Отчет Всемирного банка №73228-RU Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Предложения по усовершенствованию системы городского транспорта в российских городах ВСЕМИРНЫЙ БАНК Отчет Всемирного банка №73228-RU Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Предложения по усовершенствованию системы городского транспорта в российских городах Департамент устойчивого развития Регион Европы и Центральной Азии Консультационные услуги Всемирного банка Москва 2012 ВСЕМИРНЫЙ БАНК Настоящий документ подготовлен сотрудниками и консультантами Международного банка рекон- струкции и развития/Всемирного банка по заказу Министерства транспорта Российской Федерации. Выводы, трактовки и заключения, изложенные в настоящем документе, могут не совпадать с мнения- ми исполнительных директоров Всемирного банка или представляемых ими государств. За любые ошибки, обнаруженные в тексте настоящего доклада, единственную ответственность несут его авторы, и Всемирный банк не гарантирует точности данных, содержащихся в настоящей публи- кации. Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем – М.: Издательство “Алекс” (ИП Поликанин А.А.), 2013. – 192 с. Во многих российских городах существующие объекты транспортной инфраструктуры и сам городской транспорт не могут в полном объеме удовлетворить этот растущий спрос. Большинство городов испытывают трудности в том, что касается последовательного планирования городских транспортных систем и управления ими, что является необходимым условием успешного решения существующих транспортных проблем. Кроме того, необходимо обеспечить формирование полноценной нормативно-правовой базы. Таким образом, для создания в городах благоприятных условий для решения существующих транспортных проблем – необходима разработка федеральных основ, обеспечивающих предпосылки устойчивого развития систем городского транспорта. Цель настоящей работы – разработка предложений по формированию федеральных основ повышения качества и устойчивости работы городского транспорта (включая массовые и индивидуальные виды транспорта), а также безопасности дорожного движения в российских городах. © Всемирный банк, Группа Всемирного банка, 2013 г. www.worldbank.org 3 Содержание РЕЗЮМЕ . .......................................................................................................13 ВВЕДЕНИЕ.......................................................................................................14 1. МЕТОДИКА И СТРУКТУРА РАБОТЫ ......................................................................................14 2. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ ..........................................................15 3. СЛОЖИВШАЯСЯ ТРАНСПОРТНАЯ СИТУАЦИЯ В РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ ...........................17 4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОСНОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ..............................................................................................................................19 4.1. Нормативное правовое обеспечение развития городского транспорта .........................20 4.2. Создание федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта (Федерального информационно-аналитического центра развития транспортных систем) .........................................................................................................21 4.3. Финансирование ...........................................................................................................22 ОТЧЕТ №1. РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОЙ РАБОТЫ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА ................................................................................ 27 ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................................28 1.1. ЦЕЛЬ ОТЧЕТА №1 .............................................................................................................28 1.2. УСТОЙЧИВОСТЬ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА....................................................28 1.2.1. Социальная устойчивость ...........................................................................................28 1.2.2. Экологическая устойчивость ......................................................................................29 1.2.3. Финансовая и экономическая устойчивость ...............................................................30 1.3. ОЦЕНКА ТЕКУЩЕЙСИТУАЦИИ И ОБЗОР СТРАТЕГИИ ........................................................30 1.4. СТРАТЕГИЯ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ РАБОТЫ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ НА ОСНОВЕ АНАЛИЗА МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ................................................................................................................................33 1.4.1. Институциональная и организационная структура ......................................................33 1.4.2. Финансирование ........................................................................................................38 1.5. СТРАТЕГИЯ: ПРЕДЛОЖЕНИЯПО РАЗВИТИЮ РАБОТЫ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ НА ОСНОВЕ АНАЛИЗА МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ...................39 1.5.1. Развитие улично-дорожной сети(УДС) .......................................................................39 1.5.2. Организация дорожного движения .............................................................................44 1.5.3. Регулирование спроса................................................................................................47 1.5.6. Воздействие городского транспорта на окружающую среду.......................................56 1.6. ПОЭТАПНАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ, ПРЕДЛАГАЕМЫХ МЕР ТРАНСПОРТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ОРГАНИЗАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В НАПРАВЛЕНИИ УКРЕПЛЕНИЯ ПОТЕНЦИАЛА ОРГАНИЗАЦИЙ.................60 1.6.1. Приоритетные направления деятельности .................................................................60 1.6.2.Сроки и этапы реализации ..........................................................................................62 ВЫВОДЫ ПО ОТЧЕТУ №1 ..........................................................................................................63 4 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ОТЧЕТ №2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УКРЕПЛЕНИЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .......................................... 67 ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................................68 2.1. ЦЕЛЬ ОТЧЕТА №2 .............................................................................................................68 2.2. СТРУКТУРА РЕФОРМ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ...................................................68 2.2.1. Нормативная правовая база Российской Федерации .................................................68 2.2.2.Законодательство в сфере городского транспорта .....................................................69 2.2.3. Обоснование предлагаемых изменений .....................................................................70 2.3. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ИМЕЮЩЕЙСЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №1: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И МЕХАНИЗМЫ ...................................................................................................................72 2.3.1. Функциональная ответственность – определение понятия городского транспорта ....72 2.3.2. Полномочия органов исполнительной власти .............................................................72 2.3.3. Городские агломерации ..............................................................................................74 2.3.4. Бюджетные и финансовые механизмы .......................................................................75 2.4. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №2: СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ТРАНСПОРТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ .................................................................................................................76 2.4.1. Разработка стратегии по обеспечению работы городских транс-портных систем ......76 2.4.2. Градостроительный кодекс Российской Федерации ...................................................78 2.4.3. Укрепление организационно-технических возможностей и развитие профессиональных навыков ................................................................................................79 2.5. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ИМЕЮЩЕЙСЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №3: ОРГАНИЗАЦИЯ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ ...................................................................................................80 2.5.1. Правовая основа ........................................................................................................80 2.5.2. Стратегический контекст ............................................................................................81 2.5.3. Цели организации дорожного движения.....................................................................82 2.5.4.Ответственность административно-территориальных образований и право собственности на автомобильные дороги ............................................................................82 2.5.5.Функциональная ответственность ...............................................................................83 2.5.6.Функциональная классификация автомобильных дорог ..............................................84 2.6. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ИМЕЮЩЕЙСЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №4: ПЛАНИРОВАНИЕ ПАРКОВОК И УПРАВЛЕНИЕ ИМИ...........................................................................................................85 2.6.1. Правовой статус парковочной политики .....................................................................85 2.6.2. Правила организации хранения легковых автомобилей населения при застройке новых территорий ...............................................................................................86 2.6.3. Регулирование и установление размера платы за уличную парковку ..........................87 2.6.4. Обеспечение реализации парковочной политики .......................................................87 2.7. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ИМЕЮЩЕЙСЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №5: ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ ................88 2.7.1. Полномочия по осуществлению регулирования..........................................................88 Содержание 5 2.7.2. Процессы закупок услуг – Заключение контрактов .....................................................90 2.7.3. Процессы закупки услуг – конкурсные торги...............................................................91 2.7.4. Установление тарифов ...............................................................................................92 2.7.5. Льготные тарифы .......................................................................................................93 2.7.6. Муниципальные унитарные предприятия ...................................................................94 2.7.7. Мелкий бизнес частных перевозчиков ........................................................................94 2.7.8. Регулирование услуг легкового такси .........................................................................95 2.8. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВНЕСЕНИЮ ПОПРАВОК В ДЕЙСТВУЮЩУЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВУЮ БАЗУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ............................................95 2.8.1. Обзор инициатив по усовершенствованию нормативно-правовой базы, осуществляемых органами власти различных уровней ........................................................97 2.8.2. Поэтапный подход: Расширение масштаба реформ ...................................................98 ВЫВОДЫ ПО ОТЧЕТУ №2 ........................................................................................................100 ОТЧЕТ №3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОЗДАНИЮ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА ПО ВОПРОСАМ РАЗВИТИЯ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ........................................................................... 109 ВВЕДЕНИЕ ..............................................................................................................................110 3.1. ЦЕЛЬ ОТЧЕТА № 3 ..........................................................................................................110 3.2. ОСНОВАНИЯ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА ПО ВОПРОСАМ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА .........................................................110 3.2.1. Эффекты масштаба ..................................................................................................110 3.2.2. Разнообразные и сложные потребности в консультационных услугах и укреплении потенциала транспортной системы ..............................................................110 3.3. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ФУНКЦИИ И ОБЯЗАННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА ........................................................................................111 3.3.1. Сбор и распространение данных и знаний ................................................................113 3.3.2. Разработка и реализация программ обучения и развития потенциала транспортной системы ......................................................................................................115 3.3.3. Удовлетворение потребностей в проведении научных исследований в интересах всех российских городов ................................................................................115 3.3.4. Администрирование Федеральной целевой программы...........................................116 3.4. ПРЕДЛАГАЕМАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА .......116 3.4.1. Модель с участием одного организатора – федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта ......................................................................117 3.4.2. Модель с участием двух организаторов: федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта и Службы администрирования Федеральной целевой программы .....................................................................................119 3.4.3. Модель с участием государственного научно-исследовательского института ..........121 3.4.4. Модель, предусматривающая заключение прямого контракта: Минтранс России в роли организатора ..............................................................................................123 3.4.5. Сравнение вариантов организационной структуры ..................................................123 3.5. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО АСПЕКТАМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА .......125 3.5.1. Первый этап. Инициативная группа в составе Минтранса России.............................125 3.5.2. Второй этап. Начало создания федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта ..................................................................................126 3.5.3. Третий этап. Окончательное становление федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта ......................................................................127 6 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем 3.6. РЕКОМЕНДАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ К КАДРОВОМУ СОСТАВУ, ОЦЕНКИ ЗАТРАТ И ФИНАНСОВЫХ ПЛАНОВ, СВЯЗАННЫХ С ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА ........................................................................................127 3.6.1. Цели и заказчик ........................................................................................................127 3.6.2. Организационная структура и объем полномочий ....................................................128 3.6.3. Сотрудничество с другими партнерами ....................................................................130 3.6.4. Кадровый состав ......................................................................................................130 3.6.5. Бюджет и финансовая модель ..................................................................................131 ВЫВОДЫ ПО ОТЧЕТУ №3 ........................................................................................................132 ОТЧЕТ №4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ СОДЕЙСТВИЮ СОЗДАНИЯ УСТОЙЧИВЫХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ ............................................................. 133 ВВЕДЕНИЕ ..............................................................................................................................134 4.1. ЦЕЛЬ ОТЧЕТА №4 ...........................................................................................................134 4.2. ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО СОДЕЙСТВИЯ ....................................................................................................................134 4.2.1. Стимулирование более стратегического подхода к вопросам транспорта на муниципальном уровне .................................................................................................134 4.2.2. Совершенствование процесса отбора проектов и мониторинга результатов ............135 4.2.3. Предоставление финансовых стимулов для проведения значимых реформ .............135 4.3. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ ...........................135 4.3.1. Цели и индикаторы программы ................................................................................136 4.3.2. Подпрограммы Федеральной целевой программы ...................................................136 4.4. ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ..................139 4.4.1. Проекты капитальных инвестиций: совершенствование системы организации дорожного движения.....................................................................................139 4.4.2. Проекты капитальных инвестиций: улучшение функционирования общественного пассажирского транспорта .......................................................................140 4.4.3. Подготовка проектов капитальных инвестиций, приемлемых для финансирования .........................................................................................................141 4.4.4. Изменение порядка заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок на регулярных маршрутах .................................................................................141 4.4.5. Проектирование и обустройство общегородских систем уличной парковки .............142 4.4.6. Инвестиции в развитие немоторизованных видов транспорта ..................................143 4.4.7. Техническое содействие в конкретных областях .......................................................143 4.5. ВАЖНЫЕ ПРИНЦИПЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СРЕДСТВ ...............................145 4.5.1. Правила распределения средств..............................................................................145 4.5.2. Условия предоставления субсидии...........................................................................146 4.6. ТРЕБОВАНИЯ К ОФОРМЛЕНИЮ ПРОГРАММЫ, А ТАКЖЕ ОПИСАНИЕ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ .............................147 4.6.1. Поэтапная реализация .............................................................................................147 4.6.2. Критерии отбора муниципалитетов для участия в программе ...................................148 4.6.3. Процесс подачи заявки и критерии оценки проектов ................................................149 4.6.4. Мониторинг хода реализации Проекта .....................................................................150 4.7. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ ..............................150 4.7.1. Министерство транспорта Российской Федерации ..................................................150 4.7.2. Служба администрирования Федеральной целевой программы...............................150 Содержание 7 4.7.3. Роль областных администраций ...............................................................................151 4.7.4. Муниципальные механизмы реализации программы................................................151 ВЫВОДЫ ПО ОТЧЕТУ №4 ........................................................................................................152 ПРИЛОЖЕНИЯ................................................................................................ 153 ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ОБЗОР ПРАВОВОЙ БАЗЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, КАСАЮЩЕЙСЯ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА ............................................................................154 ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ТРАНСПОРТНОЙ СИТУАЦИИ В РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ .......................................................................................................160 ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ПРИМЕРЫ ОКАЗАНИЯ СОДЕЙСТВИЯ В РАЗВИТИИ СИСТЕМ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ КОНСУЛЬТАЦИОННЫХ УСЛУГ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОРОДАХ ............................................................................................166 ПРИЛОЖЕНИЕ 4. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВНЕДРЕНИЮ КОНКУРСНОГО ОТБОРА ПЕРЕВОЗЧИКОВ И ЗАКЛЮЧЕНИЮ КОНТРАКТОВ ДЛЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ В СФЕРЕ ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТА НА ПРИМЕРЕ ЛОНДОНА ........................................175 ПРИЛОЖЕНИЕ 5. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОЗДАНИЮ ЦЕНТРОВ ОРГАНИЗАЦИИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ (ЦОДД) В ГОРОДАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...........................185 9 СОКРАЩЕНИЯ И АББРЕВИАТУРЫ АГОТ Администрация городского общественного транспорта АМФ Ассоциация мэров Франции АНТ Агентство наземного транспорта АО Акционерное общество АФОПС Ассоциация французских организаций пассажирского транспорта ГИБДД Государственная инспекция безопасности дорожного движения ГПРТ Городской пассажирский рельсовый транспорт ГПТ Городской пассажирский транспорт ГЧП Государственно-частное партнерство ДИЛ Дорожная исследовательская лаборатория ДТП Дорожно-транспортное происшествие ЕС Европейский союз ИЗА Индекс загрязнения атмосферы ИТС Интеллектуальные транспортные системы КОР Контракт с оплатой по результатам КТИ Корейский транспортный институт ЛПР Лица, принимающие решения ЛРТ Легковой рельсовый транспорт МУП Муниципальные унитарные предприятия НИИАТ Научно-исследовательский институт автомобильного транспорта НИОКР Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы ОДД Организация дорожного движения ПДД Правила дорожного движения ПДК Предельно допустимая концентрация САОМТС Системы автоматического определения местоположения транспортных средств САТ Скоростной автобусный транспорт СПРТ Скоростной пассажирский рельсовый транспорт СУИ Системы управления информацией ТИЛ Транспортная исследовательская лаборатория ТЭО Технико-экономическое обоснование УДС Улично-дорожная сеть УЗАВ Уровень загрязнения атмосферного воздуха ФАМСГ Французская федерация мэров средних городов ФНЦМП Французский национальный центр местных органов власти ФСООТ Французский союз организаций общественного транспорта ФТА Федеральная транспортная администрация ФЦ Федеральный информационно-аналитического центр развития транс-портных систем ЦОДД Центр организации дорожного движения CERTU Центр изучения вопросов городского планирования, транспорта и объектов и коммуникаций общественного пользования DG IPOL Генеральная дирекция ЕС по вопросам внутренней политики EDI Система слежения, программ планирования маршрутов, а также систем электронного обмена данными IFSTTAR Французский институт науки и технологии развития транспорта и транспортных сетей INRETS Французский национальный институт изучения вопросов транспорта и безопасности дорожного движения LOTI Loid’ Oreintationdes Transports Interieurs 12 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Авторы и участники разработки Работа выполнена группой специалистов Всемирного банка под руководством Джунг Юн О (Ру- ководитель проекта, специалист в области экономики транспорта, ECSTR). В состав группы вош- ли: Кеннет Гвильям (Консультант), Ричард Подольски (Консультант), Ом Пракаш Агарвал (Стар- ший специалист по вопросам городского транспорта, TWITR), Мария Шмис (Научный аналитик, ECCU1) и Лида Арсамакова (Ассистент по программам, ECCU 1). Михал Рутковски (Директор Все- мирного банка по России, ECCU1), Генри Керали (Бывший руководитель транспортного сектора, ECSTR и в настоящее время Директор Всемирного банка по Южному Кавказу) и Юрий Мирошни- ченко (Бывший координатор российской программы по инфраструктуре и энергетике, ECSSD) обеспечили поддержку и контроль со стороны руководства. Шомик Мендиратта (Ведущий специ- алист по вопросам городского транспорта, LCSTR), Артуро Ардила Гомес (Старший специалист по вопросам городского транспорта, LCSTR) и Бахер Эль-Хифнави (Ведущий специалист в об- ласти экономики транспорта, ECSTR) провели независимую экспертизу подготовленных отчетов. Специалисты Всемирного банка выражают благодарность руководству Министерства транспор- та Российской Федерации за поддержку и сотрудничество на протяжении всего периода выпол- нения задания. Огромную помощь в выполнении работы оказали проведенные анкетные опросы и совещания с представителями органов власти десяти российских городов (Липецк, Балашиха, Санкт Петер- бург, Нижний Новгород, Новосибирск, Ставрополь, Тамбов, Томск, Тюмень и Великий Новгород), а также информация, предоставленная 22 городами (Актюбинск, Астрахань, Чебоксары, Камы- шин, Камызяк, Кемерово, Краснодар, Липецк, Нижний Новгород, Омск, Ростов-на-Дону, Став- рополь, Томск, Тюмень, Улан-Удэ, Уссурийск, Великий Новгород, Владивосток, Волгоград, Волж- ский, Екатеринбург, Знаменск). Специалисты Всемирного банка крайне признательны членам рабочей группы, включавшей веду- щих специалистов Научно-исследовательского института автомобильного транспорта (НИИАТ), юридической фирмы Capital Legal Services, L.L.C, АНО «Дирекция Московского транспортного узла» и Межрегиональной общественной организации «Координационный совет по организации дорожного движения», которые приняли участие в дискуссиях и предоставили свои замечания и комментарии. РЕЗЮМЕ 14 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ВВЕДЕНИЕ В настоящее время российские города осуществляют важнейшие социально-экономические ре- формы, которые оказывают влияние на эффективность работы и состояние городских транспорт- ных систем. По мере повышения среднего уровня доходов горожан повысился и уровень автомо- билизации (количество автомобилей на 1000 жителей), причем он продолжает расти высокими темпами. Повышается трудовая и деловая активность населения, увеличиваются потребности в посещении торговых центров, объектов культуры и досуга, потребности в поездках за город. Все это приводит к стремительному увеличению спроса на передвижения и в количественном (т.е. объем транспортного потока), и в качественном отношении (т.е. комфортность, безопасность, удобство и надежность транспорта). Во многих российских городах существующие объекты транспортной инфраструктуры и сам городской транспорт не могут в полном объеме удовлетво- рить этот растущий спрос. Большинство городов испытывают трудности в том, что касается по- следовательного планирования городских транспортных систем и управления ими, что является необходимым условием успешного решения существующих транспортных проблем. Кроме того, необходимо обеспечить формирование полноценной нормативно-правовой базы. Таким образом, для создания в городах благоприятных условий для решения существующих транспортных проблем - необходима разработка федеральных основ, обеспечивающих предпо- сылки устойчивого развития систем городского транспорта Цель настоящей работы – разработка предложений по формированию федеральных основ по- вышения качества и устойчивости работы городского транспорта (включая массовые и индиви- дуальные виды транспорта), а также безопасности дорожного движения в российских городах. Работа выполнена Всемирным банком по заказу Министерства транспорта Российской Федера- ции (Контракт № 10-38-23 от 15 декабря 2011 г). 1. МЕТОДИКА И СТРУКТУРА РАБОТЫ Работа выполнена на основе: 1) анализа современного состояния развития транспортных систем и транспортной инфраструктуры российских городов; 2) анализа зарубежного опыта транспорт- ного планировании развития транспортных систем в городах и практики их функционирования; 3) анализа нормативно-правового обеспечения развития транспортной сферы в городах России; 4) вариантной проработки предложений (с проведением консультаций с российскими и зарубеж- ными специалистами). Оценка современной транспортной ситуации в российских городах была проведена на основе данных, собранных в 22 городах, по результатам проведенных анкетных опросов и рабочих со- вещаний с представителями органов власти российских городов и итогам встреч с различными федеральными ведомствами, российскими техническими экспертами, частными компаниями, неправительственными организациями, а также научными учреждениями. Разработанные рекомендации опираются на диагностический анализ современной ситуации и результаты сравнения с передовой мировой практикой. Степень реалистичности разработанных рекомендаций и их приемлемость в сложившихся социально-политических условиях России об- суждались с партнерами Всемирного банка в Министерстве транспорта Российской Федерации. В работе исследованы и разработаны предложения по следующим основным аспектам деятель- ности в транспортной сфере: • стратегическое и территориальное планирование развития транспортных систем; • управление и организация; • финансирование; • правовое обеспечение; • обеспечение безопасности движения; • мониторинг и контроль (в том числе экологический); • научно-методическое и проектное обеспечение; • информирование населения (с механизмами обратной связи). Резюме 15 Национальная концепция устойчивый городских транспортных систем Отчет №1 Отчет №2 Отчет №3 Отчет №4 Разработка Предложения Предложения по Предложения по стратегии по укреплению созданию Федерального государственному обеспечения нормативно- консультационного содействию устойчивой правовой базы в органа по вопросам создания работы целях обеспечения развития городского устойчивых городского устойчивого транспорта в Российской транспортных транспорта функционирования Федерации (Федеральный систем городских транспортных информационно- систем в Российской аналитический центр развития Федерации транспортных систем) Результаты работы представлены в виде четырех отчетов (см. блок-схему), каждый из которых посвящен самостоятельной проблеме: • В отчете №1 «Разработка стратегии обеспечения устойчивой работы городского транс- порта» изложены принципы и основные элементы общей стратегии развития городского транспорта; • В отчете №2 «Предложения по укреплению нормативно-правовой базы в целях обеспече- ния устойчивого функционирования городских транспортных систем в Российской Феде- рации» сформулированы конкретные предложения, касающиеся формирования федераль- ных основ развития транспортных систем в городах (осуществления нормативно-правовых реформ); • Отчет №3 «Предложения по созданию федерального консультационного органа по вопро- сам развития городских транспортных систем в Российской Федерации (Федеральный ин- формационно-аналитический центр развития транспортных систем)» - посвящен созданию специального органа федерального значения для осуществления комплекса функций, на- правленных на информационное обеспечение транспортной сферы и сферы организации дорожного движения, консультационную поддержку в вышеуказанных сферах, обмена пе- редовым опытом; • Отчет №4 «Предложения по государственному содействию создания устойчивых транс- портных систем» содержит предложения по разработке федеральной программы содей- ствия городам, включая вопросы финансирования. 2. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ В настоящем резюме и последующих материалах используются следующие основные понятия, термины и определения. Понятие «Городской транспорт» включает все вопросы, касающиеся перевозки пассажиров и грузов в городах, в том числе строительство и содержание автомобильных дорог, организация дорожного движения, общественный транспорт, а также соответствующие аспекты земельного планирования и управления застройкой новых территорий. «Городские транспортные системы» – все виды транспортной инфраструктуры, автотран- спортных средств и оборудования, а также их деятельность в городах, включая городской пас- сажирский транспорт, организацию дорожного движения, организацию паркирования автотран- спортных средств. «Институциональные аспекты» – термин имеет широкое значение, включая правовые, админи- стративные, организационно-управленческие и другие аспекты (кроме технических), являющие- ся основой для принятия решений. Применительно к рассматриваемой сфере городского транс- порта «институциональные аспекты» включают следующее: 16 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем • вопросы, разрешенные и запрещенные действующим законодательством; • организационно-управленческая структура функционирования транспортных систем и ор- ганизации дорожного движения в городах РФ (правительства, других органов власти, част- ных компаний и т.д.); • распределение функций и обязанностей между юридическими и физическими лицами, ин- дивидуальными предпринимателями; • круг лиц, принимающих решения (ЛПР); • порядок соблюдения соподчиненности в организациях; • порядок привлечения властей различных уровней, юридических и физических лиц и лиц к ответственности; • механизмы выделения финансовых ресурсов; • порядок приобретения материально-технических средств транспорта, подвижного соста- ва, обеспечения выполнения требуемых работ и оказания услуг. «Устойчивая городская транспортная система» –эффективно организованная транспортная система, которая характеризуется следующим: • масштабы улично-дорожной сети достаточны для пропуска существующих транспортных потоков, а ее структура соответствует функциям, которые она выполняет; • проектирование и содержание объектов транспортной инфраструктуры и автотранспор- та обеспечивают безопасное и комфортное передвижение участникам дорожного движе- ния, передвигающимся на индивидуальном автотранспорте, пассажирам общественного транспорта, велосипедистам и пешеходам независимо от их физических возможностей; • общественный транспорт предоставляет всем гражданам доступные (в финансовом и фи- зическим отношении) услуги и является приемлемой альтернативой индивидуальным авто- мобилям в тех случаях, когда поездки на индивидуальном автотранспорте могут привести к перегрузке улично-дорожной сети; • движение транспорта по автомобильным дорогам регулируется (средствами организации дорожного движения) в целях обеспечения наиболее эффективного использования име- ющейся улично-дорожной сети, сокращения числа серьезных заторов на автомобильных дорогах и ослабления воздействия автотранспорта на окружающую среду. В городах, обладающих эффективной транспортной системой, успешно сочетаются инсти- туциональные механизмы, экономические меры и бюджетные ресурсы. Можно выделить несколько общих факторов, свидетельствующих об эффективности организации транс- портных систем. А. Наличие стратегического планирования, в рамках которого: • последовательность перспективного планирования и реализации достигается за счет применения таких процедур планирования, которые связывают воедино: а) долго- срочную стратегию; b) план финансирования расходов на среднесрочную перспективу (обычно на пять лет); с) ежегодный бюджетный процесс. • городской транспорт рассматривается комплексно, когда политика землепользова- ния, строительство автомобильных дорог, организация дорожного движения и работа пассажирского транспорта подпадают под общие правила стратегического регулиро- вания и образуют единое целое за счет применения комплексных процедур стратеги- ческого планирования (как правило, на основе стратегии, утвержденной в установлен- ном порядке и имеющейся в открытом доступе); • управление важнейшими транспортными функциями осуществляется на уровне го- родской агломерации, когда существует единое управление городской агломерации (как, например, в Стамбуле (Турция)), единый специализированный орган управления пассажирским транспортом на уровне городской агломерации (как, например, в го- родах США) или прочные объединения органов управления смежных территорий (как, например, в городах Франции); B. Эффективное управление развитием улично-дорожной сети и организацией до- рожного движения автотранспортных средств, включая следующее: Резюме 17 • наличие структуры, занимающейся строительством и содержанием автомобильных дорог, которая финансируется в должном объеме и опирается на использование эф- фективных современных организационно-управленческих систем, обеспечивающих эффективное распределение ресурсов; • наличие структуры, занимающейся организацией дорожного движения, которая фи- нансируется в должном объеме и имеет штат квалифицированных сотрудников, спо- собных надлежащим образом использовать современные технологии и обеспечить эффективное и безопасное движение по автомобильным дорогам; • организация единого парковочного пространства в масштабах всего города, в основе которой лежит законодательство, регулирующее размещение уличных парковок и вне- уличных стоянок в соответствии с городской транспортной стратегией и рассматри- вающее политику в сфере организации хранения и паркирования личного автотран- спорта как инструмент регулирования размещения застройки в периферийной части города, а также инструмент регулирования спроса на поездки на легковом автотран- спорте в центральные в районы города с перегруженной УДС. C. Эффективная система общественного транспорта, созданная за счет: • развития скоростного пассажирского транспорта, который является центральным звеном системы общественного транспорта, способным стать реальной альтернати- вой индивидуальному автотранспорту; • осуществления интеграции всех видов транспорта в единую систему, включая плани- рование доли услуг, осуществляемых различными видами транспорта, обеспечение физически удобных пересадок и создание интегрированных систем продажи билетов и информирования пассажиров; • разделения функций планирования и эксплуатации транспортных систем с примене- нием профессионального контроля в сфере планирования услуг и тарифов на проезд, а также заключения контрактов на транспортное обслуживание населения, монито- ринга и обеспечения исполнения контрактов; • эффективной закупки услуг в рамках контрактов на транспортное обслуживание на- селения, которые заключаются по итогам конкурсов, охватывающих все виды пере- возок, –коммерческих или субсидируемых, – а также коммерциализация деятельно- сти муниципальных предприятий пассажирского транспорта. «Трансферт» – термин имеет несколько значений: 1) выплаты из государственного бюджета; 2) перевод иностранной валюты из одной страны в другую, банковские операции по встречным пе- реводам валют двух или нескольких стран; 3) передача одним лицом другому лицу права владе- ния ценными бумагами; 4) перенос оплаты по сделке с одного счета на другой; 5) переезд граж- дан из одной страны в другую; перевозка туристов из аэропорта в гостиницу, между городами; 6) перенос оплаты по сделке на другой счет. В самом общем случае трансферт означает перерас- пределительные денежные платежи. «Аутсорсинг» – передача организацией на основании договора определённых бизнес-процес- сов или производственных функций на обслуживание другой компании, специализирующейся в соответствующей области. В отличие от услуг сервиса и поддержки, имеющих разовый, эпи- зодический, случайный характер и ограниченных началом и концом, на аутсорсинг передаются обычно функции по профессиональной поддержке бесперебойной работоспособности отдель- ных систем и инфраструктуры на основе длительного контракта (не менее 1 года). Наличие биз- нес-процесса является отличительной чертой аутсорсинга от различных других форм оказания услуг и абонентского обслуживания эффективно организованная. 3. СЛОЖИВШАЯСЯ ТРАНСПОРТНАЯ СИТУАЦИЯ В РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ Ситуация, сложившаяся во многих городах России (как и в большинстве городов развитых и раз- вивающихся стран), далека от идеальной в силу ряда причин. 18 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Во-первых,в большинстве городов России городской транспорт не рассматривается как единое целое ни с функциональной, ни с пространственной точек зрения. Законодатель- ство Российской Федерации не рассматривает городской транспорт как единое целое: ответ- ственность за организацию работы пассажирского транспорта возложена на города; некоторые другие функции выполняют субъекты Российской Федерации; ряд важнейших аспектов орга- низации дорожного движения не урегулирован в правовом отношении (отсутствуют представ- ления о видах документации, необходимой для предпроектной и проектной деятельности, не определены полномочия в проведении транспортной деятельности; не урегулированы вопросы организации парковок на улично-дорожной сети) и ряд других. Территориальное планирование практически никак не связано с транспортным планированием: оценка того, как новая застрой- ка и изменение характера землепользования влияют на дорожное движение, проводится крайне редко. Учитывая, что территория, откуда транспортные потоки стекаются в крупные города, вы- ходит за границы самих городов, действующее законодательно затрудняет создание городской агломерации, охватывающей несколько муниципальных образований или субъектов Российской Федерации, в рамках которой можно обеспечить последовательное планирование и организа- цию работы транспорта. С недавнего времени Правительством Российской Федерации созданы Координационный совет по развитию транспортной инфраструктуры Москвы и Московской области, Координационный совет по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга и Ленинградской области (субъекты Российской Федерации) для целей координации совместных действий в части орга- низации работы транспорта (далее - транспортные узлы). В настоящее время создана автоном- ная некоммерческая организация «Дирекция Московского транспортного узла», подготовлены соответствующие Программы развития данных транспортных узлов на период до 2020 года. Однако, данные программы не обеспечивают координацию работы общественного транспорта между Москвой и Московской областью, и Санкт-Петербургом и Ленинградской областью.Ос- новные институциональные параметры этих Координационных советов, такие как организацион- ная структура, состав, процедуры принятия решений и методы распределения затрат, потребуют дальнейшего развития, по мере того, как данные органы движутся в направлении реализации инвестиционных программ и интеграции систем общественного транспорта. Во-вторых, финансовые ресурсы, выделяемые в городах на нужды городского транс- порта, недостаточны по объему, носят непредсказуемый характер и не проходят процесс стратегического планирования. В отсутствие законодательных требований или рекомендаций города не обязаны составлять стратегический транспортный план и увязывать его с городским бюджетом. Более того, большинство городов формируют свои бюджеты за счет средств, полу- ченных в рамках межбюджетных трансфертов, что ограничивает возможности городов в части разработки многолетних планов. В результате основной капитал транспортного сектора – инфра- структура и автотранспорт – содержатся и обновляются не так, как это необходимо. С учетом того, что многим российским городам в наследство от прошлого досталась разветвленная улич- но-дорожная сеть (УДС), им трудно обеспечить нормальное содержание УДС в городах. Подвиж- ной состав муниципальных автотранспортных предприятий, как правило, физически устарел и мало привлекателен. Объем инвестиций в инновационные технологии, которые могут улучшить управление транспортными потоками и сделать поездки более комфортными и безопасными для пассажиров, ограничен. В-третьих, российским городам необходимо укрепить свой институциональный и техни- ческий потенциал в различных функциональных областях. Далее перечислены основные на- правления: • Содержание автомобильных дорог – объем проводимой работы недостаточен. У многих го- родов: а) отсутствуют необходимые средства, b) не проводится мониторинг состояния ав- томобильных дорог, отсутствуют самые последние данные о состоянии автомобильных до- рог, c) отсутствует организационно-управленческая система, благодаря которой они могли бы эффективно распределять выделяемые ограниченные ресурсы, предназначенные для содержания автомобильных дорог; • Организация дорожного движения во многих городах трактуется в узком смысле, реализо- вана технически слабо и плохо поставлена: a) отсутствуют стратегические планы, уделяю- щие особое внимание этим вопросам, вследствие чего города редко принимают меры ин- женерного обеспечения дорожного движения, направленные на повышение безопасности Резюме 19 пешеходного движения и предоставление права приоритетного проезда общественному транспорту; b) интеллектуальные транспортные системы (ИТС) недостаточно широкопри- меняются в сфере организации и мониторинга дорожного движения, а также для информи- рования пассажиров; c) системы светофорного регулирования многих городов устарели и находятся в плохом состоянии; • Работа по осуществлению инвестиций в системы скоростного пассажирского транспорта и интеграции различных видов транспорта (в части планирования маршрутов, сбора платы за проезд и составления расписаний движения) требует значительного улучшения. В ряде городов (например, Екатеринбурге, Самаре и Казани) системы метрополитена имеют очень небольшую протяженность и зачастую слабо интегрированы с другими видами обществен- ного транспорта; на эксплуатационные затраты уходит львиная доля бюджета этих городов. Учитывая тот факт, что города планируют или осуществляют строительство новых линий ме- трополитена, им необходимо рассмотреть возможность развития (особенно в пределах го- родских агломераций среднего размера) инновационных видов скоростного пассажирского транспорта, обеспечивающих перевозку большого числа пассажиров и высокую скорость движения при меньших затратах, например скоростного трамвайного сообщения (с приме- нением легкого рельсового транспорта – ЛРТ) или скоростного автобусного сообщения; • Регулирование спроса на пользование индивидуальным транспортом на основе примене- ния альтернативных мер (развития общественного транспорта, устройства перехватываю- щих парковок), а также применение мер транспортной и (или) тарифной политики в целях ограничения поездок на индивидуальном автотранспорте в перегруженных частях городов. Регулирование спроса на пользование индивидуальным транспортом с помощью органи- зации регламентации условий паркирования легковых автомобилей все еще является но- вым явлением, не до конца осознанным теми, кто принимает решения в российских городах. Применение надлежащих мер регулирования спроса будет иметь все большее значение по мере роста автомобилизации в российских городах. Во многих случаях действующие нормы требуемого количества машино-мест при застройке территории не соблюдаются, что при- водит к перегрузке прилегающих территорий, включая улично-дорожную сеть. В-четвертых, необходимо реформировать систему организации пассажирских перевоз- ок на массовых видах транспорта, а также методы заключения контрактов с частными автобусными операторами. В настоящее время во многих городах существует двухуровневая система общественного транспорта. Социально значимые перевозки осуществляет муниципаль- ное унитарное предприятие, которое заключает контракты на внеконкурсной основе и перевозит льготников, а коммерческими перевозками занимаются частные операторы, которые заключа- ют срочные контракты по результатам конкурсного отбора. Это снижает эффективность работы рынка, не допуская ситуации, при которой конкретные маршруты обслуживаются наиболее ква- лифицированными операторами, предлагающими конкурентоспособные тарифы в соответствии с четко сформулированными контрактными обязательствами. Действующий контрактный меха- низм необходимо реформировать, чтобы отменить двухуровневую систему, усилить конкуренцию транспортных операторов и усовершенствовать контроль за работой операторов с точки зрения качества обслуживания и соблюдения стандартов, установленных для подвижного состава. *** Вывод. В целом текущая ситуация в российских городах не соответствует современной мировой практике по целому ряду характеристик. 4. ПРЕДЛОЖЕНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОСНОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ В условиях российской административно-правовой системы управлением инфраструктурой и ор- ганизацией работы городского транспорта фактически занимаются сами города (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в 20 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Федеральные основы устойчивого функционирования городских транспортных систем. Отчет №1 Национальная стратегия по обеспечению устойчивой работы городского транспорта Отчет №2 Отчет №3 Отчет №4 Предложения по Предложения по Предложения по укреплению нормативно- созданию Федерального государственному правовой базы в целях консультационного органа содействию создания обеспечения устойчивого по вопросам развития устойчивых транспотных функционирования городских транспортных систем городских транспортных систем в Российской систем в Российской Федерации (Федеральный Федерации информационно- аналитический центр развития транспортных систем Ф Российской Федерации»). Тем не менее, Правительство Российской Федерации, у которого нет прямого правового контроля над решениями в области городского транспорта, принимаемыми на муниципальном уровне, может играть важную роль, оказывая помощь субъектам Российской Федерации и городам в решении проблем городского транспорта. Правительство Российской Федерации должно разработать общую стратегию повышения устой- чивости работы городского транспорта и предоставить стимулы для реализации этой стратегии, используя различные инструменты, имеющиеся в его распоряжении. К числу таких инструментов относится: • формирование нормативной правовой базы; • экономическое и техническое консультационное содействие; • финансовая поддержка. В рамках настоящей работы материалы по формированию федеральных основ обеспечения устойчивого функционирования городских транспортных систем представлены в четырех отче- тах. 4.1. Нормативное правовое обеспечение развития городского транспорта Приоритетная правовая реформа № 1: принятие нового всеобъемлющего закона об орга- низации дорожного движения. Подготовленный Министерством транспорта Российской Фе- дерации проект федерального закона «Об организации дорожного движения и о внесении изме- нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»» (версия от 2 февраля 2012 г.) закладывает основы для осуществления важных реформ. Как указано в проекте этого федераль- ного закона, в существующей правовой системе, охватывающей вопросы организации дорожно- го движения, есть определенные пробелы и противоречия. Кроме того, он устанавливает такие важные принципы, как необходимость рассмотрения организации дорожного движения в каче- стве одного из ключевых стратегических элементов и важнейшего неотъемлемого условия устой- чивого функционирования городских транспортных систем. Тем не менее, как подробно описано в отчете № 2 (раздел 2.8.1), в проекте нового закона по-прежнему есть некоторые пробелы, в том числе касающиеся охвата таких вопросов, как территориальное планирование, институцио- нальные схемы, правила парковки, связанные регулированием застройки территорий. С учетом вышесказанного проект вышеуказанного закона необходимо уточнить и доработать, сохранив при этом его суть. Так, в рамках этого закона полномочиями в области организации дорожного движения, наряду с другими функциями, касающимися городского транспорта, необходимо на- делить только городские администрации. Кроме того, городам нужно предоставить четкие и рас- Резюме 21 ширенные полномочия в части введения ограничений въезда автотранспорта на отдельные тер- ритории города и взимания платы за уличную парковку, установления размеров муниципальных сборов и штрафов за нарушения, верхним пределом для которых могут служить только довольно высокие федеральные ставки, а также в части привлечения работников гражданских органов к реализации парковочной политики и осуществлению контроля за ее соблюдением. Приоритетная правовая реформа № 2: принятие нового закона об общественном пасса- жирском транспорте. Одним из наиболее существенных пробелов действующего законода- тельства является нерешенность проблем общественного транспорта, включая вопросы о пре- доставлении услуг и организации работы общественного транспорта. Мы рекомендуем охватить специальным законом вопросы планирования и регулирования работы общественного транспор- та, требования конкурсного присуждения контрактов на выполнение пассажирских перевозок, рекомендуемое заключение контрактов на пассажирские перевозки с фиксированным доходом перевозчика и реформирование муниципальных унитарных предприятий в рамках единого все- объемлющего закона о предоставлении и услуг и организации работы общественного транспор- та. В идеале этот закон может допускать какие-то промежуточные формы координации действий на уровне городской агломерации, которые создают условия для планирования маршрутной сети и интегрированной организации транспортного обслуживания пассажиров с охватом целого ряда муниципальных образований в пределах одной городской агломерации. 4.2. Создание федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта (Федерального информационно-аналитического центра развития транспортных систем) Имеются все основания для создания федерального органа, который будет играть ведущую роль в ведении общероссийской базы данных о городском транспорте, а также в разработке методи- ческих рекомендаций и распространении примеров применения передовой практики среди всех российских городов. Приоритетное направление № 1: создание федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта – Федерального информационно-аналитического цен- тра развития транспортных систем (ФЦ). С учетом эффектов масштаба целесообразно было бы наделить ФЦ следующими полномочиями: • мониторинг хода реализации крупных федеральных проектов и программ в сфере транс- портного строительства и организации дорожного движения; • хранение информации о состоянии улиц и дорог в городах, о транспортных и пассажирских потоках (информация представляет собой результаты мониторинга о состоянии улиц и до- рог, мониторинга транспортных и пассажирских потоков, проводимых на местах); • разработка программ повышения квалификации и переподготовки кадров и обучение; • обобщение и распространение передового опыта в сфере транспорта; • проведение тематических выставок на местах; • оказание консультационных услуг в сфере развития транспортных систем и организации дорожного движения. Поскольку для этого необходимо организовать обучение и принять меры, направленные на укре- пление потенциала, а также определить потребности в проведении научных исследований, мы считаем, что эти функции должен выполнять один орган. Оптимальной организационно-правовой формой ФЦ было бы федеральное бюджетное учрежде- ние, имеющее законодательно установленные полномочия на производство и распространение общественных благ (оказание научно-консультационной помощи в интересах всех российских городов) и при этом обладающее достаточной свободой действий для привлечения квалифици- рованных технических экспертов на возмездной (договорной) основе, а также разработки соб- ственной программы по мере появления такой необходимости. ФЦ может заниматься разработ- кой и администрированием предлагаемой федеральной целевой программы (см. приведенные 22 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем далее объяснения и отчет № 4), но для этого ему, возможно, придется стать более технической и бюрократической организацией, имеющей более тесные связи с политическими аспектами дея- тельности Министерства транспорта Российской Федерации. В отчете № 3 предлагаются и сравниваются четыре институциональные модели федерального консультационного органа: • организация, выполняющая функцию посредника и занимающаяся только управлением программы от имени Министерства транспорта Российской Федерации; • организация, выполняющая обе посреднические функции, где управлением федеральной целевой программой занимается отдельный блок; • государственный научно-исследовательский институт, выполняющий основную часть смысловой работы своими силами; • иная схема, в рамках которой Министерство транспорта Российской Федерации само вы- полняет функции посредника, заключая контракты на выполнение работ. В отчете приведены примеры из мировой практики, иллюстрирующие применение той или иной из перечисленных организационно-правовых форм. Независимо от того, какое решение будет выбрано, предлагается подходить к его реализации поэтапно и начать с создания в структуре Ми- нистерства транспорта Российской Федерации небольшой группы (возможно, под руководством опытного специалиста, привлеченного из научного сообщества), а затем постепенно преобразо- вать ее в любую выбранную организационно-правовую форму. Приоритетное направление № 2: разработка и распространение набора инструментов, необходимого для укрепления институционального и технического потенциала. После того, как будет создан предполагаемый федеральный консультационный орган, он должен при- ступить к оказанию наиболее актуального содействия российским городам. Первой задачей, которую можно выполнить при относительно малочисленном штате и ограниченном финанси- ровании этого органа, является сбор, анализ, обобщение и распространение информации о пе- редовом международном и российском опыте в каждом из основных тематических направлений. Эта информация может быть сведена воедино в виде набора инструментов или технических руко- водств, которые подлежат широкому распространению через Интернет и на семинарах. К числу важнейших направлений, где создание набора инструментов наиболее актуально и не- обходимо, можно отнести следующие: • разработка стратегии развития городского транспорта и инвестиционных программ; • укрепление институционального и технического потенциала в области организации дорож- ного движения; • изучение состояния автомобильных дорог и организация систем управления дорожным хозяйством и формирование организационно-управленческих систем, обеспечивающих эффективное распределение ресурсов, предназначенных для содержания автомобильных дорог; • методика анализа работы различных альтернативных видов скоростного пассажирского транспорта, включая метрополитен, скоростной автобус и скоростной трамвай; • разработка и реализация общегородской политики организации парковочного простран- ства. 4.3. Финансирование Приоритетное направление № 1 финансовой поддержки: поддержка пилотной реализа- ции проектов, отвечающих установленным требованиям, в целях получения демонстра- ционных эффектов. Предполагается возможность софинансирования Правительством Россий- ской Федерации тщательно отобранных пилотных проектов, например, внедрение современных систем организации дорожного движения (включая создание центра организации дорожного движения), реформирование системы закупки автотранспорта, разработку общегородской по- литики организации парковочного пространства, а также создание современных коридоров для скоростного пассажирского транспорта, которые могут оказать важное демонстрационное воз- действие. Реализация этих пилотных проектов не только продемонстрирует возможные выгоды Резюме 23 инновационных мер по развитию городского транспорта, но и позволит извлечь уроки в ходе под- готовки и осуществления проектов, которыми можно будет поделиться с другими городами, пла- нирующими применить аналогичные подходы. Приоритетное направление № 2 финансовой поддержки: разработка федеральной це- левой программы, увязка финансовой поддержки с развитием институционального и технического потенциала. Основанием для оказания федерального финансового содействия является стремление повысить устойчивость функционирования городского транспорта за счет стимулирования муниципалитетов к применению более стратегически ориентированного подхо- да, повышения качества отбора проектов и мониторинга результатов, а также создания условий для проведения важных реформ. Речь идет о предоставлении ряда грантов (участие в инвестици- онном капитале, гранты на подготовку капиталовложений, гранты на финансирование контрактов с перевозчиками для организации обслуживания маршрутов, гранты для финансирования техни- ческого содействия), которые будут опираться на эти общие принципы. В отчете № 4 для каждой из перечисленных категорий предложен ряд мероприятий, приемлемых для финансирования, а также описаны сопутствующие условия получения грантов, выполнение которых станет гаранти- ей того, что гранты будут способствовать разработке политики устойчивого развития городского транспорта. Из этого следует, что простое «латание дыр» – например, путем периодического вли- вания средств в закупку новых автобусов – нельзя назвать серьезной задачей. *** В таблице 1 представлены результаты сопоставительного анализа развития транспортных систем в городах России и за рубежом, а также даны предложения по реализации важнейших реформ, оказания консультационного содействия и осуществления инвестиций с разбивкой по институ- циональным и функциональным задачам. Точная последовательность осуществления рекомен- дованных мер должна быть определена Министерством транспорта Российской Федерации с учетом существующих политических ограничений и имеющихся ресурсов. Направление Современная ми- Проблемы Необходимые меры деятельности ровая практика российских успешных городов городов Институциональные задачи Стратегическое Наличие документов Не разрабатывается Разработка стратегииразвития планирование стратегического практически во всех транспортных систем – для всех и развития планирования городах – кроме городов; транспортных развития крупных При разработке стратегического систем транспортных систем планирования развития транспорт- ной системы необходим охват всей территории городской агломера- ции; Консультирование в процессе под- готовки документации по стратегии развития городского транспорта. Консультирование по альтерна- тивным подходам к организации работы на уровне городской агло- мерации; Консультирование по составу функций и возможным организаци- онным схемам на муниципальном уровне; Внесение изменений в законо- дательство по территориальному планированию в целях обеспече- ния их соответствия со стратегией развития городского транспорта. Институ- Структурированная Чрезмерная Упорядочивание и рационализация циональная и координация раздробленность административно-правовых основ организационная проводимой стратегических и структура транспортной институциональных политики полномочий 24 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Направление Современная ми- Проблемы Необходимые меры деятельности ровая практика российских успешных городов городов Финансирование Предсказуемые фи- Дискреционное Повышение долгосрочной устойчи- нансовые ресурсы распределение вости бюджета; ресурсов, Переход на планирование выделя- непредсказуемость емых финансовых ресурсов; Финансирование первоначальных затрат на создание современных центров организации дорожного движения; Содействие в финансировании ка- питальных затрат на планирования развития транспортногокомплекса, а также на новую систему закупок; Адресная поддержка внедрения электронных систем продажи билетов; Содействие в финансировании первоначальных затрат на фор- мирование федерального инфор- мационно-аналитического центра развития транспортных систем. Функционирование городского транспорта Скоростной Высокое качество Низкое качество Оптимизация существующих пере- внеуличный и комфорт перевозок, обслуживания возок, которые потенциально могут транспорт обеспечение имею- быть финансово жизнеспособны- щегося спроса вцелях ми; повышения конкурен- Развитие скоростного пассажир- тоспособности с лег- ского транспорта и системная ковым автомобилем интеграция всех видов транспорта Наземный Практика проведения Низкое Целевые пилотные программы раз- общественный стратегических кон- качество услуг, вития скоростного автобусного или пассажирский курсных торгов и обе- предоставляемых скоростного трамвайного сообще- транспорт спечение коммерче- традиционными ния; ской ответственности видами транспорта Коммерциализация муниципаль- оператора. (например, ных транспортных предприятий муниципальными и консолидация частных перевоз- автобусами чиков в условиях роста конкурен- и трамваями). ции; Недостаточный Консультирование по структуре уровень тарифов. конкуренции Консультирование по процедурам и неправильные планирования маршрутной сети. стимулы. Консультирование по вопросам ор- Неэффективное за- ганизации альтернативных систем конодательство конкурсных торгов. Внесение поправок в законы о кон- курсных торгах (на региональном уровне). Подготовка предварительных вари- антов контрактной документации. Изменение правового статуса муниципальных унитарных пред- приятий наземного общественного транспорта. Резюме 25 Направление Современная ми- Проблемы Необходимые меры деятельности ровая практика российских успешных городов городов Улично-дорожная Соответствие Нехватка средств Значительное увеличение темпов сеть (УДС) развития УДС для осуществления дорожно-мостового строитель- имеющимся всех необходимых ства. потребностям или экономически Активное внедрение автомати- в необходимых обоснованных зированных систем управления масштабах. дорожных движением в пилотных городах. Наличие четких инвестиций Обследование состояния автомо- приоритетов бильных дорог, системы управле- по инвестициям ния дорожным движением в развитие УДС. Методическое руководство по про- Применение ектированию автомобильных дорог. современных методов Определение приоритетных на- оборудования правлений расходования средств и содержания и эффективное использование автомобильных дорог имеющихся ресурсов. Внесение поправок в правила тер- риториального планирования. Организация Одна из главных Раздробленность Интеграция и укрепление взаимо- дорожного функций полномочий действия органов власти и органи- движения муниципалитета и рассредоточение заций. ответственности. Внедрение прогрессивныхтех- Существенные нологий организации дорожного функциональные движения пробелы Распространение передового в действующем опыта организации дорожного законодательстве движения. Принятие федерального зако- на «Об организации дорожного движения» с целью расширения состава полномочий и уточнения сфер ответственности. Парковочное Применение мер Чрезмерная Поэтапный подход к достижению пространство по обоснованному раздробленность долгосрочных целей. ограничению стратегических Распространение передового опы- движения транспорта полномочий та в части разработки комплексной и отсутствие стратегии организации парковоч- координации ного пространства. Дополнение законодательства на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Уточнение и расширение полно- мочий городов в области поли- тики организации парковочного пространства и обеспечения ее реализации. Безопасность Интеграция вопросов Низкий уровень Повышение уровня обеспечен- дорожного безопасности в организации ности УДС высокотехнологичным движения общую стратегию и безопасности оборудованием. организации дорожного Отлаживание системы разработки дорожного движения движения предпроектной и проектной до- (ОДД) кументации для всех территорий страны. Повышение качества проектирова- ния в сфере ОДД. 26 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Направление Современная ми- Проблемы Необходимые меры деятельности ровая практика российских успешных городов городов Охрана Согласованная Высокая Обеспечение рационального соот- окружающей деятельность концентрация ношения нормативов и стимулов. среды с разделением загрязняющих Повышение ответственности за не- полномочий и веществ в соблюдение экологических норм. ответственности атмосферном Разработка методики оценки ущер- между воздухе в городах. ба, нанесенного экологии. федеральными, Отсутствие четких региональными и приоритетов муниципальными и инструментов органами власти в природоохранной сфере регулирования, политики мониторинга и приведения в исполнение экологических стандартов и смягчении негативного воздействия на окружающую среду ОТЧЕТ №1 РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОЙ РАБОТЫ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 28 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ВВЕДЕНИЕ Настоящий отчет – первый из четырех отчетов, в которых излагаются базовые федеральные принципы совершенствования транспортных систем в российских городах. Транспортные проблемы российских городов слишком сложны и разнообразны для того, чтобы их можно было решить только за счет принятия мер на федеральном уровне; в конечном итоге решения должны приниматься городами с тем, чтобы учесть особенности конкретных ситуаций. Тем не менее, эти четыре отчета составлены исходя из предположения, что действия на феде- ральном уровне окажут городам большую помощь в решении проблем в целом ряде областей за счет ликвидации существующих барьеров и создания благоприятных условий. Прежде чем приступать к разработке конкретных предложений, необходимо сформулировать об- щую согласованную и последовательную стратегию, определяющую политику и действия как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, изложение которых и является задачей отчета №1. Три других последующих отчета логически вытекают из анализа, содержащегося в данном отче- те, причем в каждом из них первоочередное внимание уделяется конкретным рекомендациям по совершенствованию транспортных систем в российских городах: проведению нормативно-пра- вовых реформ (отчет №2), принятию мер в целях воспроизведения передового опыта и содей- ствия в обмене знаниями (отчет №3), а также совершенствованию механизмов финансирования городских транспортных систем (отчет №4). 1.1. ЦЕЛЬ ОТЧЕТА №1 Целью настоящего отчета является описание согласованных принципов разработки и реализации устойчивой стратегии развития городского транспорта (с учетом опыта европейских городов, ко- торые добились наибольших успехов), а также определение набора мер, которые Правительство Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, а также другие ми- нистерства и ведомства могут осуществить в соответствии с этими принципами. 1.2. УСТОЙЧИВОСТЬ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В транспортной сфере принято выделять три различных аспекта устойчивости – социальный, экологический и экономический1. 1.2.1. Социальная устойчивость Социальная устойчивость характеризуется рядом четко выраженных параметров, имеющих боль- шое значение в сфере городского транспорта. Во-первых, транспортная система должна обеспечить городскому населению доступ- ность основных видов деятельности, необходимых для жизнеобеспечения, включая рабо- ту, образование, услуги торговли и здравоохранения и т.д. При этом они должны быть доступны всем гражданам независимо от уровня доходов, места жительства или личных жизненных об- стоятельств. Для достижения такого всеобщего охвата населения, возможно, придется уделить особое внимание транспортному обслуживанию малоимущих и жителей отдаленных городских районов. В прошлом такая транспортная доступность обеспечивалась на должном уровне в рос- сийских городах, хотя информация о предоставляемых транспортных услугах станет важным эле- ментом этой работы и в российских условиях к ней будет необходим более комплексный подход. 1 Всемирный банк (1996 г.), Устойчивая транспортная система: Приоритеты реформирования транспортной политики, Вашингтон (Федеральный округ Колумбия). Отчет №1. 29 Во-вторых, транспорт должен быть приемлемым в финансовом отношении. Финансовая приемлемость – сложное понятие, поскольку то, что приемлемо для одного человека, может быть неприемлемо для другого. Те, для кого транспорт наименее приемлем с финансовой точки зре- ния, чаще всего оказываются людьми с низким уровнем доходов или особыми потребностями. В то время как такая задача в прошлом успешно решалась в российских городах, в настоящее вре- мя наблюдается ухудшение качества работы системы городского транспорта во многих городах, так как растущая доля перевозчиков, рассматриваемых в качестве “коммерческих”, не берут на себя обязательств по перевозке льготных категорий пассажиров. В-третьих, городской транспорт должен быть безопасным и надежным не только для тех, кто им пользуется в данный момент, а всегда и для всего населения. По международным стан- дартам Россия в целом характеризуется низким уровнем безопасности дорожного движения, по- этому повышение безопасности является важным фактором социальной устойчивости. Особой проблемой является обеспечение безопасности перевозки инвалидов, и здесь возникает вопрос о том, будет ли целесообразно обязать всех перевозчиков обеспечивать соответствующие ус- ловия для перевозки инвалидов или организовать предоставление специальных транспортных услуг для инвалидов2. 1.2.2. Экологическая устойчивость Главной экологической проблемой российских городов является локальное загрязнение атмосферного воздуха. Как и показатели безопасности дорожного движения, показатели каче- ства воздуха в российских городах не достигают лучших мировых стандартов. Некоторые факты свидетельствуют о том, что благодаря мерам, направленным на ужесточение нормативов допу- стимого загрязнения и для промышленных предприятий, и для транспорта ситуация в России в целом улучшилась. Рисунок 1.1. Валовые выбросы атмосферных загрязняющих веществ в России Источник: НИИАТ. Однако дальнейшее сокращение загрязнения воздуха автотранспортом является весьма важной задачей. В международном сообществе все больше внимания уделяется влиянию городского транспорта на глобальное потепление. 2 Несмотря на то, что имеется несколько нормативно-правовых актов, предусматривающих меры по обеспечению всеоб- щей доступности к услугам общественного транспорта, реализация которых не потребует значительных финансовых вло- жений (установка ограждений на тротуарах и пешеходных дорожках, опорных поручней и тактильных полос в автобусах) и которые должны быть включены в национальные стандарты, на повестке дня остается более общий вопрос, касающийся того, каким образом должны устанавливаться стандарты с целью обеспечения наиболее эффективного со стоимостной точки зрения доступа инвалидов к услугам общественного транспорта и их безопасности 30 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Шум, создаваемый транспортным потоком, также представляет собой серьезную и все более актуальную проблему, поскольку даже в жилых районах уровень шума окружающей сре- ды значительно превышает норматив, составляющий 55 дБА в дневное время и 45 дБА ночью. В отчете ГПБУ «Мосэкомониторинг» за июнь 2011 г. отмечалось, что 50% жалоб, поступивших от населения, были связаны с уровнем шума3. 1.2.3. Финансовая и экономическая устойчивость Для поддержания финансовой и экономической устойчивости требуется обеспечить до- статочный объем финансирования для содержания, обновления и расширения объектов транспортной инфраструктуры в период всего срока их службы. Если не уделять должного внимания физическому состоянию парка используемого оборудования, это приведет к сниже- нию качества, а затем и объема оказываемых услуг. Автомобильные дороги и транспортные сред- ства, используемые в системе общественного транспорта, находятся в неудовлетворительном техническом состоянии во многих российских городах. Крайне важной задачей является обеспечение стабильного финансирования на цели со- держания подвижного состава и технических средств организации дорожного движения. Некоторые предыдущие федеральные целевые программы, которые можно охарактеризовать как экстренное вливание федеральных средств с целью ликвидации дефицита капиталовложе- ний, необходимых для замены устаревшего подвижного состава общественного транспорта и технических средств организации дорожного движения, были направлены лишь на устранение симптомов финансово неустойчивого подхода к обновлению активов, не решая при этом фун- даментальных проблем. Следовательно, в качестве альтернативы необходимо добиваться ради- кального улучшения механизмов финансирования транспортной инфраструктуры и транспорт- ных услуг. 1.3. ОЦЕНКА ТЕКУЩЕЙСИТУАЦИИ И ОБЗОР СТРАТЕГИИ Устойчивость городского транспорта становится все более острой проблемой в россий- ских городах. Перегруженность улично-дорожной сети (УДС) увеличивает издержки предпри- нимательства в городах, снижает жизнеспособность городской экономики и приводит к тому, что жители впустую тратят время. Такая перегруженность УДС обусловлена очень высокими темпа- ми роста автомобилизации и использования автотранспорта, что нередко сочетается с неудов- летворительным содержанием УДС, плохой организацией дорожного движения или отсутстви- ем ограничений на использование автотранспорта. Социальная устойчивость оказывается под угрозой вследствие низкого качества общественного транспорта, роста трудностей, связанных с сохранением льготных тарифов для социально уязвимых категорий населения, а также того, что среди промышленно развитых стран Россия имеет одни из самых худших показателей без- опасности дорожного движения. Экологическая устойчивость снижается в результате загрязне- ния атмосферного воздуха, обусловленного ростом парка индивидуального автотранспорта, а также в результате старения, плохого состояния и технологической отсталости многих средств общественного транспорта. За всем этим стоит отсутствие финансовой устойчивости, связанное с тем, что у городов нет достаточного объема ресурсов для предоставления необходимых услуг. Главной причиной перегруженности УДС является сохранение высоких темпов роста автомоби- лизации. Ситуацию усугубляет ряд факторов институционального, физического и операционного характера. К их числу относятся (i) нехватка дорожного пространства, (ii) отсутствие ограничений на движение автотранспорта в перегруженных частях городов, (iii) неудовлетворительное содер- жание улиц и дорог и (iv) отсутствие координации действий в области планирования городской застройки, землепользования и транспортного обслуживания населения, что отмечено в Концеп- ции государственной стратегии в сфере организации дорожного движения. Перегруженность УДС влечет за собой негативные последствия для наземного пасса- жирского транспорта, который в большинстве случаев не отделен от потока других транспорт- ных средств и, следовательно, тоже подвержен заторам на автомобильных дорогах. На самом 3 Доклад от 13 июня 2011 г. Отчет №1. 31 деле общественный транспорт, как правило, больше страдает от перегруженности УДС, чем индивидуальный автотранспорт, поскольку автобусам и троллейбусам необходимо выходить из транспортного потока на остановках, а затем возвращаться в транспортный поток. В результате относительная эффективность работы общественного транспорта снижается, ускоряя перерас- пределение пассажиропотоков в пользу индивидуального автотранспорта и еще больше усугу- бляя финансовые проблемы операторов общественного транспорта. В результате ухудшения финансовых показателей многие предприятия общественного транспорта не могут произвести замену подвижного состава или закупить дополнительные транспортные средства, которые им необходимы; по данным ряда городов, это еще больше снижает привлекательность обществен- ного транспорта для многих пользователей. Иными словами, многие российские города попали в порочный круг, в котором вместо самокоррекции дорожной ситуации происходит ее дальнейшее ухудшение. Данные международных исследований говорят о том, что уровень перегруженности УДС, эффективность работы общественного транспорта и объем его финансирования очень тес- но связаны между собой. Так, инициатива ЕС «Сравнительный анализ городского транспорта» показала, что в тех городах, где есть метро, доля общественного транспорта в общем объеме перевозок намного выше, чем в городах, где нет метро (рисунок 1.2). Такой порочный круг роста загруженности автомобильных дорог характерен не только для России. Подобные процессы начинают происходить во всех городах по мере роста доходов населения и уровня автомобилизации. Среди них есть города, которые отличаются более благо- приятной ситуацией и неплохо справились с бурным ростом автомобилизации и сопутствующи- ми ему перегрузкой УДС и экологическими проблемами. В этих городах просматривается ряд общих принципов и инвестиционных стратегий. Рисунок 1.2. Доля общественного транспорта в пассажирских перевозках в городах с метрополитеном и без метрополитена. Источник: Европейский союз. 32 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Применяемый ими подход опирается, главным образом, на понимание того, что дальнейшее уве- личение пропускной способности УДС в условиях неограниченного роста автомобилизации будет стоить слишком дорого (если вообще окажется возможным). У таких городов, особенно в Запад- ной Европе, имеется ряд общих характеристик, а именно: (i) у них есть продуманная транспортная стратегия и эффективная управленческая организация, отвечающая за комплексное планирова- ние всех компонентов транспортной системы (она нередко создана не на уровне самого города, а на уровне городской агломерации); (ii) эта организация обладает достаточными финансовыми полномочиями, обеспечивающими выполнение поставленных задач; (iii) она готовит стратегию развития на долгосрочную перспективу и определяет комплекс мер и инвестиций, необходимых для ее реализации, в соответствии со своими финансовыми возможностями; (iv) основным на- правлением этой стратегии является не увеличение пропускной способности автомобильных до- рог, а смягчение последствий заторов на улицах и дорогах и связанных с ними экологических проблем за счет применения таких мер, как совершенствование управления и использования существующего дорожного пространства и регулирование спроса4, а также повышения качества работы всех видов общественного транспорта. Администрации российских городов и эксперты по вопросам транспорта хорошо осведомлены об этих проблемах. Кроме того, во многих случаях они знают, как эти проблемы решались в других странах. Однако есть ряд важных моментов, которые в сложившихся обстоятельствах затрудняют тиражирование в России самого передового и актуального зарубежного опыта. Все про- блемы можно разделить на три категории. К числу институциональных проблем относятся вопросы юрисдикции, организации и финанси- рования. К проблемам отраслевой политики относятся факторы, мешающие разработке оптимальных принципов организации дорожного движения, регулирования спроса, развития инфраструктуры и управления ею (объектами улично-дорожной сети и системами пассажирского транспорта), а также эксплуатации и регулирования общественного транспорта. Проблемы, связанные с окружающей средой и безопасностью. Каждая проблема оценивается в настоящем отчете с точки зрения (i) уроков и передовой практи- ки более благополучных городов (в основном, западноевропейских); (ii) проблем, которые рос- сийские города должны решить, чтобы применить этот передовой опыт, и (iii) действий, которые необходимо и целесообразно предпринять для улучшения ситуации. Эти действия относятся к трем основным категориям: (i) реформирование законодательства с целью создания условий для осуществления изменений; (ii) административные меры, которые городам нужно принять для реализации реформ (Правительство Российской Федерации будет давать городам соответствующие рекомендации через Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта); (iii) финансовые меры, принимаемые Правительством Рос- сийской Федерации с целью стимулирования реформ и оказания содействия в их осуществле- нии, включая изменение механизмов выделения федеральных ресурсов регионам и реализацию пилотных схем. Результаты проведенного анализ а и разработанные предложения представлены в табл.1.6. Ре- зюме (стр. 22). 