Report No. AAA68-MG Madagascar Three Years into the Crisis An Assessment of Vulnerability and Social Policies and Prospects for the Future (In Two Volumes) Volume II: Background Papers May 29, 2012 Social Protection Unit Human Development Africa Region Document of the World Bank Standard Disclaimer: This report is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. 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Anthony Hodges, Strategic Directions for Social Protection in Madagascar (July 2011) ........................ 1 2. Tiaray Razafimanantena, Pauvreté, Vulnérabilité et Sources de Risque (Mai 2011) ............................. 71 3. Institut National de la Statistique de Madagascar, Evaluation de la Vulnérabilité des Ménages (Juin 2011) ..................................................................................................................................................... 105 4. Julia Rachel Ravelosoa, Revue des Programmes de Protection Sociale à Madagascar (Avril 2011) ... 135 5. Maminirinarivo Ralaivelo, Analyse des Dépenses Publiques en Protection Sociale à Madagascar (Juin 2011) ..................................................................................................................................................... 209 6. Maminirinarivo Ralaivelo, Programme Tsena Mora (Juin 2011) ......................................................... 235 7. Francis Hary Soleman Kone, Etude sur les Dépenses des ONG en Matière de Protection Sociale à Madagascar (Juin 2011) ........................................................................................................................ 245 8. Brigitte Lalasoa Randrianasolo, Partage d'Expériences sur la Protection Sociale : Transfert d'Espèces et Autres Formes de Soutien Scolaire en Faveur d'Enfants et Jeunes Scolarisés issus de Familles Pauvres (Juin 2011) ............................................................................................................................................ 305 9. Josiane Robiarivony Rakotomanga, Protection Sociale et Filets de Sécurité - Etude de Mécanismes de Paiement pour la Mise en Application d'un Transfert Monétaire en Espèces aux Pauvres à Madagascar (Juin 2011) ............................................................................................................................................ 333 STRATEGIC DIRECTIONS FOR SOCIAL PROTECTION IN MADAGASCAR Anthony HODGES July 2011 1 TABLE OF CONTENTS LIST OF TABLES ....................................................................................................................................................... 3 LIST OF FIGURES ...................................................................................................................................................... 3 LIST OF ABBREVIATIONS AND ACRONYMS .............................................................................................................. 4 EXECUTIVE SUMMARY ............................................................................................................................................ 6 INTRODUCTION ...................................................................................................................................................... 13 1. CONCEPTUAL FRAMEWORK ............................................................................................................................... 15 A. Risk, vulnerability and capacity .................................................................................................................. 15 B. Typology of social protection ...................................................................................................................... 16 2. THE RISK AND VULNERABILITY PROFILE ........................................................................................................... 19 A. Main risks .................................................................................................................................................... 19 B. Dimensions of vulnerability......................................................................................................................... 23 3. EXISTING SOCIAL PROTECTION PROGRAMMES .................................................................................................. 30 A. Social insurance ........................................................................................................................................... 30 B. Social assistance: transfers and social welfare services ............................................................................... 31 C. Labour intensive public works ..................................................................................................................... 33 D. Consumer subsidies ..................................................................................................................................... 37 E. Social protection measures in the education and health sectors ................................................................... 38 4. POLICIES, INSTITUTIONS AND RESOURCES ......................................................................................................... 45 A. Policies relating to social protection ............................................................................................................ 45 B. The institutional framework: responsibilities, capacity and coordination ................................................... 46 C. Financing of social protection ...................................................................................................................... 48 5. STRATEGIC CHALLENGES FOR SOCIAL PROTECTION .......................................................................................... 52 A. Setting programme priorities ....................................................................................................................... 52 B. Improving efficiency: the challenges of targeting ....................................................................................... 58 C. National ownership and institutional strengthening ..................................................................................... 60 D. Creating fiscal space for social protection ................................................................................................... 61 6. CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS ........................................................................................................... 63 A. Long-term strategy ...................................................................................................................................... 63 B. Short-term transitional measures ................................................................................................................. 65 BIBLIOGRAPHY ...................................................................................................................................................... 66 ANNEX: LIST OF PERSONS MET ............................................................................................................................. 69 2 LIST OF TABLES Table 2.1: Types of households with highest poverty headcounts and weight in population ............................... 24 Table 2.2: Human development indicators by quintiles ........................................................................................ 26 Table 2.3: Food security and nutrition indicators by livelihood zones, September 2010 ...................................... 27 Table 3.1: Number of employers and employees affiliated to CNaPS, 2006-08................................................... 31 Table 3.2: Employment created by HIMO programmes, 2007-10 ........................................................................ 37 Table 3.3: Subsidized sales of essential food commodities by Tsena Mora, 2010................................................ 38 Table 3.4: Subsidization of FRAM teachers, 2008/09-2010/11 ............................................................................ 39 Table 3.5: Difficulties cited by women in accessing health services when ill (%) ............................................... 41 Table 4.1: Government expenditure on social protection, commitment basis, 2008-10 ....................................... 50 Table 4.2: Expenditure on population and social affairs, commitment basis, 2009-10 ......................................... 51 LIST OF FIGURES Figure 2.1: Percentage of households suffering shocks, 2010 .............................................................................. 19 Figure 2.2: Political crises, GDP growth and the poverty headcount, 1990-2010 ................................................ 20 Figure 2.3: Rice consumer price, 2001-2011 (index 2000 = 100)......................................................................... 21 Figure 2.4: Distribution of population by chronic poverty, vulnerability to transitory poverty and non- vulnerability to poverty (%) .................................................................................................................................. 23 Figure 2.5: Key risks during the life cycle ............................................................................................................ 28 Figure 5.1: Ratio of government revenue to GDP in Madagascar and Sub-Saharan Africa, 2004-10 (%) ........... 62 3 LIST OF ABBREVIATIONS AND ACRONYMS AFAFI ‘Let’s protect family health together’ (mutual health organization in Antananarivo) ARI Acute respiratory infection BNGRC Bureau National de Gestion des Risques et Catastrophes (National Bureau for Risk and Catastrophe Management) CCPREAS Cellule de Coordination des Projets pour la Relance Economique et des Activités Sociales (Coordination Unit for Coordination of Projects for Economic Recovery and Social Activities), of Ministry of Finance and Budget CCT Conditional cash transfers CEFor Crédit Epargne et Formation (Credit Savings and Training, micro-finance institution) CNaPS Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (National Insurance Fund) CNGRC Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes (National Council for Management of Risks and Catastrophes) CNLS Comité National de Lutte contre le SIDA (National Council for the Fight against AIDS) CPR Caisse de Prévoyance de Retraite (Retirement Pension Fund) CRCM Caisse de Retraite Civile et Militaire (Civil and Military Retirement Fund) CRENA Centres de Récupération et d’Education Nutritionnelle Ambulatoire (Mobile Nutritional Recovery centres) CRENI Centres de Récupération Nutritionnelle Intensive (Intensive Nutritional Recovery Centres) CRS Catholic Relief Services DHS Demographic and Health Survey EFA Education for all EPM Enquête Périodique auprès des Ménages (Periodic Household Survey) EFSRP Emergency Food Security and Reconstruction Project, of the World Bank EU European Union FANOME Fonds d’Approvisionnement Non-stop en Médicaments Essentiels (Fund for the Non- Stop Supply of Essential Drugs) FE Fonds d’équité (equity fund), of FANOME FEH Fonds d’équité hospitalier (hospital equity fund) FID Fonds d’Intervention pour le Développement (Intervention Fund for Development) FPCU Fonds de prise en charge universelle FRAM Associations of parents of school pupils GRET Groupe de Recherches et d’Echanges Technologiques (Research and Technological Exchange Group), a French NGO HIMO Travaux publics à haute intensité de main d’œuvre (labour intensive public works) HIPC Highly indebted poor countries (debt relief initiative) ILO International Labour Office INSTAT Institut National de la Statistique (National Statistics Institute) LEAP Livelihood Empowerment against Poverty (cash transfer programme in Ghana) MAP Madagascar Action Plan McRAM Multi-cluster Rapid Assessment Mechanism MENRS Ministry of National Education and Scientific Research MHO Mutual health organization MTEF Medium term expenditure framework NGO Non-governmental organization ONN Office National de Nutrition (National Nutrition Office) PFM Public financial management PSA Programa de Subsídios de Alimentos (Food Subsidy Programme, through cash 4 transfers, in Mozambique) PTF Partenaires techniques et financiers (technical and financial partners) SALAMA Central Drug Purchasing Agency of Madagascar SALOHI Strengthening and Accessing Livelihoods Opportunities for Household Impact (USAID supported food security programme) SWAP Sector wide approach UNFPA United Nations Population Fund UNICEF United Nations Children’s Fund U5MR Under-five mortality rate WFP World Food Programme 5 EXECUTIVE SUMMARY Introduction and conceptual framework 1. This paper discusses the challenges of strengthening social protection in Madagascar, where already very high levels of vulnerability have been accentuated by a deep political and economic crisis since 2009. Even before the current crisis the poverty rate (68.7%) was one of the very highest in Sub-Saharan Africa. Since the events in 2009, there has been a marked deterioration in living conditions, with the poverty headcount increasing to 76.5% in 2010. As in most of Sub-Saharan Africa, formal social protection systems are weak, with low coverage, especially of the poorest and most vulnerable. Short-term transitional social protection measures are urgently needed as well as a longer-term policy perspective. 2. Social protection is generally understood to encompass the public and (non-profit) private actions that aim to prevent, manage and mitigate the impacts of risks or shocks affecting households and individuals and ensure a minimum level of human dignity. These include social insurance, the contributory branch of social protection which focuses on risk-sharing and cost-smoothing, and various types of non-contributory social transfers, including transfers in cash or kind, indirect transfers through price subsidies, and fee abolition in the social sectors, as well as social welfare services and protective legislation. An emphasis on building the ‘capacity’ of the vulnerable is at the heart of modern social protection approaches, which go beyond a narrow, passive approach of ‘assistance’ to emphasi ze the preventive and promotive dimensions of social protection. This emphasizes the empowerment of vulnerable households and individuals so that they can strengthen their capacities and reduce their vulnerability in a long-term sustainable way, in particular through building up their human capital and/or their productive assets. The risk and vulnerability profile 3. In Madagascar, vulnerability is widespread and deep across many dimensions, and a very high proportion of the population experiences frequent shocks – environmental disasters such as drought, cyclones and floods, economic shocks such as the global rise in food prices since 2008, and the economic fall-out from political shocks such as the crises in 2002 and 2009. Rising food prices, especially for rice, the main staple, affect both the urban population and the large number of households in rural areas that are net food consumers or experience seasonal food shortfalls due to inadequate storage facilities. These covariate shocks are reflected at the individual or household level by food insecurity, very high rates of chronic malnutrition among young children, high rates of morbidity and mortality (especially among young children and among women during childbirth), and high rates of school dropout and child labour. Households have limited means to mitigate and cope with shocks and some strategies, such as the sale of assets and withdrawal of children from school, have adverse long-term consequences for individuals’ capacity and resilience. 4. Monetary poverty limits the capacity of households to prevent, mitigate and cope with a wide range of risks. Furthermore, while poverty is a source of vulnerability, some non-poor households are vulnerable to falling into poverty. It has been estimated that, in 2010, 71% of the population was in chronic poverty and 16% was vulnerable to transitory poverty. Deprivations in human development are highest in the bottom quintiles but are high across all quintiles for many indicators. While poverty rates are very high overall, they are highest among small and medium farmers (due to their low levels of technology and productivity and very small landholdings), fishermen and casual labourers, in large households with several children, and in households with uneducated heads. Vulnerability has an important spatial dimension, due partly to the geographic concentration of climatic risks, as well as distance from markets and services. The rural areas are generally more disadvantaged, especially the most remote areas, and the drought-prone southern regions are worst off. Vulnerability and risks also vary at different stages of the life cycle, with young children and the elderly physically the most vulnerable, and monetary poverty higher among children than adults. Vulnerability also has a gender dimension, due to 6 patriarchal cultural attitudes that limit opportunities for girls and women and expose them to gender-based risks of abuse. Existing social protection programmes 5. Despite the high levels of vulnerability and the multiple types of risks to which the Malagasy population is exposed, Madagascar has a weak social protection system with low coverage. Social insurance reaches only a small proportion of the population linked to the formal sector of the economy (less than 4% of all workers are insured) and covers only a limited set of risks. Experience with social transfers is quite limited. Madagascar has not developed large social transfer programmes on an entitlement basis, such as social pensions for the elderly or child allowances, outside the framework of contributory social insurance schemes. Apart from humanitarian assistance, experience with other types of social transfers is limited mainly to nutritional supplements and school feeding. Little is known about the objectivity of their targeting criteria and methods. Their main shortcomings are that they tend to be small, mainly donor-funded projects, with poor prospects for sustainability and scale up. 6. Madagascar has considerable experience with labour intensive public works, although these still only reach a small minority of the poor and provide very few days of work . Labour intensive public works provide a social transfer in the form of a wage (in cash or in kind) in return for participation in employment on socially useful works. Several organizations have established such programmes, which generally aim to achieve both social protection objectives (improved income and food security among the very poor, especially during the lean period before harvests in rural areas) and broader developmental objectives, such as the repair and maintenance of small-scale infrastructure and environmental protection (reforestation, etc.). Targeting is based in principle on geographical vulnerability and self-selection, but wage rates have generally been set above local market wage rates, making self-targeting difficult to apply in practice. Demand for work tends to outstrip supply at the wages offered, requiring the use of additional targeting methods to select beneficiaries, but there are doubts about their efficiency. Although labour intensive public works are one of the largest components of social protection in Madagascar, they still reach only a small proportion of the poor (about 10.5% including indirect beneficiaries in 2010) and provide only a very small number of days of work per year (on average less than 25 per person employed). There has also been criticism of the quality and durability of the infrastructure created or rehabilitated by some projects. 7. One of the largest government led and financed social protection initiatives is Tsena Mora, a programme launched in October 2010 to provide subsidized basic food commodities (rice and cooking oil) to the urban poor. Tsena Mora has wide urban coverage and provides a high level of subsidy, but one of its main limitations is that it does not cover the rural areas, where food insecurity is most extensive. As with other programmes, little is known about its targeting efficiency or its impact and cost-effectiveness. 8. Some social protection measures are specific to the education and health sectors. ‘Demand- side’ policy measures in the education and health sectors can have a social protection character when they are intended to reduce or remove financial barriers of access, particularly for the poor, and to reduce long term vulnerability by promoting human development. In the education sector, for example, fee abolition (in 2003) has been followed by other demand-side measures such as the distribution of free school kits. However, no school kits were distributed in the 2010/11 school year due to budget cuts. The cost burden on parents remains high, particularly because 67% of teachers (as of 2010/11) are not employed by the government but are hired and paid by local parents’ associations (FRAM). So long as this syst em continues, school fee abolition cannot become a reality, although the government, with partial support from the FTI Catalytic Fund, has been subsidizing the salaries of some FRAM teachers. School feeding, mainly provided by WFP, also aims to incentive school attendance and deter dropout, but is limited mainly to highly vulnerable areas of southern Madagascar, which also have poor education indicators. Most of the demand-side measures in education have been universal in nature, albeit within specific 7 geographical areas in the case of school feeding. Effectiveness is difficult to assess and has probably been offset by the fall-out from the current political and economic crisis. 9. Social protection mechanisms are particularly weak in the health sector . After an ill-prepared experiment in generalised abolition of health user fees after the 2002 political crisis, fees were reinstated in 2004, with adverse equity implications for access by the poor. The need for social protection measures in the health sector is clear from data in the DHS 2008/09, which highlights the ‘need for money’ as the main problem experienced by women in accessing health services when ill (55%). The problems of distance (cited by 42% of women) and need for transport (28%) also have a financial dimension. Only a few services are currently provided free. Some other limited social protection mechanisms to facilitate access to health services have been introduced. These include fee waivers for drugs for the ultra-poor in health centres (CSB), fee waivers for hospitalization costs for the ultra-poor and a fund to finance free emergency obstetrical services in three regions, as well as small initiatives to set up mutual health insurance. But these are woefully inadequate to overcome the equity problems in access to health services. The CSB equity funds are heavily under-utilized, partly due to fears of stigma, and benefit only a tiny proportion of the poor (less than 1% of the population). The hospital equity funds cover only 2.0% to 3.4% of hospital admissions. The scheme to provide free emergency obstetrical and neonatal/paediatric services, without reference to socioeconomic status, covers a much higher proportion of patients in the hospitals included in the scheme, but does not cover transport costs, which remain a barrier for the poorest, and the scheme is donor funded and limited to only 4 of the 22 regions. The coverage of mutual health insurance is extremely small. Policies, institutions and resources 10. Social protection programmes have been developed on an ad hoc basis, often at the initiative of donors, without being part of a coherent overall policy framework. The Risk Management and Social Protection Strategy drafted before the current crisis was never officially adopted. The Madagascar Action Plan (MAP) makes commitments to strengthen social protection, but provides little detail and no longer really guides government action. There is thus a void in the overall development policy framework, although there are several more specific policies, strategies and plans with components relevant to social protection, such as the National Nutrition Policy and National Nutrition Action Plan 1 (2005-2009), the National Policy for Management of Risks and Catastrophes, the National Employment Policy and the National Programme for Support to Employment, the Education for All (EFA) Plan, the National Plan for Rural Development, the National Microfinance Strategy, the National Policy for the Promotion of Women and the related National Plan of Action on Gender and Development, and the law on the protection of persons with disabilities. 11. State systems in general have been weakened by the political crisis and this has affected social protection provision like other fields of service delivery. Furthermore, social protection responsibilities are fragmented, and coordination is weak. The core ministry responsible for social protection is particularly weak and has suffered from institutional instability. Many other ministries and public agencies have social protection responsibilities in their respective domains. Social protection functions have been decentralized only to a limited extent, although the political crisis has increased the role of local authorities in practice. The donor reaction to the political crisis has expanded the role of NGOs and helped to create parallel systems that risk undermining already weak government systems. Human resources are one of the main capacity constraints, particularly in the weaker government agencies. The UN system provides for coordination of humanitarian assistance, but government-donor coordination on long-term development, including social protection, has become almost non-existent since the crisis in 2009. There is also a weak culture of monitoring and evaluation. 12. Government social protection expenditure has fallen dramatically since 2008, while being offset partially by increased donor aid. On a narrow definition of social protection, government expenditure on social protection programmes declined by 89% at current prices and 91% at constant (2008) prices between 2008 and 2010. In part, this reflected the general decline in public expenditure by a 8 government intent on preventing major budget disequilibria arising from the sharp decline in revenue and aid (outside the social sectors) since the crisis in early 2009. But the relative share of social protection in total government expenditure has also fallen, suggesting that social protection has had less priority than other spending areas, although this may be offset by substantial recent funding of the Tsena Mora programme, launched in October 2010. Government expenditure on ‘population and social affairs’ fell by 66% from 2009 to 2010 (see table 4.2). Spending on social protection measures in education was slashed under the September 2010 budget revision law, and government spending on labour-intensive public works has almost ended. In the health sector, social protection measures are mainly funded by health service users rather than by the government. Strategic challenges for social protection 13. Priorities for expanding social protection should be based on the risk/vulnerability profile, potential impacts, cost-effectiveness and practical feasibility. This will require an in-depth feasibility assessment of alternative policy options, including quantitative simulations of likely impacts, costs and cost-effectiveness, as well as an assessment of the political and socio-cultural acceptability and administrative and financing capacity requirements of different options. 14. Scaling up labour intensive public works programmes appears to be the best option to provide revenue support to the poorest, while helping to build resilience in the long term, although programme design and implementation also need to improve. These programmes not only provide revenue support to vulnerable households, especially in rural areas during the ‘lean period’ when food insecurity is most serious, but contribute to two of the most important developmental needs in rural Madagascar: construction and maintenance of rural infrastructure and environmental protection. The demand for this type of labour is clearly enormous, given the high level of under-employment among the rural poor and the seasonality of revenue, while the need for projects to improve rural infrastructure and environmental protection is almost without limits. The challenge is therefore to expand dramatically these programmes so that they can contribute on a much larger scale to both short-term revenues (and knock-on improvements in nutrition and access to social services) and longer-term vulnerability reduction through reduced exposure to environmental risks, improved productivity and better access to markets and services. At the same time, improvements in programme design and implementation are needed, particularly with respect to the wage rates offered, and the quality and durability of public works. The adoption of a common manual of procedures would help to harmonize procedures for identifying projects, selection of project contractors, beneficiary targeting methods, wage rates, quality standards and other aspects of HIMO management. Ultimately a dedicated national agency should be established to oversee the HIMO performance of all operators in this field. 15. Reducing the burden of community-paid teachers and other education costs on households is the top education priority from a social protection perspective. One of the main priorities in the current period of crisis is to keep children at school, as the education system itself is struggling to survive, the education financing burden is increasingly falling on households and the most vulnerable children are dropping out. One of the key challenges is to stabilize the teaching corps, of which two thirds are now community-hired teachers, and to lessen the burden on parents of paying these teachers. 16. More equitable health financing mechanisms are needed. Since the reintroduction of generalized cost recovery in the health system in 2004, Madagascar has had a highly regressive health financing system. Very few services are provided free and the fee exemptions introduced for the indigent through the equity funds in health centres and hospitals reach only a tiny proportion of the ultra-poor, partly because of the limited financing available but also due to low levels of take-up resulting from the stigma attached to poverty-based fee exemptions. Of the approaches theoretically available, community- based risk pooling through mutual health insurance is unlikely to be a viable strategy to reduce health-cost risks for the poor. Establishment of a national health insurance scheme, as in Rwanda and Ghana, would be highly ambitious, given the huge administrative challenges of such a system in a country with a very large informal sector and weak capacity. Selective extension of fee exemptions, based on medical 9 priorities to reduce under-5 and maternal mortality, would seem the most viable and effective approach, given budget constraints, but would have to be much better planned and financed than the disastrous experiment in generalized fee abolition in 2002-04. 17. Some donors (although not yet the government) have been considering cash transfers as a possible new social protection initiative, but several factors could make this very challenging in the Malagasy context. Cash transfers could potentially boost investment in human capital, especially by improving school attendance and reducing dropout, and help reduce long-term vulnerability. And some of the practical pre-requisites for implementation of cash transfers, such as the functioning of markets and the availability of a range of possible payment delivery methods, are in place. However, there are several unanswered questions about the feasibility of such an approach in Madagascar.There are major deficiencies in supply side provision of basic social services, which raise difficult issues about priorities and trade-offs. Targeting is likely to pose major challenges given the extensive nature of poverty and deprivations in human development. Furthermore, targeted cash transfers are demanding in terms of administrative capacity, which is extremely limited in Madagascar. There is also a socio-cultural risk of stigma from enrolment in a transfer programme without a labour requirement in the Malagasy context, which could hold back enrolment as in the fee exemption programme for access by the indigent to health centres. Finally, Government leadership and co-financing would be essential, including at the pilot stage, in order to ensure buy-in and reasonable prospects for sustainability and scale-up. 18. One possible approach would be to introduce cash transfers for households without labour capacity or a very high dependency ratio. A related issue that needs careful consideration is the potential relationship between cash transfers and labour intensive public works, which can also have human development benefits in addition to their direct revenue effects. Households with no labour capacity, such as those where the only adults are elderly, disabled or chronically sick, cannot participate in the employment created by public works projects, and so some social transfer programme elsewhere in Africa have been conceived specifically to assist such labour-deprived households. A cash transfer programme in Madagascar could potentially play such a role. 19. A study on targeting could help to rationalize targeting objectives and methods and pave the way for a common targeting mechanism for different complementary social protection programmes, although targeting is inherently difficult in a country with such widespread vulnerability, especially in the rural areas. Targeting is especially difficult in countries where poverty is broad-based and there are only small differences in living standards between the poor and the near poor, or those who are ‘vulnerable to poverty’. Madagascar is a country with very small differences in economic well being between deciles, except at the top, where poverty is very extensive and where the near poor are only slightly better off than the poor. In these conditions, any targeting method risks producing large exclusion errors (non-selection of those who in theory should be eligible) and inclusion errors (inclusion of those who in theory should not be eligible). But on balance, use of proxy means testing could help to make selection more objective than at present, along with the use of wage-rates slightly below local market rates to improve self-selection in labour intensive public works programmes. 20. Strengthening of social protection will require improved coordination, leadership by a macro-level government institution and a new national social protection strategy . In view of the cross-cutting, multi-sectorial nature of social protection, a powerful macro-level institution such as the Ministry of Planning, the Prime Minister’s Office or even the Presidency, will need to play a leading role both in developing a new national social protection strategy and in ensuring coordination among government institutions, donors and other actors for improved programme complementarity, harmonization and sharing of systems and methods, for example for common targeting methods, setting of public works wage rates, and overall review of performance. The revival of the social protection working group, decided in May 2011, is an important step forward. 21. Investments will be needed to strengthen administrative capacity and develop stronger monitoring and evaluation mechanisms. Improvements in the quantity and quality of staff, both in the 10 public sector and NGOs, will be essential for expanding social protection provision and raising standards. A clarification of the respective roles (mandates and financing) of local authorities (communes and fokontany) and deconcentrated bodies of central government institutions, such as the Ministry of Population and Social Affairs, is also essential in order to obtain the most efficient division of responsibilities, put in place adequate financing arrangements and build capacity for programme implementation at the local level. And the development of monitoring and evaluation mechanisms will be crucial for measuring the impacts, cost-effectiveness and efficiency of programmes, and thereby learning lessons and introducing improvements in programme design, in addition to generating the evidence needed to build high-level political support and financing scale-up. 22. Fiscal space will be tightly circumscribed in the short term but can best be expanded in the longer term by increasing domestic revenue. Fiscal space for expanding public programmes appears to be almost non-existent in Madagascar in the current conditions of political and economic crisis. Increasing domestic revenue will be the main way to generate resources for expanded social protection in the long term, given the risks of over-dependence on unpredictable aid, the limited scope for reallocating expenditures and the very low revenue/GDP ratio. Conclusions and recommendations 23. Both short and long term measures are needed. The primary purpose of this report is to make inputs for the development of a long-term national strategy on social protection. However, the gravity of the social situation in Madagascar calls also for short-term transitional measures. In addition, although the formal process of preparing the long-term strategy may be delayed further by the continuing political impasse, further preparatory analysis is required and should go ahead as soon as possible. 24. Preparation of a new national social protection strategy is critical and should be led by the government, preferably at a high level and using a participatory approach to involve all the key actors. The strategy is needed in order to orient and guide social protection policies, measures and programmes across a range of sectors, and to provide a framework for resource mobilization, both within government (using programme budgets and the MTEF) and from donors, possibly through a social protection fund. The strategy should not unnecessarily duplicate existing strategic frameworks that are already effective, such as thepolicy on management of risks and catastrophes (law 2003/010). 25. Key strategic priorities include the following: i. Scale up labour intensive public works programmes, to increase dramatically the offer of temporary employment, especially during the lean season in rural areas, and to improve rural infrastructure and environmental protection. ii. Reduce the burden of community-paid teachers and other education costs borne by households, in order to make free primary education a reality. iii. Plan for a strategic extension of fee exemptions for maternal and child health care services , to address the equity challenges arising from the system of generalized cost recovery while giving priority to the MDGs on reducing under-5 and maternal mortality, given budget constraints. Fee abolition for maternal and child health service should be well planned in advance and adequately financed to avoid the negative effects of fee abolition experienced in 2002-04. iv. Undertake a thorough cost/benefit and feasibility analysis before embarking on a pilot cash transfer scheme, while giving particular consideration to a scheme focused on households without labour capacity or a very high dependency ratio, as a complementary measure to the HIMO programmes. v. Establish strong coordination mechanisms under government leadership. As for the development of the strategy, implementation will require strong government leadership, again preferably at a high macro level in view of the multi-sectorial nature of the interventions required. 11 vi. Strengthen administrative capacity, including staffing, clarification of the roles of decentralized bodies and vertical ministries, and monitoring and evaluation mechanisms. vii. Create fiscal space for expanded social protection by exploiting the potential for a significant increase in domestic revenue, using aid primarily to help co-finance the expansion of social protection in the short term. 26. Transitional measures to strengthen social protection are urgently needed and should focus in particular on strengthening HIMO programmes and reducing the education cost burden on households. Political normalization may take too long to wait for measures to strengthen social protection and address the heightened vulnerability of the population. Technical and financial partners should therefore agree to support expanded transitional social protection measures, notwithstanding the freeze in broader cooperation. Transitional measures should give priority to expanding and strengthening existing initiatives, especially those identified as strategic priorities. Measures to reduce the cost burden of education on parents and guardians are a prominent component of the Education for All Plan supported by the FTI Catalytic Fund. The scale-up of HIMO programmes would be the best way to enhance the revenue of vulnerable households in the short term, and would build on the trend towards more developmental approaches to replace traditional humanitarian relief. These programmes could also be scaled up relatively quickly, since experienced programme management structures are already in place. 27. Further analytical work should be undertaken to strengthen social protection design and feed into the long-term strategy. It is time to start preparing now for the post crisis-period, in particular by carrying out additional analytical work to inform the future social protection strategy. Studies are needed on targeting objectives and criteria, for simulations of impacts, costs, cost-effectiveness and affordability of social protection policy options, and for a feasibility analysis of cash transfers. Such analytical work could also feed into short-term improvements in the design and implementation of existing social protection programmes, particularly in the case of the proposed study on targeting. 12 INTRODUCTION 1. This paper discusses the challenges of strengthening social protection in Madagascar, where already very high levels of vulnerability have been accentuated by a deep political and economic crisis since 2009. As a result of partial sanctions applied by the international community crisis following the unconstitutional change of government in February 2009, aid was 29% below its 2008 level in US dollar terms in 2010 (World Bank, 2011). GDP contracted in real terms by 3.7% in 2009 and by a further 2.0% in 2010, the worst performance in both years for any country in Sub-Saharan Africa (IMF, 2011). Although donors have increased aid to the social sectors, by 42% between 2008 and 2010, this has been largely offset by cuts in domestic government expenditure as the government struggles to maintain overall budgetary stability in the face of a sharp decline in revenue and grants. 2. Even before the current crisis the poverty rate (68.7%) was one of the very highest in Sub- Saharan Africa, comparable only to a few fragile states emerging from prolonged civil wars, such as Burundi and the Democratic Republic of Congo (DRC). Parts of Madagascar, especially in the arid south, have for years been in a situation of repeated seasonal food insecurity. Child malnutrition is of particular concern, with the 2008/09 Demographic and Health Survey (DHS) finding that nationally 50.1% of children under 5 suffer from chronic malnutrition (INSTAT and ICF Macro, 2010), a figure which is exceeded globally only by Afghanistan and Yemen (UNICEF, 2010). 3. Since the events in 2009, there has been a marked deterioration in living conditions , with the poverty headcount increasing to 76.5%, according to the preliminary results of a national household survey, the Enquête Périodique Auprès des Ménages (EPM), in 2010. This is the highest poverty headcount, based on national poverty lines, of all countries in Sub-Saharan Africa for which such data are available.1 Poverty has also deepened, with the average poverty gap increasing from 26.8% (of the poverty line) in 2005 to 34.9% in 2010 (INSTAT, 2010). The country’s already slow progress towards the Millennium Development Goals (MDGs) appears to have been stopped in its tracks, with evidence for example of a significant decline in net primary school attendance rate from 83.3% in 2005 to 73.4% in 2010, according to the EPM in those years (INSTAT, 2010; Ravelosoa, 2011), and a decline in the primary school completion rate (MEN, 2011).2 4. As in most of Sub-Saharan Africa, formal social protection systems are weak, with low coverage, especially of the poorest and most vulnerable. There is a patchwork of poorly coordinated programmes, many funded by donors and/or executed by non-governmental organizations (NGOs), making it difficult to achieve sustainability. Although a Risk Management and Social Protection Strategy was drafted before the political crisis (Republic of Madagascar and World Bank, 2007), this was never officially adopted and so there is at present no overall social protection policy or strategy to guide the development of programmes and resource allocation. More generally, no overall development plan or poverty reduction strategy is orienting government action, although the five-year Madagascar Action Plan (MAP) adopted by the previous government remains nominally in place until 2012. The main focus of government is on short-term crisis management. Furthermore, government institutions, which were already weak, have become still more fragile because of budget cuts and the withdrawal of most donors from direct support to and through government systems. This has undermined the national ownership of programmes, eroded civil service capacity and fostered the development of parallel structures for managing service delivery (World Bank, 2011). This is a challenging context in which to strengthen social protection, yet the gravity of the situation facing the people of Madagascar makes this an urgent necessity. 5. Short-term transitional social protection measures are urgently needed as well as a longer- term policy perspective. As set out in the terms of reference, this report is intended to: (1) describe the 1 According to World Bank data (see http://databank.worldbank.org), the poverty headcount ranges from lows of 23% in South Africa (2006) and 25% in Uganda (2009) to highs of 67% in Burundi (2006) and 71% in the DRC (2005). 2 Before the crisis, Madagascar appeared to be on course to achieve only MDGs 2, 3 and 6 on gender equality, universal primary education and the fight against HIV/AIDS, malaria and other diseases (WFP and UNICEF, 2011). 13 current situation of social protection in Madagascar; (2) analyze the existing situation in light of international experiences with social protection in other comparable countries; and (3) make recommendations to improve social protection in Madagascar ‘once the political situation is resolved’. Given the extremely high and increasing levels of vulnerability in the country and the uncertainty regarding the resolution of the political crisis, such recommendations cannot be entirely relegated to an indeterminate future. Short term proposals are also needed to inform social protection programming, including transitional measures, pending the development of a nationally led and owned social protection strategy once the political conditions in Madagascar make this possible. 6. This report is based on several background papers commissioned by the World Bank, as well as other existing documentation and data, and interviews with key actors. The studies commissioned by the Bank included a vulnerability analysis (INSTAT, 2011), based on the EPM 2010, a review of existing social protection programmes (Ravelosoa, 2011) and studies on public expenditure (Ralaivelo, 2011) and NGO expenditure (Soleman Kone, 2011) on social protection. Many other existing sources of data and analysis have also been used (see the bibliography at the end of the report). These include in particular the data of two nationally representative household surveys, the DHS 2008/09 and the EPM 2010, as well as the Comprehensive Food and Nutrition Security and Vulnerability Analysis, carried out in 2010, which is representative of rural Madagascar (WFP and UNICEF, 2011). Documentary sources were complemented by a series of interviews with key actors (government ministries and agencies, donors and international organizations, and NGOs) at national level in May 2011 (see Annex). Finally, the analysis has been able to take into account the information provided and proposals made during a workshop for experience sharing and reflection on social protection in Madagascar, held in Antananarivo on 25 May 2011.3 7. The report is structured as follows. After this introduction, Chapter 1 provides a conceptual framework for the analysis of social protection in the rest of the document. Chapter 2 presents the main features of the vulnerability and risk profile to which social protection should provide a response. Chapter 3 then describes and analyses the main existing social protection programmes, from the angle of relevance (to the risk/vulnerability profile), effectiveness (including extent of coverage) and efficiency. Chapter 4 assesses the policies relating to social protection, along with institutional responsibilities, capacity and coordination, and the financing of social protection. Building on the previous sections, Chapter 5 addresses some of the main strategic challenges for strengthening social protection in Madagascar, including issues of prioritization and scale-up, targeting efficiency, national leadership, harmonization and coordination, fiscal space, and capacity building for institutional development. Chapter 6 highlights the main conclusions and presents recommendations to improve social protection. As indicated above, these include recommendations for short-term actions in the current crisis of political, economic and social crisis as well as proposals to feed into the development of a national strategy in the longer term. 3 This workshop was jointly sponsored by the European Union (EU), the International Labour Office (ILO), the United Nations Children’s Fund (UNICEF), the Fonds d’Investissement pour l e Développement (FID), the World Health Organization (WHO), the World Food Programme (WFP) and the German Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). 14 1. Conceptual Framework 8. Social protection is generally understood to encompass the public and (non-profit) private actions that aim to prevent, manage and mitigate the impacts of risks or shocks affecting households and individuals and ensure a minimum level of human dignity. Social protection is enshrined as a ‘right’ in a range of international declarations and legal instruments, notably the Universal Declaration of Human Rights of 1948 and the Convention on the Rights of the Child (CRC), although as a right requiring material resources for its implementation this is one of the economic rights regarded as being subject to ‘progressive realization’. This chapter briefly reviews the conceptual foundations of social protection (section A) and then presents a simple typology of the main forms of modern social protection, with special reference to Sub-Saharan Africa (section B). A. Risk, vulnerability and capacity 9. The notion of risk, which underlies the idea of social protection, can be understood either as a sudden ‘shock’ or as long-term adversity. Risks may have a range of origins or sources (economic, political, environmental, medical or socio-cultural) and different types of consequences (for example, loss of assets, employment and income, school non-enrolment and drop-out, and disease, injury and death). It is also useful to distinguish two broad classes of risks: those that are ‘idiosyncratic’, or affect households or persons individually, and those that are ‘covariate’, affecting whole communities, regions or countries. The different nature of these risks obviously requires different types of policy responses. Furthermore, it is important to recognise that social protection measures by themselves cannot deal successfully with certain types of risks, particularly those that are covariate in nature. These usually require actions at other levels too, for example the adoption of appropriate economic or environmental policies, good governance, and measures to prevent and resolve conflicts. 10. Two related concepts are those of vulnerability and the capacity to manage risks . The notion of ‘vulnerable groups’ derives from the fact that some categories of people are more vulnerable than others to certain risks and have a lesser capacity to withstand and cope with these risks. Like risk, vulnerability is multi-dimensional in nature, including, among others, the following: x Economic vulnerability: the low capacity of the poor and ‘near-poor’ in terms of income, access to credit, savings, land and other assets; x Geographical vulnerability: the high exposure of certain geographical areas to adverse environmental conditions and/or their distance from markets and public services; x Life-cycle vulnerability: in particular, the heightened physical vulnerability of very young children, women of reproductive age and the elderly, but also the dependency of children on adults and their exposure to the risks of abuse; x Health and disability related vulnerability: the low productive capacity and heightened risks of exclusion of people with chronic diseases (such as HIV/AIDS) and disabilities; x Gender-related vulnerability: reduced opportunities (for example in education, employment, asset ownership or access to credit) and heightened risks (for example of violence or abandonment) arising from gender-based asymmetries, discrimination and exclusion; 11. With respect to economic vulnerability, poverty may be either transitory or chronic . In some cases, households or individuals experience poverty on a transitory basis, due to shocks or setbacks from which they can eventually recover. However, the poorest households tend to be caught in long-term poverty traps from which it is exceedingly difficult to escape. Some major shocks lead to the loss of productive assets and/or human capital (malnutrition and withdrawal of children from school), pushing households downwards into a state of chronic poverty and vulnerability. Moreover, the different dimensions of vulnerability are often mutually reinforcing, resulting in households or individuals experiencing multiple handicaps. 15 12. The importance given to ‘capacity’ is at the heart of modern social protection approaches , which go beyond a narrow, passive approach of ‘assistance’ to emphasize the preventive and promotive dimensions of social protection. The focus on promotion emphasises the empowerment of vulnerable households and individuals so that they can strengthen their capacities and reduce their vulnerability in a long-term sustainable way, in particular through building up their human capital and/or their productive assets. This vision means that strengthening social protection is not simply a necessity for protecting the poorest and most vulnerable from the impact of exogenous shocks and avoiding the impoverishment of the near poor, but is also a critical component of strategies to build capacity and thereby reduce long-term poverty and vulnerability. The focus of many social protection programmes on promoting human capital development through better nutrition and improved access to health services and education is a part of this vision and highlights the centrality of children to social protection strategies. B. Typology of social protection 13. Modern formal social protection complements traditional informal mechanisms, such as private transfers within extended families and informal savings and loans associations, which are based on principles of solidarity and reciprocity and are often deeply rooted in local cultures. These traditional mechanisms are poorly suited to deal with the larger covariate types of risks and tend to be undermined by modernization, urbanization and changes in the nature of the family, making it necessary to provide more formal social protection, although care needs to be taken to ensure that these complement and do not displace traditional systems. The frontiers of social protection are somewhat fluid, but are generally recognised to include the following broad components: social insurance, social transfers and social welfare services. 14. Social insurance, which is contributory in nature, is largely restricted to the formal sector, limiting its coverage in Sub-Saharan Africa. Based on the notions of risk pooling and smoothing of expenditures, social insurance isusually linked to employment in the formal sector through the payment of premiums (by employees and their employers). Coverage rarely exceeds 10-15% of the population in most African countries and generally excludes the vast majority of the poorest and most vulnerable, who depend on the informal sector. However, there have been attempts, with limited success, to extend social insurance to the informal sector, often through community-based micro-insurance mechanisms such as mutual health organisations. In a small number of African countries, notably Ghana and Rwanda, governments have established national health insurance schemes, subsidized by the state, in an attempt to extend insurance coverage and improve access to basic health care. There have also been attempts to extend social insurance to environmental risks such as crop failure. 15. Social transfers are a non-contributory form of social protection, but also are still under- developed in most of Sub-Saharan Africa. These consist of transfers in cash, in kind or through vouchers, for poor households or for specific population categories such as children (child allowances) or old people (non-contributory social pensions). Such transfers are seen variously as a means of income support for the vulnerable, as a form of ‘inter-generational’ compensation and/or as mechanisms for promoting the productive capacity and human capital development of the poorest. Some middle-income African countries, mainly in southern Africa, have quite large social transfer programmes, including social pensions, which are universal in Botswana, Lesotho, Mauritius and Namibia, and means-tested in South Africa (Devereux, 2008), and targeted child allowances, notably in South Africa and Namibia. By contrast, in most of low-income Sub-Saharan Africa (see Ellis et al, 2009), this branch of social protection is limited to small cash transfer programmes targeted at the ‘ultra -poor’, along with in-kind transfer programmes such as school feeding, nutritional support (for example, for persons living with HIV and AIDS or for malnourished young children and pregnant women) and the distribution of free or subsidised agricultural inputs such as seed and fertilizer. These programmes tend to be heavily dependent on financing by donors and/or on international agencies and NGOs for implementation, raising concerns about their potential for scale-up and their sustainability. However, there are some notable examples of 16 government led and financed social transfer programmes, such as the Livelihood Empowerment against Poverty (LEAP) programme in Ghana (ODI and UNICEF, 2009), the vouchers for subsidized fertilizer for small farmers in Malawi and the (misleadingly named) Food Subsidy Programme (PSA) in Mozambique, which provides cash transfers to some 200,000 very poor, mainly elderly headed households (Hodges and Pellerano, 2010). Some transfer programmes, such as Ghana’s LEAP, require beneficiaries to observe certain conditions, such as sending their children to school, with the objective of enhancing the human development impacts of revenue transfers, while others, such as Mozambique’s PSA and South Africa’s Child Support Grant, are unconditional. 16. Viewed broadly, social transfers also include other types of programmes and measures such as consumer subsidies and labour intensive public works. i. Consumer subsidies are indirect transfers to households that consume the goods whose prices are subsidized. In situations of inflationary shocks, such as the steep increases in global food and fuel prices since 2008, governments often introduce subsidies as a way to protect purchasing power and head off the risks of social unrest, particularly in urban areas. Subsidies are sometimes criticised for their high budgetary cost and, in the case of traded goods consumed mainly by the better-off households, for their poor targeting. ii. Fee abolition in the social sectors can likewise be interpreted as providing a form of indirect transfer to households who consume the social services concerned. The provision of free or heavily subsidized basic social services is a social protection measure in the sense that it is intended to avoid or remove financial barriers of access to essential services, especially for the poor. Numerous African governments have abolished fees for primary education as part of efforts to achieve the objectives of ‘education for all’ (EFA) and MDGs 2 and 3, although some fee barriers (for school materials, uniforms, etc.) remain in many countries, in addition to the opportunity costs of school attendance for the poorest households. Fee abolition in the health sector is less widespread, but has been introduced in some African countries, often with a focus on maternal and child health services. This has had varying degrees of success due to the complexity of the accompanying measures required for the strengthening of financing, human resources and supply chains to meet the surge in demand. iii. Labour-intensive public works or ‘workfare’ is another type of social transfer in so far as the primary objective of these schemes is to provide income support to the poorest. They provide a conditional transfer (strictly speaking a wage) as the beneficiaries are required to work in return for payment. In poor developing countries, these programmes are sometimes designed specifically to improve food security through large-scale provision of seasonal employment during the lean period before harvests, while also building, repairing or maintaining infrastructure and thereby contributing to longer-term development and environmental resilience. The largest example of such an approach in Africa is the Productive Safety Nets Programme in Ethiopia, which provides payments in cash and food to some 8 million people in return for work during the lean period on local infrastructure projects (Ellis et al, 2009: 30-32). Another example is India’s National Employment Guarantee Scheme, which provides a guaranteed 100 days of work a year on rural public works projects during the lean season at the official minimum wage to all who seek work (Grosh et al, 2008: 304; Samson et al, 2006: 104-105). 17. Social welfare servicesare a ‘non-monetary’ branch of social protection covering a range of preventive and responsive services for groups that are highly vulnerable to specific types of risks . The beneficiaries of social welfare services tend to be children, women, the elderly, persons with disabilities and other population categories with specific types of vulnerabilities. The risks addressed are often socio-cultural in nature (absence of parents, family breakdown, domestic violence, children living on the streets, etc.), but sometimes have an economic dimension (child labour, trafficking in children and women, sexual exploitation). These programmes include awareness-raising, psychosocial support, family counselling, provision of shelter, training and links to complementary services (health, education, micro- 17 credit, etc.), depending on the nature of the risks and vulnerabilities being addressed. In Africa, these programmes tend to be small-scale, poorly coordinated, largely dependent on donor aid and difficult to sustain. 18. The social protection framework also includes protective legislation, such as laws to protect the rights of children, women, persons with disabilities and other vulnerable groups, anti-discrimination legislation, and laws to protect workers from exploitation and work-related hazards. Weak enforcement and weak links to related services often undermine the protection provided by such legislation in African countries with low levels of institutional capacity. 19. The relationship between social protection and humanitarian action is ‘fuzzy’ . Given the context of Madagascar, the relationship of humanitarian aid to social protection requires brief comment. The emergency distribution of food and other relief items may be seen as a form of transfer, and indeed it is coded as social protection in the “classification of functions of government� (COFOG) used internationally in national accounts and government financial statistics. However, on stricter definitions humanitarian action is sometimes regarded as being outside the boundaries of social protection on the grounds that it consists of short-term relief rather than sustained support to strengthen the capacity of the vulnerable. Social transfers are often defined as being ‘regular and predictable’ (Ellis et al, 2009; Samson et al, 2006), in contrast to humanitarian aid, which by its nature consists of the short-term provision of emergency relief. However, it should be noted that some other forms of social assistance, such as the provision of support to the indigent (one of the main activities of many social affairs ministries in Africa) and labour intensive public works tend also to be highly irregular, which shows that there is an ill-defined ‘grey area’ of transition from short-term relief to longer-term and more promotive forms of social transfers. 18 2. The Risk and Vulnerability Profile 20. In Madagascar, vulnerability is widespread and deep across many dimensions , as data from the EPM 2010 and several other surveys confirm. Already highly vulnerable populations are subject to a wide range of risks and have little capacity to prevent them, reduce their impact or avoid negative coping mechanisms that undermine still further their capacity in the long term. Section A reviews the types of risks to which Malagasy households and individuals are exposed, while Section B analyses the dimensions and characteristics of vulnerability. This risk and vulnerability profile provides a framework against which to assess the relevance and effectiveness of social protection programmes. A. Main risks 21. A very high proportion of the population experiences frequent shocks, particularly shocks of an environmental nature. According to the EPM 2010, 93% of households were affected by shocks in 2009/10 (see figure 2.1). These shocks were mainly of six types: cyclones, floods, drought, plant diseases, theft of livestock and inflation (INSTAT, 2010, 2011). Political shocks were not mentioned as such, but affect households indirectly, mainly through their economic ‘after-shocks’. Environmental shocks affected 83% of the rural population and 63% of the urban population in 2009-10. Insecurity and economic shocks are second in importance, each affecting about one third of the population, followed by the shocks from illness or the death of relatives or household members (5%). The EPM 2010 found that 25% of households had lost belongings and 83% had lost revenue because of shocks. Poverty is higher among those affected by shocks (78%) than those not affected (59%). Figure 2.1: Percentage of households suffering shocks, 2010 Source: EPM 2010 (INSTAT, 2010). 22. Madagascar is highly exposed to natural disasters. Over the past 35 years, Madagascar has experienced at least 50 natural disasters, including repeated cyclones, floods, droughts and locust infestations. Almost a quarter of the population lives in the areas most vulnerable to these disasters and losses are high due to low levels of environmental protection (poor defences against flooding, non-cyclone proof building standards, deforestation and related soil erosion). These repeated shocks destroy or damage the assets and productive capacity of already fragile populations as well as infrastructure such as schools and roads. Animal and plant diseases are an additional risk. According to a vulnerability analysis jointly conducted by WFP and UNICEF (2011), climatic disturbances have become more frequent and severe and have put the populations in the most affected areas in a situation of increasing vulnerability. This analysis 19 notes that, if over the last 25 years, there has been no change in the annual number of cyclones striking the country, the frequency of intense and very intense cyclones has markedly increased since 1994. Long-term projections point to a 2.5% average temperature increase over the next 50-100 years, with a reduction in average annual rainfall punctuated by sharp increases in rainfall during the rainy season. 23. Political crises have been a second major type of covariant shock. Each time there has been a major political crisis in Madagascar, notably in 1991, 2002 and 2009, there has been a serious disruption in economic activity, resulting in a large fall in gross domestic product (by 6.3%, 12.4% and 3.7% in those years) and a surge in poverty, as can be seen in figure 2.2. The reduction in GDP has been less dramatic in this latest crisis but unlike in the previous two cases, GDP has not recovered in the following year. Instead, it has continued its decline into a second year (-2.0% in 2010), due to partial aid sanctions by donors, a substantial decline in government expenditure and reduced investment. Poverty incidence rose from 69.6% in 2001 to 80.7% following the political crisis in 2002. Poverty then fell to 68.7% in 2005, during a period when the economy was growing at record levels, but there was another major deterioration after the 2009 crisis, raising the poverty headcount to 76.5% in 2010. The poverty gap followed a similar pattern, rising from 34.8% in 2001 to 47.6% in 2002, then falling to 26.8% in 2005 before rising again after the 2009 crisis to 34.9% in 201o (INSTAT, 2010). Figure 2.2: Political crises, GDP growth and the poverty headcount, 1990-2010 Sources: INSTAT, 2010; IMF, 2011; UNICEF, 2011. 24. Additional economic shocks come from adverse market developments. In addition to environmental and political shocks, which themselves have serious economic impacts, other economic shocks come from international and local markets. Madagascar is vulnerable to shifts in global prices for its main agricultural exports, as well as in access to markets for manufactured exports, especially textiles, and competition from rival producers. Large numbers of urban jobs have been lost due to disinvestment in the textile industry in recent years, following the end of the Multi-Fibre Agreement, as well as the decline in construction activity resulting from the cuts in aid and public investment. The country has also been exposed to the global rise in fuel and food prices. While unemployment is low overall (3.8%), it is 7.6% in the urban areas, where there have been substantial job losses as a result of the political crisis and disinvestment in the textile industry. Urban youth (15-24 years old) are the worst affected, with an unemployment rate above 14%. Under-employment is much more important, with 25.5% working less than 35 hours a week and 42.2% earning less than the official minimum wage, according to the EPM 2010. 20 25. Rising food prices, especially for rice, the main staple, affect both the urban population and the large number of households in rural areas that are net food consumers or experience seasonal food shortfalls due to inadequate storage facilities. Although 68% of households produce rice, according to the EPM 2010, less than one third of these households do not have to buy rice at some time in the year (INSTAT, 2011). The rural vulnerability survey in 2010 (WFP and UNICEF, 2010) found that 54% of rural households are net rice consumers, 34% are net maize producers and 44% are net cassava producers. Prices are seasonally highest during the lean period before harvests, when stocks are lowest and transport in many areas is disrupted by heavy rains (December-March). Although there are geographical variations in farming calendars, farmers tend to sell at low prices in June, following the March-May rice harvest, and then buy food at higher prices, which reach a peak in February (WFP and UNICEF, 2010). The long-term upward trend in real food prices (see figure 2.3 for rice prices since 2001) is therefore a major threat to the well being of large numbers of net food consumer households in both urban and rural areas. Figure 2.3: Rice consumer price, 2001-2011 (index 2000 = 100) Source: INSTAT, 2011. 26. Health, nutritional and mortality risks are high, despite a significant decline in under-5 mortality. The Malagasy population suffers frequent episodes of illness, with young children especially at risk. i. Morbidity. During the two weeks preceding the EPM 2010, 12.4% of those interviewed were ill, a figure that was much higher than that found in the previous EPM in 2005 (7.2%), possibly due to the impact of the crisis since 2009. The illness incidence rate was as high as 21.8% in the southern region of Androy. Fever/malaria, diarrhoeal diseases and respiratory infections are the most common diseases, particularly in young children. Due to the fee-paying nature of almost all health services, treatment of illnesses can also constitute significant economic shocks for poor households. Although there has been a very slight improvement in vaccination coverage over the past decade, 13.3% of children aged 12-23 months have not received any vaccinations, according to the DHS 2008/09. ii. Malnutrition. As noted in the introduction, children under 5 are at higher risk of stunting (chronic malnutrition) than in any other country in the world apart from Afghanistan and Yemen. There has been little change over the past two decades, with stunting at 50.1% (and severe stunting 26%) in 2008/09 compared with 56.4% in 1992, according to DHS data. Although the DHS 2008/09 did not report data on acute malnutrition (wasting), the WFP-UNICEF rural vulnerability 21 survey in 2010 found 5.4% incidence of acute malnutrition, which is highly subject to seasonal variations and natural shocks. In the population as a whole, about 25% are undernourished in the sense that their energy intake is less than the minimum daily requirement of 2,1333 kcal per adult equivalent, up from about 21% during the 1990s (WFP and UNICEF, 2011). iii. Under-5 mortality, as estimated by the DHS 2008/09, was 72 deaths per 1,000 live births over the preceding five years. While still a high figure, and despite the stubbornly high rates of malnutrition, U5MR has been halved since the 5-year period preceding the DHS in 1997 (157 per 1,000 live births), although there are fears that progress may have been halted or reversed since the 2009 crisis. iv. Maternal mortality. The risks associated with childbirth are also very high. With a maternal mortality rate estimated at 498 per 100,000 live births in the period from 2002 to 2009 (DHS 2008/09), a woman runs a risk of 1 in 38 of dying from maternity-related causes during her reproductive lifetime. 27. The risks of school dropout and child labour appear to be increasing. The political and economic crisis since 2009 has led to a reduction in government expenditure on education (see chapter 3) and an increased cost burden on parents at the same time as a sharp rise in poverty. The net primary school attendance ratio was 73.4% in 2010, according to the EPM. Both survey and administrative data indicate high drop-out and repetition rates (respectively 6.3% and 14.9% at primary level according to the EPM), resulting in a low primary completion rate, which is estimated by the Ministry of Education to have declined from 66.3% in the 2008/09 school-year to 61.3% in 2010/11 (MEN, 2011). This same source estimates that the absolute number of primary school age children who were out of school rose from 260,500 in 2008/09 to 399,362 in 2009/10. Only a small minority of children transition to secondary education, for which the EPM gave net attendance rates of 22.7% for middle school ( college) and only 6.3% for high school (lycée) in 2010. The proportion of children who are economically active rises from 13.5% in the age group 5-9 to 32% of 10-14 year olds and 55% of 15-17 year olds. In all age groups, almost one quarter are engaged in types of work considered dangerous, according to the EPM 2010. 28. Households have limited means to mitigate and cope with shocks and some strategies have adverse consequences. Most households have few means at their disposal to protect themselves against shocks or limit their impact. One method is to diversify economic activities, but opportunities are in practice quite limited and even in Antananarivo this is a strategy for only 12.2% of the employed (INSTAT, 2011). When asked about the strategies they employed in response to shocks, 48.2% of EPM 2010 respondents said they worked more, 11% reduced their consumption, 10.0% sold assets, including livestock, and 3.5% took out loans. The main opportunity for working more is in the informal sector, which accounts for 65.1% of employment, but increased competition has depressed informal sector earnings, which fell by 4.1% between 2001 and 2010 (INSTAT, 2011). Inter-household transfers (47.3% of households made transfers and 35.8% received transfers in 2010) may provide some support during periods of adversity, but are unlikely to provide an adequate means of protection when whole regions or the entire country are affected by large covariate shocks and when the capacity of ‘donor’ households is itself under stress. Other strategies, such as the participation of children in income generating activities (28% of children aged 5-17 are economically active) and the sale of households’ productive assets, deplete further the limited capacity of households to withstand future shocks or to climb out of poverty. Migration is also a common strategy, either as a proactive measure or as a consequence of acute shocks (famine), and is contributing to long-term urbanization (Freeman et al., 2010). Although Madagascar is still a heavily rural society, with 79.7% living in the rural areas in 2010, this is rapidly changing and one source claims that within a decade the population will be predominantly urban (World Bank, 2011c). 22 B. Dimensions of vulnerability 29. This section examines more closely the different dimensions of vulnerability , focusing in particular on the economic dimension (low levels of income and assets), geographical residence, the life cycle and gender. The dimension of disability and chronic illness is little known and not covered here, although vulnerability related to AIDS is a much less serious problem (to date) than in many other parts of Sub-Saharan Africa, due to a still low HIV prevalence rate (< 1%). 30. Monetary poverty limits the capacity of households to prevent, mitigate and cope with a wide range of risks. It is therefore one of the key drivers of vulnerability, whether seen from the angle of income or assets. Section A has already highlighted the fact that Madagascar has the highest income poverty headcount (based on national poverty lines and measured in terms of consumption expenditure) of all the Sub-Saharan African countries for which such data exist. In 2010, the poverty headcount was 76.5% and the poverty gap 34.9% (INSTAT, 2010). Both the poverty headcount and the poverty gap are highest in the rural areas and in some of the southern regions (see below). 31. While poverty is a source of vulnerability, it is also noteworthy that some non-poor households are vulnerable to poverty. This highlights the fact that, while a large proportion of households are in chronic (structural) poverty, others move in and out of poverty, depending on the extent to which they are affected by temporary shocks. INSTAT (2011) has estimated that, while 76.5% of the population was below the poverty line in 2010, 87% have a more than 50% probability of being poor in the following year. According to this analysis, 71% of the population is in chronic poverty, 16% is vulnerable to transitory poverty and 13% is not vulnerable to poverty.4 As figure 2.4 shows, the vast majority of the rural population (78%) is in a state of chronic poverty, but this is less true for the urban areas (51% for secondary urban centres and 19% for the major urban centres). Figure 2.4: Distribution of population by chronic poverty, vulnerability to transitory poverty and non-vulnerability to poverty (%) Source: INSTAT, 2011. 32. Poverty rates are very high overall but highest of all in remote rural areas, in the South, among small and medium farmers, fishermen and casual labourers, in large households with several children, and in households with uneducated heads. Table 1 gives the poverty headcounts for these and 4 These estimates are based on the methodology developed by Harttgen and Günther, 2006. 23 other categories of households, along with their demographic weight, i.e. their percentage share of households and their percentage share of total individuals in the population. i. Geographically, the highest poverty rates are in the rural areas, especially in remote areas without tarmac roads, and in provinces in the south and south-east (see below). ii. In occupational terms, households headed by small and medium farmers, along with fishermen, had the lowest average annual consumption expenditure (less than A350,000, compared with a global average of A469,000), according to the EPM 2010. They also have the highest poverty headcounts: 87.4% for small farmers (with less than 1 ha), 86.7% for fishermen and 80.5% for medium farmers (1.5-4.0 ha). Using a wealth index rather than consumption expenditure, the WFP/UNICEF rural vulnerability analysis in 2010 found that 46.6% of small farmers (cultivating less than 1 ha) and 43.1% of casual labourers are food insecure, defined using a composite indicator comprised of the wealth index, a food consumption score, a coping strategy index and per capita monthly expenditure. iii. High dependency ratios and children are also important factors, as the poorest households tend to be larger and have more non-working age dependents, especially children. According to the EPM 2010, average household size nationally is 4.8, but rises to 6.3 for households in the first consumption quintile. Average annual consumption expenditure per head declines from A500,000 for a household with less than 5 members to A240,000 for a household with more than 10 members, and poverty incidence rises from 53.3% in households with 2-3 members to 70.8% for those with 4 to 5 members, 86.2% for those with 6 to 9 members and 92.9% for those with 10 members or more. Households with children, and especially with out-of-school children, are disproportionately represented among the poor. 84.2% of households with at least one child under 5 are poor, and this proportion rises to 91.0% for households with at least one child aged 6 to 15 not attending school. iv. Low human capital. Households with heads who never went to school also have a very high poverty rate (89.1%), according to the EPM 2010. The WFP-UNICEF vulnerability study also found higher poverty among households that had experienced a recent death. v. Female-headed households have very slightly higher poverty headcounts: 80.1% according to the EPM 2010. Table 2.1: Types of households with highest poverty headcounts and weight in population Households (%) Individuals (%) Poverty headcount (%) With > 7 members 12.8 24.5 90.8 With at least 1 child aged 6-15 not in school 26.2 33.9 91.0 With at least 1 child < 5 53.9 63.3 84.2 Single parent, female headed 15.6 13.4 80.1 Household head with no education 32.1 32.5 89.1 Household head engaged in agriculture 80.6 83.9 81.8 Lack of access to safe water 52.9 55.1 86.7 Living in rural areas 78.0 79.7 82.2 Living in communes without tarred road ... 78.5 81.5 Living in cyclone-risk zones of east coast 34.2 33.3 82.2 Living in arid zones of the south 11.4 11.8 86.1 Source: INSTAT, 2011, based on EPM 2010. 33. The vulnerability of small farmers is related to their low levels of technology and productivity. Given the heavy predominance of small farmers among the poor, it is important to examine more closely the factors that underlie their economic vulnerability. Overall 80.6% of households are 24 engaged in agriculture, either as a principal or secondary activity, a figure that rises to 88.7% in the rural areas, according to the EPM 2010. The vast majority are subsistence farmers with low levels of technology and productivity, and many are highly exposed to droughts, cyclones and floods. Their low levels of productivity are due to shortcomings in equipment, fertilizer and other inputs, environmental degradation, diseconomies of scale, lack of land titles and low access to credit, inadequate storage facilities and poor transport infrastructure, which hinders access to markets and raise costs. As has been noted above, more than half (54%) of the rural rice-producing households are net consumers (WFP and UNICEF, 2011), exposing them to increases in food prices, especially during the lean period. 34. The small size of landholdings is a major structural problem. Most farmers own their land: 82% according to the WFP/UNICEF vulnerability analysis. Renting of farmland is found mainly in the western regions and large farming plains, and sharecropping is concentrated in the central highlands. However, some farmers have been forced to sell land to cope with shocks, contributing to a more unequal distribution of land (INSTAT, 2011). The parcelling of farmland, which has been accentuated by high population growth, is one of the major structural problems of Malagasy agriculture. The WFP/UNICEF analysis found that 52% of farming households cultivated less than 1 ha and that the average land size was 1.2 ha. Likewise, the EPM 2010 found that 72% of farming households are smallholders with less than 1.5 ha of land. Lack of land tenure security is another factor holding back development of agriculture. Measures have been taken since 2005 to enable the poorest farmers to secure their land ownership rights, but take-up has been low because of the cost of land certification fees for very poor rural households, as well as fear on the part of some farmers that they will be subject to taxation (see WFP and UNICEF, 2010). Since then, the loss of donor funds has undermined the financing of the reform. 35. Deprivations in human development are highest in the bottom quintiles but are high across all quintiles for many indicators. Data from theDHS 2008/09 data, disaggregated by wealth quintiles (see table 2.2), shows that human development indicators are worse for households in the lower quintiles, although for many indicators they are poor even in the top quintiles. Under 5 mortality rates (U5MR) show stark inequity, with children in the poorest wealth quintile twice as likely to die before reaching the age of 5 as children in the top quintile (106 compared with 42 deaths per 1,000 live births). U5MR declines only slightly in the second and third quintiles before falling more sharply in the fourth and fifth quintiles. Likewise, children in the bottom quintile with symptoms of acute respiratory fever (ARI) or fever are half as likely as children in the top quintile to be taken to a health provider for treatment. There is an even larger difference in some maternal health indicators, with only a quarter as many women in the bottom quintile giving birth with the assistance of trained personnel compared with women in the top quintile. The one striking exception to this pattern is for stunting, which is very high across all quintiles, with no clear correlation to household wealth, suggesting that culturally determined dietary practices (low levels of exclusive breastfeeding and lack of dietary diversity) may be more important factors than differences in wealth. The EPM 2010 shows a similar, although more shallow, structure of inequity with respect to school attendance ratios. The ratio at primary level is by far the lowest in the first consumption expenditure quintile (59%) and then rises gradually from 72% in the second quintile to 87% in the fifth quintile. The vast majority of children in the lower quintiles are effectively excluded from secondary education. 25 Table 2.2: Human development indicators by quintiles 1st 2nd 3rd 4th 5th Overall DHS 2008/09 data (wealth quintiles): Under-5 mortality rate (per 1,000 live births) 106 93 84 64 48 72* Stunting (% children < 5) 47.6 54.0 52.5 51.0 43.6 50.1 Births assisted by trained personnel (%) 21.9 28.3 42.9 60.1 90.0 43.9 Births in health facilities (%) 17.7 24.4 37.0 48.0 66.4 35.3 Children with ARI symptoms for whom treatment sought (%) 32.5 29.2 39.4 51.5 68.0 42.0 Children with fever for whom treatment sought (%) 33.2 32.2 35.2 48.2 64.8 41.4 CSFVA+N 2010 data (for rural areas only; wealth quintiles) Wasting (% children <5) 6.7 5.7 6.1 3.8 2.5 5.4 Children 6-23 months with minimal dietary diversity (%) 10.4 9.8 9.5 10.7 39.4 14.4 Children 6-23 months with minimum acceptable diet (%) 9.1 8.6 10.9 9.9 30.6 12.3 Incidence of illness in children < 5 (%, in 2 weeks prior to survey) 52.6 48.6 40.8 41.6 37.7 44.0 Treatment sought for children with illness (%) 17.1 23.4 25.2 31.9 32.4 26.0 EPM 2010 data (consumption expenditure quintiles) Net primary school attendance rate (%) 58.8 72.0 76.3 81.8 86.7 73.4 Net lower secondary school attendance rate (%) 8.1 12.6 20.5 30.0 48.1 22.7 Net upper secondary school attendance rate (%) 0.6 1.1 2.1 5.7 20.7 6.3 * For 5 years preceding the 2008/09 DHS; data by quintiles are for 10 years preceding the survey. Sources: DHS 2008/09 (INSTAT and ICF Macro, 2010); CFSVA+N 2010 (WFP and UNICEF, 2011); EPM 2010 (INSTAT, 2011). 36. Vulnerability has an important spatial dimension, due partly to the geographic concentration of climatic risks. As noted above, about one quarter of the population lives in areas highly exposed to climatic shocks. The eastern coast, where more than one third of the population lives, is exposed every year to cyclones forming in the southern Indian Ocean between December and April. Floods mainly affect the coastal areas of the south-east and the west. EPM 2010 data show that the poverty headcount is 82.2% in the eastern coastal zone, compared with 73.7% elsewhere (INSTAT, 2011). The south, where rainfall is lowest, is prone to recurrent droughts. Insufficient and irregular rainfall in three southern regions since 2008 had devastating impacts on the 2010 harvest, leaving many vulnerable households in need of assistance (WFP and UNICEF, 2011). The poverty headcount in this part of the country was 86.1% in 2010, according to the EPM (INSTAT, 2011). 37. The southern regions are worst off. While poverty headcounts are high everywhere, three of the 22 regions stand out, with rates above 90% according to the EPM 2010: Androy (94.4%) in the south, and Atsimo Atsinana (94.5%) and Vatovavy Fitovinany (90.0%) in the south-east. Under-5 mortality, as estimated in the DHS 2008/09, is particularly high in the south-eastern regions of Vatovavy Fitovinany (188), Atsimo Atsinanana (122), Anosy (112), Ihorombe (109) and Haute Matsiatra (103). EPM 2010 data show that the regions of Atsimo Atsinanana, Atsimo Andrefana, Androy and Anosy, all in the south of the country, along with the western region of Melaky, have the lowest primary school attendance ratios, in the range of 51% to 55%. Likewise, the WFP-UNICEF rural vulnerability analysis found that the southern livelihood zone has by far the highest proportion of households in the poorest two wealth quintiles (71%). This is also the zone with the largest proportion of net food (maize and cassava) deficit rural households, while the high frequency cyclone eastern coastal area has the highest proportion of net rice deficit households. The southern livelihood zone also has the highest proportion of households with poor food 26 consumption5 (55%), compared with a national average of 12%, and the highest proportion of food insecure households (68.0%), compared with 35.2% nationally, as table 2.3 shows.6 Table 2.3: Food security and nutrition indicators by livelihood zones, September 2010 % poor food Rice net Maize net % food % wasting % stunting consumption consumers consumers insecure in children in children < (FCS) (%) (%) households <5 5 households Medium frequency 61 ... 6.6 26.4 7.3 50.5 cyclone eastern coast High frequency cyclone 68 13 11.6 42.6 6.8 47.4 eastern coast West-Southwestern 48 ... 19.0 40.9 2.9 39.3 Western 38 25 6.8 44.7 6.0 34.5 Southern ... 65 55.6 68.0 6.8 41.7 Central highlands 51 43 0.9 16.6 5.8 59.6 Large farming plains 30 13 1.1 9.1 4.8 50.2 Southern highlands 56 42 1.7 27.7 6.9 64.2 Overall 54 34 11.8 35.2 6.3 48.7 Notes: ‘Poor food consumption’ is based on a low food consumption score (FCS) combining the diversity, frequency and nutritional density of food items consumed by households. Food insecurity is based on a composite indicator comprised of wealth index, FCS, coping strategy index and per capita monthly expenditure. Source: CFSVA+N 2010 (WFP and UNICEF, 2011). 38. The rural areas are generally more disadvantaged, especially the most remote areas. The rural areas are further from markets and public services, a problem accentuated by the poor state of transport infrastructure in many parts of the country. According to the EPM 2010, poverty incidence is 82.2% in rural areas compared with 54.2% in the cities, while the poverty gap is also much larger in rural areas (38.3% compared with 21.3% in urban areas). The net primary school attendance ratio is respectively 71.9% and 80.1%. Poverty rates are particularly high in remote areas: on average 81.5% in communes not served by a tarred road. The DHS 2008/09 reveals similar disparities in a range of health- related indicators between rural and urban areas: x 84 against 63 under-5 deaths per 1,000 live births; x 39% against 82% for deliveries assisted by trained personnel; x 32% against 60% for deliveries in health facilities; x 59% against 81% for complete EPI vaccination of children 12-23 months old; x 38% against 61% for seeking treatment for children with fever. 39. Vulnerability and risks vary at different stages of the life cycle. Figure 2.5 shows how different age groups are vulnerable to different types of risks. Madagascar has a very young population, with more than 20% aged under the age of 5. Young children are especially vulnerable physically, with the highest incidence of illness in the age group 0-10 months (22.0% in the two weeks preceding the EPM 2010). The incidence of illness falls to 14.8% between 12 and 48 months and 11.7% in the population 4 years and above. DHS 2008/09 data show that mortality (per 1,000 live births) is 24 in the neonatal period (1st month of life), 24 in the post-neonatal period (next 11 months) and 25 in the second to fourth years of 5 Based on a food consumption score combining the diversity, frequency and nutritional density of food consumed. 6 Food insecurity is defined on the basis of a composite indicator comprised of a wealth index, FCS, coping strategy index and per capita monthly expenditure. 27 life. This is also the period when malnutrition poses the gravest threat to children, with life-long consequences for cognitive development and future well-being and productivity. While survival risks predominate in the first years of life, risks related to school attendance and performance, along with child labour (the opportunity cost of schooling) come to the fore in the age group 6-14. Among youth (15-24), the main risks concern integration into the labour market (the highest rates of unemployment are in this age category) and risks of sexually transmitted diseases, early marriage and early pregnancy. Women of reproductive age face high risks of maternal mortality. The elderly (about 3% of the population is over 65 and just under 5% over 60) face the risks of loss of family support, isolation, illness and disability. Figure 2.5: Key risks during the life cycle Source: derived from DHS 2008/09 (INSTAT and ICF Macro, 2010). 40. The poverty headcount is higher among children (82.0% for children <18 and 84.4% for children <5) than for the population as a whole (76.5%). This suggests that social protection policies should have a strong child focus with a view to promoting human development at an early age, when investments in human capital have the greatest long-term impact, and breaking the inter-generational transmission of poverty. By contrast, it is interesting to note that the poverty headcount among the elderly aged 65 and above (65.2%) is less than for the population as a whole, a finding which may reflect that survival to this age is higher among the better off. 41. Children who are orphaned or living separated from their biological parents are especially vulnerable. The loss of parents, or separation from parents, and the associated risks of negligence, abuse and school drop-out, become increasingly important as the age of the child increases: the proportion of children living with both their biological parents declines from 78% for children under 2 to 50% for children aged 15-17, according to the DHS 2008/09. About 7% of children are orphans, with 0.5% orphans of both parents. Double orphans have a much higher risk of not attending school: 60% compared with 81% for non-orphan children who are living with at least one of their parents (in the 10-14 age group). 28 42. Vulnerability also has a gender dimension. Gender disadvantages, rooted in cultural attitudes, reinforce the vulnerability of women and girls. i. Education. Literacy is higher among men (74.9%) than women (68.0%), according to the EPM 2010, although the gap has been declining over the years as a result of increased school enrolment among girls. Gender parity has largely been achieved in terms of net school attendance rates, although there are slightly higher gross attendance rates for boys, especially at the higher levels. ii. Labour market and poverty. Women are disadvantaged compared to men in the labour market, with lower salaries (84% of male salaries) and higher unemployment (4.8% compared to 2.9%), according to the EPM 2010. The EPM 2010 found a slight difference in the poverty headcount between male and female-headed households (80.1% and 76.0% respectively). According to the EPM 2010, 19.5% of households are headed by women (22.7% in urban areas and 18.6% in rural areas). iii. Cultural discriminatory practices, some of which are regionally or ethnically specific, also affect some women. For example, in the south, women are traditionally denied inheritance and land ownership rights. In the region of Mahajanga, women are subject to the practice of moletry, a form of rent seeking through repeated marriages of women to different partners to maximize revenue from dowries. More generally, girls are at risk of early marriage, early pregnancy and related reproductive health dangers. By the age of 15, 10% of women currently aged 15-24 were already in union, according to the DHS 2008/09. This source also reveals the high risk of gender- based violence, given the wide cultural acceptance (including by 32% of women) of the beating of wives and girlfriends under certain circumstances. Although hard data are lacking, women and girls are also subject to the risks of trafficking and sexual exploitation. iv. Differential nutritional and health practices. Gender attitudes also affect child nutrition. Differential treatment in the feeding of young children, which result in fewer boys than girls under 6 months being exclusively breastfed, has the perverse result that stunting in children under 5 has a much higher prevalence among boys (52.8%) than girls (44.6%), according to data for rural areas from the CFSVA+N 2010 (WFP and UNICEF, 2011). The same source finds that, in the event of illness, treatment is more likely to be sought for boys (28%) than for girls (23%). 29 3. Existing Social Protection Programmes 43. Madagascar has a weak social protection system with low coverage. Given the high levels of vulnerability and the multiple types of risks to which the Malagasy population is exposed, the need for a strong social protection system is self-evident. However, like most low-income African countries, Madagascar has extremely weak social protection, reaching only a small proportion of the population. This section will review the main components of the social protection system, discussing issues concerning relevance, effectiveness (including coverage) and efficiency, within the limits of available data. Five sub-sections cover in turn social insurance, social assistance (transfers and services), labour- intensive public works, consumer subsidies and social protection measures in the education and health sectors. Humanitarian assistance, in its pure form of short-term distribution of emergency relief, is not covered. A. Social insurance 44. Social insurance reaches only a small proportion of the population linked to the formal sector of the economy and covers only a limited set of risks. Social insurance is provided by three institutions: the Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNaPS), for private sector workers, Caisse de Retraite Civile et Militaire (CRCM) for civil servants and armed services personnel, and the Caisse de Prévoyance de Retraite (CPR) for auxiliary public sector staff. 45. These systems are limited in terms of the risks covered. The CNaPS covers only a few of the nine types of risks envisaged under ILO convention 102 (the ‘minimal standards’ social security convention of 1952), namely employment injury, retirement, disability and survivors pensions, and family allowances. About 220,000 children receive small family allowances. Notably excluded are medical insurance and unemployment insurance, although some medical services (not insurance as such) are provided to formal sector employees through the Services Médicaux Inter Entreprises (SMIE).7 Civil servants and armed forces personnel also receive some medical benefits. 46. Social insurance covers only the minority of workers employed in the formal sector, along with their dependents. According to administrative data, CNaPs has about 500,000 affiliated members and, assuming on average about 3.8 dependents per member (i.e. an average household of 4.8), the total number of beneficiaries would be about 2.4 million, or just 12% of the population. This reflects the fact that salaried jobs account for only 10% of total employment and less than 22% of employment in the urban areas, according to the EPM 2010. According to data provided by CNaPs, the number of affiliated employees reached 526,700 in 2010, despite the closure of factories and job losses in the formal sector over the past two years. However, the EPM data suggest that coverage is much lower than indicated by CNaPS. The EPM found that only 34.6% of formal private sector workers contribute to any social security scheme, compared with 64.4% in the public sector and 0.6% in the informal sector, and that overall only 3.1% of Malagasy workers are involved. The bottom line, however, is that while CNaPS and the schemes for state employees do provide pensions and some other benefits to those enrolled, they exclude the vast majority of the population, including many of the poorest and most vulnerable households, who depend for their livelihoods on small-scale family farming and other branches of the informal economy. 7 Despite the lack of unemployment insurance, CNaPS has taken some measures to alleviate the hardship suffered by recent job losses in the formal sector, notably by extending family benefits for 6 months after loss of employment and by sponsoring a retraining scheme in partnership with the Canadian mining company Sheritt. CNaPS has also established a partnership with microfinance institutions to deliver pension payments and facilitate pensioners’ access to microcredit (Donati et al, 2011; C NaPS, 2011). 30 Table 3.1: Number of employers and employees affiliated to CNaPS, 2006-08 2006 2007 2008 Number of employers affiliated 18,601 18,279 22,429 Number of employees affiliated 487,627 472,099 517,610 Source: Donati et al, 2011. 47. Medical coverage through the SMIE is also limited to a few formal sector beneficiaries. According to a recent mapping study of the SMIE (CGA, 2009), these geographically based associations, which are concentrated in the six provincial capitals, cover only a tiny proportion of their respective provincial populations: 6.5% in the case of Analamanga, which includes the capital, where enrolment is far higher than elsewhere, through the Organisation Sanitaire Tananarivienne Inter-Entreprises (OSTIE), the largest of the SMIE. B. Social assistance: transfers and social welfare services 48. Experience with social transfers is quite limited. Madagascar has not developed large social transfer programmes on an entitlement basis, such as social pensions for the elderly (in contrast with many SADC countries) or child allowances, outside the framework of contributory social insurance schemes. Experience with other types of social transfers is limited mainly to humanitarian transfers in kind, nutritional supplements and school feeding. Pure humanitarian assistance will not be discussed here, and school feeding is covered below in sub-section E. In addition to nutrition-related transfers in kind, this sub-section discusses briefly a range of small, scattered pilot transfer programmes, as well as social welfare services (generically known as ‘social action’ in francophone countries) to assist highly vulnerable groups, such as single mothers, orphans, persons with disabilities and out-of-school children. i. Nutrition related transfers in kind. The National Nutrition Policy (see chapter 4, section A) includes a wide range of strategies, from measures to improve food security to the growth monitoring of children, communication of good nutritional practices to mothers, preventive supplementary feeding and therapeutic interventions to rehabilitate young children with severe acute malnutrition. The food security interventions include labour intensive public works, a type of social transfer discussed in section C. Several agencies, including WFP, USAID (through the SALOHI programme – see below) and GRET, supported by AFD and the EU, provide supplementary foods to pregnant and lactating women and to very young children, as a preventive nutrition measure complementing nutritional screening and communication activities. WFP and the National Nutrition Office (ONN) also support the distribution of food rations composed of rice, pulses, oil and enriched flour to tuberculosis patients for 2 months after leaving hospital in order to increase their adherence to TB treatment and to raise recovery rates. ii. Conditional cash transfers. UNICEF has piloted the first conditional cash transfers (CCT) in Madagascar, but on a very small scale, using short-term project funds. Two pilots have been implemented. The first, which ran for one year from February 2009, provided transfers of A 40,000 per family per month to 499 families in two districts of Antananarivo, conditioned by school attendance by their children (UNICEF, n.d.). A second small project, also in Antananarivo, is providing transfers over a two-year period (from 2010) to 150 families living from recycling waste, with links to school enrolment (up from 22% in 2010 to 58% in 2011), civil registration of children and improved access to medical facilities (UNICEF/ATD Quart Monde, n.d.). iii. Free access to water for the urban poor. Another innovative pilot experience, initiated by UNICEF in 2010, is a scheme to provide free access to community water taps for very poor families in the peripheral neighbourhoods of Antananarivo. The beneficiaries are selected using targeting criteria developed by WFP and are then issued with cards. 31 iv. Services for vulnerable children and women. A large number of fragmented projects, supported by religious confessions and donors and executed by NGOs, provide assistance for highly vulnerable children and women, sometimes in partnership with the Ministry of Population and Social Affairs, which has the official mandate to coordinate these types of assistance programmes. There are too many such projects to cite all of them here, but the following provide examples of the kind of social welfare services provided: x WFP provides food and other assistance (for health care, reintegration into primary education and professional training) for out-of-school orphans and vulnerable children in urban areas, through NGOs working in about 150 centres accredited by the Ministry of Population and Social Affairs. x Catholic Relief Services (CRS), supported by USAID through the SALOHI programme (see below, section 4.3), provides support for vulnerable single mothers through 15 of these centres in Antananarivo, Tamatave and Fianarantsoa, combining food assistance with counselling, medical assistance, the preparation of individual ‘life-plans’, training, the establishment of small savings and loans groups, the registration of land titles, links to other services (schools and health centres) and the development of revenue generating activities. x UNFPA has assisted the Ministry of Population and Social Affairs to set up centres for counselling and legal advice for girls and women who are victims of violence and other rights abuses. x UNICEF supports ‘child protection networks’ in about 700 communes, in partnership with the Ministry of Population and Social Affairs. These involve the commune and fokotany authorities, the police, local NGOs, schools, health centres and other local services, to protect children from the risks of violence and exploitation. However, this system has never been fully institutionalized and, according to UNICEF, the networks have been undermined by a general loss of motivation of officials at the local level since the onset of the political crisis in 2009. v. Services for the elderlyand persons with disabilities are very limited, with the churches playing some role, despite the increasing number of old people living isolated without family support, especially in the south, and the risks of social exclusion and disadvantage faced by those with disabilities. A law has been drafted to protect the rights of the elderly, including the issuance of a ‘green card’ that would give old people access to medical services, drugs, public transport and some other basic necessities at reduced prices, but the law has not yet been formally adopted. The government has set up some recreational centres for old people, and also provides limited financial support for the socioeconomic integration of persons with disabilities. 49. These programmes, despite their small scale, are all relevant to the vulnerability/risk profile . The nutrition-related transfers are justified by the high levels of malnutrition, and by the contribution that supplementary foods can make as a preventive nutritional measure for young children and expectant and lactating mothers, especially during the lean season. The other types of assistance described above all respond to clear needs, if only on a very small scale compared to the size of the problems they are intended to address. Conditional cash transfers could be a valuable complementary initiative to the demand-side measures already being implemented to improve access to primary education and to deter drop-out (see section E), and can have wider impacts on food security, nutrition, use of health services, child labour and other facets of well-being. The added value and practical feasibility of human development focused cash transfers will be discussed further in chapter 5. Although it is geographically limited to the capital, the provision of ‘water cards’ providing free access to community water points for the very poor also clearly responds to a felt need, since water consumption is strongly correlated with household income and 13.6% of residents of Antananarivo are unable to procure adequate water, according to the Antananarivo McCRAM II survey in November 2010 (UN, 2011). 32 50. Little is known about the objectivity of targeting criteria. Nutrition-related transfers-in-kind tend to be focused on geographical areas with high levels of food insecurity and high nutrition risk profiles. For example, WFP’s supplementary feeding for mothers and young children targets high-risk areas of the south. WFP’s distribution of food rations to TB patients is also concentrated in the south and south-east. In both cases, there is no socioeconomic targeting of individual beneficiaries, as nutritional criteria are paramount.8 Some programmes target vulnerable groups in the major urban areas, for reasons that seem to be based mainly on ease of programme delivery. Thus, WFP’s support for orphans and vulnerable children is delivered through social centres in the urban areas, mainly in Antananarivo, Tamatave, Toliara and Fianarantsoa, recognized by the Ministry of Social Affairs and Population. This is also the case for CRS’s programme to build the self-reliance of single mothers and the UNICEF water card project and CCTs, which are limited to the capital. The individual selection of beneficiaries for many of these programmes is based partly on pre-existing lists of highly vulnerable households maintained by the fokotany authorities and churches, supplemented by the use of broad targeting criteria.9 Very little is known about the objectivity of these selection criteria and how they are applied in practice. UNICEF has entered into a partnership with FID to undertake a joint study on the targeting criteria and procedures for its water programme in Antananarivo, which could have useful lessons for other projects using individual selection criteria. 51. The main shortcomings of these projects are that they tend to be small and depend largely on donor assistance, making them difficult to sustain and scale up. The nutrition-related activities are the largest, but still cover only a small minority of those in need of assistance. WFP’s support for orphans and vulnerable children in social assistance centres reaches 22,000 children, but is limited to the main urban centres. WFP’s supplementary feeding activities benefit about 52,000 mothers and young children, mainly in the south, and its food rations to complement tuberculosis treatment go to about 8,000 patients, mainly in the south and urban areas. The UNICEF water card scheme currently benefits 9,000 residents of poor neighbourhoods of Antananarivo. Most of the other projects, such as the UNICEF conditional cash transfers and the CRS integrated support for single mothers, are extremely small, often with only a few hundred beneficiaries, in some cases because they require complex and intensive support to highly vulnerable individuals, which is both costly and inherently difficult to scale up. It is estimated that programmes for the disabled reach only 3% of those incapacitated for work (Ravelosoa, 2011). The lack of formal evaluations means that it is impossible to draw clear conclusions about the effectiveness or efficiency of these different initiatives. C. Labour intensive public works 52. Madagascar has considerable experience in the design and implementation of labour intensive public works (travaux publics à haute intensité de main d’oeuvre or HIMO), which provide a social transfer in the form of a wage (in cash or in kind) in return for participation in public works. Several organizations have established such programmes, which generally aim to achieve both social protection objectives (improved income and food security among the very poor) and broader developmental objectives (the building, repair and maintenance of high priority infrastructure and other works requiring large-scale inputs of manual labour, such as reforestation and urban rubbish collection). However, the specific objectives and modalities vary somewhat in accordance with the priorities of the different 8 However, WFP plans to introduce a household food ration for TB patients, based on assessment of households’ food security, from January 2012 to complement the present individual rations. 9 In CRS’s case, the criteria are households headed by women, with large household size, a large number of children, low income, poor quality housing and dependence on day labour. The UNICEF education-related CCT used different selection criteria in the two districts covered, including household income below A2,000 per day (in both districts), single parent households, households with orphans, households with more than 8 members and households not receiving other sources of assistance. 33 organizations involved in financing or managing these programmes. The following are the main HIMO programmes in Madagascar: i. Social protection component of the World Bank’s Emergency Food Security and Reconstruction Project, managed by the Fonds d’Intervention pour le Développement (FID). The FID, which has the status of an association, was established in 1993 and initially had the mission of supporting small community projects in the rural areas. From 2002, FID began also to implement HIMO type public works from a social protection perspective with the aim of mitigating the impact of natural disasters on the poorest households. This component was given increased attention in the Emergency Food security and Reconstruction Project (EFSRP), financed by the World Bank, which has the twin objective of increasing access to short-term employment in targeted food-insecure areas and restoring access to social and economic services following natural disasters. Implemented since the beginning of 2010, the project has 3 components, of which one is a cash-for-work programme. By providing short-term employment, mainly during the lean period before harvests, this component aims to raise disposable income and thus improve the food consumption of vulnerable groups, including in particular women. Public works projects are selected by local authorities in consultation with communities and focus on prevention of soil erosion and the maintenance and repair of small irrigation systems, feeder roads and small bridges, in order to improve food production and distribution. Under this safety net component of the EFSRP, FID aims to provide 7.8 million person-days of cash-for-work manual labour to 160,000 poor beneficiaries in food insecure areas, with women making up over half of the beneficiaries, and complete 1,600 public works projects (World Bank, 2008). ii. WFP Country Programme food for work. Known as ‘improve food security and protect the environment’, this component of the WFP Country Programme for 2005-13 is focused on chronic drought affected areas of the south. It aims to build sustainable livelihoods through food-for-work in HIMO type projects for reforestation, water systems, wind barriers and other infrastructure, providing temporary employment during the lean season (October-April). This is regarded as a preventive approach to disaster risk management, aimed at strengthening the resilience of the population. iii. WFP Protracted Relief and Recovery Operations food for work. WFP also has much larger food-for-work activities as part of its emergency response to natural disasters (drought, floods and cyclones), which is separate from the long-term Country Programme and programmed through WFP’s Protracted Relief and Recovery Operations (PRRO) for 2010-12. iv. Food-for-work component of the SALOHI programme financed by USAID. SALOHI (‘Strengthening and Accessing Livelihoods Opportunities for Household Impact’) is a large (US$85 million) five-year integrated development programme that started in 2009 with the aim of reducing food insecurity and improving the livelihoods, health and nutrition of 98,500 vulnerable households in 21 eastern and southern districts regularly affected by cyclones, floods and drought. The programme, which is being implemented by a consortium of international NGOs (Catholic Relief Services, Adventist Development and Relief Agency, CARE and Land O’Lakes), includes a small food-for-work component to strengthen resilience to shocks as part of a broader strategy comprising also components in health and nutrition and the development of livelihoods (through field-based participatory farmer groups). v. Cash/food/seeds for work programme of the Office National de Nutrition (ONN) . The Prevention and Nutritional Security Unit of ONN manages a HIMO programme with the triple objective of: (1) improving the lives of the most vulnerable households by creating temporary employment through HIMO type public works remunerated in cash, food and/or seeds; (2) improving the productive capacity and health of communities through the building or rehabilitation of hydro-agricultural infrastructure, community granaries, water systems, latrines and other community infrastructure; and (3) mitigating the effects of disasters on nutrition through 34 emergency interventions, including HIMO-type community works. Projects are proposed by the concerned communities and should in principle be inscribed in the communal development plan. This programme, which was one of the largest until 2009, has been drastically reduced since then by the expiration of funding from HIPC debt relief, its main source of financing. vi. Community HIMO programme of the International Labour Office (ILO). This programme, implemented in 2006-09, focused heavily on the southern region of Anosy, because of its high level of food insecurity, while also investing in developing the capacity of local actors to apply the HIMO approach. vii. Others. Some other agencies are involved in HIMO type public works, including the Cellule de Coordination des Projets pour la Relance Economique et des Activités Sociales (CCPREAS -- Unit for Coordination of Projects for Economic Recovery and Social Activities), which is attached to the Ministry of Finance, and the Ministry of Agriculture. Implementation of the individual public works projects at community level is invariably sub-contracted by the managing agencies to NGOs. 53. All these programmes use participatory methods for the selection of specific HIMO projects . Almost all the agencies emphasize that communities must identify their own priorities, usually through general assemblies, while sometimes also requiring that projects are included in local development plans and that they obtain the approval of local authorities. 54. The HIMO approach is highly relevant in the Malagasy context, as HIMO type projects can respond to several needs simultaneously. They can help boost incomes and improve food security among the most vulnerable, especially if projects are timed to take place during the lean season before harvests when food insecurity and the risks of malnutrition are highest (Subbarao, 2003). Except in the urban areas, HIMO projects are invariably scheduled during the lean period (October-April in the south) or, in the case of post-cyclone works, after the end of the cyclone season (i.e. from May onwards) along the eastern coast. HIMO projects also contribute to local development and improve the long-term resilience of communities by focusing on environmental protection and infrastructure to promote agricultural production and improved water and sanitation. Typical works in Madagascar therefore include the building, repair and maintenance of simple infrastructure (rural feeder roads, small bridges, granaries, water systems, irrigation systems, dykes, wind barriers), reforestation, refuse collection, the cleaning of canals, and the building of latrines, all of which are well adapted to HIMO methods, i.e. can easily be implemented with simple technology and a high intensity of labour. In most HIMO projects in Madagascar, salaries account for between 65% and 80% of total project costs (Andrianjaka and Milazzo, 2008). HIMO type projects are also well suited to immediate post-disaster recovery needs. 55. Most HIMO type programmes in Madagascar are based in theory on three levels of targeting: selection of the most vulnerable geographic areas, self-targeting by means of a wage that in principle should only attract the most needy, and selection within that group of those deemed to be most vulnerable according to a set of broad criteria, usually with community participation. How these approaches are applied in practice appears to differ considerably among the main programmes. In most cases, except for post-disaster food-for-work, geographical targeting appears to be based on an analysis of vulnerability, using poverty, food security and nutritional indicators, although it is unclear to what extent, if at all, statistically valid and sufficiently up-to-date data are available for these indicators to fine-tune targeting to the level of individual communes and fokotany (groups of villages and urban neighbourhoods). In addition, the agencies concerned liaise among themselves informally and in the UN’s humanitarian cluster on ‘food security and means of subsistence’ to agree on a geographical division of labour and so avoid overlapping interventions in the same areas. However, some agencies, notably FID and ONN, are spread across the country, operating (in theory or in practice) in all 22 regions, while others (WFP, SALOHI and ILO) have concentrated their resources in specific regions, mainly in the south and/or south-east. Post-disaster food-for-work, for example under WFP’s PRRO, is determined by the location of 35 natural disasters and so responds mainly to drought in the south, cyclones along the eastern coast and floods in the south-east. 56. However, wage rates have generally set above local market wage rates, making self-targeting difficult to apply in practice. A study of HIMO by Andrianjaka and Milazzo (2008) found that, although most projects provided wages for unskilled workers (generally for a 5-hour working day) below the official minimum daily wage for agricultural workers, this wage was generally higher than local market daily wage rates. This means that the wage rate is too high to attract only the poorest and that HIMO projects risk distorting local employment markets, and self-targeting is not possible. 57. In most HIMO projects, demand for work outstrips supply at the wages offered, requiring the use of additional targeting methods to select beneficiaries, but there are doubts about their efficiency. These criteria vary widely from one agency to another and are applied with varying degrees of community participation. ONN, for example, gives priority to households with children under 5, large households, households with disabled or old people, very poor households and low paid casual workers. WFP favours women heads of households, large-sized households and households cultivating less than 1 ha, among other criteria. However, it is impossible, in the absence of robust evaluations, to tell how well agencies’ selection criteria have been applied in practice and whether they are successfully identifying the most vulnerable. It is acknowledged that in practice a system of rotation is often used to spread the benefits of HIMO projects to as many people as possible and thereby respond to the high level of demand. 58. HIMO programmes give priority to women. WFP is not the only agency to give priority to women. FID places heavy emphasis on the hiring of women, setting a 50% target for women’s share of employment created and providing childcare to facilitate female participation. The emphasis on hiring women has been generally successful, with female participation varying between 50% and 90% in the projects studied by Andrianjaka and Milazzo (2008). 59. Although labour intensive public works are one of the largest components of social protection, they still reach only a small proportion of the poor and provide only a very small number of days of work per year. The total number of direct beneficiaries in the main programmes supported by ILO, the World Bank, ONN, WFP and USAID more than doubled from 146,629 in 2007 to 319,701 in 2010 (see table 3.2). The total number of direct and indirect beneficiaries is estimated to number about 1.6 million, or approximately 10.5% of the population below the poverty line (assuming that all those employed are poor). Moreover, the duration of employment tends to be very short, even relative to the lean season, which in the south lasts for seven months (from October to April). As table 3.2 shows, the average length of employment per beneficiary across the main programmes in 2010 was only 24.7 days. 60. Finally, there has been criticism of the quality and durability of the infrastructure created or rehabilitated by some HIMO projects, due to the poor technical competence of the small local NGOs hired as executing agents by some of the managing agencies (Andrianjaka and Milazzo, 2008). 36 Table 3.2: Employment created by HIMO programmes, 2007-10 2007 2008 2009 2010 No. of beneficiaries ILO : Communal HIMO 1,134 1,134 1,134 0 World Bank: Fonds d’Intervention pour le Développement 14,850 12,450 2,930 222,995 ONN : Prévention et sécurisation nutritionnelle 54,060 47,468 45, 777 2, 354 WFP : Country Programme food for work 9,646 6630 14,685 12,005 WFP : PRRO food for work 66,939 45,276 92,665 68,301 USAID : SALOHI 0 0 16,400 16,400 Total 146,629 112,958 127,814 319,701 No. of person-days employment created ILO : Communal HIMO World Bank: Fonds d’Intervention pour le Développement 411,119 178,523 24,576 4,102,350 ONN : Prévention et sécurisation nutritionnelle 1,036,126 884,787 852,974 31,174 WFP : Country Programme food for work 214,609 119,826 262,815 161,926 WFP : PRRO food for work 2,556,519 1,802,147 2,662,174 3,585,800 USAID : SALOHI 0 0 Total 4,218,373 2,985,283 3,802,539 7,881,250 Average no. of days employment per beneficiary ILO : Communal HIMO ... World Bank: Fonds d’Intervention pour le Développement 27.7 14.3 8.4 18.4 ONN : Prévention et sécurisation nutritionnelle 19.2 18.6 18.6 13.2 WFP : Country Programme food for work 22.2 18.1 17.9 13.5 WFP : PRRO food for work 38.2 39.8 28.7 52.5 USAID : SALOHI ... ... Average, all programmes 28.8 26.4 29.8 24.7 Sources: Ravelosoa, 2011; FID, 2011; data provided by ONN. D. Consumer subsidies 61. One of the largest government led and financed social protection initiatives is Tsena Mora , a programme launched in October 2010 to provide subsidized basic food commodities to the urban poor. Special Tsena Mora sales points have been established in Antananarivo and the five other former provincial capitals to sell subsidized rice, oil and sugar. In Antananarivo, all 192 fokontany (neighbourhoods) are covered. Table 3.3 provides data on the products subsidised by the programme, the degree of subsidy and the amounts sold per beneficiary. As a flagship programme of the High Transitional Authority (HAT), Tsena Mora is overseen directly by the Presidency, although it has the formal status of a cooperative. The programme has reportedly received A 25 billion in government funds (about US$ 13 million), although no allocation is explicitly inscribed as such in the State Budget (Ralaivelo, 2011b). 37 Table 3.3: Subsidized sales of essential food commodities by Tsena Mora, 2010 Rate of subsidy (% of average Amount sold per retail price) Product Subsidized sales price beneficiary (once every 2 2010 2011 (Jan-May) weeks) Rice A 500 per kg 57% 64% 2-5 kg Oil A 2,500 per litre 43% 44% 1 litre Sugar A 1,000 per kg 56% 63% 1 kg Source: Ralaivelo, 2011b; price data from INSTAT. 62. Tsena Mora does not cover vulnerable households in the rural areas. By subsidizing key food commodities in the consumption basket of the urban poor, Tsena Mora is relevant to the need to improve food security and reduce vulnerability. However, by design, it does not address the even greater vulnerability of the rural population and of poor households in the secondary urban centres. 63. As with other programmes, little is known about its targeting efficiency. The beneficiaries are selected by the staff of the sales points, working closely with officials of the fokontany, who propose the households already recorded on their routine lists of vulnerable residents. Partnerships have been established with NGOs working in poor neighbourhoods, who complement this pre-existing information with local surveys. Officially, the programme targets households with 3-5 dependents of non-working age, households with unstable income from casual labour or the informal sector, and women working in the informal sector. No information is available on the objectivity of the selection criteria, implementation in practice or inclusion and exclusion errors. 64. Tsena Mora has wide urban coverage and provides a high level of subsidy. Tsena Mora is a recent programme and no data are available on its impact or its cost-effectiveness. Ravailelo (2011) estimates that 250,000 households across the country are benefiting. If correct, this would be equivalent to about 6% of the total number of households in the country, or two thirds of households in the six cities covered by the programme. The subsidy rate is quite high: for rice, rising from 57% in 2010 to 64% in January-May 2011. Based on a small number of interviews with programme beneficiaries, Ravailelo (2011) notes that Tsena Mora covers up to one third of beneficiaries’ consumption of rice at heavily subsidized prices, freeing up some household resources for other purchases and for savings. Beneficiaries generally express high satisfaction with the programme. On the other hand, there are also complaints about lack of transparency and alleged diversion of some commodity stocks to the informal market, and about inadequate supplies of the subsidized products, in particular oil. The main limitation of the programme is that it is restricted entirely to the major urban centres and so does not benefit the mass of poor households in the rural areas and secondary urban centres. However, instead of widening geographical coverage, the programme intends to complement the subsidized sales of basic food commodities with support for revenue-generating activities and training, in partnership with NGOs. E. Social protection measures in the education and health sectors 65. Some social protection measures are specific to the education and health sectors . In accordance with the conceptual framework in chapter 1, certain ‘demand-side’ policy measures or programmes in the education and health sectors can have a social protection character when they are intended to reduce or remove financial barriers of access, particularly for the poor, and to reduce long term vulnerability by promoting human development. We do not include here the supply of health and education services as such, since doing so would widen the concept of social protection to such an extent that it would become almost indistinguishable from ‘social policy’ and encompass all the social sectors. In the present context of Madagascar, however, such distinctions are sometimes difficult to make. In practice, much of the responsibility for the supply of basic services, in particular in education, falls directly on households, creating a financial burden that then limits access by the poor. 38 School attendance and avoidance of dropout 66. Fee abolition has been followed by other demand-side measures in the education sector. In 2003, the government abolished formal school fees and began distribution of free school kits as measures to reduce financial barriers to education and accelerate progress towards MDGs 2 and 3. The government adopted its first Education for All plan in 2005 and subsequently obtained substantial financial support under the Fast Track Initiative and its Catalytic Fund, which helped to fund a range of measures on both the supply and demand sides to raise enrolment and reduce drop-out. From a social protection perspective, the following measures are particularly notable: i. Reduction of the burden on parents of paying community teachers. One of the features of the Malagasy public education system is that a high and rising proportion of teachers are not formally employed by the government but are hired and paid by local parents’ associations (FRAM). These ‘community teachers’ constituted 66.9% of the teaching staff at primary level in 2009/10, up from 55.8% in 2007/08 and 58.9% in 2008/09, according to data of the Ministry of Education (MEN, 2011). So long as this system continues, school fee abolition cannot become a reality. However, the government, with partial support from the Catalytic Fund, has been subsidizing the salaries of some FRAM teachers. In the 2009/10 school year, 70% of FRAM teachers were subsidized at a cost of A46.3 billion, of which A23.2 billion was financed by the government and A18.6 billion by the Catalytic Fund (see table 3.4). Some funds are also normally provided to subsidize the salaries of teachers in private schools, with the same objective of reducing the burden on parents, but this was not implemented in 2010 due to budget cuts. Table 3.4: Subsidization of FRAM teachers, 2008/09-2010/11 2008/09 2009/10 2010/11 Number of teachers in government primary schools 69,613 82,954 78,632 Government employed teachers 28,611 27,498 26,385 FRAM teachers 41,002 55,456 52,247 % FRAM teachers 58.9 66.9 66.4 No. of FRAM teachers subsidized 35,886 38,583 39,885* % of FRAM teachers subsidized 87.5 69.6 76.3* * Planned. Source: MEN, 2011. ii. Distribution of free school kits. These kits are distributed at the beginning of each school year, but are quite limited in their composition and coverage. In 2009/10, they consisted of schoolbags (for pupils starting grade 1) and exercise books for pupils in grades 1, 2 and 5. However, no kits were distributed at the start of the 2010/11 school year due to major cuts that affected the Ministry of Education in the revised budget adopted in September 2010 (MEN, 2011). iii. School funds. These funds, which are transferred to schools on a per pupil basis to cover their basic running costs, are intended to compensate for fee abolition and deter informal school levies. However, the amounts transferred have been sharply cut due to budget constraints: The budget revision in September 2010 resulted in the amount per pupil being reduced from a norm of A3,000 to only A800 in the 2010/11 school year (MEN, 2011). Some supplementary funds are provided by the Catalytic Fund for schools in regions with the poorest education indicators, and these can be used for the purchase of school materials for highly vulnerable pupils, in addition to teaching materials, other consumables and school maintenance and repairs (MEN, 2011). iv. School feeding. Although some school feeding takes place elsewhere, on a sporadic basis as funds permit, the country programme of the World Food Programme (WFP) provides for year-round provision of school meals in much of southern Madagascar. The government implements a smaller scheme to provide food rations for just over 60,000 pupils in the periphery of Antananarivo (MEN, 2011). 39 v. Cash transfers and scholarships. The limited experiments in conditional cash transfers, discussed in section B, have focused in particular on ensuring school attendance by the children of beneficiary households. In addition, scholarships have been provided for girls making the transition from primary to secondary education in a few areas where there are no collèges, requiring students to board away from home. 67. While they cannot address directly the opportunity costs of school attendance (child labour), measures to reduce the burden of education costs borne by households address the financial barriers to school attendanceand can help to deter drop-out. School feeding programmes provide an additional incentive for children from poor, food insecure households to attend school. EPM 2010 data show that average annual household expenditure on education-related costs per pupil at primary level amounts to A153,679, of which more than half is for food and transport. Other costs include school materials, textbooks and FRAM levies (INSTAT, 2010). As chapter 2 has shown, net attendance rates are strongly correlated with consumption expenditure. 68. Most of the demand-side measures (school fee abolition, distribution of school kits, etc.) are universal in nature. The subsidization of FRAM teachers is also applied broadly, although the number of teachers covered is adjusted according to a quota system that aims to equalize the pupil-teacher ratio across the country at a ratio of 50:1. WFP targets school feeding geographically to districts in the south with poor education and food security indicators, using education and food security vulnerability maps. However, all pupils attending the assisted schools benefit. It is uncertain to what extent, if any, the transfers to schools by the Catalytic Fund have been used to assist highly vulnerable pupils and how these pupils have been identified. 69. Effectiveness is difficult to assess and has probably been offset by the fall-out from the current crisis. The abolition of formal school fees in 2003, along with the introduction of some of the measures listed above, is likely to have contributed to the rapid increase in the net primary school enrolment ratio from 72% in 2002/03 to 86% in 2004/05 found by the EPM surveys in those years (Schüring, 2005), although attribution is difficult, since other measures such as classroom construction also helped to address bottlenecks on the supply side, and the reduction in poverty during this period may have eased slightly the burden on parents and diminished the opportunity costs of education. Likewise, the partial reversal of the gains in school attendance since 2009 may reflect the widening and deepening of poverty, along with the sharp decline in supply-side investment, and not only the curtailment of most of the demand-side measures (apart from the WFP school feeding programme) due to budget cuts. The WFP school feeding programme currently reaches about 200,000 pupils in 1,150 schools with meals provided throughout the school year. The free distribution of school kits may have had only a limited impact on subsequent school attendance although it is likely to provide an incentive for enrolment at the start of the school year. No formal evaluations of the impact of education social protection measures have yet been conducted. Access to health services 70. Social protection mechanisms are particularly weak in the health sector . Like many African governments facing budgetary difficulties and the collapse of basic health services, the government of Madagascar abolished free primary health care and introduced a system of cost recovery for drugs in 1998. This built on earlier experiments in community-managed pharmacies, supported by UNICEF and several bilateral donors since the 1970s to cope with drug shortages in government health centres. Following the change in government in 2002, user fees were abolished, without proper forward planning, resulting in a surge in utilization that quickly outstripped the supply of drugs and other essential inputs. User fees were quickly reinstated in 2004 under a new drug management system known as the Fonds d’Approvisionnement Non-stop en Médicaments Essentiels (Fund for the Non-Stop Supply of Essential Drugs), but with adverse equity implications for access by the poor to essential health services. 40 71. The need for social protection measures in the health sector is clear from data in the DHS 2008/09, which highlights the ‘need for money’ as the main problem experienced by women in accessing health services when ill (55%). The problems of distance (cited by 42% of women) and need for transport (28%) also have a financial dimension (see table 3.5). These findings are corroborated by the EPM 2010, which found that, in the event of illness, only 37.2% consult a health provider. This showed a worrying decline from the previous EPM in 2005, when the utilization rate was 40.2%. While approximately half of those not using health services say that this is because their situation is not serious enough, one quarter (24.8%) cite financial constraints and 11.4% the problem of distance, according to the EPM 2010. The FPCU is particularly relevant given the seriousness of maternal and neonatal mortality and the need to facilitate access to emergency obstetrical care. However, it is clear from the DHS data that supply-side problems also loom large, with over 40% of women expressing a fear that either a health provider or drugs are not available. The distance problem reflects both demand and supply-side constraints. Table 3.5: Difficulties cited by women in accessing health services when ill (%) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Rural Urban Overall Need money 65.0 62.0 62.7 53.7 37.9 56.9 46.1 55.0 Distance to health service 55.1 51.6 51.4 36.8 21.9 46.0 21.9 41.8 Need for transport 41.8 36.3 37.7 28.3 17.9 34.2 17.8 31.4 Not wanting to go alone 31.9 31.1 33.5 25.4 22.4 29.6 22.5 28.4 Fear that a health provider is unavailable 46.6 47.3 46.4 41.8 32.6 44.1 33.4 42.3 Fear that drugs are not available 48.4 46.7 47.1 42.7 34.2 44.9 35.1 43.2 Fear that health provider is not a woman 18.7 19.0 20.0 16.3 11.8 17.6 12.9 16.8 Need for permission 18.7 18.1 17.8 12.5 10.0 15.7 11.6 15.0 Source: DHS 2008/09 (INSTAT and ICF Macro, 2010). 72. Only a few services are currently provided free. Almost all medical consultations, drugs, laboratory tests and other services are currently fee-paying, the main exceptions being some preventive services (notably child vaccination during campaigns), the therapeutic treatment of severe acute malnutrition in young children, some family planning services and the treatment of certain chronic diseases such as tuberculosis, HIV/AIDS, leprosy and bilharzia. Insecticide treated bednets are distributed free to pregnant women and children under 5 in health centres, and sold more generally at subsidized prices. Most of these programmes are heavily dependent on funding by donors and do not always reach the entire country. For example, while therapeutic treatment of children with severe acute malnutrition, in the Centres de Récupération et d’Education Nutritionnelle Ambulatoire (CRENA) and the Centres de Récupération Nutritionnelle Intensive (CRENI) of the Ministry of Health, is theoretically free, effective services are often only available in districts supported by external agencies such as UNICEF and the World Bank. 73. Some other limited social protection mechanisms to facilitate access to health services have been introduced. These include fee waivers for drugs for the ultra-poor in health centres (CSB), fee waivers for hospitalization costs for the ultra-poor, a fund to finance free emergency obstetrical services in three regions, and risk-sharing/cost-smoothing through mutual health insurance. Some other health sector projects, such as the UNICEF/WHO/UNFPA joint emergency fund providing some free drugs for children under 5 and pregnant women in 8 districts in the south, have a social protection character, but are small- scale and/or of temporary duration (only 6 months in the case of the emergency drug fund). i. Health centre equity funds for drug fee waivers for the ultra-poor. Equity funds (FE) have been set up since 2005 in the Centres de Santé de Base (CSB) to provide free drugs for the registered indigent, financed within the FANOME cost recovery system re-established in 2004. Since consultations are free at the primary level, the equity funds are intended to remove the key 41 financial barrier to health service utilization by the ultra-poor. The system is financed by a 3% share of the gross revenue from drugs sales by the CSB pharmacies. ii. Hospital equity funds for fee waivers for the ultra-poor. In 2007, the Ministry of Health and Family Planning launched a pilot scheme to set up hospital equity funds in university hospitals (CHU) and regional reference hospitals (CHRR) in 10 of the 22 regions. The funds aim to increase the utilization of hospital services by the ultra-poor by covering all the costs of hospitalization, including drugs, medical procedures, accommodation and meals. Each fund is financed from the sale of drugs provided free to the hospital by the central drug agency SALAMA, 6% of the profits from other drug sales (1.55% of the gross revenue of the hospital pharmacy) and 5% of the revenue from consultation charges. iii. The fonds de prise en charge universelle (FPCU). The World Bank has financed a third party payment system, managed by a contracted faith-based organization, to provide free access to emergency obstetrical, neonatal and paediatric health services in hospitals in three regions (Diana, Boeny and Atsimo Andrefana). The FPCU covers all hospital related costs. A similar scheme has been supported by UNFPA in Toliara. iv. Mutual health organizations (MHOs) are far less developed than in most francophone African countries. Some locally based spontaneous initiatives to set up MHOs began in the 1970s, particularly in Fianarantsoa, in response to the stock-out of drugs in public health facilities. These MHOs managed alternative drug supplies, based on cost recovery at a time when drugs were theoretically free but in practice often unavailable in government-run health centres. However, these structures appear to have gone into decline after the introduction of cost recovery in the government health system in 1998. According to sources in the Ministry of Health, efforts are under way to relaunch MHOs, but information is not readily available, except on the development of urban-based MHOs linked to microcredit, an approach that is being supported by the French NGO Inter Aide with financing from the European Union and the Agence Française de Développement (AFD).10 74. Each of the social protection initiatives in the health sector has quite different approaches to beneficiary selection. i. With the CSB equity funds, the Ministry of Health and Family Planning aims officially to reach only 1% of the population, which is a very modest target. The selection criteria, as set out by the Ministry, are general and flexible, allowing communes to define them more precisely as they please.11 The fokontany are responsible for proposing lists of beneficiaries, which are then sent to the communal authorities, which issue the approved beneficiaries with ‘solidarity cards’. In many communes this selection process has never been carried out, or carried out only partially, due to lack of training, the opportunity cost of the time required, and uncertainty about the eligibility criteria. Furthermore, fear of the stigma associated with the status of indigent, which is strong in 10 This began in poor neighbourhoods of Antananarivo in 2009 with the establish ment of AFAFI (‘let’s protect family health together’), and similar initiatives are planned by Inter Aide in Antsirabe and Mahajanga. AFAFI is linked to the microfinance institution Crédit Epargne et Formation (CEFor). Borrowers are automatically enrolled in the MHO, which is seen by CEFor as a means of reducing the credit risk of health shocks, and premiums (averaging €6.5 per family per year but varying according to size of loan) are automatically deducted from loan amounts. AFAFI provides for 100% reimbursement of hospital costs, including for transport and meals, up to A300,000 per person per year, under a third party payer mechanism, as well as reimbursement of consultation costs charged by accredited health centres and private doctors. Drugs are not covered, but price reductions have been negotiated with local pharmacies. About 30 health providers have been accredited in Antananarivo. Inter Aide employs a participatory approach to MHO development and management, while also providing training for administration of the scheme and informational sessions on preventive health practices (Inter Aide and AFAFI, 2011). 11 The national guidelines suggest, on an indicative basis, that beneficiaries should meet four out of the six following criteria: be homeless, unemployed, without means of support, disabled or suffering from a chronic disease, in a household with more than seven members and/or aged over 60. 42 Malagasy culture, has made even the poorest of the poor reticent about accepting and using the solidarity cards, particularly in the rural areas in the north of the country. As a result of all these factors, while there is little risk of inclusion errors, the exclusion error is very high and even the modest target of 1% coverage has not been met (Poncin and Le Mentec, 2009; information provided by the Service de Santé Communautaire). ii. In the case of the hospital equity funds, there are no clear rules and procedures for selection, which vary from one hospital to another. Hospitals generally exempt patients with the CSB solidarity card, but they also tend to exempt patients on an ad hoc basis when they arrive at the hospital without adequate means to pay for the totality of their hospital costs. The funds are also used to cover the costs of emergency patients who are treated and then leave the hospital without paying their full costs. As in the case of the CSB solidarity cards, cultural concerns about stigmatization limit take-up, again resulting in exclusion errors (Poncin and Le Mentec, 2009). iii. In view of the FPCU’s objective of reducing maternal and neonatal mortality, all women requiring emergency obstetrical care and children under 6 months requiring emergency neonatal and paediatric services are eligible under this scheme. No socioeconomic selection criteria are used. Poncin and Le Mentc (2009) argue that this is a major advantage of the FPCU, which avoid the selection difficulties encountered by the CSB and hospital equity funds while responding to a major public health priority critical for progress towards the MDGs. iv. Finally, in the case of mutual health insurance, although AFAFI is based in the poor neighbourhoods of Antananarivo and is targeting those unable to obtain medical insurance through formal sector mechanisms such as the SMIE, it is unlikely that this MHO is reaching the poorest and most vulnerable, since it is focusing only on those able to take on debt through microcredit. 75. Despite the social protection mechanisms employed in the health sector, they have been inadequate to overcome the equity problems in access to health services, as the DHS data by quintiles clearly show. i. Regarding the services provided free or heavily subsidized, Ravelosoa (2011) argues that the poorest are the least likely to use them due to the opportunity costs of travel and loss of work- time, as well as the constraints of distance and lack of information. ii. The CSB equity funds are heavily under-utilized and benefit only a small proportion of the poor. One study of a sample of communes found ‘a general massive under-utilization of the equity funds’ (Poncin and Le Mentec, 2009: 14), due to the targeting problems mentioned above, stigma - related reluctance to use the solidarity cards once beneficiaries are selected, lack of publicity (to avoid high demand) and various restrictive rules imposed by the communes on the use of the funds. Utilization of health services by cardholders in rural areas is especially low, possibly because of other barriers (distance) as well as stigma. The Ministry of Health and Family Planning recognises that nationally the funds benefit far less than the 1% of population targeted, although the number has been gradually increasing since the mechanism began in 2005.12 iii. Regarding the hospital equity funds, Poncin and Le Mentec (2009) found that only between 2.0% and 3.4% of hospital admissions were covered by the funds and that there were substantial unused balances in the funds. They attributed this to: (1) patients’ concerns about stigma; (2) hospital management fears about the regularity of the financing component that is reliant on government subsidies to SALAMA; (3) disincentives for the hospital management and staff due to non-inclusion of a profit margin in the costs covered by the funds, thereby depriving the hospital of the resources derived from normal patients for supplementing running costs and topping up 12 Interview with the head of the community health service. The consultation rate of beneficiaries was 48% in 2008, compared with 30% for the general population (Ravelosoa, 2011). 43 staff salaries; and (4) non-inclusion of transport costs, which may be the decisive barrier for the poorest. 85% of the beneficiaries come from within a 30 km radius of the hospitals, indicating that the transport constraint is a major problem for those living in more distant rural areas. iv. Since the FPCU covers all emergency obstetrical and neonatal/paediatric services, without reference to socioeconomic status, this fund avoids the stigma problem and covers a much higher proportion of patients in the hospitals included in the scheme. However, as in the case of the hospital equity funds, transport costs are not reimbursed, which limits in practice the utilization of the mechanism to patients living within a close radius of the concerned hospitals. Moreover, the fact that these mechanisms are in place in only four regions limits their national impact. Poncin and Le Mentec (2009) also argue that the fixed rate reimbursement system does not adequately cover all real costs, including the hospital mark-up, and therefore acts as a disincentive to hospital management and staff, and that the system is also undermined by drug stock-outs, which force patients to purchase drugs privately. v. Given that MHO actvity appears to be limited to one relatively new initiative in Antananarivo, the number of beneficiaries is still extremely small, although increasing. By the end of 2010, AFAFI had 9,219 members in 2,838 families (Inter Aide and AFAFI, 2011). It is unclear to what extent AFAFI will succeed in retaining its members once they stop being microcredit borrowers: To date about 20% of former borrowers have remained in the scheme, according to Inter Aide. Furthermore, the small size of the average premium limits the extent of the health insurance that AFAFI can provide, particularly for expensive drugs and laboratory procedures. 44 4. Policies, Institutions and Resources 76. Social protection programmes have been developed on an ad hoc basis, often at the initiative of donors, without being part of a coherent overall policy framework. Government leadership is weak and institutional responsibilities have become blurred, especially since the political crisis in 2009. The lack of dialogue between government and donors, along with the heavy dependence of social protection programmes (and programmes in the social sectors more generally) on external aid, has led to the development of parallel systems, managed by NGOs, and already weak government capacity has been further eroded. A. Policies relating to social protection 77. The Risk Management and Social Protection Strategy drafted before the current crisis was never officially adopted. As the Introduction noted, a Risk Management and Social Protection Strategy was drafted before the political crisis, to provide an overall framework to orient social protection programming. Its overall objective was to ‘help households better manage the risks that lead to the loss of life or irreversible losses of assets, and to improve access to basic social services for the most vulnerable segments of the population’ (Republic of Madagascar and World Bank, 2007, vol. 1: 12-13). The draft strategy was the product of an intensive participatory process, which was led by the Technical Committee on Social Protection (TCSP), which was set up in 2002, involved government ministries, civil society organizations and donors, and received technical support from the World Bank. However, institutional instability (see below) and inadequate high-level political ownership, even before the political events of 2009, meant that the strategy was never officially adopted. As a result, there is at present no national social protection policy or strategy to guide the development of programmes and resource allocation. 78. The Madagascar Action Plan (MAP) makes commitments to strengthen social protection, but provides little detail and no longer really guides government action. Social protection is included, under the broad designation of ‘national solidarity’, as one of the eight commitments of the MAP, which was adopted as the framework for overall development policy for the period 2007-12. This commitment includes four ‘challenges’, of which the last is to ‘improve support to the very poor and vulnerable’, through: (1) improving the management of social protection and access of vulnerable groups to basic social services; (2) improving the targeting and monitoring of social protection expenditure and their impact on the well-being of population groups; (3) ensuring the prevention of, rapid response to and mitigation of the impact of catastrophes on the population; and (4) guaranteeing an equitable legal framework for the vulnerable’ (République de Madagascar, n.d.). While providing a sound overall framework for strengthening social protection, the MAP did not provide much detail on how this was to be done, and so needed to be complemented by a more detailed social protection strategy or policy. Under the transitional authority established in 2009, the MAP remains nominally in place, until its expiry in 2012, but has ceased to be a reference for guiding government action in practice. 79. There is thus a void in the overall development policy framework, although there are several more specific policies, strategies and plans with components relevant to social protection . These include: x The National Nutrition Policy and National Nutrition Action Plan 1 (2005-2009), which has 14 strategic components, of which two (no. 6 on strengthening the food and nutritional security of vulnerable households and no. 10 on post-disaster responses) form the basis for HIMO-type public works by ONN. The second National Nutrition Action Plan is currently being prepared. x The National Policy for Management of Risks and Catastrophes, established by law 2003/010, which provides a comprehensive framework for disaster management, and is complemented by operational guidelines, notably the national contingency plan for cyclones and floods. 45 x The National Employment Policy, established by law 004-2005, and the National Employment Support Programme, which aims in particular to improve the employment opportunities and income of disadvantaged and excluded population groups. x The Education for All (EFA) Plan, adopted in 2005,which includes a range of demand-side measures to lessen the burden of school enrolment and attendance on parents, stem dropout and achieve universal primary education by 2015. x The National Plan for Rural Development, adopted in 2005, which aims to increase agricultural productivity and rural incomes by improving rural infrastructure, access to microcredit and management of natural disasters. x The National Microfinance Strategy for 2008-2012, which aims to improve the legal and institutional framework for microfinance, develop microfinance services and extend their geographical coverage. x Various policy, planning and legal frameworks for the social inclusion and empowerment of specific vulnerable groups, including the National Policy for the Promotion of Women and the related National Plan of Action on Gender and Development and the law on the protection of persons with disabilities (law 97-44). 80. Madagascar has also ratified the major international conventions relevant to social protection. These include the Convention on the Rights of the Child (CRC) and the Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women (CEDAW). It has signed but not yet ratified the Convention on the Rights of Persons with Disabilities. While a protective legal framework is largely in place, the main challenge is to ensure effective implementation. However a draft law on old people, which was approved by the two parliamentary chambers in 2006-07, has not yet been promulgated, apparently out of concern regarding the financial implications of the concessions provided to the elderly for subsidized access to public transport, health care and other services. B. The institutional framework: responsibilities, capacity and coordination 81. State systems in general have been weakened by the political crisis. While government capacity was already weak in many fields, state systems have been further weakened by the crisis, which has led to budget cuts, the development of aid-funded parallel systems, demoralization among civil service staff and lack of policy direction. Resources, responsibilities and bargaining power have been lost to non- State actors working as contractors to donors. Current aid practices, which result from most donors’ non - recognition of the transitional authority, have undone much of the progress previously made in implementing the Paris Declaration on Aid Effectiveness and risk leading to a severe erosion of state systems (World Bank, 2011a). This affects social protection as much as any other field of public policy and service delivery. 82. Social protection responsibilities are fragmented, and coordination is weak. Strong coordination is especially important in social protection because of its inherently crosscutting, multi- sectoral nature, with various different government bodies involved as well as many non-governmental actors financed by donors. But the resurgence of parallel systems and the ending of political-level dialogue between the government and donors, along with weak political leadership, have accentuated the difficulties of coordination. The sectoral and thematic working groups, including the group on employment and social protection, which existed prior to the crisis have generally ceased to function. 83. The core ministry responsible for social protection is particularly weak. Even before the crisis in 2009, political ownership of the process of development of the national social protection strategy appears to have been weakened by the fact that the ministry leading the process, the Ministry of Population, Social Protection and Leisure, was one of the weakest in terms of capacity, influence and 46 resources. In January 2007, this ministry was dissolved and responsibility for social protection moved to a Directorate of Social Protection in the new Ministry of Health, Family and Social Protection. Following the change in government in 2009, however, this organizational fusion was undone, giving rise to the present Ministry of Population and Social Affairs. In accordance with decree 2010-0815 establishing the ministry, its mandate is to ‘execute government policy on population and social affairs as well as humanitarian action in order to ensure the social protection and inclusion of the population, in particular vulnerable and marginalized groups, in the process of economic and social development’ (Repoblikan’i Madagasikara, 2010). However, Ravelosoa (2011) argues that, before and since its dissolution and re- establishment, this ministry has been focused primarily on small-scale, short-term interventions in support of certain vulnerable groups rather than leading broader social protection policy. 84. Many other ministries and public agencies have social protection responsibilities in their respective domains. For example, the Presidency, for the Tsena Mora programme; the Ministry of National Education and Scientific Research for the demand-side measures on school access in the EFA Plan; the Ministry of Health regarding the equity funds and other measures to improve access by the ultra- poor to health services; ONN, which is responsible to the Prime Minister’s Office for coordination of the National Nutrition Action Plan and manages directly some programmes, including labour intensive public works; the National Office for Management of Risks and Catastrophes (BNGRC), overseen by the Ministry of the Interior; and the National Council for Management of Risks and Catastrophes (CNGRC), presided by the Prime Minister. Crosscutting ministries, such as the Ministry of Finance and Budget and the Ministry of Decentralization and Territorial Planning, play important roles in view of their responsibilities respectively for the budget process and for the local authorities. 85. Social protection functions have been decentralized only to a limited extent, although the political crisis has increased the role of local authorities in practice. Although Madagascar remains a highly centralized state, a process of limited decentralization has been under way for the last decade, focusing mainly on the approximately 1,550 communes (and the 22 regions created in 2004). However, the communes have few formal areas of competence (refuse collection, for example), little locally raised and retained financial resources and very modest transfers from the central government (95% of public expenditure is at central level), and weak administrative capacity. In practice, most functions at local level are carried out by the deconcentrated services of central government ministries. In the case of the Ministry of Population and Social Affairs, however, this does not descend below the district level, where the District Population and Social Affairs Services exist in about 80% of the districts. Arguably, however, the de facto power and influence of the communes and the lower level fokontany, of which there are about 17,500, has increased since 2009 due to the sharp reduction in donor cooperation with the central government and the channelling of resources to local services via NGOs, who work closely with the communes and fokontany. Chapter 3 provided several examples of the role played by these structures in the implementation of social protection programmes, such as the issuance of solidarity cards for free drugs in the CSB, the approval of local HIMO projects and the targeting of Tsena Mora beneficiaries. 86. The donor reaction to the political crisis has expanded the role of NGOs. Both international and national NGOs have become prominent in the implementation of social protection programmes, as in many other fields, not only because of their comparative advantage (compared to State institutions) for some aspects of programme delivery, but above all due to the contracting of NGOs by donors as an alternative way to deliver services to the population following the halt in their direct funding of the central government. While this provides partial short-term solutions, there are concerns about the consequent fragmentation of service delivery, the weakening of public systems and the sustainability of project- financed services. The NGOs themselves are converted from expressions of ‘civil society’ into private contractors for aid donors, or indeed come into existence merely to take advantage of the aid market. Many of the small local NGOs that play this role as implementation agencies for donor-funded programmes have limited managerial and technical capacity, resulting in shoddy execution, particularly in HIMO type projects. 47 87. Human resources are one of the main capacity constraints, particularly in the weaker government agencies. The Ministry of Population and Social Affairs, for example, has only about 700 staff nationwide, with none below district level and only 1 to 2 staff in each of the District Population and Social Affairs Services. There is a problem of staff ageing as well, due to prolonged freezes in civil service recruitment since the 1980s, which have only recently been eased. There is not really a ‘corps’ of social workers, despite the fact that Madagascar has one of the foremost institutions for the training of social workers in francophone Africa, the Institut Supérieur de Travail Social de Madagascar (ISTSM), which is supported by the French Cooperation and the Catholic University of Lille. This provides initial training (Bac +3) for assistants sociaux, animateurs sociaux and éducateurs spécialisés, as well as a recently established Masters programme (Bac +4) and a higher level course for cadres des métiers de l’action sociale (Bac +5). ISTSM also has a research centre, the Centre d’Analyse et de Prospectives pour le Développement à Madagascar (CAPDAM), established in 2002. Most graduates of ISTSM have gone to the NGOs, churches and aid agencies, rather than the civil service. 88. Coordination is stronger in the humanitarian field than on long-term social protection. In a multi-sectorial field like social protection, where there are many government, donor and NGO actors, coordination is especially important. Coordination is quite strong in the humanitarian field, through the UN led humanitarian ‘clusters’ and government bodies such as the BNGRC and the CNGRC. The humanitarian clusters provide a forum for discussion and coordination among UN agencies, NGOs and other actors, including in some of the areas related to social protection. There is a cluster for food security and livelihoods, coordinated by WFP, a protection cluster led by UNICEF, and clusters for water and sanitation, education, shelter, logistics, nutrition and health. These clusters also exist at sub-national level. The food security and livelihoods cluster has helped to set geographical priorities and the division of zones among agencies, including for cash-for-work and food-for-work projects. However, it seems not to play a more far-reaching role in harmonizing approaches, e.g. on HIMO project salaries, selection criteria for beneficiaries, and learning from best practices. Coordination between partners in a broader sense, including on social protection, has suffered from the halt in government-donor dialogue at the political level since 2009, as well as weak capacity on the part of the government to provide effective leadership. On paper there are 14 sector and thematic working groups, but many have become inactive, including a group on employment and social protection, and government participation is rare. The umbrella donor coordination group (groupe de concertation des PTF) has recently been revived and is now making efforts to breathe new life into the sector groups, and a workshop on social protection sponsored by 89. There is a weak culture of monitoring and evaluation, which makes it difficult to draw firm conclusions about the performance of social protection programmes, including the efficiency of their targeting and their social impacts, or to improve the design and implementation of programmes. C. Financing of social protection 90. Analysis of social protection expenditure is hindered by serious data and definitional problems. Four factors make analysis of spending on social protection particularly difficult. First, there is no functional classification of expenditure in Madagascar, so the government itself does not produce data on social protection as a function. This makes it necessary to make estimates based on the programme or administrative classifications of expenditure, which is complicated by lack of clarity about the nature or purpose of much of the expenditure recorded in these classification systems and the lack of consistency from year to year in the definition of programme budgets (see Ralaivelo, 2011, regarding the interpretation of programme budgets). Second, the programme budgets exclude general administration costs, including personnel, which cannot easily be attributed to specific programmes, including those with a social protection character. Third, some expenditure financed by donors is not included in the budget or the government accounts. Fortunately, there is a comprehensive database on aid flows managed by the Aid Coordination Unit in the Prime Minister’s Office (see Primature, 2010, and World Bank, 2011), which has survived the political crisis and the related withdrawal of donors from the use of government systems. It is 48 in theory possible to add expenditure from this source to data on government-financed expenditure, but in practice there are risks of double counting. Fourth and perhaps most challenging of all, there are ambiguities about the definition of social protection and thus deciding what expenditure should or should not be included. One option would be to apply the definition of the social protection function in the internationally adopted ‘classification of the functions of government’ (COFOG) used for the purposes of national accounts and government financial statistics by the UN, the IMF and the World Bank. This notably includes all humanitarian action as part of social protection, but excludes expenditure classified in other standard functions such as education, health or agriculture. Other approaches exclude pure humanitarian relief and/or include programmes with social protection characteristics in a wide range of sectors. 91. Estimates of government expenditure on social protection vary widely. Ralaivelo (2011a) has made estimates of government expenditure on social protection based on the programme classification, by interpreting the declared objectives of programmes, and using a broad definition of social protection. The latter included all programmes for the creation of temporary employment (through HIMO programmes), environmental protection and humanitarian relief, social assistance to specific vulnerable groups, nutrition and reduction of health risks, access to water and sanitation, improvement of access by vulnerable groups to education, and social security for state employees. On this broad basis, Ralaivelo found that ‘social protection’ expenditure, on a commitment basis, declined from A303 bn in 2008 to A246 bn in 2009 and A150 bn in 2010. As a share of total expenditure, there was a decline from 16.4% in 2008 to 12.1% in 2009. However, Ralaivelo’s approach includes many categories of expenditure that would not normally be considered ‘social protection’, including for example all expenditure on water and sanitation, vaccination services and other supply-side health services and part of the supply of education services. With this approach social protection becomes almost synonymous with the social sectors generally. Furthermore, a large part of this expenditure, equivalent to roughly half of total ‘social protection’ expenditure in 2009, consists of social security payments by the State for its employees. This is really part of their remuneration package and should be spread across all functions of government, not classified specifically as ‘social protection’. A recalculation of Ralaivelo’s data on a more restrictive basis, excluding supply-side provision of health, education, water and sanitation services as well as social security payments for government employees, found that social protection expenditure declined from A138.6 billion in 2008 to A62.3 billion in 2009 and only A15.3 billion in 2010 (see table 4.1). The share in total government spending declined from 7.5% in 2008 to 3.1% in 2009. On the other hand, both sets of figures are also incomplete because they miss three crucial categories of expenditure: (1) expenditure on salaries, which are not part of the programme budgets from which Ralaivelo’s data are drawn; (2) some off-budget donor funded expenditure; and (3) some government social protection expenditure that is not readily ‘visible’ in the government accounts, notably the Tsena Mora programme in the Presidency. 49 Table 4.1: Government expenditure on social protection, commitment basis, 2008-10 % change 2008 2009 2010 2008-2010 In million Ariary Social protection (broad definition, current prices) 303,027.4 246,243.8 149,690.2 -50.6 of which, social security for government employees 109,654.7 124,031.6 100,284.5 -8.5 Social protection (narrow definition, current prices) 138,577.6 62,310.6 15,267.1 -89.0 Social protection (narrow definition, constant 2008 prices) 138,577.6 57,165.7 12,850.0 -90.7 As % of total government expenditure Social protection (broad definition) 16.4 12.1 ... of which, social security for government employees 5.9 6.1 ... Social protection (narrow definition) 7.5 3.1 ... Source: Ralaivelo, 2011a; recalculation of data by Ralaivelo on more restrictive definition of social protection to exclude supply- side service provision in education, health, water and sanitation as well as payment of social security contributions for government employees. 92. The bottom line, however, is that government social protection expenditure has fallen dramatically since 2008. At current prices, social protection expenditure - on the broad definition used by Ralaivelo - declined by 51% between 2008 and 2010. On the narrow definition, the decline was steeper: 89% at current prices and 91% at constant (2008) prices. In part, this has simply reflected the general decline in public expenditure by a government that has been intent on preventing major budget disequilibria arising from the sharp decline in revenue and aid since the crisis in early 2009. The decline in the relative share of social protection in total government expenditure suggests also that social protection has had less priority than other spending areas as budgets are cut, although this finding may be distorted by the incompleteness of the data, notably with respect to the financing of the Tsena Mora programme. i. Government spending on ‘population and social affairs’ has declined sharply . Focusing only on the ‘core’ government agency responsible for social protection, known since 2009 as the Ministry of Population and Social Affairs, budget execution data show that expenditure commitments (engagements) fell by 66% from 2009 to 2010 (see table 4.2). Expenditure on salaries increased, by 21%, but investment fell by 88% and non-salary recurrent expenditure by 29%. As a proportion of total government expenditure, on a commitment basis, population and social affairs declined from 1.34% in 2009 to only 0.41% in 2010. ii. Spending on education social protection measures has been slashed. The September 2010 budget revision law brought large cuts in spending on social protection measures by the Ministry of National Education. The ministry’s overall budget was slashed by 56% from the amount allocated in the original budget for 2010. Among the consequences were the cancellation of the distribution of free school kits at the start of the 2010/11 school-year and a large reduction in the transfer of funds to schools (caisses écoles), which are intended to reduce the burden of school levies and charges on parents. iii. Government HIMO spending has almost ended. Even before the 2009 political crisis, government expenditure on HIMO type programmes, mainly through ONN, had virtually halted due to the closure of the main funding source – the HIPC debt relief fund. ONN expenditure on its social protection programme fell from A3.2 billion in 2008 to only A25 million in 2009 and A10 million in 2010, according to data supplied by ONN. iv. Tsena Mora is now the main government social protection programme in terms of funding. Although no data on actual expenditure by Tsena Mora are available, this programme has 50 reportedly received an allocation of A25 billion (Ralaivelo, 2011b), i.e. more than the total for government social protection expenditure in 2010 calculated above. If correct, this would imply a recovery of overall government social protection expenditure since the programme was launched in October 2010, but with expenditure heavily concentrated on this one programme, which is exclusively focused on the large cities. Table 4.2: Expenditure on population and social affairs, commitment basis, 2009-10 2009 2010 % change (in million Ariary) (in million Ariary) Salaries 1,989.70 2,403.30 20.79 Non-salary recurrent expenditure 4,372.00 3,119.20 -28.66 Investment 21,004.50 2,594.10 -87.65 Total 29,375.20 10,126.60 -65.53 As % of total budget expenditure commitments 1.34 0.41 Source: Suivi annuel de l’exécution budgétaire, Ministère des Finances. 93. Health service users fund most social protection in the health sector. In the specific case of the health sector, it is noteworthy that the government finances very little of the limited social protection measures to facilitate access to health services. Under the procedures for FANOME, the equity funds in the CSB are financed entirely from a fixed 3% deduction from the 35% mark-up on the sale of drugs. As Poncin and Le Mentec (2009) have noted, this means that ‘while the [equity fund] financing mechanism introduces the principle of solidarity between the non-poor who finance the system and the identified poor beneficiaries, it does not introduce the principle of solidarity between the sick and the non-sick’. In effect, neither the non-sick (strictly speaking those who do not use the CSB) nor the government fund this mechanism, which helps to explain why its coverage is so limited. The equity funds in the hospitals are different in so far as the government contributes partly to their financing (44% and 51% in the case of the Mahajanga and Fianarantsoa CHUs in 2008, for example), but the balance is provided by fixed deductions on the mark-up of drugs sales and revenue from consultations, again falling on the sick using government hospitals (Poncin and Le Mentec, 2009). In the case of the regionally limited hospital funds for free access to emergency obstetrical and paediatric care, these are funded entirely by aid (the World Bank and UNFPA). MHOs, where they exist, are funded entirely on a contributory basis by their members, although donors assist administrative and start-up costs, as in the case of AFAFI. 94. The decline in government spending has been offset partially by increased donor aid . Using the data-base of the Aid Coordination Unit in the Prime Minister’s Office, the World Bank has estimated that aid disbursements for social protection rose from USD 26.0 million in 2008 to USD 40.7 million in 2009, before declining slightly to USD 36.8 million in 2010 (World Bank, 2011). Social protection measures in the education sector are now largely being financed by donors, notably through the Catalytic Fund of the Education for All Fast Track Initiative, managed by UNICEF, and through WFP’s support for school feeding. Increased aid for HIMO type projects, notably from the World Bank through the FID, has more than offset the sharp fall in government financing (through ONN), making it possible to expand HIMO coverage. However, a large part of the aid included here is for ‘pure’ humanitarian assistance, rather than social protection in a more long-term developmental sense. Moreover, some of this aid is in the government accounts and so is already taken into account in the figures above on the decline in government social protection expenditure. Some additional resources are provided by NGOs: A10.8 billion in 2010, according to a study by Kone (2011), but it is unclear whether or to what extent these resources are really additional to the flows recorded in the donor aid data-base, as most NGOs act primarily as contractors for official aid agencies. 51 5. Strategic Challenges for Social Protection 95. This chapter highlights the main challenges that should be addressed in a future national social protection strategy. As the Introduction explained, the purpose of this report is not to produce a national strategy for social protection, which is premature in the existing political context, but rather to contribute to the future development of such a strategy by assembling and analysing the available data and thereby highlighting some of the critical issues that a future strategy will need to address. The aim of this chapter is therefore to build on the analysis in the preceding chapters by highlighting a number of strategic challenges for the improvement and expansion of social protection provision in Madagascar. This takes into account both the analysis of the existing situation in Madagascar (the risk/vulnerability profile, the strengths and weaknesses of existing social protection programmes, and the policy, institutional and financial framework) and experience in other low-income countries, especially in Africa, which can stimulate reflection on potentially appropriate social protection policy options in Madagascar. The analysis below focuses in particular on the priorities for expansion of social protection, the challenges of improving the efficiency of social protection programmes, the question of political ‘ownership’ or leadership, the need for harmonization and improved coordination among the multiple actors engaged in social protection initiatives, the prospects for increasing ‘fiscal space’ for social protection financing, and the requirements for institutional development and capacity building. A. Setting programme priorities 96. Priorities for expanding social protection should be based on the risk/vulnerability profile, potential impacts, cost-effectiveness and practical feasibility. The starting point for priority setting is the profile of risk and vulnerability, along with the gaps and weaknesses in the existing social protection programmes. This is essentially a needs assessment, or an assessment of the prima facie relevance of different policy options. But this needs to be supplemented by analysis of the potential impacts, costs and cost-effectiveness of these different options. In other words, which options will have the greatest impact at the least cost? Normally this would require quantitative simulations, based on specific assumptions about programme design, including for example target groups, transfer values and administrative costs, and using household survey data and population data. Such simulations were not conducted in any of the background studies for this paper and are therefore an essential follow-up step before decisions are made about what options to adopt. The proposals made below are therefore tentative, pending such simulations. It is also important to take into account a series of feasibility issues concerning socio-cultural acceptability, political commitment, administrative capacity and sustainable financing capacity, or realistic prospects of bringing commitment, capacity and resources to the levels required for effective implementation of policy options over the long term. Some of these issues are discussed below and in sections C and D. It is useful to build on experience, both in Madagascar itself and in other low income countries, especially in Africa, with similar economic, social and governance conditions to Madagascar. 97. The top priority should be to scale up HIMOprogrammes. This would appear to be the best and most culturally appropriate way to provide revenue support to the poorest and most vulnerable sections of the population, while helping to build resilience in the long term. Madagascar could learn from the experience of Ethiopia’s Productive Safety Nets Programme and from India’s National Employment Guarantee Scheme (see Grosh et al., 2008, pp. 419-422 and p. 304). The following are some of the main arguments for a strategic focus on scaling up HIMO programmes: i. HIMO programmes provide revenue support to vulnerable rural households, especially during the ‘lean period’ when food insecurity is most serious. The demand for this type of labour is clearly enormous, given the high level of under-employment among the rural poor and the seasonality of revenue. The fact that the number of those seeking employment on existing HIMO projects vastly outstrips the number of jobs on offer, forcing project managers to ration places and introduce rotation of employment opportunities, suggests strongly that there is vast scope for expansion. The number of temporary jobs created by HIMO programmes has increased, but these programmes 52 still only reach a small proportion of the poor population (about 10.5% including household dependents as indirect beneficiaries in 2010) and generally provide employment for only a few days a year (on average 25 days per direct beneficiary in 2010), which is very small, especially when compared to the length of the lean period in some parts of the country, notably in the south. The challenge is therefore to increase substantially the number of persons employed while also lengthening the duration of the work provided. ii. In addition, HIMO projects contribute to two of the most important developmental needs in rural Madagascar: construction and maintenance of feeder roads, irrigation systems and other rural infrastructure, and environmental protection (reforestation, wind barriers, maintenance of dykes, etc.). The need for these types of local projects across a large part of rural Madagascar is almost without limits, in addition to the need for periodic post-cyclone reconstruction in eastern coastal areas. For example, using HIMO projects more widely to address the challenge of water management for agriculture would make it possible to obtain two to three rice crops per year instead of one in many parts of Madagascar. HIMO projects therefore have the potential to contribute significantly to longer-term vulnerability reduction (reduced exposure to environmental risks and improved productivity and access to markets and services) in addition to providing short-term revenue support to households. iii. In areas of the drought-prone south and cyclone-affected eastern coastal areas, HIMO type programmes provide a more developmental alternative to traditional humanitarian relief operations, in particular through their contribution to environmental protection and infrastructural development as well as their revenue effects. iv. On a more limited scale HIMO programmes can supplement the revenue of the poorest urban households and contribute to improvements in urban habitats, particularly by using manual labour to improve sanitation, as is currently being discussed between the FID and UNICEF. This could help to reduce health risks, especially for children, in addition to providing employment for the poorest households. v. The technological appropriateness and efficiency of labour intensive approaches is unquestionable for these types of works, even though quality standards need to be improved in some programmes. vi. Compared with other types of transfers, the HIMO approach is culturally more acceptable in the Malagasy context, since pure ‘social assistance’ carries a risk of stigma, a problem that has hindered take-up of the CSB equity funds, for example. vii. The HIMO approach also has political ‘traction’, because of its clearly developmental character and the requirement on beneficiaries to work. Several government agencies have developed experience in this field, notably ONN and the Cellule de Coordination des Projets de Relance Economique et d’Action Sociale (CCPREAS – the Coordination Unit for Economic Recovery and Social Action Projects). And the HIMO approach was endorsed in both the MPA and the National Employment Support Programme. 98. But HIMO programme design and implementation also need to improve. While there are well-founded arguments to scale up labour intensive public works in Madagascar, the analysis in chapter 3 section E points to the need for improvements in HIMO design and implementation. Besides the need to lengthen the periods of employment offered, measures should be taken to set wage rates slightly below market rates for unskilled labour, so that the potential for self-selection can be better exploited, making it less necessary to resort to rotation of places or less efficient targeting methods. This will require a study and/or the establishment of a monitoring mechanism on salary levels in different geographical zones, so that HIMO wage rates reflect market differences across the country. Improvements in the quality of works carried out with HIMO methods are also needed, so that infrastructure created or repaired is durable. This will require technical and managerial training for the NGOs contracted to implement projects at local level, as well as the development of quality standards and mechanisms for quality oversight. The adoption 53 of a common manual of procedures would help to harmonize procedures for identifying projects, selection of project contractors, beneficiary targeting methods, wage rates, quality standards and other aspects of HIMO management. Ultimately,a dedicated national agency should be established to oversee HIMO performance by all operators in this field. 99. Reducing the burden of FRAM teachers and other education costs on households is the top education priority from a social protection perspective. One of the main priorities in the current period of crisis is to keep children at school, as the education system itself is struggling to survive, the education financing burden is increasingly falling on households and the most vulnerable children are dropping out. One of the key challenges is to stabilize the teaching corps, of which two thirds are now community-hired FRAM teachers, and to lessen the burden on parents of paying these teachers. Subsidies for FRAM teachers, from the government budget and the FTI Catalytic Fund, have an important social protection function, even though they are focused on supply-side inputs (teachers). To achieve free primary education in practice will require phasing out the community teacher system by integrating qualified FRAM teachers into the regular teaching corps and recruiting additional qualified teachers so that this cost no longer falls on parents. The provision of adequate capitation grants to schools (the caisses écoles) is likewise a crucial measure to reduce the levying of charges on households, while the distribution of free school kits and textbooks is another important measure to make free education a reality. School feeding plays a supplementary role by providing an incentive for children to attend school, especially in areas with high levels of food insecurity and poor education indicators. These are ‘universal’ approaches (albeit within prioritized geographical areas in the case of school feeding), which is justified given the extensive nature of poverty in Madagascar, the practical difficulties of finer targeting (see below) and global commitments to free primary education through the School Fee Abolition Initiative launched by UNICEF and the World Bank in 2005 to accelerate progress towards Education for All and MDGs 2 and 3. Cash transfers could be considered as an additional measure to keep the poorest children in school, since (unlike the measures above) they increase household revenue and can reduce the need for very poor households to keep children out of school to engage in income generating activities. However, as is discussed below, cash transfers would not be easy to implement at scale in Madagascar. 100. More equitable health financing mechanisms are urgently needed. Since the reintroduction of generalized cost recovery in the health system in 2004, Madagascar has had a highly regressive health financing system. Very few services are provided free and the fee exemptions introduced for the indigent through the equity funds in health centres and hospitals reach only a tiny proportion of the ultra-poor, partly because of the limited financing available but also due to low levels of take-up resulting from the stigma attached to poverty-based fee exemptions (see chapter 3 section E). DHS data show that health care costs, along with distance and related transport costs, are a major cause of non-utilization of health services. These costs are especially serious barriers to utilization of the secondary and tertiary levels of care (district and teaching hospitals) since health costs at these levels are much higher (Ravelosoa, 2011). Apart from cash transfers, which may help meet simple primary level health care needs but are poorly suited to cope with more costly, ‘lumpy’ and unpredictable health expenditures, there are essentially three alternative ways to make access to health care more affordable and equitable (Walsh and Jones, 2009): i. Health fee abolition. Several African countries, such as Uganda, Sierra Leone and Zambia (and this year Côte d’Ivoire) have abolished all health service fees in order to facilitate access, while Mauritius has maintained generalized free services since independence, without ever introducing cost recovery. Other countries have abolished fees for specific services, such as the treatment of malaria, deliveries or Caesareans, or for high-risk groups (children under 5 or pregnant women). As Madagascar’s negative experience with fee abolition in 2002-04 shows, the sudden introduction of free services can lead to a surge in demand, placing huge strains on weak health systems, which in Madagascar’s case forced the government to backtrack and reintroduce cost recovery. It is essential to plan fee abolition well ahead and ensure adequate financing, human resources and drug supplies to cope with the resulting increased rates of utilization. Poncin and Le 54 Mentec (2009) have argued for nationwide scale-up of the free emergency obstetrical and neonatal/paediatric services that have been piloted in four regions through the FPCU, financed by the World Bank and UNFPA. By adopting a universal approach, based on medical rather than socioeconomic criteria, this scheme has responded to urgent medical needs while avoiding the targeting problems that have beset the equity funds. They have argued also for selective extension of fee abolition to other high-priority health care services and highlighted the need to address transport costs, which are an additional barrier to access, resulting in the de facto catchment area of hospitals rarely extending beyond about 30 km. ii. Mutual health insurance. Compared to some other francophone African countries, Madagascar has fairly limited experience of mutual health insurance. These community or professionally based micro-insurance schemes provide for risk-sharing and cost-smoothing, like other insurance schemes, but they are voluntary (unlike employment-based social health insurance) and can suffer as a result from adverse selection. The scale of mutual health insurance schemes in Africa tends to be circumscribed by the low contributory capacity of households, and/or low awareness of the value of health insurance, resulting in low levels of membership, probably concentrated mainly among the better-off, as well as low premiums, which limit the health risks covered and/or require co-payments at the time of service utilization. Risk pooling is narrow, although it can be extended by reinsurance at national level, and many community-based schemes suffer from management problems and require substantial technical assistance from aid-funded ‘promoters’. Population coverage rarely exceeds 4% (Mali), and in most countries is below 1% (Ouattara and Soors, 2007), raising doubts that this is a viable strategy for large-scale reduction of health-cost risks for the poor. iii. National health insurance. An alternative approach is to set up national health insurance schemes, subsidized by the state. Two Sub-Saharan African countries have made substantial progress in this regard: Rwanda, which had covered 76% of the population by 2007 (OPM, 2011) and Ghana with 62% coverage by 2010 (NHIA, 2011). There are three major arguments in favour of this approach. First, compared with fee abolition, the national insurance model aims to increase efficiency by creating a split in functions between health service providers (public and private) and payers (the insurance authority), although it is arguable to what extent in practice state health insurance schemes have real bargaining power vis-à-vis health providers with respect to the availability, quality and costs of services (see Witter and Garshong, 2009, regarding the Ghanaian case). Second, compared with mutual health insurance, these schemes are theoretically compulsory, to avoid adverse selection, although in practice this is impossible to enforce in the informal sector. Third, state subsidies make it possible to reduce premiums to more affordable levels, introduce exemptions for vulnerable groups and/or widen the range of services covered. In Ghana’s National Health Insurance Scheme, for example, the scheme is financed mainly by a special tax, the National Health Insurance Levy, which is added to VAT and import duties at 2.5% of the value of goods and services, making it possible to cover about 95% of health services, including the full costs of hospitalization, and provide extensive premium exemptions for children under 18, pregnant women, the elderly (over 70) and the ultra-poor. However, even in this scheme, there is evidence of lower coverage of the bottom quintiles (NDPC, 2009), as well as concerns about the long-term financial viability of the system. Other countries that have attempted to set up similar schemes, such as Côte d’Ivoire, Gabon and Nigeria, have been largely unsuccessful, and it is indeed extremely difficult administratively to achieve high population coverage in countries with large informal sectors where households or individuals have to be enrolled one by one and deduction of premiums at source is impossible. These administrative challenges would be formidable in a country like Madagascar with a very large informal sector and weak capacity. 55 101. Some donors have been considering cash transfers as a possible new social protection initiative, but there is as yet no government commitment to move in this direction. Over the past few years consideration has been given by some donors, in particular GTZ, UNICEF and the World Bank, to the option of developing a cash transfer programme aimed at promoting access to basic social services and investment in human capital by highly vulnerable households. This approach has been strongly influenced by the positive international experience with conditional cash transfers (CCT), particularly in Latin America. In 2005, a GTZ staff member seconded to the World Bank conducted a study on the feasibility of establishing a CCT programme in Madagascar, focusing in particular on the role of CCTs as a mechanism for raising enrolment rates and stemming drop-out in primary education (Schüring, 2005). UNICEF commissioned a study to develop a proposal for a cash transfer pilot scheme (Ayala Consulting, 2009) and, as noted in chapter 3 section B, has sponsored and financed two very small pilot cash transfer schemes. As part of the background work for this strategy review, the World Bank commissioned a study on payment mechanisms for the implementation of cash transfers (Robiarivony Rakotomanga, 2011). However, no real feasibility study has been conducted yet and there are considerable uncertainties about whether cash transfers would be a practical option or cost-effective in the Malagasy context, relative to other approaches (see below). Furthermore there has not yet been any serious consideration of this approach within the government. 102. Cash transfers could potentially boost investment in human capital and help reduce long- term vulnerability. The argument for cash transfers targeted to the extreme poor, whether linked or not to behavioural conditions, is that the revenue effect enables beneficiary households to invest more in the nutrition, schooling and health care of their children and avoid harmful coping strategies such as the recourse to child labour. While the transfers improve the consumption of beneficiary households (and help realize child rights) in the short term, this investment has a long-term pay-off in terms of human capital during the rest of the life cycle and can help to break the inter-generational transmission of poverty. Human development focused cash transfers are thus seen as a way of lifting the extreme poor out of long term poverty traps (see Samson et al., 2006, and Barrientos and De Jong, 2004). Although these long-term impacts are hard to measure, there is substantial evidence worldwide, including in Africa, of the positive impact of such transfers on a range of human development indicators. Cash transfer programmes have been noteworthy for their use of robust impact evaluations, with beneficiary (treatment) and control groups, in order to measure impacts, learn lessons and adjust programme design before scaling-up. Drawing on data from several such evaluations in Latin America, Rawlings and Rubio (2005) found that CCT programmes have had positive effects on school enrolment, nutrition and vaccination rates, among other indicators of human development. However, along with Barrientos and DeJong (2004), they note that it is unclear whether it is the transfer or the conditionality (or both) that has been responsible for the observed changes. Evaluations of unconditional cash transfers in Africa, for example in Malawi (see Miller et al, 2008), have also shown positive human development impacts. In Madagascar, one view is that cash transfers could substitute for poorly (or non) targeted interventions in the education sector, while also helping to improve nutrition and access to health services. Cash transfers could also address the opportunity costs of school attendance (use of child labour-time) in addition to the direct financial costs of schooling borne by parents and guardians. In this sense cash transfers could have more far-reaching effects than measures limited to reducing the burden of fees and other direct school costs. 103. Some of the practical pre-requisites for implementation of cash transfers are in place. Transfers in cash rather than in kind require functioning markets, so that cash can be spent to acquire goods without causing localized price increases. When these conditions obtain, cash is preferable as it provides more flexibility to beneficiaries than in-kind transfers, enabling them to meet different types of needs. The WFP-UNICEF vulnerability study in 2010 showed that markets generally function quite well in rural areas; it notes that ‘generally speaking, despite seasonal patterns, Madagascar markets exhibit relatively stable prices both between markets and throughout the season; levels of volatility occur in a low, predictable range’. A second practical issue is the availability of methods of payment that are efficient and easily accessible to beneficiaries. A study on this subject by Robiarivony Rakotomanga (2011) found that 56 there is a potential multiplicity of payment methods: the post office network, micro-finance institutions, mobile phone transfers, smart cards and mobile payment points. Each has its advantages and disadvantages with respect to accessibility, flexibility and administrative charges, suggesting that the best approach would be to offer a range of alternative payment methods. 104. However, there are several unanswered questions about the feasibility of such an approach in Madagascar. While some of the practical conditions for effective implementation of cash transfers are in place, there are several other issues concerning their appropriateness and feasibility in the Malagasy context that merit careful attention. 1) Major deficiencies in supply side provision of basic social services raise difficult issues about priorities and trade-offs. While supply side deficiencies do not exclude complementary measures on the demand side, they do mean that there are trade-offs between investing in improving the supply of basic social services and launching additional demand-side interventions, given a hard budget constraint, particularly in a context where reducing supply side bottlenecks and cost burdens on users (as in the case of the FRAM teachers) is also a high priority and has demand-side implications. 2) Targeting is likely to pose major challenges given the extensive nature of poverty and deprivations in human development. Not only are more than three quarters of the population living under the poverty line, but human development indicators are often poor across the two or three lowest quintiles, rather than heavily concentrated in the bottom quintile. For example, if one of the main objectives of a cash transfer programme was to improve school attendance and deter drop-out, the problem is arguably most serious in the bottom quintile (with a net primary enrolment ratio of only 59% in 2010), but it is still worrisome in the second quintile (72%) and the third quintile (76%). Likewise, use of health services for children with signs of fever or ARI is very low across all three bottom quintiles, improving significantly only in the fourth and fifth quintiles. Is it meaningful and affordable to target on this wide scale? Clearly there would be fundamental questions about whom to target, apart from the practical difficulties of implementing targeting, questions which are discussed in chapter 5 section B. 3) Targeted cash transfers are administratively demanding but capacity is extremely limited in Madagascar. Cash transfers require substantial administrative capacity, especially for targeting, enrolment of beneficiaries, management information systems, payments and monitoring and evaluation. The application of behavioural conditions would require substantial additional capacity for the monitoring of compliance, not only in the implementing agency but also in schools and health centres, where staff time could not easily be freed up for this purpose. Capacity is generally weak in Madagascar, particularly in terms of social workers at the local level and, although the necessary capacity could be assembled for a pilot project, it would be a major challenge to take this to scale nationally without major long-term investments in staffing, both in the responsible government agency and in any private or non-governmental bodies contracted for specific operational functions. 4) There is a risk of stigma in the Malagasy context. There is a cultural antipathy to being labelled as indigent or ultra-poor in Malagasy society, a problem that has led to low take-up of the solidarity cards for fee exemptions for the indigent in health centres. There is a risk that this would deter enrolment in a cash transfer programme even by the most needy. 5) Government leadership and co-financing would be essential, including at the pilot stage. It would be essential for long-term sustainability and national scale-up that the government is willing from the outset to fund a cash transfer scheme at least partially from domestic resources. This should be a pre-condition for launching any such scheme. As chapter 5 section D discusses further, social protection schemes need to be financed primarily from domestic resources, although donors can play a useful role in technical assistance and co-financing the design, start-up 57 and roll-out costs of new programmes. Furthermore, pilots must be government-led from the beginning to stand any chance of eventual scale-up. This means that it would be premature to embark on a new venture of this type without this first being a subject of study and decision- making by the Malagasy authorities, which may be difficult prior to a resolution of the political impasse. This does not preclude in the meantime starting an in-depth feasibility study to provide the hard data needed to make informed decisions. Such a study has yet to be conducted. 105. One possible approach would be to introduce cash transfers for households without labour capacity or a very high dependency ratio. A related issue that needs careful consideration is the potential relationship between cash transfers and labour intensive public works. The latter, through their revenue effects, can also improve nutrition, school attendance and other dimensions of human development. However, households with no labour capacity, such as households where the only adults are elderly, chronically sick or disabled, or households headed by children, cannot participate in the employment created by HIMO type projects. Some social transfers have therefore been conceived specifically to assist those types of households. In Ethiopia, for example, 20% of the wage budget of the PSNP is reserved for social transfers to households in which no one is able to work (Samson et al., 2006). The Social Cash Transfer Programmes in Malawi and Zambia specifically target ultra-poor households with no labour capacity or a very high dependency ratio on the grounds that other households should be assisted through productive social protection methods such as labour intensive public works (Schubert, 2008). The PSA in Mozambique is similar in its focus on households with elderly, disabled and chronically sick adults with no other means of support (see Hodges and Pellerano, 2010). B. Improving efficiency: the challenges of targeting 106. A study on targeting could help to rationalize targeting objectives and methods and pave the way for a common targeting mechanism. Previous sections of this report have highlighted the fact that social protection programmes and projects in Madagascar use different methods, including selection criteria, sometimes reflecting differences in targeting objectives. The basis for establishing these targeting objectives and methods is often not clear, and little is known about how targeting methods are implemented in practice and whether they are efficient in selecting the intended beneficiaries. In a rare recent attempt to measure targeting efficiency and assess existing selection criteria, INSTAT has been conducting a small study on the targeting used in a water and sanitation project in Antananarivo for FID and UNICEF. However, a broader study on the nature, implementation and efficiency of targeting in social protection programmes in Madagascar is urgently needed and would help to inform the preparation of a new national social protection strategy. Such a study could lead to the establishment of a common targeting mechanism, that would allow targeting to be determine eligibility to several different social protection programmes, such as enrolment in public works programmes, fee exemptions in health centres (solidarity cards), access to school kits and access to free water (water cards). Such a common targeting mechanism, which is currently being proposed in Ghana to link beneficiaries to programmes such as the LEAP cash transfers and NHIS exemptions for the indigent, would be based on a common targeting formula, derived from analysis of household data, common procedures and a common data-base. 107. Financing constraints underlie the need for targeting, but this is inherently difficult in a country with such widespread vulnerability, especially in the rural areas. Economic targeting is especially difficult in countries where poverty is broad-based and there are only small differences in living standards between the poor and the near poor (or those who are ‘vulnerable to poverty’). In a review of international experiences with targeting, Coady et al (2004) observe that ‘countries where inequality is more pronounced and presumably differences in economic well-being are easier to identify demonstrate better targeting outcomes’. But Madagascar is an example of a country with very small differences in economic well-being between deciles, except at the top, where poverty is very extensive and where the near-poor are only slightly better-off than the poor. In these conditions, any targeting method risks producing large exclusion errors (non-selection of those who in theory should be eligible) and inclusion 58 errors (inclusion of those who in theory should not be eligible). We review here briefly the main targeting methods that are available and their relative advantages and disadvantages in the Malagasy context. i. Means testing. Regarded as the ‘gold standard’ for targeting (Coady et al, 2004), this method, which requires direct verification of income through pay slips and other documentation, is impossible to apply in countries such as Madagascar where the vast majority of the poor work in family farms and other parts of the informal sector with no documentary evidence of income. ii. Proxy means testing. To get around this problem in developing countries, although not yet in Madagascar, methods have been devised to assess eligibility through proxies (of poverty or extreme poverty). These are visible characteristics of households (assets, household materials, household composition, etc.) associated with households living below the eligibility threshold. These are derived from regression analysis of data from national household surveys and then weighted in a formula that can be used for beneficiary selection. Because the variables used in the formula are visible, they are in principle verifiable by social workers and the information can be recorded on a standard form used to support eligibility applications. In practice, it is difficult to construct a formula of weighted proxy variables that accurately identifies targeted households, especially in countries where differences between deciles are very small. Inclusion and exclusion errors tend to be high. However, this is generally more accurate than using a small number of un- weighted purely categorical criteria. The main disadvantage is that this has high administrative capacity requirements in terms of information collection and processing. Proxy means testing can also be prone to manipulation to fix scores to achieve eligibility. iii. Categorical (demographic) targeting. This approach selects households or individuals on the basis of simple demographic characteristics, such as large household size, the presence of disabled 0r chronically sick household members, a lack of labour capacity, having a female head or having children under a certain age or elderly members (to cite just some examples). These types of selection criteria are frequently used in Madagascar, sometimes along with geographical and community-based methods, although the criteria tend to vary from one programme or project to another, with little clarity as to why they have been chosen. Eligibility is often based on meeting a fixed number of such criteria, without any weighting. The risks of large inclusion and exclusion errors are high, as these criteria give only a very rough indication of vulnerability. For example, returning to table 2.1, it can be seen that single parent, female headed households have a slightly higher poverty headcount (80.1%) than the population as a whole (76.5%), but these households account for only 13.4% of the population, so targeting these households alone would be highly exclusionary. This may seem an extreme example, but combining several such criteria reduces further the eligibility, resulting in substantial exclusion of highly vulnerable households that do not meet these specific criteria. Furthermore, as with proxy means tests, selection can be manipulated to achieve eligibility if social workers are dishonest. iv. Geographical targeting. This is also a commonly used method in Madagascar, with many programmes focusing largely or exclusively on regions in the south, where poverty, food insecurity and deprivations in human development tend to be the most serious. The poverty headcount is 86.1% in arid zones of the south and 82.2% in cyclone-risk zones of the east coast, somewhat higher than the national average. By contrast, there has been criticism (see Ravelosoa, 2011) that programmes do not give adequate attention to ‘remote rural areas’, probably because of operational constraints (sparse populations, difficult access and high logistical costs). The poverty headcount in communes not served by tarred roads is 81.5%. However, geographical targeting also tends to be highly exclusionary, because vulnerability is often only marginally higher in the targeted areas compared with other areas. A programme focusing mainly on the south, such as school feeding, does of course target communities where poverty, food insecurity and school drop-out are particularly high, but it must be borne in mind that only 11.8% of the population lives in arid areas of the south and so a programme limited to these areas will automatically exclude all 59 highly vulnerable households (or school-children) living in other areas where poverty rates and other social indicators are almost as bad. v. Community-based targeting. Community participation in beneficiary selection has been used in Madagascar, particularly to supplement wage-based self-selection in labour intensive public works. Community participation can bring to bear knowledge of the specific characteristics of local vulnerability in the selection process and can also play an important role in legitimizing selection decisions. There may be a risk of local elite capture, however, or a tendency by communities to spread programme benefits as widely as possible to avoid having to select beneficiaries (reflected in the practice of rotating jobs in HIMO projects in Madagascar). Community based targeting therefore needs to be used in combination with other methods, such as self-selection and/or proxy means testing, to avoid such biases. vi. Self-selection. This method is used in labour-intensive public works programmes, in principle by setting wages at a level (below local market rates) that would attract only the neediest, obviating the need for adopting other more complex and less objective targeting methods. However, as has been discussed above, the wage rate rarely acts as a perfect selector, making it necessary in practice to supplement self-selection with other methods, usually involving a degree of community participation. C. National ownership and institutional strengthening 108. Development of a national strategy needs to be led by a macro-level government institution, with the participation of all relevant actors. In view of its crosscutting, multi-sectorial nature, social protection poses difficult coordination challenges. The Ministry of Population and Social Affairs, while having important implementation responsibilities for specific social protection programmes, is poorly placed to coordinate among the multiple actors involved in social protection, a role that would be better assumed by a macro-level government body such as the Ministry of Planning, the Prime Minister’s Office or even the Presidency. There are parallels here with other crosscutting themes, such as HIV/AIDS, where the Presidency oversees the Comité National de Lutte contre le SIDA (National Committee for the Fight against AIDS), and nutrition, for which the Office National de la Nutrition (National Nutrition Office) was set up under the Prime Minister’s Office. It is noteworthy that the Tsena Mora programme is attached to the Presidency. 109. Strengthened coordination mechanisms will be crucial for improved alignment and harmonization. The existing humanitarian clusters, set up by the UN system, provide a minimum framework for coordination among UN agencies, other donors and NGOs, but with only sporadic participation by government bodies and no mandate beyond humanitarian needs. With respect to social protection, the food security and livelihoods cluster plays some role in prioritizing geographical areas of intervention for HIMO programmes and avoiding overlaps among the different agencies involved. But coordination needs to go beyond this, for example to harmonize HIMO wage policies and establish efficient common targeting methods. For this purpose, the revival of the social protection working group, which was agreed at the workshop for information sharing on social protection in May 2011, is an important step forward. With respect to HIMO programmes specifically, a longer term means of promoting harmonization and improved implementation standards might be to establish a public agency for overseeing all HIMO programmes, backed up possibly by a common fund to mobilize donor resources to supplement government financing. 110. Investments will be needed to strengthen administrative capacity. Weak capacity, particularly in human resources, is one of the main constraints on the expansion of social protection programmes and also undermines the quality of programme delivery. Improvements in the quantity and quality of staff, both in the public sector and NGOs, will be essential for expanding social protection provision and raising standards. Madagascar is fortunate to have one of the foremost tertiary training institutions for social 60 workers in francophone Africa, ISTS. Attention should be given to ensuring that its programmes provide the types of training required to design and implement effective and efficient social protection programmes at scale. Within the public sector, hiring constraints need to be eased to enable key institutions such as the Ministry of Population and Social Affairs to hire new graduates with specializations in social work and related disciplines. A clarification of the respective roles (mandates and financing) of local authorities (communes and fokontany) and deconcentrated bodies of central government institutions, such as the Ministry of Population and Social Affairs, is also essential in order to obtain the most efficient division of responsibilities, put in place adequate financing arrangements and build capacity for programme implementation at the local level. 111. Strong evaluation mechanisms are crucial for learning lessons and refining programme design. The development of monitoring and evaluation mechanisms is another priority for institutional strengthening. This will be crucial for measuring the impacts of programmes, their cost-effectiveness and efficiency, and thereby learning lessons and introducing improvements in programme design. By generating evidence on the impact of programmes, rigorous evaluations can also help to build high-level political support for financing scale-up. D. Creating fiscal space for social protection 112. Fiscal space will be tightly circumscribed in the short term. Fiscal space for expanding public programmes appears to be almost non-existent in Madagascar in the current conditions of political and economic crisis. The transitional authority’s emphasis on maintaining macroeconomic stability has led to restrictive budgetary policies, cutting back public expenditure sharply (notably in the September 2010 budget revision) to cope with the decline in tax revenue and external aid. The social sectors, including population and social affairs, education and health, have been badly affected. This is clearly not an auspicious context in which to expand expenditure on social protection, except possibly through an increase in external aid, which, as chapter 4 section C discussed, has partially offset the decline in domestic financing of the social sectors. Even in the social sectors, many donors are holding back from new aid commitments, making the prospects for a significant further expansion of aid-financed social protection expenditure unlikely in the short term. 113. Increasing domestic revenue will be the main way to generate resources for expanded social protection in the long term. There are essentially three potential sources of fiscal space for expanding social protection expenditure from a longer term perspective: first by increasing domestic revenue; second by reallocating expenditure to give greater priority to social protection; and third by increasing aid flows for social protection. There is in theory a fourth way of generating the needed resources, namely by expanding the deficit in government finances and increasing public debt, but that is not sustainable in the long term and can be inflationary, hitting the purchasing power of the poor and thereby defeating the purpose of social protection. Of the three potential approaches identified above, increasing domestic revenue provides the best opportunity to expand fiscal space in Madagascar. i. Aid. It is generally recognized (see for example Handley, 2009) that it is unwise to rely heavily on external aid to finance long-term social protection programmes, given the short-term nature of aid commitments, the unpredictability of donors and the consequent risks of non-sustainability. Donor dependence is one of the weak points of several of the social cash transfer programmes launched in low-income African countries in recent years, although LEAP in Ghana and the PSA in Mozambique provide examples of programmes that are primarily financed from the national budget and therefore have better prospects for sustainability and scale-up. Aid is best used to co- finance social protection programmes in the early stages of programme development, especially in a context where there is a transition from humanitarian assistance to more developmental approaches to social protection, and to finance programme design, start-up costs and ‘roll-out’. Even then, there needs to be a significant contribution from domestic revenue from the start, to 61 provide evidence of real rather than nominal political commitment, and a financing plan to ensure that in the long term the government will progressively assume the main responsibility for financing. ii. Reallocating expenditure. This is probably difficult in practice, since many ministries have already experienced a sharp reduction in expenditure allocations and much of the rest of public expenditure has a non-discretionary character. For political reasons, this is particularly true for the payment of government workers’ salaries and pensions. Technically, the public financial management system is not yet well placed to align expenditure with policy priorities, despite the introduction of programme budgets and a medium term expenditure framework (MTEF). The latter is seen mainly as a tool for resource forecasting and overall macro-level budget planning rather than as a strategic mechanism for linking expenditure to policy priorities. Nonetheless, once a clear policy priority has been given to social protection, this should be reflected in the MTEF and in programme budgets, with allocations linked to clear objectives and outputs. iii. Increasing revenue. Government revenue can increase either through GDP growth and/or by improving the tax yield, i.e. the ratio of tax revenue to GDP. Following the political crisis at the beginning of 2009, GDP contracted sharply in 2009-10. However, growth is likely to resume from 2011 and should accelerate after the resolution of the political crisis, potentially to the high levels seen in the mid-2000s (an average of 6.3% in 2003-08). Madagascar also has the potential to increase substantially its revenue/GDP ratio, which is the lowest in Africa apart from Guinea- Bissau and the Central African Republic, and is declining, from an average 11.8% in 2004-2008 to 11.1% in both 2009 and 2010 and (according to IMF projections) only 9.8% in 2011 (IMF, 2011), despite the development of the mining industry. By contrast, the average revenue/GDP ratio in 2004-08 was 26.2% for Sub-Saharan Africa as a whole and, to compare more fairly with Madagascar, 22.4% for oil-importing countries and 15.5% for low-income countries in Sub- Saharan Africa (see figure 5.1). Improving the revenue/GDP ratio does therefore appear to be the main way in which Madagascar could significantly generate increased resources for social protection in the long term, although this would have to be accompanied by a political commitment to allocate part of the increased resources to this end. Figure 5.1: Ratio of government revenue to GDP in Madagascar and Sub-Saharan Africa, 2004-10 (%) 30 26.2 24.7 25 22.4 22.3 22.6 22.6 20 16.9 15.5 15.9 15 11.8 11.1 11.1 10 5 0 Madagascar Low-income SSA Oil-importing SSA All Sub-Saharan Africa 2004-08 2009 2010 Source: IMF, 2011. 62 6. Conclusions and Recommendations 114. The scale-up and improvement of social protection provision are critical for vulnerability reduction and long-term development and a preferable alternative to recurrent large-scale reliance on humanitarian assistance. This report has shown that vulnerability is widespread and deep across many dimensions, and that a very high proportion of the population experiences frequent environmental, economic and other shocks. Low levels of revenue and assets limit the capacity of households to prevent, mitigate and cope with these shocks, forcing the most vulnerable to resort to coping strategies that further weaken their capacity (and that of their children) in the long term. Yet social protection mechanisms are extremely weak and cover only a small proportion of the most vulnerable households. Instead of resorting every year to emergency humanitarian assistance, focused on short-term relief, it makes strategic sense to invest in building a much stronger social protection system. 115. Both short and long term measures are needed. The primary purpose of this report has been to make inputs for the development of a long-term national strategy on social protection. The main conclusions and recommendations in this regard are presented in section A. However, the gravity of the social situation in Madagascar calls also for short-term transitional measures. In addition, although the formal process of preparing the long-term strategy may be delayed further by the continuing political impasse, further preparatory analysis is required and should go ahead as soon as possible. Section B sums up these short-term transitional measures. A. Long-term strategy 116. Preparation of a new national social protection strategy is critical and should be led by the government, preferably at a high level and using a participatory approach to involve all the key actors. The strategy is needed in order to orient and guide social protection policies, measures and programmes across a range of sectors, and to provide a framework for resource mobilization. Within the government planning and PFM system, the strategy would help to establish clear social protection objectives and outputs upon which to base programme budgets and allocate resources through the MTEF. For donors, the strategy could provide a framework for alignment with government set priorities, harmonization of programmes and the joint provision of aid, perhaps through a SWAP-type social protection fund. Given the importance of reducing the vulnerability of the Malagasy population, as well as the cross-cutting nature of social protection, preparation of the strategy document should be led by the government at a high level, preferably by the Presidency or the Prime Minister’s Office, to ensure the full participation of the wide range of different government ministries and agencies involved in social protection measures and programmes, or in their funding (in the case of the Ministry of Finance), as well as concerned civil society organizations (NGOs and churches) and donors. 117. The strategy should not unnecessarily duplicate existing strategic frameworks that are already effective. This was a weakness of the draft 2007 risk management and social protection strategy (Republic of Madagascar and World Bank, 2007), which overlapped with the existing policy on management of risks and catastrophes adopted in 2003 (by law 2003/010). While the social protection strategy needs to be consistent with and build synergies with the mechanisms for humanitarian response to disasters, it is not necessary for the strategy to duplicate or substitute for the existing law on this subject or related operational planning instruments such as the National Contingency Plan for cyclone response. 118. The analysis has highlighted several strategic priorities. While further analytical work on policy options including simulations of impact, costs and cost-effectiveness and analysis of practical feasibility and affordability (see below) are still needed to inform the policy content of the strategy, this report has identified several broad priorities for strengthening social protection provision: i. Scale up labour intensive public worksprogrammes. These programmes could potentially contribute on a much larger scale to vulnerability reduction, both by enhancing households’ short - term revenues and food security, with indirect benefits also for nutrition and access to social services, and by strengthening long-term resilience through improved rural infrastructure and 63 environmental protection. At the same time, as chapter 5 has discussed, steps should be taken to improve programme design and implementation. A joint manual of procedures should be developed, to set out common procedures for project identification, selection of project contractors, beneficiary targeting methods, wage rates, quality standards and other aspects of HIMO management. Ultimately a dedicated national agency should be established to oversee HIMO performance by all operators in this field. ii. Reduce the burden of community-paid teachers and other education costs borne by households. A critical social protection priority is to make free primary education a reality by reducing and eventually removing entirely the burden imposed on parents of paying for community (FRAM) teachers, school materials, textbooks and other direct education costs. This is the most basic set of measures to encourage school attendance and reduce school dropout. More ‘advanced’ measures, such as cash transfers, could be considered as a way of addressing also the indirect/opportunity costs of school attendance, but the basic measures to address direct costs are the first priority. iii. Plan for a strategic extension of fee exemptions for maternal and child health care services. It should be a high priority to address the equity challenges arising from the system of generalized cost recovery that was reintroduced in the health system in 2004. Selective extension of fee exemptions, focused on achieving the MDGs on reducing under-5 and maternal mortality, are the highest priority and would seem the most viable approach, given budget constraints. But fee abolition for maternal and child health service would have to be much better planned and financed than was the case in 2002-04, when sudden unplanned fee abolition led to a surge in demand that overwhelmed health facilities. Neither community-based risk-pooling through mutual health insurance nor a larger national health insurance scheme is likely to be a viable strategy to reduce health-cost risks for the poor, although these could be complementary strategies to cover wider health risks. iv. Undertake a thorough cost/benefit and feasibility analysis before embarking on a pilot cash transfer scheme. Cash transfers could potentially boost investment by poor households in human development and help reduce long-term vulnerability, and, as Chapter 5 has noted, some of the practical pre-requisites for implementation of cash transfers, such as the functioning of markets and the availability of a range of possible payment delivery methods, are in place. However, there are several unanswered questions about the cost and benefits of such an approach, and its practical feasibility in Madagascar’s conditions of pervasive poverty, low administrative capacity, supply side deficiencies in the social sectors, and socio-cultural risks of stigma, which need to be studied first.Government leadership and co-financing would be essential, including at the pilot stage, in order to ensure buy-in and reasonable prospects for sustainability and scale-up. However, one possible approach would be to introduce cash transfers for households without labour capacity or a very high dependency ratio, as a complementary measure to the HIMO programmes. v. Establish strong coordination mechanisms under government leadership. As for the development of the strategy, implementation will require government leadership, again preferably at a high macro level in view of the multi-sectorial nature of the interventions required. The revival of the social protection working group, agreed at a workshop on social protection in May 2011, is an important step forward, but this will eventually need to be widened beyond donors and NGOs, with a powerful government body taking the lead. vi. Strengthen administrative capacity and develop stronger monitoring and evaluation mechanisms. Improvements in the quantity and quality of staff, both in the public sector and NGOs, will be essential for expanding and strengthening social protection provision. A clarification of the respective mandates and financing of local authorities (communes and fokontany) and deconcentrated bodies of central government institutions with respect to social protection, will also be essential in order to obtain the most efficient division of responsibilities, 64 put in place adequate financing arrangements and build capacity for programme implementation at the local level. The development of monitoring and evaluation mechanisms will be crucial for learning lessons and improving programme design, as well as generating the evidence needed to build high-level political support and finance scale-up. vii. Create fiscal space for expanded social protection by increasing domestic revenue . While aid can help co-finance expansion of social protection in the short term, particularly for design, start- up and roll-out costs, it will be crucial to increase domestic financing of social protection in order to ensure long-term sustainability and scale-up. Given the very low revenue/GDP ratio in Madagascar, the most realistic way to achieve this will be to increase government revenue. B. Short-term transitional measures 119. Transitional measures to strengthen social protection are urgently needed . Political normalization may take too long to wait for measures to strengthen social protection and address the heightened vulnerability of the population. Even after a political settlement, it will take time for elections to be held, a new government to take office and a long-term strategy to be developed and adopted. Technical and financial partners should therefore agree to finance expanded transitional social protection measures, notwithstanding the freeze in broader cooperation. 120. These should focus in particular on strengthening HIMO programmes and reducing the education cost burden on households. Transitional measures should give priority to expanding and strengthening existing initiatives, especially those identified as strategic priorities. Measures to reduce the cost burden of education on parents and guardians, including the subsidizing of FRAM teachers, the provision of caisses écoles, the distribution of school kits and school feeding, are a prominent component of the Education for All Plan being supported by the FTI Catalytic Fund. But these need to be expanded further, as these measures are woefully inadequate in the face of sharp cuts in government funding (see chapter 3 section E). The scale-up of HIMO programmes would be the best way to enhance the revenue of vulnerable households in the short term, and would build on the trend towards more developmental approaches to replace traditional humanitarian relief. These programmes could also be scaled up relatively quickly, since experienced programme management structures are already in place. 121. Further analytical work should be undertaken to strengthen social protection design and feed into the long-term strategy. It is time to start preparing now for the post crisis-period, in particular by carrying out additional analytical work to infirm the future social protection strategy, even though the formal process of strategy development will probably only become possible after a resolution of the political situation. Such analytical work could also feed into short-term improvements in the design and implementation of existing social protection programmes, particularly in the case of the proposed study on targeting. Three studies in particular should be undertaken as soon as possible, to meet key knowledge gaps discussed in Chapter 5: i. Study on targeting objectives and criteria; ii. Simulations of impacts, costs, cost-effectiveness and affordability of social protection policy options; iii. Feasibility study on cash transfers. 122. Build the knowledge of key actors on social protection concepts and international experience. The workshop on social protection held in June 2011 recommended that measures be taken to improve the understanding of key actors (government ministries and agencies, NGOs and donors) on social protection concepts and experience internationally, especially in Africa. This is the kind of initiative that could easily be taken by the newly re-established working group on social protection, for which UNICEF has agreed to act provisionally as secretariat. 65 BIBLIOGRAPHY Andrianjaka, N.H., and A. Milazzo (2008) Travaux publics à haute intensité de main d’oeuvre (HIMO) pour la protection sociale à Madagascar: problems et options de politique, June. Ayala Consulting (2009) Common Social Protection Database and Cash Transfer Pilot Proposal, report for UNICEF, Antananarivo, April. 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Col. Olivier Andriakaja Elack, Directeur des Operations et des Secours Office for the Coordination of Rija Rakotoson, Humanitarian Affairs Officer Humanitarian Affairs (OCHA) 69 Institution Name, title Institut Supérieur du Travail Social (ISTS) Gracy Fernandes, Directrice du Centre d'Analyse et de Prospective pour le Développement à Madagascar (CAPDAM) Office National de Nutrition (ONN) Jean-François, Coordonnateur National Josia Rajaobelison, Responsable National du Programme Prévention et Sécurisation Nutritionnelle Jean Rakotosalama, Directeur National, Programme National deNutrition Communautaire Ministère de la Santé Dr. Herimino Rabodoholivololondriana, Chef du Service de Santé Communautaire Ministère des Finances et du Budget Oliva Randimbiarisoa, Statisticien Banque Mondiale Ellena Rabeson, Operations Officer United States Agency for International Thomas Gibb, Food for Peace Officer Development (USAID) Solonirina Ranaivojaona, Food Aid Monitoring and Disaster Specialist Catholic Relief Services (CRS) Hilda Rakotondraibe, Team Leader, Justice, Peacebuilding and Solidarity Loua Rajaonera, Assistante Sociale Lala Ratrimoson, Social Protection and Global Solidarity Specialist CARE Nivo Ranavoarivelo Randriamamonjy, Programme Director Léandre Ramanarivo, Governance Coordinator, SALOHI Consultants Julia Rachel Ravelosoa Mamy Ralaivelo Josiane Robiarivony Rakjotomanga 70 PAUVRETE, VULNERABILITE ET SOURCES DE RISQUES Tiaray RAZAFIMANANTENA Institut National de la Statistique de Madagascar (INSTAT) Mai 2011 71 SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX ............................................................................................................................................ 73 LISTE DES GRAPHIQUES ......................................................................................................................................... 73 SIGLES ET ABBREVIATIONS .................................................................................................................................... 74 RESUME ................................................................................................................................................................. 75 1. PAUVRETE ET ACCES AUX SERVICES ................................................................................................................. 77 A. Aperçu ......................................................................................................................................................... 77 B. Tendances et caractéristiques de la pauvreté ............................................................................................... 79 C. Bien-être des ménages et accès aux services de base .................................................................................. 81 2. VULNERABILITE, RISQUES ET CHOCS AU NIVEAU DES MENAGES ET DES COMMUNES ....................................... 85 A. Estimation de la vulnérabilité à la pauvreté : importance et déterminants................................................... 86 A.1 Pauvreté temporaire et pauvreté chronique ............................................................................................ 86 A.2 Indicateurs de la vulnérabilité des ménages ........................................................................................... 87 A.3 Indicateurs de la vulnérabilité des communes ........................................................................................ 89 B. Risques et chocs ........................................................................................................................................... 90 C. Rapport entre niveau de développement, chocs, vulnérabilité et pauvreté .................................................. 92 D. Aperçu des populations vulnérables à Madagascar ..................................................................................... 95 3. METHODES UTILISEES PAR LES MENAGES POUR FAIRE FACE AUX RISQUES ET AUX CHOCS .............................. 98 A. La prévention ............................................................................................................................................... 98 B. L'atténuation .............................................................................................................................................. 100 C. La réponse .................................................................................................................................................. 101 D. Efficacité des méthodes utilisées ............................................................................................................... 103 72 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1.1 : Objectifs du millénaire pour le développement à Madagascar ........................................................ 78 Tableau 1.2 : Évolution de la pauvreté, 1997-2010............................................................................................... 81 Tableau 1.3 : Scolarité par niveau de pauvreté en 2010 ........................................................................................ 83 Tableau 1.4 : Pourcentage des enfants économiquement actifs de 5 à 17 ans engagés dans des activités dommageables et dangereuses par sexe et groupe d’âge ....................................................................................... 84 Tableau 2.1 : Indicateurs de la vulnérabilité des ménages .................................................................................... 88 Tableau 2.2 : Taux de pauvreté selon le milieu de résidence, la région agro-climatique et l’existence des infrastructures........................................................................................................................................................ 90 Tableau 2.3 : Proportion de ménages victimes de chocs en 2010 ......................................................................... 90 Tableau 2.4 : Pourcentage de la population ayant subi des chocs et taux de pauvreté, selon différents types de chocs ..................................................................................................................................................................... 93 Tableau 2.5 : Pourcentage de la population ayant subi des chocs et taux de pauvreté, pour les types de chocs prépondérants ........................................................................................................................................................ 93 Tableau 2.6 : Fréquence des chocs subis et taux de pauvreté de la population ..................................................... 94 Tableau 2.7 : Pauvreté et vulnérabilité selon diverses caractéristiques des communes, 2010 .............................. 94 Tableau 2.8 : Proportion de ménages victimes de chocs en 2010 ......................................................................... 95 Tableau 2.9 : Populations vulnérables prioritaires – Critères géographiques........................................................ 96 Tableau 2.10 : Populations vulnérables prioritaires – Critères de ménage ............................................................ 96 Tableau 2.11 : Populations vulnérables prioritaires – Critères individuels ........................................................... 97 Tableau 3.1 : Ratio de pauvreté et taux de scolarisation selon le niveau d'instruction du chef de ménage (CM) . 99 Tableau 3.2 : Proportion des travailleurs concernés par la caisse de retraite et la protection sociale.................. 101 Tableau 3.3 : Nombre et proportion d’enfants de 5 à 17 ans astreints et non astreints à un travail dommageable ayant abandonné l’école par sexe et par groupe d’âge ........................................................................................ 102 Tableau 3.4 : Proportion des ménages ayant émis ou reçu des transferts selon le milieu et le quintile .............. 102 Tableau 3.5 : Répartition des ménages selon le type de stratégie adoptée face aux chocs par milieu ................ 103 Tableau 3.6 : Temps de récupération suite au choc selon les réponses adoptées ................................................ 104 LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 2.1 : Distribution des pauvres chroniques, temporaires et des non-pauvres ........................................ 87 Graphique 2.2 : Evolution de l’indice des prix du riz à la consommation familiale. ............................................ 91 73 SIGLES ET ABBREVIATIONS PIB Produit Intérieur Brut EU$ Dollar Américain VIH Virus de l'Immunodéficience humaine EPM Enquête Périodique auprès des Ménages EDSM Enquête Démographique et de Santé Madagascar FMI Fonds Monétaire International BIT Bureau International de Travail DSRP Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté TV Télévision INSTAT Institut National de la Statistique DSM Direction des Statistiques des Ménages OMS Organisation Mondiale de la Santé FAO Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement PNUD Programme des Nations-Unies pour le Développement IST Infections Sexuellement Transmissibles ONG Organisation Non Gouvernementale ENTE2007 Enquête Nationale sur le Travail des Enfants en 2007 SIDA Syndrome d'Immunodéficience Acquise 74 RESUME 1. Classé parmi les pays les plus pauvres du monde, Madagascar abrite un peu plus de 20 millions d’habitants. Son PIB réel par tête est estimé à EU$ 240. L’économie malgache reste dominée par l’agriculture, qui représente 80% des emplois, environ 35% du PIB et 67% des exportations de marchandises de Madagascar. De plus, environ 80% des malgaches vivent en milieu rural. L’agriculture malgache reste une agriculture de subsistance, largement associée à la pauvreté, surtout en milieu rural. Toutefois, la pauvreté sévit aussi en milieu urbain. Actuellement, l’incidence de la pauvreté est d’environ 77% au total, soit 54% en milieu urbain contre 82% en milieu rural. 2. L’état actuel de la pauvreté dans le pays est le résultat de piètres performances économiques, dues à la fois à des choix politiques peu judicieux dans le passé, et à la succession de crises socio économiques et politiques dont l’impact économique a été plus ou moins important. Entre 1960 et 2001, le revenu par habitant à Madagascar est tombé de 430 à 230 EU$. Au cours de cette même période, le taux de pauvreté a augmenté d’environ 30% à 70%. Parmi les crises les plus néfastes, on peut citer celle de 2002 qui s’est accompagnée d’une croissance économique de -12% et d’un accroissement de la pauvreté de plus de 10 points de pourcentage. La dernière crise politique traversée par le pays, en 2009, n’a pas non plus été sans conséquence puisqu’elle s’est soldée par une croissance économique de -4%. En réalité, à partir de 2001, l’économie malgache a connu en alternance des périodes de croissance, et des périodes de crise sur fond de cataclysmes naturels (cyclone, sécheresse, inondation, etc.). D’où le taux de pauvreté actuel de 77%. 3. Concernant différents aspects de la pauvreté et de la condition de vie des ménages, des améliorations peuvent être notées. L’espérance de vie des malgaches a considérablement augmenté : de 41 ans en 1960 elle est passée à 57 ans en 2007. En matière d’éducation, le taux de scolarisation des enfants dans la couche de la population la plus défavorisée a augmenté de 23 points de pourcentage au cours des dix dernières années. Dans le domaine de la santé, le taux de couverture vaccinale des enfants de 12 à 23 mois s’est également amélioré au cours des dix dernières années. Toutefois, la situation des ménages reste très précaire en général, du fait de la hausse actuelle de la pauvreté : les inégalités restent élevées ; le revenu des agriculteurs ne représente qu’environ 50% du revenu moyen d’un emploi salarial ; la possession de biens durables est très limitée surtout pour les plus pauvres ; la qualité du cadre de vie de la population est fortement affectée par un manque d’accès aux infrastructures essentielles (eau potable, électricité, routes, etc.) ; enfin, le manque d’accès aux services de santé de base est à l’origine d’un mauvais état de santé de la population. 4. En 2010, alors que le taux de pauvreté était de 76,5%, plus de 81,2% des malgaches se trouvaient dans une situation de vulnérabilité, c’est à dire avaient une probabilité de plus de 50% de vivre en dessous de ce seuil de pauvreté l’année suivante. Si l’on étend la perspective temporelle en considérant les deux années suivantes, tout en supposant des caractéristiques socio-économiques individuelles et communautaires constantes, on trouve que plus de 92,0% de la population risque de tomber en dessous du seuil de pauvreté au moins pour une année. La faiblesse du niveau de consommation, plus que sa volatilité, constitue la principale cause de cette vulnérabilité. 5. La vulnérabilité à la pauvreté s’accroît au fur et à mesure qu’on s’éloigne des grandes villes. En effet, 88,3% de la population rurale risque de devenir pauvre l’année suivante avec une probabilité de plus de 50%, contre seulement 29,5% des habitants des Grands Centres Urbains et 61,4% de la population des Centres Urbains Secondaires. De plus, la pauvreté chronique est plus importante en milieu rural, alors que la pauvreté reste globalement une situation conjoncturelle en milieu urbain. 6. La composition du ménage, le capital humain, les caractéristiques socio-économiques individuelles et les caractéristiques communautaires influent sur la vulnérabilité à la pauvreté. Les principaux facteurs de diminution du niveau de consommation futur d’un ménage sont : la taille élevée du ménage, le fait d’être dirigé par une femme seule, l’existence d’enfants de moins de 5 ans, l’existence d’un enfant non scolarisé, le faible niveau d’éducation du chef de ménage, l’exercice d’un emploi agricole, la résidence dans les zones cycloniques du côte-est ou dans les zones arides du Sud. Par contre, 75 le nombre d’employés dans le secteur public, l’accès à l’eau potable, la possession d’une unité de production de type familial agissent positivement sur le niveau de consommation et rendent le ménage moins vulnérable à la pauvreté. 7. Les ménages de Madagascar sont exposés à un grand nombre de risques et de chocs idiosyncratiques (touchant un seul ménage) ou covariants (touchant une communauté entière). Ces chocs sont de différents types : économiques, environnementaux, sanitaires ou sociaux. Les impacts sur les conditions de vie des ménages sont des baisses de revenus, des pertes d’emploi ou d’ actifs de production. De plus, la malnutrition et la non-scolarisation peuvent handicaper les enfants dans leur vie future, et les maladies affectent la productivité des adultes dans les activités qu’ils exercent et diminuent le revenu des ménages. Le marché du travail à Madagascar est dominé par les emplois du secteur informel. Les deux formes de sous-emploi – celui lié à la durée du travail, et celui lié à un emploi inadéquat – sont répandus, touchant respectivement 26% et 42% de la population active. L’insuffisance de la production en riz fait suite à des déficits de pluviométrie et nécessite le recours aux importations. Par ailleurs, la persistance de certaines maladies de bétail se répercute sur le revenu des ménages éleveurs. 8. Le système public de protection sociale joue un rôle prépondérant dans la prévention et l’atténuation de la vulnérabilité des ménages. Néanmoins, le contexte et la conjoncture dans lesquels vivent les ménages malgaches placent de facto les formes privées et individuelles des méthodes de prévention, d'atténuation et de réponses aux chocs au premier plan. Les ménages à faible rapport de dépendance démographique, ceux qui habitent dans des logements fabriqués avec des matériaux durables, ceux qui ont des activités économiques diversifiées ou plus productives et ceux qui ont plus de capital humain, sont plus susceptibles de surpasser ou d’amortir les chocs pernicieux. 9. En cas de choc, la majorité des ménages travaille davantage, souvent sous forme d’auto-emplois informels. En deuxième recours vient la réduction de la consommation, malgré son niveau déjà très bas. Malgré le faible taux de possession de biens durables, un ménage sur dix ayant subi un choc a recours à l'option de vente de bien. 10. L’évolution des indicateurs de pauvreté pendant les conjonctures nationales difficiles, révèle les limites des réponses aux chocs au niveau individuel. Ceci est confirmé par les réponses aux questions directes posées aux ménages au cours de la période de récupération après un événement préjudiciable. 76 1. Pauvreté et Accès aux Services A. Aperçu 1. Avec une population estimée à un peu plus de vingt millions et un PIB réel par habitant estimé à EU$240 en 2010, Madagascar reste parmi les pays les plus pauvres du monde et possède une économie dominée par l’agriculture. Madagascar est dotée d’un large éventail de ressources naturelles. L’agriculture représente 80% des emplois, environ 35% du PIB et 67% des exportations de marchandises de Madagascar. Quatre-cinquième de la population de Madagascar vit dans des zones rurales, dans de petites exploitations agricoles – la plupart fournissant une agriculture de subsistance – et seulement 4,6% de la main-d’œuvre sont des salariés du secteur non-agricole. Les taux de fertilité plus élevés des zones rurales tendent à compenser l’exode rural : la part de population nationale résidant dans les zones rurales a augmenté très légèrement (seulement de 2 points de pourcentage) ces quinze dernières années, passant de 78% en 1993 à 80% en 2010. 2. Atteindre les objectifs du millénaire pour le développement d’ici 2015 constit ue un défi pour Madagascar (Tableau 1.1). L’extrême pauvreté reste élevée, touchant actuellement plus de la moitié de la population. Certes, l’espérance de vie des Malgaches a considérablement augmenté, de 41 ans en 1960 à 57,2 ans en 2007, mais, selon les résultats de l'EDSM 2008-2009, environ la moitié des enfants de moins de 5 ans souffre actuellement de malnutrition chronique. Les taux de mortalité infantile et maternelle sont encore élevés et l’accès aux services de base en eau et assainissement reste limité. Toutefois, les résultats dans le domaine de l’éducation se sont considérablement améliorés et il y a parité des sexes au niveau du primaire. 77 Tableau 1.1 : Objectifs du millénaire pour le développement à Madagascar 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008 2010 1. Éradiquer l’extrême pauvreté et la faim Taux de pauvreté (population en dessous du seuil de pauvreté) 69,6 80,7 72,1 68,7 67,5 76,5 (%) Écart de pauvreté à 1 $EU par 18,3 35,0 jour (%) Prévalence de la malnutrition 40,9 34,1 33,1 42 50,1 infantile (% des enfants < 5) Population en dessous de la consommation d’énergie 35 40 36 diététique minimale 2. Atteindre la scolarité primaire pour tous Taux net de scolarisation au niveau primaire (% âge 60,6 72,9 67 70 82 84 83,3 73,3 déterminant) Taux d’achèvement de la scolarité primaire, total (% de la 35 30 36 40 47 57,0 tranche d’âge) 3. Promouvoir l’égalité des sexes Rapport de scolarité primaire 96,9 99,2 97,2 99,4 filles / garçons Rapport entre l’analphabétisme féminin et masculin (% de 15 à 85,6 88,8 93,1 92,5 111,3 24 ans) 4. Réduire la mortalité infantile de deux tiers Taux de mortalité infanto- 168 156 137 123 109 juvénile Mortalité infantile (sur 1.000 103 95 86 84 67 enfants nés vivants) Immunisation, rougeole (% 47 55 56 57 58 59 59 62,1 enfants de moins d’1 an) Taux de mortalité infantile (sur 550 421 353 100.000 enfants nés vivants) Naissances assistées par un personnel médical qualifié (% 57 47 46 51 43,9 du total) 5. Combattre le VIH/SIDA, le paludisme et autres maladies Prévalence du VIH - total (% de 1,3 1,7 la pop. de 15 à 24 ans) Nombre d’enfants orphelins du 6 300 SIDA Taux de tuberculose (sur 191, 200, 210,2 212,2 214,1 216,1 100.000 personnes) 8 8 6. Assurer la durabilité environnementale Accès à des meilleures sources 40 45 39,6 44,9 d’eau (% de la population) Accès à de meilleures installations sanitaires (% de la 36 42 39.8 population) Source : rapports établis à Madagascar : Development Policy Review, Banque mondiale 2005, mis à jour à partir des informations de l’EPM 2010 et de l’EDSM 2008-2009. 78 B. Tendances et caractéristiques de la pauvreté 3. Entre 1960 et 2001, le revenu par habitant des Malgaches a baissé de EU$ 409 à EU$ 230. Dans les années 60, Madagascar figurait parmi les pays africains les plus riches, avec une élite instruite, des institutions et infrastructures relativement fortes et un revenu par habitant au-dessus de la moyenne des pays en voie de développement. À l’époque, le revenu par habitant à Madagascar était le double de celui de l’Indonésie et supérieur d’une centaine de EU$ de celui de la Thaïlande13. Quarante ans après, le revenu par habitant de Madagascar correspond à un tiers de celui de l’Indonésie et enviro n à un dixième de celui de la Thaïlande. Ces piètres performances économiques sont le résultat, entre autres, de politiques peu judicieuses dans les années 70 et 80, et d’un environnement macroéconomique international peu favorable. Dans les années 70, le gouvernement a tenté de contrôler les prix du riz afin de protéger les consommateurs urbains. Leurs efforts n’étant pas suffisamment récompensés, les petits exploitants agricoles ont cessé de fournir les marchés en riz, ce qui s'est traduit par une baisse de la production et la nécessité de recourir aux importations pour nourrir la population. Le gouvernement a aussi voulu accélérer l'industrialisation du pays en mettant l'accent sur les activités de substitution aux importations et en empruntant sur les marchés de capitaux pour financer des entreprises publiques. Ces entreprises n'ont pas donné les résultats escomptés et le gouvernement s'est vite retrouvé dans l'impossibilité de payer sa dette. En raison de la pénurie de ressources, il n'a plus été en mesure de faire face aux besoins essentiels tels que l'entretien des routes ou le développement de l’éducation. Avec une croissance économique de seulement 0,1% par an en moyenne pendant la période de 1970 à 1984, la population malgache s'est progressivement enfoncée dans la misère. Estimée à environ 30% à l’époque de l’indépendance, la pauvreté s’est aggravée progressivement au cours de la période de déclin, atteignant une moyenne de 70% pendant les années 80 et 90. 4. Avec la reprise d’une croissance économique soutenue de 1997 à 2001, la pauvreté a reculé. Les bénéfices se limitent toutefois aux zones urbaines. À partir de 1997, la croissance s'est accélérée et un nombre important d'emplois a été créé, essentiellement grâce aux investissements dans des activités orientées vers l'exportation (industries dans les zones portuaires franches et production de crevettes). Cependant, cette croissance n'a eu que peu d'impact dans les zones rurales : le revenu par habitant s’est amélioré dans les villes, mais pas dans les campagnes. L’évolution macroéconomique était intimement liée aux fluctuations de la pauvreté urbaine. Après une hausse rapide de 13 points de pourcentage entre 1993 et 1997, le taux de pauvreté urbain a ensuite chuté brusquement de 11 points de pourcentage, jusqu’atteindre 52,1% en 1999. Grâce à un taux d’urbanisation encore relativement bas – seul un Malgache sur quatre vit aujourd’hui en milieu urbain – ces fluctuations, aussi importantes soient-elles, n’ont pas eu d’impact prononcé sur la pauvreté générale dans le pays. En revanche, la pauvreté rurale est restée très profonde tout au long de la décennie et s’est même aggravée quelque peu pendant la période de reprise économique globale. Alors que les taux de pauvreté n’ont pas beaucoup évolué à Madagascar au début et à la fin de la décennie, le nombre absolu de pauvres a fortement augmenté. Au début de la décennie, 70% de la population malgache était pauvre; à la fin de celle-ci, ce taux a subi une légère hausse, atteignant 71,3%. Mais compte tenu de la forte croissance de la population, le nombre absolu de pauvres a augmenté de 1,8 millions, passant de 8,6 millions en 1993 à 10,4 millions en 1999. 5. La crise de 2002 a provoqué une chute vertigineuse du PIB réel et une forte aggravation de la pauvreté dans tout le pays. Madagascar a sombré dans une crise politique suite au premier tour des élections le 16 décembre 2001, lorsque les deux principaux candidats, le président sortant Didier Ratsiraka et le maire de la capitale (Antananarivo) Marc Ravalomanana, ont contesté le résultat des élections. La crise politique et socio économique qui a suivi s’est soldée par un taux de croissance économique de - 12,7% pour l’année 2002. La crise politique a été résolue par la victoire de Marc Ravalomanana, et le nouveau gouvernement a alors assumé ses fonctions avec un engagement prononcé pour la croissance et la réduction de la pauvreté. Les impacts économiques de la crise politique ont consisté en une augmentation du taux de pauvreté de l’ordre de dix points en pourcentage, ayant augmenté de 69,6% en 2001 à 80,7% 13 EU$ constant de 2000, selon la Banque Mondiale citée dans le site officiel de l’Université de Sherbrooke. 79 en 2002. La crise de 2002 a particulièrement frappé les ménages pauvres, notamment les exploitants agricoles, les nouveaux chômeurs du secteur formel et les groupes extrêmement pauvres dans les zones urbaines14. 6. De 2003 à 2008, la croissance a repris. Après une baisse de 13% du PIB réel en 2002, la croissance a atteint 9,8% en 2003, 5,3% en 2004, 4,6% en 2005 et même 7,1% en 2008. Si la crise de 2002 avait entraîné une augmentation du taux de pauvreté (81%), la reprise économique à partir de 2003 a permis une baisse de ce taux (69% en 2005) et une nette amélioration de la situation dans les zones urbaines. A la suite de la dépréciation de la monnaie locale entre 2003 et 2004, le pouvoir d’achat des ménages a été affecté par une hausse de l’inflation, surtout en 2004 et 2005, mais à partir de 2006 celle-ci s’est atténuée et elle était à 8,9% en 2008. En conséquence, la croissance s’est traduite par une amélioration du revenu réel par habitant. 7. Moins forte que celle de 2002, la crise de 2009 a stoppé la tendance à la hausse de la croissance économique. Au cours de l’année 2009, le pays a de nouveau sombré dans une crise socio politique à la suite de contestations et soulèvements populaires menés par Monsieur Andry Rajoelina, alors Maire de la capitale du pays. Ceci a conduit à l’achèvement du régime de Marc Ravalomanana la même année. Dès lors, le pays est rentré dans une période de transition qui dure encore aujourd’hui. Bien que moins forte que celle de 2002, la crise de 2009 s’est soldée par un taux de croissance du PIB réel de - 3,7%, ce qui montre qu’elle a interrompu la tendance à la hausse de la croissance économique de la période 2003-2008. La crise s’est davantage fait sentir au niveau du marché du travail, surtout en milieu urbain : elle s’est traduite par la hausse du chômage, du sous emploi et de l’insertion dans le secteur informel. A titre d’exemple, la capitale compte à elle seule plus de 20 000 chômeurs supplémentaires, plus de 16 000 pertes d’emplois dans le secteur moderne et 116 000 emplois supplémentaires dans le secteur informel. Mais la crise a entraîné la hausse de la pauvreté aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural. En 2010, le taux de pauvreté a atteint 76,5% pour l’ensemble contre 68,7% en 2005. Le taux de pauvreté en milieu urbain est monté à 54% en 2010 contre 52% en 2005. Pour le milieu rural, le pourcentage pour l’incidence de la pauvreté est de 82% en 2010 contre 74% en 2005. Il est réaliste d'affirmer que cette évolution est due en grande partie à la crise politique qui a débuté en 2009. 8. Actuellement, plus de trois-quarts de la population sont pauvres et, selon les derniers chiffres disponibles, environ 60% se trouvent en situation de pauvreté extrême. En 2010, le seuil de pauvreté était estimé à 468 800 Ariary par habitant et par an, soit environ 234 EU$. Le seuil d’extrême pauvreté correspond à l’équivalent monétaire de 2 133 Kilocalories. En dessous de ce se uil, les ménages sont incapables d’acquérir quoique ce soit, à part de la nourriture. 14 FMI, 2003, Dissous et al. 2000, Programme BIT, 2002a à g. 80 Tableau 1.2 : Évolution de la pauvreté, 1997-2010 Indicateurs de pauvreté 1997 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2010 Pauvreté (pourcentage de la population) Nationale 73 71 70 81 74 74 69 77 Urbaine 63 52 44 62 52 54 52 54 Rurale 76 77 77 86 80 80 74 82 Antananarivo 66 62 48 66 56 57 58 67 Fianarantsoa 75 81 83 91 86 86 78 88 Toamasina 80 71 82 86 79 80 72 78 Mahajanga 74 76 72 89 84 85 70 72 Toliara 82 72 76 81 75 75 75 82 Antsiranana 62 73 69 84 79 79 64 68 Extrême pauvreté (pourcentage de la pop.) Nationale 63 62 59 62 58 Urbaine 54 43 32 38 36 Rurale 66 67 67 70 64 Source : Stratégie d’aide aux pays de la Banque mondiale et chiffres de la pauvreté 2002-2004 du DSRP, EPM 2005, EPM 2010. 9. Comme indiqué dans le tableau 1.2 ci-dessus, la pauvreté est beaucoup plus marquée dans les zones rurales que dans les villes. Sur dix pauvres à Madagascar, 8,5 vivent dans les campagnes, et plus de 64% de la population rurale vit dans une pauvreté extrême. L'agriculture à Madagascar stagne depuis des années, entraînant les populations rurales dans un cercle vicieux de pauvreté. La population continue d'augmenter à un taux rapide, la fécondité restant à un niveau élevé, particulièrement dans les zones rurales. Ces deux dernières décennies, la distribution de terres cultivables est devenue plus inégale, en partie parce que les ménages les plus vulnérables sont parfois forcés à vendre leurs terres en réponse à des chocs. Les familles les plus pauvres et les plus vulnérables possèdent peu de terres, particulièrement des terres basses, ou cultivent la terre des autres selon un contrat de métayage. Les femmes ont moins d’accès à la terre que les hommes. 10. A Madagascar la pauvreté varie selon les provinces. Antananarivo a le taux de pauvreté le plus bas du pays, 67% en 2010, et aussi bien sa zone rurale que sa zone urbaine ont les taux les plus bas. La province de Fianarantsoa a toujours affiché le taux de pauvreté le plus élevé. En 2010 le taux de pauvreté dans cette province a atteint 88%, suivie par Toliara avec 82%. Au cours des dix dernières années, la pauvreté urbaine s’est accrue dans toutes les provinces sauf à Toamasina ; quant aux zones rurales, la pauvreté a diminué progressivement à Antsiranana, Mahajanga et Toamasina, alors qu’elle est en hausse dans les trois provinces restantes (Toliara, Antananarivo et Fianarantsoa). C. Bien-être des ménages et accès aux services de base 11. La possession de biens durables et l'acquisition de biens de consommation courantes sont limitées, particulièrement chez les ménages les plus pauvres. Les valeurs locatives des biens durables représentent 6% du panier de consommation des ménages. Le taux de possession de certains biens comme une maison, des lampes à pétrole et des nattes décroît avec le quintile de consommation. En ce qui concerne les moyens de transport, la proportion de ménages ayant une voiture est la même qu’en 2005, soit 0,9% des ménages malgaches ; la possession de bicyclette présente un léger contraste selon le milieu de résidence avec 24,2% en milieu urbain (contre 17,6% en 2005) et 19,4% en milieu rural (contre 8,2% en 2005), des taux qui diminuent avec la pauvreté. En outre, les biens de transports et de communications permettent aux ménages d’accéder aux informations, leur permettant ainsi de prévenir et/ou de se préparer aux chocs. Ces informations couvrent notamment : les moyens de se préparer à affronter des cyclones ou 81 d’obtenir de l’aide et d’évacuer en cas de crises sanitaires ; les moyens de faire face à leurs conséquences ; l’accès aux programmes publics de filets de sécurité. Le taux de possession d’un poste TV est de 21,4 % chez les plus pauvres contre 45,3 % chez les plus riches. La proportion de ménages ayant un téléphone portable est plus importante chez les quintiles quatre et cinq (les plus riches), soit six fois la proportion de ménages dans le premier quintile pauvre. 12. Le développement de Madagascar est caractérisé par un fort degré d’isolement géographique et sectoriel, avec une grande majorité de la population exclue de la production et des avantages de la croissance, ce qui a pour conséquence un degré élevé d’inégalité de revenus. Les revenus sont très inégaux. En 2010, le revenu annuel moyen dans l'emploi salarial est de 1 388 000 Ariary, le montant le plus faible correspondant aux agriculteurs, soit environ 674 000 Ariary. Les ménages des exploitants agricoles représentent 67,8% des ménages à Madagascar et l’autoconsommation agricole représente près de 30% de la consommation totale des ménages. L’accès à la propriété foncière contraint considérablement la production, et la pénurie de la terre empire, entre autres à cause d’une pression accrue de la population et de la détérioration de l’environnement. Les parcelles sont petites : plus de 70% des ménages agricoles (ménages dont le chef exerce comme activité principale l’agriculture) se trouvent dans la catégorie des petits exploitants (ceux qui exploitent moins de 1,5ha) et près du quart de ces ménages sont dans la catégorie des moyens exploitants (superficie économique allant de 1,5 ha à 4 ha). L’élevage constitue également un moyen d’atténuer les risques lors d’un choc. En effet, l’autoconsommation des produits d’élevage, essentiellement destinés à la vente, représente 1,1% de consommation des ménages. Cependant, parmi les ménages questionnés sur les chocs en 2010, 9,6% ont dit être victimes de maladie ou de perte de bétail. Les problèmes liés au climat et à l’environnement, qui affectent deux ménages sur trois, et les difficultés d’ordre économique, qui touchent 15% des ménages malgaches, s’ajoutent aux entraves au développement de ce secteur. 13. La qualité du cadre de vie de la population est fortement affectée par le manque d’accès aux infrastructures essentielles – eau potable, électricité, routes – qui rend les ménages plus vulnérables à la pauvreté. Environ 86,5% de la population vit dans des maisons individuelles de type traditionnel, où les murs extérieurs sont faits de terre battue ou d’écorce de végétaux naturels; le taux d’utilisation de briques et de parpaings augmente avec le niveau d’éducation et le quintile de consommation. La superficie moyenne du logement occupé par un ménage est de 26 mètres carré, illustrant la tension due à la pression démographique et à la pauvreté croissante de la population. Le poids du loyer est relativement élevé, atteignant près de 17% de la valeur de la consommation des ménages urbains. L’approvisionnent en eau auprès des robinets publics concerne seulement 11,5% de la population. Le taux d’accès à l’eau protégée est de 44,9% contre 39,6% en 2005. Ces caractéristiques varient selon le milieu de résidence des ménages : si 38,5% n’y a pas accès en milieu rural, le taux d’accès à l’eau protégée est cependant de 99,7% dans la capitale, et de 89,3% dans les autres grands centres urbains. En ce qui concerne l’hygiène et l’assainissement, plus de la moitié des ménages (52,8% contre 41,4% en 2005) ne possèdent pas de toilettes et déversent leurs défécations dans la nature, notamment en milieu rural (58,5% contre 46,2% en 2005). Chez les ménages aisés, 71,1% utilisent des latrines contre 23,4% chez les ménages pauvres. Le bois ramassé demeure le type de combustible le plus utilisé par les ménages (77,7% contre 77,1% en 2005) suivi du charbon (17,1% contre 17,4% en 2005), du bois acheté (4,5% contre 4,6% en 2005) et dans une moindre mesure du gaz (0,2% contre 0,3% en 2005). Chez les ménages pauvres, 97,2% utilisent des bois ramassés alors que chez les plus riches, plus de la moitié utilisent du charbon (57,3%). Le combustible gaz est réservé aux ménages aisés cependant le taux d’utilisation reste très faible (1,3% des ménages du cinquième quintile de consommation). L’accès à l’électricité concerne seulement 13,3% des ménages (12,3% en 2005). Le pétrole lampant reste toujours la principale source d’éclairage des ménages : un peu plus de huit ménages sur dix l’utilisent (81,2% contre 82,2% en 2005). Seuls 21% des ménages sont satisfaits15 de l’offre des services publics contre 22% qui sont non satisfaits. Un ménage sur deux se déclare insatisfait de la disponibilité des services de santé et d’éducation. Les services les plus 15 Un ménage est satisfait d’un service si son chef a déclaré, soit être très satisfait, soit moyennement satisfait de ce service. 82 appréciés sont l’état civil et la sécurité. Par contre, parmi les services les moins appréciés16 figurent l’approvisionnement en eau potable et l’entretien routier. 14. Le mauvais état de santé de la population est en partie le reflet d’un manque d’accès aux services de santé de base, bien qu’il y ait eu quelques améliorations. L’incidence nationale des maladies est de 12,4%, elle diminue relativement avec l’âge et concerne l’ensemble des couches sociales : en effet, elle est de 22,0% chez les nouveau-nés et de 13,2 % chez les ménages pauvres. Le taux de couverture vaccinale des enfants de 12 à 23 mois s’est légèrement amélioré, passant de 38,4% en 2001 à 36% en 2010. Toutefois, 13,3% des enfants n’ont jamais été vaccinés selon les chiffres de 2008-2009. Environ 50,1% des enfants sont touchés par la malnutrition17 et 26,4% sont sévèrement touchés18. Les enfants les plus exposés à la malnutrition et à l’insécurité alimentaire sont entre autres les enfants issus des familles pauvres, surtout ceux vivant en milieu rural, et ceux provenant de groupes vulnérables à faible revenu en milieu rural et urbain. Les principales causes de malnutrition sont l’insuffisance de la quantité ou de la qualité de l’alimentation, et les mauvaises habitudes alimentaires, dues en partie au faible pouvoir d’achat et au manque de connaissances qui entraînent des régimes alimentaires déséquilibrés. La mortalité maternelle est estimée à 498 pour 10 000 naissances vivantes. Toutefois, près d’une femme sur dix (9 %) n’a reçu aucun soin prénatal au cours de sa grossesse. En 2008, 86% des femmes enceintes ont reçu des soins prénataux et la vaccination contre le tétanos néonatal couvre 70% (contre 36% en 2001) des nouveau-nés. Parmi les individus malades, 7% sont allés en consultation et 66 % des consultations se font dans les centres de santé de base. Les ménages les plus pauvres sont moins susceptibles de recourir aux hôpitaux publics ou aux prestataires privés que les plus riches. Tableau 1.3 : Scolarité par niveau de pauvreté en 2010 Taux Brut de Scolarisation Taux Net de Scolarisation Quintile de consommation Secondaire Secondaire Secondaire Secondaire Primaire Primaire inférieur supérieur inférieur supérieur Quintile le plus pauvre 96,6 16,6 2,2 58,8 8,1 0,6 Quintile 2 117,0 27,1 2,5 72,0 12,6 1,1 Quintile 3 124,4 39,5 8,3 76,3 20,5 2,1 Quintile 4 126,5 56,4 14,7 81,8 30,0 5,7 Quintile le plus riche 137,3 89,0 47,6 86,7 48,1 20,7 Madagascar 118,0 43,7 15,8 73,4 22,7 6,3 Source : INSTAT/DSM/EPM 2010. 15. L’éducation a un impact positif dans de nombreux domaines liés au développement, mais les taux de scolarisation restent entravés par le niveau de pauvreté. En tant que droit humain, l’éducation contribue à l’amélioration de la sécurité, de la santé et de la prospérité de tout un chacun, tout en favorisant le progrès social, économique et culturel. Par rapport à l’indicateur de 2005, les ménages moins aisés ont réussi à augmenter le taux de scolarité d’environ 23,3 points en pourcentage, soit plus que le double de l’écart réalisé entre 1999 et 2001. Durant ces dix dernières années, le taux net de scolar ité est passé de 67% à 73,3%. Selon les rapports mondiaux sur le développement humain, Madagascar a gagné entre 2001 et 2005 six positions dans le classement mondial selon l’Indicateur de Développement Humain : le pays est passé de 149ème à 143ème sur un total de 177 pays. L’augmentation de la scolarisation a nettement contribué à cette progression. Malgré ces résultats impressionnants, deux crises ont perturbé les années scolaires des périodes correspondantes ; en 2002 cependant, le gouvernement a 16 Le service de sécurité est classé apprécié car la proportion des ménages satisfaits (52%) est supérieure à celle des non satisfaits. 17 Au moins un enfant du ménage âgé de moins de 5 ans se situe à moins de 2 écarts-type pour le retard de croissance (Taille- pour-âge). 18 Au moins un enfant du ménage âgé de moins de 5 ans se situe à moins de 3 écarts-type pour le retard de croissance (Taille- pour-âge). 83 décidé de subventionner la scolarité en distribuant des kits scolaires et en finançant la scolarisation au niveau primaire. En 2007, près de 3 enfants sur 10 âgés de 5 à 17 ans sont économiquement actifs et la majorité de ces enfants, soit 82%, effectuent des travaux dommageables qui devraient être abolis selon la réglementation en vigueur (Tableau 1.4). De plus, si 33,3% de la population active sont sans instruction, un individu sur deux est analphabète parmi les ménages les plus pauvres, soit 51% contre 52,7% en 2005 ; quant aux ménages riches, un ménage sur dix est concerné, soit 12% contre 22,5% en 2005. Plus de la moitié des ménages malgaches, soit 55%, sont satisfaits du service éducatif, avec 66% de ménages satisfaits en milieu urbain contre seulement 52% en milieu rural. Le taux brut de scolarisation au niveau primaire est de 118% contre 139,3% en 2005. Les taux de scolarisation sont plus élevés en milieu urbain qu’en milieu rural. Tableau 1.4 : Pourcentage des enfants économiquement actifs de 5 à 17 ans engagés dans des activités dommageables et dangereuses par sexe et groupe d’âge Enfants économiquement Enfants astreints à une activité Enfants astreints à une activité actifs dommageable dangereuse % par % par rapport au % par rapport au % par rapport % par rapport au total des rapport au total des enfants total des enfants au total des enfants total des économiquement économiquement enfants enfants actifs actifs Les deux sexes Total 28,1 23,0 82,0 6,6 23,4 5-9 ans 13,5 13,5 100,0 3,1 23,2 10-14 ans 32,0 32,0 100,0 7,5 23,3 15-17 ans 54,7 27,0 49,4 13,0 23,7 Garçons Total 29,4 24,8 84,3 6,8 23,1 5-9 ans 15,0 15,0 100,0 3,4 22,5 10-14 ans 33,7 33,7 100,0 7,9 23,3 15-17 ans 54,4 28,6 52,6 12,6 23,2 Filles Total 26,7 21,2 79,3 6,4 23,8 5-9 ans 11,9 11,9 100,0 2,9 24,1 10-14 ans 30,1 30,1 100,0 7,0 23,3 15-17 ans 55,0 25,4 46,1 13,3 24,2 Source : INSTAT/DSM/ENTE07. 84 2. Vulnérabilité, Risques et Chocs au Niveau des Ménages et des Communes 16. Ce chapitre traite de la notion de vulnérabilité. La vulnérabilité est analysée ici en lien avec la notion de pauvreté future anticipée et non d’utilité espérée ; elle est fonction de la probabilité ex-ante pour un ménage d’être pauvre l’année suivante, compte tenu de ses caractéristiques individuelles et de la communauté à laquelle il appartient. Faute de données de panel, les méthodes adoptées pour estimer la vulnérabilité sont spécifiques au traitement de données transversales (Gunther et Harrtgen, 2005). Elles reposent sur l’hypothèse fondamentale que les erreurs résiduelles issues de l’estimation de la consommation future sont fonctions des caractéristiques individuelles et communautaires des ménages. 17. Les risques auxquels un individu est exposé évoluent au cours de son cycle de vie. Evaluer la vulnérabilité à partir de la notion de cycle de vie consiste à identifier les risques affectant les différentes tranches d’âge, notamment parmi la population pauvre (Encadré 2.1). Cette approche est souvent utilisée pour élaborer une cartographie des interventions potentielles. Encadré 2.1 : Risques clés au cours du cycle de vie Une approche pour évaluer la vulnérabilité consiste à identifier les risques affectant les différentes tranches d’âge, notamment parmi les pauvres. Elle est fréquemment utilisée pour effectuer une cartographie minutieuse des interventions potentielles au cours du cycle de vie. Alors que certains chocs affectent toutes les tranches d’âge, comme le fait de contracter le paludisme, Enfants 0 -5 les petits enfants et les personnes âgées courent des risques plus élevés de mortalité. Le diagramme ci-dessous montre les risques prioritaires par tranche d’âge à Madagascar. * Malnutrition – 50 % moins de 5 ans Enfants 0 -5 Personnes âgées (plus Enfants 5 – 14 * Maladies infectieuseset de 60 ans) * Malnutrition – 50 % moins de 5 paludisme ans *Malnutrition/ anémie * Perte du soutien de la Enfants 5 – 14 Personnes âgées (plus de * Maladies infectieuses et * Abandon scolaire famille 60 ans) paludisme *Malnutrition/ anémie *Adultes Perte du 25 soutien * Perte d’un parent – 60de la * Abandon scolaire famille Jeunes 14 – 24 * Travail infantile et ** Sous-emploi Inflation (pour revenus marginalisation sociale * Sous-emploi fixes) * Maladie sexuellement * Maladie sexuellement transmissible Adultes 25 – 60 transmissible Jeunes 14 – 24 Maladie ** affectant le travail Sous-emploi * Sous-emploi * Maladie sexuellement * Maladie sexuellement transmissible transmissible * Maladie affectant le travail * Grossesse et mariage précoces Source : EDSM-2008-2009. 85 18. Spécifiquement, le chapitre vise à : x Analyser le profil de la vulnérabilité à la pauvreté à Madagascar ; x Décrire les différentes composantes de la vulnérabilité ; x Identifier les déterminants de la vulnérabilité; x Identifier les populations vulnérables; x Analyser les risques (chocs idiosyncrasiques ou covariants) qui contribuent à la vulnérabilité. 19. La crise politique de 2009 a frappé de plein fouet l’économie de Madagascar. Son impact économique et social est important, particulièrement en termes de pauvreté et vulnérabilité. Un ménage non pauvre est susceptible de le devenir à cause d’événements prévisibles ou imprévisibles tels que la perte d’emploi, l’inflation, la variation des termes de l’échange, les dépenses exceptionnelles, les maladies brusques et les catastrophes naturelles. Cette étude fait suite à l’analyse de la vulnérabilité à la pauvreté réalisée par la banque mondiale en 2008. Elle est basée sur les données issues de l’Enquête Périodique auprès des Ménages réalisée en 2010 par la Direction des Statistiques des Ménages à l’Institut National de la Statistique de Madagascar. A. Estimation de la vulnérabilité à la pauvreté : importance et déterminants A.1 Pauvreté temporaire et pauvreté chronique 20. Pour estimer la vulnérabilité d’un ménage, le seuil de pauvreté retenu est celui utilisé pour l’analyse du profil de la pauvreté à Madagascar en 2010, et qui est évalué à 468 800 Ariary par personne et par an. Ainsi, est classé comme vulnérable à la pauvreté tout individu ayant une probabilité de 50% ou plus de vivre en dessous de ce seuil de pauvreté l’année suivante. En 2010, plus de 81,2% des malgaches sont vulnérables à la pauvreté, alors que le taux de pauvreté est de 76,5% au cours de cette même période. Si l’on étend la perspective temporelle en considérant les deux années suivantes, tout en supposant des caractéristiques socio-économiques individuelles et communautaires constantes, on trouve que plus de 92,0% de la population risque de tomber en dessous du seuil de pauvreté au moins pour une année. Les chiffres montrent que la principale cause de la vulnérabilité est le faible niveau de consommation (pauvreté structurelle). En effet, pendant au moins une des deux années suivantes, plus de 88,3% des individus auraient un niveau de consommation moyen inférieur au seuil de pauvreté national. Néanmoins, l’importance de la volatilité de la consommation (pauvreté conjoncturelle) est loin d’être négligeable : plus de 11% de la population sont classés comme vulnérables dû à des variances relativement élevées de leur niveau de consommation, même si le niveau moyen prédit est supérieur au seuil de pauvreté. 21. La vulnérabilité touche principalement le milieu rural. En effet, 88,3% de la population rurale risquent de devenir pauvres avec une probabilité plus de 50% au cours de l’année suivante, contre seulement 29,5% des habitants des Grands Centres Urbains et 61,4% de la population des Centres Urbains Secondaires. Le graphique 2.1 montre l’importance de la pauvreté chronique en milieu rural. Plus de 78% de la population sont classés comme pauvres et fortement susceptibles de rester dans cette situation l’année suivante. Par contre, en milieu urbain, la pauvreté est globalement une situation conjoncturelle. Dans les Grands Centres Urbains, la pauvreté temporaire est plus importante. La grande majorité de la population (58%) y sont non-pauvres et non-vulnérables. De plus, parmi les individus vulnérables en milieu urbain, la situation n’est que de passage : pour plus de 55% d’entre eux, la situation en termes de pauvreté change d’une année à l’autre – soit ils sont classés comme pauvres mais susceptibles de sortir de cette situation l’année suivante, soit ils sont classés comme non pauvres mais risquant de le devenir l’année suivante. 1,4% seulement des pauvres chroniques et 7,4% des pauvres temporair es de Madagascar résident dans des zones urbaines. La Région d’Analamanga est la région la moins vulnérable, 63,9% de sa population étant composée de pauvres chroniques ou temporaires, tandis que dans les régions d’Androy, 86 Atsimo Atsinanana, Ihorombe et Vatovavy Fitovinany, la situation est très alarmante, puisque plus de 95% de la population sont concernés. Graphique 2.1 : Distribution des pauvres chroniques, temporaires et des non-pauvres 100% 13.1 7.5 90% 27.2 14.5 80% 16.1 70% 58.3 60% 22.1 50% 40% 78.0 70.8 30% 23.1 50.8 20% 10% 18.6 0% National Grands Centres Centres Urbains Rural Urbains Secondaires Pauvreté chnronique Pauvres temporaires Non-pauvres non-vulnérables Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs. A.2 Indicateurs de la vulnérabilité des ménages 22. Pour analyser les déterminants du niveau de consommation future des individus, donc de la vulnérabilité à Madagascar, les variables retenues ont été groupées selon les catégories suivantes : composition du ménage, caractéristiques démographiques du chef de ménage, conditions sanitaires du ménage, capital humain, caractéristiques économiques individuelles et caractéristiques communautaires. On attend des variables suivantes d’agir négativement sur la consommation future des individus : la taille du ménage, le nombre des enfants en bas âge, le fait d’être membre d’un ménage monoparental dirigé par une femme, l’existence des enfants de 6 à 15 ans non -scolarisés, le faible niveau d’instruction du chef de ménage, le fait d’être membre d’un ménage agricole, résidant en milieu rural, dans les zones cycloniques de la côte-est, et les zones arides du sud (Tableau 2.1). i. Capital humain : en 2010, les ménages dont au moins un enfant en âge d’être scolarisé (6 à 15 ans) ne va pas à l’école, ont un taux de pauvreté de 91% contre seulement 70% pour les autres. De plus, pour ces ménages, le niveau de consommation attendu l’année suivante est en moyenne 13% moins élevé que celui des ménages dont tous les enfants sont scolarisés. Cette caractéristique concerne plus d’un tiers de la population. Le niveau d’éducation du chef de ménage influe positivement sur la situation du ménage vis-à-vis de la pauvreté. Plus de 89% des ménages dirigés par un individu non instruit sont pauvres, alors que la proportion n’est que de 70% pour le reste. Pour les ménages dont le chef a suivi un enseignement primaire, secondaire ou universitaire, les niveaux de consommation prévus pour les ménages sont respectivement 14%, 25% et 62% supérieur au niveau de consommation moyen des ménages dirigés par un individu non instruit. ii. Emploi : Généralement, la présence dans un ménage d’un membre exerçant un emploi supplémentaire améliore la situation du ménage. Cependant, la contribution n’est pas la même selon le type d’emploi. En effet, si un emploi supplémentaire dans le secteur public ou dans le secteur formel augmente respectivement de 21% et 13% le niveau moyen de la consommation future par tête, l’apport d’un emploi dans le secteur informel n’est que de l’ordre de 1%. iii. Activité agricole et Entreprise familiale non-agricole : Par rapport aux autres types de ménages, la situation des ménages agricoles, qui concerne plus de 80% des Malgaches, est très précaire. En 87 effet, près de 82% des ménages dont le chef exerce principalement une activité agricole, vivent en dessous de la pauvreté, alors que la proportion ne dépasse pas la moitié pour les autres catégories de ménages. La consommation moyenne espérée par tête pour un ménage agricole est inférieure de 22% par rapport aux autres ménages. Le capital physique dans l’agriculture tels que la superficie exploitée et le nombre de bétail possédé n’influe que très faiblement (moins de 0,1%) sur le niveau de consommation future. Par contre, la possession d’une entreprise familiale non- agricole reflétant la diversification des activités du ménage permet d’accroître la consommation future attendue de 12%. iv. Taille et composition du ménage : Plus la taille du ménage est élevée, plus le niveau moyen de la consommation future par tête est faible. Un membre de plus dans un ménage diminue de 11% sa consommation future par tête. Le taux de pauvreté atteint plus de 90% chez les ménages de plus de 7 personnes, qui représentent près d’un quart de la population à Madagascar, contre seulement 70% pour les autres. L’existence d’enfants en bas âge au sein d’un ménage dégrade davantage sa situation. Comparé aux ménages sans enfants en bas âge, le taux de pauvreté chez les ménages avec des enfants de moins de 5 ans est supérieur de 20 points (84% contre 63%), et le niveau de consommation par tête moyen attendu serait inférieur de 8%. v. Ménage monoparental féminin : Les ménages monoparentaux dirigés par une femme sont plus vulnérables. Même si, en termes de taux de pauvreté, aucune différence significative n’est observée entre ce type de ménage et les autres catégories de ménages (80% contre 76%), l’écart des niveaux de consommation future par tête atteindrait plus de 20% en défaveur des ménages dirigés par une femme. L’âge du chef de ménage a un effet statistiquement significatif sur la consommation future par tête du ménage. La situation des ménages dirigés par les jeunes et les personnes âgées est moins confortable. vi. Accès à l’eau potable : L’accès à l’eau potable conditionne l’état de santé des individus, notamment des enfants en bas âge, et limite les chocs subis par les ménages. Plus de 55% des malgaches n’ont pas accès à l’eau potable à Madagascar. Près de 87% d’entre eux sont pauvres. Ceux qui en bénéficient auraient un niveau de consommation future plus élevé de 14% par rapport à ceux qui en sont dépourvus. Tableau 2.1 : Indicateurs de la vulnérabilité des ménages Taux de pauvreté Individus Avec Sans (%) Ménages (%) (%) (%) Plus de 7 personnes 12,8 24,5 90,8 71,9 Existence d’Enfant de 6 à 15 ans non scolarisé 26,2 33,9 91,0 69,1 Existence d’Enfants de moins de 5 ans 53,9 63,3 84,2 63,1 Monoparental féminin 15,6 13,4 80,1 76,0 Chef de ménage non instruit 32,1 32,5 89,1 70,5 Chef de ménage agriculteur 80,6 83,9 81,8 49,0 Inaccessibilité à l’eau potable 52,9 55,1 86,7 64,0 Vivant en milieu rural 78,0 79,7 82,2 54,2 Vivant dans les zones cycloniques du côte-est 34,2 33,3 82,2 73,7 Vivant dans les zones arides du sud 11,4 11,8 86,1 75,2 Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs. 23. La relation entre vulnérabilité et pauvreté est assez forte. Presque 94% des ménages, qui représentent 96% de la population, possèdent au moins un indicateur de vulnérabilité. Ces ménages ont un taux de pauvreté de 78%. Les ménages touchés par au moins deux indicateurs de vulnérabilité représentent 80% des ménages, et leur taux de pauvreté est de 84%. Les ménages touchés par trois indicateurs de vulnérabilité ou plus représentent 57% des ménages, et leur taux de pauvreté est de 89%. 88 Leur consommation par habitant s’élève à 60% à peine du seuil de pauvreté. Ces ménages sont les plus vulnérables. 24. L’analyse des ménages affectés par la vulnérabilité à la pauvreté extrême (définie par rapport à 20% du seuil de pauvreté) montre qu’ils sont caractérisés par l’existence d’enfants en bas âge ou non scolarisés. Si respectivement moins de 64% et 33% de l’ensemble des ménages malgaches ont un enfant de moins de 5 ans ou un enfant de 6 à 15 ans non scolarisé, ces ménages représentent plus de 95% des ménages vulnérables à la pauvreté extrême. La quasi-totalité de ces ménages se trouvent en milieu rural et sont dirigés par un agriculteur. 25. Les régions d’Atsimo-Atsinanana, Androy et Anosy sont les plus touchées par la vulnérabilité à la pauvreté. Respectivement plus de 92%, 88% et 83% des ménages y possèdent au moins trois critères de vulnérabilité. De l’autre côté, la situation est largement meilleure dans les régions d’Analamanga et de Diana avec seulement 32% et 45% de ménages présentant ces caractéristiques. A.3 Indicateurs de la vulnérabilité des communes 26. La situation géographique, les conditions climatiques, la disponibilité d'infrastructures et de services constituent des facteurs influant sur la vulnérabilité à la pauvreté au niveau des communes. Les infrastructures sociales ou économiques font défaut dans un grand nombre de communes. Les taux de pauvreté ont tendance à être plus élevés dans les communes ayant moins d’infrastructures. Les éléments clés de l’infrastructure et des services sont les suivants : i. Milieu rural : La situation est beaucoup plus précaire en milieu rural où vit près de 80% de la population malgache. Le taux de pauvreté y atteint plus de 82% contre seulement 54% en milieu urbain. Un ménage rural aurait, en moyenne un niveau de consommation future par tête inférieur de 15% à celui d’un ménage urbain. ii. Situation climatique : Les conditions climatiques influent beaucoup sur les conditions de vie des ménages. Dans la côte est de l’île, la zone la plus frappée par les cyclones, et où résident plus du tiers de la population malgache, le taux de pauvreté atteint plus de 82% contre 73% pour le reste du territoire. Dans les zones arides du sud, la situation est pire avec un taux de pauvreté de plus de 85%. La consommation future par tête dans les régions cycloniques de la côte-est et les zones arides du sud de Madagascar seraient en moyenne respectivement 15% et 45% moins élevés que ce qu’on trouverait dans les autres régions. Les taux de pauvreté y sont supérieurs de 10 points. iii. Infrastructures : L’existence d’infrastructures socio-économiques de base telles que des marchés, routes bitumées, institutions de micro finance, postes de gendarmerie ou de police, centres de santé, établissements secondaires etc. améliore le niveau de consommation future estimé des ménages, mais l’impact reste relativement faible. Les infrastructures routières, financières et de sécurité sont les plus discriminantes. Les écarts des taux de pauvreté atteignent respectivement plus de 22 points, 16 points et 12 points entre les communes desservies ou non par une route bitumée, possédant ou non une institution de micro finance ou un poste de gendarmerie. 89 Tableau 2.2 : Taux de pauvreté selon le milieu de résidence, la région agro-climatique et l’existence des infrastructures Taux de pauvreté % personnes dans des communes sans avec sans Infrastructure économique et sociale (%) (%) Marché alimentaire 54,0 79,7 72,7 Centre de santé 52,7 79,7 72,8 École secondaire publique 66,2 77,4 74,7 Poste de gendarmerie 84,1 78,4 66,5 Services de vulgarisation agricole 87,8 77,1 71,8 Institution de micro finance 89,6 78,3 61,1 Route bitumée 78,5 81,5 58,1 Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs B. Risques et chocs 27. Les ménages de Madagascar sont exposés à un grand nombre de risques ou de chocs idiosyncratiques (touchant un seul ménage) ou covariants (touchant une communauté entière). Ces chocs sont de différents types : économiques, environnementaux, sanitaires ou sociaux. Les impacts sur les conditions de vie des ménages sont des baisses de revenus, des pertes d’emploi ou d’actifs de production. Tableau 2.3 : Proportion de ménages victimes de chocs en 2010 Unité : %. Climat et environnement Sécurité Problèmes de santé ou décès Problèmes économiques Urbain 24,4 5,2 6,0 11,0 Rural 40,6 6,1 5,5 9,2 Ensemble 37,1 5,9 5,6 9,6 Source : INSTAT/DSM/EPM2010. 28. Instabilité politique. La crise politique actuelle a entrainé la suspension d’une bonne partie des ressources financières provenant des partenaires bilatéraux et multilatéraux traditionnels. La suspension par les Etats-Unis des avantages de l’AGOA (Africa Growth Opportunity Act)19 pour Madagascar a conduit à la fermeture de plusieurs entreprises exportatrices dans les zones franches. Au cours de l’année 2009, le PIB a diminué de 3,7%, dont 7,4% pour le secteur secondaire et 7,1% pour le secteur tertiaire. L’inflation a augmenté de 9%. Certains phénomènes liés aux difficultés économiques du pays, comme les vols de bétail et les vols de récoltes sur pied, touchent majoritairement les ménages ruraux. 29. Chômage et sous-emploi. Le taux de chômage, au sens du BIT, est de 3,5% pour la tranche d’âge des 15 à 64 ans. Par contre, le sous-emploi est plus courant. Le taux de sous-emploi lié à la durée du travail (horaire hebdomadaire inférieur à 35 heures) concerne 26% de la population active. Le taux de sous-emploi lié à un emploi inadéquat (inadéquation-formation emploi, faiblesse de la rémunération du travail, mauvaises conditions de travail, etc.) est de 42%. 30. Insécurité alimentaire. L’alimentation de la majorité de la population est basée sur le riz, une céréale qui apporte certes des calories, mais manque de nutriments et de protéines. Des fluctuations de prix importantes peuvent provoquer des chocs considérables. Chaque année, Madagascar importe environ 200 000 tonnes de riz destinées à la consommation. Pour l’année 2008, le déficit a été estimé à 270 000 19 Loi donnant des accès préférentiels aux produits textiles de pays subsahariens. 90 tonnes, les prix mondiaux étant 70% plus cher que les prix locaux, dans un contexte de flambée des prix des produits alimentaires sur le marché mondial. Les ménages, durement frappés par les cyclones ayant balayé 80% de la récolte antérieure, ont été réduits à consommer les derniers stocks de semences. La généralisation des cultures de contre-saison et l’extension des surfaces cultivées permettent certes d’accroitre la production nationale, mais cela nécessite d’augmenter les périmètres d’irrigation, l’utilisation de semences améliorées et l’utilisation d’engrais. Plus de 68% des ménages produisent du riz. 47% de ces ménages producteurs vendent tout ou partie de cette production, afin de satisfaire leurs besoins en d’autres produits alimentaires ou manufacturés. La durée médiane d’autosuffisance en riz est de 7 mois. Cette production de riz reste largement inférieure à la consommation, puisque moins du tiers de ces ménages producteurs n’achète pas du riz tout au long de l’année. Dans le contexte de la crise sociopolitique actuelle et de la hausse des prix, la baisse de la consommation en riz induit une substitution par des produits tels que le manioc ou autres tubercules, ce qui peut constituer un mécanisme amortisseur. Dans la région d’Androy, l’une des plus défavorisées de Madagascar, la proportion de pauvres est passée de 83% à 94% entre 2005 et 2010, la consommation moyenne de riz par an par ménage est passée de 157 à 92 kilogrammes, et celle du manioc est passée de 186 à 230 kilogrammes. Bien que les prix moyens du riz, d’une année à l’autre, n’aient pas évolué de manière significative – 1,3% entre 2008 et 2009, et 1,4% entre 2009 et 2010 – les fluctuations saisonnières sont plus dommageables pour les ménages à bas revenus. La période de soudure va de novembre à mars, et la hausse commence en septembre pour atteindre son pic en février (Graphique 2.2). Plusieurs facteurs contribuent à la hausse de ce produit : les cyclones, l’insuffisance de pluie comme en 2010, la flambée des prix sur le marché inte rnational suite à une décision des principaux pays producteurs d’Asie, et également la dépréciation de la monnaie nationale. De plus, la dégradation des infrastructures routières rend difficile le transport du produit à partir des régions excédentaires. Pour contrecarrer la rétention de stocks à des fins de spéculation, l’Etat s’est impliqué directement dans l’importation de riz à bas prix (vary mora). Graphique 2.2 : Evolution de l’indice des prix du riz à la consommation familiale. Base 100 = moyenne de l’année 2000. 350 300 250 200 150 100 50 0 Source : INSTAT/DSM. 31. Catastrophes naturelles. Les régions de la côte est du pays sont les plus exposées aux cyclones, mais les plus violents touchent également les régions intérieures. Ils entrainent des destructions d’infrastructures publiques (routes, écoles, etc.) et des biens des ménages (habitations, bétail, etc.). La reconstitution de ces biens, publics et ceux des ménages, détourne les ressources nécessaires à l’amélioration des conditions de vie actuelles des populations. Les inondations provoquent une diminution 91 des récoltes. La sécheresse et l’insuffisance de pluviométrie entrainent également une bai sse de la production agricole, notamment du riz et des cultures d’exportation. Sur le plan des problèmes environnementaux, Madagascar est aussi affecté par deux espèces acridiennes, le criquet migrateur malgache et le criquet nomade. 32. Problèmes de santé. La proportion d’enfants de moins de cinq ans accusant un retard de croissance selon les standards OMS est de 50% (EDSM 2008-2009). Ceux accusant un retard de croissance sévère représentent 26% de cette même population. Ce phénomène, qui constitue un handicap dans le développement futur de l’enfant, est davantage présent en milieu rural et chez les mères les moins instruites. En 2010, 12% de la population ont déclaré avoir été malades durant les deux dernières semaines précédant l’interview (EPM). La fièvre ou suspicion de paludisme, d’une part, et les maladies diarrhéiques d’autre part, sont les premières maladies déclarées. Le paludis me est principalement endémique et stable dans les zones côtières à basse altitude, et instable dans les Hautes Terres Centrales et dans la zone semi- désertique du sud du pays, prédisposées aux épidémies. Son incidence atteint son apogée après la saison des pluies (de décembre à avril). Les principales causes sont les eaux stagnantes, qui constituent des lieux de reproduction des moustiques, le manque d’hygiène, et des conditions d’habitation précaires. Les difficultés d’accès aux soins, dues soit à une insuffisance d’infrastructures et de personnel, ou au prix prohibitif des médicaments, constituent les principaux motifs de non-consultation. Cette situation a des impacts certains sur la productivité et les revenus du ménage. 33. Education. La proportion d’analphabétes reste élevée, de l’ordre de 29%, chez les 15 ans et plus. La non-scolarisation constitue un risque pour l’enfant, en le handicapant ultérieurement dans sa vie active. En 2010, un enfant de 6 à 10 ans appartenant au quintile le plus pauvre a 28% moins de chance de fréquenter l'école primaire qu'un enfant du même groupe d'âge appartenant au quintile le plus riche. La différence est de 40% pour les enfants de 11 à 14 ans au niveau du collège. En termes de rendements scolaires, les enfants des ménages les plus pauvres sont plus enclins à quitter le système scolaire ou, au mieux, à redoubler leurs classes. Au niveau du cycle primaire, les taux de redoublement et d’abandon sont respectivement de 15% et de 6%. Ceci est à mettre sur le compte des difficultés d’accès aux écoles et des problèmes financiers des ménages. 34. Santé animale. Le cheptel de Madagascar a été affecté par un épisode de fièvre dans la Vallée du Rift (de janvier 2008 à juin 2009). Par ailleurs, plusieurs dizaines de cas de décès humains ont été enregistrés. La FAO a assisté le gouvernement pour gérer cette crise. Plusieurs autres maladies, notamment la fièvre charbonneuse, la rage, la dermatose nodulaire contagieuse, la peste porcine africaine, la peste porcine classique et la maladie de Newcastle, sévissent à Madagascar. C. Rapport entre niveau de développement, chocs, vulnérabilité et pauvreté 35. Les populations exposées aux chocs sont plus pauvres. On estime que plus de 90% de la population ont souffert d’un ou plusieurs chocs climatiques pendant la période de 2009-2010 (Tableau 2.4). Leur taux de pauvreté est de 78%, contre 59% pour le reste de la population qui déclare n’avoir été exposée à aucun choc. Le groupe lié aux problèmes climatiques et catastrophes naturelles (cyclone, inondation, sécheresse, etc.) est prépondérant, il touche un peu moins de 80% de la population malgache. En second viennent les groupes des chocs liés à l’insécurité et à des problèmes économiques : l’insécurité touche 35% de la population ; les problèmes économiques, quant à eux, touchent dans l’ensemble environ 28% de la population. En matière de pauvreté, seul le groupe de chocs le plus répandu, c'est-à-dire celui lié aux problèmes climatiques et aléas naturels, présente un taux de pauvreté plus élevé chez les individus ayant subi ces chocs que dans le reste de la population. Les populations ayant connu des chocs climatiques et aléas naturels affichent un taux de pauvreté de 81% contre 62% pour le reste de la population. Pour ce qui est des autres types de chocs, le taux de pauvreté est même plus bas pour les individus ayant subi les chocs que pour le reste de la population. 92 Tableau 2.4 : Pourcentage de la population ayant subi des chocs et taux de pauvreté, selon différents types de chocs Pop. ayant subi des chocs, Taux de pauvreté selon l'exposition aux chocs, % % Urbain Rural Ensemble Type de choc Urbain Rural Ens. Pop. Pop. non Pop. Pop. non Pop. Pop. non exposée au exposée exposée exposée exposée exposée choc au choc au choc au choc au choc au choc Climat ou 62,6 82,7 78,6 63,9 38,0 83,9 74,1 80,6 61,3 environnement Insécurité 33,5 36,9 36,2 53,1 54,8 81,3 82,7 76,0 76,8 Maladies, 3,6 5,4 5,0 50,2 54,4 75,8 82,5 72,1 76,7 décès Problèmes 31,5 27,6 28,4 45,0 58,5 77,2 84,1 70,0 79,1 économiques Autres types 17,1 11,9 13,0 53,4 54,4 81,7 82,2 74,1 76,9 de problèmes Ensemble des 84,2 95,8 93,4 56,9 39,8 82,4 77,1 77,7 58,9 chocs Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos propres calculs. 36. Les problèmes liés au climat ou à l’environnement touchent davantage le milieu rural, à cause des impacts immédiats sur l’agriculture. Dans le milieu urbain, les ménages qui y sont exposés comptent davantage de pauvres. Par ailleurs, les problèmes économiques, en particulier l’inflation, touchent légèrement plus le milieu urbain, en conséquence de la hausse des prix des produits, surtout alimentaires. 37. L’analyse détaillée des chocs observés montre que les populations frappées par des cyclones, des inondations, des sécheresses, des maladies des plantes et des vols de bétail présentent un taux plus élevé de vulnérabilité et pauvreté. Les chocs les plus fréquents subis par la population malgache sont au nombre de six : il s’agit des cyclones, des inondations, des sécheresses, des maladies des plantes, des vols de bétail et de l’inflation. Chacun de ces chocs touche individuellement environ un cinquième de la population malgache, sauf pour l’inflation qui semble être un phénomène beaucoup plus urbain avec un pourcentage de population touché de 13%. En termes de pauvreté, il s’avère que les individus ayant subi ces chocs présentent un taux de pauvreté plus élevé que le reste de la population, sauf dans le cas de l’inflation ou d’une hausse générale des prix. Pour les populations victimes de ces chocs, le taux de pauvreté se situe en moyenne à 7 points de pourcentage au dessus de celui du reste de la population (Tableau 2.5). Tableau 2.5 : Pourcentage de la population ayant subi des chocs et taux de pauvreté, pour les types de chocs prépondérants Taux de pauvreté Taux de pauvreté Quelques chocs Pourcentage de la population ayant de la population du reste de la importants subi des chocs ayant subi des population chocs Cyclone 18,7 82,9 75,0 Inondation 20,0 83,5 74,8 Sécheresse 21,2 82,3 75,0 Maladies des plantes 20,8 82,0 75,0 Vol de bétail 18,6 80,8 75,5 Hausse générale des prix 13,2 66,7 78,0 Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos propres calculs. 93 38. Le taux de pauvreté ne semble pas augmenter lorsque plusieurs chocs se produisent simultanément. Au cours de la période 2009-2010, plus de 55% de la population malgache a subi entre un et deux chocs. Les individus qui ont subi au moins un choc représentent plus de 93% de la population et ceux qui en ont subi au moins deux comptent près de 65% des malgaches. Toutefois, le taux de pauvreté ne semble pas augmenter avec le nombre de chocs subis par une frange de la population. En effet, si le taux de pauvreté moyen est de 78% pour l’ensemble des populations ayant subi au moins un choc, le taux de pauvreté est tantôt au dessus de ce seuil, tantôt en deçà, lorsque nombre des chocs effectivement subis par chaque groupe d’individus augmente. Tableau 2.6 : Fréquence des chocs subis et taux de pauvreté de la population Pourcentage de la population ayant subi Nombre de chocs subis Taux de pauvreté de la population les chocs 0 6,6 58,9 1 28,8 77,2 2 26,8 78,8 3 16,1 75,0 4 8,7 81,7 5 et plus 13,1 77,5 Ensemble 100,0 76,5 Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos propres calculs. 39. Au niveau des ménages, les taux élevés de pauvreté et de vulnérabilité sont corrélés (0,49). Les indicateurs sont caractérisés par un fort degré d’isolement géographique et infrastructurel des communes. L’urbanisation progressive à travers la mise en place de services de bases – notamment la sécurité, le financement, l’information et l’éducation plus avancée – figurent parmi les solutions au niveau des communes. Le tableau suivant (Tableau 2.7) traduit non seulement le niveau de vie dans les communes, mais met également en exergue l’ampleur de la tâche qui attend les acteurs, nationaux et internationaux, de la lutte contre la pauvreté et du développement de transferts pour les plus vulnérables. Tableau 2.7 : Pauvreté et vulnérabilité selon diverses caractéristiques des communes, 2010 Ménages proie de la Ménages pauvres au sens Service et infrastructure dans les communes vulnérabilité dans un ou monétaire deux ans Centre de santé 45,7 48,2 Ecole primaire publique 93,6 91,2 Ecole primaire prive 37,5 42,0 Ecole secondaire publique 33,6 34,4 Gendarmerie 14,2 16,0 Poste de police 2,7 4,2 Banque 1,5 2,5 Institution de microfinance 8,7 10,6 Téléphone public 5,3 7,5 Electricité 13,4 19,4 Accès à la Radio Nationale Malagasy 80,1 81,0 Accès à la Télévision Malagasy 32,6 38,9 Accès aux réseaux de téléphonies mobiles 55,9 61,1 Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos calculs. 40. Les ménages ruraux sont les plus susceptibles d’être affectés par des chocs climatiques et par l’insécurité. Cependant, les ménages urbains n’échappent à ces problèmes : 38,2% des ménages ont été victimes d’au moins un cataclysme naturel en 2010 contre 45% en milieu rural. De plus ces derniers 94 sont les plus touchés par les chocs économiques et sanitaires (Tableau 2.8). La sécheresse, l’inondation, les cyclones, les maladies des plantes et la pluie tardive sont les chocs les plus fréquents, et sont mentionnés par plus de trois ménages sur quatre. En ville, la sécheresse et les cyclones sont les plus cités alors qu’en milieu rural, l’inondation vient en deuxième position après la sécheresse. 41. Près d’un quart des ménages ont déclaré avoir perdu des biens à cause des chocs. La moitié de ces ménages a évalué ces pertes à plus de 100,000 Ariary. Par ailleurs, la perte de revenus a été évoquée par 83% des ménages ; la valeur médiane de ces pertes est estimée à 112 mille Ariary. Le temps de récupération s’avère long pour les ménages vulnérables : près de trois ménages sur quatre n’ont pas encore récupéré du choc subi. En milieu rural, trois ménages sur quatre avouent ne pas s’en être remis. Parmi les ménages qui n’ont pas encore récupéré, presque trois ménages sur quatre pensent récupérer dans plus d’un an ou ne jamais récupérer. Tableau 2.8 : Proportion de ménages victimes de chocs en 2010 Unité : %. Urbain Rural Ensemble Problèmes liés au climat ou à l'environnement 59,7 81,3 76,6 Insécurité 32,4 36,6 35,7 Maladies, décès 3,4 6,0 5,4 Problèmes économiques 31,9 27,5 28,5 Autres types de problèmes 17,3 11,6 12,9 Source : INSTAT/DSM/EPM 2010, nos propres calculs. 42. De nombreux chocs, tels que les inondations, les sécheresses, les maladies du bétail et les maladies humaines, présentent d’étroites corrélations spatiales ou temporelles. Cela peut avoir des implications importantes pour la capacité des ménages à atténuer les chocs négatifs, maintenir leur niveau de consommation et réduire leur vulnérabilité. L’analyse pour Madagascar montre que les chocs suivent des modèles spatio-temporels complexes (Mills, del Ninno et Rajemison 2004). A part les régions de Bongolava et de Diana, où les chocs les plus fréquents sont respectivement d’ordre économique (36%) et sanitaire (30%), les problèmes liés au climat sont les plus importants dans toutes les autres régions de Madagascar. En particulier, la quasi-totalité des ménages résidant dans la région d’Atsimo Atsinanana ont évoqué les chocs associés au climat et à l’environnement. La région d’Analanjirofo se démarque des autres car plus de la moitié des ménages y résidant ont avoué avoir perdu des biens ; la valeur médiane de ces pertes est estimée à 150,000 Ariary. En outre, c’est dans les régions de Matsiatra Ambony et d’Atsimo Andrefana que la proportion des ménages subissant une diminution de revenu est la plus élevée (97%). Dans ces régions, les valeurs médianes des pertes en termes de revenu sont respectivement évaluées à 120,000 et 252,000 Ariary. D. Aperçu des populations vulnérables à Madagascar 43. L’objet de cette section est d’identifier et de localiser les couches vulnérables de la population à Madagascar. Cela permettrait un meilleur ciblage des interventions sociales ou des programmes d’action en faveur des pauvres et une meilleure collaboration entre les organismes œuvrant dans ce domaine, étant donné la diversité des objectifs, des produits et des champs d’actions des différentes intervenants. De plus, estimer le nombre de groupes vulnérables donnés permet d’évaluer le niveau de couverture et l es lacunes des programmes. 44. Ciblage des populations vulnérables - priorités géographiques. Les populations vulnérables prioritaires sont concentrées en milieu rural, et spécifiquement dans les communes à faible infrastructure, les communes de la Zone rouge et les communes isolées. Deux régions de Madagascar méritent une 95 attention particulière, à savoir la région d’Atsimo Atsinanana et celle d’Androy. L’identification des priorités de vulnérabilité par région est normalement relativement facile, et simple à vérifier ; toutefois, le nombre de vulnérables représente une proportion assez élevée de l’ensemble de la population de la zone considérée ; en outre, utiliser des critères géographiques tend à rendre les pauvres urbains « invisibles », bien qu’ils représentent 13% de la population vulnérable à la pauvreté à Madagascar. La possibilité de « fuites » est restreinte pour les ménages non-vulnérables dans les zones rurales, étant donné que 88% des ménages ruraux sont vulnérables à la pauvreté. Tableau 2.9 : Populations vulnérables prioritaires – Critères géographiques Nombre de personnes touchées Taux de pauvreté Indicateurs de vulnérabilité géographique par la vulnérabilité à la pauvreté (%) Zones rurales (1) 14 193 000 82,1 Communes à faible infrastructure 5 904 000 84,7 Zones rouges 4 927 000 79,7 Communautés isolées (accès à pied seulement) 2 129 000 88,9 Régions très pauvres : Atsimo Atsinanana 861 000 94,5 Androy 798 000 94,3 Victimes de chocs climatiques : zones cycloniques de la côte-est (2) 5 912 000 82,2 zones arides du sud (3) 2 284 000 86,1 Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs. (1) où on ne trouve aucun marché alimentaire ou de bétail, centre de santé, établissement secondaire public, téléphone public, institution de micro finance, route bitumée, poste de gendarmerie ou de police. (2) comprennent les régions de Vatovavy-Fitovinany, Analanjirofo, Atsinanana, Atsimo Atsinanana, Sava, Diana. (3) comprennent les régions d’Androy, Atsimo Andrefana, Ihorombe. 45. Ciblage des populations vulnérables - priorités selon les caractéristiques des ménages. Les indicateurs caractérisant les ménages les plus vulnérables sont la taille élevée du ménage et l’existence d’un enfant de 6 à 15 ans non scolarisé. En n’utilisant que l’agriculture comme critère de vulnérabilité, on engloberait plus de 12 millions de Malgaches. Restreindre les critères de vulnérabilité aux ménages possédant plus de trois indicateurs de pauvreté réduirait la population cible de moitié et augmenterait les chances de toucher une part plus importante de ménages plus pauvres. Sur le plan opérationnel, il serait difficile, voire impossible, d’utiliser les critères monétaires comme les revenus ou le seuil de pauvreté pour identifier les ménages vulnérables, compte tenu des difficultés de mesure et la réticence des ménages. L’utilisation d’indicateurs « visibles » tels que la taille de la famille ou le taux d’achèvement scolaire est plus appropriée dans le contexte d’un pays en voie de développement comme Madagascar. Tableau 2.10 : Populations vulnérables prioritaires – Critères de ménage Taux de Nombre de personnes touchées Indicateur pauvreté par la vulnérabilité à la pauvreté (%) Vulnérable à la pauvreté 16381 400 --- Sous le seuil national de pauvreté 15 434 800 --- Pauvreté extrême (.20) 666 000 --- Chef de ménage agriculteur 15 013 000 81,7 Existence d’un enfant de 6 à 15 ans non scolarisé 6 569 000 91,0 Plus de 7 personnes 4 772 000 90,8 Existence d’Enfants de moins de 5 ans 11 488 000 84,2 Monoparental féminin 2 328 00 80,1 Ménages avec plus de 3 indicateurs de vulnérabilité 7 833 000 93,9 Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs. 96 46. Ciblage des populations vulnérables - priorités selon les caractéristiques des individus. Dans l’ensemble, quelques 3.600.000 individus, soit 18% de la population, se trouvent dans des groupes particulièrement vulnérables, présentant cinq critères de vulnérabilité ou plus. Le tableau 2.11 ci-dessous montre le nombre d’individus vulnérables par catégorie de population. Tableau 2.11 : Populations vulnérables prioritaires – Critères individuels Indicateur Pourcentage du Pourcentage de la Groupe Nombre groupe population totale Malnutrition modérée 1 593 364 48 8 De 0 à 5 ans Malnutrition sévère 837 177 25 -- Mortalité infantile 48/1000 -- -- De 6 à 14 ans Abandon scolaire 162 149 5 1 Chômage 182 000 5 1 Chômage urbain 70 000 5 0 Main-d’œuvre agricole 8 277 000 80 41 Handicapés Incapacité de travail 101 000 --- 1 Malnutrition chronique 75 000 --- --- Femmes Secteur informel 1 138 000 25 6 47. Un facteur supplémentaire qui devrait être pris en considération lors de la conception d’interventions est l’aspect saisonnier de la vulnérabilité. Les tableaux ci-dessus donnent des indications sur le type, la localisation géographique et la taille de la population vulnérable de Madagascar. En sus de ces caractéristiques, la vulnérabilité est dans l’ensemble bien supérieure pendant la soudure, lorsque plusieurs facteurs de risque coïncident. 97 3. Méthodes Utilisées par les Ménages pour Faire Face aux Risques et aux Chocs 48. La quasi-totalité des ménages ont au moins un membre d'âge majeur. Selon l'EPM 2010, 98% des ménages sont dirigés par des individus âgés de 20 ans ou plus. Vu les difficultés que connaît le pays depuis plusieurs années, il est évident que ces chefs de ménages sont conscients des risques auxquels ils sont ou pourront être exposés. Par ailleurs, étant donné la portée limitée de la protection sociale publique, les formes privées et individuelles de prévention, d'atténuation et de réponse aux chocs tiennent une place prépondérante. Néanmoins, les interventions publiques complémentent ces composantes privées et ne devraient pas être un facteur de démotivation ou d’attentisme. A. La prévention 49. L’agriculture étant le premier secteur d'activité économique en termes d'emplois et surtout en termes d'activité exercée par la population pauvre de Madagascar, une amélioration des conditions d'activités, des superficies et de la productivité diminuerait la vulnérabilité de la population. Actuellement, une grande majorité des ménages exerce encore l'agriculture comme moyen de subsistance et non comme une activité économique. Sur les 80,6% des ménages qui pratiquent l'agriculture, 58% exploitent un terrain dont la superficie ne dépasse pas 1,5ha. En ce qui concerne le riz, qui reste le principal produit agricole, le rendement moyen en paddy (riz brun) est très faible (2,8 tonnes/ha). Plus de la moitié de la production est autoconsommée, avec seulement 25,8% destinés à la vente. Les possibilités d'utilisation d’engrais, de semences améliorées, d’infrastructures et de transformation des produits, qui permettraient un meilleur rendement, un meilleur stockage et une meilleure valeur ajoutée, sont encore limitées, ce qui limite les chances de sortir de la pauvreté. Ce constat est confirmé par les enquêtes statistiques des deux dernières décennies. Selon les résultats de l'EPM 2010, le ratio de pauvreté passe de 68,6% chez les ménages des grands exploitants agricoles à 87,4% chez ceux des petits exploitants agricoles. 50. Une habitation construite avec des matériaux "durables" sert à prévenir les risques immédiats et sur le long terme. En effet, les caractéristiques des matériaux ont des effets non seulement sur la santé des occupants de la maison et sur la résistance aux intempéries, mais aussi sur la possibilité d'amortir l’impact d'un choc économique et social. Cela s'explique par la différentielle entre l'inflation des coûts de construction d'une habitation "durable" et celle des autres biens et services. La construction apparaît donc comme un investissement qui permettrait de sécuriser de l’épargne et de rapporter des bénéfices : les ménages pourraient céder une partie ou la totalité de leur maison en cas de choc. A Madagascar, un ménage sur quatre habite dans une maison dont les murs sont "durables" et, selon la délimitation du PNUD pour les indicateurs de suivi des OMD, l'EPM 2010 classe 83% de la population urbaine comme vivant dans des taudis. Cette forme de prévention ne concerne donc qu'une frange minoritaire de la population. 51. D'un point de vue intergénérationnel, l'éducation est le premier moyen de masse pour lutter contre la pauvreté et la vulnérabilité. Quelle que soit la situation du marché de l'emploi, une population mieux éduquée est davantage capable de discerner les bons choix politiques, sociaux et microéconomiques. Le tableau qui suit (Tableau 3.1) montre une différence de 68 points de pourcentage entre le ratio de pauvreté des ménages dirigés par des individus classés sans instruction, et celui des ménages dont le chef possède un niveau universitaire. Par ailleurs, ce sont les enfants des individus instruits qui fréquentent le plus l'école. Dès le deuxième cycle du niveau secondaire, le taux net de scolarisation des enfants des individus non instruits est quasiment nul, contre 38% pour les enfants des universitaires. 98 Tableau 3.1 : Ratio de pauvreté et taux de scolarisation selon le niveau d'instruction du chef de ménage (CM) Unité: % Ratio de Taux net de scolarisation pauvreté Secondaire Secondaire Primaire Supérieur premier cycle second cycle Niveau d'instruction du CM Sans instruction 89,1 58,4 8,3 1,4 0,0 Primaire 77,3 80,4 23,6 4,2 0,2 Secondaire 59,2 83,6 39,7 13,2 1,7 Supérieur 21,3 85,7 70,2 38,0 17,4 Ensemble 76,5 73,4 22,7 6,3 1,1 Source : INSTAT/DSM/EPM 2010 et propres calculs. 52. Sur le plan démographique, on constate un fort lien entre le nombre d'enfants en bas âge et la vulnérabilité. En 2010, le ratio de pauvreté est de 63% pour les ménages ne possédant pas d'enfants âgés de moins de 5 ans, contre 87% pour ceux qui en ont plus de 4. La pratique du planning familial est un moyen efficace pour espacer les naissances, ce qui pourrait alléger les contraintes budgétaires du ménage et permettrait aux femmes en âge de procréer d'être économiquement plus actives. Selon les résultats de l'EDSM de 2008-2009, 94% des hommes et des femmes questionnés connaissent au moins une méthode contraceptive. En ce qui concerne la pratique, seule la moitié des femmes ont déclaré avoir utilisé une méthode contraceptive au moins une fois au cours de leur vie. Néanmoins, ce taux est le double de celui de 1992. Pour ce qui est de l'utilisation actuelle, le taux était de 32% au moment de l'enquête. La prévalence des méthodes contraceptives modernes est passée de 5% en 1992 à 29% en 2008-2009. La pratique tend à augmenter avec les années mais reste très en dessous du taux de connaissance. 53. Dans le domaine de la santé, les méthodes les plus efficaces pour éviter les maladies sont les pratiques adéquates de l'allaitement, la vaccination, l'utilisation de moustiquaires, l'accès à l'eau contrôlée, l'utilisation de latrines, et les bons comportements vis-à-vis des IST/SIDA. La dernière EDSM de 2008- 2009 et l'EPM 2010 amènent aux constats suivants: i. L'allaitement exclusif concerne plus de 63% des enfants âgés de moins de 4 mois. Ce taux tombe à 30% pour ceux de 4 à 5 mois. La durée médiane de l'allaitement exclusif est de 2,3 mois ; elle n'est que de 1 mois pour le quintile le plus pauvre en termes de bien être économique, contre 3 mois pour les quatrième et cinquièmes quintiles. La quasi-totalité des enfants âgés de moins de 5 ans (98%) ont été allaités ; ce taux ne varie presque pas selon les quintiles (il reste entre 98,5% et 97,7%). En ce qui concerne le sevrage, 72% des enfants âgés de 24 à 35 mois ne sont plus allaités. ii. Le taux de vaccination des enfants âgés de 12 à 23 mois avait atteint un taux maximal temporel de 61,6% en 2008-2009 (49,1% selon les vérifications sur carnet de vaccination) contre 43% en 1992. La vaccination présente une disparité très importante selon le niveau de bien être économique. En effet, il est de 41,2% chez les quintiles des plus pauvres, alors qu’il atteint 82,4% chez les plus riches (soit le double). iii. En 2008-2009, le taux de possession de moustiquaires au niveau des ménages était de 61%, avec un taux de 69% chez les plus pauvres, contre 55% chez les ménages moyens et 63% les plus 99 riches. Néanmoins, le taux de prévalence de la fièvre au cours des 2 semaines précédant l'enquête était encore de 9,3% chez les enfants de moins de 5 ans. iv. Selon les résultats des EPM, le taux d’accès à l’eau protégée est passé de 39,6% en 2005 à 44,9% en 2010. Ce taux est corrélé positivement avec les quintiles de consommation : il varie de 31,8% pour le quintile des plus pauvres à 49,8% pour le 4ème quintile ; le quintile des plus riches se détache du reste de la population avec un taux de 71,5%. Le taux est de 38,5% en milieu rural contre 89,3% dans les grands centres urbains et 61,7% dans les centres urbains secondaires. v. En 2010, plus de la moitié des ménages (52,8%) ne possèdent pas de toilette, ce qui est un taux assez élevé. En milieu urbain, plus de la moitié des ménages utilisent des toilettes considérées comme "améliorées", contre 30,8% en milieu rural. Seul un individu sur cinq du quintile des plus pauvres bénéficie de ce type d'installation, alors que le taux atteint 63,3% pour le quintile des plus riches. vi. L’EDSMD 2008-2009 indique que plus de 70% des Malgaches entre 15 et 49 ans ont pris connaissance des moyens de prévention du VIH/SIDA. Les hommes ont plus de connaissances « complètes » sur les modes de transmission et de prévention de cette maladie, que les femmes (25% contre 22%). Toutefois, 26% des femmes et 22% des hommes savent que la transmission de cette maladie par l’allaitement peut être réduite par la prise de médicaments spéciaux par la mère durant sa grossesse. Pour ceux qui pratiquent le multi partenariat (8% chez les hommes et 2% chez les femmes), 8% utilisent un préservatif chez les hommes et 7% chez les femmes. De plus, l’effectif des hommes qui n’ont jamais effectué un test de dépistage du VIH est plus élevé que celui des femmes, avec des proportions respectives de 91% et 86%. Il faut noter que seulement 4% des hommes et des femmes qui ont effectué ce test ont reçu leurs résultats. 54. Les femmes sont plus informées sur les IST en général que les hommes (38% contre 30%), tandis que les hommes en connaissent mieux les symptômes, puisque 36% en citent deux contre 26% chez les femmes. Chez les hommes, 5% ont déclaré avoir eu une IST et/ou des symptômes associés aux IST, et ce taux est de 4% chez les femmes. A noter qu’à Madagascar, les IST restent encore un problème de santé publique puisque 28% des femmes et 21% des hommes n’ont jamais recherché de conseils ou de traitement de cette maladie. B. L'atténuation 55. Diversification des activités. Afin de ne pas être dépendant d’une unique source de revenu et d'en subir toutes les conséquences négatives en cas de mauvais rendement ou d'arrêt d'exploitation, les ménages diversifient leurs activités économiques. Ainsi, en 2010, l'Enquête Emploi dans l'agglomération d'Antananarivo a montré que le taux de pluriactivité était de 12,2%, ce qui signifie que plus de 59 700 actifs occupés ont exercé un autre travail en dehors de leur emploi principal, dont 3 000 qui déclarent même trois emplois. Par ailleurs, selon les résultats des EPM, 35% des ménages possèdent ou exploitent une ou plusieurs unités de production non agricoles en 2010, contre 27% en 2005. De plus, 16% des ménages exploitent une unité de salariat agricole. 56. Migration. Une stratégie d'atténuation des chocs consiste aussi en la migration d'un ou plusieurs membres économiquement actifs du ménage. Cette migration peut se faire aussi bien au niveau national qu'au niveau international. Malgré l'attachement naturel des Malgaches à une vie communautaire avec les membres de leur famille, les difficultés économiques et financières, ajoutées aux disparités salariales entre exercer dans le pays et travailler à l'étranger, obligent ou motivent ceux qui en ont la possibilité à s'expatrier. Cette décision est souvent prise en dépit de mésaventures expérimentées par certains ouvriers. Cela veut dire que les candidats aux emplois d'ouvriers jugent que le risque encouru à l'étranger est moins grand que celui de rester au chômage ou d’être sous employé. 100 57. L'assurance. Souscrire à une quelconque forme d'assurance permet d'être indemnisé en cas de réalisation des risques stipulés dans le contrat. Cette indemnisation est rendue possible par le paiement préalable d'une prime ou d'une cotisation. Vu le très faible montant de l’épargne des ménages, c'est seulement lorsqu'une assurance est rendue obligatoire par la législation ou par les employeurs, que les travailleurs y souscrivent et en bénéficient en cas de choc. Le tableau ci dessous (Tableau 3.2) illustre cette observation. Deux tiers des employés du secteur public déclarent cotiser à une caisse de retraite contre 35% dans le secteur privé formel. Ce taux est quasi nul chez les travailleurs indépendants et du secteur informel. Il en est de même pour une quelconque forme de protection sociale. Un peu moins de la moitié des employés du secteur public en bénéficie contre 0,5% chez les indépendants. Dans l'ensemble, 3% des travailleurs malgaches bénéficient d’une couverture de protection sociale. Tableau 3.2 : Proportion des travailleurs concernés par la caisse de retraite et la protection sociale Unité: % Proportion des travailleurs qui Proportion des travailleurs qui Secteur Institutionnel cotisent à une caisse de retraite bénéficient d'une protection sociale Publique 64,4 48,7 Entreprise privée/Zone franche 34,6 40,6 ONG 21,3 31,4 Indépendant/Unité de production informelle 0,6 0,5 Autres 14,4 16,2 Ensemble 3,1 2,9 Source : INSTAT/DSM/EPM 2010 et propres calculs. C. La réponse 58. Le recours aux activités informelles. Entre 2006 et 2010, le secteur informel a créé plus de 116 000 emplois dans l'agglomération d'Antananarivo. Il représente actuellement 65,1 % de la totalité des emplois, proportion la plus élevée connue entre 1995 et 2010. Pendant la crise politique de 2002, l’informel représentait 59,8 % des emplois. Comparé à 2001, le secteur informel a vu sa part augmenter de 12 points de pourcentage. Il représente de loin le premier pourvoyeur d'emplois. 59. Travail des enfants. L'Enquête Nationale sur le Travail des Enfants conduite en 2007 (ENTE2007) et l'EPM 2010 indiquent que malgré des efforts de retrait des enfants du monde du travail, le taux d'activité chez les enfants âgés de 5 à 17 ans reste aux alentours de 28%. Par ailleurs, en 2007, si près de 1 900 000 enfants sont classés économiquement actifs, plus de 1 500 000 d'entre eux exercent une activité dommageable du fait de leur bas âge et/ou du risque élevé pour leur santé. Cette même source a confirmé le fait que l’abandon scolaire est cinq fois plus fréquent chez les enfants assujettis à un travail à abolir (26%) que chez ceux qui ne le sont pas (5%). Ce constat est plus marqué chez les enfants de 10 à 14 ans pour lesquels ces taux sont respectivement de 23% et 3%. Cette observation est valable aussi bien chez les garçons que chez les filles. Le travail des enfants et l'abandon scolaire sont étroitement liés. 101 Tableau 3.3 : Nombre et proportion d’enfants de 5 à 17 ans astreints et non astreints à un travail dommageable ayant abandonné l’école par sexe et par groupe d’âge Enfants astreints à un travail Enfants non astreints à un travail dommageable ayant abandonné dommageable ayant abandonné l’école l’école % par rapport au % par rapport au total des enfants total des enfants Nombre Nombre astreints à un non astreints à un en milliers en milliers travail travail dommageable dommageable Les deux sexes Total 396 25,8 281 5,5 5-9 ans 13 3,3 10 0,4 10-14 ans 190 23,4 49 2,8 15-17 ans 192 58,6 222 25,0 Garçons Total 210 24,8 139 5,4 5-9 ans 9 3,9 7 0,5 10-14 ans 102 22,5 21 2,3 15-17 ans 100 57,1 111 25,5 Filles Total 186 27,1 142 5,5 5-9 ans 5 2,7 4 0,3 10-14 ans 89 24,5 28 3,3 15-17 ans 92 60,3 110 24,5 Source: INSTAT/DSM/ENTE 2007. *Non statistiquement significatif: nombre d’observations non pondérées inférieur à 30 . 60. Transfert. Dans la série d’EPM, les transferts sont définis comme la mise à disposition d’une ressource pour un autre ménage sans aucune contrepartie directe. En 2010 à Madagascar, 47,3% des ménages ont émis des transferts vers d’autres ménages, contre 29,8% en 2005. Au vu du tableau 3.4 ci- dessous, les ménages urbains participent plus fréquemment à l’émission de transferts, avec un taux de 50,1% contre 46,5% en milieu rural. Ce sont toujours aussi les ménages les plus riches qui émettent plus généralement des transferts. En effet, la proportion des ménages ayant émis des transferts augmente avec les quintiles auxquels ces ménages appartiennent. Cependant, la proportion de destinataires croît plus ou moins avec les groupes de quintiles. On ne peut donc pas affirmer que le transfert soit une aide qui aille des plus riches vers les plus pauvres. Par ailleurs, les membres de la famille20 constituent la majorité des bénéficiaires des transferts émis. Tableau 3.4 : Proportion des ménages ayant émis ou reçu des transferts selon le milieu et le quintile Unité en% Quintile Emis Reçu Urbain Rural Ensemble Urbain Rural Ensemble Plus pauvres 32,4 34,9 34,6 39,8 37,0 37,3 2ème Quintile 42,8 44,3 44,1 37,6 31,6 32,4 3ème Quintile 44,2 45,2 45,0 36,6 32,0 32,7 4ème Quintile 48,2 49,8 49,5 38,3 34,4 35,2 Plus riches 56,4 56,0 56,1 44,9 36,2 39,7 Ensemble 50,1 46,5 47,3 41,5 34,2 35,8 Source : INSTAT/DSM/EPM2010. 20 Famille : toute personne ayant un lien de parenté avec l’émetteur. 102 61. La même EPM 2010 contient des questions directes sur la réponse adoptée par les ménages face aux chocs survenus. Un peu moins de la moitié des ménages ont déclaré avoir travaillé plus. Viennent ensuite ceux qui n'ont rien fait avec une proportion de 27% (32% en milieu urbain et 26% en milieu rural). Les informations recueillies n'ont pas permis de discerner si cette attitude est due à l'inexistence d'opportunité d'activité ou s'il s'agit d'un choix volontaire. La réduction de la consommation a été l'option choisie par 11% des ménages qui ont subi un choc. La classification selon les quintiles de consommation permet de constater que la proportion de ceux qui ont travaillé plus chez les pauvres est inférieure à celle dans tous les autres groupes. En revanche, c'est chez les plus pauvres que l'on observe le plus de ménages ayant vendu des biens et diminué leur consommation. Tableau 3.5 : Répartition des ménages selon le type de stratégie adoptée face aux chocs par milieu Unité en % Quintile Quintile des plus quintile des plus Stratégie adoptée face aux chocs Urbain Rural pauvres 2 quintile 3 quintile 4 riches Ensemble A travaillé plus 45,2 48,9 43,0 50,1 48,2 46,8 46,6 48,2 A obtenu un emprunt 3,8 3,5 3,1 3,5 3,0 3,8 3,6 3,5 A vendu des biens (y compris bétails) 6,7 10,7 15,5 9,8 10,0 9,3 7,5 10 A réduit les consommations 12,7 11,1 14,8 11,2 11,3 9,8 11,6 11,4 N'a rien fait 31,7 25,8 23,6 27,5 27,6 30,3 30,7 26,9 Total 100,0 100,0 100,0 102,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Source: INSTAT/DSM/EPM2010. D. Efficacité des méthodes utilisées 62. Durant les 20 dernières années de suivi statistique des conditions de vie microéconomiques des ménages, les EPM ont montré qu'une crise politique prolongée en un ralentissement des activités économiques a un impact négatif presque immédiat sur le niveau de consommation des ménages. Entre 2001 et 2002, le ratio de pauvreté a enregistré une hausse de 11 points en passant de 69,7% à 80,7%. Il en est de même pour l'incidence de la pauvreté entre 2005 et 2010. En supposant une réduction du ratio de pauvreté pendant la période de croissance économique de 2005 à 2008, on peut affirmer que la hausse du ratio de pauvreté entre 2008 et 2010 dépasse les 10 points, ce qui montre l'insuffisance des réponses aux chocs au niveau des ménages pour maintenir leur niveau de vie en cas de crise. 63. Par ailleurs, le recours aux activités informelles est un amortisseur des chocs pernicieux subis par les ménages, surtout en période de crise. Il a permis, en partie, l’absorption des surplus d'offre de travail. Néanmoins, la productivité de ce secteur reste faible. Du point de vue des revenus qu’ils permettent d’obtenir, les emplois ont connu une nette dégradation de leur qualité moyenne, particulièrement dans ce secteur. Entre 2001 et 2010, la rémunération moyenne du secteur informel a connu une baisse réelle de - 4,1% par an. 64. Les réponses aux questions directes posées aux ménages confirment les constats précédents. Trois ménages sur quatre ayant subi un quelconque choc ont répondu n’avoir pas encore pu récupérer, un an après l'apparition du problème. On constate qu'il n'y a pas de différence significative entre le temps de récupération de ceux qui n'ont rien fait et celui de ceux qui ont adopté une réponse plus active. Il faut remarquer que ce constat ne différencie pas la gravité des chocs, alors que celle-ci influence le choix des réponses. Par ailleurs, les délais de remboursement des emprunts peuvent influencer les réponses des ménages. Il se pourrait aussi qu'il y ait une confusion chez les individus questionnés entre la perception d'un choc, son impact et les conséquences des réponses adoptées. Il est également plausible d'affirmer que les conjonctures locales et nationales ont davantage d'impact sur la durée de récupération après l'apparition d'un choc chez la majorité de la population que les réponses individuelles. 103 Tableau 3.6 : Temps de récupération suite au choc selon les réponses adoptées Unité en % Type d'action Moins d'un mois Entre 1 et 6 mois Entre 6 et 12 mois Pas encore récupéré Total A travaillé plus 1,8 13,7 14,4 70,1 100,0 A obtenu un emprunt 2,7 4,8 8,3 84,2 100,0 A vendu des actifs 2,0 8,1 11,8 78,1 100,0 A réduit les consommations 2,2 8,4 17,8 71,6 100,0 N'a rien fait 2,7 6,7 11,6 79,1 100,0 Ensemble 2,2 10,3 13,3 74,2 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 104 EVALUATION DE LA VULNERABILITE DES MENAGES Tiaray Razafimanantena, Eric Rakotomanana, Rajemison, Randriananatoandro Tahiana et Jimmy Rajaobelison Institut National de la Statistique de Madagascar (INSTAT) Juin 2011 105 SOMMAIRE21 LISTE DES TABLEAUX .......................................................................................................................................... 107 LISTE DES GRAPHIQUES ....................................................................................................................................... 107 1. CARACTERISTIQUES ET FACTEURS DE LA VULNERABILITE .............................................................................. 108 A. Caractérisation de la vulnérabilité ............................................................................................................. 108 B. Facteurs de la vulnérabilité ........................................................................................................................ 110 2. ANALYSE DE LA PAUVRETE EXTREME ............................................................................................................. 116 A. Caractéristiques et facteurs de la pauvreté extrême ................................................................................... 116 B. Analyse économétrique pour déterminer les facteurs de la pauvreté extrême ........................................... 120 ANNEXES ............................................................................................................................................................. 129 21Ce document constitue une mise à jour de la partie vulnérabilité au niveau des ménages du document "Evaluation de la vulnérabilité" du Groupe de travail inter agence de suivi de la vulnérabilité. Il reprend les concepts, définitions, délimitations et méthodes économétriques utilisés dans le document original qui a servi de référence. 106 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1.1 : Evolution de l’IDH et de la pauvreté ............................................................................................. 109 Tableau 1.2 : Proportion de ménages victimes de chocs en 2010 ....................................................................... 111 Tableau 1.3 : Répartition des ménages selon le temps de récupération suite au choc par milieu ....................... 111 Tableau 1.4 : Proportion de la population vivant en-dessous du seuil de pauvreté, selon le genre du chef de ménage et le nombre d’enfants âgés de moins de 5 ans dans le ménage ............................................................. 114 Tableau 1.5 : Incidence de la pauvreté selon l’âge du chef de ménage ............................................................... 115 Tableau 2.1 : Pauvreté et pauvreté extrême selon le milieu de résidence ........................................................... 116 Tableau 2.2 : Pauvreté et pauvreté extrême selon la province de résidence ........................................................ 117 Tableau 2.3 : Pauvreté et pauvreté extrême selon le genre du chef de ménage................................................... 118 Tableau 2.4 : Pauvreté et pauvreté extrême selon le niveau d'instruction du chef de ménage ............................ 118 Tableau 2.5 : Pauvreté et pauvreté extrême selon le groupe socio économique du chef de ménage ................... 119 Tableau 2.6 : Corrélations entre les variables sélectionnées et la probabilité d'être pauvre ou extrêmement pauvre dans un environnement urbain et rural ................................................................................................................ 122 Tableau 2.7 : Importance des indicateurs déterminant la pauvreté et la pauvreté extrême ................................. 124 Tableau 2.8 : Poids des indicateurs dans la réduction de la pauvreté par rapport aux références sélectionnées . 125 Tableau A.1 : Pauvreté et pauvreté extrême selon la taille du ménage ............................................................... 129 Tableau A.2 : Pauvreté et pauvreté extrême selon l'âge du chef de ménage ....................................................... 130 Tableau A.3 : Pauvreté et pauvreté extrême selon la région de résidence........................................................... 131 Tableau A.4 : Pauvreté et pauvreté extrême selon la situation d'alphabétisation du chef de ménage ................. 134 Tableau A.5 : Ratio de pauvreté selon le genre du chef de ménage et la taille du ménage ................................. 134 LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1.1 : Distribution des pauvres chroniques, temporaires et des non-pauvres ...................................... 109 Graphique 1.2 : Proportion des ménages vivant en-dessous du seuil de pauvreté, selon la taille des ménages .. 114 107 1. Caractéristiques et Facteurs de la Vulnérabilité A. Caractérisation de la vulnérabilité 1. La pauvreté et la vulnérabilité, tout en étant liées, ne sont pas deux notions absolument identiques. Dans la littérature courante, est classé comme vulnérable à la pauvreté tout individu ayant une probabilité de 50% ou plus de vivre en dessous de ce seuil de pauvreté l’année suivante. Selon les données de l’EPM2010, la principale cause de la vulnérabilité est la faiblesse du niveau de consommation (pauvreté structurelle). Néanmoins, l’importance de volatilité de la consommation (pauvreté conjoncturelle) est loin d’être négligeable. Les pauvres sont plus vulnérables parce que leur façon de vivre les expose à des risques à un degré beaucoup plus élevé que ceux qui sont riches et qui ont les moyens de se protéger contre ces risques. Les pauvres sont obligés de boire à partir de sources d'eau non potable, n’ont pas de logement adéquat, sont moins exposés aux informations sur les pratiques en matière d'hygiène, travaillent dans des emplois à haut risque etc. Il est probable qu’ils ne puissent pas accéder à une assurance et qu’ils aient peu ou pas de ressources sur lesquelles compter quand le besoin se fait sentir. L’accès à la justice leur est notoirement limité. 2. Faute de données de panel, les méthodes utilisées pour estimer la vulnérabilité sont spécifiques au traitement de données transversales. Elles reposent sur l’hypothèse fondamentale que les erreurs résiduelles issues de l’estimation de la consommation future sont fonctions des caractéristiques individuelles et communautaires des ménages. A cette fin, nous utilisons la méthode du Feasible Generalized Least Squares Estimator (FGLS) qui consiste à décomposer le terme d’erreur d’un modèle de consommation en deux composantes, l’une covariante et l’autre idiosyncratique. En analysant la première composante de cette variance, un ménage est considéré comme vulnérable si cette part est élevée, c’est-à- dire si la probabilité pour que la consommation espérée l’année suivante soit inférieure au seuil de pauvreté est supérieure à 50%. 3. A Madagascar en 2010, un total de 76,5% de la population, soit 15,4 millions de personnes, vit sous le seuil national de pauvreté, défini comme 2 133 kcals par habitant par jour, ce qui en termes monétaires se traduit par 468 800 Ariary par tête par an. Plus de 81,2% des malgaches sont vulnérables à la pauvreté. 4. La vulnérabilité touche principalement le milieu rural. En effet, 92,5% de la population rurale risquent de devenir pauvres avec une probabilité de plus de 50% au cours de l’année suivante, contre seulement 41,7% des habitants des Grands Centres Urbains et 72,94% de la population des Centres Urbains Secondaires. Le graphique 1.1 montre l’importance de la pauvreté chronique en milieu rural. Plus de 78% de la population sont classés comme pauvres et susceptibles de le rester l’année suivante. Par contre, en milieu urbain, la pauvreté est davantage une situation conjoncturelle. Dans les Grands Centres Urbains, la pauvreté temporaire est même plus importante que la pauvreté chronique. La grande majorité de la population (58%) y est non-pauvre et non-vulnérable. De plus, pour une majorité d’individus considérés comme vulnérables en milieu urbain, cette situation peut être considérée comme transitoire. En effet, une partie d’entre eux sont actuellement pauvres et ont une probabilité de s’en sortir l’année suivante, tandis qu’une autre partie de ce même groupe d’individus vulnérables sont non pauvres actuellement. Seulement 1,4% des pauvres chroniques et 7,4% des pauvres temporaires de Madagascar résident dans les zones urbaines. La région d’Analamanga est la région la moins vulnérable, 63,9% de sa population étant composée de pauvres chroniques ou temporaires, tandis que dans les régions d’Androy, Atsimo, Atsinanana, Ihorombe et Vatovavy Fitovinany, la situation est très alarmante puisque plus de 95% de la population sont concernés. 108 Graphique 1.1 : Distribution des pauvres chroniques, temporaires et des non-pauvres 100% 13.1 7.5 90% 27.2 14.5 80% 16.1 70% 58.3 60% 22.1 50% 40% 78.0 70.8 30% 23.1 50.8 20% 10% 18.6 0% National Grands Centres Centres Urbains Rural Urbains Secondaires Pauvreté chnronique Pauvres temporaires Non-pauvres non-vulnérables Source : INSTAT/DSM/EPM2010, nos propres calculs. 5. Le taux d’incidence de la pauvreté a évolué au rythme des crises sociopolitiques qui ont secoué le pays. Si en moyenne, la proportion de pauvres dans la population totale gravite autour des 70% depuis 1993, elle est montée à 80,7% en 2002 et à 76,5% en 2010. Certes, on enregistre une amélioration de l’espérance de vie et des taux de scolarisation et d’alphabétisation, ce qui fait que l’IDH est passé de 0,479 en 2002 à 0,571 en 2008, mais cela ne s’est pas traduit par une réduction du taux de pauvreté. Tableau 1.1 : Evolution de l’IDH et de la pauvreté IDH 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Espérance de vie, 53,4 53,8 54,2 54,7 55,2 55,7 56,2 années Taux de 48,3 65,3 64,7 67 69,9 71,7 74 scolarisation, % Taux d'alphabétisation, 68,7 73,1 73,1 59,6 74,1 74,4 74,8 % IDH 0,479 0,505 0,514 0,460 0,535 0,555 0,571 Pauvreté, % 2002 2004 2005 2010 National 80,7 72,1 68,7 76,5 Urbain 61,6 53,7 52 54,2 Rural 86,4 77,3 73,5 82,2 Source : RNDH2009, PNUD. INSTAT/DSM. 6. Ceci voudrait dire que, tandis que les investissements dans les infrastructures de base ont été bénéfiques, en particulier dans le secteur de l'éducation et en termes d'accès aux soins médicaux et à l'immunisation, la grande majorité des ménages continue dans le même temps à être emprisonnée dans la pauvreté. Il reste à voir si la transformation de certains des gains acquis au niveau du développement 109 humain, telle que l’amélioration de l’état de santé de la population, ou de meilleures qualifications de la population active pouvant les aider à trouver un emploi décent, accroitre leurs revenus et améliorer leurs conditions de vie, pourrait également favoriser la réduction de la pauvreté. 7. A l’heure actuelle, une grande partie de la population se trouve dans une situation telle qu’un ménage risque de perdre tout ce qui a été acquis chaque fois qu’il se trouve affecté par un choc. En effet, il ne dispose pas de moyens nécessaires pour s’en remettre, ou il lui faut disposer d’une période significative durant laquelle il puisse adopter des mécanismes d’adaptation, qui eux-mêmes pourraient avoir des effets négatifs à long terme sur les efforts de développement. En période de crise, si la scolarisation des enfants est négligée au profit de la consommation immédiate, ceux-ci seront désavantagés dans leur emploi futur, faute de qualifications suffisantes. Consacrer les dépenses en priorité à la consommation immédiate, plutôt qu’à des investissements productifs peut nuire à la capacité de production dans le long terme. Le repli du ménage sur lui-même pour limiter les dépenses affaiblit les liens traditionnels et le capital social, réduisant les systèmes d’entraide au niveau des communautés. 8. L'exposition au risque et le manque de moyens pour atténuer convenablement l’impact des chocs signifient non seulement que la vulnérabilité et la pauvreté sont amplifiées, mais que « les pauvres développent une aversion au risque et deviennent peu disposés (ou incapables) à s'engager dans des activités à hauts risques mais apportant des bénéfices plus élevées. »22 Il est important de tenir compte de cet aspect lorsque l’on recommande à certains ménages n’ayant aucun moyen d'atténuer des résultats négatifs, d’adopter de nouveaux moyens d’existence exigeant une certaine quantité de prise de risques (comme un changement de culture de récoltes pour passer d’une culture de subsistance à une culture permettant un plus grand bénéfice par exemple). Il est essentiel de comprendre ces dynamiques lorsque l’on met en place des programmes conçus pour apporter un changement dans les moyens d’existence afin de réduire la pauvreté : s’ils ne sont pas accompagnés d’une couverture de protection sociale fiable ou de mesures de gestion des risques sociaux, il est peu probable qu’ils soient reçus favorablement p ar les communautés. B. Facteurs de la vulnérabilité 9. Vulnérabilité aux chocs. Les ménages de Madagascar sont exposés à un grand nombre de risques ou de chocs idiosyncratiques (touchant un seul ménage) ou covariants (touchant une communauté entière). Ces chocs sont de différents types : économiques, environnementaux, sanitaires ou sociaux. Les impacts sur les conditions de vie des ménages sont des baisses de revenus, des pertes d’emploi ou d’actifs de production. Selon l’EPM2010, les problèmes liés au climat et à l’environnement – tels que cyclones, sécheresse – touchent 37% des ménages, tandis que les pertes de biens durables ou d’actifs de production, conséquences de l’insécurité, concernent 6% des ménages. Par ailleurs, 6% des ménages déclarent être affectés par des problèmes de santé ou de décès d’un membre, entrainant une baisse de revenus. 22 “A Guide to the Analysis of Risk, Vulnerability and Vulnerable Groups.� Hoogeveen, J. et al., World Bank paper. 110 Tableau 1.2 : Proportion de ménages victimes de chocs en 2010 Unité : % Climat et Sécurité Problèmes de santé Problèmes environnement ou décès économiques Urbain 24,4 5,2 6,0 11,0 Rural 40,6 6,1 5,5 9,2 Ensemble 37,1 5,9 5,6 9,6 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. Tableau 1.3 : Répartition des ménages selon le temps de récupération suite au choc par milieu Unité : % Moins d'un Entre 1 et 6 Entre 6 et 12 Pas encore Total Milieu mois mois mois récupéré Urbain 2,9 13,3 15,8 68,0 100,0 Rural 2,0 9,4 12,4 76,2 100,0 Ensemble 2,2 10,1 13,0 74,8 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 10. Toujours selon les données de l’EPM2010, environ trois-quarts des ménages affectés par ces chocs (durant les 12 derniers mois, période servant de référence) ne pensent pas encore avoir récupéré de ces chocs ; 12% ont mis six mois ou moins pour se rétablir ; ce temps est supérieur à six mois pour les 13% restants. Ceci montre à la fois la gravité potentielle de chocs répétés et la capacité très limitée des ménages à surmonter ces chocs et à retrouver leur niveau de vie antérieur en un temps relativement court, d’ou un risque élevé de devenir (ou de rester) pauvres. 11. Catastrophes naturelles. Les régions de la côte Est du pays sont les plus exposées aux cyclones, mais les catastrophes naturelles les plus violentes touchent également les régions intérieures. Elles entrainent des destructions d’infrastructures publiques (routes, école, etc.) et de biens des ménages (habitations, bétail, etc.). La reconstitution de ces biens, publics et privés, monopolise des ressources qui devraient être utilisées pour améliorer les conditions de vie actuelles des populations. Les inondations provoquent des baisses des récoltes. De même, la sécheresse et l’insuffisance de pluviométrie entraînent une baisse de la production agricole, notamment du riz et des cultures d’exportation. Sur le plan des problèmes environnementaux, Madagascar est aussi affecté par deux espèces acridiennes, le criquet migrateur malgache et le criquet nomade. 12. Les problèmes liés au climat ou à l’environnement touchent davantage le milieu rural, avec des impacts immédiats sur l’agriculture. En milieu urbain, les ménages qui y sont exposés comptent davantage de pauvres. Par ailleurs, les problèmes économiques, l’inflation en particulier, touchent un peu plus le milieu urbain, conséquence de la hausse des prix des produits, surtout alimentaires. 13. Diverses stratégies peuvent être adoptées par les ménages. Les actions entreprises au niveau des ménages pour se remettre des chocs restent limitées, surtout lorsque ces chocs se répètent d’une année à l’autre. En effet, une persistance de ces cataclysmes dans le temps réduit progressivement les actifs de production accumulés par le ménage. Ainsi, afin de maintenir un même niveau de consommation, ou tout au moins d’en limiter la diminution, la principale stratégie adoptée par les ménages pour se remettre d’un 111 choc est l’augmentation du volume de travail, et l’insertion d’autres membres du ménage sur le marché du travail (notamment le travail des enfants). Ceci entraine une déscolarisation des jeunes. 14. Impact des crises économiques et politiques. La crise politique actuelle a entrainé la suspension d’une bonne partie des ressources financières provenant des partenaires bilatéraux et multilatéraux traditionnels. Déjà fragilisé par le démantèlement des Accords Multifibres (OMC) et la suspension pour Madagascar des avantages de la loi américaine AGOA, le secteur textile a enregistré une fermeture de plusieurs entreprises exportatrices des zones franches et la perte de milliers d’emploi. A la fin de 2009, le PIB a diminué de 3,7%, par rapport à 2008, dont 7,4% pour le secteur secondaire et 7,1% pour le secteur tertiaire. L’inflation a augmenté de 9%. Les phénomènes de vol de bétail et de vol de récoltes sur pied, liés aux difficultés économiques du pays, touchent surtout les ménages ruraux. 15. La comparaison des taux d'incidence de pauvreté montre que le pays a subi de plein fouet les deux crises politiques de 2002 et de 2009. Entre 2005, année la plus récente des précédentes EPM, et 2010, le ratio de pauvreté a augmenté de 7,8 points, dont 2,2 points en milieu urbain, contre 8,7 points en milieu rural. Néanmoins, l’incidence de la pauvreté au niveau national est inférieure de 4,2 points à celle de 2002. Ce constat reste valable aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural : le taux de pauvreté est passé de 62% en 2002 à 54% en 2010 en milieu urbain et de 86% à 82% en milieu rural. 16. Insécurité alimentaire. L’insécurité alimentaire menace plusieurs régions de l’île, à l’exemple de la partie Sud où une pluviométrie tardive a des conséquences dramatiques pour les cultures vivrières. De manière générale, l’alimentation de la majorité de la population de Madagascar est basée sur le riz, une céréale qui apporte certes des calories, mais manque de nutriments et de protéines. Des fluctuations de prix importantes sont donc susceptibles de provoquer des chocs considérables. Chaque année, Madagascar importe environ 200 000 tonnes de riz destinées à la consommation. Pour l’année 2008, le déficit a été estimé à 270 000 tonnes, alors que les prix mondiaux étaient 70% plus cher que les prix locaux, dans un contexte de flambée des prix des produits alimentaires sur le marché mondial. Les ménages, durement frappés par les cyclones qui ont balayé 80% de la récolte antérieure, ont été réduits à consommer les derniers stocks de semences. La généralisation des cultures de contre-saison et l’extension des surfaces cultivées permettent d’accroitre la production nationale mais cela nécessite d’augmenter les périmètres d’irrigation, l’utilisation de semences améliorées et l’utilisation d’engrais. 17. Plus de 68% des ménages produisent du riz. 47% de ces ménages producteurs vendent tout ou partie de cette production, afin de satisfaire leurs besoins en d’autres produits alimentaires ou en produits manufacturés. La durée médiane d’autosuffisance en riz est de 7 mois. Cette production de riz reste largement inférieure à la consommation, puisque seulement moins du tiers de ces ménages producteurs n’achètent pas de riz tout au long de l’année. Dans le contexte de la crise sociopolitique actuelle et de la hausse des prix, la baisse de la consommation en riz induit une substitution par des produits tels que le manioc ou autres tubercules, ce qui peut constituer un mécanisme amortisseur. Dans la région d’Androy, l’une des plus défavorisées de Madagascar, la proportion de pauvres est passée de 83% à 94% entre 2005 et 2010, et la consommation moyenne de riz par ménage et par an est passée de 157 à 92 kilogrammes, tandis que celle du manioc est passée de 186 à 230 kilogrammes. Les prix moyens du riz n’ont pas évolué de manière significative d’une année sur l’autre (1,3% entre 2008 et 2009, 1,4% entre 2009 et 2010) , ce sont les fluctuations saisonnières qui sont plus nuisibles pour les ménages à bas revenus. La période de soudure va de novembre à mars, la hausse commence en septembre pour atteindre son pic en février. 18. Plusieurs facteurs contribuent à la hausse du prix de ce produit : les cyclones ou l’insuffisance de pluie comme en 2010, la flambée des prix sur le marché international suite à la décision des principaux pays producteurs d’Asie de réduire leurs exportations, et également la dépréciation de la monnaie nationale. De plus, la dégradation des infrastructures routières rend difficile le transport du produit depuis les régions excédentaires. Durant la période de récolte, les paysans vendent une partie de leur production – souvent à bas prix – pour pouvoir acheter des biens de consommation manufacturés, alors que quelques mois plus tard, ils achètent ce même riz une fois leurs réserves épuisées. Ceci donne lieu à des rétentions de stocks par certains opérateurs. Afin de contrecarrer ces phénomènes de spéculation, l’Etat s’est 112 impliqué directement dans l’importation de riz, pour pouvoir alimenter l’offre et répondre à la demande afin de juguler la hausse des prix. 19. Tendances de consommation. Selon les données de la dernière EPM2010, la part de l’alimentation dans la consommation totale des Malgaches est de 66%. Si cette part est de 52% en milieu urbain, elle monte à 72% en milieu rural, conformément au constat que le milieu rural compte relativement plus de pauvres. Cependant, les ménages urbains restent les plus vulnérables à la variation des prix des produits alimentaires, surtout pour le riz. Quant à la dépendance des ménages sur la production agricole de subsistance, reflétée dans la proportion d'autoconsommation de produits agricoles, elle est élevée, surtout en milieu rural. Si cette proportion ne représente que le quart de la consommation totale en milieu urbain, elle représente le tiers en milieu rural. En moyenne, la proportion d'autoconsommation de produits agricoles représente 30% de la consommation totale (alimentaire et non alimentaire) à Madagascar. Cette proportion ne varie pas énormément en fonction du niveau de pauvreté du ménage. 20. Chômage et sous-emploi. Le taux de chômage, au sens du Bureau International du Travail, est de 3,5% dans la population active, constituée par les individus entre 15 et 64 ans. Par contre, le sous-emploi est plus courant. Le taux de sous-emploi lié à la durée du travail (horaire hebdomadaire inférieur à 35 heures) concerne 26% de cette population active. Le taux de sous-emploi lié à un emploi inadéquat (inadéquation-formation emploi, faiblesse de la rémunération du travail, mauvaises conditions de travail, etc.) est de 42%. Généralement, un emploi supplémentaire exercé par un membre d’un ménage améliore la situation du ménage. Cependant, la contribution n’est pas la même selon le type d’emploi. En effet, un emploi supplémentaire dans le secteur public ou dans le secteur formel augmente respectivement de 21% et 13% le niveau moyen de la consommation future par tête, tandis que l’augmentation liée à un emploi supplémentaire dans le secteur informel n’est que l’ordre de 1%. Par ailleurs, si 39% des ménages dirigés par un ouvrier ou un salarié qualifié, et 66% de ceux dirigés par un ouvrier ou un salarié non qualifié sont classés comme pauvres, cette proportion atteint 69% pour les grands exploitants agricoles, 81% pour les moyens exploitants agricoles et 87% pour les petits exploitants agricoles. 21. Taille et composition des ménages. Un ménage malgache compte en moyenne 4,8 personnes. Les ménages pauvres comptent davantage d'individus que les ménages non-pauvres. En effet, si le taux de pauvreté est de 66% pour les ménages comptant 4 individus, il monte à 83% pour ceux qui en comptent 6. De plus, le taux de pauvreté augmente avec le nombre d’enfants en bas âge (moins de 5 ans). Che z ceux qui n’ont pas d’enfant, le taux est de 63,1% contre 87,0% pour ceux qui en ont plus de 5. 113 Graphique 1.2 : Proportion des ménages vivant en-dessous du seuil de pauvreté, selon la taille des ménages 20 100 80 15 60 10 40 5 20 0 0 1 ou 2 3 4 5 6 7 8 9 ou plus Répartition des ménages, % Proportion de ménages pauvres, % Tableau 1.4 : Proportion de la population vivant en-dessous du seuil de pauvreté, selon le genre du chef de ménage et le nombre d’enfants âgés de moins de 5 ans dans le ménage Taux de Nombre d'enfants en bas âge pauvreté (%) Aucun enfant en bas-âge 63,1 1 ou 2 82,4 3 ou 4 96,8 5 enfants et plus 87,0 Ensemble 76,5 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 22. L’incidence de la pauvreté est la plus importante parmi les ménages dont l’âge du chef se situe entre 30 et 39 ans d’une part, et entre 40 et 49 ans d’autre part. Dans ces deux groupes, plus de 70% des ménages sont classés comme pauvres. Il en est de même en ce qui concerne la pauvreté extrême – concept qui sera élaboré un peu plus loin – dont l’incidence est maximale pour ces deux tranches d’âges. Elles regorupent à elles deux 57% de la population extrêmement pauvre (Tableau 1.5). 114 Tableau 1.5 : Incidence de la pauvreté selon l’âge du chef de ménage Pauvreté extrême Pauvreté Effectif de la Taux de % des pauvres Taux de % des pauvres population, pauvreté par rapport à pauvreté, % par rapport à milliers extrême, % l'ensemble des l'ensemble des d'individus pauvres pauvres extrêmes Moins de 30 ans 3 069 45,7 14,4 67,8 15,0 30 à 39 ans 5 571 49,8 28,0 70,6 27,9 40 à 49 ans 5 553 50,8 28,9 71,1 28,3 50 à 59 ans 3 812 45,0 18,3 65,7 18,4 60 à 69 ans 1 423 42,9 6,8 61,9 6,6 70 ans ou plus 749 43,5 3,6 67,3 3,8 Total 20 176 47,6 100,0 68,5 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 23. Possessions de biens durables. La possession de biens durables par les ménages constitue à la fois un indicateur de niveau de vie, un moyen d’épargne et un système de mécanisme amortisseur lorsque des chocs surviennent. Selon leur type, ils peuvent également être des moyens de production et donc des sources de revenus pour le ménage. Ainsi, 85% des ménages possèdent une maison (ce chiffre ne prend pas en compte le degré de confort, des matériaux utilisés, etc). La proportion est moins élevée en milieu urbain où, par contre, beaucoup de ménages sont locataires. Respectivement 52% et 58% possèdent des chaises et des tables. La bicyclette, utilisée comme moyen de déplacement principal ou auxiliaire, et les téléphones portables sont présents respectivement dans 21% et 25% des ménages. 115 2. Analyse de la Pauvreté Extrême A. Caractéristiques et facteurs de la pauvreté extrême 24. En 2010, 76,5% de la population sont classés pauvres car ayant un niveau de consommation agrégée inférieur au seuil de 468 800Ar par personne par an. Sous réserve de confirmation de l'effectif de la population par le prochain RGPH23, cela représente environ 15 400 000 individus. Le seuil de pauvreté est la somme du seuil alimentaire – montant qui permet d'acquérir l'équivalent de 2133 Kcal par personne par jour, soit 328 162Ar par personne par an – et d’un seuil non alimentaire. Cependant, les conditions de vie des pauvres ne sont pas toutes les mêmes ; du point de vue de leur niveau de consommation, certains sont plus éloignés du seuil que d'autres. D’où l’intérêt de la notion d’extrême pauvreté, caractérisée comme la situation dans laquelle vit un individu qui possède un niveau de consommation agrégé en dessous du seuil alimentaire. Un individu extrêmement pauvre n'a donc même pas la possibilité d'accéder au panier alimentaire minimal de 2133Kcal/jour (soit 328 162 Ar/an). 25. Selon les données de l'EPM 2010, 56,5% de la population vivent dans la pauvreté extrême, ce qui représente 11 400 000 personnes. A l'instar de l'incidence de la pauvreté, c'est en milieu rural que l'on observe le ratio de pauvreté extrême le plus élevé, avec un taux de 62,1% contre 34,6% en milieu urbain. Ainsi, un peu moins de dix millions d'individus vivant dans des localités rurales sont classés extrêmement pauvres. Tableau 2.1 : Pauvreté et pauvreté extrême selon le milieu de résidence Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs MILIEU Extrême pauvreté Pauvreté Ensemble Urbain Pourcentage de pauvres 34,6 54,2 Effectif en millier 1 417 2 222 4 098 Part à l'ensemble considéré 12,4 14,4 20,3 Rural Pourcentage de pauvres 62,1 82,2 Effectif en millier 9 981 13 212 16 077 Part à l'ensemble considéré 87,6 85,6 79,7 Total Pourcentage de pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 26. Le classement des ménages selon leur province de résidence montre que c'est la province de Fianarantsoa qui présente le taux maximal de pauvreté extrême, avec 72,7% (Tableau 2.2). La différence entre incidence de la pauvreté et incidence de la pauvreté extrême n'est que de 15,5 points dans cette province (88,2% et 72,7%). De plus, Fianarantsoa représente 22% de la population nationale alors qu'un individu extrêmement pauvre sur trois s'y trouve. Au vu de ces statistiques, c'est dans cette province que la réduction ou la lutte contre la pauvreté est la plus difficile du fait du fort taux de pauvreté et de l'éloignement des niveaux de consommation des pauvres par rapport au seuil – constat qui ne prend cependant pas en compte les différences de capacités entre les provinces. A Mahajanga et Antsiranana et Antananarivo, si deux individus sur trois sont classés comme pauvres, les ratios de pauvreté extrême y sont inférieurs à 50%. Un peu moins de la moitié de la population habitent dans ces trois provinces alors qu'elles contiennent un tiers de l'ensemble de la population extrêmement pauvre. 23 Recensement Général de la Population et de l'Habitat. 116 Tableau 2.2 : Pauvreté et pauvreté extrême selon la province de résidence Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs Province de résidence du Extrême pauvreté Pauvreté Ensemble ménage Antananarivo Pourcentage des pauvres 41,7 66,9 Effectif en millier 2 155 3 457 5 171 Part à l'ensemble considéré 18,9 22,4 25,6 Fianarantsoa Pourcentage des pauvres 72,7 88,2 Effectif en millier 3 213 3 896 4 417 Part à l'ensemble considéré 28,2 25,2 21,9 Toamasina Pourcentage des pauvres 59,4 78,3 Effectif en millier 1 818 2 400 3 064 Part à l'ensemble considéré 16,0 15,5 15,2 Mahajanga Pourcentage des pauvres 46,4 71,7 Effectif en millier 1 142 1 765 2 463 Part à l'ensemble considéré 10,0 11,4 12,2 Toliara Pourcentage des pauvres 66,7 82,1 Effectif en millier 2 251 2 770 3 375 Part à l'ensemble considéré 19,8 17,9 16,7 Antsiranana Pourcentage des pauvres 48,5 68,1 Effectif en millier 818 1 148 1 686 Part à l'ensemble considéré 7,2 7,4 8,4 Total Pourcentage des pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 27. Selon la coutume, dans la quasi-totalité des ménages, une femme n'est déclarée chef de ménage que lorsqu'elle le dirige sans conjoint (famille monoparentale). Ainsi une grande majorité des ménages dirigés par une femme dispose de moins d'offres de travail, potentielles ou réelles, que les ménages dirigés par un homme. Il est donc prévisible que les niveaux des indicateurs de pauvreté soient plus élevés pour ce type de ménage. Les données rapportées dans le tableau 2.3 ci-dessous ne démentissent pas cette hypothèse. Par contre on ne peut pas affirmer qu’il existe des différences significatives entre les deux groupes de ménages pour ce qui est du taux de pauvreté et du taux de pauvreté extrême. Ceci pourrait être causé par un effet de structure, étant donné qu’une part importante des ménages dirigés par une femme compte moins de 3 personnes (voir tableau A.1 en annexe), et que ce genre de ménage à taille réduite présente une incidence de pauvreté plus faible. Il se peut également qu’une femme gère d'une façon plus efficace l'économie familiale, à niveau de revenu égal. 117 Tableau 2.3 : Pauvreté et pauvreté extrême selon le genre du chef de ménage Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs Genre du chef de ménage Extrême pauvreté Pauvreté Ensemble Masculin Pourcentage des pauvres 56,1 76,4 Effectif en millier 9 613 13 089 17 139 Part à l'ensemble considéré 84,3 84,8 84,9 Féminin Pourcentage des pauvres 58,8 77,3 Effectif en millier 1 784 2 346 3 037 Part à l'ensemble considéré 15,7 15,2 15,1 Total Pourcentage des pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 28. Les plus fortes disparités en termes d'incidence de la pauvreté et d'incidence de la pauvreté extrême apparaissent en distinguant le niveau d'instruction des chefs de ménage. Si 9 individus sur 10 sont pauvres dans le groupe des ménages dirigés par un individu sans instruction, ce taux diminue avec le niveau d’instruction pour atteindre un minimum de 21,3% chez les ménages dirigés par un individu ayant un niveau d’instruction supérieur (diplôme de baccalauréat ou plus). Il en est de même pour le ratio de pauvreté extrême. Néanmoins, même pour les ménages dirigés par un individu avec un niveau d’instruction universitaire, le taux de pauvreté extrême est loin d'être proche de zéro, ce qui confirme l'importance des contextes et conjonctures locaux et nationaux dans lesquels vit la population. Tableau 2.4 : Pauvreté et pauvreté extrême selon le niveau d'instruction du chef de ménage Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs Niveau d'instruction du Extrême pauvreté Pauvreté Ensemble chef de ménage Sans Instruction Pourcentage des pauvres 73,4 89,1 Effectif en millier 4 807 5 835 6 552 Part à l'ensemble considéré 42,2 37,8 32,5 Primaire Pourcentage des pauvres 53,9 77,3 Effectif en millier 5 398 7 743 10 015 Part à l'ensemble considéré 47,4 50,2 49,6 Secondaire Pourcentage des pauvres 38,8 59,2 Effectif en millier 1 114 1 700 2 874 Part à l'ensemble considéré 9,8 11,0 14,2 Supérieur Pourcentage des pauvres 10,7 21,3 Effectif en millier 79 156 734 Part à l'ensemble considéré 0,7 1,0 3,6 Total Pourcentage des pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 29. En ce qui concerne les groupes socio économiques, les groupes de ménages dirigés par des petits et moyens exploitants agricoles, des pêcheurs ou des stagiaires ont un ratio de pauvreté extrême supérieur à 50%. Chez les cadres et les ouvriers qualifiés, ce taux est inférieur à 25%. Le taux de pauvreté (respectivement le taux de pauvreté extrême) chez les cadres supérieurs est supérieur de 12 points 118 (respectivement 10 points) au taux chez les cadres moyens. Ces chiffres surprenants peuvent être relativisés en considérant la classification des travailleurs selon les types d'entreprises. Dans une unité de production à effectif réduit et/ou à faible niveau d'activité, un employé peut être considéré comme cadre supérieur alors qu'il aurait pu être classé à un poste inférieur dans une plus grande entreprise ou dans un secteur plus structuré. 30. Les taux de pauvreté et de pauvreté extrême des ménages dirigé par un chômeur ou un individu inactif sont nettement inférieurs aux moyennes nationales. Cela peut s'expliquer par le fait qu'en l’absence d'un système de protection sociale qui assure un « revenu minimal » à tout citoyen ou tout habitant, un chômeur ou un individu inactif ne peut survivre que grâce à des transferts ou des dividendes. Dans le cadre d’une enquête sur les activités ou l’emploi, un individu est classé comme chômeur s'il n'a pas exercé d’activité économique pendant plus d'une heure durant la semaine qui précède l'interview, s'il est capable de travailler, qu’il a recherché activement du travail et qu’il est prêt à travailler dans un court délai en cas de recherche fructueuse. Un chef de ménage responsable ne peut donc être chômeur ou inactif que s'il possède des sources de revenu plus ou moins suffisantes pour assurer les besoins du ménage. En fait, si l’on fait une analyse dynamique, les chefs de ménage les plus pauvres ne peuvent pas rester longtemps dans le statut de chômeur. A défaut de posséder un emploi dans le secteur formel, ils doivent s’insérer soit dans le secteur agricole, soit dans le secteur informel. Ainsi, les chefs de ménage chômeurs identifiés dans les enquêtes sur les activités ou l’emploi sont généralement des chômeurs de long durée, qui possèdent des sources de revenu plus ou moins suffisantes pour assurer les besoins de leurs ménages (transferts, dividendes, épargne, etc.). Tableau 2.5 : Pauvreté et pauvreté extrême selon le groupe socio économique du chef de ménage Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs Groupe socio économique du chef de Extrême Pauvreté Ensemble ménage pauvreté Cadre supérieur Pourcentage des pauvres 23,5 35,8 Effectif en millier 29 44 123 Part à l'ensemble considéré 0,3 0,3 0,6 Cadre moyen ou agent de maîtrise Pourcentage des pauvres 13,5 23,8 Effectif en millier 52 92 387 Part à l'ensemble considéré 0,5 0,6 1,9 Ouvrier ou Salarie qualifié Pourcentage des pauvres 19,5 39,4 Effectif en millier 174 353 896 Part à l'ensemble considéré 1,5 2,3 4,4 Ouvrier ou salarie non qualifié Pourcentage des pauvres 39,1 66,1 Effectif en millier 238 403 610 Part à l'ensemble considéré 2,1 2,6 3,0 Manoeuvre Pourcentage des pauvres 46,4 75,9 Effectif en millier 176 287 379 Part à l'ensemble considéré 1,5 1,9 1,9 Stagiaire rémunéré Pourcentage des pauvres 52,1 73,1 Effectif en millier 12 17 23 Part à l'ensemble considéré 0,1 0,1 0,1 Indépendant Pourcentage des pauvres 37,6 60,0 Effectif en millier 945 1 509 2 515 Part à l'ensemble considéré 8,3 9,8 12,5 Chômeur Pourcentage des pauvres 44,4 65,1 Effectif en millier 108 158 243 Part à l'ensemble considéré 0,9 1,0 1,2 Inactif Pourcentage des pauvres 42,1 60,9 119 Effectif en millier 161 233 382 Part à l'ensemble considéré 1,4 1,5 1,9 petit exploitant agricole Pourcentage des pauvres 69,5 87,4 Effectif en millier 6 606 8 303 9 504 Part à l'ensemble considéré 58,0 53,8 47,1 Moyen exploitant agricole Pourcentage des pauvres 58,3 80,5 Effectif en millier 2 224 3 070 3 812 Part à l'ensemble considéré 19,5 19,9 18,9 Grand exploitant agricole Pourcentage des pauvres 44,5 68,7 Effectif en millier 386 595 867 Part à l'ensemble considéré 3,4 3,9 4,3 Pêcheur Pourcentage des pauvres 66,5 86,7 Effectif en millier 249 325 375 Part à l'ensemble considéré 2,2 2,1 1,9 Autres Pourcentage des pauvres 65,9 75,9 Effectif en millier 38 44 58 Part à l'ensemble considéré 0,3 0,3 0,3 Total Pourcentage des pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs B. Analyse économétrique pour déterminer les facteurs de la pauvreté extrême 31. L’objet de cette section consiste à identifier les facteurs déterminants de la pauvreté et de la pauvreté extrême à l’aide de modèles économétriques. Plus précisément, il s’agit d’évaluer les effets propres de divers facteurs, liés aux caractéristiques socio-économiques du ménage, sur la probabilité qu’un ménage se trouve dans la pauvreté ou l’extrême pauvreté. Nous avons formulé quatre modèles de type probit selon le milieu de résidence (urbain / rural) et le type de pauvreté (pauvreté / pauvreté extrême). Les modèles sont formulés comme suit : Bi = α + βXi + εi avec comme variable dépendante Bi (Bi = 1 si le ménage i vit en-dessous du seuil de pauvreté, Bi = 0 s’il vit au-dessus du seuil de pauvreté). Les variables explicatives Xi sont composées des caractéristiques de la démographie du ménage ou du chef de ménage, de ses dotations telles que le capital humain ou physique, des caractéristiques économiques telles que le type d’activité exercée, et de l’environnement socio-économique comme les infrastructures de base et le milieu de résidence. Le terme d’erreur εi, qui représente la part de variation non expliquée par le modèle, est supposé suivre une loi normale réduite. 32. Les données utilisées sont issues de l’Enquête Permanente auprès des Ménages (EPM) réalisée à Madagascar en 2010. L’objectif de cette enquête est de fournir des informations statistiques sur les conditions de vie des ménages malgaches, en vue d’analyser l’état de la pauvreté à Madagascar et son évolution. Diverses raisons sont à l’origine de ce choix de base de données pour analyser la vulnérabilité des ménages. L’EPM est la seule enquête pouvant fournir des données sur la pauvreté et la vulnérabilité, avec une représentativité statistique non restreinte au niveau national et régional. Un autre atout majeur de cette base de données réside dans son caractère multi-thématique : disposer de données relativement complètes dans différentes domaines issues d’une même enquête permet d’éviter les problèmes liées à l’incompatibilité de données, et améliore la qualité de l’analyse des facteurs pouvant influencer la vulnérabilité tels que la composition du ménage, les activités, le niveau et la structure de la consommation, les avoirs, les transferts, etc. La base de données EPM2010 regroupe 12 460 ménages malgaches, comprenant 59 374 individus répartis dans 623 zones des 22 régions de Madagascar, en milieu urbain et 120 rural. Elle est représentative au niveau des 44 strates, obtenues en distinguant selon les 22 régions et le milieu urbain ou rural. 33. Au préalable, une simple analyse des corrélations entre les variables – à l’aide d’une matrice de corrélation – permet de sélectionner les facteurs susceptibles d’avoir une relation significative avec la probabilité d’être pauvre ou extrêmement pauvre. Les résultats peuvent être résumés comme suit : x La superficie totale de la terre cultivée dont dispose le ménage est corrélée négativement avec la probabilité d'être pauvre ou extrêmement pauvre en milieu rural. Par contre, en milieu urbain, on observe la relation inverse. x Le fait que le chef de ménage ait poursuivi une éducation secondaire ou universitaire est corrélé négativement avec la probabilité d'être pauvre ou extrêmement pauvre, aussi bien en milieu rural qu’en milieu urbain. Par contre, pour l’éducation primaire, cette corrélation négative n’est valable qu’en milieu rural. x La taille du ménage, le nombre d’enfants de 1 à 5 ans et le nombre de bébés de moins d’un an sont corrélés positivement avec la probabilité d’être pauvre ou extrêmement pauvre, aussi bien en milieu rural qu’en milieu urbain. x En milieu rural, le nombre de personnes âgées dans le ménage est corrélé négativement avec la probabilité d’être pauvre ou extrêmement pauvre, tandis qu’en milieu urbain, la relation entre les deux variables n’est pas significative. x L’accès à l’eau potable et l’accès à l’électricité sont corrélés négativement avec la probabilité d’être pauvre ou extrêmement pauvre pour les ménages urbains et ruraux. x La possession d’une radio est corrélée négativement avec la pauvreté en milieu urbain et en milieu rural. x Diriger une entreprise familiale non agricole est corrélé négativement avec la pauvreté ou l’extrême pauvreté aussi bien en ville que dans les campagnes. x L’existence d’un individu actif exerçant l’activité de pêche au sein du ménage est corrélée positivement avec la probabilité d’être pauvre ou extrêmement pauvre en milieu rural. En milieu urbain, les relations sont non significatives. x La pratique de la culture de riz est corrélée positivement avec la pauvreté ou la pauvreté extrême surtout en milieu urbain. En milieu rural, cette variable n’a aucune relation significative qu’avec la pauvreté monétaire. x La possession de bétail est corrélée positivement avec la pauvreté et l’extrême pauvreté en milieu urbain. Aucune relation significative n’est observée en milieu rural. x Le fait que le chef du ménage soit une femme a une relation positive avec la pauvreté et l’extrême pauvreté, aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural. x Le fait que le chef de ménage soit dans une relation monogame traditionnelle (pas légalement marié) est corrélé positivement avec la probabilité d'être pauvre ou extrêmement pauvre en milieu urbain et en milieu rural. x Le fait qu’un ménage soit dirigé par un individu célibataire est corrélé négativement avec la pauvreté et l’extrême pauvreté. 121 Tableau 2.6 : Corrélations entre les variables sélectionnées et la probabilité d'être pauvre ou extrêmement pauvre dans un environnement urbain et rural Urbain Rural pauvre extrême pauvre pauvre extrême pauvre Chef de ménage éducation primaire + 0 - - Chef de ménage éducation secondaire - - - - Chef de ménage éducation supérieure - - - - Radio - - - - Electricité - - - - Entreprise non agricole - - - - Eau potable - - - - Taille du ménage + + + + Enfant 1-5 ans + + + + Enfant < 1 an + + + + Superficie de la terre + + - - Actif dans la pêche 0 0 + + Nombre de personnes âgées dans le ménage 0 0 - - Culture de riz + + + 0 Propriétaire de bétail + + 0 0 Chef de ménage femme + + + + Monogamie traditionnelle + + + + Polygamie traditionnelle + + 0 + Monogamie pas mariée 0 - 0 0 Veuf + + 0 0 Célibataire - - - - Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. - : corrélation négative 0 : corrélation non significative + : corrélation positive 34. Le recours à la modélisation tient compte des interactions entre les différents facteurs et donne des résultats plus précis sur l’importance de l’influence de chaque variable sur la probabilité d’être pauvre ou extrêmement pauvre. 122 35. La composition d’un ménage influe beaucoup sur sa situation vis-à-vis de la pauvreté. Une augmentation de 1% de la taille du ménage augmente de plus de 9% sa probabilité d’être pauvre et de 5% sa probabilité d’être extrêmement pauvre en milieu urbain. En milieu rural, ces pourcentages sont respectivement de l’ordre de 4% et 6%. De plus, le nombre d’enfants de moins de 15 ans dans le ménage augmente significativement la probabilité d’être pauvre ou extrêmement pauvre avec des pourcentages respectifs de 5% et de 4% en milieu urbain. En milieu rural, ils sont de l’ordre de 5%. 36. Le niveau d’éducation du chef de ménage agit fortement sur la situation du ménage vis -à-vis de la pauvreté. En milieu urbain, la probabilité qu’un ménage dont le chef a suivi un enseignement primaire soit pauvre, est inférieure de 15% par rapport à un ménage dirigé par un individu non instruit ; la probabilité d’être extrêmement pauvre est inférieure de 10%. Si le chef du ménage a un niveau d’éducation secondaire ou universitaire, la probabilité de sombrer dans la pauvreté diminue encore davantage, respectivement de l’ordre de 22% et de 38%, toujours par rapport à un ménage dirigé par un individu non instruit. Si l’on retient la probabilité d’être extrêmement pauvre, les probab ilités diminuent de 14% et 20%. On observe les mêmes résultats en milieu rural, mais avec des effets moins accentués. 37. Les résultats montrent l’importance du genre du chef de ménage. Ainsi, en milieu urbain, la probabilité qu’un ménage dirigé par une femme se trouve dans une situation de pauvreté ou de pauvreté extrême est supérieure respectivement de 14% et 7%, par rapport à un ménage dirigé par un homme. En milieu rural, les écarts de probabilités sont de l’ordre de 8% et 11%, toujours en défaveur des ménages dirigés par une femme. L’âge du chef du ménage a aussi des effets négatifs sur la pauvreté, mais ces effets sont relativement faibles par rapport aux effets d’autres variables. 38. La pratique de la culture de riz agit négativement sur la pauvreté en milieu urbain. Elle y diminue de 8% et 5% les probabilités d’être pauvre ou être extrêmement pauvre. En milieu rural, son impact est faible sur la pauvreté et non significatif sur l’extrême pauvreté. On observe les mêmes phénomènes pour la culture de maïs. Par contre, pour les autres cultures vivrières, l’influence sur la pauvreté des ménages est faible ou non significative que ce soit en ville ou dans la campagne. Outre le type de culture, la possession de terres agricoles, ainsi que la superficie, améliorent les conditions de vie des ménages, mais la possession importe beaucoup plus que la superficie. Ceci est valable aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural. 39. La possession d’une entreprise familiale non agricole améliore la situation d’un ménage vis-à-vis de la pauvreté. L’existence d’une telle unité de production diminue la probabilité d’être pauvre de 8% en milieu urbain et de 6% en milieu rural (ces pourcentages sont de l’ordre de 6% et de 10% si l’on considère la situation d’extrême pauvreté). 40. L’impact de l’accès à l’électricité sur les conditions de vie des ménages est considérable. En milieu urbain, un ménage ayant accès à l’électricité a une probabilité d’être pauvre inférieure de 42% par rapport à un ménage qui en est privé. En milieu rural, cet écart est de l’ordre de 33%. L’accès à l’eau potable diminue significativement la probabilité d’être pauvre ou extrêmement pauvre aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural. 41. La possession d’un poste radio réduit fortement la probabilité d’être pauvre (-16% en milieu urbain et -12% en milieu rural) et la probabilité d’être extrêmement pauvre (13% en milieu urbain et 20% en milieu rural). 123 Tableau 2.7 : Importance des indicateurs déterminant la pauvreté et la pauvreté extrême Significativité des variables Urbain Rural Variable Pauvreté Pauvreté Pauvreté Pauvreté extrême extrême Âge du chef de ménage -0,049*** -0,028*** -0,026*** -0,024*** Carré de l'âge du chef de ménage 0,051*** 0,024** 0,028*** 0,024** Chef de ménage femme 0,342*** 0,264*** 0,400*** 0,295*** CM marié(e) coutumièrement monogame 0,282*** 0,258*** 0,129** 0,163*** CM marié(e) coutumièrement polygame 0,256 -0,006 0,210 0,356** Union libre monogame 0,283*** 0,111 0,260*** 0,205** Divorcé -0,205 0,176 -0,076 -0,369** Séparé 0,219** 0,130 -0,004 0,165 Veuf (ve) -0,015 0,187* -0,004 0,008 Célibataire 0,122 0,099 -0,252** -0,047 Chef de ménage de niveau primaire -0,384*** -0,397*** -0,220*** -0,209*** Chef de ménage de niveau secondaire -0,577*** -0,621*** -0,377*** -0,315*** Chef de ménage de niveau universitaire -1,161*** -1,259*** -1,033*** -0,716*** Taille du ménage 0,231*** 0,201*** 0,164*** 0,159*** Ratio de dépendance (nb actifs/ nb inactifs) 0,053** 0,036* 0,068*** 0,085*** Problème de santé au cours des 2 dernières 0,045 0,061 -0,078* -0,024 semaines Nombre d'enfants de moins de 1 an 0,038 0,045 0,223** 0,170** Nombre d'enfants de 1 à 5 ans 0,097 0,050 0,108 0,152** Nombre d'enfants de 6 à 9 ans -0,084 -0,056 0,002 0,033 Nombre d'enfants de 10 à 14 ans -0,071 -0,073 -0,056 0,017 Nombre d'enfants dans le ménage 0,176*** 0,164** 0,199*** 0,129** Nombre de personnes âgées plus de 66 ans -0,105 0,036 -0,052 -0,044 Surfaces totales cultivées (riz, maïs, manioc, -0,001*** 0,000** -0,001*** -0,002*** patate) Pratique de la riziculture -0,204*** -0,214*** 0,034 -0,197*** Cultivateur de maïs -0,131** -0,215*** -0,076 -0,070 Cultivateur de manioc 0,097* 0,038 0,085* 0,087* 124 Cultivateur de patate -0,046 -0,079 0,075 0,022 Eleveurs de bétail -0,094* -0,153*** -0,178*** -0,187*** Possession de terre agricole ou non 0,479*** 0,447*** -0,012 0,254*** Pratique de la pêche -0,046 -0,020 0,325* 0,211 Chef de ménage chômeur ou inactif 0,045 -0,142 -0,026 -0,223* Possession de radio -0,397*** -0,457*** -0,462*** -0,524*** Accès à l'électricité -1,131*** -1,191*** -0,974*** -1,093*** Possession d'entreprise non agricole -0,203*** -0,230*** -0,245*** -0,252*** Accès à l'eau potable -0,229*** -0,263*** -0,265*** -0,250*** Membre d'une mutuelle de crédit 0,039 -0,221 -0,919 -0,037 Fianarantsoa -0,022*** 0,143** 0,130* 0,198*** Toamasina 0,215*** 0,315*** 0,048 0,137* Mahajanga -0,329*** -0,359*** -0,239*** -0,181** Toliara -0,136* 0,071 0,055 0,148* Antsiranana -0,343*** -0,211** -0,338*** -0,117 Constante 0,555*** -0,316 0,739*** -0,173 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. Tableau 2.8 : Poids des indicateurs dans la réduction de la pauvreté par rapport aux références sélectionnées Variable Effets marginaux Urbain Rural Références pauvreté pauvreté pauvreté pauvreté extrême extrême Âge du chef de ménage -0,019* -0,008* -0,007* -0,009* (Unité : années) Carré de l'âge du chef de ménage 0,020* 0,006* 0,007* 0,009* (Unité : années) Chef de ménage femme 0,136* 0,076* 0,087* 0,114* Chef Homme CM marié(e) coutumièrement monogame 0,112* 0,071* 0,032* 0,065* Marié(e) légalement CM marié(e) coutumièrement polygame 0,102 -0,002 0,047 0,135* Marié(e) légalement Union libre monogame 0,112* 0,031 0,058* 0,080* Marié (e) légalement Divorcé -0,081 0,050 -0,020 -0,146 Marié(e) légalement Séparé 0,087* 0,036 -0,001 0,065 Marié(e) légalement Veuf (ve) -0,006 0,053* -0,001 0,003 Marié(e) légalement 125 Célibataire 0,049 0,027 -0,070* -0,018 Marié(e) légalement Chef de ménage de niveau primaire -0,152* -0,104* -0,055* -0,083* Chef non instruit Chef de ménage de niveau secondaire -0,221* -0,139* -0,107* -0,125* Chef non instruit Chef de ménage de niveau universitaire -0,387* -0,198* -0,356* -0,273* Chef non instruit Taille du ménage 0,092* 0,054* 0,041* 0,063* (Unité : nombre) Ratio de dépendance (nb actifs/ nb 0,021* 0,010* 0,017* 0,034* (Unité : %) inactifs) Problème de santé au cours des 2 dernières 0,018 0,016 -0,020* -0,009 Aucun problème santé semaines Nombre d'enfants de moins de 1 an 0,015 0,012 0,056* 0,067* (Unité : nombre) Nombre d'enfants de 1 à 5 ans 0,038 0,013 0,027 0,060* (Unité : nombre) Nombre d'enfants de 6 à 9 ans -0,034 -0,015 0,001 0,013 (Unité : nombre) Nombre d'enfants de 10 à 14 ans -0,028 -0,019 -0,014 0,007 (Unité : nombre) Nombre d'enfants dans le ménage 0,070* 0,044* 0,050* 0,051* (Unité : nombre) Nombre de personnes âgées plus de 66 ans -0,042 0,010 -0,013 -0,017 (Unité : nombre) Surfaces totales cultivées (riz, maïs, 0,000* 0,000* 0,000* -0,001* (Unité : are) manioc, patate) Pratique de la riziculture -0,081* -0,056* 0,008 -0,077* Non cultivateur de riz Cultivateur de maïs -0,052* -0,053* -0,019 -0,028 Non cultivateur de maïs Cultivateur de manioc 0,039* 0,010 0,021 0,035 Non cultivateur manioc Cultivateur de patate -0,018 -0,021 0,018 0,009 Non cultivateur patate Eleveurs de bétail -0,037* -0,039* -0,045* -0,074* Aucun bétail Possession de terre agricole ou non 0,189* 0,116* -0,003 0,101* Aucune terre Pratique de la pêche -0,018 -0,005 0,069* 0,082 Aucun pécheur Chef de ménage chômeur ou inactif 0,018 -0,036 -0,007 -0,089* Chef actif occupé Possession de radio -0,157* -0,127* -0,117* -0,206* Aucune radio Accès à l'électricité -0,418* -0,268* -0,330* -0,389* Non accès électricité Possession d'entreprise non agricole -0,081* -0,060* -0,064* -0,100* Pas d’ENA Accès à l'eau potable -0,091* -0,073* -0,068* -0,099* Non accès eau potable Membre d'une mutuelle de crédit 0,016 -0,053 -0,314 -0,015 Aucune mutuelle crédit Fianarantsoa -0,009* 0,040* 0,031* 0,078* Antananarivo Toamasina 0,086* 0,092* 0,012 0,054* Antananarivo 126 Mahajanga -0,129* -0,085* -0,064* -0,072* Antananarivo Toliara -0,054* 0,019 0,013 0,058* Antananarivo Antsiranana -0,134* -0,052* -0,096* -0,046 Antananarivo Qualités statistiques des modèles Critère AIC 5271,12 4840,50 4956,61 6302,64 Critère BIC 5554,68 5124,06 5238,96 6584,99 Nombre d'observations 6320 6320 6140 6140 Nombre de paramètres 41 41 41 41 Pseudo-R2 0,29 0,38 0,29 0,26 Chi2 (Wald) 1990,80 2974,96 1990,80 2259,60 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. Les chiffres statistiquement significatifs sont marqués d’une *. 42. Les résultats de ces analyses montrent à quel point les différents facteurs jouent un rôle dans l’amélioration des conditions de vie des ménages et de la lutte contre la pauvreté. La plupart des instruments sont valables aussi bien en milieu rural qu’en mi lieu urbain. Néanmoins, quelques facteurs sont valables uniquement dans un seul milieu de résidence. 43. L'accès à l'électricité constitue le facteur le plus important pour la réduction de la pauvreté à Madagascar. Il agit positivement à la fois sur la productivité des membres de la famille, sur la disponibilité en temps, sur la sécurité. Il rend également possible l’utilisation de biens durables et la consommation d’une gamme plus large de produits. 44. L’amélioration du capital humain apparaît comme un instrument très efficace pour améliorer les conditions de vie des ménages quel que soit le milieu considéré. La valorisation du niveau d’éducation, notamment celui du chef de ménage, conduit à une meilleure gestion des ressources financières, humaines et physiques au sein de la famille. Le capital humain agit non seulement sur les court et moyen termes, mais aussi et surtout sur le long terme. Les efforts relatifs à l’éducation ne doivent pas être limités à l’enseignement primaire, mais être étendus au niveau de l’enseignement secondaire et universitaire. 45. Selon les résultats, la promotion d’activités génératrices de revenus non agricoles a un impact positif sur les conditions de vie des ménages, et doit donc être un axe stratégique des politiques de développement. Elle agit directement sur les revenus des ménages et indirectement à travers les ressources collectives et les processus de redistribution. Elle fait partie des moyens permettant de diversifier les activités des ménages et de réduire les risques dûs aux fluctuations des revenus. 46. Etant donné que l’agriculture de subsistance domine actuellement à Madagascar, une réforme foncière semble primordiale plutôt que l’extension des terres cultivables. La propriété foncière constitue un gage pour l’exploitant et favorise l’investissement et l’amélioration de la productivité. En ce qui concerne le choix de culture, les cultures vivrières, notamment le riz, devraient être privilégiées pour assurer la sécurité alimentaire. Plus spécifiquement, les cultures à forte rentabilité et substituts potentiels du riz comme le maïs devraient être encouragées. 47. En milieu rural, une attention particulière devrait être accordée à la santé infantile et à la planification familiale. Ainsi, malgré l’amélioration des conditions sanitaires à Madagascar en général, en particulier pour les enfants, la présence d’enfants au sein d’un ménage augmente toujours les risques pour 127 ce ménage d’être touché par la maladie ou le décès de ces enfants, événements qui sont sources de faible productivité et de réduction du temps de travail, notamment pour les femmes appartenant au ménage. 128 ANNEXES Tableau A.1 : Pauvreté et pauvreté extrême selon la taille du ménage Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrême Taille du ménage Pauvreté Ensemble pauvreté Singleton Pourcentage de pauvres 10,4 21,2 Effectif en millier 21 43 201 Part à l'ensemble considéré 0,2 0,3 1,0 2à3 Pourcentage de pauvres 29,9 53,3 Effectif en millier 878 1 562 2 932 Part à l'ensemble considéré 7,7 10,1 14,5 4à5 Pourcentage de pauvres 46,3 70,8 Effectif en millier 2 972 4 540 6 415 Part à l'ensemble considéré 26,1 29,4 31,8 6à9 Pourcentage de pauvres 67,9 86,2 Effectif en millier 5 924 7 522 8 724 Part à l'ensemble considéré 52,0 48,7 43,2 10 et plus Pourcentage de pauvres 84,2 92,9 Effectif en millier 1 602 1 769 1 904 Part à l'ensemble considéré 14,1 11,5 9,4 Total Pourcentage de pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 129 Tableau A.2 : Pauvreté et pauvreté extrême selon l'âge du chef de ménage Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs Age du chef de ménage Extrême pauvreté Pauvreté Ensemble Moins de 20 ans Pourcentage de pauvres 57,6 78,3 Effectif en millier 130 176 225 Part à l'ensemble considéré 1,1 1,1 1,1 De 20 à 29 ans Pourcentage de pauvres 53,2 75,2 Effectif en millier 1 513 2 137 2 844 Part à l'ensemble considéré 13,3 13,8 14,1 De 30 à 39 ans Pourcentage de pauvres 57,3 77,3 Effectif en millier 3 191 4 304 5 571 Part à l'ensemble considéré 28,0 27,9 27,6 De 40 à 49 ans Pourcentage de pauvres 59,4 78,7 Effectif en millier 3 296 4 369 5 553 Part à l'ensemble considéré 28,9 28,3 27,5 De 50 à 59 ans Pourcentage de pauvres 54,7 74,6 Effectif en millier 2 086 2 843 3 812 Part à l'ensemble considéré 18,3 18,4 18,9 Plus de 60 ans Pourcentage de pauvres 54,5 73,9 Effectif en millier 1 183 1 604 2 172 Part à l'ensemble considéré 10,4 10,4 10,8 Total Pourcentage de pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 130 Tableau A.3 : Pauvreté et pauvreté extrême selon la région de résidence Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs Extrême REGION Pauvreté Ensemble pauvreté Analamanga Pourcentage de pauvres 28,9 54,5 Effectif en millier 673 1 272 2 336 Part à l'ensemble considéré 5,9 8,2 11,6 Vakinankaratra Pourcentage de pauvres 51,3 75,8 Effectif en millier 860 1 271 1 677 Part à l'ensemble considéré 7,5 8,2 8,3 Itasy Pourcentage de pauvres 54,1 79,9 Effectif en millier 399 590 738 Part à l'ensemble considéré 3,5 3,8 3,7 Bongolava Pourcentage de pauvres 52,9 76,8 Effectif en millier 221 322 420 Part à l'ensemble considéré 1,9 2,1 2,1 Matsiatra Ambony Pourcentage de pauvres 70,3 84,7 Effectif en millier 852 1 027 1 213 Part à l'ensemble considéré 7,5 6,7 6,0 Amoron'i Mania Pourcentage de pauvres 62,5 85,2 Effectif en millier 427 582 684 Part à l'ensemble considéré 3,7 3,8 3,4 Vatovavy Fitovinany Pourcentage de pauvres 75,9 90,0 Effectif en millier 1 056 1 251 1 392 Part à l'ensemble considéré 9,3 8,1 6,9 Ihorombe Pourcentage de pauvres 61,1 80,7 Effectif en millier 144 190 237 Part à l'ensemble considéré 1,3 1,2 1,2 Atsimo Atsinanana Pourcentage de pauvres 82,1 94,5 Effectif en millier 732 843 892 Part à l'ensemble considéré 6,4 5,5 4,4 Atsinanana Pourcentage de pauvres 65,5 82,1 131 Effectif en millier 792 993 1 211 Part à l'ensemble considéré 6,9 6,4 6,0 Analanjirofo Pourcentage de pauvres 68,8 83,5 Effectif en millier 639 776 930 Part à l'ensemble considéré 5,6 5,0 4,6 Alaotra Mangoro Pourcentage de pauvres 41,8 68,2 Effectif en millier 386 630 924 Part à l'ensemble considéré 3,4 4,1 4,6 Boeny Pourcentage de pauvres 38,8 62,6 Effectif en millier 264 425 681 Part à l'ensemble considéré 2,3 2,8 3,4 Sofia Pourcentage de pauvres 42,4 71,5 Effectif en millier 479 808 1 130 Part à l'ensemble considéré 4,2 5,2 5,6 Betsiboka Pourcentage de pauvres 62,0 82,2 Effectif en millier 234 310 378 Part à l'ensemble considéré 2,1 2,0 1,9 Melaky Pourcentage de pauvres 59,8 80,2 Effectif en millier 163 219 274 Part à l'ensemble considéré 1,4 1,4 1,4 Atsimo Andrefana Pourcentage de pauvres 65,0 82,1 Effectif en millier 867 1 096 1 335 Part à l'ensemble considéré 7,6 7,1 6,6 Androy Pourcentage de pauvres 84,9 94,4 Effectif en millier 688 765 812 Part à l'ensemble considéré 6,0 5,0 4,0 Anosy Pourcentage de pauvres 72,0 83,5 Effectif en millier 444 515 618 Part à l'ensemble considéré 3,9 3,3 3,1 Menabe Pourcentage de pauvres 40,9 64,2 Effectif en millier 249 391 611 132 Part à l'ensemble considéré 2,2 2,5 3,0 DIANA Pourcentage de pauvres 32,5 54,4 Effectif en millier 181 304 559 Part à l'ensemble considéré 1,6 2,0 2,8 SAVA Pourcentage de pauvres 56,5 74,9 Effectif en millier 635 843 1 126 Part à l'ensemble considéré 5,6 5,5 5,6 Total Pourcentage de pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. 133 Tableau A.4 : Pauvreté et pauvreté extrême selon la situation d'alphabétisation du chef de ménage Unités: % pour les taux et millier pour les effectifs Situation du chef de ménage par rapport à Extrême pauvreté Pauvreté Ensemble l'alphabétisation Analphabète Pourcentage de pauvres 74,6 89,9 Effectif en millier 4 400 5 300 5 898 Part à l'ensemble considéré 38,6 34,3 29,2 Alphabétisé Pourcentage de pauvres 49,0 71,0 Effectif en millier 6 997 10 135 14 277 Part à l'ensemble considéré 61,4 65,7 70,8 Total Pourcentage de pauvres 56,5 76,5 Effectif en millier 11 397 15 434 20 176 Part à l'ensemble considéré 100,0 100,0 100,0 Source : INSTAT/DSM/EPM2010 et propres calculs. Tableau A.5 : Ratio de pauvreté selon le genre du chef de ménage et la taille du ménage Unité: % Taille moyenne des ménages Masculin Féminin Ensemble Singleton 14,4 27,8 21,2 [2 ; 3] 50,2 61,1 53,3 [4 ; 5] 68,4 83,1 70,8 [6 ; 9] 86,0 88,2 86,2 10 individus et plus 92,8 94,4 92,9 Ensemble 76,4 77,3 76,5 Source : INSTAT/DSM/EPM2010. 134 REVUE DES PROGRAMMES DE PROTECTION SOCIALE A MADAGASCAR Julia Rachel RAVELOSOA Avril 2011 135 SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX .......................................................................................................................................... 138 LISTE DES GRAPHIQUES ....................................................................................................................................... 139 LISTE DES ENCADRES .......................................................................................................................................... 139 SIGLES ET ABBREVIATIONS .................................................................................................................................. 140 RESUME ............................................................................................................................................................... 142 INTRODUCTION .................................................................................................................................................... 144 1. CONCEPT ET METHODOLOGIE .......................................................................................................................... 146 A. Concept ...................................................................................................................................................... 146 B. Méthodologie et limites ............................................................................................................................. 147 C. Données utilisées ....................................................................................................................................... 148 D. Problèmes rencontrés ................................................................................................................................. 148 2. PROGRAMMES PUBLICS DE PROTECTION SOCIALE ........................................................................................... 149 A. Les dépenses de protection sociale à Madagascar ..................................................................................... 149 A.1 Les dépenses globales de protection sociale ......................................................................................... 149 A.2 Aperçu des dépenses de protection sociale (hors sécurité sociale des agents de l’Etat) par secteur d’intervention .............................................................................................................................................. 151 B. Analyse des principaux programmes de protection sociale ....................................................................... 152 B.1 Sélection des programmes examinés .................................................................................................... 152 B.2 Programmes d’éducation ...................................................................................................................... 154 B.3 Programmes de santé ............................................................................................................................ 158 B.4 Programmes nutritionnels ..................................................................................................................... 164 B.5 Travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre (HIMO) ............................................................... 169 B.6 Filets de sécurité sociale pour répondre aux catastrophes naturelles .................................................... 171 B.7 Programmes de réintégration socioéconomique pour les groupes vulnérables ..................................... 175 C. Analyse des lacunes des interventions publiques ...................................................................................... 178 C.1 Programmes à forte couverture ............................................................................................................. 178 C.2 Programmes à couverture naissante ou faible ....................................................................................... 179 D. Résumé des problèmes liés aux dépenses publiques de protection sociale ............................................... 180 3. CADRE INSTITUTIONNEL EXISTANT POUR LA PROTECTION SOCIALE ............................................................... 182 A. Acteurs clés ............................................................................................................................................... 182 A.1 Agences centrales ................................................................................................................................. 182 A.2 Décentralisation .................................................................................................................................... 183 A.3 Société civile ........................................................................................................................................ 184 B. Directives clés de la politique .................................................................................................................... 184 C. Mécanismes de coordination ..................................................................................................................... 185 SYNTHESE ET CONCLUSION ................................................................................................................................. 188 136 REFERENCES ........................................................................................................................................................ 190 ANNEXES ............................................................................................................................................................. 192 LISTE DES PERSONNES CONTACTEES ................................................................................................................... 206 137 LISTE DES TABLEAUX Tableau I.1 : Evolution des volumes de l’Aide Extérieure à Madagascar entre 2008 et 2010 ............................ 144 Tableau 2.1 : Les dépenses de protection sociale avant et après la crise incluses dans le budget de l’Etat ........ 149 Tableau 2.2 : Les dépenses de protection sociale à Madagascar (Ariary courant) .............................................. 150 Tableau 2.3 : Evolution des dépenses de protection sociale à Madagascar ......................................................... 150 Tableau 2.4 : Evolution des dépenses de protection sociale à Madagascar hors sécurité sociale des agents de l’Etat (en Ariary courant) .................................................................................................................................... 152 Tableau 2.5 : La répartition des dépenses de protection sociale selon le secteur d’intervention ......................... 152 Tableau 2.6 : Les programmes de protection sociale examinés dans ce rapport ................................................. 153 Tableau 2.7 : Couverture des programmes de protection sociale dans le secteur éducation ............................... 155 Tableau 2.8 : Coût des programmes de protection sociale dans le secteur éducation ($US) .............................. 156 Tableau 2.9 : Les programmes de protection sociale dans le secteur santé ......................................................... 160 Tableau 2.10 : Coût des programmes de protection sociale dans le secteur santé .............................................. 161 Tableau 2.11 : Les bénéficiaires des programmes nutritionnels ......................................................................... 166 Tableau 2.12 : Coût des programmes nutritionnels ............................................................................................. 167 Tableau 2.13 : Création d’emplois dans le cadre des programmes de travaux HIMO (nombre d’individus bénéficiaires) ....................................................................................................................................................... 170 Tableau 2.14 : Coût des créations d’emplois dans le cadre des travaux HIMO .................................................. 170 Tableau 2.15 : Les interventions dans le cadre des catastrophes naturelles : nombre de bénéficiaires ............... 172 Tableau 2.16 : Coût des programmes de filet de sécurité suite aux catastrophes naturelles ($US) ..................... 173 Tableau 2.17 : Coût et couverture des programmes de filet de sécurité pour les groupes vulnérables ............... 177 Tableau C.1 : Tableau récapitulatif des coûts et couverture des programmes par année .................................... 189 Tableau A.1 : Evolution des volumes d’aide sociale à Madagascar entre 2008 et 2010 ..................................... 192 Tableau A.2 : Comparaison des engagements de l’Etat et des chiffres de la Loi de finance initiale (Ariary) .... 192 Tableau A.3 : Budget d’investissement (financement extérieur) par bailleur et par programme, utilisation 2007 et engagement fin juin 2008 (en millions d’Ariary) ................................................................................................ 192 Tableau A.4 : Rapport de réalisation physique et financière du Fonds Catalytique de janvier à juillet 2008 ..... 194 138 LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 2.1 : Evolution des dépenses réelles de protection sociale à Madagascar (base 100 : 2007) ............. 151 Graphique 2.2 : Evolution du taux brut de scolarisation et du taux de redoublement en primaire ...................... 157 Graphique 2.3 : Evolution de l’incidence des maladies et fréquentation des centres de santé entre 2005 et 2010 ............................................................................................................................................................................ 160 Graphique 2.4 : Evolution du nombre d’enfants de moins de 5 ans atteints de malnutrition chronique entre 2005 et 2010................................................................................................................................................................. 168 Graphique A.1 : Evolution du dépistage de nouveaux cas de tuberculose pulmonaire à microscopie positive à Madagascar entre 1997 et 2010 ........................................................................................................................... 204 LISTE DES ENCADRES Encadré 2.1 : Micro crédit et mutuelle de santé .................................................................................................. 162 Encadré 3.1 : La CPGU met en œuvre divers projets de prévention et de mitigation ......................................... 187 Encadré A.1 : Indicateurs et seuil de déclenchement d’une intervention globale ............................................... 205 139 SIGLES ET ABBREVIATIONS ADRA Adventist Development and Relief Agency (ADRA est une ONG internationale implantée à Madagascar) AMP Aid Management Platform BIT Bureau International du Travail BNGRC Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes CAC Centre d’Appui aux Communes CARE Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, Inc. CEFOR Crédit Epargne FORmation (CEFOR est une institution de micro crédit mutualiste) CPGU Cellule de prévention et de gestion des urgences CRENA Centre de Récupération Nutritionnelle Ambulatoire CRENI Centre de Récupération Nutritionnelle Intensive CRS Catholic Relief Services (CRS est une ONG internationale implantée à Madagascar) CSB Centre de Santé de Base DNPH Décennie Nationale des Personnes Handicapées DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté EKA Ezaka Kopia ho an’ny Ankizy EPM Enquête Permanente auprès des Ménages FDL Fond de Développement Local FELANA Food Security to Enhance Livelihood through Agriculture and Nutrition Activities FID Fonds d’Intervention pour le Développement FRAM Fikambanan’ny RAy aman-drenin’ny Mpianatra (association des parents d’élèves) GAVI Global Alliance for Vaccines and Immunization (Alliance mondiale pour les vaccins et l’immunisation) GRET Groupe de Recherches et d’Echanges Technologiques (GRET est une ONG internationale implantée à Madagascar) HIMO Haute Intensité de Main d’œuvre INFP Institut National de Formation Pédagogique INSTAT Institut National de la Statistique IPEC International Program for the Elimination of Child Labour LN2D Lettre MAP Madagascar Action Plan MDAT Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire MENRS Ministère de l’Enseignement Nationale et de la Recherche Scientifique MPAS Ministère de la Population et des Actions Sociales MPPLS Ministère de la Population, de la Protection Sociale et des Loisirs ONEP Office National de l’Enseignement Privé ONG Organisation Non Gouvernementale ONN Office National de Nutrition PAM Programme Alimentaire Mondial PANAGED Plan d’Action National Genre et développement PIB Production Intérieur Brut PN2D Politique Nationale de PNPF Politique Nationale de la Promotion de la Femme PSI Population Services International 140 PTF Partenaires Techniques et Financiers SALOHI Strengthening and Accessing Livelihoods Opportunities for Household Impact UAT/EPT Unité d’Appui Technique / Education Pour Tous UE Union Européenne UGP Unité de Gestion des Projets d’appui au secteur santé UNICEF Fonds des Nations Unies pour l’Enfance USAID United States Agency for International Development USDA United States Departments of Agriculture 141 RESUME 1. La crise sociopolitique qui a débuté en 2009 à Madagascar a entraîné un ralentissement des activités économiques (recul de -3,7% du PIB en 2009 contre un taux de croissance annuel de 5,1% à 7,1% entre 2005 et 2008) et une forte augmentation de la pauvreté (69% en 2005 à 77% 2010 selon l’EPM). La crise a conduit à une hausse de la population particulièrement vulnérable, allant de 2,7 millions en 2007 à 3,6 millions en 2010. On constate entre autres une hausse du nombre de chômeurs, du sous emploi et du secteur informel (sources : enquête emploi DIAL INSTAT 2010, EPM 2010). On assiste également à une baisse de la fréquentation scolaire (le taux net de scolarisation dans le primaire est passé 83,3% en 2005 contre 73,4% en 2010 selon l’EPM) et à une hausse de l’insécurité alimentaire à cause de la hausse de produits alimentaires de base comme le riz (hausse de 29% des prix du riz entre février 2010 et février 2011 selon les données de l’IPC, INSTAT). En conséquence, les interventions habituelles en matière de protection sociale demandent à être renforcées et/ou élargis pour couvrir les besoins actuels. 2. La crise a également entraîné la suspension ou la réduction des interventions des certains partenaires techniques et financiers se soldant par une baisse du volume des aides octroyés à Madagascar en 2009 (-47% entre 2008 et 2009) même dans le secteur social. 3. Face à ces bouleversements concomitants à la crise, ce rapport fait le point sur la protection sociale à Madagascar en examinant l’évolution récente, avant et depuis le début de la crise, des principaux programmes de protection sociale à Madagascar. Il fait partie d’une série de réflexion sur la protection sociale lancée par la Banque Mondiale. L’ensemble de ces réflexions permettra de mettre à jour leurs interventions dans le domaine de la protection sociale par rapport au contexte actuel. 4. Les programmes analysés dans ce rapport sont les principaux filets sociaux de sécurité des institutions publiques (ministères et organismes rattachés) et des partenaires techniques et financiers (PTF) de Madagascar. Ces programmes représentent 183 millions d’Ariary en 2007 et chutent à 136 millions en 2010. Le poids de la protection sociale atteint près de 7,1% du budget de l’Etat (Loi de finance initiale) avant la crise pour ne représenter que 4,4% du budget total en 2010. 5. En rajoutant les ONG, les dépenses totales de protection sociale s’élèvent à 196,5 millions Ariary en 2007 et 146,8 millions Ariary en 2010. 6% des dépenses totales de protection sociale à Madagascar proviennent donc des ONG. Malgré la crise, les dépenses totales de protection sociale ont régressé depuis 2009 (-16% en valeur et -29% en volume pour l’année 2009, et respectivement -38% et -53% en 2010). Ces chiffres révèlent la nécessité d’une réorganisation de la protection sociale à Madagascar, afin d’améliorer l’efficience et l’efficacité des interventions dans le contexte actuel, et probablement la nécessité d’un appui supplémentaire dans ce domaine. 6. Le secteur éducation constitue le premier domaine d’intervention de la protection sociale (40% des dépenses totales), suivi par le secteur santé nutrition (28%). L’aide aux groupes vulnérables vient en troisième (12%) position. Les programmes d’emploi temporaire et les catastrophes naturelles constituent une moindre portion du portefeuille de protection sociale. 7. Les évaluations des interventions dans le secteur éducation ont montré l’efficacité de ces programmes qui ont d’ailleurs été conçus et mis en place bien avant la crise sauf la cantine scolaire de l’UAT à Antananarivo ville. Parmi ces programmes, le paiement des subventions des enseignants FRAM et les distributions de kits scolaires ont été perturbés par la crise. 8. Les indicateurs du secteur santé semblent montrer une dégradation de l’état de santé de la population malgache en 2010, accompagnée d’une réduction du taux de fréquentation des centres de santé, probablement liée à la crise. Pourtant, en sus du programme « fonds d’équité » qui a montré ses limites, les effets de la crise sur l’offre ne sont pas des moindres dans ce secteur. A titre illustratif, le programme de vaccination risque d’être perturbé à cause de problèmes de financement et il en est de même du traitement des complications de la lèpre qui est pourtant une maladie contagieuse et handicapante. 142 9. Les programmes nutritionnels n’existaient pas tous avant la crise, comme le programme SALOHI de l’USAID qui n’a débuté qu’en 2009 et les cantines scolaires de l’UAT/EPT. Le nombre des bénéficiaires de ces interventions ont augmenté à partir de 2009 grâce entre autres à la mise en œuvre du nouveau programme SALOHI de l’USAID et à la hausse des interventions de GRET (UE, F rance, etc.). Les individus les plus vulnérables à la malnutrition, notamment les femmes enceintes et allaitantes ainsi que les enfants, sont les principaux bénéficiaires des programmes de nutrition. En moyenne, près de la moitié des bénéficiaires des programmes analysés ici sont des enfants (moins de 18 ans). 10. Les programmes de travaux HIMO répondent souvent à des situations de court terme. En regard du nombre de bénéficiaires, le programme FID (EFSRP) est le principal acteur dans ce domaine en 2010. Les programmes en cours ont créé des emplois pour plus de 250 000 personnes en 2010 et a profité, en conséquence, à environ 1 250 000 personnes, ce qui représente moins de 9% de la population pauvre. Le système de travaux HIMO étant parmi les programmes à meilleur coût efficacité, ce type de programmes doit être élargi en privilégiant les travaux d’assainissement pour améliorer à la fois les conditions de vie et d’hygiène de la population et atteindre le maximum de bénéficiaires. 11. Les programmes destinés aux groupes vulnérables spécifiques sont très dispersés et sont souvent à couverture limitée. La plupart de ces programmes sont encore de type « pilote » et/ou atteignent seulement une petite partie de la population cible et ne couvrent encore qu’une part négligeable de ceux qui sont dans le besoin. Puisqu’il y a peu de preuves de l’impact du programme, il serait important de réaliser des évaluations ex-post de ces programmes. 12. L’absence de coordination est une des caractéristiques de la protection sociale à Madagascar, étant donné qu’il existe une pluralité d’intervenants dont beaucoup ne partagent pas la même définition de la protection sociale ou ne sont pas au courant des programmes réalisés par d’autres. 13. Bien avant la crise de janvier 2009, aucune vision ni directive claire sur la protection sociale n’avait été adoptée en raison entre autres de l’absence de document de référence en matière de politique nationale. La stratégie nationale de gestion des risques et de protection sociale élaborée en 2007 n’a jamais été appliquée. 14. Des structures de coordination de la protection sociale n’existent pas au niveau global mais seulement au niveau sectoriel. Pourtant, la nature multisectorielle de la Protection Sociale requiert un mécanisme de coordination efficace qui favorise les synergies et complémentarités entre les différents acteurs. 15. L’absence de système d’information physique et financière est un des points faibles de la protection sociale à Madagascar. Les données font défaut alors que l’analyse et la coordination des actions nécessitent la disponibilité d’un système d’information répondant aux besoins. 143 INTRODUCTION 1. La crise sociopolitique qui a débuté en 2009 à Madagascar a entraîné un ralentissement des activités économiques (recul de -3,7% du PIB en 2009 contre un taux de croissance annuel de 5,1% à 7,1% entre 2005 et 2008) et une forte augmentation de la pauvreté (69% en 2005 à 77% 2010 selon l’EPM). Ainsi, la crise a conduit à une hausse de la population particulièrement vulnérable24, allant de 2,7 millions en 200725 à 3,6 millions en 201026. On constate entre autres une hausse du nombre de chômeurs (le taux de chômage au niveau national est passé de 2,8% à 3,8%), une informatisation massive des activités économiques et une hausse du sous emploi (source : enquête emploi DIAL INSTAT 2010), une baisse de la fréquentation scolaire (le taux net de scolarisation dans le primaire est passé 83,3% en 2005 contre 73,4% en 2010 selon l’EPM), et une hausse de l’insécurité alimentaire (hausse de 29% des prix du riz entre février 2010 et février 2011 selon les données de l’IPC, INSTAT). En conséquence, les interventions habituelles en matière de protection sociale demandent à être renforcées et/ou élargies pour couvrir les besoins actuels. 2. Or, la crise a également entraîné la suspension ou la réduction des interventions des certains partenaires techniques et financiers se soldant par une baisse du volume des aides octroyées à Madagascar en 2009 (-47% entre 2008 et 2009) même dans le secteur social (voir tableau I.1 suivant) pour reprendre légèrement en 2010. Néanmoins, même si les aides ont augmenté en 2010, les niveaux de 2009 et de 2010 restent largement en dessous du niveau des aides de la période 2005-2008.27 Parallèlement, du côté de l’Etat Malagasy, selon la loi de finance, le budget d’investissement voté financé par les ressources propres internes du pays accordé au secteur social (ministères en charge de la santé, de l’éducation et de la population) a chuté de -12% entre 2008 et 2010. Tableau I.1 : Evolution des volumes de l’Aide Extérieure à Madagascar entre 2008 et 2010 (USD) (en structure) Secteur 2008 2009 2010 2008 2009 2010 Secteur social 229 225 262 198 072 312 267 608 916 36,4% 47,7% 58,5% Autres secteurs 400 943 562 400 943 562 189 601 251 63,6% 52,3% 41,5% Total des aides 626 344 351 413 062 016 457 165 462 100,0% 100,0% 100,0% Source : Coordination des aides extérieures, Primature. 3. Si les aides ont repris en 2010, surtout celles adressés au secteur social (+35%), les aides octroyées à la protection sociale (hors santé et éducation) ont en revanche diminué sur cette année (-10%). D’ailleurs, la protection sociale n’occupe qu’une part limitée des aides octroyées au secteur social (en moyenne 15% sur la période 2008-2010)28. Cette situation explique probablement la dégradation de certains indicateurs sociaux mentionnés ci-dessus et mentionnés également par l’article de la Banque Mondiale (Banque mondiale, 2011). 4. Du côté institutionnel, le Ministère en charge de la protection sociale est réapparu en 2009 après sa dissolution en janvier 2007. Toutefois, la coordination et le suivi des programmes de protection sociale qui étaient déjà insuffisants (voir Ravelosoa, Key, 2004) se sont encore dégradés. Certains changements de responsables sont intervenus sans passation et ont conduit à une perte de savoir faire et d’informations sur la protection sociale. En conséquence, il s’avère difficile de reconstituer les historiques de certaines activités. 24 Présentant cinq critères de vulnérabilités ou plus. 25 Selon le projet de Stratégie Nationale de gestion des risques et de la protection sociale, 2007. 26 Madagascar Vulnérabilité, INSTAT (à paraître), 2011. 27 Voir Rapport sur la Coopération (Primature, 2010). 28 Voir tableau en annexe. 144 5. Face à ces bouleversements concomitants à la crise, il est nécessaire de faire le point sur la protection sociale à Madagascar. Ainsi, ce rapport examine l’évolution récente avant et depuis le début de la crise des principaux programmes de protection sociale à Madagascar. Il fournit un aperçu sur les objectifs, la couverture, les bénéficiaires et l’efficacité des principaux programmes de protection sociale du gouvernement. Il analyse également les dépenses affectées à la gestion des risques, celles qui constituent spécifiquement des dépenses de protection sociale. Enfin, des observations sommaires sur la mise en œuvre et l’aspect institutionnel des programmes de protection sociale concluent ce rapport. 6. Ce rapport fait partie d’une série de réflexion sur la protection sociale lancée par la Banque Mondiale. On cite en particulier : x L’analyse de la Banque Mondiale (2011) sur les aides extérieures dans le secteur social durant cette période de crise à Madagascar. Ce rapport souligne que, malgré la baisse globale de l’aide totale reçu par Madagascar sur la période 2008-2010, on assiste à une hausse de l’aide extérieure dans le secteur social, et pourtant les indicateurs sociaux sont en régression. x Une mise à jour de l’analyse de la pauvreté et de la vulnérabilité faite par l’INSTAT (INSTAT, 2011). En utilisant l’EDS 2008-2009 et l’EPM 2010, le rapport donne une vue d’ensemble de la dynamique de la pauvreté à Madagascar et des indicateurs de suivi des OMD, de l’évo lution de la vulnérabilité entre 2005 et 2010 ainsi que des chocs subis par les ménages et des stratégies adoptées par les ménages pour y faire face. 7. Le présent rapport vient donc compléter ces deux autres travaux en analysant le côté de l’offre des programmes de protection sociale. L’ensemble de ces études permettra à l’Etat et aux PTF de mettre à jour leurs interventions dans le domaine de la protection sociale étant donné le contexte actuel. 145 1. Concept et Méthodologie A. Concept 8. Le terme de protection sociale peut couvrir différents champs selon les pays ou selon les organismes de mise en œuvre. De manière générale, la protection sociale s’identifie aux filets sociaux de sécurité dans les pays en développement mais concerne plutôt les assurances et sécurités sociales dans les pays développés. 9. A titre d’exemple, pour le Sénégal29, la protection sociale peut être définie comme l’organisation de solidarités professionnelles, communautaire ou nationales dont le but est de (i) garantir l’accès au x biens et services essentiels (ii) conduire une politique de protection et de prévention contre les risques sociaux et naturels (iii) promouvoir les capacités et le potentiel de chaque individu (iv) assurer la sécurité des biens et des investissements, condition nécessaire pour une croissance durable. 10. Pour les pays développés comme la France, la protection sociale désigne tous les mécanismes de prévoyance collective qui permettent aux individus de faire face aux "risques sociaux". Les principaux risques sociaux couverts par la protection sociale en France concernent : x la santé : maladie, invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles ; x la famille : allocations familiales, aides pour la garde d'enfants, indemnités journalières et prestations liées au congé maternité ; x la vieillesse : minimum vieillesse, pension de retraite et pension de réversion ; x le logement : allocations de logement ; x l'emploi : indemnisation du chômage et dispositifs d'insertion ou de réinsertion professionnelle ; x la pauvreté et l'exclusion sociale : prestations sociales en faveur des personnes démunies. 11. Pour Madagascar, selon le projet de stratégie SNGRPS élaborée en 2007, on définit la protection sociale comme l’ensemble des interventions publiques ayant pour objet d’assister les plus démunis et les plus vulnérables de la société et d’aider les individus, les ménages et les communautés à mieux gérer les risques de perte de revenus ou de capital. Elle cherche donc à : x réduire la vulnérabilité des ménages à bas revenus concernant leur consommation et leur accès aux services de base ; x atténuer les fluctuations importantes de revenus des ménages tout au long du cycle de vie ; x protéger les maigres avoirs des groupes à risque afin de les aider à résister aux chocs ; x améliorer l’équité en assurant l’accès aux services de base et aux mesures d’atténuation des risques parmi les groupes à bas revenu ; et x promouvoir la croissance économique en évitant les réactions négatives face aux chocs, et en protégeant et capitalisant les actifs des plus pauvres. 12. En somme, la protection sociale comprend les filets sociaux de sécurité, les interventions communautaires par le biais de fonds sociaux, les interventions sur le marché du travail et les assurances sociales contributifs tels que les pensions/retraites, l’assurance chômage ou d’autres politiques du marché du travail. 13. Selon la Banque Mondiale (2008), les termes « filet social de sécurité » et « assistance sociale » font référence à des programmes de transfert non contributifs ciblant d’une manière ou d’une autre les pauvres ou les personnes vulnérables, tels que : 29 République du Sénégal, Ministère de l’Economie et des Finances, Stratégie Nationale de protection sociale (version provisoire). 146 x Les transferts en espèces ou les bons d’alimentation catégoriels ou soumis à des conditions de ressources, comme les allocations familiales ou les pensions sociales. x Les transferts en nature, les programmes de repas scolaires ou de supplémentation destinés aux mères et enfants étant les plus courants, mais également les distributions de rations alimentaires à emporter, de fournitures scolaires, d’uniformes, etc. x La subvention des prix, souvent de la nourriture ou de l’énergie, au profit des ménages. x L’emploi dans le cadre de programmes de travaux publics à f orte intensité de main d’oeuvre, parfois dénommé « allocations conditionnelles ». x Les transferts monétaires ou en nature destinés aux ménages pauvres et soumis au respect de conditions spécifiques imposées en matière d’éducation ou de santé. x L’exemption de droits pour les services de base, les soins de santé, la scolarisation, les services publics ou les transports. B. Méthodologie et limites 14. Les programmes analysés dans ce rapport sont les principaux filets sociaux de sécurité des institutions publiques (ministères et organismes rattachés) et des partenaires techniques et financiers (PTF)30 de Madagascar. En revanche, sont exclues les activités de protection sociale sur financement propre des Organisations Non Gouvernementales (ONG) et celles des communes et des régions. Toutefois, quelques ONG sont prises en compte ici pour représenter certains PTF31. Il faut souligner que l’étude ne couvre pas tous les programmes ; entre autres, les filets sociaux de sécurité suivants ne sont pas examinés : x subvention aux frais de transports par l’intermédiaire des aides directs aux transporteurs (2008 - 2009), un programme du ministère des transports avec l’agence de transport terrestre ; x les subventions sur les prix des PPN, entre autre les « Tsena Mora » (2010-2011) ; x la micro finance ; x les programmes d’appui aux ménages victimes des chocs économiques comme les effets secondaires des réformes (exemple : déplacements ou expropriation des ménages nécessaires aux travaux d’infrastructures dans le cadre du projet Pôles Intégrés de Croissance (PIC)). 15. Certains programmes présentés ici se situent à la frontière des programmes sociaux et de la protection sociale. Ils sont toutefois analysés dans ce rapport compte tenu de leur importance et de leur influence sur la vulnérabilité des ménages. C’est le cas par exemple du programme de vaccination et des subventions aux enseignants FRAM. 16. Quelques programmes peuvent avoir divers objectifs et peuvent se trouver dans une zone ambiguë entre deux secteurs. C’est le cas du programme de cantine scolaire qui a un double objectif, et qui est donc présenté à la fois dans le secteur éducation et dans le secteur nutrition. C’est également le cas des CRENI qui se situent entre la santé et la nutrition. Ce programme sera présenté dans le secteur nutrition. 30 Bailleurs de Fonds Traditionnels (exemple Banque Mondiale), les Organismes des Nations Unies (UNICEF, OMS, FNUAP, PAM. 31 C’est le cas, par exemple, de CARE et de GRET qui figurent ici en tant que principales agences d’exécution de l’UE puisque les détails sur les programmes (bénéficiaires, etc.) ne sont disponibles qu’auprès de ces agences. 147 C. Données utilisées 17. Les données sont collectées à différents niveaux. Les informations sur les programmes (nombre de bénéficiaires, zone d’intervention, coût, etc.) ont été collectées directement auprès des intervenants (Ministères, organismes rattachés, programmes, etc.). Plusieurs programmes peuvent coexister dans une seule institution. C’est par exemple le cas du ministère de la population et des actions sociales, du ministère de l’éducation et celui en charge de la santé. Dans ce cas, la collecte se fait auprès de tous les services concernés puisqu’il est rare que les informations soient centralisées. 18. L’analyse des dépenses de l’ensemble des programmes de protection sociale est basée plus particulièrement sur les tableaux fournis par le rapport de Mamy Ralaivelo (2011) sur l’étude des budgets de la protection sociale à Madagascar et celui de Soleman Kone (2011) sur l’étude sur les dépenses des ONG. Ces deux rapports sont également réalisés dans le cadre de la réflexion sur la protection sociale à Madagascar pour la Banque Mondiale. D. Problèmes rencontrés 19. La multiplicité des intervenants est l’un des facteurs qui compliquent la collecte d’informations fiables sur les programmes protection sociale, surtout les données financières. Certains sont d’importants contributeurs financiers, alors que d’autres offrent des sommes de financement relativement faibles mais fournissent des contributions extrêmement importantes du point de vue des connaissances et des compétences. 20. La collecte des données a été difficile, en raison pour certaines institutions de la situation socio- politique qui prévaut. Obtenir un document de référence (rapport d’activité, évaluation, etc.) n’est pas évident. Par ailleurs, certains changements de responsables sont intervenus sans passation et ont conduit à une perte de savoir faire et d’informations sur la protection sociale. Il s’avère parfoi s difficile de reconstituer l’historique de certaines activités. Pour collecter l’ensemble des informations et/ou assurer la fiabilité des informations, il a fallu intensifier et multiplier les visites et les contacts. 21. La collecte et l’exploitation des données sur les budgets de l’Etat ont rencontré beaucoup de difficultés : doublons, incomplétudes, fiabilité, etc. (Mamy Ralaivelo, 2011). Les données de 2008 sont à prendre avec circonspection étant donné les problèmes évoquées. Les chiffres sur l’engagement ne nous paraissent pas non plus fiables (voir tableau en annexe) entre autres à cause de la hausse de 96% entre 2009 et 2010 et du faible taux de réalisation. 148 2. Programmes Publics de Protection Sociale A. Les dépenses de protection sociale à Madagascar 22. On rappelle que cette section est basée sur les données collectées d’une part dans le cadre de l’analyse sur les budgets de protection sociale réalisée par Mamy Ralaivelo (2011) et d’autre part sur les dépenses des ONG en matière de protection sociale par Soleman Kone (2011). Cette section examine l’évolution des dépenses totales de protection sociale et les structures des dépenses par se cteur d’intervention. Afin d’harmoniser les définitions, nous excluons de l’analyse le secteur eau et assainissement qui a été retenu par Mamy Ralaivelo et non par Soleman Kone pour les ONG. A.1 Les dépenses globales de protection sociale 23. La nomenclature nationale du budget (Loi des finances) identifie la protection sociale comme étant liée à la sécurité sociale, aux retraites et aux autres prestations sociales des fonctionnaires, aux appuis aux personnes âgées, aux handicapés, aux femmes et aux enfants, à l’assistance sociale aux groupes vulnérables particuliers, etc.32 Il s’agit là d’un groupe plus réduit, qui exclut les domaines traditionnels de la protection sociale tels que les interventions sur le marché du travail, l’aide en cas de catastrophes et les programmes visant les groupes vulnérables clés tels que les personnes souffrant de malnutrition. Les points inclus dans la protection sociale telle que classifiée par la Loi des finances ne couvrent qu’une partie des programmes de protection sociale, près de 10% du total des dépenses de protection sociale basées sur les méthodes et définitions adoptées par la Stratégie de Gestion de Risques et de Protection Sociale en 2007. 24. Selon la définition de protection sociale adoptée ici, les programmes de protection sociale représentent 183 millions d’Ariary en 2007 et chutent à 136 millions en 2010. Autrement dit, le poids de la protection sociale atteint près de 7,1% du budget de l’Etat (Loi de finance initiale) avant la crise pour ne représenter que 4,4% du budget total en 2010. Tableau 2.1 : Les dépenses de protection sociale avant et après la crise incluses dans le budget de l’Etat Budget de l’Etat Montant Poids des dépenses de Montant33 EXERCICE (Ariary courant) protection sociale % (Ariary courant) budget de l’Etat (Loi de finance initiale) (a) (b) (a/b) 2007 183 228 704 749 2 579 162 705 000 7,1% 2008 268 592 739 685 3 053 863 082 000 8,8% 2009 223 205 987 487 3 630 263 000 000 6,1% 2010 136 021 895 796 3 096 422 788 000 4,4% Sources : Etude sur les budgets de la protection sociale à Madagascar. Mamy Ralaivelo (2011), Loi de finance 2007, 2008, 2009, 2010, nos propres calculs. Le rapport de Mamy Ralaivelo (2011) calcule la part de la protection sociale par rapport aux « engagements ». Or, ces engagements ne nous parait pas fiables car le taux d’exécution qui s’en déduit est trop faible (exemple 65% pour l’année 2007) c’est la raison pour laquelle nous prenons la Loi de finance initiale ici. 25. Ces dépenses représentent les interventions de l’Etat ainsi que celles des bailleurs (multilatéraux et bilatéraux) inscrits dans le budget de l’Etat. Certaines ONG œuvrent également dans le domaine de la protection sociale avec des financements propres. L’ensemble de ces dépenses fait monter les dépenses totales à 196,5 millions d’Ariary en 2007 et 146,8 millions en 2010. Les interventions des ONG à partir de leur financement propre semblent limitées puisque leurs dépenses sont estimées à seulement près de 6% des dépenses totales de protection sociale à Madagascar. 32 La plupart de ceux-ci étaient gérés par le Ministère de la population et des actions sociales. 33 Montant hors intérêts de la dette. 149 Tableau 2.2 : Les dépenses de protection sociale à Madagascar (Ariary courant) Dépenses incluses Dépenses de dans le budget de EXERCICE protection sociale Montant total Poids des ONG l’Etat (financement des ONG interne et externe) (a) (b) (a+b) (b)/(a+b) 2007 183 228 704 749 13 285 425 567 196 514 130 316 6,8% 2008 268 592 739 685 13 651 409 313 282 244 148 998 4,8% 2009 223 205 987 487 14 007 712 128 237 213 699 615 5,9% 2010 136 021 895 796 10 760 919 739 146 782 815 535 7,3% Sources : Rapport Mamy Ralaivelo (2011), Rapport Kone (2011), nos propres calculs. 26. Malgré l’accroissement des besoins à cause de la crise (cf. contexte), les dépenses totales de protection sociale ont régressé depuis 2009. La baisse est de l’ordre de -16% en valeur et -23% en volume pour l’année 2009 et atteint respectivement -38% et -43% en 2010. La régression des interventions concerne aussi bien les ONG que les programmes inscrits dans le budget de l’Etat, mais celle des ONG est de moindre mesure. Ces chiffres révèlent la nécessité d’une réorganisation de la protection sociale à Madagascar, afin d’améliorer l’efficience et l’efficacité des interventions dans le contexte actuel, et probablement la nécessité d’un appui supplémentaire dans ce domaine. Tableau 2.3 : Evolution des dépenses de protection sociale à Madagascar Dépenses totales de Dépenses totales de Indice des dépenses protection sociale à protection sociale à Indice des prix à la réelles de protection EXERCICE Madagascar Madagascar consommation sociale (base (Ariary constant (Ariary courant) 100=2007) 2007) 2007 196 514 130 316 196 514 130 316 100,0 100,0 2008 282 244 148 998 258 465 337 910 109,2 131,5 2009 237 213 699 615 199 339 243 374 119,0 101,4 2010 146 782 815 535 112 909 858 104 130,0 57,7 Sources : Rapport Mamy Ralaivelo (2011), Rapport Kone (2011), Instat, nos propres calculs. 27. Etant donné le poids important de la sécurité sociale des agents de l’Etat (52% en 2007), il serait plus intéressant de les retirer des dépenses de protection sociale afin de cerner l’évolution des dépenses en filets de sécurité. Le budget de la protection sociale tombe à 101 millions d’Ariary en 2007 et 46,5 millions en 2010. On confirme ici la baisse des dépenses totales de protection sociale concernant surtout les filets de sécurité. Les baisses sont mêmes plus importantes puisqu’elles atteignent -40% en volume pour l’année 2009 et -62% en 2010 (voir graphique 2.1). 150 Graphique 2.1 : Evolution des dépenses réelles de protection sociale à Madagascar (base 100 : 2007) 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2007 2008 2009 2010 Dépenses totales PS sans sécurité sociale Budget de l'Etat ONG Sources : Rapport Mamy Ralaivelo (2011), Rapport Kone (2011), Instat, nos propres calculs. A.2 Aperçu des dépenses de protection sociale (hors sécurité sociale des agents de l’Etat) par secteur d’intervention 28. Compte tenu du profil de vulnérabilité de Madagascar, cette évaluation des dépenses de protection sociale répartit les dépenses en six catégories : i. dépenses spécifiques en éducation ciblant les groupes vulnérables ; ii. dépenses spécifiques en santé et nutrition, y compris les fonds ciblant les groupes pauvres et vulnérables pour leur permettre d’accéder aux services de santé et de nutrition; iii. programmes de travaux publics pour générer de l’emploi temporaire grâce à l’approche HIMO; iv. dépenses liées aux catastrophes naturelles; et v. assistance sociale à des individus et groupes vulnérables particuliers (ou à risques) tels que les handicapés et les enfants exploités, déscolarisés entre autres. 29. La protection sociale est multisectorielle par nature et les dépenses sont donc réparties sur un grand nombre de ministères et d’agences. De nombreux ministères effectuent des dépenses à forte composante de protection sociale. Ceci se vérifie dans des domaines comme celui de la santé, où les dépenses essentielles au maintien de la santé telles que l’appui nutritionnel peuvent être effectuées en dehors du ministère de tutelle. 151 Tableau 2.4 : Evolution des dépenses de protection sociale à Madagascar hors sécurité sociale des agents de l’Etat (en Ariary courant) Domaine 2007 2008 2009 2010 2007-2010 d’intervention 119 855 885 Santé et nutrition 22 898 284 451 20 341 097 609 58 015 256 562 18 601 246 387 009 172 069 608 Education 41 796 555 326 92 180 448 441 25 766 886 652 12 325 717 799 218 HIMO 8 893 174 603 21 041 524 297 6 525 821 530 8 489 547 175 44 950 067 605 Catastrophes naturelles 8 355 976 445 21 626 461 361 9 244 937 380 3 747 878 817 42 975 254 003 Groupes vulnérables spécifique et autres 19 292 285 242 17 399 902 314 13 629 221 789 3 333 958 697 53 655 368 042 433 506 182 TOTAL 101 236 276 067 172 589 434 022 113 182 123 913 46 498 348 875 877 Source : Rapport Mamy Ralaivelo, Rapport Kone, nos propres calculs. 30. Les dépenses destinées à l’éducation constituaient le plus grand domaine programmatique de dépenses de protection sociale en 2007-2010. Les programmes dans le secteur éducation représentaient environ 40% de celles-ci. Les dépenses liées au secteur santé nutrition venaient en seconde position (28%). L’aide aux groupes vulnérables venait en troisième (12%) position. Les programmes d’emploi temporaire et les catastrophes naturelles constituent une moindre portion du portefeuille de protection sociale (de l’ordre de 10% chacun). Tableau 2.5 : La répartition des dépenses de protection sociale selon le secteur d’intervention Domaine d’intervention 2007 2008 2009 2010 2007-2010 Santé et nutrition 22,6% 11,8% 51,3% 40,0% 27,6% Education 41,3% 53,4% 22,8% 26,5% 39,7% HIMO 8,8% 12,2% 5,8% 18,3% 10,4% Catastrophes naturelles 8,3% 12,5% 8,2% 8,1% 9,9% Groupes vulnérables spécifique et autres 19,1% 10,1% 12,0% 7,2% 12,4% TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Source : Rapport Mamy Ralaivelo, Rapport Kone, nos propres calculs. B. Analyse des principaux programmes de protection sociale B.1 Sélection des programmes examinés 31. Pour évaluer la contribution des programmes de protection sociale et obtenir un meilleur aperçu des problèmes auxquels ils sont confrontés, une sélection de programmes de protection sociale est examinée de plus près dans cette section. Les informations sur la couverture, l’efficience, le ciblage et l’efficacité sont présentées lorsqu’elles sont disponibles. Étant donné la portée des mesures de protection sociale et la disponibilité des informations, tous les programmes n’ont pas pu être analysés en détail. Sont présentés ici dans le tableau 2.6 les programmes d’éducation, de santé, de travaux à haute intensité de main-d’œuvre (HIMO), de nutrition et de réponse urgente aux catastrophes naturelles. Ces programmes ont été sélectionnés parce qu’ils constituent une part relativement importante des dépenses totales de protection sociale, équivalant à environ 43% en 2000-03, et qu’ils représentent des programmes phares. En outre, une brève description de la gamme très variée de programmes pour groupes vulnérables est 152 également incluse, comprenant l’aide aux handicapés, aux personnes âgées, aux sans-abri et aux jeunes et enfants à risque. Tableau 2.6 : Les programmes de protection sociale examinés dans ce rapport Programme Description Dépenses 2010 ÉDUCATION Millions $ ED-1 : Dotation de Kits scolaires aux Distribution gratuite de Kits scolaires aux nouveaux entrants. 5,2 nouveaux entrants En 2007 un kit comprend 1 Sac à dos scolaire contenant 1 trousse, 3 Stylo, 1 Crayon de bois, 1 Gomme, 1 Taille crayon, 1 Boîte de 6 crayons de couleur, 1 Compas, 1 Equerre, 1 Cahier 2 lignes, 1 Cahier de dessin, 1 Ardoise. ED-2 : Appuyer les écoles privées : Pour les écoles privées éligibles, l’appui se fait sous forme de 0,7 allègement des charges des parents subvention aux enseignants afin d’alléger indirectement les charges des parents. ED-3 : Doter les écoles primaires de Fonds permettant d’améliorer la situation des établissements 2,4 caisse-écoles et d’augmenter la capacité d’initiative des communautés scolaires locales. ED-4 : Subventions des enseignants Allègement des charges des parents car les enseignants 8,8 FRAM FRAM sont des enseignants recrutés et payés par les associations des parents d’élèves (FRAM). ED-5 : Dotations de Manuels scolaires et Allègement de charges des parents et amélioration de la 0 outils APC pour les élèves qualité de l’enseignement. ED-6 : Fournitures scolaires pour les zones Allègement des charges parentales par la dotation de 0,5 défavorisées Fournitures scolaires aux élèves pauvres de certaines zones. ED-7 : Cantine scolaire UAT/ EPT Cantines scolaires dans toutes les EPP de Tana ville. 0,7 ED-8 : Cantine scolaire PAM Cantines scolaires appui alimentaire dans les écoles primaires 2,2 publiques et privées dans le Sud dans 11 CISCO. ED-9 : Cantine scolaire USDA (United Cantines scolaires touchant 3 Cisco de la région Atsinanana : 0,63 States Department of Agriculture) Vatomandry, Mahanoro, Antanambao- Manampotsy. Objectifs : Réduire l’incidence de la faim et améliorer l’alphabétisation et l’éducation primaire. SANTE SA-1 : FANOME Fonds d’équité dans les Exonération des frais des centres de santé pour services de 0,50 CSB base. SA-2 : FANOME Fonds d’équité dans les Exonération des frais des centres de santé pour les Nd hôpitaux hospitalisations. SA-3 : UNICEF Santé maternelle et infantile. 0,97 SA-4 : Vaccination Vaccination gratuite des mères et des enfants. 8,62 SA-5 : Lutte contre le paludisme Distribution de moustiquaires, campagne d’aspersion, 5,11 médicament antipaludéen à prix subventionné. SA-6 : Lutte contre la tuberculose Prise en charge gratuite des patients. 3,0 SA-7 : Lutte contre la lèpre Prise en charge gratuite des patients. 0,08 EMPLOI H1 : BIT Communal HIMO construction et réhabilitation de l’infrastructure. 0 H2 : FID EFSRP HIMO construction et réhabilitation de l’infrastructure. 6,61 H3 : ONN PNS HIMO construction et réhabilitation de l’infrastructure. 1,70 H4 : PAM VCT HIMO construction et réhabilitation de l’infrastructure. 0,9 H5 : USAID SALOHI HIMO construction et réhabilitation de l’infrastructure. 1,65 NUTRITION NU-1 : USAID SALOHI Nutrition communautaire. 10,8 NU-2 : USAID FELANA Nutrition communautaire. 0 153 NU-3 : GRET (France, UE) Nutrition communautaire t sécurité alimentaire. 0,8 NU-4 : GRET UE Nutrition communautaire t sécurité alimentaire. 0,3 NU-5: CRENA UNICEF Centre de rétablissement nutritionnel. 1,7 NU-6: CRENI ONN Centre de rétablissement nutritionnel. 0,27 NU-7: PAM cantine scolaire Cantines scolaire. 2,2 NU-8: PAM (femmes enceintes, enfants Cantines scolaires et nutrition pour les orphelins et enfants 0,8 malnutris, enfants orphelins et enfants vulnérables, tuberculeux et portant VIH SIDA. vulnérables, patients TB et HIV individus et familles) NU-9: USDA: cantine scolaire Cantines scolaires. 0,63 NU-10: UAT: cantine scolaire Cantines scolaires à Antananarivo ville. 0,76 CATASTROPHES NATURELLES CN-1 : PAM-NCT Nourriture contre travail dans les zones à risque de 3,89 catastrophes naturelles. CN-2 : CARE Travaux HIMO pour personnes exposées à un grand choc. 1,01 CN-3 – CRS Interventions de soutien post-cyclone. 0 CN-4 – FID Interventions de soutien post-cyclone. 0 CN-5 : CAN Surveillance et contrôle criquets. 1,53 CN-6 – CNS/BNGRC Interventions de soutien post-cyclone. 0,20 CN-7 : UNICEF Intervention de soutien post cyclonique dans le cadre de la Nd santé, éducation, eau, assainissement. CN-8 : USAID SALOHI Interventions de soutien post-cyclone. 1,7 Programmes pour groupes vulnérables Personnes âgées, analphabètes, handicapées, enfants, enfants Pas de réponse spécifiques travailleurs, sans-abri, etc. Sources : BIT, BNGRC, CARE, CNA, CRS, Croix Rouge Malagasy, FID, GRET, ONN, PAM, SALOHI USAID, UNICEF, UAT/EPT, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Programme National de Lutte contre la tuberculose, Programme National de Lutte contre la lèpre, Instat, Ministère de la Population et des Actions Sociales, Ministère de l’Education Nationale, Ministère de l’Intérieur, Ministère de la santé, nos propres calculs. Nd : informations non disponibles. B.2 Programmes d’éducation Description 32. Les programmes dans le domaine de l’éducation conçus comme filets de sécurité pour aider les élèves d’écoles primaires et leurs familles comprennent : (i) la dotation de caisses-écoles des écoles (ii) la subvention pour les kits scolaires (cartables et fournitures scolaires standard) pour les nouveaux entrants (iii) la subvention de certains établissements privés – les critères de sélection de ces établissements (effectif faible et écolage mensuel inférieur à 1000 Ariary) font qu’il s’agit d’établissement s privés à moyens limités34 – (iv) la subvention des enseignants non fonctionnaires (ENF) (v) la dotation de fournitures pour les enfants défavorisés, (vi) la dotation de manuels pédagogiques et outils APC et (vii) les programmes de nutrition scolaire (cantines scolaires). 33. Afin d’augmenter l’accès aux écoles et la rétention des élèves, le gouvernement a mis en place des stratégies axées sur l’allègement des charges parentales et la réduction des disparités et du taux d’abandon dans les zones défavorisées. Ces différentes mesures visent surtout à réduire la contribution des parents aux coûts de fonctionnement des écoles et à améliorer les conditions d’apprentissage de l’élève. En effet, la création des caisses-écoles facilite le transfert de fonds aux écoles. Ces fonds sont destinés à améliorer la situation des établissements et augmenter la capacité d’initiative des communautés scolaires locales (cantine scolaire, etc.). La subvention pour les kits scolaires ainsi que la subvention de certains établissements privés font partie des mesures d’incitation à la scolarisation en diminuant les charges parentales. Il en est de même pour la subvention des enseignants FRAM, la dotation 34 Les élèves de ces écoles sont donc en général issus de famille défavorisée. 154 de fournitures pour les enfants défavorisés et les cantines scolaires. Pour le cas des enseignants FRAM, les données de l’enquête scolaire menée par le MENRS en 2006 montrent une baisse du nombre des enseignants affectés à l’enseignement primaire confirmant la tendance à la baisse constatée en 2004 -05. En dépit de cette évolution, le taux d’encadrement s’est sensiblement amélioré en passant de 60 él èves par enseignant en 2004-05 à 52 en 2005-06, grâce à l’important recours au recrutement des enseignants FRAM dont le nombre dépassa pour la première fois en 2005-06 celui des fonctionnaires (28 654 contre 28 080). La prise en charge par l’État, avec l’appui de ses partenaires, de la subvention des enseignants FRAM a permis de stabiliser ce corps enseignant et d’augmenter sensiblement ses effectifs. Tableau 2.7 : Couverture des programmes de protection sociale dans le secteur éducation Description 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 ED-1 : Dotation de Kits scolaires aux 950 000 kits 940 000 kits 0 Nd 0 nouveaux entrants ED-2 : Appuyer les écoles privées : 1 782 écoles 1 936 écoles 2 021 écoles 2 108 écoles Nd allègement des charges des parents ED-3 : Doter les écoles primaires de caisse- 22 000 26 409 Nd Nd Nd écoles écoles écoles ED-4 : Subventions des enseignants FRAM 30 415 ENF 30 570 ENF 35 886 ENF 38 583 ENF Nd ED-5 : Dotations de Manuels scolaires et 3 705 000 13 114 000 Nd 0 Nd outils APC pour les élèves manuels manuels ED-6 : Fournitures scolaires pour les zones 12 865 Nd Nd Nd Nd défavorisées élèves dotés ED-7 : Cantine scolaire UAT/ EPT 92 EPP Tana ville, 0 0 0 0 càd 59 000 élèves ED-8 : Cantine scolaire PAM 68 387 154 041 165 816 217 853 Nd individus individus individus individus ED-9 : Cantine scolaire USDA 82 écoles, 82 écoles, 82 écoles, 0 26 000 26 000 26 000 Nd élèves élèves élèves Sources : Ministère de l’Education Nationale, UAT, CARE, PAM. Nd : informations non disponibles. Coûts 34. Le coût total de ces subventions était de 30 millions $EU environ pendant l’année scolaire 2007/08. Ce dernier montant représente environ 11% du budget du Ministère de l’éducation et de la formation de base. La subvention pour les kits scolaires a été introduite au cours de l’année scolaire 2003/04. Le Programme alimentaire mondial (PAM) a financé les cantines scolaires. Le coût unitaire minimum de ces initiatives était de 5 $EU par étudiant pour les kits de matériel scolaires, 367 $EU par an par enseignant pour les subventions des enseignants FRAM, et au minimum 0,2 $EU par jour par élève pour les programmes nutritionnels scolaires. 155 Tableau 2.8 : Coût des programmes de protection sociale dans le secteur éducation ($US) Description 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 ED-1 : Dotation de Kits scolaires aux 4 400 000 4 750 000 0 5 200 000 0 nouveaux entrants ED-2 : Appuyer les écoles privées : 586 000 659 000 692 500 742 500 Nd allègement des charges des parents ED-3 : Doter les écoles primaires de caisse- 4 350 000 5 027 500 6 853 500 2 371 500 Nd écoles ED-4 : Subventions des enseignants FRAM 8 525 000 11 221 000 12 071 500 8 853 000 Nd ED-5 : Dotations de Manuels scolaires et 3 849 000 4 500 000 Nd 0 Nd outils APC pour les élèves ED-6 : Fournitures scolaires pour les zones 2 350 000 1 037 000 1 326 000 500 000 Nd défavorisées ED-7 : Cantine scolaire UAT/ EPT : 60 à 0 0 0 0 761 500 100 j ouvrables pour les EPP de Tana ville ED-8 : Cantine scolaire PAM appui alimentaire dans les écoles primaires publiques et privées dans le Sud dans 11 1 060 457 936 222 1 345 772 2 230 417 Nd CISCO 175 jours / an ED-9 : Cantine scolaire USDA : 3 Cisco : 0.63 0.63 0.63 0.63 Vatomandry, Mahanoro, Antanambao- 0 millions $ millions $ millions $ millions $ Manampotsy Sources : Ministère de l’Education Nationale, UAT, CARE, PAM. Nd : informations non disponibles. Groupe cible et couverture 35. Etant donné que les provinces plus riches, comme Antananarivo, ont plus d’enfants scolarisés, les ressources sont affectées de façon régressive au niveau géographique. Les affectations diminuent aussi de façon significative avec le nombre de personnes vivant dans des communes à faible infrastructure dans le district et le nombre de ménages agricoles. Les enfants de Toliara bénéficient toutefois du programme du PAM pour les cantines scolaires, ce qui contribue à réduire légèrement le déséquilibre de la distribution de fonds entre les provinces. En ce qui concerne la distribution de kits et d’autres matériels, en général la distribution de kits est proportionnelle aux inscriptions. 36. Comme le ciblage de ces programmes repose sur la scolarisation, les ressources sont involontairement déviées au détriment des ménages et des communautés les plus pauvres. Les plus pauvres ne vont pas à l’école et ne profitent donc pas de la plupart des programmes examinés ci -dessus. Ceci signifie également que les régions aux taux de scolarisation les plus bas reçoivent moins de subventions. Efficacité 37. L’effet de ces mesures a été significatif. Une analyse d’impact des mesures prises par le gouvernement concernant les taux d’inscription scolaire35 a estimé que le nombre d’étudiants dans les écoles primaires au début de l’année scolaire 2004/05 était supérieur de 35% au nombre enregistré quatre ans plus tôt. La plus grande augmentation a été observée dans la province de Toliara (79%). Les écoles situées dans des régions reculées, qui sont aussi les plus pauvres, ont vu leurs inscriptions augmenter plus rapidement que la moyenne. La distribution de kits scolaires semble avoir été un facteur important de ce changement. L’étude note également que les redoublements ont considérablement diminué en 2004 en comparaison avec 2001. La progression du taux brut de scolarisation en primaire continue au-delà de 2005 35 N. Franken and B. Minten, “Dynamics in Primary Education,� février 2005. 156 mais de façon moins spectaculaire. Quant au taux de redoublement en primaire, il a quasiment stagné autour de 19% depuis 2005, après une baisse significative entre 2003 et 2004 (voir graphique 2.2).Un autre avantage du programme consiste à alléger les coûts financiers de l’éducation pour les parents, ce qui est important puisque les difficultés financières sont citées par ceux-ci comme étant une contrainte significative pour envoyer les enfants à l’école. Les coûts d’éducation ainsi évités procurent d’importants bénéfices économiques, spécialement pour les ménages les plus pauvres. Graphique 2.2 : Evolution du taux brut de scolarisation et du taux de redoublement en primaire 35% 140 30% 120 25% 100 20% 80 15% 60 10% 40 5% 20 0% 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Taux de redoublement en primaire Taux brut de scolarisation (%) Source : Ministère de l’Education. Taux brut de scolarisation : axe secondaire. 38. Les programmes nutritionnels scolaires peuvent contribuer à réduire l’abandon scolaire et à fournir de l’assistance aux familles en matière de sécurité alimentaire. Le programme a mis principalement l’accent sur la période de soudure, lorsque les enfants sont le plus vulnérables. Le choix géographique de Toliara est approprié, quand bien même l’échelle limitée du programme signifie qu’il n’atteint pas une proportion importante des populations pauvres. D’autre part, l’exclusion de certaines des plus petites écoles pour des raisons d’efficacité opérationnelle signifie que les villages les plus éloignés sont moins susceptibles d’en bénéficier. Problèmes 39. La crise a eu des impacts significatifs sur le paiement des subventions FRAM et sur l’achat (et non le financement) des kits scolaires en 2009. Les subventions FRAM sont supportées à la fois par l’Etat et sur Fonds de l’initiative Fast Track ou FTI (voir rapport EPT MENRS, 2008). La perturbation des ressources propres internes de l’Etat ainsi que de l’appui extérieure a entraîné des perturbations dans le paiement des subventions FRAM. Or, en 2008-2009, on compte 39211 enseignants FRAM pour 23481 enseignants fonctionnaires dans les écoles primaires publiques et communautaires à Madagascar (source : Annuaire de l’éducation 2008-2009). Autrement dit, les enseignants FRAM représentent plus de la moitié des enseignants des écoles primaires publiques et communautaires. Ainsi, cette situation a également perturbé le cours de l’enseignement primaire à Madagascar. 40. L’allègement des charges des parents dans les écoles privées est indirectement destiné aux couches défavorisées puisqu’il cible les écoles dont les moyens sont limités. Pourtant, l’Etat gagnerait à élargir ce programme vu l’impact de la crise sur la pauvreté. Selon l’enquête McRAM 2010 à Toliara (Unicef, juillet 2010), malgré la crise, les ménages font un effort pour scolariser leurs enfants mais certains ménages défavorisés se trouvent obligés de ne plus envoyer leurs enfants à l’école. 41. Les enfants dans les zones enclavées ne sont pas spécifiquement ciblés car, par définition, les subventions dépendent du nombre d’étudiants dans une école. Or, selon l’analyse de la vulnérabilité effectuée par l’INSTAT, les indicateurs de pauvreté et de vulnérabilité sont caractérisés par un fort degré d’isolement géographique et infrastructurel des communes (Instat, 2011). 157 42. Étant donné que 25% des enfants âgés de 6 à 14 ans ne vont toujours pas à l’école et que ceux-ci vivent généralement dans les régions les plus pauvres et les plus vulnérables de Madagascar, des stratégies complémentaires vont être nécessaires en sus de la dispensation des frais de scolarité. Afin d’encourager les familles les plus pauvres à envoyer leurs enfants à l’école on devra réunir (i) d’une part l’offre de services scolaires rentables pour les communautés isolées, y compris si besoin est des classes tous âges mélangés pour les populations dispersées, et (ii) d’autre part des incitations du côté de la demande. B.3 Programmes de santé Description 43. Il existe plusieurs programmes qui visent soit (i) l’amélioration de l’accès financier des pauvres aux services de santé en général, soit (ii) l’orientation des services vers des groupes vulnérables particuliers tels que les femmes enceintes, les personnes résidant dans des zones endémiques du paludisme, etc. Les interventions au niveau de la malnutrition sont analysées séparément dans une section suivante. Les programmes dignes d’être mentionnés dans le secteur de la santé sont les suivants : i. Exemptions de recouvrement des coûts. Le système de recouvrement de coût a été réinstauré en 2004 concernant les médicaments et les consommables médicaux et portant le nom de FANOME (Financement pour l’approvisionnement non-stop en médicaments ou Fandraisan’Anjara No mba OMEko), avec un système d’exemptions au bénéfice des segments les plus démunis de la population, conçu comme fonds d’équité social opérant au niveau du Centre de Santé de Base (CSB) pour fournir des médicaments gratuits aux segments les plus pauvres de la population. Ce fonds d’équité est également censé prendre en charge les premiers soins d’urgence. Le fonds d’équité est financé à un taux de 3.5/135 prélevé sur les entrées de ventes des PHAGECOM (Pharmacies à gestion communautaire) soit 2,6% du chiffre d’affaire réalisé sur les médicaments. Le fonds est cogéré par des représentants de la communauté et des services de santé locaux. La liste des bénéficiaires, limitée en grande partie aux plus pauvres (près de 1% de la population totale), est dressée par les communautés. Afin de faciliter la distribution gratuite de médicaments du pharmacien aux patients identifiés comme pauvres, chaque commune était censée distribuer des cartes de santé au groupe le plus vulnérable à partir de juin 2005. Les patients pouvaient présenter leur carte à leur médecin ou auxiliaire médical au début de la consultation et recevoir un bon spécial pour toutes prescriptions médicales. Sur présentation du bon au pharmacien, les médicaments indiqués sur le reçu doivent être fournis gratuitement ; ii. Le fonds d’équité au niveau hospitalier a été mis en place depuis 2007. Le système prend en charge les dépenses pharmaceutiques, les frais liés aux actes médicaux et l’hébergement. Il est alimenté en partie par l’Etat auquel s’ajoutent 1,6% des recettes des médicaments et 5% des recettes des consultations de l’hôpital. En général, l’identification des bénéficiaires est faite passivement au niveau de l’hôpital par le médecin traitant. Néanmoins, près de 10% des bénéficiaires disposent d’une carte de démunis délivrée par la communauté. iii. Traitement gratuit ou subventionné de certaines maladies. Le traitement de la tuberculose, de la lèpre, de la peste et de la bilharziose a été fourni gratuitement pendant de nombreuses années. Les antipaludéens sont fournis gratuitement dans les CSB ou ils sont vendus à un prix subventionné pour le traitement ambulatoire de la fièvre surtout dans les zones endémiques de paludisme. Malgré une prévalence relativement basse du VIH, le gouvernement s’attaque énergiquement à l’épidémie afin d’échapper à sa tendance exponentielle dans beaucoup de pays proches. Les kits de traitement d’infections sexuellement transmissibles sont disponibles dans les centres de santé de base (CSB) gratuitement car subventionnés par le Projet Multisectoriel pour la Prévention du Sida (PMPS) et le Fonds Mondial. Dans les officines privées (Top réseau) ces derniers sont vendus à des prix subventionnés. Les préservatifs sont distribués gratuitement mais sont vendus à 158 des prix subventionnés lorsqu’il s’agit des préservatifs du PSI. La prévention de la transmission du VIH de la mère à l’enfant est fournie gratuitement dans 1,642 centres. Une politique nationale d’aide aux personnes vivant avec le VIH/SIDA est mise en place, comprenant une thérapie antirétrovirale gratuite pour les patients sidéens. Dans le cadre de la politique de prise en charge des sidéens, il est aussi prévu la gratuité des traitements de certaines maladies opportunistes. iv. Programme d’immunisation. Dans le cadre de son approche préventive, le gouvernement fournit gratuitement huit vaccinations et de la vitamine A par voie orale aux enfants en bas âge ainsi que des vaccins pour les femmes enceintes, ceci dans les formations sanitaires ou lors des campagnes de vaccination. v. Subvention de moustiquaires et campagne d’aspersion. Le paludisme étant la cause principale de morbidité et de mortalité à Madagascar, le Projet de santé soutenu par le Fonds Mondial, en partenariat avec entre autres le PSI et l’UNICEF, vend des moustiquaires de longue durée traitées à l’insecticide à un prix largement subventionné. Cette stratégie utilise la plupart des fonds encaissés pour couvrir les frais logistiques liés à la distribution des moustiquaires dans tous le pays par le biais du secteur commercial, y compris dans les régions les plus reculées. Mais des moustiquaires sont aussi distribuées gratuitement dans les formations sanitaires pour les femmes enceintes et les enfants de moins de 5 ans. 44. Ces programmes sont déjà mis en œuvre avant la crise et continuent à l’heure actuelle. Ils sont tous mis en œuvre au niveau national. Cependant, les données disponibles ne sont pas complètes et ne permettent pas d’apprécier l’évolution du nombre des bénéficiaires avant et après la crise pour chacun de ces programmes. On note toutefois une baisse importante des bénéficiaires des interventions dans les programmes de santé maternelle et infantile et de la couverture vaccinale en 2010. En revanche, les actions de lutte contre le paludisme ne semblent pas avoir été perturbées par la crise puisque le nombre de bénéficiaires a même augmenté en 2010. 45. Il semble que la crise a eu des impacts sur la santé de la population. Les résultats de l’enquête permanente auprès des ménages montrent que le taux d’incidence des maladies a augmenté en passant de 7,2% en 2005 (source EPM 2005) à 12,4% en 2010 (EPM 2010). Le cas de la tuberculose en est une illustration. La hausse brutale en 2010 de plus de 8% du nombre de nouveaux cas de tuberculose pulmonaire à microscopie positive est un impact certain de la crise, selon le Programme national de la lutte contre la tuberculose, étant donné que cette maladie est très dépendante de l’état nutritionnel des patients et de la pauvreté36. Malheureusement, en dépit de la hausse de l’incidence des maladies, la fréquentation des centres de soins a régressé puisqu’elle a baissé de 7 points de pourcentage sur la même période (40,2% en 2005 (EPM 2005) et 32,7% en 2010 (EPM 2010)). 36 C’est une des raisons pour lesquelles les régions d’Anosy, Androy, Atsimo Atsinanana, Vatovavy Fitovinany et Atsimo Andrefana figurent parmi les zones prioritaires pour la lutte contre la tuberculose. 159 Graphique 2.3 : Evolution de l’incidence des maladies et fréquentation des centres de santé entre 2005 et 2010 Evolution de l'incidence des maladies et fréquentation des centres de santé entre 2005 et 2010 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Taux d'incidence des maladies Taux de consultation 2005 2010 Sources : Instat, EPM 2005, EPM 2010. Tableau 2.9 : Les programmes de protection sociale dans le secteur santé 2007 2008 2009 2010 2011 SA-1 : Fonds d’équité FANOME au niveau des CSB : 96 000 96 000 Nd Nd Nd Nombre de personnes disposant de carte 48% % de ces personnes ayant utilisé le service SA-2 : Fonds d’équité FANOME au Nd Nd Nd Nd Nd niveau des hôpitaux SA-3 : Santé maternelle et infantile Nd 9 690 969 12 134 893 4 529 600 Nd UNICEF : Nb de bénéficiaires SA-4 : Vaccinations d’enfants et des femmes enceintes : couverture vaccinale 94,9% 87,9% 88,7% 73% (nov) Nd DTCHepB3 SA-5 : Lutte contre le paludisme SA-51 : Nb de moustiquaires traités aux insecticides distribués 2 716 356 901 052 1 744 000 5 600 000 Nd gratuitement ou à prix subventionné SA-52 : Antipaludéens Nd Nd Nd Nd Nd subventionnés SA-53 : Campagne d’aspersion 1 250 000 1 250 000 6 909 916 6 909 916 Nd SA-6 : Lutte contre la tuberculose : Nombre de nouveaux cas positifs de 15 274 15 564 15 472 16 794 Nd TPM+37 SA-7 : Lutte contre la lèpre : Nombre de 1 616 1 779 1 580 1 521 Nd nouveaux cas Sources : Ministère de la Santé, UNICEF, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Programme National de Lutte contre la Tuberculose, Programme national de Lutte contre la lèpre. Nd : informations non disponibles. 37 TPM+ : Tuberculose pulmonaire à microscopie positive. 160 Coût 46. Les informations sur le coût des programmes de santé sont dispersées (Tableau 2.10). Le fonds d’équité est un programme décentralisé dont le financement est en grande partie généré par la vente locale de produits pharmaceutiques, non recensée au niveau central. On peut estimer à 172 000 $ le fonds d’équité en 2005 et 500 000 $ en 2010, dont seulement une petite partie a été dépensée compte tenu du nombre de bénéficiaires et de leur taux de consultation. Les autres interventions par le biais du Ministère de la santé ne sont peut-être pas identifiées spécifiquement dans le budget, mais font partie du même paquet de services de santé financé par le gouvernement. Le soutien de l’UNICEF pour la santé maternelle et pédiatrique s’élevait à près de 1 millions $EU en 2010. Enfin, les quelques données disponibles sur le coût permettent d’avancer que la majorité des coûts des programmes de protection sociale dans le secteur santé provient d’un financement extérieur. Tableau 2.10 : Coût des programmes de protection sociale dans le secteur santé 2007 2008 2009 2010 2011 SA-1 : Fonds d’équité FANOME au niveau des CSB : Nd Nd Nd 500 000 $ Nd Fond disponible du FANOME SA-2 : Fonds d’équité FANOME au Nd Nd Nd Nd Nd niveau des hôpitaux SA-3 : Santé maternelle et infantile ? Nd 1 879 999 $ 972 719 $ Nd UNICEF SA-4 : Vaccinations d’enfants et des femmes enceintes Nd 11 411 766 $ 9 768 285 $ 8 615 797 $ Nd SA-5 : Lutte contre le paludisme SA-51 : Coût de moustiquaires traitées aux 21 730 848 $ 7 208 416 $ 13 952 000 $ 44 800 000 $ Nd insecticides SA-52 : Coût des antipaludéens 1 050 000 $ 1 050 000 $ 725 000 $ 516 000 $ Nd subventionnés SA-53 : Coût de la Nd Nd Nd 5 819 167 $ Nd campagne d’aspersion SA-6 : Lutte contre la tuberculose : 1 359 514 $ 1 359 514 $ 1 359 514 $ 3 026 585 $ 5 001 496 $ Fond Mondial SA-7 : Lutte contre la lèpre : 119 635 027 156 860 792 176 350 811 135 616 748 Contribution OMS (hors Nd Ar Ar Ar Ar médicaments) et Raoul Follereau Sources : Ministère de la Santé, Unicef, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Programme National de Lutte contre la tuberculose, Programme National de Lutte contre la lèpre. Nd : informations non disponibles. Groupe cible et couverture 47. Les bénéficiaires des fonds d’équité sont limités. Depuis la sortie du décret d’application et de l’arrêté ministériel du système FANOME et en particulier des Fonds d’équité, ceux ci sont en vigueur dans toutes les formations sanitaires. Ils sont utilisés pour la prise en charge des plus démunis et/ou pour la prise en charge des premiers soins d’urgence. Leur mise en œuvre dépend de l’existence de la liste des démunis établie au niveau des communautés. Mais la honte d’être catégorisé comme pauvre (en raison de la carte des bénéficiaires) fait que la communauté n’a pu dresser qu’une liste de 96 000 individus comme bénéficiaires du fonds d’équité en 2008, soit près de 50% du groupe cible. Cependant, l’utilisation de ces fonds d’équité a progressé puisque le taux de consultation de ces bénéficiaires est passé de 13% en 2005 à 48% en 2008 dans les CSB. Ainsi, le taux de consultation des « plus démunis » y est plus élevé que celui de la population en général (près de 30% en 2008). 161 48. Les statistiques sur les bénéficiaires des fonds d’équité au niveau hospitalier ne sont pas centralisées. Néanmoins le suivi de quelques hôpitaux montre une utilisation limitée des fonds d’équité hospitaliers, en raison entre autres de la procédure et malgré l’importance de la demande. Le coût unitaire d’un démuni peut être évalué à 30$38, soit 30 fois plus élevé que les coûts dans les CSB. 49. Les programmes de santé gratuits ou fortement subventionnés varient dans leur couverture. Les résultats de l’EDS 2008-2009 montrent que 55% des enfants de moins de 12 mois ont été complètement vaccinés mais avec une forte variation entre le milieu rural et le milieu urbain (60% contre 81%). Malgré le prix subventionné, l’enquête démographique et de santé (EDS 2003-04 et EDS 2008-09) montre que 40% des ménages ne possèdent pas toujours de moustiquaire. De même, malgré les efforts récemment intensifiés pour étendre les tests VIH/SIDA et le traitement de la population, ainsi que la distribution de condoms gratuits ou à prix subventionné, la couverture est encore très limitée. Dans l’ensemble, les plus pauvres restent les moins susceptibles d’utiliser ces services gratuits ou subventionnés, soit en raison des coûts y afférents (déplacements, temps d’absence au travail), soit à cause de l’isolement, soit à cause du manque d’information. Efficacité 50. Les données disponibles suggèrent une amélioration de l’utilisation des fonds d’équité bien qu’ils ne soient pas forcément mis en œuvre partout, à cause principalement de la difficulté d’établissement de la liste des plus pauvres. A l’heure actuelle, les fonds disponibles au niveau des CSB restent suffisants, malgré la progression de leur utilisation, et sont même en nette augmentation. Il serait judicieux d’essayer d’élargir le nombre de bénéficiaires et de rentabiliser au maximum les fonds disponibles. Il semble que les bénéficiaires des fonds d’équité CSB sont plus importants dans les localités où la campagne de sensibilisation a été plus poussée. Il en est de même pour les fonds d’équité hospitaliers. 51. Les données disponibles ne sont pas suffisantes pour procéder à une analyse de coûts / rendement des programmes de santé visés. Les taux de vaccination ont augmenté, et la mortalité infantile et juvénile totale continue à reculer, bien que ce ne soit pas à un taux susceptible de permettre au pays d’atteindre les OMD d’ici à 2015. Le programme VIH/SIDA s’est rapidement développé, mais l’efficacité du programme n’a pas encore été mesurée. Problèmes 52. Le pourcentage choisi (3/135) pour financer le fonds d’équité des CSB est suffisant pour le moment. Le fonds d’équité est même sous-utilisé et pourra supporter l’ensemble des plus démunis (1% de la population) considérés comme cibles. Pour le moment, il ne s’agit pas de relever le niveau du fond mais de relever le nombre de bénéficiaires afin d’atteindre l’objectif de 1% de la population. A moyen terme, il faudra élever le niveau de fonds retenus sur les fonds recouvrés au moyen d’une modeste augmentation de la marge sur les ventes de médicaments pour améliorer la couverture des besoins sanitaires des plus pauvres au niveau du CSB. 53. Le ciblage des exemptions de frais requiert un suivi étroit et une différentiation selon le niveau de service. Le ciblage des bénéficiaires se fait au niveau des communautés pendant les assemblées des fokonolona.39 Dans la pratique, ceci tend à exclure ceux qui ne se sont pas inscrits auprès des fokontany, tels que les sans-abri et autres groupes marginalisés. De plus, les pauvres sont normalement 38 Estimation à partir des résultats de Xavier Poncin, Rozen le Mentec, « Politiques d’exemption pour les soins de santé à Madagascar : le cas des fonds d’équité », AEDS, 2009. 39 Selon le manuel de mise en œuvre du FANOME, les assemblées générales des fokonolona, constituées des représentants locaux des églises, déterminent qui sont les résidents les plus pauvres sur la base du contexte et des réalités locaux. Le Ministère de la santé a préparé des directives pour déterminer l’éligibilité. Pour être éli gible, une personne devrait remplir 4 des 6 critères suivants: être sans abri, sans revenu, sans activité professionnelle, être handicapé ou souffrir d’une maladie invalidante, â gé de plus de 60 ans, famille de plus de sept membres. 162 mal informés sur le système des exemptions (et autres avantages potentiels), et peuvent aussi choisir d’autres raisons de ne pas recourir aux soins ou de pratiquer l’automédication. Par conséquen t, le ciblage communautaire doit être complété par des activités d’informations publiques au niveau des fokonolona destinées aux patients potentiels, sur leurs droits aux exemptions et aux programmes y afférents. D’ailleurs, il s’avère que le taux d’utilisation des fonds d’équité est plus important dans les zones où la campagne de sensibilisation a été plus prononcée. 54. Compte tenu de la grande différence de tarifs entre les CSB et les hôpitaux, la question de l’identification des pauvres à chaque niveau différent de prestation de soins médicaux est très importante. Les coûts des soins au niveau des CSB étant bas, la proportion de la population qui n’est pas en mesure de les payer est relativement faible et le seuil pour considérer qu’il y a nécessité d’exemption pourrait être fixé assez fermement. Les montants exigés pour permettre aux groupes les plus pauvres de la population d’avoir accès aux soins médicaux sont beaucoup plus importants au niveau des hôpitaux de districts et surtout des centres hospitaliers universitaires en raison des prestations fournies. Dans ce cas, le seuil d’exemption devrait être fixé de façon à inclure le troisième, voire le quatrième quintile de revenu, en tenant compte éventuellement du fait que la personne est frappée de pauvreté temporaire (transitoire) ou d’une indigence permanente. 55. Les sommes requises pour permettre aux groupes les plus pauvres de la population d’avoir accès aux soins médicaux sont beaucoup plus importantes au niveau des hôpitaux qu’au niveau des centres de santé de base. La mise en œuvre d’un fonds d’équité au niveau des hôpitaux nécessitera un important financement supplémentaire de la part du gouvernement et / ou des donateurs. L’une des difficultés observée est le financement des dépenses de nourriture pendant les séjours hospitaliers et les subventions pour les frais de transport, sans lesquels les populations les plus isolées auront des difficultés pour accéder aux fonds d’équité.40 Une estimation évalue la part de ces coûts indirects à 30% de la facture totale des soins médicaux des ménages. D’ailleurs, l’expérience montre que 85% de ces patients viennent d’un rayon de 30 kilomètres, ce qui indique que l’accès est une contrainte pour ceux qui vivent plus loin. 56. La crise a également eu des impacts sur le budget de l’Etat ayant des conséquences dans le domaine de la santé. Le non acquittement ou le retard du Cofinancement de l’Etat Malagasy dans l’achat de vaccins risque pour l’année 2011 risque de faire suspendre le financement de GAVI Alliance jusqu’e n 2015 et entraînerait une réapparition de beaucoup de maladies. Le traitement de la lèpre n’en est pas non plus épargné puisque l’Etat n’a pas pu assurer sa participation depuis 2010. Or, ce financement de l’Etat est destiné au traitement des complications qui nécessitent pourtant le plus d’attention41, surtout que la lèpre est une maladie transmissible, invalidante et handicapante. 57. Afin d’assurer une meilleure stabilité des ressources financières, l’approche consistant à promouvoir les mutuelles de santé est prometteuse.42 Celles-ci offrent un potentiel de mise en commun des risques, un meilleur accès financier aux soins médicaux et la protection des ménages contre les coûts de la maladie à court terme. L’expérience internationale dans le domaine des assurances maladie communautaires montre que les plus pauvres peuvent avoir des difficultés à payer même les petits montants. Cependant, les besoins des gens temporairement pauvres peuvent être comblés par un système de ce type qui libèrerait des ressources pour étendre la couverture des programmes d’exemption de frais aux populations les plus pauvres. La mutuelle de santé mise en place dans la Région de Haute Matsiatra par le projet Santenet confirme l’intérêt que porte la population à un tel système43. L’exemple de CEFOR mérite également d’être étudié de près surtout pour son extension (voir encadré 2.1). 40 M. Rajoelison-Rakotomalala, Analyse des coûts au sein des CHD 2, Projet de renforcement du service de santé dans la province de Mahajanga, GTZ, 2003. 41 Le traitement des cas simples est assuré par l’OMS (Organisation Mondiale de la Santé). 42 Rapport de la mission de faisabilité : Projet de programme de développement de la Mutualité santé à Madagascar Mission of March 28-April 10, 2004 par Brouillet, P. Programme OIT - STEP, Genève. 43 Voir par exemple, USAID 2010, Rapport final de l’évaluation des mutuelles de santé dans la Région de Haute Matsiatra. 163 Encadré 2.1 : Micro crédit et mutuelle de santé CEFOR est un Programme de développement économique au service des démunis à Antananarivo. CEFOR œuvre dans les bas quartiers, les zones inondables d’Antananarivo où habitent l es populations les plus vulnérables. Les cibles sont les populations pauvres mais qui montrent une volonté de s’en sortir. Leur objectif est de permettre aux démunis de, soit développer une activité productive, soit d’occuper un emploi salarié. CEFOR accorde des crédits évolutifs et productifs à ses membres. En même temps, les membres bénéficient d’une formation, d’un suivi-conseil et d’une mutuelle de santé pour eux-mêmes et pour toute leur famille. Pour un droit d’adhésion de 0,5$ et d’une modeste cotisation mensuelle (fonction du montant de prêt et de la durée de remboursement, par exemple 1$ par mois pour un prêt de 250$), les membres de la famille de l’adhérent bénéficient du service de santé (dispensaire) de CEFOR, d’un bon de réduction sur les médicaments, d’une prise en charge hospitalière pour certaines maladies pendant la durée du prêt. La mutuelle de santé est également valable pour les membres pour le scanner, le cancer, l’accouchement, l’opération chirurgicale programmée. CEFOR met également à la disposition de ses membres des produits à prix subventionnés comme le préservatif, le sur eau, l’alimentation nutritionnelle pour les bébés (koba aina), etc. (respectivement pour une réduction allant de 30% à 75%). B.4 Programmes nutritionnels Description 58. Madagascar a construit un vaste réseau d’interventions nutritionnelles, l’accent étant mis sur la prévention mais également sur le recours au traitement réparateur des personnes souffrant de malnutrition. L'insécurité alimentaire, qu’elle soit chronique ou saisonnière, a été pendant longtemps une préoccupation des autorités malagasy, ce qui explique l’importance des programmes nutritionnels en place. Un inventaire de ces programmes de nutrition a été réalisé en 2004 et a identifié 84 projets, qui sont exécutés ou financés par 54 organisations (dont un grand nombre sont des groupes religieux). Pour servir de cadre à ces programmes, le gouvernement a adopté une Politique nationale de nutrition en avril 2004, et un Plan national d’action pour la nutrition (PNAN) correspondant. Cette politique nationale mise sur la prévention, sur une meilleure coordination entre les différents partenaires publics et privés, et sur la décentralisation des interventions, tout en prenant en considération les zones à risque. Les stratégies opérationnelles incluent l’encouragement à l’allaitement maternel et complémentaire, les activités de nutrition communautaires, la mise à disposition de micronutriments, l ’intégration d’interventions nutritionnelles dans les soins médicaux primaires, les soins aux enfants souffrant de malnutrition grave, l’amélioration de la sécurité alimentaire des ménages, les efforts de nutrition scolaire, les communications et la préparation aux cas d’urgences. 59. Suite à cela, une consolidation programmatique et stratégique a été entamée dans le secteur de la nutrition. En 2005, l’Office national de la nutrition (ONN) a été établi à cet effet sous l’autorité de la Primature ; l’ONN est responsable de la mise en place du PNAN. Une partie de cette intégration consiste à construire une approche programmatique intitulée Programme national communautaire de nutrition afin d’harmoniser les différentes interventions. L’ONN met également en place un Système de surveillance de la nutrition afin d’alerter les communautés et régions d’éventuels chocs au niveau de la sécurité alimentaire et de la nutrition. 164 60. Sont examinés ici un programme ONN, le programme nutritionnel de l’UNICEF, le programme de nutrition de l’USAID, un programme de l’UE mis en œuvre par le GRET, les programmes de cantine scolaire qui sont déjà examinés dans le secteur éducation mais repris ici étant donné leur double objectif : i. Les Centres de récupération nutritionnelle intensive (CRENI) du Ministère de la Santé avec divers partenaires visent à traiter les cas de malnutrition aiguë avec complication chez les enfants âgés de 6 mois à 5 ans. Le programme couvre les frais d’hospitalisation et autres pour les enfants souffrant de malnutrition grave. Ce programme finance les médicaments ainsi que le coût de la nourriture y compris pour la mère qui garde l’enfant à l’hôpital pendant son hospitalisation. ii. Le Programme de nutrition et de sécurité alimentaire de l’UE et du GRET. Le volet nutrition vise à améliorer de façon durable les conditions de vie dans le Sud-Est de Madagascar en vue de réduire la malnutrition au sein des populations les plus vulnérables. Ce programme vise les femmes enceintes et allaitantes, les enfants de moins de trois ans ainsi que les enfants de 6 à 14 ans. Quant au volet sécurité alimentaire, le programme participe à l'amélioration de la sécurité alimentaire dans la région du grand Sud de Madagascar par l’appui aux filières. iii. Le Programme de nutrition communautaire et d’aide alimentaire du GRET (avec la participation de plusieurs partenaires, France, UE, etc.). Le premier volet contribue à la réduction durable de la malnutrition chez les jeunes enfants des zones rurales de Madagascar par la mise en œuvre du Programme National de Nutrition Communautaire et la diffusion d’aliments de compléments. Le second volet porte sur l’amélioration de l’état nutritionnel des enfants malgaches, par la mise à disposition sur le marché d’aliments adaptés et accessibles à tous, et l’édu cation nutritionnelle des populations et s’adresse à des ménages des zones urbaines. Les deux volets visent les enfants de moins de 14 ans, les femmes enceintes et les femmes allaitantes. iv. Le Programme nutritionnel de l’UNICEF vise les enfants de moins de 5 ans et les femmes enceintes ou allaitantes. Ce programme opère dans 30 districts avec une concentration dans le sud de Madagascar et dans 5 villes (Antananarivo, Toamasina, Fianarantsoa, Mahajanga et Toliara). Les activités nutritionnelles incluent la surveillance nutritionnelle, le suivi de la croissance et la communication pour changement de comportement au nivaux communautaires et dans les centres de santé. La mise en œuvre est effectuée par les ministères de la santé et l’office national de la nutrition. Le programme traite au niveau communautaire les cas de malnutrition aiguë chez les enfants âgés de 6 mois à 5 ans. Le programme couvre les frais d’hospitalisation et autres pour les enfants souffrant de malnutrition aigue avec complication. Ce programme finance les médicaments, mais également le coût de la nourriture et les frais de fonctionnement des centres de prises en charge. v. La nutrition et sécurité alimentaire de l’USAID à travers le programme SALOHI (Strengthening and Accessing Livelihoods Opportunities for Household Impact). C’est un programme intégré visant à réduire l’insécurité alimentaire dans 7 régions de Madagascar, 21 districts, 120 communes et 544 communautés. Pour une durée de 5 ans (mai 2009-juin 2014), les activités du programme s’articulent autour de 3 objectifs : l’amélioration de l’état nutritionnel et état sanitaire des enfants de moins de 5 ans ; le renforcement de la capacité de survie des ménages en situation d’insécurité alimentaire ; et l’augmentation de la résilience communautaire pour faire face, ce qui inclut la distribution de nourriture, les suppléments alimentaires et la vitamine A, ainsi que le traitement des maladies liées à la malnutrition. Les bénéficiaires sont principalement les enfants de moins de 3 ans et les femmes enceintes et allaitantes. Les activités sont mises en œuvre par CRS, CARE, ADRA et LAND O LAKES. vi. La nutrition et sécurité alimentaire de l’USAID à travers le programme FELANA (Food Security to Enhance Livelihood through Agriculture and Nutrition Activities), mis en œuvre par CRS (2003-2008). C’est un programme intégré visant à améliorer de manière durable la sécurité alimentaire des familles rurales vulnérables. Il consiste à renforcer la résistance des revenus des 165 ménages, améliorer les conditions sanitaires des membres des familles cibles, promouvoir et maintenir la dignité humaine des personnes vulnérables et gérer les risques et les catastrophes (GRC). vii. Le programme nutritionnel scolaire du PAM, évoqué ci-dessus dans la section consacrée à l’éducation, a un double objectif : soutenir la sécurité alimentaire et améliorer les résultats scolaires. Les villages participent en vertu de contrats du programme. Le programme fournit d’une part de la nourriture, et d’autre part finance les dépenses non alimentaires (ustensiles de cuisine, etc.). Les étudiants reçoivent une ration journalière pour une centaine de jours de l’année scolaire. Les activités sont concentrées dans la région sud et couvrent 873 écoles en 2010. viii. Le volet lutte contre la malnutrition pour les enfants malnutris, les femmes enceintes et allaitantes, les orphelins et enfants vulnérables, l’appui aux tuberculeux et les porteurs du VIH/SIDA et leurs familles du programme nutritionnel du PAM. Il s’agit essentiellement d’appui en apport nutritionnelle, vitamine A et en fer et sur les pratiques sanitaires et les soins à prodiguer aux nouveaux nés et aux enfants. ix. Le programme de cantine scolaire de l’USDA mis en œuvre par CARE dans 3 CISCO : Vatomandry, Mahanoro et Antanambao Manampotsy, qui sont situés dans des zones cycloniques. x. Le programme de cantine scolaire de l’UAT pour les écoles primaires de la capitale. 61. Les programmes examinés n’existaient pas tous avant la crise, comme le programme SALOHI de l’USAID qui n’a débuté qu’en 2009 et les cantines scolaires de l’UAE EPT. Malgré quelques incomplétudes dans les données, on peut voir une hausse du nombre des bénéficiaires de ces interventions à partir de 2009, entre autres grâce à la mise en œuvre du programme SALOHI et à la hausse des interventions de GRET (UE, France, etc). Tableau 2.11 : Les bénéficiaires des programmes nutritionnels Programme 2007 2008 2009 2010 2011 Nu-1 : USAID SALOHI : 0 0 492 500 492 500 492 500 (individus) Nu-2 : USAID FELANA : Nd Nd 0 0 0 (individus) Nu-3 : GRET (France, UE, etc.) 257 784 306 105 1 325 536 1 067 752 876 358 (individus) Nu-4 : GRET UE (individus) 406 168 406 168 406 168 148 364 Nd Nu-5 : CRENA Unicef (enfants) ? ? 15 000 16 800 Nd Nu-6 : CRENI ONN (enfants) 11 096 5 899 5 042 3 857 Nd Nu-7 : PAM (cantines scolaires) 68 387 154 041 165 816 217 853 Nd individus Nu-8 : PAM (femmes enceintes, enfants malnutris, enfants orphelins 18 615 18 626 108 567 111 490 Nd et enfants vulnérables, patients TB et HIV individus et familles) Nu-9: Cantine scolaire USDA 26 000 26 000 26 000 26 000 ? (enfants) Nu-10: Cantine scolaire UAT 0 0 0 59 000 ? (enfants) Sources : Ministère de l’éducation, CARE, CRS, GRET, ONN, PAM, UNICEF, SALOHI USAID. Nd : informations non disponibles. 166 Coût 62. Le coût des programmes spécifiques examinés dans la présente section s’élevaient à quelque 19 millions $US en 2010 (Tableau 2.12). Le calcul des différents coûts unitaires des programmes nutritionnels montrent la rentabilité des interventions préventives pour éviter les frais de traitement élevés liés à la malnutrition. Le coût des interventions préventives se situe entre moins de 1 $EU par bénéficiaire et environ à 20 $EU selon l’échelle du programme et la gamme de services inclus. En revanche, les coûts des réponses à la malnutrition (CRENI) sont plus élevés, allant de 30$ à de 200$. Tableau 2.12 : Coût des programmes nutritionnels Programme 2007 2008 2009 2010 2011 Nu-1 : USAID SALOHI 0 0 5 397 512 $ 10 761 980 $ 8 779 580 $ Nu-2 : USAID FELANA 1 522 635 $ 1 522 635 $ 0 0 0 Nu-3 : GRET (France, UE, etc.) 307 692 $ 387 692 $ 837 692 $ 837 692 $ 280 000 $ Nu-4 : GRET UE 554 447 $ 554 447 $ 554 447 $ 277 747 $ 0 Nu-5 : CRENA Unicef Nd Nd 1,7 M$ 1,7 M$ Nd Nu-6 : CRENI ONN 484 353 $ 372 755 $ 308 740 $ 269 993 $ Nd Nu-7 : PAM (cantines scolaires) 1 060 457 $ 936 222 $ 1 345 772 $ 2 230 417 $ Nd Nu-8 : PAM (femmes enceintes, enfants malnutris, enfants orphelins 344 373 $ 925 218 $ 1 254 482 $ 799 211 $ Nd et enfants vulnérables, patients TB et HIV individus et familles) Nu-9:Cantine scolaire USDA 0,63 M$ 0,63 M$ 0,63 M$ 0,63 M$ Nu-10:Cantine scolaire UAT 0 0 0 761 500 $ Nd Sources : Ministère de l’éducation, CARE, CRS, GRET, ONN, PAM, UNICEF, SALOHI USAID. Nd : informations non disponibles. Groupe cible et couverture 63. Les individus les plus vulnérables à la malnutrition, notamment les femmes enceintes et allaitantes ainsi que les enfants, sont les principaux bénéficiaires des programmes de nutrition. En moyenne, près de la moitié des bénéficiaires des programmes ici sont des enfants (moins de 18 ans). 64. Un point fort de tous les programmes nutritionnels examinés est leur concentration sur les personnes à risque dans l’un des aspects les plus essentiels à la vie. Le choix de zones d’intervention des programmes reflète l’importance des risques et le niveau de vulnérabilité de la population locale, et la carte de la pauvreté montre une forte concentration dans les parties sud du pays. Une part plus que négligeable du pays n’est cependant pas couverte : elle comprend des régions à haute vulnérabilité nutritionnelle, comme deux tiers de la province de Mahajanga et la moitié des provinces d’Antsiranana et de Fianarantsoa, la région de Vakinankaratra, etc. Efficacité 65. Les interventions nutritionnelles semblent avoir un impact mitigé sur les indicateurs de malnutrition. Certes, selon les annuaires statistiques du Ministère de la Santé, la proportion d’enfants souffrant de malnutrition dépistés dans les CSB a diminué de 2 points de pourcentage entre 2006 et 2009. Pourtant, l’EDS a montré une augmentation des taux de malnutrition chronique et sévère entre 2003-2004 et 2008-2009 (resp. de 47,7% à 50,1% et de 23,4% à 26,4%). D’autres chiffres confirment cette situation. Selon le rapport de l’INSTAT (INSTAT, 2011), le nombre d’enfants de moins de 5 ans atteint s de malnutrition chronique est passé de 1,35 millions en 2005 à 1,59 millions en 2010, soit une hausse de 18%. Parallèlement, la mortalité infantile a fortement régressé puisqu’elle est estimée à 48‰ en 2008 - 2009 contre 94‰ Ces résultats doivent être pris en compte dans la révision de la Politique nationale de nutrition. 167 Graphique 2.4 : Evolution du nombre d’enfants de moins de 5 ans atteints de malnutrition chronique entre 2005 et 2010 Ev ol u t i on du n om br e d'en fa n t s de m oi n s de 5 a n s a t t ei n t s de m a l n u t r i t i on ch r on i qu e (en m i l l i on s) 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 2005 2010 Malnutrition chronique Source : Stratégie Nationale de gestion des risques et de la protection sociale, 2007, Madagascar Instat (2011). 66. Néanmoins, les centres de traitement CRENI ont été efficaces. Depuis ses débuts en 2002, le CRENI a triplé le nombre d’enfants en état de malnutrition grave admis dans ses hôpitaux, tout en réduisant de moitié le taux de mortalité. Le taux de récupérations réussies en 2010 était de 52%. Problèmes 67. La crise a fait croître le taux de malnutrition44 et d’insécurité alimentaire surtout dans les zones à risque comme le Sud de Madagascar. Pourtant, à cause de la crise politique, certains partenaires techniques et financiers ont dû suspendre leur aide alors que de leur côté les ressources propres internes du pays ont été également réduites. La participation de l’Etat dans certains programmes de nutrition et sécurité alimentaire (comme le CRENI) ou les cantines scolaires (PAM) ont accusé une baisse importante, qui fort heureusement a pu être comblée par d’autres sources de financement afin de maintenir au moins le niveau des interventions. Concernant les cantines scolaires du PAM, le programme a même pu augmenter de 30% ses bénéficiaires en 2010. 68. Il est nécessaire d’améliorer la qualité de la gestion et des informations financières . Le calcul du coût unitaire est difficile en raison de faiblesses au niveau des informations et de la disponibilité des données. Les données sur les coûts et les bénéficiaires souffrent de systèmes faibles d’information et de rapports ainsi que de la multiplicité des méthodes de comptabilité des donateurs, particulièrement pour les subventions qui ne transitent pas par le budget national. Les estimations du nombre de bénéficiaires sont tout aussi difficiles à établir. Les programmes se chevauchent, comme par exemple lorsqu’une ONG met simultanément en œuvre une activité avec ses propres ressources, et une activité en tant qu’agence exécutrice pour une autre institution. Certaines interventions ne se prêtent pas à une quantification précise, par exemple lorsqu’une intervention profite à une partie seulement d’une communauté. Même dans les cas où les données sont disponibles, estimer la valeur des transferts aux bénéficiaires peut être problématique. 69. Pour renforcer les programmes de sécurité alimentaire et de nutrition, il faut alors affecter plus de ressources de façon durable, soit des budgets gouvernementaux, soit des programmes de donateurs. Une stratégie nationale de gestion des risques et de protection sociale devrait estimer les coûts d’une telle expansion, puis chercher à établir des flux stables de ressources. Bien que les besoins de ressources à court terme soient importants, au fur et à mesure que la pauvreté diminue, la conscience nutritionnelle augmente et les pratiques alimentaires changent, on peut s’attendre à ce que les investissements diminuent au cours des ans. 44 Voir par exemple l’analyse de la vulnérabilité, INSTAT 2011 (à paraître). 168 B.5 Travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre (HIMO) Description 70. Madagascar a une longue tradition de travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre (HIMO). Les donateurs ont soutenu activement les programmes de travail à haute intensité de main-d’œuvre tout au long de la période de réformes. Dans le présent rapport, cinq programmes de travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre sont examinés : le projet urbain HIMO soutenu par le BIT, le programme de nourriture contre travail de l’ONN et le projet HIMO du programme FID, qui représentent au total près de 55% des dépenses de protection sociale liées à l’emploi : i. Le programme HIMO de l’Unité Prévention et sécurisation nutritionnelle (PSN) de l’ONN participe à la mise en œuvre de la Politique Nationale de Nutrition (PNN) par l’amélioration des mécanismes de survie des populations des communautés vulnérables qui sont les plus exposées à l’insécurité alimentaire et à la malnutrition, par la préparation de la survenue de la crise nutritionnelle, et par l’atténuation des conséquences engendrées par les aléas des risques et catastrophes naturelles. De façon concrète, le programme contribue à l’amélioration de la qualité de vie des ménages les plus démunis (hygiène, alimentation, santé, etc.) par la création d’emplois temporaires à « Haute Intensité de Main d’œuvre » (HIMO) rémunérés par « Argent et/ou Vivres et/ou Semences Contre Travail » AVS/CT. Il s’agit d’une part d’améliorer la production de la communauté par la création et/ou la réhabilitation des infrastructures hydro-agricoles et d’améliorer leur environnement par la réalisation de petites infrastructures d’intérêt communautaire (eau, assainissement, etc.), et d’autre part d’atténuer les effets des aléas de catastrophes sur la nutrition, par des interventions d’urgence de sécurisation nutritionnelle. L’Unité PSN intervient dans les 22 Régions, dans les zones où il y a des sites de nutrition communautaire, dans les communes où le taux de malnutrition global des enfants moins de cinq ans est élevé, dans les communes vulnérables aux risques et catastrophes (période de soudure, cyclone, inondation, sécheresse, etc.), et dans les communes victimes de difficultés nutritionnelles engendrées par des aléas de catastrophes. ii. Le programme HIMO du FID, composante sécurité alimentaire et reconstruction. Le FID est une association d’utilité publique créée en 1993, avec pour mission initiale la réalisation de petits projets communautaires et communaux en milieu rural. Toutefois, depuis 2002, le FID met aussi en œuvre un programme de protection sociale en vue d’atténuer l’impact de chocs de différentes natures sur les populations les plus pauvres, à travers des travaux HIMO. Cette activité a été particulièrement utilisée après la crise socio-politique de 2002, puis en 2004 en réponse aux cyclones Gafilo et Elita et à l’augmentation phénoménale du prix du riz. Enfin, en 2004 et en 2007, le FID a été chargé par le gouvernement de la reconstruction et réhabilitation à grande échelle des infrastructures détruites par les cyclones, retrouvant le rôle qu’il avait déjà eu en 2000. Dans sa version actuelle, le programme HIMO du FID, composante sécurité alimentaire et reconstruction, a pour objectif d’apporter une réponse rapide aux effets néfastes de l’augmentation des prix vivriers et aux dommages causés par les catastrophes naturelles à travers une augmentation de l’accès à l’emploi temporaire des personnes vulnérables et les plus démunies dans les zones d’insécurité alimentaire. Les sous- projets de Sécurité Alimentaire seront réalisés sous forme Argent-Contre-Travail (Cash for Work) utilisant le système Haute Intensité de Main- d’œuvre (HIMO). iii. Le programme HIMO VCT du PAM est un volet de son programme de nutrition et sécurité alimentaire. Il vise à remédier aux problèmes d’infrastructures , et à améliorer la capacité des communes à atténuer les effets des catastrophes naturelles. Ce programme est mis en place dans les zones à forte insécurité alimentaire et/ou vulnérabilité alimentaire. iv. Le programme BIT HIMO Communal vise entre autres à renforcer les capacités d’intervention des acteurs locaux par la formation et l’exécution d’infrastructures sociales et économiques, selon 169 l’approche Haute Intensité de Main d’Œuvre (HIMO) afin de créer des emplois locaux. Le projet (2006-2009) intervient dans la région d’Anosy pour répondre également au problème d’insécurité alimentaire. En effet, la majorité des communes de la région de l’Anosy sont caractérisées par un état alarmant de pauvreté et d’accès limité aux infrastructures économiques et sociales de base. v. Le programme VCT de l’USAID SALOHI est un volet du programme de nutrition et sécurité alimentaire de SALOHI. Ainsi, il vise d’une part l’amélioration de l’état nutritionnel et sanitaire des enfants de moins de cinq, d’autre part le renforcement de la capacité de survie des ménages en situation d’insécurité alimentaire, à travers la réhabilitation ou construction d’infrastructures sanitaires (eau et assainissement). 71. Le programme FID (EFSRP) est le principal intervenant dans le système HIMO d’après les chiffres sur la création d’emplois, puisque ce programme couvre lui seul 88% des bénéficiaires en 2010. Il a pu combler la baisse des bénéficiaires causées entre autres par la forte contraction des interventions de l’ONN en 2010. Tableau 2.13 : Création d’emplois dans le cadre des programmes de travaux HIMO (nombre d’individus bénéficiaires) 2007 2008 2009 2010 2011 H-1 : BIT HIMO Communal 1 134 1 134 1 134 0 0 H-2 : FID EFSRP 0 0 0 222 995 Nd H-3 : ONN PNS 40 020 47 468 62 733 2 354 Nd H-4 : PAM VCT 9 646 6 630 14 685 12 005 Nd H-5 : USAID SALOHI 0 0 16 400 16 400 16 400 Sources : BIT, CARE, FID, ONN, PAM, SALOHI USAID. Nd : informations non disponibles. Coûts 72. Près de 12 $EU millions ont été dépensés sur les programmes HIMO en 2010. Le Tableau 2.14 ci-dessous présente les coûts de ces projets et les emplois créés en 2010. Les salaires payés dans chacun de ces projets correspondent à une journée de 5 heures (1$ à 1,3$) et sont établis en fonction du salaire minimum (SMIG). Le coût de la création d’une journée de travail d’une personne était beaucoup plus élevé dans le programme BIT HIMO en raison de la moindre intensité de main-d’œuvre des travaux publics concernés. Tableau 2.14 : Coût des créations d’emplois dans le cadre des travaux HIMO HIMO 2007 008 2009 2010 H-1 : BIT HIMO 866 667 866 667 866 667 0 H-2 : ONN 2 250 000 1 586 194 2 054 724 1 694 955 H-3 : FID 0 0 0 6 613 167 H-4 : PAM 1 007 006 1 857 918 1 349 576 937 273 H-5 : USAID SALOHI 0 0 874 969 2 277 031 Sources : BIT, CARE, FID, ONN, PAM, SALOHI USAID. Groupe cible et couverture 73. Les programmes en cours ont créé des emplois pour plus de 250.000 personnes en 2010 et ont profité en conséquence à environ 1.250.000 personnes, ce qui représente moins de 9% de la population pauvre. La durée moyenne d'emploi est de 70 jours dans le projet BIT et de 20 jours dans le projet ONN. Alors que les projets HIMO procurent des avantages importants à certains ménages, ils ne semblent pas atteindre la majorité des adultes dans les ménages sous-employés, ou les pauvres de façon plus générale. 170 Efficacité 74. Selon le programme et la durée pendant laquelle le travailleur a été employé lors de la mise en œuvre du projet, celui-ci devrait recevoir entre 18 $EU et 70 $EU. En comparaison avec le seuil de pauvreté de 161$EU, ces transferts sont insuffisants pour sortir un ménage de la pauvreté, néanmoins ils peuvent jouer un rôle important de tampon contre les mécanismes de réponse négative. Il existe peu d’informations sur le timing de la création d’emplois, mais plus les travaux publics sont programmés dans la période de soudure, plus les effets sur la réduction de la vulnérabilité sont accrus. Problèmes 75. Étant donné le besoin d’améliorer les infrastructures et la proportion im portante de sous- emploi parmi les pauvres, le champ des programmes HIMO est vaste. Les programmes peuvent aller au-delà des infrastructures traditionnelles de routes et de ponts pour toucher aux infrastructures sociales – ce qui est d’ailleurs déjà le cas – quand bien même celles-ci ne seraient pas comprises dans une définition stricte de l’HIMO, comme noté plus haut. Les travaux HIMO peuvent être conçus de façon à répondre à des situations spécifiques telles que la période de soudure ou la récupération après les catastrophes. 76. Les programmes en cours doivent aborder un certain nombre de points faibles si l’on veut exploiter tout leur potentiel. Ils sont parfois situés dans des régions qui ne sont ni les plus pauvres ni les plus touchées par les catastrophes naturelles. L’auto-sélection par les groupes est sapée par le paiement de salaires supérieurs à la valeur du marché (payé approximativement le SMIG pour 5 heures de travail) 45. Si les projets HIMO sont censés procurer du travail aux pauvres et à ceux qui en ont le plus besoin, leur niveau de rémunération doit être très bas pour éviter d’entrer en compétition avec d’autres segments du marché du travail. L’expérience internationale suggère que le niveau des salaires dans les projets HIMO devrait être plus bas que dans le segment de marché correspondant. En outre, les niveaux de rémunération doivent être harmonisés. Mais force est de reconnaitre que les intervenants n’ont pas les mêmes objectifs. Cette suggestion s’avère indiscutable lorsque l’objectif principal est la création d’emploi temporaire en réponse à une vulnérabilité (alimentaire) extrême. Pour certains intervenants, outre la création d’emploi temporaire, il s’agit en même temps de permettre aux ménages de redémarrer leur activité. B.6 Filets de sécurité sociale pour répondre aux catastrophes naturelles Description 77. Dans un environnement aussi sujet aux catastrophes naturelles que celui de Madagascar, il est crucial de disposer de mécanismes de réponse efficaces pour atténuer les chocs naturels et y réagir. Les opérations de secours et d’urgence pour protéger la population touchée par une catastrophe sont coordonnées par le Bureau national de gestion des risques et des catastrophes (BNGRC, qui a récemment succédé au Conseil national de gestion des catastrophes). En sus des réponses urgentes, certains programmes de filet de sécurité spécifiques sont activés. L’objectif de cette phase est également d’aider les ménages à reconstituer graduellement leur capital initial. Les actions de moyen à long terme qui consistent à réparer et reconstruire les infrastructures endommagées sont alors réalisées par diverses agences nationales et locales du gouvernement. 78. Quelques programmes de filets de sécurité sont examinés dans la présente section : i. Les programmes Vivre contre travail et Aide alimentaire directe organisés par le PAM dans les régions où la sécurité alimentaire a été fragilisée par la sécheresse ou par les dégâts causés aux cultures par des cyclones. Le but du programme est de fournir de la nourriture aux groupes les plus gravement touchés, aussi rapidement que possible, tout en remettant sur pied les 45 Le FID a calculé le salaire initial à partir du salaire minimum correspondant au classement officiel de la MO (Main d’œuvre) Agricole. Ce salaire se situe autour de 1800-1900 Ar et c’est la raison pour laquelle le salaire du FID avant Janvier 2009 était de 1.500 Ar/ 5 heures. Le salaire de 5 heures est passé à 2000 Ar à partir de Janvier 2009. 171 infrastructures. Dans certaines régions où le transport de nourriture est difficile, on remplace ce système par un transfert d’espèces contre travail. ii. Les programmes Vivre contre travail, Aide alimentaire directe et Distribution de semence organisés par CARE dans les régions où la sécurité alimentaire a été mise à risque par la sécheresse ou par les dégâts causés aux cultures par des cyclones. Le but du programme est de fournir de la nourriture aux groupes les plus gravement touchés, aussi rapidement que possible, tout en remettant sur pied les infrastructures. iii. Avec l’appui d’autres partenaires, CRS a apporté également des aides d'urgence aux victimes des catastrophes naturelles en 2008. iv. Un système de surveillance des criquets par le Centre national anti-acridien (CNA). Le CNA est chargé de la lutte anti-criquets. Il lui incombe de faire le point sur la situation, de traiter les zones infectées et de former dans ces régions des responsables dont le rôle consiste à informer les résidents et à identifier les dommages avec précision. v. Le Bureau national de gestion des risques et des catastrophes (BNGRC) sert de point de convergence pour l’aide en cas d’urgence et son rôle consiste à veiller à ce que cette aide arrive en temps opportun. L’objectif est de rétablir aussi rapidement que possible les conditions existant avant la catastrophe. Le BNGRC met à contribution les ressources de partenaires externes. vi. Le programme FID IV, volet protection sociale, qu’il convient de mentionner même s’il n‘est plus en cours. vii. Les interventions de l’UNICEF, qui couvrent plusieurs domaines : éducation (par exemple, 104 salles de classe provisoires de 19 EPP pour le retour rapide de 5 200 élèves à l’école en 2009), santé (distribution de moustiquaires, suivi médical, etc.), nutrition (surveillance nutritionnelle dans les communes des districts affectés par les cyclones et inondations), assainissement (traitement de l’eau, fourniture de pompes), etc. viii. Les interventions de l’USAID à travers le programme SALOHI Tableau 2.15 : Les interventions dans le cadre des catastrophes naturelles : nombre de bénéficiaires 2007 2008 2009 2010 2011 CN-1 : PAM 422 631 248 808 730 248 398 270 Nd CN-2 : CARE avec divers 147 097 357 981 275 030 185 375 Nd partenaires UE, etc. CN-3 : CRS Nd 278 459 Nd Nd Nd CN-4 : Combat contre les Nd Nd Nd Nd Nd criquets CN-5 : BNGRC Cyclones, incendies, grêles, etc. (première Nd 356 338 125 119 204 780 Nd urgence) CN-6 : FID (IV) HIMO 65 533 14 550 0 0 0 protection sociale CN-7 : UNICEF Nd Nd Nd Nd Nd CN-8 : USAID SALOHI Nd Nd Nd Nd Nd Sources : BNGRC, CARE, CNA, CRS, FID, PAM. Nd : informations non disponibles. Coûts 79. Réagir aux catastrophes naturelles coûte cher. Pour les efforts de réponse et de récupération immédiates aux cyclones, le coût en 2010 était de plus de 6,6 millions $EU (Tableau 2.16). Les dépenses immédiates du CNS (antécédent du BNGRC), estimées à 639 000 $EU en 2008 en 200 000 $EU en 2010, consistaient principalement en nourriture, tentes, ustensiles de cuisine, produits de traitement de l’eau, 172 couvertures et vêtements, hors fonctionnement et frais de transport pour les livrer aux sites sinistrés. Ces activités atteignent un grand nombre de bénéficiaires dans les régions touchées, bien qu’elles n’aient pas nécessairement un ciblage très précis, étant données les contraintes de rapidité d’intervention. Les programmes plus ciblés du PAM de protection sociale ont été budgétisés à 6,1 $EU millions en 2007 et 5 $EU millions en 2009. Les programmes HIMO de PAM et de CARE ont répondu aux besoins liés à la sécurité alimentaire et à l’appui temporaire au revenu, ainsi qu’aux réparations des routes, ponts et infrastructures sociales et agricoles. Les coûts estimés pour la reconstruction de moyen à long terme à la suite d’un cyclone s’avère très cher : 22,8 $EU millions pour Manou en 2003 et 71,4 $EU millions pour les cyclones Elita et Gafilo en 2004. 80. Le coût par bénéficiaire de la réponse aux catastrophes est élevé en comparaison avec les autres dépenses de protection sociale. Les coûts à court terme des catastrophes se situaient entre 1 $EU et 15 $EU par personne touchée entre 2007 et 2010. Ceux-ci passent à 226 $EU – 416 $EU lorsque les coûts de reconstruction sont pris en considération. Tableau 2.16 : Coût des programmes de filet de sécurité suite aux catastrophes naturelles ($US) Intervenant 2007 2008 2009 2010 CN-1 : PAM 6 120 601 2 615 071 4 965 870 3 893 104* CN-2 : CARE 2 000 251 1 723 470 1 580 518 1 011 709 CN-3 : CRS Nd 278 459 0 0 CN-4 : FID 1 290 626 242 104 0 0 CN-5 : CAN combat contre les criquets 1 984 377 1 662 707 1 069 452 1 534 691 CN-6 : BNGRC Nd 639 000 236 000 200 000 CN-7 : UNICEF 3 730 662 5 402 053 5 503 139 Nd CN-8 : USAID SALOHI 0 0 606 778 1 657 121 Sources : BNGRC, CARE, CNA, CRS, FID, PAM. * : estimation à partir des chiffres sur les 3 dernières années. Nd : informations non disponibles. 81. Étant donné le coût élevé des dommages dus aux cyclones et des réponses d’urgence, le gouvernement dépend de l’assistance de partenaires externes. L’accès à l’aide de tiers en temps opportun est crucial pour réagir aux catastrophes naturelles. Le BNGRC a un budget d’intervention d’environ 350 000$ en 2007 et ne dispose pas de fonds permanents pour réagir. Une fois que les besoins sont estimés, le BNGRC a recours à l’appui d’agences internationales et d’ONGs. Groupe cible et couverture 82. Lors de la réponse aux catastrophes naturelles, les groupes cibles prioritaires sont ceux qui souffrent de pertes catastrophiques menaçant leur vie et pouvant causer l’indigence. Les communautés dont les infrastructures de base sont détruites sont également prioritaires pour le rétablissement de ces services. Immédiatement après un cyclone, il incombe au BNGRC de procéder à une rapide évaluation des pertes, à l’identification des zones touchées et à l’estimation des personnes sinistrées. 83. Pour les chocs climatiques moins dramatiques telle que la sécheresse, les bénéficiaires sont ciblés pendant la période de soudure, lorsque les risques sont les plus élevés. Le fait d’établir les salaires pour les travaux HIMO à près de 1 $EU par jour ne permet pas de bien cibler les pauvres. Le PAM intervient dans le sud où l’insécurité alimentaire est grande et dans les zones de l’est et du sud-est, sujettes aux cyclones. 84. Enfin, du point de vue de la couverture géographique, la distribution des dépenses du programme entre les provinces correspond grosso modo à celle des chocs climatiques. 173 Efficacité 85. Il y a peu d’évaluations ex post de la réponse de l’ex CNS et du BNGRC aux catastrophes naturelles. L’efficacité du BNGRC pour générer des fonds externes en situation de crise a été un point fort. Toutefois, il serait utile de faire réaliser des enquêtes sur les familles et communautés qui ont reçu de l’aide, afin de confirmer le ciblage et d’évaluer l’impact sur le rétablissement des services de base et la capacité des ménages pour survivre en cas de catastrophes naturelles. 86. Une évaluation du FID IV est parvenue à la conclusion que l’objectif primaire du FID consistant à procurer des revenus et des moyens de subsistance en échange de travail fourni par les victimes les plus pauvres de catastrophes naturelles ou d’autres chocs avait bien été atteint .46 Les projets mis en œuvre par les agences exécutrices en coopération avec les communes sont généralement conformes aux critères d’éligibilité stipulés dans le manuel de procédures, qui requiert en particulier de courtes durées et une intensité de travail de 80% au minimum. Toutefois, les salaires étant fixés en relation avec le SMIG, comme dans les autres programmes HIMO de conception similaire, l’auto -sélection des ménages uniquement les plus pauvres n’est pas garantie. 87. Le principal avantage du programme PAM est son intervention pendant la période de soudure, tout en améliorant les infrastructures de base dans les communautés pauvres bien ciblées. L’intensité de la main-d’œuvre dans les interventions PAM NCT doit être d’au moins 80%, générant une grande quantité d'emplois pour la somme dépensée. Toutefois, l’effet du programme sur la sécurité alimentaire est temporaire, avec peu d’impact à long terme. Les ménages comprenant des membres physiquement incapables de travailler profitent des programmes de distribution gratuite de nourriture (p. ex. PAM, FID pendant la crise des cyclones de 2004). 88. Il n’existe pas d’évaluations de l’impact socioéconomique des efforts de la l utte anti criquets. Un point faible du programme est qu’il n’offre pas de soutien spécifique aux agriculteurs dont les cultures ont subi des dégâts. Par exemple, une plantation de maïs dans le sud peut être totalement dévastée par les criquets, ce qui entraîne une perte à la source de 22% des calories des ménages, et pourtant il n’y a pas de soutien direct aux ménages sous forme de nourriture ou de revenus. Problèmes 89. Malgré le large éventail de chocs environnementaux, les programmes d’aide en cas de catastrophes semblent plus concentrés sur la réponse aux cyclones . Cet accent mis sur les cyclones est particulièrement problématique parce que les données de l’enquête EPM n’établissent pas de relation entre le fait d’habiter dans des communes frappées par des cyclones et un bas niveau de bien -être économique. Les autres chocs environnementaux, tels que les inondations, la sécheresse et les fléaux et maladies végétales et animales, présentent une relation négative avec les niveaux de bien-être économique. Cela étant, les dépenses ne ciblent généralement pas les régions exposées à ces chocs. À la lumière de ce paradoxe, il existe un besoin crucial de mieux comprendre les impacts des cyclones et autres chocs sur chaque ménage au sein d’une commune, avant de pouvoir tirer des conclusions plus fermes en ce qui concerne l’efficacité du ciblage de l’aide en cas de catastrophes. 90. Le défi de la stratégie de filets de sécurité du gouvernement pour l’aide en cas d’urgence consiste à remonter en amont autant que possible. Dans les cas d’urgence, le besoin d’interventions immédiates est important, mais dans une perspective à plus long terme, la prévention et les actions visant à atténuer l’impact des catastrophes méritent une plus grande priorité. Lorsque les risques sont connus et récurrents, comme c’est le cas par exemple lors de sécheresses, les plans de développement devraient anticiper ces risques et agir pour atténuer les dégâts probables. Il peut même être possible de prévenir l’occurrence de certaines catastrophes (par exemple au moyen de mesures de contrôle des inondations et de planification de l’espace). Il existe cependant un risque qu’une aide répétée en cas d’urgence mine les mécanismes traditionnels de réponse, mettant le groupe cible en état de dépendance. 46 Une évaluation de la composante de protection sociale du FID a été effectuée en décembre 2004 (cf. Annexe). 174 B.7 Programmes de réintégration socioéconomique pour les groupes vulnérables Description 91. Il existe un certain nombre d’interventions à petite échelle pour des groupes vulnérables spécifiques, dont la plupart étaient réalisées sous la houlette du Ministère de la population et des Actions Sociales (MPAS). Étant donné le grand nombre d’interventions, il n’a pas été possible de les examiner toutes. Les programmes pris en compte ici sont : i. Les droits et protection des enfants. (i) Avec l’aide des partenaires techniques et financiers, le programme gouvernance et protection des enfants actuellement mis en œuvre vise tous les enfants (moins de 18 ans). Il s’agit d'établir une base légale, institutionnelle, sociale et culturelle co nforme à la Convention sur les droits de l’enfant. Des réseaux de protection des enfants ont été montés pour créer une protection contre la maltraitance, la violence, l’exploitation et les pires formes de travail des enfants. Le programme effectue des actions de prévention en agissant sur les causes ou la vulnérabilité des enfants, mais effectue également des actions pour les enfants vulnérables ou victimes. (ii) Le Programme national pour l’enregistrement des naissances (EKA), réalisé avec le Ministère de l’intérieur, a pour but de fournir aux enfants des actes de naissance leur permettant de garantir leurs droits et d’accéder aux services de base comme l’éducation. (iii) Le Programme IPEC BIT œuvre dans la prévention de l’insertion des enfants sur le marché du travail avant l’âge légal, et le retrait des enfants qui sont déjà sur le marché du travail, surtout dans les pires formes. Le programme aide ces enfants à réintégrer ou à rester dans le système scolaire à travers diverses activités, notamment l’appui des parents dans des activités génératrices de revenus. (iv) La promotion de l’éducation préscolaire qui touche les enfants de 0 à 6 ans, par exemple à travers le Développement intégral du jeune enfant (DIJE), mobilise les acteurs sociaux au sein des communautés pour promouvoir une meilleure coordination de l’apprentissage, de la nutrition, de la santé et de l’éducation dès la prime enfance, et pour prévenir l’exclusion sociale et l’échec scolaire ; ii. L’Alphabétisation des adultes et des jeunes en déperdition scolaire du Ministère de l’Education : dans le cadre du programme Éducation pour tous, la composante alphabétisation a travaillé en mobilisant les communautés locales et les ONGs sur la base du programme d’Alphabétisation fonctionnelle intensive pour le développement (AFID) ; le programme Action scolaire d’Appoint pour Malgaches Adolescents (ASAMA) consiste en une année de cours de rattrapage destiné aux adolescents non scolarisés ou déscolarisés de 11 à 17 ans. iii. Les programmes pour les handicapés. Le Ministère soutient l’intégration socioéconomique des handicapés au moyen d’aides financières, du renforcement des capacités de groupement et de centres pour handicapés ou de réhabilitation. iv. Aide aux personnes âgées. Les programmes cherchent à réduire la dépendance économique des personnes âgées et à promouvoir leur inclusion sociale au sein de leurs familles biologiques, de familles d’accueil et de la communauté au sens large ; ils cherchent également à faciliter l’accès aux services en leur fournissant une carte verte leur qui leur donne des réductions sur les soins médicaux, les achats de médicaments, les transports publics et quelques produits de première nécessité disponibles dans certains établissements commerciaux ; afin de pérenniser le système, une loi sur la carte verte a été proposée, ainsi cette carte verte est actuellement suspendue en attendant la promulgation de cette loi. v. Le programme de réinsertion sociale et professionnelle de la population vulnérable mis en œuvre en partenariat avec des ONG et les directions techniques du Ministère de la Population. Ce programme vise en particulier les familles vulnérables ou marginalisés (sans-abri, chômeurs, migrants, etc.), les jeunes déscolarisés et/ou en quête d’emploi, etc ainsi que les travailleurs du secteur informel. 175 vi. Sécurité alimentaire et renforcement de l’accompagnement social des groupes vulnérables notamment dans les régions du Sud de Madagascar : plusieurs ménages vulnérables des communes du Sud, regroupés en association communautaire, bénéficient de l’appui du Ministère en charge de la protection sociale, à travers la fourniture de semences, de matériels agricoles, d’outillages et d’insecticide pour la création d’une exploitation agricole sur des terrains de plusieurs centaines d’hectares. vii. Le Programme Cash transfer de l’UNICEF. Le premier cash transfer fait partie d’un programme de recherche de l’UNICEF. Il s’adresse à quelques ménages vulnérables dans des zones bien ciblées. Le second cash transfer touche les familles dont les enfants sont déscolarisés. Les parents reçoivent des aides financières directes à condition d’inscrire et de scolariser , ou de réinscrire et de réinsérer leurs enfants dans des établissements scolaires. viii. Le programme Resto du Cœur de la Croix Rouge Malagasy. Le programme cible la population très vulnérable de la capitale et œuvre ainsi dans les bas quartiers en faisant du déparasitage, du IEC nutritionnelle, hygiénique et sur le planning familial. Le programme propose dans plusieurs sites de la capitale des repas à prix réduits (0,05$ à 0,15$). Chaque site est implanté près d’une école primaire pour permettre aux enfants défavorisés de manger avant d’aller à l’école. ix. Tsena Mora : C’est un programme initié depuis 2010 par la Transition, qui consiste à fournir à des prix subventionnés des produits de première nécessité aux ménages les plus démunis (2kg de riz, 1l d’huile, 1 kg de sucre, 1 boîte de lait, 2 à 4 morceaux de savon, 1 bouteille de vinaigre, 1 sachet de café, des cahiers à moitié prix). Les ménages nécessiteux peuvent s’inscrire auprès de leur fokontany et se procurer ce panier une fois par mois. Coûts 92. Les dépenses totales des programmes pour les groupes vulnérables spécifiques se sont élevées à moins de 5% des dépenses de protection sociale en 2010. Ainsi, bien que le coût de chaque programme individuel puisse être réduit, le grand nombre d’interventions dans un large éventail de régions résulte en des sommes importantes. Les coûts des services par bénéficiaire varient énormément. Les programmes vont des interventions les plus coûteuses lorsqu’il s’agit de soutenir des activités lucratives, aux interventions à faible coût unitaire en faveur des droits des enfants (Tableau 2.17). 176 Tableau 2.17 : Coût et couverture des programmes de filet de sécurité pour les groupes vulnérables Programmes Nb de bénéficiaires Coût du programme Coût / Bénéficiaire Enfants vulnérables Droits et protection des enfants 2010 : 5 624 enfants 160 486 $ Nd Programme Ezaka Kopia ho 2008 - 2009 : 459 300 2008 : 366 069 $ an,ny Ankizy (EKA ) jugements transcrits 2009 : 371 015 $ 1,33 $ 2010 : 310 074 2010 : 258 390 $ IPEC BIT 2010 : 2 649 enfants 2010 : 350 000 $ Nd Ministère de l’Education : Nd 2009 : 195 193 $ Nd Promotion de l’éducation 2010 : 195 193 $ préscolaire (ex développement intégral du jeune enfant) Alphabétisation Ministère de l’Education : Appui 2007 : Nd 2007 : 631 717 $ à l’alphabétisation des adultes et 2008 : 91 000 2008 : 683 948 $ 0,8 $ à 1,5 $ des jeunes en déperdition scolaire 2009 : 100 000 2009 : 778 516 $ 2010 : 100 000 2010 : 1 038 500 $ Handicapés Soutien aux fédérations, centres 2010 : Nd 2010 : 56 000 $ Nd et groupes de handicapés Secteur informel et sans abris Programme de réinsertion sociale 2010 : 42443 individus Nd Nd et professionnelle Réinsertion sociale des familles 2007 : 23 000 $ Nd vulnérables et marginalisés (sans 2008 : Nd abris, etc.) 2009 : Nd 2010 : 3378 individus 2010 : Nd Personnes âgées Appui aux personnes âgées dont 2010 : Nd 2007 : 32 400 $ Nd distribution de cartes vertes 2008 : 78 600 $ (suspendu depuis 2007° 2009 : 11 105 $ Autres groupes vulnérables Sécurité alimentaire pour les 2009 : 3 100 ménages Nd 6,58 $ ménages les plus vulnérables 2010 : 11 584 ménages 582 $ Activités lucratives (création d’associations d’intérêt économique) UNICEF : cash transfer 2009 : 499 ménages $150,872 302 $ par famille Transfert : 20 $/mois 2010 : 70 ménages $20,093 287 $ par famille Transfert : 240 $/an Croix Rouge 2009 : 1 078 enfants 2009 : 250 000 € 0,3 € 2009 : 918 750 repas 2010 : 1 078 enfants 2010 : 656 250 repas Tsena Mora : subvention sur des Nd Nd Nd produits de première nécessité Sources : BIT, Croix Rouge Malagasy, Ministère de la Population et des Actions Sociales, Ministère de l’Education Nationale, Ministère de l’Intérieur, UNICEF. Nd : informations non disponibles. 177 Groupe cible et couverture 93. Alors que les groupes cibles sont bien définis, le processus de sélection des bénéficiaires peut involontairement exclure les plus pauvres de certains de ces programmes. Les services fonctionnant par le biais de groupes établis ou souvent concentrés dans les zones urbaines peuvent être utilisés par des personnes peu défavorisées ou moins nécessiteuses, même si celles-ci font partie d'un groupe vulnérable, et ce particulièrement lorsque la couverture est faible. 94. La couverture de ces programmes reste limitée. Lorsqu’elles étaient appliquées, les cartes vertes pour les personnes âgées n’atteignaient qu’un dixième de la population de plus de 65 ans , répartie dans 64 districts de 21 régions. Il y a plus de 58 000 adultes estimés inaptes au travail, dont les programmes pour handicapés n’atteignent que moins de 3%. Efficacité 95. L’efficacité de ces programmes devrait être évaluée avant d’envisager d’en étendre la portée. Dans l’ensemble, il existe peu d’informations concernant l’impact de ces programmes sur l’amélioration du bien-être des groupes vulnérables. 96. Dans le cadre du processus de formulation de la Stratégie de gestion des risques et de protection sociale, une évaluation des interventions en faveur des sans-abri a été effectuée.47 Des enquêtes ont été menées auprès de personnes participant aux programmes pour les sans-abri, de sans-abri eux-mêmes et de responsables de programmes pour les sans-abri. Au total, 22 agences, autant publiques (niveau central et communal) que des ONGs, exercent des activités en faveur des sans-abris, y compris la construction de logements sociaux, la construction par le biais de nourriture contre travail, ainsi que des activités de réinsertion économique (formation, microcrédit, soutien organisationnel) et d’accès aux services sociaux de base (éducation, santé, nutrition). Chacune d’elles a tendance à travailler de façon isolée ; il y a peu de coordination ou d’échanges d’expériences. La plupart des programmes n’ont pas de ciblage clair ou de critères d’éligibilité. Environ la moitié des bénéficiaires interrogés ont exprimé leur insatisfaction par rapport aux efforts faits en leur nom, leur satisfaction étant plus grande en ce qui concerne l’appui matériel au logement, que le soutien aux activités lucratives. Problèmes 97. Les ONGs jouent un rôle important dans la mise en œuvre de plusieurs des programmes pour groupes vulnérables. Elles fournissent une interface entre les groupes les plus marginaux et les programmes publics censés répondre à leurs besoins. Plusieurs programmes ont été capables de créer des liens forts avec les ONGs. C. Analyse des lacunes des interventions publiques 98. Pour évaluer l’adéquation des dépenses actuelles en protection sociale, les programmes doivent être analysés en relation avec le profil général des risques et de la vulnérabilité à Madagascar. Ceci inclut (i) une évaluation des régions exposées à des risques et des vulnérabilités auxquelles n’ont encore répondu ni le secteur public ni le secteur privé, et (b) une appréciation de la portée des programmes existants sur la diminution de la vulnérabilité. C.1 Programmes à forte couverture 99. Les domaines d’intervention programmatique dont la couverture est la plus é tendue sont (i) le soutien économique et matériel aux enfants des écoles primaires, (ii) les programmes de santé prioritaires comme les vaccinations et la lutte contre le paludisme, (iii) les interventions ciblées pour 47 CAPDAM. « Réinsertion des sans-abri », École de service social, 2004. 178 améliorer l’état nutritionnel de la population. Les programmes s’attaquant au problème de la malnutrition font état d’une couverture élargie. La plupart des élèves reçoivent un appui. Les taux de vaccination ont augmenté ces dernières années (de 53% en 2003-2004 et 62% en 2008-2009 selon l’EDS). Toutefois, la population qui n’a pas encore bénéficié des kits scolaires et des programmes prioritaires de santé a tendance à être composée de petites communautés rurales isolées et de pauvres urbains. Par exemple, le taux de vaccination est de 81% dans les zones urbaines, mais seulement de 59% dans les zones rurales. Une région en particulier, Atsimo Atsinanana, constitue un défi important, étant donné sa couverture de vaccination de 31%. C.2 Programmes à couverture naissante ou faible 100. Malgré un niveau considérable de dépenses, l’impact global sur l’emploi des programmes de travaux publics HIMO demeurent limités. Ceci est dû en partie au grand nombre de personnes sous- employées et de chômeurs à Madagascar, mais également à la double nature de beaucoup d’objectifs du programme, qui se concentrent sur la création d’infrastructures et n’ont donc pas une intensité de main- d’œuvre très élevée dans la pratique. L’impact pourrait être amélioré en accordant le timing de la création d’emplois temporaires avec la période de soudure, et en assurant une meilleure concentration géographique des travaux publics dans les communautés à faible infrastructure et plus isolées. 101. Bien que les catastrophes naturelles donnent lieu à des réponses très visibles de la part du gouvernement et de ses partenaires, les ménages qui reçoivent une assistance représentent seulement un petit pourcentage des ménages victimes de ces catastrophes.48 Cela est en partie dû au fait que, pour de nombreuses familles, l’impact de ces chocs est souvent minime. Les programmes publics de réponse aux catastrophes ont tendance à mettre l’accent sur l’aspect immédiat et visible, cherchant à prévenir la perte immédiate de vies et à venir en aide aux familles se retrouvant sans abri. Toutefois, beaucoup de ménages subissent des pertes de revenus parce qu’ils perdent tout ou partie de leurs cultures, ou voient leur actifs réduits par la perte de bétail ou d’autres biens. Puisque le gouvernement ne sera jamais capable de compenser entièrement toutes les pertes liées au climat, il est important de promouvoir les instruments du secteur privé pour la gestion des risques, tels que l’accès à la microfinance et les mécanismes d’assurance permettant un certain niveau de pooling des risques et d’auto-assurance. 102. La plupart des programmes destinés aux groupes vulnérables spécifiques sont encore de type « pilote » et/ou atteignent seulement une petite partie de la population cible. Les programmes pour les handicapés, les travailleurs du secteur informel, les enfants déscolarisés, les illettrés ou d’autres groupes vulnérables ne couvrent encore qu’une part négligeable de ceux qui sont dans le besoin. Puisqu’il y a peu de preuves évaluatives de l’impact du programme, il serait important de réaliser des évaluations ex-post avant d’étendre ces programmes. C.3 Lacunes des programmes49 103. L’un des groupes les plus vulnérables non atteint par les interventions publiques est celui des enfants non scolarisés/déscolarisés entre 6 et 14 ans. Les ménages avec des enfants non scolarisés en âge de scolarité primaire sont parmi les plus vulnérables. Toutefois, la plupart des avantages des programmes pour les enfants en âge de scolarité tels que les kits scolaires et les programmes nutritionnels sont concentrés sur et fournis par les écoles. Pour les enfants se retrouvant dans des situations extrêmes, des interventions publiques pour combattre l’exploitation et la délinquance ont été créées. Les mesures 48 Par exemple, en 2004,44% des ménages à Madagascar ont déclaré avoir subi des chocs climatiques ou environnementaux au cours des douze derniers mois (EPM). 49 L’examen des actions abordant le vol de bétail et les autres problèmes de sécurité n’a pas été couvert dans la présente étude , mais devrait être incorporé dans les actions de surveillance en cours pour réduire les risques. L’étude du CNRE / IRD sur le vol de bétail (2003) a constaté qu’historiquement, les efforts de l’État avaient donné peu de résultats en ce qui concerne la réduct ion des vols de bétail et du banditisme rural de façon plus générale. Les interventions ont souvent rencontré des résistances locales, étant considérées comme des interférence dans les affaires locales, distordues par la collusion ou diluées par des faiblesses du système judiciaire. L’étude envisage des solutions locales sur mesure, conçues et mises en œuvre de façon décentralisée. 179 pour maintenir les enfants à l’école seraient une stratégie à moindre coût qui pourrait empêcher le recours à des situations dangereuses ou d’exploitation. 104. Il y a également peu de programmes spécifiquement conçus pour les ménages tenus par des femmes, en particulier ceux situés dans les zones rurales où le niveau de pauvreté de ces ménages est plus élevé. Il existe peu de données désagrégées par genre sur les performances des programmes. Toutefois, les programmes de travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre sont normalement plus efficaces lorsqu’il s’agit de créer des emplois temporaires pour les hommes, étant donné leur concentration dans l’industrie du bâtiment. Les programmes de microfinance ont été reconnus internationalement comme étant efficaces dans la génération de revenus pour les femmes, notamment dans le petit commerce et la production à domicile. Toutefois, ils ont tendance à être plus appropriés pour les ménages urbains. 105. Sur le plan des indicateurs géographiques de vulnérabilité, les besoins non satisfaits par les programmes sont les plus prononcés dans les communautés isolées à infrastructures faibles. Ces communautés sont plus petites, beaucoup plus difficiles à atteindre et constituent un défi pour les programmes d’infrastructure et de travaux publics. Certains critères de programmes tels que la taille minimale d’une école pour recevoir des cantines scolaires, peuvent accroître l’efficacité du programme, mais excluent involontairement les communautés les plus vulnérables. La conception de stratégies rentables pour atteindre ces communautés plus isolées sera en grande partie déterminante pour savoir si Madagascar atteint les OMD. D. Résumé des problèmes liés aux dépenses publiques de protection sociale 106. La présente section se penche sur des problèmes communs au portefeuille de protection sociale et sur des thèmes que le développement de la SGRPS devra aborder. Ces thèmes comprennent le ciblage efficace, le suivi évaluation, la mise en place de priorités, la mise à échelle ainsi que l'établissement de liens avec des programmes sectoriels. 107. Ciblage. L’examen des programmes de protection sociale révèle que de nombreuses approches de ciblage sont pratiquées à Madagascar, chacune comportant des avantages et des inconvénients. Au niveau géographique, l’approche de ciblage des dépenses ne correspond pas à la réalité de la pauvreté dans les districts (Ravelosoa et Key 2004). Comparer les dépenses des programmes au niveau de pauvreté des districts montre qu’en général les districts les plus pauvres ne profitent pas de dépenses plus élevées. Au niveau des ménages et des individus, le ciblage des travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre peut être affaibli lorsque les salaires sont fixés assez hauts pour attirer les travailleurs plus aisés. Et même dans le cadre de programmes pour groupes vulnérables spécifiques tels que les handicapés ou les femmes, il est nécessaire d’établir des critères de pauvreté pour garantir un impact sur les plus vulnérables. Des politiques sur l’allocation de ressources, la détermination du niveau des bénéfices et les critères pour la participation aux programmes, sont nécessaires pour garantir que la priorité est véritablement donnée aux plus vulnérables. 108. Suivi et évaluation. L’analyse des interventions de protection sociale est souvent entravée par des contraintes significatives en ce qui concerne l’étendue des données, et qui doivent être considérées comme faisant partie des efforts pour renforcer le système de protection sociale. Les affectations désagrégées sont seulement disponibles pour une petite partie des programmes. Il est nécessaire de créer un meilleur système de comptabilité pour déterminer exactement où les dépenses sont faites et quelle est leur relation avec la distribution de groupes nécessiteux. En outre, aucune donnée sur le niveau des ménages n’est actuellement disponible quant à la couverture des programmes de protection sociale. Finalement, il existe peu d’évaluations systématiques des résultats, bien que certains programmes aient réalisé des évaluations d’impact, normalement avec le soutien des donateurs. Les évaluations ex-post devraient être étendues à tous les principaux programmes de protection sociale. 180 109. Efficacité. Le coût administratif d’un programme de filet de sécurité, même limité, peut être élevé. Les coûts d’un ciblage détaillé sont élevés, comme peuvent l’être ceux de procédures administratives pesantes. Le gouvernement devrait maintenir ces coûts aussi bas que possible afin d’optimiser la couverture et l’impact du programme. Le changement vers une approche plus programmatique qui met en commun les ressources sous des programmes plus larges peut aider à maintenir les coûts administratifs bas. 110. Établissement des priorités et expansion des programmes. Étant donné les contraintes en terme de ressources et d’institutions, la priorité devrait être (i) d’une part de renforcer les programmes préventifs qui réduisent l’exposition et la vulnérabilité aux risques connus, (ii) d’autre part, de mettre l’accent uniquement sur les «pièges à pauvreté» - zones de vulnérabilité entraînant des pertes permanentes et chroniques de moyens de subsistance. Les exemples de pièges à pauvreté comprennent la malnutrition parmi les jeunes enfants et l’insécurité alimentaire, l’analphabétisme, l’abandon scolaire, l’isolation géographique, le fait de vivre dans des quartiers insalubres et dangereux, etc. Les priorités pour la mise a échelle devraient reposer sur des stratégies et critères qui permettent de diriger plus de ressources vers les communautés les plus pauvres, prenant en considération les besoins identifiés par l’analyse de risque et de vulnérabilité, l’analyse des lacunes de la protection sociale et le feedback participatif. L’une de ces priorités serait une expansion rapide des programmes couronnés de succès dans les districts les plus pauvres. 111. L’expansion des activités nécessitera un financement durable. Le financement des donateurs représente un pourcentage très élevé de la plupart des programmes de filet de sécurité. La première étape vers un financement plus durable de la protection sociale consiste à développer dans le budget national une structure de dépenses à moyen terme qui pose les bases d’une enveloppe de ressources et de la définition claire des résultats attendus. Dans une deuxième étape, le gouvernement peut chercher du financement pour la protection sociale indépendamment d’un projet, par exemple sous la forme d’un soutien budgétaire dans le contexte de la lutte contre la pauvreté. Ceci requerra une amélioration de la gestion du système de protection sociale, des accords fiduciaires, des acquisitions et des audits, ainsi que du suivi-évaluation des résultats. Enfin, la charge totale pour le gouvernement peut être réduite à long terme à travers la promotion des mécanismes de gestion des risques privés parmi la population qui peut se les offrir. 112. Coordination et liens avec les programmes sectoriels. Une forte coordination entre les interventions des différents programmes est nécessaire afin de minimiser les redondances de dépenses et de ciblage et d’assurer des liens avec les stratégies et les programmes sectoriels. La protection sociale est une question multisectorielle et requiert dès lors une coordination efficace prenant en compte les liens avec les gouvernements locaux et les ONG. De plus, la protection sociale joue le rôle essentiel de garantir que les programmes sectoriels répondent efficacement aux besoins des groupes les plus vulnérables et leur permettent l’accès aux programmes. Il existe une sous-représentation systématique des ménages et communautés vulnérables parmi les bénéficiaires des programmes nationaux sectoriels. La coordination suppose l’implication des acteurs sectoriels afin d’assurer que les investissements ciblent mieux les besoins des populations vulnérables. 181 3. Cadre Institutionnel Existant pour la Protection Sociale A. Acteurs clés 113. Il existe une pluralité d’institutions et d’acteurs participant aux interventions de protection sociale. Ceux-ci incluent les ministères et les agences autonomes au niveau central (ainsi que leurs divisions déconcentrées), les gouvernements communaux et la société civile. Cette multiplicité d’acteurs, dont beaucoup ne partagent pas la même définition de la protection sociale ou ne sont pas au courant des programmes réalisés par d’autres, fait de la structure institutionnelle de protection sociale une question centrale. A.1 Agences centrales 114. Le Ministère de la Population et des Actions Sociales (MPAS) est chargé de l’exécution de la politique du gouvernement dans le domaine de la protection sociale. Ce ministère a été recréé en 2009, après sa dissolution en janvier 2007 où il a été inséré au sein du Ministère en charge de la Santé et du Planning Familial. Selon le décret 2009-530, confirmé par le décret 2010-0815, le Ministère de la Population et des Affaires Sociales (MPAS) est chargé de l’exécution de la politique du Gouvernement en matière de population et des affaires sociales ainsi que de l’action humanitaire afin d’assurer la protection sociale et l’intégration de la population, en particulier les groupes vulnérables et marginalisés, dans le processus de développement économique et social. Cette mission comprend : i. la mise en place d’un cadre d’application des orientations générales en matière de politique de population dans les domaines de la protection, du développement et des affaires sociales touchant les groupes marginalisés et vulnérables ; ii. la coordination de toutes les actions contribuant au développement économique et social avec tous les partenaires nationaux et internationaux, à travers la promotion de la culture de la prise en compte des dimensions « genre – population – développement - droit et environnement » dans tous les plans, programmes et projets de développement d’une part, la conception, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation d’autre part, ainsi que le plaidoyer et la mobilisation sociale ; iii. la conception, la mise en œuvre et le suivi des stratégies de protection et développement social de la population, en particulier des groupes marginalisés et vulnérables ; iv. le développement d’un partenariat associatif et intersectoriel ; v. la promotion de la participation de la société civile et de la communauté de base dans tous projets sociaux ; et vi. l’exécution, le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des instruments nationaux et internationaux en matière de population auxquels Madagascar a adhéré. 115. Durant la période de janvier 2007 à mars 2009, le ministère était réduit à une direction générale. La dissolution du Ministère de la Population a entraîné une réallocation des interventions de protection sociale entre différents Ministères. Depuis janvier 2007 jusqu’à aujourd’hui, le Programme EKA d’enregistrement des naissances a été affecté au Ministère de l’Intérieur, et l’alphabétisation et les activités liées à la petite enfance ont été placées sous la responsabilité du Ministère de l’Education Nationale et de la Recherche (MENRS). Quant au dossier Protection Sociale, il se trouvait en 2007 sous la responsabilité du MSPF, une direction ayant été spécialement créée à cet effet. 116. Toutefois, le rôle du Ministère dans le soutien de la protection sociale n’était pas entièrement défini, avant ou après sa dissolution. Le Ministère se consacrait à des interventions ponctuelles à petite échelle en faveur des groupes vulnérables, héritées des attributions traditionnelles du Département en charge de la Population, plutôt que de développer ou de poursuivre des objectifs plus larges de la politique de réduction des risques à Madagascar. 182 117. En 2002, le gouvernement a créé un groupe technique national, formalisé en 2003 en un Noyau Technique et un Groupe Thématique de travail élargi au niveau du Secrétariat technique à l’ajustement (STA), puis transféré auprès du MPPSL en janvier 2004. Le mandat du Noyau Technique multisectoriel sur la Protection Sociale (NTPS) a consisté à guider le développement d’une Stratégie de Gestion des Risques et de Protection Sociale (SGRPS) et d’une Politique Nationale de Protection Sociale. Le NTPS était composé de représentants du gouvernement, de donateurs et de la société civile, et présidé par le Directeur général du MPPSL. Fin 2006, lorsque ce dernier a été dissout et que la protection sociale est passée sous la responsabilité du Ministère de la Santé, aucune organisation n’avait encore été constituée pour succéder au Noyau. 118. La mise en œuvre des interventions de protection sociale est réalisée par un large éventail d’agences centrales. Les ministères sectoriels liés à l’éducation, la santé et l’agriculture comprennent tous certains groupes vulnérables parmi leurs populations cibles. Les agences autonomes comme le FID et l’Office National de la Nutrition (ONN), constitué en 2005 et placé sous l’autorité du Premier Ministre, ainsi que les agences de nature transversale tels que les ministères impliqués dans le budget et la planification, la décentralisation et la sécurité interne, sont des acteurs clés. Quant au MPAS, il a mis en œuvre des programmes d’insertion/réinsertion socio-économiques des groupes spécifiquement vulnérables. A.2 Décentralisation 119. Après dix ans d’expérience avec le processus de décentralisation, Madagascar reste un pays hautement centralisé. Certes, le processus de décentralisation semble connaître un nouveau souffle depuis 2004, avec la création des 22 régions. Régions et communes sont aujourd’hui au centre de la stratégie de décentralisation de Madagascar, et on compte près de 1549 communes. Toutefois, moins de 5% des dépenses sont effectuées en dehors du niveau central, et peu de prérogatives sont décentralisées au niveau local. Les communes ont peu de ressources propres. Pour palier à ces lacunes, le Ministère de la décentralisation et de l’aménagement du territoire (MDAT) a développé un plan de travail ambitieux : définition des rôles et responsabilités aux différents niveaux, transferts de compétences, ressources, mise en place des Centres d’appui aux communes (CAC) et du FDL, relance de la fiscalité locale (validation de la LN2D/PN2D). 120. Le transfert des responsabilités aux gouvernements locaux n’est pas complètement achevé, les acteurs du niveau central continuant à exercer nombre des fonctions prévues pour les agences au niveau régional et communal. Les compétences des communes sont encore limitées à quelques fonctions principales (administration, ramassage des ordures) et, dans une certaine mesure, au cofinancement des services sociaux au moyen de subventions conditionnelles. Dans la pratique, les agents déconcentrés continuent à co-administrer les fonctions du gouvernement local. Le MDAT supervise le processus de décentralisation à partir du niveau central. Toutefois, des centres d’appui aux communes (CAC) sont mis sur pied afin d’aider les communes à exercer leurs fonctions administratives, d’aménagement et de prestation de services. 121. La déconcentration des services est légèrement plus avancée. La déconcentration partielle des secteurs sociaux a amélioré la portée des services de santé et d’éducation, mais la plupart des décisions concernant le personnel et les ressources sont encore prises à Antananarivo. Dans l’ensemble, les services déconcentrés ne représentent que 10% des dépenses publiques. 122. Au-delà du niveau des communes, renforcer les structures sub-communales sera important pour étendre les services administratifs et les principaux programmes sociaux aux régions les plus pauvres. Les fokontany (approximativement au nombre de 17 500) sont importants pour établir les priorités des besoins et organiser les fonctions communales. Ce niveau du gouvernement est responsable du maintien de la sécurité publique, du soutien aux campagnes de santé et d’éducation , et des services d’enregistrement de l’état civil (actes de naissance, de décès et de mariage) qu i aident à protéger les droits des pauvres. 183 A.3 Société civile 123. Les acteurs de la société civile, comprenant les ONG et les groupes et associations communautaires locaux, sont des acteurs clés lorsqu’il s’agit d’aborder la vulnérabilité à Madagascar. Outre le fait d’apporter de nouvelles compétences, l’intervention des ONGs permet souvent d’accroître la couverture de programmes : c’est le cas lorsqu’elles agissent comme prestataires de services, ou encore lorsqu’elles appuient la mise en œuvre de projets sociaux, comme celui de l’ONN ou du programme FID / HIMO. Celles-ci jouent aussi un rôle important dans l’aide aux groupes vulnérables incapables de s’organiser seuls, tels que les enfants marginalisés ou les sans-abri. Les ONG et les groupes communautaires peuvent exercer une influence sur les ressources communautaires et externes afin de compléter les fonds du gouvernement. Ils expriment les besoins et intérêts de leurs membres, représentant les éléments principaux de la protection sociale. Ils entrent également en collaboration avec l’État pour établirles priorités parmi les interventions et exercer un contrôle social pour améliorer l’efficacité du programme. Enfin notons que les ONG et associations locales sont particulièrement actives dans le cadre de l’aide fournie en réponse aux catastrophes. B. Directives clés de la politique 124. La stratégie nationale de gestion des risques et de protection sociale élaborée en 2007 n’a jamais été appliquée. Depuis la crise de janvier 2009, aucune vision ni directive claire sur la protection sociale n’a été adoptée, en raison entre autres de l’absence de document de référence en matière de politique nationale. Néanmoins, la question de la protection sociale a été présente dans le DSRP, dans la Politique générale de l´état et dans le Madagascar Action Plan, explicitement ou à travers la vision nationale de la réduction de la pauvreté et du développement économique, où l’équité sociale et l’amélioration durable du bien-être des groupes vulnérables sont cités comme des éléments centraux de succès des politiques nationales. 125. Dans le cadre de cette structure globale et de ce mandat de protection sociale, la SGRPS doit harmoniser et renforcer une série de directives et politiques sectorielles, parmi lesquelles : i. le plan Éducation pour tous (EPT) élabore une stratégie à moyen terme dans le but d’atteindre une scolarisation totale d’ici à 2015. Pour atteindre ces objectifs, l’EPT met l’accent sur la création des conditions du côté de l’offre. La protection sociale complètera ceci en mettant l’accent sur les contraintes du côté de la demande : les ménages qui envoient leurs enfants à l’école d’une part, et la formation informelle de ceux qui n’ont pas eu accès à l’éducation formelle d’autre part ; ii. le Plan national de développement rural (PNDR) de décembre 2005 qui appelle à des investissements pour améliorer la productivité agricole et les revenus ruraux, à l’expansion des services de microfinance, et à l’amélioration des infrastructures, notamment les routes, les ressources en eau et l’électricité. Il cherche également à consolider et développer des systèmes d’alarme anticipée et de surveillance de catastrophes (y compris soudure, sécheresse, inondations, cyclones et criquets) ; iii. la Stratégie nationale de microfinance (2008-2012) vise à améliorer le cadre légal et réglementaire, à développer les services de microfinance et à étendre les réseaux aux zones actuellement non couvertes, ainsi qu’à organiser la structure institutionnelle. En tant que véhicule permettant des niveaux plus élevés d’auto-assurance parmi les populations vulnérables, l’accès à la microfinance est un facteur clé dans la gestion des risques ; iv. la Lettre de politique pour la décentralisation et la déconcentration (LP2D) de 2005 stimule la démocratisation participative et la décentralisation à différents niveaux. Elle cherche plus de cohérence entre la décentralisation et la déconcentration. La Stratégie de gestion des risques et de protection sociale devra rester flexible dans le cadre de cette structure en évolution ; 184 v. les stratégies de santé et de nutrition nationales, y compris les politiques générales du secteur de la santé et la Politique nutritionnelle nationale ; vi. D’autres instruments nationaux, comme la Politique Nationale de la Promotion de la Femme (PNPF) concrétisée par le Plan d’Action National Genre et développement (PANAGED), le Programme National d’Enregistrement des Naissances (Programme EKA), et la Décennie Nationale des Personnes Handicapées (DNPH) couvrant la période 2003-2013, définissent les cadres légaux des interventions et visent particulièrement l’inclusion sociale et le développement des capacités des groupes spécifiquement vulnérables. C. Mécanismes de coordination 126. La nature multisectorielle de la protection sociale requiert un mécanisme de coordination efficace qui favorise les synergies et complémentarités entre les différents acteurs . Le mécanisme institutionnel actuellement en place pour gérer les risques et fournir une couverture de protection sociale aux populations les plus vulnérables a été développé en réponse aux besoins immédiats. La structure globale manque de cohérence, et elle va devoir être réorganisée et simplifiée. Les structures de coordination de la protection sociale n’existent pas au niveau global mai s seulement au niveau sectoriel : (i) les différentes structures responsable de la coordination des réponses aux catastrophes naturelles, y compris le BNGRC et la CPGU fondée récemment ; (ii) dans la structure de développement rural, la Commission interministérielle d’orientation et de validation, soutenue par des groupes thématiques centraux et régionaux ; (iii) l’Office national de la nutrition, fondé en 2005 sous l’égide du Premier Ministre comme organe de coordination, avec deux unités de mise en œuvre attachées (nutrition communautaire et réponse en cas d’urgences). 127. Enfin, il faut souligner le cadre institutionnel de la réponse aux catastrophes naturelles qui a fortement évolué ces dernières années. Jusqu’en 2005, le Conseil National de Secours (CNS), sous la supervision du Ministère de l’intérieur, était chargé de gérer l’aide et la réhabilitation en cas d’urgenc e. La Politique générale de l’État de 2005 a mandaté le Bureau du Premier Ministre pour la prévention et la gestion des catastrophes. x Le décret 2005-866 a créé le Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes (CNGRC), organe stratégique de conception et de supervision comprenant le Premier Ministre, le Président, le Vice président, le Ministre de l’Intérieur, et les autres membres du gouvernement concernés par les risques spécifiques. x Sous sa direction, le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), rattaché à la primature, assure la gestion, la coordination et le suivi. Le BNGRC est le point focal permanent pour la coordination des programmes et activités touchant à la préparation, la prévention, la réaction et la reconstruction et dont la fonction principale est d’appuyer le CNGRC. En particulier, le BNGRC gère un système d’information sur les catastrophes naturelles qui s’étend aux régions et aux communes. C’est le principal point de liaison avec les donateurs et les ONGs en ce qui concerne l’aide d’urgence en cas de catastrophe naturelle. x Pour soutenir le BNGRC dans son action, la Cellule de prévention et de gestion des urgences (CPGU) a été créée début 2005 pour faciliter la coordination des actions en cas d’urgence d’origine naturelle ou autre. Elle inclut une commission de coordination présidée par le Premier Ministre et un secrétariat exécutif permanent. La composition de la commission de coordination varie selon qu’il s’agit de la préparation aux urgences ou de la gestion des urgences. La CPGU a des responsabilités très amples. 128. D’autres agences impliquées dans la gestion des risques et catastrophes existent, comme : x Le Centre national anti-acridien (CNA) dont le mandat consiste à réaliser des interventions pour 185 éradiquer les criquets et réhabiliter les régions infestées ; x La Commission générale pour le développement intégré du sud (CGDIS), créée en 1996 sous l’égide du Bureau du Premier Ministre, et mandatée pour conduire des actions de développement dans les régions du sud du pays, y compris en cas de catastrophes urgentes ; x Le Secrétariat de défense, dont les responsabilités incluent le mandat de protéger la population en cas d’atteinte à la stabilité du pays et à la sécurité externe ; x Le Fonds d’interventions pour le développement (FID) conçu initialement comme une agence de construction et de renforcement de capacités en faveur des communautés locales, mais qui a joué un rôle de plus en plus important dans la réaction aux chocs, autant naturels que socioéconomiques. 186 Encadré 3.1 : La CPGU met en œuvre divers projets de prévention et de mitigation Prévention des catastrophes et réduction des risques. Les catastrophes naturelles handicapant les efforts de développement, il s’avère capital de diminuer autant que possible les ampleurs des dégâts et pertes causés par les phénomènes naturels. La CPGU met en œuvre un ensemble d’activités axées sur la prévention et la reconstruction, dans l’objectif de réduire les risques liés aux catastrophes : x Renforcement de l’évaluation des risques au niveau national et régional dans l’interprétation des données satellite dans l’élaboration d’un Atlas des risques ou dans la maîtrise de l’évaluation des coûts de dégâts et pertes économiques liés aux catastrophes (DaLa). Madagascar aura alors toutes les données indispensables pour mener à bien les différentes actions de réduction des risques. x Mitigation des risques par l’adoption effective des normes anticycloniques des infrastructures pour les différentes constructions. Ceci permettra d’éviter les réhabilitations perpétuelles des infrastructures publiques et les manques à gagner des habitants pour les reconstructions devenues chroniques de leurs habitations après chaque aléa.50 x Mise en place d’un fonds de contingence et d’un mécanisme y afférent . Les fonds de contingence sont mis en place pour disposer rapidement de ressources pour financer les gaps de financement dans les projets de reconstruction suite aux cataclysmes naturels. Essentiellement, ce fonds permet de stabiliser les investissements publics et leurs réallocations dans la reconstruction ne sont plus nécessaires. x Développement d’un système d’information rapide et d’un plan national de Gestion des risques ainsi que l’établissement d’un tableau de bord touchant tous les types de catastrophes. Renforcement des capacité des entités nationales et intégration de la réduction des risques liés aux catastrophes dans les programmes sectoriels. La CPGU assure la coordination de la mise en œuvre d’un projet qui vise au Renforcement de Capacité sur le système d’alerte précoce et réponse au Tsunami. L’objectif étant de renforcer les capacités opérationnelles des entités intervenantes : x Il est prévu ainsi de renforcer la capacité de dissémination d’information et d’alerte de la Météorologie par la construction de stations marégraphiques pour veiller en permanence sur l’éventuelle survenance de Tsunami. x Dans le même objectif, deux stations sismiques d’observation seront mises en place à Sambava et à Ihosy pour l’Institut d’Observation Géodésique. x Par ailleurs, la capacité de communication et de transmission des informations du Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes sera renforcée par la dotation et la formation dans l’utilisation de matériels de télécommunication, Radios manivelle et mégaphones dans les différentes localités à risque. Enfin, les responsables de l’enseignement secondaire bénéficieront d’une formation sur la réduction d es risques et des catastrophes dans le but de sensibiliser les élèves en matière de gestion de risques et de catastrophes, et aux alertes au Tsunami. 50 Dans cette optique, la Cellule de prévention et gestion des urgences (CPGU) à la Primature a signé des conventions de partenariat en vue de renforcer les actions de prévention des risques et catastrophes à Madagascar : - convention entre la CPGU et le Centre d’étude et de recherche économique pour le développement (CERED) pour l’évaluation des risques et analyse des vulnérabilités à Madagascar. - convention entre la CPGU et le FID qui consiste à une coopération pour la vulgarisation des règles de construction paracyclonique qui sont désormais en vigueur à Madagascar. Ces règles ont été élaborées grâce à l’appui du projet d’assistance technique pour l’intégration des risques climatiques et les catastrophes dans le développement et elles sont actuellement en phase de vulgarisation. Le FID a des compétences reconnues en matière de construction, avec plus de 7000 infrastructures tous types confondus à son actif, construites aux normes internationales, va désormais intégrer les règles de construction paracyclonique dans leurs futures réalisations. Elle s’engage par ailleurs à participer à la vulgarisation de ces règles. Enfin, une série de formation des responsables des ministères, des communes et des entreprises sur les règles de construction paracyclonique a été officiellement lancée le 19 octobre 2010 à Antananarivo. Ces formations entrent dans le cadre de la vulgarisation de ces règles de construction para-cyclonique, qui ont été élaborées afin de limiter les dégâts causés par les cyclones sur les bâtiments et ainsi réduire les pertes humaines et matérielles causées par l'avarie de ces bâtiments. 187 SYNTHESE ET CONCLUSION 129. Aucune institution ne dispose à elle seule des ressources et de la capacité nécessaires pour couvrir tous les risques et toutes les personnes vulnérables. D'où l'importance de la collaboration entre toutes les institutions et de la coordination de leurs actions. 130. Selon les chiffres du budget de l’Etat, le financement des programmes de protection sociale a régressé ces dernières années alors que la crise a eu des impacts significatifs sur la population vulnérable. En passant de 2,7 à 3,6 millions, on estime à 30% la hausse de la population particulièrement vulnérable entre 2005 et 2010 (Instat, 2011). 131. Bien avant la crise de janvier 2009, aucune vision ni directive claire sur la protection sociale n’a été adoptée en raison entre autres de l’absence de document de référence en matière de politique nationale. La stratégie nationale de gestion des risques et de protection sociale élaborée en 2007 n’a jamais été appliquée. 132. Les structures de coordination de la protection sociale n’existent pas au niveau global mais seulement au niveau sectoriel. Pourtant, la nature multisectorielle de la protection sociale requiert un mécanisme de coordination efficace qui favorise les synergies et complémentarités entre les différents acteurs. Le système gagnerait à être coordonné compte tenu des contraintes budgétaires et compte tenu du fait qu’il existe une pluralité d’intervenants dont beaucoup ne partagent pas la même définition de la protection sociale ou ne sont pas au courant des programmes réalisés par d’autres. 133. L’absence d’un système d’informations physiques et financières est un des points faibles de la protection sociale à Madagascar. Les données font défauts alors que l’analyse et la coordination des actions nécessitent la disponibilité d’un système d’information répondant aux besoins. Le dispositif doit commencer entre autres par la mise à jour des cartes de vulnérabilité et de pauvreté, ou par la mise en place d’un observatoire de vulnérabilité afin d’améliorer le ciblage. 134. La crise n’a pas épargné les offres de programmes de protection sociale. L’achat de k its scolaires et le paiement de subventions aux enseignants non fonctionnaires FRAM font partie des programmes affectés par la crise dans le secteur éducation. Le financement de certains programmes du secteur santé a été également perturbé (vaccination, lèpre). Certains programmes de travaux HIMO ont vu baisser leurs interventions, qui se sont fort heureusement trouvé comblées par d’autres intervenants. 188 Tableau C.1 : Tableau récapitulatif des coûts et couverture des programmes par année Coûts issus des programmes analysés 2007 2008 2009 2010 (millions $US) Education 24,1 27,8 21,6 13,1 Santé 24,2 21,1 27,8 64,3 Nutrition 4,9 7,0 12,0 18,3 HIMO 4,1 4,3 5,1 11,5 Catastrophes 15,1 12,6 14,0 8,3 Autres 0,7* 1,1* 1,8* 2,1* Total des coûts des programmes analysés 73,1 74,0 82,3 117,6 Pour mémoire : Dépenses des programmes de protection 101,8 149,2 124,0 75,6 sociale inscrits dans le budget de l'Etat Bénéficiaires des programmes 2007 2008 2009 2010 1 031 252* 1 120 041* Education 191 816* élèves 243 853* élèves élèves élèves 1 782* écoles 1 936* écoles 24 021 écoles 28 517 écoles 3 705 000 Nd 13 114 000 manuels 0 manuels 30 415 ENF 30 570 ENF 35 886 ENF 38 583 ENF Santé (individus) 3 983 246 1 014 395 8 543 898 10 147 915 Nutrition (individus) 788 050* 931 839 2 546 429 2 143 616 HIMO (individus) 50 800 55 232 94 952 253 754 Catastrophes (individus) 569 728* 124 1586* 1 130 397* 788 425* Autres Nd Nd 1 078 enfants 9 351 enfants 91 000 802 071 Nd 1 018 750 individus individus individus 2009 : 3 100 2010 : 11 584 Nd Nd ménages ménages 310 074 Nd 459 300 jugements transcrits jugements Pour mémoire 2007 2008 2009 2010 Aide extérieure totale inscrite dans AMP (en Nd 626 413 457 millions us$) Loi de finance initiale (hors intérêt de la dette) 1 433 1 697 2 017 1 720 (en millions $us) Sources :BIT, BNGRC, CARE, CNA, CRS, Coordination des Aides Extérieurs (Primature), Croix Rouge Malagasy, FID, GRET, ONN, PAM, SALOHI USAID, UNICEF, UAT/EPT, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Programme National de Lutte contre la tuberculose, Programme National de Lutte contre la lèpre, Rapport Mamy Ralaivelo (2011), Rapport Kone (2011), Instat, Loi de finance 2007, 2008, 2009, 2010, Ministère de la Population et des Actions Sociales, Ministère de l’Education Nationale, Ministère de l’Intérieur, Ministère de la santé, nos propres calculs. *: valeur minimum car données non complètes 189 REFERENCES 1. 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Présentation lors de l’Atelier sur le financement durable des activités de vaccinations, motel Anosy, Antananarivo 26 janvier 2011, Madagascar. 34. Unicef, Situation socioéconomique des ménages de la commune urbaine de Toliara. McRAM Mai 2010. Madagascar, juillet 2010. 191 ANNEXES Tableau A.1 : Evolution des volumes d’aide sociale à Madagascar entre 2008 et 2010 (USD) (en structure) 2008 2009 2010 2008 2009 2010 Education 61 751 361 51 082 874 57 814 824 26,9% 25,8% 21,6% Santé 93 136 231 92 425 529 162 615 939 40,6% 46,7% 60,8% Protection sociale (hors 25 989 415 40 722 120 36 791 784 11,3% 20,6% 13,8% santé, éducation) Autre social 48 348 255 13 841 790 10 386 370 21,1% 7,0% 3,9% Total des aides octroyées au secteur 229 225 262 198 072 312 267 608 916 100,0% 100,0% 100,0% social Source : Coordination des aides extérieures, Primature. Tableau A.2 : Comparaison des engagements de l’Etat et des chiffres de la Loi de finance initiale (Ariary) 2007 2008 2009 2010 Engagement 1 686 466 754 213 1 850 693 876 000 2 035 192 651 000 3 981 686 000 000 LFI 2 579 162 705 000 3 053 863 082 000 3 630 263 000 000 3 096 422 788 000 Sources : Etude sur les budgets de la protection sociale à Madagascar. Mamy Ralaivelo (2011), Loi de finance 2007, 2008, 2009, 2010. Tableau A.3 : Budget d’investissement (financement extérieur) par bailleur et par programme, utilisation 2007 et engagement fin juin 2008 (en millions d’Ariary) Bailleur 2007 2008 LFI Réalisation Taux LFI Réalisation Taux Enseignement fondamental 1er Cycle Education de Base à Madagascar AFD 4 125,2 2 152,9 52,2% 1 502,4 638,9 42,5% Projet de Construction d’écoles primaires à Madagascar Japon 10 360,0 8 720,8 84,2% 14 777,3 0,0 0,0% Construction d’écoles primaires à Madagascar Norvège 0,0 2 035,4 0,0 0,0 Projet Education Unicef 4 879,2 10 445,4 214,1% 6 800,0 5 445,0 80,1% WWF/K Projet ‘‘ Ny Voaary Vintsy’’ FW 838,0 1 125,1 134,3% 838,0 0,0 0,0% Projet Education III BAD 23 003,0 6 373,6 27,7% 18 409,7 2 998,8 16,3% Appui aux écoles endommagées par les cyclones BADEA 2 000,0 161,8 8,1% 1 500,0 180,3 12,0% Madagascar École de la Réussite (MADERE) AFD 1 000,0 1 177,9 117,8% 277,8 129,6 46,6% Appui au Bilinguisme à Madagascar FSP 1 297,0 975,1 75,2% 913,7 209,5 22,9% Appui au Programme Education Pour Tous AFD 9 125,0 1 945,8 21,3% 9 771,2 1 873,5 19,2% Programme Education Pour Tous FTI 12 845,0 16 119,1 125,5% 32 090,0 8 432,6 26,3% Appui au Programme Education Pour Tous Norvège 7 000,0 14 890,0 212,7% 6 712,8 8 467,2 126,1% Appui à l’enseignement primaire en matière de nutrition PAM 5 007,0 745,0 14,9% 3 527,0 0,0 0,0% Education Primaire et Secondaire du premier cycle OPEP 7 222,0 928,0 12,8% 2 500,0 1 245,5 49,8% 192 Bailleur 2007 2008 LFI Réalisation Taux LFI Réalisation Taux Redynamisation de l’Enseignement Primaire UE 368,5 0,0 0,0% 6 475,6 0,0 0,0% Education Primaire et Secondaire du premier cycle OPEP 2 071,2 434,6 21,0% Appui à l’Enseignement Général BADEA 1 061,9 318,8 Amélioration de l’Education OPEP 4 545,2 1 200,5 26,4% Sous-total Enseignement fondamental 1er Cycle 89 069,9 67 795,8 76,12% 113 773,8 31 574,8 27,75% Enseignement fondamental 2ème Cycle Education Primaire et Secondaire du premier cycle OPEP 5 970,1 130,7 2,2% 428,8 90,0 21,0% Amélioration de l’Education OPEP 954,8 252,2 26,4% Appui à l’Enseignement Général BADEA 842,8 253,0 30,0% Sous-total Enseignement fondamental 2ème Cycle 5 970,1 130,7 2,19% 2 226,4 595,2 26,73% Enseignement secondaire Appui à l’Enseignement Général BADEA 5 000,0 3 379,8 67,6% 3 303,7 991,8 30,0% Amélioration de l’Education OPEP 7 059,0 374,4 5,3% 0,0 0,0 0,0% Sous-total Enseignement secondaire 12 059,0 3 754,2 31,13% 3 303,7 991,8 30,02% Enseignement supérieur MADSUP FAC Appui à l’Enseignement Supérieur FSP 1 000,0 196,5 19,7% 791,7 0,0 0,0% Sous-total Enseignement supérieur 1 000,0 196,5 19,65% 791,7 0,0 0,00% Recherche scientifique CNRE: Programme Nationale de 1135,2 Nutrition UNICEF 1 000,0 3 144,0 314,4% 272,5 3 093,4 % Recherche du projet de soutien pour un dév. rural IDA 522,3 776,6 148,7% 382,0 0,0 0,0% Appui au renforcement de la couverture vaccinale IRD 0,0 0,0 0,0 Conservation in situ d’espèces sauvages apparentées PNUE 200,0 292,7 146,3% 250,0 0,0 0,0% Prog Régional d’Appropriation des TIC AUF/FFI 0,0 0,0 Sous-total Recherche 342,00 scientifique 1 722,3 4 213,2 244,63% 904,5 3 093,4 % Alphabétisation Education pour Tous (Non formelle) PNUD 1 030,0 1 725,6 167,5% 1 000,0 0,0 0,0% Sous-total Alphabétisation 1 030,0 1 725,6 167,53% 1 000,0 0,0 0,00% TOTAL GENERAL 110 851,3 77 816,0 70,20% 122 000,0 36 255,2 29,72% Source : Mise en œuvre du plan Education Pour Tous. Rapport de suivi. Version finale. Décembre 2008 . 193 Tableau A.4 : Rapport de réalisation physique et financière du Fonds Catalytique de janvier à juillet 2008 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é 1 – CONSTRUCTION DE SALLE DE CLASSE Fonds Contrats Fonds Contrats 19 970 1 761 9% - Tranche 8 M USD pour - 324 salles avec BIT : contrat - Les 8 M USD ne suffisent pas - Dépouillement des offres construction scolaire acquis signé par les deux parties MEN- pour la construction de 680 salles BIT pour le 14/08/06 Contrats BIT prévues. Contrats - Analyse des offres - Négociation et - 148 salles avec UNICEF : - Nombre de salles : les 680 salles UNICEF contractualisation avec BIT négociation terminé, contrat prévues pour la réforme seront - Détermination montant pour la construction de 324 MEN- UNICEF en cours portées à 756 salles en priorisant subvention FID agence salles. Contrat établi et signé d’élaboration, analyse des offres les salles réformes au détriment fiduciaire par BIT, en attente signature des travaux en cours des salles pour Fokontany sans Manuel de procédures MEN - 250 salles avec FID : Partenaires école et à cycle incomplet - Validation des 5 - Négociation en cours avec relais recrutés, attente démarrage - Le coût unitaire moyen résultant booklets. UNICEF pour 148 salles de formation des Communes et des dépouillements des offres - Vulgarisation du manuel. - Négociation avec FID en tant Communautés. (17 860 $) dépasse le coût Appui RH qu’Agence Fiduciaire pour la - 34 salles réformes identifiées unitaire prévisionnel (16 510 $). - Elaboration TDR, construction de 250 salles. mais non contractualisées - Nécessité de fixer le coût unitaire recrutement et appui à Contrat signé et première Manuel de procédures à allouer aux Communautés à l’organisation tranche payée - Manuel d’exécution et de titre de subvention. Audits : Manuel de procédures procédures de la construction Manuel de procédures - Lancement de la - Consultant en manuel scolaire en version française Attente observations MEN sur le 1er consultation d’exécution et de procédures validé. draft livré. Appui au suivi technique : de la construction scolaire - Consultant en Manuel payé à Audits technique et financier - Analyse résultats AO des recrutée en octobre 07 100% - Calendrier à fixer avec l’UGPM MOD, conception et - Manuel de procédures pour - 1er draft des booklets synthèse en pour le lancement de la mise à jour des tableaux construction scolaires validé. malgache du manuel disponible ; consultation. de bord Consultant payé à 70%. Paiement de la dernière Appui technique au SCI tranche de 30% en cours. - Appel Ingénieur pour SCI lancé - Consultant pour résumer non - Analyse des offres 308 salles et encore lancé 148 salles en cours. Appui technique au SCI - conception d’un tableau de bord - finalisation contrat agence, stable en cours correction des manuels de Audits technique et financier procédures, établissement des - TDR, grille d’évaluation, liste scénarii pour la prestataire transmis à l’UGPM pour programmation de la les audits technique et financier construction scolaire, étude 194 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é sur les normes techniques et coûts… - conception d’un tableau de bord stable en cours Audits et enquêtes bénéficiaires - TDR pour les audits et enquêtes bénéficiaires disponibles. Consultation des auditeurs en attente du démarrage effectif des travaux 2 – RECONSTRUCTION DE DEGATS CYCLONIQUES - PTA 2008 intégrant - Reprogrammation des salles pour 122 salles seront financées sur FC Recrutement des agences 3 223 programme de reconstruction à financer par au lieu de 198 prévues suite à la fiduciaires reconstructions post- Fonds catalytiques compte tenu priorisation MEN cycloniques mise à jour mais de la priorité du MEN en attente de validation - TDR de recrutement des agences fiduciaires élaboré 3 – SUBVENTION DES ENF - Année scolaire 2007- - 5193 mandats pour le 3ème - Exécution paiement 7 020 3 311 47% 2008 :Part FC 3è-4è bimestre bimestre 2007-2008 émis ENF 6è bimestre payés - Subvention 4è bimestre des - Tableau de répartition - 1 DREN capable d’assurer en FRAM retardataires payés sur l’utilisation de autonomie le paiement de - Subvention 5e bimestre pour quota subventions des ENF CISCO Antalaha – Vohémar et - Mise à jour Manuel de - TDRs validés, short-list Sambava payée procédures sur disponibles, projets de - Tableau de répartition sur paiement ENF FRAM dossiers de consultation en l’utilisation de quota après offre prestataires cours d’élaboration pour la spécifiquement pour les Ciscos - Préparation paiement prestation réformes 2008-2009 - Mise à jour Manuels de - Proposition Plan d’actions - Formalisation contrat procédures en attente détaillées ENF propositions prestataires de - Proposition critères - Communication des paiement d’annotation des DREN sur mesures - Plan d’actions détaillées en paiement des ENF FRAM - Identification et cours - Suivi DREN SAVA propositions des - Tableau de répartition quota mesures spécifiques 195 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é pour identification anomalies, pour quelques CISCO en cours 4 - DOTATION AUX ELEVES ET AUX ECOLES - Régularisation de la dernière - Régularisation de la dernière Environs 800 écoles omises sur la - Information et diffusion 39 tranche de la caisse tranche de la caisse compétitive base de données utilisées sur la des instructions et compétitive locale. locale des 2 CISCO : Antsirabe II répartition de la Caisse Ecole 2008- manuel de gestion Caisse - Rapports des 22 DREN sur la et Mahanoro. 2009 Ecole ; distribution de la Caisse - Tableau de répartition des - Elaboration de l’affiche école 06-07 et 07-08 caisses-écoles 2008-2009 élaboré sur la Caisse Ecole exploités. Synthèse de la et validé par le Comité de - Virement de fonds Caisse situation disponible pilotage Ecole aux 22 DREN pour - Outils de reporting - Instructions et manuel de gestion distribution aux écoles ; périodique par DREN caisse école finalisés et validés - Appui aux 22 DREN et élaborés par le comité de pilotage. suivi de la distribution de - Outils de consolidation pour - Canevas d’affichage validé ; la Caisse Ecole ; DEFP élaborés - Négociation sur le déblocage de - Proposition de modalités - Propositions sur les stratégies fonds au niveau MEFB effectuée pour collecte des de recouvrement et et favorable au MEN reliquats constatation des reliquats - Finalisation tableau de élaborés et transmis à DEFP répartition de la caisse- (En attente réponse DEFP) école (et selon, avec - Tableau de répartition des FCL) caisses-écoles 2008-2009 - Finalisation des élaboré mais en attente de affichages caisse-école et validation FCL : DREN, CISCO, - Mise à jour des instructions ZAP, Ecoles et manuel de gestion caisse- - Préparation contrat école en cours. Prévu pour DEFP pour distribution validation et diffusion prévue et information DREN, fin juiilet 08 CISCO - Canevas d’affichage au - Préparation et niveau CISCO, ZAP, distribution pour Commune et école sur la affichage au niveau répartition de fonds caisse commune école avec liste des écoles bénéficiaires et effectif élèves correspondant (basé sur le Fer 07_08) élaboré et proposé pour validation – 196 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é outils de gestion et de travail des DREN élaborés - Projet de lettre de négociation et de proposition sur le déblocage de fonds au niveau MEFB élaboré et proposé à la DEFP et DGEFA - Plan d’action pour la mise en œuvre de la caisse-école 2008-2009 élaboré et validé par la DEFP 5 – APPUI AU SECTEUR PRIVE DE L’EDUCATION - Analyse des propositions de - Elaboration TDR 50 l’ONEP pour appui privé et assistance technique de ses contrats-programmes nationale et budget - Lancement recrutement - Elaboration TDR assistance technique internationale 6 – APPUI A L’ALIMENTATION SCOLAIRE - Suivi de la convention 2007 Leçons tirées sur le retard pris dans - Suivi et étude 5 339 PAM-MEN Finalisation des Préparation de la demande d’intérêt la mise en œuvre du Contrat propositions PAM pour Outils de suivi et de reporting au PAM pour une collaboration PAM/MEN 2007 : renforcer la 2008-2009 des activités dans la mise en œuvre du préparation aux niveaux des - Préparation finalisation - Préparation de la Finalisation Programme d’appui alimentaire communautés pour que les convention PAM/MEN et de la validation des TDR pour l’année scolaire 2008/2009 infrastructures et l’organisation pour 208/2009 de Consultant pour la mise en Préparation de l’Appel à d’accueil soient prêts à la rentrée. - Préparation finalisation place de base line manifestation d’intérêt pour la Accélérer la signature des TDR consultant enquêtes alimentation scolaire réalisation d’enquêtes écoles et conventions PAM/MEN (le reliquat écoles/acquis des élèves - Préparation/lancement de d’enquêtes sur les acquis des élèves de financement sur 2007/2008 et les - Recrutement consultant l’AO pour le recrutement du dans le cadre de la mise en place du stocks de denrées non consommées enquêtes écoles/acquis Consultant base line alimentation scolaire. au niveaux des magasins permettent des élèves - Préparation du Programme de faire fonctionner 572 écoles sur - Préparation finalisation d’appui pour l’année scolaire 611 sur 45 jours à partir de la TDR consultant enquêtes 2008/2009 rentrée scolaire 2008/2009. ménages Nécessité de combiner les attentes - Préparation recrutement techniques en matière de mise en Consultant Enquêtes place de base line d’une part et de 197 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é faisabilité logistique des appuis Ménages alimentaires sur les 2 CISCO cibles base line : Garder la CISCO d’Amboasary et prendre la CISCO de Betioky au lieu de la CISCO de Betroka. Appel à manifestation d’intérêt de consultant pour enquêtes écoles/acquis des élèves d’une part et enquêtes ménages d’autre part, rendu nécessaire pour manque de soumissionnaires lors de l’AO pour le recrutement de consultant base line Alimentation scolaire. 7 – RENFORCEMENT DES CAPACITES D’ACCUEIL ET DE FORMATION DES CRINFP - Acquisition véhicules : - Commande 19 véhicules 760 consultation catalogue - Lancement acquisition UNOPS réalisé, choix matériel CRINFP véhicules réalisé. Attente - TDR audit devis définitif de l’UNOPS organisationnel pour lancement commande INFP/CRINFP ferme - Finalisation TDR pour CIEP - Finalisation TDR pour malagasy - Recueil/identification des besoins renforcement technique et scientifique 8 – DEVELOPPEMENT D’OUTILS D’APPRENTISSAGE - Contrat d’acquisition série 2 737 500 exemplaires Série vola Les modalités de distribution Stratégie de distribution 2 540 2 209 87% vola signé livrés, réceptionnés et payés à effective vers les ne sont pas encore clarifiée et calendrier arrêté - 2 737 500 exemplaires des 100% définies manuels Série vola réimprimés. 9 – SOUTIEN SCOLAIRE AUX ELEVES - Appui financier à la - Aucun. Cette activité est 56 réalisation d’une mission de supportée par fonds 198 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é gestion des risques et propres de l’Etat. catastrophes dans la région d’Analanjirofo 10 – MOBILISATION DES ENSEIGNANTS POUR LES 6EMES ET 7EMES ANNEES DU PRIMAIRE - PV Constat d’affichage des - Acquisition des fournitures - Facture non certifiée pour 02 - Traitement et paiement 20 62 311 listes des agents non activité relatives au recrutement des 2800 DREN et 06 CISCO des huissiers pour le % par huissier disponibles et enseignants semi-spécialisés et - Facture non parvenus pour les 13 PV de 02 DREN, 19 transmis à DRH pour impression de 2800 contrats de CISCO CISCO et le central compétence, factures y travail modèle A - 57 dossiers pour afférentes payées - Paiement prestation des huissiers demande de numéro de - Rapport sur exécution sur le PV de Constat d’affichage décision à la primature, opération retraite massive : des listes des agents non activité : 31 dossiers pour 1509 dossiers envoyés à la PV de 02 CISCO disponibles et ampliation à la FOP FOP ; 1307 dossiers parus ; transmis à la DRH pour 202 dossiers en cours de compétence, factures y afférentes signature payées, - 10 dossiers parus 11 – EDITION DES NOUVEAUX MANUELS NECESSAIRES - TDR élaboré et Contrat de - Edition et impression de 50 000 - Transport de ces ouvrages en - Organisation et 5 486 153 3% l’UQAM pour l’élaboration Programme d’études T1 et de T6 deux vagues dont les 40 000 réalisation de la des nouveaux manuel, de chaque, + 30 000 brochures brochures + 10 000 PE T1 et distribution de ces élaboration curriculum et pour la réforme en malagasy + 10 000 PE T6 en avion et le reste ouvrages formation signé 5 000 en anglais et 5 000 en des PE par bateau - Examen technique des - Marché d’impression et de français réalisées à Singapour - Capacités d’exécution des offres reçues, distribution des nouveaux - Lancement d’appel d’offre pour imprimeurs nationaux adjudication du marché manuels (2 226 440 l’impression des 2 226 440 - Validation des illustrations par et contractualisation exemplaires) à lancer exemplaires short list et voie UQAM à accélérer - Finalisation des 8 - Concepteurs et illustrateurs d’affichage fascicules des manuels de manuels recrutés - Illustration des 8 manuels de la T1 et T6 T1et T6 effectuée à 80% 12 – MONITORING ET PILOTAGE Fonds - Lancement commande et 1 389 141 10% - FC 2006 3ème tranche acquis - FC 2007 1ère tranche acquis paiement véhicules pour - Demande de déblocage FC - Rapport d’utilisation des fonds les directions et services 2007 1ère tranche en cours de fin juillet disponible clés du MEN préparation - Finalisation du réajustement PTA - Réajustement PTA EPT - Amendement des Guidelines EPT 2008 et PTA UAT 2008 en cours - Préparation du lancement de la - Requête dernière tranche 199 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é - Rapport d’utilisation des commande des véhicules pour les NOK fonds disponible directions et services clés du - Participation à - Première rapport de revue MEN l’actualisation du PTT envoyée aux bailleurs en mai - Voyage d’études à Paris pour la - Préparation rapport UAT 2008 préparation de micro- pour la revue Comité de Pilotage planification - Identification besoins en - 2 réunions de comité de matériels DEFP et FCL pilotage réalisées. 2 PV et préparation de disponibles l’acquisition PTA et PTT - Plan de Travail Triennal EPT 2009-2010 disponible - PTA EPT 2008 finalisé et en cours de validation par le Comité de Pilotage - PTA UAT 2008 finalisé en juin et transmis à la DGEFA pour validation Appui au MEN - Proposition TDR Service audit interne élaboré - consultation catalogue UNOPS réalisé, choix véhicules réalisé. Attente devis définitif de l’UNOPS pour lancement commande ferme. Voyages d’études et ateliers - Endossement du plan EPT - Voyage d’étude de 3 cadres du MEN sur l’évaluation de la politique sociale 13 – PLANIFICATION DU SYSTEME ET SYSTEME D’INFORMATION STATISTIQUE DU MEN Aucun Activités en attente plan d’action 300 formulation des besoins de la direction de planification 14 – RENFORCEMENT DU SYSTEME DE SUIVI ET DE REPORTING - Une première revue à mi- Paiement des DREN autonomes lors - Préparation rapport UAT 350 87 25% 200 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é parcours du plan EPT avec de la revue trimestrielle en attente pour le rapport revue les différents partenaires validation MEN de la note financiers réalisée technique envoyée - Une revue trimestrielle au niveau des 16 DREN réalisée et organisation de revue trimestrielle au niveau des 6 DREN autonomes appuyée financièrement 15 – ETUDES, AUDITS, EVALUATION ET ENQUETES BENEFICIAIRES DIVERSES - TDR de l’étude sur manuels - Contrat de l’étude sur manuels 905 scolaire élaboré, Consultant scolaire signé. Prestation en identifié, Contractualisation cours en cours - TDR de l’étude formation et management des enseignants élaboré et transmis à la DGEFA pour validation 16 – APPUI DE FONDS CATALYTIQUES LOCAUX - Préparation de l’élaboration - Visite des CISCO ciblés par le Organisation de la cellule FCL et Préparation des outils de 6 350 et de la validation de la Fiche FCL dans la région Atsinanana dotation en matériels et équipements reporting (canevas et technique FCL Préparation réalisée - Véhicules : devis définitif de évaluation des rapports) du Manuel de procédures l’UNOPS attendu pour lancement Préparation/organisation - Préparation/validation Outils Divers ateliers réalisés : commande ferme, livraison des missions de suivis de la de mise en œuvre et de - validation FCL DREN/CISCO prévue Novembre 2008 mise en œuvre sur terrain gestion FCL Préparation - de préparation de mise en œuvre du FCL /organisation de deux ateliers FCL DREN/CISCO Moto ZAP : Nécessité de décision Préparation des ateliers de d’élaboration/évaluation/vali - Préparation pour validation Plan sur la base des spécifications préparation du programme dation des Plans de de financement FCL 2008 pour techniques disponibles, du nombre 2009 performances de 10 DREN et Comité de Pilotage restreint de ZAP à doter et du budget Finalisation des TDR et 30 CISCO cibles 2008 disponible sur 2008 Préparation de l’Audit - Financement de la mise en - oeuvre des plans de performances d’exécution et de gestion du et plans d’actions pour 10 DREN FCL 2008 sur 10, 16 CISCO sur 30, 223 Préparation plan de ZAP sur 390 et 4561 écoles sur renforcement autres 5310 compétences des DREN/CISCO Préparation / Organisation et 201 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é participation à s missions de coaching 6 DREN et 19 CISCO (dont 9 CISCO réforme) pour : - suivi de la préparation FCL - suivi de lancement de la mise en œuvre FCL - 17 – RENFORCEMENT DES CAPACITES DES DREN ET CISCO - Fonds relatif à la distribution 295 « des manuels série vola » transféré à l’UNICEF 18 – RENFORCEMENT DE L’ACCOUNTAIBILITY DES STRUCTURES DECENTRALISEES - AO pour le recrutement des Retrait définitif et irrévocable de 75 8 11% DREN lancé en avril. l’avis d’appel à manifestation Entretien des DREN d’intérêts relatif aux nominations présélectionnés réalisée en des 22 DREN communiqués dans mai 2008 et porté sans suite. les journaux Contrat consultant payé. Résultat annulé 19 – MODERNISATION DE LA GRH ET DE LA DRH - TDR en cours - TDR AMELIORE 811 22 3% d’amélioration. - MARCHE LANCE 20 – RENFORCEMENT DE LA COMMUNICATION INTERNE ET EXTERNE - TDR élaboré pour les - Draft TDR consultant National - Descentes de 1 000 26 3% consultants nationaux et élaboré sensibilisation de la internationaux, second - Draft TDR consultant chargé de réforme aux responsables contrat consultant la campagne élaboré de l’éducation et parents international en cours de - Plan de campagne de démarrage à Maroantsetra, finalisation, agence de de la réforme élaboré Fianarantsoa, Diégo, communication recrutée - Guide et FAQ distribués aux 15 Tuléar - Premier draft consultant DREN et 20 CISCO réforme - Mise en œuvre plan de national disponible - 1400 dépliants réforme imprimés campagne de démarrage - Listing des questions FAQ et dont 700 distribués à Tamatave - Lancement/publicité du élaboré – réponses adéquates - Journée porte ouverte sur la numéro vert et du site disponibles communication sur la réforme au web - Communication niveau des 20 CISCO appuyée et - Préparation institutionnelle lancée, outils réalisée. communication réforme de suivi et budgétisation en avec le président (PRM) 202 Observations sur la réalisation Monta Coûts Réalisation du premier Réalisation du mois de juillet (éventuelles contraintes, problèmes A réaliser au mois d’août nt prévision % semestre 2008 2008 rencontrées, respect délai, décisions 08 décaiss nel à prendre) é cours - Communication de la réforme - Contractualisation du - Scénario et plan aux autorités, responsables de Consultant National d’organisation 2è phase l’éducation publique et privée de - Validation de la stratégie élaborés la DREN Atsinanana réalisée de communication MEN - Descentes de sensibilisation de la - Réalisation marché réforme aux responsables de acquisition matériels et l’éducation et parents effectuées installation mise en à Majunga avec couverture réseau MEN central et médiatique DREN - Point de presse avec les média 21 – RENFORCEMENT DE LA GESTION FINANCIERE - Draft Manuels de procédures - Draft élaboré toujours en attente 133 élaborés et en attente des des commentaires pour commentaires pour amélioration amélioration 22 – RENFORCEMENT DE L’AUDIT INTERNE - Draft TDR disponible Organisation pour la mise en place 100 audit interne du MEN élaborée et proposée au MEN mais toujours sans réponse. Activité sans suite jusqu’à ce jour 23 - PREPARER LA REFORME DU COLLEGE - Mission d’étude à Antsirabe 900 1 0% réalisée Total général 59 235 8 574 14% Source : Mise en œuvre du plan Education Pour Tous. Rapport de suivi. Version finale. Décembre 2008 . 203 Graphique A.1 : Evolution du dépistage de nouveaux cas de tuberculose pulmonaire à microscopie positive à Madagascar entre 1997 et 2010 Nouveaux cas de Tuberculose Pulmonaire à Microscopie Positive (TPM+) 18000 16000 14000 12000 T4 10000 T3 8000 T2 6000 T1 4000 2000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Source : Programme National de Lutte contre la Tuberculose. T1 : trimestre 1, T2 : trimestre 2, T3 : trimestre 3, T4 : trimestre 4. 204 Encadré A.1 : Indicateurs et seuil de déclenchement d’une intervention globale Pour le cas des cyclones, le « nombre de personnes sans abris » a été choisi comme indicateur d’intervention globale. Le seuil de 10.000 personnes sans abris a été fixé, et au dessus duquel une intervention globale devrait être lancée. Par ailleurs, chaque groupe sectoriel/cluster a fait le même exercice pour identifier les indicateurs sectoriels pertinents ainsi que les seuils respectifs correspondants. Quand ces seuils sectoriels sont atteints, une intervention globale à l’intérieur du secteur sera activée pour apporter les réponses humanitaires. Clusters Cyclone, inondation Eau et assainissement o Nombre de personnes qui n’ont plus accès à l’eau potable dans les jours qui suivent la catastrophe, dans une même région > 5000 Education o Nombre de salles de classe non opérationnelles à cause de la vitesse du vent ou de la montée de l’eau >10 Habitat National : o Nombre de sans abris > 2000 familles (environ 10 000 personnes), y compris le cas de la plaine d’Antananarivo Logistique o Absence d’accès à 10 000 personnes suite au cyclone/inondation ou d’autres crises Nutrition MAG > 10% Protection o Plus de 20 disparus dans une ville et/ou 200 dans un district aux premières heures d’un désastre naturel o Plus de 30 enfants non-accompagnés o Plus de 5 cas de violences sexuelles rapportées dans une ville / 10 dans un district o Plus 5000 personnes hébergées dans des sites des zones affectées durant plus de 72h qui suivent l’alea o Cas de plusieurs pillages rapportés dans une ville ou un district o XX cas de violences / actions de bandes criminelles observées o Dénonciation de détournement de l’aide humanitaire rapportée et documentée par des acteurs crédibles o Pratique discriminatoire pour l’accès à l’assistance d’urgence et/ou humanitaire et/ou de reconstruction documentée par des acteurs crédibles Santé o Destruction (ou coupure des accès à) d’1 CSB desservant au moins 10 000 habitants ou dépourvu de personnels suite au sinistre o Flambée épidémique d’une maladie grave : o TBM20 supérieur à 1/10 000 hab/j ; o TMM5 supérieur à 2/10 000 enfants de moins de 5a /j Agriculture et Sécurité alimentaire o 5000 personnes sans abris dans la même zone dans les 48h qui suivent l’alea o Personnes menacées d’insécurité alimentaire sur zone d’impact du passage >10 000 o 30% de cultures vivrières détruites 205 LISTE DES PERSONNES CONTACTEES Nom Institution, titre BOTOMAZAVA Michel Ministère de l’Education, Secrétaire Général RATSIMANDRESY Naivonirina Aristide Ministère de l’Education, Directeur Général SABAS Ministère de l’Education RAKOTOVAO Jules Ministère de l’Education, Personne Responsable des Marchés Publics RALISIARISOA Jacqueline Ministère de l’Education, Service statistique RAZAFIARISON Jean Paul Ministère de l’Education, Directeur des Curricula et des Intrants MARO Ministère de l’Education, DEF, Chef de Service des Affaires Générales, RAKOTONDRABARY Mamy Ministère de l’Education, DEPA, comptable. RAKOTONDRAMANANA Lanto Tiana Ministère de l’Education, UAT EPT, Assistant de gestion RAFARALAHY Randimby Ministère de l’Education, UAT EPT, Responsable Auxiliaire pédagogique ROBINSON Hajanirina Ministère de l’Education, UAT EPT, Assistant de gestion RAKOTONDRAZAFY Sylvia Ministère de l’Education, UAT EPT, Responsable FRAM RABEZANDRINY Joseph Ministère de l’Education, UAT EPT, Assistant de gestion RASOAHOBY Dody André Ministère de l’Education, Coordonateur National du projet PAM RAKOTONAIVONJAOMIRANA Don Ministère de l’Education, ONEP, Chef Service Administratif et financier José TSIAZETRY Léonard Ministère de l’Education, Directeur INFP RASOARIMALALA Soloniaina Ministère de l’Education, Secrétaire comptable INFP RALISON Raymond Ministère de l’Education, Directeur EPP Ankadifotsy DANIEL Ministère de l’Education, RAMAHAVITA Marcel Ministère de la Population et des Actions Sociales, Directeur de la Protection Sociale RAKOTONDRABE Ange Ministère de la Population et des Actions Sociales, Assistant technique RASOLOFONJATOVO Auguste Ministère de la Population et des Actions Sociales, Chef de service de la protection de l’enfant RAMINOTOLOJANAHARY Lucie Zoé Ministère de la Population et des Actions Sociales, Chef de service de la valorisation de la famille RAZAFINDRAKOTO Nestor Ministère de la Population et des Actions Sociales, Collaborateur technique RAVELOSAONA Bernard Ministère de la Population et des Actions Sociales, Directeur de la Réinsertion Sociale et Professionnelle JHONSON Rolland Ministère de la Population et des Actions Sociales, Assistant technique RAHADIMANANA Eugène Ministère de la Population et des Actions Sociales, Chef de service de la promotion des personnes handicapées RAVELOSON Moïse Ministère de l’Intérieur, Coordonateur National du projet EKA RAFANOMEZANTSOA Lanto CRS, Livelihood Team Leader RAKOTONIRAINY Louis de Gonzague BNGRC, Secrétaire Exécutif Colonel MIHA BNGRC, Directeur de la Protection Civile Mr Anja BNGRC, Adjoint RAVELONARIVO Harijaona ONN, Responsable Technique et Suivi Mr Lala ONN, Responsable Suivi Evaluation Dr RAHERIMANDIMBY Maroson ONN, Responsable Prise en charge de la Malnutrition Adoniss RAHERIMANANTSOA Voahangy CARE, Coordinateur National en Suivi Evaluation YOUNG Didier CARE Emergency & DRR Coordinator MIHA HAINGONDRAINY Justin CNA, Chef Section Suivi-Evaluation du CNA ANDRIANOME Samoela CEFOR, Directeur RAZAFINDRAKOTO Jocelyn Croix Rouge, Chef de département gestion des risques et catastrophes ANDRIANAREVA Hardman Président Fokontany Andavamamba Anatihazo I Dr RAOBIMANDIMBY Ministère de la santé Dr RAKOTOMALALA Rémi Ministère de la santé, UGP, Coordonnateur National Dr RAKOTOMANGA Louis Marius Ministère de la santé Chef de service de la vaccination Dr RAMAROSANDRATANA Benjamin Ministère de la santé, Programme National de Lutte contre le Paludisme, Directeur Dr Sahondra Ministère de la santé Direction des districts sanitaires Dr RASOLOMPIAKARANA Dolorès Ministère de la santé, Direction des services hospitaliers Dr Davida Ministère de la santé, Direction des services hospitaliers 206 Nom Institution, titre Dr RASOLOFONDRAIBE Sylvain Ministère de la santé, Direction des services hospitaliers Dr RANJALAHY Gabriel Ministère de la Santé, Programme National de Lutte contre la Tuberculose, Directeur Dr RAKOTONJANAHARY Martin Ministère de la Santé, Programme National de Lutte contre la Tuberculose, Adjoint technique Dr RAJAONARISON Henri Ministère de la Santé, Chef de Division Technique Lèpre Dr Mbolatiana Ministère de la Santé, Division Technique Lèpre Dr RALAIVAO Henri Ministère de la Santé, Division Technique Lèpre, Responsable du Suivi Financier Dr ANDRIAMIRA Randrianantoandro Ministère de la Santé, Programme National de Lutte contre la lèpre RATREMA RAKOTOARINIA BIT Mme RAZAFINISOA Nombana BIT, Directeur des programmes, Responsable Protection Sociale RAKOTONDRAINIBE Fanja IPEC BIT, Coordonnateur National de Projet RAKOTOMANDIMBY Fanja Sylvia BIT Administrateur de Programme UWAMWIZA Jacqueline UE Chargé d’aide et de coopérations internationales OLOGOUDOU Karen PAM Nutrition Officer BABU Nicolas PAM Chargé de Programme ROBSON Andriameniasy Davy PSI Directeur de programme PAOLA Valenti UNICEF, Nutrition Manager KLAUSS Dorothee UNICEF Chef de la Politique Sociale RAMAROMANANA Olga UNICEF Spécialiste en Politique Sociale RAPANOELINA Mamisoa FID Directeur des opérations RAZAKANTOANINA Achille FID Conseiller en Projets Protection Sociale 207 208 ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES EN PROTECTION SOCIALE A MADAGASCAR Maminirinarivo RALAIVELO Juin 2011 209 SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX ...........................................................................................................................................211 LISTE DES GRAPHIQUES ........................................................................................................................................211 SIGLES ET ABBREVIATIONS...................................................................................................................................212 INTRODUCTION .....................................................................................................................................................213 A. Contexte .....................................................................................................................................................213 B. Concepts et définitions ...............................................................................................................................213 B.1 Définition de la protection sociale ........................................................................................................ 213 B.2 Concepts budgétaires ............................................................................................................................ 214 B.3 La nomenclature budgétaire.................................................................................................................. 215 B.4 Méthodologie adoptée pour l’analyse des dépenses publiques en protection sociale ........................... 216 1. LES DEPENSES PUBLIQUES EN PROTECTION SOCIALE .......................................................................................219 A. Objectifs stratégiques des dépenses publiques en protection sociale .........................................................219 B. Montant des dépenses publiques en protection sociale par domaine d’intervention ...................................219 C. Part des dépenses en protection sociale dans les dépenses de l'Etat 2007-2010 .........................................220 D. Dépenses en protection sociale par sous-composante, pour chaque domaine d’intervention .....................222 D.1 Les dépenses en protection sociale dans le domaine de la santé et de la nutrition ............................... 222 D.2 Dépenses de protection sociale dans le domaine de l’éducation .......................................................... 223 D.3 Dépenses en HIMO .............................................................................................................................. 224 D.4 Dépenses relatives aux catastrophes naturelles .................................................................................... 224 D.5 Dépenses relatives aux groupes vulnérables spécifiques ...................................................................... 226 D.6 Dépenses de sécurité sociale en faveur des agents de l’Etat ................................................................. 228 2. MECANISME DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE ...........................................................................230 A. Sources de financement des dépenses de protection sociale.......................................................................230 B. Catégories de dépenses de protection sociale .............................................................................................231 CONCLUSION ........................................................................................................................................................232 ANNEXES ..............................................................................................................................................................233 210 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1.1 : Montant des dépenses en protection sociale par domaine d'intervention entre 2007 et 2010 (en milliard d’Ariary) .................................................................................................................................................220 Tableau 1.2 : Part des dépenses de Protection sociale par rapport aux dépenses de l’Etat 2007 -2010 (en Ariary) .............................................................................................................................................................................221 Tableau 1.3 : Dépenses de protection sociale dans le domaine de la santé et nutrition (en Ariary) .....................223 Tableau 1.4 : Dépenses en protection sociale dans le domaine de l'éducation (en Ariary) ..................................224 Tableau 1.5 : Dépenses en HIMO de 2007 à 2010 (en Ariary) ............................................................................224 Tableau 1.6 : Dépenses relatives aux catastrophes naturelles (en Ariary) ...........................................................225 Tableau 1.7 : Dépenses relatives aux groupes vulnérables spécifiques (en Ariary) .............................................226 Tableau 1.8 : Sécurité sociale en faveur des Agents de l'Etat (en Ariary) ...........................................................229 Tableau 2.1 : Liste des donateurs répertoriés .......................................................................................................231 Tableau 2.2 : Liste des bailleurs répertoriés .........................................................................................................231 Tableau A.1 : Exemple de nomenclature budgétaire ...........................................................................................233 LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1.1 : Variation annuelle des dépenses publiques en protection sociale ..............................................221 Graphique 1.2 : Dépenses publiques en protection sociale sur les quatre années de référence ............................222 Graphique 2.1 : Sources de financement des dépenses de protection sociale ......................................................230 Graphique 2.2 : Répartition des dépenses en Protection sociale selon la catégorie des dépenses publiques de 2007 à 2010 (en Ariary) ................................................................................................................................................231 211 SIGLES ET ABBREVIATIONS BNGRC Bureau National de Gestion des Risques Naturels CNAPS Caisse Nationale de Prévoyance Sociale CNRE Centre National de Recherche Environnementale CPGU Cellule de Prévention et Gestion des Urgences CPR Caisse de Prévoyance à la Retraite CRCM Caisse de Retraite Civile et Militaire DGT Direction Générale du Trésor FAD Fonds Africains pour le Développement FNUAP Fonds des Nations Unies pour l'Alimentation et la Population HIMO Haute Intensité de Main d'Œuvre IDA Association Internationale de Développement LFI Loi des Finances Initiales LFR Loi des Finances Rectificatives MFB Ministère des Finances et du Budget MINESEB Ministère de l'Enseignement Supérieur et de l'Education de Base OMS Organisation Mondiale de la Santé OPEP Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole PCOP Plan Comptable des Opérations Publiques PS Protection Sociale SNGRPS Stratégie Nationale de Gestion des Risques et de Protection Sociale UE Union Européenne UNICEF United Nations Children’s Fund 212 INTRODUCTION A. Contexte 1. Madagascar fait toujours partie des pays à niveau de développement humain faible, malgré les efforts engagés par les Gouvernements successifs pour relever la situation. C’est dans ce cadre que l’élaboration d’une stratégie et d’une politique nationale réelle de protection sociale a figuré dans l’agenda du pays en 2007, mais celle-ci n’a pas été menée à terme en raison de contraintes de différents ordres. Les stratégies sont élaborées mais la politique et le programme n’ont pas été finalisés. D’autre part, le projet s’est heurté à un problème de leadership entre les différentes institutions. La crise politique de 2009 et le ralentissement des activités économiques qui a suivi ont accru la vulnérabilité de la majorité de la population, et engendré l’apparition de nouveaux risques sociaux. Selon les données récentes, le taux de pauvreté au niveau national est de 76,5 %51 en 2010. Le taux de croissance économique a été estimé à 3,7% en 200952. Les pertes massives d’emplois et l’augmentation du taux de sous-emploi comptent parmi les principaux facteurs de vulnérabilité, provoquant le basculement d’une large frange de la population dans la pauvreté. 2. C’est dans ce contexte que sont apparues des initiatives de reconsidération de la protection sociale dans le pays, afin de faire face à la situation actuelle. Dans cette perspective, une analyse des dépenses publiques en matière de protection sociale semble nécessaire, afin d’évaluer l’engagement financier de l’Etat dans le développement de la protection sociale dans le pays, particulièrement au cours des quatre dernières années. 3. Le présent rapport est organisé comme suit : l’introduction définit les concepts utilisés et la méthodologie, la première partie analyse la structure des dépenses en protection sociale, et la deuxième partie se rapporte au financement des dépenses de protection sociale. L’introduction inclut plus particulièrement la définition de la protection sociale et des concepts budgétaires, ainsi que la démarche adoptée pour la réalisation de l’étude. La première partie analyse les dépenses selon les principaux domaines d’intervention – à savoir l’éducation, la santé et la nutrition, les travaux HIMO, les dépenses en faveur des groupes vulnérables spécifiques et les catastrophes naturelles – ainsi que la part des dépenses en protection sociale dans les dépenses globales de l’Etat. Enfin, la deuxième partie décrit les différentes sources de financement et la nature des dépenses associées, ainsi que la répartition des dépenses publiques en protection sociale par catégorie de dépenses (fonctionnement ou investissement). B. Concepts et définitions B.1 Définition de la protection sociale 4. La définition de la protection sociale retenue est celle adoptée dans le document de la Stratégie nationale de gestion des risques et de protection sociale (SNGRPS), et reprise dans l’étude sur les Programmes Publics de Protection Sociale (2011)53. Cette définition sert de cadre de référence pour l’identification des principales dépenses publiques. 5. Pour Madagascar, selon le projet de stratégie SNGRPS élaboré en 2007, la protection sociale est définie comme l’ensemble des interventions publiques ayant pour objet d’assister les plus démunis et les plus vulnérables de la société et d’aider les individus, les ménages et les communautés à mieux gérer les risques de perte de revenus ou de capital. 6. D’après cette définition, la protection sociale comprend les filets sociaux de sécurité, les interventions communautaires par le biais de fonds sociaux, les interventions sur le marché du travail et 51 Enquête Périodique auprès des Ménages (EPM) 2010. 52 Rapport de mise en œuvre de programme – MEI/SG/DGE – 2009. 53 Raveloarisoa Rachel- Revue de programmes de protection sociale à Madagascar – Avril 2011. 213 les assurances sociales contributives tels que les pensions, retraites, etc. L’identification des programmes de protection sociale analysés dans cette étude découle de cette définition : les programmes retenus sont ceux qui contribuent à faciliter l’accès des personnes extrêmement pauvres aux biens et aux se rvices, et qui sont étroitement liés aux objectifs de la protection sociale, c’est-à-dire qui les aident à atténuer les risques d’exclusion sociale et les impacts de chocs. B.2 Concepts budgétaires 7. Il s’avère utile de procéder à un rappel sur le processus budgétaire et son évolution, étant donné le rôle que joue que ce processus dans la préparation, l’exécution et le suivi des dépenses publiques en protection sociale. 8. Définition du processus budgétaire. Le processus budgétaire se réfère à l’ensemble des étapes relatives à la préparation (cadrage macroéconomique et élaboration du projet de Loi des Finances), au vote du budget, au suivi et à l’exécution. Le processus budgétaire est parachevé par la phase de contrôle des résultats (Loi de règlement). 9. Evolution du processus budgétaire. Le processus budgétaire malgache a récemment connu des changements significatifs. Jusqu’en 2005, conformément à la Loi N°63 -015, la gestion budgétaire était régie conformément à l’approche « budget des moyens » : selon cette approche, il était alloué à chaque Ministère et Institution (dont la Présidence, la Primature, l’Assemblée Nationale, le Sénat et l a Haute Cour Constitutionnelle) une enveloppe, et il leur appartenait de financer leurs activités dans la limite de cette enveloppe. Cette enveloppe était réajustée annuellement en appliquant un taux prédéterminé. 10. Depuis l’année 2005, une nouvelle approche basée sur la Loi organique N°2004 -007 du 26 Juillet 2004 sur les Lois des Finances a été adoptée. Ce changement a marqué la fin de l’approche « budget des moyens » et le passage à l’approche « budget de programmes » caractérisée par : x Une liaison étroite entre les objectifs à atteindre et les crédits alloués ; x Une meilleure responsabilisation des gestionnaires de crédit ; x Une meilleure lisibilité du document budgétaire. 11. Selon cette approche, l’Etat fixe ses priorités stratégiques. Il appartient aux différents Ministères et Institutions concernés de définir les missions, les programmes et les objectifs sectoriels qui concourent à la réalisation des priorités stratégiques, et de proposer les moyens financiers permettant de les réaliser. Le Ministère des Finances étudie alors les propositions et les réajuste en fonction des priorités nationales et des dépenses globales réalisables selon le cadre macro-économique. Une fois le projet de budget équilibré, le Gouvernement initie les procédures en vue de son adoption par le Parlement, puis de son exécution. 12. Pour assurer la bonne exécution du budget, le Ministère des Finances et du Budget (MFB) définit le taux de régulation qui fixe la proportion maximale des dépenses de chaque Ministère ou Institution que chaque ordonnateur (personne qui prescrit l’exécution des recettes et des dépenses publiques) peut engager pour une période donnée. Fixer le taux de régulation limite le rythme d’engagement des dépenses publiques en tenant compte de la prévision de recouvrement des recettes, dans l’objectif d’équilibrer les recettes et les dépenses et d’éviter des problèmes de trésorerie. 214 Encadré I.1 : Les étapes des dépenses publiques Dans les systèmes de finances publiques, qui s’inspirent du système français, on distingue pour chaque dépense publique quatre étapes, réparties en deux phases : 1. La phase administrative comprend : x L’engagement. Un administrateur autorisé pose un acte qui aura une implication financière pour l’Etat et évalue le montant de cette implication. Le contrôleur financier vérifie qu’il reste des crédits sur la ligne budgétaire correspondante, et bloque le montant. x La liquidation. L’administrateur indique à l’ordonnateur (celui qui gère les crédits) que le service prévu a été fait, et arrête le montant de la dépense (qui peut différer du montant précédent, mais ne peut dépasser le montant restant de la ligne de crédit). x L’ordonnancement (ou mandatement). L’ordonnateur donne l’ordre au comptable de payer. 2. La phase comptable : x Le paiement. Le comptable (payeur) vérifie le bon déroulement de la phase administrative et paie le créancier de l’Etat. 13. Définitions des missions, programmes et des indicateurs d’objectifs. Une mission est un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie, et dont la mise en œuvre est confiée à un Ministère. Un programme, défini au niveau d’un Ministère, regroupe un ensemble d’actions conformes à la mission et destinées à atteindre des objectifs précis. Des crédits sont associés à la mise en œuvre d’un programme. Un indicateur d’objectif est une variable, qualitative ou quantitative, qui sert à mesurer les changements intervenus à la suite de la mise en œuvre d’un programme. 14. Dépenses de fonctionnement et d’investissement. Sont classées comme dépenses de fonctionnements : les intérêts sur la dette publique, les dépenses pour salaires et traitements, les dépenses destinées aux achats de matériels courants et de fournitures et les dépenses de transfert (ces dépenses comprennent les transferts aux ménages, les bourses scolaires ou universitaires). Les dépenses d’investissements correspondent à l’achat de biens qui vont demeurer plus d’un an dans le patrimoine de l’Etat. B.3 La nomenclature budgétaire 15. La circulaire 2008, relative à l’exécution du budget en 2008, définit la nomenclature budgétaire conformément aux principes du « budget de programmes ». La nomenclature budgétaire est ainsi définie comme étant le mode de classement des dépenses par destination (mission, programme, objectif assorti d’indicateurs d’objectifs), par ordonnateur (gestionnaire de crédits), par imputation budgétaire comprenant le mode de financement, l’imputation administrative, la commune bénéficiaire, la catégorie d’opération, les comptes rejoignant la nomenclature comptable (Plan Comptable des Opérations Publiques). 16. En ce qui concerne les budgets 2007 et 2008, la fixation des crédits se faisait à trois niveaux, à savoir « Missions, Programme et Objectifs ». Dans ce cadre, les crédits sont alignés aux objectifs54. Afin 54 Pour chaque ministère ou institution, la fixation des crédits se fait en fonction de l’import ance des objectifs à atteindre. 215 de simplifier le document budgétaire et d’assouplir l’exécution des dépenses, le Gouvernement a apporté une modification de la nomenclature budgétaire en 2009. La nouvelle structure du budget est caractérisée principalement par la séparation du document qui détermine les crédits Ministériels (document de crédit) de celui contenant les informations relatives à la performance (document de performance), comme la description de la mission, des programmes, des objectifs, des indicateurs et des activités à mettre en œuvre. Le deuxième changement porte sur la définition des Programmes Ministériels, qui prennent désormais les fonctions de l'Etat et de l'administration comme point de référence55. En 2009, seulement les deux premiers niveaux sont gardés pour l’alignement des crédits : les niveaux "Mission" et "Programme" , malgré le fait qu’à l’intérieur d’un programme il peut exister plusieurs indicateurs. Il en résulte que le suivi de la performance se fait au niveau des programmes. En effet, les Ministères sectoriels disposent d’une plus grande liberté dans l’allocation des crédits par objectif à l’intérieur d’un programme. 17. Incidences sur la protection sociale en matière de prorammation. Cette situation jouera positivement en faveur de la protection sociale si celle-ci a été définie par l’Etat comme étant une priorité nationale. Par contre, l’enveloppe qui sera allouée à la protection sociale sera révisée à la baisse si, suite à des situations conjoncturelles, d’’autres priorités telles que le Développement Rural, le soutien aux entreprise émergentes ou la subvention de la société de l’Electricité, surgissent. A titre indicatif, la liste des Institutions et Ministères dotés d’un volet protection sociale (outre les dépenses en sécurité sociale en faveur des travailleurs) est la suivante : Ministère de l’Agriculture, Ministère de la Fonction Publique, Ministère de la Jeunesse et des Sports, Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire, Ministère de l’Economie, du Plan, du développement du secteur privé et du commerce, Ministère de l’Intérieur, Ministère des Travaux Publics, Ministère de la Population, Minist ère de l’Education nationale, Ministère des Finances et du Budget, Ministère de la Santé, Présidence de la République, Primature. 18. Incidences sur la protection sociale en matière d’exécution budgétaire . Les risques de manque de maîtrise de la nouvelle nomenclature et des procédures ne sont pas à écarter. L’adoption récente de la nouvelle nomenclature occasionne, dans certains cas, des risques d’insuffisante maîtrise du processus, notamment au niveau de la fixation des objectifs et des valeurs cibles. Egalement, les changements fréquents de structures ministérielles et de responsables ne facilitent pas la maîtrise des règles et des procédures, ce qui entrave la bonne exécution des dépenses. 19. Il est à noter qu’en ce qui concerne la protection sociale, la n omenclature adoptée par les Nations Unies n’est pas appliquée par l’administration malgache. En effet, la classification fonctionnelle des dépenses en protection sociale des Nations Unies s’avère différente de celle en vigueur dans le pays, ce qui rend difficile la comparaison avec d’autre pays. B.4 Méthodologie adoptée pour l’analyse des dépenses publiques en protection sociale 20. Collecte de données. Une demande officielle a été adressée au Ministre des Finances et du Budget pour pouvoir accéder aux données relatives à la protection sociale. Suite à cette démarche, huit bases de données ont été mises à la disposition, puis traitées pour pouvoir répondre aux besoins de l’étude : x Une base relative aux crédits 2007 ; x Une base relative aux libellés des variables56 2007 ; x Une base relative aux crédits 2008 ; x Une base relative aux libellés des variables 2008 ; 55 Cf. annexe : exemple de nomenclature budgétaire. 56 Un libellé de variable est l’explication d’une valeur prise par cette variable et qui renvoie à des Institutions, Ministères, Missions, Programmes, Objectifs, Indicateurs d’Objectifs et à des activités. Exemple : 01=Présidence. 216 x Une base relative aux crédits 2009 ; x Une base relative aux libellés des variables 2009 ; x Une base relative aux crédits 2010 ; x Une base relative aux libellés des variables 2010. 21. Après la collecte, il a été procédé à l’identification des dépenses en protection sociale selon le schéma suivant : Sélection OUI Ministère i Identification des Missions Sélection OUI NON Identificatio n des Sélection programmes OUI NON Identificatio n des objectifs NON REJET 22. Pour un Ministère donné, il a été procédé à l’identification de toutes les missions. Si une mission se rapporte à la protection sociale, toutes les lignes à l’intérieur de cette mission seront codées par « 1 » (Oui), et pour les Missions qui ne se rapportent pas à la protection sociale, toute les lignes seront codées « 0 » (Non). Pour les Missions dont les lignes sont Codées « 0 », les programmes relatifs à cette mission sont analysés. Si un programme est identifié comme étant un programme se rapportant à la protection sociale, toutes les lignes qui se trouvent à l’intérieur sont recodées « 1 » ; sinon les lignes restent codées « 0 ». Pour les programmes codés « 0 », les objectifs qui y figurent sont étudiés. Si un objectif se rapporte à la protection sociale, toutes les lignes à l’intérieur de cet objectif sont recodées « 1 » et les autres gardent le code « 0 ». La base de données en protection sociale est l’agrégation de toutes les lignés codées « 1 » de tous les Ministères pour la période d’étude. 23. Il est à noter que les dépenses considérées dans le cadre de cette étude sont mesurées au niveau de l’engagement. Pour une année fiscale, les dépenses engagées peuvent ne pas être payées la même année, souvent en raison de délais de procédure. Dans certains cas, il apparait également que les paiements des dépenses engagées ne sont pas effectués à cause de leur non conformité aux règles de l’orthodoxie financière. 24. En outre, les dépenses de sécurité sociale en faveur des agents de l’Etat ont été sélectionnées par l’intermédiaire des comptes PCOP suivants : x 6061 : Cotisation à la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale ; x 6062 : Cotisation à la Caisse de Retraite Civile et Militaire ; x 6063 : Cotisation à la Caisse de Prévoyance et de Retraite ; x 6561 : Versement de frais d’hospitalisation, traitement et soins. 25. Difficultés rencontrées. Plusieurs contraintes liées au changement de la nomenclature du budget à partir de 2009, à la gestion de la base des données et au changement des structures des Ministères au cours du temps n’ont pas rendu l’analyse du budget aisée. 217 x Concernant la nomenclature du budget, les changements des structures du budget ont occasionné des difficultés dans l’exploitation des données. En 2008, les crédits alloués étaient liés aux objectifs. Depuis l’année budgétaire 2009, l’allocation de crédits est liée aux programmes, ce qui rend ardue l’identification des dépenses relatives à la protection sociale, car un programme peut comporter plusieurs objectifs de nature différente. Dans ce cas de figure, si l’objet principal des dépenses concerne la protection sociale, alors les dépenses sont considérées comme telles. En outre, il a été procédé à l’identification du compte d’imputation des dépenses (Plan Comptable des Opérations Publiques). L’imputation des dépenses dans le PCOP (« Intervention sociale ou Fournitures scolaires » par exemple) et les informations relatives au département ministériel en charge de l’exécution des dépenses permettent d’apprécier dans quelle mesure elles contribuent à la protection sociale. x Dans certains cas, la connexion et l’intégration des données dans le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFP) s’avère imparfait : certaines régions peuvent rester deux ou trois jours sans connexion au système, ce qui entrave l’exécution et le suivi budgétaires. 218 1. Les Dépenses Publiques en Protection Sociale 26. L’analyse des dépenses publiques en protection sociale comporte trois étapes : la présentation des objectifs stratégiques de la protection sociale, l’analyse de la structure des dépenses publiques par domaines d’intervention, et l’analyse des dépenses publiques de protection sociale par sous-composantes pour chaque domaine d’intervention. A. Objectifs stratégiques des dépenses publiques en protection sociale 27. L’analyse des missions et programmes des différents départements ministériels et agences révèle les objectifs stratégiques suivants des dépenses en protection sociale : x Création d’emplois temporaires pour éviter le basculement des couches vulnérables en dessous du seuil de pauvreté. En effet, une partie de la population tombe en dessous du seuil de pauvreté pendant les périodes de soudure, ou les périodes de crise. Afin d’atténuer cette situation, l’Etat crée temporairement des emplois à haute intensité de main d’œuvre (HIMO) pour générer des revenus pour cette partie de la population. x Limitation de l’intensité des impacts des chocs liés aux catastrophes naturelles , à travers des actions de prévention. Madagascar est un pays qui est non seulement victime de dégâts cycloniques récurrents, mais qui connait également des périodes de sécheresse ou d’invasions acridiennes, spécifiquement dans la partie Sud de l’île. Les actions du Bureau National de Gestion des Risques Naturels (BNGRC) et du Programme National de Lutte Anti Acridienne (PNLAA) sont censées prévenir et atténuer les impacts de ces catastrophes. x Actions humanitaires et Assistance sociale en faveur des groupes vulnérables spécifiques. Il est constaté dans la société malgache un poids grandissant des groupes sociaux qui vivent dans une situation d’exclusion sociale et économique. Les groupes vulnérables spécifiques englobent les individus qui sont victimes d’extrême précarité en raison de leur statut social, ainsi que de leur situation socioprofessionnelle. Dans la plupart des cas, les membres de ces groupes ne peuvent pas bénéficier de leurs droits économiques et sociaux fondamentaux, et souffrent d’une marginalisation continue. Les personnes âgées, les personnes vivant en situation de handicap, les femmes, notamment les femmes chefs de ménage, les enfants en situation de précarité et les enfants travailleurs entrent dans cette catégorie. En outre, les chocs économiques récurrents amplifiés par la crise politique ont engendré l’augmentation du nombre d’individus vivant dans l’extrême pauvreté. On peut citer à cet égard les travailleurs du secteur informel et les ménages ruraux très pauvres. x Atténuation de l’aggravation de l’état sanitaire des groupes vulnérables. Les groupes vulnérables sont exposés en permanence à des risques de santé. De multiples activités relatives aux programmes de nutrition et de sécurité alimentaire contribuent à l’amélioration de l’état sanitaire des groupes vulnérables, ou la prévention de l’insécurité alimentaire et de l’exposition aux maladies qui y sont liées. x Amélioration de l’accès des groupes vulnérables à l’éducation. Les enfants issus des familles pauvres et des groupes vulnérables ont des possibilités réduites d’accès à l’éducation, ce qui compromet le développement de leur capital humain. En réponse à ces problèmes, l’appui à l’enseignement primaire en matière de nutrition et les dotations en kits scolaires ont aidé à améliorer les offres d’éducation pour les couches vulnérables. B. Montant des dépenses publiques en protection sociale par domaine d’intervention 28. Les grands domaines d’interventions des dépenses publiques en protection sociale sont : la santé et la nutrition, l’éducation, la création d’emplois HIMO, les catastrophes naturelles, les dépenses 219 d’assistance sociale en faveur des groupes spécifiquement vulnérables, et la Sécurité sociale des agents de l'Etat. Tableau 1.1 : Montant des dépenses en protection sociale par domaine d'intervention entre 2007 et 2010 (en milliard d’Ariary) 2007 2008 2009 2010 LFI (Loi LFR (Loi des des Crédit Crédit Crédit Crédit Finances LFR LFR Finances engagé engagé engagé engagé rectificatives) initiales) 26,75 17,42 22,87 13,95 32,40 20,93 10,85 1,2899 Santé et nutrition 10,02% 10,19% 5,65% 5,63% 10,24% 11,04% 5,49% 1,11% Education 71,52 36,63 235,95 78,72 117,61 21,97 59,20 4,66 26,79% 21,42% 58,28% 31,79% 37,16% 11,59% 29,98% 4,00% 1,66 7,06 0,30 19,45 7,85 4,85 6,71 6,71 HIMO 0,62% 4,13% 0,07% 7,85% 2,48% 2,56% 3,40% 5,76% Catastrophes 27,04 6,80 24,01 20,83 13,08 10,48 6,86 3,24 naturelles 10,13% 3,98% 5,93% 8,41% 4,13% 5,53% 3,47% 2,78% Groupes 26,18 7,81 6,21 5,05 9,82 7,29 0,11 0,37 vulnérables spécifiques 9,81% 4,57% 1,53% 2,04% 3,10% 3,85% 0,06% 0,32% Sécurité 113,80 95,28 115,50 109,65 135,73 124,03 113,75 100,28 sociale en faveur des agents de 42,63% 55,72% 28,53% 44,28% 42,89% 65,43% 57,60% 86,03% l'Etat TOTAL 266,95 171,01 404,84 247,65 316,48 189,56 197,48 116,57 29. Dans l’ensemble, les crédits engagés sont de loin inférieurs aux crédits initialement prévus dans les Lois des Finances initiales et rectificatives, ce qui s’explique en particulier par la réallocation des crédits dans certains contextes. Les dépenses concernant la sécurité sociale des agents de l’Etat contredisent cepndant cette tendance, les dépenses engagées étant supérieures aux prévisions pour toutes les années de référence. C. Part des dépenses en protection sociale dans les dépenses de l'Etat 2007-2010 30. Pour les quatre années de référence, on peut observer que les dépenses en protection sociale ont un poids variable et relativement faible dans le budget de l’Etat. Elles semblent donc reléguées à l’arrière plan selon cette perspective. 220 Tableau 1.2 : Part des dépenses de Protection sociale par rapport aux dépenses de l’Etat 2007-2010 (en Ariary) TYPES DE 2007 2008 2009 2010 DEPENSE AUTRES DEPENSES QUE 89,64% 86,59% 90,84% 97,10% LA PROTECTION SOCIALE PROTECTION 10,36% 13,41% 9,16% 2,90% SOCIALE Dont agents de l'Etat 5,65% 5,93% 6,09% 2,52% TOTAL DES DEPENSES 1 686 466 754 213 1 850 693 876 000 2 035 192 651 000 3 981 686 000 000 PUBLIQUES Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. 31. En termes de réalisation annuelle, les dépenses en protection sociale de l’année 2008 se singularisent par une hausse remarquable par rapport à l’année 2007. Cela pourrait être expliqué par l’environnement économique favorable, notamment un taux de croissance réel de l’ordre de 7,1% et un taux de pression fiscale de l’ordre de 12%. Spécifiquement en matière d’éducation , cette année est marquée par une intensification des efforts pour la mise en œuvre du programme Education pour tous. 32. Le graphique ci-après (Graphique 1.1) met en évidence les effets néfastes de la crise sur les dépenses de protection sociale à partir de 2009. Cependant, les documents disponibles57 font ressortir que des efforts de maintien du niveau des dépenses ont été entrepris dans le domaine de la protection sociale. Graphique 1.1 : Variation annuelle des dépenses publiques en protection sociale 2008; 42,13% 2007; 0,00% 2009; -24,93% 2010; -37,99% Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. 57 Rapport sur le suivi de l’exécution budgétaire- MFB-2009. 221 33. Analysé en termes de taux de croissance annuel, le graphique ci-dessus révèle que les dépenses publiques en protection sociale ont connu une croissance positive seulement entre 2007 et 2008 (42,13%). Elles ont connu une diminution considérable à partir de 2009 (-24%), et cette tendance s’est poursuivie jusqu’en 2010, avec cependant une relative atténuation de la diminution. 34. Les données agrégées par domaine d’intervention mettent en évidence l’importance relative des dépenses en protection sociale dans les domaines de l’éducation et de la santé et nutrition, si les dépenses de sécurité sociale en faveur des agents de l’Etat sont exclues (Graphique 1.2). Il ressort également que les dépenses pour les groupes vulnérables spécifiques sont infimes. Graphique 1.2 : Dépenses publiques en protection sociale sur les quatre années de référence Series1, Sécurité sociale aux agents de l'Etat, 429.25 Series1, Education, 141.99 Series1, Santé et nutrition, Series1, Groupes Series1, Catastrophes 53.60 Series1, HIMO, 38.07 naturelles, 41.36 vulnérables spécifiques , 25.89 D. Dépenses en protection sociale par sous-composante, pour chaque domaine d’intervention 35. Analyser les dépenses en protection sociale par sous-composante consiste à désagréger les dépenses engagées par sous-programmes, dans les domaines de la santé et de la nutrition, de l’éducation, en HIMO, en matière de catastrophes naturelles, en faveur des groupes vulnérables spécifiques et les dépenses de sécurité sociale des agents de l’Etat. D.1 Les dépenses en protection sociale dans le domaine de la santé et de la nutrition 36. Les dépenses en protection sociale dans le domaine de la santé et de la nutrition sont récapitulées dans le tableau ci-après (Tableau 1.3). Les composantes des programmes de santé et de nutrition identifiées dans le budget incluent les programmes mis en œuvre par l’ONN (sous la tutelle de la Primature) et par le Ministère de l’Agriculture. Ces programmes visent essentiellement la réduction du taux de malnutrition des enfants de moins de 5 ans et la réduction du taux de la population victime d’insécurité alimentaire. 222 Tableau 1.3 : Dépenses de protection sociale dans le domaine de la santé et nutrition (en Ariary) 2007 2008 2009 2010 0 0 727 654 008 410 713 416 Programme d'aide alimentaire et humanitaire 0,00% 0,00% 3,48% 31,84% 0 0 10 505 000 000 670 660 180 Nutrition et sécurité alimentaire 0,00% 0,00% 50,18% 51,99% Office national de nutrition – 17 208 278 356 13 485 668 283 9 039 250 000 185 541 731 programme national de nutrition communautaire 98,78% 96,66% 43,18% 14,38% (ex : SEECALINE) 137 325 675 179 936 850 612 240 735 22 941 785 Programme spécial de sécurité alimentaire 0,79% 1,29% 2,92% 1,78% 51 895 637 19 447 512 0 0 CNRE: programme national de nutrition 0,30% 0,14% 0,00% 0,00% 23 713 308 265 991 608 49 567 500 0 Nutrition assise communautaire (volet agri.) 0,14% 1,91% 0,24% 0,00% 0 0 0 0 Programme spécial de sécurité alimentaire 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% TOTAL 17 421 212 976 13 951 044 253 20 933 712 243 1 289 857 112 Part dans les dépenses totales 10,19% 5,63% 11,04% 1,11% en protection sociale Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. 37. Malgré la nette tendance à la baisse des dépenses globales de protection sociale, les données font apparaître des efforts de maintien des dépenses de nutrition en 2009. Une telle situation est imputable à la focalisation des efforts sur les réponses en vue d’atténuer l’impact de la crise. D.2 Dépenses de protection sociale dans le domaine de l’éducation 38. Les composantes les plus significatives en matière de protection sociale au niveau de l’ éducation sont les programmes « appui à l’enseignement primaire en matière de nutrition » et « éducation pour tous », qui ont fortement contribué à l’amélioration de l’accès des couches vulnérables à l’éducation. Une réduction notoire des dépenses peut être observée à partir de 2009. Malgré les efforts consentis par l’Etat pour maintenir le niveau des dépenses, le programme « éducation pour tous », qui inclut les dépenses en fournitures scolaires, a connu une baisse (Tableau 1.4). 223 Tableau 1.4 : Dépenses en protection sociale dans le domaine de l'éducation (en Ariary) 2007 2008 2009 2010 0 0 7 316 976 85 685 640 Tackling child labour through education (TACKLE) 0,00% 0,00% 0,03% 1,84% 273 714 984 721 296 511 0 62 620 000 Appui à l'enseignement primaire en matière de nutrition 0,75% 0,92% 0,00% 1,34% 36 360 803 759 77 999 456 306 21 965 443 919 4 515 833 269 Education pour tous (volet MINESEB) 99,25% 99,08% 99,97% 96,82% TOTAL 36 634 518 743 78 720 752 817 21 972 760 895 4 664 138 909 Part dans les dépenses totales en 21,42% 31,79% 11,59% 4,00% protection sociale Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. D.3 Dépenses en HIMO 39. La composante HIMO voit l’intervention de multiples acteurs, qui comptent principalement le FID, le Ministère des Travaux Publics, le Ministère des Finances et du Budget et la Primature. Parmi les objectifs poursuivis figurent la création d’emplois temporaires, l’intensification des actions de désenclavement et la facilitation des mouvements des biens et des personnes. Bien que la part de la composante HIMO dans l’ensemble des dépenses en protection sociale reste faible, les chiffres traduisent un déploiement d’efforts pour soutenir les activités dans ce domaine. Cela est en particulier attesté par les dépenses engagées en 2010, dans le cadre des initiatives développées pour juguler la crise. Le secteur HIMO inclut de nombreux programmes, tels que les drainages, la construction de digues et de ruelles ou l’adduction d’eau gravitaire, qui offrent des possibilités de revenu pour les couches les plus vulnérables. Tableau 1.5 : Dépenses en HIMO de 2007 à 2010 (en Ariary) 2007 2008 2009 2010 23 907 375 69 938 797 49 553 530 0 Extension projet HIMO – Pistes rurales 0,34% 0,36% 1,02% 0,00% 7 035 200 000 19 380 888 000 4 800 000 000 6 712 000 000 Filet de sécurité – HIMO 99,66% 99,64% 98,98% 100,00% TOTAL 7 059 107 375 19 450 826 797 4 849 553 530 6 712 000 000 Part dans les dépenses totales en 4,13% 7,85% 2,56% 5,76% protection sociale Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. D.4 Dépenses relatives aux catastrophes naturelles 40. Les composantes de la gestion des risques et catastrophes naturelles impliquent plusieurs acteurs, dont le Ministère de l’Intérieur, la Primature, le Ministère de l’Agriculture de l’Elevage et de la Pêche, le Ministère de l’Education Nationale et le Ministère des Travaux Publics. Ces composantes comptent une vaste gamme d’activités qui touchent la préparation et l’atténuation des effets des catastrophes naturelles, la lutte antiacridienne, la lutte contre la sécheresse, la réhabilitation d’infrastructures publiques, etc. 224 41. De manière générale, les informations financières disponibles confirment l’amenuisement des dépenses consacrées à la préparation et à l’atténuation des effets des catastrophes naturelles : les dépenses du BNGRC ont été considérablement réduites, et les moyens financiers consacrés aux mesures de prévention et de préparation aux catastrophes naturelles sont même dérisoires pour l’année 2010 selon les responsables du BNGRC. Tableau 1.6 : Dépenses relatives aux catastrophes naturelles (en Ariary) 2007 2008 2009 2010 Réponse aux catastrophes naturelles 0 1 302 999 384 1 827 703 584 297 492 840 récurrentes et à l'insécurité alimentaire à Madagascar 0,00% 6,26% 17,43% 9,18% 600 000 000 3 853 570 141 4 105 638 406 2 625 319 064 Gestion des risques et catastrophes naturelles 8,82% 18,50% 39,16% 81,00% 0 6 539 720 661 979 990 242 199 542 740 Préparation/atténuation effets des catastrophes naturelles 0,00% 31,40% 9,35% 6,16% 0 0 0 118 904 275 Cellule de Prévention et Gestion des Urgences (CPGU) 0,00% 0,00% 0,00% 3,67% 3 754 339 042 0 3 569 820 090 0 Lutte antiacridienne 55,17% 0,00% 34,05% 0,00% 314 379 527 0 0 0 Appui aux écoles endommagées par le cyclone 4,62% 0,00% 0,00% 0,00% 2 123 707 757 0 0 0 Dégâts cycloniques et programme de réhabilitation des infrastructures 31,21% 0,00% 0,00% 0,00% 12 000 000 0 0 0 Système d’alerte précoce dans le sud 0,18% 0,00% 0,00% 0,00% 0 476 949 513 0 0 Appui aux écoles endommagées par les cyclones 0,00% 2,29% 0,00% 0,00% Dégâts cycloniques – programme de 0 8 652 981 838 0 0 réhabilitation des infrastructures routiers et d'entretien routier 0,00% 41,55% 0,00% 0,00% TOTAL 6 804 426 326 20 826 221 537 10 483 152 322 3 241 258 919 Part dans les dépenses totales en protection 3,97% 8,41% 5,53% 2,78% sociale Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. 225 D.5 Dépenses relatives aux groupes vulnérables spécifiques 42. Les composantes relatives aux couches vulnérables spécifiques font intervenir principalement le Ministère de la Population, le Ministère de la Fonction Publique, le Ministère des Finances et du Budget et la Présidence. Ces composantes sont caractérisées par la diversité et la multiplicité des groupes vulnérables visés. Parmi ces groupes figurent les personnes âgées, les enfants travailleurs, les personnes handicapées, les femmes, les ménages sans abris et les ménages ruraux en difficulté. 43. Les dépenses pour un même programme ne sont pas régulières, et les montants alloués sont dans l’ensemble modiques (Tableau 1.7). Il est observé qu’avant 2010, des efforts remarquables ont été consentis pour l’assistance aux groupes vulnérables, ce qui se traduit par une concentration des activités et des financements dans la lutte contre la pauvreté, l’appui aux ménages en difficulté, l’amélioration de la situation des enfants travailleurs et l’appui aux personnes âgées. La situation budgétaire en 2010 a été marquée par l’abandon de nombreux programmes qui avaient bénéficié de financements relativement conséquents jusqu’en 2009. Tableau 1.7 : Dépenses relatives aux groupes vulnérables spécifiques (en Ariary) 2007 2008 2009 2010 Programme d'appui à la mise en œuvre 0 0 8 857 392 18 099 888 de la déclaration (Lettre d'accord en date du 31 octobre 2008) 0,00% 0,00% 0,12% 4,83% Assistance humanitaire en faveur des 0 0 270 535 560 0 populations vulnérables au sud de Madagascar 0,00% 0,00% 3,71% 0,00% Droit et protection des enfants (ex : 0 0 353 910 576 255 901 608 services urbains de base) YS2 Projets 1 et 2 0,00% 0,00% 4,86% 68,24% Fournitures d'intrants aux populations 0 0 14 056 296 0 vulnérables dans le cadre de l'initiative aux flambées des prix de denrées alimentaires 0,00% 0,00% 0,19% 0,00% Distribution de riz et de bean semence pour les familles rurales les plus 0 0 7 702 080 0 vulnérables, affectées par l'augmentation des prix des denrés 0,00% 0,00% 0,11% 0,00% alimentaires 109 529 691 102 629 818 105 920 516 0 Amélioration des conditions de vie des personnes âgées 1,40% 2,03% 1,45% 0,00% 112 704 164 108 845 129 85 054 468 66 965 229 Amélioration de la situation des enfants travailleurs 1,44% 2,16% 1,17% 17,86% 1 758 800 000 3 672 386 000 2 880 000 000 0 Appui aux couches vulnérables 22,52% 72,75% 39,51% 0,00% 226 2007 2008 2009 2010 1 045 397 433 0 3 076 052 697 0 Appui aux ménages en difficulté 13,38% 0,00% 42,20% 0,00% 489 001 757 316 943 642 487 034 148 0 Programme d’appui à la lutte contre la pauvreté 6,26% 6,28% 6,68% 0,00% 0 0 0 0 Appui à la politique de survie de la mère et de l’enfant 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 125 207 639 0 0 0 Appui à la réinsertion économique des enfants sans abri 1,60% 0,00% 0,00% 0,00% 0 0 0 0 Promotion de l’intégration socio- économique des personnes handicapées 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% Dotation aux collectivités décentralisées 2 993 419 209 0 0 0 (afin d’accroître la protection et l'inclusion sociale des personnes très pauvres et spécifiquement vulnérable) 38,32% 0,00% 0,00% 0,00% Appui au développement des zones 420 375 250 0 0 0 enclavées (afin d’accroître la protection et l'inclusion sociale des personnes très pauvres et spécifiquement vulnérables) 5,38% 0,00% 0,00% 0,00% 43 763 861 0 0 0 Contribution à la lutte contre les trafics des personnes chez les jeunes 0,56% 0,00% 0,00% 0,00% 400 882 167 0 0 0 Droits et protection des enfants (ex : services urbains de base) 5,13% 0,00% 0,00% 0,00% 155 548 279 63 119 151 0 34 011 600 Programme d'appui a la réduction de la pauvreté (DGT) 1,99% 1,25% 0,00% 9,07% 33 946 990 0 0 0 Promotion du développement socio- économique des femmes 0,43% 0,00% 0,00% 0,00% 122 742 611 110 099 019 0 0 Promotion de l'intégration socio- économique des personnes handicapées 1,57% 2,18% 0,00% 0,00% 227 2007 2008 2009 2010 Recasement et insertion des ménages 0 674 096 197 0 0 sans abris et des ménages ruraux en difficulté 0,00% 13,35% 0,00% 0,00% - - - 0 Tsena Mora - - - 0,00% TOTAL 7 811 319 051 5 048 118 956 7 289 123 733 374 978 325 Part dans les dépenses totales en 4,57% 2,04% 3,85% 0,32% protection sociale Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. D.6 Dépenses de sécurité sociale en faveur des agents de l’Etat 44. Le tableau 1.8 ci-dessous met en évidence que les dépenses de sécurité sociale en faveur des agents de l’Etat sont restées constantes de 2007 à 2010, avec des valeurs annuelles s’élèvant autour de 100 milliards d’Ariary. Cette tendance pourrait être expliquée par une relative stabilité de l’effectif des individus qui louent leurs services à l’administration58, à titre temporaire ou non. Les dépenses de sécurité sociale en faveur des agents de l’Etat accaparent la plus grande partie des dépenses de protection sociale. Les cotisations à la Caisse de retraite civile et militaire et les dépenses pour les soins médicaux mobilisent la plus grande part de ces dépenses. 45. Il faut noter que les dépenses salariales ne sont pas imputées dans les dépenses de protection sociale, et ne sont donc pas supportées par ces programmes. Elles sont regroupées au niveau de programmes « Administration et Coordination » établis au niveau de chaque Ministère. 58 Selon les informations provenant du Ministère des Finances et du Budget, les effectifs des fonctionnaires en 2008, 2009, 2010 et 2011 sont respectivement de 161 811, 158 459, 158 570 et 159 990. 228 Tableau 1.8 : Sécurité sociale en faveur des Agents de l'Etat (en Ariary) 2007 2008 2009 2010 Cotisation à la Caisse 393 192 269 431 454 473 469 716 677 631 273 265 Nationale de Prévoyance Sociale (CNAPS) 0,41% 0,39% 0,38% 0,63% 1 803 943 174 2 423 721 859 3 043 500 544 4 154 378 647 Cotisation Caisse de Prévoyance de Retraite (CPR) 1,89% 2,21% 2,45% 4,14% Cotisations Caisse de 83 193 295 312 95 529 270 090 107 865 244 868 80 550 273 618 Retraites Civiles et Militaires (CRCM) 87,32% 87,12% 86,97% 80,32% 9 887 423 494 11 270 268 554 12 653 113 613 14 948 541 130 Hospitalisation, traitement et soins 10,38% 10,28% 10,20% 14,91% TOTAL 95 277 854 249 109 654 714 976 124 031 575 702 100 284 466 660 Part dans les dépenses totales 55,72% 44,28% 65,43% 86,03% en protection sociale Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. 46. Sont affiliés à la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale les agents non fonctionnaires qui effectuent des prestations de services pour l’administration de façon temporaire (6 mois par exemple). Sont inscrits à la Caisse de Prévoyance et de Retraite les agents de l’Etat non fonctionnaires, mais qui bénéficient de contrats de longue durée. Les fonctionnaires sont inscrits à la Caisse de Retraite Civile et Militaire, qui représente la plus grande part des fonds de pension. Ces dépenses de santé permettent aux agents de l’Etat d’accéder aux services de santé et d’être couverts contre les risques de maladie. 229 2. Mécanisme de Financement de la Protection Sociale A. Sources de financement des dépenses de protection sociale 47. D’après le graphique 2.1, on observe, pour les quatre années de référence, que les dépenses en protection sociale financées par des aides ou des emprunts contenus dans le budget de l’Etat ne dépassent pas le quart des dépenses de protection sociale prises en charge par le financement intérieur. Graphique 2.1 : Sources de financement des dépenses de protection sociale Financement intérieur des dépenses de protection sociale en faveur des groupes vulnérables Securité Sociale Subvention Emprunt Source : Budget de l’Etat / MFB ; nos calculs sous SPSS. 48. A ce titre, il faut mentionner que cette statistique pourrait être révisée significativement à la hausse, car de nombreuses aides ne sont pas déclarées par les ministères techniques auprès du Ministère des Finances (en particulier les aides extérieures gérées par les bailleurs). Cette réticence à la déclaration proviendrait du souci de voir le financement par les Ressources Propres Internes diminué si les aides sont déclarées. Cet état des choses est confirmé par le rapport de la Primature sur la Coopération au Développement59, qui fait remarquer que la base de données du Ministère des Finances et du Budget ne contient pas la totalité des informations sur les projets financés par l’aide publique au développement. Le document précise qu’au moins 40 % des projets (dans tous les secteurs) ne sont pas inscrits dans le Budget de l’Etat. 49. Les données financières transmises au Ministère des Finances et du Budget concernant les subventions procurées par les donateurs, ainsi que les programmes qu’ils mettent en œuvre directement , ne reflètent pas le niveau réel de financement. Cela est dû au fait que les échanges d’informations financières entre les MFB, les Bailleurs et les Départements Ministériels ne se font pas systématiquement, et que le système de tracking des aides financières allouées par les bailleurs est en cours de finalisation au niveau du Ministère des Finances et du Budget. Parallèlement, le Gouvernement a mis en place et consolide la base de données nationale pour faciliter le suivi de l’aide publique au développement. L’Aid Management Platform et le Secrétariat technique permanent pour la Coordination de l’Aide ont été officiellement mis en place en 2009. Le Secrétariat est chargé de l’exécution et du suivi des orientations stratégiques et politiques dans le domaine de la coordination et de l’efficacité de l’aide. 50. Le financement interne est constitué par les ressources propres internes qui comprennent les recettes fiscales, les recettes non fiscales et les emprunts au niveau des systèmes bancaires et non bancaires locaux. 51. Les principaux donateurs en matière de protection sociale, répertoriés dans le SIGFP durant la période de référence, sont présentés dans le tableau 2.1 ci-après. 59 Rapport sur la Coopération au Développement 2009-2010 – Primature. 230 Tableau 2.1 : Liste des donateurs répertoriés Agence de Donateurs Domaine d’intervention d’exécution FNUAP FNUAP Promotion sociale et familiale FTI FTI Enseignement NORVEGE NORVEGE éducation pour tous OIT OIT Protection des droits des travailleurs Coopération Française Coopération Française Aide alimentaire et humanitaire 52. Au niveau des emprunts externes (Tableau 2.2), l’Etat apporte sa contribution en contrepartie sous forme de Taxes sur les Valeurs ajoutées, Droits et Taxes à l’Importation et de Fonds de Contrevaleur. Ceci constitue la source de financement des emprunts en matière de protection sociale. Tableau 2.2 : Liste des bailleurs répertoriés Agence de Donateurs Domaine d’intervention d’exécution OPEP Etat Enseignement B. Catégories de dépenses de protection sociale 53. Le graphique 2.2 ci-dessous fait ressortir une relative stabilité des dépenses de fonctionnement. Il reflète aussi la relative importance des dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses d’investissement en 2007, 2009 et 2010. Graphique 2.2 : Répartition des dépenses en Protection sociale selon la catégorie des dépenses publiques de 2007 à 2010 (en Ariary) Fonctionnement Investissement 54. Les dépenses de fonctionnement sont en grande partie destinées aux fonctionnaires et aux retraités, tandis que les dépenses d’investissement bénéficient aux différentes catégories de groupes vulnérables. Vu l’importante proportion des populations vulnérables, cette structure des dépenses pourrait représenter une répartition inégalitaire. Toutefois, l’améliorer en faveur des groupes vulnérables peut être envisagé. Par exemple, l’alignement de la protection sociale sur les programmes prioritaires du Gouvernement en matière de financement pourrait être considéré. Sur un autre plan, la synergie et l’amélioration des mécanismes de financement pourrait être étudié, en lien avec les clusters de protection sociale existants au niveau des organismes onusiens. 231 CONCLUSION 55. Malgré les efforts déployés par les responsables pour allouer les moyens financiers requis pour la protection sociale des populations vulnérables, ces moyens couvrent insuffisamment les besoins. De plus, les statistiques montrent que la protection sociale n’est pas encore considérée comme une priorité par le gouvernement malgache. Il est donc nécessaire de reconsidérer la politique de financement dans ce domaine, au niveau des décideurs et des responsables régionaux. 56. Il est également constaté que les dépenses publiques en protection sociale sont concentrées dans quelques domaines d’intervention – tels que les risques et catastrophes naturelles, les programmes HIMO et la santé et la nutrition – et elles prennent en compte de manière marginale les intérêts des groupes les plus vulnérables, ce qui appelle à une réforme en profondeur de l’allocation des dépenses publiques. Il est donc important d’allouer des moyens financiers substantiels aux départements ministériels mettant en œuvre des programmes de protection sociale, à la mesure de leurs besoins. 57. Sur un autre plan, l’insuffisance des échanges d’informations financières entre l’Etat et les donateurs compromet le suivi de l’efficacité du financement de la protection sociale. Pour y pallier, les efforts déjà engagés pour consolider la base de données mise en place au niveau de la Primature, dans le cadre de l’Aid Management Platform, méritent d’être soutenus. 58. En dernier ressort, il serait judicieux d’envisager l’adoption de la nomenclature budgétaire des Nations Unies en matière de protection sociale, afin de faciliter la comparaison avec les autres pays et d’améliorer la visibilité des dépenses de protection sociale. 232 ANNEXES Tableau A.1 : Exemple de nomenclature budgétaire Institution Indicateurs Code ou Code Mission Code Programme Code Objectifs Code D’objectifs Ministère Améliorer les Ministère Nombre de infrastructures de Action Sociale commande de locales et la 21 Présidence 220 Finances 803 et 803-1 803-1-1 financement concertation et du développement reçu des au niveau des Budget communes Communes Améliorer les Ministère Proportion infrastructures de Action Sociale des dossiers locales et la 21 Présidence 220 Finances 803 et 803-1 803-1-2 soumis concertation et du développement conformes à au niveau des Budget l’ensemble Communes Améliorer les Proportion Ministère infrastructures des dossiers de Action Sociale locales et la conformes 21 Présidence 220 Finances 803 et 803-1 803-1-3 concertation acceptés par et du développement au niveau des les bailleurs Budget Communes de fonds Améliorer les Ministère Proportion de infrastructures de Action Sociale dossiers locales et la 21 Présidence 220 Finances 803 et 803-1 803-1-4 acceptés concertation et du développement réalisés avec au niveau des Budget succès Communes Ministère Initier des Nombre de Action Sociale projets à d’homme 21 Présidence 220 Finances 803 et 803-2 Haute 803-2-1 jours et du développement Intensité de rémunérés Budget Main d’Œuvre par trimestre Ministère Initier des Proportion de Action Sociale projets à des projets 21 Présidence 220 Finances 803 et 803-2 Haute 803-2-2 prévus et du développement Intensité de réalisés Budget Main d’Œuvre Bibliographie x Rapports de suivi de l’exécution budgétaire 2007 – 2010. x Documents de performance budgétaire 2009. x La nomenclature budgétaire 2008 – 2009. x Lois des Finances 2007 – 2010. x Rapport de Mise en œuvre des Programmes ; MEI/SG/DGE 2009. x Rapport sur la coopération au développement 2009- 2010 Madagascar. 233 234 PROGRAMME TSENA MORA Maminirinarivo RALAIVELO Juin 2011 235 SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX .......................................................................................................................................... 237 INTRODUCTION .................................................................................................................................................... 238 1. DESCRIPTION DU PROGRAMME ........................................................................................................................ 239 2. EVALUATION DU PROGRAMME TSENA MORA : EFFICACITE, FORCES ET FAIBLESSES ...................................... 242 A. Efficacité du programme ........................................................................................................................... 242 B. Faiblesses et limites du système ................................................................................................................ 242 C. Forces du système : les perspectives de pérennisation évoquées ............................................................... 242 236 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1.1 : Produits proposés dans les points de vente de Tsena Mora ........................................................... 239 Tableau 1.2 : Prix annuels moyens à la consommation des produits de première nécessité ............................... 239 Tableau 1.3 : Vente de produits au niveau des points de vente ........................................................................... 240 237 INTRODUCTION 1. Le programme Tsena Mora a été adopté par le gouvernement de Madagascar pour répondre à la crise alimentaire causée par la spirale inflationniste, et qui touche principalement les ménages vulnérables en milieu urbain. Ce type de mécanisme vise essentiellement à stimuler la consommation et améliorer la sécurité alimentaire des groupes vulnérables, soit de manière conjoncturelle – pour faire face à la flambée des prix des produits de première nécessité ou à une crise financière ou économique – soit de manière permanente – pour les groupes vulnérables qui n’arrivent pas à subvenir convenablement à leurs besoins alimentaires. 2. Le présent document s’attache à décrire le programme Tsena Mora, en particulier ses caractéristiques générales, son mode de financement, la population ciblée, la couverture géographique et son mode de fonctionnement. Il analyse également certaines faiblesses et forces du programme. Le document a été élaboré sur la base d’interviews réalisées auprès des responsables du projet, des dirigeants des fokontany, et d’un échantillon de bénéficiaires. A titre d’information, les fokontany constituent la cellule administrative de base et de proximité, à l’intérieur des communes. Les fokontany qui regroupent plusieurs hameaux ou villages sont placés sous la tutelle des représentants territoriaux du Ministère de l’Intérieur, et gèrent les affaires locales (sécurité locale, assainissement, affaires administratives locales, etc.). On compte actuellement 18.23160 fokontany dans toute l’île, chacun dirigé par un chef de fokontany et un comité. 60 Ministère de l’Intérieur. 238 1. Description du Programme 3. Contexte et objectifs. Le programme Tsena Mora a été initié en Octobre 2010 par la Présidence (Haute Autorité de la Transition) pour compenser les difficultés alimentaires des ménages urbains, qui ont vu leur pouvoir d’achat s’effriter suite à la crise politique de 2009. Le projet, assimilable à un filet de sécurité, organise la vente de produits de première nécessité à des prix subventionnés. Les principaux produits vendus sont présentés dans le tableau 1.1 ci-après, et le tableau 2.2 suivant donne leur prix annuel moyen à la consommation au cours des quatre dernières années. Tableau 1.1 : Produits proposés dans les points de vente de Tsena Mora Type de produit Prix de vente Observations Riz 500 Ariary / kilogramme (0,25 $) La quantité disponible au niveau des points de vente est limitée par rapport Huile 2500 Ariary / litre (1,28 $) aux besoins en huile dont le prix sur le marché est élevé Sucre 1000 Ariary / kilogramme (0,51 $) Tableau 1.2 : Prix annuels moyens à la consommation des produits de première nécessité Prix moyen 2008 2009 2010 2011 Produits Riz 1105 Ariary (0,56 $) 1121 Ariary (0,57 $) 1151 Ariary (0,59 $) 1406 Ariary (0,72 $) Huile 3996 Ariary (2,05 $) 4511 Ariary (2,31 $) 4432 Ariary (2,27 $) 4517 Ariary (2,31 $) Sucre 1583 Ariary (0,81 $) 1717 Ariary (0,88 $) 2322 Ariary (1,19 $) 2751 Ariary (1,41 $) 4. Ancrage institutionnel. Le projet est placé sous la tutelle de la Présidence de la Haute Autorité de Transition, et sa gestion est confiée à un administrateur délégué. Le programme fonctionne sous le régime d’une coopérative et il est de ce fait régi par la Loi N°99-004 du 21 avril 1999. Cette loi statue « qu’une coopérative est une société civile particulière à capital et personnel variable rassemblant des personnes qui se sont volontairement groupées pour atteindre un but commun par la constitution d’une entreprise gérée collégialement, en fournissant une quote-part équitable et en acceptant une juste participation aux risques et aux fruits de cette entreprise ». Le commerce, et plus spécifiquement la centrale d’achat, la collecte et la distribution, qui sont les domaines de prédilection du Tsena Mora, font partie des branches d’activités des coopératives. 5. Le programme compte 172 employés permanents et 600 employés temporaires sur l’ensemble du territoire. Les responsables des fokontany sont étroitement associés à l’organisation pratique des opérations de vente. 6. Financement. Selon les responsables, le programme a bénéficié de subventions de l‘Etat à hauteur de 25 000 000 000 Ariary, soit l’équivalent de 12 840 267 $US. Cette subvention n’est pas explicitement inscrite dans la Loi des Finances et on ne peut identifier dans cette loi l’imputation précise de cette subvention. De façon générale, peu d’informations sont disponibles quant aux sources de financement. Il est complété par des apports en fonds propres dont ni le montant, ni les sources ne sont précisées. 239 7. Méthode de ciblage des bénéficiaires. Le programme a procédé à la réalisation d’une enquête au niveau des ménages, confiée aux chefs de points de vente en collaboration avec les responsables des fokontany. L’enquête, qui a été effectuée uniquement avant le lancement du projet et qui a été pilotée par les employés du projet, a touché 8000 personnes dans toute l’île. Ont également participé à ces enquêtes des ONG humanitaires en partenariat avec le programme Tsena Mora et intervenant dans les quartiers défavorisés. Ces associations comptent l’association Akamasoa qui concentre ses interventions dans les fokontany de la périphérie Est de la ville, l’ONG ENDA qui couvre le 1er et le 4ème arrondissements et l’association SOS villages d’enfants dans les quartiers périphériques du 6ème arrondissement. L’objectif de cette enquête a été d’identifier les ménages les plus vulnérables. Complémentairement à cette enquête, les responsables des fokontany, spécifiquement les chefs des fokontany et les membres des comités du fokontany, ont été étroitement associés au ciblage des bénéficiaires en proposant des listes des ménages vulnérables. Les ménages ciblés en priorité sont: x Les ménages avec plus de 3 personnes à charge, en plus des adultes membres du ménage ; x Les ménages à revenus instables et dont les membres travaillent dans le secteur informel, ou qui exercent des travaux temporaires ; x Les chômeurs ; x Les femmes travaillant dans le secteur informel, comme les lavandières (femmes pratiquant le petit commerce), et particulièrement les femmes chefs de ménages ; x Les personnes âgées. 8. Couverture géographique. Tsena Mora couvre actuellement les six chefs lieux des provinces du pays. Au niveau d’Antananarivo, les 192 fokontany sont couverts par le programme. Plusieurs fokontany (en moyenne 4) sont regroupés autour de 40 points de vente au total. Le nombre de bénéficiaires par fokontany est estimé à 500-600 par les responsables. Au niveau des provinces, 6 points de vente par province ont été mis en place. Le nombre de familles bénéficiaires sur toute l’île est évalué à 300 000, sachant que le nombre de ménages dans toute l’île est estimé à 4 000 000. 9. Mode de fonctionnement des points de vente. Les ventes sont opérées tous les quinze jours. Les bénéficiaires qui possèdent des cartes bleues (qui ont un format identique à des cartes bancaires mais ne sont pas des cartes à puces) sont servis en priorité. En cas d’affluence, les ven tes se font par rotation au niveau des fokontany. En d’autres termes, des dispositions pratiques sont prises pour que les ventes ne soient pas effectuées dans un seul fokontany, de manière à ce que plusieurs localités puissent en bénéficier. Chaque famille peut acheter jusqu’à 2 à 5 kg de riz, 1kg de sucre et 1 litre d’huile (sous réserve de disponibilité) ; l’achat de cahiers pour les enfants scolarisés est imposé aux bénéficiaires. En réalité, la demande n’afflue que lors de la période des rentrées scolaires. Tableau 1.3 : Vente de produits au niveau des points de vente Quantité moyenne vendue Quantité maximale vendue Consommation moyenne Type de produits par session de vente pout à chaque bénéficiaire d’un individu par jour tous les points de vente 2 à 5kg de riz par Riz bénéficiaire par session de 150 tonnes 200 grammes / jour vente 1kg par bénéficiaire par Sucre 40 tonnes 15 grammes / jour session de vente 1 litre par bénéficiaire par Huile 25 ml /jour session de vente 240 10. Concernant l’organisation des ventes, des contrôleurs de vente sont mobilisés pour sortir les marchandises des lieux de stockage et pour contrôler le déroulement des opérations de vente dans les différents fokontany. Un chef de point de vente et un caissier sont affectés à chaque point de vente. Les chefs des points de vente sont chargés de la passation des commandes, du déchargement des marchandises, de l’établissement des procès-verbaux des ventes et du versement des recettes. Des employés de Tsena Mora qui travaillent avec les responsables des fokontany sont aussi mobilisés pour les menus services de vente (tenue des registres de vente, accueil des clients – manutention des produits). 241 2. Evaluation du Programme Tsena Mora : Efficacité, Forces et Faiblesses A. Efficacité du programme 11. Les responsables sont actuellement en cours de réalisation d’une évaluation des impacts du programme. Malgré le manque de données provenant d’enquêtes globales, les bénéficiaires reconnaissent que la mise en place de Tsena Mora a eu des incidences positives sur la consommation et le budget des ménages. Cet impact positif est justifié par : x L’accessibilité des prix des produits ; x Les possibilités d’épargne qui peut ensuite être consacrée à d’autres postes de dépenses du ménage : les ménages dépensent moins pour l’achat de produits de première nécessité après la mise en place des Tsena Mora, et peuvent ainsi épargner une somme évaluée à 20 000 Ariary par mois ; x L’amélioration de la consommation alimentaire : certains bénéficiaires interviewés affirment que les achats auprès des points de vente de Tsena Mora couvrent le tiers de leur consommation mensuelle en riz. Il faut cependant souligner que le système peut être préjudiciable à l’achat d es produits locaux, en l’occurrence le riz local mis en vente sur le marché ; x Pour les cas des couches les plus vulnérables, comme les lavandières, presque la moitié des revenus dont elles disposent est consacrée à l’achat de produits de première nécessité, en l’occurrence le riz, auprès des points de vente de Tsena Mora. B. Faiblesses et limites du système 12. Malgré les efforts organisationnels déployés par les responsables, le système suscite des suspicions à cause du manque de transparence et du risque de détournement des denrées, qui excluerait les bénéficiaires cibles au niveau des fokontany. De telles situations risquent d’éloigner le programme des bénéficiaires cibles, et d’alimenter le circuit informel. Ceci pourrait provoquer des dysfonctionnements de l’économie locale, d’autant plus que les Tsena Mora provoquent une polarisation des activités dans les zones d’intervention durant les journées de vente. 13. Le programme a mis en place un dispositif institutionnel relativement lourd pour les besoins de sa gestion. On peut s’interroger sur l’efficacité en termes de coût du programme, même s’il manque encore des données sur cet aspect. 14. De plus, les membres des ménages bénéficiaires estiment que, dans certains cas, les produits vendus ne couvrent pas leurs besoins de manière adéquate. Tel est le cas de la quantité d’huile vendue, considérée comme insuffisante car il s’agit d’un produit très demandé dans la période actuelle où le prix du riz connait une baisse. Les personnes interviewées font remarquer que les offres de produits ne couvrent pas souvent pas les besoins des clients potentiels. 15. Enfin, les catégories les plus vulnérables ne peuvent pas toujours procéder à l’achat des produits proposés ; il arrive qu’ils soient mobilisés par les autres clients plus aisés pour acheter les produits à leur profit, moyennant rémunérations. De telles pratiques sont souvent adoptées par les commerçants au niveau des fokontany, et risquent de dénaturer le système. C. Forces du système : les perspectives de pérennisation évoquées 16. Le programme semble avoir développé un système de ciblage adéquat basé sur des enquêtes auprès des ménages, et mobilisant les responsables locaux. Ce système permet d’atteindre effectivement 242 les groupes-cibles, qui reconnaissent l’utilité du programme et les impacts tangibles sur leurs conditions de vie. Ce niveau de satisfaction élevé est surtout observé au niveau des ménages vulnérables. 17. Malgré les faiblesses précédemment évoquées, le programme n’envisage pas la multiplication des points de vente, mais souhaite orienter ses activités dans le sens la réinsertion socio-professionnelle des populations vulnérables en milieu urbain. Cela se traduirait par le développement de partenariats avec les ONG à vocation humanitaire, pour la réalisation d’activités génératrices de revenus ou de formations professionnelles. Si ce développement se concrétise, il constituerait un nouvel atout du programme, et pourrait faciliter la consolidation de systèmes transitoires en attendant l’amélioration de la situation actuelle. 243 244 ETUDE SUR LES DEPENSES DES ONG EN MATIERE DE PROTECTION SOCIALE A MADAGASCAR Francis Hary SOLEMAN KONE Juin 2011 245 SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX ...........................................................................................................................................248 LISTE DES GRAPHIQUES ........................................................................................................................................250 SIGLES ET ABBREVIATIONS...................................................................................................................................251 RESUME ................................................................................................................................................................252 METHODOLOGIE DE L’ETUDE ...............................................................................................................................254 A. Déroulement de l’étude ..............................................................................................................................254 B. Problèmes rencontrés et limites de l’enquête ..............................................................................................255 INTRODUCTION .....................................................................................................................................................256 1. LES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES ŒUVRANT DANS LA PROTECTION SOCIALE A MADAGASCAR .............................................................................................................................................................................257 A. Définition de la protection sociale ..............................................................................................................257 B. Définition et portée des dépenses de protection sociale ..............................................................................257 C. Définition et typologie des ONG ................................................................................................................257 2. ANALYSE GLOBALE DES DEPENSES DES ONG EN MATIERE DE PROTECTION SOCIALE .....................................259 A. Délimitation de l’étude ...............................................................................................................................259 B. Analyse des ONG étudiées selon le type ....................................................................................................259 B.1 Classification des ONG ........................................................................................................................ 259 B.2 Répartition des ONG selon le secteur d’activités ................................................................................. 260 C. Structure des dépenses totales des ONG en matière de protection sociale .................................................262 D. Répartition des ONG selon l’importance de leurs dépenses .......................................................................262 E. Analyse des ONG étudiées selon le type.....................................................................................................263 F. Répartition des dépenses par secteurs .........................................................................................................264 3. ANALYSE DES DEPENSES DES ONG PAR SECTEUR ............................................................................................265 A. Education ....................................................................................................................................................265 A.1 Description des activités ....................................................................................................................... 265 A.2 Couverture ............................................................................................................................................ 268 A.3 Coût ...................................................................................................................................................... 269 A.4 Efficacité .............................................................................................................................................. 272 B. Santé ...........................................................................................................................................................275 B.1 Description des activités ....................................................................................................................... 275 B.2 Couverture ............................................................................................................................................ 277 B.3 Coût ...................................................................................................................................................... 277 B.4 Efficacité ............................................................................................................................................... 280 C. Travaux publics HIMO ...............................................................................................................................281 C.1 Description des activités ....................................................................................................................... 281 C.2 Couverture ............................................................................................................................................ 282 246 C.3 Coût ...................................................................................................................................................... 282 C.4 Efficacité ............................................................................................................................................... 283 D. Catastrophes naturelles ...............................................................................................................................285 D.1 Description des activités ....................................................................................................................... 285 D.2 Couverture ............................................................................................................................................ 286 D.3 Coût ...................................................................................................................................................... 286 D.4 Efficacité .............................................................................................................................................. 287 E. Emploi.........................................................................................................................................................287 E.1 Description des activités ....................................................................................................................... 287 E.2 Couverture ............................................................................................................................................ 289 E.3 Coût....................................................................................................................................................... 290 E.4 Efficacité ............................................................................................................................................... 291 F. Assistance aux groupes vulnérables ............................................................................................................291 F.1 Description des activités ....................................................................................................................... 291 F.2 Couverture ............................................................................................................................................. 293 F.3 Coût ....................................................................................................................................................... 294 F.4 Efficacité ............................................................................................................................................... 294 CONCLUSION ........................................................................................................................................................296 REFERENCES .........................................................................................................................................................297 LISTE DES INSTITUTIONS CONTACTEES .................................................................................................................298 ANNEXES ..............................................................................................................................................................299 247 LISTE DES TABLEAUX Tableau 2.1 : Répartition des ONG selon le type .................................................................................................259 Tableau 2.2 : Nombre d’ONG intervenant par secteur d’activité.........................................................................260 Tableau 2.3 : Répartition des ONG par région .....................................................................................................261 Tableau 2.4 : Tableau montrant l’importance des dépenses des ONG .................................................................263 Tableau 2.5 : Répartition des dépenses selon le type d’ONG ..............................................................................263 Tableau 2.6 : Evolution des dépenses des ONG par secteur entre 2006 et 2010 (en millier d’Ariary) ................264 Tableau 3.1 : Liste des ONG effectuant des dépenses dans ce secteur ................................................................266 Tableau 3.2 : Description et nombre d’ONG œuvrant dans chaque activité ........................................................267 Tableau 3.3 : Evolution du nombre de bénéficiaires des activités des ONG .......................................................268 Tableau 3.4 : Evolution du coût des activités du secteur éducation de 2006 à 2010 ............................................269 Tableau 3.5 : Evolution des coûts annuels par activité de 2006 à 2010 ...............................................................270 Tableau 3.6 : Récapitulatif des coûts de chaque activité ......................................................................................271 Tableau 3.7 : Tableau d’analyse du coût par bénéficiaire ....................................................................................272 Tableau 3.8 : Liste des ONG en protection sociale intervenant dans le secteur santé ..........................................276 Tableau 3.9 : Description des activités et nombre d’ONG œuvrant dans ces activités ........................................277 Tableau 3.10 : Nombre d’ONG intervenant dans le secteur santé .......................................................................277 Tableau 3.11 : Tableau d’évolution des dépenses des ONG (de 2006 à 2010) ....................................................278 Tableau 3.12 : Dépenses effectuées par activités (agrégées de 2006 à 2010) ......................................................278 Tableau 3.13 : Evolution des dépenses par activité et par an (de 2006 à 2010) ...................................................279 Tableau 3.14 : Analyse des coûts par bénéficiaire ...............................................................................................279 Tableau 3.15 : ONG intervenant dans le secteur HIMO ......................................................................................281 Tableau 3.16 : Description et nombre d’ONG par activités .................................................................................282 Tableau 3.17 : Evolution et structure des dépenses des ONG en travaux HIMO (en milliers d’Ariary) .............282 Tableau 3.18 : Coûts et couverture des créations d’emplois dans le cadre des programmes de travaux HIMO ..283 Tableau 3.19 : Evolution du nombre de travailleurs (de 2006 – 2010) ................................................................284 Tableau 3.20 : Evolution du nombre d’hommes par jour de travail (de 2006 à 2010) .........................................284 Tableau 3.21 : ONG intervenant dans le secteur des catastrophes naturelles ......................................................285 Tableau 3.22 : Description des activités des ONG œuvrant dans ces activités ....................................................285 Tableau 3.23 : Evolution du nombre de bénéficiaires des activités pour le secteur des catastrophes naturelles ..286 Tableau 3.24 : Evolution des dépenses de protection sociale par activité pour le secteur des catastrophes naturelles (de 2007 à 2010) en milliers d’Ariary .................................................................................................287 Tableau 3.25 : ONG intervenant dans le secteur emploi ......................................................................................288 Tableau 3.26 : Nombre d’ONG intervenant dans le secteur emploi ....................................................................289 Tableau 3.27 : Nombre de bénéficiaires des activités des ONG en matière d’emploi .........................................289 Tableau 3.28 : Evolution des dépenses des ONG (de 2006 à 2010) ....................................................................290 Tableau 3.29 : Dépenses effectuées par activité dans le secteur de l’emploi (de 2006 à 2010) ...........................290 248 Tableau 3.30 : Evolution des dépenses par activité et par an (de 2006 à 2010) ...................................................290 Tableau 3.31 : Analyse du coût par bénéficiaire en matière d’emploi .................................................................291 Tableau 3.32 : ONG intervenant dans l’assistance aux groupes vulnérables .......................................................292 Tableau 3.33 : Description et nombre d’ONG œuvrant dans ces activités ...........................................................293 Tableau 3.34 : Nombre de bénéficiaires des activités d’assistance aux groupes vulnérables ..............................293 Tableau 3.35 : Evolution des dépenses des ONG pour les groupes vulnérables ..................................................294 Tableau 3.36 : Evolution du nombre de bénéficiaires en matière d’appui aux groupes vulnérables ....................295 Tableau A.1 : Pourcentage d’ONG opérant dans les principaux secteurs d’intervention en 2008, 2009 et au 1 er semestre 2010.......................................................................................................................................................300 249 LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 2.1 : Répartition des ONG selon le type .............................................................................................259 Graphique 2.2 : Nombre d’ONG intervenant par secteur d’activité .....................................................................260 Graphique 2.3 : Répartition des ONG selon leurs régions d’intervention (de 2006 à 2010) ................................261 Graphique 2.4 : Évolution de la structure des dépenses des ONG de 2004 à 2008 ..............................................262 Graphique 2.5 : Répartition des dépenses selon le type d’ONG ..........................................................................263 Graphique 2.6 : Evolution des dépenses des ONG par secteur entre 2006 et 2010 ..............................................264 Graphique 3.1 : Evolution du nombre de bénéficiaires par activité .....................................................................268 Graphique 3.2 : Couverture géographique des dépenses en éducation ................................................................269 Graphique 3.3 : Evolution des dépenses en éducation .........................................................................................269 Graphique 3.4 : Evolution des dépenses et du nombre des bénéficiaires de kits scolaires...................................273 Graphique 3.5 : Evolution des dépenses en éducation et du nombre des bénéficiaires de l’activité d’alphabétisation ..................................................................................................................................................273 Graphique 3.6 : Evolution des dépenses et du nombre des bénéficiaires de l’insertion /réinsertion scolaire ......274 Graphique 3.7 : Evolution des dépenses et du nombre des bénéficiaires de la cantine scolaire ..........................274 Graphique 3.8 : Evolution des dépenses des ONG dans le secteur santé .............................................................278 Graphique 3.9 : Figure résumant l’évolution des dépenses en santé par activité .................................................279 Graphique 3.10 : Evolution du nombre de bénéficiaires du secteur santé............................................................280 Graphique 3.11 : Couverture géographique des dépenses dans le secteur santé ..................................................280 Graphique 3.12 : Évolution de la structure des dépenses en travaux HIMO ........................................................283 Graphique 3.13 : Évolution du nombre des travailleurs HIMO (2006 – 2010) ....................................................284 Graphique 3.14 : Évolution du nombre d’hommes par jour de travail (de 2006 à 2010) .....................................284 Graphique 3.15 : Evolution du nombre de bénéficiaires des dépenses des ONG suite aux catastrophes naturelles .............................................................................................................................................................................286 Graphique 3.16 : Evolution des dépenses des ONG suite aux catastrophes naturelles ........................................287 Graphique 3.17 : Évolution des dépenses dans le secteur emploi ........................................................................289 Graphique 3.18 : Évolution des bénéficiaires dans le secteur emploi ..................................................................291 Graphique 3.19 : Evolution des dépenses des ONG destinées aux groupes vulnérables .....................................294 Graphique A.1 : Evolution des dépenses des ONG en médecine préventive .......................................................300 Graphique A.2 : Evolution des dépenses des ONG en médecine curative ...........................................................301 Graphique A.3 : Evolution des dépenses des ONG en appui en médicaments ....................................................301 Graphique A.4 : Evolution des dépenses des ONG pour la construction d’infrastructure communautaires ........302 Graphique A.5 : Evolution des dépenses des ONG en accueil, soins, construction de centres de santé ..............302 250 SIGLES ET ABBREVIATIONS ADRA Adventist Development and Relief Agency (ADRA est une ONG internationale implantée à Madagascar) AGR Activites Génératrices de Revenu AKAMA Akanin’ny Marenina BCM Banque Centrale de Madagascar CARE Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, Inc. CARE Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, Inc. CDA Conseil de Développement d'Andohatapenaka CEFOR Crédit Epargne Formation (CEFOR est une institution de micro crédit mutualiste) CRS Catholic Relief Services (CRS est une ONG internationale implantée à Madagascar) DEF Direction de l’Education Fondamentale DEPA Direction de l’Alphabétisation DIDEC Direction Diocésaine de l’Education Catholique DINEC Direction Nationale de l’Education Catholique FID Fonds d’Intervention pour le Développement FOFAJA Foibe Fanofanana ny Jamba (Centre d’Education spécialisée pour les Aveugles) FOFAMA Foibe Fanofanana ny Marenina (Centre d’Education spécialisée pour les Sourds) FRF Fondation Raoul Follereau GRET Groupe de Recherches et d’Echanges Technologiques (GRET est une ONG internationale implantée à Madagascar) HIMO Haute Intensité de Main d’œuvre INSTAT Institut National de la Statistique MPAS Ministère de la Population et des Actions Sociales ONG Organisation Non Gouvernementale ONN Office National de Nutrition PACA Plateforme des Acteurs de l’Alphabétisation PAM Programme Alimentaire Mondial PH Personnes Handicapées PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement SAF FJKM Sampan’ Asa Fampandrosoana / Fiangonan’ny Jesoa Kristy eto Madagasikara SALFA Sampan’Asa Loterana ho an’ny Fahasalamana UAT/EPT Unité d’Appui Technique / Education Pour Tous USAID United States Agency for International Development 251 RESUME 1. Madagascar est un pays qui se trouve régulièrement exposé à différents risques, relatifs surtout à l’économie, la santé, le social et l’environnement, et qui contribuent à maintenir ou menacent de faire basculer les ménages dans une situation de pauvreté. Les principaux risques identifiés sont les catastrophes naturelles, l’instabilité des prix des produits de première nécessité, l’instabilité politique, les crises sanitaires et l’insécurité. 2. La crise politique et économique a entraîné une augmentation incontestable de la détresse sociale à Madagascar, avec le ralentissement économique qui a causé des pertes d’emploi et de revenus. Plus récemment, la flambée des prix internationaux des produits alimentaires et du pétrole brut a également aggravé la situation de nombreux ménages vulnérables. Une enquête récente confirme que la pauvreté est supérieure de 9 points de pourcentage en 2010 par rapport à 2005 (elle atteint 77% des ménages) et que de nombreux indicateurs sociaux se sont détériorés, y compris le ratio des naissances assistées par du personnel de santé qualifié (44% en 2009 contre 51% en 2006), les consultations externes aux services de santé (en baisse de 8 points de pourcentage entre 2005 et 2010), et le taux net de scolarisation dans les écoles primaires (73% en 2010 contre 83% en 2005)61. 3. D’une part, la nécessité d'une protection sociale en vue d'atténuer les impacts des risques existants devient plus importante dans le domaine de l'emploi, de la santé, de l'eau et de l'assainissement, de la nutrition, de l'éducation et du soutien aux familles, afin de protéger et de responsabiliser les plus défavorisés pour qu'ils sortent de la pauvreté. D’autre part, l'offre d'activités de protection sociale a diminué à une époque où la crise économique mondiale a eu des répercussions négatives sur les investissements publics et privés, les envois de fonds et de financement des ONG. La communauté internationale a suspendu ses financements, sauf pour certains transferts d'urgence (nourriture-contre- travail, argent-contre-travail et des cantines scolaires dans les zones vulnérables dans le Sud) et l'aide humanitaire. Simultanément, le gouvernement a réduit les dépenses publiques, y compris les dépenses dans les secteurs sociaux, afin de maintenir la stabilité macro-économique : diminution de la prestation de services de santé, baisse du budget de fonctionnement et du budget médical, fermeture des centres de santé dans les zones rurales, suspension de la réforme du secteur de l'éducation. 4. Le processus de la mise en œuvre d’une stratégie de gestion des risques et de protection sociale a été déclenché en 2007. La rédaction de cette stratégie a été pilotée par le gouvernement, à travers le Noyau Technique multisectoriel sur la Protection Sociale (NTPS). La Banque mondiale a apporté son appui technique et financier tout au long du processus de développement de la Stratégie nationale de Gestion des Risques et de Protection Sociale (SGRPS). L’objectif principal de la SGRPS est de mieux orienter les politiques et les dépenses publiques afin de réduire les risques auxquels sont exposés les ménages malgaches et d’assister le gouvernement dans la réduction de la pauvreté extrême. 5. Une pluralité d’institutions et d’acteurs participe aux interventions de protection sociale, dont les ministères et les agences autonomes au niveau central (ainsi que leurs divisions déconcentrées), les gouvernements communaux et la société civile. Les Organisations Non Gouvernementales (ONG) peuvent exercer une influence sur les ressources afin de compléter les fonds du gouvernement et des bailleurs de fonds. Dans un souci d’harmonisation à moyen terme des interventions en matière de protection sociale à Madagascar, la connaissance des offres d’activités de protection sociale des ONG s’avère nécessaire afin de consolider l’impact sur les couches sociales défavorisées, exclues et marginalisées. 6. La présente étude a pour objet la collecte d’informations et de données concernant les dépenses des Organisations Non Gouvernementales (ONG) en protection sociale à Madagascar. Certes, l’équipe 61 D’après « Madagascar Economic Update: Aid Effectiveness During Political Instability – A Look at Social Sectors » World Bank. 252 d’analystes de l’INSTAT délivre chaque année une étude sur les Organisatio ns Non Gouvernementales (ONG) à Madagascar, permettant d’évaluer le niveau des financements drainés, mais cette étude en constitue un complément vu qu’elle met à jour et fournit de façon plus précise la description et l’analyse évolutive des activités de protection sociale financées par les ONG à Madagascar, par secteur d’intervention. 7. Cette étude a comme principaux objectifs d’améliorer le partage des connaissances entre les intervenants dans le domaine de la protection sociale, et de fournir, à travers les informations collectées, des options pour les interventions qui pourraient être adoptées dès que la situation politique aura été normalisée. Elle est basée sur des données collectées avant le 12 avril 2011. Normalement, les résultats de l’enquête devraient être applicables à l’ensemble des ONG visées, mais aucune extrapolation n’a été faite jusqu’ici. L’analyse se limite seulement à l’échantillon des ONG et associations enquêtées. 253 METHODOLOGIE DE L’ETUDE 1. Afin que les conclusions tirées en termes de tendances soient généralement significatives, nous avons recensé et sélectionné les ONG travaillant dans la protection sociale sur la base des listes des associations et des ONG fournies par diverses sources. Des enquêtes ont été ensuite effectuées par le biais de fiches d’enquêtes. Les ONG les plus importantes pour chaque secteur, qui ont repondu favorablement à l’enquête, dont les financements ne sont ni de sources étatiques, ni de sources bilatérales ou multilatérales, ont fait l’objet d’une étude approfondie par des interview et l’exploitation des rapports d’activités. Les activités de protection sociale par secteur d’intervention sont analysées en terme de description, de coût, d’efficacité. A. Déroulement de l’étude 2. Pour bien répondre aux objectifs, la démarche appliquée comporte cinq étapes distinctes : une phase de revue documentaire, une phase d’inventaire des ONG, une phase de collecte des données, une phase d’exploitation des données collectées, et enfin une phase de rédaction de rapport. 3. La phase de la revue documentaire. La revue documentaire relative aux secteurs étudiés repose d’une part sur les documents nationaux et programmes nationaux, d’autre part sur des documents provenant de différentes sources, comme les Ministères techniques et programmes des Bailleurs de fonds. Une synthèse par secteur a été effectuée pour enrichir les données d’analyse – éducation, santé, nutrition, travaux publics, catastrophes naturelles, programmes destinés aux groupes vulnérables. 4. La phase d’inventaire des ONG. Cette phase consiste à faire l’inventaire exhaustif des ONG opérant dans la protection sociale au niveau des secteurs éducation, santé, nutrition, travaux publics, catastrophes naturelles, programmes destinés aux groupes vulnérables (handicapés, personnes âgées, enfants à risque etc.). Sur l’ensemble des ONG répertoriées, soit plus de 600 au total, seules les 156 intervenant dans le domaine de la protection sociale, et disposant de coordonnées (numéro de téléphone, adresse e-mail) actualisées, ont été retenues et contactées. L’encadré A.1 en annexe décrit en détail les démarches entreprises durant cette phase d’inventaire. 5. La phase de collecte des données. La collecte des données s’est faite à différents niveaux : x Envoi d’une fiche d’enquête à remplir aux 156 ONG, accompagnée d’une lettre expliquant le but de la collecte des données ; x Réalisation d’interviews des responsables des ONG pour les convaincre de fournir un feed-back et enquêter sur leur avis ; x Relance et rappel au niveau de ces responsables pour qu’ils retournent la fiche avant la date fixée. 6. Sur les 156 ONG et associations identifiées comme intervenant dans la protection sociale, 41 ont répondu et présenté des questionnaires dûment remplis et exploitables avant le 12 avril 2011 – date limite ainsi fixée pour des raisons pratiques – et 34 ne se sont pas révélées accessibles durant l’enquête (peut-être qu’elles n’existent plus ou ne sont plus fonctionnelles). 7. La phase d’exploitation des données collectées. L’exploitation des donnees collectées comporte différents niveaux : saisie et exploitation des fiches collectées ; lecture des rapports des ONG et sélection des éléments pertinents de ces rapports ; et compilation des données collectées pour chaque ONG dans un tableau présentant les activités de protection sociale financées par l’ONG (description des activités, des ressources financières, des budgets, des bénéficiaires – nombre et critères de ciblage – et du coût des activités sur terrain et des frais de fonctionnement). 8. La phase de rédaction du rapport. La date prévue pour la remise du rapport provisoire était le 30 mars 2011, et le délai prévu pour l’étude de 20 jours. Le rapport provisoire a été effectivement remis le 25 avril 2011, et le délai réel de l’étude a été de 35 jours. 254 B. Problèmes rencontrés et limites de l’enquête 9. La collecte et l’exploitation des données ont été confrontées à divers problèmes, à commencer par la méfiance des ONG quant à fournir des données financières relatives à leurs activités, données ayant évidemment un caractère confidentiel. Ainsi, excepté le secteur HIMO-travaux public, la collecte des dépenses liées au fonctionnement des ONG s’est avérée quasiment impossible, du fait de cette méfiance des ONG et du caractère non obligatoire de l’enquête. 10. De plus, la plupart des ONG internationales voulait demander l’accord de leur siège pour pouvoir fournir les informations recherchées. Ainsi, la collecte des données auprès des ONG dont le siège se trouve hors de la Capitale a été particulièrement ardue. Cela a également été le cas pour les ONG confessionnelles, qui conditionnent la fourniture de données à l’approbation des Hautes instances de l’Eglise, alors que la demande de rendez-vous n’a été accordée par les Hauts responsables qu’une semaine avant la date butoir de la remise du rapport provisoire. Notre planning général a ainsi été perturbé. 11. De nombreuses ONG ont montré un certain désintérêt à répondre aux questionnaires dans le délai accordé et très peu ont répondu dans le délai imparti. Parfois, les données n’étaient obtenues qu’après trois relances auprès du responsable. De plus, certaines données manquantes, rendant les données effectivement collectées inexploitables, nécessitaient de rechercher des informations complémentaires à la source. 12. Pour ce qui est de l’exploitation des données collectées, des problèmes de classification des activités se sont posés. Certaines ONG regroupent en effet plusieurs activités à la fois dans une même ligne budgétaire. Ainsi, il est pratiquement impossible de distinguer les dépenses réelles pour chacune des activités ainsi regroupées. Pour essayer de surmonter ce problème, nous avons demandé à ces ONG de définir une clé de répartition afin d’attribuer approximativement des dépenses à chacune des activités considérées. Rares sont les ONG qui ont ont répondu positivement, certaines avançant des « raisons d’occupation et d’indisponibilité ». Lorsque l’enjeu était grand (plusieurs milliards d’Ariary), nous nous sommes déplacé sur site pour inciter les responsables à exécuter l’opération. 13. Les 20 jours impartis à la réalisation de cette étude étaient trop peu et, 15 jours après avoir dépassé la date limite, des amas de données restaient encore à collecter au niveau des ONG. 255 INTRODUCTION 1. La présente étude a pour objet la collecte d’information et de données concernant les dépenses des Organisations Non Gouvernementales (ONG) œuvrant en protection sociale à Madagascar. Elle fournit plus précisément une description et une analyse évolutive des activités de protection sociale financées par les ONG à Madagascar, et ce par secteur d’intervention. 2. L’étude s’intéresse en particulier aux ONG et associations qui effectuent des dépenses de protection sociale dans les catégories suivantes : x dépenses relatives à l’éducation ciblant les groupes vulnérables ; x dépenses relatives à la santé et à la nutrition, y compris les fonds ciblant les groupes pauvres et vulnérables afin de leur permettre d’accéder aux services de santé et de nutrition ; x programmes de travaux publics pour générer de l’emploi temporaire grâce à l’approche HIMO ; x dépenses liées aux catastrophes naturelles ; x dépenses liés à l’emploi ; x assistance sociale à des individus et groupes vulnérables particuliers tels que les handicapés et les enfants exploités. 3. Le rapport se présenta en trois parties. La première décrit les ONG œuvrant dans la protection sociale à Madagascar, la deuxième présente une analyse globale des dépenses de ces ONG en protection sociale, et la troisième développe cette analyse en distinguant les dépenses par secteur d’intervention. 256 1. Les Organisations Non Gouvernementales Œuvrant dans la Protection Sociale à Madagascar A. Définition de la protection sociale 4. La protection sociale62 comprend toutes les interventions publiques ayant pour objet d’assister les plus démunis et les plus vulnérables de la société et d’aider les individus, les ménages et les communautés à mieux gérer les risques de perte de revenus ou de capital. Elle cherche à : x réduire la vulnérabilité des ménages à bas revenus pour ce qui est de la consommation et de l’accès aux services de base ; x atténuer les fluctuations importantes de revenus des ménages tout au long du cycle de vie ; x protéger les maigres avoirs des groupes à risque afin de les aider à résister aux chocs ; x améliorer l’équité en assurant l’accès aux services de base et aux mesures d’atténuation des risques parmi les groupes à bas revenu ; et x promouvoir la croissance économique en évitant les réactions négatives face aux chocs, et en protégeant et capitalisant les actifs des plus pauvres. 5. La protection sociale comprend les politiques de filets de sécurité sociaux, les interventions communautaires par le biais de fonds sociaux, les interventions sur le marché du travail et les assurances sociales (y compris les retraites). B. Définition et portée des dépenses de protection sociale 6. Les dépenses de protection sociale63 se rapportent aux interventions visant soit à réduire la vulnérabilité en cherchant à changer les caractéristiques des ménages les plus vulnérables (prévention) soit à identifier les caractéristiques des plus vulnérables et fournir à ces groupes des mécanismes permettant de leur assurer un niveau minimum de consommation après un choc, tels que les transferts ou mécanismes d’assurance (atténuation et réponse). 7. Cette définition inclut un large éventail d’interventions liées à la gestion des risques sociaux, y compris les investissements qui ne sont pas typiquement considérés comme relevant de la protection sociale. Il s’agit par exemple de l’irrigation qui vise à réduire la vulnérabilité aux pluies, de l’expansion des réseaux de micro finance qui vise à accroître l’accès à de meilleurs mécanismes d’auto-assurance, par le biais de moyens d’épargne modernes, ou encore de la vaccination d’enfants qui fait partie de stratégies sanitaires nationales. C. Définition et typologie des ONG 8. Définition64. Le terme « Organisation Non Gouvernementale » regroupe généralement un large panel d’organisations, mais requiert de distinguer les structures issues de la société civile de l’Etat. Il n'y a pas de norme universelle établie pour spécifier qu'une association est ou non une ONG. On entend ici par ONG toute personne morale juridiquement constituée (i) entièrement ou largement indépendante du gouvernement (ii) à but non lucratif et (iii) existant à des fins humanitaires, sociales ou culturelles, dans le cadre d’une communauté ou de la société toute entière. Les ONG regroupent donc une multitude d'organisations très diverses, qui sont indépendantes de l'Etat et poursuivent un but humanitaire ou de 62 Définition telle que rapportée dans le Rapport principal « Stratégie de Gestion de Risques et de protection sociale (2007) », Page 16 - 17, Paragraphe 18. 63 Définition telle que rapportée dans le Rapport principal « Stratégie de Gestion de Risques et de protection sociale (2007) », Page 61, Paragraphe 95. 64 Définition donnée par l’INSTAT dans le document « Etude sur les ONG à Madagascar – Juillet 2009 ». 257 coopération plutôt que des objectifs commerciaux. Comme le mouvement des ONG est un mélange d’associations caritatives, le financement provient de toutes parts et il est reversé dans toutes les directions possibles. Cette définition comprend également la plupart des églises. 9. Etant donné notre objectif d’évaluer les dépenses en protection sociale, la définition retenue est la suivante: « Une organisation non gouvernementale ou ONG est une organisation d'intérêt public qui ne relève ni de l'État ni d'une institution internationale ». 10. Typologie des ONG. Les Organisations Non Gouvernementales se caractérisent « par leur but non lucratif, par leur champ d’activité couvrant plusieurs pays dans lesquels sont installées des filiales. Leurs centres de décision et de contrôle sont situés toutefois dans un seul pays. Leur réseau d’activité s’étend au monde entier et couvre les domaines les plus divers ». Elles s’intéressent à des thématiques touchant des enjeux globaux tels que l’environnement et sa sauvegarde, la pauvreté, les Droits de l’Homme, ou encore l’aide humanitaire. Nous distinguons les ONG selon deux types: ONG nationales et internationales. 258 2. Analyse Globale des Dépenses des ONG en Matière de Protection Sociale A. Délimitation de l’étude 11. Pour éviter un double comptage au niveau de l’offre de protection sociale, l’étude est limitée aux dépenses des ONG dont les financements ne sont ni de sources étatiques, ni de sources bilatérales ou multilatérales. Les dépenses retenues ici consistent en des ressources privées ou des ressources propres, d’origine nationale et/ou internationale. 12. En d’autres termes, les données collectées comportent les financements des dépenses des ONG provenant des non-résidents et des résidents, les fonds fournis par les ONG mères et ONG internationales non résidentes, ainsi que ceux octroyés par les autres non résidents ou résidents. Les sources de financement et le secteur d’intervention des ONG en protection sociale n’ayant pas répondu à l’enquête, sont en général inaccessibles.65 B. Analyse des ONG étudiées selon le type B.1 Classification des ONG Tableau 2.1 : Répartition des ONG66 selon le type ONG ONG non ONG TOTAL % Confessionnelle Confessionnelle Nationale 12 21 33 80,48% Internationale 0 8 8 19,51 % TOTAL 12 29 41 100 % Graphique 2.1 : Répartition des ONG selon le type 35 30 25 20 Internationale Nationale 15 10 5 0 ONG Confes s ionnelle ONG non Confes s ionnelle 65 D’après l’étude sur les ONG effectués par l’INSTAT en 2010, les axes d’intervention des ONG et associations œuvrant à Madagascar se situent essentiellement dans quinze secteurs suivants: Artisanat, Droit de l'Homme, Justice, Eau et assainissement, Education, Elevage et pêche, Environnement, Etudes, Formation conseil, Genre, Promotion de l'Agriculture, Protection sociale, Religion, Santé, Œuvres socio économiques, autres. Toutefois, les données disponibles auprès de l’INSTAT et les résultats de l’enquête ne nous ont pas permis de dégager les secteurs d’intervention des ONG dans l a protection sociale, de surcroît pour les ONG dont les financements ne sont ni de sources étatiques, ni de sources bilatérales ou multilatérales. 66 ONG ayant répondu à l’enquête. 259 13. Une présence massive des ONG nationales est observée, estimée à plus de 80%. Parmi les ONG nationales, 63,63% sont non confessionnelles, tandis que 36,36 % sont des ONG confessionnelles ayant leur ancrage dans les Eglises. Les ONG internationales représentent 19,51% et sont très présentes dans plusieurs domaines. B.2 Répartition des ONG selon le secteur d’activités67 14. Le tableau 2.2 ci-dessous présente le nombre d’ONG intervenant par secteur d’activités68. La priorisation des secteurs d’intervention en matière de protection sociale répond aux besoins ressentis et exprimés localement, et repose en priorité sur les groupes cibles. Tableau 2.2 : Nombre d’ONG intervenant par secteur d’activité69 Secteur d'activités Nombre Education 21 Santé 11 Nutrition 1 Catastrophes Naturelles 4 HIMO Travaux Publics 3 Programmes destinés aux groupes vulnérables 17 Emploi 5 Source : Résultat de l’enquête auprès des ONG – Mars -Avril 2011 Graphique 2.2 : Nombre d’ONG intervenant par secteur d’activité NOMBRE D'ONG INTERVENANT PAR SECTEUR D'ACTIVITES 25 Education 20 Sante Catastrophes Naturelles Nombre 15 HIMO Travaux Publics 10 Programmes destines pour les 5 Groupes vulnerables Emploi 0 15. Près de 37% des ONG interviennent dans le secteur éducation, et 29,82% œuvrent dans les programmes destinés pour les groupes vulnérables (les handicapés, les enfants à risque, les personnes âgées), tandis que seulement 1,75 % des ONG effectuent des dépenses dans le secteur nutrition. Ceci pourrait être dû au fait que le Programme Alimentaire Mondial des Nations Unies est très assidu dans ce secteur. 16. Le tableau 2.3 et la graphique 2.3 ci-après montrent la répartition (en nombre et en pourcentage) des ONG travaillant dans chaque région de Madagascar. Plus de 75,61 % des ONG interviennent dans la 67 Répartition basée sur les ONG ayant répondu à l’enquête 68 A rappeler qu’ici, les dépenses des ONG sont hors financement de l’Etat et des Bailleurs de fonds 69 Plusieurs ONG interviennent dans deux ou trois secteurs 260 région Analamanga, tandis que 10% œuvrent dans les 6 Régions de Alaotra Mangoro, Amoron’i Mania, Betsiboka, Bongolava, Ihorombe, Melaky.70 Tableau 2.3 : Répartition des ONG par région Nombre ONG intervenant dans la Région % Région 1 Analamanga 31 75,61% 2 Matsiatra Ambony 12 29,27% 3 Atsimo Andrefana 10 24,39% 4 Vakinankaratra 10 24,39% 5 Vatovavy Fitovinany 9 21,95% 6 Atsimo Atsinanana 8 19,51% 7 Menabe 7 17,07% 8 Analanjirofo 6 14,63% 9 Anosy 6 14,63% 10 Atsinanana 6 14,63% 11 Boeny 6 14,63% 12 Sava 6 14,63% 13 Soafia 6 14,63% 14 Androy 5 12,20% 15 Diana 5 12,20% 16 Itasy 5 12,20% 17 Alaotra Mangoro 4 9,76% 18 Amoron'I Mania 4 9,76% 19 Betsiboka 4 9,76% 20 Bongolava 4 9,76% 21 Ihorombe 4 9,76% 22 Melaky 4 9,76% Graphique 2.3 : Répartition des ONG selon leurs régions d’intervention (de 2006 à 2010)71 Nombre d'ONG intervenant dans chaque Region 35 30 25 Nombre 20 Série1 15 10 5 0 y M be fo tsi ia A n f ia Ih lava a 'I M ro ga va ala be oy Bo a a s in s y y o A tov a Am a M a sy ng a ky Va ak d re y a tsi in an an en an to in a fan r n ro Bo bok Be an n o om Sa a sim F at At Ano dr At tra an ela An ena o A mbo na or ang So Di It n ji an o At a vy kar sia am or na M s im A n on n i at nal tr A ao V v Al M Region 70 Ce qui montre la limite de l’étude basée seulement sur les 41 ONG ayant répondu à l’enquête. 71 Ce qui montre la limite de l’étude basée seulement sur les 41 ONG ayant répondu à l’enquête. 261 C. Structure des dépenses totales des ONG en matière de protection sociale 17. Sur le plan fonctionnel, les dépenses des ONG peuvent être subdivisées en deux grandes catégories : les dépenses de fonctionnement et les dépenses liées aux activités. La difficulté d’accès aux informations concernant les dépenses de fonctionnement de presque la majorité des ONG – sauf certaines ONG intervenant dans les secteurs HIMO-Travaux et appui-assistance aux groupes vulnérables – ne nous permet pas de connaître la structure précise des dépenses des ONG en matière de protection sociale. Cependant, le graphique suivant présente la répartition entre les des deux grandes subdivisions de dépenses de 2004 à 2008. Graphique 2.4 : Évolution de la structure des dépenses des ONG de 2004 à 2008 100% 250 90% 80% 200 Valeur en milliards d'ariary 70% Répartition en % 60% 150 50% 40% 100 30% 20% 50 10% 0% 0 2004 2005 2006 2007 2008 Dépenses de fonctionnement Dépenses liées aux activités Dépenses totales Source : Enquête ONG-2009 /BCM-INSTAT. 18. Les dépenses de fonctionnement représentent en général entre 30 et 40 % des dépenses totales, mais cet intervalle peut varier selon le secteur d’activités.72 D. Répartition des ONG selon l’importance de leurs dépenses 19. Plus de 10% des ONG recensées financent à hauteur de 44 Milliards d’ariary, soit 73,96 % du montant des dépenses de protection sociale, tandis que la moitié des ONG ne représentent que 12,28 % des dépenses (Tableau 2.4). 72 Secteur HIMO : 10 % des dépenses totales, éducation notamment « alphabétisation » : 20%. 262 Tableau 2.4 : Tableau montrant l’importance des dépenses des ONG Nombre En % du Dépenses des ONG Montant en Ariary Cumul (%) d'ONG total Plus de 10 Milliards d'Ariary 2 28 978 583 785 5,00% 28 978 583 785 Entre 5 a 10 Milliards d'Ariary 2 15 748 456 595 5,00% 44 727 040 380 Entre 999 000 000 Ariary et 5 milliards Ariary 4 7 885 778 630 10,00% 52 612 819 010 Entre 500 000 000 et 990 000 000 Ariary 5 3 160 248 794 10,00% 55 773 067 804 Entre 99 900 000 et 500 000 000 Ariary 16 4 272 744 622 40,00% 60 045 812 426 Entre 50 000 000 et 99 900 000 Ariary 5 328 474 112 12,50% 60 374 286 538 Entre 2 000 000 et 50 000 000 Ariary 7 152 360 462 17,50% 60 526 647 000 Total 41 60 526 647 000 100% E. Analyse des ONG étudiées selon le type 20. Les ONG non confessionnelles, nationales et internationales comptent pour près de 70 % des dépenses totales de protection sociale. Mais cette proportion changera quand nous aurons reçu les données des ONG affiliées aux Eglises Catholique et Anglicane (Tableau 2.5 et Graphique 2.5). Tableau 2.5 : Répartition des dépenses selon le type d’ONG ONG confessionnelle ONG non confessionnelle ONG TOTAL (montant en Ariary) (montant en Ariary) Nationale 18 344 443 817 14 178 429 726 32 522 873 543 Internationale 0 28 003 773 458 28 003 773 458 TOTAL 18 344 443 817 42 182 203 184 60 526 647 000 Graphique 2.5 : Répartition des dépenses selon le type d’ONG REPARTITION DES DEPENSES DES ONG PAR TYPE 45 000 000 40 000 000 35 000 000 30 000 000 Internationale 25 000 000 Nationale 20 000 000 15 000 000 10 000 000 5 000 000 0 ONG Confessionnelle ONG non Confessionnelle 263 F. Répartition des dépenses par secteurs 21. Entre 2006 et 2009, les dépenses des ONG ont enregistré une hausse générale de 18,63%, tandis que depuis la crise une baisse générale de 23,18 % des dépenses de protection sociale a été notée. Entre 2009 et 2010, on note une baisse de 38,97 % des dépenses dans le secteur santé, et 66 % pour les appuis aux groupes vulnérables. Tableau 2.6 : Evolution des dépenses des ONG par secteur entre 2006 et 2010 (en millier d’Ariary) SECTEUR 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL D'ACTIVITES Education 1 578 654 1 755 451 2 138 759 2 732 566 3 252 703 11 458 133 Sante 1 533 120 2 100 924 3 219 327 3 968 405 2 421 740 13 243 516 HIMO Travaux 1 445 502 1 834 067 1 590 698 1 676 268 1 777 547 8 324 082 Publics Catastrophes 0 1 551 550 2 103 239 589 489 804 113 5 048 391 Naturelles Programmes destines pour les 4 039 857 5 535 264 3 943 608 4 162 948 1 415 479 19 097 156 Groupes Vulnérables Emploi 228 587 508 170 655 779 878 036 1 084 798 3 355 369 TOTAL 8 825 720 13 285 426 13 651 409 14 007 712 10 756 380 60 526 647 Graphique 2.6 : Evolution des dépenses des ONG par secteur entre 2006 et 2010 Evolution globale des Depenses des ONG par secteur d'intervention Education 6 000 000 5 000 000 Sante 4 000 000 x 1000 Ariary 3 000 000 HIMO Travaux Publics 2 000 000 Catastrophes Naturelles 1 000 000 0 Programmes destines pour les 2006 2007 2008 2009 2010 Groupes Vulnérables ANNEE Emploi 264 3. Analyse des Dépenses des ONG par Secteur 22. Ce chapitre analyse les dépenses effectuées par les ONG au niveau des secteurs éducation, santé, nutrition, programmes de travaux publics HIMO, catastrophes naturelles, et assistance sociale à des individus et groupes vulnérables particuliers tels que les handicapés et les enfants exploités. A. Education A.1 Description des activités 23. Les principales activités dans le secteur éducation sont la scolarisation formelle et non formelle73, l’alphabétisation, l’insertion/réinsertion scolaire, la cantine scolaire, la distribution de kits scolaires. L’éducation inclusive, qui vise à garantir l’égalité des droits et des chances pour les enfants handicapés et vulnérables, y occupe une certaine place, bien qu’elle soit encore marginale, de même que la formation et/ou l’insertion professionnelle. Certaines ONG pratiquent plusieurs de ces activités à la fois, ce qui pose d’ailleurs des problèmes pour l’exploitation des données, car il n’est pas possible de distinguer quel pourcentage est affecté à une activité précise et quel pourcentage à une autre. 24. Le tableau 3.1 présente les ONG ayant effectué des dépenses dans ce secteur et leurs sources de financement respectives. Quant au tableau 3.2, il présente le détail de ces différentes activités et le nombre d’ONG œuvrant dans chaque activité. Il ressort de ce tableau que les activités qui attirent le plus d’intervenants sont la scolarisation, l’alphabétisation et l’insertion/la réinsertion scolaire (elles comptent 5 intervenants chacune). Si l’on considère les blocs d’activités 12 et 13, la place prépondérante de la scolarisation, de l’alphabétisation mais aussi de la cantine scolaire est encore plus mise en relief. 73 Une scolarisation formelle correspond à l’enseignement des enfants dans le cadre d’institutions scolaires formalisées, tandis qu’une scolarisation non formelle s’effectue hors de ces institutions, et le programme n’est pas défini par l’Etat. 265 Tableau 3.1 : Liste des ONG effectuant des dépenses dans ce secteur Activités de protection sociale District Sources de N° Dénomination ONG (touchant les groupes vulnérables) d'intervention financement AIC AIC /IRAK'I MASINDAHY STRASBOURG; 1 Cantine scolaire Fianarantsoa I VINCENT DE PAUL Enfance et Partage France Toliara, Associazione Internat, scolarisation, cantine 2 ONG MONDOBIMBI TAFITA Morondava, Mondobimbi Onlus scolaire Belamoty Italie LES ENFANTS DU ENFANTS DU SOLEIL Insertion, réinsertion familiale, 3 Antananarivo SOLEIL MADAGASCAR sociale, professionnelle Association française Scolarisation des enfants des Association gardoise 4 TERRE DES ENFANTS Toamasina familles nécessiteuses Terre des enfants CONSEIL DE DEVELOPPEMENT Enfance et Partage 5 Aides à la scolarisation Antananarivo D'ANDOHATAPENAKA (CDA) France 6 ENFANTS SAUVES Alphabétisation Toamasina Saint Gabriel Appui à l'éducation des enfants 7 YMCA ANKAZOMANGA Antananarivo I Y GLOBAL orphelins et vulnérables - jeunes Association Europe EUROPE MADAGASCAR Antananarivo Madagascar Afrique 8 Aides à la scolarisation AFRIQUE (EMA) Avaradrano (E.M.A.) Montrouge France Alphabétisation des enfants de 08 à 9 SAHAFA Fianarantsoa I Fonds propre 11 ans Antananarivo, APPO de France, Ankazobe, Monaco, la Slovénie, Scolarisations des 9842 enfants, 10 AKAMASOA Fianarantsoa l'Argentine, la assurer la formation professionnelle Vangaindrano Réunion, et de Fianarantsoa II contribuable privée Association Zaza - Cantine scolaire Madagascar 11 ADAMIPA - Scolarisation des enfants issus des Antananarivo Et quelques amis familles en difficulté suisses 12 CARITAS FARAFANGANA Alphabétisation Vangaindrano Fond propre Tous district des Regions Soafia, Direction nationale des Ecoles Société des Missions 13 Cantine scolaire Analamanga, Luthériennes Norvégiennes SAVA, Androy, Sud Est ASEFEMA, 14 ASEFEMA Réinsertion scolaire Antananarivo Rotary Mahamasina, 15 CIELO TERRA Réinsertion scolaire Taolagnaro QMM FONDATION RAOUL Fondation Raoul 16 scolarisation des enfants Antananarivo FOLLEREAU Follereau Tous district des Régions Association Education de base pour les enfants 17 FFF MALAGASY MAHOMBY Analamanga, TASKVARKKI déscolarisés et non scolarisés Androy, Atsimo Finlande Atsinanana 266 Activités de protection sociale District Sources de N° Dénomination ONG (touchant les groupes vulnérables) d'intervention financement Antsirabe Fianarantsoa Antananarivo Sambava Christoffel Blinding 18 Christoffel Blinding Mission (CBM) Aide à la scolarisation des enfants Mandritsara Mission (CBM) Toamasina Morondava Toliary Farafangana 19 Centre Notre Dame de Clairvaux Scolarisation des enfants orphelins Antananarivo Salésiens Don Bosco Enfants du Soleil 20 Enfants du Soleil Tana Scolarisation des enfants de rue Antananarivo (Association Francaise) Tableau 3.2 : Description et nombre d’ONG œuvrant dans chaque activité Nombre DESIGNATION DES ACTIVITES DESCRIPTION DES ACTIVITES d’ONG 1- Scolarisation Faire entrer les enfants d’âge scolaire en classe (6-10 ans) 5 2- Alphabétisation Apprendre à lire, écrire et calculer aux adultes 5 3- Cantine scolaire Donner à manger aux élèves en classe 2 4- Kits scolaires Distribution gratuite de fournitures scolaires 2 Construction et/ou réhabilitation de bâtiments scolaires ou de logements 5- Construction 1 pour élèves Formation professionnelle, life skills, camps des jeunes, empowerment, 6- Formation professionnelle sports, art et culture, conférences, campagne de sensibilisation de lutte 1 contre le SIDA, émission radio, accompagnement spirituel 7- Education inclusive Faire entrer des enfants sourds-muets en classe 1 8- Préscolaire Préparation à la vie scolaire des enfants de bas-âge 1 9- Orientation/insertion Encadrement des jeunes adultes issus des familles vulnérables pour une 1 professionnelle formation en informatique, à la recherche de stage et de travail Intégration /réintégration des non-scolarisés et des déscolarisés (11-17 10- Insertion/réinsertion scolaire 5 ans) en milieu scolaire L’ONG fait à la fois les deux activités de scolarisation et de distribution 11- Scolarisation + Cantine 3 de nourriture 12- Scolarisation + alphabétisation + L’ONG fait à la fois les trois activités de scolarisation, d’alphabétisation 1 orientation/formation professionnelle et d’orientation professionnelle ensemble 13- Scolarisation + cantine L’ONG fait à la fois les quatre activités à la fois 1 + construction + internat 25. Ces différentes activités entrent dans le cadre de la mise en œuvre de la politique globale de l’Education Pour Tous et de la Politique Nationale de l’Alphabétisation, qui nous a été présentée encore sous sa forme non validée. Les deux contribuent à la réduction de la pauvreté et à la satisfaction des besoins fondamentaux en éducation. Ces ONG ont été fidèles à la réalisation de leurs activités au cours du temps : leurs activités n’ont jamais été interrompues, même pendant la période de crise. L’observation du coût des activités suggère en effet une certaine constance des moyens déployés en dépit de la crise. 267 A.2 Couverture Tableau 3.3 : Evolution du nombre de bénéficiaires des activités des ONG Nombre Désignation des types d’activités de bénéficiaires 1- Scolarisation 6 105 2- Alphabétisation 1 523 3- Cantine scolaire 21 780 4- Kits scolaires 595 529 5- Construction 87 6- Orientation/formation professionnelle 500 7- Education inclusive 120 8- Préscolaire 60 9- Accompagnement des jeunes 60 10- Insertion/Réinsertion 1 919 11- Scolarisation + Cantine 89 639 12- Scolarisation + Alphabétisation + Orientation 1 243 Professionnelle 13- Scolarisation + Cantine + Construction + Internat 1 529 Graphique 3.1 : Evolution du nombre de bénéficiaires par activité 300000 250000 EVOLUTION NOMBRE DES 200000 BENEFICIAIRES PAR ACTIVITES 150000 2010 100000 2009 50000 0 2008 2007 2006 26. La comparaison du nombre de bénéficiaires touchés par activité montre que c’est l’activité de distribution de kits scolaires qui se hisse au premier rang avec 594 900 bénéficiaires (activité 4). Les activités combinées de scolarisation et cantine scolaire viennent en second avec 105 500 bénéficiaires (activités 3 et 13). 27. Aucune de ces activités n’est exercée sur tout le territoire national, car aucune ONG n’exerce sur toute l’étendue du pays, excepté les Ecoles luthériennes qui sont présentes dans 19 Régions sur 22. Trois 268 ONG seulement travaillent dans plus de 5 districts, et 3 autres dans 3 districts. Le reste travaille dans un seul district, dont l’écrasante majorité seulement à Antananarivo. Graphique 3.2 : Couverture géographique74 des dépenses en éducation COUVERTURE GEOGRAPHIQUE DES DEPENSES EN EDUCATION (x1000) 3,500,000 3,000,000 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000,000 500,000 COUVERTURE GEOGRAPHIQUE DES DEPENSES EN EDUCATION - (x1000) A.3 Coût Tableau 3.4 : Evolution du coût des activités du secteur éducation de 2006 à 2010 Année 2006 2007 2008 2009 2010 Montant 1 581 154 1 765 546 2 468 547 2 742 559 3 263 799 (x 1000 Ar) Graphique 3.3 : Evolution des dépenses en éducation Evolution globage des depenses des ONG dans le secteur education 3500000 3000000 2500000 2000000 Montant en Ar ( x 1000 Ar) 1500000 1000000 500000 0 2006 2007 2008 2009 2010 ANNEE 74 Les villes citées en abscisse sont les celles où interviennent les ONG. Certaines villes reviennent plusieurs fois (comme Antananarivo) parce qu’elles sont citées plusieurs fois, à chaque fois avec d’autres villes qu’il nous a été impossible d’isoler pour une analyse statistique. Voir le tableau 3.1, colonne « Districts d’intervention ». 269 28. La représentation graphique de l’évolution du coût global75 en matière d’éducation révèle que celui-ci a connu une croissance positive continue, avant comme pendant la crise (Graphique 3.3). La fourniture d’aides de la part des bailleurs de fonds privés des ONG, qu’ils soient étrangers ou nationaux, n’a apparemment pas été affectée par la non-reconnaissance de l’Etat malgache par la communauté internationale, alors que cela a réduit les aides émanant des partenaires techniques et financiers bilatéraux et multilatéraux. La crise a plutôt suscité un élan humanitaire en matière d’éducation, à tel point que les deux années de crise sont les plus fructueuses en matière de financement des ONG : celles-ci ont acquis pendant les années 2009 et 2010 la somme de 6 milliards d’Ariary, contre 4 milliards d’Ariary pendant les deux années qui ont précédé la crise (2007 et 2008). Les coûts par activité et par an sont présentés dans le tableau 3.5 suivant, puis agrégés sur les cinq années qui nous intéressent dans le tableau 3.6. Tableau 3.5 : Evolution des coûts annuels par activité de 2006 à 2010 Désignation des activités 2006 2007 2008 2009 2010 1- Scolarisation 232 832 538 356 404 780 345 453 711 312 165 138 232 610 000 2- Alphabétisation 4 000 000 17 700 000 3 000 000 12 889 800 213 717 750 3- Cantine scolaire 16 701 770 16 901 640 16 880 410 16 678 780 18 172 635 4- Kits scolaires 342 377 862 347 858 584 350 382 646 314 020 500 350 576 625 10- Insertion/Réinsertion 39 075 100 37 732 942 38 028 492 61 884 276 277 733 766 11- Scolarisation + Cantine 471 504 780 505 863 851 728 116 975 1 246 080 765 1 164 281 335 12- Education + Alphabétisation + 192 000 000 216 000 000 216 000 000 240 000 000 240 000 000 Orientation Professionnelle 13- Internat + Alpha + Scola + Cantine 280 162 190 267 084 960 406 468 825 381 280 284 565 539 910 Source : Enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. 75 Pour voir l’évolution de la part des dépenses en éducation dans les dépenses en protection sociale, voir le graphiqu e 2.6. Sur la base des données présentées dans le tableau 2.6, les dépenses en éducation représentent 19% des dépenses en protection sociale. 270 Tableau 3.6 : Récapitulatif des coûts de chaque activité Montant Désignation des activités (en milliers d’Ariary) 1- Scolarisation 1 479 466 2- Alphabétisation 251 307 3- Cantine scolaire 85 335 4- Kits scolaires 1 705 216 5- Construction 41 833 6- Orientation/formation professionnelle 320 000 7- Education inclusive 21 960 8- Préscolaire 4 000 9- Accompagnement des jeunes 12 767 10- Insertion/Réinsertion 457 011 11- Scolarisation + Cantine 4 115 847 12- Scolarisation + Alphabétisation + 1 104 000 Orientation professionnelle 13- Scolarisation + Cantine + 1 519 255 Construction + Internat Source : Enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. 29. Afin d’évaluer la place des ONG dans le domaine de la protection sociale, il importe de comparer des éléments qui peuvent l’être. Pour ce qui est des kits scolaires, l’apport des ONG pour les 5 ans est de 1 705 216 217 Ariary, soit environ 750 millions de dollars US, tandis que l’Etat a contribué à hauteur de 5,2 millions de dollars US pour 2010 (voir le rapport de Rachel). Sur les 5 ans, 595 529 enfants ont été dotés de fournitures scolaires par les ONG, soit 119 105 enfants par an, alors qu’en 2006-2007, 12 865 élèves ont été dotés par l’Etat76. Les cantines scolaires financées par PAM et CARE ont reçu de ces organismes internationaux 2,52 millions de dollars pour 2010. Les ONG ont elles offert 85 335 235 Ariary sur les 5 ans, auquel montant il faut ajouter les budgets indissociables des blocs d’activités (activité 13). En 5 ans, les ONG ont donné à manger à 85 335 235 élèves, soit 17 067 047 élèves par an. Les cantines scolaires UAT/EPT prévoient pour 2010-2011 de toucher 59 000 élèves dans 92 EPP d’Antananarivo Ville. Les cantines PAM, à l’œuvre dans le Sud du pays, ont touché 75 000 élèves de 2005 à 2009, 31 000 élèves de 2008 à 2009 et 30 000 élèves de 2009 à 2011. Les cantines CARE, qui travaillent dans la partie Sud de la région Antsiranana, ont touché 26 000 élèves de 2007 à 2010. 30. Le tableau 3.7 ci-dessous donne un ordre d’idée des coûts unitaires de certaines activités comme l’alphabétisation, la scolarisation ou l’insertion/réinsertion. Faute d’éléments, nous ne pouvons les comparer avec d’autres données. Le coût unitaire des kits scolaires s’élève à 3918 Ariary, soit l’équivalent de 2,15 dollars par élève (USD), contre 5 dollars par élève pour les programmes publics de protection sociale77. 76 Voir le rapport de Rachel Raveloarisoa. 77 Voir « Revue des Programmes de Protection Sociale à Madagascar » par Julia Rachel RAVELOSOA, avril 2011. 271 Tableau 3.7 : Tableau d’analyse du coût par bénéficiaire Coût par Nombre de Coût (2006-2010) Désignation des types d’activité bénéficiaire bénéficiaires (Ariary) (Ariary) 1- Scolarisation 6 105 1 479 466 167 242 297 2- Alphabétisation 1 523 251 307 550 165 008 3- Cantine scolaire 21 780 85 335 235 3 918 4- Kits scolaires 595 529 1 705 216 217 6 499 5- Construction 87 41 833 920 6- Orientation /formation professionnelle 500 320 000 000 640 000 7- Education inclusive 120 21 960 000 183 000 8- Préscolaire 60 4 000 000 66 666 9- Accompagnement des jeunes 60 12 767 200 10- Insertion/Réinsertion 1 919 457 011 576 238 150 11- Scolarisation + cantine 89 639 4 115 847 706 12- Scolarisation + Alphabétisation + 1 243 1 104 000 000 Orientation professionnelle 13- Scolarisation + Cantine + Construction 1 529 1 519 255 885 + Internat Source : Enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. A.4 Efficacité 31. Au total, les ONG ont atteint 720 568 bénéficiaires, toutes activités confondues. Pour ce qui est des kits scolaires, le nombre de bénéficiaires a été décuplé pendant la période de crise (plus de 112 000 pendant la crise, contre 12 000 avant la crise). L’écart de financement entre 2009 et 2010 est de l’ordre de 36 millions d’Ariary et celui du nombre de bénéficiaires n’est que de moins d’une centaine. La variation des prix des fournitures scolaires entre ces deux années peut-elle expliquer ce fait ? Les ONG intervenant dans ce domaine sont YMCA Ankazomanga (financée elle-même par les ONG internationales Y Global/RTM) et Christoffel Blinding Mission (CBM). 272 Graphique 3.4 : Evolution des dépenses et du nombre des bénéficiaires de kits scolaires EVOLUTION DES DEPENSES EN EVOLUTION NOMBRE DES KITS ET FOURNITURES BENEFICIAIRES KITS ET SCOLAIRES (en milliers d'ariary) FOURNITURES SCOLAIRES 360000 120000 350000 100000 340000 EVOLUTION EVOLUTION 80000 330000 DES DEPENSES NOMBRE DES EN KITS ET 60000 BENEFICIAIRES 320000 FOURNITURES KITS ET SCOLAIRES (en 40000 FOURNITURES 310000 milliers d'ariary) 20000 SCOLAIRES 300000 290000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 32. Le nombre de bénéficiaires de l’activité d’alphabétisation a véritablement chuté en 2009, puis a subitement réaugmenté en 2010 (1000 alphabétisés), dépassant alors le nombre de bénéficiaires des années d’avant la crise (effectif de 280 atteint en 2008). En ce qui concerne l’activité d’alphabétisation, l’on peut douter de l’efficacité des interventions des ONG, toujours à cause du fait que leurs zones d’intervention se concentrent dans le District d’Antananarivo. C’est ainsi que les régions désignées comme prioritaires par la Stratégie Nationale d’Alphabétisation sont presque abandonnées – en l’occurrence les régions Anosy, Atsimo Atsinanana, Androy, Atsimo Andrefana, Melaky, Ihorombe et Vatovavy Fitovinany. De ces 7 Régions jugées prioritaires par la conscience nationale, seules les Régions Anosy et Atsimo Atsinanana jouissent de la présence d’ONG qui interviennent dans l’activité : Cielo Terra pour Anosy et Caritas Farafangana pour le Sud-Est. Si Anosy, par l’appui du géant QMM, jouit de 45 000 000 Ariary, le Sud-Est se contente de 5 000 000 Ariary provenant de l’apport personnel de l’ONG Catholique Caritas. Graphique 3.5 : Evolution des dépenses en éducation et du nombre des bénéficiaires de l’activité d’alphabétisation78 EVOLUTION DES DEPENSES EN EVOLUTION DU NOMBRE DES ALPHABETISATION BENEFICIAIRES DE L'ACTIVITE ALPHABETISATION 250,000,000 1200 200,000,000 1000 150,000,000 800 EVOLUTION DES 100,000,000 DEPENSES EN 600 ALPHABETISA … 400 50,000,000 200 - 0 2006 2007 2008 2009 2010 2006 2007 2008 2009 2010 78 Il serait véritablement intéressant de commenter ces résultats à la lumière de l’évolution du taux d’alphabétisation dans le pays ces 5 dernières années, mais le pays n’en dispose pas, selon un responsable du Ministère de l’Education Nationale contacté au moment de l’enquête. Celui-ci se plaint du fait que les ONG, sous tutelle du Ministère de la Population, ne rendent pas compte des résultats de leurs activités au Ministère de l’Education Nationale. Cependant, même le Ministère de la Population n’a pas de données sur l’évolution du taux d’alphabétisation au cours des 5 dernières années. La crise politique, avec les remaniements incessants des responsables, n’aide pas à surmonter ce problème (la remarque est aussi valable pour les relations des ONG intervenant dans le domaine de la Santé avec le Ministère de la Santé). 273 33. La réinsertion scolaire, qui n’avait pas dépassé le seuil des 200 bénéficiaires avant la crise, a dépassé le cap des 1000 bénéficiaires en 2010. Graphique 3.6 : Evolution des dépenses et du nombre des bénéficiaires de l’insertion /réinsertion scolaire Evolution des coûts de l’activité Evolution du nombre des bénéficiaires de insertion/réinsertion (activité 12) l’insertion/réinsertion scolaire 12- INSERTION/REINSERTION 1200 300,000,000 1000 250,000,000 800 200,000,000 600 12 Series1 150,000,000 INSERTION/REI NSERTION 400 100,000,000 50,000,000 200 - 0 123456789 1 2 3 4 5 34. En réalité, ce sont surtout les activités combinées avec la cantine scolaire qui ont beaucoup de succès. Au total, on compte 113 500 bénéficiaires pour ces activités (avec près de 3000 repas de plus servis par rapport à avant la crise). Graphique 3.7 : Evolution des dépenses et du nombre des bénéficiaires de la cantine scolaire Evolution des coûts affectés aux cantines Evolution du nombre des bénéficiaires scolaires 11- EVOLUTION DES DEPENSES 11 EVOLUTION DES EN SCOLARISATION + CANTINE BENEFICIAIRES EN (x1000) SCOLARISATION+CANTINE 1400000 18400 1200000 18200 1000000 18000 11 EVOLUTION 11 EVOLUTION 800000 DES DEPENSES 17800 DES 600000 EN 17600 BENEFICIAIRES 400000 SCOLARISATIO 17400 EN N + CANTINE 17200 SCOLARISATIO 200000 (x1000) N+CANTINE 0 17000 16800 2006 2007 2008 2009 2010 35. Les activités des ONG intervenant dans le secteur éducation sont cependant limitées à très peu de districts et régions : tout est concentré à Antananarivo, dans la région d’Analamanga. Ainsi, l’efficacité des interventions des ONG dans le secteur éducation est tributaire de cette répartition géographique. Des 13 activités identifiées à partir des données sur les ONG dans le secteur éducation, les kits scolaires en sont une dans laquelle les ONG ont beaucoup investi. Elles ont aussi apporté une très grande contribution aux élèves accablés par la crise à travers l’activité « cantines scolaires ». Aucune de ces deux activités n’a connu d’interruption. Si l’alphabétisation a connu un arrêt momentané en 2009, par suite du retrait des institutions internationales impliquées (le PNUD notamment), elle a repris bel et bien en 2010 lorsqu’elle a joui d’un financement privé dont la gestion a été confiée à l’ONG Nationale Malagasy Mahomby. 274 B. Santé B.1 Description des activités 36. Les principales activités de protection sociale en faveur des groupes vulnérables dans le secteur santé qui se dégagent des données sont : la médecine préventive, la médecine curative, la médecine d’urgence, l’appui en médicaments, la construction de centre de soins et l’accueil soins. Là encore, certaines ONG pratiquent plusieurs de ces activités à la fois et comptabilisent toutes ces activités dans une même ligne budgétaire, ce qui rend difficile de distinguer la valeur des dépenses pour chacune de ces activités séparément79. Le tableau 3.8 présente les ONG ayant effectué des dépenses dans ce secteur et leurs sources de financement. Le tableau 3.9 présente le contenu de ces différentes activités et le nombre d’ONG œuvrant dans chaque activité. Il ressort de ce tableau que les activités de protection sociale qui attirent le plus les ONG intervenant dans ce secteur sont la médecine préventive, la médecine curative et l’activité d’appuis. 79 Comme il a été impossible de séparer les composantes des blocs de dépenses, nous les avons gardés tels quels. Nous avons demandé, en vain, aux ONG concernées de nous fournir une clé de répartition. 275 Tableau 3.8 : Liste des ONG en protection sociale intervenant dans le secteur santé Sources de N° Dénomination ONG Activités de protection sociale District d'intervention financement AIC /IRAK'I MASINDAHY 1 Dispensaire Fianarantsoa ASMAE FRANCE VINCENT DE PAUL Antananarivo Antenne ANYMA 2 ANYMA (Arovy ny Marary) Aide aux malades hospitalisés Renivohitra MADA en France Melaky, Menabe, Atsimo Andrefana, Androy, Croix-Rouge 3 CROIX ROUGE MALAGASY lutte contre le paludisme Anosy, Ihorombe, Canadienne Atsimo Atsinanana Secours Catholique CONSEIL DE Centre Social et de Santé : France et 4 DEVELOPPEMENT Antananarivo Ville Médecine préventive participation des D'ANDOHATAPENAKA (CDA) bénéficiaires Changement de comportement Commune urbaine de Alliance 5 ENFANTS SAUVES des jeunes non scolarisé et lutte Toamasina International contre le SIDA Association Europe EUROPE MADAGASCAR Antananarivo 6 Dispensaire Madagascar AFRIQUE (EMA) Avaradrano Afrique (E.M.A.) Montrouge France FONDATION RAOUL Accueil, soins des Lépreux, 7 Madagascar FRF FOLLEREAU constructions de centre de sante APPO de France, Monaco, la Antananarivo, Slovénie, Antolojanahary- Accueil des sans abris, soins des l'Argentine, la Ankazobe, Fianarantsoa 8 AKAMASOA malades, constructions de centre Réunion, et de Vangaindrano, de sante contribuable privée Ranomena - Ampitafa, qui était séduit par Fianarantsoa II - Safata le travail d'Akamasoa, Santé maternelle et infantile et 9 CIELO TERRA Fort-Dauphin QMM éducation nutritionnelle NMS (Norvegian 10 FOAT Appui à l'Hôpital de Morondava Morondava Missionary Society) Antsirabe Lutte contre la Cécité et la Fianarantsoa Christoffel Christoffel Blinding Mission surdité chez les enfants et les 11 Antananarivo Blinding Mission (CBM) adultes et les personnes âgées Sambava (CBM) Protection des enfants Mandritsara 276 Tableau 3.9 : Description des activités et nombre d’ONG œuvrant dans ces activités Désignation des activités Description des activités Nombre d’ONG Sensibilisation, animation, vaccination, distribution de vitamines, 1- Médecine préventive consultations prénatales, distribution de moustiquaires, déparasitage 4 Population-cible : les couches défavorisées. Soins médicaux et bucco-dentaires gratuits pour les populations 2- Médecine curative vulnérables, consultations médicales gratuites, traitement, extraction 3 et détartrage, Distribution gratuite de médicaments, accompagnement de malades 3- Appui en médicaments et en cas d’hospitalisation, subventions en médicaments, appui appui financier nutritionnel visant à améliorer l’efficacité du traitement médical. 4 Appui financier aux activités médicales Construction et/ou réhabilitation de bâtiments sanitaires ou de 4- Construction de bâtiments logements pour malades, construction de point d’eau et de latrines 2 5- Centre d’accueil, soins Accueil des sans abris et soin des malades secondaires, construction de 1 logements 6- Prévention de la santé, soins Promotion de la santé, prévention de la santé, soins secondaires, 1 médicaux, appui en matériels fourniture d'aides oculaires et auditifs, mobilisation communautaire. ND 37. Ces différentes activités entrent dans la mise en œuvre de la politique globale de la Santé Pour Tous qui vise la réduction de la pauvreté et la satisfaction des besoins fondamentaux liés à la santé. Ces ONG contribuent à atteindre les objectifs d’accès aux services de santé pour les plus pauvres. B.2 Couverture 38. Le tableau 3.10 présente le nombre de bénéficiaires des activités des ONG dans le secteur santé. Selon le nombre de bénéficiaires, c’est l’activité « médecine préventive » (activité 1) qui est la plus importante. De par sa définition, l’activité s’adresse particulièrement à des communautés nécessiteuses par des actions de sensibilisation et d’animation, mais aussi des actions de vaccination, de lutte contre le paludisme, de lutte contre le VIH/SIDA, la distributions de vitamines, de compléments nutritionnels, par des consultations prénatales, etc. L’activité « centre d’accueil, soins secondaires, construction de logements » (activité 6) vient en second. Il s’agit de l’ONG Akamasoa du célèbre Père Pedro. Tableau 3.10 : Nombre d’ONG intervenant dans le secteur santé Désignation des types d’activité Nombre de bénéficiaires Unités 1- Médecine préventive 1 810 037 individus 2- Médecine curative 44 817 soignés 3- Appui en médicaments 8 543 bénéficiaires 4- Construction de points d’eau, de latrines 5 817 bénéficiaires 5- Centre d’accueil, soins secondaires, construction de 85 000 familles logements 6- Prévention sanitaire, soins secondaires, appui en ND matériels B.3 Coût 39. Les montants annuels mobilisés par les ONG au cours des cinq dernières années pour la réalisation de l’ensemble de ces activités sont rapportés au tableau 3.11 et illustrés par le graphique 3.8. L’évolution générale des dépenses des ONG présente une hausse moyenne de 168 % entre 2006 et 2008 et une diminution de -18,46% entre 2008 et 2009, puis de –7,75% entre 2009 et 2010. En termes monétaires, 277 cette diminution des dépenses était de l’ordre de 500 millions d’Ariary en 2009, et de l’ordre de 200 millions d’Ariary en 2010. Tableau 3.11 : Tableau d’évolution des dépenses des ONG (de 2006 à 2010) Années 2006 2007 2008 2009 2010 Coûts 549 415 189 2 100 923 524 3 219 326 865 2 625 138 491 2 421 740 322 Source : Enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. Graphique 3.8 : Evolution des dépenses des ONG dans le secteur santé 3500000 3000000 2500000 2000000 EVOLUTION DES 1500000 DEPENSES EN SANTE 1000000 500000 0 2006 2007 2008 2009 2010 40. Les dépenses par activité pour l’ensemble des cinq années qui nous intéressent sont présentées dans le tableau 3.12 qui suit, puis distinguées par année dans le tableau 3.13 et résumées dans le graphique 3.9 (voir les graphiques en annexe pour le détail de l’évolution des dépenses des sous-activités). D’après les dépenses qui lui ont été affectées, l’activité « médecine préventive » a connu un essor appréciable en 2008, avant de connaître un fléchissement en 2009 très accentué en 2010. Une observation minutieuse des composantes de la médecine préventive suggère que la chute des dépenses en 2010 coïncide avec l’arrêt du financement des projets de distribution et de suivi de l’utilisation des moustiquaires, dans le cadre de la lutte contre le paludisme. Les dépenses en vaccination en 2010, à hauteur de près de 200 000 000 Ariary, n’ont pas pu renverser la tendance. Tableau 3.12 : Dépenses effectuées par activités (agrégées de 2006 à 2010) 1- Médecine préventive 2 110 406 408 2- Médecine curative 543 000 561 3- Médecine d’urgence 79 163 750 4- Appui matériel 1 314 901 625 5- Construction 1 088 719 219 6- Accueil, Soins, Construction 2 326 653 339 7- Prévention, soins, appui 5 220 151 859 Source : Enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. 278 Tableau 3.13 : Evolution des dépenses par activité et par an (de 2006 à 2010) Santé Evolution des coûts par activité 2006 2007 2008 2009 2010 1- Médecine préventive - 251 374 080 803 333 411 774 180 079 281 518 838 2- Médecine curative 60 096 818 47 083 249 128 521 830 252 550 213 54 748 451 3- Appui en médicaments 166 145 216 330 284 593 153 211 503 409 657 281 255 603 032 4- Construction 19 366 050 112 712 472 116 902 275 520 889 518 318 848 904 5- Accueil, Soins, Construction 303 807 105 315 326 664 421 270 470 667 661 400 618 587 700 6- Prévention, soins, appui 983 704 965 1 044 142 466 1 592 669 627 1 343 266 682 256 368 119 Source : Enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. Graphique 3.9 : Figure résumant l’évolution des dépenses en santé par activité 1,800,000 1- MEDECINE PREVENTIVE 1,600,000 1,400,000 2- MEDECINE CURATIVE 1,200,000 3-APPUI EN MEDICAMENTS 1,000,000 4- CONSTRUCTION DE POINTS 800,000 D'EAU 5- ACCUEIL, SOINS, 600,000 CONSTRUCTION 400,000 6- PREVENTION, SOINS, APPUI EN MATERIELS 200,000 SECTEUR SANTE: EVOLUTION DES DEPENSES PAR ACTIVITE - 2006 2007 2008 2009 2010 41. Le tableau ci-après donne un ordre d’idée des coûts unitaires de certaines activités . Faute d’éléments, nous ne pouvons les comparer avec d’autres données. Tableau 3.14 : Analyse des coûts par bénéficiaire Coût par Coût (2006-2010) Designation des types d’activités Nombre de bénéficiaires bénéficiaire (Ariary) (Ariary) 1- Médecine préventive 1 804 220 2 110 406 408 1 169 2- Médecine curative 41 886 543 000 561 12 963 3- Appui matériel 8 543 1 314 901 625 153 915 4- Construction 5 817 1 088 719 219 187 161 5- Accueil, soins, construction 85 000 2 326 653 339 27 372 6- Prévention, soins, appui ND 5 220 151 859 Source : Enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. 279 B.4 Efficacité 42. Les critères retenus pour l’évaluation de l’efficacité des interventions des ONG dans le secteur santé sont : la cible atteinte, la non-interruption des activités dans la période de crise et la couverture géographique. Pour ce qui est de la cible, le nombre de bénéficiaires n’a cessé d’augmenter depuis 2007, pour atteindre en 2009 un plafond raisonnable, comme le montre le graphique 3.10 ci-après. Ce sont surtout les nombreux bénéficiaires de la lutte contre le paludisme qui sont à l’origine de ce succès relatif. Sur la base des données collectées au niveau des ONG que nous avons pu atteindre, nous avons pu amèremement constater que la lutte contre le SIDA a très nettement reculé en termes de montant de dépenses. Aucune des ONG qui nous ont répondu n’a sécurisé de financement pour la lutte contre ce fléau. Quant à l’étendue de la couverture géographique des activités des ONG, les interventions sont concentrées dans certaines régions seulement. Le graphique 3.11 ci-après présente les régions où sont affectées les dépenses des ONG durant les cinq dernières années. Des disparités régionales criantes peuvent être observées. Graphique 3.10 : Evolution du nombre de bénéficiaires du secteur santé 900,000 800,000 700,000 600,000 EVOLUTION DU NOMBRE DES 500,000 BENEFICIAIRES 400,000 SANTE 300,000 200,000 100,000 - 2006 2007 2008 2009 2010 Graphique 3.11 : Couverture géographique des dépenses dans le secteur santé 7000000 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 montant 1000000 0 COUVERTURE GEOGRAPHIQUE DES DEPENSES SANTE ( x1000) 280 C. Travaux publics HIMO C.1 Description des activités 43. Les objectifs des programmes HIMO-Travaux Publics sont de créer des emplois permettant l’accès à un revenu minimum ou à de la nourriture, pour des centaines de milliers de personnes sinistrées après des catastrophes naturelles, ainsi que pour des individus issus de couches vulnérables dans des régions affectées par la sécheresse. 44. En général, les différentes activités dans ce secteur d’intervention prennent la forme de programmes Vivre Contre Travail (VCT), Argent Contre Travail (ACT) ou Vivre Contre Travail associé à l’Argent contre Travail (VCT-ACT). Pour le cas des VCT, les activités consistent à distribuer des vivres et/ou des semences en contrepartie de travaux effectués après le passage d’un cyclone. L’argent contre Travail permet de recréer des moyens de subsistance par la création d'emplois, la réparation des infrastructures communautaires de base et la réhabilitation des infrastructures publiques ou communales pour que les services publics puissent redémarrer. La grande partie des travaux concerne la réhabilitation des écoles, des hôpitaux, des pistes, des périmètres irrigués, des bornes fontaines, canaux, sportives, …). Dans les grandes villes, on pratique surtout l’assainissement et le nettoyage des quartiers et villages, et autres services communautaires. Le tableau 3.15 ci-après présente les ONG ayant effectué des dépenses dans ce secteur. Tableau 3.15 : ONG intervenant dans le secteur HIMO Sources de N° Dénomination de l’ONG Activités de protection sociale District d'intervention financement 1 SAF FJKM VCT sécurité alimentaire Antananarivo Atsimondrano SCAC Manutention des produits et APPO de France, confection des matériaux de Antananarivo, Ankazobe, Monaco, la Slovénie, AKAMASOA (du Père 2 construction dans les carrières, Fianarantsoa Vangaindrano, l'Argentine, la PEDRO OPEKA) constructions de logements, Fianarantsoa II Réunion, et de construction des écoles contribuable privée 3 CARITAS Farafangana VCT Farafangana Caritas Farafangana 45. L’ONG CARITAS intervient en travaux HIMO sous forme de programme Vivre Contre Travail, surtout dans les zones cycloniques. La durée des travaux est estimée à 30 jours, et 77 000 travailleurs en ont bénéficié durant l’année 2010. Le programme Argent Contre Travail de l’ONG AKAMASOA consiste en la manutention des matériaux de constructions et des produits à la carrière des granites. Il dure douze mois, et profite à environ 3000 travailleurs par jour, issus des ménages les plus démunis de la Capitale. Le SAF FJKM associe la mise en œuvre sous forme de Vivre Contre Travail et Argent Contre Travail dans les zones vulnérabilisées par le passage d’un cyclone. La réhabilitation des infrastructures publiques (pistes, canaux, etc.) a bénéficié à plus de 234 048 sinistrés. Les travaux durent en moyenne 30 jours. Pour le CARITAS et le SAF FJKM, la sélection des travailleurs se fait à partir d’une liste établie par le chef de fokontany, en collaboration avec un agent de l’ONG. La priorité est donnée aux ménages monoparentaux dirigés par des femmes, aux familles nombreuses (de plus de 6 personnes) et aux femmes allaitantes. 281 Tableau 3.16 : Description et nombre d’ONG par activités Nombre Désignation des activités Description des activités d’ONG Réhabilitation des infrastructures sociales et de logements, manutention des matériaux de constructions produits à la carrière des 1- Vivre Contre Travail 1 granites, assainissement et nettoyage des villages et services communautaires. Réhabilitation des infrastructures publiques et communales (écoles, 2- Argent Contre Travail 1 hôpitaux, pistes, canaux et périmètres, etc.). 3- Vivre contre Travail associé à Réhabilitation des infrastructures publiques (pistes, canaux). 1 l’Argent Contre Travail C.2 Couverture 46. Les activités des ONG dans ce secteur durant la période de 2006 à 2010 ont créé des emplois temporaires en système HIMO pour 325 398 personnes avec 12 775 440 H/J (hommes par jour). En 2010 seulement, les trois ONG AKAMASOA, CARITAS et SAF FJKM ont créé des emplois temporaires pour 165 707 personnes, 5 601 210 H/J, ce qui correspond à la moitié du nombre de bénéficiaires des trois programmes FID EFSRP, CARE SALOHI et ONN PNS en 2010. L’ONG AKAMASOA n’intervient pas seulement dans la capitale, mais aussi dans d’autres régions comme la Haute Matsiatra, et Atsimo Atsinanana. Elle a fourni plus de 3 444 000 H/J durant la période 2006-2010, et 720 000 H/J en 2010. Le SAF FJKM et le Caritas de Farafangana sont deux autres ONG, toutes deux confessionnelles, qui ont intervenu en système HIMO. Pour ce qui est de la reconstruction post-choc, le SAF FJKM a créé à lui seul 146 sous projets dans 6 régions, notamment dans les régions Analamanga, Diana, Sava, Sofia, Analanjirofo et Vatovavy Fitovinany. C.3 Coût 47. Le tableau 3.17 ci-dessous montre l’évolution et la structure des dépenses des ONG pendant la période 2006-2010. 90 % du total des financements des ONG ont été affecté aux activités et aux bénéficiaires, avec une légère hausse de 1 % par an de la part des dépenses de fonctionnement. Tableau 3.17 : Evolution et structure des dépenses des ONG en travaux HIMO (en milliers d’Ariary) Année 2006 2007 2008 2009 2010 Dépenses de 132 900 170 457 159 900 203 400 235 497 fonctionnement Dépenses liées aux 1 272 000 1 622 071 1 392 000 1 440 000 1 547 113 activités Autres dépenses 40 602 41 540 38 798 32 868 8 237 Total des dépenses 1 445 502 1 834 067 1 590 698 1 676 268 1 790 847 Source : AKAMASOA, CARITAS, SAF FJKM – Mars 2011. 282 Graphique 3.12 : Évolution de la structure des dépenses en travaux HIMO Structure des depenses des ONG en Travaux HIMO ( 2006- 2010 ) en milliers d'Ariary 2 000 000 ( x 1000 Ariary ) 1 500 000 Dépenses de fonctionnement 1 000 000 Dépenses liées aux activités Total des dépenses 500 000 0 2006 2007 2008 2009 2010 ANNEE 48. Le coût total des travaux HIMO de ces ONG durant la période 2006-2010 s’élève à 7 452 246 650 MGA (voir tableau 3.18), ce qui représente 30 % du financement alloué par les 3 programmes HIMO FID EFSRP, CARE SALOHI et ONN PNS aux travaux HIMO en 2010. Le financement des travaux HIMO par les trois ONG a toujours continué, malgré la crise politique de 2009 à Madagascar. Le niveau de financement en 2007 a été de nouveau atteint en 2010, après avoir légèrement diminué en 2008. Tableau 3.18 : Coûts et couverture des créations d’emplois dans le cadre des programmes de travaux HIMO Coût affecté aux Personne / Nombre de Salaire Durée de bénéficiaires jours participants journalier l'intervention (Ariary) (Ariary) 2006 1 272 000 000 636 000 2 650 2007 1 344 000 000 672 000 2 800 AKAMASOA 2008 1 392 000 000 696 000 2 900 2 000 240 jours 2009 1 440 000 000 720 000 3 000 2010 1 440 000 000 720 000 3 000 CARITAS 2010 11 970 000 2 310 000 77 000 2 000 30 jours 2006 2007 278 070 793 2 410 230 80 341 SAF FJKM 2008 2 000 30 jours 2009 2010 274 205 857 2571210 85 707 Total 7 452 246 650 10 735 440 257 398 Source : AKAMASOA, CARITAS, SAF FJKM – Mars 2011. C.4 Efficacité 49. Le tableau 3.19 et le graphique 3.13 ci-après montrent l’évolution du nombre des travailleurs durant la période 2006-2010. Quant au tableau 3.20 et au graphique 3.14, ils montrent l’évolution du nombre d’hommes par jour de travail durant la période 2006-2010. 283 Tableau 3.19 : Evolution du nombre de travailleurs (de 2006 – 2010) Année 2006 2007 2008 2009 2010 Nombre de travailleurs 2 650 83 141 2 900 3 000 165 707 Source : Enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011 Graphique 3.13 : Évolution du nombre des travailleurs HIMO (2006 – 2010) Evolution du nombre de travailleurs ( 2006 - 2010 ) 180 000 160 000 Nombre de travailleurs 140 000 120 000 100 000 Série1 80 000 60 000 40 000 20 000 0 2 006 2 007 2 008 2 009 2 010 ANNEE Tableau 3.20 : Evolution du nombre d’hommes par jour de travail (de 2006 à 2010) Année 2006 2007 2008 2009 2010 Nombre d'Homme jour 636 000 3 082 230 696 000 720 000 5 601 210 Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. Graphique 3.14 : Évolution du nombre d’hommes par jour de travail (de 2006 à 2010) Evolution du nombre d'Homme jour de travail ( 2006 - 2010 ) 6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 Série1 2 000 000 1 000 000 0 2006 2007 2008 2009 2010 ANNEE 284 D. Catastrophes naturelles D.1 Description des activités 50. Les catastrophes naturelles aggravent la vulnérabilité de milliers de personnes par an à Madagascar. Nous avons recensé quelques ONG s’impliquant dans ce secteur (Tableau 3.21). L’intervention des ONG dans ce secteur consiste soit en des programmes de réponse d’urgence suite à des catastrophes naturelles, comme la distribution de vivres (riz, Non Food Items, kit hygiène), soit en des programmes de reconstruction après un choc (construction de logements, écoles, hôpitaux, autres infrastructures, etc.). Les ONG intervenant dans la « réponse d’urgence suite aux catastrophes naturelles » sont la CROIX ROUGE MALAGASY, SAF FJKM, RAOUL FOLLEREAU et FLM (Sampana Vonjy Taitra). Les principaux bénéficiaires de leur intervention sont les individus sinistrés après le passage du Cyclone Hubert en mars 2010. Quant à l’activité « reconstruction après un choc », le SAF FJKM y travaille par la réhabilitation des infrastructures publiques et communales (écoles, hôpitaux, pistes, canaux et périmètres, etc.). Tableau 3.21 : ONG intervenant dans le secteur des catastrophes naturelles Activités de N° Dénomination ONG District d'intervention Sources de financement protection sociale Fédération Internationale Mampikony, Ambanja, des Sociétés de Croix- 1 CROIX ROUGE MALAGASY Distribution de vivres Antsohihy, Port Bergé Rouge et Croissant Rouge Réponse d'urgence au Ikongo, Mananjary, ACT ALLIANCE 2 SAF FJKM passage du cyclone Vohipeno, Manakara, GENEVE Hubert Ifanadiana FONDATION RAOUL Maroantsetra, 3 Aide sociale d'urgence Raoul Follereau FOLLEREAU Mandritsara Réponse d'urgence aux NMS (Norvegian 4 SALFA Tous les Districts chocs Missionary Society 51. L’objectif de ces activités est d'aider les populations vulnérables en soutenant le renforcement de leurs capacités et la fourniture de services sociaux au niveau local lors de périodes difficiles, et ce à court terme pour les aider à retrouver une vie normale. Pour amorcer le relèvement, les ONG soutiennent la remise en état des infrastructures communautaires, la restauration des moyens de subsistance qui permettent de répondre aux besoins des communautés. Le tableau suivant présente le contenu de ces différentes activités et le nombre d’ONG œuvrant dans chaque activité. Ces activités ont comme cible les populations vulnérabilisées par le passage de cyclones, incendies et autres cataclysmes naturels. Les enfants moins de 5 ans ainsi que les femmes enceintes et personnes âgées ou handicapées sont prioritaires. Tableau 3.22 : Description des activités des ONG œuvrant dans ces activités Nombre Désignation des activités Description des activités d’ONG - Distribution de vivres, de riz, de kit Wash, Assainissements et nettoyage des villages, les services communautaires 1- Réponse d’urgence suite aux - Réhabilitations et sécurisation en désinfectant les puits 4 catastrophes naturelles communautaires en appui á la sensibilisation á l’hygiène - L’hébergement de sinistrés est une activité d’urgence Réhabilitation des infrastructures publiques et communales (écoles, 2- Reconstruction après un choc 1 hôpitaux, pistes, canaux et périmètres, 285 D.2 Couverture 52. Le tableau ci-après montre l’évolution du nombre de bénéficiaires des activités liées aux catastrophes naturelles. Le nombre de bénéficiaires des activités de réponse aux catastrophes naturelles à diminué de 2007 à 2009, en passant de 69 440 à 30 400. Les impacts de la crise ont été ressentis à travers la diminution des aides provenant de l’étranger. La tendance avait déjà commencé dès 2008, et s’est poursuivie en 2009, avec des baisses respectives de 45 % et 56 %. En 2010, le nombre de bénéficiaires a légèrement augmenté par rapport à 2009, mais il n’a pas encore atteint le niveau de 2007. Tableau 3.23 : Evolution du nombre de bénéficiaires des activités pour le secteur des catastrophes naturelles Année 2006 2007 2008 2009 2010 1- Réponses d’urgence suite aux 69 440 37 900 30 400 44 740 catastrophes naturelles 2- Reconstruction après un choc 2 650 2 800 2 900 3 000 3 000 Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. Graphique 3.15 : Evolution du nombre de bénéficiaires des dépenses des ONG suite aux catastrophes naturelles Evolution du nombre de beneficiaires des depenses des ONG suite aux catastrophes naturelles 80000 Nombre de beneficiaires 70000 60000 1- Réponses d’urgence suite aux catastrophes naturelles 50000 2- Reconstruction après le 40000 choc 30000 Total des Beneficiaires 20000 10000 0 2006 2007 2008 2009 2010 ANNEE 53. En ce qui concerne la couverture spatiale de l’intervention, ces ONG sont intervenues dans 13 des 22 régions de Madagascar. Dans les régions du nord (Diana, Sava, Soafia), les interventions de réponses d’urgence ont eu lieu dans les districts d’Ambanja, Antsohihy, Mampikony et Port Bergé, tandis que tous les districts des régions Boeny et Betsiboka ont pu bénéficier d’interventions d’urgence suite au cyclone Ivan. Tous les districts des régions de Vatovavy Fitovinany, de Diana, de Sava et d’Analanjirofo ont bénéficié d’aides d’urgence de la part du SAF FJKM, suite au passage des cyclones. D’ailleurs, historiquement, la partie nord de Madagascar est le fief de l’église FJKM. Les régions Vatovavy Fitovinany, Analanjirofo et Soafia ont obtenu des aides pour la reconstruction de maisons après les chocs. D.3 Coût 54. Les dépenses des ONG dans le secteur d’intervention des catastrophes naturelles durant la période 2006-2010 sont présentées dans le tableau 3.24. Le financement de protection sociale pour répondre aux catastrophes naturelles a atteint un pic en 2008 avec une croissance de 45 % avant une chute de -0.74 % en 2009. Cette chute est le résultat de la suspension des aides internationales, suite à la crise sociopolitique. En 2010, le financement a repris sa tendance à la hausse, mais il n’a pas encore atteint le niveau de 2007. 286 Tableau 3.24 : Evolution des dépenses de protection sociale par activité pour le secteur des catastrophes naturelles (de 2007 à 2010) en milliers d’Ariary Année 2007 2008 2009 2010 1- Réponses d’urgence suite aux catastrophes naturelles 1 551 550 2 103 239 554 993 804 113 2- Reconstruction après le choc ND ND 34 495 274 206 TOTAL 1 551 550 2 103 239 554 993 804 113 Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. Graphique 3.16 : Evolution des dépenses des ONG suite aux catastrophes naturelles Evolution des depenses des ONG suite aux catastrophes naturelles 2 500 000 2 000 000 1- Réponses d’urgence suite aux catastrophes naturelles En Milliers 1 500 000 d'Ariary 1 000 000 2- Reconstruction après le 500 000 choc 0 TOTAL 2007 2008 2009 2010 ANNEE D.4 Efficacité 55. La Croix Rouge Malagasy, par le biais de son réseau étendu sur 119 districts, plus de 1500 communes et 17 000 fokontany, améliore sa stratégie de réduction des risques liés aux catastrophes naturelles en renforçant la capacité de résistance, notamment à l'échelle des communautés . L’objectif est que les interventions d'urgence soient fiables et menées en temps voulu. Elle participe activement au processus d'évaluation des besoins immédiatement après les catastrophes naturelles (rapide évaluation des pertes, identification des zones touchées et estimation des personnes sinistrées). Sur le terrain, les bénévoles de la Croix Rouge Malagasy collaborent étroitement avec les démembrements du BNGRC80. E. Emploi E.1 Description des activités 56. Des ONGs mettent en œuvre des programmes de renforcement des capacités en matière d’emploi en faveur des groupes les plus pauvres, en tenant compte des spécificités régionales, culturelles et économiques. D’après les données collectées auprès des ONG, les activités du secteur emploi sont : formation professionnelle et appui à la réinsertion professionnelle, appui à la création d’activités 80 Le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), rattaché à la primature, assure la gestion, la coordination et le suivi. Le BNGRC est le point focal permanent pour la coordination des programmes et activités touchant à la préparation, la prévention, la réaction et la reconstruction et dont la fonction principale est d’appuyer le CNGRC. En partic ulier, le BNGRC gère un système d’information sur les catastrophes naturelles qui est étendu aux régions et aux communes. 287 génératrices de revenus, et microcrédit. Cinq ONG participent à l’activité « formation professionnelle/appui à la réinsertion professionnelle », tandis que les deux autres activités ne sont exercées que par une ONG chacune. Ces différentes activités font partie de la mise en œuvre de la politique globale du Plein Emploi qui vise la réduction de la pauvreté, la satisfaction des besoins fondamentaux humains, et vise faire vivre les citoyens dans la dignité. Les ONG ici considérées contribuent à atteindre cet objectif d’accès au plein emploi en faveur des plus pauvres. Elles comptent : CEFOR, le Conseil de Développement d’Andohatapenaka (CDA), Enfants du Soleil Antananarivo, Christofel Blinding Mission, et de façon secondaire la Fondation Raoul Follereau, à travers la formation des cordonniers pour la confection des chaussures des lépreux. Ces ONG n’interviennent dans leur large majorité que dans la Capitale, sauf exception, ce qui limite la portée des activités du point de vue de la couverture spatiale. Tableau 3.25 : ONG intervenant dans le secteur emploi Activités de protection N° Dénomination ONG District d'intervention Sources de financement sociale CONSEIL DE Réinsertion et formation 1 DEVELOPPEMENT Antananarivo Ville Secours Catholique France professionnelle D'ANDOHATAPENAKA (CDA) AFTOBA, FSD, CGAP, IFS/CLUSTER/ENDA 2 CEFOR Microcrédit Antananarivo Ville OI/GRANDE BRETAGNE, INTERAIDE Farafangana, Mananjary, FONDATION RAOUL Formation 3 Fianarantsoa I, Fondation Raoul Follereau FOLLEREAU professionnelle Ambositra Création d'emploi pour NMS (Norvegian 4 FANILO les jeunes et femmes Tous les Districts Missionary Society) vulnérables Appui à l'insertion 5 Centre Notre Dame de Clairvaux Antananarivo Ville Salésiens Don Bosco professionnelle Réinsertion Enfants du Soleil 6 Enfants du Soleil Tana Antananarivo Ville professionnelle (Association Francaise) Antsirabe, Fianarantsoa, Antananarivo, Sambava, Christoffel Blinding Mission Appui à l'insertion Christoffel Blinding 7 Mandritsara, Toamasina, (CBM) professionnelle Mission (CBM) Morondava, Toliary, Farafangana 288 Tableau 3.26 : Nombre d’ONG intervenant dans le secteur emploi Nombre Désignation des activités Description des activités d’ONG Prise en charge des personnes issues des familles vulnérables dans leur recherche d'emploi ; formation professionnelle à des familles pauvres 1- Formation professionnelle / vivant dans les bas quartiers d'Antananarivo ayant 18 ans et plus ; appui à la réinsertion formation professionnelle: ouvrage bois, fer, bâtiment, agri-élevage, 5 professionnelle mécanique auto. ; formation et orientation professionnelle ; formation continue ; formation professionnelle ; développement de capacités ; favorisation de l'auto-emploi 2- Appui à la création d’Activités Appui aux Petits Métiers par l'octroi de microcrédit ; appui à la création 1 Génératrices de Revenu d’AGR (formation et octroi de crédit) Octroi de crédit à des familles pauvres vivant dans les bas quartiers 3- Microcrédit 1 d'Antananarivo Graphique 3.17 : Évolution des dépenses dans le secteur emploi Evolution des dépenses pour l’emploi 2006- Structure et évolution des dépenses par 2010 activité 1,000,000,000 900,000,000 900,000,000 800,000,000 3 MICRO 800,000,000 CREDIT 700,000,000 700,000,000 600,000,000 600,000,000 500,000,000 2 CREDIT AGR 500,000,000 Series1 400,000,000 400,000,000 300,000,000 300,000,000 200,000,000 1 FORMATION 200,000,000 PROF/APPUI 100,000,000 100,000,000 REINSERTION - PRO - 2006 2007 2008 2009 2010 1 2 3 4 5 E.2 Couverture 57. Le tableau suivant présente le nombre de bénéficiaires des activités des ONG. Les données révèlent le poids écrasant de l’activité de formation/insertion par rapport aux deux autres activités, avec 72858 individus formés. Il n’et pas sûr cependant que ce chiffre fasse le poids par rapport à la masse des sans emploi au niveau national… L’activité de microcrédit tient la seconde place, bien que les 31 559 bénéficiaires ne représentent, nous en sommes convaincus, qu’une infime partie des individus y aspirant. Tableau 3.27 : Nombre de bénéficiaires des activités des ONG en matière d’emploi Nombre Désignation des types d’activités Unités de bénéficiaires 1- Formation professionnelle / appui à la 72 858 Individus formés réinsertion professionnelle 2- Crédit « activités génératrices de revenu » 1 561 Bénéficiaires 3- Microcrédit 31 559 Bénéficiaires Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. 289 E.3 Coût 58. Les montants annuels mobilisés par les ONG pour la réalisation de l’ensemble des activités de protection sociale liées au secteur de l’emploi sont rapportés dans les tableaux suivants. Tableau 3.28 : Evolution des dépenses des ONG (de 2006 à 2010) Années 2006 2007 2008 2009 2010 Coûts 216 277 107 498 269 541 547 779 291 595 035 852 87 2297 584 Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. Tableau 3.29 : Dépenses effectuées par activité dans le secteur de l’emploi (de 2006 à 2010) 1- Formation professionnelle / appui à la réinsertion 2 182 605 027 professionnelle 2- Crédit « activités génératrices de revenu » 268 552 328 3- Microcrédit 326 390 000 Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. Tableau 3.30 : Evolution des dépenses par activité et par an (de 2006 à 2010) 2006 2007 2008 2009 2010 1- Formation professionnelle / appui à la réinsertion 206 587 107 472 769 541 517 709 291 258 252 852 727 286 236 professionnelle 2- Crédit « activités - - 200 000 000 25 352 328 43 200 000 génératrices de revenu » 3- Microcrédit 9 690 000 255 000 000 9 700 000 7 000 000 45 000 000 TOTAL 9 690 000 255 000 000 9 700 000 7 000 000 45 000 000 Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. 59. Le tableau ci-dessous révèle le bas niveau du microcrédit81 accordé aux bénéficiaires très pauvres. Il serait intéressant de se demander quel niveau de financement serait nécessaire pour leur permettre de sortir du cercle infernal de la pauvreté. Le crédit accordé aux activités génératrices de revenu s’élève au niveau acceptable de près de 200 000 Ariary par bénéficiaire, tandis que les dépenses pour la formation/réinsertion s’élèvent à 30 000 Ariary par bénéficiaire (Tableau 3.31). La durée des sessions varie de 3 à 6 mois. 81 Il est évident que nous parlons ici des ONG qui nous ont fourni des données et qui interviennent dans le secteur emploi. 290 Tableau 3.31 : Analyse du coût par bénéficiaire en matière d’emploi Coût par Coût (2006-2010) Désignation des types d’activités Nombre de bénéficiaires bénéficiaire (Ariary) (Ariary) 1- Formation professionnelle / appui à 72 858 2 182 605 027 29 957 la réinsertion professionnelle 2- Crédit AGR 1 561 268 552 328 172 038 3- Microcrédit 31 559 326 390 000 10 329 TOTAL 105 978 2 777 547 355 212 324 Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. E.4 Efficacité 60. Les critères retenus pour l’évaluation de l’efficacité des interventions des ONG dans le secteur santé sont : la cible atteinte, la non-interruption des activités dans la période de crise et la couverture géographique. Pour ce qui est de la cible, les ONG visent et atteignent les populations les plus pauvres, souvent par des enquêtes de cas sociaux. Les ONG ont toujours été au rendez-vous et ont apporté leur contribution depuis 2006 et un regain de dynamisme a même été constaté sous la crise. Le blocage causé par la non-reconnaissance du gouvernement malgache a été surmonté grâce au fait que les bailleurs sont en partie privés. Même les aides bilatérales et multilatérales ont parfois transité par des ONG. Les dépenses des ONG dans le secteur emploi n’ont donc pas tellement souffert de la crise politique. Graphique 3.18 : Évolution des bénéficiaires dans le secteur emploi 25000 20000 3 MICRO CREDIT 15000 2 CREDIT AGR 10000 1 FORMATION PROF/APPUI REINSERTION PRO 5000 0 2006 2007 2008 2009 2010 F. Assistance aux groupes vulnérables F.1 Description des activités 61. Le tableau 3.32 ci-après présente les ONG intervenant dans l’assistance aux groupes vulnérables avec leurs sources de financement. L’intervention des ONG dans ce secteur se présente sous deux formes principales : l’accueil pour l’éducation fondamentale et/ou spécialisée, et des aides sociales et création de projets divers pour les ménages très vulnérables. L’objectif de ces activités est de réintégrer sur le plan socioéconomique les groupes vulnérables spécifiques. Le tableau 3.33 présente le contenu de ces différentes activités et le nombre d’ONG œuvrant dans chaque activité. 291 Tableau 3.32 : ONG intervenant dans l’assistance aux groupes vulnérables District N° Dénomination ONG Activités de protection sociale Sources de financement d'intervention Particuliers, apiculteurs 1 HENINTSOA Centre d'accueil et d'éducation Antananarivo français Mise en place d’une classe Antananarivo - Fonds propre de l'Aide et 2 AIDE ET ACTION intégrée Ville Action - Fonds Propre AKAMA - Christoffel Blinden Mission (CBM) AKANIN'NY MARENINA Antananarivo - 3 Centre d'éducation des sourds Internationale (AKAMA) Centre de sourds Ville - Norvegian Mission Society (NMS) Norvège Conseil Diocésain de Activités génératrices de revenu 5 districts de 4 Secours Catholique France Développement (CDD) - TULEAR pour les familles nécessiteuses TOLIARA Intégration socio-éducative des enfants qui ont des déficiences mentales et défavorisées dans les Eglise Baptiste Church USA quartiers environs ; protection 5 CENTRE FITIAVANA Mahajanga Ville (CBI); • Association Bridge des droits des personnes of Roses à Boston USA handicapées, surtout les enfants, ou qui ont des déficiences mentales Fondation Orange, FCIL, Projets de vie des « enfants en Antananarivo - Coopération Monaco, Little 6 Graines de Bitume situation difficile d’Antanarivo » Ville Troll Fondation, Commune (Madagascar) de Muensingen, dons privés Antananarivo - Aide et Partage, Scout de 7 GRANDIR DIGNEMENT Formations professionnelles Ville France, Accueil dans les centres Association Gardoise Terre 8 TERRE DES ENFANTS Toamasina d’accueil Des Enfants CONSEIL DE Projet d’appui aux initiatives Antananarivo - Développement et Paix 9 DEVELOPPEMENT Communautaires en faveur des Ville Canada D'ANDOHATAPENAKA (CDA) pauvres Antananarivo, Diégo, Soutien et assistance aux 10 Handicap International Mahajanga, Handicap International handicapes Toamasina, Toliara Centre médico-éducatif de jour 11 Orchidées Blanches Antananarivo Fonds propre pour les handicapes mentaux, Éducation des enfants a risque et Antananarivo - CCFD, Fondation d'Auteuil, 12 HARDI en situation difficile Ville ASMAE, RTM Réinsertion socioprofessionnelle FONDATION RAOUL 13 des lépreux et des tuberculeux Tous les Districts Fondation Raoul Follereau FOLLEREAU ainsi que de leurs familles Antsirabe, Farafangana, Education spécialisée des enfants NMS (Norvegian Missionary 14 FOFAJA Toliara, et jeunes aveugles Society) Fianarantsoa, Toamasina 292 Education spécialisée des enfants Antsirabe, NMS (Norvegian Missionary 15 FOFAMA et jeunes SOURDS Mahajanga Society) Akany Zaza Kamboty, Toby NMS (Norvegian Missionary 16 SPAM Boka Mangarano, Antsirabe Society) Fanomezantsoa, STL Tableau 3.33 : Description et nombre d’ONG œuvrant dans ces activités Nombre Désignation des activités Description des activités d’ONG - Education fondamentale pour les enfants nécessiteux issus des familles á risque les plus démunies, en situation difficile 1- Soutien et assistance aux 11 personnes vulnérables - Soutien et éducation spécialisée pour les enfants en déficience physique ou mentale - Aide sociale aux nécessiteux : consultations, soins et médicaments gratuits ou à prix réduits 2- Aides sociales et création de - Amélioration du cadre de vie des familles défavorisées projets divers pour les ménages 4 - Projets de vie pour les enfants á risque et/ou en situation très vulnérables difficile - Réinsertion sociale et socioprofessionnelle et différents projets 62. Le ciblage des bénéficiaires varie selon les ONG. Généralement, les bénéficiaires sont des personnes et groupes de personnes défavorisées vivant dans la zone d’intervention de l’ONG. En principe, trois méthodes de sélection sont pratiquées : soit la personne vient directement auprès de l’ONG et une étude de cas est faite par un travailleur social qui propose des actions adéquates ; soit la sélection est réalisée par le biais d’un comité au niveau du centre composé des techniciens des projets et des représentants locaux (fokontany, associations, leaders locaux) ; soit les bénéficiaires sont introduits par une association qui a déjà réalisé une étude approfondie des cas. F.2 Couverture 63. Dans le domaine de l’assistance aux groupes vulnérables, les dépenses des ONG ont profité à 760 919 personnes vulnérables et 2 120 familles. Le tableau 3.34 présente le nombre de bénéficiaires de chaque activité. 759 850 handicapés (environs 42 % des handicapés à Madagascar) ont bénéficié des interventions des ONG durant la période 2006-2007. Tableau 3.34 : Nombre de bénéficiaires des activités d’assistance aux groupes vulnérables Désignation des activités Nombre de bénéficiaires 1069 enfants à risque 1- Soutien et assistance aux personnes vulnérables 759 850 personnes handicapées82 2- Aides sociales et création de projets divers pour les 758 familles familles très vulnérables 64. En ce qui concerne la couverture spatiale de l’intervention des ONG, la plupart de ces ONG travaille dans les grandes villes, et principalement dans la capitale. Ces ONG sont intervenues dans les 6 chefs lieu de Province et 10 chefs lieu de région de Madagascar. Plus de 70 % des centres d’accueil pour les groupes et personnes vulnérables se trouvent á Antananarivo, 20 % dans les chefs lieu de province et seulement 10 % dans les autres districts. Le Conseil de Développement d'Andohatapenaka œuvre en faveur des familles et groupes de personnes défavorisées des bas quartiers de la ville d’Antananarivo ; 36 familles sinistrées ont été hébergées depuis 2008. Le Handicap International intervient en faveur de 750 000 handicapés au niveau de 5 régions (Analamanga, Diana, Boeny, Antsiranana et Atsimo 82 Total cumulé des personnes handicapées ayant bénéficié de soutien et de facilitation d’accès aux services. 293 Andrefana), à travers des projets d’activités génératrices de revenu, afin de faciliter l’insertion socioéconomique des handicapés, et d’un programme de sensibilisation et d’insertion qui a pour objectif d’améliorer l’accès des handicapés aux infrastructures sociales. L’éducation spécialisée des personnes en déficience physique (sourds et muets, aveugles) est principalement prise en charge par les ONG confessionnelles issues de l’Eglise luthérienne telles que l’Akama, le Fofaja, le Fofama. Au total, 4632 enfants et adolescents en sont bénéficiaires depuis l’année 2007. Quant aux familles touchées par la lèpre, la fondation Raoul Follereau a fourni une aide sociale à 340 familles pour leur réinsertion socioprofessionnelle. F.3 Coût 65. L’évolution des dépenses pour l’appui et l’assistance des groupes vulnérables durant la période 2006-2010 est présentée dans le tableau 3.35 ci-dessous. Les dépenses effectuées par les ONG ont connu une hausse de 26 % à 37 % entre 2006 et 2008, et a atteint un niveau maximum de 6 995 335 000 Ariary en 2008. En 2009, une régression des dépenses de l’ordre de 41 % a été enregistrée, et finalement le montant des dépenses a chuté à 1384 504 000 Ariary en 2010. La qualité du soutien et l’assistance aux personnes vulnérables ont été touchés par cette baisse, en particulier l’assistance aux enfants à risque et aux personnes handicapées. Tableau 3.35 : Evolution des dépenses des ONG pour les groupes vulnérables Année 2006 2007 2008 2009 2010 Soutien et assistance aux personnes 3 973 237 5 281 500 6 665 972 3 793 459 930 008 vulnérables Aides sociales et création de projets 66 619 253 765 329 363 293 987 454 496 divers pour les familles très vulnérables Total des dépenses 4 039 857 5 535 264 6 995 335 4 087 446 1 384 504 Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. Graphique 3.19 : Evolution des dépenses des ONG destinées aux groupes vulnérables Evolution des depenses des ONG destinees aux groupes vulnerables ( 2006 - 2010 ) 7000000 Année 6000000 5000000 Soutien et assistance aux En milliers 4000000 personnes vulnérables d'Ariary 3000000 2000000 Aides sociales et création de 1000000 projets divers pour les familles très vulnérables 0 2006 2007 2008 2009 2010 Total des depenses ANNEE F.4 Efficacité 66. Le nombre de bénéficiaires des activités d’assistance aux groupes vulnérables ne cesse d’augmenter ; en 2009, au début de la crise, ce nombre était 3 fois plus grand qu’en 2008. L’évolution des 294 dépenses des ONG n’est cependant pas proportionnelle à l’évolution du nombre de bénéficiaires. A cause de la baisse des dépenses en 2010, même si les ONG se sont efforcées de faire bénéficier le maximum de personnes vulnérables, la qualité du soutien et de l’assistance a beaucoup souffert. Tableau 3.36 : Evolution du nombre de bénéficiaires en matière d’appui aux groupes vulnérables Année 2006 2007 2008 2009 2010 1- Soutien et assistance 60 enfants 105 enfants 296 enfants 88 enfants 120 enfants aux personnes 300 240 PH83 400 250 PH 500 271 PH 603 839 PH 3 833 PH vulnérables 2- Aides sociales et 8 familles création de projets 281 familles 18 familles 71 familles 380 familles 90 adolescents divers pour les familles 240 enfants très vulnérables Source : Résultat des enquêtes menées auprès des ONG – Mars 2011. 83 PH : Personnes Handicapées. 295 CONCLUSION 67. En réaction à l’existence de différents risques, des initiatives de protection sociale destinées aux différents groupes vulnérables de la population ont été mises en œuvre et financées par des Organisations Non Gouvernementales. Entre 2006 et 2010, les 41 ONG étudiées dans le cadre de notre enquête ont financé de telles initiatives à hauteur de plus de 60 milliards d’Ariary. 68. Les interventions des ONG sont complémentaires aux programmes publics car leur travail bénéficie généralement d’un capital confiance particulier de la part de la population. Leurs activités de protection sociale paraissent à certains moins bureaucratiques et plus efficaces que l’aide bilatérale des gouvernements et l’aide des grandes institutions multilatérales. Si les bulletins d’information des nombreuses ONG parlent surtout de succès, il manque cependant pour l’instant des évaluations sérieuses de l’impact réel du travail des ONG. 69. L’indépendance des ONG, qui repose de prime abord sur leur autonomie financière, a constitué un obstacle à la bonne marche de notre enquête. Le manque de transparence des activités de certaines ONG empêche en effet d’apprécier l’apport total des ONG, aussi bien en termes de dépenses qu’en termes de couverture et d’efficacité. Toutefois, une extrapolation basée sur la population statistique des ONG existant à Madagascar pourrait être réalisable. 70. Au cours de l’enquête, nous avons recenser plusieurs ONG qui sont pionnières dans certains domaines de la protection sociale tels que la santé et l’appui aux groupes vulnérables, et qui prennent des initiatives louables pour dynamiser et coordonner tous les acteurs travaillant dans un secteur donné de la protection sociale. Bien que la collaboration commence à peine à exister et à se développer, ces ONG affirment être prêtes à renforcer la coordination avec les autres entités intervenant dans la protection sociale si une plateforme d’échange et de collaboration est mise en place. Une plateforme opérationnelle coordonnerait les actions, accroîtrait leur efficacité et permettrait une couverture nationale. 71. En général, les ONG connaissent une diminution du financement reçu pour mener leurs activités sur terrain, et sont conscientes de l’effet néfaste sur la population vulnérable. Bien évidemment, si une autre source de financement leur était offerte, le déficit actuel en termes d’activités pourrait être comblé, et la mise en place d’un nouveau mécanisme de financement des activités de protection sociale recevrait l’adhésion des ONG. 296 REFERENCES 1. Risk Management and Social Protection Strategy (Report No 39513-MA) August. 2007 2. L’annuaire des ONG à Madagascar. Ministère de la Population et des Affaires Sociales 3. Vulnérabilité et Stratégies durables de gestion des risques : Une étude appliquée aux ménages ruraux de Madagascar ». Réseau des observatoires ruraux (ROR). 2003 4. Institut National de la Statistique, Enquête Périodique auprès des Ménages 2010, Policy Brief. Madagascar. Janvier 2011. 5. Stratégie Nationale d’Alphabétisation – Ministère de l’Education – 2008 6. Rapport d’activités de la Fondation Raoul Follereau – Février 2011 7. Banque Mondiale, Madagascar : Vers un agenda de relance économique. Juin 2010. 8. Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), Synthèse des interventions effectuées par le BNGRC 2007 -2008, 2008, 2009. 2010 9. Institut National de la Statistique, Enquête Démographique et de la Santé 2008-2009, Avril 2010, Madagascar. 10. Institut National de la Statistique, Enquête Démographique et de la Santé 2003-2004. Février 2005, Madagascar. 11. Elder, Auffret, Sherburne-Benz.- Protection sociale : aider les ménages vulnérables à gérer les risques et à protéger leurs biens 12. Ramanantoanina Patrick.- Secteur de l’éducation : un effort concerté pour maintenir les acquis et rattraper les retards, 2010 13. LIZARZABURU ALFONSO.- Politique post-alphabétisation à Madagascar, UNESCO, Paris, 1987 14. La politique Nationale de l’emploi, Ministère de la Fonction Publique, du Travail et des Lois Sociales. 2007 297 LISTE DES INSTITUTIONS CONTACTEES Ministère de l’Education, Directeur Général de l’Education Fondamentale Ministère de l’Education, Directeur de l’Education Fondamentale Ministère de l’Education, Directeur de l’Alphabétisation Ministère de la Population et des Actions Sociales, Directeur de la Protection Sociale Ministère de la Population et des Actions Sociales, Chef de Service des ONG Ministère de la Population et des Actions Sociales, Chef de service de la promotion des personnes handicapées CRS, Livelihood Team Leader Ministère de la santé, Secrétaire General de la Santee Ministère de la santé, Directeur des Hôpitaux Privés Ministère de la santé, Directeur du Développement Sanitaire Ministère de la santé, Directeur de la Santé de la Mère et de l’Enfant Ministère de la santé, Direction du Suivi-Evaluation Secrétaire Exécutif du BNGRC CROIX ROUGE MALAGASY, Président National Education Specialist REGGIO TERSO MONDO, Coordinatrice Projet Nutrition ONN, Coordonnateur Technique CEFOR, Directeur UNICEF Spécialiste en Politique Sociale FID Directeur des opérations FID Conseiller en Projets Protection Sociale Eglise Catholique Eglise Anglicane DIDEC, Directeur Diocésain CPGU, Secrétaire Exécutif CDA, Directeur Exécutif Fondation Raoul Follereau à Madagascar, Représentant à Madagascar PSI Madagascar, Responsable du Suivi-Evaluation, Caritas Antananarivo, Directeur 298 ANNEXES Encadré A.1 : Déroulement de l’inventaire des ONG en protection sociale Muni d’une lettre introductive délivrée par Monsieur Le Directeur Général du Fonds d’Intervention pour le Développement (FID), nous avons procédé aux traditionnelles visites de courtoisie auprès des hauts responsables des différents Ministères concernés par les domaines de l’étude. Le Secrétaire Général du Ministère de la Santé nous a alors orienté vers toutes les Directions techniques opérationnelles de son département, à savoir la Direction des Partenariats qui a des relations fonctionnelles étroites avec les ONG qui interviennent dans le secteur de la santé et de la nutrition, la Direction des Hôpitaux Privés, la Direction du Développement Sanitaire, la Direction de la Santé de la Mère et de l’Enfant, la Direction du Suivi -Evaluation. Le Directeur Général du Ministère de l’Education Nationale nous a accueilli et orienté vers la Direction de l’Education Fondamentale (DEF) et la Direction de l’Alphabétisation (DEPA) mais aussi vers celle qui s’occupe de la gestion des cantines scolaires à Madagascar. Le but ultime de cette démarche auprès des Ministères a été d’accéder par leur intermédiaire à la liste des ONG qui collaborent avec les Directions techniques des différents départements. L’occasion a été aussi mise à profit pour obtenir déjà des données et informations concernant ces ONG – si celles-ci étaient disponibles. De la Direction des Partenariats du Ministère de la Santé, nous avons recueilli une liste d’ONG surtout internationales provenant du Ministère des Affaires Etrangères, la porté d’entrée, à qui ces ONG a dressent leur Accord de Siège. De la Direction des Hôpitaux Privés, nous avons eu accès aux différentes missions humanitaires effectuées par des particuliers et associations humanitaires venant de l’étranger (Association des Médecins de l’Océan indien, Association des Médecins de l’île de la Réunion, Médecins italiens, français, etc.). Des recueils de listes d’ONG ont été aussi rendus accessibles grâce à la collaboration avec l’INSTAT et aux plateformes d’ONG intervenant dans le domaine de l’éducation en général (présidée par Aide et Action), dans le domaine de l’alphabétisation (PACA) et dans le domaine des groupes vulnérables. Nous avons recueilli auprès du Ministère de la Population et des Affaires Sociales un document sur les ONG œuvrant à Madagascar appelé « Annuaire des ONG nationales et internationales ». Cet Annuaire, mis à jour en mars 2010, est d’une certaine fiabilité et complète les autres listes recueillies. Nous avons également pris contact avec les différentes institutions internationales comme l’UNICEF, le PAM, l’USAID, CARE International, etc. pour avoir les coordonnées des ONG qui travaillent avec elles , afin de pouvoir les contacter directement et leur demander si elles bénéficient d’autres sources de financement « strictement privées ». Enfin, sachant de facto la place des Eglises Confessionnelles dans leurs interventions en faveur des couches défavorisées, et pour connaître les actions que mènent leurs ONG respectives dans les secteurs qui nous concernent, nous avons eu des entrevues avec les Chefs des Eglises Catholique et Anglicane (respectivement, Son Excellence l’Archevêque Odon Marie RAZANAKOLONA et Son Excellence l’Archevêque Mgr Samoela Jaona RANARIVELO). Le Chef de l’Eglise Luthérienne, parti à l’étranger (en Afrique du Sud), n’était pas accessible, mais il a été bien représenté par ses collaborateurs. De même, au niveau de l’Eglise FJKM, les Directions techniques qui prennent en charge l’éducation, la santé et la nutrition, les catastrophes naturelles, etc. nous ont largement suffi pour la collecte des données, épargnant ainsi les hauts responsabl es de l’Eglise déjà très occupés. Sur orientation de l’Archevêque catholique qui a attendu une imminente réunion de tous les évêques de Madagascar pour agir, nous avons déjà contacté les Directeurs Diocésains des Ecoles Catholiques (Directeur National et Directeur de la Région Analamanga). Le DIDEC Analamanga a compté prendre un échantillon d’une vingtaine d’écoles de sa circonscription afin d’analyser la situation de vulnérabilité et de pauvreté dans les écoles catholiques. De toutes ces listes recueillies – qui totalisent plus de 600 ONG – nous avons fait un tri pour n’en retenir que 156, celles qui interviennent dans le domaine de la protection sociale, et qui disposaient de coordonnées (numéro de téléphone, adresse e-mail) réactualisées permettant de les contacter. 299 Tableau A.1 : Pourcentage d’ONG opérant dans les principaux secteurs d’intervention en 2008, 2009 et au 1er semestre 2010 % d’ONG y opérant Secteur d’activité 2008 2009 1er sem. 2010 Artisanat 0,4 1,1 1,1 Droit de l'Homme 0,2 1,2 1,5 Justice 2,4 1,1 0,9 Eau et assainissement 2,8 3,0 3,4 Education 5,5 9,3 8,5 Elevage et pêche 2,6 1,6 1,6 Environnement 7,8 9,3 9,5 Etudes 3,2 1,9 1,5 Formation conseil 22,9 15,6 16,2 Genre 0,2 0,4 0,6 Promotion de l'Agriculture 6,8 4,1 4,8 Protection sociale 11,0 20,0 19,8 Religion 1,2 1,5 2,0 Santé 21,6 18,6 16,7 Œuvres socio économiques 6,0 6,0 7,7 Autres 6,1 5,4 4,0 Ensemble 100 100 100 Source : Enquête ONG-2010 /BCM-INSTAT. Graphique A.1 : Evolution des dépenses des ONG en médecine préventive Evolution des dépenses en médecine Importance des sous activités en médecine préventive préventive 900,000 1.2E+09 1E+09 800,000 1- MEDECINE 800000000 700,000 PREVENTIVE 600000000 2010 600,000 400000000 2009 500,000 200000000 400,000 2008 Consultations… Lutte contre le… Suivi de l'utilisation… Santé maternelle et… Distribution de… Distribution de… SECTEUR 0 300,000 2007 déparasitage Sensibilisation Vaccination SANTE: EVOLUTION 200,000 DES DEPENSES 2006 100,000 PAR ACTIVITE - 300 Graphique A.2 : Evolution des dépenses des ONG en médecine curative Evolution des dépenses en médecine curative Importance des sous activités en médecine curative 300,000 300000000 EVOLUTION DES DEPENSES 2- MEDECINE 250000000 EN MEDECINE 250,000 CURATIVE CURATIVE 200000000 200,000 2010 150000000 100000000 150,000 50000000 SECTEUR 2009 100,000 SANTE: 0 EVOLUTION 50,000 DES DEPENSES PAR 2008 - ACTIVITE Graphique A.3 : Evolution des dépenses des ONG en appui en médicaments Evolution des dépenses en appui en Importance des sous activités « appui en médicaments médicaments » 450,000 1.2E+09 EVOLUTION DES DEPENSES 400,000 3-APPUI EN 1E+09 AUX APPUIS 350,000 MEDICAMEN 800000000 2010 TS 300,000 600000000 250,000 400000000 2009 200,000 200000000 SECTEUR 150,000 SANTE: Cas sociaux… Aide aux… Appui aux centres… Accompagnement… Appui aux centres… Subvention de… 0 EVOLUTION 2008 100,000 DES 50,000 DEPENSES PAR - 2007 ACTIVITE 301 Graphique A.4 : Evolution des dépenses des ONG pour la construction d’infrastructure communautaires Evolution des dépenses en construction Importance des types d’infrastructures d’infrastructures communautaires 2.5E+09 EVOLUTION CONSTRUCTION D'INFRASTRUCTURES DES DEPENSES COMMUNAUTAIRES 2E+09 CONSTRUCTIO 600,000,000 NS 1.5E+09 2010 500,000,000 1E+09 400,000,000 500000000 300,000,000 2009 Remise en route… Construction de… Mise en place des… Construction de… Construction de… Accueil des sans… Refection de… 0 200,000,000 100,000,000 2008 - 2006 2007 2008 2009 2010 Graphique A.5 : Evolution des dépenses des ONG en accueil, soins, construction de centres de santé 800,000,000 5- ACCUEIL, Accueil des sans abris, soins des 700,000,000 SOINS, malades,construction de centres de CONSTRUC santé 600,000,000 TION 500,000,000 700000000 SECTEUR 600000000 400,000,000 SANTE: 500000000 Accueil des sans EVOLUTIO 400000000 abris, soins des 300,000,000 N DES 300000000 malades,constru DEPENSES ction de centres 200,000,000 PAR 200000000 de santé ACTIVITE 100000000 100,000,000 0 20062007200820092010 - 2006 2007 2008 2009 2010 302 Graphique A.6 : Evolution des dépenses des ONG en prévention, soins, appui en matériels 1,800,000 1,600,000 1,400,000 1,200,000 6- 1,000,000 PREVENTI ON, SOINS, 800,000 APPUI EN 600,000 MATERIEL S 400,000 200,000 - Graphique A.7 : Evolution des dépenses des ONG pour la lutte contre la cécité et la surdité Lutte contre la cécité et la surdité. Fourniture d'aides oculaires et auditives 1.8E+09 1.6E+09 1.4E+09 Lutte contre la 1.2E+09 1E+09 cécité et la 800000000 surdité. 600000000 Fourniture 400000000 d'aides oculaires 200000000 et auditives 0 20062007200820092010 303 304 PARTAGE D’EXPERIENCES SUR LA PROTECTION SOCIALE : TRANSFERT D’ESPECES ET AUTRES FORMES DE SOUTIEN SCOLAIRE EN FAVEUR D’ENFANTS ET JEUNES SCOLARISES ISSUS DE FAMILLES PAUVRES CAS DE L’ASSOCIATION JEUNESSE DU TROISIEME AGE Brigitte Lalasoa RANDRIANASOLO Juin 2011 305 SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX ...........................................................................................................................................307 LISTE DES FIGURES ...............................................................................................................................................307 LISTE DES ENCADRES ...........................................................................................................................................307 SIGLES ET ABBREVIATIONS...................................................................................................................................307 RESUME ................................................................................................................................................................308 INTRODUCTION .....................................................................................................................................................309 1. DESCRIPTION DU PROGRAMME .........................................................................................................................310 A. Aperçu du programme d’appui à l’action scolaire ......................................................................................310 B. Evolution du programme ............................................................................................................................311 C. Groupes cibles ............................................................................................................................................312 2. EVALUATION DU PROGRAMME .........................................................................................................................313 A. Coûts...........................................................................................................................................................313 B. Problèmes rencontrés ..................................................................................................................................314 C. Inconvénients et obstacles majeurs .............................................................................................................315 D. Brève analyse des avantages et effets du programme .................................................................................316 CONCLUSION ........................................................................................................................................................317 ANNEXES ..............................................................................................................................................................318 306 LISTE DES TABLEAUX Tableau A.1 : Aperçu du programme de protection sociale de la J.T.A en faveur d’élèves performants ............319 Tableau A.2 : Suivi des anciens lauréats de l’EPP partenaire admis en CEG ......................................................323 Tableau A.3 : Aperçu des réalisations globales du Programme d’Appui à l’Action Scolaire (PAAS) de la J.T.A .............................................................................................................................................................................324 Tableau A.4 : Transfert d’espèces dans le cadre du PAAS de la J.T.A................................................................327 Tableau A.5 : Evolution des coûts de la colonie de vacances ..............................................................................328 Tableau A.6 : Avantages et inconvénients des modes d’intervention du PAAS ..................................................329 LISTE DES FIGURES Figure A.1 : Calendrier de mise en oeuvre du PAAS de la J.T.A ........................................................................332 LISTE DES ENCADRES Encadré A.1 : Profil des ménages touchés par le PAAS et suivi des perspectives des élèves .............................331 SIGLES ET ABBREVIATIONS CEG Collège d’Enseignement Général CEPE Certificat d’Etudes Primaires Elémentaires EPP Ecole Primaire Publique JTA Association Jeunesse du Troisième Age PAAS Programme d’Appui à l’Action Scolaire 307 RESUME 1. Cette note décrit le fonctionnement du Programme d’Appui à l’Action Scolaire (PAAS), un programme de protection sociale mis en œuvre il y a six ans par l’Association Jeunesse du Troisième Age (J.T.A) basée à Antananarivo à Madagascar. 2. Pauvreté et chocs économiques menacent constamment la réussite scolaire des élèves. Dans ce contexte, le programme PAAS vise à atténuer les effets de la pauvreté et des chocs économiques et sociaux sur la scolarité et la survie d’élèves vulnérables, suivis depuis la classe de fin du premier cycle primaire jusqu’au cycle secondaire. Le programme s’appuie sur des contributions volontaires à la fois financières et matérielles, ainsi que sur des prestations gratuites dispensées par les membres de la J.T.A. 3. Le PAAS consiste en un parrainage scolaire sous la forme de transfert d’espèces (frais d’inscription scolaire, bourse, subvention au maître), de cours de soutien, d’appui alimentaire et nutritionnel et de soutien matériel. Il comporte également un volet culture et loisirs. Il agit à plusieurs niveaux : au niveau primaire, par une classe de préparation de l’examen de fin de cycle dans deux écoles publique et privée partenaires, ainsi qu’au niveau secondaire – premier et second cycles – par le suivi des anciens lauréats de l’école publique cible, afin de prolonger au maximum leur cursus réussi. Etant donné le contexte national, le programme évolue, tout en gardant comme principe de base le parrainage scolaire conditionné par et motivant la performance et la réussite scolaire. 4. Requis par la Banque Mondiale, ce travail a le mérite de mettre en lumière les efforts louables déployés, même à très petite échelle, par l’association Jeunesse du Troisième Age qui n’avait pas eu l’occasion de vulgariser ses actions jusqu’ici. L’association voudrait adresser ses vifs remerciements à l’égard de la Banque, et exprimer son éternel souhait de capitaliser compétences et expériences dans un but de partage au service des plus vulnérables. 308 INTRODUCTION 1. L’association Jeunesse du Troisième Age, abrégée J.T .A, a mis en œuvre depuis 2005 un programme de protection sociale intitulé Programme d’Appui à l’Action Scolaire ou PAAS. Cette association J.T.A emploie des seniors bénévoles animés par le sens du partage, et voulant mettre à profit leurs savoir, compétences et expériences de divers horizons au service des plus vulnérables. 2. L’objectif du PAAS est d’atténuer les effets de la pauvreté sur la survie et la scolarité des élèves vulnérables, en combattant en particulier l’échec et l’abandon scolaire précoce. Le programme vise à développer chez les élèves suivis la capacité à accumuler des années d’éducation, afin de leur assurer durablement un avenir meilleur. 3. En raison de ses ressources limitées, provenant essentiellement de cotisations de la part de ses membres, la J.T.A a toujours été contrainte d’être très sélective quant aux types d’action à mener, et au choix des sites d’intervention. Deux sites ont été retenus, et ils ont fait l’objet d’une petite enquête monographique. Ils s’agit de deux écoles primaires accueillant des élèves issus de milieux pauvres : l’une est publique (Ecole Primaire Publique, abrégée EPP) et située dans une commune urbaine périphérique d’Antananarivo ; l’autre est privée, et localisée dans une commune rurale aux alentours de la capitale. 309 1. Description du Programme A. Aperçu du programme d’appui à l’action scolaire 4. Le Programme d’Appui à l’Action Scolaire (PAAS) est un programme de protection sociale qui vise à réduire les problèmes de vulnérabilité rencontrés par les meilleurs élèves fréquentant des écoles primaires accueillant des enfants issus de familles pauvres. Le programme suit l’évolution de ces élèves jusque dans le secondaire. A court terme, le PAAS vise à alléger les charges scolaires, qui sont source de frustration et de découragement pour les familles à bas revenus ; soutenir les efforts des élèves, afin qu’ils puissent achever avec succès le cycle primaire ; et préserver la survie scolaire des élèves admis en secondaire, pour qu’ils progressent sans à-coup ni échec. 5. Le programme cherche à accompagner les élèves défavorisés vers un cursus scolaire réussi. Il agit selon deux modes d’intervention : d’une part des subventions scolaire ou transfert d’espèces destinés à couvrir, soit une dépense spécifique convenue à l’avance avec l’intéressé (droits d’inscription scolaire, écolage, cours de soutien), soit d’autres dépenses de consommation laissées à la libre décision du bénéficiaire (bourse, subvention au maître) ; d’autre part du soutien scolaire sous forme d’appui alimentaire et nutritionnel, d’appui matériel et socioculturel. Le PAAS opère à trois niveaux : x Niveau primaire : en général, au niveau de la classe de CM2. Toutefois, le PAAS a dû également élargir ses interventions à des classes inférieures (primaires et préscolaires) en réponse à des demandes exceptionnelles exprimées par des partenaires (l’école privée et un centre d’accueil d’enfants abandonnés et vulnérables) ; x Niveau secondaire premier cycle : suivi des lauréats admis en secondaire (depuis l’admission au concours d’entrée en classe de 6ème jusqu’en fin premier cycle, classe de 3ème) ; x Niveau secondaire second cycle : suivi des élèves du secondaire premier cycle admis en second cycle. 6. Au départ, l’intervention de la J.T.A était restreinte à la classe de CM2, classe qui termine la fin du cycle primaire et prépare au concours d’entrée dans le secondaire. Cependant, dès la 2ème année de mise en œuvre du PAAS, l’association a pris conscience de problèmes ayant affecté deux des meilleurs élèves de la classe de CM2 de l’EPP, à savoir l’échec au concours d’entrée en classe de 6éme de l’un, et l’abandon scolaire de l’autre malgré sa réussite au concours, à cause de problèmes familiaux. Elle a donc pris la résolution d’élargir son champ d’action au niveau secondaire. Ainsi, au niveau primaire, le programme cherche à stimuler l’émulation entre élèves d’une même classe en récompensant les meilleurs élèves. L’impact souhaité est un effet boule de neige au sein de la classe, voire dans les autres classes de la même école. Au niveau secondaire, le programme cherche à maintenir à l’école les élèves suivis et encourager leurs bonnes performances. 7. Intervention auprès de la classe de CM2 de l’EPP partenaire. Pour avoir une meilleure adhésion de la population cible et un meilleur écho du programme auprès des familles et de l’école, la J.T.A a démarré avec des actions de type socioculturel : sortie récréative à la fin du second trimestre pour mieux entamer la dernière ligne droite de l’année scolaire ; distribution de produits de première nécessité (sucre, riz, huile alimentaire, savon, bougie) à la fin du dernier trimestre, avant la période de préparation des examens officiels ; dotation de fournitures scolaires et octroi d’une semaine de colonie de vacances aux lauréats, dès l’obtention des résultats officiels du concours d’entrée en classe de 6ème. 8. Intervention auprès de la classe de CM2 de l’école privée partenaire. Compte tenu du fait que l’école se trouve en milieu rural, l’engagement de la communauté scolaire (responsables de l’école et des classes, parents d’élèves et élèves) a été plus stimulant. En échange de la mise à disposition par les responsables locaux d’un lopin de terre à la classe de CM2, la J.T.A a doté celle -ci de petits matériels d’entretien et d’intrants (semences, jeunes plants) pour entretenir un jardin potager. Les frais d’écolage 310 des 3 premiers élèves de la classe de CM2 ont été remboursés à la fin de chaque trimestre durant les 6 derniers mois de l’année scolaire. Des fournitures scolaires ont été données, et une semaine de colonie de vacances a été octroyée aux lauréats du concours d’entrée en 6ème au CEG (Collège d’Enseignement Général). Du matériel scolaire a également été fourni à la classe de CM2 en vue de la rentrée suivante. 9. Intervention au niveau secondaire. Comme la JT.A dispose de moyens limités, elle concentre exclusivement son intervention au niveau secondaire sur les anciens lauréats de l’Ecole primaire partenaire. Une fois chaque promotion admise en classe de 6ème, elle en assure graduellement le suivi tout au long du parcours secondaire (depuis le collège j usqu’au lycée public), afin d’encourager les élèves à continuer à bien travailler et à être performant. Par conséquent, le PAAS prévoit le paquet de mesures suivant : la prise en charge de frais d’inscription scolaire mais également, le cas échéant, d’autr es dépenses pour la rentrée scolaire ; la prise en charge de l’écolage qui comprend un transfert d’espèces pour couvrir les frais généraux d’inscription et l’écolage mensuel, et la dotation d’un kit scolaire et d’une blouse (la tenue d’école) ; la dotation de fournitures scolaires chaque année à tous les élèves suivis au niveau secondaire ; la prise en charge des frais de cours de soutien ; la prise en charge de la participation des élèves les plus performants à la colonie de vacances ; la dotation de petits dictionnaires (français/anglais et anglais/français) pour les élèves admis au concours d’entrée en classe de 2nde au lycée. En 2005-2006, la JTA a fait une exception pour le cas de Stéphane, un brillant élève de la même classe de CM2 que les 4 heureux admis au concours d’entrée en 6ème au terme de l’année scolaire 2004-2005 : l’intéressé a échoué par accident audit concours, mais pour éviter le risque d’abandon ou de déperdition scolaire, l’association l’a soutenu pendant un an, à travers la prise en charge de sa scolarité auprès d’une école privée secondaire. 10. Célébration des résultats. A la fin de chaque année scolaire, la J.T.A célèbre avec les élèves méritants, les autorités des écoles partenaires, quelques parents et le président du Fokontany, les résultats scolaires marqués par des réussites. Cette célébration a lieu en fin de cycle primaire pour tous les admis en classe de 6ème ; au passage en classes supérieures des élèves suivis en secondaire du premier cycle ; en fin du premier cycle du secondaire pour les admis en second cycle ; et au passage en classes supérieures des élèves suivi en secondaire du second cycle. A cet effet, l’association organise une petite fête, ponctuée par un goûter offert à l’assistance, avec distribution de prix et de fournitures scolaires. La fête est suivie d’une courte séance d’évaluation et d’échanges avec les différents responsables présents. B. Evolution du programme 11. Comme le PAAS est un programme souple et modulable en fonction des résultats de l’évaluation interne annuelle, des modifications ont été progressivement apportées au programme, dans le but de rationaliser les dépenses, de mieux rentabiliser les investissements et de renforcer son impact. Le tableau A.1 en annexe montre les différents modes d’intervention employés par la J.T.A, et le calendrier du programme figurant en annexe décrit le planning des activités régulières réalisées au cours des deux dernières années scolaires. 12. Concernant le programme au niveau de l’EPP partenaire, les actions socio-culturelles trimestrielles entreprises à mi-parcours de l’année scolaire ont été remplacées par une action continue d’appui alimentaire et nutritionnel. Un casse-croûte est offert dans la semaine à un effectif plus grand d’élèves. Plus de 65% de ces élèves affirment avoir à peine de quoi manger le matin avant de partir à l’école. Le manque de concentration, la somnolence et la fatigue en classe en sont des conséquences. 13. S’agissant de l’école privée partenaire, le remboursement de l’écolage a cédé le pas à une subvention attribuée à l’instituteur, stimulant ainsi une meilleure performance et un meilleur rendement de la classe de CM2. Cette subvention symbolique représente un mois d’écolage pour un peu moins du quart des élèves de la classe. Le plus important est que cela offre la possibilité à tous les élèves de la classe de bénéficier d’un encadrement renforcé de la part d’un instituteur plus motivé. Le jardin potager a été abandonné dû à un conflit local, dont l’origine a été un sabotage par un groupe d’individus dont l’identité 311 n’a pas été identifiée. Jusqu’à la fin de l’année scolaire 2009-2010, la colonie de vacances a été maintenue, avec toutefois une réduction progressive des coûts grâce au choix de destinations plus proches. En tant que récompense du tout premier diplôme obtenu par les bénéficiaires, et comme leurs parents n’ont pas les moyens de la leur offrir, la colonie de vacances est pour ces élèves une grande source de motivation, mais également une occasion d’apprentissage de savoir vivre et de découverte socioculturelle. 14. Bien que concluante, l’expérience de prise en charge de la scolarité d’élèves dans une école privée n’a pas été poursuivie après l’année scolaire 2005-2006, à cause de restrictions budgétaires, et afin que le PAAS ne privilégie plus l’appui d’élèves qui dérogent aux critères et aux conditions de ciblage. 15. Depuis 2007, des actions de soutien continu ont été déployées par la J.T.A dans le cadre du suivi des anciens lauréats de l’EPP partenaire admis en secondaire de CEG et évoluant progressivement vers le second cycle du lycée. La J.T.A soutient les élèves de toutes les classes et à tous les niveaux par la prise en charge des frais de cours, à raison de deux matières par élève. Les choix des élèves ont jusqu’ici porté sur les mathématiques et la physique chimie. L’association prime également les cinq élèves les plus performants (classés parmi les 5 premiers au rang général lors du passage en classe supérieure) principalement à travers la prise en charge de leurs frais d’inscription pour l’année scolaire suivante. Par ailleurs, les élèves classés parmi les 3 premiers au rang général de l’année, jouissent d’une semaine de vacances, en même temps que les nouveaux lauréats au concours d’entrée en 6ème. Enfin, les élèves admis au concours d’entrée en classe de seconde bénéficient d’une bourse et sont dotés d’un dictionnaire, dans le but de les encourager à poursuivre leurs études. 16. Outre les activités de suivi de routine (contrôle hebdomadaire des cours de soutien de chaque élève concerné et suivi individuel des performances trimestrielles, semestrielles et annuelles), la J.T.A essaie d’organiser, au moins une fois par an, une activité de suivi global dans un cadre convivial (sortie, goûter ou déjeuner d’échanges). Lors des séances d’évaluation annuelle, les élèves expriment leur satisfaction, mais timidement leur joie, en tout cas leur volonté de continuer à bien travailler. C. Groupes cibles 17. Les cibles du PAAS sont donc les meilleurs élèves de la classe de CM2 des deux écoles partenaires, les lauréats au concours d’entrée en classe de 6ème au CEG, et les mêmes lauréats issus de l’EPP partenaire qui sont suivis progressivement en premier et second cycle du niveau secondaire. L’effectif des groupes cibles s’accroît par année pour les secondaires (voir tableau A.2 en annexe). 18. Les critères de ciblage reposent d’abord sur la situation socio-économique de l’école partenaire, qui doit accueillir principalement des enfants de familles pauvres et défavorisées (cf. encadré A.1 en annexe), puis sur les performances scolaires. La réussite scolaire est une condition nécessaire pour obtenir l’appui de la J.T.A, dont les ressources sont considérablement restreintes et limitent ainsi la marge de manœuvre et les capacités de couverture des besoins immenses de l’école. Si l’élève redouble, il ne pourra plus bénéficier d’appui. 19. Pour le programme d’appui alimentaire et nutritionnel déployé au niveau de l’EPP partenaire, l’effectif des bénéficiaires est en diminution depuis 2009 à cause de la crise. En effet, il est passé de 20 par classe (les 20 premiers sur une soixantaine d’élèves pour chacune des 2 classes parallèles), à 10 par classe en 2010 (les 10 premiers sur une soixantaine d’élèves pour chacune des 3 classes parallèles). L’année scolaire 2010-2011 n’a réuni que 2 classes parallèles, car la J.T.A a jugé judicieux d’augmenter l’effectif ciblé par classe pour mieux venir en aide à ces enfants vulnérables ; autrement dit, toucher les 15 meilleurs élèves par classe. La liste est renouvelée chaque trimestre en fonction des résultats de l’examen. 312 2. Evaluation du Programme A. Coûts 20. Les coûts des interventions varient d’une année sur l’autre en fonction du coût de la vie, obligeant ainsi la J.T.A à adapter ses activités. Le tableau A.3 figurant en annexe donne un aperçu global des réalisations du PAAS depuis sa première année de mise en œuvre. Au fur et à mesure des expériences vécues et des situations rencontrées, certains modes d’intervention ont été abandonnés, tandis que d’autres ont pris de nouvelles formes. Les prévisions pour l’année scolaire 2010-2011, dont une partie est en cours de réalisation depuis la rentrée, y sont également renseignées. 21. Pour ce qui est du programme d’appui alimentaire et nutritionnel, le casse-croûte offert avant 2009 était plus consistant tant en terme de qualité, de fréquence (deux fois par semaine) et de quantité (pain beurré, boisson de soja chaude et sucrée, banane). En 2009, la J.T.A a dû réduire les coûts et trouver une solution plus économique : servir une fois par semaine une soupe de riz aux brèdes au goût relevé par de la sauce en cube. Cependant, les tâches liées à la préparation et au service se sont avérées longues, exigeant presque une demi-journée de travail, si bien que depuis 2011, le casse-croûte est remplacé par la distribution mensuelle de poudre de soja sucrée, réputée pour être énergétique. La ration par élève est calculée sur la base de sa consommation hebdomadaire, gérée au sein même de sa famille. L’inconvénient est une augmentation du coût. Mais si la poudre de soja est réellement consommée par l’élève, cela devrait suffisamment améliorer la nutrition de celui-ci. Par ailleurs, le montant de la subvention au maître, qui équivaut à la quantité de riz nécessaire à la préparation de soupe de riz le soir, a connu une légère hausse due à la hausse du prix du riz. 22. L’année 2011 a vu l’expérimentation d’un nouveau régime pour ce qui est des cours de soutien. La J.T.A a aménagé le budget du PAAS, révisant ainsi à la baisse l’effectif des bénéficiaires, en focalisant les efforts sur les cibles prioritaires : les nouveaux admis en classe de 6ème, afin qu’ils puissent acquérir une bonne base, et les élèves de la classe de 3ème qui préparent à la fois l’examen de fin du premier cycle secondaire et le concours d’entrée en second cycle. 23. S’agissant de la colonie de vacances proprement dite, les coûts sont devenus trop élevés pour l’association (voir tableau A.5 en annexe). Elle sera donc abandonnée à l’issue de l’année scolaire 2010- 2011. La J.T.A estime pertinent de substituer à la colonie de vacances la prise en charge, dès la rentrée 2011-2012, des frais de scolarité des lauréats au concours d’entrée en classe de 6ème au CEG des deux écoles partenaires. Non seulement l’investissement serait moins onéreux, mais son impact serait plus durable. Les frais comprennent les droits d’inscription et les frais généraux. Cette nouvelle initiative répond à la nécessité de prévenir le risque d’abandon scolaire précoce de ces lauréats, surtout avant leur première année secondaire. Certains parents pauvres pensent qu’avec le CEPE (Certificat d’Etudes Primaires Elémentaires - premier diplôme de fin du cycle primaire), les enfants peuvent déjà accéder à des emplois assurant une rémunération relativement stable. 24. La prise en charge des frais d’inscription des meilleurs élèves admis en classe supérieure est maintenue pour la prochaine rentrée scolaire 2011-2012. Le coût de cette action, dont le tarif est révisé annuellement par le CEG, dépend du nombre d’élèves les plus méritants et donc des résultats de fin d’année scolaire. La J.T.A continuera également de doter de fournitures scolaires les lauréats de l’EPP et de l’école privée partenaires lors de leur admission en classe de 6éme, ainsi que les anciens lauréats de l’EPP suivis en secondaire, à chaque fois qu’ils passent en classe supérieure. Cette intervention permet d’alléger les charges des parents à la rentrée scolaire. Il y aura une continuité également dans la dotation de petits dictionnaires aux élèves admis en classe de seconde. Les langues, y compris la langue maternelle, sont les points faibles de la quasi-totalité des élèves qui ne disposent d’aucun livres ni dictionnaires à la maison. Dans le contexte actuel de globalisation, ces élèves risqueraient de rater des opportunités si les langues, surtout étrangères, ne sont pas maîtrisées. La J.T.A constate regrettablement un manque, voire une absence d’encadrement des élèves par leurs parents, ce qui s’explique par le fait que ceux-ci sont plongés quotidiennement dans des stratégies de survie, et que leur niveau d’instruction est tout aussi bas. 313 Le taux de la bourse reste inchangé, calculé sur la base des frais de déplacement en autobus par l’élève et par mois. Les élèves du secondaire en second cycle fréquentent maintenant des lycées qui se trouvent en effet à une certaine distance de leurs lieux de résidence principale. Enfin, la J.T.A compte encore poursuivre la dotation de matériels scolaires à la classe de CM2 de l’école privée partenaire, étant donné l’état de dénuement de la classe d’une part, et les conditions dans lesquelles les élèves sont accueillis et font leur apprentissage d’autre part. B. Problèmes rencontrés 25. Problème lié à la fiabilité des résultats scolaires. Pour éviter la lenteur administrative, la J.T.A a toujours travaillé de manière rapprochée avec les responsables des écoles partenaires, afin de réduire au maximum les intermédiaires. Toutefois, cela n’a pas empêché certains écueils, failles, voire dérapages dans le mécanisme. En effet, il n’est pas rare que les données produites par les écoles ne coïncident pas avec les informations obtenues des élèves eux-mêmes. A titre d’exemple, certains élèves ne font pas partie des lauréats classés par ordre de mérite au concours d’entrée en 6ème, tandis que d’autres sont oubliés. Il est clair que les récompenses offertes par la J.T.A font l’objet de convoitise de la part de ceux qui ont moins bien travaillé. Compte tenu du fait que c’est l’école qui convoque les élèves, il est difficile pour la J.T.A d’éviter ce phénomène. Différents scénario d’explication sont possibles : soit la liste des meilleurs élèves a été modifiée au niveau des instituteurs, soit elle l’a été au niveau de la direction. Résoudre une telle question est très délicat pour l’association qui n’a pas de droit de regard sur les affaires de l’école. La solution qui est désormais adoptée est que les élèves cibles seront invités à montrer leurs bulletins de notes respectifs à chaque trimestre. Par ailleurs, il importe de souligner la situation assez exceptionnelle que les résultats du premier trimestre 2010-2011 ont révélé : seuls 3 élèves sur les 15 premiers de l’une des classes de CM2 ont eu la moyenne. Du coup, 12 élèves sur les 15 n’ont donc pas été éligibles pour bénéficier de poudre de soja durant la période du second trimestre. 26. Cas particulier d’échec « anormal » au concours d’entrée en classe de 6ème. La J.T.A ne s’est plus contentée de recevoir les listes remises par les écoles respectives, qui lne sont pas à l’abri des risques d’interversion de rangs, d’oubli ou de rajout de noms. L’association a pris la peine de se déplacer pour consulter directement les tableaux d’affichage des résultats officiels des admis par ordre de mérite. Ces résultats concernent la première liste officielle sortie, et non la liste additive qui vient quelques semaines après. De surcroît, afin de mieux récompenser les élèves constamment performants durant l’an née scolaire, la J.T.A établit d’abord la moyenne générale des examens trimestriels et des examens blancs obtenus par chaque élève durant l’année scolaire, puis elle aligne cette moyenne avec le rang au concours d’entrée en 6ème pour parvenir à un classement objectif des lauréats. De cette façon, les élèves suivis depuis leur inscription au début de l’année et au cours de chaque trimestre ont réellement la chance qu’ils méritent d’être pris en considération, lorsque bien entendu ils ont réussi. Cependant, un cas particulier s’est produit au tout début de la mise en œuvre du programme. Un élève du CM2 de l’EPP qui avait brillé toute l’année a échoué au concours d’entrée en 6ème, et a cependant obtenu son brevet (BEPC). Pour le soutenir, la J.T.A l’a inscrit dans une école privée d’assez bon niveau dans la commune. Elle a assumé toutes les charges y afférant durant sa première année en secondaire : droits d’inscription et frais généraux, uniforme scolaire, kit scolaire, écolage mensuel. Cette décision a été prise dans le but d’encourager l’élève à poursuivre ses études, mais surtout, de lui permettre d’avoir une bonne base de connaissances de niveau secondaire. Les parents ont pris la relève à partir de la classe de 5ème. 27. Cas des cours de soutien pour le secondaire. Au départ, les frais de cours étaient payés tous les mois directement auprès des professeurs concernés. Malheureusement, la J.T.A a constaté des abus : l’exigence du paiement intégral d’un mois de cours, alors que des absences ont été enregistrées, tantôt chez les élèves, tantôt chez les professeurs, ou encore des tarifs gonflés par rapport aux tarifs pratiqués normalement avec les autres élèves non parrainés par la J.T.A. Un autre problème rencontré également au début, a été que quelques élèves n’assistaient pas à des cours pour différentes raisons. Pour pouvoir réclamer par la suite la somme correspondante, ils copiaient sur les cahiers de leurs camarades. Dès lors, 314 on peut se demander s’ils empochaient l’argent ou s’ils le remettaient aux professeurs. Pour résoudre ces problèmes, la J.T.A a chargé un des élèves d’assurer à la fois le pointage aux cours de soutien de chaque élève et la distribution de la subvention correspondante accordée à tous les élèves pour le mois. Malheureusement, ce dernier a détourné la totalité de l’enveloppe pour soit disant pouvoir s’acquitter de tous ses arriérés réclamés par son professeur. Compte tenu des prévisions budgétaires, et bien que le total du montant impayé n’ait pas été élevé, la J.T.A n’a pas voulu effectuer de nouveau paiement. L’ensemble des élèves s’est ainsi vu sanctionné par la faute du responsable. En tout cas, la J.T.A a décidé de payer hebdomadairement les frais de cours. Pour ce faire, elle charge un élève de classe supérieure d’assurer le ramassage des cahiers en fin de semaine, juste après les cours du samedi. Les cahiers ainsi collectés sont alors transmis à la J.T.A pour vérification et règlement au cas par cas. Aucun retard dans la remise de cahier n’est accepté, autrement dit, il n’y a pas de report possible pour le règlement des frais de la semaine. 28. En résumé, et compte tenu des enseignements tirés, tout ce qui est transfert d’espèces s’effectue actuellement en direct auprès des bénéficiaires. Cela est encore possible, étant donné le nombre limité des bénéficiaires. Les intéressés doivent, en contrepartie, montrer à la J.T.A les pièces permettant de vérifier que les conditions définies préalablement sont réunies : x pour la subvention au maître : listes complètes des élèves selon leurs performances trimestrielles et à tous les examens durant et à la fin de l’année scolaire ; x pour la bourse : admission en classe de seconde et, par la suite, bulletins de notes périodiques en classe de seconde ; x pour les frais d’inscription : reçu de paiement dûment cacheté ; x pour le cours de soutien : cahier de cours des séances hebdomadaires. C. Inconvénients et obstacles majeurs 29. Il importe de noter qu’en dépit des efforts et de la bonne volonté de la J.T.A, le niveau de performance des élèves du secondaire est sujet à une relative tendance à la baisse. Quatre élèves sur les 23 lauréats de l’EPP partenaire suivis depuis 2005 ont abandonné le CEG (voir tableau A.2 en annexe). Ce pourcentage, quoique relativement faible, suscite tout de même une inquiétude : une bonne partie des cibles paraît être fragilisée au fur et à mesure qu’ils progressent dans les classes supérieures. Ce risque de déperdition scolaire est assurément dû au fait que, plus l’élève progresse vers des classes supérieures, moins il a de chance d’être encadré par ses parents. D’autres facteurs d’ordre général contribuent à cette décadence : difficultés financières et problèmes familiaux, sans compter les effets de la crise de 2009 qui perdurent, affectant sans ménagement les conditions de survie et d’apprentissage des élèves. Dès lors, leur scolarisation se trouve de plus en plus menacée, faute de revenus stables et suffisants du ménage. 30. En ce qui concerne les élèves du primaire, les résultats de l’année scolaire en cours (2010-2011) sont catastrophiques et risquent de compromettre l’atteinte des objectifs de l’intervention en matière d’appui nutritionnel, voire au-delà. En effet, si au premier trimestre les résultats de l’une des deux classes parallèles de CM2 ont été très insatisfaisants (3 élèves sur 59 dont 1 fille seulement ont eu la moyenne), la situation s’est très peu améliorée au second trimestre (7 ont eu la moyenne). Dans l’autre classe, 2 élèves de sexe féminin sur un effectif total de 56 ont tout juste eu la moyenne de 10/20. 31. Les responsables d’éducation avancent que le niveau des élèves a dégringolé depuis quelques années. Selon eux, les parents, submergés par leurs problèmes, n’arrivent pas à contrôler leurs enfants ; lesquels sont d’autant plus menacés, entres autres, par la prolifération des salles de jeux électroniques et de « karaokés » qui les attirent davantage. Cela rappelle le problème des fameux « Jiro mena » (« feu rouge ») qui, contrairement aux boîtes de nuit, fonctionnaient aussi le jour. Des élèves adolescents et 315 mineurs, prétendant d’aller à l’école, s’y rendaient et s’y livraient en grande partie à de la prostitution déguisée. 32. Il importe également de souligner que la qualité de l’enseignement, tout comme celle du système éducatif en général, ne sont pas sans reproche, ce qui constitue une entrave à la possibilité d’un apprentissage aisé et approfondi. D. Brève analyse des avantages et effets du programme 33. Il est évident que chaque mode d’intervention présente pour la J.T.A plus d’avantages que d’inconvénients. Pour l’association, il y a avantage lorsqu’il y a économie et rationalisation de moyens, tant humains que matériels et financiers ; lorsque les résultats sont immédiatement satisfaisants ; et lorsqu’il y a effets immédiats, à moyen et long terme (voir tableau A.6 en annexe). Les modes d’intervention, adaptés aux profils des élèves vulnérables et fonction des moyens disponibles et mobilisables, tiennent compte de la réduction maximale des coûts d’administration de la J.T.A. Ceci permet d’optimiser l’emploi des ressources limitées, ce qui bénéficie directement aux cibles. 34. Le transfert d’espèces et les autres modes de soutien scolaire revêtent un caractère conditionnel : les paiements et actions s’effectuent en échange, au niveau primaire, de la performance optimale des élèves ainsi que de la réussite aux examens de fin du cycle et au concours d’entrée en secondaire, et au niveau secondaire, du passage en classe supérieure et de la réussite aux examens et au concours de fin de cycle. Autrement dit, ces modes d’intervention suscitent des « post-paiements » et des « actions à postériori » conditionnés par la réussite scolaire. 35. Il est clair que le nombre de bénéficiaires est limité. Mais la stratégie consiste à créer autour de cette cible restreinte, un climat de compétition collective, et d’émulation entre des élèves. Le programme a pour effets immédiats : l’émulation entre les élèves qui, espérant rentrer dans les rangs des bénéficiaires, cherchent davantage à surpasser leurs paires, ainsi qu’une assurance de fréquentation scolaire et d’assiduité, car les élèves se concentrent mieux sur leurs études. De surcroît, il y moins de risque que les parents les fassent travailler pendant des heures de cours. Quant à la bourse et la subvention au maître, directement gérées par les professeurs eux-mêmes, elles leur procurent une ressource supplémentaire destinée à renforcer le revenu du ménage, et ainsi relever le niveau de sa consommation. 36. Enfin, et non des moindres, il y a une nette amélioration des relations de collaboration aussi bien avec les responsables d’éducation qu’avec les bénéficiaires, particulièrement au niveau secondaire. Cela représente un avantage indéniable pour la J.T.A qui voit ses charges et tâches allégées à travers l’implication bénévole des cibles dans le partage et l’appropriation des responsabilités. 316 CONCLUSION 37. Quoique la couverture du programme de protection sociale de la J.T.A soit encore faible, le Programme d’Appui à l’Action Scolaire a suscité jusqu’ici la motivation des élèves et la satisfaction de leurs parents. Certes, ces derniers étaient quelque peu réticents au départ, en raison de leur méfiance vis-à- vis d’une ONG locale ayant eu des antécédents peu recommandables. Mais grâce à sa ténacité, et malgré le peu de ressources dont elle dispose, la J.T.A a su mener à bien la mission qu’elle s’est assignée. Cette mission consiste à aider les familles à bas revenus, en maintenant leurs enfants à l’école ainsi qu’en les aidant à terminer le cycle entamé, et de stimuler le goût de la réussite et la compétition scolaire chez les élèves. Progressivement, le programme cherche à gagner la confiance des parents en l’éducation de leurs propres enfants, qui représente un investissement sûr pour leur futur. Cette stratégie mise sur le développement du capital humain pour mieux combattre la pauvreté. 38. Toutefois, la scolarisation des enfants vulnérables ne dépend pas d’un simple coup de pouce, qui n’est qu’un palliatif ne pouvant résoudre qu’en partie, sinon momentanément le problème. Le problème de la pauvreté est beaucoup plus global et exige de ce fait des interventions systématiques et durables, s’attaquant à la racine des maux. L’immensité et la complexité de la pauvreté au niveau du ménage, à l’échelle de l’école et par extension, à l’échelle de la nation, sont telles que l’action d’un seul acteur moins bien loti, quelle que soit sa bonne volonté, ne saurait suffire. Bien d’autres efforts complémentaires sont nécessaires pour ne pas perdre l’élan obtenu, et pour insuffler plus de dynamisme aussi bien chez les bénéficiaires directs que dans leur entourage immédiat et lointain. Cette responsabilité partagée devrait incomber à l’école, à la communauté, à l’Etat, et dans une certaine mesure, aux parents eux -mêmes. 39. En attendant, l’association Jeunesse du Troisième Age continue de chercher les voies et moyens pour pouvoir accompagner progressivement ces jeunes enfants méritants vulnérables, afin de les protéger de risques ayant un impact important sur leur vie. Dores et déjà, elle voudrait partager ses expériences, afin que ces bonnes pratiques puissent servir et se propager dans le pays, voire ailleurs, et ainsi atténuer les risques qu’endurent les enfants scolarisés, surtout ceux issus de milieux défavorisés, et contribuer à faire régresser la pauvreté. 317 ANNEXES Tableau A.1 : Aperçu du programme de protection sociale de la J.T.A en faveur d’élèves performants Tableau A.2 : Suivi des anciens lauréats de l’EPP partenaires admis en CEG Tableau A.3 : Aperçu des réalisations globales du Programme d’Appui à l’Action Scolaire (PAAS) de la J.T.A Tableau A.4 : Transfert d’espèces dans le cadre du PAAS Tableau A.5 : Evolution des coûts de la colonie de vacances Tableau A.6 : Avantages et inconvénients des modes d’intervention du PAAS Encadré A.1 : Profil des ménages touchés par le PAAS et suivi des perspectives des élèves Figure A.1 : Calendrier annuel de mise en œuvre du PAAS de la J.T.A 318 Tableau A.1 : Aperçu du programme de protection sociale de la J.T.A en faveur d’élèves performants Mode Cibles Objectifs Mécanisme de Moyens de Moyen de Fréquence C.U/an Observations d’intervention transfert vérification/suivi paiement /Durée (en Ariary) Transfert d’espèces Elèves suivis en - Bulletin de notes Prise en charge 2ndaire, classés Réduire le risque Paiement direct trimestriel et de fin Valeur lors de la des frais parmi les 3 d’abandon scolaire auprès des parents ou d’année En espèces Année/annuel 27 000 rentrée scolaire d’inscription premiers au rang précoce élèves 2010-2011 scolaire général - Reçu - Réduire le risque de - Les 3 premiers de redoublement et la CM2 de l’école d’abandon scolaire - Bulletin de notes - Réglé privée précoce Paiement direct trimestriel et de fin - 18 000 trimestriellement Prise en charge auprès du directeur d’année En espèces Mois/annuel d’Ecolage - 1 brillant élève - Assurer au mieux de l’école contre - 90 000 - Payé qui a échoué au l’assiduité des cibles émargement - Reçu mensuellement concours d’entrée par l’allègement des en 6è charges scolaires des parents - Etat de - Susciter une performance des meilleure élèves classés par - Direct : le maître performance de ordre de mérite par l’instituteur, pour un Octroi de Paiement direct trimestre et à la fin Taux appliqué - Indirect : tous les encadrement plus Mois/janvier subvention au auprès du maître d’année En espèces 84 000 depuis janvier élèves de la CM2 rapproché des élèves à juillet maître contre émargement 2011 de l’école privée - Taux de réussite partenaire - Réduire les risques aux examens d’échec scolaire et officiels des élèves d’abandon précoce de la CM2 - Jusqu’à l’année scolaire 2009- 2010 : tous les lauréats de l’EPP partenaire suivis en 2ndaire, de la - Réduire le risque de Versement de la - Pour les élèves 6ème à la 3ème redoublement somme due auprès de - Cahier de cours de la classe de 6 ème Prise en charge l’élève qui à son tour, - 12 000 - Depuis l’année - Réduire le risque Semaine/janv des frais de cours effectue le règlement - Bulletin de notes En espèces scolaire 2010- d’échec des candidats ier à juin de soutien auprès des trimestriel et de fin - 21 600 - Pour les élèves 2011 : - les aux examens de fin du professeurs d’année de la classe de 3 lauréats de l’EPP premier cycle ème concernés admis en 6 ème de secondaire CEG et - les anciens lauréats suivis en 2ndaire qui sont en classe de 3 ème 319 Mode Cibles Objectifs Mécanisme de Moyens de Moyen de Fréquence C.U/an Observations d’intervention transfert vérification/suivi paiement /Durée (en Ariary) - Bourse octroyée pour une année scolaire (classe de 2nde) - L’élève est averti que la - Liste des admis bourse est coupée au concours - Alléger les charges s’il n’a pas la Les élèves suivis d’entrée en 2nde scolaires des parents moyenne en 2ndaire admis Paiement direct d’après résultats trimestrielle Octroi de bourse au concours auprès de l’élève officiels En espèces Mois/annuel 96 000 - Réduire le risque d’entrée en classe contre émargement d’abandon scolaire - Les parents sont de 2nde de lycée - Bulletin de notes précoce informés lors de trimestriel en la séance de classe de 2nde distribution de prix en fin d’année scolaire précédente, lors de la sortie des résultats officiels du concours Autres formes de soutien scolaire - Etat trimestriel des performances Contribuer à réduire Les 10 premiers des élèves classés Avant 2009, les la sous alimentation et Service assuré par la des classes par ordre de mérite 20 premiers des la malnutrition des J.T.A pour tout le Semaine/févr Casse- croûte parallèles de CM2 En nature 4 000 classes parallèles élèves, afin de groupe, à un jour fixe ier à juin de l’EPP - A partir de 2011, de la CM2 de prévenir les maladies de la semaine partenaire bulletin de notes l’école et la fatigue trimestriel de chaque intéressé - Etat trimestriel des performances Contribuer à réduire Les 10 premiers des élèves classés la sous alimentation et Distribution assurée Distribution de des classes par ordre de mérite la malnutrition des par la J.T.A à la fin Mois/février Applicable depuis poudre de soja parallèles de CM2 En nature 48 000 élèves, afin de du mois à chaque à juillet 2011 sucrée de l’EPP - A partir de 2011, prévenir les maladies élève partenaire bulletin de notes et fatigue trimestriel de chaque intéressé 320 Mode Cibles Objectifs Mécanisme de Moyens de Moyen de Fréquence C.U/an Observations d’intervention transfert vérification/suivi paiement /Durée (en Ariary) - Pour les admis en 6 ème de CEG, toutes écoles partenaires confondues - Elèves de l’EPP admis et suivis en Distribution - Pour les admis Dotation de : Bulletin de notes 2ndaires dès la effectuée par la J.T.A - 6 400 en 2nde de lycée trimestriel et de fin classe de 6 ème Alléger les charges auprès des élèves (montant - Fournitures d’année – scolaires des parents à concernés, à la fin de En nature Année/annuel - 13 500 comprenant celui scolaires Résultats des - Les élèves suivis la rentrée scolaire l’année scolaire en du petit examens de en 2ndaire admis vue de la rentrée - 3 500 dictionnaire) - Dictionnaire passage au concours suivante d’entrée en 2nde - Pour les 2ndaires des classes de la 6 ème à la 4 ème passant en classe supérieure - Taux de réussite Contribuer à Livraison effectuée trimestriel et en fin Les besoins sont l’amélioration de la par la J.T.A au maître Dotation de : Classe de CM2 de d’année établis par l’école condition devant la direction de Matériels l’école privée En nature Année/annuel 20 000 et la J.T.A les d’apprentissage et de l’école et des élèves ; scolaires partenaire - Etat des admis au étudie en fonction la qualité de à la fin de l’année concours d’entrée de ses moyens l’enseignement scolaire en 6 ème de CEG - Lauréats des - Liste officielle CM2 des écoles Aider les familles des admis en 6è de Coût moyen partenaires démunies à CEG pour chaque calculé sur la base récompenser les Colonie de Voyage encadré par école partenaire Prestation de des coûts annuels - Les meilleurs efforts de leurs Semaine/ann vacances la J.T.A au profit services et 70 192 répartis sur les 6 élèves suivis en enfants et surtout, à uel direct des cibles - Bulletin de note en nature années 2ndaires qui sont croire à l’utilité et au trimestriel et de fin d’expériences classés parmi les 3 bienfait de l’éducation d’année des élèves réelles premiers en rang de leurs enfants suivis général de l’année - Remise de matériels d’entretien et des intrants aux Contribuer à réduire instituteur et élèves Elève de la CM2 Prestation de Jardin potager la sous alimentation et de la CM2 devant la Y compris coûts de l’école privée Rapport bimestriel services et Année/annuel 4 700 la malnutrition des direction et le FRAM administratifs partenaire en nature élèves - Préparation de terrain par la communauté locale 321 Mode Cibles Objectifs Mécanisme de Moyens de Moyen de Fréquence C.U/an Observations d’intervention transfert vérification/suivi paiement /Durée (en Ariary) - Journée de semence et de plantation réalisée conjointement par la J.T.A et la communauté locale - Entretien par la classe de CM2 Coût comprenant Alléger le poids de la Journée récréative le déplacement, la Les 5 premiers Journée/2nd pauvreté et des organisée et encadrée Bulletin de notes Prestation de restauration les Sortie socio- élèves de la CM2 trimestre de frustrations, par une par la J.T.A au du 1er et 2nd services et 12 000 cultures et loisirs ; culturelle de l’EPP l’année meilleure socialisation bénéfice direct des trimestres en nature coûts partenaire scolaire des élèves cibles administratifs inclus 322 Tableau A.2 : Suivi des anciens lauréats de l’EPP partenaire admis en CEG Effectif Performance des élèves Promotion Observations Total Fille réussite redoublement abandon Non inscrit en 6 ème de l’année 1(*) 1 scolaire 2005-2006 pour cause de séparation des parents Non inscrit en 4 ème de l’année - 1 scolaire 2007-2008 pour cause de difficultés financières de la famille 2004-2005 4 - 1 (*) ayant échoué 2 fois le concours d’entrée en seconde depuis l’année scolaire 2009-2010 en raison des - 1(*) difficultés financières de la famille, à l’issue d’une longue période de maladie du père 2005-2006 2 - 2 - - 2006-2007 2 1 2 - - 2007-2008 5 3 5 - - Non inscrite en 5 ème, même après avoir été prise en charge en totalité lors de la 1ère année en secondaire (frais d’inscription, tenues scolaires, démarche 2008-2009 5 3 4 - 1 administrative, fournitures scolaires). Causes : difficultés financières de la mère célibataire sans aucune qualification et sans emploi fixe, avec 4 enfants à charge 2009-2010 5 3 5 - - TOTAL 23 10 19 - 4 323 Tableau A.3 : Aperçu des réalisations globales du Programme d’Appui à l’Action Scolaire (PAAS) de la J.T.A PREVISIONS EN Mode REALISATIONS DEPUIS L’ANNEE DE MISE EN ŒUVRE COURS DE d’intervent REALISATION Observations ion du 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 PAAS Coût Cibles Coût Cibles Coût Cibles Coût Cibles Coût Cibles Coût Cibles Coût Cibles AU NIVEAU PRIMAIRE Prise en Remplacé à partir charge de 2008-09 par la 54 000 03 54 000 03 54 000 03 d’Ecolage subvention au maître Bénéficiaire direct : 01 01 01 l’instituteur Octroi de subvention 56 000 56 000 84 000 au maître : Bénéficiaires indirects : 18 19 18 les élèves de la CM2 Récompens Suivant résultats e du 2nd trimestre trimestriell 34 000 05 es aux plus méritants de la CM2 de l’EPP Appui alimentaire 65 800 14 265 000 40 68 900 30 68 910 30 135 000 30 &nutrition nel Appui (1) matériel suivant besoin &en exprimé par fournitures l’école à: -école 60 000 18 42 000 08 138 600 154(1) 184 640 21 65 025 19 20 000 19 privée partenaire Parrainage -autre EPP 18 000 04 occasionnel -préscolaire Parrainage pour occasionnel orphelins 56 590 12 &enfants abandonnés 324 Distribution de prix pour les lauréats du concours d’entrée Célébratio en 6è + lots de n de la fin 27 500 05 194 300 50 188 800 34 174 800 69 197 000 37 210 100 52 199 100 20 produits de 1ère d’année nécessité et/ou scolaire petite collation (avec la participation des 2ndaires Les admis au Colonie de concours d’entrée 478 776 04 261 520 04 282 016 04 879 520 10 546 680 10 596 464 11 vacances en 6è de CEG Effectifs des 1 511 TOTAL 1 570 276 14 653 620 93 566 816 49 276 1 053 220 111 996 499 113 438 100 70 bénéficiaires en 920 termes absolus AU NIVEAU PREMIER CYCLE DU SECONDAIRE Prise en Les plus méritants charge des (2) (2) frais 12 000 01 51 000 03 51 000 02 46 000 02 27 000 01 Stéphane d’inscriptio n scolaire Prise en Kit scolaire et/ou charge blouse d’autres 7 500 01(2) 17 880 03 37 450 01 dépenses à la rentrée scolaire Prise en charge 90 000 01(2) d’Ecolage Cours de 79 600 06 70 000 11 91 100 14 103 200 07 soutien effectif cumulé par Dotation de année, tenant Fourniture 17 500 05 17 500 05 21 000 06 42 000 12 49 000 14 56 000 16 compte des s scolaires abandons & exclus effectif cumulé par Suivi 12 000 04 33 000 05 30 000 06 22 540 11 48 600 15 80 000 19 année Participation des Colonie de plus performants 70 504 01 176 904 02 164 004 03 54 224 02 vacances Effectifs des TOTAL 2 bénéficiaires en 139 000 12 121 004 11 358 504 23 367 424 43 326 374 47 266 200 40 termes absolus 325 AU NIVEAU SECOND CYCLE DU SECONDAIRE Dotation de Y compris moyens & dictionnaire 13 500 01 27 000 02 fournitures scolaires les survivants des premières promotions Octroi de 96 000 01 192 000 02 respectivement bourse 2004-05 & 2005- 06 effectif cumulé par Suivi année 01 15 000 03 Effectifs des TOTAL 3 109 500 02 234 000 7 bénéficiaires en termes absolus Notes : les coûts sont en Ariary ; les cibles représentent le nombre de bénéficiaires. 326 Tableau A.4 : Transfert d’espèces dans le cadre du PAAS de la J.T.A COUT UNITAIRE CMU/ BESOINS A COUT UNITAIRE DES TRANSFERTS D’ESPECES DURANT LES CINQ DERNIERES ANNEES (PREVISION EN COURS PAR TYPE DE COUVRIR DE REALISATION) TRANSFERT (7) 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 PAR AN AU NIVEAU PRIMAIRE Ecolage 18 000 03 18 000 03 18 000 03 18 000 Subvention au maître : 56 000 01 56 000 01 84 000 01 56 000 Bénéficiaire direct(1) Bénéficiaire 3 111 18 2 947 19 4 667 18 3 029 indirect(2) AU NIVEAU PREMIER CYCLE DU SECONDAIRE Inscription 12 000 01 17 000 03 17 000 03 23 000 02 27 000 01 17 250 scolaire Ecolage 90 000 01 90 000 Frais de Cours de 06 8 713 13 267(3) 6 364(4) 10 6 507(5) 15 14 743(6) 07 soutien AU NIVEAU SECOND CYCLE DU SECONDAIRE Bourse 96 000 01 96 000 02 96 000 Coût unitaire : coût annuel par bénéficiaire (en Ariary). Coût moyen unitaire : moyenne des coûts unitaires annuels (en Ariary). (1) Réellement, le maître est le bénéficiaire direct de la subvention. (2) L’instrument « subvention au maître », profitant à l’instituteur lui-même, a été adopté à partir de 2008-2009 au détriment de l’instrument « écolage » en faveur des meilleurs élèves seulement ; toutefois, cet avantage matériel acquis par le maître a des répercussions non matérielles sur l’ensemble des élèves de la classe. (3) (4) (5) (6) dont durées respectives des cours de soutien : 19, 29, 19 et 21 semaines. (7) CMU des 5 dernières années. 327 Tableau A.5 : Evolution des coûts de la colonie de vacances Nombre de Destination Distance par rapport Coût unitaire Observations Promotion bénéficiaires à Antananarivo (km) (Ariary) Lauréats de l’EPP 2004-2005 4 Mahajanga 600 119 694 partenaire 65 380 Lauréats des 2 écoles 2005-2006 4 Antsirabe 130 partenaires Lauréats des 2 écoles 70 504 2006-2007 5 Ampefy 120 partenaires et un lauréat secondaire 10 lauréats des 2 écoles 2007-2008 12 Foulpointe 350 87 952 partenaires et 3 lauréats en secondaire 10 lauréats des 2 écoles 2008-2009 13 Miarinarivo 160 54 668 partenaires et 3 lauréats en secondaire 11 lauréats des 2 écoles partenaires et 1 ancien 2009-2010 12 Mantasoa 56 54 224 lauréat de l’école privée suivi en secondaire Les coûts incluent les coûts administratifs. Ils comportent les frais de Coût moyen par élève 70 192 transport et déplacement, d’hébergement, de restauration ainsi que de loisirs. 328 Tableau A.6 : Avantages et inconvénients des modes d’intervention du PAAS Avantages Modes d’intervention Inconvénients Pour la J.T.A Pour les bénéficiaires - Coût onéreux pour la J.T.A lorsque plusieurs élèves bénéficient à la fois de cet appui en une même année - Obligation de fréquentation scolaire de l’élève - Validité seulement pour 1 an à la suite d’une bonne - Moindre coût d’administration « indirectement imposée » aux parents : les parents performance scolaire de l’élève à l’année précédente - Pas besoin de déploiement de moyens acceptent d’inscrire et d’envoyer à l’école l’élève - Si l’appui est coupé (à l’issue de résultats moins performants Prise en charge des humains - Les parents n’ont pas à se soucier pour faire face à à la fin de l’année scolaire), risque d’interruption de la frais d’inscription - Déblocage de fonds 1fois par an l’inscription scolaire de leur enfant scolarisation de l’élève à l’année suivante en cas d’incapacité scolaire - L’argent est directement affecté à - Sécurité de la scolarisation de l’élève au moins pendant des parents à assurer les frais d’inscription et les autres l’inscription de l’élève l’année scolaire : fréquentation et assiduité de l’élève dépenses scolaires (cas de Francine, promotion 2009-2010, - Coût peu onéreux par élève garanties alors que son frère aîné a dû également quitté l’école pour faire les petits boulots après son admission au concours d’entrée en 6 ème, l’année précédant l’entrée de sa sœur en secondaire) - Profite non seulement à quelques élèves (les plus méritants), mais à toute la classe - Le maître se sent plus responsable dans la performance et - Nécessité de frais administratifs la réussite de ses élèves (notamment carburant pour le déplacement sur place) au - Coût abordable - Amélioration de la qualité de l’enseignement et de Octroi de subvention moins tous les bimestres ; problème désormais résolu, car - Pas nécessaire de déployer des moyens l’encadrement de tous les élèves de la classe au maître depuis le mois de février 2011, l’instituteur vient humains - Amélioration de la fréquentation de cours par les élèves périodiquement prélever le montant de la subvention auprès du - Nette amélioration des résultats trimestriels et de fin bureau de la J.T.A d’année scolaire : nette augmentation du taux de réussite au CEPE et au concours d’entrée en 6 ème (entre 70 et 90% depuis l’application du régime de subvention) - Les tarifs de cours ont été ajustés à la hausse par les professeurs - Plus l’effectif d’élèves est grand, plus le coût est élevé pour - Engagement plus responsable et assiduité assurée de la J.T.A l’élève - Risque pour les autres élèves cibles ne bénéficiant pas Prise en charge des - Coût dérisoire pour un élève - Les charges des parents sont allégées momentanément, d’avoir de problèmes d’apprentissage. frais de cours de - Pratiquement pas de coût - Meilleure compréhension des matières par l’élève Les cours particuliers auprès des professeurs sont soutien d’administration jusqu’ici - Obligation de fréquentation scolaire de l’élève indirectement obligatoires. D’après les élèves, ces derniers « indirectement imposée » aux parents n’expliquent pratiquement pas les leçons en classe ; ils demandent tout juste aux élèves de copier. A charge pour ceux-ci de se débrouiller. Les explications sont plutôt données lors des séances de cours de soutien. - Obligation de fréquentation scolaire de l’élève - Le coût est relativement le plus cher par rapport à ceux des « indirectement imposée » aux parents autres modes d’intervention - Pratiquement pas de coût administratif - Engagement plus poussé et assiduité assurée de l’élève - Une partie non négligeable des ressources limitées de la Octroi de bourse - Rentable et garant du maintien des - Les charges des parents sont allégées durant l’année J.T.A pourrait être mobilisée pendant une année scolaire à ce performance et réussite scolaires scolaire seul mode d’intervention, si le nombre de bénéficiaires - Au moins, l’élève reçoit les bases de la première année viendrait à augmenter (cas des promotions des 3 dernières du 2nd cycle années) 329 Avantages Modes d’intervention Inconvénients Pour la J.T.A Pour les bénéficiaires - Coût administratif abordable (un déplacement toutes les quinzaines au - Allègement des dépenses des parents pour le petit lieu de mensuel comme prévu au départ déjeuner de l’élève est nécessaire) - Obligation de fréquentation scolaire de l’élève - Coût du transfert revenant très cher pour la J.T.A à comparer - Théoriquement, améliorer « indirectement imposée » aux parents avec le coût du casse-croute Distribution de poudre l’alimentation et la nutrition de l’élève - Ce mode de soutien, s’attaque à la faim/malnutrition de - Risque que la ration soit distribuée à tous les membres de la de soja sucrée qui a pour effet de réduire les malaises l’élève, seulement famille, par conséquent, ne réduirait pas la malnutrition/sous en classe à court terme alimentation de l’élève La J.T.A aurait pu assurer une - L’élève est plus concentré pendant les heures de cours distribution hebdomadaire ; toutefois - Amélioration attendue des résultats scolaires cela lui coûtera plus cher (déplacements… fréquents) - Allègement des dépenses scolaires des parents Dotation de : - La J.T.A ne peut pas procurer toutes les fournitures scolaires - Coût abordable - Meilleurs condition de scolarité et d’apprentissage de - Fournitures scolaires de tous les élèves cibles pour une année scolaire. La dotation - Nécessité de coût administratif l’élève s’est progressivement réduite en quantité, en raison de seulement une fois /année scolaire - Obligation de fréquentation scolaire de l’élève - Dictionnaire l’augmentation de l’effectif de bénéficiaires par année « indirectement imposée » aux parents - Le maître se sent plus responsable dans la performance et la réussite de ses élèves - Amélioration de la qualité de l’enseignement et de l’encadrement de tous les élèves de la classe - Coût largement abordable puisqu’il - Obligation de fréquentation scolaire de l’élève - Risque d’usure rapide des matériels, étant donné l’état de Dotation de : Matériels s’agit d’une petite dotation annuelle « indirectement imposée » aux parents dénuement de l’école : les matériels réunis sont également scolaires - Nécessité de coût administratif une - Profite à toute la classe utilisés par les autres classes inférieures fois /année scolaire - Amélioration de la fréquentation de cours par les élèves - Nette amélioration des résultats trimestriels et de fin d’année scolaire : nette augmentation du taux de réussite au CEPE et au concours d’entrée en 6 ème (de 70 à 90%) Note : Modes d’intervention retenus à partir de l’année scolaire 2010-2011. 330 Encadré A.1 : Profil des ménages touchés par le PAAS et suivi des perspectives des élèves Profil des ménages touchés par le PAAS La J.T.A dresse régulièrement une biographie simplifiée des lauréats au concours d’entrée en 6 ème, dont voici un bref aperçu de leurs conditions de survie respectives. La majorité des parents de ces élèves, s’ils travaillent, exercent des petits métiers, sinon ont un emploi précaire très modestement, voire faiblement rémunéré. Près de 60% des parents sont dans le secteur informel. 51% exercent en tant qu’indépendants (ouvrier artisan, petit commerçant, agriculteur) dont 57% sont des femmes (couture, petit commerce, agriculture). 38% du travail des parents représentent un travail salarié, pratiqué essentiellement par les pères de famille, soit 77% (ouvrier, chauffeur). Sur les 17% des sans emploi, 85% sont des mères. Catégorie Effectif père mère ensemble Ouvrier indépendant 4 8 12 Ouvrier salarié 12 4 16 Autre employé salarié 8 2 10 Petit commerce 3 3 6 Agriculture 5 5 10 Autre petit métier - 5 5 Sans profession 2 11 13 Non classé 1 1 2 La moitié des ménages touchés ont entre 5 et 6 enfants en charge. 37% de l’ensemble les ménages ciblés comptent 7 individus et plus, dont 7 avec plus de 8 personnes. 8 ménages sont monoparentaux dont 5 dirigés par des femmes séparées, veuve ou mères célibataires. Suivi des perspectives des élèves Au moment de la petite enquête biographique, les élèves sont interrogés sur leurs rêve et perspectives d’avenir. La majorité voudrait devenir médecin plus tard. Certains garçons rêvent de devenir pilotes. Quelques uns voudraient être instituteurs. Des cas particuliers veulent suivre les traces de leur père (mécanicien, chauffeur). Au bout de 2 ou 3 ans d’études secondaires, la même question leur est reposée : pour une bonne partie, leurs aspirations se sont effritées. Il est évident que cette perception différente de leur projection future résulte du fait que la pauvreté vécue au quotidien émousse leur enthousiasme et les font éprouver un besoin pressant de gagner plus vite leur vie. Dès lors, les filières qui rapportent des revenus et les rendent rapidement opérationnels sont davantage prisées et dictent leurs choix (mécanique, commercial…). La majeure partie hésite à poursuivre des études universitaires. 331 Figure A.1 : Calendrier de mise en oeuvre du PAAS de la J.T.A 332 PROTECTION SOCIALE ET FILETS DE SECURITE ETUDE DE MECANISMES DE PAIEMENT POUR LA MISE EN APPLICATION D’UN TRANSFERT MONETAIRE EN ESPECES AUX PAUVRES A MADAGASCAR Josiane ROBIARIVONY RAKOTOMANGA Juin 2011 333 SOMMAIRE LISTE DES TABLEAUX ...........................................................................................................................................336 LISTE DES FIGURES ...............................................................................................................................................336 LISTE DES ENCADRES ...........................................................................................................................................337 RESUME ................................................................................................................................................................338 INTRODUCTION .....................................................................................................................................................340 1. DEFINITIONS ET OBJECTIF .................................................................................................................................341 A. Définitions et concepts ...............................................................................................................................341 A.1 Le concept de la pauvreté ..................................................................................................................... 341 A.2 Le concept de vulnérabilité................................................................................................................... 342 A.3 Les groupes vulnérables ....................................................................................................................... 342 A.4 La protection sociale ............................................................................................................................. 342 A.5 Les transferts sociaux ........................................................................................................................... 343 A.6 Les transferts monétaires ...................................................................................................................... 344 B. Objectif et méthodologie ............................................................................................................................344 2. CONTEXTE ........................................................................................................................................................347 A. Contexte économique et social ...................................................................................................................347 B. Vulnérabilité et pauvreté à Madagascar ......................................................................................................349 3. TRANSFERT CASH ET MECANISME DE PAIEMENT A MADAGASCAR ..................................................................351 A. Les cash transfers à Madagascar ................................................................................................................351 A.1 Exemple n°1 de cash transfer : cash transfer conditionnel pour l’aide à scolarisation des enfants réinsérés en milieu scolaire urbain – UNICEF ........................................................................................................... 352 A.2 Exemple n°2 de cash transfer : transfert social sous la forme de subvention – Tsena Mora ................ 355 B. Description et analyse du système de transfert d’argent à Madagascar ......................................................356 B.1 Description............................................................................................................................................ 356 B.1.i Les institutions prestataires de service de transfert ....................................................................... 356 B.1.ii Mécanisme de transmission ......................................................................................................... 357 B.1.iii Interfaces clients ......................................................................................................................... 357 B.1.iv Partenariats des prestataires de services financiers et autres mécanismes institutionnels ........... 358 B.2 Analyse des capacités de chaque prestataire de service ........................................................................ 358 B.2.i Les banques ................................................................................................................................... 358 B.2.ii Le service financier de la Paositra Malagasy ............................................................................... 359 B.2.iii Les institutions de micro finance ................................................................................................ 361 B.2.iv Les services de transfert d’argent (STA) ..................................................................................... 362 B.2.v Les prestataires de services non bancaires ................................................................................... 363 334 B.2.vi Les partenariats ........................................................................................................................... 364 C. Leçons à tirer ..............................................................................................................................................365 4. EXPERIENCES DES AUTRES PAYS ......................................................................................................................369 A. Exemples de programmes de cash transfer : la « Bolsa Familia » au Brésil et le « Janani Swaksha Yojan (JSY) » en Inde ................................................................................................................................................369 B. Revue des mécanismes et moyens utilisés par différents programmes .......................................................371 C. Autres moyens de transmission ..................................................................................................................373 C.1 Les cartes à puces ................................................................................................................................. 373 C.2 Le système biométrique ........................................................................................................................ 376 D. Leçons tirées ...............................................................................................................................................376 5. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ..............................................................................................................380 BIBLIOGRAPHIE.....................................................................................................................................................390 335 LISTE DES TABLEAUX Tableau 2.1 : Pourcentage de pauvres dans la population pour différentes valeurs seuil (exprimées en dollar PPA) .............................................................................................................................................................................348 Tableau 2.2 : Populations vulnérables prioritaires selon un ciblage géographique ..............................................349 Tableau 2.3 : Populations vulnérables prioritaires selon un ciblage basé sur les caractéristiques du ménage .....350 Tableau 2.4 : Populations vulnérables selon un ciblage basé sur les caractéristiques des individus ....................350 Tableau 3.1 : Tableau comparatif des critères retenus dans le projet ...................................................................352 Tableau 3.2 : Détails des modalités de suivi ........................................................................................................354 Tableau 3.3 : Récapitulatif des systèmes de transfert d’argent à Madagascar .....................................................357 Tableau 3.4 : Les principaux mécanismes de transfert d’argent présentés par catégorie .....................................357 Tableau 3.5 : Les zones de couverture de chaque banque ....................................................................................358 Tableau 3.6 : Descriptif des instruments de transfert et de l’interface client .......................................................359 Tableau 3.7 : Description des instruments utilisés par la poste malgache............................................................360 Tableau 3.8 : Tarifs des services financiers de la Poste .......................................................................................361 Tableau 3.9 : Récapitulatif de la cartographie des banques mobiles mises en place par les opérateurs de téléphonie mobile et de leurs partenaires (banques primaires) ............................................................................362 Tableau 3.10 : Récapitulatif des frais de transaction de téléphonie mobile selon les opérateurs .........................363 Tableau 3.11 : Coût de transaction payé par l’expéditeur selon les opérateurs ....................................................363 Tableau 3.12 : Frais de retrait par le récipiendaire selon les opérateurs...............................................................363 Tableau 3.13 : Récapitulatif des options de transfert sous l’angle des coûts et des modalités de tarification ......366 Tableau 3.14 : Tableau comparatif et récapitulatif sur les différents prestataires de service de transfert ............367 Tableau 4.1 : Tableau comparatif du mécanisme de transfert de deux programmes de cash transfer ..................369 Tableau 4.2 : Exemples récents de programme de transfert monétaire ................................................................371 Tableau 4.3 : Tableau récapitulatif des systèmes de transferts utilisé par pays et selon les organismes ou agences centrales ...............................................................................................................................................................372 Tableau A.1 : Répartition des points de services des institutions de la micro finance par région (situation au 31 décembre 2010) ....................................................................................................................................................384 Tableau A.2 : Liste des bureaux de poste actifs pour les services financiers .......................................................385 LISTE DES FIGURES Figure 3.1 : Etapes pour bénéficier du cash transfer conditionnel .......................................................................353 Figure 3.2 : Exemple de carte de paiement ..........................................................................................................354 Figure A.1 : Réseau des agences de la BFV_SG à Madagascar ..........................................................................383 Figure A.2 : Réseau des agences de la BOA à Madagascar .................................................................................383 336 LISTE DES ENCADRES Encadré 1.1 : Définitions, délimitation et attributions d’un Fokontany ...............................................................346 Encadré 3.1 : Exemple de service de transfert d’argent informel – les transporteurs de taxi brousses ................364 Encadré 4.1 : Le système « hawala » : un canal informel sophistiqué .................................................................373 Encadré 4.2 : L’expérience des cartes à puces en Malaisie ..................................................................................375 Encadré 4.3 : Méthodes de ciblage ......................................................................................................................378 337 RESUME 1. Dans le contexte actuel d’extrême pauvreté, notamment en milieu péri urbain et rural, et de risque élevé de basculement des personnes d’une situation de vulnérabilité modérée vers une situation de vulnérabilité sévère, la Banque Mondiale a initié la présente étude en vue de mettre en place un programme de transfert monétaire (« cash transfer » en anglais) visant 5000 bénéficiaires pauvres et vulnérables. Ce programme de cash transfer en espèces aux pauvres a pour but de faire face à la dégradation de la situation socio-économique : celle-ci est devenue très critique pour 76,5% de la population malgache qui vivent en dessous du seuil de pauvreté – c'est-à-dire avec moins de un dollar par jour – selon l’enquête auprès des ménages 2010. Ce programme de cash transfer en espèces est considéré comme un mécanisme d’atténuation des risques auxquels les groupes vulnérables sont confrontés (ménages monoparentaux, veuves, retraités, handicapés, personnes qui ont perdu leur emploi depuis le début de la crise en 2009). Il vise également à assurer aux groupes vulnérables l’accès aux biens et services et à la jouissance totale de leurs droits. 2. Ce programme de recherche s’inscrit dans une perspective de mise en place d’un mécanisme amortisseur de chocs pour la période de l’après crise. Des mesures politiques d’interventionnisme sur les prix des produits de première nécessité ont été adoptées par le gouvernement en 2011 sous la forme du programme Tsena Mora, pour protéger les populations pauvres et vulnérables des effets néfastes induits par le prix élevé de ces produits. Cependant, ces mesures ne sont pas suffisantes, et elles s’avèrent inefficaces tant que le programme n’atteint pas toute la population pauvre à travers le pays et tant que sa pérennité n’est pas assurée. Par expérience, les subventions créent des distorsions économiques qui minent les perspectives de croissance économique inclusive. Il apparaît donc essentiel d’expérimenter l’introduction d’un système de transferts monétaires pour combattre les risques à la fois structurels et cycliques menaçant le bien être des ménages pauvres et vulnérables, et réduire la pauvreté. 3. L’efficacité d’un mécanisme de cash transfer pour répondre aux effets néfaste induits par la hausse des prix des produits alimentaires paraît bien réelle si l’on se réfère aux expériences réalisées par plusieurs pays – dont les plus importants sont le Brésil, l’Inde, le Sénégal, le Malawi, l’Afrique du Sud, etc. Plusieurs études, dont une effectuée par ODI (Overseas Development Institute), documentent en effet comment les cash transfers peuvent avoir un impact significatif sur la réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité, à partir de divers exemples. Elles montrent aussi que la marge de manœuvre budgétaire pour un programme de transferts en espèces peut être créée principalement par des réallocations des priorités moindres vers les plus grandes, et des programmes les moins efficaces vers les plus efficaces – par exemple, remplacer des subventions alimentaires par du cash transfer – sans réduire le financement pour les services sociaux fondamentaux (éducation, santé, etc.). 4. La présente étude examine les mécanismes de paiement existant à Madagascar et les expériences connues par d’autres pays, notamment des pays en voie de développement, en termes de programmes de transferts en espèces aux pauvres. L’objectif est d’établir des recommandations sur le mécanisme de paiement le plus approprié pour transférer des fonds à environ 5000 bénéficiaires à Madagascar. 5. L’étude révèle qu’il existe à Madagascar diverses possibilités en termes de mécanisme de paiement aux pauvres, alors même que le marché de transfert monétaire aux pauvres n’est pas encore exploité de manière optimale. Cependant, il existe également des limites liées aux difficultés d’accessibilité, de sécurité, de rapidité et de capacité de création d’un organe financier, difficultés qui varient selon le type de mécanisme de paiement considéré. 6. La revue des expériences des autres pays en matière de transfert monétaire aux pauvres révèle qu’il n’existe pas de solution unique. Le choix d’un mécanisme de transfert de fonds dépend de plusieurs facteurs sociaux et économiques tels que la capacité d’identification des individus les plus vulnérables, le volume de la somme à transférer, l’accessibilité – car les zones d’intervention se trouvent en milieu rural et périurbain –, le contexte local, les capacités techniques et financières des prestataires de services de distribution de fonds, ou encore le type de transfert monétaire à effectuer (direct, conditionnel ou non 338 conditionnel). De plus, il ne faut pas ignorer les nouvelles technologies, comme les cartes à puce ou la technologie biométrique, qui peuvent constituer des moyens complémentaires pour améliorer l’efficacité du programme à mettre en place. 7. L’étude recommande un mécanisme de transfert reposant en priorité sur l’utilisation de la technologie existante – les banques, le réseau de la Poste, les services de transfert monétaire de la téléphonie mobile, les institutions de micro finance, etc. – tout en ayant un esprit novateur, à condition que cette technologie soit présente et ait la capacité de jouer le rôle de mécanisme de transfert de fonds aux pauvres dans les zones rurales et périurbaines. Le choix du mécanisme de paiement approprié repose sur les facteurs clés cités au paragraphe précédent. 8. De plus, l’étude recommande le développement de complémentarités entre les prestataires lorsque la nécessité se présente. Il s’agit surtout d’alliances comme il en existe aujourd’hui entre les banques mobiles par téléphonie mobile et les banques ; ainsi que d’alliances entre les banques mobiles par téléphonie mobile et les institutions de micro finance, dont un des atouts est la proximité par rapport aux individus vulnérables. 9. L’étude recommande également l'utilisation des nouvelles technologies, comme la technologie biométrique pour éviter les risques de fraude et/ou de vol et s’assurer que l’argent arrive chez les vrais bénéficiaires, ou les cartes à puce pour les subventions ciblées afin de tenter de réduire la corruption lors de leur distribution. L’utilisation de ces types d’intervention est justifiée par la recherche du renforcement de la sécurité et de l’efficacité de l’action à mettre en place. Leur coût d’installation serait élevé, c’est pourquoi il est nécessaire de les développer à titre expérimental au cours d’une phase pilote, afin d’évaluer leur pertinence avant de reproduire leur utilisation à grande échelle. 10. En termes de ciblage, il est recommandé de prendre en considération les résultats de l’étude « Evaluation de la Protection Sociale et Défis Opérationnels » de l’INSTAT, point qui est développé dans la deuxième section de la deuxième partie de la présente étude. Une étude de faisabilité rapide pour chaque zone d’intervention choisie devrait également être menée pour bien affiner le ciblage. 339 INTRODUCTION 1. La présente étude s’inscrit dans la perspective de mise en place d’un programme de transfert monétaire, ou « cash transfer »84, destiné aux individus pauvres vivant à Madagascar. Ce type de programme consiste à verser des subventions aux ménages pauvres, conditionnellement ou non sur la réalisation de certains types d’investissements dans le domaine de l’éducation, de la santé ou de la nutrition. Les succès de tels programmes ont été enregistrés dans plusieurs pays, notamment en Amérique latine et dans certains pays d’Afrique (Malawi, Maroc, Afrique du Sud, Sénégal). Ces programmes sont reconnus comme des moyens d’aider les ménages à briser le cercle vicieux de la pauvreté, qui se transmet d’une génération à la suivante, de promouvoir la santé, la nutrition et la scolarisation des enfants, et d’aider les pays à réaliser les objectifs de développement pour le millénaire. De plus, au Brésil et au Mexique où il existe de fortes inégalités, ils ont permis de réduire ces inégalités et sont devenus le principal programme d’aide sociale, avec des millions de participants85. 2. Cette étude a pour objet l’inventaire et l’analyse des systèmes de paiement existant actuellement à Madagascar, ainsi que des expériences des pays en voie de développement en termes de systèmes de transfert monétaire aux pauvres. Le but est d’émettre des recommandations sur le mécanisme de paiement approprié à adopter, à l’égard des différentes parties prenantes appelées à préparer ce programme. Le mécanisme de transfert devrait posséder les caractéristiques suivantes : x la sécurité qui est liée au risque de perte de l’argent transféré, et qui constitue une caractéristique très importante. Celle-ci est bien prise en compte par les circuits bancaires formels. x la souplesse, afin que le système puisse être adopté par les différents personnes, à chaque étape du transfert : de l’individu à la source des fonds à transférer jusqu’au bénéficiaire recevant effectivement l’argent, en passant par l’opérateur de transfert. x la rapidité, fonction du temps de transfert et du délai de mise à disposition de l’argent pour le bénéficiaire. x l’accessibilité qui dépend de la distance entre le lieu d’encaissement et la résidence du bénéficiaire. Cette distance demeure une préoccupation majeure dans les opérations de transfert de fonds vers les zones rurales. x La possibilité de contrôle à tous les niveaux du processus de transfert (niveau local, territorial et national), permettant d’une part un réajustement du mécanisme selon les situations rencontrées, d’autre part l’intégration dans le processus d’un système de suivi évaluation, à priori et à postériori. 3. Le document est articulé de façon à aborder tous ces aspects. La première partie présente les concepts et définitions dont la compréhension est nécessaire pour mieux appréhender la pertinence et la nécessité de l’étude, ainsi que l’objectif et la méthodologie ; la deuxième partie expose le contexte de l’étude ; la troisième partie présente l’inventaire des mécanismes de paiement à Madagascar ; la quatrième partie se penche sur les expériences de différents pays en matière de systèmes de transfert monétaire aux pauvres ; enfin la dernière partie dégage les conclusions et recommandations. 84 Il y a deux types de transfert monétaire ou « cash transfer » : le transfert « libre » ou CT et le cash transfer conditionné ou CTC. 85 Ariel, Fiszbein et Norbert Schady, Vue d’ensemble des Transferts monétaires conditionnels, Banque Mondiale. 340 1. Définitions et Objectif A. Définitions et concepts A.1 Le concept de la pauvreté 4. Compte tenu de son caractère multidimensionnel, la pauvreté reste difficile à définir. En termes simples, la pauvreté peut être définie comme une privation, tant physiologique que sociale, du bien-être humain. Cette définition porte sur les deux dimensions de la pauvreté : la dimension physiologique (la pauvreté économique) et la dimension sociale (pauvreté humaine). 5. La pauvreté économique. La dimension économique de la pauvreté comprend trois formes86 : la pauvreté monétaire, la pauvreté des conditions de vie ou « d’existence » et la pauvreté de potentialité ou de « capacités ». x La pauvreté monétaire exprime un aspect de niveau de vie et résulte d’une insuffisance de ressources engendrant une consommation insuffisante (expression d’un niveau de bien -être trop faible). Sa mesure s’appuie soit sur le revenu, soit sur la consommation qui est constituée par des dépenses alimentaires, des dépenses alimentaires quotidiennes, des dépenses non alimentaires, des cadeaux et dons alimentaires, des cadeaux et dons non alimentaires, des autoconsommations agricoles, des produits de l'élevage autoconsommés, des autoconsommations issues des entreprises non agricoles, des dépenses liées à l'éducation, des dépenses liées à la santé, des paiements reçus en nature alimentaire, des paiements reçus en nature non alimentaire, des loyers imputés et des valeurs locatives des biens durables, traduites en valeur monétaire. x La pauvreté des conditions de vie ou d’« existence ». La pauvreté est dans ce cas perçue dans sa dimension d’exclusion par rapport à un certain mode de vie matériel et culturel, résultant de l’impossibilité de satisfaire les besoins essentiels. Cette pauvreté des conditions de vie ou d’« existence », vision plus qualitative de la pauvreté, traduit une situation de manque dans les domaines relatifs à l’alimentation (déséquilibre nutritionnel), à la santé (non -accès aux soins primaires), à l’éducation (non-scolarisation), au logement, etc. x La pauvreté de potentialités ou de « capacités » traduit le fait de ne pas avoir pu disposer des moyens (« différentes formes de capital ») qui auraient permis de se soustraire de la pauvreté, de vivre correctement et de mettre en valeur ses capacités individuelles. 6. La pauvreté humaine. Dans ce cadre, la pauvreté est d’abord perçue comme une détérioration des liens qui attachent l’individu à une communauté de vie. Cette pauvreté résulte de l’absence d’enfants ou de parents, de la présence de conflits et des risques d’exclusion du village ou de la communauté d’appartenance. L’exclusion liée à l’absence de droits sociaux est perçue dans certains pays comme la forme de pauvreté la plus dure. 7. Le rapport mondial sur le développement humain en 1997 a introduit le concept et l’indice de pauvreté humaine (Humain Poverty Index – HPI) pour réunir sous un seul indicateur les différentes dimensions de la privation dans l’existence. HPI donne une vue d’ensemble de la pauvreté dans une communauté déterminée, de l’ampleur des carences et du pourcentage de membres de cette communauté qui ne participent pas au progrès. 8. Par souci de comparaison internationale, la définition de pauvreté retenue correspond à celle où un individu est considéré comme pauvre lorsque « [ses] ressources sont insuffisantes pour consommer, en plus des produits non alimentaires indispensables, une ration alimentaire de 2 133 calories par jour, le minimum nécessaire pour entretenir une vie normale et active ». 86 Jean-Luc Dubois, Présentation des différentes formes de la pauvreté, 1998, texte introductif à la journée des économistes de l’IRD 1998. On aégalement utilisé pour ces différentes définitions, la note sur les différentes approches de la pauvreté de Sarah Marniesse (1999). 341 A.2 Le concept de vulnérabilité 9. Le terme de vulnérabilité peut avoir de nombreux sens : x Dans le domaine des risques naturels, il correspond au « degré auquel une unité à risque est susceptible de pâtir de l’exposition à une perturbation ou à une contrainte, et [à] la capacité (ou l’impossibilité) de l’unité à risque de faire face, de s’en sortir ou de s’adapter de manière fondamentale (en devenant un nouveau système ou en disparaissant) » (Kasperson et al, 2000). x La littérature technique sur les catastrophes utilise le terme dans le sens de « degré de perte (0 à 100) résultant d’un phénomène potentiellement néfaste » (glossaire UNOCHA- Coordination des affaires humanitaires des Nations Unies). x En revanche, la littérature sur la pauvreté et le développement met l’accent sur les conditions sociales, économiques et politiques actuelles, en considérant une mesure globale du bien être humain qui intègre l’exposition d’ordre environnemental, socioéconomique et politique à un éventail de phénomènes néfastes (Bohle et al. 1994). 10. La vulnérabilité peut donc être définie comme la probabilité actuelle de pénurie dans le futur. Un individu, un ménage ou une communauté est vulnérable lorsqu’il est prédisposé à certains inconvénients, exposé à des chocs, des pertes, des échecs ou des risques. Le risque désigne des évènements incertains qui peuvent affecter le niveau de vie, comme la maladie, la vieillesse, les pertes de récolte, le chômage et la sécheresse, ou qui peuvent être liés aux actions d’autres personnes ou aux décisions politiques. 11. Dans le document présent, la vulnérabilité d’un ménage, d’un individu ou d’une communauté, quel que soit son niveau de richesse, est défini comme étant la probabilité que celui-ci trouve sa situation ou ses conditions de vie se dégrader dans le futur face aux fluctuations de la vie (risques et chocs). Pour estimer la vulnérabilité d’un ménage, on retient le seuil de pauvreté utilisé pour l’analyse du profil de la pauvreté à Madagascar en 2010, et qui est évalué à 468 800 Ariary par personne par an. Ainsi, est classé comme vulnérable à la pauvreté tout individu ayant une probabilité de 50% ou plus de vivre en dessous de ce seuil de pauvreté l’année suivante. En 2010, plus de 81,2% des malgaches sont vulnérables à la pauvreté, alors que le taux de pauvreté est de 76,5% au cours de cette même période87. A.3 Les groupes vulnérables 12. Un groupe vulnérable est défini comme une partie de la population ayant une forte probabilité de devenir pauvre ou de tomber dans une extrême pauvreté. Pour analyser les déterminants du niveau de consommation future des individus, donc de la vulnérabilité à Madagascar, les variables retenues sont groupées selon les catégories suivantes : composition du ménage, caractéristiques démographiques du chef de ménage, conditions sanitaires du ménage, capital humain, caractéristiques économiques individuelles et caractéristiques communautaires88. Les groupes vulnérables incluent les veuves, les handicapés mentaux ou physiques, les enfants et les jeunes exposés aux risques, les retraités, les orphelins, les réfugiés, les personnes affectées ou infectées par le VIH et le sida, les minorités religieuses et ethniques, les femmes. Ces risques sont de différents types : économiques, naturels, sanitaires, sociaux ou liés au cycle de la vie. En plus d’être liée aux conditions sociales, la vulnérabilité peut être liée aux chocs économiques et aux catastrophes naturelles, qui touchent les groupes vulnérables directement ou indirectement par le biais de leur impact sur les stratégies de survie des ménages. A.4 La protection sociale 13. Il n’existe pas de définition universelle cohérente de la protection sociale. Cependant, il existe un accord généralisé sur un ensemble de caractéristiques communes à la protection sociale. Elles sont axées 87 INSTAT, Evaluation de la Protection Sociale et Défis Opérationnels, avril 2011. 88 INSTAT, Evaluation de la Protection Sociale et Défis Opérationnels, avril 2011. 342 autour des concepts de politiques publiques visant à aider les plus vulnérables et à réduire la pauvreté. Voici quelques définitions de la protection sociale : x « Politiques publiques visant à : (i) aider les individus, les ménages et les collectivités à mieux gérer le risque, et (ii) fournir un appui aux personnes extrêmement pauvres. » Banque mondiale, 2000 ; x « Des politiques et des programmes conçus pour réduire la pauvreté et la vulnérabilité par la promotion de marchés du travail efficaces, la diminution de l'exposition des peuples aux risques et le renforcement de leurs capacités à se protéger eux-mêmes des dangers et des interruptions ou pertes de revenus. Les politiques et les actions de la protection sociale portent sur cinq types majeurs d'activités : les programmes et les politiques du marché du travail, les programmes d'assurance sociale, l'assistance sociale, les micro-modèles et les modèles à échelle locale, et la protection des enfants. » ADB - Banque africaine de développement, 2001 ; x « Actions publiques adoptées en réponse aux niveaux de vulnérabilité, de risque et de privation estimés socialement inacceptables dans une société déterminée. » ODI - Institut de développement d'outremer, 2001 ; x « La protection sociale vise à réduire les vulnérabilités et à gérer les risques économiques des individus, des ménages et des collectivités. La protection sociale inclut des actions et des initiatives visant à aider les individus, les ménages et les collectivités dans leurs efforts pour prévenir, atténuer et surmonter les risques et les vulnérabilités, et renforcer le statut social et les droits des marginalisés. » Banque mondiale, 2009 ; x « Le terme de socle de protection sociale exprime l'idée d'une politique sociale globale et cohérente qui promeut des stratégies définies au niveau national visant à garantir à tous un niveau minimum d'accès aux services essentiels et de sécurité du revenu pour tous dans la crise économique et financière actuelle et au-delà. Un socle de protection sociale national est un ensemble fondamental de droits et de transferts qui garantit à tous les membres d'une société l'accès à un niveau minimum de biens et de services. Toute société décente, quelle qu'elle soit, se doit de défendre ce concept en toutes circonstances. » OIT, 2009. 14. En général, les définitions diffèrent sur l'ampleur et la portée des instruments de la protection sociale. Cependant, une définition minimaliste devrait inclure les mesures suivantes : (i) des mesures d'assurance sociale ou de sécurité sociale – modèles contributifs, comme les fonds de pension de retraite, et modèles d'assistance médicale, essentiellement pour les personnes ayant un emploi formel qui y ont accès et peuvent se les permettre ; (ii) des mesures d'assistance sociale ou de bien-être social – modèles non contributifs, destinés à ceux qui ne sont pas couverts par la sécurité/l'assurance sociale, se composant d'une série de transferts sociaux connus sous différents autres termes, comme allocations sociales et filets de sécurité sociale. A.5 Les transferts sociaux 15. Dans cette étude, l'analyse de l'agenda de protection sociale est focalisée sur les transferts sociaux, compte tenu du niveau élevé de pauvreté extrême : 76% des individus vivent sous le seuil de pauvreté à moins de un dollar par jour et l’emploi formel est une exception. La définition adoptée est celle de la Commission Européenne : « Les transferts sociaux sont des transferts de ressources non-contributifs, financés par des fonds publics, directs, réguliers et planifiés (en espèces ou en nature) destinés aux individus ou aux ménages pauvres ou vulnérables, visant à réduire leurs carences de consommation alimentaire, à les protéger des chocs (économiques et climatiques) et, dans certains cas, à renforcer leur capacité de production. » 16. Les cinq caractéristiques principales des transferts sociaux qui permettent de les différencier des autres instruments politiques et qui peuvent servir à évaluer leur conformité sont : 343 x Non contributifs – Les bénéficiaires n'ont pas à réaliser de contributions financières préalables pour avoir droit à l'aide. x Destinés aux pauvres – Les transferts sociaux sont avant tout des instruments de bien-être, conçus pour venir en aide à ceux qui en ont besoin et exclure ceux qui n'en ont pas besoin. x Planifiés – Les transferts sociaux sont planifiés et réguliers, permettant aux bénéficiaires de prévoir au mieux leur utilisation. Cette caractéristique des transferts sociaux favorise l'adoption d'améliorations durables des moyens d'existence et permet aux ménages d'échapper à la pauvreté. Les programmes de transferts de revenus sont conçus de manière à permettre aux familles pauvres d’accéder aux ressources telles que l’éducation, la santé, les ressources et réseaux financiers, et d’accroître leur mobilité sociale. Les familles pauvres reçoivent des transferts de revenu à condition de remplir certaines obligations telles que la scolarisation des enfants, la participation à des programmes nutritionnels et de vaccination, le suivi prénatal et postnatal. Ainsi, il y a un investissement dans le capital humain de la génération suivante, dans le but de mettre fin aux cycles de privation et de pauvreté intergénérationnels. x Budgétisés – Pour pouvoir être planifiés, les transferts sociaux doivent dépendre d'une source de financement. Les financements de l'État sont le meilleur moyen d'y parvenir. Les financements de l'État permettent aussi de garantir que les transferts sociaux sont gérés et détenus au niveau national, étant intégrés et optimisés au sein d'autres instruments. x À grande échelle – Pour exercer un effet significatif, les transferts sociaux doivent avoir une couverture nationale plutôt que d'être spécifiques à une collectivité ou région. Cependant, pour des raisons pratiques, comme des contraintes de capacité et/ou de ressources, ils doivent être déployés progressivement. Un pilote est souvent réalisé lorsque de nouveaux instruments sont mis en place, afin de tester et d'améliorer le dispositif avant son déploiement plus large. Toutefois, un véritable mécanisme de test pilote doit s'engager clairement dans une perspective de déploiement postérieur ou de mise à l'échelle. En réalité, bon nombre de pilotes ne satisfont pas à ces normes. A.6 Les transferts monétaires 17. Les transferts monétaires peuvent être directs ou indirects. Les transferts monétaires directs comportent un mécanisme de transfert du gouvernement au consommateur : comptes bancaires créés pour les bénéficiaires, carte magnétique à puce avec fonds pouvant être obtenues périodiquement, guichet de remise de transfert tenu par la poste ou le représentant de l’administration. Dans le cas d’un transfert monétaire direct, la famille éligible reçoit une somme forfaitaire qu’elle est libre d’utiliser. Par contre, le transfert monétaire indirect correspond à un bien subventionné comme des bons pour accéder à des soins de santé ou pour acheter du carburant à bas prix. 18. Les transferts monétaires peuvent être conditionnels ou non conditionnels. Les transferts monétaires conditionnels sont des programmes d’aide sociale non contributifs qui consistent à fournir régulièrement des fonds aux familles pauvres à condition que les bénéficiaires répondent à certaines obligations visant le développement humain et la réduction de la pauvreté, comme l’envoi des enfants à l’école ou la participation à des programmes de santé. Par opposition, dans le cas de transferts monétaires non conditionnels, la famille éligible est plus libre d’utiliser l’argent perçu au sens où elle n’a pas de telle contrainte à remplir. B. Objectif et méthodologie 19. L’objectif global de cette étude est de proposer un modèle de mécanisme de paiement approprié dans le contexte actuel de Madagascar, à adopter dans le cadre d’un programme de transfert monétaire destiné à profiter à 5000 familles vulnérables. 344 20. La consultation s’est déroulée à Madagascar du 1er mars au 30 avril 2010, conformément aux termes de référence. Elle a eu pour objectif de (i) décrire les mécanismes de paiement existants ayant pour but d’identifier et de transférer des fonds à des bénéficiaires (retraités, bénéficiaires du système de la santé, etc.) ; (ii) analyser les mécanismes de paiement qui sont utilisés actuellement ou pourraient être utilisés pour acheminer des fonds vers les bénéficiaires (crédit microscopique, bureau de poste, cartes du "crédit", "carte à puce" de Tsena Mora ou autres, banques commerciales, téléphone mobile, cartes biométriques , etc.) ; (iii) à partir de cette analyse, examiner comment les bénéficiaires sont identifiés – cette analyse montre les avantages et inconvénients de chaque mécanisme, et s’inspire aussi des expériences d'autres pays pour pouvoir faire des recommandations différentes selon les régions périurbaines ou rurales ; (iv) faire des recommandations détaillées concernant le mécanisme de paiement le plus approprié pour transférer des fonds à approximativement 5,000 bénéficiaires à Madagascar à l’heure actuelle. 21. La méthodologie. Un travail bibliographique a été effectué pour récupérer les études et recherches déjà entreprises sur les expériences conduites ailleurs en matière de systèmes de transfert monétaire en espèces aux pauvres. Par la suite, une série d’entretiens a été conduite auprès des acteurs clés : (i) les prestataires de services financiers formels et informels (les banques classiques, les institutions de micro finance, la poste, les prestataires de service non bancaire : les services financiers des téléphonies mobiles _ Orange Money, Airtel Money, M_Vola, Colis Express, Coopératives de transport subrégional et régional) ; (ii) les acteurs travaillant dans la protection sociale : responsables de Tsena Mora, responsables de fokontany qui est une subdivision administrative de Base au niveau de la Commune (voir encadré), responsables d’ONG: SAF/FJKM, Ekar d’Imernaafovoany; (iii) les partenaires techniques et financiers : UNICEF. En plus, quatre focus group ont été menés auprès d’un groupe d’étudiants89 de l’Université Catholique d’Antsirabe, de deux groupes de femmes vulnérables composés respectivement de femmes de ménage90 d’une Agence Générale de nettoyage à Antananarivo, de balayeuses de rue de la Commune Rurale de Talatamaty et d’un groupe de personnes âgées issues d’une association de personnes retraitées du Fokontany d’Ambohitravao. Le consultant a également eu l’occasion de participer à l’évaluation finale du projet FACOPA intervenant dans la région Vatovavy Fitovinay à Manajary où tous les acteurs de développement dans cette région étaient présents (PAM, ICCO, SAF/FJKM, Fiantso, le Projet PATSA, l’alliance LIFE, la Coopérative CODIS, le réseau des greniers communs villageois ap pelé SIIV, les services déconcentré : agriculture, forêt, élevage et pêche, sécurisation foncière etc.) et des représentants des bénéficiaires directs de tous ces projets. L’analyse des études bibliographiques, des entretiens, des focus group et de cette rencontre avec les acteurs de développement de la Région Vatovavy Fitovinany en face à face ont permis de mettre en relation les diverses informations et de formuler les conclusions et recommandations sur le modèle de mécanisme de paiement approprié pour un programme de cash transfer en espèces à environ 5000 pauvres à Madagascar. 89 Etudiants en Economie et Commerce, degré masters 2 à l’Université Catholique d’Athnée St Joseph d’Antsirabe. Il convient de mentionner qu’une partie de ces étudiants sont issus de familles vivant dans les zones rurales de la Région d’Antsira be, le Fianarantsoa, de Toliary etc. Donc le choix du groupe était basé sur l’approche intergénérationnelle, la compréhension de ces jeunes de la difficulté des familles en zones rurales et leur perception d’une assistance monétaire. 90 Ces femmes travaillant dans cette Agence Générale de nettoyage sont issues en grande majorité des zones rurales. Elles sont arrivées à Antananarivo pour être employés de maison ou employées dans les zones franches avant leur emploi actuel. Elles sont aujourd’hui le soutien de leurs familles restées à la campagne et font des transferts de fonds dont les montants varient entre 2000 et 5000 Ariary en moyenne par trimestre pour subvenir à leurs besoins alimentaires. 345 Encadré 1.1 : Définitions, délimitation et attributions d’un Fokontany Définition. Le Fokontany est une subdivision administrative de base au niveau de la Commune. Le Fokontany, selon l’importance des agglomérations, comprend les hameaux, villages, secteurs ou quartiers. Délimitation. La délimitation géographique des Fokontany ainsi que des hameaux et villages les composant sont fixés en fonction de la population et de l’étendue géographique, par arrêté du Représentant de l’Etat territorialement compétent sur proposition du Maire après délibération du Conseil Municipal ou Communal selon le cas. Attributions. Le Comité du Fokontany participe et contribue de manière permanente et effective sous l’autorité du Chef Fokontany : x aux activités de développement ; x aux activités socio-économiques ; x aux activités éducatives, sportives, culturelles ; x aux activités de mobilisation sociale ou communautaire et du développement en matière sanitaire ; x aux activités de préservation de l’environnement et de ses composantes ; x à la gestion courante et à la sauvegarde des infrastructures et ouvrages publics ; x à la mise en œuvre du plan d’urbanisation de la localité. Source : Décret n° 2007-151 fixant l’organisation, le fonctionnement, et les attributions du Fokontany. 346 2. Contexte A. Contexte économique et social 22. Madagascar est classé parmi les pays les plus pauvres du monde, les pays à faible revenu et les pays à déficit vivrier. La proportion de personnes vivant avec moins de un dollar ppa par jour en 2010 est de 58,3% et celle des personnes vivant avec avec moins de deux dollars par jour est de 88,4%91 (voir tableau 2.1). Avec une population estimée à un peu plus de 20 millions, dont 20% vivent en milieu urbain et 80% en milieu rural, le ratio de pauvreté s’élève à 76,5%92. Par ailleurs, l’incidence de la pauvreté est de 54,2% en milieu urbain contre 82,2% en milieu rural. Selon les régions, ce taux varie de 54,5% (régions de Diana et Analamanga) à plus de 90% (régions d’Atsimo Atsinanana et de Vatovavy Fitovinany). Source : INSTAT, EPM 2010. 23. La dégradation de la situation a pour conséquence le développement du secteur informel et l’aggravation de la situation des plus démunis. En fait, les effets cumulés de la crise politique se traduisent par un mouvement du formel vers l’informel, notamment en raison des licenciements du personnel ou des chômages techniques dans le secteur du textile. Au-delà de crise, il y a également le phénomène de création des emplois dans les activités informelles, plus particulièrement dans le commerce et le transport qui sont des activités principales du secteur privé. Il semble que cette situation s’est encore accentuée depuis la crise politique de 2009, puisque la couche la plus pauvre a encore vu sa situation se dégrader tant du point de vue quantitatif que qualitatif. 24. En comparaison avec l’année 2005, l’inégalité mesurée par le coefficient de Gini a augmenté en passant de 0,365 en 2005 à 0,403 en 2010. Ce constat est valable aussi bien en milieu urbain (augmentation de 0,405 en 2005 à 0,418 en 2010) qu’en milieu rural (augmentation de 0,335 en 2005 à 91 INSTAT, Enquête périodique auprès des ménages 2010. 92 INSTAT, Enquête périodique auprès des ménages 2010. 347 0,370 en 2010). L’indicateur de développement humain (IDH) ne s’est guère amélioré, il est passé de 0,533 en 2005 à 0,435 en 2010, et classe Madagascar parmi les pays à faible développement humain, au 135ème rang sur 169 pays. En effet, le Produit Intérieur Brut par habitant en $ PPA93 2008 est de 958 $ US94 en 2010, le taux brut de scolarisation tous niveaux confondus (primaire, secondaire, supérieur) se situe à 47,3%, le taux d’alphabétisation des 15 ans et plus est de 71,4%. Il convient de mentionner que la situation est alarmante à Androy et Anosy car le taux des non alphabétisés est de 60% et le taux net de scolarisation est le plus bas, à 55%. C’est une population jeune puisque 49% a 15 ans ou moins. Un cinquième des ménages est dirigé par des femmes, 23% en milieu urbain et 19% en milieu rural. Tableau 2.1 : Pourcentage de pauvres dans la population pour différentes valeurs seuil (exprimées en dollar PPA) Milieu Seuil 1$PPA/jour 1,25$PPA/jour 1,5$PPA/jour 2$PPA/jour Urbain 35,9 48,3 57,6 71,6 Rural 64,0 77,5 85,4 92,7 Ensemble 58,3 71,6 79,8 88,4 Source : INSTAT, EPM 2010 (taux de change PPA de 925,387 Ar/US$). 25. Plus de 80,5% de la population active occupée travaillent dans l’agriculture. Le commerce fournit près de 7% des emplois non agricoles. Les emplois publics occupent près de 3% de la main-d’œuvre. En 2010, près de 44% des emplois créés sont des emplois indépendants et la proportion des emplois salariés ne dépasse même pas 10%. Durant le premier semestre 2010, on assiste à un fort taux de reconversion des personnels du secteur manufacturier en travailleurs autonomes dans l’agriculture, le commerce et les transports, l’exploitation artisanale et le trafic illicite des espèces menacées dont le bois de rose95. 26. Il est également important de mentionner que l’accès aux services de santé reste limité dans le pays car 65% de la population rurale vivent à plus de 10 km d’une formation sanitaire, c'est -à-dire un Centre de Santé de Base. Et ce faible taux d’accès est souvent aggravé par certaines barrières, liées à la tradition96 par exemple. En outre, on souligne la situation de précarité des conditions de vie de la famille qui se manifeste au niveau des caractéristiques physiques de l’habitat (les surfaces occupées, la qualité de l’habitat, le faible accès à l’eau potable, l’insuffisance de la disponibilité d’infrastructures et de services d’hygiène et d’assainissement) et de l’environnement économique des ménages. Plus de la moitié des ménages (54%) s’approvisionnent en eau dans les rivières et dans des sources non protégées pour la cuisson. Quatre ménages sur dix disposent de toilettes améliorées tandis que cinq ménages sur dix défèquent dans la nature faute d’infrastructures d’assainissement au sein des ménages97. 27. En ce qui concerne la possession de biens durables, la possession de téléphones portables a connu une nette augmentation car 50% des ménages urbains possèdent au moins un téléphone portable en 2010, et ce taux est de 17% en milieu rural. D’où une proportion au niveau national de 25% contre 4% en 2005. En outre, il y a également la nette amélioration de la possession d’un poste de télévision avec un taux qui est passé de 11,3% en 2005 à 38,7% en 201098. 28. Cette situation de précarité de la population est aggravée par divers chocs : Madagascar est régulièrement exposé à des catastrophes naturelles, notamment les cyclones, les inondations et la 93 Parité de pouvoir d’achat (PPA) : taux de change destiné à neutraliser les différences de prix entre pays, afin de permettre les comparaisons internationales de la production du revenu en termes réels. Un dollar exprimé en PPA dans un pays donné permet de se procurer la même quantité de biens et services que s’il s’agissait d’un dollar aux USA dans le cadre de l’économie de c e pays. 94 UNDP, Indicateurs Internationaux de Développent Humain. 95 Banque Mondiale, report 10 july. 96 UNFPA, Report. 97 INSTAT, Enquête périodique auprès des ménages 2010. 98 INSTAT, PolicyBrief, Enquête périodique auprès des ménages 2010. 348 sécheresse, ainsi qu’à les crises politiques cycliques (1971, 1991, 2002 et 2009) à l’origine de crises sociales et économiques qui rendent plus vulnérables une grande partie de la population. B. Vulnérabilité et pauvreté à Madagascar 29. Les résultats de l’étude sur l’Evaluation de la Protection Sociale et Défis Opérationnels à Madagascar (section « Aperçu des populations vulnérables à Madagascar ») révèlent que 18% de la population malgache, soit 3 600 000 individus, se trouvent dans un groupe particulièrement vulnérable. Ces groupes vulnérables sont constitués par les ménages ayant une taille de ménage élevée avec un enfant de 6 à 15 ans non scolarisé et vivant dans les communes des zones rurales à infrastructure faible, ou dans les zones rouges – ce sont les zones à haut risque compte tenu de l’insécurité qui y prévaut –, ou dans les communes isolées. Il existe deux régions critiques : la région d’Atsimo Atsinanana et celle d’Androy qui sont classées comme les « régions très pauvres », le taux de pauvreté y est respectivement de 94,5% et 94,3%. 30. L’analyse a été réalisée à trois niveaux : au premier niveau, ciblage géographique ; au second niveau, ciblage basé sur les caractéristiques du ménage, faute de disposer d’informations permettant de faire un ciblage par un test revenu – ce qui aurait été la meilleure technique d’approche pour cibler les individus éligibles à un programme de transfert social ; enfin au troisième niveau, ciblage sur la base des caractéristiques individuelles. Les résultats détaillés sont présentés dans les tableaux suivants. Tableau 2.2 : Populations vulnérables prioritaires selon un ciblage géographique Nombre de personnes Taux de pauvreté Indicateurs de vulnérabilité géographique touchées par la vulnérabilité à (%) la pauvreté Zones rurales (1) 14 193 000 82,1 Communes à faible infrastructure 5 904 000 84,7 Zones rouges 4 927 000 79,7 Communautés isolées (accès à pied seulement) 2 129 000 88,9 Régions très pauvres : Atsimo Atsinanana, 861 000 94,5 Androy 798 000 94,3 Victimes de chocs climatiques : 5 912 000 82,2 zones cycloniques de la côte-est (2) 2 284 000 86,1 zones arides du sud (3) Source : Etude sur « Madagascar – Vulnerability » et INSTAT/DSM/EPM2010. (1) où on ne trouve aucun marché alimentaire ou de bétail, centre de santé, établissement secondaire public, téléphone public, institution de micro finance, route bitumée, poste de gendarmerie ou de police. (2) comprennent les régions de Vatovavy-Fitovinany, Analanjirofo, Atsinanana, Atsimo Atsinanana, Sava, Diana. (3) comprennent les régions d’Androy, Atsimo Andrefana, Ihorombe. 349 Tableau 2.3 : Populations vulnérables prioritaires selon un ciblage basé sur les caractéristiques du ménage Taux de Nombre de personnes touchées Indicateur pauvreté par la vulnérabilité à la pauvreté (%) Vulnérable à la pauvreté 16 381 400 --- Sous le seuil national de pauvreté 15 434 800 --- Pauvreté extrême 666 000 --- Chef de ménage agriculteur 15 013 000 81,7 Existence d’un enfant de 6 à 15 ans non 6 569 000 91,0 scolarisé Plus de 7 personnes 4 772 000 90,8 Existence d’Enfants de moins de 5 ans 11 488 000 84,2 Monoparental féminin 2 328 00 80,1 Ménages avec plus de 3 indicateurs de 7 833 000 93,9 vulnérabilité Source : Etude sur « Madagascar – Vulnerability » et INSTAT/DSM/EPM2010. Tableau 2.4 : Populations vulnérables selon un ciblage basé sur les caractéristiques des individus Pourcentage Pourcentage du de la Groupe Indicateur Nombre groupe population totale Malnutrition modérée 1 593 364 48 8 De 0 à 5 ans Malnutrition sévère 837 177 25 Mortalité infantile 48 pour 1000 -- -- De 6 à 14 ans Abandon scolaire 162 149 5 1 Chômage 182 000 4,9 0,9 Chômage urbain 70 000 4,9 0,3 Main-d’œuvre agricole 8 277 000 80,4 41% Handicapés Incapacité de travail 101 000 --- 0,5 Malnutrition chronique 75 000 42 0,5 Femmes Secteur informel 1 138 000 25 5,7% 350 3. Transfert Cash et Mécanisme de Paiement à Madagascar A. Les cash transfers à Madagascar 31. Expériences limitées. Madagascar dispose de peu d’expériences de transferts en espèces aux pauvres. De tels transferts n’ont pas été suffisamment expérimentés et documentés pour permettre une étude de faisabilité solide. Les principaux programmes de transfert en espèces sur lesquels on peut s’appuyer sont ceux effectués par l’UNICEF en 2009-2010 à travers ses projets : « Cash transfer pour les ménages vulnérables » touchant 90 ménages de la zone Morondava (décharge de l’Ikopa) d’Antananarivo Renivohitra, et effectué dans le cadre d’un programme de recherche ; et « Cash transfer conditionnel pour l’aide à scolarisation des enfants réinsérés en milieu scolaire urbain » destiné à 499 familles et touchant 655 enfants déscolarisés dans 25 écoles publiques de la région Analamanga. 32. A court terme et à petite échelle. Les programmes mis en œuvre sont des projets pilotes, donc ils sont menés à petite échelle et à court terme. Par conséquent, il n’y a pas d’expérience suffisante pour la réplication de ces expériences à plus grande échelle, notamment lorsque le pays dispose de capacités limitées. Il est donc important de bien analyser le contexte du pays pour en tirer des enseignements pertinents. 33. Capacités limitées. Aujourd’hui, Madagascar n’a pas les capacités nécessaires pour mettre en œuvre un programme efficient et efficace, particulièrement au niveau de l’analyse de marché, des mécanismes de prestation financière et des systèmes de suivi-évaluation. Seul un petit nombre d’employés de l’UNICEF et des ONGs partenaires associées aux projets ont une expérience des transferts cash. 34. Transfert monétaire sous forme de subventions insuffisant. La Haute Autorité de la Transition, les ministères et les partenaires techniques et financiers sont conscients des conséquences néfastes de la situation de pauvreté extrême et de vulnérabilité dans laquelle se trouvent deux tiers de la population : hausse du taux de malnutrition, insécurité alimentaire, faible taux de scolarisation etc. C’est ainsi, à titre d’exemple, que des mesures politiques de subvention des prix des produits de premières nécessités destinée aux pauvres (Tsena Mora) et des projets de cash transfers effectués par l’UNICEF et le Ministère de l’Education ont été mis en œuvre. Cependant, la capacité de Tsena Mora à satisfaire les besoins de toute la population pauvre à Madagascar reste limitée en raison de sa dépendance sur le budget de l’Etat et de la pauvreté chronique qui prévaut à Madagascar. Tsena Mora dispose aujourd’hui de 70 points de vente localisés au niveau des 6 chefs lieux de province. 35. Crises cycliques politico-économiques et sociales, chocs naturels aggravant la vulnérabilité de la population. Les crises cycliques (1972, 1991, 2002, 2009) traversées par le pays aggravent la situation de pauvreté et de vulnérabilité de la population affaiblie au fil des temps. Cette situation est accentuée par les chocs naturels chroniques : cyclones, sècheresse, criquet, changement climatique, etc. 36. Limites. Les conclusions du processus préparatoire (septembre-novembre 2008) du projet pilote de cash transfer initié par l'UNICEF révèlent que les ONGs et les organisations de la société civiles hésitent à effectuer des transferts d’argent aux familles vivant dans pauvreté, par crainte qu'ils ne dépensent cet argent en alcool ou en d’autres types de consommation « négative ». Ceci a été confirmé par les interviews et les focus group menés lors de l’élaboration de ce document. La plupart des individus interviewés ont même souligné l’existence d’un risque de dérapage dans l’utilisation d’un cash transfer direct non conditionnel – détournement de l’utilisation des fonds obtenus, par exemple dans les jeux tels que la loterie ou les pmu qui prennent de plus en plus d’importance. Ils ont évoqué la situation difficile à laquelle les ménages sont confrontés aujourd’hui et qui impose de bien définir et délimiter un tel système pour que ses impacts soient effectifs. Aussi, il est nécessaire d’analyser les comportements des familles malgaches pauvres sur ce point et de se documenter sur les expériences réalisées pour pouvoir affiner l’étude de faisabilité d’un cash transfer dans le contexte malgache. 351 A.1 Exemple n°1 de cash transfer : cash transfer conditionnel pour l’aide à scolarisation des enfants réinsérés en milieu scolaire urbain – UNICEF 37. A titre d’illustration d’un type de mécanisme de cash transfer, l’exemple du cash transfer conditionnel pour l’aide à scolarisation des enfants réinsérés en milieu scolaire urbain les enfants, initié par l’UNICEF en collaboration avec le Ministère de l’Education, est développé ci-après. 38. Description du projet. Le projet de cash transfer « Aide à la scolarisation des enfants réinsérés en milieu scolaire urbain pouvant limiter les impacts d’une éventuelle crise alimentaire » financé par l’UNICEF, vise à allouer une subvention en espèces aux familles d’enfants réinsérés à l’école. Les deux zones d’intervention du projet sont Antananarivo Renivohitra et Antananarivo Atsimondrano . Son objectif est de subventionner 500 familles vulnérables d’où sont issus les enfants réinsérés , afin qu’ils restent scolarisés durant la période de difficulté, de faire bénéficier plusieurs membres de ces familles de subventions, en particulier en étendant le filet de sécurité aux autres enfants des familles bénéficiaires au même titre que les enfants réinsérés, et d’identifier les priorités des familles une fois qu’elles ont réalisé les priorités conditionnant les subventions (alimentation et éducation). Il s’agit d’octroyer un transfert cash conditionnel de 40 000 Ariary par mois (43,22$ppa/mois) pendant neuf mois à chaque famille sélectionnée, et dont l’utilisation doit se répartir comme suit : 40% pour les dépenses de nourritures, 40% pour les dépenses liées à l’éducation et 20% laissés à la volonté des bénéficiaires. Toutefois, il est fortement recommandé aux bénéficiaires de constituer de l’épargne. Ce transfert cash est conditionné par la scolarisation des enfants. 39. Critères d’éligibilité. Les principaux critères d’éligibilité définis par le projet concernent le niveau de revenu individuel dans chaque famille (nombre de personnes ayant un revenu inférieur à 500 Ariary par jour, soit 0,540$ppa/jour), le statut matrimonial (famille monoparentale) et l’état de la personne responsable (handicapé ou malade chronique). Cependant, ceux-ci ont été réajustés par les ONG prestataires lors de la mise en œuvre comme le montre le tableau 3.1 ci-après. Tableau 3.1 : Tableau comparatif des critères retenus dans le projet Critères définis dans le Rubrique Critères ONG CDA Critères ONG HARDI Document de Projet Revenu journalier de la Revenu journalier de la Total des revenus de la Inférieurs à 500 Ariary par famille inférieur à 2 000 famille inférieur à 2 000 famille personne par jour Ariary Ariary Situation matrimoniale et/ou Famille monoparentale, Famille monoparentale en Enfant orphelin de père état de la personne handicapée ou malade priorité et/ou de mère responsable chronique Famille ne bénéficiant pas d’autres aides, principalement Famille nombreuse de taille Autres rubriques pour la scolarisation de leurs supérieure à 8 enfants Source : UNICEF, Rapport final du Projet Cash transfer : « Aide à la scolarisation des enfants réinsérés en milieu scolaire urbain pouvant limiter les impacts d’une éventuelle crise alimentaire », janvier 2010. 352 Figure 3.1 : Etapes pour bénéficier du cash transfer conditionnel ONG AGENCE Etape 1 D’IMPLANTATION UNICEF ECOLE Administration B Recensement E Etape 2 Sélection N Enregistrement E Etape 3 F I C Etape 4 Formation I Et A Sensibilisation I R Etape 5 E S Service de Paiement Banque Etape 6 Monitoring 40. Processus. Les familles sont recensées à partir du repérage des enfants dans les établissements scolaires par des intervenants sociaux de l’ONG, agence d’implantation, sur la base d’une liste établie par le projet « Réinsertion scolaire ». Suite à cela, l’ONG responsable de l’implantation effectue la sélection des familles pour leur enregistrement. L’étape suivante est la préparation des familles pour la réception de la subvention par le biais d’une formation se rapportant à l’amélioration de la situation familiale, l’éducation parentale ainsi que des séances de sensibilisation. Après ces deux sessions, les familles bénéficiaires représentées par le Chef de famille reçoivent les convocations lors de visites à domicile par les intervenants sociaux et les superviseurs. 41. Au moment de la distribution, le responsable de famille doit présenter sa convocation sa Carte d’Identité Nationale (CIN), son carnet Fokontany ou encore d’autres pièces justifiant l’affiliation de l’enfant avec le responsable de famille. La présentation de ces pièces est obligatoire. En cas d’absence du responsable de famille lors du paiement, il peut se faire représenter par une autre personne en lui donnant une lettre de procuration visée par le Fokontany et valable pour une unique utilisation. En cas de non perception d’une mensualité de subvention, celle-ci est gardée par le projet à titre d’épargne, et cette allocation est restituée au bénéficiaire à la fin du projet. 42. Suite à cela, l’argent est remis au responsable et il appose sa signature ou ses empreintes digitales sur la carte de paiement qui est cosignée par le responsable de l’ONG (cf. figure 3.2). L’argent perçu doit être réparti comme suit : 40% sont destinés à la couverture des dépenses d’éducation, 40% sont destinés aux dépenses de nourritures et l’utilisation des 20% restants est choisie librement par la famille. Toutefois, il est recommandé aux familles de faire une épargne auprès d’institution financière. 353 Figure 3.2 : Exemple de carte de paiement Source : rapport final du Projet Cash transfer : « Aide à la scolarisation des enfants réinsérés en milieu scolaire urbain pouvant limiter les impacts d’une éventuelle crise alimentaire », annexe 15. 43. Gestion administrative du mécanisme. Deux ONGs partenaires ayant de l’expérience dans les relations avec les communautés pauvres et vulnérables ainsi qu’en matière de cash transfer ont été recrutées pour gérer le programme. L’ONG reçoit une commission de 7 à 10% qui est calculée sur la base du montant global à transférer selon la taille de l’ONG et la couverture géographique de sa zone d’intervention. L’allocation est versée directement tous les mois au récipiendaire durant neuf mois au guichet de l’ONG et sur présentation obligatoire de la convocation et d’une carte d’identité nationale ou d’autres pièces justificatives en remplacement de la Carte d’Identité Nationale da ns le cas échéant comme décrit plus haut. 44. Suivi et Monitoring du mécanisme. Le tableau 3.2 suivant indique les détails des modalités de suivi. Les suivis des familles sont effectués mensuellement par le personnel des ONG et les modalités peuvent varier selon celles-ci. Ils sont effectués par le biais d’entretiens individuels et de visites à domicile (VAD) et par le biais de suivi auprès des écoles (EPP). Les principaux outils de travail répertoriés sont : des cahiers de suivi, des carnets de dépenses des familles, des fiches de présence scolaire et des bulletins de note, ainsi que les livrets d’épargne, les reçus et registres de paiement des frais de scolarisation auprès des écoles. Les ONGs envoient mensuellement des rapports techniques et financiers à l’unité « Education » de l’UNICEF. Tableau 3.2 : Détails des modalités de suivi Modalités de suivi prévues dans le Modalités de suivi effectivement Modalités de suivi effectivement document cadre du Projet appliquées par l’ONG CDA appliquées par l’ONG HARDI Rythme de suivi : 2 fois par mois par 1 VAD par mois 2 VAD par mois famille 1 entretien individuel par mois 1 entretien individuel par mois 1 réunion bimestrielle avec les 1 suivi scolaire mensuel auprès de enseignants l’école 1 suivi scolaire mensuel auprès de Focus group avec les enfants l’école Focus group avec les parents Focus group avec les enfants Source : rapport final du Projet Cash transfer : « Aide à la scolarisation des enfants réinsérés en milieu scolaire urbain pouvant limiter les impacts d’une éventuelle crise alimentaire », Annexe 15. 354 45. Leçons tirées en termes de mécanisme. Le caractère conditionnel du cash transfer peut être un facteur de blocage pour certaines familles : il y a eu des rejets de parents présélectionnés en raison de la non compréhension des objectifs du projet, de l’indisponibilité des responsables de famille ou du déménagement de certaines familles (rapport final du projet). Lorsque le système de repérage, d’identification des familles et les procédures sont trop complexes, des falsifications peuvent intervenir au niveau de la liste des bénéficiaires, comme l’inscription de 2 à 3 enfants d’une même famille sur la liste. Aussi, la définition de critères simples et précis pour le ciblage est très importante. Les exigences imposées quant à l’utilisation de la subvention sont une bonne chose dans la mesure où elles permettent d’atteindre certains objectifs précis, mais elles exigent des mesures de suivi très contraignantes pour l’agence d’implantation et risquent de ce fait de constituer un facteur limitant pour l’extension éventuelle du projet à une autre échelle. A.2 Exemple n°2 de cash transfer : transfert social sous la forme de subventions – Tsena Mora 46. Objectif. Tsena Mora constitue une des mesures politiques adoptées par le régime de la Haute Autorité de Transition pour atténuer la hausse des prix des produits de premières nécessités à l’égard des pauvres. C’est un modèle de transfert social basé sur la subvention des produits de première nécessité pour les populations vulnérables. Le programme vise à améliorer les conditions de vie de la population pauvre et vulnérable. 47. Critères d’éligibilité. Le programme a pour bénéficiaires les populations vulnérables et pauvres des différents Fokontany (quartiers) de Madagascar, et se concentre sur l’unité familiale. Ainsi, les principaux critères d’éligibilité sont : être un ménage ayant un revenu inférieur au salaire minimum d’embauche (SMIE) c'est-à-dire 90 235,60 MGA (97,51$ppa) pour le secteur non agricole et 91 520 MGA (98,90$ppa) pour le secteur agricole99, n’ayant pas la possibilité de prendre 3 repas par jour. Les ménages ayant une femme comme chef de ménage et une veuve sont prioritaires. 48. Processus. Les ménages pauvres viennent s’inscrire auprès du bureau du Fokontany auquel ils appartiennent, munis d’un carnet. Le responsable du bureau de Fokontany vérifie si le ménage répond aux critères d’éligibilité sur la vulnérabilité et la pauvreté statués par le bureau central de Tsena Mora. Ensuite, le responsable procède à son enregistrement dans la liste et inscrit son numéro et la date d’inscription dans son carnet tout en apposant sa signature et le cachet du Fokontany. En principe, le Fokontany dispose alors d’une liste des individus indigents de son quartier. Cette liste est envoyée au bureau central de Tsena Mora qui effectue une vérification basée sur un sondage aléatoire de la véracité des informations à travers des visites à domicile des postulants avant d’établir une carte bleue pour chaque ménage sélectionné. Les cartes bleues sont, par la suite, envoyées au bureau du fokontany qui va assurer la distribution. Les rôles et responsabilités du fokontany s’arrêtent là. Une fois en possession de sa carte bleue, le ménage peut se rendre au niveau du point de distribution « Tsena Mora » spécifié sur sa carte pour s’y approvisionner100. 49. