Elaltoprecio 87932 delosalimentos Respuestas de América Latina y el Caribe a una nueva normalidad El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Agradecimientos Este informe se preparó mediante un esfuerzo colaborativo intersectorial entre varias unidades de la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Cuenta con aportes significativos de las unidades de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, Desarrollo Humano, y de los Departamentos de Desarrollo Sostenible, así como de los Departa- mentos nacionales de la Región, bajo la coordinación general de la LCSSD y la asesoría de la Oficina del Economista en Jefe. Agradecemos el esfuerzo y la pronta respuesta de los gerentes y personal de toda la Región. El núcleo del grupo de trabajo preparó este informe bajo la supervisión general del Ethel Sennhauser (gerente de sector, LCSAR), Louise Cord (gerente de sector, LCSPP) y Augusto de la Torre (economista en jefe, LCRCE). El grupo de trabajo incluyó a John Nash (LCSSD), Jordan Schwartz (LCSSD), Margaret Grosh (LCSHD), Francisco Ferreira (LCRCE), Joao Pedro Wagner de Azevedo (LCSPP) y Carolina Díaz Bonilla (LCSPP), con contribuciones de Paloma Anos Casero (LCSPR), J. Humberto López (LCSPR), Auguste Kouame (LCSPR), Mark Lundell (LCSSD), Michel Kerf (LCSSD) y Carlos Silva Jauregui (LCSPR). Los hallazgos, interpretaciones, y conclusiones expresadas en este informe no necesariamente reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan.   ii Prefacio E n la actualidad, los mercados mundiales experimentan la segunda alza vertiginosa en los precios de los alimentos de los últimos cuatro años. Si bien nadie posee una bola de cristal como para predecir con exactitud los precios futuros de los productos alimenticios, hay indicios para creer que los factores estructurales que afectan tanto la oferta como la demanda, discutidos en este informe, han evolucionado de manera tal que el nivel y la volatilidad promedio de los precios se mantendrán por encima de la media de estas últimas décadas. Asegurarse que la población mundial, y en particular los grupos vulnerables, pueda alimentarse adecuadamente es una de las contribuciones más importantes del Banco Mundial a la agenda pública global. Este informe describe cómo la situación actual afecta a los países de la región de América Latina y el Caribe – incluyendo su impacto sobre diferentes grupos dentro de cada país – y plantea estrategias para que los países miembros puedan implementar respuestas adecuadas.El problema debe abordarse en múltiples niveles y en diferentes horizontes tempo- rales. De manera urgente, se debe proteger a los consumidores pobres –que dedican una parte desproporcionada de su in- greso a los alimentos– de los golpes más severos. Esto requiere de un cuidadoso sistema de seguimiento y de redes de protección social eficientes y correctamente focalizadas.De igual forma, cualquier respuesta efectiva a mediano y largo plazo debe incluir un aumento de la producción de alimentos y una reducción de los costos de distribución. Varios países de la región son grandes productores de alimentos y para los productores el actual clima en los mercados representa un cambio bien recibido respecto a los precios deprimidos imperantes en las décadas de 1980 y 1990. Esta es una gran oportunidad para mejorar la prosperidad y al mismo tiempo alimentar al mundo. De esta manera, América Latina puede llegar a ser parte de la solución a una preocupación mundial. Asimismo, más allá de producir alimentos, la región tiene un enorme potencial para transferir conocimientos a otras regiones. Los países de América Latina han estado a la vanguardia en el diseño de sistemas de asistencia social para sus consumidores pobres, y por el lado de la oferta, en tecnología agrícola, reformas del marco político, y prácticas comerciales. La región juega un papel clave a la hora de difundir este conocimiento en otras partes del mundo. Espero que este informe contribuya a entender mejor la naturaleza de la crisis alimentaria en América Latina y el Caribe, proporcionando información que sirva para elaborar respuestas públicas adecuadas. Estamos colaborando con nuestros socios a diseñar e implementar dichas respuestas a través de la gama completa de servicios crediticios, de asesoría y técnicos prestados por el Banco Mundial.Pamela Cox Vicepresidenta América Latina y el Caribe, Banco Mundial. Pamela Cox Vicepresidenta Regional del Banco Mundial, América Latina y el Caribe iii El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Índice Agradecimientos····························································································································································································································································································································· ii Prefacio························································································································································································································································································································································ iii Prólogo······················································································································································································································································································································································· vii I. Introducción: acontecimientos más recientes en los mercados mundiales··································································································································· 8 II. Panorama general para ALC: efectos macro y micro······································································································································································································· 9 A. Impacto a nivel macro····································································································································································································································································································································· 9 B. Impacto a nivel micro·································································································································································································································································································································· 10 III. Respuestas ante una nueva situación que se tornó normal ···········································································································································································11 A. ¿Quién corre más riesgos ante los precios de los alimentos más elevados y volátiles?············································································································································· 11   14 B. Comida en la mesa: reducción del impacto en los más vulnerables a través de la asistencia social y la nutrición···································································· 15 C. Alimentos en la tierra: aprovechar el potencial latinoamericano para la producción de alimentos·········································································································· 18 D. Alimentos del campo a la mesa: asegurarse que la comida llegue a quienes corren riesgo································································································································ 23 IV. ¿Qué puede hacer el Banco Mundial para ayudar? ·····································································································································································································27 Anexo····························································································································································································································································································································································31 Creditos: Diseño: Alejandro Espinosa / www.sonideas.com Fotografías: portada ©istockphoto/ htstvr; © sxc.hu/Thomas van den Berk (página anterior); contraportada @WFototeca del Banco Mundial/Curt Carnemark; pág. VI ©istockphoto/Brian Raisbeck, pág. 30 @Fototeca del Banco Mundial/Julio Pantoja v El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad vi Prólogo Hoy en día vivimos en un mundo donde los precios de los alimentos son más elevados y más volátiles, y es probable que esta tendencia se mantenga. En este contexto, el presente informe discute el impacto de esta tendencia en los hogares más vulnerables y qué acciones urgentes de corto plazo pueden llevar a cabo los países para mitigar un impacto poten- cialmente serio en los que más riesgos corren. También discute el potencial de América Latina y el Caribe de “hacer las cosas bien mientras le va bien” – es decir, cómo puede la región aprovechar el elevado precio de sus exportaciones, a la vez que ayuda a evitar una futura crisis alimentaria mundial – y qué medidas serán necesarias para convertir en realidad este potencial y reducir el impacto de los precios altos en los consumidores de la región. Los precios internacionales de los alimentos subieron más de 43 por ciento desde junio de 2010, encendiendo la alarma respecto a una repetición de la crisis alimentaria de 2008 y sus consecuencias sobre los pobres. Si bien el alza de precios y su volatilidad no son novedad y se espera que se estabilicen, todo indica que no descenderán del todo en el futuro y que los bajos precios de los alimentos imperantes en la década de 1980 y 1990 son cosa del pasado. Los mensajes principales de este informe son los siguientes: ■■ ALC es antes que nada un continente que exporta alimentos y, como tal, tiene un papel importante en la so- lución mundial a las tendencias recientes en los precios de los alimentos. Aumentar ese potencial demandará mejoras en los sistemas de transporte y logísticos de toda el área. En muchos países, existen posibilidades de mejorar los niveles de producción agropecuaria y/o la productividad. Los países de América Latina y el Caribe (ALC) también pueden ayudar a otras regiones a incrementar su producción a través de transfer- encias tecnológicas Sur-Sur. ■■ También existe cierta heterogeneidad dentro de la región respecto a la población que se beneficia de esta opor- tunidad. Los precios de los alimentos más elevados representan, en principio, una gran oportunidad para la región. Sin embargo, ALC también es una región altamente urbanizada, donde buena parte de su producción agropecuaria se obtiene a partir de métodos agropecuarios modernos, en lugar de métodos de subsistencia. Esto implica que la mayoría de la población de ALC, si bien vive en países que son exportadores netos, forma parte de hogares que son consumidores netos de alimentos. Aunque puede llegar a haber una mejora en el balance general para algunas personas (mayores salarios o puestos de trabajo, en particular en áreas rurales), muchos, si no la mayoría, perderán en términos netos. En otras palabras, las mejoras en el ingreso (agregado) derivadas de los términos de intercambio positivos probablemente estén bastante concentradas. ■■ Esto supone la necesidad de proteger a los más vulnerables, es decir los pobres de todos los países, y en particular en las áreas urbanas. El sistema de asistencia social de ALC hoy en día proporciona una base mucho mejor que la de antes para proteger a los más vulnerables. Pero aún se debe construir, ajustar y controlar mucho más. También urge establecer sistemas de control a nivel país (tanto en países que son importadores netos como en los exportadores netos) que puedan evaluar la volatilidad de los precios de los alimentos, y medir en tiempo real el impacto social y en la pobreza de estas crisis. ■■ Dados sus conocimientos e historia de alianzas exitosas en la región, el Banco puede ayudar a los países a implementar políticas públicas, tanto por el lado de la oferta (agricultura e infraestructura) como de la de- manda (control de la pobreza y protección social). La estrategia para la región de ALC del Banco Mundial apunta a ayudar a sus miembros a abordar necesidades inmediatas para que puedan sobrellevar los efectos de la actual alza de precios, así como los problemas a largo plazo de vivir en un mundo de precios más altos y volátiles. En el muy corto plazo, las políticas estratégicas buscan asegurar que la situación actual no termine siendo una catástrofe para los pobres. Para discutir todo lo anterior, este informe se organiza en cuatro secciones. La introducción evalúa los acontecimientos más recientes en los mercados mundiales. La Sección II explica los diferentes impactos macro y micro del alza en el precio de los alimentos. La Sección III plantea aquello que sabemos sobre los efectos en la población de los precios de los alimentos más elevados y volátiles, y plantea estrategias efectivas para responder a corto y largo plazo. También discute el potencial de ALC para aprovechar la producción de alimentos y una mejor distribución de los mismos. Para finalizar, la Sección IV explica cómo el Banco puede ayudar a sus miembros a implementar estas estrategias. vii El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad I. Introducción: acontecimientos más recientes en los mercados mundiales Los precios internacionales de los alimentos suben una vez más, encendiendo la alarma respecto a una repetición de la crisis alimentaria de 2008 y sus consecuencias en los pobres. El Índice de Precios de los Alimentos del Banco Mundial aumentó un 43 por ciento entre junio de 2010 y enero de 2011, un 3 por ciento por debajo del máximo de 2008. En febrero de 2011, el Índice de Precios de los Alimentos de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) alcanzó su nivel máximo desde que comenzó en 1990. En términos históricos, los precios actuales no son nuevos – de hecho, son bastante más bajos que los precios predominantes durante la década de 1970 y antes, y mucho más bajos que los picos de mediados de la década de 1970 – pero representan un quiebre sustancial con los precios promedio de las décadas de 1990 y 2000. Los precios internacionales no son sólo más altos; se han vuelto más volátiles en años recientes. La variabilidad del precio internacional de los cereales (en torno al promedio) se duplicó entre 2005 y 2010 en relación con el período 1990-2005, la variabilidad del precio del azúcar se triplicó, y la del arroz se cuadruplicó. Nuevamente, este nivel de volatilidad tiene precedentes históricos, dado que el mundo ya experimentó una enorme volatilidad en los precios de las materias primas en épocas anteriores, como a comienzos de la década de 1970, pero parece alta en comparación con las fluctuaciones “normales” de las últimas dos décadas. Si bien se espera que el aumento de precios y su volatilidad se estabilicen un poco en los próximos meses, todo indica que no descenderán del todo en el futuro y que el bajo nivel promedio del precio de los alimentos en las décadas de 1980 y 1990 son cosa del pasado. La situación actual del mercado mundial de cereales es similar a la crisis de 2008 en tres aspectos. Primero, el precio más alto del petróleo impactó en los precios de las materias primas de origen agropecuario, principalmente a través del mercado de los biocombustibles. Segundo, en ambos años la devaluación del dólar versus buena parte de las monedas contribuyó a elevar los precios internacionales y, tercero, las inversiones financieras en materias primas agropecuarias continúan siendo sustanciales. Sin embargo, la situación actual difiere de la de 2007-2008 en aspectos importantes. Primero, los recientes incrementos en los precios internacionales alcanzan a un mayor número de materias primas agropecuarias que en 2008, cuando los incrementos de precios estuvieron acotados a unos pocos cereales como el trigo y el arroz. Segundo, los recursos natu- rales están afectando la producción de alimentos: las limitaciones de tierra y agua son más acuciantes que en el pasado, mientras que los déficit productivos causados por el clima son un factor más grande que en 2008. El cambio climático también juega un papel en esta incertidumbre, principalmente debido a que una mayor porción de las exportaciones de cereales se cultivan en áreas que están más expuestas a la variabilidad climática. Tercero, los cambios estructurales a largo plazo en los mercados son ahora un factor importante de la ecuación, a medida que la demanda de alimentos para animales y de alimentos cuya curva de demanda es elástica en un contexto de crecimiento sostenido y muy amplio del ingreso en países emergentes, aumenta de manera estable. Cuarto, la tasa mundial de existencias / uso de los principales cereales – que solía oscilar en un rango de 30-35 por ciento en la década de 1980 y 1990 – ha permanecido en torno a 20 por ciento desde 2003, debido mayormente a cambios a largo plazo en la política de los países de ingreso alto; y las existencias de algunos países clave se encuentran ahora en mínimos absolutos. 8 II. Panorama general para ALC: efectos macro y micro A. Impacto a nivel macro Alrededor del 93 por ciento de la población latinoamericana y el 97 por ciento de la actividad económica tiene lugar en países que son exportadores netos de materias primas, por lo que la región en general se ha beneficiado de los recientes aumentos en el precio de las materias primas, incluyendo los alimentos. Los productores eficientes de alimentos en ALC respondieron muy bien a los últimos aumentos en el precio de los alimentos, acelerando la producción e incrementando su participación en el mercado mundial. ALC es una exportadora neta de alimentos, con una participación en las exportaciones brutas de origen agropecuario mayor a su participación en la producción mundial (un 10 por ciento del PIB agrícola mundial). En 2006-2009, la participación de ALC en las exportaciones agrícolas mundiales alcanzó el 14 por ciento, por encima del 11 por ciento de 1995-1999. ALC representa casi un tercio de las exportaciones mundiales de maíz, y alrededor de 14 por ciento de la producción mundial. Es responsable del 52 por ciento de las exportaciones de soja, 7 por ciento de las exportaciones de trigo y arroz, 44 por ciento de las exportaciones de carne vacuna, 42 por ciento de las exportaciones de carne aviar y 17 por ciento de las exportaciones de carne porcina. Imagen 1. Participación de las exportaciones agrícolas de ALC en el total mundial (%). 12 Brasil 14 Cono 12 Sur 10 Región Andina 8 6 México 4 America Central/Carr 2 0 1995-1999 2000-2004 2005-2008 2006-09/Último ALC también es responsable de alrededor de 70 por ciento de las exportaciones mundiales de bananas, 45 por ciento de las de azúcar y café. Más de ¾ de las exportaciones agrícolas brutas de ALC provienen de 5 países: Brasil (34 por ciento), Argentina (23 por ciento), México (11 por ciento), Chile (8 por ciento), y Colombia (4 por ciento). ALC ha sabido aumentar su participación en los mercados mundiales, debido sobre todo a una ampliación de la participación brasileña y del Cono Sur (Imagen 1). Los efectos de los movimientos en los precios de los alimentos se expresan de diferente manera a nivel macroeconómico. Al ser una exportadora neta, la región de ALC en general se beneficia de los flujos de moneda extranjera atraídos 9 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Imagen 2. Cambios acumulativos en los términos de intercambio Chile Ecuador Perú Bolivia Guyana Argentina Paraguay Uruguay LAC Guatemala México Trin. y Tob. Brasil Nicaragua Colombia Desde Mar-09 a Dic-10 Panamá Honduras Costa Rica Desde Mar-01 a Dic-10 Dominica Dom. Rep. -30% -10% 10% 30% 50% 70% 90% 110% 130% por los altos precios de los productos alimentarios. ALC también es una exportadora neta de muchas otras materias primas, en particular hidrocarburos y minerales, cuyos precios alcanzan máximos históricos. Por lo tanto, ya sea que consideremos los cambios en los términos de intercambio de la última década, o en un período más reciente (imagen 2), la mayoría de los países de ALC experimentaron una mejora en sus términos de intercambio, si bien en grados diferentes. Las excepciones – aquellos países que experimentaron pérdidas en los términos de intercambio – incluyen a la mayoría de los países del Caribe y algunos de América Central, que son importadores netos tanto de alimentos como de combustible, y por ende se han visto afectados de manera negativa por los aumentos en los precios de ambos. Dependiendo hasta cierto punto de si las mejoras en los términos de intercambio están impulsadas por los alimentos u otras materias primas, esto podría o no derivar directamente en mayores ingresos para el gobierno. Mientras que los gobiernos en general se benefician directamente cuando sube el precio del petróleo o de los minerales – porque son propietarios de las compañías productoras o porque aplican tasas elevadas a la producción o exportación – en la mayoría de los países, el gobierno no participa directamente de la producción o exportación de alimentos, ni los gravan. En la medida que los precios más altos aumentan las ganancias de los establecimientos productivos y estimulan la actividad económica en áreas rurales, el gobierno puede llegar a quedarse con una parte a través del IVA o del impuesto a la renta. B. Impacto a nivel micro Más allá del impacto positivo en la región de los movimientos a nivel macro en el precio de las materias primas descritos más arriba, la mayoría de la población de ALC – incluyendo a la de los exportadores netos – son consumidores que pierden por el efecto directo de los aumentos de precios. La población de ALC se concentra en áreas urbanas y es precisamente aquí donde la mayor parte de los efectos negativos tiene lugar, afectando primordialmente a los pobres urbanos que gastan una porción muy grande de sus ingresos en la compra de alimentos. Aun en áreas rurales muchas personas son consumidores netos cuyo poder adquisitivo se ve erosionado por los precios más altos de los productos alimentarios. Sin embargo, en estas zonas los impactos negativos del mayor costo de la canasta de consumo pueden llegar a mitigarse por efectos de equilibrio generales sobre los salarios o el nivel de empleo. En general, las materias pri- mas solo representan una pequeña parte del precio final que pagan los consumidores, por lo que incluso movimientos relativamente grandes en sus precios causan un cambio porcentual mucho más pequeño en los precios finales. El efecto en los consumidores también dependerá del grado en que los movimientos de precios mundiales se trasladen a los precios domésticos, y la evidencia indica que en algunos países de ALC este traslado es relativamente acotado a corto plazo. Las consecuencias del aumento en el precio de los alimentos a nivel hogar, y la identificación de la población más vulnerable, se describen con más detalle en la sección III. 10 III. Respuestas ante una nueva situación que se tornó normal A. ¿Quién corre más riesgos ante los precios de los alimentos más elevados y volátiles? Los crecientes precios de los alimentos afectan de manera desproporcionada a los pobres, debido al peso relativo más alto de los alimentos en el gasto total. El costo de los alimentos en la región varía desde un máximo de 83 por ciento del gasto total para el último quintil en Honduras, hasta un mínimo de 32 por ciento en Brasil, comparado con 25 por ciento y 7 por ciento en los hogares del quintil más alto de estos dos países, respectivamente (Tabla 1). El Índice de Precios para las Personas Pobres (PPPI, por sus siglas en inglés) sirve para medir el impacto que tienen los crecientes precios de los alimentos en los pobres, comparado con el Índice de Precios al Consumidor o IPC (que mide la canasta de consumo del quintil superior). El aumento del PPPI entre 2006 y 2008 fue de casi 8 por ciento (un punto porcentual por encima del IPC), mientras que en los últimos dos años, el PPPI aumentó sólo 4 por ciento, apenas por encima del IPC (ver Anexo Imagen 1). Tabla 1. Participación de los alimentos sobre consumo total, decil más pobre (primero) y más rico (décimo) 1 País Año Alimento 1 . decil o 10o. decil Honduras 2004 83,3% 24,7% Bolivia 2002 60,3% 17,0% Argentina 1996 56,5% 17,5% Guatemala 2000 55,8% 15,1% Jamaica 2007 54,3% 26,6% Paraguay 2000 50,9% 23,7% Colombia 2003 45,8% 17,5% México 2004 41,0% 10,8% Brasil 2002 32,1% 7,2% Basándonos en la experiencia de las crisis de 2008 y 2009 y en el moderado incremento de precios experimentado por la mayoría de los países, la última aceleración en los precios de los alimentos no tendría por qué derivar en un aumento dramático del nivel de pobreza en América Latina. Sin embargo, se espera que algunos grupos y países vulnerables experimenten mayores niveles de pobreza y un impacto negativo sobre su bienestar 2. La crisis de los alimentos y combustibles de 2007-2008 y la crisis financiera de 2008-2009 terminó con una etapa de reducción de la pobreza en América Latina que había durado cinco años (2002-2007), en los últimos dos años no se ha registrado reducción alguna en los niveles de pobreza regionales (Imagen 3), aunque tampoco derivó en un aumento de las cifras3. 1 Dupriez, Olivier (2007) Building a household consumption database for the calculation of poverty PPPs. Ficha técnica. Banco Mundial: Washington, DC (mimeografía). 2 En una reciente publicación (PREMPR - Food Price Watch [febrero de 2011]), el Banco Mundial anunció que el impacto sobre la pobreza de este último incremento en el precio de los alimentos se estimó en 44 millones de personas. Esta cifra se basa en una estimación del impacto del aumento del precio de los alimentos en una muestra de 28 países, 5 de los cuales son de la región ALC (Tabla 2). Esta estimación mundial representa el 40 por ciento de la población de los países de ingreso bajo y mediano (los países de ALC seleccionados representan el 12 por ciento de la población regional). El promedio ponderado del impacto sobre la población en los 28 países posteriormente fue ampliado hasta incluir la población de todo el mundo (5.600 millones). Sólo se proporcionó un estimativo global. Enlace a Food Price Watch: http:// www.worldbank.org/foodcrisis/food_price_watch_report_feb2011.html 3 Ver Did Latin America Learn to Shield the Poor from Economic Shocks, (Departamento para la Reducción de la Pobreza y Género; LAC-PREM, octubre de 2010) para más detalles sobre el impacto sobre la pobreza de la crisis económica. Es importante acotar que tanto las líneas de indigencia como de pobreza se ajustan según el IPC general y no según el IPC para alimentos, otra explicación de por qué los niveles de pobreza son menos sensibles a los incrementos en el precio de los alimentos. Algunos países de ALC ajustan su línea de indigencia según el IPC para alimentos (i.e. Chile y Costa Rica). 11 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Imagen 3. La reducción de la pobreza en ALC se estancó durante las crisis alimentaria y financiera de 2007-09 4 45 10,500 Tasa de pobreza moderada (%) PIB per cápita (dólares de EE. UU.) 40 9,000 35 7,500 30 6,000 25 4,500 USD$ 4 por día (eje izquierdo) GDP per-capita (eje derecho) 20 3,000 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Poverty and Labor Brief (Octubre, 2010) Sin embargo, si bien los niveles generales de pobreza no fluctuaron significativamente durante las crisis de 2008 y 2009, los pobres urbanos (moderados y en especial los indigentes) se vieron más afectados que los pobres rurales, así como los hogares mexicanos y de parte de América Central y el Caribe. Hacia el 2009, había señales de que el impacto en la población urbana de América Latina era mayor, ya que tanto la incidencia como la severidad de la pobreza aumentaron en áreas urbanas durante el período 2007-2009, mientras que estos indicadores siguieron mejorando en áreas rurales (Imagen 4) 5, 6 . Además, México y varios países de América Central (Honduras, El Salvador, Costa Rica) vieron cómo sus niveles de pobreza aumentaron en 2008 y 2009, mientras que los niveles de pobreza general en el Cono Sur (en especial Brasil y Argentina) se redujeron, y permanecieron constantes en la región andina (Imagen 5). Imagen 4. Pobreza urbana y rural, brecha de la pobreza y cuadrado de la brecha de la pobreza (promedios nacionales)7 Pobreza urbana Pobreza rural 25.0 60 50 20.0 40 15.0 30 10.0 20 5.0 10 0 0 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2005 2006 2007 2008 2009 fgt0 fgt1 fgt2 fgt0 fgt1 fgt2 4 Idem. 5 El promedio ponderado según la población para la región muestra que la indigencia urbana (incluyendo la brecha de la pobreza) se mantuvo constante en 2009, mientras que en áreas rurales la pobreza siguió descendiendo, si bien la brecha de la pobreza se estabiliza. 6 Los resultados tienen más que ver con la crisis financiera de 2008-09, sin embargo la evidencia en 2010 indica que en algunos países la crisis de los alimentos tuvo un impacto negativo sobre la pobreza urbana – ver por ejemplo los resultados del Índice de Pobreza según Ingreso Laboral (LIPI, por sus siglas en inglés) para México más abajo. 7 Unidad para la Pobreza y Género, LAC-PREM: Implications of the Rise in Food Prices for Poverty in Latin America using SEDLAC harmonized datasets, (CEDLAS y el Banco Mundial). Los países utilizados para el análisis fueron: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Paraguay, y Perú. El criterio para la selección de estos países fue la disponibilidad de microdatos en al menos cinco de los seis años cubiertos por este análisis. 12 Imagen 5. Reducción de la pobreza según subregión de América Latina 8 puntos porcentuales (US$4 por día) 4 Cambios en la pobreza moderada, 2 0 -2 -4 -6 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 -8 Región Andina América Central y México Cono Sur Extendido Basándonos en crisis anteriores, es más probable que el impacto negativo del alza en el precio de los alimentos lo sufran los pobres urbanos, así como los hogares vulnerables de México, y parte de América Central y el Caribe. Ahora mismo los datos de alta frecuencia del mercado laboral mexicano muestran un deterioro en el bienestar de los hogares en meses recientes, en particular en áreas urbanas, al contrario de Brasil donde es difícil discernir un impacto de la reciente alza de precios. El Índice de Pobreza según Ingreso Laboral (LIPI, por sus siglas en inglés) mide las tendencias en la proporción de individuos que no pueden obtener la canasta básica de alimentos con sus ingresos laborales. El LIPI en México se vio duramente afectado por la crisis de 2008, no se recuperó en 2009 y ha estado aumentando desde el segundo trimestre de 2010, en particular en zonas urbanas (Imágenes 6 y 7). En Perú, el LIPI experimentó un alza significativa en 2008, pero desde entonces éste indicaría mejoras continuas en el bienestar de los hogares hasta el segundo trimestre de 2010, cuando comenzó a aumentar nuevamente. Por el contrario, el LIPI en Brasil se estancó en 2008, pero viene disminuyendo de manera estable desde 2009. Una preocupación adicional gira en torno a si luego de cuatro años de presión recurrente, los hogares vulnerables enfren- tan mayores restricciones a su capacidad de adaptación, e incluso si tienen más probabilidades que en crisis anteriores de adoptar comportamientos de adaptación que deriven en un menor nivel de acumulación de capital humano. Si bien tanto los hogares pobres como los que no lo son pueden estar experimentando aumentos similares en el costo de la canasta de consumo, la capacidad de los pobres de manejar este aumento es más limitada. En particular, preocupa que los mecanismos de adaptación pasados/actuales puedan tener un efecto negativo en la tasa de matrícula y asistencia escolar, y en la desnutrición, impactando de esta manera de manera negativa en la acumulación de capital humano y reforzando las trampas de la pobreza. Algunos autores, incluyendo a Cuttler et al (2002), Skoufias et al (2006), Firpo y Souza (2010) y Arceo-Gómez (2010)9 describieron las consecuencias permanentes de ‘shocks’transitorios previos sobre la región. 8 Departamento para la Reducción de la Pobreza y Género; LAC-PREM, 2010: Did Latin America Learn to Shield the Poor from Economic Shocks. 9 Cutler, D. M. et al. 2002. Financial Crisis, Health Outcomes and Ageing: Mexico in the 1980s and 1990s, Journal of Public Economics, 84(2): 279-303; Arceo-Gómez, Eva O. 2009. Impact of Economic Crises on Mortality: The Case of Mexico, background paper of the RBLAC: The Effects of the Economic Crisis on Household’s Well-being in Latin America and the Caribbean; Emmanuel Skoufias & Susan Parker, 2006. Job loss and family adjustments in work and schooling during the Mexican peso crisis, Journal of Population Economics, Springer, vol. 19(1), pág. 163-181, febrero; Firpo, Sergio y Andre Portela (2010) The Impact of the Economic Crisis on the Well-Being of Families in Brazil. Estudios Económicos, vol. 25 (1), enero-junio 2010, pág. 63-104. 13 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Imagen 6. Índice de Pobreza según Ingreso Laboral (LIPI) – US$2,5 /PPA10 1.2 1.1 1.0 LIPI (Q1 2007=1) 0.9 0.8 0.7 0.6 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 2007 2008 2009 2010 MEX PER BRA Imagen 7. Índice de Pobreza según Ingreso Laboral (LIPI), México – US$2,5 /PPA11 1.3 1.2 1.1 LIPI (Q1 2007=1) 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Rural Urbano Total   10 Unidad para la Pobreza y Género, LAC-PREM: Implications of the Rise in Food Prices for Poverty in Latin America, mediante el uso de conjuntos de datos del LABLAC (CEDLAS y el Banco Mundial). 11 Ídem. 14 B. Comida en la mesa: reducción del impacto en los más vulnerables a través de la asistencia social y la nutrición Además de elevar la pobreza, los precios de los alimentos cada vez más altos afectan de manera negativa en el desar- rollo humano al empeorar el nivel nutricional, reduciendo el uso de los servicios de educación y salud, y agotando los recursos productivos de los pobres. La desinversión de los pobres en su propio capital humano y físico conlleva efectos significativos y a largo plazo, ampliamente documentados y cuantificados en la literatura del desarrollo. La desnutrición durante la infancia temprana resulta en menores índices de salud, menores capacidades cognitivas, menor aprendizaje y menores ingresos durante toda la vida. Dado que estas pérdidas pueden ser irreversibles, es importante evitarlas lo más posible. Los programas de asistencia social juegan un papel triple a la hora de responder al alza en los precios de los alimentos, al: ■■ Anticiparse en cierta medida a los aumentos en los niveles de pobreza y desigualdad que este cambio traería aparejado. ■■ Ayudar a los hogares a seguir accediendo a los alimentos y servicios esenciales de la salud y educación. ■■ Cuando se perciben como justos y compensatorios, mantener el equilibrio social y evitar políticas impositi- vas, de subsidio, comerciales o productivas menos eficientes, algunas de las cuales pueden incluso agravar la situación. La respuesta más simple es la de aumentar los beneficios y/o cobertura de los actuales programas sociales para combatir la pobreza. Puede llevar meses establecer incluso la versión más básica del sistema administrativo necesario para operar dicho programa, y años hasta que los sistemas operen de manera adecuada. Sin embrago, allí donde los programas existen, están bien enfocados y tienen una buena cobertura, una simple firma puede aumentar el nivel de beneficios y proporcionarles una protección significativa a los beneficiarios pobres. Por ejemplo, en julio de 2008 Brasil aumentó el estipendio básico de Bolsa Familia en un 8 por ciento, y la transferencia por niño en un 13 por ciento. El programa ya se focalizaba sobre los pobres crónicos que gastan una porción sustancial de su ingreso en comida y por lo tanto el impacto era mayor – con una cobertura que alcanza a un 20 por ciento de la población. Las evaluaciones posteriores muestran que si bien la respuesta no fue lo suficientemente grande como para proteger completamente a los más pobres, sí mitigó el impacto del alza de precios. Aun en programas de cobertura limitada, la existencia de ‘reglas del juego’ puede agilizar la implementación. En 2008, por ejemplo, El Salvador fue capaz de ampliar su programa rural de Transferencia Condicionada de Efectivo (TCE) más rápido de lo planeado, pero se ajustó a la meta inicial de cubrir a las 100 municipalidades más pobres. La mayoría de los países de mayor población en la región poseen uno o más programas grandes enfocados en la pobreza que pueden servir de base para una respuesta. En América Latina, la mayoría son programas TCE, cuentan con una evaluación sustituta de recursos, y han sido implementados en los últimos quince años, algunos en los últimos cinco. En el Caribe, algunos países ( Jamaica y la República Dominicana) tienen programas de características similares. En los países más pequeños del Caribe oriental (miembros de la OECS)6, los programas suelen estar muy fragmentados en relación a su tamaño, y los sistemas de rendición de cuentas y control están menos desarrollados. Con la excepción de Dominica, que ya ha implementado una evaluación sustituta de recursos en sus programas de asistencia social, los países de la OECS suelen utilizar una combinación de instrumentos de focalización que absorben recursos sustanciales en personal. Existe una gran variabilidad en la capacidad de respuesta de las redes de asistencia social. Las respuestas al alza de los precios de los alimentos serán más importantes en aquellos países con un nivel inicial de pobreza elevado, participación elevada de los alimentos en el presupuesto de los pobres y desnutrición elevada. Por lo tanto, estas respuestas serán más importantes por ejemplo en Guatemala y Haití que en Chile y Uruguay. Desafortunadamente, la capacidad de las redes de asistencia social de brindar tal respuesta es normalmente menor en los países más pobres que en los más ricos, aunque incluso en el grupo de países con un nivel de pobreza inicial elevado existen diferencias respecto a la capacidad de urgencia y respuesta. Jamaica y Guatemala podrían considerarse de alto riesgo porque en ambos el decil más pobre gasta alrededor del 55 por ciento de su presupuesto en comida, sin embargo en Jamaica la baja estatura solo afecta al 5 por ciento de los niños, mientras que en Guatemala esta cifra llega a 54 por ciento. 15 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Jamaica desarrolló su programa TCE hace una década y sus sistemas ya están consolidados. La cobertura, que llega a un 13 por ciento de la población, es consistente con los niveles locales de pobreza. Guatemala inauguró su programa en 2008 y desde entonces lo ha ido ampliando hasta alcanzar a casi un tercio de la población, aunque excluye a los centros urbanos. Dada la elevada tasa de desnutrición, el programa también ha tomado medidas para aumentar la oferta de servicios nutricionales con base en la comunidad y la distribución de micronutrientes. Como resultado, hoy en día Guatemala está mucho mejor posicionada para brindar apoyo a los hogares pobres de cara a los crecientes precios de los alimentos de lo que estuvo en 2008. La mayoría de los demás países con niveles de pobreza o desnutrición elevados poseen una capacidad de respuesta menor. Bolivia, por ejemplo, cuenta con programas de asistencia social focalizados en subgrupos de pobres – el TCE Juana Azurduy cubre a familias con niños de entre 0 y 2 años de edad en las 52 municipalidades más vulnerables, Juancito Pinto cubre a todos los jóvenes de primer grado, y el Bonosol cubre a los ancianos de manera universal. Haití cuenta con un mosaico de programas financiados por donantes – de efectivo o alimentos por trabajo, de alimentación escolar y distribución de alimentos – que no poseen una fuente de financiamiento o administraciones muy estables, no están bien focalizados y no proporcionan una cobertura completa a aquellos que la necesitan. Aun en casos donde existe una base firme para brindar respuesta, subsisten limitaciones a la hora de brindar una cober- tura completa a todos los que sufren el embate de los altos precios de los alimentos ■■ Exclusiones causadas por aspectos específicos del diseño. Varios programas (p. ej. Mi Familia Progresa en Guatemala y Comunidades Solidarias Rurales en El Salvador), se focalizan en zonas rurales donde la pobreza crónica tradicionalmente está más extendida y es más profunda que en zonas urbanas. Frente al alza de precios, sin embargo, los pobres urbanos también se ven afectados, y tienen mucho menos capacidad de cubrir parte del consumo de alimentos mediante la propia producción. De manera similar, en un número de programas TCE insignia diseñados para atender familias con niños desde su nacimiento hasta la edad escolar, los hogares sin niños en edad escolar no están cubiertos, o son cubiertos por otros programas cuyo objetivo principal no es la pobreza (p. ej. pensiones sociales, o asistencia a discapacitados, etc.). Y algunos programas TCE solamente funcionan en lugares considerados de “fácil llegada”, por lo tanto excluyen algunas áreas que muchas veces son pobres y/o remotas. Superar dichas exclusiones plantea la necesidad de utilizar programas complementarios en donde sea posible. México, por ejemplo, hace uso de su Programa Alimentario (7), que tiene menos condicionantes, en áreas demasiado remotas o con insuficiente capacidad para los servicios (incluso en áreas urbanas) para que las corresponsabilidades de Oportunidades funcionen correctamente. Otra opción es realizar cambios estructurales a los programas existentes, pero éstos deben pensarse cuidadosamente ya que existe el potencial de que no ayuden a los objetivos a largo plazo de estos programas. ■■ Imperfecciones en la cobertura. Los errores de exclusión son una dura realidad de la asistencia social. Los programas que minimizan los costos de transacción y el estigma, y que tienen suficiente alcance, tendrán menos problemas de exclusión. Sin embargo, siempre existe un mínimo irreductible aun en los mejores programas. Cualquier intento de reducir esta sub-cobertura a causa de los precios de los alimentos en alza también beneficiará los objetivos a largo plazo de estos programas. ■■ Sistemas de focalización relativamente estáticos. El umbral de elegibilidad de los sistemas con evaluación sustituta de recursos no es un simple cálculo de poder adquisitivo, por lo que no es fácil ajustarlo para man- tener un valor constante de cara a cualquier volatilidad en el precio de los alimentos. Asimismo, algunos países no permiten que los hogares se registren hasta un año después que se conforman o pasan apuros. En estos países el registro se limita a un período definido y/o el ingreso al programa está limitado a cierto um- bral presupuestario. Estos factores limitan cualquier respuesta, pero debido a que las mayores dificultades derivadas del alza del precio de los alimentos no provienen de personas recientemente empobrecidas, sino de la agudización de la pobreza de los que ya eran pobres, esta limitación no es tan mala de cara al alza en los precios de los alimentos como sí lo fue cuando súbitamente se perdía un trabajo o un ingreso durante la crisis financiera. Estas limitaciones indican que a pesar de la buena reputación de ALC en cuanto a sistemas de asistencia social, sigue existiendo una agenda a mediano plazo. Esta incluye el desarrollo de al menos un programa sólido contra la pobreza en países que carecen de uno; el desarrollo de sistemas de focalización ágiles, en especial aquellos que permiten la implementación a pedido; y asegurarse que la combinación de programas e instrumentos pueda responder a una crisis así como combatir la pobreza y la desigualdad crónicas. 16 Se deben abordar cuestiones estratégicas sobre cómo aumentar los beneficios o la cobertura y cómo disminuirlos. Al aumentar los beneficios o la cobertura de cara al alza en los precios de los alimentos, es importante considerar desde un principio si deben disminuirse cuando los precios de los alimentos bajan. A veces la respuesta es “no” – un país con una red de asistencia social insuficiente puede verse obligado por esta nueva necesidad a encarar políticas para mejorar esa red de protección de manera permanente. Pero algunos países ya tenían una buena cobertura y eran razonablemente generosos, por lo que se necesitaría alguna forma de disminuir esta respuesta ante un aumento de precios temporal. Algunos ejemplos de respuestas al alza de precios de 2008 nos muestran algunas de las ventajas y desventajas. ■■ Los beneficios de Bolsa Familia en Brasil no fueron indexados y hacía un tiempo no se ajustaban cuando sucedió el alza de primavera de 2008. El alza en los precios de los alimentos disparó el ajuste periódico, y los beneficios se incrementaron en línea con el IPC general. Por lo tanto no hubo necesidad de una disminución posterior, pero como los precios de los alimentos aumentaron más que el IPC, no pudo compensar totalmente a los hogares por el mayor peso de los alimentos en sus presupuestos. ■■ En Chile, el gobierno otorgó dos pagos únicos a los beneficiarios registrados en varios de sus programas bási- cos de asistencia social; en total, estos pagos alcanzaron al 40 por ciento más pobre de la población. Los pagos fueron descritos explícitamente como únicos, y no fueron incorporados a la estructura de beneficios de nin- guno de los programas sociales permanentes, por lo que no hubo necesidad de reducirlos posteriormente. Sin embargo, la naturaleza única de estos pagos no se adecuó muy bien a los gastos recurrentes de los hogares. ■■ En México, los beneficios de Oportunidades están indexados, pero en la primavera de 2008 se tomó la de- cisión de incrementarlos por encima del IPC, reconociendo que el peso de los alimentos en el presupuesto de los pobres es mayor que en el IPC. Este beneficio se estructuró como un beneficio aparte, parte del conjunto de beneficios que conforman Oportunidades (llamado Vivir Mejor). Sin embargo, sigue siendo parte de la estructura de beneficios, en lugar de reducirse o eliminarse. Por lo tanto también es importante tomar en cuenta el impacto de los precios de los alimentos más altos sobre la diversidad de la dieta y la ingestión de micronutrientes. Cuando los hogares enfrentan una reducción en su poder de compra, tienden a reducir la diversidad de su dieta y por ende su acceso a los micronutrientes. En el pico de la crisis de 2008, las familias pobres frecuentemente respondieron a los elevados precios de los alimentos comprando alimentos más baratos con un menor valor nutricional, consumiendo menos o salteando comidas (Brinkman et al. 2010 y Compton et al. 2010). Tales cambios en el comportamiento pueden causar una falta de micronutrientes aun cuando la ingesta calórica sea suficiente. Los programas de nutrición por lo tanto deberían considerarse como parte de la probable respuesta de política pública, especialmente en países con problemas nutricionales preexistentes. La supervisión y promoción del crecimiento puede servir para detectar en qué lugares los niños entran en problemas y donde las respuestas son más urgentes. La educación nutricional (amamantar de manera exclusiva hasta los seis meses de edad, alimentos de destete apropiados, información sobre micronutrientes) puede ayudar a los hogares a aprovechar al máximo sus escasos recursos. Las iniciativas a favor de los micronutrientes cobran mayor importancia a medida que la diversidad de la dieta disminuye. Si los alimentos se distribuyen en especie como parte de los programas de asistencia social, es conveniente que éstos sean fortificados o de un elevado valor nutricional. De manera general, los suplementos con micronutrientes pueden llegar a ser necesarios allí donde existan programas de transferencia razonables – dependiendo del contexto, podría ser necesaria una combinación de productos básicos fortificados de venta al público con una distribución directa de suplementos nutricionales. El foco de estas operaciones debe estar puesto antes que nada en los ‘primeros mil días’, que cubren desde el período prenatal hasta la edad de dos años, ya que éste es la ventana cuando la vulnerabilidad biológica es mayor, las consecuencias de la subnutrición más dañinas y los beneficios de la proactividad mayores. La experiencia de la región ALC con programas de asistencia social la coloca en una buena posición para ayudar a otros países en la implementación de dichos programas. La experiencia de los países de ALC es muy conocida a nivel mundial como resultado de las cientos de evaluaciones de impacto de sus programas, la transparencia de sus operaciones, la riqueza de sus sitios web, y su disposición a compartir información en todo tipo de foros mundiales y Sur-Sur. Algunos países – en especial México, pero también Brasil, Colombia, Chile y Jamaica – a menudo reciben visitas de países de todo el mundo. Brasil posee un programa único para prestar asistencia técnica al África, en especial África lusófona. Países como Ghana, Mozambique, Senegal, Angola y Zambia están llevando a cabo e implementando programas de mitigación de la pobreza con el apoyo del Banco y asesoría técnica de sus contrapartes brasileñas. 17 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad C. Alimentos de la tierra: aprovechar el potencial latinoamericano para la producción de alimentos Por varias razones, ALC está en una buena posición para poder beneficiarse de los precios elevados y aumentar la pro- ducción de alimentos. Primero, ALC en general posee ventajas comparativas para la producción de alimentos, como se puede observar no sólo de su posición como exportador neto de alimentos, sino por su índice de “ventaja comparativa revelada” de 2,2, en relación al promedio mundial de 1 (Tabla 2) 12. Incluso algunos países y subregiones que son importadores netos de alimentos poseen una ventaja comparativa en otros tipos de productos agrícolas (p. ej., América Central), mientras que algunos países con pocas ventajas comparativas para el comercio agrícola sin embargo son productores significativos (p. ej., México). Tabla 2. Índices de ventajas comparativas para la agricultura y alimentos procesados, países de América Latina, 1965 a 2004, mundo = 1,013 1965-69 1975-79 1985-89 1995-99 2000-04 Países de AL estudiados N/D 2,8 2,2 2,2 2,2 Argentina 3,5 3,8 4,4 4,9 5,4 Brasil 3,3 2,9 2,4 3,2 3,6 Chile 0,3 1,1 2,3 3,4 3,9 Colombia 3,0 3,9 3,6 3,2 2,6 República Dominicana N/D 3,9 3,2 1,2 4,7 Ecuador 3,8 2,3 3,2 5,5 4,9 México 2,3 1,8 0,9 0,7 0,6 Nicaragua 3,4 4,3 6,1 7,4 9,5 Otros países de AL N/D 1,1 1,7 2,5 N/D Caribe N/D 0,6 0,9 1,5 N/D América Central 3,1 3,8 5,2 5,4 5,0 América del Sur N/D 0,5 1,0 1,6 1,6 Toda América Latina N/D 2,1 2,1 2,2 2,2 ALC tiene un gran potencial para aumentar su producción, como resultado de sus atributos naturales, en particular de los elementos clave para la producción agrícola, tierra y agua. De las aproximadamente 445,6 millones de hectáreas de tierra en el mundo apropiadas para la expansión sostenible del área cultivada (i.e., tierra con un alto potencial agroecológico, no forestal, sin proteger, y con una densidad poblacional menor a 25 personas por hectárea), alrededor de 123,3 millones de hectáreas (28 por ciento) se encuentran en América Latina, más que en ningún otro lugar con excepción de África, que tiene el 45 por ciento 14. El potencial de ALC es aún más pronunciado si se toma en cuenta la accesibilidad: la región posee el 36 por ciento de las 262,9 millones de hectáreas de tierra aptas para la expansión de la agricultura en el mundo y que están a 6 horas de viaje del mercado más cercano. Con un tercio de los 42.000 km cúbicos de recursos hídricos renovables del mundo, ALC también está bien dotada en este sentido. En términos per cápita, ALC posee la mayor dotación entre las regiones en desarrollo (Imagen 8), aunque algunas subregiones enfrentan una escasez mayor a la media15. 12 La ventaja comparativa revelada es un índice utilizado en la economía internacional para calcular la ventaja o desventaja relativa de un país dado en algún tipo de bien o servicio, según se deduce de los flujos comerciales. Normalmente se refiere a un índice introducido por Bela Balassa (1965): RCA=(Eij/Eit) / (Enj/Ent), en donde E=Exportaciones; i=Índice del país; n= Conjunto de países; j=Índice de materias primas; t=Conjunto de materias primas. Una ventaja comparativa es “revelada” cuando RCA>1. Si RCA es menor a la unidad, el país posee una desventaja comparativa en esa materia prima o industria. 13 Anderson, K y A. Valdes, 2008, Distortions to Agricultural Incentives in Latin America. Washington, DC, Banco Mundial. 14 Deininger, K et. al, 2011 Rising Global Interest in Farmland. Can it Yield Sustainable and Equitable Benefits? Washington DC, Banco Mundial. 15 Bruinsma, J. (2009), The Resource Outlook to 2050: By How Much Do Land, Water, and Crop Yields Need to Increase by 2050? en Proc. FAO Expert Meeting on How to Feed the World in 2050. 18 Imagen 8. Recursos hídricos renovables anuales per cápita 16 Australia y Nueva Zelanda Latinoamérica y el Caribe Norteamérica Europa y Asia Central África al sur del Sahara Este de Asia y Pací co (incl. Japón y Coreas) Europa Occidental Asia del Sur Oriente Medio y Norte de África 0 10 20 30 40 1000 m^3 / year Otro factor importante que contribuye al potencial latinoamericano para aumentar la producción son sus niveles relativa- mente altos de capital humano y tecnología. Esto la coloca en una buena posición no solo para incrementar la producción regional, sino para transferir conocimientos a otras regiones, en especial África (ver más abajo). Tal vez el líder en cuanto a avances en tecnología productiva sea Brasil, en donde la tecnología desarrollada principalmente por el instituto de inves- tigación pública Embrapa transformó el cerrado (un bioma parecido a los pastizales) en un área altamente productiva, a través de mejores variedades de semillas y prácticas de manejo del suelo ambientalmente amigables (p. ej. siembra directa). La región también está bien posicionada para responder de manera eficiente a los precios más elevados debido a su marco de incentivos, tal vez el menos distorsionado del mundo. En la década de 1960, los países de ALC, junto a otras regiones en desarrollo, en general protegieron de manera muy fuerte a su sector industrial a través de políticas comerciales y cambiarias, a veces imponiendo tributos específicos a las exportaciones agropecuarias. Esto creó un sesgo anti agropecuario en las estructuras de incentivos de estos países, como lo muestran las “tasas de asistencia relativa” negativas en la Imagen 9 17 y la Tabla 1 del Anexo. Las reformas estructurales llevadas a cabo en ALC más que nada en las décadas de 1980 y 1990 prácticamente eliminaron el sesgo general, por lo que la estructura de incentivos es ahora cercana a cero. Mientras tanto, muchos países de África continúan gravando al sector, mientras que los países de Asia siguieron el patrón del mundo industrializado, subsidiando la producción agropecuaria (aunque no en el mismo grado que los países de ingreso alto). Si bien aún existen ciertos sesgos en algunos países de ALC – en particular a favor de la sustitución de importaciones versus la exportación de productos agropecuarios (ver Imagen 2 en el Anexo), la estructura de incentivos general es relativamente propicia para una respuesta eficiente de la oferta agropecuaria. Imagen 9. Tasas relativas de asistencia 18 10 0 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04 -10 -20 -30 -40 ALC -50 África Asia -60 a Promedios ponderados a 5 años con el valor de la producción a precios no distorsionados como peso. b Los NRA (para 1965-80) y RRA (para 1965-81) para China se extrapolaron hacia atrás asumiendo que eran iguales al promedio para los años 1982-89. 16 Datos de FAO AQUASTAT. 17 La “tasa relativa de asistencia” es un índice que compara la asistencia a la agricultura con bienes no agropecuarios. 100*((100 + NRAag) / (1000 + NRAnoag) – 1), en donde NRAag es la tasa nominal de asistencia a los productores de bienes agropecuarios transables y NRAnoag es la tasa nominal de asistencia a bienes transables no agropecuarios (mayormente minería y manufacturas). 18 Anderson, K (ed.) Distortions to Agricultural Incentives: A Global Perspective, 1955-2007. Londres. Palgrave Macmillan; Anderson, K y Valdes, A, 2008 Distortions to Agricultural Incentives in Latin America. Washington DC, Banco Mundial. 19 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Existe una ventana de oportunidad para que los países de ALC aumenten la producción, ya sea incrementando el área bajo cultivo de manera ambientalmente sostenible, o mejorando la productividad. Muchos países tienen el potencial de contribuir a este incremento en la producción de ALC, pero en líneas generales los países con mayor potencial pueden agruparse en dos categorías: (1) aquellos con un porcentaje relativamente alto de tierras apropiadas actualmente sin cultivar, en particular aquellos con una elevada proporción de tierra/habitantes rurales; y (2) aquellos con una gran brecha entre los rendimientos actuales y el nivel que podrían obtener con una mejor tecnología productiva. Las estrategias apropiadas para aumentar la pro- ducción son específicas a cada país, obviamente, pero en general las estrategias corresponderían a estas dos categorías de países. En los países con un alto porcentaje de tierras apropiadas que no están siendo cultivadas, la estrategia se enfocaría a una expansión de la producción – esto es, comenzar a explotar estas tierras de manera sostenible, evitando la deforestación y la destrucción de la biodiversidad, la sobreexplotación de los recursos hídricos, y demás prácticas ambientalmente destructivas. Los países de esta clase incluirían a la Argentina, Uruguay y Brasil (Imagen 10). En aquellos países con una gran brecha en la productividad, la estrategia apuntaría a intensificar la producción – esto es, au- mentar la productividad por hectárea. Dichos países incluirían a Ecuador, Bolivia, Paraguay y partes de América Central. El éxito en la intensificación de la producción dependerá de la disponibilidad de insumos complementarios como agua, fertilizantes y semillas, un sistema de producción que permita controlar las condiciones productivas (incluyendo sistemas de irrigación/manejo del agua y planes para el control de pestes), y sistemas de distribución, mercadeo y financiero que funcionen bien. Este tipo de agricultura aprovecha mejor los conocimientos, es más emprendedora, ajustada al mercado e intensiva en capital. La taxonomía descrita más arriba es apenas un esbozo, claro está. Asegurarse que las inversiones sean lo más rentables posible requiere de un análisis más detallado de las limitaciones potenciales a la oferta productiva de cada país, y de hecho en diferentes regiones de un país. En especial en países grandes y diversos, la estrategia óptima incorporará elementos tanto extensivos como intensivos para el crecimiento de la producción. Por ejemplo, aun en Brasil, un país con potencial para la expansión del área cultivada, las diferencias regionales de los rendimientos son bastante grandes; el solo hecho de cerrar estas brechas productivas incrementaría la producción en un 50 por ciento a largo plazo sin tener que ampliar el área cultivada. Una investigación regional en curso debería aportar datos sobre el nivel de respu- esta en diferentes zonas agroecológicas de un mismo país, proporcionando datos invaluables para este tipo de diagnóstico. Imagen 10. Brecha de rendimiento vs disponibilidad relativa de tierra, América Latina y el Caribe 19. El Salvador 0.35 Haití 0.20 República Dominican 0.47 Cuba 1.32 Perú 0.46 Guatemala 0.25 Costa rica 0.38 México 1.07 Ecuador 0.73 Area per rural inhabitant Honduras 0.46 Panamá 0.97 Chile 1.25 Guyana 0.85 Colombia 0.64 Nicaragua 0.72 Brasil 2.25 Argentina Ratio of cultivated to total suitable area 8.82 Paraguay Percentage of potential yield achieved 2.19 Venezuela 2.10 Belice 0.58 Bolivia 0.85 Uruguay 7.91 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 19 Deininger, K et al, 2011. Rising Global Interest in Farmland. Can it Yield Sustainable and Equitable Benefits? Washington DC, Banco Mundial. 20 Pero para poder aprovechar este potencial al máximo deberemos hacer frente a varias restricciones por el lado de la oferta. Una de las lecciones derivadas de la respuesta regional a los recientes movimientos de precios es que los países que con antelación se prepararon de manera correcta estaban bien posicionados para brindar una respuesta sólida. Brasil, por ejemplo, hace ya muchos años que invierte en tecnología, con un clima político propicio para el desarrollo agrícola. Como resultado, Brasil es hoy el tercer exportador mundial de alimentos, detrás de los EE. UU. y la UE. Otros países con políticas menos propicias para la producción agrícola no se beneficiaron de la misma manera que Brasil, y en algunos casos fueron criticados por implementar políticas diseñadas para aislar sus mercados internos, exacerbando de esta manera el alza en los precios mundiales. La crisis alimentaria pone de manifiesto tanto los desafíos al desarrollo agropecuario de largo plazo como la necesidad de su- perar estos desafíos mediante un enfoque a múltiples niveles que se encargue tanto de la producción como de la distribución. Está claro que cualquier reforma o inversión que mejore la eficiencia del sector terminará incrementando la producción, pero algunas apuntan de manera más directa a este objetivo. Una de las medidas que los gobiernos pueden implementar y que están diseñadas específicamente para mejorar la productividad es un redireccionamiento del gasto público para darle más prioridad a la investigación. La evidencia empírica indica que la tasa de retorno del gasto público en investigación y extensión de la producción agropecuaria es elevada 20. La tasa de retorno en varios estudios latinoamericanos promedia un 53 por ciento, cercano al promedio de los países en desarrollo (60 por ciento), pero bastante menor a los países desarrollados (98 por ciento). Sin embargo, fuera de Uruguay y Brasil, los países de ALC gastan poco en investigación agropecuaria: poco más de 1 por ciento del PIB agropecuario, comparado con un 2,36 por ciento en los países desarrollados (Imagen 11). Si bien el nivel apropiado de financiamiento para la investigación y desarrollo depende de la etapa de desarrollo, muchas veces se menciona que un 2 por ciento del PIB agropecuario es el nivel deseable para países en desarrollo. Imagen 11. Gasto total en investigación agropecuaria como % de la producción agropecuaria total Uruguay Brasil Argentina Chile México Belice Nicaragua Costa Rica Colombia Panamá Honduras Dom Rep Paraguay El Salvador Guatemala LAC average 0 0.5 1 1.5 2 2.5 En lugar de ello, buena parte del presupuesto agropecuario del sector público se usa para subsidios de diversos tipos, muchas veces impulsando prácticas ambientalmente destructivas y que por su misma naturaleza benefician de forma desproporcionada a los grandes productores (Tabla 3). La economía política de estos subsidios hace que en muchos países – en desarrollo y desarrollados – sea difícil eliminarlos. Pero un período de precios elevados, cuando los pro- ductores obtienen sólidas ganancias aun sin estos subsidios, abriría la oportunidad de racionalizar la política de gastos eliminando subsidios ineficientes y regresivos y liberando recursos fiscales para gastos más productivos en el sector. 20 Alston, J., Chan-Kang, C., Marra, M., Pardey, P y T. Wyatt. 2000. A Meta-Analysis of Rates of Return to Agricultural R&D. Ex Pede Herculem? Informe de investigación del IFPRI n.º 113. 21 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Tabla 3. Composición del gasto público rural. Subsidios como % Bienes públicos Bienes públicos como Gasto total ($ Países Subsidios ($ millones) del gasto total ($ millones) % del gasto total millones) Costa Rica 41.6 47.4 46.1 52.6 87.7 República Dominicana 174.6 65.4 92.2 34.6 266.8 Ecuador 89.8 67.3 43.61 32.7 133.4 Honduras 3.3 10.8 27.6 89.2 31.0 Panamá 82.9 80.8 19.6 19.2 102.5 Paraguay 106.5 86.5 16.6 13.5 123.1 Perú 197.3 55.0 161.4 45.0 358.7 Uruguay 7.7 19.1 32.42 80.9 40.1 Venezuela R.B. de 283.8 54.2 239.9 45.8 523.8 Los países de ALC también pueden ayudar a otras regiones a incrementar su producción a través de transferencias tec- nológicas Sur-Sur. Además de su potencial para ampliar su propia producción de alimentos, los países de la región ALC han desarrollado un número de políticas e instituciones, prácticas comerciales, y tecnología productiva innovadoras que podrían ayudar a otros países a incrementar de manera eficiente su producción. La transferencia de conocimientos debe ser promovida no solo fuera de la región, sino también entre países de la región. Algunas de las áreas en que los países de ALC podrían realizar una contribución significativa compartiendo conocimientos y experiencias incluiría: ■■ Hacer más eficiente a la asistencia agropecuaria.Entre los países en desarrollo, México fue el primero en reemplazar los altamente ineficientes subsidios a insumos y precios mínimos por pagos “desacoplados” por área para la asistencia agropecuaria (el programa Procampo). Este modelo ha sido imitado con éxito en otros países, incluyendo Turquía y Rumania, y está siendo evaluado en otros como Tailandia y Filipinas. ■■ Mejorar la capacidad institucional.Uruguay contribuyó con innovaciones importantes en sus sistemas de rastreo animal y mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la agricultura y ganadería 21. Uruguay es el primer país en alcanzar 100 por ciento de trazabilidad en su ganado, una experiencia que ya comparte a nivel internacional con Corea del Sur y Bolivia. Mediante el apoyo de un estudio de crecimiento bajo en carbono y un proyecto de desarrollo sustentable del Banco, Uruguay también está desarrollando un ‘Plan de respuesta nacional ante al cambio climático’ en un intento por adaptar las técnicas de producción agropecuaria y fortalecer el manejo del agua y el suelo. ■■ Reformar la política de tierras para facilitar su consolidación y expansión equitativas. Recientemente, en muchas regiones la atención ha estado puesta en la adquisición a gran escala de tierras. Un estudio del Banco 22 concluyó que si se lleva a cabo dentro de un marco político e institucional apropiado, esto tiene un gran potencial para ayudar a aquellos países con grandes sectores agropecuarios y vastos recursos de tierra a expandir la producción evitando cualquier impacto negativo de carácter ambiental o social. Hacerlo de manera correcta demandará, antes que nada, de mejoras en el manejo del suelo, y el informe menciona experiencias latinoamericanas que podrían servir de modelo para África. Éstas incluyen la estructura legal peruana para el manejo de adquisiciones obligatorias y su sistema de subastas para deshacerse de tierras públicas, así como la exitosa iniciativa mexicana de titulación de tierras y la agencia para la Procuraduría Agraria de ese país, que ayuda a resolver las disputas agrarias, en particular aquellas que involucran la regularización de la tierra y la planeación para el uso de la misma. treinta años, Brasil dio inicio a una revo- ■■ Compartir tecnologías y prácticas comerciales innovadoras. Hace lución agraria que transformó su región menos productiva (llamada cerrado) en una de las reservas de alimentos más grandes del mundo. Dado que Brasil tiene mucho en común con África (similitudes de 21 Ambas actividades han sido respaldadas de manera activa por el Banco Mundial. 22 Deininger, K et. al, 2011 Rising Global Interest in Farmland. Can it Yield Sustainable and Equitable Benefits? Washington DC, Banco Mundial. 22 clima y suelo), esta revolución puede transferirse al África. Bajo una iniciativa del ex presidente Luiz Inácio Lula da Silva, Embrapa (la agencia de investigación pública) comparte activamente sus conocimientos con los países africanos a través del Mercado de Innovaciones Agropecuarias África-Brasil. Éste respalda la creación de alianzas entre organizaciones africanas y brasileñas. Argentina también cuenta con un número de prácticas tecnológicas que pueden compartirse, especialmente en siembra directa, que está muy exten- dida, y la adopción de alimentos genéticamente modificados (en especial la soja). Las empresas argentinas también han sido pioneras en prácticas comerciales que pueden ayudar a adaptarse a un mercado financiero poco desarrollado y aumentar la eficiencia empresarial, tal como los “pools de siembra” y sistemas de or- ganización innovadores que desarrollan los vínculos hacia arriba y hacia abajo en la cadena comercial 23. ■■ Facilitar la colaboración intersectorial. Esto puede hacerse particularmente con la agricultura, la salud, temas sociales, industria y el sector privado, para aprovechar las oportunidades derivadas de múltiples programas focalizados en los mismos beneficiarios y beneficiándose de la economía de escala. D. Alimentos del campo a la mesa: asegurarse que la comida llegue a quienes corren riesgo Los costos de transporte y logísticos en la región ALC son elevados si se los compara con el nivel de referencia en la OCDE, creando una brecha entre el precio pagado por los consumidores y el precio recibido por los productores, penalizando a ambos. A nivel macro, el Banco Mundial estima que los costos logísticos como porcentaje del PIB en América Latina varían entre 16 y 26 por ciento, comparado con el nivel de referencia de la OCDE, que es de 9 por ciento. A nivel nacional, los costos logísticos en promedio representan una porción del valor del producto de entre 18 y 32 por ciento, comparado con un 9 por ciento en la OCDE 24. En el caso de la comida, los análisis de la cadena de distribución realizados por el Banco Mundial en los últimos dos años revelan un rango para los costos logísticos de los alimentos importados o comercializados a través de las fronteras de ALC de entre 25 y 60 por ciento del precio final – dependi- endo del producto y de la ruta comercial. Sin embargo, existe una gran variabilidad en el desglose de los costos logísticos por país y materia prima (Imagen 12, también Imagen 3 en el Anexo). Dentro de éstos, los costos del transporte por camión normalmente representan el componente más elevado del costo y el factor más grande al momento de incrementar los costos de distribución – especialmente para los pequeños exportadores. La causa de esta variabilidad en los costos logísticos no es la distancia entre puerto y el mercado, sino: ■■ El estado, capacidad y tiempo de viaje promedio por carretera. ■■ Competitividad, eficiencia, y medidas de protección a la industria camionera que restringen el transporte de retorno y el cruce de fronteras de los camiones nacionales. ■■ El grado de competencia entre diferentes formas de transporte (carretera vs. ferrocarril vs. tráfico marítimo de cabotaje). ■■ Disponibilidad de almacenaje, silos, e instalaciones para la cadena de frío. ■■ Sofisticación de los servicios logísticos tales como la consolidación y reexpedición de carga. ■■ Despacho de aduana y fronteras (tiempo y costo financiero). ■■ Los costos marítimos son particularmente punitivos para las economías pequeñas y países con estructuras portuarias ineficientes. Los costos dependen del nivel de aglomeración de la carga en puerto para que embarcaciones más grandes y eficientes puedan transportarla. 23 Sinnott, E. et al. 2010. Natural Resources in Latin America and the Caribbean: Beyond Booms and Busts? Banco Mundial, Oficina del Economista en Jefe, Región de América Latina y el Caribe. 24 Guasch, J.L. y J. Kogan (2006): Inventories and Logistic Costs in Developing Countries: Levels and Determinants – A Red Flag for Competitiveness and Growth. Revista de la Competencia y de la Propiedad Intelectual. Lima, Perú; Guasch, J.L. (2004): Presentación: Elementos de Una Estrategia de Desarrollo de la Competitividad en un Entorno Descentralizado. Mimeografía. 23 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Imagen 12. Costos logísticos (transporte + demás costos logísticos) como porcentaje del precio final de la mercancía por producto y país 25 Transporte Estadounidense Transporte oceánico Transporte doméstico Otras logísticas 50% 48% 45% 45% 7% 40% 40% 12% 36% 35% 17% 29% 29% 30% 12% 30% 25% 14% 22% 20% 18% 10% 11% 15% 4% 5% 9% 10% 4% 5% 5% 5% 4% 9% 8% 3% 6% 6% 3% 3% 0% Honduras Nicaragua Honduras Nicaragua Honduras Nicaragua Trigo Arroz Maíz Fuente: Unidad Económica LCSSD, Banco Mundial (2011), encuesta de despachantes, agentes de embarque y productores. Los elevados costos logísticos constituyen un problema particularen dos regiones con poblaciones vulnerables – el Ca- ribe y América Central. ■■ El Caribe también cuenta con los aranceles de importación más altos, golpeando a sus consumidores de manera doble. Esta situación es especialmente preocupante dado que, además de mayores aranceles de im- portación, las estructuras de transporte marítimo en las islas caribeñas tienen muy pocos servicios directos y una baja conectividad, que a su vez deriva en tasas marítimas más altas. Los cálculos indican que si los países caribeños pudiesen “duplicar” su centralidad dentro de la red mundial de transporte marítimo, los costos de transporte disminuirían más de 15 por ciento 26. ■■ En América Central, Honduras y Nicaragua el costo del transporte de granos, especialmente dentro del país, es muy alto. Los costos de transporte doméstico en la cadena del maíz en Nicaragua, por ejemplo, son mayores que los costos combinados del transporte, transporte marítimo, y demás logística para el maíz norteamericano – 30 por ciento vs. 18 por ciento. Los costos logísticos involucrados en la recepción de granos en el puerto de entrada, especialmente aquellos relacionados a la revisión fitosanitaria y sanitaria, también son significativos. El proceso sanitario (fumigación) puede tener lugar dentro de la embarcación 25 Fuente: Unidad Económica LCSSD, Banco Mundial (2011), encuesta de despachantes, agentes de embarque y productores. 26 Banco Mundial (2008), OECS Backward Linkages Study. 24 misma, en el puerto o en el molino, y representa costos, demoras e incertidumbres operacionales adicionales de envergadura. Los costos adicionales incluyen, por ejemplo, la compra de fumigante (US$11,25/ton), demoras en el proceso de descarga y en el tiempo que la embarcación debe permanecer en puerto 27, e incer- tidumbre respecto al cronograma de cargamentos, pudiendo resultar en un mayor costo de almacenamiento en el molino 28. Finalmente, estas cadenas de distribución de granos indican que existen cuellos de botella en los puestos de frontera, que impiden una integración regional efectiva. Los costos logísticos son, en promedio, mucho más altos que los aranceles de importación para alimentos. Los aranceles de importación en ALC han disminuido de manera sostenida en los últimos años, promediando un 16 por ciento en los países caribeños, 11 por ciento en América Central, y 5 por ciento en América del Sur. Esto puede compararse con el 25 por ciento a 60 por ciento que representan los costos logísticos y de transporte. En años recientes los costos internacionales y domésticos para el transporte de carga aumentaron29 o disminuyeron de acuerdo al precio de las materias primas, multiplicando los movimientos de precios a nivel consumidor. Esto parece deberse a un tipo de causalidad en dos sentidos. Los costos de transporte crean presión alcista sobre los precios de los alimentos. También parece ser que los precios de los alimentos cada vez más altos pueden llegar a incrementar los costos logísticos. Esto puede deberse al hecho que las empresas de transporte y camioneras entienden a qué nivel sus servicios son asequibles según la escala de precios de su materia prima. Además, al ser uno de los insumos principales del transporte, el precio cada vez más alto del combustible conspira para elevar los costos logísticos (tanto para el transporte marítimo como carretero), mientras que los costos de transporte más elevados también hacen aumentar el precio de los combustibles. Por lo tanto, los movimientos en los precios de los alimentos y logísticos pueden retroalimentarse, y esta tendencia puede verse exacerbada por movimientos en los precios del combustible. Una baja en los costos logísticos ayudaría a que los países redujeran el precio de los alimentos a nivel consumidor, a la vez que maximizan su contribución a la oferta mundial de alimentos. Esto podría lograrse tanto a través de políticas como de inversiones que apunten a aliviar cuellos de botella en áreas como infraestructura vial y portuaria, aduanas, alma- cenamiento y depósitos, entre otros. Las prioridades dependerán de cada país, pero los tipos de análisis de la cadena de valor descritos más arriba son herramientas importantes a la hora de identificar cuellos de botella críticos. Para mencionar un resultado dado, los importadores de granos de América Central se mostraron poco satisfechos con la forma en que los controles fitosanitarios se manejan a nivel regional. De manera consistente, los importadores recalcan la importancia de armonizar las normas fitosanitarias entre los Estados Unidos y Honduras y Nicaragua como países importadores. Aducen que, aun después de que el producto haya sido desinfectado y certificado en los Estados Unidos, la OIRSA, el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (una organización intergubernamental a cargo de la integración sanitaria de la región), a menudo rechaza las certificaciones de los EE. UU., obligando a los productores a desinfectar una vez más. Otra área a la que los países podrían dirigir su mirada para bajar los precios de los alimentos al consumidor es la dis- minución de los costos de transporte, centrándose en la calidad de la infraestructura y la competencia entre transportis- tas. Los resultados de un análisis de la cadena de distribución de las importaciones de trigo canadiense al Ecuador que comparaba los costos de transporte desde el puerto de Manta hacia diferentes ciudades dentro del país indican que el costo del transporte doméstico hacia Quito es mínimo debido más que nada a la elevada competencia en ese mercado y a la disponibilidad de buenas carreteras entre la costa y la ciudad capital. Sin embargo, cuando se toma en cuenta el precio de la harina de trigo en otras ciudades, los costos del transporte doméstico son más altos. El costo de entrega en una ciudad como Ambato le agrega un 20 a 25 por ciento al costo final del producto, a pesar de que está más cerca de Manta que Quito. La diferencia en el precio se explica mayormente por la calidad de la infraestructura vial y la capacidad de los camiones de regresar en el mismo día cuando viajan hacia o desde Quito. El último factor que presiona hacia arriba los precios al consumidor y reduce la capacidad regional de exportar son los alimentos echados a perder. Para todo tipo de productos, el porcentaje de alimentos aptos para el consumo humano 27 Las normas que rigen los costos de descarga en puerto varían según el país. En Puerto Corinto, Nicaragua, los importadores obtienen una recompensa de US$5.000 por día si logran descargar la embarcación en menos de tres días. Si les toma más tiempo deben pagar una multa de US$20.000 por día. En Puerto Cortes, Honduras, no existe un sistema de multas/recompensas. Cobran una tarifa fija de US$7.000 por día. 28 Los importadores puede elegir comprar por adelantado para poder cumplir con las variaciones de la demanda. 29 El promedio para América Latina y el Caribe se hace en base a un promedio de once países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Nicaragua, Haití, México, Paraguay, Perú y Uruguay. El promedio para la UE se hace en base al promedio actual de los 27 países de la UE. 25 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad que se echan a perder entre producción y consumo es más alto en ALC 30 que en los países desarrollados o el mundo en general (Imagen 13). Los granos y los tubérculos son muy importantes en la dieta de los pobres 31 pero se encuentran entre las materias primas más desperdiciadas. En toda la región, entre el 3 y el 14 por ciento de los granos producidos se echan a perder y hasta el 23 por ciento de los tubérculos sufre el mismo destino. Hasta 7 por ciento de la leche pro- ducida se echa a perder. Las frutas y vegetales son críticos para diversificar la dieta y asegurar un consumo balanceado de nutrientes, pero entre el 3 y el 13 por ciento se echa a perder antes de que llegue a los consumidores. Algunos de los factores principales de este desperdicio son la falta de infraestructura y sistemas de cosecha de mala cali- dad 32. Haití y Perú sobresalen como países prioritarios, en donde el desperdicio total para los cuatro grupos de materias primas excede el promedio regional y mundial en un 11 por ciento. El clima cálido e instalaciones de almacenamiento y procesamiento inadecuadas son los principales factores que contribuyen al desperdicio alimentario en Haití. En Perú, la lejanía de algunas zonas productivas y la difícil topografía apuntan a una pobre integración de mercados como la causa subyacente del desperdicio alimentario. Un objetivo razonable sería reducir el nivel de desperdicio regional hasta el promedio mundial de alrededor de 4 por ciento. Las soluciones deberían centrarse en dos tipos de operaciones: mejorar la infraestructura post cosecha y aumentar la integración de mercados. La mejora de la infraestructura post cosecha beneficiaría antes que nada a los grandes productores de cultivos no perecederos como los granos. Una mejor integración de mercados entre productores, consumidores, procesadores y distribuidores mediante una mejora de la infraestructura de transporte, logística e informática ayudaría sobre todo a los pequeños y medianos productores de cultivos perecederos 33. Imagen 13. Porcentaje promedio de alimentos desperdiciados 25 Cereales Almidón de raíces Frutas y vegetales Leche 20 15 10 5 0 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Nicaragua Haití México Perú Uruguay ALC EU Resto del Mundo 30 El promedio para América Latina y el Caribe se hace en base a un promedio de once países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Nicaragua, Haití, México, Paraguay, Perú y Uruguay. El promedio para la UE se hace en base al promedio actual de los 27 países de la UE. 31 FAO, Global and regional food consumption patterns and trends, 2003. 32 J. Parfitt, M. Barthel and S. MacNaughton, Food Waste within Food supply chains: quantification and potential for change to 2050, Biological Sciences, 2010. 33 Ídem 26 ¿Qué puede hacer el Banco Mundial para ayudar? IV. Dados sus conocimientos e historial de alianzas exitosas con la región, el Banco puede ayudar a los países a imple- mentar políticas públicas, tanto por el lado de la oferta (agricultura e infraestructura) como de la demanda (control de la pobreza y protección social). La estrategia para la región de ALC del Banco Mundial apunta a ayudar a sus miembros a abordar necesidades inmediatas para que puedan sobrellevar los efectos de la actual alza de precios de los alimentos, así como los problemas a largo plazo de vivir en un mundo de precios más altos y volátiles. A cortísimo plazo, las políticas estratégicas buscan asegurar que la situación actual no termine siendo una catástrofe para los pobres. Una de las características de la región de ALC que redujo el impacto de las crisis en los pobres fue la presencia de programas de asistencia social maduros en varios países, (frecuentemente, pero no siempre ni necesariamente, pro- gramas de Transferencia Condicionada de Efectivo), donde el Banco posee un largo historial de participación, tanto en la etapa de diseño como en su financiamiento. Sin embargo, y como se menciona en este informe, en algunos países estos programas pueden mejorarse, y en la mayor parte de la región se podrían aplicar políticas para ampliar o adaptar estos programas a la nueva situación (el objetivo original normalmente era solucionar la indigencia y desigualdad crónicas y desarrollar el capital humano), o complementarlos con otros programas. El Banco mantiene un diálogo activo con toda ALC en torno a la asistencia social, incluyendo a la mayoría de sus economías más pobres, y préstamos activos para asistencia social en muchos de ellos. También tiene un diálogo activo con aquellos países con tasas elevadas de desnutrición. El Banco por lo tanto está bien posicionado para prestar asistencia técnica según sea necesario, y en algunos casos, prestar financiamiento adicional. En línea con lo mencionado anteriormente, la estrategia del Banco incluirá medidas para: ■■ Ayudar a los gobiernos a establecer redes de asistencia social y brindar respuestas nutricionales apropiadas a través de programas existentes o mediante el establecimiento de programas nuevos. ■■ Proporcionar asesoría técnica para llevar a cabo una focalización más flexible de los programas. ■■ Financiar un mayor respaldo a través de los programas de asistencia social existentes (transferencias de efectivo, vales de comida, y prestación de suplementos con micronutrientes). ■■ Préstamos o donaciones de inversión para respaldar operaciones de seguridad nutricional más amplias que busquen prevenir las deficiencias nutricionales mediante una mejora de la dieta, en la diversidad de los alimentos, y en la prestación de servicios nutricionales y de salud. ■■ Continuar apoyando la difusión de buenas prácticas regionales en otros países. Un factor clave a la hora de responder adecuadamente a la situación actual y poder diseñar estrategias mejores para abordar cualquier impacto futuro es la información de calidad. Sin embargo, como se menciona en este informe, en al- gunos países los marcos de control no están muy desarrollados, creando una brecha informativa que hace difícil evaluar la seriedad de la situación, o planificar una respuesta. Dado que los precios altos y volátiles probablemente sigan siendo una característica de los mercados de alimentos a futuro, es importante que los países de la región puedan controlar en tiempo real el impacto social y sobre la pobreza de las crisis. El Banco debería ayudar a los países a implementar las siguientes actividades: ■■ Diseñar e implementar un sistema de control del riesgo social que integre la información proveniente de varias fuentes sobre el impacto en los hogares y en el empleo de las crisis alimentarias, económicas y naturales, permitiéndoles a los diseñadores de políticas una mejor supervisión de los impactos y respuestas programáticas. ■■ Previo a la implementación de encuestas de hogares más frecuentes y consistentes, ayudar a fortalecer los registros administrativos para juzgar mejor la seriedad del impacto y la necesidad de una respuesta. La máxima prioridad será la de controlar la desnutrición en tiempo real, pero la inclusión de aplicaciones para controlar la asistencia social, el abandono escolar, y la tasa de mortalidad infantil sería de mucha utilidad. 27 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad ■■ Desarrollar indicadores de alta frecuencia para el control del bienestar social e instrumentos para re- copilar datos de manera oportuna y eficiente. En este sentido, es importante aprender de y ampliar esfuerzos como ‘Escuchando a ALC’, una iniciativa enfocada al uso de teléfonos celulares para recopilar información sobre los hogares para detectar vulnerabilidades y crisis emergentes. ‘Escuchando a ALC’ dará comienzo a una experiencia piloto esta primavera en Perú y Nicaragua. El año que viene, el Banco trabajará junto al gobierno de Colombia para ayudar a construir un sistema de control que utilizará una gama de datos administrativos y de mercado para darle seguimiento al bienestar de los hogares de manera más directa. ■■ Mejorar la calidad y frecuencia de los datos recopilados por las encuestas de hogares, especialmente en el Caribe, que tiende a ser un blanco frecuente de desastres naturales y en donde no existe una encuesta regular para controlar el bienestar de los hogares. ■■ Apoyar el diseño e implementación de programas para evaluar operaciones de asistencia social relacionadas con las crisis. ■■ Aumentar la investigación sobre las causas del alza en el precio de los alimentos y mejorar la capacidad de pronosticar la inflación alimentaria. En un mundo de precios altos, los productores de ALC deben estar preparados para incrementar la producción en forma ambientalmente sustentable. El conocimiento del Banco y su larga experiencia con estrategias para el sector agropecu- ario, junto a un compromiso con la sustentabilidad, servirán para respaldar el triple objetivo de fomentar el desarrollo rural, aumentar la oferta alimentaria mundial, y proteger el medio ambiente. Particularmente pertinentes serán los conocimientos del Banco respecto a políticas agropecuarias que apunten a mejorar la oferta –por ejemplo, a través de programas para el desarrollo rural y medidas destinadas a mejorar la productividad y competitividad agropecuaria, y su capacidad de combinar la asistencia técnica con financiamiento para mejorar la infraestructura y la logística para la distribución de alimentos. En los países vulnerables atendidos por la Asociación Internacional de Fomento (AIF), la fi- nanciación mediante el Programa de Respuesta a la Crisis de Alimentos (GFRP, por sus siglas en inglés) y el Programa Mundial para la Agricultura y la Seguridad Alimentaria (GAFSP), y la coordinación entre donantes para respaldar el financiamiento concesional, serán una parte importante de cualquier respuesta potencial del Banco a los precios en alza de los alimentos. Desafortunadamente, este tipo de donaciones no está disponible en otros países vulnerables del Caribe. Las actividades prioritarias para incrementar la producción de alimentos incluyen: ■■ Asistenciatécnica y préstamos para mejorar los derechos de propiedad y sistemas de tenencia de recursos (incluyendo la administración de tierras). ■■ Asistencia técnica y préstamos para fomentar el desarrollo y la difusión de mejoras en la tecnología pro- ductiva. Hace mucho que el Banco respalda la investigación agropecuaria mediante proyectos crediticios y asistencia técnica. Un ejemplo reciente es el servicio de asesoría llevado a cabo para modernizar el sistema de innovación chileno. ■■ Asistencia técnica para mejorar la eficiencia del gasto público para asegurar que los gobiernos maximicen el rendimiento. De manera creciente, se utilizan evaluaciones de gasto público agropecuario como vehículo para prestar este tipo de ayuda. ■■ Asistencia técnica y apoyo financiero para fomentar el intercambio de conocimiento Sur-Sur sobre políti- cas y tecnología productiva, siguiendo el modelo usado en el Mercado de Innovaciones Agropecuarias África-Brasil mencionado más arriba. ■■ Prestar asistencia técnica para desarrollar políticas y programas agropecuarios de gestión de riesgos, en particular para ayudar en caso de impactos sistémicos exógenos extremos y/o catastróficos como precios o riesgo climático. ■■ Prestar asesoría sobre mejores prácticas para ayudar a los países a implementar políticas agropecuarias que establezcan un marco claro y previsible que apunte a mejorar la estabilidad de la productividad, la oferta y los precios. 28 El precio de los alimentos al consumidor puede reducirse e incrementar el que reciben los productores bajando los costos de distribución. El Banco puede trabajar de diferentes formas para lograrlo: ■■ Llevar a cabo estudios que identifiquen cuellos de botella en la distribución de alimentos y el origen de las pérdidas post cosecha. ■■ Fomentar las asociaciones público-privadas a través de proyectos que respalden iniciativas para la reducción en el precio de los alimentos. Los ejemplos incluyen: mayor uso de la banca electrónica/móvil; estableci- miento de sistemas integrados de gestión para distribuir camiones de manera más eficiente por un país, y un manejo más efectivo de las instalaciones de almacenamiento. ■■ Asistencia técnica para mejorar la integración de la cadena de distribución de alimentos y reducir los costos logísticos. ■■ Asistencia técnica para facilitar la expansión del comercio a través de una disminución de los aranceles, de los costos logísticos elevados, y procedimientos aduaneros. ■■ Inversiones para mejorar la infraestructura del transporte de alimentos. A nivel macroeconómico, la mayoría de los países se ha beneficiado de una mejora en los términos de intercambio de- rivada de los movimientos en los precios de las materias primas. No obstante, puede que los ingresos públicos no suban a causa de los precios agropecuarios más altos, mientras que la necesidad de ampliar las redes de protección social podría incrementar la presión presupuestaria. Los precios de las materias primas en alza también pueden generar presiones inflacionarias. El Banco puede ayudar a los gobiernos a responder a través de medidas que incluyan: ■■ Asesoramiento político sobre las consecuencias macroeconómicas de los precios de los alimentos más altos. ■■ Aumentar/redireccionar las fuentes de financiamiento hacia Préstamos para Políticas de Desarrollo (DPL, en inglés) donaciones, y varias Opciones de Pagos Diferidos (DPO, en inglés) para brindar ayuda presu- puestaria donde sea necesario. ■■ Proporcionar mecanismos de financiamiento ante el riesgo de precio como los derivados y líneas de crédito contingente para sobrellevar los “shocks”. Esto incluiría brindar protección a través del instrumento de Canje de Materias Primas del BIRF, que les permite a los prestatarios vincular la capacidad de repago a un índice de precios de materias primas. ■■ Ayudar en el desarrollo y mejora de los actuales instrumentos y estrategias de manejo del riesgo soberano. El Tesoro del Banco proporciona asistencia técnica para el manejo del riesgo de precio en las materias pri- mas para ayudar en la implementación de una estrategia de manejo del riesgo soberano, a la vez que varios sectores del Banco colaboran para ayudar en el manejo del riesgo ante catástrofes naturales o climáticas. En Colombia, el Banco trabaja para respaldar al Gobierno en su intento de establecer un Directorio para el Manejo del Riesgo Agropecuario así como el desarrollo de una estrategia y política pública para abordar la volatilidad del precio de los alimentos. 29 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Anexo Imagen A1. Índice de Precios para las Personas Pobres 34 Cambio en PPPI y CPI: 2006-08 Cambio en PPPI y CPI: 2008-10 Trinidad y Tobago Jamaica Jamaica Argentina Honduras Paraguay Suriname Haití Uruguay Guyana Suriname Guatemala Brasil St Vincent & Grenadines Latinoamérica* Uruguay República México Dominicana Paraguay Nicaragua Panamá Ecuador Colombia República Dominicana Argentina Bolivia Bolivia Panamá Latinoamérica* El Salvador Honduras Ecuador Colombia Brasil Guatemala Dominica PPPI Haití PPPI Perú CPI CPI Perú México Antigua y Barbuda El Salvador 0 5 10 15 20 25 0 5 10 15 20 25 34 Unidad para la Pobreza y Género, LAC-PREM, Implications of the Rise in Food Prices for Poverty in Latin America en base a datos del IPC y de los precios de los alimentos de la Organización Internacional del Trabajo, descargados el 9 de marzo de 2011 de http://laborsta.ilo.org/. Para el período 2008-2010, solo se incluye a Jamaica, Surinam, República Dominicana y Haití en el Caribe. Para ambos conjuntos de años, el PPPI para países caribeños se calcula mediante datos del consumo en Jamaica. 31 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad Tabla A1. Tasa relativa de ayuda al sector agropecuario, países latinoamericanos, 1965 a 2004 35 (Porcentaje) 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04 Argentina Agricultura NRA -22,7 -22,9 -20,4 -19,3 -15,8 -7,0 -4,0 -14,9 NRA no agropecuario 52,3 35,1 21,1 17,7 15,8 11,0 10,5 5,7 RRA -49,2 -43,0 -34,2 -31,5 -27,4 -16,2 -13,1 -19,7 Brasil b Agricultura NRA -6,1 -27,3 -23,3 -25,7 -21,1 -11,3 8,0 4,1 NRA no agropecuario N/D 34,7 35,7 33,6 29,6 8,3 7,8 5,4 RRA N/D -46,1 -43,5 -44,4 -39,1 -17,9 0,2 -1,2 Chile Agricultura NRA 3,1 3,5 1,9 6,1 13,6 8,1 7,4 3,5 NRA no agropecuario 26,1 32,1 11,2 7,2 9,0 5,9 5,3 2,3 RRA -18,0 -20,0 -8,0 -1,0 4,2 2,2 2,0 1,1 Colombia Agricultura NRA -5,1 -17,8 -15,2 6,2 0,8 10,6 16,6 33,3 NRA no agropecuario 28,1 24,4 18,9 23,7 23,5 9,6 7,9 7,1 RRA -25,6 -34,0 -28,7 -14,0 -18,4 1,3 8,1 24,5 Rep. Dominicana Agricultura NRA 5,3 -18,2 -22,2 -31,4 -37,3 -1,0 9,7 2,8 NRA no agropecuario 9,1 8,7 10,2 10,4 10,2 9,3 5,8 4,2 RRA -3,5 -24,8 -29,5 -37,9 -43,0 -9,4 3,6 -1,4 Ecuador b Agricultura NRA -14,8 -31,5 -20,8 9,9 -0,8 -6,4 -2,6 11,2 NRA no agropecuario 1,2 -3,2 4,8 9,4 8,6 2,5 5,8 8,5 RRA -15,8 -29,3 -24,5 0,3 -8,8 -8,8 -8,1 2,2 México Agricultura NRA N/D N/D N/D 3,9 3,0 31,2 4,2 11,8 NRA no agropecuario N/D N/D N/D 7,2 4,0 5,8 3,2 6,8 RRA N/D N/D N/D -3,3 -1,1 24,1 1,0 4,7 Nicaragua b Agricultura NRA N/D N/D N/D N/D N/D -3,2 -11,3 -4,2 NRA no agropecuario N/D N/D N/D N/D N/D 7,1 6,1 5,7 RRA N/D N/D N/D N/D N/D -9,6 -16,4 -9,4 Todos los países de AL estudiados (promedio no ponderado) c Agricultura NRA -6,0 -19,0 -16,4 -7,2 -8,2 2,6 3,5 5,7 NRA no agropecuario 16,8 20,6 15,6 14,3 13,4 7,7 7,3 6,5 RRA -19,5 -32,9 -27,7 -18,8 -19,1 -4,8 -3,5 -0,8 Todos los países de AL estudiados (promedio ponderado) d Agricultura NRA -9,3 -23,0 -19,0 -12,9 -11,2 4,4 5,5 4,9 NRA no agropecuario 15,9 27,8 23,3 18,5 16,8 7,3 6,6 5,5 RRA -21,4 -39,8 -34,2 -26,6 -24,0 -2,7 -1,0 -0,6 Dispersión de los RRA nacionales e 17,0 12,7 13,6 20,6 19,1 14,0 10,3 13,4 a El RRA se define como 100*[(100+NRAagt)/(100+NRAnonagt)-1], en donde NRAagt y NRAnonagt son los porcenta- jes NRA para la partes comerciables de los sectores agropecuario y no agropecuario, respectivamente. b La columna 1965-69 para Ecuador y Brasil se refiere a datos de 1966-69; y la columna 1990-94 de Nicaragua a datos de 1991-94. c Promedio simple de los promedios nacionales (ponderados) más arriba. d Promedios ponderados de los promedios nacionales más arriba, utilizando pesos con base en el valor bruto de la producción agropecuaria nacional a precios no distorsionados. e La dispersión es un promedio simple de cinco años de la desviación estándar alrededor de un promedio ponderado de los NRA del sector agropecuario nacional de cada año. 35 Anderson, K y A. Valdes, 2008, Distortions to Agricultural Incentives in Latin America. Washington, DC, Banco Mundial. 32 Imagen A2. promedios ponderados en ocho países 36 30 20 10 0 1965-69 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04 -10 Exportables -20 Import-competing -30 Total a El NRA total puede estar por encima o por debajo de los promedios exportables e importables porque también se incluye la ayuda a bienes no comerciables y la ayuda en general. Imagen A3. Otros costos logísticos como porcentaje del precio final del bien 37 16% 15% Reception at port and customs clearance /fumigation Sacking, packing, delivery to transportation vehicles 14% Silage and warehousing costs at mill Loading in trucks 12% 9% 10% 8% 7% 7% 6% 6% 5% 5% 4% 4% 4% 2% 3% 2% 2% 1% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 1% 1% 0% 0% 0% Honduras Nicaragua Honduras Nicaragua Honduras Nicaragua Trigo Arroz Maíz 36 Anderson, K y A. Valdes, 2008, Distortions to Agricultural Incentives in Latin America. Washington, DC, Banco Mundial. 37 Unidad Económica LCSSD, Banco Mundial (2011), encuesta de despachantes, agentes de embarque y productores. 33 34 0 500 1000 1500 2000 0 100 200 300 400 500 600 700 800 0 50 100 150 200 350 300 350 1990 Q1 1990 Q1 1990 Q1 1991 Q1 1991 Q1 1991 Q1 1992 Q1 1992 Q1 1992 Q1 1993 Q1 1993 Q1 1993 Q1 Maíz, $/mt 1994 Q1 1994 Q1 1994 Q1 1995 Q1 1995 Q1 1995 Q1 Aceite de Soya, $/mt Aceite de coco, $/mt 1996 Q1 1996 Q1 1996 Q1 Arroz, Tailandia, 5%, $/mt 1997 Q1 1997 Q1 1997 Q1 1998 Q1 1998 Q1 1998 Q1 1999 Q1 1999 Q1 1999 Q1 Soya, $/mt 2000 Q1 2000 Q1 2000 Q1 Trigo, US, HRW, $/mt 2001 Q1 2001 Q1 2001 Q1 Aceite de palma, $/mt Imagen A4. Datos sobre precios internacionales de los alimentos38 2002 Q1 2002 Q1 2002 Q1 2003 Q1 2003 Q1 2003 Q1 2004 Q1 2004 Q1 2004 Q1 38 World Bank Global Economic Monitor http://www.worldbank.org/foodcrisis/food_price_watch_report_feb2011.html 2005 Q1 2005 Q1 2005 Q1 2006 Q1 2006 Q1 2006 Q1 2007 Q1 2007 Q1 2007 Q1 El alto precio de los alimentos, respuestas de ALC a una nueva normalidad 2008 Q1 2008 Q1 2008 Q1 2009 Q1 2009 Q1 2009 Q1 2010 Q1 2010 Q1 2010 Q1 2011 Q1 2011 Q1 2011 Q1 0 50 100 150 200 250 300 350 400 0 10 20 30 40 50 60 0 200 400 600 800 1000 1200 1990 Q1 1990 Q1 1990 Q1 1991 Q1 1991 Q1 1991 Q1 1992 Q1 1992 Q1 1992 Q1 1993 Q1 1993 Q1 1993 Q1 1994 Q1 1994 Q1 1994 Q1 1995 Q1 1995 Q1 1995 Q1 Bananas, US, $/mt 1996 Q1 1996 Q1 1996 Q1 1997 Q1 1997 Q1 1997 Q1 1998 Q1 1998 Q1 1998 Q1 1999 Q1 1999 Q1 1999 Q1 Carne de res, c/kg 2000 Q1 Naranjas, $/mt 2000 Q1 2000 Q1 Sugar, c/kg 2001 Q1 2001 Q1 2001 Q1 2002 Q1 2002 Q1 2002 Q1 2003 Q1 2003 Q1 2003 Q1 2004 Q1 2004 Q1 2005 Q1 2004 Q1 Pollo, c/kg 2005 Q1 2006 Q1 2005 Q1 2006 Q1 2007 Q1 2006 Q1 2007 Q1 2008 Q1 2007 Q1 2008 Q1 2009 Q1 2008 Q1 Café/Robusto/ c/kg (Eje derecho) 2009 Q1 2010 Q1 2009 Q1 2011 Q1 2010 Q1 2010 Q1 0 50 100 150 200 250 300 350 2011 Q1 2011 Q1 35 www.worldbank.org/alc