4 Они включают меры, направленные на совершенствование организации дорожного движения, регулированиеи (или) ограничение спроса на транспортные услуги на участках дорог с наиболее напряженной транспортной обстановкой, а также управление движением транспорта с целью снижения негативного воздействия на экологию. Отчет №1. 33 1.4. СТРАТЕГИЯ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ РАБОТЫ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ НА ОСНОВЕ АНАЛИЗА МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА 1.4.1. Институциональная и организационная структура 1.4.1.1. Структурированная координация транспортной политики (передовая практика) Успешная транспортная политика всегда опирается на институциональную основу. Успеш- ные муниципальные органы власти начинают с разработки долгосрочной стратегии и целей раз- вития города, а также признания взаимосвязей между многочисленными и зачастую противо- речащими друг другу задачами транспортной политики, а затем обеспечивают согласованное решение каждой из перечисленных далее проблем: развитие УДС, организация дорожного дви- жения и повышение эффективности работы общественного транспорта. Первым необходимым условием является создание организации, на которую возлага- ется общая ответственность за планирование и координацию практической реализации всех взаимосвязанных элементов. В тех случаях, когда муниципальное образование является центром более крупной городской агломерации, такая организация обычно создается на уровне агломерации. При этом она имеет достаточный объем финансирования и необходимый кадровый состав. Вторым необходимым условием является процесс планирования и реализации. Городской транспорт является неотъемлемой и важной частью любой городской стратегии развития. Стра- тегию развития транспорта в городах с самым высоким качеством управления можно охаракте- ризовать следующим образом: (i) она тесно связана с такими другими направлениями стратегии развития города, как территориальное планирование, принципы охраны окружающей среды и экономическое развитие; (ii) процесс планирования координируется с бюджетным процессом; (iii) в инвестиционных планах учитываются ограничения, налагаемые имеющимися бюджетными и административными ресурсами. Объединение стратегических полномочий в едином центре, отвечающем за разработку и реализацию комплексного плана, а также за мониторинг его результатов. Идея объединения пол- номочий на уровне муниципалитета или городской агломерации взята из западноевропейского опыта и выводов, сделанных крупнейшими европейскими организациями в течение последнего десятилетия. Так, в докладе Европейской комиссии министров транспорта «Трудности реализа- ции устойчивой транспортной политики» определен ряд факторов, препятствующих успешной разработке транспортной политики, одним из которых является отсутствие основ комплексного планирования на местном и региональном уровнях5. Этот подход был взят на вооружение Европейским союзом (ЕС) при разработке стра- тегии повышения качества городской среды, в рамках которой каждому городу реко- мендовалось разработать и обосновать свои «планы развития устойчивого городского транспорта»6. Кроме того, в стратегии ЕС содержались рекомендации относительно процедур планирования. В 2010 г. Генеральная дирекция ЕС по вопросам внутренней политики (DG IPOL) проанализировала некоторые примеры наиболее значимого опыта в отдельных европейских го- родах, включая Париж, Брюссель, Вену, Оребро (Швеция) и Коувала (Финляндия)7. По итогам 5 ECMT (2002), «Сhallenges to Implementing Sustainable Transport Policies», Paris. В докладе были также определены сле- дующие ключевые препятствия: (i) отсутствие рамочных основ национальной политики, (ii) недостаточная стратегиче- ская интеграция и координация, (iii) отсутствие необходимой нормативно-правовой базы, (iv) неэффективные или контр- продуктивные институциональные функции или процедуры. Последнее подразделяется на (a) отсутствие координации между министерствами на национальном уровне, (b) недостаточно активное участие правительства страны в проработке деталей, (c) отсутствие основ комплексного планирования на местном или региональном уровнях. 6 European Union (2007), “Sustainable Urban Transport Plans”, Brussels. 7 EC (2010) Directorate General for Internal Policies “Sustainable Transport Plans” EC Brussels. 34 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем проведенного анализа Генеральная дирекция сделала следующий главный вывод: важнейшими условиями правильного планирования развития городского транспорта являются долгосрочная стратегия, последовательная реализация экономической политики, интеграция отраслевых под- ходов и проведение надлежащего мониторинга для того, чтобы планы были приняты населением. Во Франции и Великобритании обязанность по подготовке таких комплексных планов закреплена в законодательстве; в других странах они были приняты крупными городами в отсутствие законо- дательных требований. Во Франции требование разработки планов на местном уровне было введено на основании зако- на Loi d’Oreintation des Transports Interieurs (LOTI) еще в 1982 г., а создание организации на уров- не городской агломерации и разработка всеобъемлющего стратегического документа являются предварительным условием финансовой поддержки городского транспорта центральным прави- тельством. Аналогичным образом, в США условием федерального финансирования транспорта на уровне городской агломерации является подготовка плана развития транспорта в масштабах всей агломерации и плана капитального строительства. В Великобритании каждый соответству- ющий региональный орган власти несет ответственность за разработку 15-летней стратегии и 4-летнего переходящего плана ее реализации. Опираясь на опыт Западной Европы, Санкт- Петербург первым из российских городов выбрал аналогичную схему, сочетающую долгосроч- ную стратегию с планами действий на менее отдаленную перспективу. Для примеров передовой практики, часто упоминавшихся выше, характерно сочетание следующих параметров: • наличие долгосрочной стратегии, охватывающей все виды транспорта и объединяющей все заинтересованные органы власти там, где их интересы пересекаются; • вовлечение представителей гражданского общества, включая широкий круг неправитель- ственных организаций, в процесс консультаций по вопросам стратегии на всех этапах ее разработки; • наличие краткосрочного плана действий с указанием объема расходов на его реализацию и приоритетных мер; • ежегодный бюджетный процесс на основе указанного плана; • стабильное и в значительной мере предсказуемое поступление доходов, обеспечивающее реалистичность и содержательность планов. Успешная интеграция развития транспорта и землеустройства может принести большие социально-экономические выгоды. Опыт показывает, что, если процесс городского развития прочно увязан с крупными транспортными инвестициями, имеющими стабильную основу, ре- зультаты почти всегда бывают положительными: большой пассажиропоток, благоприятное воз- действие на окружающую среду, рациональные бюджетные инвестиции, а также развитие в ин- тересах менее зажиточных слоев населения8. Такие города, как Куритиба, Сингапур, Стокгольм и Копенгаген, широко известные своей продуманной экономической политикой, добились успехов в создании устойчивого городского пространства, обеспечив одновременно и повышение мо- бильности, и совершенствование городской застройки. 1.4.1.2. Устранение недостатков, связанных с неудовлетворительной координацией транспортной политики (имеющиеся проблемы) Главной институциональной проблемой российского городского транспорта является от- сутствие достаточного уровня координации технических политик. Данное понятие было сформулировано следующим образом: «безопасность и экологическая устойчивость транспорта рассматриваются как отдельные, чисто технические вопросы без соотнесения с общими задача- ми управления транспортом»9. В настоящем отчете определены следующие общие проблемы, которые затрудняют применение западноевропейского опыта в российских городах: • у муниципалитетов, как правило, нет достаточных механизмов контроля над всеми важны- ми функциями, необходимых для разработки комплексного плана развития транспорта; 8 Geerlings, H., and D. Stead (2003), The Integration of Land Use Planning, Transport and Environment in European Research, Transport Policy, Volume 10, Issue 3 pp 187-196. 9 В. Донченко (2005г.), “Проблемы создания устойчивых систем городского транспорта в России и других странах СНГ”. Конференция по вопросам осуществления политики, направленной на обеспечение устойчивости систем городского транспорта, Москва, Российская Федерация. Отчет №1. 35 • обычно у них нет центрального органа, способного разработать комплексную и последова- тельную транспортную стратегию, охватывающую все компоненты транспортной системы. Вместо этого полномочия распределены между департаментами и ведомствами, которые, как правило, отвечают за отдельные виды транспорта (дорожное хозяйство, автобусные перевозки, метрополитен и т.д.); • у них нет стабильного или предсказуемого бюджета: они сами напрямую контролируют только около 30% своего бюджета, а 70% – это региональные трансферты, поступление которых непредсказуемо и зависит от результатов «торга». Полномочия в области городского транспорта недостаточно скоординированы в четырех главных аспектах, перечисленных ниже: 1. Планирование территориальной мобильности населения, которая создает транс- портный спрос, недостаточно тесно увязано с последующим планированием транспорт- ных систем. Это подчеркивает изъяны и недостатки Градостроительного кодекса Российской Федерации. С одной стороны, в Градостроительном кодексе Российской Федерации нет положе- ний, в достаточной степени учитывающих тот факт, что каналы транспортного сообщения – осо- бенно автомобильные дороги – должны иметь надлежащий объем и структуру, чтобы обеспечить пропуск транспортного потока. С другой стороны, в основе норм планирования, касающихся парковки, лежит негласный принцип отказа от ограничения процесса автомобилизации. Это рас- ходится с транспортной политикой многих стран, которые все больше понимают, что это и не- рационально, и невыполнимо, и что стратегическое использование механизмов регулирования парковки – эффективный инструмент создания сбалансированной и устойчивой системы. 2. Отсутствует связь между управлением общественным городским транспортом и дру- гими вопросами, касающимися городского транспорта, и эта ситуация имеет глубокие исто- рические корни. Термин «городской транспорт» обычно используется в России для обозначения только общественного транспорта. При том, что основная ответственность за организацию ра- боты городского пассажирского транспорта в границах города формально лежит на муниципа- литетах, Федеральный закон № 196-ФЗ относит вопросы, касающиеся дорожного движения, к ведению субъектов Российской Федерации. Поскольку на муниципальном уровне нет доста- точных средств и возможностей, вполне объяснимо то, что, по мнению правительств некоторых субъектов Российской Федерации, региональные администрации могут более успешно выпол- нять эти функции, т.к. они сейчас более компетентны и могут использовать эффекты масштаба. Другие функции, связанные с городским транспортом (например, регулирование работы такси), также выполняются не городами, а регионами. Что касается безопасности дорожного движения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации отвечают за осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального и межмуниципального значения, а согласно части 4 Статьи 6 того же закона, к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области безопасно- сти дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах муниципального района. Структура собственности на объекты физической инфраструктуры (например, светофоры) тоже раздроблена: одни объекты находятся в федеральной собственности, другие – в собственно- сти субъекта Российской Федерации, третьи – в муниципальной собственности. Значительная часть технических средств организации дорожного движения считается средствами обеспече- ния безопасности и финансируется через Министерство внутренних дел Российской Федерации. Поскольку муниципалитет не может размещать заказы на проведение работ на объектах феде- ральной собственности, это тормозит разработку комплексных программ развития систем све- тофорного регулирования. Несмотря на то, что Правительство Российской Федерации передает регионам права собственности на объекты городского транспорта, регионы, к сожалению, сами решают, стоит ли передавать эти права на муниципальный уровень. Города не могут заниматься комплексным планированием всех взаимосвязанных элементов системы городского транспорта, если лишь некоторые из этих элементов формально относятся к ведению муниципалитетов. 36 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем 3. В самих городах функции и обязанности в сфере транспорта нередко распределены между разными ведомствами(департаментами)и комитетами. Территориальное планиро- вание и регулирование землеустройства обычно находятся в ведении департамента архитектуры и градостроительства; часть функций, связанных с организацией дорожного движения, возлага- ется на полицию; дорожным строительством, как правило, занимается строительный департа- мент. Это не имело бы особого значения, если бы в городе было отвечающее за транспортную стратегию подразделение с задачей координации этих функций. В некоторых городах (напри- мер, в Тюмени) имеется Департамент транспорта и связи, который отвечает за управление об- щественным транспортом, организацию дорожного движения и проведение транспортной по- литики. Однако это нетипичный случай. В тех городах, где функции координатора возложены на департамент архитектуры и градостроительства (как, например, в Липецке), основное внимание уделяется не стратегии эксплуатации транспорт а и управления им, а территориальному плани- рованию. Что касается стратегического планирования, которое осуществляется в передовых го- родах Европы, этим зачастую никто не занимается. 4. В ряде городов, которые являются центрами более крупных городских агломераций – считают, что для повышения эффективности работы городского транспорта его сетью следует охватить всю территорию агломерации, а сам городской транспорт следует оградить от операто- ров, получающих лицензию на работу в городе от региона. 1.4.1.3. Укрепление административно-правовых основ (необходимые действия) Необходимо устранить все четыре главные причины институциональной слабости. 1. Необходимо обеспечить интеграцию пространственного (территориального) планиро- вания и политики развития транспорта на базе межведомственного сотрудничества (же- лательно в виде законодательного или нормативного требования). При том, что это очень трудная задача10, как показывает опыт многих городов мира, для начала можно дать более ши- рокое определение понятия «городской транспорт» с охватом всех взаимосвязанных полномо- чий и объектов на муниципальном уровне. Для этого необходимо усовершенствовать итерацию между стадиями территориального планирования и этапами разработки транспортной политики, обеспечив постоянную обратную связь между ними. Территориальное планирование характери- зуется множеством разных функций и не должно зависеть от проблем транспортной политики. Вместе с тем, нужно пересмотреть Градостроительный кодекс Российской Федерации, чтобы обеспечить, во-первых, проведение полномасштабного анализа всех видов новой застройки с точки зрения их влияния на дорожное движение, а во-вторых, соответствие норм планирования парковки общепризнанной стратегии в этой области. Для этого необходимо тесное сотрудниче- ство между Министерством регионального развития Российской Федерации, которое отвечает за соблюдение Градостроительного кодекса Российской Федерации, и Министерством транс- порта Российской Федерации, а также администрациями регионов и муниципалитетами. Для этого можно также ввести требование о том, чтобы по этим двум вопросам проводились консуль- тации с соответствующим городским департаментом транспорта, который бы «визировал» эти компоненты системы контроля землепользования до утверждения новой застройки. 2. Целесообразна дальнейшая концентрация полномочий и ресурсов на муниципальном уровне, если российские города хотят разрабатывать комплексные стратегии развития устойчи- вых транспортных систем (решение этой задачи возможно только законодательным путем). На первый взгляд может показаться, что для этого потребуется пересмотр или замена не только Фе- дерального закона № 131-ФЗ, но и различных других законов, распределяющих отдельные функ- ции, хотя такое перераспределение основных полномочий не должно исключать возможности передачи на контрактной основе или делегирования той или иной функции (например, содержа- ния светофоров) региональному правительству. Однако мы понимаем, что конституционная ре- форма, направленная на формальную передачу полномочий третьему уровню юрисдикции, вряд ли, будет проведена для решения проблем, возникших в одной единственной отрасли. 10 Причины затруднений могут быть связаны (помимо институциональной раздробленности) с различиями между транс- портными территориальным планированием и процессами реализации этих планов. Во многих городах территориальное планирование серьезно отличается от транспортного планирования по своим задачам, методам, тому вниманию, которое оно привлекает, процедурам реализации, финансовым и административным полномочиям, а также по срокам. Отчет №1. 37 С учетом вышесказанного мы предлагаем рассмотреть ряд менее революционных, но достаточ- но радикальных альтернатив. К ним относятся следующие реформы: • Введение более прогнозируемого порядка перечисления средств с федерального уровня на региональный и с регионального на муниципальный с применением расчетной форму- лы. Это должно касаться всех расходов, кроме финансирования крупных объектов инфра- структуры, которые должны по-прежнему обосновываться в индивидуальном порядке. Но, возможно, даже для них целесообразно заранее установить критерии принятия решений; • Предоставление стимулов с целью укрепления муниципалитетов или, по мере необходимо- сти, создания органов управления на уровне городских агломераций (что уже разрешено конституцией) за счет выделения федеральных грантов, которые регион-получатель авто- матически передает муниципалитетам или агломерациям, которые разработали и утверди- ли долгосрочные стратегии и планы развития транспорта; • В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предоставление новых полномочий по взиманию местных налогов тем администрациям, которые разработа- ли соответствующие планы (аналогично французскому транспортному налогу «versement transport»). 3. Необходимо оказать содействие в создании или укреплении функции комплексного транспортного планирования и разработки транспортной стратегии. Решение этой функци- ональной проблемы лучше всего передать специальному городскому департаменту транспорта. Этот департамент может выполнять различные функции – прежде всего, такие как планирование развития транспорта на всей территории города (сведение воедино различных планов, представ- ленных разными сегментами транспортного сектора, включая дорожное хозяйство, автобусные перевозки, метрополитен и т.д., и расстановка приоритетов), регулирование работы обществен- ного транспорта, организация дорожного движения, а также планирование парковочного про- странства и регулирование парковки. Этот департамент должен координировать свои действия с департаментом городского планирования и (или) архитектуры в особом, предложенном выше порядке. При том, что этот подход в определенной степени зависит от решения второй пробле- мы, существующая структура не позволяет предположить, что это стало бы гарантией надлежа- щего транспортного планирования даже в том случае, если бы муниципалитету были переданы все полномочия. Многим городским администрациям, имеющим очень небольшие центральные аппараты, где нет конкретного сотрудника или группы сотрудников, отвечающих за координацию действий в соответствии со стратегическим планом, потребуется поддержка и помощь в созда- нии такого потенциала. Этого можно добиться, сочетая федеральные рекомендации (по реали- зации стратегического планирования) с финансовыми стимулами (в рамках целевой программы содействия городам в развитии функции стратегического планирования). Для получения финан- сирования город должен будет продемонстрировать готовность к проведению реорганизации в целях разработки необходимых планов. 4. Решение проблемы, касающейся городских агломераций, которую трудно урегули- ровать за счет изменения законодательства – может быть стимулирование взаимодей- ствия между регионом и муниципалитетом по двум направлениям. Во-первых, необходимо ввести однозначное и обязательное требование о том, чтобы все операторы, маршруты которых пересекают границу города, получали лицензию и от региональных, и от муниципальных властей. Во-вторых, нужно четко объяснить, что сотрудничество в целях решения транспортных проблем на уровне городской агломерации совершенно правомерно и что орган, добровольно созданный на этом уровне, должен иметь такое же право на получение финансирования от региона, как и муниципалитет. *** Основой обеспечения всех этих уровней координации является стратегический план раз- вития транспорта на уровне муниципалитета или городской агломерации. План развития транспорта на уровне муниципалитета или городской агломерации в последнее время занимает центральное место в процессе разработки транспортной политики западноевропейских городов. Тот факт, что разработка такого плана не предусмотрена действующим законодательством Рос- сийской Федерации, является одним из главных препятствий на пути формирования стратегии устойчивого развития городского транспорта. 38 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем 1.4.2. Финансирование 1.4.2.1. Предсказуемые финансовые возможности (передовая практика) Для получения реальных результатов от процесса стратегического планирования муници- пальный орган должен не только отвечать за все составные части транспортной системы, но и достаточно хорошо знать и контролировать денежные потоки. Это позволит муници- пальному органу регулировать выделение ресурсов с учетом меняющегося характера проблемы и обеспечить соответствие своих намерений и планов вероятному объему имеющихся ресурсов. В городах с более высокими показателями эффективности органы местного самоуправления, как правило, имеют больше налоговых полномочий, чем в России, поскольку налоги на недвижи- мость зачастую являются муниципальными налогами, а органы местного самоуправления могут устанавливать ставки и, следовательно, влиять на объем собственных доходов. Помимо налого- вых поступлений, города получают доходы от взимания платы за парковку, а в некоторых городах (например, в Лондоне, Стокгольме и Милане) они также взимают плату за пользование наиболее перегруженной частью УДС. Более того, межбюджетные трансферты частично носят целевой ха- рактер, а частично направляются городам в виде рассчитываемых по формуле общих субсидий, что дает муниципалитету возможности и свободу действий в части определения собственных от- раслевых приоритетов. В городах с хорошо отлаженной системой управления, прочные связи между планирова- нием и распределением бюджетных средств делают план развития транспорта не просто списком желаний, а четкой и практически реализуемой программой действий. В основе этого лежит комплекс взаимосвязанных элементов, включающий долгосрочную стратегию, план действий на среднесрочную перспективу и ежегодный бюджетный процесс. Независимо от того, имеет ли город собственные доходы или в основном зависит от межбюджетных трансфертов, финансовая компетентность, по существу, означает способность довольно точно прогнозировать имеющиеся доходы и желательные расходы, а также упорядоченно корректировать структуру расходов в соответствии с общими стратегическими целями. 1.4.2.2. Создание устойчивых бюджетных основ городской транспортной системы (имеющиеся проблемы) В России муниципальные органы власти, формально отвечающие за городской транс- порт, не имеют достаточного финансового потенциала. Города обеспечивают за счет соб- ственных источников (налог на землю, часть подоходного налога с физических лиц, доходы от городской торговли) только около 30% своего бюджета. Остальное финансируется за счет феде- ральных и региональных средств в рамках механизма, предусматривающего ежегодную подачу заявок и проведение переговоров об объеме трансфертов. Отсутствие гарантированных и пред- сказуемых доходов резко ограничивает стимулы муниципалитетов к разработке планов и бюдже- тов на более длительный период. Финансовая неустойчивость пронизывает все уровни системы. Муниципальные предпри- ятия пассажирского транспорта зависят от городского финансирования, за счет которого они производят замену подвижного состава, а город получает деньги на эти цели либо на основании ежегодных заявок, направляемых в регион, либо через целевые программы субсидирования, ко- торые являются еще менее регулярным и надежным источником. В результате страдает качество муниципального общественного транспорта. Таким образом, перед Россией стоит задача раз- работки более надежных и предсказуемых механизмов финансирования муниципалитетов, бла- годаря которым они смогут составлять стратегические планы и последовательно выполнять их. 1.4.2.3. Повышение долгосрочной устойчивости бюджета (необходимые действия) Основной возможностью улучшения ситуации является увеличение объема прямых до- ходов муниципалитетов. Кроме того, положительное воздействие на финансовое положение муниципалитетов окажут некоторые реформы, которые будут предложены далее в настоящем Отчет №1. 39 отчете: городские власти могут существенно увеличить свои доходы, взимая плату за уличную парковку и пользование наиболее перегруженной частью УДС. В законодательстве должно быть четко указано, что такая плата должна считаться не налогом, который перечисляется в виде об- щих поступлений в региональный или федеральный бюджет, а доходом от городской торговли, который напрямую перечисляется муниципалитету. Кроме того, по своему усмотрению город- ские власти должны иметь возможность целевым образом использовать доходы от платы, взи- маемой с транспорта, для финансирования расходов в той же отрасли. Именно это обусловило политическую приемлемость лондонской системы взимания платы за въезд в центральную часть города и особого транспортного налога во Франции (versement transport). Граждане поняли, что платежи, которые они производят, используются для снижения перегруженности УДС за счет со- вершенствования транспортных систем – иными словами, они поняли, что за свои деньги они получают определенные выгоды. Выполнение второго условия – повышения прозрачности межбюджетных транс- фертов – может оказаться более затруднительным, но его стоит рассмотреть. Неопределен- ность положения муниципальных администраций во многом связана с тем, что предоставление средств муниципалитетам Правительством Российской Федерации, а точнее, непосредственно субъектом Российской Федерации носит дискреционный характер. Эту опасную неопределен- ность можно существенно уменьшить, если значительная часть средств, которая к ним поступа- ет, будет выделяться с использованием более прозрачных механизмов. Этого можно добиться двумя разными способами. Первый предусматривает введение расчетов исключительно по фор- муле, когда бóльшую часть средств регион предоставляет городам на основе формулы, отра- жающей основания для такого финансирования (протяженность дорог, численность населения и т.д.). Второй вариант – введение требования о выделении средств на основании соглашения о софинансировании между субъектом Российской Федерации и муниципалитетами в соответ- ствии с долгосрочной стратегией и согласованной городской программой финансирования на среднесрочную перспективу. Это даст городам мощные стимулы к разработке продуманных и финансово обоснованных планов на долгосрочную перспективу. 1.5. СТРАТЕГИЯ: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ РАБОТЫ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ НА ОСНОВЕ АНАЛИЗА МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА 1.5.1. Развитие улично-дорожной сети (УДС) 1.5.1.1. Экономически эффективное управление крупными инвестициями в физическую инфраструктуру (передовая практика) В настоящее время, когда основная масса жилого фонда приватизирована, улично-до- рожная сеть обычно является самым крупным материальным ресурсом, принадлежащим российским муниципалитетам. В городах среднего размера протяженность УДС может дости- гать нескольких сотен километров в однополосном исчислении, а объем инвестиций в основные фонды УДС может составлять несколько миллиардов рублей. Помимо инвестиций в обустройство дорожного покрытия, тротуаров и внутриквартальных проездов, УДС обычно предусматривает значительный объем капиталовложений в дренажные сооружения, а также подземные и надзем- ные коммуникации. Города, которые успешно управляют своей УДС, уже давно поняли, что объ- ем средств ограничен, а строительство автомобильных дорог стоит дорого. Вместо того, чтобы заниматься новыми строительными проектами, многие города применяют передовую практику развития УДС и транспортного планирования в целях максимально эффективного использова- ния имеющихся ресурсов и разработки стратегического инвестиционного плана. Эта практика предусматривает: (a) внедрение автоматизированных систем управления УДС, формирующих прочную основу для определения первоочередных задач содержания и ремонта существующей улично-дорожной сети; (b) осуществление комплексного территориального и транспортного пла- нирования с целью определения инвестиционных приоритетов, а также графиков осуществления инвестиций в строительство новых и модернизацию существующих участков автомобильных до- 40 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем рог; (c) применение контрактной системы для осуществления работ по содержанию и ремонту УДС в целях повышения эффективности использования имеющихся средств; (d) признание того, что пешеходы и велосипедисты также являются важными пользователями УДС, обеспечение без- опасности которых требует особого внимания, и (е) введение нормативов, в соответствии с ко- торыми застройщики обязаны финансировать или обеспечить соответствующее развитие УДС в связи с застройкой новых территорий. 1.5.1.2. Развитие УДС в условиях бюджетных ограничений (имеющиеся проблемы) Дело не только в том, что крупномасштабная улично-дорожная сеть городов требует большого объема инвестиций в основные фонды, но и в том, что бурный рост автомоби- лизации в большинстве городов ставит серьезные дополнительные задачи в части содер- жания УДС, увеличения пропускной способности существующих и строительства новых участков УДС11. Многие города с трудом обеспечивают надлежащее содержание существую- щей улично-дорожной сети, не говоря уже о выделении необходимых ресурсов для проведения избирательной модернизации УДС или финансирования инвестиций в строительство новых улиц в связи с увеличением транспортных потоков и застройкой новых территорий. В итоге во многих городах содержание УДС уже давно не финансируется должным образом, что приводит к ее раз- рушению. Вследствие этого для поддержания УДС в приемлемом состоянии нужен еще более дорогостоящий ремонт или полная реконструкция. Положение усугубляет действующая система трансфертов (см. раздел 1.4.2. настоящего отчета), в соответствии с которой муниципалитетам приходится ежегодно «торговаться» с регио- нальными властями, чтобы получить средства на дорожное хозяйство, что затрудняет разработ- ку более долгосрочных планов содержания автомобильных дорог и осуществления инвестиций в дорожное хозяйство. У многих муниципалитетов нет необходимых данных о состоянии УДС и интенсивности дорожного движения, и большинство из них не проводят компьютерного анали- за имеющейся информации, который позволяет напрямую учитывать расходы на эксплуатацию автотранспорта и расценки на дорожные работы, а также рассчитывать прочность и состояние дорожного покрытия в масштабах всей УДС. Следовательно, большинство муниципалитетов не могут разработать оптимальной стратегии содержания УДС, т.е. набора мер (и соответствующий бюджет), который позволит свести к минимуму общий объем расходов на содержание и ремонт автомобильных дорог в городе. Во многих городах эта проблема обостряется в результате отсутствия современных ком- плексных транспортных стратегий и планов, являющихся основой для строительства новых автомобильных дорог. Помимо УДС, которая находится под юрисдикцией муниципали- тетов, на территории большинства городов есть участки автомобильных дорог федерального и регионального значения, содержание или модернизация которых не входят в компетенцию муни- ципалитетов. Поскольку многие из этих участков являются важнейшими элементами городской улично-дорожной сети, необходимо обеспечить координацию действий трех уровней власти в отношении содержания и развития всей улично-дорожной сети городов. 1.5.1.3. Обеспечение максимальной отдачи имеющихся финансовых ресурсов (не- обходимые действия) Для выполнения задач содержания и расширения городской улично-дорожной сети в рамках имеющегося объема финансовых ресурсов муниципалитеты при поддержке региональных и фе- деральных властей должны принять ряд мер в дополнение к тем важным финансовым мерам, которые изложены в разделе 1.4.2 настоящего отчета. Эти дополнительные меры заключаются в следующем: 11 В период между 1993 и 2007 гг. число легковых автомобилей в России увеличилось с 11,5 млн. до 29,4 млн., т.е. за 14 лет рост составил 155% или около 7% в год. Основная часть этого роста приходится на города. Отчет №1. 41 Проведение обследований состояния УДС. Для достижения максимальной эффективности расходов на содержание и ремонт УДС все муниципалитеты должны иметь актуальную информа- цию о состоянии автомобильных дорог, а также о составе и объеме транспортного потока на всех городских улицах, чтобы принимать обоснованные решения, касающиеся содержания и ремонта автомобильных дорог. Эта информация должна храниться в автоматизированной базе данных, ко- торой могли бы пользоваться соответствующие городские комитеты, поскольку эта информация необходима и для целей организации дорожного движения, и для целей развития общественного транспорта. Помимо того, что в этой базе данных может храниться информация о состоянии УДС и параметрах транспортного потока, ее можно расширить с охватом данных о других дорожных объектах, расположенных в полосе отвода улиц – например, об объектах ливневой канализации, тротуарах, уличном освещении – а также данных о схемах расположения и состоянии подзем- ных коммуникаций. Эту базу данных нужно постоянно обновлять и расширять, чтобы она служила целям разработки транспортной политики и принятия решений. При подготовке руководства по проведению обследования состояния УДС целесообразно использовать рекомендации предла- гаемого Федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта (см. отчет №3). Применение инструментария, предназначенного для управления автомобильными до- рогами. Помимо сбора и хранения информации о состоянии автомобильных дорог муниципа- литетам необходимо внедрить современные системы управления автомобильными дорогами, чтобы принимать оптимальные обоснованные решения относительно содержания и ремонта су- ществующей дорожной сети. Центральным элементом такой системы является автоматизиро- ванная методика определения приоритетов, с помощью которой устанавливается относитель- ная приоритетность участков дорожной сети с точки зрения их содержания. Она определяется на основе данных о прочности и состоянии дорожного покрытия, объемах транспортного потока с разбивкой по видам транспортных средств, затратах на эксплуатацию транспортных средств и расценках на предполагаемые дорожные работы. К числу современных инструментов управле- ния автомобильными дорогами, внедренных в коммерческий оборот, относятся модели HDM-4 и RONET12. Применяя эти инструменты, муниципалитеты должны определить следующее: (a) опти- мальную стратегию содержания дорожной сети и со-ответствующий бюджет; (b) влияние различ- ных объемов финансирования на будущее качество магистральных и второстепенных городских улиц и дорог; (c) экономические последствия бюджетных ограничений; (d) пятилетнюю програм- му работ для наиболее вероятного бюджетного сценария (сценариев). Предлагаемая программа федерального содействия (см. отчет №4) может оказать финансовую поддержку нескольким му- ниципалитетам в проведении работ по внедрению автоматизированных систем управления ав- томобильными дорогами в порядке эксперимента. Кроме того, Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта может дополнительно предоставить муниципалитетам технические рекомендации по работе с этими системами. Определение приоритетности предлагаемых инвестиций в строительство новых авто- мобильных дорог с учетом их экономической целесообразности и в соответствии с ком- плексными транспортными стратегиями. Тщательный отбор предложений о строительстве новых и модернизации существующих участков автомобильных дорог в ответ на рост спроса на перевозки и застройку новых территорий имеет особое значение ввиду ограниченности финан- совых ресурсов, выделяемых на все виды транспортных инвестиций. Инвестиции в новое стро- ительство, скорее всего, потребуют большого объема средств и должны осуществляться в рам- ках комплексной стратегии развития городского транспорта и транспортной инвестиционной программы. Каждое предложение, предусматривающее значительную модернизацию участка дорожной сети, должно проходить тщательную унифицированную оценку с точки зрения соот- ношения затрат и выгода или экономической внутренней нормы доходности. Как отмечено в раз- 12 World Bank (2009), «Road Network Evaluation Tools» на сайте www.worldbank.org/transport. Разработанная Всемирным банком модель RONET предназначена для оценки текущих характеристик дорожных сетей, а также их будущих показате- лей взависимости от проведения работ различного уровня. Модель RONET (версия 2.00) включает три оценочных модуля: (i) модуль оценки текущего состояния, рассчитывающий статистические показатели и индикаторы мониторинга сети; (ii) модуль оценки эффективности, оценивающий уровень эффективности сети и необходимый бюджет при разных нормати- вах содержания и ремонта; (iii) модуль оценки доходов от пользования дорогами, который оценивает объем поступлений от сборов с пользователей дорог и сравнивает его с потребностями в финансировании. Модель RONET v.2.0 предусма- тривает множество различных вариантов конфигурации и была выпущена в полном объеме в январе 2009 г. 42 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем деле 1.4.2. настоящего отчета, введение требования о том, чтобы муниципалитет и вышестоя- щий субъект Российской Федерации (область) заключали между собой соглашение о разработке долгосрочной транспортной стратегии и программы расходов на среднесрочную перспективу, должно стать важным стимулом к осуществлению рациональных инвестиций в дорожную сеть. Пересмотр функциональной классификации автомобильных дорог и принципов проекти- рования городской улично-дорожной сети. Наиболее распространенным подходом является классификация участков УДС в зависимости от их целевого предназначения (функции)13. Функ- циональная классификация дает городской администрации четкие ориентиры в отношении не- обходимых норм проектирования, инвестиционных приоритетов и соответствующих мер регули- рования доступа к автомобильным дорогам. Кроме того, такая система классификации может быть полезна с точки зрения определения приоритетных инвестиций в содержание автомобиль- ных дорог и увеличение их пропускной способности. Наряду с пересмотром действующей клас- сификации целесообразно проанализировать и обновить нормы проектирования городской УДС и возможные варианты проектирования участков УДС с учетом их функциональной классифика- ции. Ведущую роль в обновлении функциональной классификации автомобильных дорог и норм проектирования УДС должен взять на себя федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта. Кроме того, он может оказать дополнительное содействие нескольким пилотным городам в применении этой классификации и новых норм проектирования УДС. Внедрение более совершенной практики содержания автомобильных дорог. При том, что многие муниципалитеты содержат дорожную сеть собственными силами, мировой опыт говорит о том, что конкурсное заключение контрактов на содержание и ремонт автомобильных дорог с внешними подрядчиками, возможно, является более эффективной схемой с точки зрения затрат. Городам, где не практикуется заключение внешних контрактов на эти работы, следует рекомен- довать рассмотреть возможность применения такой схемы. Один из вариантов заключается в том, чтобы с течением времени постепенно увеличивать часть дорожной сети, содержанием и ремонтом которой занимаются внешние подрядчики. Опыт также показывает, что, помимо за- ключения внешних контрактов на эти услуги, большой эффект с точки зрения внедрения наи- более рентабельных методов содержания дорожной сети дают условия контрактов и система управления контрактами. Так, например, исследования, определяющие объем работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог, включая (а) обследование состояния автомобильных дорог, (b) исследования дорожного движения, (c) исследования в целях определения категории необ- ходимых работ (например, текущее содержание или ремонт дорожного покрытия) и (d) оценку бюджета, необходимого для каждого участка автомобильной дороги, следует проводить еще до конкурса по контрактам на содержание автомобильных дорог, а не включать эти задания в состав присужденного контракта. Такой подход позволяет более объективно оценить конкурсные заявки и присудить контракт самому достойному участнику. Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта может давать ориентиры, составляя образцы технических за- даний для заключения контрактов на содержание и ремонт автомобильных дорог. 13 Наиболее распространенная классификация автомобильных дорог в городах основана на целевом предназначении (функции) проезжей части в границах города: обычно различают магистрали городского значения (как правило, они пред- назначены для перемещения большого и скоростного транспортного потока на большие расстояния в пределах города и не выполняют функции обеспечения доступа к земельным участкам), второстепенные городские магистрали (они также служат для пропуска большого внутригородского транспортного потока), магистральные улицы районного значения (они собирают транспортные потоки с дорог местного значения внутри городских кварталов и выводят их на магистрали го- родского значения) и дороги местного значения (это не очень скоростные и менее загруженные автомобильные дороги, используемые, главным образом, для подъезда к близлежащим территориям). Отчет №1. 43 Введение контрактов с оплатой по результатам (от англ. “performance based con- tracting”). Контракты с оплатой по результатам (КОР) широко распространены в Великобрита- нии, Франции, Австралии, Новой Зеландии, Нидерландах, Швеции, Норвегии, Финляндии, неко- торых штатах США и Канаде14 . Большинство стран, применяющих КОР, добились значительного сокращения расходов на содержание автомобильных дорог – на 10-40% (таблица 1.2.). Помимо снижения стоимости содержания автомобильных дорог, КОР имеет ряд других известных пре- имуществ перед традиционным контрактом с оплатой по объему исходных ресурсов. Во-первых, КОР позволяет лучше контролировать результаты работ, поскольку платеж подрядчику четко увя- зан с состоянием автомобильной дороги. Во-вторых, используя КОР, госсектор может сократить фиксированные издержки, поскольку отпадает необходимость иметь персонал для проведения работ по содержанию автомобильных дорог. В-третьих, платежи становятся более предсказуе- мыми, поскольку нет практически никакого риска внесения поправок в контракт. Наконец, КОР хорошо согласуется с предлагаемыми автоматизированными инструментами управления авто- мобильными дорогами. Управление контрактами с оплатой по результатам требует от работни- ков дорожного хозяйства аналогичного набора навыков (например, навыков диагностического контроля) и помогает принимать инвестиционные решения на основании научной оценки состо- яния автомобильных дорог. Таблица 1.2. Экономия расходов в рамках КОР по сравнению с обычными контрактами в некоторых странах Страна Экономия расходов Страна Экономия расходов Норвегия Примерно 20-40% Австралия 10-40% Швеция Примерно 30% Новая Зеландия Примерно 20-30% Финляндия Примерно 30-35% США 10-15% Провинция Онтарио Нидерланды Примерно 30-40% Примерно 10% (Канада) Провинция Альберта Эстония 20-40% Примерно 20% (Канада) Великобритания Минимум, 10% Источник: «Аналитическая транспортная записка» Всемирного банка № TN-27, сентябрь 2005 г. Эту форму контракта рекомендуется сначала проверить в экспериментальном порядке в отдель- ных муниципалитетах, а затем, в случае получения положительного результата, отобранные го- рода могут использовать КОР на более значительной части своей дорожной сети. Внедряя КОР, в соответствии с которым подрядчик получает платеж в зависимости от результатов своей ра- боты (например, в зависимости от состояния автомобильной дороги) вместо оплаты объемов исходных ресурсов (например, использованных материалов и трудозатрат), город должен полу- чить возможность сократить расходы на содержание УДС и при этом передать риски частным подрядчикам. Для того, чтобы это произошло, потребуется внесение изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу- дарственных и муниципальных нужд», поскольку действующий закон не предусматривает при- 14 Контракт с оплатой по результатам (КОР) существенно отличается от контракта с установленными способами проведе- ния работ, который традиционно применялся для содержания автомобильных дорог. В рамках традиционных контрактов (с оговоренными расценками на работы) дорожное ведомство, выступающее в качестве заказчика, обычно определяет методы, технологии, материалы и объемы материалов, которые должен использовать подрядчик, а также период вре- мени, в течение которого следует произвести работы по содержанию дорог. Платежи подрядчику производятся с учетом объема исходных ресурсов (например, кубометров асфальтобетонной смеси, количества отработанных часов). В случае КОР заказчик не устанавливает никаких требований к методам или материалам (при условии их соответствия городским стандартам). Вместо этого, заказчик определяет показатели эффективности деятельности, которые подрядчик обязан достичь при выполнении работ по содержанию дорог. Например, подрядчик получает оплату не за количество заделанных выбоин, а за конечный результат: на дороге не осталось ни одной выбоины (т.е. ямочный ремонт выполнен на 100%). Если подрядчик не выполнил показатели эффективности деятельности или не смог оперативно исправить недостатки, это не- гативно сказывается на размере платежа подрядчику, к которому применяется ряд четко оговоренных штрафных санкций. 44 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем менения КОР. Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта может оказать содействие городам, подготовив соответствующие проекты контрактов с оплатой по ре- зультатам и предоставив городам рекомендации по заключению таких контрактов и управлению ими. Введение требований к развитию УДС для застройщиков. Во многих городах нет никаких положений, согласно которым застройщики обязаны построить соответствующие новые улицы и дороги при застройке новых территорий или модернизировать существующие улицы и доро- ги, если новая застройка требует увеличения пропускной способности УДС. В результате многие муниципалитеты вынуждены сами проводить эти работы, а если это невозможно, транспортная ситуация ухудшается. Нужно обязать застройщиков либо проводить установленные правилами работы по развитию УДС, либо выплачивать компенсацию муниципалитету. Подобные требова- ния должны опираться на хорошо проработанные оценки воздействия застройки территорий. Здесь может быть весьма полезен федеральный консультационный орган по вопросам городско- го транспорта: он может разработать образец оценки воздействия застройки территории и при- мерное положение о требованиях к застройщикам. Кроме того, консультационный орган может оказать содействие отдельным городам в проведении такой оценки и применении положения о требованиях к застройщикам. Планирование автомобильных дорог на территории городской агломерации. Многие горо- да расширяются, выходя далеко за пределы административных границ основного муниципально- го образования, и рост городов, скорее всего, будет все больше происходить именно в этих пери- ферийных районах. С учетом этого более крупные муниципалитеты, где имеет место такой рост, должны рассмотреть возможность более активного планирования и координации действий в масштабах городской агломерации с целью обеспечения содержания и развития дорожной сети, обслуживающей весь регион. Как отмечено в разделе 1.4.1. настоящего отчета, нужно предпри- нять шаги (a) для расширения сотрудничества между основным муниципальным образованием и региональным органом, отвечающим за развитие дорожной сети, или (b) для создания отдельно- го органа на уровне городской агломерации. 1.5.2. Организация дорожного движения 1.5.2.1. Организация дорожного движения – одна из основных функций муниципалитета (передовая практика) Во всех успешных городах есть эффективные центры организации дорожного движения, имеющие широкий круг обязанностей. Правильно спроектированные системы техническо- го обеспечения дорожного движения, регулирование и организация движения грузового авто- транспорта, регулирование расположения мест для уличной и внеуличной парковки и их наличие наряду с продуманным нанесением дорожной разметки, расстановкой дорожных знаков и вне- дрением скоординированных систем светофорного регулирования и прочих интеллектуальных транспортных систем (например, информационных систем для водителей) способствуют более равномерному движению транспортных потоков15 . Центры организации дорожного движения, как правило, имеют широкий спектр страте- гических функций. Если город проводит политику, стимулирующую пользование общественным транспортом, центр организации дорожного движения может обеспечить реальный приоритет общественного транспорта как за счет соответствующего проектирования перекрестков, так и за счет установки циклов светофорного регулирования. Кроме того, долгосрочное планирование и 15 ИТС имеют значительно более важное значение для систем городского транспорта. Они могут применяться в билетных системах на городском транспорте, где информация о реализации билетов может быть использована в качестве опера- тивных данных при планировании транспортных услуг, а также в разработке мероприятий, направленных на повышение удобства как дорожной сети, так и систем городского транспорта для пользователей. С помощью эффективно разра- ботанной системы можно получать и сводить данные, получаемые из других систем. В рамках осуществляемой работы готовится техническое задание по разработке федеральной основы и архитектуры для внедрения ИТС на транспорте с целью получения максимальных выгод от их применения. Отчет №1. 45 проектирование системы организации дорожного движения (особенно приложений ИТС) в увяз- ке с территориальным планированием и проектированием УДС способствуют повышению общей эффективности всей системы. Обеспечение безопасности, как правило, является главной функцией центра органи- зации дорожного движения. Это включает в себя проектирование систем технического обе- спечения дорожного движения (особенно на перекрестках), регулирование скорости движения, светофорное регулирование, нанесение дорожной разметки и уличное освещение. При том, что статистику ДТП может собирать полиция, в обязанности центра организации дорожного движе- ния входят анализ этой статистики и разработка мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения. Как показывает передовая практика, это – вопрос приоритетов. Обеспече- ние безопасных и комфортных условий для пешеходов может потребовать установки большего числа светофоров для организации наземных пешеходных переходов и снижения скорости дви- жения транспортных средств (в отличие от равномерности движения) на участках УДС с высокой плотностью пешеходного потока. Несмотря на то, что полиция следит за соблюдением правил и законодательства и дает рекомендации относительно практичности проектных решений, она не является главным ведомством в сфере безопасности дорожного движения. Движение грузового автотранспорта в городах должным образом регулируется в целях снижения нагрузки на улично-дорожную сеть, сокращения выбросов в атмосферу и сни- жения уровня шумового загрязнения наряду с созданием более благоприятных условий для горожан. Многие города организуют объездные маршруты для транзитного транспорта и при этом запрещают движение транспорта, у которого нет официального пункта назначения в го- роде, в пределах внешней кольцевой автомобильной дороги или направляют грузовой транспорт по специально выделенным маршрутам на территории города. Аналогичный эффект вызывают подъездные автомобильные дороги с ограниченным доступом, напрямую соединяющие нацио- нальную сеть автомагистралей с портами. Что касается системы регулирования и организации транспортного потока, который направляется в пункты назначения, находящиеся на территории города, ее необходимо разработать более тщательно, чтобы обеспечить эффективное передви- жение товаров. К числу наиболее часто применяемых мер можно отнести следующее: (i) регули- рование габаритов транспортных средств в тех случаях, когда заторы на автомобильных дорогах вызваны присутствием большегрузного авто-транспорта, неприспособленного к движению по узким городским улицам16, (ii) перенос производственной и складской деятельности17, а также розничных распределительных центров на окраины городов, в дополнение к чему иногда при- нимается такая мера, как организация маршрутов пассажирского транспорта в районах крупных торговых центров, (iii) регулирование систем распределения продукции, включая создание то- варных баз на окраинах городов, где товары перегружаются на автотранспорт, приспособленный для передвижения по территории города, что нередко предусматривает взаимодействие между фирмами в процессе разработки приемлемой стратегии распределения продукции18, (iv) огра- ничение периодов времени, когда грузовые автомобили могут передвигаться по городу, чтобы уменьшить неудобства, которые большегрузные автомобили и погрузо-разгрузочные работы создают для транспортного потока и жителей, (v) разработка системы регулирования, в соответ- ствии с которой розничные предприятия обязаны создавать внеуличные погрузо-разгрузочные комплексы и прочие необходимые объекты подъездной инфраструктуры. 16 В Лондоне, Риме, Мадриде, Париже, Копенгагене и некоторых городах Швеции существуют зоны с пониженным уров- нем выбросов, куда не допускаются автомобили, выбрасывающие большое количество загрязняющих веществ. В ка- честве дополнительной меры, обеспечивающей соблюдение этого правила, могут вводиться системы сбора платы. В Милане дифференциация платы за въезд в центральную часть города призвана стать отрицательным стимулом для авто- мобилей-загрязнителей. 17 Во многих голландских городах эта мера стала весьма эффективным способом сокращения грузового транспортного потока в центральной части. 18 1980-е годы, прежде всего в Германии, были популярны центры распределения продукции, созданные и управляемые госсектором (например, муниципалитетами),однако с тех пор их число уменьшилось. Выжили только те из них, где всю цепочку поставок контролирует одна организация (как, например, в лондонском аэропорту Хитроу). Это свидетельствует о том, что вопрос необходимо решать на основе сотрудничества с применением свободного рыночного подхода. В Вели- кобритании для организации сотрудничества между фирмами в процессе разработки устойчивой стратегии распределе- ния создаются «Партнерства во имя качества грузоперевозок». В развитии таких систем перевалки грузов важная роль принадлежит информационным технологиям, предусматривающим применение систем спутникового позиционирова- ния, систем слежения, программ планирования маршрутов, а также систем электронного обмена данными (EDI), которые способствуют внедрению более эффек тивной модели распределения продукции. 46 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Кроме того, этот стратегический центр владеет и управляет необходимыми активами (в частности, системами светофорного регулирования и прочими ИТС). Полиция осущест- вляет контроль над соблюдением законодательства, преследует нарушителей правил дорожного движения, которые находятся в транспортном потоке, и дает рекомендации относительно про- ектирования систем организации дорожного движения. Однако само проектирование и создание системы – задача гражданского центра организации дорожного движения. Что касается контро- ля над соблюдением правил парковки, этим, как правило, занимается гражданская организация, подотчетная центру организации дорожного движения. 1.5.2.2. Функциональные пробелы и разделение полномочий в области организации дорожного движения (имеющиеся проблемы) Во многих городах работа по организации дорожного движения, в целом, имеет узкую направленность и плохо поставлена. Системы светофорного регулирования находятся в пло- хом состоянии, нередко бывают довольно примитивны, имеют ограниченные регулировочные циклы и нескоординированы. Другие элементы современной интеллектуальной транспортной системы (ИТС), например, системы информации для водителей, системы обеспечения работы общественного транспорта и системы контроля над соблюдением правил дорожного движения (например, видеокамеры, фиксирующие проезд на красный сигнал светофора или нарушение скоростного режима), вообще отсутствуют. В средних городах функции, связанные с безопасно- стью дорожного движения и обеспечением приоритета общественного транспорта, как правило, не существуют. Эта проблема отчасти носит институциональный характер, а отчасти обусловлена огра- ниченной и недостаточной квалификацией органов государственного управления. Как отмечалось выше в разделе 1.4.1.2., организация дорожного движения исторически считалась функцией полиции, связанной с безопасностью. И хотя в последнее время ситуация изменилась, эти изменения привели к расширению муниципальных функций в области организации дорожно- го движения только в таких крупных городах, как Москва и Санкт-Петербург. Что касается городов следующего уровня, лишь немногие из них создали достаточно сильные подразделения, отвеча- ющее за организацию дорожного движения. Тем не менее, как показывает российский опыт, усовершенствованный центр по органи- зации дорожного движения может дать положительные результаты. С 2006 года, когда в Новосибирске был создан Центр организации дорожного движения, он отвечает за координа- цию действий различных ведомств, участвующих в осуществлении организационных, правовых и технических мер в области организации дорожного движения, анализ причин дорожно-транс- портных происшествий и мероприятия, направленные на повышение безопасности дорожного движения. Центр внедрил автоматизированную систему организации дорожного движения и добился увеличения средней скорости движения на 15-20%, пересмотрев при этом действую- щие ограничения скоростного режима и систему регулирования скорости движения. Согласно оценкам, количество ДТП со смертельным исходом или серьезными увечьями сократилось за два года на 18-20%. 1.5.2.3. Интеграция и укрепление функций (необходимые действия) Первое необходимое изменение - делегирование городской администрации основных полномочий в области организации дорожного движения с тем, чтобы это была неотъем- лемая часть транспортной политики, а не просто отдельная техническая функция. В связи с та- кой передачей основных полномочий в структуре городской администрации необходимо создать центр организации дорожного движения (ЦОДД), укомплектованный необходимыми штатами (как в Москве или, несколько позже, в Новосибирске). Опираясь на положения стратегического плана развития транспорта, ЦОДД должен решать все вопросы организации дорожного движе- ния, включая разработку политики организации дорожного движения, проведение исследований дорожного движения, подготовку и реализацию планов действий в области организации дорож- ного движения, установку и эксплуатацию технических средств регулирования дорожного движе- ния, регулирование дорожного движения, включая грузовой автотранспорт, и т.д. (в Приложении №5 приведены более подробные рекомендации, касающиеся создания ЦОДД). Отчет №1. 47 Правительство Российской Федерации может оказать содействие в этой работе. Оно мо- жет профинансировать начальные расходы, связанные с исполнением новых полномочий в об- ласти организации дорожного движения, осуществляя адресные программы помощи городам с целью изменения их подхода к организации дорожного движения. Такая помощь может включать инвестиции в современные системы светофорного регулирования и ряд других мер по созда- нию ИТС при условии, что они будут увязаны с другими компонентами транспортной стратегии в рамках утвержденного стратегического плана. Действуя через федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта, Правительство Российской Федерации может рас- пространять передовой опыт организации дорожного движения. Кроме того, оно может санкци- онировать и поддерживать организацию обучения современным технологиям организации до- рожного движения в рамках целевых программ. 1.5.3. Регулирование спроса 1.5.3.1. Ограничение движения транспорта (передовая практика) Власти большинства крупных и средних городов Западной Европы признают, что они не в состоянии обеспечить достаточную пропускную способность улично-дорожной сети для беспрепятственного доступа личного автотранспорта в центральные районы городов. По этой причине на органы управления дорожным движением возложена обязанность по разработке и реализации стратегий регулирования спроса. Помимо этого, с учетом политической непопу- лярности мер, направленных на ограничение движения личного автотранспорта без предостав- ления каких-либо реальных альтернатив, власти городов уделяют особое внимание осуществле- нию программ по улучшению работы систем городского общественного транспорта (данному вопросу посвящен раздел 1.5.4.). В большинстве городов средних размеров в качестве основного инструмента ограни- чения движения личногоавтотранспорта на наиболее загруженных дорожных участках используется политика в области организации парковки. Стратегия в области парковки охватывает такие аспекты, как планирование общего количества, размещения и стоимости ис- пользования всех общественно доступных мест парковки, включая уличную парковку. Выгоды от взимания платы за уличную парковку включают в себя следующие: (1) создание дополнительного дорожного пространства для движения транспортных средств; (2) улучшение условий дорожного движения за счет сокращения дополнительных расстояний, которые водители вынуждены проез- жать в поиске свободного места для парковки, и (3) стимулирование использования обществен- ного транспорта в районах с наиболее напряженной дорожной обстановкой, в которых отсут- ствует возможность организации достаточного количества мест для парковки. Дополнительные доходы, получаемые за счет взимания платы за парковку, являются еще одним привлекательным аспектом данного подхода. Таким образом, взимание платы за уличную парковку рассматрива- ется в качестве необходимой меры даже в тех случаях, когда проведение однозначной политики, направленной на ограничение движения легкового автотранспорта, не представляется полити- чески приемлемым. Эффективное осуществление политики в области парковки является крайне важным аспектом. С учетом того, что ресурсы полиции ограничены, и их необходимо направлять на борь- бу с преступностью и обеспечение безопасности, реализация мер политики в области парковки и контроль над их соблюдением обычно осуществляется гражданскими лицами, нанимаемыми уполномоченными государственными структурами или частными компаниями, привлекаемыми для организации работы системы парковок. Они уполномочены выписывать штрафы за наруше- ние правил парковки, а также осуществлять эвакуацию или блокировку неправильно припарко- ванных транспортных средств. В случае отказа нарушителей правил парковки от оплаты выписан- ных штрафов дела по таким нарушителям передаются в суд. Могут использоваться и другие ограничительные меры, например, запрет на использова- ние личного автотранспортав конкретные дни недели. В частности, такие ограничительные меры довольно широко используются в городах многих развивающихся стран, однако они не по- лучили широкого распространения в европейских странах, так как владельцы личного автотран- 48 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем спорта могут легко обойти данное ограничение за счет приобретения и использования второго автомобиля с другим номерным знаком. В долгосрочной перспективе подобные меры негативно сказываются как на общем количестве, так и на возрасте парка личного автотранспорта. Однако в краткосрочной перспективе такие меры оказались эффективными в некоторых городах, вклю- чая Мехико, Сан-Пауло и Боготу. Недавно в ряде европейских городов, в том числе в Лондоне, Милане и Стокгольме, была введена прямая плата за пользование автомобильными дорогами. В то время как этот подход обычно рассматривается в качестве более подходящей меры для ис- пользования в очень крупных городах, необходимо отметить, что по численности населения Сток- гольм примерно равен Екатеринбургу, но уступает Новосибирску. 1.5.3.2. Отсутствие целенаправленной и сбалансированной политики (имеющиеся проблемы) Регулирование спроса играет далеко не ведущую роль в процессе реализации страте- гий в области организации дорожного движения в большинстве российских городов. За- частую это больше вопрос философии, причем основное внимание до сих пор уделяется удов- летворению существующего транспортного спроса независимо от его объема. Отчасти такая ситуация складывается в силу отсутствия какой-либо программы транспортного планирования, с помощью которой можно было бы продемонстрировать посредством моделирования различ- ных транспортных сценариев возможные результаты, которые можно было бы получить за счет использования различных мер в области инвестирования в дорожное строительство и обустрой- ство, а также других мер транспортной политики. Результаты данного анализа показали, что в большинстве крупных и средних городов Европы неограниченный рост автомобилизации без серьезной перегрузки УДС и сопутствующих воздействий на окружающую среду невозможен с технической или финансовой точки зрения, или с той и другой. В России, например, анализ транспортного спроса является основой разработки комплексной стратегии развития системы городского транспорта в Санкт-Петербурге. Эта стратегия, которая предусматривает осущест- вление некоторых важных инвестиционных проектов, направленных на переориентацию транс- портных потоков в обход центральных районов города, признает необходимость отказа от ис- пользования личногоавтотранспорта в пользу общественного транспорта для осуществления поездок в центральную часть города в часы пик. Политика по достижению такого результата включает в себя меры как со стороны спроса, так и со стороны предложения, а именно: вводить подобные меры допустимо только после проведения мероприятий по существенному совершенствованию работы городской транспортной системы. Это поможет регулированию спроса со стороны частных автовладельцев. Несовершенство существующей стратегии по развитию городской транспортной систе- мы также отчасти обусловлено отсутствием механизмов регулирования спроса. Реали- зация мер политики в области парковки, которая является основным инструментом управления транспортными потоками во многих европейских городах, значительно затруднена в результате имеющихся в действующем законодательстве норм, которые не позволяют властям эффектив- но взимать плату за уличную парковку. В то время как недавно внесенные в действующее зако- нодательство поправки предоставляют муниципалитетам большую степень свободы в вопросах использования земель транспорта19 на цели парковки, остающиеся в законодательстве ограни- чения по взиманию штрафов за неправильную парковку и по использованию структур, не отно- сящихся к дорожной полиции, для обеспечения соблюдения водителями правил парковки все еще ограничивают возможности по эффективному осуществлению мер в области регулирования спроса. 1.5.3.3. Поэтапный подход к достижению долгосрочных целей (необходимые действия) Первое требование касается необходимости признания потребности в регулировании спроса. Данная потребность очевидна для работников транспортной отрасли, но не всегда – для политиков. Этот вопрос можно решить при поддержке Правительства Российской Федерации 19 Как определено в Земельном кодексе Российской Федерации. Отчет №1. 49 путем создания федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта, который бы разработал соответствующую модель городского транспорта и оказал содействие уполномоченным государственным органам в ее использовании. Организационно-технические возможности для проведения такой работы уже имеются у некоторых российских консалтин- говых компаний, однако представляется, что подобные возможности имеются далеко не у всех уполномоченных органов в стране. Вторым основным требованием является разработка эффективных механизмов реали- зации новых законов. В частности, желательно, чтобы был разработан общий закон о парковке, устанавливающий порядок удовлетворения различных связанных с ней потребностей. Например, в перегруженных центрах городов закон может устанавливать верхний предел количества пар- ковочных мест на одно здание, чтобы стимулировать пользование общественным транспортом. Наоборот, в жилых районах закон может устанавливать нижний предел внеуличных парковоч- ных мест, чтобы сократить количество автомобилей, которые припаркованы на улицах и мешают дорожному движению. Закон должен не только разрешать городам (или, более того, поощрять города) ограничивать количество мест, в которых разрешена уличная парковка, и взимать соот- ветствующую плату за парковку в тех местах, где она будет разрешена, но также предусматри- вать эффективную реализацию мер в данном направлении и обеспечивать соблюдение установ- ленных правил парковки силами структур, не относящихся к дорожной полиции, и устанавливать минимальный размер штрафов за выявленные нарушения. В рамках подготовки к возможному введению (в более отдаленной перспективе) платы за пользование наиболее перегруженными участками УДС, закон должен также рассматривать это как законную плату за пользование до- рожным пространством. 1.5.4. Развитие скоростного пассажирского транспорта 1.5.4.1. Надлежащие технологии и развитие интегрированной сети скоростного пассажирского транспорта (передовая практика) Власти многих западноевропейских городов считают недопустимым неограниченный рост автомобилизации. При этом они понимают, что смогут убедить автовладельцев поль- зоваться общественным транспортом только в том случае, если общие издержки пользования общественным транспортом (с учетом стоимости и продолжительности поездок), будут, как ми- нимум, сопоставимы с издержками поездок на личном автотранспорте. По мере того как доходы населения увеличиваются, и люди начинают больше ценить свое время, время, затраченное на то, чтобы доехать от дома до места работы на общественном транспорте, должно быть сопоставимо с продолжительностью поездок на автомобиле. Европейские города обычно стремятся добиться этого, прежде всего, в отношении регулярных поездок на работу в центральную часть города, со- четая меры, ограничивающие использование личного автотранспорта, с развитием скоростного магистрального транспорта. Иными словами, инвестиции в системы скоростного пассажирского транспорта являются неотъемлемой частью городской транспортной стратегии. Скоростной пассажирский рельсовый транспорт (СПРТ). Скоростной пассажирский рельсо- вый транспорт уже давно существует в Европе, где находятся 75 из существующих в мире 175 систем СПРТ. Однако самое бурное развитие СПРТ наблюдается в Китае, где уже в 2011 г. 18 си- стем (в 16 городах) насчитывали почти 2000 км маршрутной сети, хотя до 1995 г. в стране было всего 3 таких системы. Еще 18 систем находятся в стадии строительства, и согласно планам в период между 2009 и 2015 гг. в 25 городах будут построены 87 линий городского пассажирского рельсового транспорта (ГПРТ) общей протяженностью 2495 км. Однако за исключением Китая, Японии и Южной Кореи, в большинстве крупных стран Восточной Азии системы ГПРТ есть только в столичных городах (например, в Бангкоке, Маниле и Куала-Лумпуре). Легкорельсовый транспорт (ЛРТ). Системы пассажирского рельсового транспорта не ограни- чиваются обычным метрополитеном. Во многих европейских городах (например, в Страсбурге, Утрехте, Манчестере и Шеффилде) существуют наземные системы легкорельсового транспор- та, строительство и эксплуатация которых обходятся дешевле и которые требуют меньшего про- странства. Некоторые из них – это переоборудованные линии обычного трамвая, которые уже 50 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем были отделены от общего транспортного потока или могли быть отделены без особого труда. В настоящее время такую политику проводит Варшава. Скоростной автобусный транспорт (САТ). В последнее время системы САТ стали очень попу- лярны. В рамках общей категории скоростного автобусного транспорта различаются «закрытые» системы, имитирующие характеристики метрополитена, и «открытые» системы, которые не ис- пользуют специальных транспортных средств, а работают как «супер-полосы», предназначенные исключительно для движения автобусов; следовательно, таким образом легче создать маршрут- ную сеть по принципу «многие для многих», а не полагаться на систему фидерных автобусных перевозок. Помимо того, что закрытые системы САТ используют транспортные средства боль- шего размера и физически обособленные полосы движения со станциями, расположенными в центральной части улиц (т.е. вдоль оси улицы или на разделительной полосе), они предусматри- вают сбор платы за проезд за пределами автобусов, что позволяет производить посадку в авто- бус через все двери и с одного уровня (как правило, намного выше уровня проезжей части улицы или дороги), а также регулировать вход в автобус. Дополнительные полосы движения на станциях обеспечивают пропуск автобусов-экспрессов, что резко увеличивает скорость таких перевозок (более 30 км/ч в Боготе и Лиме) и провозную способность системы (44 тысячи пассажиров в час в пиковом направлении на Авенида Каракас в Боготе, где многие скоростные автобусы проходят мимо перегруженных станций). Мультимодальный скоростной пассажирский транспорт. Вышеперечисленные виды транс- порта совсем не исключают друг друга. При том, что системы САТ быстрее развертываются, стоят дешевле и оправдывают себя при меньших объемах перевозок, чем системы скоростного пассажирского рельсового транспорта, они не могут сравниться по эффективности с рельсовым транспортом, если пассажиропоток превышает определенный уровень. Для достижения баланса между необходимостью принятия надлежащих мер в ответ на стремительный рост численности и доходов населения и необходимостью обеспечения финансовой ответственности и сохранения финансовой устойчивости, возможно, следует рассмотреть вариант, сочетающий СПРТ и САТ. На самом деле мультимодальные системы скоростного пассажирского транспорта уже становят- ся нормой, а не исключением. При том, что многие города все еще предпочитают иметь полно- ценные системы метрополитена (подземные или надземные), ряд городов – например, Богота и Куритиба – на первом этапе развития систем скоростного пассажирского транспорта сдела- ли выбор в пользу менее дорогостоящего САТ. Некоторые крупнейшие города Азии и Латинской Америки (например, Пекин, Мехико, Сантьяго) инвестировали средства в обе системы. Успешное развитие систем скоростного пассажирского транспорта – не только вопрос технологий. В тех случаях, когда города используют в системах скоростного пассажирского транспорта разные технологии, они все больше уделяют внимание и физической (пересадки), и коммерческой (продажа билетов) интеграции различных видов транспорта. Ряд городов, где метрополитен появился недавно (например, Гуанчжоу), также взяли на вооружение опыт Боготы в части планирования САТ и его интеграции с велосипедным движением. Некоторые города – например, Сантьяго (Чили) – реорганизовали свои автобусные сети, чтобы интегрировать их со скоростным магистральным пассажирским транспортом. Однако в целом отсутствие реальной координации действий с местными автобусными перевозками оказалось самым большим недо- статком в процессе развития систем скоростного пассажирского транспорта. Во многих случаях причины такого положения кроются в отсутствии органа стратегического планирования и разде- лении функций регулирования скоростного пассажирского транспорта и автобусных перевозок. Выгоды координации работы как можно большего числа видов транспорта со всей очевидностью продемонстрировал опыт Лондона и Парижа, где в рамках единой, коммерчески и физически со- гласованной системы объединены не только автобусные перевозки и метрополитен, но и приго- родное железнодорожное сообщение. 1.5.4.2. Поиск решений, приемлемых с точки зрения существующих потребностей и имеющихся ресурсов (имеющиеся проблемы) Первая задача заключается в том, чтобы правильно выбрать вид скоростного пассажир- ского транспорта в составе транспортной системы города. В настоящее время в России эксплуатируются 8 систем метрополитена, а еще 6 находятся в стадии строительства или пла- Отчет №1. 51 нирования. Политика бывшего СССР заключалась в том, чтобы строить метро во всех городах с населением более одного миллиона человек. В итоге появились несколько небольших систем (например, в Казани, Самаре и Екатеринбурге), которые практически не интегрированы с осталь- ной частью транспортной системы и поэтому не могут служить для обеспечения скоростных ма- гистральных перевозок. Задача состоит в том, чтобы определить, при каком размере города или плотности движения в основных транспортных коридорах оправданы инвестиции в строитель- ство обычного метрополитена (в отличие от системы легкорельсового транспорта или скорост- ного автобусного транспорта). Стоит отметить, что в Китае аналогичная политика привела к раз- витию метрополитена и ЛРТ в городах, но только в гораздо более крупных. В приведенной далее таблице перечислены «минимальные критерии», необходимые для строительства метрополите- на, которые сформулированы в Постановлении № 81 (2003 г.) и требуют внимательного изучения. Таблица 1.3. Критерии, необходимые для строительства метро и ЛРТ в Китае Критерий Метро ЛРТ Численность населения города (млн. человек) >3 > 1,5 ВВП города (юаней в год) > 100 млрд. юаней > 60 млрд. юаней (462,5 млрд. рублей) (277,5 млрд. рублей) Доходы городского бюджета (юаней в год) > 10 млрд. юаней > 6 млрд. юаней (27,75 (46,25 млрд. рублей) млрд. рублей) Пассажиропоток (число пассажиров в час в одном > 30 000 > 10 000 направлении) Объем собственных инвестиций города* > 40% > 40% * Данная норма используется в качестве меры предосторожности от чрезмерно больших заимствований Источник: Постановление правительства Китая № 81 (2003 г.) Вторая задача – использовать преимущества существующей системы трамвайного со- общения. В некоторых российских городах есть традиционные системы трамвайного сообще- ния, которые находятся в плохом состоянии и предлагают услуги низкого качества. В отдельных случаях, когда система традиционных автобусных перевозок развалилась и ее заменяют или до- полняют коммерческими перевозками, организованными частным сектором, трамваи продолжа- ют работать как основной перевозчик пассажиров-льготников, что нередко обходится очень до- рого в пересчете на одного пассажира. Городам нужны рекомендации и помощь из центра, чтобы прийти к какому-то разумному конечному результату и либо полностью отказаться от трамваев, заменив их другими видами транспорта, либо модернизировать их (например, путем создания ЛРТ), либо выбрать какой-то промежуточный вариант. Третья задача, касается роли пригородных железнодорожных перевозок. За исключени- ем Москвы, ни один город, включая Санкт-Петербург, не уделяет должного внимания возможной роли железнодорожных перевозок в пригородном сообщении. Проблему усугубляет тот факт, что российские железные дороги, которые осуществляют свою деятельность на коммерческой осно- ве, не заинтересованы в предоставлении этих услуг, поскольку ориентированы на осуществление более прибыльных грузовых перевозок. С учетом того, что вокруг многих городов наблюдается рост пригородных районов, нужно изучить возможность преобразования пригородных железно- дорожных перевозок в современные системы скоростного пассажирского транспорта, способ- ные эффективно доставлять жителей пригородов в центр города. Четвертая задача, заключается в том, как добиться интеграции и координации систем, чтобы скоростной пассажирский транспорт мог выполнять необходимые функции. Для этого необходимо координировать как планирование соответствующих видов транспорта (вклю- чая реструктуризацию автобусных перевозок, введение ограничений на парковку автомобилей в центральной части городов и строительство перехватывающих стоянок в периферийных районах) и так и коммерческую деятельность (включая внедрение мультимодальных систем продажи би- летов без взимания дополнительной платы при пересадке с одного вида транспорта на другой). 52 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем 1.5.4.3. Модернизация традиционных видов транспорта (необходимые действия) Решение о развитии скоростного пассажирского транспорта должно приниматься с уче- том результатов оценки большого числа альтернативных вариантов, выводов технико- экономического обоснования, перевозной способности транспорта, а также его прием- лемости для политиков и населения. При этом необходимо отдавать себе отчет в том, какую опасность представляет применение таких непродуманных критериев, как дости- жение определенного уровня численности населения. Эти критерии можно использовать как минимальное условие приемлемости, но не как основу для выбора той или иной технологии. Главные принципы, определяющие развитие скоростного пассажирского транспорта, заключа- ются в следующем: (i) необходимо провести анализ и оценку большого числа альтернативных ва- риантов (т.е. анализ альтернатив), чтобы определить наиболее подходящий и рентабельный из них; (ii) необходимо провести оценку институционального потенциала и рисков (финансовых и технических) и учесть результаты в планах управления проектом; (iii) риски необходимо учитывать при проведении сметных расчетов и разработке планов управления; (iv) необходимо обеспечить соответствие проекта общему стратегическому транспортному плану; (v) население должно уча- ствовать в процессе планирования20. Для обеспечения высокоскоростной альтернативы индивидуальному автотранспорту крайне важно физически обособить общественный транспорт, особенно на маршрутах, сое- диняющих районы жилой застройки с центральной частью города. Кроме того, крайне важно при- нять меры, обеспечивающие приоритет пассажирского транспорта в основных «узких местах». Правительство Российской Федерации может оказать в этом содействие несколькими способа- ми. Инвестиции в содержание традиционных систем трамвайного сообщения, вряд ли, окажутся столь же эффективными, как их модернизация и преобразование в скоростной легкорельсовый транспорт, имеющий приоритетное право проезда на перекрестках. Было бы целесообразно осу- ществить целевую программу инвестиций в развитие ЛРТ или САТ (который во многих случаях оказывается более экономичным). Кроме того, весьма полезна была бы физическая и тарифная интеграция всех видов транспорта. Развитие скоростных радиальных маршрутов необходимо должно сопровождаться тесной физической интеграцией с фидерными видами транспорта и строительством перехваты- вающих автостоянок в периферийных районах города, где многие жители совершают регуляр- ные поездки в город и из города на индивидуальных автомобилях. Можно также предоставить финансовое содействие в целях развития мультимодальных систем продажи билетов, что будет удобнее для пользователей и, следовательно, повысит привлекательность общественного транс- порта для горожан. Однако эффективность этой меры во многом зависит от осуществления ин- ституциональных реформ, предлагаемых в разделе 1.5.5.3. 1.5.5. Услуги наземного общественного транспорта 1.5.5.1. Стратегические конкурсные торги; осуществление деятельности на коммерческой основе (передовая практика) Как правило, муниципальные органы власти несут ответственность за вопросы планиро- вания и закупки услуг общественного транспорта в соответствии с общегородским стра- тегическим планом. Европейские города уделяют все больше внимания той роли, которая от- водится вопросам планирования предоставления услуг общественного транспорта, но при этом закупают необходимые услуги по контрактам, которые либо заключаются по итогам переговоров с муниципальными операторами, либо выставляются на конкурс с участием частных компаний. Система контрактов «валовых затрат» считается наиболее удобной. Эти системы использу- ется во многих крупных города, таких как, например, Лондон, а также в большинстве небольших городов Скандинавии. Это дает возможность внедрения единого мультимодального тарифа и билетной системы с учетом того, что ответственность за получение выручки от продажи биле- 20 EMBARQ (2012), “Evaluate, Enable, Engage”, retrieved at http://www.embarq.org/en/news/12/07/02/new-report-evaluate- enable-engage. Отчет №1. 53 тов лежит на муниципалитете. Требуемое качество услуг оговаривается в приглашении принять участие в конкурсе как одно из контрактных обязательств и в последующем тщательно контро- лируется, в то время как отбор производится главным образом с учетом наименьшей стоимости предоставления услуг в соответствии с заданными параметрами. Данный подход позволяет го- роду оставить за собой полный контроль над качеством услуг, структурой сети, эффективностью и тарифами, получая при этом оптимальное соотношение цены и качества за счет использования конкурсных процедур для закрепления маршрутов за перевозчиками. Это является общим меха- низмом, рекомендуемым в настоящее время ЕС. После внедрения таких систем в странах Запад- ной Европы затраты в расчете на километр сократились на 20% – 40%. При том, что некоторые города по-прежнему обеспечивают обслуживание населения силами муниципальной транспортной компании, даже эти компании обычно создаются как коммерческие предприятия. Это означает, что они сами отвечают за техническое обслу- живание и замену своих транспортных средств. Они следуют обычным принципам коммерческой деятельности, рассчитывая амортизацию своих активов на основе стоимости их замещения и отчисляя необходимые суммы в резерв на замещение основных фондов. Благодаря этому они могут разрабатывать рациональную политику замены активов. Лишь в редких случаях (в одном- двух французских городах) город предоставляет компании транспортные средства на условиях лизинга, чтобы она выступала в качестве оператора транспортной системы. 1.5.5.2. Отсутствие конкуренции и неправильные стимулы (имеющиеся проблемы) До недавнего времени в большинстве российских городов был один крупный государ- ственный поставщик услуг, который предлагал услуги, финансово доступные для всех жителей, и перевозил различные категории граждан по льготным тарифам. После всту- пления в силу Федерального закона № 161 (2002 г.) операторами государственных транспортных средств в большинстве случаев стали муниципальные унитарные предприятия, созданные для эксплуатации активов, которые принадлежат муниципалитету. Эти предприятия формально явля- ются независимыми, но обязаны отдавать прибыль своему владельцу. Таким образом, в части за- мены подвижного состава муниципальные транспортные предприятия зависят от нестабильного муниципального финансирования. По иронии судьбы, возможность получения средств через це- левые программы министерств или президента подрывает устойчивость их работы. Поскольку есть возможность получения внешнего финансирования, муниципалитеты не столь решительно идут на применение более устойчивого, экономически эффективного и коммерчески ориенти- рованного подхода, при котором расчет амортизации и отчисление средств в резерв на заме- щение подвижного состава обеспечивают техническое обслуживание и своевременную замену транспортных средств. Как отмечалось на встречах с представителями ряда городов, во многих случаях подвижной состав муниципальных унитарных предприятий старше подвижного состава частных операторов. Многие города имеют не только собственный автобусный парк, но и парк трамваев и/или троллейбусов. Сейчас их эксплуатация обходится дороже, чем эксплуатация обычных автобу- сов с двигателями внутреннего сгорания, вследствие высоких цен на электроэнергию, которую они вынуждены покупать на рынке. За исключением случаев, когда трамваи ходят по обособлен- ным путям в районах с перегруженной улично-дорожной сетью, они передвигаются медленнее автобусов. Нагрузка на бюджет, которую они создают, постоянно увеличивается при том, что доля электротранспорта в большинстве городов сокращается. Их главное преимущество заключается в том, что они оказывают меньшее воздействие на окружающую среду. В этих условиях замена подвижного состава представляет собой особую проблему. Поскольку в 90-х годах финансирование бюджетных предприятий сократилось, в боль- шинстве городов среднего размера важную роль в предоставлении услуг общественного транспорта стал играть частный сектор – сначала нелегально, а затем на основании раз- решений, выдаваемых государством. В настоящее время в некоторых городах на его долю приходится до 90% всего эксплуатируемого парка автобусов и маршрутных такси, хотя его доля в общем объеме перевозок обычно меньше вследствие небольшой средней вместимости транс- портных средств, используемых частными перевозчиками. Хотя частные автобусные предпри- 54 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ятия и перевозят подавляющее большинство пассажиров в большинстве российских городов, в основном они эксплуатируют автобусы небольшой и средней вместимости. Они сами отвечают за закупку и замену своего подвижного состава, что может включать в себя использование лизинга. Услуги частных перевозчиков, как правило, закупаются через конкурсные торги. Феде- ральный закон № 94-ФЗ предусматривает необходимость проведения конкурсных торгов за право предоставления любых общественных услуг, за которые частному поставщику услуг выпла- чивается вознаграждение. Таким образом, во всех случаях, предусматривающих осуществление прямого платежа частному оператору (что практикуется очень редко), или в тех случаях, когда контрактом предусмотрено обязательство частного поставщика услуг осуществлять перевозку льготных категорий пассажиров с выплатой ему компенсации, проведение тендеров является обязательным условием21. Условия тендеров и критерии отбора победителя обычно устанавлива- ются муниципальным органом власти в соответствии с положениями соответствующих местных законов или постановлений. Общие контрактные процедуры позволяют очень мелким перевоз- чикам представлять свои тендерные предложения по отдельным пакетам маршрутов (что прак- тикуется в некоторых городах) или, по крайней мере, выступать в роли субподрядчиков основ- ного подрядчика, подавшего тендерное предложение на маршрутный контракт. С учетом этого в большинстве случаев частные операторы работают на основании разрешений, выдаваемых на конкурсной основе. Обычно муниципалитет контролирует их с помощью системы GPS. Несмотря на различия в качестве транспортных средств, подвижной состав частных операторов в среднем моложе подвижного состава муниципальных перевозчиков. С точки зрения муниципалитетов главные проблемы частных операторов заключаются в том, что они обычно не перевозят льготни- ков и являются небольшими компаниями. В большинстве случаев на конкурс выставляются только потенциально рентабельные маршруты. В результате такого подхода сформировалась “двухуровневая” система обществен- ного транспорта, в рамках которой категориям пассажиров, оплачивающих полную стоимость проезда, предоставляется больший объем транспортных услуг по сравнению с льготными кате- гориями пассажиров (к которым в основном относятся студенты и пенсионеры). Помимо неспра- ведливости такой дискриминации этот подход имеет и другие нежелательные побочные эффек- ты. В частности, он приводит к менее эффективному использованию работающего на маршрутах пассажирского транспорта, так как некоторые пассажиры не могут войти в транспортное сред- ство, в котором имеются свободные места. Это также может приводить к нежелательной пере- груженности автобусов и трамваев, находящихся в собственности муниципалитетов, которые предоставляют “социальные” транспортные услуги. Даже в тех случаях, когда проводятся тендеры, порядок их проведения зачастую недо- статочно четко проработан. Например, такие подходы, как тендерное распределение марш- рутов с использованием контрактов на основе “валовых затрат”, оценка конкурсных предложе- ний на основе предложенной цены, применение требований по перевозке льготных категорий пассажиров всеми перевозчиками и т.д., которые используются при реализации стратегического плана развития городской транспортной системы, как представляется, не были рассмотрены в российском контексте. Как следствие, муниципальные автопарки уделяют все больше внимания сокращающемуся объему предоставления “социальных услуг”, что ведет к росту дефицита, ло- жащегося бременем на государственный бюджет. При недостатке муниципальных средств это приводит к невозможности осуществления необходимых программ по обновлению подвижного состава автопарков, что в свою очередь влечет за собой ухудшение качества оказываемых транс- портных услуг. В частности, привязка частных операторов к отдельным маршрутам или пакетам маршрутов, где можно извлекать прибыль, исключает возможность привлечения частного сек- тора к предоставлению неприбыльных услуг, которые могли бы обойтись городскому бюджету дешевле, чем услуги муниципального автопарка. 21 Некоторые города, такие, например, как Липецк, избегают проведение тендеров путем освобождения частных перевоз- чиков от обязательств по перевозке льготных категорий пассажиров. Отчет №1. 55 1.5.5.3. Разработка стратегического подхода к развитию конкуренции (необходимые действия) С учетом значительной зависимости многих российских городов среднего размера от услуг автобусного сообщения частного сектора очень важно обеспечить его вовлечение в работу с наибольшей отдачей для всех граждан. Монетизация социальных льгот, включая льготы на проезд в общественном транспорте, не смогла устранить проблему субсидированных тарифов, поскольку областные и муниципальные администрации продолжают санкционировать нерентабельные льготные тарифы. Во многих городах льготников обязаны перевозить только му- ниципальные операторы, в связи с чем объем субсидий, выделяемых муниципальным автопар- кам, увеличивается, в то время как объем транспортных услуг, оказываемых льготным категориям пассажиров, сокращается. Желательно, чтобы города имели возможность обеспечить перевозку автобусами частного сектора всех категорий пассажиров, включая пенсионеров и студентов, а также предоставление ими транспортных услуг в тех случаях, когда они являются наиболее эко- номичным поставщиком требуемых услуг. Такое положение дел не является неизбежным. Как уже отмечалось выше, многие европей- ские города проводят политику субсидирования, но при этом сводят к минимуму нагрузку таких субсидий на бюджет за счет распределения всех городских пассажирских маршрутов через тен- деры, при проведении которых основным критерием отбора является готовность перевозчика предоставлять установленный объем транспортных услуг по наименьшей стоимости. Качество услуг обеспечивается за счет осуществления регулярного контроля (большинство российских городов могут решать эту задачу за счет использования уже имеющихся у них систем монито- ринга), в то время как сокращение расходов обеспечивается за счет конкуренции между пере- возчиками. Для реализации этих потенциальных выгод необходимо будет изменить как основу, на которой осуществляется присуждение тендерных контрактов частным перевозчикам, так и оценочные критерии, применяемые при оценке тендерных предложений. Оба этих вопроса в на- стоящее время являются прерогативой местных, а не федеральных органов власти. Для осуществления изменений необходимо будет предпринять ряд шагов правового, консультативного и финансового характера: • Необходимо разработать обучающую программу по вопросам, касающимся альтернатив- ных форм тендеров, которая охватывала бы различные правовые, административные и фи- нансовые аспекты тендерного процесса. Данную функцию необходимо возложить на феде- ральный консультационный орган по вопросам городского транспорта; • Необходимо внести некоторые изменения в законодательные акты на региональном и му- ниципальном уровне, где многие городские администрации уже приняли нормативные положения, касающиеся проведения тендеров, которые входят в противоречие с рефор- мированной системой и по этой причине нуждаются в пересмотре. Федеральный консуль- тационный орган по вопросам городского транспорта также мог бы оказать содействие в разработке типовых положений местных нормативно-правовых актов, которые можно было бы впоследствии адаптировать к местным условиям и организовать их принятие соответ- ствующими уполномоченными органами; • Правительство Российской Федерации может предоставить финансовое содействие для оплаты расходов на внедрение новых систем в рамках федеральной целевой программы содействия, осуществляемой Министерством транспорта Российской Федерации (при ус- ловии, что органы местного самоуправления будут готовы к проведению соответствующей реформы). Для того чтобы обеспечить экономическую устойчивость системы городского обществен- ного транспорта, необходимо реформировать не только подходы к закупке транспортных услуг и соответствующие процедуры, но также провести реформу транспортных компа- ний. Муниципальные транспортные предприятия должны быть переведены на коммерческую ос- нову – принять на свой баланс активы и самостоятельно осуществлять обновление подвижного состава за счет своих доходов. Они должны вести свою деятельность на основе контрактов с му- ниципалитетами, которые, независимо от того, заключаются ли такие контракты по результатам переговоров или тендеров, должны предусматривать выплаты за предоставление неприбыльных 56 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем услуг, а также достаточную компенсацию за перевозку льготных категорий пассажиров. Для до- стижения этой цели между предприятиями и органами, ответственными за закупку транспортных услуг, должны быть установлены чисто коммерческие отношения. Предприятия не должны по- лучать никакого финансирования на покрытие своих убытков помимо тех средств, которые они получают в рамках заключенных контрактов на предоставление транспортных услуг, и должны подлежать банкротству в случае неспособности организовать коммерчески прибыльную работу. Достижение этой цели, возможно, потребует реформы условий, на которых транспортные услуги закупаются у государственных транспортных компаний. Однако в правовом отношении это также потребует пересмотра юридического статуса унитарных муниципальных предприятий, занимаю- щихся предоставлением услуг общественного транспорта (см. отчет №2). Консолидация весьма многочисленных мелких частных операторов в жизнеспособные коммерческие компании должна быть начата с пересмотра процессов закупки транспорт- ных услуг. В первую очередь необходимо начать с запрета на привлечение субподрядчиков. Так- же желательно реформировать контрактные процедуры и систему оценочных критериев с тем, чтобы позволить частным перевозчикам подавать свои тендерные предложения по контрактам, предусматривающим предоставление нерентабельных транспортных услуг, а не ограничивать их деятельность предоставлением только “коммерческих” транспортных услуг, как это делается сейчас. Помимо этого, контракты должны заключаться на разумно длительный срок (минимум на 5 лет), а также содержать положения, налагающие соответствующие обязательства как на упол- номоченный орган власти, ответственный за закупку транспортных услуг, так и на перевозчика, что позволит избежать произвольного внесения изменений в подписанные контракты с измене- нием условий, на которых такие контракты были присуждены. 1.5.6. Воздействие городского транспорта на окружающую среду 1.5.6.1. Согласованная деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти (передовая практика) Загрязнение атмосферного воздуха и шум – два фактора воздействия транспорта на окружающую среду, которые наносят наибольший вред здоровью людей в городах. Что касается загрязнения воздуха, Всемирная организация здравоохранения устанавливает стан- дарты качества воздуха в части содержания основных загрязняющих веществ, и эти стандарты приняты правительствами большинства стран. В большинстве городов Западной Европы нормы содержания взвешенных твердых частиц, оксидов азота, диоксида серы, оксида углерода и не- сгоревших углеводородов, как правило, соблюдаются, и состояние окружающей среды в целом улучшается. В ряде городов по-прежнему существует проблема с озоном. В большинстве стран защита атмосферного воздуха от загрязнения является совмест- ной задачей центральных властей и органов местного самоуправления. Они осуществляют сбор данных о качестве атмосферного воздуха и проводят оценку причин загрязнения с помощью сложных методов привязки к источникам загрязняющих веществ. Федеральное правительство обычно устанавливает достаточно жесткие требования к техническому состоянию транспортных средств и качеству топлива. Осуществление контроля над техническим состоянием транспорт- ных средств, несмотря на то, что такой контроль осуществляется на местном уровне, может быть одной из функций федерального правительства, но в любом случае этому вопросу уделяется са- мое серьезное внимание. Муниципальные органы власти обеспечивают защиту качества воздуха в жилых районах, используя различные подходы, направленные на сокращение сквозного дви- жения транспорта, а в центральных районах – за счет реализации мер по ограничению доступа транспортного. Помимо этого, многие крупные города имеют полномочия вводить запреты или штрафы за проезд по территории города транспортных средств с высоким уровнем выбросов вредных веществ в рамках так называемой «политики зеленых зон». Конечно, жители, коммер- ческие структуры и промышленные предприятия нуждаются в услугах грузового транспорта. По этой причине обычно предпринимается ряд мер, направленных на снижение негативного воз- действия грузового транспорта на городскую экологию. Строительство заводов и складских по- мещений обычно осуществляется на окраинах города с тем, чтобы максимально сократить ис- Отчет №1. 57 пользование грузового транспорта. Помимо этого, маршруты движения грузового транспорта устанавливаются таким образом, чтобы максимально ограничить негативное воздействие грузо- вого транспорта на жилую среду. Принципы борьбы с транспортным шумом проработаны не столь хорошо. В США Законом о борьбе с шумом (1972 г.) была определена федеральная политика в этой области и распределена ответственность за принятие мер между федеральным правительством, властями штатов и му- ниципалитетами. В соответствии с правилами Национального агентства по охране окружающей среды сотрудники правительства штата, отвечающие за развитие транспортной инфраструкту- ры, должны проводить оценку уровней шума, а правила Федеральной дорожной администрации требуют от дорожного агентства штата предоставлять результаты исследований уровня шума, создаваемого дорожным движением, в местные органы планирования. Однако эти данные носят всего лишь рекомендательный характер, и местный орган планирования сам решает, что с ними делать. В Европе внимание к проблеме шума росло еще более медленными темпами. На осно- вании Директивы ЕС по оценке и управлению шумом в окружающей среде (2002/49/EC) была на- чата реализация программы картирования шума и планирования мер по борьбе с ним, однако она не содержала никакого количественного показателя для снижения уровня шума. Сейчас эти документы пересматриваются. Страны-члены ЕС предпринимали самые разные шаги в соответ- ствии с этой Директивой, но их успехи были неоднозначными. В Великобритании, например, на основании Положения о регулировании уровня шума в окружающей среде (2006 г.) было введено требование подготовки планов на местах; результаты были не очень хорошими. В своем докладе за 2008 г. Европейское агентство по окружающей среде отмечало, что из-за воздействия транс- портного шума 55% жителей городов с населением свыше 250 тысяч человек ежедневно сталки- ваются с уровнями шума, превышающими нижний контрольный показатель ВОЗ, равный 55 дБА; 3,6 млн. горожан испытывают воздействия шума на уровне 70 дБА или выше. В Западной Европе грузовики составляют всего 3% транспортного потока, но на их долю приходится половина шумо- вого воздействия автотранспорта. Политика борьбы с шумом сосредоточена на трех направлениях (i) снижение уровня шума, создаваемого автотранспортом, (ii) мероприятия, направленные на снижение шума вдоль автомобильных дорог (противошумовые барьеры или экраны), и (iii) меха- низмы регулирования землепользования в окрестностях автомобильных дорог. Первое направление, как правило, находится в ведении правительства страны, а два других являются прерогативой органов местного самоуправления, которые устанавливают строительные нормы и правила и выдают разрешения на застройку. Кроме того, органы местного самоуправления используют свои полномочия в области организации дорожного движения в целях определе- ния маршрутов движения тяжелогрузных транспортных средств и запрета на въезд в некоторые районы. К сожалению, запрет на движение в дневное время с целью разгрузки дорожной сети и снижения уровня загрязнения воздуха может оказать очень неблагоприятное воздействие на локальный уровень шума в ночное время. При том, что полномочия следует использовать во всех трех направлениях, сейчас все чаще можно услышать мнение, что гораздо дешевле установить уже существующее шумоподавляющее оборудование на транспортных средствах, чем возвести противошумовые экраны вдоль автомобильных дорог, что, в любом случае, зачастую невозможно в городах. 1.5.6.2. Недостаток внимания к мерам транспортной политики и отсутствие необходимых инструментов (имеющиеся проблемы) Загрязнение атмосферного воздуха до сих пор является серьезной проблемой в рос- сийских городах. Согласно выводам, включенным в недавно опубликованный отчет Санкт- Петербургского Государственного университета, проблемы загрязнения атмосферного воздуха имеются в 2/3 российских городов22. В настоящем отчете не делается каких-либо окончательных выводов об источнике данной проблемы, так как имеющиеся на данный момент результаты из- учения источников загрязнения не достаточно полные для того, чтобы на их основе можно было подготовить окончательные выводы. 22 М.В. Макарова, Д.В. Ионов, А.В. Ракитин и А.А. Орлов. Доклад “Определение воздействия городских источников в России на загрязнение атмосферного воздуха в Северной Европе”, представленный на 10-ой Ежегодной конференции CMAS, Чапел Хилл, Северная Каролина, октябрь 2011 г. 58 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Что касается загрязнения воздуха, требования к транспортным средствам на государ- ственном уровне и качеству автомобильного топлива, устанавливаемые на федеральном уровне, постепенно ужесточаются. Утверждение специального технического регламента «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ» стимулировало переход на более ка- чественное топливо. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1076 от 30 дека- бря 2008 г. были внесены поправки в технический регламент «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», согласно которым выпуск в оборот автомобильного бензина класса ЕВРО 2 (показатель массовой доли серы не более 500 мг/кг) допускался только до 31 декабря 2010 г., а выпуск в оборот дизельного топлива класса с аналогичным показателем массовой доли серы – только до 31 декабря 2011 г. Производство автомобильного бензина класса ЕВРО 3 (показа- тель массовой доли серы не более 150 мг/кг) и дизельного топлива с показателем массовой доли серы не более 350 мг/кг допускалось до 31 декабря 2011 г., а производство бензина класса ЕВРО 4 (показатель массовой доли серы не более 50 мг/кг) – до 31 декабря 2014 г.23 Данные меры, на- ряду с мерами в отношении промышленного загрязнения окружающей среды, похоже, стабили- зировали ситуацию в Москве (см. Таблицу 1.4.). Таблица 1.4. Средние концентрации основных загрязняющих веществ (мг/м3) в различных районах г. Москвы (2007–2009 гг.) Вблизи город- В целом по горо- ских магистра- В центре города В жилых районах Параметр ду лей 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 CO 0,7 0,57 0,60 1,0 0,71 0,83 0,8 0,59 0,60 0,6 0,51 0,51 NO2 0,042 0,036 0,035 0,051 0,044 0,038 0,044 0,035 0,035 0,039 0,031 0,03 NO 0,046 0,038 0,038 0,057 0,053 0,050 0,054 0,035 0,037 0,041 0,026 0,027 SO2 0,006 0,003 0,004 0,007 0,004 0,005 0,006 0,004 0,004 0,007 0,002 0,003 Твердые 0,035 0,037 0,033 0,048 0,046 – 0,035 0,039 0,036 0,032 0,038 0,031 частицы* O3 0,032 0,032 0,03 0,039 0,037 0,029 0,031 0,030 0,029 0,028 0,032 0,03 Показатель качества 6,3 6,2 5,8 7,1 7,0 6,3 6,5 6,3 5,8 6,1 6,0 5,0 воздуха Примечание:* – взвешенные твердые вещества – РМ10 (частицы диаметром  10 мкм) Источник: НИИАТ. Однако действующие в России стандарты все еще не соответствуют наилучшей евро- пейской практике. Отставание России в части внедрения стандартов ЕС для автотранспорт- ных выбросов сократилось примерно с 15 лет (внедрение стандартов ЕВРО 1 и ЕВРО 2) до 6 лет (планируемое внедрение стандарта ЕВРО 5). Ввоз подержанных автомобилей регулируется и об- лагается налогами в целях повышения средних стандартов качества автомобильного парка. Усилия, предпринимаемые на региональном и муниципальном уровне, представляются недостаточными. Региональные власти уполномочены вводить требования к качеству топлива, которое продается на их территории, как это было сделано в Москве, Органы местного само- управления в большинстве средних и крупных городов регулярно измеряют общий объем выбро- сов загрязняющих веществ в атмосферу и рассчитывают долю этих веществ, которая приходится на мобильные источники (обычно она составляет от 60 до 80%), хотя неясно, насколько точна эта процедура привязки выбросов к источникам. Предстоит решить двойную задачу. 23 Данные НИИАТ. Отчет №1. 59 Во-первых, имеются проблемы в действующей системе обеспечения качества реали- зуемого топлива, и региональные власти не проявляют желания заниматься решением этого сложного вопроса. Поскольку повышение качества топлива отставало от предлагаемого ужесточения требований к выбросам, пришлось задержать введение стандарта ЕВРО 4. В этих условиях многие города уделяют основное внимание стимулированию перевода транспортных средств с дизельного топлива на газ (СПГ или СНГ). Некоторые города (например, Томск) могут принять решение в пользу развития системы электрического общественного транспорта – осо- бенно в пользу сохранения существующих трамвайных и троллейбусных предприятий – без про- ведения надлежащего анализа затрат, связанных с таким решением, или без учета того, что име- ются возможности осуществления более рентабельных мер политики, связанных с ограничением использования личного автотранспорта. Городами не проводится регулярный и систематический анализ рентабельности различных мер, направленных на снижение уровня загрязнения воздуха. Во-вторых, на местном уровне фундаментальной задачей является усовершенствование системы организации дорожного движения. Даже если органы местного самоуправления в городах хотят принимать меры, направленные на минимизацию влияния городского транспорта на качество воздуха, они считают, что для этого в их распоряжении имеется относительно немно- го средств. Требования к транспортным средствам и топливу устанавливаются на федеральном уровне. Города не могут вводить ограничения на движение легкового автотранспорта или созда- вать зеленые зоны, запрещая в них въезд грузовому автотранспорту. Ответственность за разра- ботку стратегий снижения шумового загрязнения также распределена между разными уровнями, однако большинство реальных полномочий (т.е. установление требований к транспортным сред- ствам, инвестиции в инфраструктуру и т.д.) находятся либо на федеральном, либо на региональ- ном уровнях. То, что остается муниципалитетам, в основном относится к системам организации дорожного движения, которые, как обсуждалось выше, крайне неэффективны во многих городах. Помимо загрязнения воздуха и шума, серьезную угрозу для городской среды представ- ляет разрушение естественных сред обитания и объектов культурного наследия, обу- словленное незапланированной и бесконтрольной застройкой, которая осуществляется высокими темпами. Такие модели застройки территории вызывают долгосрочные эффекты «блокировки» и носят трудно обратимый характер. Многие города мира, где в последнее вре- мя наблюдалось бурное развитие, прошли через несколько этапов: на первом этапе развития они, как правило, уделяли больше внимания удовлетворению спроса населения и предприятий на плотность застройки, пренебрегая неблагоприятными воздействиями на окружающую среду, а потом постепенно стали отдавать приоритет обеспечению удобства проживания граждан и со- хранению объектов культуры. Однако устранение последствий застройки стоит очень дорого, а, может, даже слишком дорого или вообще невозможно24. 1.5.6.3. Необходимые действия Правительству Российской Федерации необходимо активизировать усилия по реализа- ции предпринятых им инициатив и при этом оказать определенное давление на регионы, которые до сих пор не проявляли большого интереса к обеспечению высокого качества топлива, реализуемого на местном рынке. Правительство Российской Федерации безуслов- но, должно и в дальнейшем ужесточать требования к выбросам для отечественных и импортных автомобилей и одновременно стимулировать производство более чистого топлива. Соблюдение стандартов на региональном и муниципальном уровнях можно обеспечить за счет ужесточения условий выделения межбюджетных трансфертов, предназначенных для транспортной отрасли. Однако для этого, возможно, потребуется внесение изменений в действующий Бюджетный ко- декс Российской Федерации. Мы рекомендуем изучить этот вопрос в первоочередном порядке. 24 Это очень хорошо иллюстрирует проект реконструкции Сеула: Чхонгечхон, река протяженностью 8,4 км, протекавшая через центр города и забранная в трубу в целях строительства автомобильных дорог и эстакад, была вновь вскрыта и пре- вращена в современную зону отдыха населения. На снос автомобильных дорог и других строительных объектов, а также на модернизацию пассажирского транспорта на альтернативных маршрутах в объезд реки, ее расчистку и восстановле- ние было потрачено 900 млн. долларов США. 60 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Для выполнения этой задачи можно ввести требование о том, чтобы регионы и города разработали планы действий, направленных на борьбу с шумовым загрязнением и повы- шение качества воздуха, как это все чаще практикуется в ЕС. Через федеральный консультаци- онный орган по вопросам городского транспорта Правительство Российской Федерации может давать рекомендации относительно порядка подготовки и содержания таких планов, а также рас- пространять результаты научных исследований, посвященных экономическим аспектам альтер- нативных способов снижения уровня шума и загрязнения воздуха. Используя данные, полученные в отобранных городах, оно может организовать исследование экономической эффективности альтернативных мер транспортной политики, в том числе перехода на использование электро- транспорта. В ближайшей перспективе оно может предоставить целевое финансирование для осуществления инвестиций в более чистые и создающие меньше шума технологии, а также для разработки более совершенных методов контроля выбросов на муниципальном уровне. Однако и в этом случае многие меры зависят от укрепления полномочий и финансового потенциала му- ниципалитетов. Комплексные планы землеустройства и развития транспорта должны также учитывать не- благоприятные (и особенно необратимые) воздействия застройки на окружающую среду. Для этого необходимо ввести требование, согласно которому инвестиционные проекты опреде- ленного размера должны проходить оценку воздействия на окружающую среду, и, если они ока- зывают значительное неблагоприятное воздействие, организаторы проекта должны планировать и осуществлять мероприятия, направленные на смягчение этого воздействия. Такое изменение законодательства требует, чтобы региональные администрации и муниципалитеты имели соот- ветствующий институциональный и технический потенциал для эффективного осуществления мониторинга и контроля за исполнением законов. 1.6. ПОЭТАПНАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ, ПРЕДЛАГАЕМЫХ МЕР ТРАНСПОРТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ОРГАНИЗАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В НАПРАВЛЕНИИ УКРЕПЛЕНИЯ ПОТЕНЦИАЛА ОРГАНИЗАЦИЙ 1.6.1. Приоритетные направления деятельности Рассмотрение возможностей применения передовой европейской практики по усовершенство- ванию систем городского транспорта в России позволило определить ряд потенциальных мер, которые могло бы осуществить Правительство Российской Федерации в области усовершен- ствования нормативно-правовой базы, предоставления рекомендаций по мерам экономической политики, а также предоставления бюджетной и финансовой поддержки. Основные приоритетные направления деятельности по усовершенствованию норматив- но-правовой базы включают в себя следующие: • Уточнение административно-правовых и финансовых полномочий муниципалитетов и ор- ганов управления на уровне городских агломераций в области городского транспорта; • Внесение поправок в законодательные акты, касающиеся вопросов организации дорожно- го движения и управления парковками; • Реформирование механизмов регулирования деятельности в сфере транспорта и закупок, включая реформирование унитарных муниципальных транспортных предприятий. Основные приоритетные направления по предоставлению рекомендаций по вопросам экономической политики, а также вопросам технического характера, включают в себя следующие: • Наделение соответствующих уполномоченных органов функциями по стратегическому планированию услуг городского пассажирского транспорта, а также разработка процедур по прогнозированию спроса; • Создание структур, ответственных за организацию дорожного движения и регулирование спроса и разработку политики по данным направлениям; Отчет №1. 61 • Усовершенствование механизмов содержания и управления УДС; • Усовершенствование механизмов закупок услуг общественного транспорта. Основные приоритетные направления деятельности в области предоставления бюд- жетной и финансовой поддержки включают в себя следующие: • Разработка механизмов организации дорожного движения и управления парковками, вклю- чая использование современных технических средств регулирования дорожного движения и сбора платы за парковку, а также другого оборудования, применяемого в интеллектуаль- ных транспортных системах; • Модернизация системы общественного транспорта, включая осуществление пилотных ин- вестиций в модернизацию трамвайной системы и системы скоростных автобусов; • Создание интегрированной системы управления городским транспортом, включая инве- стиции в новые билетные и мониторинговые технологии. Более полный перечень необходимых мер включен в Таблицу 1.5. Рекомендации по мерам, ко- торые необходимо принять на уровне федерального правительства, представлены в отчете № 2 (реформирование нормативно-правовой базы), в отчете №3 (консультационные и вспомогатель- ные функции) и в отчете № 4 (бюджетная и финансовая поддержка). Таблица 1.5.Перечень рекомендуемых действий по реализации Стратегии Сфера Рекомендуемые деятельности действия Изменения • уточнение и консолидация функций муниципалитетов в сфере транспорта с в нормативно- передачей всех городских дорог в их собственность; правовой базе • принятие законов о парковке с целью практического внедрения системы – Федеральный оплаты за уличную парковку и парковку на внеуличных автостоянках, кото- уровень рая была бы подкреплена эффективной системой управления парковками и наложения штрафов за несоблюдение правил парковки; • передача доходов от взимания платы за парковку или пользование УДСму- ниципалитетам, что позволило бы им использовать эти средства на цели развития транспортного сектора; • организация добровольных ассоциаций уполномоченных органов, что дало бы им право на получение межбюджетных трансфертов; • пересмотр закона о муниципальных унитарных предприятиях транспортно- го сектора; • пересмотр федеральных требований к качеству топлива, в особенности в отношении требований к содержанию серы в дизельном топливе; • закрепление за муниципалитетами ответственности за контроль над ис- пользованием транспортных средств в городах с учетом экологических требований. Изменения • введение требований о недискреционном получении муниципалитетами в нормативно- трансфертов либо на основе формулы, либо в соответствии с согласован- правовой базе ным объемом встречного финансирования, выделяемого на цели реализа- – Федераль- ции одобренного среднесрочного плана развития; ный уровень – • введение требования, в соответствии с которым все пассажирские приго- Региональный и муниципальный родные перевозки должны осуществляться только на основе разрешений, уровень выданных и региональными, и муниципальными властями; • замена дискреционного порядка осуществления трансфертов из регионов муниципалитетам на формулу или механизм, основанный на использова- нии долгосрочного контракта; • пересмотр критериев, используемых при проведении тендеров на право работать на автобусных маршрутах; • реформирование системы выдачи разрешений на предоставление услуг общественного транспорта в части введения запрета на заключение дого- воров субподряда. 62 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Сфера Рекомендуемые деятельности действия Изменения в • закрепление за городскими администрациями функций по осуществлению плане стратегического планирования, включая разработку стратегий развития технических системы городского транспорта, которое будет стимулироваться условия- возможностей ми, заложенными в федеральных целевых программах поддержки, а также и институциональ- в региональных процедурах распределения доходов; ных возможностей на муниципаль- • создание эффективных структур организации дорожного движения с наде- ном уровне лением их достаточно широким кругом обязанностей и полномочий. Техническая • разработка стратегии развития системы городского транспорта и связан- и консультацион- ных с ней среднесрочных планов по осуществлению расходов; ная поддержка, • предоставление рекомендаций по альтернативным методам обеспечения предоставляемая добровольного участия в работе по управлению дорожным движением на федеральным уровне крупных городов; консультацион- ным • предоставление рекомендаций по эффективному обеспечению доступно- органом сти транспортных услуг для инвалидов; • предоставление рекомендаций по структуре, штатному расписанию и орга- низации работы современного центра управления дорожным движением; • разработка общеприменимой и общедоступной модели регулирования транспортного спроса; • предоставление рекомендаций по альтернативным структурам для органи- зации тендеров за право предоставления транспортных услуг; • предоставление рекомендаций по внедрению более совершенных методов управления дорожным хозяйством, включая автоматизированные инстру- менты управления дорожным хозяйством и более передовую практику за- ключения контрактов на дорожно-строительные работы; • предоставление рекомендаций по разработке современной функциональ- ной классификации автомобильных дорог и принципов проектирования го- родской улично-дорожной сети; • предоставление рекомендаций по альтернативным структурам для прове- дения тендеров за право предоставления услуг. Финансовые • первоначальные вложения в создание потенциала стратегического плани- и бюджетные рования муниципалитетов и их организационное укрепление; изменения • инвестиции в создание обособленных систем скоростного пассажирского транспорта; • развитие систем организации дорожного движения, включая светофорные контроллеры, системы отслеживания транспортных потоков и системы ин- формирования участников дорожного движения; • создание мультимодальных систем продажи билетов; • оказание содействия в создании новых систем конкурсных торгов; • модернизация обособленных систем электротранспорта. 1.6.2. Сроки и этапы реализации Реализацию реформ, предложенный в настоящем отчете, по возможности необходимо бу- дет осуществлять на уровне городских агломераций. С организационной точки зрения было бы желательно создать основной отдел планирования, который бы отвечал за интеграцию функций. С функциональной точки зрения, для выполнения функций, связанных с организацией дорожно- го движения, управлением парковками и системой общественного транспорта необходимы до- статочные трудовые и финансовые ресурсы. В первую очередь,необходимо решить все вопросы институционального характера, что создаст основу для эффективной реализации мер экономи- ческой политики. Отчет №1. 63 Из политических соображений, возможно, необходимо будет выбрать более прагматический и поэтапный подход. При этом, некоторые из рекомендованных мер могут быть реализованы в ка- честве самостоятельных элементов. Принятие нового закона о парковке также даст значитель- ный положительный эффект при условии, что такой закон будет основываться на стратегическом видении вопросов парковки в качестве ключевого элемента устойчивой политики в области го- родского транспорта, а не просто в качестве задачи по обеспечению потребностей в парковке для личногоавтотранспорта. Инвестиции в систему общественного транспорта также отвечают задачам по обеспечению финансовой устойчивости системы при условии, что средства не будут использоваться нерационально на развитие “тяжелых” рельсовых систем в тех случаях, когда это необоснованно с экономической точки зрения из-за отсутствия достаточного объема пассажи- ропотока. Подобным образом, мероприятия по физической (за счет инвестиций в строительство дорожных развязок) или коммерческой (за счет инвестиций в билетные системы) интеграции го- родского общественного транспорта могут быть вполне оправданными даже без проведения со- ответствующих реформ в системе закупок транспортных услуг. Все эти реформы являются высо- коприоритетными и могут быть реализованы даже до того, как будут осуществлены необходимые институциональные реформы. Что касается сроков реализации реформ в сфере городского пассажирского транспорта, то здесь имеются определенные проблемы. Для того, чтобы обязать частных перевозчиков предоставлять, помимо коммерческих услуг, также и социальные услуги, что является желатель- ным с учетом наблюдаемого снижения в объемах услуг, предоставляемых льготным категори- ям пассажиров во многих городах страны, необходимо будет все контракты на предоставление транспортных услуг заключать по результатам тендеров. Для этого также необходимо будет пе- рейти на использование контрактов валовой стоимости. Однако тендерная система распределе- ния маршрутов ГПТ не будет эффективной до тех пор, пока не будет проведена реформа унитар- ных муниципальных предприятий, и они не начнут финансировать закупку новых транспортных средств из своих собственных доходов, как это делают частные транспортные компании. В этой области необходимо будет осуществить одновременную реализацию ряда взаимно согласован- ных реформ. ВЫВОДЫ ПО ОТЧЕТУ №1 1. В отчете №1 изложены принципы разработки стратегии обеспечения устойчивой работы городского транспорта. 2. Рассмотрен передовой опыт зарубежных стран (см. приложение 3, приложение 4). 3. Проанализирована ситуация в городах России (см. приложение 2). 4. Результаты работы в рамках отчете №1 сведены в таблицу 1.6, в которой показана взаи- мосвязь между проблемными вопросами и рекомендованными краткосрочными приори- тетными мероприятиями. 64 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Таблица 1.6 Приоритетные мероприятия на краткосрочную перспективу Направление Современная ми- Проблемы Необходимые меры деятельности ровая практика российских успешных городов городов Институциональные задачи Стратегическое Наличие документов Не разрабатывается Разработка стратегииразвития планирование стратегическогопла- практически во всех транспортных систем – для всех и развития нирования развития городах, кроме городов; транспортных транспортных систем крупных При разработке стратегического систем планирования развития транспортной системы необходим охват всей территории городской агломерации; Консультирование в процессе подготовки документации по стратегии развития городского транспорта; Консультирование по альтернативным подходам к организации работы на уровне городской агломерации; Консультирование по составу функций и возможным организационным схемам на муниципальном уровне; Внесение изменений в законодательство по территориальному планированию в целях обеспечения их соответствия со стратегией развития городского транспорта. Институ- Структурированная Чрезмерная раздро- Упорядочивание и рационализация циональная и координация бленность стра- административно-правовых основ. организационная проводимой тегических и ин- структура транспортной ституциональных политики полномочий Финансирование Предсказуемые фи- Дискреционное Повышение долгосрочной нансовые ресурсы распределение устойчивости бюджета; ресурсов, Переход на планирование непредсказуемость выделяемых финансовых ресурсов. Финансирование первоначальных затрат на создание современных центров организации дорожного движения; Содействие в финансировании капитальных затрат на планирования развития транспортного комплекса, а также на новую систему закупок; Адресная поддержка внедрения электронных систем продажи билетов; Содействие в финансировании первоначальных затрат на формирование федерального информационно-аналитического центра развития транспортных систем. Отчет №1. 65 Направление Современная ми- Проблемы Необходимые меры деятельности ровая практика российских успешных городов городов Функционирование городского транспорта Скоростной Высокое качество Низкое качество Оптимизация существующих внеуличный и комфорт перевозок, обслуживания перевозок, которые потенциально транспорт обеспечение имею- могут быть финансово щегося спроса в целях жизнеспособными; повышения конкурен- Развитие скоростного тоспособности с лег- пассажирского транспорта и ковым автомобилем системная интеграция всех видов транспорта Наземный Практика проведения Низкое Целевые пилотные программы общественный стратегических кон- качество услуг, развития скоростного автобусного пассажирский курсных торгов и обе- предоставляемых или скоростного трамвайного транспорт спечение коммерче- традиционными сообщения; ской ответственности видами транспорта Коммерциализация оператора. (например, муниципальных транспортных муниципальными предприятий и консолидация автобусами частных перевозчиков в условиях и трамваями). роста конкуренции; Недостаточный Консультирование по структуре уровень тарифов; конкуренции Консультирование по процедурам и неправильные планирования маршрутной сети; стимулы. Консультирование по вопросам Неэффективное организации альтернативных законодательство систем конкурсных торгов; Внесение поправок в законы о конкурсных торгах (на региональном уровне); Подготовка предварительных вариантов контрактной документации; Изменение правового статуса муниципальных унитарных предприятий наземного общественного транспорта. Улично-дорожная Соответствие Нехватка средств Значительное увеличение темпов сеть (УДС) развития УДС для осуществления дорожно-мостового строительства имеющимся необходимых Активное внедрение потребностям и экономически автоматизированных систем в необходимых обоснованных управления дорожным движением масштабах; дорожных в пилотных городах; Наличие четких инвестиций Обследование состояния приоритетов автомобильных дорог, системы по инвестициям управления дорожным движением; в развитие УДС; Методическое руководство Применение по проектированию автомобильных современных методов дорог; оборудования Определение приоритетных и содержания направлений расходования автомобильных дорог. средств и эффективное использование имеющихся ресурсов; Внесение поправок в правила территориального планирования. 66 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Направление Современная ми- Проблемы Необходимые меры деятельности ровая практика российских успешных городов городов Организация Одна из главных Раздробленность Интеграция и укрепление дорожного функций полномочий взаимодействия органов власти и движения муниципалитета и рассредоточение организаций; ответственности. Внедрение прогрессивных Существенные технологий организации функциональные дорожного движения; пробелы Распространение передового в действующем опыта организации дорожного законодательстве движения; Принятие федерального закона «Об организации дорожного движения» с целью расширения состава полномочий и уточнения сфер ответственности. Парковочное Применение мер Чрезмерная Поэтапный подход к достижению пространство по обоснованному раздробленность долгосрочных целей; ограничению стратегических Распространение передового движения транспорта полномочий опыта в части разработки и отсутствие комплексной стратегии координации организации парковочного пространства; Дополнение законодательства на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; Уточнение и расширение полномочий городов в области политики организации парковочного пространства и обеспечения ее реализации. Безопасность Интеграция вопросов Низкий уровень Повышение уровня дорожного безопасности в организации обеспеченности УДС движения общую стратегию и безопасности высокотехнологичным организации дорожного оборудованием; дорожного движения движения Отлаживание системы разработки (ОДД) предпроектной и проектной документации для всех территорий страны; Повышение качества проектирования в сфере ОДД. Охрана Согласованная Высокая Обеспечение рационального окружающей деятельность концентрация соотношения нормативов и среды с разделением загрязняющих стимулов; полномочий и веществ в Повышение ответственности ответственности атмосферном за несоблюдение экологических между воздухе в городах; норм; федеральными, Отсутствие четких Разработка методики оценки региональными и приоритетов ущерба, нанесенного экологии. муниципальными и инструментов органами власти в природоохранной сфере регулирования, политики мониторинга и приведения в исполнение экологических стандартов и смягчении негативного воздействия на окружающую среду. ОТЧЕТ №2 ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УКРЕПЛЕНИЮ НОРМАТИВНО- ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 68 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ВВЕДЕНИЕ В работе изложена концепция обеспечения устойчивого развития систем городского транспорта и рассмотрен передовой опыт решения задач, связанных с достижением устойчивости, в первую очередь на примере западноевропейских городов. В нем также проанализированы препятствия на пути внедрения такого передового опыта в России, где несовершенство существующей нор- мативно-правовой базы является одной из трех основных причин возникновения указанных пре- пятствий (отчет №1). Раздел 2.2 настоящего отчета начинается с краткого обзора законодательной базы Российской Федерации, касающейся городского транспорта, а также обобщения результатов анализа по- требностей в реформах, изложенных в отчете № 1. В Разделах с 2.3 по 2.7 представлены пред- лагаемые изменения в нормативно-правовой базе. В Разделе 2.8 обсуждается каким образом и в какие сроки предлагаемые реформы могли бы быть реализованы с тем, чтобы обеспечить устойчивое развитие систем городского транспорта в Российской Федерации. В настоящем отчете не делается попыток предложить какие-либо точные формулировки новых законов, так как это является задачей специалистов в вопросах разработки законодательных ак- тов, которые хорошо знакомы с законодательством Российской Федерации. Более того, мы при- знаем, что наше знание российских законов несовершенно, а также то, что некоторые из наших суждений и рекомендаций, которые главным образом основаны на международном опыте, могут оказаться неприемлемыми. Вместе с тем надеемся, что наши предложения помогут осознать важность развития и совершен- ствования законодательной базы для решения транспортных проблем в городах России. 2.1. ЦЕЛЬ ОТЧЕТА №2 Цель настоящего отчета – выявить препятствия на пути эффективного развития транспортных си- стем городов России и предложить административные или законодательные меры, необходимые для их преодоления. 2.2. СТРУКТУРА РЕФОРМ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ 2.2.1. Нормативная правовая база Российской Федерации Конституция Российской Федерации, которая является основным законом страны, не включает в себя каких-либо прямых ссылок на городской транспорт. Тот факт, что городской транспорт не включен ни в перечень вопросов, находящихся в ведении федерального правительства (Статья 71), ни в перечень вопросов, находящихся в совместном ведении федерального правительства и субъектов Российской Федерации (Статья 72) означает, что он отнесен к компетенции област- ных администраций. Областные администрации, в свою очередь, имеют право делегировать от- ветственность за вопросы, касающиеся городского транспорта. Статья 76 Конституции наделяет субъекты Российской Федерации правом принимать законы, касающиеся городского транспор- та, в рамках своих полномочий, что предполагает возможность делегирования соответствующих полномочий на более низкие уровни административно-территориальных образований. Статья 12 Конституции предусматривает механизм самоуправления, а Статья 132 содержит перечень на- правлений, по которым может осуществляться делегирование полномочий, включая управление муниципальной собственностью, которое должно осуществляться в соответствии с региональны- ми законами, регламентирующими распределение таких полномочий. Общие принципы закона изложены в различных кодексах. Гражданский кодекс, который является конституцией рыночной экономики, регламентирует различные правовые вопросы, касающиеся договоров, закупок услуг, а также правового положения унитарных муниципальных предприятий. Бюджетный и Налоговый кодексы устанавливают полномочия различных уровней власти в об- Отчет №2. 69 ласти предоставления общественных услуг (включая полномочия третьего уровня власти – муни- ципалитетов – по управлению местными системами общественного транспорта), а также полно- мочия по взиманию налогов и осуществлению межбюджетных трансфертов. Градостроительный кодекс устанавливает общие функции и полномочия государственных органов по вопросам, каса- ющимся городского планирования и застройки территорий, а также развития УДС. Дополнитель- ная информация об основах законодательства Российской Федерации включена в Приложение 1. 2.2.2. Законодательство в сфере городского транспорта Имеется несколько законов, положений и кодексов, касающихся городского транспорта. Наибо- лее важные из них представлены в Таблице 2.1. Таблица 2.1. Основные федеральные законы, касающиеся городского транспорта Сфера применения Федеральные законы Ключевые положения Функции органов Федеральный закон от 06.10. 2003 № 131- Ответственность и полномочия исполнительной ФЗ “Об общих принципах организации местных органов власти власти органов местного управления в Российской Федерации” Федеральный закон от 06.10. 1999 № 184- Ответственность и полномочия ФЗ “Об общих принципах организации региональных (областных) законодательных (представительных) и органов власти исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации” Градостроительный кодекс Российской Полномочия государственных Федерации (от 29.10. 2004№ 190-ФЗ) органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области городского планирования Общественный Федеральный закон от № 94-ФЗ 21.07.2005 Закон о государственных транспорт “О размещении заказов на поставку това- закупках товаров и услуг, ров, выполнение работ и оказание услуг включая систему конкурсных для удовлетворения государственных и торгов муниципальных нужд” Федеральный закон от 21.12.2001 № 178- Приватизация государственных ФЗ “О приватизации государственной и предприятий муниципальной собственности” Федеральный закон от 26.07.2006 № 135- Защита конкуренции ФЗ “О защите конкуренции” Федеральный закон от 08.11.2007№ 259 Правила перевозки пассажиров, “Устав автомобильного и наземного элек- багажа и грузов, а также трического транспорта” оказание услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом Гражданский кодекс Российской Федерации Определение перевозки (Часть 2) от 26.01.1996. Глава 40. Перевозка транспортом общего пользования, осуществляемой коммерческой организацией, а также права и обязанности перевозчиков, осуществляющих перевозки транспортом общественного пользования 70 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Сфера применения Федеральные законы Ключевые положения Развитие дорожной Федеральный закон от 10.12.1995 № 196- Безопасность дорожного сети и организация ФЗ “O безопасности дорожного движения” движения дорожного движения Федеральный закон от 08.11.2007 № 257- Развитие дорожной сети ФЗ “Об автомобильных дорогах и о дорож- ной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации” Федеральный законот 07.02.2011 № 3-ФЗ Закон о полиции (общий) “О полиции” Федеральный закон от 21.04.2011 № 69-ФЗ Регулирование услуг “О внесении изменений в некоторые зако- легкового такси и парковочной нодательные акты Российской Федерации” деятельности Кодекс Российской Федерации об Полномочия по наложению административных правонарушениях (от штрафов 30.12.2001 № 195-ФЗ) Экологическое Федеральный закон от 10.01.2002№ 7-ФЗ Воздействие на окружающую управление “О защите окружающей среды” среду 2.2.3. Обоснование предлагаемых изменений В отчете №1 рассматриваются характеристики нормативно-правовой базы, которые считаются необходимыми для обеспечения эффективного управления городским общественным транс- портом. Основной упор в рамках данного анализа делается на необходимость рассмотрения городского транспорта в качестве некой целостной системы, которая должна планиро- ваться и управляться достаточно квалифицированным и наделенным соответствующи- ми полномочиями персоналом на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальном уровне. Описание действующих в России механизмов, включен- ное в предыдущий раздел настоящего отчета и в Приложение №1, выявляет два крайне важных препятствия на пути к этой цели: • Во-первых, в действующем в Российской Федерации законодательстве не дается четкого определения понятий городского транспорта, организации дорожного движения или об- щественного транспорта. Мы рекомендуем внести в законодательство следующие опреде- ления: - К понятию “городской транспорт” относятся все вопросы, касающиеся перевозки пассажиров и грузов в городах, в том числе строительство и содержание улично-до- рожной сети, организация дорожного движения, общественный транспорт, а также соответствующие аспекты земельного планирования и управления застройкой новых территорий. Ниже приводятся определения каждого из этих направлений. - К понятию “организация дорожного движения”относятся деятельность, мероприятия и инвестиции, направленные на обеспечение безопасных и эффективных условий для движения моторизованных и немоторизованных транспортных средств, а также пеше- ходов по улицам и дорогам25. - К понятию “общественный транспорт” относятся все формы организации перевозки пассажиров в городах, включая такие виды транспорта, как легковое такси, пригород- ные электрички, автобусы, микроавтобусы, трамваи, троллейбусы и метро. 25 Меры по организации дорожного движения могут включать в себя (a) установку и использование средств управления дорожным движением (например, светофоров), (b) установку дорожных знаков, например, знаков, ограничивающих ско- рость движения транспортных средств, (c) установку дорожных приспособлений для направления движения транспорта, (d) меры по распределению дорожного пространства, включая выделенные полосы для движения автобусов, трамваев, легкорельсового транспорта и автомобилей с большим количеством пассажиров, (e) меры по установлению направления движения на дорогах с односторонним движением, (f) меры по регулированию использования отдельных дорог, включая дороги, предназначенные для проезда грузового транспорта и улицы, по которым запрещено движение определенных видов транспортных средств, (g) меры и технические средства, используемые для взимания платы за проезд по платным дорогам и полосам, предназначенным для движения автомобилей с большим количеством пассажиров, (i) меры, направ- ленные на повышение безопасности пешеходов при пересечении дорог по пешеходным переходам, а также по надзем- ным и подземным переходам, (j) меры по организации уличных парковок, в том числе в местах, где имеются ограничения на стоянку, где стоянка разрешена только в течение определенного времени, а также на платных стоянках. Отчет №2. 71 • Во-вторых, городской транспорт никогда не рассматривался в качестве единого целого. Напротив, различные аспекты системы городского транспорта, которые на практике вза- имодействуют между собой, рассматриваются в качестве отдельных, не связанных между собой элементов технических правовых или нормативных актов; • В-третьих, обсуждаемая проблема тесно связана с вопросами распределения функций и полномочий между органами исполнительной власти. Муниципалитеты находятся в лучшем случае на втором, а иногда и на третьем уровне системы региональных и местных властей, свобода их действий связана правовыми рамками, а финансовые ресурсы крайне ограни- чены. На первый взгляд эти проблемы кажутся непреодолимыми, так как они уходят своими корнями в действующую систему распределения полномочий между административно-территориальны- ми образованиями. В нескольких разделах отчета №1 предлагается повысить роль городских администраций с соответствующим сокращением полномочий некоторых существующих реги- онов. Эта рекомендация основана на международном опыте, который свидетельствует о том, что эффективность работы транспортных систем в крупных городах зависит от слаженности и координации целого ряда технических функций на уровне городов и городских агломераций. Не- которые конкретные проблемы, отмеченные в отчете №1 (как, например, проблемы, касающие- ся механизмов распределения маршрутов городского общественного транспорта на конкурсной основе), могут быть решены путем внесения необходимых изменений в соответствующие зако- ны; вместе с тем такой фрагментарный подход не позволит решить фундаментальную проблему, связанную с отсутствием единого подхода к решению вопросов городского транспорта. Как представляется, имеются некоторые возможности решения существующих проблем за счет внесения необходимых поправок в существующее законодательство и использования постанов- лений правительства и президентских указов при условии, что они не будут противоречить по- ложениям Конституции. Более того, в российской практике положения кодексов законов тракту- ются достаточно гибко ввиду их фундаментального характера. Работа по усовершенствованию нормативно-правовой базы могла бы быть осуществлена по следующим пяти направлениям: • Внесение уточнений в законодательство с целью устранения имеющихся несоответ- ствий и противоречий в существующих правовых актах. Это в первую очередь касается со- держания таких двух фундаментальных правовых документов как Конституция и Граждан- ский кодекс Российской Федерации (Приложение 1), а также Градостроительного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правона- рушениях; • Консолидация правовых актов с целью устранения фрагментации положений, относя- щихся к тесно взаимосвязанным аспектам сферы городского транспорта, особенно тех по- ложений, которые непосредственно относятся к сфере городского транспорта, а не к во- просам более общего характера; • Отмена существующих законов или внесение в них поправок в целях устранения пре- пятствий на пути использования передового опыта других стран; • Принятие новых предметных законодательных актов в целях решения ранее не сто- явших задач. Это в первую очередь касается городского транспорта в целом, организации дорожного движения, закупок услуг городского транспорта и регулирования в сфере го- родского транспорта; • Принятие правоприменительных актов в целях предоставления муниципалитетам, ис- пытывающим потребность в реализации каких-либо конкретных полномочий, возможно- стей для их осуществления, при этом не принуждая к их осуществлению те муниципалите- ты, которые в этом не нуждаются. Комплексная стратегия реформ, предлагаемая в настоящем отчете, может быть реализована по следующим двум основным направлениям: • Признание городского транспорта в качестве новой предметной области, которая в не- достаточной степени проработана в Конституции, возможно путем принятия комплексного законодательства о городском транспорте; • Изучение возможностей внедрения институциональных инноваций, что позволит осуществлять интегрированное планирование городского транспорта и управление им на уровне городов и городских агломераций. Эту задачу можно решить за счет предоставле- 72 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ния органам исполнительной власти возможности действовать совместно, а также созда- ния стимулов посредством установления определенных условий получения межбюджетных трансфертов и участия в иных прямых отраслевых или президентских программах. 2.3. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ИМЕЮЩЕЙСЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №1: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И МЕХАНИЗМЫ 2.3.1. Функциональная ответственность – определение понятия городского транспорта Проблемы: В российской законодательной системе городской транспорт не определя- ется в качестве интегрированного и комплексного стратегического направления, кон- цепция которого была рассмотрена в отчете №1. Вместо этого в различных законах дается определение некоторых видов и разрозненных элементов городского транспорта в терминах, ко- торые зачастую технически неадекватны. Постановление Правительства Российской Федерации № 1090 от 23 октября 1993 г. «О правилах дорожного движения» устанавливает основные права и ответственность водителей, пассажиров и пешеходов. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении поправок в некоторые законодательные акты Российской Федерации» дает опре- деление дорожному транспорту и городскому наземному электрическому транспорту (трамваи и троллейбусы, не включая метро); Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О без- опасности дорожного движения» в общих чертах дает определение такого понятия, как организа- ция дорожного движения в связи с обеспечением безопасности дорожного движения, однако это определение не в полной мере отражает всю сложность современных инструментов, алгоритмов и технологий организации дорожного движения. С точки зрения логики юридическое лицо не мо- жет наделяться ответственностью за вопросы, которые недостаточно четко определены юриди- чески и технически. В связи с этим представляется крайне важным дать четкое правовое опреде- ление понятию городского транспорта. Предлагаемая реформа: Необходимо уточнить, что именно включается в понятие город- ского транспорта и как разграничены полномочия Министерства транспорта и других министерств, с учетом того, что на федеральном уровне ответственность за разработку госу- дарственной транспортной политики и регулирование в сфере транспорта, включая городской транспорт, закреплена за Министерством транспорта Российской Федерации. К числу таких министерств относятся, например, Министерство внутренних дел Российской Федерации в во- просах обеспечения безопасности дорожного движения, Министерство природных ресурсов и окружающей среды Российской Федерации в вопросах загрязнения атмосферного воздуха и т.д. Ясность в эти вопросы можно было бы внести за счет принятия уточняющего закона, определяю- щего городской транспорт в качестве интегрированного стратегического направления, охваты- вающего вопросы инфраструктуры и работы всех видов транспорта в городах; управления транс- портными потоками и всех других элементов, относящихся к транспортным услугам. Необходимо учесть, что это представляет собой более широкую концепцию по сравнению с концепцией, каса- ющейся организации дорожного движения, целью которой является определение возможностей интеграции на муниципальном уровне инструментов, влияющих как на частный, так и на обще- ственный транспорт, и не только на наземный, но также и на метро, пригородные электрички и го- родской паромный транспорт. Эти вопросы могли бы быть прояснены в рамках отдельного закона или нового закона о городском транспорте. 2.3.2. Полномочия органов исполнительной власти Проблемы: В отсутствие официального определения понятия городского транспорта нет четкого представления о следующих вопросах: (i) распределение полномочий между ор- ганами исполнительной власти; и (ii) несоответствие между определенными функциями Отчет №2. 73 региональных и местных органов исполнительной власти и ресурсами, предоставляемы- ми им для осуществления своих функций. Конкретные технические функции распределяются отдельно согласно положениям соответствующих законодательных актов, например, Федераль- ного закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» и Федерального закона № 196-ФЗ от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения». Некоторые функции, касающиеся городского транспорта, осуществляются на региональном уровне, а некоторые – на муниципальном. Например, ответ- ственность за организацию дорожного движения в настоящее время разделена между феде- ральными и региональными органами власти, строительство и содержание автомобильных до- рог – между региональными и районными органами власти, в то время как ответственность за предоставление услуг городского транспорта делегирована на более низкий уровень населенных пунктов. Помимо этого, ответственность федерального правительства за защиту окружающей среды может интерпретироваться таким образом, что федеральные полномочия возникают в тех случаях, когда городской транспорт может оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Это противоречит отнесению городского транспорта к ведению субъектов Российской Федерации, что подразумевается в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации, а также положениям, касающимися органов местного самоуправления. Эта путаница в распределении функций создает трудности для муниципалитетов при разработке комплексных стратегий. На ос- нове результатов изучения международного опыта в отчете №1 делается заключение о том, что желательна дальнейшая концентрация полномочий и ресурсов на муниципальном уровне, хотя такое перераспределение основных сфер ответственности не должно исключать возможности передачи на договорной основе третьим сторонам каких-либо функций, например, содержания светофорного хозяйства, или их делегирования региональным органам власти. В настоящее вре- мя они отвечают за организацию работы системы общественного транспорта, но не за какие-ли- бо стратегические вопросы, касающиеся предоставления услуг городского транспорта или орга- низации дорожного движения. Предлагаемая реформа: Предлагается, чтобы реформы, направленные на решение этой задачи, также предусматривали внесение изменений в механизмы осуществления меж- бюджетных трансфертов, укрепление соответствующих муниципальных органов власти и внесение необходимых поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации. В лучшем случаем все города регионального подчинения, которые уже выполняют функции мест- ных органов власти второго и третьего уровней в сфере транспорта, должны быть наделены от- ветственностью за все стратегические вопросы, касающиеся городского транспорта26. Вместе с тем следует признать, что конституционная реформа, которая предусматривала бы официаль- ную передачу полномочий органам исполнительной власти третьего уровня, вряд ли возможна для решения проблем, возникающих лишь в отдельно взятом секторе. Поэтому предлагается рассмотреть возможность реализации ряда менее революционных, но вместе с тем достаточно радикальных альтернатив, включая следующие: • Переход к более предсказуемой, основанной на использовании согласованной формулы процедуре передачи средств от федерального правительства регионам и от регионов – го- родам. Это позволит покрыть все расходы, за исключением крупных инвестиционных за- трат, которые должны по-прежнему обосновываться на индивидуальной основе. Но даже в отношении крупных инвестиций было бы целесообразно заранее определить критерии для принятия решений; • Создание стимулов для укрепления муниципальных органов власти или, при необходимо- сти, создание органов управления на уровне городских агломераций – что предусмотре- но Конституцией – за счет использования федеральных субсидий, которые автоматически передавались бы регионами-получателями муниципалитетам, разработавшим и утвердив- шим долгосрочные транспортные стратегии и планы; • Дополнительные полномочия по взиманию налогов предоставить муниципалитетам лишь путем внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации невозможно, так как такие полномочия регулируются рядом других нормативных актов, включая следующие: 26 Более мелким населенным пунктам городского типа, которые, возможно, не имеют необходимых технических и финан- совых возможностей для осуществления таких комплексных функций, следует ограничиться осуществлением уже имею- щихся у них функций. 74 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем • Налоговый кодекс Российской Федерации; • Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации зако- нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ- ектов Российской Федерации»; • Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае поправок в вышеуказанные нормативные акты необходимо будет изменить и региональ- ные и местные нормативные акты, регулирующие полномочия муниципалитетов по взиманию на- логов. Помимо налогов осуществляется сбор обязательных платежей и других видов (например, платы за парковку на улицах и дорогах). Для внесения изменений в полномочия, касающиеся таких пла- тежей, необходимо будет внести поправки в нормативные акты, устанавливающие такие платежи (например, что касается платежей за парковку на УДС – в Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). 2.3.3. Городские агломерации Проблемы: Транспортная деятельность и инвестиции (особенно в том, что касается пас- сажирского общественного транспорта) все больше выходят за пределы муниципальных границ, однако только Москва и Санкт-Петербург наделены всеми функциями и полно- мочиями субъектов Российской Федерации. В отчете №1 рекомендуется, чтобы Россия раз- работала правовую базу для создания эффективных структур управления на уровне городских агломераций. Лишь в случае Москвы и Санкт-Петербурга городские агломерации имеют полный набор функций субъекта Российской Федерации. В настоящее время ни в Конституции, ни в существующих законах не содержится положений, касающихся создания органов управления на уровне городских агломераций с наделением их соответствующими операционными и финансовыми полномочиями, однако имеется положение, касающееся самоуправления на муниципальном уровне в вопросах местного значения. Един- ственное положение, хоть каким-то образом касающееся процедуры создания органов управ- ления на уровне городских агломераций, содержится в Статье 131 Конституции Российской Фе- дерации, которая гласит, что изменение границ территорий, в которых предусмотрена система самоуправления, должно осуществляться с учетом мнения населения, проживающего на соот- ветствующих территориях. В случае с городскими границами, когда задействованы местные органы власти в рамках одного региона, данная процедура осуществляется посредством про- ведения общественных слушаний. Если такая территория простирается за пределы границ од- ного региона, это становится конституционным вопросом. Это, как видится, оставляет открытой возможность создания структур управления на уровне городских агломераций по согласованию между региональным и местными государственными органами второго уровня с их утверждени- ем властями региона. Вместе с тем международный опыт свидетельствует о том, что успешная работа структур управления на уровне городских агломераций в большой степени зависит от на- личия у таких структур надежной финансовой базы. Возможность решения этой задачи в России серьезно осложняется ограничением полномочий органов местного самоуправления по взима- нию налогов согласно положениям Статьи 132, как упоминалось выше. Предлагаемая реформа: Для создания эффективных структур управления на уровне го- родских агломераций требуется выполнить два условия, включая (i) разработку более прочной конституционной основы для создания структур управления на уровне город- ских агломераций; и (ii) создание надежной финансовой основы для деятельности таких структур. Для этого необходимо будет осуществить централизацию полномочий муниципалите- тов в рамках новых городских агломераций и частичную децентрализацию полномочий, которы- ми в настоящее время наделены регионы. Отчет №2. 75 Первый вопрос имеет важные конституционные последствия. Согласно положениям действую- щей Конституции органы управления на уровне городских агломераций, выходящих за пределы одного региона, созданы быть не могут. Даже в рамках одного региона, с учетом того, что фи- нансовые полномочия четко закреплены за регионом, создание органов управления на уровне городских агломераций представляет собой лишь привлекательную перспективу для региональ- ных и местных органов власти второго уровня в случае ее поддержки со стороны региона. Как упоминалось выше, только Москва и Санкт-Петербург имеют статус городов федерального зна- чения, но даже эти два города не наделены полномочиями самостоятельно принимать решения касательно расширения своих границ. На уровне транспортной системы Москвы и Московской области создан Координационный совет по развитию транспортной инфраструктуры Москвы и Московской области27, на уровне Санкт-Петербурга и Ленинградской области создан Координа- ционный совет по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга и Ленинградской области для целей координации совместных действий в части организации работы транспорта. Мы рекомендуем разработать новую правовую процедуру для создания органов власти на уровне городских агломераций как субъектов Российской Федерации. Осуществление любой подобной реформы должно быть подкреплено надежными источниками финансирования. В рамках действующих конституционных механизмов региональное правитель- ство может установить обязательную процедуру распределения бюджетных средств, для чего различным местным органам исполнительной власти (например, муниципалитет и прилегающий к нему район) должны осуществить определенные координационные процедуры. Это может сы- грать положительную роль, где региональное правительство прилагает необходимые усилия для стимулирования создания структур управления на уровне городских агломераций, в то время как входящие в состав региона территории не проявляют стремления к сотрудничеству. Однако это не будет эффективным в тех случаях, когда крупный город прилагает усилия по созданию эффек- тивной городской агломерации, в то время как регион не оказывает им необходимой поддержки. Новый закон об органах управления на уровне городских агломераций должен предусматривать предоставление финансовых полномочий, которыми в настоящее время наделены регионы, но- вым органам управления на уровне городских агломераций. 2.3.4. Бюджетные и финансовые механизмы Проблемы: Большинство муниципалитетов имеют слабое и неопределенное финансо- вое положение. Как уже отмечалось выше при рассмотрении механизмов создания органов управления на уровне городских агломераций, распределение ответственности будет иметь важные финансовые последствия. Согласно Статье 104 Конституции Российской Федерации, новые законопроекты о введении или отмене налогов, или освобождении от их уплаты вносят- ся в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федера- ции. В соответствии со Статьей 105 Конституции Российской Федерации, федеральные законы принимаются Государственной Думой только после того, как их одобрит Совет Федерации Фе- дерального собрания Российской Федерации. При том, что согласно Статье 132 органы местного самоуправления «устанавливают налоги и сбо- ры», предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации, единственными налогами, которые могут взимать и которыми могут распоряжаться региональные или муниципальные орга- нами власти, являются налоги, которые определены налоговым законодательством (Налоговым кодексом) в качестве местных налогов. Таким образом, право, закрепленное за региональными или муниципальными органами власти согласно Статье 132, заключается в том, что они могут устанавливать такие налоги только в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федера- ции или федеральными законами, принятыми в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Данное требование фактически ограничивает свободу действий органов местного самоуправления. 27 В состав Координационного совета по развитию транспортной инфраструктуры Москвы и Московской области входят представители органов государственной власти Москвы и Московской области, а также Минтранса России под предсе- дательством Министра транспорта Российской Федерации. 76 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Последствием недостаточных полномочий муниципалитетов по взиманию налогов является то, что они испытывают зависимость от трансфертов со стороны административно-территориаль- ных образований более высокого уровня в объеме приблизительно 70% своих доходов. В настоя- щее время Правительство Российской Федерации напрямую перечисляет средства. В тех случа- ях, когда эти средства выделяются под конкретные проекты, как это имеет место при реализации некоторых отраслевых и президентских целевых программ, регион автоматически передает их соответствующему подчиненному ведомству или территории. Однако в большинстве случаев му- ниципалитеты получают свои финансовые средства на ежегодной основе в соответствии с запро- сами и по результатам переговоров. Как упоминалось в отчете №1, это создает для муниципали- тетов значительные трудности в осуществлении качественного долгосрочного стратегического планирования и в обеспечении соответствия выделения ресурсов целям долгосрочной страте- гии. В действующих законах ничего не говориться о финансовом участии местных органов власти в федеральных программах, направленных на развитие городского транспорта. Положения общих законов не требуют финансового участия местных органов власти, при этом каждая отдельная программа может быть разработана таким образом, чтобы такое участие требовалось. Для того чтобы оказать содействие муниципалитетам в осуществлении долгосрочного инвестиционного планирования, в федеральном законе (или руководящих положениях) должны быть оговорены не только общие требования, которым должны соответствовать муниципалитеты для получения федерального финансирования. Предлагаемая реформа: Механизмы межбюджетных трансфертов должны стать более предсказуемыми для муниципалитетов, предпочтительно с прозрачными трансфертами, размер которых определялся бы на основе формулы, или с долгосрочными договорными обязательствами между муниципальными, региональными и федеральными органами власти. Возможно, эти вопросы можно было бы решить за счет внесения соответствующей по- правки в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Необходимо рассмотреть эту возможность. Если это невозможно, необходимо принять новый закон, касающийся межбюджетных трансфер- тов на цели финансирования городского транспорта. Также было бы целесообразно изучить, на- сколько широко условия наделения муниципалитетов полномочиями по введению налогов или получения ими межправительственных трансфертов могут использоваться в качестве стимулов для создания эффективных структур управления на уровне городских агломераций. Данный во- прос необходимо рассмотреть в первоочередном порядке. 2.4. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ НОРМАТИВНО- ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №2: СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ТРАНСПОРТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ 2.4.1. Разработка стратегии по обеспечению работы городских транс- портных систем Проблемы: В настоящее время планирование городского транспорта осуществляется в ограниченном объеме. Комплексные планы по городскому строительству направлены главным образом лишь на создание материальной инфраструктуры. Например, что касается городского транспорта, эти планы зачастую ограничиваются определением основных потребностей в инве- стициях в развитие инфраструктуры, но при этом не уделяется должного внимания крайне важ- ным вопросам, касающимся управления системой. Даже в отношении инвестиций в развитие ма- териальной инфраструктуры генеральный план зачастую не отражает в полной мере те задачи и проблемы, которые стоят перед городскими властями и гражданами с учетом возможных финан- совых ограничений. То, что муниципалитеты не контролируют все аспекты городского транспорта (см. Раздел 2.3.2., касающийся возможной необходимости внесения поправок в федеральные Отчет №2. 77 законы № 131-ФЗ и № 184-ФЗ), еще больше усложняет их задачу по разработке и реализации долгосрочных стратегий. Таким образом, более четкое определение ответственности муници- пальных и областных органов власти является необходимым условием для более эффективной реализации стратегических планов в сфере городского транспорта. Для устранения этих недо- статков муниципалитетам необходимо разработать более комплексные стратегии в области го- родского транспорта, которые бы учитывали стоящие перед городами задачи и были реалистич- ными с финансовой точки зрения. Предлагаемая реформа: Для решения этой задачи необходимо провести следующие две реформы: (i) реформу процессов городского планирования; и (ii) реформу механиз- мов формирования городских бюджетов. Во-первых, что касается процессов планирова- ния, муниципалитетам потребуется разработать комплексные стратегии в области городского транспорта в качестве условия получения необходимых полномочий и финансовых ресурсов для реализации своих планов. В настоящее время правовая основа для разработки таких планов от- сутствует. Поэтому также потребуется разработать четкую правовую основу, которая могла бы быть закреплена в новом законе о городском транспорте. Кроме того, с учетом новизны тако- го подхода для многих городов необходимо будет разработать руководящие положения с целью оказания городам содействия в разработке более комплексных стратегий в области городского транспорта, которые отражали бы мнения граждан и были бы реально осуществимыми. (Эту ра- боту можно было бы поручить федеральному консультационному органу по вопросам городского транспорта, создание которого было предложено в отчете № 3). Во-вторых, что касается процессов формирования бюджета, во многих странах используется подход, который предусматривает финансирование долгосрочных стратегий и среднесрочных планов расходов, разработанных муниципалитетами и утвержденных соответствующими выше- стоящими органами власти, а не отдельных программ или проектов. В этом случае трансферты могли бы осуществляться для финансирования четко определенной доли утвержденных планов расходов, закрепленных в соответствующих законах, что дало бы муниципалитетам значитель- ную степень свободы в отношении финансирования конкретных мер в области экономической политики и инструментов. Вместе с тем представляется, что выплата муниципалитетам таких общих трансфертов по результатам работы будет невозможна в контексте законодательства Российской Федерации. В России бюджетное финансирование выделяется под конкретные про- граммы (например, муниципалитеты получают бюджетные средства на финансирование предо- ставляемых ими услуг или на строительство объектов инфраструктуры), а не на осуществление иной деятельности, для финансирования которой эти средства не используются. В то время как на практике каждая программа, финансируемая за счет бюджетных средств, должна быть обо- снована с точки зрения своей полезности и нужности для местного населения, толкование этого как требования, чтобы все трансферты были использованы строго на конкретные цели, неизбеж- но приводит к ограничению свободы инициативы муниципалитетов, особенно при применении новых подходов к реализации мер в области экономической политики, имеющих финансовые по- следствия (например, в случае с взиманием платы на уличную парковку). Одним из возможных путей решения этого вопроса могло бы стать внесение поправки в Бюд- жетный кодекс Российской Федерации, которая предусматривала бы прямую передачу муници- палитетам средств единовременной субсидии (в противоположность выделения средств на фи- нансирование конкретных проектов, как это делается в настоящее время). Это можно было бы увязать с условиями предоставления прямых трансфертов, что будет финансово стимулировать муниципалитеты осуществлять более комплексное долгосрочное транспортное планирование. Альтернативным подходом было бы принятие нового закона о городском транспорте, в котором некоторые виды деятельности в сфере транспорта, осуществляемые муниципалитетами, были бы закреплены за ними в качестве “обязательств”, а не “прав”, и который возложил бы на ре- гионы параллельное обязательство по обеспечению выделения муниципалитетам достаточного объема финансирования с тем, чтобы они могли выполнять свои обязательства. Такой подход можно было бы применить в отношении основных городов во всех регионах при условии наличия в них определенной минимальной численности населения. Не исключено, что будет легче при- нять новый отдельный закон, касающийся городского транспорта, нежели внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые имели бы гораздо более широкий охват, чем сфера городского транспорта. 78 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем 2.4.2. Градостроительный кодекс Российской Федерации Проблемы: Отдельные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации противоречат целям комплексной транспортной стратегии. При возведении объектов капи- тального строительства и планировании и застройке территорий требуется соблюдать положения ряда федеральных кодексов, включая Градостроительный, Гражданский, Земельный и Водный кодексы Российской Федерации. При этом применяются положения ряда федеральных законов, включая Федеральный закон от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Феде- ральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «О защите окружающей среды». Помимо этого, требуется соблюдать положения соответствующих нормативных актов, в томе числе Постановления Госу- дарственного комитета Российской Федерации по архитектуре и жилищному строительству от 29 октября 1993 г. № 18-41 «О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и строительных проектов в Российской Федерации» и Приказа Государственного комитета по защите экологии (Госкомэкологии) от 16.05.2000 г. № 372 «Об утверждении поло- жения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации». В зависимости от статуса территории могут также применяться муниципальные, региональные или государственные градостроительные стандарты. Проектная документация и результаты инженерных изысканий подлежат экспертизе на предмет их соответ- ствия всем требованиям, включенным в Постановление Правительства Российской Федерации № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной докумен- тации и результатов инженерных изысканий». Большинство этих стандартов и нормативных положений касаются физических параметров стро- ительства и его непосредственного влияния, но не основополагающей структуры планирования, которая на муниципальном уровне должна быть одной из функций архитектурного или градостро- ительного департамента. В этой связи были выявлены следующие три важные проблемы. Во-первых, специалисты в области транспорта в нескольких городах выказали озабоченность тем, что при застройке новых территорий не уделяется достаточного внимания транспортным вопросам. В частности, не во всех случаях осуществляются инвестиции в развитие транспортной инфраструктуры своевременно и в полном объеме, что приводит к созданию напряженной транс- портной обстановки на подъездах к объектам нового строительства. Во-вторых, даже в тех случаях, когда воздействие нового строительства на транспортную ситу- ацию принимается во внимание, в настоящее время отсутствует необходимая правовая основа для того, чтобы выгодоприобретатели от застройки новых территорий брали на себя затраты, которые ложатся либо на муниципальный бюджет (в тех случаях, когда муниципалитет осущест- вляет инвестиции в строительство подъездных автомобильных дорог), либо на пользователей автомобильных дорог (в тех случаях, когда такие инвестиции отсутствуют, что приводит к возник- новению напряженной дорожной обстановки). В-третьих, стандарты, используемые при застройке новых территорий, которые оказывают воз- действие на транспортную стратегию, не подлежат обязательному согласованию с организаци- ями транспортного сектора. Это особенно касается нормативных требований по организации парковок на территориях новой застройки (как коммерческой, так и жилой), а также нормативных требований к плотности застройки различных территорий, которая обычно регулируется на осно- ве коэффициента полезной площади. Предлагаемая реформа: В правила застройки новых территорий необходимо внести три поправки для того, чтобы обеспечить соответствие транспортной политики целям стра- тегии развития муниципального транспорта. Во-первых, необходимо внести поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми оценка воздей- ствия строительства на транспортную обстановку должна будет осуществляться по всем новым строительным проектам, стоимость которых превышает определенную сумму (установленную после консультаций с должностными лицами, ответственными за транспортное планирование в ряде крупных городов). Соответствующие положения предложены в концепции законопроекта об организации дорожного движения от 2 февраля 2012 г. (далее “Проект Закона”). Для этого Отчет №2. 79 необходимо будет разработать руководящие положения для оценки воздействия на транспорт- ную ситуацию (ответственность за эту работу можно было бы возложить на федеральный кон- сультационный орган по вопросам городского транспорта, рекомендация о создании которого включена в отчет №3) и ввести для городов требование оценки воздействия на транспортную ситуацию при реализации строительных проектов, стоимость которых превышает определенный минимальный уровень. Во-вторых, в кодексе должны содержаться положения, дающие городским властям возможность требовать от застройщиков либо строительства необходимых объектов транспортной инфра- структуры, либо отчисления средств, необходимых для строительства таких объектов. Опять же, представляется целесообразным возложить на федеральный консультационный орган по вопро- сам городского транспорта ответственность за разработку руководящих положений по финансо- вому участию застройщиков в создании необходимых объектов транспортной инфраструктуры. В-третьих, необходимо ввести требование, согласно которому городские транспортные управ- ления утверждали бы перечень нормативных положений и согласований по вопросам, имеющим важное значение для транспортной политики, включая коэффициент полезной застройки и нор- мативные требования к организации парковок, при условии их включения в утвержденные долго- срочные городские транспортные стратегии. Рекомендации федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта по принципам, которым необходимо следовать при определении норм, сыграли бы полезную роль, но в то же время важно, чтобы это были не феде- ральные нормы, применимые ко всем ситуациям, а конкретные муниципальные нормы, разрабо- танные отдельно для каждого конкретного случая28. 2.4.3. Укрепление организационно-технических возможностей и развитие профессиональных навыков Проблемы: Проблема обеспечения устойчивого развития городского транспорта в Рос- сии отчасти обусловлена недостатком некоторых профессиональных навыков в сред- них городах, особенно в таких сферах, как планирование городских транспортных си- стем и организация дорожного движения. Здесь следует обратить внимание на следующие два аспекта. Во-первых, в то время как технические аспекты городского транспорта достаточно полно отражены в государственных стандартах образования, используемых в учебных програм- мах ВУЗов, аспекты управления и рыночного регулирования, как представляется, охвачены не в полной мере. Федеральные государственные стандарты принимаются отдельно по каждому на- правлению профессионального обучения, как следует из Приказа от 17 февраля 2011 г. № 201 Министерства образования и науки Российской Федерации. Последний раз изменения в эти стандарты вносились в мае 2011 г. Вопросы управления рассматриваются в рамках направле- ния профессионального обучения 190000 “Наземный транспорт и логистические комплексы”, ко- торое включает в себя специальность 190100 “Наземные транспортные системы”; направление профессионального обучения 190600 “Эксплуатация транспортных средств и комплексов”; на- правление профессионального обучения 190700 “Технология транспортных процессов”, которое включает в себя специальность 190702 “Организация дорожного движения и безопасность до- рожного движения”. Организация дорожного движения в этих стандартах не признается в каче- стве отдельного важного направления, а вопросы закупки услуг общественного транспорта, как представляется, и вовсе в них не отражены. Во-вторых, имеющиеся профессиональные навыки, как представляется, не очень мобильны. Од- ной из причин такого положения является отсутствие какой-либо системы профессиональной сертификации специалистов в области городского транспорта на основе их опыта работы. Во многих европейских странах с хорошо развитым потенциалом планирования городского транс- 28 В градостроительном кодексе не проводится разграничения между минимальными требованиями к организации парко- вок, целью которых является обеспечить парковку транспортных средств за пределами дорожной сети с тем, чтобы они не мешали движению транспорта, и максимальными требованиями, которые можно рассматривать в качестве необходимых мер, направленных на сокращение использования частного автотранспорта, особенно в районах с напряженной транс- портной обстановкой. В разработанной концепции закона об организации дорожного движения также не содержится ка- кой-либо ссылки на это разграничение. 80 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем порта имеются эффективно действующие системы сертификации специалистов по таким на- правлениям, как разработка технических средств организации дорожного движения, планиро- вание городского транспорта, регулирование в сфере общественного транспорта и закупки. В большинстве случаев данные системы предусматривают получение базового образования в со- ответствующих высших учебных заведениях, сертифицированных в общенациональных рамках, с последующим практическим обучением по программам, организованным и аккредитованным национальными профессиональными организациями. В России действуют некоторые эффектив- ные традиционные общеобразовательные программы, но представляется целесообразным так- же рассмотреть возможность создания национальной системы профессиональной аккредитации кадров на основе их опыта работы. Предлагаемая реформа: Предлагается осуществить пересмотр положений законов, касающихся вопросов профессиональной подготовки в области планирования и управ- ления услугами городского транспорта. Что касается базового профессионального образо- вания, существует четкая процедура принятия и корректировки стандартов Министерством об- разования Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 142. В то время как федеральные стандарты образования должны пересматриваться не реже, чем раз в 10 лет, на практике в них периодически вносятся изменения по инициативе заинтересованных сторон. Рекомендуется провести пересмотр этих стандартов в связи с принятием нового закона об организации дорожного движения. Что касается вопросов повышения квалификации, существует специальная обязательная ква- лификационная процедура в отношении определенных профессий (адвокаты, нотариусы, судьи, оценщики и т.д.). Требования к обязательной проверке уровня квалификации таких специалистов устанавливаются соответствующими законами, регулирующими их профессиональную деятель- ность, и в зависимости от профессии могут включать в себя: • Прохождение специального квалификационного экзамена, который принимает квалифика- ционная комиссия; • Получение специальной лицензии от лицензирующего органа; и • Вступление в саморегулируемую организацию и выполнение требований, предъявляемых такой организацией к своим членам. Эти принципы могли бы быть использованы в таких сферах, как транспортное планирование и управление транспортными системами. Рекомендуется, чтобы на предлагаемый федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта была возложена задача по изуче- нию альтернативных подходов к созданию такой системы. 2.5. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ИМЕЮЩЕЙСЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №3: ОРГАНИЗАЦИЯ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ 2.5.1. Правовая основа Проблемы: Согласно действующему законодательству Российской Федерации, вопросы организации дорожного движения не признаются в качестве важнейшего технического направления в сфере городского транспорта. Целью предлагаемого законопроекта об ор- ганизации дорожного движения является изменить эту ситуацию.На основе международного опыта в отчете №1 утверждается, что система организации дорожного движения является очень важным элементом комплексной стратегии развития городского транспорта, которая должна осуществляться соответствующими организациями, укомплектованными достаточным штатом сотрудников, с использованием широкого набора инструментов. Необходимой основой для решения этой задачи является наличие эффективной и логически последовательной правовой базы. В действующем российском законодательстве отсутствует достаточно широкое правовое определение понятия организации дорожного движения, при этом положения, касающиеся во- Отчет №2. 81 просов организации дорожного движения, рассредоточены по различным нормативно-право- вым актам, включая Постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 “О правилах дорожного движения”, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ “О безопасности дорожного движения”, Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ “Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации” и Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ “О полиции”. Основное внимание в этих нормативно-правовых актах уделяется вопросам безопасности дорожного движения, а не более широкой задаче обе- спечения эффективной работы системы дорожного движения. Данные вопросы получили должное внимание в проекте Федерального закона об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации от 3 февраля 2012 г., предусматривающей принятие нового нормативно-правового акта, который внесет уточнения в существующие полномочия, а также изменений в действующее законодательство с целью обеспечения более широкого подхода к решению данной задачи. Предлагаемая реформа: Настоящий отчет поддерживает инициативу по подготовке и принятию единого комплексного закона об организации дорожного движения, что явля- ется необходимым условием для устранения различных неясностей, касающихся распределения полномочий и ответственности, а также для обеспечения должного внимания этому вопросу. В последующих подразделах изложены некоторые дополнительные элементы, которые рекомен- дуется включить в предлагаемый закон при общей активной поддержке концепции. 2.5.2. Стратегический контекст Проблемы: Вопросы организации дорожного движения необходимо решать в контексте общих стратегических задач. В преамбуле к проекту Закона об организации дорожного движе- ния говорится, что существующая практика градостроительного планирования в недостаточной мере учитывает транспортные факторы при принятии решений в области территориального и го- родского планирования, и предлагается внесение ряда изменений в существующие механизмы такого планирования для исправления этой ситуации. В ней также утверждается, что местным администрациям необходимо предоставить соответствующие полномочия для осуществления стратегического планирования и принятия ключевых мер по организации дорожного движения на муниципальном уровне. Рекомендуется четкое распределение полномочий между админи- стративно-территориальными образованиями по вопросам, касающимся организации дорож- ного движения. Вместе с тем представляется, что роль, отводимая в этом разделении функций муниципалитетам, носит в основном технический характер, и развитие системы организации дорожного движения не рассматривается в более широком контексте стратегического планирования развития муниципального транспорта. В то время как в ней имеется ссылка на возможность предусмотреть разработку документов долгосрочного планирования системы организации дорожного движения в более крупных городах, она не содержит требования каса- тельно разработки таких планов и не указывает, как эти вопросы должны решаться с институцио- нальной точки зрения. Предлагаемая реформа: Новый закон должен создать надежную институциональную ос- нову для системы организации дорожного движения. Настоящий отчет поддерживает общую идею по обеспечению более эффективной интеграции между планированием землепользования и развитием транспортной инфраструктуры и организацией дорожного движения в стратегиче- ском контексте. Вместе с тем, предлагается, чтобы при решении этой задачи уделялось большее внимание институциональным аспектам, для чего необходимы следующие шаги: • Стимулирование крупных городов к разработке комплексных стратегий в области город- ского транспорта, в рамках которых может быть разработан план по организации дорожно- го движения; • Стимулирование всех крупных городов к созданию департаментов транспорта, которые от- вечали бы за транспортные аспекты планирования землепользования, а также за другие стратегические вопросы; и 82 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем • Предоставление администрациям, разработавшим такие комплексные стратегии, полно- мочий по установлению требований, в соответствии с которыми транспортные аспекты планов по застройке новых территорий утверждались бы муниципалитетами только при ус- ловии их одобрения со стороны департаментов транспорта. 2.5.3. Цели организации дорожного движения Проблемы: Цели организации дорожного движения не достаточно четко сформулиро- ваны. В проекте Закона подчеркивается, что во всем законодательстве, имеющем отношение к организации дорожного движения, основное внимание традиционно уделяется узким вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Не принижая важности вопросов безопасности, концепция в то же время указывает на необходимость решения более широких задач, включая за- дачу по повышению эффективности работы дорожной системы, при разработке и реализации стратегий организации дорожного движения. Особое внимание обращается на необходимость обеспечения эффективности (“непрерывности”) движения транспортного потока. Вместе с тем сохраняется обеспокоенность по поводу того, что задача по обеспечению непре-рывности дви- жения транспортного потока может иметь три различных толкования: • В тех случаях, когда возникает противоречие между безопасностью и эффективностью транспортного потока, приоритет должен отдаваться обеспечению эффективности. Это не согласуется с недавними изменениями политики в области обеспечения безопасности дорожного движения, направленной на создание «безопасной системы», которая может предусматривать введение ограничений на свободное движение транспортных средств; • Необходимо обеспечивать непрерывное движение транспорта даже за счет совершения продолжительных объездов (например, в целях исключения поворотов налево). Такой под- ход может быть эффективным в некоторых ситуациях, но не во всех; и • Необходимо предусмотреть возможность удовлетворения неограниченного спроса на транспортные услуги. Это, как представляется, не согласуется с другими положениями, которые предусматривают введение ограничений на беспрепятственный проезд автотран- спорта. Предлагаемая реформа: В разделе проекта Закона, посвященном его целям, необходи- мо указать, что задачи по обеспечению “непрерывного” движения транспорта не долж- ны вступать в противоречие с обеспечением “безопасного” движения транспорта, и что решение этих задач не должно оказывать негативного влияния на другие стратегические цели, в том числе безопасность, комфорт и удобство пешеходов и немоторизованных видов транспорта. В поддержку такого подхода в настоящем отчете предлагается поручить федеральному консультационному органу по вопросам городского транспорта представить ме- тодические рекомендации по разработке схем организации дорожного движения, которые соот- ветствовали бы этим задачам29. 2.5.4.Ответственность административно-территориальных образований и право собственности на автомобильные дороги Проблемы: В настоящее время ответственность за вопросы, касающиеся организации дорожного движения, разделена между различными органами, которые частично дубли- руют друг друга. Действующее законодательство Российской Федерации, включая недавние поправки в закон № 257-ФЗ (внесенные Законом от 21 апреля 2011 г.№ 69-ФЗ), предусматривает передачу ответственности за организацию дорожного движения, включая организацию платных уличных стоянок на улицах и дорогах различных категорий, на конкретный уровень администра- тивно-территориальных образований, в чьей собственности находятся соответствующие автомо- бильные дороги. Это положение отражено в Части 3 Пункта 6 Проекта Закона. Однако реализуется это положение в различных городах по-разному. В некоторых городах (например, в Волгограде) 29 Блисс T. и Дж. Брин (2009 г.) Выполнение рекомендаций, включенных в доклад Всемирного банка “Сокращение трав- матизма в результате дорожно-транспортных происшествий: Рекомендации по проведению обзоров возможностей по обеспечению безопасности дорожного движения, подготовка реформ основных ведомств, отвечающих за безопасность дорожного движения, разработка инвестиционных стратегий и проектов создания безопасных транспортных систем”, Всемирный банк, Вашингтон (Федеральный округ Колумбия). Отчет №2. 83 все улицы и дороги внутри границ города находятся в муниципальной собственности. Вместе с тем в большинстве случаев автомобильные дороги федерального значения находятся в феде- ральной собственности, автомобильные дороги регионального значения – в собственности реги- ональных администраций, а автомобильные дороги местного значения – в собственности муни- ципалитетов. Это означает, что в рамках одного городского административно-территориального образования могут иметься три различные структуры по организации дорожного движения. Это может помешать разумно скоординированной реализации мер политики по вопросам содержа- ния улиц и дорог, работы парковок и организации дорожного движения. Предлагаемая реформа: Рекомендуется, чтобы ответственность за осуществление политики в области организации дорожного движения была четко закреплена в законе за одним органом управления на уровне муниципалитета. Имеется два возможных решения этой задачи, и в насто- ящем отчете рекомендуется использовать второе из двух изложенных ниже решений: • В тех случаях, когда автомобильные дороги (здесь и далее понятие автомобильной дороги используется в широком смысле, включая улично-дорожную сеть) находятся в собствен- ности административно-территориального образования, имеющего статус выше муници- пального (т.е. в федеральной или региональной собственности), ответственность за коор- динацию с муниципальным органом по организации дорожного движения деятельности по вопросам строительства и содержания автомобильных дорог и управления ими, должна быть передана административно-территориальному образованию более высокого уровня; и • Рекомендуемый подход: Для обеспечения единого управления дорожным движением соб- ственность на все автомобильные дороги внутри городской территории необходимо пере- дать муниципалитетам при условии, что вышестоящее административно-территориальное образование будет предоставлять достаточный объем финансирования на цели улучшения или содержания таких автомобильных дорог по согласованию с муниципалитетами. Что касается вопросов парковки (которые более подробно рассматриваются в Разделе 6 насто- ящего отчете), рекомендуется предоставить муниципалитетам полномочия по установлению (a) норм, касающихся парковки в различных местах, с четкими полномочиями по определению ли- митов с целью сокращения общего количества транспортных средств, въезжающих на опреде- ленную территорию, (b) размера оплаты за парковку, как уличную, так и внеуличную, и (c) разме- ра штрафов за нарушение правил парковки. 2.5.5.Функциональная ответственность Проблемы: Существующая нормативно-правовая база, регулирующая распределение функций между муниципальными органами власти и полицией, носит сложный и не очень четкий характер. Функции уполномоченных федеральных, региональных и местных органов управления (муниципальных органов власти) включают в себя планирование дорожной деятель- ности (включая планирование строительства новых автомобильных дорог) согласно Статье 14 Федерального закона от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ “Об автомобильных дорогах и о дорожной де- ятельности в Российской Федерации”, а также деятельность по организации дорожного движе- ния согласно Статье 21 Федерального закона от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ “О безопасности до- рожного движения”. Функции дорожной полиции определены в Статье 12 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ “О полиции” и в Пункте 11 Положения о Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 г. № 711 “О дополнительных мерах по обеспечению безопасно-сти дорожного дви- жения” и касаются обеспечения соблюдения закона о дорожном движении, в частности: • Контроля за соблюдением существующих требований по обеспечению безопасности до- рожного движения; • Регулирования дорожного движения путем использования технических средств и автома- тизированных систем; • Регистрации транспортных средств; • документального оформления ДТП; и • Функций, касающихся транспортировки тяжеловесных грузов и т.д. (подпункт 19 пункта 1 Статьи 12 Федерального закона о полиции, пункт 11 Положения). 84 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Как представляется, путаница возникает в силу того, что в законодательстве основное внимание уделяется всеобъемлющей ответственности полиции за все вопросы, связанные с обеспечени- ем безопасности дорожного движения, что может быть истолковано так, что эта ответственность выходит за рамки обеспечения соблюдения правил дорожного движения. В большинстве евро- пейских стран ответственность за все вопросы, касающиеся политики, планирования и разра- ботки мер в области организации дорожного движения четко закреплена за муниципальными властями, а полиция несет ответственность только за осуществление контроля над исполнением законов. Проект закона об организации дорожного движения от 12 февраля 2012 г. более ори- ентирован именно на такой подход, однако в нем необходимо провести более четкое разгра- ничение между соответствующими полномочиями и ответственностью. В отчете №1 отчетливо различаются ответственность за проведение анализа дорожного движения (включая статистику ДТП), управление системой (включая проектирование и внедрение сигнальных систем), разра- ботку средств регулирования дорожного движения, что должно являться функцией муниципаль- ных органов власти30, и ответственностью за обеспечение соблюдения закона о дорожном дви- жении, что должно являться функцией полиции. Большинство европейских стран распределяют ответственность именно таким образом, а также предоставляют соответствующие полномочия муниципальным органам власти для того, чтобы они обеспечивали соблюдение правил парковки, как уличной, так и внеуличной, оставляя при этом за полицией такую важную функцию, как обе- спечение соблюдения правил дорожного движения, а также ответственность за принятие мер в случаях нарушения правил парковки, когда такие нарушения негативно влияют на безопасность дорожного движения. Предлагаемая реформа: Принципы распределения ответственности согласно общепри- нятой в европейских странах практике должны быть закреплены в новом законе об ор- ганизации дорожного движения. В новом законе необходимо признать, что функции по ор- ганизации дорожного движения включают в себя не только задачи по повышению безопасности дорожного движения, но также и другие задачи, например, предоставление приоритетного права движения общественному транспорту и немоторизованному транспорту (см. определение по- нятия организации дорожного движения в Разделе 2.2.3). Не полиция, а муниципальные органы власти должны быть наделены всеми необходимыми полномочиями по проектированию, реали- зации и использованию схем по организации дорожного движения (как физических, так и опера- ционных) и отвечать за них. Полиции следует дать возможность предоставлять свои рекоменда- ции, однако она не должна играть какой-либо роли в утверждении таких схем. Для осуществления предлагаемой реформы понадобится внести ряд хорошо продуманных изменений в законода- тельство или отменить некоторые существующие законодательные акты, касающиеся полно- мочий полиции, включая Федеральный закон от 2011 г. № 3-ФЗ “О полиции” и Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711, в котором за Государственной инспекцией по безопасности дорожного движения (дорожной полицией) закреплены обязанности в вопросах, касающихся дорожного движения. 2.5.6.Функциональная классификация автомобильных дорог Проблемы: Действующие в настоящее время СНиПы, касающиеся классификации и стандартов проектирования городских улиц и дорог, были разработаны в 1989 г. в соответствии с требовани- ями к планированию и развитию городских и сельских населенных пунктов. Последняя редакция СНИП, касающаяся классификации и проектирования городских автомобильных дорог, была раз- работана в 1989 г. в составе документа, посвященного планированию и застройке городских и сельских поселений. При том, что в этом СНиПе есть определенные указания относительно функ- циональной классификации автомобильных дорог и изложены основные принципы их проекти- рования, он был разработан в то время, когда количество автомобилей и интенсивность исполь- зования автотранспорта составляли десятые доли от того уровня, который сейчас существует в России, и поэтому он не в полной мере отражает современную передовую практику, принятую во многих странах мира. Это может привести с возникновению некоторой путаницы в вопросах, ка- сающихся проектирования улиц и дорог, предлагаемых инвестиций в строительство новых дорог, 30 В данном и последующих разделах термин «муниципальные органы власти» используется для обозначения гражданских ведомств (в отличие от полиции). Отчет №2. 85 а также планирования мер по содержанию дорожной сети. Рекомендуется принять усовершен- ствованную систему функциональной классификации городских автомобильных дорог, которая будет более полно отражать желаемую дорожную функцию и усовершенствования, которые по- требуются для обеспечения более эффективного осуществления данной функции. Предлагаемая реформа: Для прояснения данной ситуации необходимо установить новые критерии функциональной классификации автомобильных дорог на федеральном уров- не. Выделение межбюджетных трансфертов на цели инвестиций в строительство новых автомо- бильных дорог и содержание существующей дорожной сети можно было бы увязать с выполне- нием муниципалитетами требований по принятию соответствующей классификации в качестве основы оценки потребностей в инвестициях в строительство новых автомобильных дорог и со- держание существующей дорожной сети. Это положение необходимо будет закрепить в Законе об организации дорожного движения. Также необходимо будет предусмотреть механизмы фи- нансирования расходов, связанных с осуществлением данной меры, для чего необходимо будет внести соответствующую поправку в Бюджетный кодекс Российской Федерации. 2.6. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ИМЕЮЩЕЙСЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №4: ПЛАНИРОВАНИЕ ПАРКОВОК И УПРАВЛЕНИЕ ИМИ В отчете №1 было отмечено крайне важное значение парковочной политики для единой стра- тегии развития городского транспорта. В частности, контроль над уличной парковкой, включая право взимать плату за уличную парковку, является важным по трем причинам. Во-первых, при любой интенсивности дорожного движения его условия могут быть улучшены за счет обеспе- чения такого положения, при котором ограниченное дорожное пространство максимально ис- пользуется для движения транспорта, а не для хранения неподвижных транспортных средств. Это касается всех малых и средних городов. Во-вторых, в случае более крупных городов, основные подъездные автомобильные дороги которых не имеют достаточной пропускной способности для неограниченного проезда личного автотранспорта, парковочная политика может быть наибо- лее эффективной формой ограничения транспортных потоков. В-третьих, путем осуществления контроля в вопросах организации парковок и установления размера платы за парковку муници- палитеты смогут сократить движение транспортных средств, осуществляющих поиск места для парковки, тем самым снизив количество пробок на улицах и дорогах. В настоящее время имеется ряд существенных препятствий на пути внедрения стратегически ориентированной парковочной политики. 2.6.1. Правовой статус парковочной политики Проблемы: Положения действующего законодательства, касающиеся парковки, носят технический, а не стратегический характер. Подпункт 21 Статьи 1 Градостроительного кодек- са Российской Федерации определяет “парковку” (парковочное место) как специально обозна- ченное, обустроенное и оборудованное место, предназначенное для организованной парковки транспортных средств с взиманием или без взимания платы. Федеральный закон от 8 августа 2007 г. № 257-ФЗ “Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Феде- рации”, в который были внесены изменения Федеральным законом от 21.04.2011 г. № 69-ФЗ “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”, предоставля- ет субъектам Российской Федерации право издавать постановления, касающиеся организации и использования таких мест парковки с взиманием или без взимания платы на региональных и междугородних автомобильных дорогах, а также право муниципалитетов принимать решения по вопросам, касающимся организации парковочных мест на муниципальных автомобильных доро- гах. Эти полномочия ограничиваются Правилами дорожного движения, утвержденными Поста- новлением Правительства Российской Федерации от октября 1993 г. №1090, в которых опреде- лен перечень мест, где остановка транспортных средств запрещена. Эта совокупность правовых норм и обеспечение их соблюдения главным образом касаются вопросов безопасности дорожно- 86 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем го движения и эффективности дорожного движения. Вместе с тем ни в законе, ни в ПДД, ни в Ста- тье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержится каких-либо положений, касающихся ограничения общего количества парковочных мест или продолжительности парков- ки в рамках комплексной муниципальной транспортной стратегии. В действующем российском законодательстве не предусмотрена разработка российскими городами более комплексной пар- ковочной стратегии, которая является основой политики управления дорожным движением во многих европейских городах. Предлагаемая реформа: Необходимо предусмотреть в новом Законе об организации до- рожного движения включение всех аспектов, касающихся парковки, как уличной, так и внеуличной, в сферу полномочий, возложенных на городские администрации. Это позво- лило бы решить основную проблему, связанную с тем, что парковочная политика не признается в качестве ключевого элемента стратегии по организации дорожного движения. Новый закон дол- жен включать в себя четкие положения, которые предоставят муниципальным властям право осу- ществлять в полном объеме деятельность в области парковки, включая взимание платы за пар- ковку и установление максимальной продолжительности разрешенной парковки. Это могло бы сопровождаться предоставлением рекомендаций со стороны федерального кон-сультационного органа по вопросам городского транспорта (см. отчет №3) по различным аспектам муниципаль- ной парковочной политики. Некоторые отдельные вопросы, касающиеся стратегического ис- пользования таких нормативных положений по вопросам организации уличных и внеуличных пар- ковок, рассматриваются в нижеприведенных разделах 2.6.2. Правила организации хранения легковых автомобилей населе- ния при застройке новых территорий Проблемы: Вопросы, связанные с организацией хранения легковых автомобилей при застройке новых территорий, должны решаться в соответствии с существующим пере- довым опытом. В более успешных городах стандарты организации хранения легковых авто- мобилей (вне улично-дорожной сети) при застройке новых территорий играют важную роль в регулировании объема поездок на личном автотранспорте и в сокращении пробок на улицах и дорогах. В жилых районах, а также на территориях коммерческой застройки, где не наблюдается чрезмерных заторов на УДС, обычной практикой является установление минимальных требова- ний к застройщикам по обязательной организации парковок с тем, чтобы транспортные средства парковались за пределами улично-дорожной сети и не мешали движению транспорта. Напро- тив, в районах с напряженной дорожной обстановкой, например, в центральных городских зонах, где целью городской стратегии является стимулирование использования общест-венного транс- порта и ограничение использования личного автотранспорта, устанавливаются максимальные стандарты, которые зачастую ограничены обеспечением прямых операционных потребностей деловой деятельности. В настоящее время в России имеется две проблемы в этой области. Во- первых, действующие нормативные требования по расчету требуемого количества машино-мест и применению и размещению типов гаражно-стояночных объектов – устарели (кроме нормати- вов, действующих в г. Москве) и не учитывают нынешний уровень автомобилизации. Во-вторых, независимо от уровня загруженности дорожной сети, всегда применяются минимальные стан- дарты без учета возможностей регулирования спроса за счет установления максимальных стан- дартов потребности в машино-местах в гаражно-стояночных объектах в районах города с напря- женной дорожной обстановкой. Предлагаемая реформа: Вопросы парковки должны рассматриваться в рамках нового закона об организации дорожного движения. Что касается парковочных стандартов, города должны быть наделены полномочиями по разработке комплексных стратегий в области орга- низации парковок в увязке со своими транспортными стратегиями. Стратегия в области орга- низации парковок должна определять минимальное количество гаражно-стояночных объектов, которые необходимо организовать в районах жилой застройки, и максимальное количество внеу- личных объектов для паркирования легковых автомобилей – в районах коммерческой застройки, где строительство коммерческих объектов приводит к увеличению количества пробок на УДС. То время как вышестоящие уровни власти могут определять общее направление, они не должны за- ниматься установлением стандартов; это необходимо делать на уровне отдельных городов. Отчет №2. 87 2.6.3. Регулирование и установление размера платы за уличную парковку Проблемы: В настоящее время не в полной мере учитывается стратегическая роль платы за парковку. Для того, чтобы иметь возможность разработать и реализовать эффективную по- литику в области регулирования дорожного движения, муниципалитеты должны быть наделены полномочиями по регулированию продолжительности всех уличных парковок как на платных, так и на бесплатных местах парковки. Использование доходов от взимания платы за парковку на цели повышения эффективности работы систем городского транспорта поможет обеспечить обще- ственную и политическую поддержку взимания платы за парковку. Отсутствие у муниципальных администраций возможности устанавливать размер платы за парковку и определять правила с учетом местных условий и стратегий является проблемным вопросом во многих городах Вос- точной Европы. Например, максимальные тарифы, установленные центральным правительством Польши, будучи разумными для большинства мелких и средних городов, недостаточно высоки, чтобы заставить автовладельцев меньше использовать личный автотранспорт для совершения поездок из пригородов в самый крупный город страны, Варшаву. В соответствии с Федеральны- ми законами № 131-ФЗ и № 257-ФЗ, в которые были внесены изменения Законом № 69-ФЗ, об- ластные и городские администрации в России в настоящее время имеют полномочия по приня- тию местных законов или положений, касающихся взимания платы за уличную парковку, включая определение мест, где уличная парковка запрещена, введение различных временных ограниче- ний на парковку и установление размера платы за уличную парковку. Однако это касается только парковки на улицах и дорогах, которые находятся в собственности определенных администра- тивно-территориальных образований, и такие законы и положения не создают основу для приня- тия комплексной муниципальной парковочной стратегии (например, муниципальный парковоч- ный закон распространяется только на те улицы и дороги, которые находятся в муниципальной собственности). Предлагаемая реформа: Необходимо обеспечить, чтобы новый Закон об организации до- рожного движения наделял муниципалитеты необходимыми полномочиями по принятию решений в области установления платы за парковку. Он должен предоставить муниципали- тетам31 право устанавливать любые временные ограничения на парковку в местах платной и бес- платной парковки, а также дифференцированные тарифы на парковку в зависимости от места и времени на всех улицах и дорогах, расположенных на территории города. Муниципалитеты должны получить возможность оставлять в своем распоряжении весь объем доходов от взимания платы за парковку даже в тех случаях, когда парковка осуществляется на отрезках улиц и дорог федерального или областного значения, находящихся на территории города32. 2.6.4. Обеспечение реализации парковочной политики Проблемы: Согласно действующему законодательству, только дорожная полиция распо- лагает действенными полномочиями по обеспечению соблюдения правил парковки. Кон- троль за нарушением правил остановки и стоянки осуществляется органами дорожной полиции согласно Указу Президента от 15 июня 1998 г. № 711, а полномочия по обеспечению соблюдения этих правил закреплены в Приказе Министерства внутренних дел от марта 2009 г. № 185. Неко- торые муниципальные и региональные нормативы, касающиеся уличной парковки, разработан- ные после принятия Федерального закона № 69-ФЗ, предусматривают наложение штрафов за превышение продолжительности парковки транспортных средств свыше срока, за который была произведена оплата. Тем не менее, наложение штрафных санкций, блокирование или эвакуация транспортных средств осуществляются силами дорожной полиции по запросу соответствующих муниципальных структур, отвечающих за вопросы парковки. Проблема заключается в том, что до- рожная полиция зачастую не располагает достаточными ресурсами (и, следовательно, достаточ- ной мотивацией) для эффективного обеспечения соблюдения правил парковки. Таким образом, 31 Применение положений данного закона может быть ограничено городами, численность населения которых превышает определенный пороговый показатель (например, 250 тыс. человек) и которые разработали комплексные парковочные стратегии. 32 Это согласуется с рекомендациями, согласно которым все дороги, находящиеся на городской территории, включая участки дорог федерального и регионального значения, были переданы в муниципальную собственность. 88 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем представляется целесообразным дать возможность муниципальным органам власти выписывать штрафные талоны, как это практикуется во многих городах Европы (хотя при этом прерогатива правоприменения будет сохранена за судами). Еще одним проблемным вопросом является то, что в соответствии с подпунктом 6.2 пункта 1 Статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Феде- рации все средства, получаемые дорожной полицией за счет взимания штрафов, направляются в региональные бюджеты. Представляется, что эта статья кодекса распространяется на все штра- фы за нарушение правил парковки. Таким образом, муниципалитеты не имеют права устанавли- вать размер таких штрафов. Предлагаемая реформа: Функции дорожной полиции и гражданских органов власти не- обходимо четко разграничить. Для решения этой проблемы необходимо провести четкое различие, как это сделано в большинстве европейских стран, между нарушениями правил до- рожного движения движущимся транспортом, что останется прерогативой дорожной полиции, и нарушениями правил парковки, что будет входить в сферу ответственности муниципального органа власти. Для того, чтобы разграничить полномочия по обеспечению соблюдения законо- дательства, касающегося движущегося транспорта, и обеспечению соблюдения региональных или муниципальных законов о парковке, потребуется внести изменения в Федеральный закон № 3-ФЗ, 2011 “О полиции”, в котором закреплены полномочия дорожной полиции. В идеале, муни- ципальные власти (или их подрядчики) должны иметь право инициировать наложение штрафов за нарушение правил парковки, устанавливать размер штрафов и оставлять в своем распоря- жении средства, получаемые за счет взимания штрафов. При этом такие полномочия не должны ограничиваться федеральными или региональными нормативно-правовыми положениями или региональными законами или нормативными положениями, касающимися размера штрафов. 2.7. ОЦЕНКА ПОЛОЖЕНИЙ ИМЕЮЩЕЙСЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕФОРМ В СФЕРЕ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №5: ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ На основе опыта успешных городов Европы в отчете №1 утверждается, что российским городам необходимо перейти на “одноуровневую” систему предоставления транспортных услуг, при кото- рой льготные тарифы действовали бы на все виды транспортных услуг и все контракты с муници- пальными властями заключались бы по результатам тендеров. Контракты могли бы заключаться на основе «валовой стоимости»: уполномоченный муниципальный орган получал бы всю выручку от продажи билетов и рассчитывался с перевозчиками за оказанные транспортные услуги в соот- ветствии с представленными ими тендерными предложениями. Это позволило бы применить ко всем видам транспорта единый режим регулирования, при котором не будет отдаваться никаких предпочтений в ходе конкуренции между акционированными муниципальными автопредприяти- ями и частными перевозчиками. Тем не менее, в краткосрочной перспективе имеется несколько правовых и организационных препятствий на пути достижения этой цели. Эти препятствия обусловлены положениями суще- ствующих законов, касающихся полномочий по осуществлению регулирования, проведению закупок (включая заключение контрактов и проведение тендеров, регулирование тарифов и вы- плату компенсаций за провоз льготных категорий пассажиров), роли муниципальных унитарных предприятий, а также разрозненности частных перевозчиков. 2.7.1.Полномочия по осуществлению регулирования Проблемы: Тот факт, что городской транспорт не включен в перечень направлений, ку- рируемых Правительством Российской Федерации или совместно федеральными и ре- гиональными властями, означает, что он является прерогативой субъектов Российской Федерации. Также косвенно может быть истолковано, что региональные администрации несут полную ответственность за городской общественный транспорт. Кроме того, Федеральный за- кон № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол- Отчет №2. 89 нительных органов власти субъектов Российской Федерации”, принятый 6 октября 1999 г., за- крепляет полномочия по установлению всех тарифов за проезд на общественном транспорте за государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, единственными городами, которые наделены полномочиями по регулированию тари- фов, являются Санкт-Петербург и Москва, которые имеют одновременно особый федеральный статус субъектов Российской Федерации и статус муниципальных образований. Примечательно, что Санкт-Петербург уже разработал комплексную долгосрочную транспортную стратегию, ко- торая предусматривает использование этих полномочий. Другие города, не обладающие стату- сом субъектов Российской Федерации, не смогут разработать и принять подобную комплексную стратегию, поскольку они не наделены полномочиями по осуществлению регулирования в сфере общественного транспорта. В то время как субъекты Российской Федерации имеют возможность принимать свои собственные законы, предусматривающие делегирование этих полномочий го- родам (при условии, что такие законы не будут входить в противоречие с федеральными закона- ми или Конституцией), они не обязаны это делать. Более того, принимая во внимание, что ниже- стоящие уровни власти – районы и населенные пункты – значительно отличаются друг от друга по размерам и возможностям, регионы имеют основания для озабоченности относительно того, каким образом может быть использовано общее делегирование их полномочий на нижестоящий уровень власти. Многие средние и крупные города (с населением свыше 250 тыс. человек) имеют выходящие за рамки муниципальных границ районы, в которые жители совершают поездки на работу или в ка- ких-либо иных целях. В настоящее время считается, что муниципалитеты могут заниматься орга- низацией и регулированием предоставления услуг пассажирского транспорта только в пределах границ муниципального образования. Регулирование пригородного и междугороднего транспор- та обычно осуществляется на уровне области. Многие города имеют вполне удовлетворительные договоренности с областными администрациями, но в то же время некоторые городские власти считают, что услуги, регулируемые на областном уровне, отрицательно сказываются на эффек- тивности услуг, регулируемых на городском уровне, и что более эффективным подходом было бы совместное планирование и регулирование услуг городского и пригородного транспортного сообщения. В то время как это ставит на повестку дня более широкий вопрос, касающийся созда- ния органов власти на уровне городских агломераций, как уже обсуждалось выше, данный вопрос мог бы быть решен посредством внесения поправки в Закон № 131-ФЗ, в соответствии с которой находящиеся в собственности муниципалитетов или регулируемые транспортные компании по- лучили бы право предоставлять услуги пригородного и междугороднего транспортного сообще- ния, а все услуги пригородного и междугороднего транспорта подлежали бы лицензированию со стороны как областных, так и городских властей. Предлагаемая реформа: Необходимо законодательно признать проблемы, существую- щие в области городского транспорта на уровне городских агломераций. Наиболее про- стым способом решения этого вопроса было бы признать наличие ряда проблемных вопросов, которые касаются не только городского общественного транспорта, но также, возможно, и водных ресурсов, санитарии и утилизации отходов, управление которыми наиболее эффективно на уров- не городской агломерации. Для этого потребовалось бы наделить полномочиями региона боль- шее число городских администраций, не ограничиваясь только Москвой и Санкт-Петербургом. Наиболее логичным решением данной проблемы было бы принятие нового закона о городском транспорте, действие которого распространялось бы на все крупные города и городские районы. Не представляет особого труда определить, какие крупные города могли бы быть рассмотрены для этих целей, однако довольно сложно будет установить предел, ниже которого города все еще оставались бы административно-территориальными образованиями, подчиненными существу- ющим регионам. В рамках менее прямого подхода можно было бы использовать другие полно- мочия, которыми наделено Правительство Российской Федерации – например, полномочия по взиманию налогов или осуществлению финансовых трансфертов регионам – в качестве инстру- мента для проведения реформы. В качестве примера, заслуживающего внимания, следует рас- смотреть опыт Франции, где право взимать определенный местный налог на фонд заработной платы (versement transport) предоставляется после выполнения условия по добровольному соз- данию на уровне городской агломерации органа власти, наделенного стратегическими полно- 90 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем мочиями и имеющего стратегический план. Такой механизм будет стимулировать регионы соз- давать подобные органы власти, что позволит им получить доступ к межбюджетным финансовым трансфертам, предназначенным для финансирования городского транспорта. 2.7.2. Процессы закупок услуг – Заключение контрактов Проблемы: Отсутствует четкая координация деятельности между государственными и частными компаниями. Согласно действующему законодательству Российской Федерации, муниципалитеты имеют возможность закупать услуги пассажирского транспорта на регулярных маршрутах на основе прямых контрактов, заключаемых с муниципальными унитарными пред- приятиями. В случаях использования такого механизма, в соответствии с положениями регио- нальных законов может выплачиваться компенсация из бюджета на покрытие расходов или не- дополученных доходов перевозчиков (например, Закон № 19-4 Санкт-Петербурга “О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге” от 8 февраля 2000 г.). Тарифы устанавливаются и компенсации рассчитываются с использованием стоимост- ных норм предоставления услуг в соответствии с принципом, что только “разумный” уровень за- трат должен подлежать возмещению. Однако в результате такого подхода муниципальные предприятия оказывают услуги себе в убы- ток, который покрывается за счет финансирования из муниципального бюджета. Что касается частных перевозчиков, то обычно условия заключаемых с ними контрактов не содержат обяза- тельств по перевозке льготных категорий пассажиров и, соответственно, выплата каких-либо компенсаций на покрытие недополученных доходов не предусмотрена. Таким образом, появи- лось различие между “коммерческими” услугами, оказываемыми частными перевозчиками, и “социальными” услугами, оказываемыми муниципальными автопредприятиями (обычно муници- пальными унитарными предприятиями, см. ниже). Такой механизм широко используется во мно- гих странах бывшего СССР. Природу этих контрактов обязательно следует учитывать при попытке перехода к “одноуровне- вой” системе предоставления услуг общественного транспорта. Статья 451 Гражданского ко- декса содержит положения, касающиеся порядка внесения изменений в контракт в случае из- менения каких-либо существенных контрактных условий. Для муниципальных перевозчиков этот вопрос не представляет особой важности, так как любые возникающие у них убытки почти авто- матически покрываются за счет компенсационных выплат. В случае же существующих механизмов закупки коммерческих услуг у частного сектора возни- кает вопрос о необходимости изменения условий контрактов с частными перевозчиками и про- ведения с ними переговоров в случае принятия уполномоченным органом решения о заключе- нии дополнительных тендерных контрактов на обслуживание маршрутов или изменения уровня тарифов. Например, перевозчики, которые в настоящее время готовы обслуживать какой-либо конкретный маршрут – при контроле уровня тарифов со стороны муниципалитета – могут быть не готовы продолжать обсуживать такой маршрут в случае открытия нового конкурирующего па- раллельного маршрута. В ситуации, когда все маршруты, включая убыточные, были присуждены участнику тендера, предложившему наилучшую цену, возникает необходимость пересмотреть условия заключенных контрактов для того, чтобы учесть негативное воздействие изменений, вне- сенных в маршрутную структуру или в уровень тарифов. Этот проблемный вопрос в любом случае требует решения. Данная проблема, связанная с пересмотром условий контрактов, стоит не так остро в случае ис- пользования контрактов на основе валовой стоимости, о которых упоминалось выше, так как вся выручка от обслуживания какого-либо конкретного маршрута поступает в распоряжение муни- ципалитета, а не перевозчика. Это является веским аргументом в пользу перехода на систему контрактов на основе валовой стоимости. Предлагаемая реформа: Для создания надежной основы для интеграции частных пере- возчиков в одноуровневую систему необходимо будет внести соответствующие поправ- ки в действующее законодательство. Для этого в контрактные механизмы будет необходимо внести следующие изменения: Отчет №2. 91 • Все услуги должны предоставляться в рамках одного типа контракта на обслуживание маршрутов; и • В отношении всех перевозчиков должен применяться одинаковый подход при внесении из- менений в условия контрактов и выплате компенсаций. Эти изменения можно было бы закрепить в новом законе об общественном транспорте или вклю- чить их в условия получения финансовых трансфертов городскими агломерациями в случае при- нятия менее прямого подхода к обеспечению интеграции политики на уровне городских агломе- раций, как обсуждалось выше. 2.7.3. Процессы закупки услуг – конкурсные торги Проблемы: Тендерная система распределения маршрутов ГПТ используется в настоящее время в России частично и излишне формальна. В отчете №1 рассматриваются преимуще- ства перехода к системе, при которой все контракты на обслуживание маршрутов присуждались бы по результатам тендеров. В соответствии с Федеральным закономот 21 июля 2005 г. № 94- ФЗ “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для удов- летворения государственных и муниципальных нужд” все закупки услуг, оплачиваемые государ- ственными организациями, должны осуществляться через тендер, в иных же случаях проведение тендера не является обязательным. Федеральный закон № 94-ФЗ содержит условия заключения контрактов государственными организациями33. В результате некоторые города, которые заклю- чают с частными перевозчиками контракты, не предусматривающие каких-либо обязательств по перевозке льготных категорий пассажиров или выплату компенсаций муниципалитетами для по- крытия недополученных доходов перевозчиков, не используют систему тендерного распределе- ния маршрутов. Требование касательно обязательного проведения тендеров при распределении маршрутов также, похоже, не применяется и в отношении унитарных муниципальных предпри- ятий. В рамках существующих механизмов это может создать серьезную проблему для обеспечения добросовестной конкуренции. Статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерацииустанав- ливает принцип равного отношения ко всем сторонам, включая муниципалитеты и частные ком- пании. В настоящее время частные компании осуществляют закупку, техническое обслуживание и обновление своих парков транспортных средств и других активов за счет собственных средств, в то время как муниципальные унитарные предприятия осуществляют закупку и обновление акти- вов за счет городского бюджета. Эту ситуацию необходимо изменить для того, чтобы обеспечить эффективную конкуренцию. Это вопрос не только справедливости, но и эффективности. Частные перевозчики вряд ли захотят конкурировать с муниципальным предприятием, получающим пря- мые субсидии на закупку транспортных средств, в результате чего услуги будут предоставляться, возможно, не самым эффективным из имеющихся перевозчиков. Еще один проблемный вопрос касается критериев отбора поставщика услуг. Федеральный закон № 94 не содержит требований к форме контракта или критериям отбора, и эти вопросы оставле- ны на усмотрение муниципалитета. В большинстве случаев города используют подход, при ко- тором устанавливается уровень тарифов и регулярность движения на коммерческих маршрутах (по которым не предусмотрена выплата каких-либо субсидий или компенсаций перевозчикам). Как правило, используется процедура отбора по нескольким критериям, которые не включают в себя финансовые показатели. Определяющим фактором зачастую является возраст или тип предлагаемого транспортного средства. С учетом возможности заключения в последующем до- полнительных контрактов на обслуживание маршрутов и в отсутствие четкой процедуры выплаты компенсаций существующим перевозчикам в связи с внесением изменений, которые снижают рентабельность обслуживаемых ими маршрутов, это, как правило, приводит к снижению интере- са со стороны серьезных долгосрочных инвесторов и сокращает выгоды, которые могли бы быть получены за счет использования системы тендерного распределения маршрутов. 33 Согласно Статье 4 Федерального закона № 94-ФЗ, «государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фон- дами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюд- жета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования». 92 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Предлагаемая реформа: Необходимо провести реформу правовых аспектов тендерной системы распределения маршрутов ГПТ в России, позволяющую реализовать те выгоды, которые были получены в европейских странах. Необходимо внести следующие четыре из- менения правового характера • Все маршруты должны распределяться на тендерной основе, независимо от того, будет ли перевозчик, работающий на тендерном маршруте, получать от муниципалитета какие-либо компенсационные выплаты; • Критерии отбора должны включать в себя финансовый элемент – либо положительный, либо отрицательный – который позволит выставлять на тендер традиционные “социаль- ные” услуги наряду с потенциально рентабельными маршрутами; • Закон должен предусматривать механизм использования контрактов на основе валовой стоимости34, согласно которому контракт на обслуживание тендерного маршрута присуж- дается перевозчику, предложившему необходимый объем услуг на наиболее выгодных для муниципалитета условиях; • В качестве условия участия в тендере перевозчик, независимо от формы собственности, не должен получать каких-либо прямых или косвенных субсидий, которые давали бы ему не- справедливое конкурентное преимущество (для этого потребуется осуществить реформу муниципальных унитарных предприятий, которая рассмотрена в Разделе 2.7.6). С учетом того, что эти условия отличаются от тех, которые включены в Федеральный закон № 94, потребуется либо внести соответствующие поправки в этот закон (что может оказаться затруд- нительным, поскольку этот закон касается многих других услуг, а не только услуг общественного транспорта), либо принять новый отдельный закон о конкуренции на рынке городских услуг ав- тобусного сообщения. Имеется несколько примеров действия подобных законов в Европе, в том числе в таких странах как Великобритания, Швеция, Дания, Финляндия и др. 2.7.4. Установление тарифов Проблемы: Муниципалитеты не наделены достаточными полномочиями по установле- нию платы за проезд в городском транспорте. Согласно Постановлению Правительства Рос- сийской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного ре- гулирования цен (тарифов)», органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации уполномочены осуществлять регулирование тарифов на услуги общественного пассажирского транспорта. Регулирование осуществляется в отношении всех предприятий, занимающихся предоставлением услуг общественного транспорта, включая таксопарки. Такое регулирование может заключаться в установлении единых фиксированных тарифов или дифференцированных тарифов, размер которых зависит от расстояния поездки, а также ценовых ограничений и ко- эффициентов для ценовой корректировки (Пункт 7 Постановления). В соответствии со Статьей 14.6 Кодекса Российской Федерацииоб административных правонарушениях, установление та- рифов на уровне, отличном от уровня фиксированных тарифов или превышающем установлен- ный предельный тариф, влечет за собой судебное преследование физических или юридических лиц, установивших такие тарифы. В тех случаях, когда тарифы не установлены регулирующим органом, судебная практика такова, что перевозчикам разрешается устанавливать тарифы само- стоятельно, без согласования с соответствующими уполномоченными органами. Вместе с тем на практике тарифы обычно устанавливаются регионами на основе определенных стоимостных норм и прогнозируемого пассажиропотока и корректируются с учетом изменений в стоимости используемых ресурсов. Например, в Санкт-Петербурге тарифы индексируются с учетом темпов инфляции в соответствии с Приказом № 34-п от 2006 г. Комитета по вопросам экономического развития, промышленной политики и торговли. В результате использования такого механизма муниципалитеты имеют лишь ограниченные возможности по пересмотру тарифов в качестве ре- акции на изменение местных условий и таким образом теряют контроль над ключевым элемен- том комплексной стратегии развития городского транспорта. Предлагаемая реформа: Для решения этого вопроса необходимо предоставить муници- палитетам полномочия по самостоятельному установлению тарифов на услуги на всей подконтрольной им территории, а на услуги пригородного и междугороднего транспор- 34 Также допускается заключение контрактов на основе «чистой стоимости». Отчет №2. 93 та – по согласованию с соответствующими органами соседних административно-терри- ториальных образований. Этот вопрос можно было бы решить за счет принятия либо нового закона об общественном транспорте, либо постановления Правительства, которое заменило бы собой Постановление № 239 от 1995 г. 2.7.5. Льготные тарифы Проблемы: Полномочия по установлению льгот на проезд в городском транспорте не под- креплены системой выплаты компенсаций перевозчикам. Имеется несколько законодатель- ных актов, предусматривающих установление льготных тарифов, при этом ответственность за вы- плату компенсации перевозчикам для покрытия недополученных доходов и порядок ее выплаты должна зависеть от инициатора установления таких льготных тарифов. Компенсация за льготные тарифы, устанавливаемые на федеральном уровне, выплачивается Правительством Российской Федерации, которое осуществляет трансферты регионам (Постановление Правительства Санкт- Петербурга от 28 декабря 2009 г. № 1569 «О реализации некоторых законов Санкт-Петербурга, устанавливающих меры социальной поддержки некоторых категорий граждан, и приведении нор- мативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствие с действующим законодательством»). Эти средства затем перечисляются местным перевозчикам в рамках механизмов, установленных региональным правительством. Компенса- ционные выплаты за льготные тарифы, устанавливаемые регионами, осуществляются из бюдже- тов регионов. Например, в соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июля 2009 г.№ 833 «О Концепции тарифной политики Санкт-Петербурга» в ежегодном бюджете предусматриваются средства для выплаты субсидий перевозчикам, работающим на городских, пригородных и междугородних автобусных маршрутах, которые заключили контракты на обслу- живание таких маршрутов с Транспортным комитетом. В принципе такой порядок применяется в отношении как государственных, так и частных перевозчиков, хотя в большинстве городов только государственные перевозчики осуществляют перевозку льготных категорий пассажиров и име- ют право на получение компенсации. Такой подход получил довольно широкое распространение, хотя в большинстве стран льготные тарифы для пенсионеров и студентов устанавливаются на федеральном уровне и, соответственно, компенсация за провоз этих категорий пассажиров вы- плачивается из федерального бюджета, в то время как в России эти выплаты производятся реги- ональными властями. Еще один проблемный вопрос возникает в силу того, что муниципалитеты, которые несут ответ- ственность за предоставление услуг, являются органами власти третьего уровня, т.е. находятся на один или два уровня ниже органов власти, уполномоченных принимать решения об установле- нии льготных тарифов. Многие города считают, что они не получают достаточный объем компен- сации за установленные льготы; однако они не имеют выбора и обязаны, соблюдать установлен- ный порядок. В частности, имеется озабоченность относительно механизма передачи средств федеральных субсидий. Предлагаемая реформа: Транспортные компании, как государственные, так и частные, предоставляющие услуги льготным категориям пассажиров, должны получать соответ- ствующие компенсации с тех ведомств, которые устанавливают льготы на проезд. Как и в случае нескольких других проблемных вопросов, данная проблема возникает в силу положения муниципалитетов в структуре государственного устройства, а также особенностей действующего механизма выплаты межбюджетных трансфертов. Тем не менее, данный вопрос может быть ре- шен отдельно без серьезных поправок в законы, касающиеся вопросов внутригосударственных отношений и трансфертов, а лишь за счет внесения изменений в соответствующие механизмы финансового учета. Во-первых, в отношении льгот, установленных Правительством Российской Федерации, необходимо внедрить механизм автоматической выплаты компенсаций из феде- рального бюджета муниципалитетам напрямую, что исключит необходимость участия региональ- ных правительств в качестве посредников в передаче этих средств муниципалитетам. Для раз- работки и внедрения системы автоматического учета и выплаты компенсаций муниципалитетам будет необходимо собрать и предоставить данные, касающиеся использования общественного транспорта и поступлений от данных услуг. Это можно будет сделать проще в случае широкого использования электронных билетных систем. Во-вторых, региональным администрациям сле- 94 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем дует предоставить полномочия по установлению льгот по тем услугам, которые планируются и предоставляются субъектами Российской Федерации, только при условии, что они выплачивают прямые (и, желательно, автоматические) компенсации из региональных бюджетов. Муниципа- литетам можно будет разрешить устанавливать свои собственные льготные тарифы на услуги, предоставляемые на подконтрольных им территориях, компенсация за которые должна выплачи- ваться из их собственных бюджетов. 2.7.6. Муниципальные унитарные предприятия Проблемы: Правовой статус муниципальных унитарных предприятий является препят- ствием на пути развития устойчивой системы городского транспорта. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации муниципальные унитарные предприятия (МУП) не обладают правом собственности на свои основные средства и таким образом не могут ис- пользовать коммерческий подход в вопросах технического обслуживания и обновления этих средств. Более того, владельцы имущества МУП могут устанавливать и периодически коррек- тировать финансовые лимиты, в рамках которых МУП должны использовать муниципальные ак- тивы. МУП таким образом не имеют обязательств по покрытию своих эксплуатационных затрат в полном объеме и не подлежат банкротству в случае значительного роста своих финансовых убыт- ков (хотя муниципалитеты, при желании, могут принимать решение о ликвидации таких пред- приятий). Такое мягкое с финансовой точки зрения отношение к МУП обусловлено тем, что они являются инструментом муниципалитета для решения социальных задач, особенно в том, что ка- сается общего уровня тарифов и льготных тарифов. Вместе с тем последствием такого подхода является то, что в большинстве случаев лишь МУП имеют обязательства по перевозке льготных категорий пассажиров, в то время как основа для прямой конкуренции между МУП и частными перевозчиками за право предоставлять социальные услуги отсутствует. Таким образом теряет- ся возможность добиться за счет конкуренции какого-либо повышения эффективности в работе перевозчиков или экономии средств. Предлагаемая реформа. Предлагаемый переход на комплексную систему распределе- ния маршрутов на тендерной основе (Раздел 2.7.3) потребует внесения существенных изменений в законодательные акты, касающиеся деятельности МУП. Можно использовать следующие два подхода: (i) изменение правового статуса унитарных предприятий с тем, чтобы они работали в соответствии с коммерческими принципами и подлежали стандартной процедуре банкротства, применяемой в отношении юридических лиц других форм собственности, или (ii) ликвидация всех унитарных муниципальных предприятий и приватизация муниципальных акти- вов. Ни одно из этих двух изменений можно осуществить в одночасье. Таким образом, реализа- ция предлагаемой реформы могла бы быть начата с заключения контрактов с муниципальными унитарными предприятиями, которые предусматривали бы их преобразование в коммерческие структуры. МУП мог бы быть предоставлен определенный льготный период (до 5 лет), по исте- чению которого все государственные перевозчики должны будут участвовать в тендерах. Такой подход хорошо зарекомендовал себя в Лондоне. Для этого не обязательно внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации. Такой механизм может быть закреплен в законе о льготах, который мог бы быть принят региональным правительством. Например, региональный закон о ГЧП, принятый в Санкт-Петербурге, требует, чтобы активы были переданы в бессрочное пользование муниципальным унитарным предприятиям, заключившим контракты с (муниципаль- ным) правительством. Данный процесс регулировался бы положениями закона о приватизации. 2.7.7. Мелкий бизнес частных перевозчиков Проблемы. В большинстве российских городов частный сектор автобусных перевозок состоит из множества индивидуальных перевозчиков или мелких транспортных компа- ний, что создает определенные трудности в создании надежной системы предоставле- ния транспортных услуг. Эта ситуация обусловлена двумя основными факторами. Во-первых, система выдачи лицензий перевозчикам предусматривает возможность для держателя лицензии заключать контракты субподряда с более мелкими компаниями. Во-вторых, утверждается, что мелкие автобусные компании не желают укрупняться, поскольку в зависимости от размера ком- пании к перевозчикам применяются разные налоговые режимы. Отчет №2. 95 Предлагаемая реформа: Необходимо будет внести изменения в Налоговый кодекс Рос- сийской Федерации или в процедуры проведения тендеров целью стимулирования уча- стия более крупных коммерческих транспортных компаний в проводимых тендерах на распределение маршрутов ГПТ. В силу этого решить данный вопрос за счет внесения измене- ний в Налоговый кодекс Российской Федерации может оказаться довольно сложно. В этой связи предлагается это сделать за счет внесения изменений в условия проведения тендеров на марш- руты городского общественного транспорта. Для этого необходимо будет установить требова- ние, согласно которому выставляемые на тендер маршрутные пакеты должны быть достаточно крупного размера, а участвующие в тендере перевозчики должны иметь в своем распоряжении или в собственности достаточное количество транспортных средств для обслуживания таких маршрутных пакетов. Заключение субподрядных договоров с индивидуальными перевозчиками на систематической основе необходимо запретить. Этот вопрос можно решить путем внесения поправки в Федеральный закон № 94-ФЗ или закрепления этого положения в новом законе об общественном транспорте. 2.7.8. Регулирование услуг легкового такси Проблемы: В настоящее время муниципалитеты не наделены полномочиями по регули- рованию услуг легкового такси. В большинстве стран услуги легкового такси традиционно регулируются в целях обеспечения безопасности пассажиров, при этом региональные или на- циональные стандарты применяются в отношении качества транспортных средств, безопасно- сти перевозок и ответственности водителей. Контроль над тарифами осуществляется с целью не позволить недобросовестным перевозчикам эксплуатировать так называемых “потребителей- пленников” (т.е. потребителей услуг такси, которые не могут воспользоваться альтернативными видами транспорта). В России в соответствии с Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 69- ФЗ “О внесении изменений в некоторые нормативные акты” общие требования к качеству работы легкового такси (например, требования обязательного использования таксометров и наличия у водителей необходимого минимального водительского стажа) установлены федеральным зако- ном. Вместе с тем вопросы, касающиеся выдачи лицензий, относятся к компетенции областных органов власти. Например, власти Москвы в пределах своих правовых полномочий предприня- ли шаги, направленные на исключение нежелательного с их точки зрения воздействия на общий объем предложения услуг такси. Представляется целесообразным, чтобы требования к качеству услуг легкового такси продолжали определяться на федеральном уровне, а их соблюдение обе- спечивалось бы на региональном уровне. Вместе с тем с учетом того, что такси является видом транспорта местного значения, ответственность за регулирование экономических аспектов этой сферы деятельности должна лежать на муниципалитетах. Предлагаемая реформа. Предлагается, чтобы ответственность за регулирование услуг легкового такси была передана городам, что должно быть закреплено в законе о город- ском транспорте. В мире накоплен огромный опыт и проведена большая работа по оценке раз- личных форм экономического регулирования таксомоторного рынка, из которых российские города могут извлечь уроки. Предлагаемый федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта по вопросам транспорта (отчет № 3) должен облегчить обмен знаниями и обучение и оказать содействие городам в разработке приемлемого законодательства. 2.8. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВНЕСЕНИЮ ПОПРАВОК В ДЕЙСТВУЮЩУЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВУЮ БАЗУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В настоящее время действующее законодательство Российской Федерации не отражает слож- ного взаимодействия между отдельными сегментами транспортного сектора, в результате чего во многих случаях нет ни последовательности, ни координации действий, а иногда политика, осу- ществляемая в одном сегменте, резко противоречит политике, осуществляемой в другом сег- менте. С учетом международной практики данную проблему следует решать за счет концентрации пол- номочий и ответственности за все аспекты городского транспорта на том уровне системы го- сударственной власти, на котором они могут быть реализованы наиболее эффективно. Обычно 96 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем это уровень муниципалитета или городской агломерации, а не региональный или федеральный уровень. Последовательность отраслевой политики достигается за счет принятия стратегии раз- вития городского транспорта, которой должны соответствовать все меры функциональной поли- тики. Эффективность реализации достигается за счет обеспечения надежных и предсказуемых источников финансирования организаций-исполнителей. Это то, что мы предлагаем в качестве целей программы реформирования нормативно-правовой базы системы городского транспорта в Российской Федерации. Таким образом, представляется крайне важным разработать реализу- емый план по осуществлению такой программы реформ. Необходимо рассмотреть две основные стратегии. В разделах с 2.3 по 2.7 определены потребности в осуществлении реформ нормативно-правовой базы по пяти основным направлениям, ключевые моменты которых изложены ниже (в таблицу 2.2. настоящего отчета включено более подробное описание предлагаемых реформ): • Подготовка полного технического определения понятия городской транспортной системы и ее элементов; • Наделение муниципалитетов или администраций городских агломераций стратегическими функциями и полномочиями; • Закрепление за уполномоченными органами ответственности за разработку комплексного плана работы и развития городского транспорта; • Реформа финансовых механизмов, касающихся стратегических транспортных функций, включая полномочия по взиманию налогов и процедуры межбюджетных трансфертов; • При необходимости внесение поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации и На- логовый кодекс Российской Федерации; • Функциональное распределение ответственности, особенно в вопросах организации и обеспечения безопасности дорожного движения; • Внесение поправок в Градостроительный кодекс Российской Федерации с целью установ- ления более тесной связи с транспортной стратегией; • Установление более четких и широких полномочий в вопросах организации дорожного дви- жения; • Предоставление новых расширенных полномочий в вопросах уличной и внеуличной пар- ковки, включая определение размера платы за парковку; • Реформа нормативной базы городского пассажирского транспорта в целях предоставле- ния уполномоченному органу права устранить существующее разделение социальных и коммерческих услуг общественного транспорта и стимулирования таких мер; • Пересмотр положений законов, касающихся тендеров по распределению маршрутов го- родского общественного транспорта, с целью стимулирования развития модально инте- грированной системы общественного транспорта; • Изменение правового статуса унитарных муниципальных предприятий с целью обеспече- ния их соответствия реформированным механизмам закупки услуг; • Уточнение распределения ответственности за вопросы, связанные с обеспечением без- опасности дорожного движения и защитой окружающей среды в сфере городского транс- порта. С учетом потребностей в осуществлении реформ, необходимо определить приоритет- ность и сроки их реализации. Реализация предлагаемых реформ потребует значительных уси- лий со стороны технических специалистов и юристов, а также достижения политического консен- суса, что может занять значительное количество времени и потребует существенных финансовых затрат. Для того, чтобы получить оптимальные результаты в разумные сроки и в рамках имеюще- гося бюджета, необходимо будет обеспечить, чтобы реформы основывались на осуществляемых в настоящее время инициативах Правительства Российской Федерации, включая проект закона об организации дорожного движения, а также чтобы реализация реформ осуществлялась в четко продуманной последовательности. Также следует учесть, что с организационной точки зрения было бы проще внести необ- ходимые изменения в различные действующие нормативно-правовые акты, касающи- еся городского транспорта, нежели пытаться разработать единый комплексный закон о городском транспорте. Например, внесение необходимых изменений в Градостроительный Отчет №2. 97 кодекс Российской Федерации можно было бы осуществить без увязки со сроками реализации реформ по другим направлениям. То же самое, возможно, касается и внесения изменений в ме- ханизмы предоставления транспортных услуг. Такой подход позволил бы в первую очередь внести те изменения, в отношении которых не имеется каких-либо разногласий, и подготовка которых не создаст каких-либо технических трудностей. Вместе с тем, опасность такого поэтапного подхода заключается в том, он не позволит обеспечить соответствие отдельных мер отраслевой политики общим задачам стратегии по развитию системы городского транспорта. В идеале, необходимо будет осуществить изменения стратегического характера до того, как будет начата работа по ре- шению вопросов более технического характера. 2.8.1. Обзор инициатив по усовершенствованию нормативно-правовой базы, осуществляемых органами власти различных уровней Проект федерального закона «Об организации дорожного движения» (далее - проект Фе- дерального закона) и Федеральный закон от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ. За тот период времени, в течение которого осуществлялось данное исследование, правительство предприняло ряд важных шагов по усовершенствованию законодательства, касающегося вопросов организа- ции дорожного движения и парковки. Федеральный законот 21 апреля 2011 г. № 69 уже предус- матривает внесение отдельных важных изменений в вопросы, касающиеся уличной парковки и регулирования услуг легкового такси. Помимо этого, в проекте федерального закона «Об орга- низации дорожного движения», который был разработан Министерством транспорта Российской Федерации, охвачен целый ряд аспектов, обсуждаемых в настоящем отчете, включая вопросы организации дорожного движения и парковки. Что касается вопросов организации дорожного движения и парковки, общие принципы, изложенные в проекте Федерального закона и обсуж- даемые в преамбуле настоящего отчета, в целом совпадают с теми рекомендациями, которые включены в отчет № 1. Таким образом, принятие предлагаемого закона будет являться важным шагом в правильном направлении. Вместе с тем, Федеральный законот 21 апреля 2011 г.№ 69 и проект Федерального за- кона включают в себя некоторые положения, которые не до конца ясны, не соответствуют задачам стратегии по созданию устойчивой системы городского транспорта, или требу- ют дополнительной проработки. Ниже представлены основные проблемные моменты: • Стратегический контекст. Ни Федеральный закон от 21 апреля 2011 г. № 69, ни проект Фе- дерального закона не рассматривают вопросы, касающиеся организации дорожного дви- жения и парковки, в более широком контексте стратегического муниципального транспорт- ного плана; • Цели организации дорожного движения. В проекте Федерального закона заявляется, что одной из задач организации дорожного движения является обеспечение “непрерыв- ного” движения транспортных средств, что может быть истолковано неверно35. Имеется опасность того, что это может быть воспринято как стремление обеспечить скоростное и безостановочное движение транспортных средств за счет снижения доступа пешеходов, а также в ущерб безопасности дорожного движения и развития системы общественного транспорта, ориентированного на ограничение дорожного пространства, используемого личным автотранспортом; • Взаимосвязь с планированием землепользования. В своей нынешней редакции проект Фе- дерального закона может быть воспринят как призыв увеличить количество мест парковки. Это положение противоречит стратегии, предложенной в отчете № 1, в котором содержит- ся рекомендация касательно необходимости разработки норм, направленных на ограни- чение парковки на перегруженных участках улиц и дорог в качестве важного инструмента создания устойчивой системы городского транспорта. С другой стороны, предложение по усилению увязки с вопросами, касающимися планирования землепользования, а также участия транспортных департаментов в процессе принятия решений по застройке новых 35 Это можно истолковать как задачу по обеспечению непрерывного движения транспорта, даже если для этого понадо- биться делать длительные объезды для того, чтобы избежать левых поворотов. Вто время как это может быть эффектив- но в определенных обстоятельствах, это не всегда так. В этой связи рекомендуется уточнить, что задачей является со- кращение среднего количества времени, затрачиваемого на поездку, а не просто обеспечение непрерывного движения транспортных средств. Это также может быть истолковано в качестве задачи по обеспечению неограниченного права на использование УДС, особенно со стороны частного автотранспорта. Это противоречит ключевому принципу устойчивого городского транспорта, целью которого является перемещение людей, а не движение транспортных средств. 98 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем территорий, согласуется с предложениями, изложенными в настоящем отчете. То же самое касается и предложения о необходимости уделять должное внимание вопросам, касаю- щимся правил организации парковок при застройке новых территорий; • Интегрированные институциональные функции по организации дорожного движения. Про- ект Федерального закона предусматривает передачу ответственности за организацию до- рожного движения на автомобильных дорогах различных категорий на соответствующие уровни административно-территориальных образований, в чьем ведении находятся такие автомобильные дороги. Это означает, что может иметься три органа по организации до- рожного движения на уровне муниципалитета – федеральный, региональный и муници- пальный – что может осложнить разработку и реализацию эффективных планов по организации дорожного движения на всей территории города; • Парковочный закон и функции. Федеральный законот 21 апреля 2011 г. № 69 предусматри- вает передачу дополнительных полномочий муниципалитетам по ограничению движения транспортных средств на временной или постоянной основе с целью улучшения общей до- рожной ситуации в городах. Федеральный закон также предусматривает передачу ответ- ственности за осуществление парковочной политики и взимание штрафов за нарушение правил парковки гражданским органам власти, а также наделяет их правом производить иммобилизацию или эвакуацию транспортных средств и устанавливать размер штрафов за нарушения правил парковки. Вместе с тем, не ясно, обладают ли муниципалитеты всеми необходимыми полномочиями для проведения своей собственной парковочной политики; • Обеспечение соблюдения правил парковки. Представляется, что проект Федерального за- кона не предусматривает передачу достаточных полномочий гражданским органам власти по вопросам обеспечения соблюдения правил парковки. Что более важно, в этих двух документах не учтен такой существенный вопрос, касаю- щийся планирования транспортных услуг, как взаимосвязь между планированием землеполь- зования и планированием дорожно-транспортной системы. В них также ничего не говориться о городском транспорте, за исключением вопросов регулирования услуг легкового такси, кото- рые подробно рассмотрены в Федеральном законе от 21 апреля 2011 г. № 69. 2.8.2. Поэтапный подход: Расширение масштаба реформ В настоящем отчете предлагается поэтапный подход к осуществлению реформ нормативно-пра- вовой базы, который бы опирался на уже осуществляемые инициативы в этой области и масштаб которого мог бы быть расширен со временем. Предлагается осуществить следующие три шага: Во-первых, в качестве основной приоритетной задачи необходимо будет доработать про- ект Федерального закона с учетом вышеизложенных замечаний. В частности: • Стратегический контекст. Принятие нового комплексного закона об организации дорож- ного движения и парковке позволит стать стимулом для регионов и муниципальных обра- зований к разработке комплексных стратегий. Это можно было бы сделать за счет предо- ставления дополнительных полномочий муниципалитетам при условии, что они подготовят приемлемые стратегические планы; • Задачи по организации дорожного движения. Необходимо дать более четкое определение понятию “непрерывного” движения, при этом акцент необходимо будет сделать на пере- мещение грузов и пассажиров, а не на движение транспортных средств; • Взаимосвязь с планированием землепользования. Проект Федерального закона должен предусматривать адаптацию парковочных норм к требованиям стратегии, а не требовани- ям по обеспечению минимального количества парковочных мест. В этом случае муниципа- литеты смогут устанавливать не только минимальные, но и максимальные требования по количеству парковочных мест в городских районах с напряженной дорожной обстановкой, если это потребуется в соответствии с целями и задачами стратегии; • Интегрированные институциональные функции по организации дорожного движения. В проекте Федерального закона необходимо четко указать, что ответственность за все во- просы, касающиеся политики в области организации дорожного движения и ее реализа- ции, должна быть передана одному ведомству – обычно муниципалитету (в отношении всех улиц и дорог в черте городской территории). В тех случаях, когда на административ- но-территориальные образования более высокого уровня возлагается ответственность за Отчет №2. 99 содержание участков улиц и дорог, находящихся на вверенной им территории, они долж- ны будут осуществлять координацию с единым уполномоченным органом по организации дорожного движения. Альтернативным подходом к решению этой задачи по обеспечению интегрированной системы организации дорожного движения является передача всех улиц и дорог, находящихся в границах городской территории, в собственность муниципалитетам с условием, что административно-территориальные образования более высокого уровня продолжат предоставление финансирования на цели содержания и улучшения техническо- го состояния находящихся в их ведении улиц и дорог; • Парковочный закон и ответственность. Проект Федерального закона должен преду-сматри- вать передачу муниципалитетам полномочий, касающихся (a) норм планирования парковок на различных участках городской территории (b) размера платы за парковку, как уличную, так и внеуличную (c) размера штрафов за нарушения правил парковки; • Обеспечение соблюдения правил парковки. Необходимо будет передать полномочия по обеспечению соблюдения правил парковки как в местах, где парковка запрещена, так и в местах, где время парковки ограничено и за парковку взимается плата гражданским орга- нам власти. Во-вторых, необходимо принять комплексный закон о пассажирском общественном транспорте. Этот закон мог бы систематизировать и консолидировать все вопросы, касающи- еся эффективной закупки, регулирования и предоставления услуг всеми видами городского общественного транспорта. Он прояснил бы ответственность муниципалитета по закупке услуг в рамках комплексной тендерной системы распределения маршрутов и определил бы права и функции муниципалитетов по определению структуры маршрутной сети, регулярности движения и уровня тарифов на все виды общественного транспорта, включая пригородные электрички. Он также предусматривал бы меры по реструктуризации традиционных унитарных муниципальных или государственных предприятий для обеспечения их участия в тендерах на распределение маршрутов общественного пассажирского транспорта. Он закрепил бы полномочия органов вла- сти по установлению льготных тарифов для отдельных категорий пассажиров, а также по выплате компенсаций за их перевозку. Новый закон об общественном транспорте также мог бы предусма- тривать создание органов власти на уровне городских агломераций, подобных координационным комитетам, созданных в Москве и Санкт-Петербурге, но которые имели бы более мощную техни- ческую базу и устойчивое финансирование. Интеграция функций по планированию маршрутов, установлению тарифов и разработке расписаний движения должна осуществляться органами власти на уровне городских агломераций. В-третьих, в среднесрочной перспективе эти два закона – проект Федерального закона об организации дорожного движения и предлагаемый закон о пассажирском обществен- ном транспорте – могли бы быть объединены в один общий закон о городском транспор- те. Данный закон мог бы дать всеобъемлющее определение понятия городского транспорта и закрепить ответственность за связанные с ним вопросы за муниципалитетами и городскими агломерациями, а также создать основу для обеспечения устойчивого финансирования город- ского транспорта. Он также обязал бы соответствующие уполномоченные органы разработать комплексные стратегии развития городского транспорта в качестве основы для получения фи- нансовой поддержки федеральных и региональных властей. Муниципальный стратегический транспортный план получил бы приоритетное значение при определении задач, связанных с дру- гими аспектами разработки комплексной политики по таким направлениям, как организация до- рожного движения, регулирование спроса на транспортные услуги, а также законы и процедуры в области городского общественного транспорта. В среднесрочной перспективе создание орга- нов власти на уровне городских агломераций, что является рекомендованной практикой в соот- ветствии с вышеуказанным законом о пассажирском общественном транспорте, могло бы стать обязательным условием для получения муниципалитетами поддержки со стороны Правительства Российской Федерации в виде содействия по укреплению технического потенциала или финан- совой помощи. 100 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ВЫВОДЫ ПО ОТЧЕТУ №2 1. Целью отчета №2 являлась разработка предложений по административным и законода- тельным мерам, направленным на обеспечение эффективного развитие транспортных си- стем городов России. 2. Проведенный анализ действующей в России законодательной базы позволил выявить по- требности в реформах. 3. Результаты проведенной работы сведены в таблицу 2.2. Таблица 2.2. Краткий перечень предлагаемых реформ нормативно-правовой базы Программа ре- Элемент реформы Применимый закон/ Проблемы и обоснование не- Рекомендации формирования постановление обходимости внесения изме- нений 1. Институциональ- A. Функциональная от- Федеральный закон от 8 ноября 2007 Существующее определение Современная концепция городского ные обязанности и ветственность – опреде- г. №259-ФЗ “Устав автомобильного понятия городского транспорта транспорта и его элементов механизмы ление понятия городского транспорта и городского наземного и его элементов (включая должна быть закреплена в транспорта электрического транспорта” понятие организации дорожного соответствующих законах или в новом Федеральный закон от 10 декабря 1995 движения) недостаточно точно законе, поясняющем положения г. №196-ФЗ “О безопасности дорожного сформулировано с правовой и существующего законодательства. движения” технической точки зрения для того, Постановление Правительства чтобы закрепить ответственность за Российской Федерации от 23 октября эти вопросы за соответствующими 1993 г. №1090 “О правилах дорожного уполномоченными органами. движения” B. Юридическая ответ- Постановление Правительства Некоторые функции в сфере Муниципалитеты должны иметь ственность Российской Федерации от 7 апреля 2004 городского транспорта переданы на четкие полномочия в отношении всех г.№184 “Вопросы федеральной службы областной и муниципальный уровни. транспортных услуг и объектов в по надзору в сфере транспорта” Существующее распределение пределах муниципальных границ. Федеральный закон от 10 декабря 1995 ответственности затрудняет г. №196-ФЗ “О безопасности дорожного разработку муниципалитетами движения”. комплексных стратегий. C. Городские агломерации Статья 132 Конституции Российской Транспортные операции и Необходимо принять законодательный Федерации инвестиции все больше выходят за акт, который бы закрепил за пределы муниципальных границ. властями городских агломераций Действующее законодательство не операционные и финансовые предусматривает создание органов полномочия по организации управления транспортным сектором предоставления транспортных услуг и на уровне городских агломераций, строительству объектов транспортной которые были бы наделены инфраструктуры на всей территории соответствующими операционными городских агломераций в соответствии и финансовыми полномочиями. со Статьей 131 Конституции. D. Бюджетные и финансо- Налоговый кодекс Российской Муниципалитеты располагают В Бюджетный кодекс Российской вые механизмы Федерации недостаточным объемом бюджетных Федерации необходимо внести Бюджетный кодекс Российской ресурсов и практически полностью поправки, которые будут Федерации зависят от трансфертов из предусматривать использование областных бюджетов, выделяемых формул для расчета размера на ежегодной основе по их запросу. трансфертов из областных бюджетов в Это не позволяет муниципалитетам муниципальные бюджеты при условии разрабатывать и реализовывать выполнения конкретных целевых долгосрочные транспортные показателей по планированию и стратегии. реализации. Отчет №2. 101 Программа ре- Элемент реформы Применимый закон/ Проблемы и обоснование не- Рекомендации формирования постановление обходимости внесения изме- нений 2. Стратегическое A. Разработка стратегии Действующее законодательство Планирование городского Необходимо подготовить транспортное пла- не предусматривает разработку транспорта в настоящее время методологические рекомендации нирование стратегических муниципальных ограничено по своему охвату, при для городов по разработке более транспортных планов. этом основное внимание уделяется комплексных стратегий развития крупным капитальным инвестициям, городского транспорта, которые без должного учета имеющихся будут учитывать мнения населения и финансовых ограничений. будут реалистичными с точки зрения Муниципалитетам необходимо реализации. разработать более комплексные стратегии по развитию городского транспорта, в которых будут учтены цели городского развития и которые будут финансово осуществимыми. B. Градостроитель- Градостроительный кодекс Российской Инвестиции в развитие транспортной Необходимо разработать ный кодекс Российской Федерации инфраструктуры при застройке методологические рекомендации Федерации новых территорий не всегда по проведению оценки воздействия осуществляются своевременно и в на транспортные потоки. В новом достаточном объеме. законе необходимо закрепить право городов устанавливать требования к застройщикам либо нести ответственность за строительство объектов транспортной 102 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем инфраструктуры, либо предоставлять финансирование на эти цели. C. Укрепление возмож- Федеральный закон от 8 ноября 2007 Муниципалитеты не контролируют Необходимо более четко ностей по реализации и г. №259-ФЗ “Устав автомобильного все аспекты городского транспорта сформулировать сферу повышению квалификации транспорта и городского наземного и, таким образом, не могут ответственности муниципальных и персонала электрического транспорта” реализовать все направления областных администраций. Следует своих транспортных стратегий. провести анализ альтернативных Помимо этого, отсутствует система методов разработки программ профессиональной сертификации профессиональной подготовки и специалистов в области городского сертификации по таким направлениям, транспорта. как разработка технических средств регулирования дорожного движения, планирование городского общественного транспорта, регулирование в сфере городского общественного транспорта и закупки. Программа ре- Элемент реформы Применимый закон/ Проблемы и обоснование не- Рекомендации формирования постановление обходимости внесения изме- нений 3. Организация до- A. Распределение ответ- Федеральный закон от 2 июля 2011 г. №3- Ответственность за вопросы, Необходимо уточнить в рожного движения ственности ФЗ “О полиции” связанные с организацией соответствующем законе и положениях Постановление Правительства от дорожного движения, недостаточно роль и полномочия дорожной полиции 7 апреля 2004 г. №184 “Вопросы четко распределена между дорожной и муниципальных органов власти, федеральной службы по надзору в сфере полицией и муниципальными а также расширить полномочия транспорта” органами власти, что приводит муниципалитетов в вопросах, Федеральный закон от 10 декабря 1995 к появлению пробелов и касающихся организации дорожного г № 196-ФЗ “О безопасности дорожного дублированию при осуществлении движения. движения”. деятельности по организации Федеральный закон от 6 октября 1995 дорожного движения и инвестициям. г. №184-ФЗ “Об общих принципах Существующая концепция организации законодательных организации дорожного движения (представительных) и исполнительных имеет ограниченные масштабы. органов власти субъектов Российской Федерации ” Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. №259-ФЗ “Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта” B. Собственность на ак- Статьи 71 и 72 Конституции Российской Собственность на технические Технические средства регулирования тивы Федерации средства регулирования дорожного дорожного движения необходимо Федеральный закон от 6 октября 2003 движения распределена в передать в собственность г. №131-ФЗ “Об общих принципах ряде случаев между дорожной муниципальных администраций. организации местных органов полицией, областями и городами. исполнительной власти в Российской Это затрудняет эффективное Федерации” управление этими средствами и их эксплуатацию. C. Функциональная клас- Градостроительный кодекс Российской Имеющиеся нормативные Необходимо уточнить нормативные сификация загородных Федерации положения, касающиеся положения, касающиеся автомобильных дорог и Федеральный закон от 08.11.2007 г. классификации загородных функциональной классификации городских улиц и дорог №257-ФЗ “Об автомобильных дорогах и автомобильных дорог и городских загородных автомобильных дорог о дорожной деятельности в Российской улиц и дорог, – в недостаточной и городских улиц и дорог, а также Федерации и о внесении изменений степени отражают функции пересмотреть стандарты по развитию в некоторые законодательные акты автомобильных дорог/городских загородных автомобильных дорог и Российской Федерации”, Статья 5 улиц и дорог – и нуждаются в городских улиц и дорог. усовершенствовании с целью более точного определения желаемой дорожной функции и типа усовершенствований, необходимых для более эффективного осуществления этой функции. Отчет №2. 103 Программа ре- Элемент реформы Применимый закон/ Проблемы и обоснование не- Рекомендации формирования постановление обходимости внесения изме- нений 4. Планирование и A. Правовой статус парко- Градостроительный кодекс Российской Согласно действующему Необходимо принять новый управление парков- вочной политики Федерации, Статья 1 законодательству, краткосрочная комплексный закон о парковке в ками Постановление Правительства стоянка определяется как остановка качестве инструмента транспортной Российской Федерации от 23 октября транспортных средств на дорожной стратегии. 1993 г. №1090 “О правилах дорожного обочине менее чем на 5 минут (что движения” фактически является остановкой). Однако в законодательстве не дается определения других действий, связанных с парковкой. Необходимо дать четкие определения для того, чтобы можно было определить правовую основу для установления максимальной длительности парковки, а также штрафов за нарушение установленных правил парковки. B. Положение об органи- Градостроительный кодекс Российской Нормативные положения о Необходимо разработать новые зации внеуличных парко- Федерации внеуличной парковке устарели нормативные положения, касающиеся вок при застройке новых и не могут использоваться для организации парковок на территориях территорий установления разумных требований, жилой и коммерческой застройки касающихся внеуличной парковки в зависимости от типа городских в районах жилой и коммерческой районов. 104 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем застройки. Городам необходимо предоставить полномочия по установлению минимальных или максимальных требований к организации автостоянок при застройке новых территорий. C. Правила и стоимость Федеральный закон от 21 апреля 2011 Нет ясности в том, могут ли города Необходимо принять дополнительный уличной парковки г. №69-ФЗ «О внесении изменений лимитировать длительность законодательный акт, наделяющий в отдельные законодательные акты разрешенной парковки на города полномочиями по Российской Федерации» бесплатных уличных местах регулированию времени парковки на парковки. Необходимо наделить платных и бесплатных парковочных муниципалитеты соответствующими местах. полномочиями для того, чтобы они могли эффективно регулировать продолжительность уличной парковки как на платных, так и на бесплатных местах парковки. Программа ре- Элемент реформы Применимый закон/постановле- Проблемы и обоснование не- Рекомендации формирования ние обходимости внесения изме- нений D. Обеспечение соблюде- Указ Президента Российской Муниципалитеты должны иметь Необходимо принять ния правил парковки Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О право налагать штрафы за правоприменительный дополнительных мерах по обеспечению нарушение правил парковки. В законодательный акт, который E. Взыскание штрафов за безопасности дорожного движения» настоящее время городам не предоставит муниципалитетам право нарушение правил пар- Приказ Министерства внутренних дел от разрешено взимать штрафы за выписывать штрафные квитанции за ковки 2 марта 2009 г. № 185 парковку в запрещенных местах и за нарушение правил парковки. Кодекс Российской Федерации об превышение длительности парковки Необходимо принять административных правонарушениях в разрешенных местах парковки правоприменительный (как платных, так и бесплатных); законодательный акт, в принципе, областные власти уполномочивающий муниципальные могут принять законодательные власти налагать штрафы за акты, касающиеся штрафов, если незаконную парковку и за превышение будут определены ограничения продолжительности парковки в по продолжительности парковки. парковочных зонах с установленным Муниципалитеты должны иметь максимальным временем разрешенной право налагать штрафы за парковки; а также позволяющий нарушения правил парковки в рамках городам оставлять в своем обеспечения соблюдения указанных распоряжении доходы от взыскания правил. штрафов. 5. Общественный A. Полномочия по осу- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. Муниципалитеты могут заниматься Федеральный закон должен транспорт ществлению регулирова- №131-ФЗ “Об общих принципах организацией и регулированием включать положение, дающее право ния организации органов местного услуг пассажирского транспорта муниципальным перевозчикам самоуправления” лишь в пределах городской предоставлять транспортные услуги территории. на пригородных и междугородних Услуги, регулирование которых маршрутах, при этом разрешения осуществляется на областном на осуществление таких перевозок уровне, оказывают негативное должны выдаваться как областными, воздействие на услуги, так и городскими органами власти. регулируемые на городском уровне. B. Заключение контрактов Глава 27 и Статья 426 Гражданского Положения закона о внесении Условия внесения изменений в кодекса Российской Федерации изменений в контракты не вполне контракты должны быть закреплены в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. соответствуют действующей законе об общественном транспорте. № 94-ФЗ “О размещении заказов на системе тендерного распределения поставку товаров, выполнение работ и маршрутов общественного оказание услуг для государственных и пассажирского транспорта. муниципальных нужд” Статья 451 Гражданского кодекса Российской Федерации Отчет №2. 105 Программа ре- Элемент реформы Применимый закон/ Проблемы и обоснование не- Рекомендации формирования постановление обходимости внесения изме- нений C. Тендерная система Федеральный закон от 21 июля 2005 В соответствии с этим Все маршруты должны распределяться распределения маршрутов г. №94-ФЗ “О размещении заказов на законом закупки всех услуг на тендерной основе и все перевозчики поставку товаров, выполнение работ и государственными организациями должны получать компенсацию за оказание услуг для государственных и должны осуществляться через провоз льготных категорий пассажиров. муниципальных нужд” конкурсные торги, однако законом не определена форма контракта и критерии отбора победителя торгов. Существующая система способствует сохранению нежелательной двухуровневой системы предоставления услуг пассажирского транспорта за счет освобождения частных перевозчиков от обязанности осуществлять перевозку льготных категорий пассажиров. D. Установление тарифов Постановление Правительства от 7 марта Максимальные тарифы для частных Муниципалитетам необходимо 1995 г. №239 “О мерах по упорядочению перевозчиков устанавливаются предоставить полномочия по E. Льготные тарифы государственного регулирования цен областями, а не муниципалитетами. установлению тарифов для частных (тарифов)” Это ограничивает возможности перевозчиков, осуществляющих муниципалитетов по разработке свою деятельность в соответствии с комплексных стратегий. выданными разрешениями. 106 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Льготные тарифы устанавливаются Необходимо принять в соответствии с положениями консолидированный закон или нескольких законодательных актов. положение, закрепляющее за территориальными образованиями право устанавливать льготные тарифы на стоимость проезда на общественном транспорте и предусматривающие выплату перевозчикам компенсации за провоз льготных категорий пассажиров (включая обязательство о выплате таких компенсаций в полном объеме) Программа ре- Элемент реформы Применимый закон/постановле- Проблемы и обоснование не- Рекомендации формирования ние обходимости внесения изме- нений F. Муниципальные унитар- Статьи 113-115 и 294-300 Гражданского Существующие механизмы могут Федеральный закон должен содержать ные предприятия кодекса Российской Федерации предоставлять несправедливое положение, в соответствии с которым преимущество государственным все транспортные предприятия, как автотранспортным предприятиям. государственные, так и частные, Муниципальные перевозчики должны будут создаваться как должны работать по контрактам, коммерческие компании и соблюдать которые желательно заключать по одинаковые ограничения своей результатам тендеров. деятельности. G. Мелкий бизнес частных Федеральный закон №135-ФЗ от 26 июля Некоторые муниципалитеты Федеральный закон должен перевозчиков 2006 г. “О защите конкуренции” считают необходимым допускать содержать положение, закрепляющее Налоговый кодекс Российской индивидуальных частных за муниципалитетами право Федерации перевозчиков к участию в тендерах; в устанавливать требования по результате на маршрутах появляется минимальному количеству чрезмерное количество мелких транспортных средств для перевозчиков, что в свою очередь обслуживания тендерных маршрутов, затрудняет осуществление контроля при этом индивидуальным частным за их деятельностью. перевозчикам должно быть разрешено Частные автобусные компании создавать юридическое лицо для не желают укрупняться ввиду участия в тендерах. существования различных режимов В налоговом законодательстве налогообложения в зависимости от необходимо предусмотреть единую размера компаний. ставку налога на деятельность автобусных компаний, включая индивидуальных предпринимателей - частных перевозчиков, для того, чтобы устранить этот перекос. H. Регулирование услуг Статья 8 Федерального закона от 21 Ответственность за регулирование В федеральном законе необходимо легкового такси апреля 2011 г. №69-ФЗ “О внесении услуг легкового такси возложена закрепить за муниципалитетами изменений в некоторые нормативные на области. Такси по сути является полномочия по лицензированию акты” видом транспорта местного деятельности легковых такси (в значения, и ответственность за эту противоположность лицензированию сферу деятельности должна быть транспортных средств). возложена на муниципалитеты. Отчет №2. 107 ОТЧЕТ №3 ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОЗДАНИЮ ФЕДЕ- РАЛЬНОГО КОНСУЛЬ- ТАЦИОННОГО ОРГАНА ПО ВОПРОСАМ РАЗ- ВИТИЯ ГОРОДСКИХ ТРАНСПОРТНЫХ СИ- СТЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 110 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ВВЕДЕНИЕ В работе сформулирован вывод о том, что одной из главных причин различных транспортных про- блем, с которыми сталкиваются российские города, является недостаточный технический по- тенциал муниципальных и региональных структур (отчет № 1). Это требует создания механизма, который будет не только способствовать распространению знаний и передаче технологий, но и выявлять пробелы в существующих знаниях и потенциале, создавать новые знания и осущест- влять деятельность в интересах всех российских регионов и городов. С учетом этого в настоящем отчете № 3 Правительству Российской Федерации предлагается взять на себя ведущую роль в укреплении технического потенциала и создании условий для обмена знаниями в области город- ского транспорта. 3.1. ЦЕЛЬ ОТЧЕТА № 3 Целью отчета №3 является разработка обоснований и рекомендаций по созданию и функцио- нированию федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта, реко- мендациям по его институциональной и организационной структуре, по принципам осуществле- ния консультационной деятельности. Кроме того ставилась цель разработать общие рекомендации по формированию центров органи- зации дорожного движения в городах России. 3.2. ОСНОВАНИЯ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА ПО ВОПРОСАМ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 3.2.1. Эффекты масштаба По мере того как во всем мире происходит стремительная урбанизация и растет озабоченность по поводу устойчивого развития городов, процесс отработки новых идей и технологий и созда- ния новых знаний развивается беспрецедентными темпами. В этих условиях отдельным городам (особенно городам с ограниченным объемом ресурсов и недостаточной технической квалифика- цией) невозможно и бессмысленно пытаться уследить за новыми знаниями и технологиями. Как большая страна с высоким уровнем урбанизации и большим количеством городов Россия имеет все основания для того, чтобы воспользоваться эффектами масштаба, создав на федеральном уровне специализированный орган, который будет собирать, обобщать и распространять новые знания. Более того, поскольку характеристики городов и проблемы городского транспорта меняются от страны к стране (а нередко и от города к городу), необходимо проводить ситуационные иссле- дования, выходящие за рамки простой подборки примеров из мировой практики. Единый феде- ральный орган, который оказывает содействие в проведении важнейших исследований и предо- ставляет информационные услуги всем городам страны, имеет хорошие возможности для того, чтобы свести к минимуму дублирование работы, осуществляемой отдельными городами, и полу- чить максимальный эффект от таких исследований. 3.2.2. Разнообразные и сложные потребности в консультационных услугах и укреплении потенциала транспортной системы Необходимо не только повысить общий технический уровень всех российских городов, но и пред- ложить им различные виды консультационной поддержки, чтобы удовлетворить разнообразные потребности городов в консультационных услугах. Некоторые города более других открыты для новых знаний и технологий и (или) более способны к восприятию инноваций. Если на федераль- ном уровне не будет проводиться целенаправленная работа, предусматривающая координацию Отчет №3. 111 обмена знаниями и их распространения, различия между городами еще больше увеличатся и возможности повышения темпов приобретения новых знаний за счет тесного взаимодействия городов будут упущены. Разработка целого набора программ разнообразной помощи и особен- но предоставление адресной помощи отстающим регионам и городам, которые больше других нуждаются в таком содействии, полностью соответствуют российской стратегии регионального развития. Кроме того, если обмен знаниями и опытом между равными партнерами (городами с аналогичными задачами) будет организован в централизованном порядке, это сократит объем расходов. Работа по укреплению потенциала не только требует большого объема средств, но и связана с большими организационными трудностями. С учетом этого задачу удовлетворения потребно- стей городов в создании потенциала лучше всего решать согласованно, не допуская ситуации, когда каждый город самостоятельно предпринимает инициативы в области укрепления потен- циала. На самом высоком уровне факультеты ведущих университетов могут содействовать об- учению и аттестации хорошо подготовленных профессионалов. Независимые профессиональ- ные организации тоже могут разрабатывать учебные программы и присваивать квалификацию, работая в сотрудничестве с соответствующими исполнительными органами, как это делается во многих странах (примерами могут служить Институт градостроения в Великобритании, Институт инженеров транспорта в США, а также их аналоги в Канаде, Франции, Индии и Австралии). Одна- ко в ближайшей перспективе и в сложившихся российских условиях оптимальным способом вы- явления потребностей и разработки учебной программы, наверное, является централизованная консультационная программа. 3.3. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ФУНКЦИИ И ОБЯЗАННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА В настоящем разделе предлагается схема предоставления централизованного консультацион- ного содействия российским регионам и городам с целью совершенствования систем городско- го транспорта. Предлагаемый федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта, описанный в разделе 3.4, возьмет на себя роль посредника и будет взаимодейство- вать с другими правительственными организациями или подразделениями министерств, наде- ленными особыми юридическими полномочиями, государственными учреждениями и частными компаниями и предприятиями (на основании контракта с правительством). Функции и полномо- чия федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта и других заин- тересованных организаций изложены в разделе 3.6 настоящего отчета. Функции федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта должны быть четко определены с учетом (i) существующей правовой базы, а также финансовых и админи- стративных отношений между различными уровнями исполнительной власти, (ii) наиболее суще- ственных пробелов в техническом потенциале российских регионов и городов. Если исходить из того, что реформы нормативно-правовой системы, предлагаемые в отчете №2, будут проведены, вся полнота ответственности за планирование и эксплуатацию городских транспортных систем перейдет к органам местного самоуправления36. Муниципалитеты будут самостоятельно разрабатывать стратегию развития городского транспорта, распределять свои бюджетные ресурсы между стратегическими направлениями деятельности, заключать контрак- ты с поставщиками услуг (муниципальными предприятиями, частными компаниями или теми и другими) и нести конечную ответственность за предоставление населению качественных услуг 36 Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что создание условий для предоставления населению услуг транспортной инфраструктуры и организация транс- портного обслуживания населения в границах города относятся к ведению органов местного самоуправления. Однако, как отмечено в документах №1и №2, в федеральном законодательстве нет четких положений, касающихся ответствен- ности за стратегическое планирование городского транспорта, технического определения организации дорожного дви- жения, распределения функций в области организации дорожного движения между ГИБДД и органами местного само- управления, а также организации междугородных пассажирских перевозок. Более того, не муниципалитеты, а регионы несут ответственность за принятие законодательства, регулирующего уличную парковку, и за организацию транспортно- го обслуживания населения на условиях концессии и обладают соответствующими полномочиями, что в определенном смысле противоречит Федеральному закону 131-ФЗ. 112 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем городского транспорта. Правительства регионов должны будут принять законы для создания органам местного самоуправления благоприятных условий для разработки и реа-лизации стра- тегий развития городского транспорта. Также предполагается, что будет принята Федеральная целевая программа, рекомендованная в отчете №4, и Правительство Российской Федерации че- рез целевые программы будет оказывать прямую финансовую поддержку российским регионам и городам в целях повышения устойчивости городских транспортных систем. С учетом вышеизложенного федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта должен обеспечить достижение трех важных целей: (i) оказание содействия ор- ганам местного самоуправления в поисках эффективных путей организации транспортного об- служивания в городах за счет развития институциональной структуры и создания технического потенциала; (ii) предоставление рекомендаций регионам в целях совершенствования региональ- ной нормативно-правовой базы и оказания содействия городам в укреплении технического по- тенциала; (iii) помощь в распределении федеральных ресурсов с целью выполнения задач Феде- ральной целевой программы, изложенных в отчете №4. Основные направления деятельности федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта связаны с текущи- ми задачами российских городов, которые определены в отчете №1. Эти направления включают в себя следующие: • мониторинг хода реализации крупных федеральных проектов и программ в сфере транс- портного строительства и организации дорожного движения; • хранение информации о состоянии улиц и дорог в городах, о транспортных и пассажирских потоках (информация представляет собой результаты мониторинга о состояния улиц и до- рог, мониторинга транспортных и пассажирских потоков, проводимых на местах); • обучение по программам повышения квалификации и переподготовки кадров; • обобщение и распространение передового опыта в сфере транспорта; • проведение тематических выставок на местах; • оказание консультационных услуг в сфере развития транспортных систем и организации дорожного движения. Целями и результатами деятельности консультационного органа станут следующие: • Институциональное развитие: усовершенствование организационной структуры, функций и кадрового состава органов местного самоуправления; • Стратегическое транспортное планирование: разработка стратегического плана развития городского транспорта, который будет опираться на концептуальное видение, учитывать бюджетные ограничения и определять перспективные инвестиционные решения муници- палитета; • Развитие и управление УДС: усовершенствование системы управления дорожными и мо- стовыми объектами, функциональной классификации и стандартов проектирования авто- мобильных дорог; • Организация дорожного движения и парковочного пространства: принципы, развитие ин- фраструктуры и технологий; • Общественный транспорт: разработка принципов реформирования, регулирования; раз- работка порядка закупки услуг; разработка принципов выделения стратегических инвести- ций; • Безопасность дорожного движения: создание базы данных о ДТП и управление ею, стан- дарты проектирования, аудит безопасности, меры снижения интенсивности дорожного движения в центральной части города, обеспечение безопасности пешеходов. Для того, чтобы обеспечить достижение вышеперечисленных целей на основных направлениях деятельности, необходимо организовать выполнение следующих четырех функций: (a) сбор и распространение данных, (b) разработка и реализация программ обучения и развития потенци- ала, (с) определение потребностей в научных исследованиях и управление исследовательски- ми проектами, (d) управление федеральными целевыми программами. Каждая из этих функций описана ниже, а в разделе 3.4 содержатся предложения о том, как и силами каких организаций можно организовать выполнение этих функций. Отчет №3. 113 3.3.1. Сбор и распространение данных и знаний Создание и ведение националь- ной базы данных по вопросам Врезка 1. Для чего нужны сравнительные городского транспорта. исследования? Разработчикам транспортной по- литики на местном и федеральном Многие международные организации, занимающиеся вопро- уровнях было бы полезно иметь сами развития, и городские власти уже давно поняли, что срав- сводную базу данных о транспорт- нительные исследования являются мощным инструментом ных системах всех российских го- получения сравнительной информации и организации управ- родов. Такая база данных помо- ления. В одном из последних исследований Всемирного банка гает организовать согласованный (Henning, Essakaliand Oh, 2011, A Framework for Urban Transport мониторинг транспортных систем Benchmarking) выгоды сравнительных исследований обоб- в самых разных городах, создать щаются следующим образом. Сравнительные исследования условия для проведения сравни- городского транспорта дают возможность (i) правитель- тельных исследований (см. врез- ствам – проводить оценку, мониторинг и корректировку транс- ку 1), сформировать платформу портной политики городов и совершенствовать исполнение для принятия решений в области государством своей регулирующей роли; (ii) гражданам – дер- транспортной политики и прово- жать под контролем правительство и поставщиков услуг бла- дить оценку ситуации до начала и годаря повышению уровня информированности населения; (iii) после осуществления мероприя- поставщикам услуг городского транспорта – выявлять недо- тий и инвестиций. Она наиболее статки в своей работе, устанавливать плановые показатели и эффективна в случае управления принимать меры для их устранения; (iv) МФО и организациям, на федеральном уровне феде- занимающимся вопросами развития – разрабатывать целевые ральным органом за счет своих программы деятельности в области развития, ориентирован- собственных организационно-тех- ные на результат, извлекать уроки из опыта передовых городов нических возможностей или под- и распространять этот опыт. ходящей организацией/компани- ей в рамках среднесрочного (3-5 летнего) контракта. Федеральный орган (или привлеченная организация или компания, которая будет работать под контролем фе- дерального органа, если выполнение этих функций будет передано такой организации или ком- пании по контракту) будет после проведения консультаций с городами определять ключевые показатели эффективности деятельности, разрабатывать методики сбора данных, создавать си- стемы управления информацией (СУИ), обобщать в едином формате данные, собранные город- скими администрациями, и предлагать городам учебно-методические материалы, касающиеся сбора данных. Хорошим примером осуществления подобной работы является программа срав- нительного анализа систем городского транспорта, действующая в ЕС. Обобщенные данные можно использовать в следующих целях: • проведение анализа эффективности работы транспортных систем российских городов для определения стандартов эффективности; • проведение анализа стоимостных факторов, определяющих потребности в ресурсах, не- обходимых для выполнения стандартов эффективности транспортного обслуживания на- селения городов; • проведение анализа расходов и результатов работы муниципалитетов с точки зрения ад- министрирования межбюджетных трансфертов; • проведение анализа результативности транспортной политики в городах. Подготовка и распространение методических рекомендаций и примеров эффективной практики. Федеральная структура, отвечающая за сводную базу данных, будет также иметь все возможно- сти для того, чтобы служить в качестве «базы знаний». За счет использования своих собственных организационно-технических возможностей или привлечения подходящей организации она бу- дет заниматься сбором и обобщением примеров надлежащей российской и зарубежной практики в различных технических областях и готовить на их основе методические рекомендации, которые 114 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем будут использованы государственными структурами управления и специалистами-практиками в городах. Разработанные на федеральном уровне методические рекомендации по ключевым техническим направлениям помогут сократить дублирование усилий на уровне отдельных горо- дов и будут полезны для всех российских городов. Как правило, российские города нуждаются в помощи по следующим направлениям: (i) стратегическое планирование городского транспорта, (ii) институциональная структура городской администрации, необходимая для эффективного ре- шения проблем городского транспорта, (iii) разработка интегрированных систем общественного транспорта, (iv) финансовая устойчивость деятельности системы общественного транспорта и управления ею, (v) создание центра организации дорожного движения, (vi) развитие дорожной сети и управление ею, (vii) планирование работы парковок в городах, и (viii) внедрение интеллек- туальных транспортных систем (ИТС). Необходимо организовать широкое распространение таких методических рекомендаций для того, чтобы они были доступны всем городам. Для распространения экспертных знаний инфор- мационные материалы нередко размещаются на веб-сайтах37. Такие информационные материа- лы зачастую включают в себя концепции и определения, технические знания, практические реко- мендации, конкретные примеры, справочные материалы, включая образцы технических заданий и тендерной документации, а также дискуссионные площадки. После того, как эти информацион- ные материалы будут подготовлены, их необходимо будет обновлять на регулярной основе для отражения изменений и инноваций в транспортном секторе. Они могут быть обобщены в более краткой форме с целью их быстрого распространения в виде публикаций и раздаточных матери- алов. Несколько примеров таких кратких информационных материалов включены в Приложения 4 и 5, которые касаются создания органа по организации дорожного движения и использования контрактов на основе валовых затрат в системе общественного транспорта (главным образом в сфере автобусных перевозок). Организация обмена экспертными знаниями. В целом технические возможности всего сектора – включая государственные органы власти, спе- циалистов-практиков, преподавателей высших учебных заведений, консультантов и подрядчи- ков – повышаются, когда они имеют свободный доступ к новым экспертным знаниям. Наиболее логично было бы возложить ответственность за распространение экспертных знаний на единый федеральный орган, который должен будет играть основную роль в планировании и организации различных мероприятий на национальном и международном уровне, включая ежегодные конфе- ренции и семинары по вопросам, касающимся систем общественного транспорта и городского развития, а также отдельных технических направлений. 37 Всемирный банк уже разработал (или разрабатывает) следующие информационные материалы, касающихся город- ского транспорта: (1) Информационные материалы по реформе системы автобусных перевозок: Эти информаци- онные материалы содержат рекомендации по осуществлению реформ в сфере автобусных перевозок, направленных на разделение функций по планированию и эксплуатации, а также передачу ответственности за осуществление автобусных перевозок компаниям частного сектора по контракту; (2) Информационные материалы по вопросам, связанным с оперативной оценкой энергетических ресурсов городов. Эти материалы представляют собой диагностический ин- струмент, с помощью которого города могут определить пути наиболее эффективного использования имеющихся у них ресурсов с учетом конкурирующих потребностей со стороны транспортного, водного и других секторов с упором на обе- спечение максимально возможной энергоэффективности; (3) Диагностические информационные материалы, каса- ющиеся осуществления мероприятий в сфере городского транспорта (на стадии разработки): Эти материалы по- могут городам определить ключевые проблемы в области транспорта и причины их возникновения. Это позволит более эффективно планировать необходимые мероприятия по решению таких проблем; (4) Информационные материалы, касающиеся ИТС (на этапе подготовки). Эти информационные материалы будут содержать рекомендации по созданию ИТС, главным образом в системе общественного транспорта. Они предложат пошаговые рекомендации по осуществле- нию выбора из различных альтернативных вариантов; (5) Информационные материалы по стратегическому плани- рованию (на этапе разработки). Эти информационные материалы включают в себя пошаговые рекомендации по вопро- сам стратегического планирования услуг общественного транспорта; (6) Информационные материалы по тарифным системам (на стадии подготовки): Эти инфор-мационные материалы будут содержать рекомендации, касающиеся прин- ципов определения тарифов на услуги общественного транспорта и альтернативных механизмов и технологий сбора пла- ты за проезд. Они помогут городам осуществлять выбор между имеющимися вариантами; (7) Справочник по вопросам создания единых муниципальных организаций, ответственных за сферу общественного транспорта (на этапе подготовки): Эти информационные материалы будут содержать рекомендации по созданию муниципальных организа- ций, ответственных за планирование и регулирование систем общественного транспорта и управление ими. Отчет №3. 115 3.3.2. Разработка и реализация программ обучения и развития потенциала транспортной системы Большинство российских городов имеют недостаточный технический потенциал и значительно отличаются друг от друга по своим техническим возможностям. Инициативы Правительства Рос- сийской Федерации в области подготовки кадров и развития потенциала специалистов-практи- ков (а не традиционных студентов) уже доказали свою экономическую эффективность во многих странах, где существуют такие программы (напр. Федеральное транспортное управление США, см. Приложение 3). Рассматриваемая федеральная структура может отвечать за разработку необходимых программ обучения и развития потенциала в вышеперечисленных ключевых на- правлениях, прежде всего для сотрудников органов местного самоуправления, но также и для представителей региональных правительств. Программы могут определяться как спросом (т.е. инициативными запросами самих городов), так и предложением (т.е. результатами оценки дефи- цита потенциала, получаемыми путем проведения опросов). Осуществление всех необходимых программ обучения силами сотрудников одной структуры малоэффективно, а возможно и нереально. Вместо этого для проведения учебных курсов и ре- ализации программ развития потенциала предлагается использовать ресурсы существующих специализированных учебных заведений, консультационных фирм и прочих учреждений. Скорее всего, это можно будет сделать в рамках контрактов между будущим федеральным консульта- ционным органом по вопросам городского транспорта и специализированными учреждения- ми (фирмами). Кроме того, программы обучения и развития потенциала должны быть связаны с системой аккредитации, предусматривающей официальную аттестацию квалифицированных специалистов в ряде технических областей, включая городское планирование, организацию до- рожного движения, организацию работы общественного транспорта и финансирование транс- портной инфраструктуры. Когда такая система аккредитации станет полностью функциональной, будет легко проводить оценку и сравнение конкретных профессиональных навыков и, следова- тельно, специалисты-практики, получившие свидетельства об аттестации, будут более конку- рентоспособны на рынке труда. Преподаватели и методисты также должны иметь свою систему аттестации, чтобы обеспечить надлежащее качество программ. Вместе с тем создание барье- ров на пути вхождения в рынок посредством внедрения системы аккредитации (за счет найма на определенные должности только специалистов-практиков, прошедших аттестацию) может быть нецелесообразным, по крайней мере, на начальном этапе. 3.3.3. Удовлетворение потребностей в проведении научных исследований в интересах всех российских городов Федеральная структура, которая обобщает данные всех городов и является инициатором про- грамм развития потенциала и обмена знаниями, будет иметь все возможности для выявления и удовлетворения потребностей в проведении научных исследований, которые могут возникать на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Такая координация на федеральном уровне должна осуществляться по тем направлениям научных исследований, которые будут по- лезны сектору в целом, а не только отдельным организациям и структурам сектора; другими сло- вами, в сфере создания общественных благ. В некоторых странах (таких, например, как Франция и Южная Корея) центральная структура координирует национальную программу научных иссле- дований, выявляя потребности в проведении научных исследований, определяя их приоритет- ность, готовя приглашения к подаче предложений и осуществляя мониторинг и контроль качества результатов исследований. Для того чтобы воспользоваться эффектами масштаба и выгодами специализации, планирова- ние и администрирование научных исследований целесообразно отделить от их реализации (т.е. выполнения). Функцию планирования и администрирования должна выполнять специально упол- номоченная структура федерального уровня. Большинство научно-исследовательских проектов, отобранных этой уполномоченной федеральной структурой, будет выполняться квалифициро- ванными организациями, университетами, консалтинговыми компаниями или индивидуальными экспертами, отобранными на конкурсной основе. Уполномоченная федеральная структура будет нести ответственность за контроль качества и распространение результатов исследований. 116 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем 3.3.4. Администрирование Федеральной целевой программы В соответствии с выводом отчета №1 возможности российских городов в части повышения устой- чивости транспортных систем ограничены недостаточностью технического потенциала и нехват- кой финансовых ресурсов. Федеральная целевая программа поможет городам инвестировать средства в эту крайне необходимую, но недофинансированную деятельность. Предлагаемая Фе- деральная целевая программа, подробно описанная в отчете №4, потребует централизованного администрирования в течение всего цикла реализации проектов, включая разработку и оценку формул распределения средств, составление приглашений к подаче предложений и получение предложений от городов, оценку и отбор предложений, проведение экспертизы ТЭО и техниче- ских проектов, а также мониторинг реализации и результатов проектов. Ответственные решения о выделении средств городам, регионам и конкретным проектам будут принимать федеральные министерства (скорее всего, Минтранс России и Минфин России), в то время как уполномочен- ная федеральная структура окажет содействие Правительству Российской Федерации в адми- нистрировании программы (предлагаемые варианты различных институциональных механизмов изложены в Разделе 3.4.). В частности: • поможет городам выполнить необходимую подготовительную работу для получения права на федеральное финансирование, а именно: предоставит методические руководства для проведения оценки проектов, разработает образцы технического задания для подготовки ТЭО, окажет содействие в отборе консультантов посредством создания базы данных по квалифицированным консалтинговым компаниям и т.д.; • проведет экспертизу пакетов проектных предложений, в состав которых могут входить ТЭО, финансовый анализ, а также концептуальные и (или) технические проекты в целях определения приемлемости этих предложений для федерального финансирования (более подробное описание процесса отбора проектов и требований содержится в отчете №4); • окажет содействие муниципалитетам в реализации проектов, финансируемых за счет суб- сидий (более подробная информация о таком содействии включена в отчет № 4); • будет проводить систематический мониторинг и аудит использования субсидий при реали- зации проектов. 3.4. ПРЕДЛАГАЕМАЯ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА Во многих странах вышеперечисленные функции выполняет не одна структура, а различные ве- домства. Кроме того, политика Правительства Российской Федерации направлена на создание более компактных и эффективных структур управления, с чем не совсем хорошо согласуется идея создания на федеральном уровне дополнительного полноценного исследовательского и консультационного органа. В этой связи функцию принятия стратегических решений высокого уровня (она останется за Минтрансом России) желательно отделить от организационной функ- ции (ее будет выполнять уполномоченный орган, который получит четкие полномочия со стороны министерства) и функции осуществления исследований и предоставления консультационного и технического содействия (ее будут выполнять университеты, профессиональные организации и частный сектор). Данная концепция проиллюстрирована на Рис. 3.1. Данный концептуальный механизм может на практике принимать различные формы (Рисунки 3.2- 3.5.) с учетом функций и имеющихся возможностей у задействованных структур в Российской Федерации. В настоящем отчете предлагается, чтобы институциональный механизм был основан на следующих принципах: • новая структура должна создавать минимальную административно-бюрократическую на- грузку на Правительство Российской Федерации; • новая структура должна в максимально возможной степени использовать имеющийся тех- нический потенциал и опыт соответствующих организаций и при этом свести к минимуму ненужный функционал; • функции и обязанности должны быть четко определены в целях достижения оптимальных результатов и минимизации риска возникновения конфликта интересов. Отчет №3. 117 Рис. 3.1. Схематическая диаграмма предлагаемого институционального механизма Правительство Российской Федерации Правовые полномочия, утверждение инистер Министерство транспорта РФ Методологические ру- Полномочия, контракт, ководства, техническое частичное финансирование Полномочия П Поо содействие Консультационный орган Регионы, города Субконтракты, федеральная ра аль ера льна ная на я Заявки З аявки на содей- Контракты К про- онтракты на про программа научных исследо- ствие, результаты ведение научных ис- в ваний, программа обучения, Контрактные Ко мониторинга следований и техни- с программа аттестации обязательства о бя ческое содействие ч каза ание еу (Оказание ус услуг) слуг) луг лу ВУЗы и аттестационные Консультанты, НИИ учреждения подрядчики Источник: предложение экспертной группы Всемирного банка. Ниже приводится описание и сравнение четырех возможных вариантов институционального ме- ханизма. 3.4.1. Модель с участием одного организатора – федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта Данная модель предусматривает создание федерального консультационного органа по вопро- сам городского транспорта, который будет выполнять все вышеуказанные функции. В качестве организатора данный орган будет работать в тесном контакте с Минтрансом России, который будет определять цели и задачи деятельности консультационного органа. Консультационный ор- ган передаст по контракту ответственность за выполнение различной деятельности технического характера соответствующим организациям и коммерческим структурам и будет осуществлять контроль над результатами их работы. Данная модель представлена на Рис. 3.2.; ниже описаны роли и обязанности Минтранса России, консультационного органа и других организаций, кото- рые будут заниматься предоставлением услуг. Федеральное Министерство транспорта. Окончательное решение об общей структуре, полно- мочиях и функционале предлагаемого федерального консультационного органа по вопросам го- родского транспорта будет принимать Министерство транспорта Российской Федерации (Мин- транс России). Минтранс России создаст и наделит полномочиями (в случае с государственной структурой) или выберет предлагаемый федеральный консультационный орган по вопросам го- родского транспорта, и заключит с ним контракт. Кроме того, на Минтрансе России будет лежать ответственность за разработку государственной политики развития городского транспорта, ко- торая в свою очередь будет определять решения, касающиеся важнейших направлений деятель- 118 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Рис. 3.2. Институциональная структура, Вариант 1 – Модель с участием одного организатора Федеральное Министерство правительство транспорта РФ Неправительственные Регионы, муниципалитеты Задачи, финансирование, полномочия Федеральный консультационный орган Услуги по предоставлению экспертных данных База данных и Планирование Планирование Администри- центр знаний исследований программы рование Феде- программ и обучения ральной целе- управление ими вой программы Контракты Аутсорсинг Аутсорсинг на работы и услуги НИИ, ВУЗы НИ Учебные Консультанты, и консалтинговые и аттестационные подрядчики компании орг-ции Региональные и Учебные про- Результаты местные транс- граммы работ портные данные и услуг итеты Регионы, муниципалитеты Источник: Предложение экспертной группы Всемирного банка. ности консультационного органа и федерального финансирования его консультационных услуг. Эту функцию целесообразно передать Департаменту государственной политики в области авто- мобильного и городского пассажирского транспорта. В частности, на начальном этапе становле- ния федерального консультационного органа в качестве его прообраза в структуре Департамен- та может быть создана небольшая специальная группа (см. раздел 3.5). Организатор – федеральный консультационный орган по вопросам городского транспор- та. Согласно предлагаемой концепции, в качестве организатора будет выступать Федеральный консультационный орган, который может быть создан на базе одной из существующих государ- ственных структур или как отдельная структура. Консультационный орган должен иметь сильных технических специалистов и надлежащие полномочия для принятия решений о том, как следует исполнять различные функции и управлять их качеством. Он будет играть центральную роль в планировании всех вышеперечисленных консультационных функций задач федерального уровня и управлении ими, включая разработку принципов и шаблонов для сбора данных, организацию обмена экспертными знаниями, подготовку программ обучения и развития потенциала и опреде- ление потребностей в проведении научных исследований, а также осуществление контроля над результатами деятельности. Он должен заключать контракты с организациями-исполнителями, которые будут предоставлять консультации, проводить обучение, заниматься укреплением по- Отчет №3. 119 Рис. 3.3. Институциональная структура, Вариант 2 – Модель с участием двух организаторов Министерство транспорта РФ Задачи, финансирование Задачи, финансирование Взаимо- Служба Сл С уж адми- й орган Федеральный консультационный действие нистрирования Ф Федеральной целевой про- База данных и Планирование Планирование граммы центр знаний исследований и управление Услуги по предоставлению программ и программами экспертных данных управление ими обучения Контракты на работы Аутсорсинговые Аутсорсинговые и услуги контракты контракты И и ко НИИ, консалтинговые Учебные и Консультанты, компании сертификационные институты подрядчики Региональные и местные Программы Результаты работ транспортные данные обучения и услуг Регионы, муниципалитеты Источник: предложение экспертной группы Всемирного банка. тенциала или осуществлять научные исследования, а также осуществлять контроль над результа- тами их деятельности. Предлагаемая организационная структура и круг обязанностей федераль- ного консультационного органа описаны более подробно в разделе 3.6. Оказание услуг силами профессиональных организаций и частного сектора. Поскольку федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта является разработ- чиком рамочных принципов и организатором, рекомендуется, чтобы он не принимал активного участия в фактическом предоставлении услуг. Вместо этого он будет заключать контракты со спе- циализированными университетами, научно-исследовательскими институтами, прочими про- фессиональными организациями и консультационными фирмами, отобранными на конкурсной основе для выполнения конкретных программ (проектов). Такая структура, вероятно, будет более эффективна в российских условиях, чем объединение всех функций в одной организации, в силу двух главных причин. Во-первых, это позволит сохранить небольшой штат федерального консуль- тационного органа и, следовательно, его управляемость. Во-вторых, это позволит более полно использовать компетенцию и специализацию существующих учебных и научно-исследователь- ских учреждений и консалтинговых компаний, которые в основном являются коммерческими, и, в конечном итоге, будет также способствовать укреплению потенциала всей консалтинговой индустрии за счет развития конкуренции. Иными словами, создание федерального консультаци- онного органа по вопросам городского транспорта будет означать расширение деловых возмож- ностей всех участников, задействованных в данной сфере. 3.4.2. Модель с участием двух организаторов: федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта и Службы администрирования Федеральной целевой программы Данная модель предусматривает, что функции Службы администрирования Федеральной целе- вой программы будут значительно отличаться от функций других структур с точки зрения харак- тера поставленной перед ней задачи (технической и относительно повторяемой по сравнению 120 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем с интеллектуальной и инновационной), штатных потребностей и механизмов взаимодействия с городами. Таким образом, в рамках данной модели (Рис. 3.3.) Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта будет сформирован без административной функции, но при этом механизмы передачи функций по контракту не изменятся по сравнению с предложен- ной моделью с участием одного организатора. Функции и обязанности задействованных струк- тур, Минтранса России, Федерального консультационного органа, Службы администрирования, профессиональных институтов и частного сектора останутся такими же, как было указано в пре- дыдущем разделе. Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта, созданный на осно- ве одной из двух вышеприведенных моделей (модель с участием одного организатора или мо- дель с участием двух организаторов, показанные на рисунках 3.2. и 3.3.), должен иметь необхо- димую степень независимости от правительства: он должен будет работать в достаточно тесном контакте с Минтрансом России с тем, чтобы пользоваться необходимым доверием со стороны городов, но в то же время быть достаточно самостоятельным в своей деятельности, чтобы не пре- вратиться в излишне забюрократизированную организацию. В частности, ему не нужно будет ис- пользовать структуру оплаты труда и проводить кадровую политику, принятые в государственных ведомствах, и у него должна иметься возможность нанимать квалифицированных специалистов и (или) внешних консультантов с целью выполнения возложенных на него задач. Помимо этого, он должен быть достаточно независимым для того, чтобы принимать решения по техническим во- просам, например, касающимся установления приоритетов по различным направлениям иссле- дований и программам обучения, а также по отбору квалифицированных учреждений и компаний для осуществления исследований и организации программ обучения. Некоторые существующие государственные ведомства, которые финансируются из федераль- ного бюджета, могут быть рассмотрены в качестве кандидатов для создания на их базе феде- рального консультационного органа или Службы администрирования Федеральной целевой про- граммы. Ведомства, которые были созданы Минтрансом России и поддерживают с ним тесные рабочие взаимоотношения – ФКУ «Ространсмодернизация» (федеральное казенное учреждение) и ФБУ «Росавтотранс» (федеральное бюджетное учреждение) – являются наиболее вероятными кандидатами (в Таблице 3.1 приводится сравнение этих двух организаций). Выделенную админи- стративную функцию, предусмотренную моделью с участием двух организаторов, целесообразно возложить на федеральное ведомство, которое осуществляет администрирование существую- щей федеральной целевой программы – ФКУ «Ространсмодернизация». Это ведомство является наиболее логичным кандидатом для осуществления данной функции. Таблица 3.1. Сравнение существующих государственных организаций, рассматриваемых в качестве кандидатов на роль федерального консультационного органапо вопросам городского транспорта Кандидаты Отвечает требованиям, так В меньшей степени отвечает как она… требованиям, так как она… ФКУ • Уже занимается управлением • Является менее гибкой по «Ространсмодернизация» Федеральной целевой программы сравнению с федеральными “Модернизация транспортной бюджетными организациями в системы России (2010-2015 гг.)”; плане механизмов выделения • Уже имеет штат сотрудников бюджетных средств – не с опытом администрирования предусмотрен перенос средств федеральной программы, включая на следующий год; закупки, управление проектами, • Имеет недостаточно гибкую мониторинг результатов и т.д.; организационную структуру • Может нанимать внешних (даже для выполнения новых и иностранных) консультантов на инновационных функций условиях срочных контрактов по с учетом направленности тем направлениям, где требуются своей деятельности – специальные экспертные знания. администрирование Федеральной целевой программы. Отчет №3. 121 Кандидаты Отвечает требованиям, так как В меньшей степени отвечает она… требованиям, так как она… ФБУ «Росавтотранс» • Имеет отделения по всей стране, • Все еще находится на в каждом федеральном округе, что раннем этапе создания, обеспечивает более легкий доступ к поэтому потребуется регионам и муниципалитетам; выполнение дополнительной • Является гибкой с точки зрения подготовительной работы до финансового планирования и того, как она станет полностью распределения ресурсов (может функциональной. переносить бюджетные средства на • С учетом относительно гибкого следующий год); механизма определения ее задач • Может оказаться более и ответственности, она может подходящей для осуществления перенести внимание на решение функций консультационного органа других, более приоритетных при условии отделения функции задач, если таковые возникнут в администратора федеральной будущем. программы; • Имеет возможность нанимать внешних (даже иностранных) консультантов на условиях срочных контрактов по тем направлениям, где требуются специальные экспертные знания. 3.4.3. Модель с участием государственного научно- исследовательского института В некоторых странах осуществлением исследований и предоставлением региональным и мест- ным администрациям консультационной поддержки по вопросам транспорта занимаются пол- ностью государственные научно-исследовательские институты (см. примеры Франции и Южной Кореи в Приложении 3). Будучи полностью или частично финансируемыми из бюджета, эти инсти- туты, тем не менее, получают определенную степень независимости от государства. Например, они могут разрабатывать свои собственные программы исследований (хотя такие программы за- частую подлежат окончательному утверждению со стороны правительства) и нанимать квалифи- цированных специалистов с оплатой их работы по рыночным ставкам, которые могут превышать уровень зарплат в государственном секторе. Как показано на рис.3.4., эта модель сочетает в себе часть функций организатора (федерального консультационного органа) и функции по предостав- лению услуг (научно-исследовательские институты, ВУЗы и консалтинговые компании) в рамках одной структуры. Многие аналогичные институты в других странах в большинстве случаев не осу- ществляют функцию, связанную с организацией обучения и проведением аттестации, оставляя ее институтам или компаниям, которые специализируются в области предоставления образова- тельных услуг, а также структурам, уполномоченным проводить аттестацию специалистов. В России ранее имелись подобные государственные институты, которые создавались для работы по узкоспециализированным техническим направлениям. Вместе с тем за последние 10 лет мно- гие, если не все такие институты были постепенно акционированы и в большинстве случаев пре- образованы в открытые акционерные общества (ОАО)38. Было бы целесообразно рассмотреть возможность обратного преобразования одного такого квалифицированного АО в государствен- ный научно-исследовательский институт, финансируемый из бюджета. Поворот вспять процес- са акционирования государственных организаций для удовлетворения возникших лишь в одном секторе потребностей, для чего потребовалось бы внести соответствующие изменения в законо- дательство, не представляется реальным. 38 Примерами таких институтов являются Научно-исследовательский институт автомобильного транспорта (НИИАТ), ко- торый был создан в качестве государственного института в 1930 г. и реорганизован в открытое акционерное общество в 2005 г. 122 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Рис. 3.4. Организационная структура, Вариант 3 – Модель с участием государственного научно-исследовательского института. Министерство транспорта РФ Задачи, финансирование Задачи, финансирование Взаимо- дми Админи- Админи страция фе- Государственный научно- действие деральной исследовательский институт ц целевой про- граммы База Национальный Консультаци- ро Планирова- данных исследова- онные услуги ние про- и центр тельский центр региональным и грамм обу- знаний по вопросам муниципальным чения городского администрациям транспорта Контракты Аутсорсинговые на работы контракты и услуги Услуги по передаче Региональные знаний, доступ к и местные базе данных транспортные Учебные и аттестационные Консультанты, данные институты подрядчики Программы Результаты работ обучения и услуг Регионы, муниципалитеты Источник: предложение экспертной группы Всемирного банка. В то же время, альтернативный подход – привлечение ОАО для работы в качестве государствен- ного учреждения на условиях срочного контракта – не рекомендуется. Такой подход, скорее всего, негативно сказался бы на общем уровне конкуренции в секторе. Согласно действующе- му законодательству, все коммерческие структуры, включая ОАО, могут заключать контракты с Правительством Российской Федерации только по результатам конкурсных торгов. В то же время выбранная компания, независимо от формы собственности, не имеет права принимать участия в последующей деятельности в период осуществления контракта во избежание конфликта интере- сов. В этих условиях для того, чтобы обеспечить привлекательность контракта для потенциальных участников, он должен быть долгосрочным и “программным” (а не одноразовым на выполнение одного задания), а его сумма должна быть достаточно высокой для покрытия альтернативных из- держек (т.е. прибыли, которая была бы получена отобранной структурой, если бы она занималась другой коммерческой деятельностью). И даже в этом случае некоторым потенциальным кандида- там риск может показаться слишком высоким, особенно если им пришлось бы внести некоторые значительные изменения в свою организационную структуру и направления деятельности. Это ослабит конкуренцию на этапе вхождения: заявки подадут только те структуры, которые будут считать, что их шансы на получение контракта очень высоки, или те, которые уже занимаются выполнением государственных контрактов. Определение такой структуры и присуждение ей кон- тракта может негативно сказаться на конкуренции во всем секторе за счет появления «двухъярус- ного» рынка - “государственного учреждения” и его субподрядчиков. Это может привести к тому, что некоторые виды деятельности будут выполнены не наиболее квалифицированной организа- цией. Отчет №3. 123 Рис. 3.5. Организационная структура, Вариант 4 – Модель с участием только Службы администрирования. Министерство транспорта РФ Задачи, финансирование Назначенный департамент для работы над во- Администрация просами городского транспорта и организации ф федеральной це- дорожного движения л левой программы Вза Взаимо- В о заимо- действие Пакетный контракт: Пакетный Па контракт: Пакетный контракт: Контракты Ко база данных, инфор- исследова-тельская ис программа обуче- на работы на мационный центр программа пр ния и услуги у Услуги по передаче экспертных знаний, доступ к базе данных Научно-исследовательские ин- Образовательные и атте- Консультанты, ституты, консалт. компании стационные институты подрядчики Региональные, местные Программы Результаты работ транспортные данные обучения и услуг Регионы, муниципалитеты Источник: предложение экспертной группы Всемирного банка. 3.4.4. Модель, предусматривающая заключение прямого контракта: Минтранс России в роли организатора Согласно этой модели (Рис.3.5.), функции федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта будет выполнять уполномоченный департамент (отдел) Минтранса Рос- сии. Вместе с тем роль такого департамента, по всей вероятности, будет более ограничена по сравнению с ролью федерального консультационного органа с учетом имеющихся у Минтранса России ограничений по персоналу и административным возможностям. России разработает тех- нические задания для нескольких контрактных пакетов на осуществление связанных между собой мероприятий и будет осуществлять прямой мониторинг качества и результатов работы постав- щиков услуг. Эти пакетные контракты будут заключаться на реализацию “программ”, а не “про- ектов”, поэтому их стоимость будет выше, а сроки выполнения более длительными по сравнению с аутсорсинговыми контрактами, которые будут заключаться федеральным консультационным органом по вопросам городского транспорта. Они также предоставят большую свободу действий учреждениям и компаниям по сравнению с аутсорсинговыми контрактами. 3.4.5. Сравнение вариантов организационной структуры Каждый из четырех вышеприведенных вариантов имеет свои преимущества и недостатки, как показано в Таблице 3.2. При принятии решения по организационной структуре Минтрансу Рос- сиинеобходимо будет учесть различные критерии, касающиеся того, какая из предложенных мо- делей в большей степени готова к реализации, в отношении какой модели будет легче осущест- влять контроль и мониторинг, какая из предложенных моделей в большей степени соответствует стратегическим приоритетам и т.д. 124 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Таблица 3.2. Сравнительный анализ вариантов организационной структуры Модели Преимущества Недостатки и риски С участием • С точки зрения Минтранса • В силу размеров и сложности такого одного России будет легче осуществлять учреждения (а также с учетом того, что организатора контроль над деятельностью одного попытка его создания – первая в своем организатора, который будет роде) имеется опасность того, что заниматься всеми вопросами. сам федеральный консультационный • Если различные виды деятельности орган превратится в бюрократическую будут эффективно координироваться, преграду, а не в орган, способствующий использование такого механизма эффективному решению поставленных позволит получить синергетический задач. эффект и достичь реальных • По всей вероятности, такую модель будет результатов. труднее создать, и на ее создание уйдет больше времени по сравнению с другими моделями. С участием двух • Посредством отделения функции • Имеется несколько направлений, по организаторов администратора, которая которым необходимо будет осуществлять характеризуется особыми взаимодействие между сегментом, функциональными требованиями, связанным с передачей экспертных от всех других функций можно знаний и проведением исследований избежать объединения двух и административным сегментом различных корпоративных культур (например, программой технического в рамках одной структуры. содействия). Если такая модель не Другими словами, каждая из будет эффективно управляться, то двух структур (федеральный могут возникнуть серьезные проблемы консультационный орган по вопросам в координации деятельности по разным городского транспорта и Служба направлениям, что негативно скажется на администрирования), возможно, городах, получающих консультативное и будет работать более эффективно, финансовое содействие (отчет №4). если она отделена от другой структуры. С участием го- • В странах, где имеются такие • Текущий правовой статус большинства сударственного институты, в большинстве случаев организаций-кандидатов – коммерческих научно-иссле- они играют роль организаторов структур и акционерных обществ – довательского и инициаторов некоммерческих не является подходящим для такого института исследований. механизма. • В случае если Минтранс Россиизаключит долгосрочный контракт с коммерческой структурой, которая будет выполнять функции государственного учреждения, это может негативно сказаться на конкуренции на рынке, а также привести к тому, что некоторые виды деятельности будут осуществлены не наиболее квалифицированными компаниями (учреждениями). Заключение • Данная модель может быть самой • Данная модель потребует наиболее прямого простой в плане реализации, так активного участия со стороны пакетного как она не потребует создания сотрудников Минтранса России, что контракта новой организации или расширения может оказаться нереальным с уче- полномочий существующих том ограниченного штата сотрудников организаций. министерства. • Данная модель с наименьшей • Данный механизм, который вероятностью станет излишне предусматривает предоставление забюрократизированной. большей свободы действий и гибкости при выполнении контрактов, будет оказывать негативное воздействие на возможности Минтранса Россиипо осуществлению контроля. • Возможно, будет очень сложно предотвратить возникновение конфликта интересов, который возникнет в случае участия подрядчиков в последующей деятельности. Отчет №3. 125 3.5. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО АСПЕКТАМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА Описанный ниже поэтапный подход касается предлагаемой модели с участием одного организа- тора. Если будет выбрана другая модель, в данный подход, возможно, будут внесены некоторые изменения. 3.5.1.Первый этап. Инициативная группа в составе Минтранса России В настоящее время сложно определить в подробностях масштабы всех видов деятельности но- вой организации и точно оценить трудоемкость различных работ. С учетом этого в Министерстве транспорта Российской Федерации может быть создана небольшая группа (до пяти человек во главе с руководителем уровня руководителя департамента), которая разработает институцио- нальную структуру и правовые основы федерального консультационного органа по вопросам го- родского транспорта и детально определит круг его полномочий и кадровые потребности (пред- лагаемая предварительная версия представлена в разделе 3.6). В идеале руководитель этой инициативной группы должен в дальнейшем стать директором федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта. Это обеспечит плавное преобразование инициатив- ной группы в полуавтономную организацию и дальнейшее тесное сотрудничество с Минтрансом России. В случае если будет выбрана одна из существующих организаций для создания на ее базе федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта, ее директо- ру (руководителям) необходимо будет принять участие в этом процессе (см. Таблицу 3.1). Если инициативная группа будет создана в составе Минтранса России, это устранит опасность воз- никновения конфликта интересов: все научно-исследовательские институты (российские и зару- бежные), университеты, консультационные фирмы и прочие коммерческие организации смогут принимать участие в тендерах на выполнение работ, проводимых инициативной группой. Тем не менее, следует признать, что организационная структура Минтранса России и текущая загруженность его сотрудников не позволяют создать группу квалифицированных сотрудников, которые бы работали полный день. С учетом этого в качестве альтернативы Минтранс России мо- жет нанять группу экспертов по индивидуальным контрактам и поставить во главе группы одного из своих руководящих сотрудников. Такие индивидуальные консультанты могут быть привлечены из научно-исследовательских институтов, университетов и частных компаний при условии, что на период действия контрактов с Минтрансом России они перестанут работать на свои организа- ции, которые в дальнейшем могут стать поставщиками услуг. В состав инициативной группы могут войти следующие специалисты: • руководитель группы – сотрудник Минтранса России в должности директора или руководи- тель более высокого уровня; • высококвалифицированный международно-признанный эксперт; • два-три сотрудника Минтранса России, специализирующиеся в области городского транс- порта. Первый этап может продолжаться 3-4 месяца, в течение которых будет подготовлено техниче- ское задание на создание полномасштабного федерального консультационного органа по во- просам городского транспорта, а также определены и урегулированы возникающие в связи с его созданием институционально-правовые проблемы39. За это время Правительство Российской Федерации должно определить наиболее приемлемую в российских условиях организационно- правовую форму консультационного органа. Инициативной группе также необходимо будет на- чать процесс оценки потребностей городов в консультационных услугах путем проведения опро- сов, что позволит более точно определить основные направления деятельности федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта. 39 Консультационный орган может быть создан на основании нового указа, существующего закона или нового, специально принятого закона. Аргументы за и против каждого из этих вариантов подлежат дальнейшему обсуждению с Минтрансом России. 126 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем 3.5.2. Второй этап. Начало создания федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта На втором этапе федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта бу- дет поэтапно создан в определенной организационно-правовой форме как новая организация или на базе одной из существующих организаций в соответствии с подробным техническим за- данием, разработанным на первом этапе. Кроме того, будет сформирован Совет федерального консультационного органа, в который войдут представители основных заинтересованных сторон, включая представителя Минтранса России, а также лица, делегированные регионами и другими государственными структурами. Для того, чтобы новый федеральный консультационный орган мог выполнять функции объективного организатора, он должен быть защищен от влияния ком- мерческих интересов и получать бóльшую часть финансирования от Правительства Российской Федерации с учетом круга его полномочий, определенного на основании законодательства. В то же время федеральный консультационный орган должен иметь надлежащий технический потен- циал и достаточную автономию, чтобы самостоятельно принимать оперативные и финансовые решения. Следовательно, федеральный консультационный орган не должен быть тесно связан с Правительством Российской Федерации (Минтрансом России), что позволит ему сохранять сво- боду действий в таких вопросах, как: • определение шкалы заработной платы сотрудников; • порядок подбора и расстановки кадров; • условия найма и выполнения рабочих обязанностей. Мы рекомендуем заключать контракты на определенный срок и продлевать их с учетом результатов деятельности сотрудников (в отличие от условий найма на госслужбу); • порядок осуществления деятельности; • финансовое управление. Этот переходный этап может продолжаться 6-9 месяцев. Функции, которые до этого выполняла инициативная группа, будут постепенно передаваться новой структуре; сфера ответственности федерального консультационного органа может быть расширена с охватом других функций, ко- торые не были возложены на инициативную группу. На этом этапе новый федеральный консуль- тационный орган и инициативная группа в составе Минтранса России могут существовать парал- лельно. Некоторые члены инициативной группы могут перейти на работу в новый федеральный консультационный орган. Если руководитель инициативной группы станет директором феде- рального консультационного органа, второй этап может существенно сократиться. На данном этапе федеральный консультационный орган мог бы сконцентрировать свое внима- ние на осуществлении деятельности в соответствии с запросами со стороны городов, другими словами, на предоставлении услуг и помощи по запросам муниципалитетов о предоставлении технического и финансового содействия. Ниже приводятся примеры услуг и содействия, которые мог бы оказывать федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта: • Более ранний вариант федеральной программы содействия (более подробная информа- ция содержится в отчете №4) был разработан в более скромных масштабах для реализации в высокоприоритетных отраслевых сегментах, включая такиe направления, как усовершен- ствование систем организации дорожного движения. В рамках этой новой программы на- чинают поступать запросы на финансирование со стороны городов; • В соответствии с контрактом, заключенным с университетом или консалтинговой компани- ей, разрабатывается программа обучения с целью укрепления технических возможностей по некоторым отобранным направлениям; организуются пилотные курсы обучения через Интернет; • В соответствии с контрактом, заключенным с научно-исследовательским институтом или любой другой квалифицированной организацией, определяются приоритетные направле- ния исследований в области городского транспорта и готовятся запросы на подачу пред- ложений; • Разрабатывается национальная база данных по вопросам, касающимся городского транс- порта, и начинается процесс сбора данных. Отчет №3. 127 3.5.3. Третий этап. Окончательное становление федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта На заключительном этапе инициативная группа в составе Минтранса России будет распущена, а Федеральный консультационный орган возьмет на себя всю полноту ответственности как полно- правная дочерняя структура Минтранса России. Юридические основы деятельности федераль- ного консультационного органа и его организационно-правовая форма будут апробированы и должным образом скорректированы на втором этапе. Наши предложения относительно органи- зационной структуры, полномочий и кадрового состава федерального консультационного органа изложены в разделе 3.6. и подлежат дальнейшему уточнению на первом и втором этапах. 3.6. РЕКОМЕНДАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ТРЕБОВАНИЙ К КАДРОВОМУ СОСТАВУ, ОЦЕНКИ ЗАТРАТ И ФИНАНСОВЫХ ПЛАНОВ, СВЯЗАННЫХ С ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КОНСУЛЬТАЦИОННОГО ОРГАНА Данное техническое задание подготовлено для предлагаемой модели с участием одного органи- затора и применяется к модели с участием двух организаторов посредством отделения функций Службы администрирования Федеральной целевой программы от остальных функций. 3.6.1. Цели и заказчик Главной целью федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта яв- ляется укрепление и поддержание организационно-технического потенциала российских реги- онов и городов в части планирования и эксплуатации городских транспортных систем. Для до- стижения этой цели федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта: • предоставляет российским городам актуальную и практичную информацию о современной практике; • обеспечивает российским городам возможность обучения персонала и укрепления потен- циала на постоянной основе; • разрабатывает федеральные программы научных исследований в области городского транспорта и оказывает содействие в их реализации; • помогает городам в процессе подготовки и осуществления исследований, проектов и транспортных реформ; • как администратор Федеральной целевой программы обеспечивает получение максималь- ной отдачи от этой программы (подробное описание программы приведено в отчете № 4). Главными заказчиками для федерального консультационного органа являются разработчики транспортной политики и технические специалисты транспортного сектора на уровне городских и региональных администраций. Кроме того, услуги федерального консультационного органа могут быть полезны другим пользователям; речь идет в основном о продуктах, являющихся фе- деральными товарами и услугами общего пользования (информационные бюллетени и регуляр- ные публикации, касающиеся базы данных городского транспорта). К числу потенциальных поль- зователей относятся: • другие федеральные министерства и структуры Правительства Российской Федерации; • специалисты-практики муниципальных предприятий и организаций; • преподаватели и исследователи научных, учебных и научно-исследовательских организа- ций; • широкие слои населения, включая пользователей городских транспортных систем; • международные и неправительственные организации, работающие в соответствующих секторах. 128 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Рисунок 3.6. Предлагаемая организационная схемафедерального консультационного органа по вопросам городского транспорта Федеральный консультационный Аппарат Совет орган по вопросам городского директора транспорта Административно-правовые вопросы, бухучет Национальная база Планирование б Служба данных и центр знаний и управление Планирование администрирования в области городского программой программы обучения Федеральной транспорта исследований и управление ею целевой программы Источник: предложение сотрудников Всемирного банка. 3.6.2. Организационная структура и объем полномочий В соответствии с различными функциями, перечисленными в разделе III, в составе федерально- го консультационного органа по вопросам городского транспорта будет четыре функциональных подразделения. Предлагаемая организационная структура приведена на рисунке 3.6., а обязан- ности и полномочия каждого подразделения изложены ниже. Консультационный совет • Рассмотрение и утверждение ежегодных программ консультационной помощи; • Рассмотрение годовых отчетов о проделанной работе и проведение других видов монито- ринга результатов деятельности (по мере необходимости); • Предоставление рекомендаций относительно стратегических направлений деятельности. Аппарат Директора • Определение стратегических направлений деятельности федерального консультационно- го органа по вопросам городского транспорта и взаимодействие с руководителями под- разделений и сотрудниками; • Разработка ежегодных программ консультационной помощи с учетом материалов, пред- ставленных руководителями подразделений, и их представление на утверждение Консуль- тационного совета; • Подготовка годовых отчетов о проделанной работе и их представление на рассмотрение Консультационного совета; • Принятие решений о найме сотрудников и продлении контрактов с ними. Федеральная база данных и центр экспертных знаний в области городского транспорта • Определение ключевых показателей эффективности деятельности, отражающих со- стояние и результаты работы транспортных систем в российских городах; • Разработка руководств по методике сбора данных и предоставление консультационной по- мощи городам по их запросам; • Разработка и поддержание сводной базы данных о транспортных системах всех россий- ских городов; • Сбор и регулярное обновление ключевых показателей эффективности деятельности по ре- зультатам международных сравнительных исследований; • Разработка рамочных принципов сравнительного анализа городских транспортных систем и регулярное (например, ежегодное) проведение сравнительного анализа. Отчет №3. 129 • Разработка и распространение методических рекомендаций по ключевым институциональ- ным и техническим вопросам, включая, помимо прочего, вопросы разработки комплексно- го стратегического плана развития системы городского транспорта, институционального механизма стратегического планирования в области городского транспорта и реализации соответствующих планов, создания или укрепления городского центра организации до- рожного движения, разработки ТЭО и проведения финансового анализа; • Подготовка технических заданий для вышеуказанных направлений деятельности, которые российские города смогут использовать для привлечения консультантов; • Работа по вышеуказанным направлениям может быть осуществлена силами собственных сотрудников или передана по контракту сторонним организациям. Планирование программ исследований и управление ими • Определение приоритетных программ научных исследований и разработка заявок на про- ведение исследований, подлежащих финансированию в рамках Федеральной целевой программы, для направления на утверждение в Правительство Российской Федерации; • Управление программами научных исследований, включая конкурсный отбор научно-ис- следовательских институтов, университетов или консультационных фирм, руководство их работой, рассмотрение и утверждение результатов их работы; • Публикация результатов программ научных исследований в различных формах: докла- ды, краткие отчеты о проведенных исследованиях, информационные бюллетени и веб- документы; • Организация ежегодных конференций по вопросам городского транспорта, включая опре- деление тематики технических сессий и приглашение российских и зарубежных доклад- чиков и членов рабочих групп с учетом направлений деятельности других подразделений (особенно Консультационного отдела и Центра поддержки базы данных); • Сбор и обобщение передового зарубежного опыта и публикация этой информации в фор- ме, доступной для российских городов; • Оценка потребностей в обмене знаниями путем проведения консультаций с организациями и российскими городами; • Организация прочих регулярных и специальных мероприятий (например, научных и прак- тических семинаров), которые меньше по масштабу, чем ежегодные конференции, и посвя- щены конкретным техническим вопросам; • Разработка и ведение единого сайта федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта, включая сбор материалов других подразделений. Планирование Программы обучения и управление ею • Регулярное проведение оценок технического потенциала российских городов за счет орга- низации опросов или интервью с целью определения пробелов в компетенциях; • Разработка программ обучения с целью ликвидации пробелов в компетенциях, а также си- стем аттестации, согласованных с программами обучения; • Разработка технических заданий для заключения контрактов и управление контрактами с учебными заведениями, которые осуществляют программы обучения и проводят аттеста- цию квалифицированных специалистов; • Регулярное проведение оценки актуальности и качества программ обучения на основании собственных экспертных выводов и путем опроса бенефициаров и обновление программ по мере необходимости. Служба администрирования Федеральной целевой программы (более подробная инфор- мация содержится в отчете № 4) • Разработка требований к заявкам на участие в Федеральной целевой программе для пред- ставления на утверждение в Минтранс России; • Разработка качественных и количественных критериев оценки технических и финансовых предложений городов, подавших заявки на участие в Федеральной целевой программе; • Оценка заявок городов в ходе нескольких этапов процесса отбора, включая этап разработ- ки концепции (предпроектное обоснование), ТЭО, детальное техническое проектирование и планы финансирования; 130 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем • Направление отчета о результатах оценки на рассмотрение министерств для принятия окончательного решения; • Проведение мониторинга реализации отдельных проектов; • Подготовка годовых отчетов о реализации Федеральной целевой программы, отражающих достигнутый прогресс, воздействия проектов и приобретенный опыт. 3.6.3. Сотрудничество с другими партнерами Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта заключает офици- альные контракты на реализацию конкретных программ или проектов с различными специализи- рованными учреждениями и фирмами (например, университетами, научно-исследовательскими институтами, консультационными фирмами и профессиональными организациями) и осущест- вляет управление ими. Сотрудники федерального консультационного органа разрабатывают технические задания на реализацию конкретных мероприятий, которые эти организации будут выполнять на основании контрактов, управляют процессом конкурсного отбора и проводят оцен- ку качества итоговой продукции. Минтранс России может запрашивать некоторые технические задания для рассмотрения и согласования. Кроме того, федеральный консультационный орган представляет отчеты о результатах работы, проведенной внешними исполнителями по контрак- там, а также отчеты о результатах собственной деятельности. 3.6.4. Кадровый состав В штате федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта должны быть и технические специалисты, привлеченные с рынка, и административные работники, либо привлеченные с рынка, либо откомандированные из государственных ведомств на ограниченный срок. Мы настоятельно рекомендуем (особенно на начальном этапе) включить в штат иностран- ных экспертов, которые будут сотрудничать со своими российскими партнерами. Все назначения осуществляются на контрактной основе, причем ни у одного сотрудника не должно быть посто- янного (бессрочного) контракта. Контракты заключаются с правом продления в зависимости от результатов работы. Далее приведены предложения по кадровому составу, которые необходимо будет со временем проанализировать и скорректировать. 3.6.5. Бюджет и финансовая модель На начальном этапе Правительство Российской Федерации должно выделить средства для фи- нансирования небольшой группы специалистов, которая будет создана в составе Минтранса России. Эти средства станут частью годового бюджета самого министерства. Это будет не очень большая сумма, включающая финансирование перевода ряда сотрудников на работу в группу (постоянные издержки), оплату услуг откомандированного международно-признанного экспер- та и прочие текущие расходы. С учетом загруженности имеющихся сотрудников Министерства транспорта Российской Федерации, вероятно, потребуется помощь внешних экспертов для вы- полнения основного объема работ. Для этого министерство может заключать срочные контракты с отдельными специалистами или заключить один контракт с организацией, которая будет предо- ставлять эти услуги. С учетом того, что результаты работы федерального консультационного органа по вопросам го- родского транспорта будут использоваться всеми городами, почти все его расходы необходимо покрывать за счет ежегодного выделения Правительством Российской Федерации бюджетных средств. Все услуги, которые будут предоставляться федеральным консультационным органом по вопросам городского транспорта в соответствии с его уставом не по запросу со стороны от- дельных муниципалитетов, могут предоставляться пользователям без взимания платы40. Стои- мость администрирования Федеральной целевой программы также должна покрываться из бюд- жета министерства. 40 Такие услуги могли бы включать в себя обобщенную информацию о международном опыте и новых технологиях, обзоры политики в области городского транспорта и ее воздействия на положение дел, доступ к национальной базе данных по вопросам городского транспорта и публикации основных исследовательских докладов. Отчет №3. 131 По мере становления федерального консультационного органа потребности заказчиков будут из- учены лучше, и на этом основании направления услуг могут быть скорректированы в целях более полного удовлетворения имеющихся потребностей. Деятельность федерального консультацион- ного органа следует регулярно контролировать и оценивать путем анализа публикаций и прове- дения опросов заказчиков, а результаты такого мониторинга и оценки должны отражаться в по- следующих решениях о выделении бюджетных ассигнований, а также в уточнении состава услуг федерального консультационного органа. Таким образом, бюджетная поддержка со стороны Правительства Российской Федерации будет использоваться как механизм контроля качества. Это также станет гарантией того, что федераль- ный консультационный орган не превратится в чисто коммерческую организацию; в противном случае он будет вынужден работать как любая другая консультационная компания, что приведет не к самому оптимальному предоставлению общественных благ на федеральном уровне, а также, возможно, к вытеснению частного сектора. Таблица 3.3. Предлагаемый кадровый состав федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта Центр (отдел) Предлагаемый кадровый состав Аппарат Директора • Директор • Советник Директора (откомандированный иностранный консультант) Национальная база данных и центр • Руководитель подразделения знаний в области городского • Специалисты по анализу данных транспорта • Специалист по вопросам публикаций и обмену информацией • Аутсорсинг: - Разработка и ведение базы данных - Разработка методических рекомендаций и информационных материалов - Веб-мастер Планирование и управление • Руководитель подразделения – старший специалист по программой исследований вопросам городского транспорта • Администратор • Ассистент по вопросам исследований • Аутсорсинг: - Долгосрочные программы базовых исследований - Отдельные исследовательские проекты Центр (отдел) Предлагаемый кадровый состав Планирование программы обучения и • Начальник подразделения – преподаватель по обучению управление ею специалистов-практиков • Менеджер контрактов на организацию программ обучения • Аутсорсинг: - Разработка программ обучения - Организация программ обучения Служба администрирования • Координатор программ Федеральной целевой программы • Руководящий сотрудник, откомандированный из Минтранса России • Индивидуальные контракты на консультационные услуги ре- цензентов предложений: - Специалист по вопросам городского транспорта - Дорожный и транспортный инженер - Экономист/ финансовый аналитик Примечание: Данное предложение по штатному расписанию может быть реализовано только после того, как федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта будет полно-стью сформи- рован (в ходе третьего этапа, как указано в Разделе 3.5.3.). На более ранних этапах данное штатное распи- сание может быть использовано в урезанном виде. 132 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ВЫВОДЫ ПО ОТЧЕТУ №3 1. Возможны различные формы организации федерального консультационного органа по вопро- сам городского транспорта. Главное, что его создание является чрезвычайно актуальным для России. Создание федерального консультационного органа по вопросам городского транспор- та позволит с наименьшими организационными и финансовыми затратами существенно повы- сить уровень информированности и профессиональной подготовки лиц, принимающих решения (ЛПР), рядовых работников транспортной сферы, населения городов. 2. Основными функциями федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта могут являться: мониторинг хода реализации крупных федеральных проектов и про- грамм в сфере транспортного строительства и организации дорожного движения; хранение информации о состоянии улиц и дорог в городах, о транспортных и пассажирских потоках (ин- формация представляет собой результаты мониторинга о состояния улиц и дорог, мониторинга транспортных и пассажирских потоков, проводимых на местах); обучение по программам повы- шения квалификации и переподготовки кадров; обобщение и распространение передового опы- та в сфере транспорта; проведение тематических выставок на местах; оказание консультацион- ных услуг в сфере развития транспортных систем и организации дорожного движения. 3. Предлагаемое название федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта – «Федеральный информационно-аналитический центр развития транспортных си- стем». 4. Наряду с федеральным консультационным органом по вопросам городского транспорта це- лесообразно организовать центры организации дорожного движения (ЦОДД) в городах Россий- ской Федерации. ОТЧЕТ №4 ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ СОДЕЙСТВИЮ СОЗДАНИЯ УСТОЙЧИВЫХ ТРАНСПОРТНЫХ СИСТЕМ 134 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ВВЕДЕНИЕ В работе рассмотрен широкий круг проблем городского транспорта, которые необходимо ре- шать многим российским регионам и муниципалитетам, особенно в сфере пассажирского транс- порта и организации дорожного движения (отчет № 1). Сделаны следующие выводы: во-первых, многие российские города не располагают достаточными финансовыми и техническими ресур- сами для эффективного преодоления возникших проблем; во-вторых – имеется ряд возможно- стей более эффективного использования имеющихся ресурсов. Проблема обеспечения достаточного объема финансирования для решения стоящих перед му- ниципалитетами задач затрагивает вопросы правового характера. Разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства (отчет №2). Настоящий отчет отражает наши предложения по разработке Федеральной целевой программы, которая создаст для городов стимулы проводить политику, направленную на повышение отдачи от капиталовложений. 4.1. ЦЕЛЬ ОТЧЕТА №4 Целью настоящего отчета является обоснование и описание объема работ по предлагаемой це- левой программе, разработка предложений по условиям получения субсидий, разработка не- обходимых требований, при выполнении которых регионы и муниципалитеты получают право на участие в программе, а также разработка рекомендаций по институциональным механизмам ре- ализации программы. 4.2. ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО СОДЕЙСТВИЯ 4.2.1. Стимулирование более стратегического подхода к вопросам транспорта на муниципальном уровне Наблюдаемая нехватка ресурсов на муниципальном уровне, особенно на цели обновления ос- новных фондов, а также своевременного текущего и капитального ремонта существующих объ- ектов инфраструктуры, значительно ограничивает возможности муниципалитетов по реализации стратегических планов развития систем городского транспорта. Таким образом, первой зада- чей целевой программы является создание стимулов для разработки комплексной стратегии по обеспечению финансовой устойчивости системы городского транспорта за счет реализации многолетних инвестиционных программ с долгосрочными целями. Предусмотренные целевой программой инвестиции будут осуществляться в соответствии с требованиями, установленными стратегией и многолетней инвестиционной программой. С учетом того, что в рамках Федеральной целевой программы основное внимание будет уделять- ся обеспечению устойчивого финансирования, в нее следует включить только те программные элементы, которые будут содействовать достижению долгосрочной финансовой устойчивости. Таким образом, расходы на краткосрочные цели поддержания системы в рабочем состоянии, включая периодические программы закупки новых автобусов, не будут подлежать финансиро- ванию за счет средств целевой программы, так как эти расходы должны покрываться из средств текущих программ по управлению данными системами. Финансирование этих расходов за счет средств Федеральной целевой программы дало бы неверный сигнал муниципалитетам относи- тельно того, что требуется для обеспечения финансовой устойчивости, и, следовательно, такой подход был бы контрпродуктивным с точки зрения целей программы. Отчет №4. 135 4.2.2. Совершенствование процесса отбора проектов и мониторинга результатов Федеральное финансирование можно использовать в качестве рычага для улучшения процесса отбора проектов и мониторинга результатов их реализации на муниципальном уровне. В каче- стве условия получения субсидии в рамках Федеральной целевой программы можно установить для городов требование принимать инвестиционные решения на основе долгосрочной стратегии развития городской транспортной системы и использовать строгий аналитический инструмен- тарий для отбора проектов41. Выполнив это требование, город получает право на федеральную поддержку. Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта, который предлагается создать (см. отчет №3), мог бы заниматься сбором, обобщением и распростране- нием экспертных знаний и методологий в отношении инструментов и процедур, которые могли бы использоваться городами для подготовки и реализации проектов. Благодаря такому содей- ствию, города не только смогут выполнить условие получения субсидии и отобрать проекты, обе- спечивающие высокий уровень прибыльности, но также институционализировать процесс объ- ективного и строгого отбора проектов. Кроме того, при разработке Федеральной целевой программы можно было бы потребовать от го- родов регулярно проводить мониторинг и готовить отчеты о ходе реализации проектов. Устанав- ливая через федеральную программу требование регулярного мониторинга и отчетности о ходе реализации проектов, финансовом управлении и достигнутых результатах, можно усилить подот- четность о расходовании государственных инвестиций и обеспечить необходимое соотношение цены и качества. Надлежащим образом представленная информация о ходе реализации проекта и его результатах полезна для извлечения уроков, которые могут оказаться востребованными в других городах. 4.2.3. Предоставление финансовых стимулов для проведения значимых реформ Большинство городов вынуждены решать на ежедневной основе массу задач, связанных с предо- ставлением услуг населению, в связи с чем они не уделяют достаточного внимания вопросам реформирования нормативно-правовой базы вне зависимости от потенциала таких реформ. Федеральная целевая программа может быть использована для создания стимулов для городов проводить значимые реформы посредством предоставления средств для финансирования важ- ных инвестиций в развитие транспортной системы; такое финансирования могло бы быть увязано с выполнением определенных условий по проведению реформ, и при этом предоставлялись бы техническое содействие и рекомендации, основанные на передовом опыте. 4.3. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ С учетом представленного выше обоснования федерального финансового содействия далее мы излагаем задачи, цели и индикаторы предлагаемой программы, которые можно использовать в качестве ориентиров при разработке Федеральной целевой программы, а, главное, при проведе- нии оценки воздействия этой программы после ее реализации. 41 Для этих целей подходит несколько методов количественного и качественного анализa, например, анализ альтернатив и анализ затрат и результатов. Анализ альтернатив – это инструмент, который часто используется для рассмотрения раз- ных вариантов развития систем общественного транспорта без акцента на заранее выбранную конкретную технологию. Этот анализ отличается от подготовки технико-экономического обоснования, поскольку в ТЭО рассматриваются техниче- ская и экономическая целесообразность заранее выбранного варианта. Анализ затрат и результатов представляет собой один из нескольких технических инструментов, используемых для сравнения различных инвестиционных вариантов на основе количественных и объективных факторов. 136 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем 4.3.1. Цели и индикаторы программы Основной целью Федеральной целевой программы является создание стимулов для городов проводить значимые реформы, а также инвестировать в городской транспорт за счет предостав- ления тщательно спланированной финансовой поддержки. На первоначальном этапе программы основное внимание будет уделяться реализации хорошо продуманных мер в области организа- ции дорожного движения, реформированию системы пассажирского транспорта, а также свя- занным с ними институциональным механизмам, которые необходимы для реализации и поддер- жания этой деятельности должным образом. Ожидается, что эти реформы и инвестиции станут примерами передового опыта, которые найдут широкое применение в городах Российской Фе- дерации: • Разработка комплексных стратегий развития городского транспорта и долгосрочных инве- стиционных программ, которые станут основой принятия решений по осуществлению ре- форм и инвестиций в систему городского транспорта; • Повышение потенциала муниципальных организаций в сфере городского транспорта за счет получения практического опыта работы по осуществлению реформ и инвестиций в си- стему организации дорожного движения и пассажирский транспорт в рамках Программы; • Реализация и демонстрация выгод от осуществления мер по совершенствованию систе- мы организации дорожного движения, направленных на улучшение работы транспортной системы и повышение безопасности дорожного движения при сравнительно небольшом объеме расходов; • Реализация и демонстрация выгод от использования тендерной системы распределения маршрутов ГПТ, которая дает возможность повысить качество услуг пассажирского транс- порта на финансово устойчивой основе. Предлагаемые показатели результатов включают в себя следующие: • Принятие комплексных стратегий по развитию городского транспорта и долгосрочных про- грамм финансирования расходов на развитие транспортной системы в отобранных горо- дах (указать количество городов), как указано в руководящих документах программы; • Создание и укрепление в дополнительных городах (указать количество городов) отделов по организации дорожного движения и работе пассажирского транспорта с их укомплектова- нием необходимым штатом сотрудников и закреплением за ними функций в соответствии с руководящими документами программы; • Создание полностью интегрированных систем пассажирского транспорта в отобранных го- родах (указать количество городов) с использованием контрактов на основе валовой стои- мости; • Организация уличных парковок в городах (указать количество городов), управление кото- рыми будет осуществляться муниципальными органами власти; • Сокращение времени, затрачиваемого на совершение поездок в городах (указать количе- ство городов), которые внедрили усовершенствованные системы регулирования дорожно- го движения в рамках программы; • Увеличение доли услуг пассажирского транспорта, которые доступны льготным категориям пассажиров в пилотных городах благодаря проведению реформы системы пассажирского транспорта в рамках программы; • Сокращение средних затрат на перевозку пассажиров (из расчета км/пассажирское место) в пилотных городах, проводящих реформы системы пассажирского транспорта. 4.3.2. Подпрограммы Федеральной целевой программы В настоящем отчете предлагается реализовать Федеральную целевую программу (далее Про- грамма), в рамках которой будет оказана прямая финансовая помощь российским городам и регионам в реализации стратегических инвестиционных проектов,исследований, мер в области институционального развития и иного технического содействия. Программа будет дополнять ме- роприятия, изложенные в отчете №3 и связанные с оказанием содействия на начальных этапах ее Отчет №4. 137 реализации через федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта42. Муниципалитеты участвуют в конкурсе на получение фиксированной суммы в рамках программы целевых субсидий, включающей четыре подпрограммы: (1) субсидии для финансирования ка- питальных инвестиций, (2) субсидии для подготовки капитальных инвестиций, (3) субсидии для заключения тендерных контрактов на осуществление пассажирских перевозок на регулярных маршрутах, (4) субсидии на техническое содействие. Такие субсидии предназначены в первую очередь муниципалитетам, однако право на получение средств для финансирования некоторых расходов или инвестиционных программ может быть предоставлено и областным администраци- ям. Ниже приводится описание каждой подпрограммы: Субсидии для финансирования капитальных инвестиций. В рамках этой подпрограммы предлагается проектное софинансирование (в рамках которого муниципалитетам необходимо будет выделять встречное финансирование) реализации новых инвестиционных проектов по созданию объектов материальной инфраструктуры, которые относятся к категории потенциаль- ных проектов, описанных в Разделах 4.4.1 и 4.4.2, или к иным категориям при предоставлении соответствующего обоснования городами, направившими заявку на получение субсидии. Упор может быть сделан на внедрение инновационных мер и новых технологий, которые обеспечивают экономическую эффективность при решении сегодняшних транспортных проблем. Для получе- ния субсидии муниципалитет обязан выполнить определенные условия (Раздел 4.5.2), соответ- ствовать другим критериям приемлемости (Раздел 4.6.2., и подготовить и направить приемле- мую проектную заявку (Раздел 4.6.3). Разрешенные расходы по данной подпрограмме включают строительные работы, монтажные работы по внедрению информационных технологий, а также закупки других видов оборудования и программных пакетов. Субсидии для подготовки капитальных инвестиций. Этот вид финансированияпредлагается муниципалитетам, заявки которых на получение субсидий для вышеупомянутых капитальных ин- вестиций приняты на рассмотрение. Указанные муниципалитеты вправе получить средства для покрытия части расходов на подготовку своих проектов, включая расходы на разработку ТЭО, окончательной проектно-технической документации и тендерной документации при условии окончательного одобрения их инвестиционных заявок. Субсидии будут также выделяться на осу- ществление надзора за ведением строительных работ. Субсидии для заключения тендерных контрактов на пассажирские перевозки на регуляр- ных маршрутах. В рамках данной подпрограммы будут предоставляться средства на финанси- рование пилотных проектов, которые должны показать, каким образом муниципальные админи- страции могут повысить качество, снизить затраты и повысить доступность услуг общественного транспорта посредством внесения изменений в режим регулирования, в частности, за счет обе- спечения системной интеграции всех перевозчиков и внедрения системы тендерного распре- деления маршрутов ГПТ с использованием контрактов на основе валовой стоимости43. (Более подробная информация представлена в Разделе 4.4.4). Для получения субсидий этого вида муниципалитетам будет необходимо представить утвержденную программу реформирования нормативной базы и системы закупок транспортных услуг (как обсуждалось в отчете №1). Раз- решенные расходы по данной подпрограмме включают билетные автоматы и технические сред- ства надзора за ходом исполнения тендерных контрактов (например, систему автоматического определения местоположения транспортных средств), первоначальные расходы на размещение и обучение системных администраторов, а также рыночные исследования для определения опти- мальной маршрутной и контрактной структуры. 42 Например, муниципалитеты, планирующие реализацию нового инвестиционного проекта, смогут получить информа- цию о последних достижениях других российских и зарубежных городов, новейших методиках и технологиях, а также, в составе руководств и рекомендаций консультационного органа, образцы технических заданий и тендерных документов, которые они смогут адаптировать для своих нужд. Кроме того, вне зависимости от того, финансируются ли их проекты в рамках Федеральной целевой программы, смогут организовать необходимое обучение своего технического персонала при помощи консультационного органа. 43 Несмотря на то, что предпочтительно применять контракты на основе валовой стоимости, так как при их использовании муниципалитетам будет легче вносить изменения в контракты на оказание услуг, а также интегрировать различные виды транспорта и поставщиков транспортных услуг в рамках единой системы, для решения аналогичных задач не следует ис- ключать возможность использования также и контрактов на основе «чистой стоимости». 138 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Субсидии на техническое содействие. В рамках этой подпрограммы предоставляются сред- ства для оплаты услуг консультантов за оказанное техническое содействие и предоставленные рекомендации по другим направлениям, не относящимся к подготовке проекта (примеры при- ведены в Разделе 4.4.7). Разрешенные расходы включают расходы на оплату консультационных услуг, связанных с (i) мероприятиями по планированию и разработке стратегии, включая разра- ботку стратегии развития городского транспорта; долгосрочных инвестиционных программ раз- вития городского транспорта; планов организации дорожного движения; планов создания интел- лектуальных транспортных систем (ИТС); (ii) практическим методологическим сопровождением или программами подготовки, предоставленными внешними экспертами и предназначенными для технических специалистов городской администрации; (iii) правовым сопровождением при подготовке проектов необходимых законов и нормативных актов, создающих законодательную базу для реализации предлагаемых реформ (См. отчет №2). Таблица 4.1. Краткое описание характеристик Программы целевых субсидий Программа целевых субсидий Общая цель Программы Стимулирование реформ и инвестиций, связанных с конкретными аспектами городских транспортных систем, (первоначально с организацией дорожного движения, пассажирским транспортом и проведением отдельных институциональных реформ и реформ системы управления) Получатели субсидий Отобранные городские муниципалитеты и, во вторую очередь, региональные администрации на цели проведения реформ в поддержку городского транспорта Разрешенные расходы Ограничиваются отдельными инвестициями и программами реформирования в областях, определенных Министерством транспорта, предложения по которым утверждены (изначально ограничены такими направлениями, как организация дорожного движения, пассажирский транспорт и проведение отдельных институциональных реформ и реформ системы управления) Критерии Участие ограничивается муниципалитетами, имеющими статус города приемлемости областного подчинения, с численностью населения более 250 тыс. человек (с некоторыми исключениями) Условие получения Для участия в программе субсидий муниципалитеты должны (a) подготовить субсидии стратегию развития городского транспорта и долгосрочную инвестиционную программу, (b) обязаться внести рекомендованные изменения в организаци- онную структуру для ее совершенствования в течение оговоренного периода, (c) согласиться на долевое участие в расходах, связанных с субсидией Основа отбора Серьезный конкурсный отбор на основе заявок, направляемых в созданный под эгидой Министерства транспорта федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта Процесс отбора Многоступенчатый процесс, включающий подготовку ТЭО Мониторинг Тщательный мониторинг инвестиций, отобранных для субсидий, включая подготовку отчетов о завершении работ в рамках субсидии Разбивка программы Следует начинать с небольших проектов в нескольких муниципалитетах на этапы и постепенно расширять программу на основе извлеченных уроков и развития федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта по вопросам развития городских транспортных систем Отчет №4. 139 4.4. ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ В рамках Федеральной целевой программы будут выделяться субсидии для реализации мер по следующим потенциальным направлениям: совершенствование системы организации дорожно- го движения, улучшение функционирования общественного пассажирского транспорта, рефор- ма системы заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок на регулярных маршрутах, а также разработка и реализация общегородских программ по организации уличных парковок, инвестиции в развитие немоторизованных видов транспорта и предоставление техни- ческого содействия в конкретных областях. Муниципалитеты и, если применимо, регионы могут подавать заявки на участие в мероприятиях по одному или более направлениям Федеральной целевой программы. Ниже представлено детальное описание потенциальных направлений про- граммы: 4.4.1. Проекты капитальных инвестиций: совершенствование систе-мы организации дорожного движения Мероприятия, приемлемые для финансирования. Критериям получения федеральной помо- щи соответствуют инвестиции, которые улучшают дорожное движение за счет проведения раз- нообразных мер по организации дорожного движения. Ниже приводятся примеры мероприятий, приемлемых для финансирования. Улучшение системы светофорного регулирования. Такие инвестиции могут использоваться для финансирования (a) расширения существующей системы светофорного регулирования за счет установки светофоров на дополнительных перекрестках или участках, (b) необходимой мо- дернизации существующего оборудования светофорного регулирования, (c) создания центров организации дорожного движения. Малозатратные меры по улучшению уличной инфраструктуры. Федеральная программа будет также поддерживать малозатратные меры по улучшению транспортного потока и повыше- нию безопасности дорожного движения. Помимо прочего, такие инвестиции будут использовать- ся для финансирования (a) мер по улучшению геометрических характеристик улично-дорожной сети, в частности таких мер, как обустройство наземных пешеходных переходов44, разделение транспортных потоков, включая небольшие изменения геометрических параметров дорожного полотна, обустройство карманов для левого поворота; (b) повышения качества транспортных пассажирских услуг, например, за счет выделения полос для приоритетного движения автобусов, (c) установки ограждения на разделительной полосе, (d) организации одностороннего движения на некоторых улицах, (e) установки дорожных знаков и нанесения разметки. Системы наблюдения и управления движением транспорта. Элементы интеллектуальных транспортных систем (ИТС), помимо прочего, включают системы, обеспечивающие соблюдение правил дорожного движения и безопасность на автомобильных дорогах, например, видеокаме- ры, фиксирующие нарушение скоростного режима, или видеокамеры, фиксирующие проезд на красный свет светофора, а также системы обнаружения транспортных средств, которые улучша- ют организацию дорожного движения в целом. Системы информирования пользователей автомобильных дорог. К таким системам отно- сятся элементы ИТС, которые обеспечивают передачу полезной информации о маршруте сле- дования и дорожном движении гражданам, пользующимся общественным пассажирским транс- портом, и водителям автотранспортных средств. 44 В качестве исключения можно было бы рассмотреть вопрос о строительстве гораздо более дорогостоящих пешеходных мостов и подземных переходов помимо наземных пешеходных переходов, но только после обоснованного отклонения предложения об обустройстве наземного пешеходного перехода с установкой светофора. 140 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Системная интеграция. Города, в которых уже созданы какие-либо из вышеперечисленных эле- ментов комплексной интеллектуальной транспортной системы (ИТС), могут стать участниками программы системной интеграции, которая объединяет отдельные системы в одну скоординиро- ванную систему. Такие программы могут предусматривать разработку архитектуры комплексной системы, инвестиции в серверное оборудование, коммуникационные технологии, оборудование, программное обеспечение, а также создание единого центра организации дорожного движения. 4.4.2. Проекты капитальных инвестиций: улучшение функционирования общественного пассажирского транспорта Мероприятия, приемлемые для финансирования. Критериям получения федеральной помо- щи соответствуют инвестиции, которые расширяют охват услугами и (или) улучшают качество услуг систем общественного транспорта. Ниже приводятся примеры мероприятий, приемлемых для финансирования: Государственно-частные партнерства для создания легкорельсового транспорта и ско- ростного автобусного транспорта. В рамках федеральной программы следует оказать содей- ствие развитию высокоскоростного наземного общественного транспорта большой вместимо- сти, особенно в крупных российских городах, где такие инвестиции оправданы ввиду больших объемов перевозок. Более конкретно, кандидатами на участие в программе федерального со- действия должны стать города, в которых можно модернизировать существующие трамвайные системы, превратив их в легкорельсовый транспорт, или создать скоростной автобусный транс- порт. Важным критерием при отборе является наличие маршрутной трассы или трасс с собствен- ной полоcой движения45, физически отделенных от общего транспортного потока, или наличие трасс, для которых можно с небольшими затратами обустроить собственную полосу движения, а также проведение мер, обеспечивающих приоритетный проезд такого транспорта на перекрест- ках. Можно было бы рассмотреть возможность подписания соглашений о концессии, аналогич- ных, по сути, договорам на осуществление пассажирских перевозок на регулярных автобусных маршрутах (см. Раздел 4.4.4.) с конкурирующими между собой компаниями, которые планируют обеспечить поставку необходимых транспортных средств для легкорельсового транспорта или скоростного автобусного транспорта с взятием на себя обязательства эксплуатировать такие си- стемы в течение определенного количества лет. Ответственность за обеспечение или модерни- зацию физической инфраструктуры, необходимой для предоставления таких услуг, несет муни- ципалитет в соответствии с механизмом государственно-частного партнерства46. В соответствии с механизмом ГЧП в рамках Федеральной целевой программы будут представлены средства для покрытия затрат, связанных с созданием необходимой инфраструктуры и систем организации дорожного движения. Инвестиции в объекты инфраструктуры для поддержки пассажирского транспорта. В транспортной инфраструктуре рекомендуется реализовать ряд малозатратных мероприятий для улучшения функционирования пассажирского транспорта независимо от желания муниципали- тета воспользоваться федеральной поддержкой для заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок на регулярных маршрутах или соглашений о концессиях, описанных в компонентах программы, представленных ниже (см. раздел 4.4.4). К таким мероприятиям, поми- мо прочего, относится (i) выделение полос для движения автобусов; (ii) обустройство трасс с соб- ственной полосой движения для автобусов, троллейбусов или трамваев (при условии небольших затрат); (iii) первоочередные транспортные мероприятия на перекрестках (включая улучшение геометрических характеристик улично-дорожной сети и использование электронных средств). Комплексная система автоматизированной продажи проездных билетов на пассажир- 45 Используемый здесь термин «собственная полоса движения» означает полосу с построенным барьером или отделени- ем полосы от общего транспортного потока участком земли в отличие от полосы движения автобуса, выделенной только разметкой на дорожном полотне. 46 Схема ГЧП с участием частного и государственного сектора может быть структурирована на основе нескольких принци- пов: от варианта, предусматривающего предоставление частным сектором только подвижного состава или только услуг, до варианта, когда частный сектор отвечает максимально за весь пакет: подвижной состав, услуги и инфраструктуру. Все указанные варианты могут быть рассмотрены с точки зрения предоставления федерального содействия. Однако наибо- лее вероятным является описанный здесь вариант. Отчет №4. 141 ском транспорте. Было бы желательно оказать содействие муниципалитетам, которые хотели бы внедрить комплексные системы автоматизированной продажи проездных билетов для охва- та всего пассажиропотока, обслуживаемого разными перевозчиками на одном или нескольких видах транспорта (включая автобус, троллейбус, трамвай или метро). Помимо предоставления средств для приобретения необходимого оборудования в рамках данного компонента програм- мы следует обеспечить дополнительно оказание технического содействия для заключения до- говоров, создания расчетно-клирингового центра и реализации иных механизмов, необходимых для внедрения указанных систем продажи проездных билетов. 4.4.3. Подготовка проектов капитальных инвестиций, приемлемых для финансирования Мероприятия, приемлемые для финансирования. Оценка и отбор заявок на финансирование проектов по осуществлению капитальных инвестиций будут проводиться в соответствии с по- рядком, определенным в Разделе 4.6.3. Любые мероприятия, необходимые для представления окончательной заявки на проекты, могут финансироваться за счет федеральных средств. Ниже приводятся примеры мероприятий, приемлемых для финансирования: • ТЭО, включающие экономические, технические, финансовые, экологические и социальные аспекты; • Проектно-конструкторские работы по проектам, предусматривающим строительные рабо- ты, после завершения ТЭО; • Консультации по заключению контрактов при использовании механизма государственно- частного партнерства (ГЧП); • Подготовка контрактной документации, целевое содействие, особенно в случае крупно- масштабных строительных работ или закупки сложных информационных технологий. 4.4.4. Изменение порядка заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок на регулярных маршрутах Мероприятия, приемлемые для финансирования. В целях стимулирования повышения эф- фективности конкурсного отбора в соответствии с принципами, описанными ниже, средства федеральной программы могут направляться на финансирование (a) административных затрат на пересмотр системы распределения маршрутов между перевозчиками на конкурсной основе, включая любые дополнительные требования по установке систем определения местонахожде- ния транспортных средств и затраты на создание системы и подготовки тендерной документа- ции; и (b) затрат на систему продажи электронных проездных билетов. Возможна аналогичная поддержка региональных властей, которые предоставляют транспортные услуги на пригородном пассажирском транспорте или обслуживают пассажиропотоки между городскими зонами и сель- скими районами. Поскольку de facto речь здесь идет об услугах городского пассажирского транс- порта, который находится в ведении региональной администрации, при осуществлении меро- приятий, направленных на повышение качества таких услуг, было бы разумно оказать содействие областным органам властиs. Обоснование. В настоящий момент в российских городах многие «коммерческие» услуги пре- доставляются частными перевозчиками при получении разрешения на работу на определенных маршрутах по результатам конкурсного отбора. Такие разрешения не налагают на них каких-ли- бо обязательств по перевозке льготных категорий пассажиров, при этом «социальные» услуги, зачастую оказываемые по более низким тарифам, предоставляются в большинстве случаев му- ниципальными унитарными предприятиями, деятельность которых в значительной степени суб- сидируется. В результате такой «двухъярусной» схемы объемы социальных услуг продолжают снижаться, а бремя на бюджет увеличивается. Это зачастую означает, что наиболее конкурен- тоспособные и экономически эффективные перевозчики не привлекаются для предоставления социальных услуг (см. отчет №1, в котором данная тема обсуждается подробно). Убежденность в том, что только муниципальные предприятия могут предоставлять льготные услуги, увеличивает бюджетное бремя, которое можно было бы снизить, если бы право на предоставление льготных услуг тоже предоставлялось на конкурсной основе. Описанная ситуация резко отличается от положения дел во многих европейских странах, где дей- 142 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ствует общая система продажи билетов и все перевозчики обязаны перевозить льготников. В большинстве случаев все услуги распределяются на конкурсной основе, и компании в государ- ственной собственности не имеют гарантированной доли рынка. Качество в этом случае обеспе- чивается посредством контрактных условий, доступность услуг для всех льготников не снижает- ся, а затраты контролируются через воздействие конкуренции на эффективность перевозчиков. После внедрения этой системы во многих европейских городах бюджетное бремя существенно снизилось. Более того, внедрение контрактов на основе валовых затрат, согласно которым муниципалитеты получают весь объем средств, собранных в виде платы за проезд с пассажиров, а основой рас- четов с перевозчиками является объем оказанных услуг, а не сумма средств, собранных в виде платы за проезд, позволяет муниципалитету гибко планировать и обеспечивать оказание услуг общественного транспорта на основе интеграции различных перевозчиков и видов транспорта. В России имеются все необходимые технические средства и технологии для внедрения такой си- стемы. В большинстве городов уже появились системы мониторинга движения автобусов на ос- нове GPS технологий, благодаря которым власти могут осуществлять мониторинг качества услуг, предоставляемых перевозчиками, и обеспечивать исполнение договоров. В некоторых городах имеются системы продажи электронных билетов, позволяющие интегрировать услуги различных перевозчиков для удобства пользователей, а также собирать детальную информацию об оказан- ных услугах в целях управления договорами. Условие получения субсидий. Города и регионы, участвующие в программе, должны инсти- туционализировать и внедрить систему распределения автобусных маршрутов на конкурсной основе, согласно которой по результатам конкурса отбирается поставщик услуг с наименьшими затратами, предоставляющий транспортные средства в соответствии с требованиями, установ- ленными в контракте на оказание услуг. Конкурсный отбор в городах должен проводиться по всем автобусным маршрутам, а не только по некоторым участкам. На практике для проведения этой реформы потребуется осуществить ряд мер: • внести соответствующие поправки в региональные или местные нормативные акты, регу- лирующие вопросы проведения конкурсного отбора перевозчиков на автобусных маршру- тах и критерии их отбора; • перевести на коммерческую основу или приватизировать муниципальные предприятия и отменить любые виды бюджетной поддержки (включая замену транспортных средств за счет бюджетных средств), за исключением доходов, полученных в случае победы на кон- курсе; • объединить всех перевозчиков, работающих на тендерных маршрутах ГПТ, в единую тариф- ную систему; • внедрить договорную систему на основе валовых затрат в рамках механизма конкурсного отбора перевозчиков; • разработать положение, регулирующее тарифообразование, пересмотр размера платы за проезд с учетом инфляции и обеспечение исполнения договоров; • разработать положение о плане финансирования, в котором представлена прогнозная смета новой системы и правовые обязательства по контрактным платежам в течение всего срока действия контракта. 4.4.5. Проектирование и обустройство общегородских систем уличной парковки Мероприятия, приемлемые для финансирования. В отчете №2 отмечалось, что в настоящее время региональным властям предоставлено законодательное право разрабатывать собствен- ные законы, регулирующие вопросы уличной парковки (например, пространственные и вре- менные ограничения, максимальное время нахождения транспортного средства на парковке), осуществлять контроль над работой парковок и устанавливать размер платы за парковку. Как правило, не хватает достаточно разработанной концептуальной и стратегической основы для ре- ализации этих новых полномочий. Целевая программа должна помочь в заполнении этого про- Отчет №4. 143 бела. Региональные власти и муниципалитеты, которые хотели бы создать уличные платные пар- ковки, могут получить право на федеральное содействие по следующим направлениям: • правовые консультационные услуги, которые будут содействовать разработке региональ- ных законов, регулирующих вопросы уличной парковки и установления платы за парковку; • консультационные услуги для оказания содействия городам в разработке плана органи- зации парковок на всей территории города в сочетании с транспортным планом, которые могут предусматривать проведение оценки необходимых площадей для организации пар- ковок, детальное планирование парковок площадей, установление соответствующей платы и разработку мер контроля; • консультационные услуги и рекомендации по заключению контрактов, которые помогут го- родам, подписавшим соглашение о концессии с частными застройщиками и перевозчика- ми, обеспечить строительство парковок и управление ими; • оборудование и незначительные строительные работы для поддержки организации парко- вок, создаваемых муниципальными администрациями. Условия получения субсидий. Для получения этой субсидии муниципалитетам будет необхо- димо разработать предварительные комплексные городские парковочные планы, включая пред- варительные планы по созданию платных уличных парковок в конкретных районах города. Обла- стям и городам-кандидатам также будет необходимо подтвердить свое намерение реализовать такие планы в течение определенного периода времени. 4.4.6. Инвестиции в развитие немоторизованных видов транспорта Мероприятия, приемлемые для финансирования. За счет средств федерального финансо- вого содействия могут быть профинансированы инвестиции, направленные на развитие и повы- шение безопасности немоторизованных способов передвижения (передвижение пешком и на велосипедах). Ниже представлены примеры мероприятий, приемлемых для финансирования. Совершенствование системы тротуаров. В рамках программы могут быть профинансированы следующие меры, направленные на усовершенствование системы тротуаров (a) расширение су- ществующей системы тротуаров в городах (b) техническое усовершенствование существующих тротуаров за счет установки пандусов на пересечениях с улицами и подъездными дорогами и (или) устранения препятствий, затрудняющих движение по тротуарам, или (c) установка соответ- ствующих приспособлений для облегчения передвижения людей с нарушениями зрения. Велосипедные дорожки. В рамках федеральной программы может быть рассмотрена возмож- ность финансирования мер по устройству велосипедных дорожек или выделению отдельных по- лос на улицах и дорогах для движения велосипедов, если будет показано, что реализация таких мер может привести к значительному увеличению использования велосипедов в качестве транс- портного средства или значительному повышению безопасности велосипедистов на велосипед- ных дорожках с высокой интенсивностью движения. Объекты обустройства, способствующие пересадкам велосипедистов на другие виды транспорта. Критериям могут соответствовать проекты обустройства безопасных парковочных мест для велосипедов у станций метро и крупных узлов движения трамвайного и автобусного транспорта. 4.4.7. Техническое содействие в конкретных областях Мероприятия, приемлемые для финансирования. В рамках Федеральной целевой програм- мы будут предоставлены средства для финансирования консультационных услуг, юридических консультаций, консультаций по сделкам и любых иных типов технического содействия, которое будет укреплять муниципальные институты и создавать основу для повышения качества плани- рования городских транспортных систем. Ниже приводятся примеры мероприятий, приемлемых для финансирования. 144 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Развитие муниципальных транспортных структур. В отношении муниципалитетов, отобран- ных для получения федерального содействия по одному или нескольким компонентам федераль- ной программы, необходимо установить требование, в соответствии с которым они обязуются укрепить муниципальные институциональные структуры (Раздел 4.5.2). Для поддержки этих уси- лий федеральное содействие будет по мере необходимости предоставляться по следующим на- правлениям: • консультационные услуги, которые будут содействовать созданию муниципальных транс- портных институциональных структур, например, услуги, предусматривающие проведение функционального обзора существующих организаций, а в случае необходимости создания новой структуры, разработка проекта устава и положения о новой структуре; • оборудование и программное обеспечение для начала работы новых структур; • выделение внешнего эксперта для работы непосредственно в самой структуре в течение ограниченного периода времени в целях укрепления ее потенциала. Можно объединить такую финансовую поддержку с консультационным содействием и методо- логическим сопровождением предлагаемого федерального консультационного органа по во- просам городского транспорта (см. описание в отчете №3) в решении вопросов, связанных со штатным расписанием, функциями, а также организацией муниципальных транспортных струк- тур. Главными кандидатами на получение такой поддержки станут города в отстающих в своем развитии регионах или регионах с низким уровнем доходов, остро нуждающихся в такой помощи. Другие направления технического содействия муниципалитетам. Можно рассмотреть и ряд других направлений для предоставления грантов, и поддержка в рамках данных направлений будет представляться в виде полного или частичного финансирования оплаты консультационных услуг, оборудования, программного обеспечения, обучающих программ, оплаты услуг внешних консультантов и т.п. Такие направления включают, помимо прочего, следующие виды работ: • подготовка стратегий развития городского транспорта и инвестиционных программ; • повышение эффективности функционирования систем управления дорожным хозяйством или создание таких систем; • внедрение инновационных контрактов на строительство и содержание автомобильных до- рог, например, договоров с оплатой по результатам; • оценка безопасности дорожного движения и подготовка планов повышения безопасности на автомобильных дорогах; • разработка планов в поддержку немоторизованного транспорта; • оценка воздействия транспорта на окружающую среду и разработка мер поддержки эколо- гически чистого транспорта. Поддержка региональных администраций. Поскольку вопросы городского транспорта отно- сятся к компетенции муниципалитетов, рекомендуется ограничить роль областных администра- цией содействием городам в части устранения нормативно-правовых ограничений, существу- ющих на региональном уровне (См. отчет №2, в котором приводится подробный анализ)47. При этом региональным правительствам предоставляется право на участие в программе субсидий на техническое содействие для оплаты консультационных услуг и (или) юридических услуг в целях проведения необходимых нормативно-правовых реформ. Примеры приведены ниже: Разработка региональных законов и нормативных актов, регулирующих концессионные соглашения. Возможно, областные администрации захотят разработать законы и нормативы для заключения новых форм концессионных соглашений независимо от того, будут ли отдельные муниципалитеты запрашивать разрешение на внедрение предлагаемых новых форм договоров на осуществление пассажирских перевозок. Федеральное содействие может быть предоставле- но непосредственно области, направляющей запрос на содействие в решении данного вопроса. 47 Тем не менее, это не означает, что структуры областного уровня не могут помогать муниципальным органам власти выполнять возложенные на них полномочия. В действительности следует поощрять сотрудничество между региональны- ми властями и городами при условии сохранения ответственности муниципалитетов за реализацию. Один из примеров: структура областного уровня может совместно с муниципалитетом организовать закупки светофоров и (или) эксплуати- ровать и обслуживать их. Отчет №4. 145 Разработка региональных законов и нормативных актов, регулирующих вопросы платной уличной парковки. В этом случае роль областей может оказаться существенной и потенциально весьма полезной для создания правовой базы, регулирующей вопросы платной уличной парков- ки в крупных городах области. Федеральные средства можно было бы использовать для оказа- ния содействия в разработке необходимых региональных законов, учитывающих потребности и предпочтения участвующих областей, а также в разработке конкретных муниципальных законов и нормативных актов для тех городов, которые желают внедрить программы создания платных уличных парковок. 4.5. ВАЖНЫЕ ПРИНЦИПЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СРЕДСТВ 4.5.1. Правила распределения средств На момент подготовки настоящего отчета объем средств для предлагаемой Федеральной целе- вой программы еще не был определен. Также неизвестно, когда будет создан административ- ный орган для управления программой и какими полномочиями он будет наделен48, а это еще одно важнейшее предварительное условие реализации Программы. Перечисленные два факто- ра будут оказывать существенное влияние на масштабы программы, количество участвующих регионов и муниципалитетов и количество конкретных подпрограмм по направлениям, пред- ставленным в Разделе 4 настоящего отчета, которые можно было бы в разумных пределах про- финансировать. Этот вопрос станет темой для дальнейшего обсуждения и решения, как только будет согласован объем работ по программе и подготовлен план-график создания федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта. Тем временем можно было бы рассмотреть следующие альтернативные варианты распределения федеральных средств в рам- ках предлагаемой программы: Количество подпрограмм, которым будет оказана поддержка. По всей вероятности, количе- ство проектов, которые будут финансироваться в рамках каждой подпрограммы, представленной в Разделе 4.4. будет существенно варьироваться ввиду их сложности и (или) стоимости. Напри- мер, вероятное направление работ по Разделу 4.4.4., договора на осуществление пассажирских перевозок на регулярных маршрутах – является одновременно амбициозной и сложной задачей. Хотя по всей вероятности реформа в этой сфере принесет значительный положительный эффект, было бы разумным ограничить количество участников такой подпрограммы несколькими муници- палитетами для пилотной апробации новой схемы с последующим расширением программы. На- оборот, меры по модернизации системы светофорного регулирования и не требующие больших затрат меры по модернизации уличной инфраструктуры в целях улучшения транспортных пото- ков и повышения безопасности на автомобильных дорогах и (или) улучшения функционирования пассажирского транспорта можно было бы осуществить в большем количестве городов. В целом, возможно, было бы разумно, если бы Минтранс России установил контрольные показатели или основные направления по нескольким подпрограммам, которые будут поддерживаться в течение первых лет реализации Программы. Количество проектов и размер субсидии на один проект. Общий федеральный бюджет, выделяемый для предлагаемой Программы, по всей вероятности, будет ограничен, по край- ней мере, на начальном этапе реализации. В рамках фиксированных бюджетных ассигнований придется пойти на компромисс при определении количества проектов и размера субсидии на один проект, при этом соответствующее решение будет и политическим и техническим (эконо- мическим). Например, может быть принято политическое решение о целесообразности распре- деления небольших сумм среди большого количества городов вместо реализации небольшого числа проектов. Тем не менее, вероятно, на первом этапе имеет смысл ограничить количество участвующих городов до 6-8 с целью апробации Программы и ее последующего тиражирования. Поддерживать реализацию и вести мониторинг результатов легче, если проектов немного, а при увеличении размера субсидии на один проект воздействие инвестиций может усилиться. 48 В документе № 3 предлагаются несколько вариантов институциональных механизмов и рассмотрены существующие организации и структуры, которые могли бы выполнять функции Службы администрирования федеральной программы и (или) Федерального консультационного органа. 146 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Устойчивость Программы. Финансовая устойчивость Программы зависит от степени ее само- финансирования. Неплохим источником финансирования Программы могут стать налоговые до- ходы, прямо зависящие от эффективности ее реализации, например, налог на моторное топли- во или сбор за регистрацию транспортного средства49. Предоставление займов в дополнение к субсидиям кредитоспособным заемщикам или вместо них также позволит Правительству Рос- сийской Федерации расширить Программу и одновременно обеспечить ее финансовую устой- чивость. 4.5.2. Условия предоставления субсидии Стратегия развития городского транспорта и инвестиционная программа. Для получения права на участие в подпрограмме капитальных инвестиций муниципалитет должен иметь долго- срочную (минимум на 10 лет) стратегию развития городского транспорта, а также долгосрочную ограниченную по затратам инвестиционную программу развития городского транспорта (рас- считанную минимум на 5 лет) с включением в нее проектов, реализация которых будет осущест- вляться за счет субсидий. Такой подход обеспечит выделение средств для приоритетных проек- тов и минимизацию финансирования случайных проектов. Участвующие города должны заявить о своей готовности официально реализовывать долгосрочную стратегию в течение всего пери- ода реализации программы. Инвестиционная программа, рассчитанная на несколько лет и на- целенная на сдерживание затрат, должна учитывать капитальные инвестиции и текущие расходы, связанные со всеми аспектами городских транспортных систем, обслуживающих город. Общий объем средств инвестиционных программ должен базироваться на обоснованных прогнозах с учетом транспортных расходов последних лет. Региональная транспортная стратегия. Этот же принцип действует и в случаях, когда регио- нальные администрации получают субсидии для реализации проектов по осуществлению капи- тальных инвестиций в рамках проектов, разрабатываемых для городских зон, например, проектов по улучшению систем пригородного пассажирского сообщения. Региональным властям необхо- димо представить обоснования приоритетности предлагаемых проектов в рамках разработанной долгосрочной транспортной стратегии. Укрепление институционального потенциала. Для получения права на участие в подпро- грамме субсидий на финансирование капитальных инвестиций, городам и регионам необходимо иметь приемлемую институциональную базу, организационную структуру и штат сотрудников в департаменте транспорта или взять на себя обязательство решить все эти вопросы. Поскольку многим российским городам пришлось решать проблемы городского транспорта возникшие до- вольно быстро на протяжении последних 10-15 лет, зачастую в департаментах транспорта ощу- щается нехватка квалифицированных сотрудников, а их организационная структура далека от совершенства; в силу этого они не в состоянии решать масштабные и сложные вопросы город- ского транспорта (см. оценку, представленную в отчете №1). Таким образом, городам и регио- нам, направляющим заявку на получение субсидий на финансирование капитальных инвестиций, необходимо представить на рассмотрение структуры, осуществляющей руководство програм- мой, документ с описанием институциональной системы, функций, организационной структуры и штатного расписания департамента транспорта. Администратор программы подготовит реко- мендации по институциональным и организационным изменениям для обеспечения надлежа- щего управления проектами, получившими федеральную поддержку, а также для решения иных вопросов, связанных с городским транспортом. В свою очередь города должны взять на себя обязательство внедрить рекомендованные изменения в течение согласованного периода. В не- которых случаях такие изменения могут предусматривать передачу функций сторонним органи- зациям на основе аутсорсинга, например, организациям областного уровня или консультацион- ным фирмам. Долевое участие городов и регионов в расходах. Настоятельно рекомендуется, чтобы местные органы власти выделяли встречное финансирование при получении любых субсидий, поскольку в этом случае местные власти берут на себя обязательства по реализации инвести- 49 В США средства, выделяемые в рамках федерального содействия развитию общественного транспорта, поступают из доходов дорожного хозяйства, то есть потенциальные инвестиции в дорожное хозяйство сокращаются. Отчет №4. 147 ционных проектов. Если местные администрации выделяют собственные ресурсы, то их от- ветственность за результаты проектов повышается в отличие от ситуации, когда 100% средств –безвозмездная субсидия из федерального бюджета. Высокий уровень ответственности за про- ект потенциально дает более высокие результаты. Соотношение доли федеральной субсидии и средств софинансирования, выделяемых местной администрацией, может варьироваться в за- висимости от подпрограммы и определяться на основе численности населения и уровня дохода в участвующем муниципалитете (области). Кроме того, муниципалитеты, получающие субсидии на финансирование капитальных вложений в создание новых объектов инфраструктуры, обязаны представить финансовый план для покрытия текущих расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание новых объектов инфраструктуры в течение разумного периода времени. Роль об- ласти будет важна с точки зрения как решения данных вопросов, так и определенного финансо- вого содействия через бюджетный процесс. Определение и регулярное обновление ключевых показателей. Муниципалитеты и регио- ны, отобранные для участия в любой из вышеперечисленных подпрограмм целевых субсидий, будут обязаны собирать данные о результатах функционирования городских транспортных си- стем и обмениваться ими в целях определения исходных условий и мониторинга воздействия проекта. Ответственность за разработку стандартной формы сбора данных для базы данных по городскому транспорту, а также за сбор данных и управление ими предлагается возложить на На- циональный центр базы данных по городскому транспорту при федеральном консультационном органе по вопросам городского транспорта (см. Раздел 3.6. отчета №3). Все города-участники будут обязаны определить ключевые показатели согласно стандартной форме и регулярно их ак- туализировать. Федеральное содействие в выполнении условий получения субсидии. Возможно, некото- рым городам потребуется техническое содействие для выполнения условий получения субсидии. Федеральный консультационный орган по вопросам городского транспорта (см. отчет №3) по запросу будет предоставлять всем городам примеры надлежащей практики и практическое ме- тодическое сопровождение по конкретным техническим направлениям. Предлагаемая Служба администрирования Федеральной целевой программы совместно с федеральным консультаци- онным органом по вопросам городского транспорта сможет по запросу предоставлять дополни- тельную консультативную поддержку городам, получающим субсидии. Города, не выполнившие условий получения субсидии на финансирование капитальных инвестиций, тем не менее могут претендовать на получение других субсидий, в частности, субсидий на техническое содействие, которые можно использовать для выполнения условий получения других субсидий. 4.6. ТРЕБОВАНИЯ К ОФОРМЛЕНИЮ ПРОГРАММЫ, А ТАКЖЕ ОПИСАНИЕ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ 4.6.1. Поэтапная реализация На первом этапе реализации Федеральной целевой программы существует вероятность того, что потенциал уполномоченного административного органа (см. Раздел 3.5. отчет № 3) будет недостаточным для администрирования программы субсидий в большом количестве городов на значительной территории. Следовательно, из практических соображений лучше применить по- этапный подход к разработке Федеральной целевой программы, которая будет расширяться по мере укрепления уполномоченного административного органа. Целесообразно начать реализа- цию Федеральной целевой программы в ограниченном количестве городов и на пилотной осно- ве. В то же время субсидии на техническое содействие могут быть предоставлены на этом раннем этапе большему количеству городов с целью развития потенциала. После завершения пилотной стадии Федеральная целевая программа может быть расширена на основе тщательного анализа результатов реализации пилотной программы и выводов из накопленного опыта. 148 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Предполагается, что постепенно, благодаря мерам по развитию потенциала, осуществленным федеральным консультационным органом по вопросам городского транспорта в рамках Про- граммы субсидий на техническое содействие, количество городов, которые выполняют условие получения субсидии и могут подготовить приемлемые заявки для участия в Федеральной целе- вой программе, возрастет. 4.6.2. Критерии отбора муниципалитетов для участия в программе На начальном этапе разработки программы можно включить в список городов, получивших право на участие в ней, только те города, которые соответствуют перечисленным ниже критериям: Численность городского населения. Как правило, в России проблемы в сфере городского транспорта особенно серьезны в более крупных и густонаселенных городах. Следовательно, ре- комендуется включать в предлагаемую Программу города с численностью населения от 250 тыс. человек, в которых вопросы, связанные с организацией дорожного движения и пассажирским транспортом стоят особенно остро. В настоящий момент данному критерию соответствует 70 городов50. Вероятно, такие города имеют институциональный и административный потенциал, необходимый для выполнения условий получения субсидии и успешного управления проектами. Критерии отбора для участия в подпрограммах. В рамках каждой из перечисленных выше подпрограмм субсидий финансируются мероприятия с весьма разными потребностями в финан- сировании и с разным уровнем риска. Следовательно, каждая из подпрограмм субсидий требует различной степени развитости институциональной базы для успешной реализации. Применимые критерии участия в подпрограммах перечислены ниже: • Субсидии на финансирование капитальных инвестиций. На первом этапе Целевой про- граммы право на получение субсидий на финансирование капитальных инвестиций может предоставляться только городам, которые в той или иной форме уже разработали страте- гию развития городского транспорта и (или) долгосрочные инвестиционные планы, пока другие города не подтянутся до нужного уровня, воспользовавшись субсидиями на техни- ческое содействие; • Субсидии по контрактам на пассажирские перевозки на регулярных маршрутах. Данная подпрограмма требует большей степени «готовности» муниципалитетов и более сложных механизмов реализации, чем другие подпрограммы. Как уже говорилось в Разделе 4.4, участвующие в подпрограмме города и регионы должны внедрить в полном объеме кон- курсный отбор перевозчиков и обеспечить интеграцию услуг общественного транспорта, когда отбор перевозчиков будет осуществляться на основе контрактов, в которых пропи- сываются стандарты качества услуг и требования к транспортным средствам. В настоящий момент предполагается, что число городов, готовых работать по данной подпрограмме, незначительно. Следовательно, можно было бы отобрать в качестве пилотных несколько продвинутых городов, которым будет предложен полный пакет мер по техническому содей- ствию по таким направлениям, как реформа системы регулиро-вания, институциональная поддержка перевода муниципальных предприятий на коммерческую основу и содействие на всех этапах конкурсного отбора до непосредственного внедрения нового контракта на осуществление пассажирские перевозки на регулярных маршрутах; • Субсидии для оказания технического содействия. Как отмечалось выше, в соответствии с региональной стратегией развития в стране необходимо рассмотреть возможность сде- лать упор на выделение субсидий на техническое содействие отстающим регионам и му- ниципалитетам для повышения их институционального и технического потенциала. В каче- стве критерия отбора может использоваться уровень дохода на душу населения. 50 Для сравнения: городов с численностью населения более 500 тыс. человек – 37, а с численностью населения более 100 тыс. человек – 164. Источник: http://citypopulation.de/Russia.hmtl. Поскольку численность населения в ряде городов чуть ниже предлагаемого порогового значения 250 тыс. человек, критерий, при соответствии которому муниципалитет полу- чает право на участие в программе, может показаться необоснованным. Городам с численностью населения ниже уста- новленного порогового значения (например, более 200 тыс. человек), можно предоставить право добиваться исключения из установленного правила, если город докажет, что он готов с финансовой и институциональной точки зрения участво- вать в программе и выполнить условие получения субсидии. Отчет №4. 149 4.6.3. Процесс подачи заявки и критерии оценки проектов Учитывая заинтересованность ряда муниципалитетов в участии в федеральной программе, важно разработать такой процесс подачи заявок и отбора, который будет обеспечивать эффективность затрат и беспристрастность и не потребует чрезмерных затрат на подготовку первоначальных заявок. Чтобы наиболее эффективно реализовать этот подход на практике, муниципалитетам, желающим принять участие в программе, необходимо следовать описанному ниже алгоритму действий: Подача предложений: этап подготовки концепции. В качестве первого шага муниципалите- ты, желающие принять участие в программе, обязаны подготовить предложения с изложением концепции, в которых в согласованном формате будет представлена предварительная инфор- мация о предлагаемых целях, детальном объеме работе, оценке выгод и оценке приблизитель- ных затрат по предлагаемым компонентам программы, для реализации которых запрашивается федеральное содействие. Представленные первоначальные предложения будут рассмотрены Службой администрирования Федеральной целевой программы, которая примет решение о це- лесообразности более серьезного изучения заявки. Внесение изменений в предложения. Возможно, муниципалитетам, подготовившим пред- варительные заявки и прошедшим первичный отбор, придется внести изменения в свои пред- ложения или доработать их для дальнейшего рассмотрения. Муниципалитетам, подготовившим удовлетворительные предложения с изложением концепции, будет рекомендовано подготовить для дальнейшего рассмотрения ТЭО51. Технико-экономическое обоснование. Муниципалитеты, прошедшие этап подготовки концеп- ции, приступают к подготовке ТЭО, рассмотрение которого является основой для окончательного отбора для участия в федеральной программе. Подготовка ТЭО будет, по крайней мере частично, финансироваться за счет средств федеральной программы. Формат и содержание ТЭО долж- ны быть четко определены для каждого компонента предлагаемых программ, которые описаны выше. В частности, в этих исследованиях должны быть учтены изложенные ниже критерии оцен- ки. Все предлагаемые запросы на получение федерального содействия должны быть рассмотрены с использованием критериев оценки, общее содержание которых приводится ниже: • Техническая целесообразность. Целесообразна ли предлагаемая заявка с точки зрения ее практической реализации? Можно ли ее реализовать в указанные сроки? Соответствуют ли предложения признанной лучшей практике? • Финансовая целесообразность. Соответствует ли поданная заявка финансовым возмож- ностям муниципалитета-бенефициара, особенно в части текущих годовых затрат на экс- плуатацию и техническое обслуживание? Были ли согласованы вопросы выделения необхо- димых бюджетных средств с областной администрацией, финансирующей такие расходы с тем, чтобы в течение всего этапа реализации необходимые расходы по заявке на участие в компоненте (компонентах) программы можно было бы должным и своевременным образом профинансировать? • Экономическая целесообразность. Является ли прогнозируемое экономическое воздей- ствие предлагаемых инвестиций достаточным для получения положительной экономи- ческой нормы прибыли на инвестиции, финансируемые за счет федеральных средств и средств софинансирования? • Экологическое и социальное воздействие. Этот вопрос связан с аспектом экономической целесообразности, но в то же время стоит в несколько ином плане: будут ли предлагаемые инвестиции оказывать какое-либо отрицательное воздействие на окружающую среду или отрицательное социальное воздействие, и если да, в чем состоит такое воздействие? Во- прос можно поставить иначе: будут ли инвестиции оказывать положительное воздействие, и насколько существенным оно будет? 51 Возможно, некоторые муниципалитеты уже подготовили ТЭО; в этом случае они могут пропустить этап разработки кон- цепции проекта, а их предложения будут оцениваться на основе ТЭО. 150 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем • Институциональные механизмы. Есть ли у муниципалитета соответствующая организаци- онная структура, штатное расписание и утвержденные обязательства для гарантированной реализации предлагаемого проекта и эксплуатации построенных объектов? Требования к конкретному описанию перечисленных критериев оценки необходимо пояснить точно и подробно по каждой предлагаемой подпрограмме, описанной в Разделе 4.5., после при- нятия решения о содержании рассматриваемой программы. Оценка детальных предложений. На основе ТЭО принимается окончательное решение о том, какие предложения получают право на финансирование в рамках программы. Решение принима- ется экспертной комиссией, сформированной Министерством транспорта. Начало реализации Программы. После включения проекта в программу выделяется феде- ральное финансирование для осуществления инвестиций, а также для подготовки детального технического проекта и контрактной документации, технического содействия и проведения дру- гих мер, необходимых для реализации программы. 4.6.4. Мониторинг хода реализации Проекта Все города и регионы-бенефициары обязаны регулярно проводить мониторинг хода реализации и готовить отчеты для администратора программы. Конкретные методологические указания по проведению мониторинга могут быть представлены на более поздней стадии после обсуждения и согласования технического содержания программы. 4.7. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ 4.7.1. Министерство транспорта Российской Федерации Общая ответственность за реализацию федеральной программы возлагается на Министерство транспорта Российской Федерации. Такая ответственность предусматривает принятие оконча- тельного варианта программы в соответствии с принципами, изложенными в настоящем отчете, а также утверждение заявок регионов и муниципалитетов на получение федерального финан- сирования. Также предполагается, что представители Министерства транспорта Российской Федерации будут содействовать принятию федерального законодательства, необходимого для реализации предлагаемой Программы в полном объеме, а также участвовать в урегулировании вопросов и споров между регионами и муниципалитетами, претендующими на получение феде- ральных средств. 4.7.2. Служба администрирования Федеральной целевой программы Рекомендуется, чтобы ведомство, уполномоченное Минтрансом России– Служба администри- рования Федеральной целевой программы (которая может быть создана при федеральном кон- сультационном органе по вопросам городского транспорта или в качестве отдельной структуры), как указано в отчете №3 – занималось администрированием предлагаемой Федеральной целе- вой программы. Это ведомство должно будет: • проводить анализ и оценку всех заявок, направляемых городами в соответствии с поряд- ком, изложенным в Разделе 4.6.3. настоящего отчета; • проверять соответствие заявителей установленным критериям, дающим право на участие в программе, и их готовность выполнять условия получения субсидии; • решать, какие заявки подлежат дальнейшему рассмотрению; • направлять запросы на внесение уточнений и изменений в заявки, которые приняты услов- но; • обеспечивать методологическое сопровождение при окончательной разработке компонен- тов программы; Отчет №4. 151 • оказывать содействие на первоначальных этапах привлечения консультантов для подготов- ки детального технического проекта и проведения закупок; • рассматривать и утверждать планы закупок всех консультационных услуг, работ и товаров • осуществлять мониторинг реализации программы с точки зрения достижения согласован- ных параметров; • осуществлять мониторинг выполнения условий получения субсидии. Сразу после того, как начнется реализация программы целевого содействия, необходимо будет решить вопрос укомплектования штатов Службы администрирования Федеральной целевой про- граммы. Размер и штатный состав данной структуры будет зависеть от общего количества под- программ и муниципалитетов, которые будут включены в программу. Ожидается, что для обеспе- чения эффективного выполнения данной структурой возложенных на нее функций потребуется нанять значительное количество сотрудников, а также привлечь консультантов52. 4.7.3. Роль областных администраций Поскольку большинство муниципалитетов, получивших право на участие в данной программе, имеют статус городов областного подчинения, роль областей в оказании содействия городам будет решающей. Более конкретно, ожидается, что области будут оказывать (a) содействие му- ниципалитетам при доработке заявок для включения в программу; (b) поддержку, по мере необ- ходимости, в реализации программы тем муниципалитетам, которые будут отобраны для участия в программе. Областям отводится особенно важная роль в разработке и внедрении бюджетных механизмов, которые помогут муниципалитетам успешно реализовать федеральную программу, а также эксплуатировать и содержать построенные объекты. Роль областных администраций бу- дет важна и в продвижении законодательства и нормативных актов, обеспечивающих успешную реализацию реформ системы пассажирского транспорта и программ создания платных уличных парковок в муниципалитетах. Областные администрации также могли бы претендовать на полу- чение прямого федерального содействия в рамках определенных компонентов федеральной программы. В соответствии с сегодняшним подходом к программе, областные администрации не нуждаются в институциональной реорганизации для выполнения возложенных на них функ- ций. Но возможно, что им придется укрепить соответствующий кадровый состав. Необходимо дополнительно изучить организационные требования и штатное расписание в областных адми- нистрациях, что было невозможно сделать на момент написания настоящего отчета. Это – задача последующих этапов выполнения консультационного задания. 4.7.4. Муниципальные механизмы реализации программы Нельзя недооценивать значение, которое для реализации федеральной программы будет иметь принятие муниципалитетами соответствующих обязательств в части организационной структу- ры и штатного расписания. Успешное выполнение программы на муниципальном уровне будет во многом зависеть от обязательств, взятых на себя муниципалитетами и связанных с органи- зационной структурой, укомплектованием штата сотрудников и проведением реформ. Ввиду вышесказанного предлагается, чтобы в рамках рассматриваемой программы федеральное со- действие обеспечивало предоставление помощи муниципалитетам в соответствии с принципа- ми, сформулированными в Разделе 4.4.7. настоящего отчета. Поскольку данный вопрос имеет особую важность, институциональные обязательства, которые городская администрация должна взять на себя, изложены более подробно в разделе 4.5.2 настоящего отчета. 52 Например, Федеральное управление пассажирскими перевозками США (FTA) выделяет субсидии на общую сумму при- мерно 10 млрд. долл. США в год штатам (эквивалент российских областей) и муниципалитетам, которые включают в себя как рассчитанные по определенной формуле, так и целевые гранты на финансирование различных программ. Из общего количества сотрудников (200 в центральном аппарате и 320 в 10 региональных отделениях) приблизительно три четверти сотрудников заняты администрированием различных программ грантов. Управление выделяет субсидии непосредствен- но поставщикам услуг на уровне штатов и на местном уровне, главным образом через свои 10 региональных отделений. 152 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ВЫВОДЫ ПО ОТЧЕТУ №4 1. Целью отчета № 4 являлась разработка мероприятий по финансовой поддержке развития транспортных систем в городах. 2. Предложено существенно усилить роль муниципалитетов. 3. В отчете разработаны предложения по условиям получения субсидий, разработаны необ- ходимые требования, при выполнении которых регионы и муниципалитеты получают право на участие в программе. 4. Разработаны рекомендации по институциональным механизмам реализации программы. ПРИЛОЖЕНИЯ 154 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ОБЗОР ПРАВОВОЙ БАЗЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, КАСАЮЩЕЙСЯ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА Уровни правовых документов Существует несколько уровней правовых документов, касающихся городского транспорта. К ним относятся: • Конституция Российской Федерации, которая была принята в 1993 г. и является основ- ным законом страны. Суды в своей деятельности руководствуются положениями Консти- туции, которая имеет приоритет над федеральными и местными законами. Конституция устанавливает права граждан, распределение полномочий и обязанностей федерального центра и субъектов Российской Федерации; • Федеральные законы являются основным источником российского права, которые вво- дятся в действие только посредством законодательного процесса; • Кодексы Российской Федерацииявляются основой отраслевых законов, и, как правило, они дополняются законодательными актами с целью проработки отдельных положений. Кодексы Российской Федерации трактуются гибко, и их трактовка может быть основана на перечислении их “общих принципов”, сформулированных в начале этих документов. Ос- новные кодексы Российской Федерации Российской Федерации, касающиеся городского транспорта, включают в себя Гражданский кодекс, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерациии Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. С вступлением в силу новых кодексов Российской Федерациии федеральных законов дей- ствие прежних законодательных актов отменяется, за исключением тех случаев, когда в принимаемом законодательном акте имеется четкая ссылка на то, что старый закон оста- ется в силе; • Гражданский кодекс Российской Федерации был принят в 1994 г.; • Указы нормативного и ненормативного характера могут издаваться Президентом при условии, что они не противоречат Конституциии федеральным законам. Правительство также может издавать постановления “нормативного” характера; • Регламенты могут приниматься министерствами и ведомствами в рамках их компетенции, однако они не должны противоречить принципам, заложенным в Конституции Российской Федерацииили соответствующих кодексах Российской Федерации. Действующие правила дорожного движения являются нормативом в области организации и управления дорож- ным движением, в который менее сложно вносить дополнения и изменения. Конституция Российской Федерации Верховенство Конституции. В Главе 1 вводится понятие Конституциикак основного закона стра- ны. В Статье 4 говорится, что “Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации”. Статьи 114 и 115 также предоставля- ют правительству полномочия по принятию постановлений и нормативных актов, обязательных для исполнения всеми субъектами Российской Федерации при условии, что они не противоречат положениям Конституции. Таким образом, любые поправки в региональные или федеральные за- коны должны вноситься с учетом положений Конституции. В то же время внесение поправок в саму Конституцию Российской Федерации в части учета изменений на уровне отдельно взятой отрасли маловероятно. Вместе с тем в случае каких-либо неясностей в Конституции Российской Федерацииони могут быть устранены путем принятия дополнительных федеральных законов. Права граждан. Глава 2 посвящена правам граждан, которые включают в себя право на жилье, медицинские и образовательные услуги. При этом транспортные услуги в данной главе непо- средственно не рассматриваются. Несмотря на то, что в Статье 27 имеется ссылка на свободу пе- редвижения, это не является препятствием для введения в законодательном порядке ограниче- ний на движение транспортных средств в правила дорожного движения или в недавно принятые Приложения 155 законы, например, такие как Федеральный закон №69-ФЗ. Соответствующие государственные органы, принимающие решения по установлению льготных тарифов на проезд в общественном транспорте, могут выплачивать перевозчикам прямые компенсации за перевозку льготных кате- горий пассажиров. Распределение полномочий и ответственности. Вопросы, касающиеся распределения пол- номочий и ответственности, рассматриваются в Главе 3. Статьи 71 и 72 определяют области, на которые распространяются полномочия федерации (включая федеральный транспорт и желез- ные дороги) и совместные полномочия Российской Федерации и ее субъектов (включая охрану окружающей среды, создание единой системы налогообложения и проведение Правительством Российской Федерации единой политики в области охраны окружающей среды в соответствии со Статьей 114). Статья 73 закрепляет все оставшиеся полномочия, косвенно включая те, которые касаются городского транспорта, за субъектами Российской Федерации, а в Статье 76 говорится, что субъекты Российской Федерации имеют право принимать свои собственные законы по этим вопросам при условии, что они не противоречат положениям федерального закона. В случае на- личия таких противоречий верховенство имеет федеральный закон. Таким образом, положения Конституции подразумевают, среди прочего, что полномочия в вопросах, связанных с городским транспортом, и ответственность за них возлагаются на регионы. Местное самоуправление. Статья 12 гласит, что местное самоуправление признается и гаран- тируется, а также что местное самоуправление самостоятельно“в пределах своих полномочий”. Статья 132 определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муни- ципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавлива- ют местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.Органы местного самоуправления (которые, по сути, представляют собой органы власти третьего уровня) “могут наделяться законом отдельными государственны- ми полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств”. Вместе с тем, в силу того, что они получают свои полномочия только в соответствии с принимаемыми законодательными актами, их полномочия устанавливаются в пределах, опреде- ленных соответствующими законами, а не положениями Конституции. Гражданский кодекс Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации является “Конституцией рыночной экономики”, ко- торая устанавливает основы гражданского законодательства. Муниципальные унитарные предприятия. Муниципальное унитарное предприятие представ- ляет собой особую форму предприятия, предусмотренную Гражданским кодексом Российской Федерации. В соответствии со Статьей 113 унитарное предприятие признается коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на имущество, выделенное ему собствен- ником такого имущества. Имущество государственного или муниципального унитарного пред- приятия принадлежит государству или находится в муниципальной собственности и передается предприятию в хозяйственное ведение или оперативное управление. Статья 215 гласит, что иму- щество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными пред- приятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с данным Кодексом (Статьи 294,296).В соответствии со статьей 295 в случае нахождения собственности в экономическом управлении владелец имеет право на долю в прибыли, а предприятие не имеет права продавать «недвижимое» имущество. В форме унитарных предприятий могут быть созда- ны только государственные и муниципальные предприятия. Унитарное предприятие работает в условиях, отличных от тех, в которых действует обычное юри- дическое лицо. Оно не наделяется стандартными правами и обязанностями, которые имеет юри- дическое лицо согласно Статье 49, а положения о банкротстве, установленные Статьей 65, не распространяются на унитарное предприятие, осуществляющее деятельность на основе пере- данных ему прав оперативного управления. В отличие от этого Статья 114 гласит, что унитарное предприятие может быть создано с уставным фондом. Устав унитарного предприятия должен со- держать информацию о размере его уставного фонда и порядке и источниках его формирования. 156 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Если стоимость активов такого предприятия окажется меньше размера его уставного фонда, как это определено Законом о муниципальных и государственных унитарных предприятиях, такое предприятие может быть ликвидировано. Тот факт, что активы остаются в собственности муни- ципалитета, означает, что муниципалитет несет ответственность за обновление активов или их увеличение в случае необходимости. Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает изменение такого положения. Ста- тья 299 гласит, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления прекраща- ются на основании и в соответствии с порядком, предусмотренным данным Кодексом, другими законами и иными правовыми актами, касающимися порядка прекращения права собственности, а также в случае правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника. Кроме того, статья 217 гласит: «имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граж- дан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества». Таким образом вопросы, касающиеся приватизации предприя- тий городского общественного транспорта, находятся в ведении областных и городских админи- страций. Контракты. Глава 27 Гражданского кодекса Российской Федерации посвящена контрактам. В ней определяется, что все контракты должны заключаться на добровольной основе, за исклю- чением случаев, когда обязанность заключить контракт предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации или соответствующим законом. Статья 424, касающаяся цены контракта, устанавливает, что «в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления». На основе этой формулировки можно сделать вывод, что такой порядок может быть применен в отношении контрактов на осущест- вление автобусных перевозок, не включая контракты, заключенные по результатам тендеров с использованием цены в качестве критерия отбора победителей. Еще один раздел Гражданского кодекса Российской Федерации посвящен вопросам, связанным с заключением контрактов по результатам конкурсных торгов. Статья 447 гласит, что форма кон- курсных торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемо- го имущественного права, если иное не предусмотрено законом. Статья 426 о государственных контрактах касается предоставления услуг общественного транспорта. В этой статье излагает- ся принцип недопущения дискриминации в отношении пользователей, за исключением случаев, предусмотренных законом. В случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении го- сударственных контрактов (типовые контракты, положения и т.д.). Это означает, что любая попыт- ка ужесточить правила или стандартизировать процедуру проведения тендеров на предоставле- ние услуг общественного транспорта должна быть закреплена в новом отдельном законе. Бюджетный и налоговый кодексы Российской Федерации53 Ответственность за предоставление услугв России распределена между тремя уровнями субфе- деральных органов власти. Региональные органы власти (на уровне республик, краев, областей, округов и городов федерального значения) несут основную ответственность за предоставление социальных услуг, в том числе выплату детских пособий и оказание социальной помощи мало- имущим, а также услуг медицинского страхования безработных. Они финансируют дошкольное, начальное и среднее образование, а также занимаются вопросами строительства и содержания региональных автомобильных дорог и осуществления междугородних перевозок. Местные органы власти второго уровня(районы) несут ответственность за предоставление услуг образования и здравоохранения. Они обеспечивают предоставление услуг дошкольного, началь- ного и среднего образования, а также большую часть услуг в области здравоохранения. Финан- сирование образования осуществляется региональными органами власти первого уровня, фи- 53 Данные и оценки, приведенные в данном разделе, взяты из предварительного проекта доклада Всемирного банка “Ев- разийские города. Шелковый путь: Новые реалии.” (Сентябрь 2012 г.) Приложения 157 нансирование сферы здравоохранения осуществляется частично за счет региональных фондов медицинского страхования ичастичноза счет собственных доходов административно-террито- риальных образований. Субфедеральные органы власти второго уровня также несут ответствен- ность за строительство и содержание автомобильных дорог на подведомственных им террито- риях. Местные органы власти третьего уровня (администрации населенных пунктов) отвечают за предоставление услуг городского коммунального хозяйства и общественного транспорта и со- держание жилья. Очень мелкие городские образования могут иметь статус населенных пунктов,в то время какго- рода среднего размера – статус районов. Более крупные города наделены полномочиями реги- ональных и местных властей различного уровня. Например, города областного подчиненияот- вечают зафункции, возложенные на региональные и местные органы власти второго и третьего уровней. Города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) несут ответственность за- эти функции, а также за функции, возложенные на региональные органы власти первого уровня (включая ответственность за городской транспорт, как описано ниже). Полномочия по взиманию налогов. Полномочия по взиманию налогов распределены между раз- личными уровнями власти, при этом Правительство Российской Федерации определяет нало- говую базу и занимается сбором большинства налогов. Вместе с тем, региональные и местные органы власти устанавливают, соответственно, ставки региональных и местных налогов, а также порядок уплаты налогов и налоговые льготы. Что касается федеральных налогов, устанавливает- ся доля налогов, поступающих в распоряжение бюджетов нижних уровней. Такое распределение налоговых полномочий и налоговых поступлений представлено в таблице П.1.1. Таблица П.1.1. Распределение налоговых доходов между федеральным, региональными и местны-ми бюджетами (2009 г.) Налоги, Виды налога Доля, остающаяся в распоряжении взимаемые: каждого уровня власти Федераль- Региональ- Район- Местный ный ный ный федеральным Налог на прибыль предприятий 27 73 органом ис- Налог на доходы физических лиц 70 20 10 полнительной власти Акцизы на алкоголь 50 50 Акцизы на бензин 40 60 Специальный налог на вмененный 10 90 доход Специальный налог на субъекты 10 90 малого бизнеса Специальный налог на 10 30 30 30 сельхозпредприятия региональным Налоги на транспорт, игорный 100 органом ис- бизнес и имущество юридических полнительной лиц власти органами Налоги на имущество физических 100 местного само- лиц и на землю управления Источник: Правительство Российской Федерации, 2010 г.; доклад Всемирного банка (2012 г.) Помимо получения установленной доли основных налогов, региональные и местные администра- ции также получают межбюджетные трансферты из бюджетов более высоких уровней. Основным межбюджетным трансфертом со стороны Правительства Российской Федерации региональным органам власти первого уровня является субсидия для покрытия нехватки бюджетных средств. 158 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Рис. П 1.1 Межбюджетные финансовые Для этих целей используются средства, полу- потоки в России. чаемые за счет взимания следующих налогов: налог на доходы физических лиц, налог на до- ходы предприятий, единый налог на вменен- ный доход, налог на имущество, акцизный на- лог и налог на добычу полезных ископаемых. Несмотря на то, что механизм выплаты таких трансфертов корректировался уже несколь- ко раз, эти трансферты главным образом на- правлены на выравнивание различий в уровне налоговых поступлений в расчете на душу на- селения. Все субфедеральные органы власти, которые собирают менее 60 % от среднеста- тистического национального уровня в расче- те на душу населения, должны получать дота- ции, покрывающие нехватку средств на 85%. Со временем эта формула была изменена, чтобы сократить межрегиональные различия с учетом стоимости предоставления государ- ственных услуг. Формула 2010 года учитыва- ет факторы, отражающие разброс в ставках заработной платы, показателях удаленности субъектов Российской Федерации и различи- ях в стоимости жизни. В принципе общий размер дотации опреде- ляется самой системой: Правительство Рос- сийской Федерации должно предоставить такой объем средств, который требуется для достижения минимально необходимого уров- ня бюджетной обеспеченности субъекта Рос- сийской Федерации. Вместе с тем при фор- мировании бюджета на несколько лет размер трансфертов должен определяться на 3 года Источник: Всемирный банк (2012). вперед. Помимо “уравнивающих” трансфер- тов, выделяются субсидии на финансирова- ние таких федеральных программ, как оплата жилья ветеранам войны, финансирование затрат, связанных с работой отделов регистрации ак- тов гражданского состояния, а также предоставляется некоторый объем на основе софинансиро- вания расходов на социальные нужды. Система трансфертов из региональных бюджетов в соответствующие бюджеты более нижних уровней меняется от юрисдикции к юрисдикции, хотя и соответствует общим принципам, зало- женным в Бюджетном кодексе Российской Федерации. В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации региональные органы власти уполномочиваются использовать два ин- струмента для предоставления бюджетной поддержки (в отличие от целевого финансирования таких сфер, как образование) нижестоящим уровням власти. Во-первых, они могут выделять фик- сированные доли своих собственных налоговых поступлений (например, налогов на транспорт, игорный бизнес и имущество предприятий). Эти доли должны быть одинаковыми для всех адми- нистративно-территориальных образований. Во-вторых, они могут применить “уравнивающие” трансферты, размер которых определяется в соответствии с формулой. Кодекс предусматри- вает, что такие трансферты будут выделяться на основе потенциала сбора налогов и факторов затрат (например, социально-экономического статуса и возрастных характеристик населения, климата и т.д.). Он также допускает “отрицательные трансферты”. Если доходы в расчете на душу населения нижестоящего административно-территориального образования в два раза превыша- ют средний показатель по региону, региональной администрации разрешается оставить в своем распоряжении до 50 % сверхплановых доходов и перераспределить их в пользу менее успешных административно-территориальных образований. Приложения 159 Вследствие этого объем доходов органов местного самоуправления является результатом ряда событий и решений, принимаемых бюджетами более высоких уровней, начиная с решений по размеру поступлений по налогу на доходы физических лиц и налогу на доходы предприятий, оста- ющихся в распоряжении областных администраций, а также по доле областных администраций в общем объеме федеральных выравнивающих дотаций. Как показано на рис. П.1.1, субъекты Российской Федерации сводят эти ресурсы воедино, направляют часть их на цели финансиро- вания своих собственных расходов и перечисляют другую часть своим городским поселениям. Городские поселения объединяют эти ресурсы со своими поступлениями от налогов на доходы физических лиц, а также от налога на сельхозпредприятия и более мелких налогов, выделяют определенную часть на финансирование своих собственных расходов, а часть перечисляют сво- им населенным пунктам. Объем ресурсов, доступных отдельному населенному пункту, равняется сумме этих трансфертов и его собственной доли поступлений от налога на доходы физических лиц, налога на имущество и других местных сборов. Как показано на рис. П.1.1, определенная часть этих средств направляется на финансирование собственных расходов населенного пункта, а часть – на финансирование периодических субсидий или капитальных инвестиций, осущест- вляемых предприятиями такого населенного пункта. 160 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ИССЛЕДОВАНИЕ ТРАНСПОРТНОЙ СИТУАЦИИ В РОССИЙСКИХ ГОРОДАХ А. Основные характеристики городов Исследование было проведено совместно с Министерством транспорта Российской Федерации (далее Министерство транспорта) с целью определения возможностей по обеспечению устой- чивого развития систем городского транспорта в Российской Федерации. Министерство транс- порта разослало через свои региональные управления приглашения всем российским городам принять участие в исследовании. 25 городов представили заполненные вопросники, которые были разработаны Всемирным банком. Восемь городов54 направили свои делегации в составе должностных лиц, ответственных за принятие решений, а также специалистов для участия в кон- сультационных мероприятиях, организованных Министерством транспорта и Всемирным банком в Москве в сентябре 2011 г. Консультационные мероприятия включали в себя практический семи- нар и отдельные технические заседания, во время которых обсуждались конкретные проблемные вопросы городов. После завершения консультационных мероприятий экспертная группа Все- мирного банка посетила Липецк, который был одним из восьми городов, чьи представители при- няли участие в консультационных заседаниях. Основная статистическая информация по городам, принявшим участие в исследовании, пред- ставлена в Таблице П.2.1. В большинстве городов, за исключением Нижнего Новгорода, Тамбова и Камышина, наблюдается небольшой рост численности населения. Только в трех городах – Крас- нодаре, Тюмени и Уссурийске – среднегодовые темпы роста населения составляют свыше 1,5%. В большинстве городов средний доход на душу населения ниже среднего по стране показателя, который в 2010 г. составил 9,9 тыс. долл. США в год. Таблица П.2.1. Основные результаты опросов, проведенных в городах Название го- Численность Средние темпы Общая Плот- Общий размер рода населения роста населения, площадь ность дохода в 2010 в 2010 г. начиная с 2002 (км2) населе- г. (долл. США в (тыс.) г. (%) ния год) (чел/ км2) Новосибирск 1,473 0.36% 507 2,812 Екатеринбург 1,387 0.78% 468 2,964 Нижний Новгород 1,262 -0.42% 411 3,071 Омск 1,154 0.19% 567 2,035 6,864 Ростов-на-Дону 1,070 0.02% 349 3,070 Волгоград 1,022 0.12% 859 1,190 6,924* Краснодар 786 2.20% 840 936 Владивосток 617 0.41% 562 1,099 Тюмень 615 2.09% 235 2,617 Томск 545 1.24% 294 1,854 6,540 Астрахань 521 0.36% 209 2,495 8,268 Кемерово 512 0.61% 295 1,737 8,208 Липецк 508 0.04% 330 1,540 8,167* Чебоксары 463 0.55% 251 1,845 5,976 Улан-Удэ 406 1.36% 377 1,076 8,909* 54 Новосибирск, Нижний Новгород, Тюмень, Томск, Липецк, Ставрополь, Тамбов и Великий Новгород. Приложения 161 Ставрополь 399 1.31% 277 1,442 Волжский 314 0.03% 150 2,096 Тамбов 280 -0.51% 153 1,832 Великий Новгород 219 0.11% 90 2,433 Уссурийск 184 1.72% 134 1,377 Камышин 119 -0.80% 38 3,132 4,464 Актюбинск 42 43 980 2,256 Знаменск 29 54 537 4,320 Камызяк 16 24 667 Примечание: (*) означает средний размер заработной платы (долл. США в год) Степень развития транспортной инфраструктуры и услуг значительно варьируется в городах, принявших участие в исследовании (Таблица П.2.2). Плотность дорожной сети, измеряемая пу- тем деления общей протяженности дорожной сети на территорию города, варьируется между 0,65 и 5,83 км/км2; хотя расхождение по этому показателю ниже в крупных городах (с населением свыше 500 тыс. чел.), который варьируется между 1,5 и 4,5 км/км2. Таблица П.2.2: Наличие транспортной инфраструктуры и услуг Название Дорож- Плот- Протяженность маршрутов общественного транспорта (км) Марш- города ная сеть ность до- рутное Всего Авто- Приго- Марш- Трол- Трам- (км) рожной покры- бусы родные рутные лейбу- ваи сети (км/ тие автобусы такси сы км2) (км/ чел.) Екатеринбург 1327 2.84 2203 1601 213 389 1.59 Нижний Новгород 2668 1010 1220 243 195 2.11 Омск 1404 2.48 5621 1943 1243 2217 155 63 4.87 Ростов-на- Дону 1193 3.42 3934 1644 2053 175 63 3.68 Волгоград 4249 773 3198 118 160 4.16 Краснодар 1651 1.97 3838 1228 2307 179 124 4.88 Владивосток 1127 1096 26 5 1.83 Тюмень 1112 4.73 3973 6.46 Томск 987 822 121 45 1.81 Астрахань 819 3.92 2939 5.64 Кемерово 1307 4.43 4960 1007 2731 1069 101 53 9.69 Липецк 508 1.54 1282 1113 115 54 2.52 Чебоксары 181 0.72 1430 1018 412 3.09 Улан-Удэ 245 0.65 1456 1400 56 3.59 Ставрополь 455 1.64 2141 1955 186 5.37 Великий Новгород 225 2.50 464 428 35 2.12 Уссурийск 474 3.55 1474 8.01 Камышин 222 5.83 242 2.04 Актюбинск 135 3.14 247 247 5.86 Знаменск 45 0.83 32 1.10 Камызяк 67 2.79 18 1.13 162 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем В большинстве городов автобусы и микроавтобусы являются основным видом общественно- го транспорта, хотя в большинстве городов до сих пор отсутствуют такие виды транспорта, как трамвай и троллейбус. Во многих городах объем транспортных услуг, предоставляемых частным сектором, уже превышает объем транспортных услуг, предоставляемых государственным секто- ром. Покрытие территории города маршрутами общественного транспорта, измеряемое путем деления общей протяженности имеющихся маршрутов на численность населения, значительно варьируется между 1,10 и 9,69 на тыс. населения в городах, принявших участие в исследовании. B. Транспортные проблемы в городах Рис. П.2.1: Уровень автомобилизации– Дорожные заторы. Наиболее остро проблема количество зарегистрированных дорожных заторов стоит в городах с численно- транспортных средств на тыс. стью населения свыше 200 тыс. человек, при населения в отдельных городах в 2011 г. этом в некоторых городах ситуация в этой сфере ухудшается быстрыми темпами (Таблица П.2.3). Например, согласно имеющимся оценкам, об- щая протяженность перегруженных участков дорожной сети в Нижнем Новгороде, как ожи- дается, увеличится с 10 км до более чем 25 км в период с 2009 по 2013 гг. Основной причиной увеличения количества дорожных заторов яв- ляется крайне высокие темпы роста количества легкового автотранспорта. В частности, вызы- вает серьезную обеспокоенность тот факт, что .ровень автомобилизации в крупных российских городах в настоящее время выше чем в некото- рых западноевропейских городах со значитель- но более высоким уровнем дохода (Рис. П.2.1). Таблица П.2.3. Результаты оценки проблемы дорожных заторов Название Оценка проблемы дорожных заторов в городах (согласно информации, города полученной от представителей городов) Екатеринбург Дорожные заторы являются серьезной проблемой. В часы пик скорость движения транспортных средств по основным городским автомобильным дорогам составляет 8-9 км/час. Омск Наземный транспорт зачастую работает с отставанием в 30-40 минут от графика из-за дорожных заторов. Краснодар Дорожные заторы являются серьезной проблемой. В часы пик скорость движения транспортных средств по основным городским автомобильным дорогам составляет 10 км/час. Тюмень Наблюдается рост количества дорожных заторов в часы пик, что является серьезной проблемой. При превышении коэффициента загрузки улично-дорожной сети (соотношение количества транспортных средств к пропускной способности УДС) значения 0,7 скорость движения транспортных средств заметно падает и транспортные средства затрачивают больше времени на проезд перекрестков, при этом вышеуказанный коэффициент зачастую превышает 0,9 на различных участках улиц и дорог. Томск Дорожные заторы в часы пик на основных городских автомобильных дорогах приводят к потере времени от 40 до 90 минут в среднем на одно транспортное средство. Липецк Дорожные заторы являются серьезной проблемой. Скорость движения транспортных средств в ключевых точках затора не превышает 5 км/час в часы пик. Ставрополь Дорожная инфраструктура Ставрополя не рассчитана на существенно возросшие транспортные потоки; она рассчитана на 60-100 частных автомобилей в расчете на 1000 жителей, в то время как фактическое количество индивидуального автотранспорта в настоящее время превышает 320 единиц на 1000 жителей. Это привело к ухудшению ситуации на автомобильных дорогах, появлению пробок и заторов, увеличению потребления топлива, ухудшению экологической обстановки и росту количества ДТП. Приложения 163 Великий В городе наблюдаются заторы на наиболее оживленных перекрестках, особенно в Новгород часы пик, что негативно сказывается на работу системы пассажирского транспорта. В частности, это приводит к нарушению графиков движения общественного транспорта. Уссурийск Дорожные заторы в часы пик и во время проведения дорожно-ремонтных работ, а также форс-мажорные обстоятельства (природные катастрофы) являются ключевой проблемой. Камышин Проблема дорожных заторов становится все более актуальной за последнее время, особенно в часы пик и на ключевых транспортных развязках, включая въезды на мост. Нехватка средств на покрытие эксплуатационных затрат и ухудшение технического со- стояния подвижного состава муниципальных автопарков, осуществляющих предостав- ление услуг общественного транспорта. Во всех городах, за исключением трех, имеется нехватка средств на покрытие эксплуатационных затрат муниципальных автобусных парков. На- пример, в Липецке, Волжском и Знаменском дефицит составляет, соответственно, 183%, 210% и 93% от объема выручки – т.е. выручка от реализации билетов покрывает лишь от 30% до 50% эксплуатационных затрат (Таблица П.2.4). Таблица П.2.4. Финансовые показатели автобусных парков и средний возраст подвижного состава Название го- Эксплуа- Выручка Текущий- Текущий дефи- Средний возраст рода тационные (долл. США) дефицит † цит † (% от вы- подвижного состава расходы (долл. США) ручки) (долл. США) Екатеринбург 55,642,297 40,424,543 15,217,753 38% 9 Омск 92,542,057 82,766,450 9,775,607 12% 8.5 Краснодар 69,753,250 72,877,020 -3,123,770 -4% 5 (операционная прибыль) Тюмень 16,619,987 20,304,713 -3,684,727 -18% 5-27 (операционная прибыль) Томск 19,717,867 14,563,800 5,154,067 35% Кемерово 45,630,000 40,050,000 5,580,000 14% 8.4 Липецк 34,509,583 12,195,980 22,313,603 183% 8 Чебоксары 28,840,000 26,206,667 2,633,333 10% 6 Улан-Удэ 9,963,333 9,150,000 813,333 9% Муниципальные автопредприятия: 12 Частные автопредприятия: 7 Ставрополь 9,646,667 7,093,333 2,553,333 36% 6 Волжский 14,562,353 4,690,910 9,871,443 210% 12.4 Великий 19,732,967 18,781,467 951,500 5% 16.9 Новгород Уссурийск 10-15 Камышин 5.2 Актюбинск 1,142,670 1,191,473 -48,803 -4% Муниципальные (операционная автопредприятия: прибыль) 18.5 Частные автопредприятия: 10 Знаменск 405,407 209,797 195,610 93% 10.4 Камызяк 5-6 Примечание: Отрицательные значения текущего дефицита означают, что автобусные предприятия получа- ли прибыль. 164 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем В то время, как в нескольких западноевропейских городах также наблюдается низкий уровень возмещения затрат, даже в случае с частными коммерческими транспортными компаниями, обычно это является результатом осознанной политики выделения субсидий на цели техниче- ского обслуживания автопарков. В отличие от России, финансовое положение муниципальных транспортных компаний требует выделения финансирования из бюджета на цели обновления подвижного состава, что обычно связанно со старым автопарком, находящемся в неудовлетво- рительном техническом состоянии. Озабоченность городов положением дел в сфере городского транспорта в большинстве слу- чаев вызвана возрастом и техническим состоянием подвижного состава муниципальных авто- предприятий, хотя не все города предоставили подробную информацию. Согласно информации, полученной от представителей Тюмени, средний возраст автобусного парка в этом городе со- ставляет 27 лет, в то время, как представители Великого Новгорода сообщили, что средний воз- раст троллейбусного парка составляет 20 лет. Вместе с тем, средний возраст частных автобусных парков был значительно ниже, а средний возраст парка маршрутных такси (которые имеют более короткий срок службы) в большинстве случаев составлял от 3 до 5 лет. В некоторых случаях (на- пример, в Тюмени) в условия тендеров включаются требования, ограничивающие средний воз- раст транспортных средств частных компаний. Качество атмосферного воздуха. Загрязнение атмосферного воздуха в российских городах обычно определяется совокупным объемом выбросов загрязняющих веществ в атмосферу или на основе индекса загрязнения атмосферы (ИЗА). ИЗА является индексом, характеризующим влияние отдельных загрязняющих веществ (включая вещества, находящиеся в взвешенном со- стоянии, диоксид серы, окись углерода, двуокись азота, оксиды азота, фенол, аммоний, фор- мальдегид, бензпирен) на общее загрязнение атмосферного воздуха за определенный период времени на определенной территории или в точке измерения. Уровень загрязнения атмосфер- ного воздуха считается очень высоким если ИЗА выше 14, повышенным при ИЗА от 7 до 13, уме- ренным при ИЗА от 5 до 6, и низким если ИЗА ниже 5. В большинстве городов, принявших участие в исследовании, автотранспорт является основным источником загрязнения атмосферного воздуха, на долю которого приходится свыше 50% от об- щего объема выбросов загрязняющих веществ. Вместе с тем, в большинстве случаев определе- ние источников загрязнения с использованием научно-обоснованных методов не производится, поэтому вывод о том, что транспорт является основным источником загрязнения атмосферного воздуха не основан на должным образом доказанных фактах. В то время, как качество атмос- ферного воздуха улучшается, хотя и незначительно, в некоторых крупных городах, что связано с более жесткими требованиями, предъявляемыми к техническому состоянию транспортных средств, параллельно происходящие изменения в системе промышленного теплоснабжения так- же могут играть значительную роль в улучшении качества атмосферного воздуха. В Таблице П.2.5 представлены результаты оценки ситуации в данной сфере в отдельных городах. Таблица П.2.5. Оценка качества атмосферного воздуха Название Оценка воздействия транспорта на качество атмосферного воздуха в города городах Екатеринбург Объемы выбросов загрязняющих веществ в атмосферу составляют 315000 тонн в год, включая 252600 тонн в год за счет транспортных средств. Омск В 2010 г. уровень загрязнения атмосферного воздуха составил 11, что является высоким показателем. Основными загрязняющими веществами являются формальдегид и бензпирен. Краснодар Транспорт является основным источником загрязнения атмосферного воздуха (90%). Превышение предельно допустимой концентрации составляет 0,3% в часы пик. Уровень диоксида азота близок к предельно допустимой концентрации (ПДК). Приложения 165 Тюмень Данные мониторинга уровня загрязнения атмосферного воздуха в Тюмени свидетельствуют о том, что в 2010 г. качество атмосферного воздуха несколько улучшилось – индекс загрязнения атмосферы составлял 12, или на 14% ниже от уровня 2009 г. и на 40% ниже максимального показателя за последние пять лет. Автомобильный транспорт является основным источником загрязнения атмосферного воздуха. В 2010 г. объем выбросов загрязняющих веществ автотранспортом составил 82245 тонн, при этом основными загрязняющими веществами являлись окись углерода, формальдегид и взвешенные твердые частицы. В целом, за последние годы количество замеров качества атмосферного воздуха, которые выявили превышение максимально допустимой концентрации в Тюмени снизились с 3,6% в 2008 г. до 0,98% в 2010 г. Уровень загрязнения атмосферного воздуха вблизи автомагистралей составил 7,4% в 2008 г. и 1,4% в 2010 г., а в промышленных зонах – 1,6% и 0,45%, соответственно. Более эффективной мерой по снижению воздействия транспорта на качество атмос- ферного воздуха является использование транспортных средств, соответствующих стандартам Евро-3 и Евро-4, а также установка пыле и газоулавливающих устройств на промышленных предприятиях. Томск Объем выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в 2010 г. составил 123000 тонн, что на 6,9% выше по сравнению с 2009 г., включая 86800 тонн (70%) за счет транспорта (рост на 5% по сравнению с 2009 г.) Кемерово Согласно информации, полученной от Отдела охраны окружающей среды г. Кемерово, уровень выбросов загрязняющих веществ составил 55,35 тонн. Установленный пре- дельно допустимый уровень выбросов составлял 51,44 тонн. Таким образом, предельно допустимый уровень был превышен на 7%. Объем выбросов увеличился на 2,31 тонны по сравнению с предыдущим годом. Доля транспорта в общем объеме выбросов загрязняющих веществ составила 55,57%, включая: окись углерода – 87,7%; окись азота – 43,7%; летучие органические соединения – 89,4%. Липецк Индекс загрязнения атмосферы составляет 7,5 (нормой является от 4 до 7). Липецк входит в пятерку наиболее загрязненных российских городов. За последние годы проблема загрязнения атмосферного воздуха из-за роста количества транспортных средств приобрела наибольшую остроту. Доля транспорта в общем объеме выбросов загрязняющих веществ в атмосферу составляет 28%. Чебоксары За период с 2006 по 2010 гг. наблюдалась тенденция роста выбросов формальдегида, при этом объемы выбросов диоксида серы, окиси углерода, окиси азота и фенола сократились. Уровень взвешенных твердых частиц, растворимых сульфитов и диоксида азота остается неизменным. Комплексный показатель загрязнения атмосферного воздуха (ИЗА – индекс за- грязнения атмосферы), рассчитываемый на основе пяти основных загрязняющих веществ, составил 11,0 в 2010 г. Основные загрязняющие вещества включают в себя: формальдегид, ИЗА – 6,98, бензпирен, ИЗА – 2,41, взвешенные твердые частицы, ИЗА – 0,98, диоксид азота, ИЗА – 0,64, и оксид углерода, ИЗА – 0,42. Улан-Удэ Совокупный объем выбросов (из стационарных источников и транспортных средств) в 2010 г. составил 54315 килотонн, включая: твердые вещества - 14564 килотонн, диоксид серы - 7736 килотонн, оксид углерода - 23438 килотонн, оксид азота - 5415 килотонн, летучие органические соединения - 2834 килотонн. Доля транспорта в общем объеме выбросов загрязняющих веществ в атмосферу составила 40,88%, включая: окись углерода – 32,36%, окись азота – 4,43%, летучие органические соединения – 4,03%. Объем выбросов транспортными средствами в 2010 г. сократился на 24478 тонн по сравнению с 2009 г., однако это произошло из-за изменений в методологии оценки вы- бросов от мобильных источников (дорожный и железнодорожный транспорт). Уровень загрязнения атмосферного воздуха (УЗАВ) сокращался на протяжении пяти лет (УЗАВ составлял 13,8 в 2006 г., 14,6 в 2007 г., 14,6 в 2008 г. и 13,6 в 2009 г.) и остался на высоком уровне (12) в 2010 г. В расчетах учитывались следующие загрязняющие вещества: взвешенные частицы, диоксид серы, оксид углерода, диоксид азота, окись азота, фенол, формальдегид, бензпирен, металлы (хром, свинец, магний, никель, цинк, медь, железо, кадмий и магнезий). Великий Общий объем выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в 2010 г. составил 44632 Новгород килотонн, включая: 11471 килотонн от стационарных источников и 33161 килотонн от транспортных средств (74%). Индекс загрязнения атмосферы (ИЗА) имеет тенденцию к снижению, за исключением 2009 г. когда наблюдался его рост: 6,8 (2007 г.), 5,0 (2008 г.), 5,5 (2009 г.) и 4,4 (2010 г.). 166 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ПРИМЕРЫ ОКАЗАНИЯ СОДЕЙСТВИЯ В РАЗВИТИИ СИСТЕМ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ КОНСУЛЬТАЦИОННЫХ УСЛУГВ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОРОДАХ США: Федеральная транспортная администрация (ФТА) В 1968 г. была создана Администрация городского общественного транспорта (АГОТ) с целью управления транспортными программами Министерства транспорта США. В 1991 г. АГОТ была переименована в Федеральную транспортную администрацию (ФТА) и стала заниматься управ- лением более обширной транспортной программой. Функции. ФТА осуществляет следующие функции: • Управление транспортной программой, в рамках которой федеральное правительство предоставляет финансовую поддержку городам для осуществления инвестиций в систему общественного транспорта; • Поддержка усилий, направленных на развитие потенциала, за счет организации обучаю- щих программ Национальным транспортным институтом; • Поддержка исследований и деятельности по публикации результатов исследований; • Управление Национальной транспортной базой данных. Грантовая программа. ФТА оказывает содействие в развитии системы общественного транс- порта главным образом посредством выделения грантов на такие цели, как планирование, за- купка транспортных средств, строительство транспортных объектов, финансирование операци- онных расходов и т.д. Эти системы обычно включают в себя такие виды транспорта, как автобусы, метро, легкорельсовый городской транспорт, пригородный железнодорожный транспорт, трам- ваи, монорельсовый городской транспорт, пассажирские паромы, фуникулеры и пассажирский маршрутный транспорт. ФТА в настоящее время занимается управлением данной программой финансового содействия в соответствии с полномочиями, закрепленными за ней федеральным законом “О создании надеж- ной, гибкой и эффективной транспортной системы” (SAFETA-LU), который был принят в августе 2005 г. Данный закон предусматривает выделение конкретных объемов средств на финансиро- вание каждой программы. Ежегодно Конгресс выделяет средства на финансирование программ, предусмотренных вышеуказанным законом. После получения выделенных Конгрессом средств ФТА распределяет их в соответствии с согласованными формулами и планами финансирования. Средства ФТА главным образом выделяются соответствующим государственным структурам и территориальным образованиям (например, штатам, городам, региональным администрациям, управлениям городского транспорта и т.д.), уполномоченным получать и использовать средства из федерального бюджета. Получатели этих грантов несут ответственность за управление сво- ими проектами в соответствии с требованиями федерального законодательства. В рамках ком- плексной программы по осуществлению контроля ФТА осуществляет проверки на предмет со- блюдения грантополучателями требований грантовых программ, закрепленных в генеральных соглашениях между ФТА и грантополучателями. ФТА обеспечивает соблюдение грантополучате- лями требований грантовых программ на основе представляемой грантополучателями отчетной документации, а также путем организации выездных контрольных проверок. Организационная структура. ФТА является одним из 11 функциональных подразделений Ми- нистерства транспорта США, в которых работают свыше 500 сотрудников в Вашингтоне (Феде- ральный округ Колумбия) и 10 региональных офисах в различных частях страны. Приложения 167 Рис. П.3.1. Организационная структура ФТА Администратор Зам. администратора Исполн. директор во одии Руководи- ный Главный й Руководи- во оди и во оди и Руководи- Руководи- во оди во оди Руководи- во Руководи- оди и оди и Руководи- он нал Региональ- тель управле- юрискон- тель управле- тель управле- тель управ- тель подраз- тель управ- тель админи- ф ные офисы ния по связям сульт ния граждан- ния по вопро- ления пла- деления по ления ис- стративного с обществен- ских прав сам бюджета нирования управлению следования управления ностью и транспорт- и защиты программой инноваций ной политике окружающей среды Отдел Отдел Отдел Отдел Отдел управления планирова- транспорт- инноваций управленче- производи- пр н систем ния ни ных про- подвижно- ского плани- те тельностью грамм сти рования Бухгалте- Отдел Инженер- Отдел IT отдел рия проектного ный отдел технологий пл планирова- ния Отдел Отдел Отдел Отдел стратегиче- безопас- исследова- кадров с ского пла- Отдел ности ний нирования н и и методов пересмотра пл планирова- Отдел программ ния закупок Отдел по надзору Отдел и содей- финансовых ф Отдел ствию систем челове- ч ческих и пр природных Регион 1 – Кэмбридж, штат Массачусетс Отдел ресурсов Регион 2 – Нью-Йорк, штат Нью-Йорк финансово- Офис восстановления Южного Манхэттена го управле- Регион 3 – Филадельфия, штат Пенсильвания ния Регион 4 – Атланта, штат Джорджия Регион 5 – Чикаго, штат Иллинойс Отдел пе- Регион 6 - Форт-Уэрт, штат Техас ресмотра и Регион 7 – Канзас, штат Миссури ра разработки политики п Регион 8 – Лейквуд, штат Колорадо Регион 9 – Сан-Франциско, штат Калифорния Регион 10 – Сиэтл, штат Вашингтон 9 подразделений выполняют следующие функции: Главное управление: Главное управление несет ответственность за информирование соответ- ствующих управлений городского транспорта и грантополучателей о ключевых инициативах, предпринимаемых в рамках программ по развитию транспортных систем, а также решениях, принимаемых в области транспортной политики. Помимо этого, Главное управление занимает- ся обеспечением выполнения грантополучателями задач, предусмотренных федеральными про- граммами, а также соблюдения ими соответствующих законодательных и административных требований. Руководитель Главного управления назначается Президентом и утверждается Кон- грессом. Он является главным представителем федерального правительства в вопросах обще- ственного транспорта в масштабах всей страны. Административное управление: Административное управление несет ответственность за раз- работку и реализацию комплексных программ, направленных на решение возложенных на ФТА административных и управленческих задач по следующим направлениям: организационное и управленческое планирование, управление информационными ресурсами, кадровая политика, заключение контрактов и осуществление закупок, а также осуществление административных функций. 168 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Управление по вопросам бюджета и транспортной политики: Управление по вопросам бюджета и транспортной политики несет ответственность за разработку политики, стратегическое и про- граммное планирование, оценку эффективности реализации программ, формирование бюджета и бухгалтерский учет. В частности, данное управление занимается вопросами, связанными с под- готовкой и реализацией решений в области транспортной политики, принимаемых ФТА, участву- ет в обсуждении законодательных актов, касающихся вопросов транспортной политики, занима- ется подготовкой и согласованием отчетов, представляемых в Конгресс, управляет разработкой и реализацией стратегического плана и программных планов, осуществляет оценку программ, занимается разработкой и обоснованием бюджетов ФТА, представляемых на утверждение в Ми- нистерство транспорта, Административно-бюджетное управление и Конгресс, обеспечивает ис- пользование средств в соответствии с требованиями, установленными Министерством транс- порта и Конгрессом, осуществляет учет использования средств ФТА, а также предоставляет весь спектр бухгалтерских услуг Министерству транспорта и другим структурам. Управление по связям с общественностью и делам Конгресса: Управление по связям с обще- ственностью и делам Конгресса ФТА отвечает за связи со средствами массовой информации, общественными организациями и Конгрессом. В его обязанности также входит предоставление оперативной информационной поддержки Агентству, общественности и членам Конгресса на ежедневной основе. Данное управление отвечает за предоставление информации о программах и политике ФТА общественности, транспортным организациям и другим заинтересованным сто- ронам через различные средства массовой информации. Оно также занимается организацией публичных выступлений руководителя управления и обработкой корреспонденции и иной инфор- мации, поступающей на имя руководителя управления и его заместителя и исходящей от них. Главное правовое управление: Главное правовое управление занимается предоставлением юри- дической поддержки руководителю Главного управления и руководству ФТА, а также оказывает поддержку Главному юрисконсульту Министерства транспорта по юридическим вопросам, каса- ющимся ФТА. Это управление также несет ответственность за осуществление контроля над раз- работкой проектов, финансируемых ФТА, и управлением ими, представление интересов ФТА в гражданских судах и административных органах, а также за разработку и внесение изменений в законодательные акты и нормативные положения, касающиеся вопросов реализации программ ФТА. Управление по гражданским правам: Управление по гражданским правам обеспечивает неукос- нительное соблюдение гражданских прав и предоставление равных возможностей всем получа- телям содействия со стороны ФТА, а также обеспечивает отсутствие дискриминации в получении доступа к льготам и возможностям для трудоустройства и делового сотрудничества, предостав- ляемым ФТА. Данное управление осуществляет мониторинг за соблюдением положений Феде- рального закона об инвалидах 1990 г. посредством рассмотрения поступающих жалоб и прове- дения контрольных проверок. Управление планирования и защиты окружающей среды: В задачу Управления планирования и защиты окружающей среды входит оказание содействия в подготовке информации, необходимой должностным лицам на местном и федеральном уровне при принятии решений по инвестицион- ным проектам в области транспорта. Оно сотрудничает с Федеральным управлением шоссейных дорог (ФУШД) в вопросах, касающихся управления национальной программой планирования, в рамках которой местным и региональным транспортным организациям предоставляются финан- сирование, методические рекомендации и техническая поддержка и осуществляются контроль- ные функции. В реализации программы региональным и местным органам власти и транспорт- ным организациям оказывают содействие 10 региональных отделений ФТА и 52 подразделения ФУШД. Данное управление также предоставляет методические рекомендации и содействие ини- циаторам проектов, которые могут быть профинансированы за счет грантов малому бизнесу и вновь созданным компаниям, и оказывает им содействие в оценке проектов с целью обеспечения их соответствия требованиям, установленным ФТА для финансирования подобных проектов. По- мимо этого, данное управление обеспечивает соблюдение федеральных требований в области защиты окружающей среды посредством осуществления контроля и разработки политики, руко- водств и нормативных положений, касающихся экологии. Приложения 169 Подразделение по управлению программой: Подразделение по управлению программой за- нимается реализацией национальной программы предоставления помощи в финансировании инвестиций и операционных расходов посредством управления финансовыми и материально- техническими ресурсами и координации вопросов, связанных с реализацией программы, через свои региональные отделения. Данное подразделение разрабатывает процедуры и программные руководства с целью оказания содействия персоналу своих региональных отделений в вопросах, касающихся администрирования грантовой программы. Оно также оказывает содействие транс- портным организациям и региональным и местным органам власти в вопросах, касающихся обе- спечения высокого уровня безопасности перевозки пассажиров посредством предоставления технического содействия и обучения, а также распространения информации. Управление исследований и инноваций: Управление исследований и инноваций, которое несет ответственность за реализацию исследовательской программы ФТА, занимается предоставле- нием организациям транспортного сектора и должностным лицам, ответственным за принятие решений в области транспортной политики, информации и экспертных знаний, необходимых для принятия продуманных решений в вопросах, касающихся транспортных технологий, а также операционных расходов и капитальных инвестиций. При реализации программы используются результаты исследований с целью определения наилучшей практики, информация о которой за- тем предоставляется тем, кому она может быть полезна. Посредством проведения исследований ФТА оказывает содействие в определении перспективных направлений инвестирования в раз- витие транспортных систем. Исследовательская программа ФТА направлена на развитие и поддержку обучения и професси- онального развития, а также на изучение вопросов, которые имеют важное значение для орга- низаций и профессиональных и образовательных учреждений транспортного сектора, между- народных проектов, направленных на передачу технологий, а также на внедрение инноваций, основанных на использовании передовых технологий в области транспорта. Сингапур: Академия Агентства наземного транспорта Агентство наземного транспорта (АНТ) Сингапура посещает большое число высокопоставленных руководителей транспортных организаций из других стран мира с целью позаимствовать идеи и опыт, которые могут помочь в решении имеющихся в их странах и городах транспортных проблем. Академия Агентства наземного транспорта (далее - Академия) была создана в сентябре 2006 г. с целью организации более эффективного обмена опытом и экспертными знаниями, проведения исследований, а также распространения передового опыта организации работы систем назем- ного транспорта. Задачей Академии является предоставить представителям государственных структур и организаций, профессионалам и специалистам-практикам из различных стран мира возможность обсуждать вопросы, касающиеся наземного транспорта, а также обмениваться опытом работы. Функции. Академия выполняет следующие 3 ключевые функции – передача экспертных знаний, проведение исследований и организация обучающих программ. Она занимается обобщением имеющихся практических экспертных знаний, организацией обучающих программ по соответ- ствующей тематике, семинаров, международных конференций, обучающих поездок, а также пре- доставлением рекомендаций в области транспортной политики. Организационная структура. Деятельность Академии финансируется Агентством наземного транспорта при Министерстве транспорта Сингапура и контролируется Консультативным сове- том, в состав которого входят ведущие местные и зарубежные эксперты в области транспорта. В Академии имеется 3 отделения: обучения и программ, исследований и публикаций и управления знаниями. Отделение обучения и программам занимается организацией обучающих программ для иностранных участников на коммерческой основе. Финансирование таких обучающих про- грамм осуществляется за счет взимания платы со слушателей и делегаций специалистов, посе- щающих Академию с целью получения экспертных знаний. 170 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Рис. П.3.2. Организационная структура Академии наземного транспорта Декан Академии Заместитель директора Заместитель директора Заместитель директора Обучение и программы Исследования и публикации Управление знаниями (9 сотрудников) (11 сотрудников) (13 сотрудников) Руководитель Руководитель Заместитель Помощник ме- Менеджер Исследователь Разработка Международное менеджера неджера Галерея наземно- Создание базы программ сотрудничество и Исследования по Библиотека го транспорта экспертных зна- развитие вопросам развития ний устойчивых транс- портных систем В функции трех отделений Академии входит следующее: Обучение и программы: Отделение обучения и программ занимается разработкой и организа- цией различных профессиональных программ обучения, предназначенных главным образом для иностранных должностных лиц и специалистов в области транспорта. Они включают в себя об- учающие программы, учебные поездки, стажировки, международные конференции и семинары, посвященные всем аспектам и видам наземного транспорта, включая вопросы, касающиеся раз- работки транспортной политики и планирования, строительства объектов транспортной инфра- структуры, организации работы транспортных систем, а также регулирования деятельности в транспортном секторе55. Преподаватели, задействованные в организации обучающих программ Академии, выбираются из числа собственных сотрудников Академии, а также других ведущих специалистов в области наземного транспорта. Академия сотрудничает с Всемирным банком в разработке и организации 7-дневной междуна- родной программы для ведущих специалистов в сфере городского транспорта, которая будет проводиться в январе 2012 г. с целью развития лидерских качеств и навыков в вопросах, связан- ных с планированием аспектов городской мобильности и управлением ими. Данная программа будет организована силами международных транспортных экспертов из Всемирного банка и Ака- демии, которые с целью повышения качества обучения будут использовать результаты изучения конкретных примеров, групповые обсуждения и ознакомительные поездки. В качестве дополне- ния к программе будет также организована программа по передаче опыта тем участникам, жела- ющим реализовать конкретные проекты в своих городах. Начиная с 2008 г. данное отделение также занимается вопросами организации Саммитов с уча- стием ведущих международных экспертов в области развития систем городского транспорта. В июне/июле 2010 г. Академия организовала 2-й такой саммит, который проводился одновременно с Саммитом мировых городов и Сингапурской международной водной неделей. В этих самми- тах приняли участие ряд должностных лиц, ответственных за принятие решений в области транс- портной политики, и ведущих специалистов в области транспорта из более чем 30 стран мира. Следующий саммит пройдет в 2013 г. Академия и местный Университет “СИМ” совместно разработали программу обучения управле- нию системами городского транспорта для получения степени магистра наук. Данная программа охватывает весть спектр аспектов транспортной политики, планирования и управления, включая вопросы экономики транспорта и финансирования развития транспортной инфраструктуры. 55 К настоящему времени Академия разработала и реализовала свыше 400 программ профессионального обучения для более чем 12 тыс. должностных лиц и специалистов из более чем 100 стран мира. Помимо этого, Академия реализовала 4 программы по предоставлению рекомендаций в области транспортной политики для Мальты, Коломбо (Шри-Ланка), Абу-Даби и Малайзии. Приложения 171 Исследования и публикации: Отделение исследований и публикаций осуществляет сотрудниче- ство с университетами, исследовательскими институтами, профессиональными организациями и структурами транспортного сектора по вопросам, касающимся проведения исследований и апробирования инновационной политики, технологий и моделей устойчивого развития. Оно так- же занимается анализом транспортной политики, разработкой базы данных и управлением ею, а также регулярно публикует результаты исследований. Это отделение проводит исследования в области городского транспорта, включая анализ эф- фективности работы систем городского транспорта и изучение предпочтений пользователей транспортных услуг. Регулярно проводятся международные сравнительные исследования по ос- новным функциональным направлениям (например, по вопросам, касающимся работы систем общественного транспорта) и современным тенденциям (например, в таких областях, как благо- приятные для проживания приуличные зоны, политика в области энергетики и экологии, немото- ризованный транспорт, сокращение числа поездок на личном автотранспорте и спроса на такие поездки), по результатам которых готовятся соответствующие отчеты. Отделение также регуляр- но публикует транспортную статистику, результаты экономического и финансового анализа, по- веденческих исследований и результаты сравнительного анализа систем городского транспорта. Помимо проведения исследований, Академия два раза в год выпускает для специалистов-прак- тиков журнал “ JOURNEYS”, который посвящен обсуждению современ-ных тенденций развития городского транспорта, транспортной политики, стратегии и технологий, а также проблем, суще- ствующих в транспортной отрасли в различных странах мира. Управление знаниями: Отдел по управлению знаниями отвечает за документирование и обоб- щение институциональных знаний, полученных в результате реализации упомянутых выше про- грамм. Он также занимается вопросами организации обучения и распространения экспертных знаний в рамках самой организации. В 2008 г. при отделе была создана “Галерея наземного транспорта” с целью работы с общественностью посредством организации общественных об- разовательных программ и посещения галереи в ознакомительных целях. Франция: INRETS/IFSTTAR и CERTU Французская модель реализации функций, предусмотренных для российского федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта, представляет собой механизм, в рамках которого государство осуществляет прямое финансирование деятельности по проведе- нию исследований и предоставлению рекомендаций. Изучением вопросов городского транспор- та занимаются следующие две организации – IFSTTAR (ранее INRETS), которая изучает более об- щие транспортные вопросы, и CERTU, которая уделяет основное внимание вопросам городского развития и взаимосвязей между транспортом и более общими вопросами городского развития. INRETS/IFSTTAR. Французский национальный институт изучения вопросов транспорта и без- опасности дорожного движения (INRETS) был создан в 1985 г. в форме научно-технологического центра, финансируемого государством. Он осуществляет свою деятельность под администра- тивным руководством Министерства исследований и Министерства транспорта. INRETS в ос- новном занимается вопросами, связанными с наземными транспортными системами (грузовых и пассажирских перевозок). В его задачи входит организация, проведение и оценка технологи- ческих исследований и разработок в целях усовершенствования работы транспортных систем, проведение оценочных исследований и консультационных работ по этим вопросам, распростра- нение результатов исследований, а также участие в программах подготовки персонала и прове- дения исследований во Франции и других странах. Основные направления деятельности INRETS включают в себя безопасность дорожного движения (исследования по вопросам дорожно-транс- портных происшествий, их предупреждения и защиты пользователей автомобильных дорог), транспортные сети и услуги (усовершенствование системы организации дорожного движения и мультимодальной координации), подготовка руководств по вождению (информация, содей- ствие, автоматизация) и защита транспортных систем и окружающей среды (стимулирование устойчивой мобильности и сокращение воздействия транспорта на экологию). В центре работает приблизительно 500 сотрудников и 150 аспирантов. В январе 2011 г. он был объединен с Фран- цузской центральной лабораторией дорог и мостов (LCPC), в результате чего был сформирован Французский институт науки и технологии развития транспорта и транспортных сетей (IFSTTAR). 172 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем CERTU. Центр изучения вопросов городского планирования, транспорта и объектов и коммуни- каций общественного пользования (Certu) был создан в соответствии с постановлением прави- тельства № 94-134 от 9 февраля 1994 г. Он занимается проведением исследований по таким на- правлениям, как городские сети, транспорт, городское планирование, объекты и коммуникации общественного пользования по запросам со стороны центральных и местных органов власти, государственных и общественных организаций, а также компаний, занимающихся предоставле- нием общественных услуг, и профессиональных сообществ. Посредством осуществления дея- тельности по таким направлениям, как статистика, исследования, экспертные оценки, технологи- ческие инновации, разработка программного обеспечения, публикация результатов технической и методологической работы, обучение и распространение информации, Центр вносит свою леп- ту в дело распространения экспертных знаний и навыков. Он также участвует в разработке про- грамм по обмену опытом и продвижению французских технологий за рубежом. В рамках своей деятельности он принимает участие в разработке стандартов и технических нормативов, а также в реализации различных государственных программ. Большую часть своей деятельности Certu осуществляет в партнерстве с местными органами власти напрямую или через такие ассоциа- ции, как Ассоциация мэров Франции (АМФ), Французская федерация мэров средних городов (ФАМСГ), Французский национальный центр местных органов власти (ФНЦМП), Ассоциация французских организаций пассажирского транспорта (АФОПС) и Французский союз организа- ций общественного транспорта (ФСООТ). Великобритания: Прямые закупки услуг министерством Британская модель выполнения функций, предусмотренных для российского федерального консультационного органа по вопросам городского транспорта, была создана на основе иссле- довательской организации, чья деятельность финансировалась из государственного бюджета; вместо нее появилась организация, которая осуществляет исследования и предоставляет кон- сультационные услуги с привлечением к работе сотрудников бывшей ТИЛ, частных консультантов и исследовательских департаментов университетов. ТИЛ (Транспортная исследовательская лаборатория) была первоначально создана правитель- ством Великобритании в 1933 г. как Дорожная исследовательская лаборатория (ДИЛ). ТИЛ была приватизирована в 1996 г. и в настоящее время она коммерчески независима. Она получает не- большой объем финансирования своих программ со стороны правительства, однако работает главным образом как частная консалтинговая компания и конкурирует с другими консалтин- говыми компаниями и исследовательскими отделениями университетов за государственные контракты на осуществление исследований и предоставление консультационных услуг. В целях обеспечения объективности ТИЛ находится в собственности некоммерческого Транспортного исследовательского фонда (ТИФ), который контролируется 80 организациями транспортного сектора. Получаемая ТИЛ прибыль инвестируется в ее собственные исследовательские про- граммы, отбираемые ТИФ с целью повышения качества экспертных знаний в таких областях, как безопасность дорожного движения, воздействие на окружающую среду и устойчивое развитие. Ключевые направления работы включают в себя безопасность дорожного движения, сетей и транспортных средств, организацию дорожного движения, планирование и контроль, исследова- ния, управление рисками, транспортную инфраструктуру, экологическую оценку, в том числе ис- следования в области изменения климата и уровни шума и загрязнения атмосферного воздуха. После приватизации ТИЛ Департамент транспорта взял на себя роль заказчика исследований. Должностные лица Министерства, особенно экономисты, видели себя в качестве рациональных заказчиков и обычно после проведения обсуждений и согласований с коллегами-аналитиками из своего департамента (а иногда и с другими потребителями результатов исследований, напри- мер, Агентством шоссейных дорог или Департаментом транспорта Шотландии) готовили тех- ническое задание, согласовывали его с департаментом по вопросам закупок и заказывали реа- лизацию проекта. В большинстве случаев проводились неформальные обсуждения с одним или двумя потенциальными участниками конкурсных торгов с целью удостовериться в том, что мас- штабы и состав предложения рациональны. Специалист по проектам Департамента транспорта отвечал за связи как с консультантом, возглавлявшим исследования, так и с другими коллегами в Департаменте транспорта. Несмотря на относительно небольшой объем заказываемых в на- Приложения 173 стоящее время исследований, Департамент создал систему управления контрактными исследо- вательскими работами, в которой четко определены должностные обязанности Специалиста по проектам, внутренней группы управления и т.д. с целью усовершенствования контроля над этой деятельностью. Некоторые проекты, в основном более мелкие, осуществлялись на основе рамочных контрактов с координационным органом, который действовал в качестве посредника между министерством и консалтинговыми компаниями или научно-исследовательскими институтами и отвечал за привле- чение необходимых консультантов. Другие, как правило, более крупные контракты заключались по результатам конкурсных торгов, в которых обычно участвовало 3-4 из примерно 12 компаний, представленных в ряде экспертных советов Департамента транспорта (каждый экспертный совет занимался широким кругом вопросов, связанных с предоставлением профессиональных услуг и т.д.). Компании, которые подавали заявки на участие в работе экспертных советов Департамента транспорта, обязывались соблюдать определенные принципы, а также выполнять целый ряд кон- трактных условий, которые были направлены на снижение затрат на проведение тендеров. До- полнительный вариант данной модели предусматривал присуждение рамочного контракта одной компании, которая затем самостоятельно принимала решения о привлечении к работе других ис- следовательских компаний и консультантов. Департамент транспорта занимается закупкой раз- личных видов услуг, среди которых научные исследования составляют лишь малую часть. В целом, Департамент транспорта размещает контракты на проведение исследований, резуль- таты которых используются местными государственными организациями, по таким направлени- ям, как механизмы компенсации льготных тарифов за проезд, разработка более рациональных транспортных планов и т.д. Вместе с тем некоторые городские агломерации заказывают свои собственные исследования, большинство из которых направлены на развитие региональной ин- фраструктуры. Южная Корея: Корейский транспортный институт История создания. Корейский транспортный институт (КТИ) был создан в 1985 г. в качестве ис- следовательского института в транспортном секторе, полностью финансируемого государством. КТИ изначально находился в подчинении Министерства земельных ресурсов, транспорта и мо- реплавания. Затем, в 1999 г., контроль над его деятельностью был передан Национальному ис- следовательскому совету по экономике, гуманитарным и общественным наукам при Канцелярии Премьер-министра. Национальный исследовательский совет осуществляет контроль над де- ятельностью 22 других национальных исследовательских институтов, работающих в различных областях. Такая замена курирующей организации была проведена с целью ограничения прямого вмешательства отраслевых министерств в каждодневную деятельность исследовательских ин- ститутов, а также обеспечения большей независимости этих институтов в выборе своих исследо- вательских программ. Функции и роль. Основные функции КТИ включают в себя проведение исследований, участие в разработке мер экономической политики, создание баз данных и распространение экспертных знаний. На КТИ возложена ответственность за осуществление исследований на национальном уровне в области транспорта и логистики, включая городской транспорт, а также за оказание содействия правительству в разработке мер транспортной политики. Он на регулярной осно- ве занимается разработкой среднесрочных транспортных стратегий, в соответствии с которы- ми формируется отраслевая политика. При нем также действует Национальная база данных по транспорту, которая занимается сбором, обобщением и передачей другим организациям и об- щественности всех данных, касающихся транспорта и транспортных потоков. КТИ оказывает со- действие в осуществлении исследований и разработок (НИОКР), оценивает новые технологии, привлекает квалифицированных частных разработчиков и оказывает им поддержку посредством предоставления им средств из государственного бюджета, выделяемых на цели НИОКР. Он также занимается управлением программами по передаче экспертных знаний как на национальном, так и на международном уровне, а также организацией и проведением семинаров. 174 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Финансирование. Правительство финансирует приблизительно 40% ежегодных расходов КТИ и утверждает ежегодные программы исследований в области политики, которые финансируют- ся из бюджета КТИ. Основное внимание при осуществлении ежегодных исследовательских про- грамм в области политики уделяется вопросам транспорта и логистики, результаты которых ис- пользуются при разработке мер экономической и отраслевой политики на национальном уровне, а также мер, направленных на обеспечение развития отрасли, экономического роста, социаль- ной интеграции и экологической устойчивости. КТИ также занимается реализацией различных исследовательских проектов, финансируемых национальными и региональными органами вла- сти. Его основным заказчиком является Министерство земельных ресурсов, транспорта и море- плавания. Доходы, получаемые от реализации данных проектов, обычно дос-таточны для покры- тия оставшейся части операционных затрат и зачастую позволяют КТИ получать сверхплановые доходы, которые используются на проведение дополнительных стратегических исследований по усмотрению КТИ. Организационная структура. Общая численность сотрудников определяется правительством и составляет 260 исследовательских и 38 административных должностных единиц. КТИ имеет 7 департаментов и 25 центров (см. Рис. 9). Центры имеют небольшую и гибкую структуру и могут создаваться и ликвидироваться в соответствии с возникающими краткосрочными потребностя- ми (таких как подготовка к проведению важных международных спортивных мероприятий, оценка экономической эффективности электромобилей, создание мультимодальных экономических зон и т.д.) Рис. П.3.3. Организационная структура Корейского транспортного института Национальные транс- КТИ Управление системой портные стратегии • Техническое планирование • Изменение климата • Города будущего ильн Автомобильные ЖД Транспортная Логистика Авиация тра ран Национ. транс- дороги экономика порт • ЖД. политика • Логистика • Авиационная • Шосс. политика • ЖД технологии • Ценообразо- • Рынок грузовых политика • Нац. транс. ДБ • ИТС вание перевозок • Авиационная • Инвестиционный • Без. дор. дв. • Электромобили • Логистическая технология анализ • Велосипедное • Общественный политика • Ав. Информ движение транспорт (автоб./такси) Приложения 175 ПРИЛОЖЕНИЕ 4. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВНЕДРЕНИЮ КОНКУРСНОГО ОТБОРА ПЕРЕВОЗЧИКОВ И ЗАКЛЮЧЕНИЮ КОНТРАКТОВ ДЛЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ В СФЕРЕ ПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТА НА ПРИМЕРЕ ЛОНДОНА Требования к нормативно-правовой базе для создания эффективной системы конкурсного распределения маршрутов ГПТ Ключевой рекомендацией данной аналитической записки является то, что российским городам следует рассмотреть возможность внедрения системы конкурсного распределения маршрутов ГПТ на основе контрактов валовых затрат, как это было сделано в Лондоне после принятия Закона о транспортной системе Лондона 1984 г. Контракт валовых затрат подразумевает, что вся выручка от продажи билетов поступает в распоряжение уполномоченного органа, ответственного за ор- ганизацию конкурсного распределения маршрутов, а все расходы, связанные с обслуживанием тендерных маршрутов несут перевозчики, занимающиеся обслуживанием таких маршрутов. Кон- куренция базируется на размере вознаграждения, за которое участники конкурса готовы предо- ставить требуемый объем транспортных услуг. Сумма вознаграждения, подлежащая выплате пе- ревозчику в течение срока действия контракта, определяется на основе ценового предложения, представленного участником конкурса. Такой вид франшизы может быть применен в отношении любого размера маршрутного пакета (включая франшизу, покрывающую все имеющиеся марш- руты ГПТ), любой системы реализации билетов (так как вся выручка поступает в распоряжение уполномоченного органа), а также любой модели интеграции видов транспорта как по видам ус- луг, так и по типам билетных систем. Опыт показал, что внедрение подобной системы конкурс- ного распределения маршрутов ГПТ приводит к развитию конкуренции среди перевозчиков, а также способствует значительному сокращению эксплуатационных расходов. Опыт Лондона показал, что имеется ряд элементов структуры и системы управления транспорт- ной системой, которые имеют исключительно важное значение для обеспечения ее надежной и эффективной работы. К таким элементам относятся следующие: •Эффективная система управления; •Продуманная структура транспортного сектора; •Планирование маршрутной сети; •Четкое распределение ответственности за вопросы развития транспортной инфраструктуры; •Эффективная система доходов; •Четкая и надежная комплексная система закупок. Система управления Создание институциональных основ для внедрения системы конкурсного распределения маршрутов. Для разработки эффективной системы конкурного распределения маршрутов ГПТ потребуется осуществить программу по реформированию существующих структур, занимаю- щихся вопросами эксплуатации и разработкой политики в области транспорта. Такая программа реформ должна включать в себя ряд поэтапных мероприятий, направленных на создание условий для обеспечения эффективной работы транспортной системы на рыночных основах, включая: Создание полуавтономного органа или департамента по вопросам общественного транспорта. В тех случаях, когда и орган по вопросам общественного транспорта, и транспортная компания остаются в государственной собственности, они должны быть организованы параллельно, а не иерархически. 176 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Установление чисто коммерческих взаимоотношений между управляющим органом и местными органами власти. В то время как решения касательно общей протяженности и структуры марш- рутной сети неизбежно принимаются под воздействием политических соображений, вопросы, касающиеся деталей маршрутной сети и того, кто должен обслуживать маршруты, как правило, не должны от них зависеть. Основные функции, которые должен выполнять орган по вопросам общественного транспорта: Разработка общей политики. Разработка политики в области общественного городского транс- порта, согласующейся с целями общей стратегии развития транспортного сектора Планирование. Разработка программы конкурсного распределения маршрутов ГПТ на основе результатов изучения спроса на услуги ГПТ и прогнозных данных. Эта работа будет включать в себя также разработку детальной схемы маршрутной сети. Тарифы. Определение структуры тарифов в соответствии с муниципальными стратегиями и фи- нансовыми возможностями властей, включая механизмы модальной интеграции тарифных схем и систем реализации проездных билетов; закупка и обслуживание билетного оборудования в тех случаях, когда такое оборудование предоставляется уполномоченным органом. Закупки. Разработка и использование процедур по закупке запланированных услуг, включая под- готовку конкурсной документации, организацию конкурсного процесса, контроль над исполне- нием заключенных контрактов, проведение повторных конкурсов, обеспечение сохранности всей конкурсной документации. Принятие мер по недопущению случаев сговора при проведении кон- курсов. Обеспечение выполнения установленных требований. Эта работа будет включать в себя разра- ботку и реализацию системы мониторинга посредством предоставления перевозчиками отчет- ности, проведения контрольных проверок на маршрутах, а также использования систем автома- тического определения месторасположения транспортных средств. Финансовые аспекты. Привлечение, распределение и освоение средств, необходимых для фи- нансирования всей деятельности уполномоченного органа, включая организацию работы систе- мы сбора платы за проезд и системы контроля над поступлением выручки. Реклама транспортных услуг. Информирование пассажиров о предлагаемых услугах обществен- ного транспорта посредством проведения рыночных исследований, маркетинговых и инфор- мационно-рекламных компаний, публикации расписаний движения транспорта и т.д., а также установление и поддержание отношений с основными заинтересованными структурами и орга- низациями. Инфраструктура и оборудование. Закупка, эксплуатация и техническое обслуживание оборудо- вания и инфраструктуры, предоставляемых уполномоченным органом, включая системы автома- тического определения месторасположения транспортных средств, билетное оборудование, на- весы над автобусными остановками, а в отдельных случаях – терминалы, гаражи и транспортные средства. Имеется три институциональных аспекта, которые имеют крайне важное значение для эффектив- ной работы системы конкурсного распределения маршрутов ГПТ. Во-первых, необходимо сформировать группу специалистов, которые будут заниматься вопро- сами разработки системы конкурсного распределения маршрутов ГПТ. К настоящему моменту накоплен значительный опыт по заключению концессионных договоров на осуществление пере- возок автомобильным и железнодорожным транспортом, который мог бы быть использован. Во-вторых, необходимо будет создать эффективную систему мониторинга и контроля испол- нения контрактов. Уполномоченный орган должен быть наделен четкими полномочиями по осу- ществлению контроля над соблюдением условий франшизинговых или концессионных контрак- Приложения 177 тов, включая право на получение необходимой информации об операционной и финансовой деятельности, а также полномочиями по наложению штрафов на перевозчиков за нарушение ус- ловий контрактов. Вместе с тем любые изменения условий концессионных контрактов должны быть предметом переговоров, а не вноситься в одностороннем порядке. Эффективная правовая база является необходимым условием для привлечения иностранного ка- питала на национальные транспортные рынки. Если иностранным перевозчикам дается возмож- ность принимать участие в конкурсном распределении маршрутов, крайне важно предусмотреть возможность разрешения возникающих споров в международном арбитражном суде. Представляется целесообразным разделить функции по осуществлению контроля над качеством предоставляемых услуг (что явно относится к вопросам, которыми должен заниматься уполномо- ченный орган, ответственный за организацию конкурсного распределения маршрутов) и по обе- спечению соблюдения контрактных условий (что иногда делается в рамках отдельных правовых или квази-правовых процедур). В конечном счете, выполнение контрактных условий может быть обеспечено в результате обращения в судебные инстанции или арбитраж. Вместе с тем в тех слу- чаях, когда контракты заключаются на короткие сроки и стоимость таких контрактов невысока, а уполномоченный орган действует активно и инициативно, наделение уполномоченного органа обеими вышеупомянутыми функциями может быть оправдано. Реструктуризация автотранспортных предприятий В случае если будет принято решение не приватизировать существующее государственное ав- тотранспортное предприятие, особенно в тех случаях, когда такое предприятие изначально яв- ляется монополистом на рынке предоставления транспортных услуг в городе или находится в привилегированном положении при распределении городских маршрутов, необходимо будет предпринять шаги по созданию равных конкурентных возможностей для всех перевозчиков. Эту задачу можно решить посредством акционирования государственной компании и разделения ее на несколько отдельных (желательно юридически независимых) коммерческих центров или компаний, а также выделения непрофильных видов деятельности, по которым они сохраняют монопольное положение (например, организация работы конечных станций). Любые правовые барьеры на пути создания частных предприятий в секторе должны быть устранены; следует также принять меры по стимулированию создания частных компаний, способных участвовать в процес- се конкурсного распределения маршрутов, возможно, путем создания ассоциаций малых част- ных автопредприятий. В тех случаях, когда предприятия, остающиеся в государственной собственности, также задей- ствованы в некоторых видах деятельности, которые напрямую субсидируются в соответствии с условиями заключенных контрактов, такие предприятия, возможно, смогут использовать при- быль, которую они будут получать по таким контрактам, для того, чтобы выиграть тендеры на маршруты недобросовестными способами. В Лондоне был разработан порядок независимой проверки конкурсных предложений, представляемых такими компаниями, чтобы не допустить использование государственными компаниями средств перекрестных субсидий для финанси- рования своей деятельности на конкурентных рынках. Альтернативным подходом является вы- ставление на тендер значительной части маршрутов, на которые государственные компании не имеют право претендовать, и резервирование за государственными компаниями оставшейся части маршрутов, контракты на обслуживание которых заключаются по результатам перегово- ров. После того, как тендерная система будет создана, доля маршрутов, выставляемая на тен- дер, может быть увеличена, и государственные компании могут быть допущены к участию в таких тендерах. Сумма заявленных государственной компанией расходов на обслуживание маршрутов по контрактам, заключенным в результате переговоров, может служить в качестве ориентира для ценовых предложений компании по выставляемым на тендер маршрутам. Планирование маршрутной сети Разработка и публикация маршрутного плана имеют важное значение как для обеспечения мак- симально эффективного использования ресурсов для удовлетворения имеющегося спроса на услуги пассажирского транспорта, так и для определения условий конкретных контрактов на 178 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем обслуживание маршрутов с целью устранения неопределенности среди участников тендера от- носительно потенциальной прибыльности контракта. Без такого плана частные перевозчики мо- гут быть не готовы взять на себя долгосрочные обязательства. В городах, в которых еще не до конца развита система частных коммерческих перевозчиков, существенного положительного результата можно достичь лишь за счет реструктуризации маршрутной сети. Это обусловлено тем, что в советское время сети общественного транспорта разрабатывались в соответствии с критериями, предусматривающими организацию маршрутов прямого сообщения, а также в ус- ловиях существования билетной системы, которая быстрыми темпами теряет свою актуальность. Кроме того, в малых и средних городах, как правило, существует слишком много видов транс- порта (например, автобус, троллейбус, трамвай), каждый со своей инфраструктурой и системой управления. К сожалению, большинство городов не располагает техническими возможностями для осуществления эффективного перепроектирования маршрутных сетей. И даже в тех случаях, когда такие технические возможности имеются, они сосредоточены в основном в традиционных государственных предприятиях, которые имеют недостаточные стимулы для перепроектирова- ния маршрутных сетей. Таким образом, перепроектирование существующих маршрутных сетей является важным исходным компонентом программы реформ. Как определяется необходимый объем услуг в каждом конкретном случае? Как правило, необходимый объем услуг определяется с учетом основных пунктов, которые они должны охва- тывать. Может допускаться некоторый элемент коммерческой инициативы посредством предо- ставления участникам тендера возможности предлагать детальные маршруты между основными пунктами с целью повышения пассажирооборота, а также, возможно, для использования авто- мобильных дорог с более хорошими условиями дорожного движения. Основная сложность ад- министрирования такой гибкой схемы заключается в том, что перевозчики могут захотеть внести изменения в основной маршрут с тем, чтобы привлечь пассажиров, которые в противном случае могли бы воспользоваться услугами другого перевозчика, работающего по другому тендерному маршруту. Исходя из этого, рекомендуется, что в случае предоставления такой гибкости в опре- делении маршрута необходимо согласовывать такие вопросы с другими перевозчиками, чьи ин- тересы могут быть затронуты таким изменением маршрута, или, по крайней мере, дать им воз- можность высказать свое мнение по этому вопросу. Важно обеспечить, чтобы этап разработки тендерной системы включал в себя работу по прогно- зированию объемов выручки и разработке моделей расчета затрат, и при этом учитывались бы требования к качеству услуг перевозчиков. В случае отсутствия реальной возможности закупки услуг в рамках имеющегося бюджета не удастся обеспечить надлежащий уровень конкуренции, а перевозчики перестанут доверять тендерам. Таким образом, уполномоченный орган, ответ- ственный за организацию конкурсного распределения маршрутов, должен иметь соответствую- щие возможности по проведению коммерческого анализа. Требования к интервалу движения и пассажировместимости. В большинстве случаев в тен- дерных контрактах указывается максимальный интервал движения и время отправления от ко- нечных остановок (каждый час, полчаса, четверть часа и т.д.). Также в тендерных контрактах часто указывается точное время прибытия на промежуточные пункты маршрута. Вместе с тем иногда представляется целесообразным допускать некоторую степень гибкости для того, чтобы пере- возчики могли более эффективно использовать свои провозные возможности при обслуживании сразу нескольких маршрутов. Общая требуемая пассажировместимость должна соответствовать ожидаемому спросу на услу- ги пассажирского транспорта на каждом маршруте и в течение каждого отрезка времени и быть достаточной для обеспечения максимального интервала движения, который считается приемле- мым. По этой причине уполномоченный орган, ответственный за организацию конкурсного рас- пределения маршрутов, должен проводить анализ спроса на услуги пассажирского транспорта до принятия решения о том, какие маршруты должны быть выставлены на тендер. Этот анализ должен проводиться на основе матрицы “пункт отправления – пункт назначения” или в виде ис- следования пассажиропотока по конкретным транспортным коридорам, а не посредством про- стой оценки спроса на услуги пассажирского транспорта на отдельных маршрутах. В идеале необходимая пассажировместимость транспортных средств на каждом маршруте должна опре- деляться одновременно с определением маршрутной структуры. Приложения 179 Представляется очевидным, что в отношении пассажировместимости на каждом конкретном маршруте необходимо принимать компромиссное решение между интервалом движения и вме- стимостью транспортных средств. С учетом традиции использования больших автобусов может наблюдаться тенденция отдачи предпочтения использованию автобусов более высокой вмести- мости, а также стремления использовать конкурсную систему распределения маршрутов для возврата к более традиционному составу транспортного парка. Преимущество больших авто- бусов заключается в том, что их использование способствует сокращению пробок на улицах и дорогах в городах с перегруженной дорожной сетью. Отрицательной стороной использования больших автобусов является больший интервал движения и большее среднее время ожидания транспорта, чем при использовании автобусов меньшей вместимости. Что касается маршрутов с высоким пассажиропотоком, особенно в перегруженных городских центрах, использование больших автобусов является целесообразным в целях снижения количества заторов на улицах и дорогах. На второстепенных маршрутах с очень низким пассажиропотоком, возможно, будет це- лесообразно установить требования к провозной способности, исходя из минимального количе- ства мест и минимально приемлемого интервала движения с тем, чтобы за такие маршруты была конкуренция со стороны перевозчиков, имеющих в своем парке автобусы разной вместимости. Если в отношении всех перевозчиков будут применяться коммерческие критерии (при условии, что государственные автопредприятия не будут получать субсидии на покрытие своих убытков), у перевозчиков будет стимул использовать на маршрутах автобусы с наиболее оптимальной вме- стимостью. Требования к инфраструктуре Ответственность за инфраструктуру в Лондоне разделена между уполномоченным органом и перевозчиками. Ответственность за организацию работы конечных автобусных остановок, объ- ектов придорожной инфраструктуры (включая автобусные остановки) и информационную си- стему обычно лежит на уполномоченном органе, который предоставляет эти услуги в централи- зованном порядке. В большинстве случаев связанные с этим расходы финансируются частично или полностью за счет средств, поступающих от рекламы. Доходы от рекламы, размещаемой на транспортных средствах, обычно поступают в распоряжение перевозчика. С другой стороны, пе- ревозчики, заключившие тендерные контракты, должны иметь необходимую ремонтную базу для проведения технического обслуживания своего парка транспортных средств, а также автосто- янки для хранения своих транспортных средств в ночное время. Вместе с тем при установлении этих требований необходимо использовать взвешенный подход, так как они могут легко превра- титься в барьер для участия в тендерах новых перевозчиков, особенно если наличие таких объ- ектов (ремонтной базы и автостоянок), которые традиционно находились и до сих пор находятся в распоряжении только государственных автопредприятий, будет указано в качестве одного из условий участия в тендере. Подобную оговорку необходимо сделать и в отношении операционных процедур. В Лондоне пе- ревозчики несут ответственность за обеспечение безопасности своих транспортных средств и водителей. Некоторые из традиционных процедур в России – например, ежедневные медицин- ские освидетельствования водителей и требования наличия в автопарках зон проверки техниче- ского состояния транспортных средств – являются дорогостоящим вариантом достижения этих целей по сравнению с выборочными проверками и введением жестких штрафных санкций за любые нарушения установленных требований. У перевозчиков имеется серьезная мотивация не допускать нарушений и в то же время находить эффективные со стоимостной точки зрения пути обеспечения дисциплины. Во многих западноевропейских системах действуют жесткие требо- вания к техническому состоянию транспортных средств и персоналу, при этом в контрактах не оговариваются какие-либо конкретные процедуры по обеспечению этих требований. Требования к диспетчерской службе является одним из элементов, который должен быть про- думан особенно тщательно. Во многих восточноевропейских странах диспетчерские пункты тра- диционно располагаются на конечных пунктах каждого маршрута, и их задача заключается в том, чтобы контролировать движение транспортных средств по маршруту. В большинстве случаев дополнительно используются системы автоматического определения местоположения транс- портных средств (САОМТС) для осуществления мониторинга движения транспортных средств 180 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем по маршруту. В Лондоне САОМТС применяются с целью контроля над работой перевозчиков на тендерных маршрутах, и существует требование, в соответствии с которым все транспортные средства должны быть оснащены необходимым оборудованием. Однако перевозчики несут от- ветственность за соблюдение расписания движения и могут использовать САОМТС, если они считают это целесообразным. Система доходов Имеется несколько аспектов системы доходов, которые включают в себя определение структуры и уровня тарифов, методы гарантирования доходов и процедуры передачи их в распоряжение поставщиков услуг. Выбор тарифной структуры, таким образом, сопряжен с необходимостью принятия компро- миссного решения между возможностями получения более высоких доходов при использовании дифференцированной шкалы тарифов и простотой взимания платы и удобством для пассажиров при использовании единой шкалы тарифов. В случае использования больших автобусов в более крупных городах предлагается компромиссное решение по внедрению системы кольцевых зон, при которой размер тарифа зависит от количества кольцевых зон между пунктом отправления и пунктом назначения. Такая система особенно предпочтительна при условии, что большая часть поездок осуществляется из пригородных районов в центр города. В более крупных городах, таких как Лондон, где используется несколько видов транспорта, для пассажиров может быть выгодным иметь возможность приобретать сквозные билеты, которые дают право на использование нескольких видов транспорта, эксплуатируемого разными пере- возчиками; кроме того, это увеличит пассажиропоток. При использовании контрактов валовых затрат использование такой системы не представляет никакой сложности, так как нет необхо- димости распределять между перевозчиками выручку, получаемую за счет взимания платы за проезд, а оплата перевозчикам за предоставляемые ими транспортные услуги осуществляется исходя из фактического объема предоставленных услуг (количества километров пробега). Ос- новная проблема заключатся в том, чтобы обеспечить строгий учет и передачу уполномоченному органу выручки от продажи билетов непосредственно в автобусах. В Лондоне используется си- стема различных сезонных проездных билетов, которая управляется уполномоченным органом, ответственным за организацию конкурсного распределения маршрутов, так как вся выручка от продажи билетов поступает в его распоряжение. В Лондоне все перевозчики обязаны осуществлять перевозку пассажиров, пользующихся пра- вом льготного или бесплатного проезда. С учетом того, что все услуги предоставляются пере- возчиками по контрактам валовых затрат, такое обязательство не создает каких-либо проблем для перевозчиков. Уполномоченный орган получает компенсацию от соответствующих органов социального обеспечения. Недостатком такого подхода является то, что финансирующие органы (департаменты транспорта, здравоохранения или социального обеспечения) иногда противятся передаче этих средств перевозчикам, не будучи уверенными в том, что те категории пассажиров, имеющие право на льготный или бесплатный проезд, за которые они несут ответственность, по- лучают необходимый им объем субсидированных транспортных услуг. По этой причине является распространенной практикой проведение исследований по использованию льготными категори- ями пассажиров услуг транспорта, которые значительно меньше по своему масштабу по сравне- нию с исследованиями, которые были бы необходимы для определения размера компенсаций перевозчикам по каждому отдельному маршруту. Именно такая система выплаты компенсации за перевозку льготных категорий пассажиров используется в Лондоне. Необходимо разработать эффективные подходы по гарантированному получению доходов в тех случаях, когда тендерные контракты предусматривают передачу перевозчиками выручки от реализации билетов уполномоченному органу, ответственному за организацию конкурсно- го распределения маршрутов. Для этого может потребоваться включение в условия контракта обязательств по использованию установленного метода получения и учета выручки от продажи билетов. В Лондоне, например, в контракты включается требование, в соответствии с которым перевозчики должны использовать установленный тип билетного оборудования, предоставляе- мого уполномоченным органом. Приложения 181 Следует отметить, что несмотря на то, что использование контрактов валовых затрат подразу- мевает осуществление уполномоченным органом выплат перевозчикам, весь объем выручки от продажи билетов поступает в распоряжение уполномоченного органа. Таким образом, при ус- ловии, что система получения и передачи выручки от продажи билетов работает эффективно, нет оснований ожидать, что чистый объем расходов уполномоченного органа был бы выше при использовании контрактов валовых затрат по сравнению с использованием контрактов чистых затрат. Имеется несколько типов контрактов валовых затрат, целью которых является создание стимулов для привлечения дополнительных пассажиров. В тех случаях, когда контракты предусматривают осуществление платежей уполномоченным органом за предоставленные транспортные услуги (например, в случае с контрактами валовых затрат), в контракте должны быть четко указаны суммы, сроки и условия осуществления таких платежей. Такие условия включаются в типовую форму контракта, используемого в Лондоне. В тех случаях, когда контракты заключаются на срок, превышающий один год, они должны содер- жать положения, касающиеся порядка пересмотра сумм платежей для учета инфляции или из- менений, вносимых уполномоченным органом в политику в течение срока действия тендерных контрактов. Наиболее распространенным подходом является указание в контрактах конкретного механизма пересмотра размера оплаты с учетом инфляции. Пересмотр размера оплаты обычно осуществляется на основе изменений в индексе розничных цен (наиболее простой вариант) или в индексе стоимости заранее определенного набора используемых ресурсов (топливо, шины, зар- платы, и т.д.). Важно, чтобы этот индекс был прозрачным, и чтобы в контракты включалась четкая ссылка на него для того, чтобы избежать споров касательно размера выплат. Вопросы, связанные с выплатой компенсаций за провоз категорий пассажиров, имеющих право на льготный или бесплатный проезд, или категорий пассажиров, пользующихся льготными про- ездными карточками, дающими право на использование различных видов транспорта, не пред- ставляют каких-либо сложностей в плане управления контрактами при использовании контрактов валовых затрат. Вся выручка от продажи сезонных проездных билетов, компенсации, выплачива- емые отраслевыми ведомствами за провоз льготных категорий пассажиров, субсидии, выплачи- ваемые местными органами власти и т.д. поступают напрямую уполномоченному органу, который должен обеспечить достаточность общей суммы получаемых им поступлений для осуществления выплат по контрактам с перевозчиками, а также для покрытия своих административных расходов. Система штрафных санкций. В случае нарушения перевозчиками условий тендерных контрак- тов к ним могут применяться штрафные санкции. Опять же, в контрактах должны быть четко ука- заны условия применения таких штрафных санкций. Например, штрафные санкции могут нала- гаться в случае непредоставления перевозчиком всего объема услуг, указанного в контракте. В большинстве случаев за незначительное отклонение (1-2%) от установленного количества кило- метров пробега налагается штрафная санкция в виде пропорционального сокращения размера платежа, причитающегося перевозчику по контракту, однако в случае более серьезных наруше- ний налагается штраф, многократно превышающий фактическое отклонение от установленно- го количества километров пробега. В некоторых тендерных системах приме-няются штрафные санкции за несоблюдение перевозчиком установленного расписания движения. Вместе с тем не- соблюдение установленного расписания движения, особенно в крупных городах с напряженной дорожной обстановкой, может происходить не по вине перевозчика. В этом случае необходимо учитывать внешние факторы, которые не зависят от перевозчика, и в таких условиях использова- ние штрафных санкций становится гораздо более проблематичным. В Лондоне подход и применению штрафных санкций характеризуется определенной гибкостью. Отклонения от установленного количества километров пробега, произошедшие по вине перевоз- чика (например, в результате отсутствия у него необходимого количества транспортных средств или персонала), всегда влечет за собой наложение штрафных санкций. Однако отклонения, вы- званные дорожными пробками, не наказываются. Имеется официальная система предупрежде- ний, которая отражает тот факт, что установить, насколько в нарушениях расписания движения (основной повод для предупреждений) виноват перевозчик, а насколько – уполномоченный ор- ган, может быть затруднительно. Качество работы перевозчика по предыдущим тендерным кон- трактам может быть принято во внимание при присуждении новых тендерных контрактов. 182 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Внесение изменений в объем закупаемых транспортных услуг. Контракты могут заключаться на предоставление определенного количества километров пробега автобусов, закрепленных за маршрутами по усмотрению уполномоченного органа. Более распространены контракты, в кото- рых оговариваются обязательства перевозчиков предоставить конкретный объем транспортных услуг с указанием маршрутов, интервала движения и общего количества километров пробега. При любом из этих вариантов уполномоченный орган может захотеть иметь возможность уве- личивать объем закупаемых транспортных услуг без организации нового тендерного процесса. Для этого в контракте могут быть установлены пределы, в которых возможно вносить изменения в количество километров пробега автобусов или в маршруты (например, небольшое изменение маршрута с целью учета изменений в спросе на транспортные услуги), а также соответствующие изменения в размер выплат, предусмотренных контрактом. В случае возникновения необходи- мости внесения значительных изменений в объемы услуг, скорее всего, потребуется заключение новых контрактов. Система закупок Рамочные контракты/конкретные контракты. Предоставление любых транспортных услуг в Лондоне осуществляется только в рамках тендерных контрактов. В контрактах должны быть мак- симально подробно указаны: • Общие требования, предъявляемые к поставщикам транспортных услуг; • Общие обязательства заказчика; • Конкретные транспортные услуги, подлежащие предоставлению в рамках контракта; • Условия осуществления выплат за предоставленные транспортные услуги. В тех случаях, когда на тендер выставляется большое количество очень маленьких маршрутных пакетов и участники тендера подают отдельные тендерные предложения по каждому из выстав- ляемых на тендер маршрутных пакетов, представляется целесообразным выделить в рамочном контракте общие условия, которые будут применяться в отношении всех закупаемых услуг. Такие рамочные контракты должны подписываться со всеми участниками тендера, а установленные ими общие условие должны впоследствии применяться ко всем конкретным контрактам. В этом случае в контрактах на предоставление услуг необходимо будет указывать только конкретные детали, касающиеся закупаемых услуг. Образцы контрактов, используемых в Лондоне, доступны для ознакомления. Срок действия и порядок расторжения контрактов. В контракте должен быть четко указан срок его действия, а также то, что произойдет после истечения этого срока. Для того, чтобы срок тендерного контракта мог быть короче срока службы активов, необходимо, чтобы активы были делимыми и могли быть использованы в других целях. Если уполномоченный орган регулярно присуждает тендерные контракты и делает это через определенные промежутки времени с тем, чтобы дать возможность каждой компании подавать свои конкурсные заявки на новые контракты на регулярной основе, у компаний появляется уверенность в том, что после истечения срока дей- ствия одного контракта у них будет возможность подать конкурсную заявку на другие контракты и продолжить использование тех автобусов, которые работали по предыдущим контрактам. Срок действия тендерных контрактов в Лондоне составляет не менее 5 лет (это минимальный срок, рекомендованный ЕС), с возможностью автоматического продления на 2 года. Имеется возмож- ность продления срока действия контракта, так как проведение нового тендера связано с допол- нительными расходами. Уполномоченный орган должен быть наделен юридическими правами расторгать контракты за нарушение контрактных условий. По этой причине в Лондоне в приглашениях на участие в тен- дере и в контрактной документации указываются условия, при которых возможно досрочное расторжение контрактов. Причиной досрочного расторжения могут быть регулярные случаи не- предоставления перевозчиком требуемого объема услуг, а также нарушение им установленных технических требований или правил дорожного движения. Продление срока действия контрактов без проведения нового тендера также практикуется в ряде стран, что позволяет избежать до- полнительных расходов на проведение нового тендера, а также служит в качестве меры поощре- ния добросовестных перевозчиков. Вместе с тем без проведения новых тендеров сложно будет Приложения 183 обеспечить надлежащий уровень конкуренции среди перевозчиков. В качестве компромиссно- го решения можно использовать следующий подход – продлевать существующие контракты без проведения новых тендеров при условии удовлетворительного качества работы перевозчика в рамках первоначально заключенного контракта, плюс предусмотреть возможность небольшого снижения стоимости контракта в реальном выражении. В Лондоне такое снижение установлено на уровне 5%. Основным требованием такого механизма является то, чтобы снижение устанав- ливалось на уровне, достаточном для создания стимулов для перевозчиков повышать эффектив- ность работы в течение первоначального срока действия контракта. Размер маршрутных пакетов. Маршрутный пакет может включать в себя все имеющиеся го- родские маршруты, группу маршрутов или отдельные маршруты. Исключительно важными кри- териями при формировании маршрутных пакетов является обеспечение конкуренции и предот- вращение сговора. В результате использования такого подхода наиболее распространенным минимальным размером маршрутного пакета является отдельный маршрут, как это практикуется в Лондоне. В случае если стоит задача по привлечению к участию в тендере перевозчиков из других городов вместо того, чтобы рассчитывать лишь на существующий фрагментированный частный сектор, целесообразно рассмотреть возможность формирования крупных маршрутных пакетов, для об- служивания которых перевозчику необходимо будет иметь в своем парке не менее 200 автобу- сов. При таком подходе важно будет обеспечить, чтобы маршруты, включенные в такой пакет, не совпадали с маршрутами, обслуживаемыми существующим перевозчиком, так как в противном случае интерес к подаче конкурсной заявки на такой маршрутный пакет может сохраниться толь- ко у существующего перевозчика. В Лондоне разрешается представлять кон-солидированные тендерные предложения на несколько маршрутов в дополнение к тендерным предложениям по отдельным маршрутам, что позволяет перевозчикам равномерно распределять свои инфра- структурные издержки и получать выгоды от эффекта диверсификации при использовании своих транспортных средств на различных маршрутах. Несмотря на то, что это в некоторой степени усложняет процесс отбора перевозчика, такой подход оказался вполне осуществимым. Размер маршрутного пакета в сочетании со сроком действия контрактов может повлиять на об- щее количество участников тендера и, следовательно, на эффективность конкуренции следую- щим образом: • Более мелкие маршрутные пакеты, как правило, привлекают интерес со стороны более мелких перевозчиков, особенно недавно созданных компаний, что ведет к снижению стои- мости контракта; • Разделение маршрутной сети на более мелкие маршрутные пакеты позволяет более регу- лярно проводить тендеры, что сокращает риски компаний и стимулирует их приобретать необходимые активы с тем, чтобы иметь возможность принимать участие в тендерах. Использование операционных активов. Срок действия тендерных контрактов может быть короче срока службы активов, если власти осуществляют инвестиции и передают активы в ли- зинг перевозчику, заключившему тендерный контракт. Это может быть эффективным механиз- мом в отношении оборудования для сбора платы за проезд или определения местонахождения транспортных средств, но менее желательным в отношении самих автобусов, так как это снижает степень ответственности (а также потенциал эффективного управления) перевозчика. Одна из опасностей системы конкурсного распределения маршрутов заключается в том, что стремление перевозчиков сократить свои расходы приводит к тому, что они не в состоянии осуществлять не- обходимое техническое обслуживание своих транспортных средств и своевременно обновлять свой автопарк. Имеются некоторые свидетельства того, что определенная экономия расходов на начальных этапах осуществления реформ нормативной базы в Великобритании была получе- на за счет переноса обновления активов на более поздний период, что было вызвано желанием перевозчиков сохранить свою долю на дерегулированном рынке транспортных услуг и иметь воз- можность предлагать низкие цены при подаче своих тендерных заявок. Такое развитие событий можно предотвратить либо за счет установления жестких требований к техническому состоянию всех транспортных средств независимо от возраста, либо за счет введения ограничения по мак- симальному возрасту отдельных транспортных средств или по среднему возрасту автопарка. 184 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Трудовые отношения. На первоначальном этапе в тендерные контракты в Лондоне не включа- лись какие-либо требования по условиям труда. Согласно действующим в настоящее время в Европе нормативным положениям, контракты на предоставление общественных услуг частны- ми или государственными подрядчиками должны содержать положения, защищающие интере- сы наемных работников. Это позволяет избегать возникновения перекосов на рынке труда в тех случаях, когда речь идет о крупных маршрутных пакетах, но может не оказывать существенного негативного влияния на участников тендера в тех случаях, когда национальные трудовые догово- ра требуют от работодателей обеспечения единообразных условий. Однако это приводит к сни- жению гибкости участников тендера и является менее целесообразным подходом на рынках, где маршрутные пакеты более мелкие и рынок труда более свободный. Требования тендерных контрактов. Контракты валовых расходов создают недостаточные сти- мулы для того, чтобы перевозчики стремились повышать качество предоставляемых ими услуг, так как их доходы зависят исключительно от выполнения условий контрактов. По этой причине в контрактах обычно оговариваются требования к соблюдению расписания движения, а также возрасту и техническому состоянию транспортных средств, которые могут быть проконтролиро- ваны. Некоторые требования к качеству услуг, включая такие, как техническое состояние и при- годность к эксплуатации транспортных средств, являются одним из юридически обязательных условий независимо от того, какие экономические нормативы применяются в отрасли. Важно поддерживать эти требования и обеспечивать их соблюдение. В Лондоне, как и в большинстве городов других стран, эта функция возложена на национальную транспортную инспекцию, кото- рая достаточно независима от местного экономического регулирования сектора, в то время как ответственность за поведение водителей на автомобильной дороге лежит на дорожной полиции. Необходимо иметь механизм информирования уполномоченного органа транспортной инспек- цией и дорожной полицией о всех случаях нарушений, допущенных перевозчиками, работающи- ми на тендерных маршрутах. Возраст транспортного средства может считаться важным параметром, так как он влияет на ком- фортность поездки. В Лондоне во время проведения последних раундов тендеров отдавалось предпочтение тем перевозчикам, которые предлагали использовать на тендерных маршрутах новые транспортные средства. Вместе с тем использование более новых транспортных средств потребует увеличения размера субсидии. В городах с ограниченными финансовыми ресурсами, возможно, более целесообразно сконцентрироваться на обеспечении наличия в эксплуатации достаточного количества транспортных средств в хорошем техническом состоянии до того, как вводить какие-либо требования к возрасту транспортных средств. Негативное влияние транспорта на окружающую среду в основном заключается в загрязнении воздуха и повышении уровня шума. Как и в случае с возрастом транспортных средств, возможно добиться того, чтобы перевозчики предлагали в ходе тендерных торгов транспортные средства более высокого качества за счет установления минимальных требований по этому показателю для участия в тендере, например, чтобы двигатель предлагаемых транспортных средств был не ниже Евро-2 или Евро-3. Однако такой подход обычно имеет свои отрицательные последствия, и для более мелких городов с низким уровнем загрязнения воздуха будет разумным оценить воз- можный эффект установления таких требований на стоимость контракта и только после этого делать заключение, являются издержки такого экологического улучшения чрезмерными или нет. Другие аспекты “качества услуг”, которые могут представлять интерес для уполномоченного ор- гана, включают в себя чистоту, пунктуальность, комфортность транспортных средств и т.д. По от- дельным параметрам, касающимся физического состояния транспортных средств, можно уста- новить минимальные требования (например, в отношении периодичности мойки транспортных средств, типа обивки пассажирских сидений и т.д.), в то время как для оценки других аспектов качества услуг, например, вежливости водителей, будет необходима информация, полученная в результате проведения опросов пассажиров. Приложения 185 ПРИЛОЖЕНИЕ 5. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОЗДАНИЮ ЦЕНТРОВ ОРГАНИЗАЦИИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ (ЦОДД) В ГОРОДАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В российских городах наблюдается беспрецедентно высокий за всю историю страны рост ко- личества транспортных средств. За последние десять лет количество транспортных средств во многих городах страны удвоилось. Исходя из международного опыта эта тенденция роста будет сохраняться в ближайшей перспективе до того момента, пока количество транспортных средств, находящихся в частной собственности, не приблизится к показателям стран Западной Европы и других развитых стран. Даже тогда, когда это произойдет, по всей вероятности количество транс- портных средств, находящихся в частной собственности, продолжит расти, хотя и более умерен- ными темпами. Эти исключительно высокие темпы роста количества транспортных средств не сопровождались достаточными улучшениями в работе транспортных систем с целью удовлетворения возросшего спроса на транспортные услуги. Меры в области развития систем управления дорожным движе- нием, включая установку светофоров и дорожных знаков, что является относительно дешевым и высокоэффективным подходом, недофинансируются во многих городах. Платные уличные пар- ковки, которые являются эффективной мерой управления дорожным движением и регулирова- нию спроса на транспортные услуги, в российских городах по сути отсутствуют. Муниципальные учреждения в большинстве городов имеют недостаточно эффективную организационную струк- туру и не располагают достаточным персоналом для решения этих проблем. Результатом этих недостатков является то, что российские города сталкиваются в той или иной степени с такими проблемами, как (a) дорожные пробки и (b) высокая аварийность на улицах и дорогах. Функции и организационная структура ЦОДД Возможно, наиболее приоритетной и наиболее эффективной со стоимостной точки зрения мерой по решению проблем в области управления дорожным движением, развития системы парковок и повышения безопасности дорожного движения в городах может стать создание центров орга- низации дорожного движения (ЦОДД) с соответствующими функциями и необходимым штатом сотрудников. Международный опыт показывает, что подобные центры, выполняющие ряд функ- ций, связанных с управлением дорожным движением в рамках одной организационной структу- ры, работают весьма эффективно. В Таблице П.5.1. приводится описание функций и полномочий, которыми обычно наделяются вышеупомянутые центры. Таблица П.5.1. Функции и ответственность муниципального Центра организации дорожного движения Функции Ответственность Аутсорсинг Политика в области Разработка и внедрение общегородской “политики в Не рекомендуется организации области организации дорожного движения” с целью дорожного движения решения задач, определенных “городским советом”, которые могут включать в себя по крайней мере определение (i) функциональной дорожной иерархии; (ii) должного баланса между пользователями транспортной системы (частный транспорт/общественный транспорт/ немоторизованный транспорт/пешеходы); (iv) приоритет- ных программ действий; (iv) “5-летнего инвестиционного плана”. Изучение вопросов, Сбор (рассмотрение), мониторинг, анализ и оценка всех Возможен связанных с данных, касающихся работы транспортной системы дорожным и аварийности на автомобильных дорогах, с целью движением определения преобладающих тенденций, количественной оценки имеющихся проблем, а также разработки планов по усовершенствованию систем организации дорожного движения. 186 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Функции Ответственность Аутсорсинг Планы организациии Планирование, разработка, реализация, мониторинг, Возможен и часто усовершенство- оценка, доработка и постоянное усовершенствование применяется вания дорожного транспортных схем и политики с целью реализации движения согласованной политики в области организации дорожного движения. Программа будет охватывать все моторизованные виды наземного транспорта (легковой транспорт, общественный транспорт, грузовой транспорт и т.д.) и немоторизованные способы передвижения (пешеходы, велосипеды). Планы и улучшения будут включать в себя различные мероприятия, начиная с простых усовершенствований дорожных развязок или осуществления работ по нанесению дорожной разметки и установке дорожных знаков и заканчивая реализацией комплексных общегородских стратегий по таким направлениям, как, например, приоритетное развитие автобусного транспорта или ценообразование. Обеспечение безопасности дорожного движения является частью процесса разработки и проектирования любых транспортных схем, однако реализация конкретных программ по обеспечению безопасности дорожного движения и мероприятия по снижению аварийности на автомобильных дорогах будет являться отдельной функцией, которой будет наделен Центр организации дорожного движения. Оборудование Планирование, разработка, установка, эксплуатация Рекомендуется и для управления и техническое обслуживание всех систем управления широко применяется дорожным дорожным движением, в том числе (i) светофоры, включая движением компьютеризированные светофорные системы; (ii) до- рожную разметку; (iii) дорожные знаки; (iv) оборудование для обеспечения соблюдения правил дорожного движе- ния (видео камеры для фиксации нарушений ПДД и т.д.) Стандарты и нормы Разработка стандартов и норм регулирования дорожного В большинстве регулирования движения с целью реализации предлагаемых планов случаев невозможен дорожного движения организации дорожного движения и усовершенствования систем управления дорожным движением для их утверждения городскими администрациями и обеспечения реализации ГИБДД. Управление Разработка политики и программ в области организации Рекомендуется и парковками уличных и внеуличных парковок, включая утверждение широко применяется размещения предлагаемых парковок и подъездных автомобильных дорог к ним. Управление работой парковок (например, в тех случаях, когда за парковку взимается плата) будет осуществляться отдельной структурой, ответственной за вопросы парковки. Утверждение и Проведение оценки и предоставление рекомендаций В большинстве координация городским администрациям по вопросам, касающимся случаев невозможен разработки всех транспортных схем (например, строительства новых автомобильных дорог) и проектов по развитию транспортной инфраструктуры (разрабатываемых как государственными структурами, так и частными компаниями, включая проекты, предусматривающие освоение значительных земельных ресурсов или осуществление крупномасштабного строительства), которые имеют существенное влияние на транспортные потоки, с целью обеспечить их соответствие требованиям согласованной политики в области управления дорожным движением. Практическое изучение воздействия всех планируемых проектов застройки на дорожное движение. Приложения 187 Функции Ответственность Аутсорсинг Консультации Проведение консультаций с общественностью и другими В большинстве заинтересованными сторонами по вопросам политики случаев невозможен в области управления дорожным движением, а также результатов реализации конкретных схем и мер в области транспорта. Бюджет Разработка годового бюджета для представления в В большинстве городскую администрацию в целях (i) реализации планов случаев невозможен по усовершенствованию систем управления дорожным движением; (ii) управления дорожным движением и эксплуатации средств контроля; (iii) обеспечения непре- рывной работы самого ЦОДД. Примечания: • Не все функции должны быть обязательно возложены на сам ЦОДД. Например, содержание средств управления дорожным движением и светофоров в большинстве случаев осуществляется сторонними организациями по контракту; в данном случае ЦОДД мог бы оставить за собой лишь контрольные функ- ции. • Обеспечение соблюдения правил дорожного движения также не является одной из задач, так как вхо-дит в функции дорожной полиции; вместе с тем имеются примеры, когда некоторые полномочия по обеспе- чению соблюдения правил дорожного движения, например, в случае с придорожной парковкой, могут быть возложены на ЦОДД, при котором необходимо будет создать подразделения по вопросам парков- ки. Традиционно многие, если не большинство из этих функций по организации дорожного движе- ния осуществлялись дорожной полицией. В последнее время в большинстве российских городов эти функции обычно распределяются между различными городскими управлениями или ими во- обще никто не занимается. Основной целью создания ЦОДД является консолидация этих функ- ций в рамках одной структуры с выделением соответствующего штата квалифицированных со- трудников, что позволит муниципалитетам заниматься разработкой и реализацией эффективных программ в области управления дорожным движением. Таким образом, муниципалитетам необ- ходимо предпринять соответствующие шаги по созданию ЦОДД с закреплением за ними этих консолидированных функций, если этого еще не было сделано. Аутсорсинг функций организации дорожного движения. Центру организации дорожного движения, наделенному ответственностью за осуществление вышеуказанных функций, нет не- обходимости самостоятельно осуществлять все эти функции – он может передать ответствен- ность за выполнение некоторых из них сторонним организациям в рамках четко сформулирован- ных контрактных механизмов. Вместе с тем конечная ответственность за вопросы, связанные с разработкой политики и осуществлением данных функций, должна оставаться за ЦОДД. К числу функций, которые в большинстве случаев подлежат аутсорсингу, относятся следующие: (a) обе- спечение работы средств управления движением транспорта, (b) разработка планов организации дорожного движения, (c) парковки. Например, распространенной практикой является передача ЦОДД частным компаниям на контрактной основе ответственности за содержание, а в некото- рых случаях – за эксплуатацию средств управления транспортным движением, включая светофо- ры. Такой подход может быть вполне применим в условиях России, где некоторые организации областного уровня уже предоставляют такую услугу. Ответственность за разработку детальных планов организации дорожного движения также в большинстве случаев передается по контракту консультантам. В то время как ответственность за разработку политики и программ в области парковки целесообразно оставить за ЦОДД с целью обеспечить их соответствие общим стра- тегиям организации дорожного движения, обязанности по непосредственной реализации про- грамм в области парковки обычно передаются на контрактной основе структурам, ответственным за организацию и управление парковками. Несмотря на то, что такая практика аутсорсинга широ- ко распространена и даже должна стимулироваться в тех случаях, когда муниципальные органы власти не в состоянии содержать штат квалифицированных сотрудников для выполнения данных функций, ЦОДД необходимо иметь собственные организационно-технические возможности по разработке общей политики по этим функциональным направлениям, а также возможности по осуществлению контроля над выполнением функций, переданных сторонним организациям на контрактной основе. 188 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Организационная структура и штатное расписание ЦОДД Организационная структура и штатное расписание ЦОДД определяются в зависимости от раз- меров города и набора возлагаемых на ЦОДД функций. Как минимум, хорошо организованный ЦОДД должен иметь в своей структуре функциональные отделы, занимающиеся следующими во- просами: (a) исследования в области организации дорожного движения, (b) планирование меро- приятий по организации дорожного движения, (c) использование средств контроля за дорожным движением, (d) утверждение схем дорожного движения и (e) организация парковок и управление ими (см. рис. П.5.1.). В качестве общего правила, в городах с населением свыше 1 млн. чело- век ЦОДД должны иметь в своем штате по крайней мере 20-25 профессиональных сотрудников, при этом примерно такое же или большее количество сотрудников должно наниматься в каче- стве подрядчиков с целью управления светофорным хозяйством и другими средствами контро- ля за движением транспорта. В более мелких по размеру городах, конечно, такого количества сотрудников не требуется. Представляется затруднительным указать разумное минимальное количество сотрудников ЦОДД ввиду того, что несколько высоко-квалифицированных и мотиви- рованных сотрудников могли бы успешно выполнять большое количество функций. Вместе с тем представляется целесообразным, чтобы на первоначальном этапе ЦОДД были укомплектованы по крайней мере 3-5 специалистами в небольших по размеру городах, желающих создать ЦОДД, с возможностью увеличения общего количества сотрудников в будущем. Квалификация, обучение и профессиональное развитие сотрудников. Уровень подготовки профессиональных сотрудников имеет большое значение для любой организации, и особенно для такой организации, как ЦОДД, где важны аналитические способности и навыки персонала в области проектирования и планирования. Особо важно будет привлечь специалистов с опытом работы в области организации дорожного движения и строительства объектов транспортной ин- фраструктуры. В целях профессиональной подготовки сотрудников ЦОДД потребуется органи- зовать эффективные программы обучения на базе университета или технического института, а также программы профессиональной подготовки без отрыва от производства. Для решения этой задачи потребуется несколько лет согласованных и постоянных усилий. Как указано в разделе 3.6. отчета № 3, соответствующему управлению Минтранса России не- обходимо будет разработать официальную программу обучения, а также программы повышения потенциала сотрудников без отрыва от производства. Это управление также должно будет раз- работать механизмы проведения аттестации специалистов по вопросам организации дорожного движения с целью повышения общего профессионального уровня сотрудников ЦОДД. Оборудование, программное обеспечение и документация. Для эффективной работы ЦОДД должен располагать минимальным набором оборудования, программным обеспечением по ор- ганизации дорожного движения, а также необходимой документацией. Ниже приводится частич- ный перечень рекомендованных инструментов и документации, которые необходимы ЦОДД для успешного выполнения возложенных на него функций. Оборудование для мониторинга транспортных потоков. ЦОДД необходимо иметь в своем распо- ряжении переносные устройства для мониторинга транспортных потоков. Программное обеспечение для учета ДТП. Принимая во внимание то, что ЦОДД должен будет заниматься анализом аварийности на автомобильных дорогах и разрабатывать возможные меры по снижению количества ДТП и серьезности их последствий, программное обеспечение для уче- та ДТП, с помощью которого можно будет фиксировать место, тип и причины ДТП, будет являться важным инструментом в работе ЦОДД. Модели стратегического транспортного планирования. ЦОДД необходимо иметь доступ к стра- тегической транспортной модели с целью апробирования альтернативной транспортной полити- ки и крупных инвестиций, скорее всего, в сотрудничестве с управлениями городского планирова- ния или комитетами по градостроительству и архитектуре. Приложения 189 Тактические модели оценки дорожного движения. Помимо моделей стратегического транс- портного планирования, ЦОДД необходимо будет иметь доступ к тактической модели дорожно- го движения, что позволит ему оперативно оценивать воздействие новых инвестиций в систему организации дорожного движения и создания новых объектов транспортной инфраструктуры на транспортную ситуацию. Профессиональная литература. В ЦОДД должна иметься профессиональная литература по таким вопросам, как (a) проектирование городских улиц и дорог, (b) требования к парковкам, (c) по- требности в установке светофоров, (d) стандарты дорожной разметки и дорожных знаков. Ожидается, что предлагаемый федеральный консультационный органпо вопросам городского транспорта будет предоставлять содействие участвующим городам в приобретении такого обо- рудования, программного обеспечения и профессиональной литературы в рамках национальной программы, направленной на повышение эффективности организации дорожного движения и систем пассажирского транспорта в городах. Взаимодействие с другими структурами В то время как создание ЦОДД с консолидированными функциями с целью решения широкого круга вопросов, связанных с организацией дорожного движения, является важным шагом, не- обходимо признать, что данному центру необходимо будет взаимодействовать с несколькими другими местными структурами, которые также занимаются вопросами городского транспорта. Ниже приводится описание такого взаимодействия. Создание комитета по вопросам организации дорожного движения или транспортного координационного комитета. В то время как должным образом организованный ЦОДД должен будет осуществлять все функции, указанные в Таблице П.5.1., ему необходимо будет установить хорошие рабочие взаимоотношения с другими муниципальными органами, занимающимися во- просами городского транспорта. В этих целях многие, если не большинство городов, в которых имеются ЦОДД, дополнительно создали комитеты, на которые возложен ряд задач по управле- нию дорожным движением и решению более общих вопросов, связанных с улучшением работы систем городского транспорта. С учетом того, что основной функцией комитета будет решение вопросов, связанных с организацией дорожного движения, парковок и обеспечением безопасно- сти дорожного движения, будет логично, если руководитель ЦОДД будет одновременно являться председателем этого комитета. Создание управления городского транспорта. Одним из подходов, используемых некоторы- ми городами для решения проблем в области городского транспорта, является создание управ- ления городского транспорта, в которое входят все ключевые структуры, занимающиеся вопро- сами развития системы городского транспорта. Пример подобной структуры приводится на Рис. П.5.2: функции организации дорожного движения, развития систем общественного транспорта, организации парковок, стратегического транспортного планирования и развития транспортной инфраструктуры (главным образом дорожной сети) сконцентрированы в одном управлении. Эта организационная модель заслуживает серьезного рассмотрения. Взаимодействие с органами дорожной полиции. Взаимоотношения между ЦОДД и органа- ми дорожной полиции являются особенно важными, так как сотрудничество между ними может быть весьма полезным. В то время как роль дорожной полиции постепенно смещается с вопро- сов управления дорожным движением в сторону обеспечения соблюдения ПДД и требований по безопасности дорожного движения, имеются важные точки соприкосновения в работе дорожной полиции и ЦОДД по вопросам, касающимся обеспечения безопасности дорожного движения. В то время как на дорожную полицию возложена ответственность за обеспечение соблюдения ПДД и ведения точного учета мест и причин ДТП, важно, чтобы ЦОДД разрабатывал меры организа- ции дорожного движения с учетом статистики ДТП, которые могли бы быть предприняты с целью снижения количества ДТП и серьезности их последствий. Как минимум ЦОДД будет необходимо заниматься сбором и анализом информации о движении транспорта, в том числе статистиче- ских данных по аварийности на автомобильных дорогах (включая создание карт аварийности на 190 Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем Рис. П.5.1. Примеры организационной структуры и минимального штатного расписания ЦОДД в городах с населением свыше 1 млн. человек Организационная структура ЦОДД для Баку (предлагаемый минимум основного профессионального штата) Глава ЦОДД (1) Изучение транс- Средства Управление Одобрение и Планирование Администрация портных потоков управления парковкой координация ОДД и бухгалтерия (3) транспортными (4) (2) (5) (3) потоками (2)* В настоящее время дорожная полиция отвечает за все сред- ства управления транспортными потоками и должна давать Светофоры Другие сред- одобрение на все схемы организации дорожного движения (3)** ства, включая (*) предлагается, чтобы ЦОДД нанял только 1 человека для дорожные знаки отдела средства управления транспортными потоками до тех и разметку пор, пока он не возьмет на себя все полномочия от дорожной (2)** полиции (**)большинство из этих функций необходимо передать по контракту внешним исполнителям с сохранением минималь- ного штатного ядра автомобильных дорогах), и разработкой мер организации дорожного движения на основе этой информации. ЦОДД мог бы также выступить в роли координирующего органа для всех структур, которые имеют отношение к безопасности дорожного движения, включая дорожную полицию, службу экстренной медицинской помощи, спасательную службу и образовательные учреждения (см. Рис. П.5.2). Взаимодействие с департаментом строительства городских улиц и дорог. Между ЦОДД и городским департаментом, ответственным за строительство и содержание улиц и дорог, должно быть четкое разделение обязанностей и разграничение полномочий. В то время как дорожный департамент должен нести ответственность за строительство и содержание улиц и дорог, ЦОДД отводится определенная роль в утверждении проектной документации по любым значительным усовершенствованиям улиц и дорог, и в особенности аспектов, связанных с улучшением улиц и дорог, которые имеют влияние на вопросы организации дорожного движения, включая светофор- ное хозяйство, а также дорожную разметку и дорожные знаки. Ответственность за установку до- рожных знаков и нанесение дорожной разметки должна быть возложена на дорожный департа- мент, а ответственность за проектирование (или, по крайней мере, окончательное утверждение) таких объектов дорожного хозяйства – на ЦОДД. Все средства управления дорожным движени- ем, включая светофоры и дорожные знаки, должны быть в ведении ЦОДД. Взаимодействие с комитетом по градостроительству и архитектуре или управлением го- родского планирования. В большинстве российских городов комитет по градостроительству и архитектуре (или управление городского планирования) традиционно отвечает за вопросы, свя- занные с разработкой планов землепользования и развития транспортных систем. Данная струк- тура также играет значительную роль в разработке требований к парковкам в рамках проектов по строительству новых объектов транспортной инфраструктуры и в проектировании новых улиц и дорог. В этой связи сотрудничество между ЦОДД и управлением городского планирования бу- дет иметь особенно важное значение. ЦОДД должен играть существенную роль в (a) разработке стратегии или плана развития городской транспортной системы, (b) изучении воздействия но- Приложения 191 Предлагаемая организационная структура ЦОДД для Еревана (предлагаемое минимальное штатное расписание) Функции Транспортного департа- мента по организации дорожного Ереванский депар- движения: тамент транспорта • Политика в области управления дорожным движением; • Утверждение и координация; • Бюджет на организацию до- Координационный рожного движения; комитет • Осуществление контроля над деятельностью Еревантранса в области организации дорожно- го движения. Начальник ЦОДД (при Еревантрансе)т Изучение транс- Планы органи- Средства Управление портных потоков зации дорожно- управления парковками (3) го движения потоками (3) (4) (2) (*) Большинство этих функций будет необходимо передать по контракту Светофоры Дорожные зна- внешним исполнителям с сохранени- (3)* ки и разметка ем минимального штатного ядра. (2)* Рис. П.5.2. Включение ЦОДД в состав городского транспортного департамента Пример базового предложения по структуре департамента транспорта и дорожного движения Департамент транспорта и ДД Безопас- Плани- Безопас- Обще- Централь- Стратегие- Транспорт- Финансы и ность до- рование и ность до- ственный ный офис ское плани- ная инфра- экономика рожного контроль рожного транспорт рование структура движеня за транс- движеня портными потоками Лицензи- Плани- Горячая Общий от- Между- рование и рование и линия дел народный контроль финансы отдел Центр из- Ком-да по Контроль- Парковоч- Автобусная 50 частных Такси учения во- разработке ный центр ный опера- компания перевоз- просов БДД генерально- тор чиков го плана вой застройки на дорожную ситуацию и разработке мер, направленных на ее улучшение, (c) раз- работке требований к парковкам в рамках проектов новой застройки, (d) проектировании новых улиц в рамках проектов новой застройки. ВСЕМИРНЫЙ БАНК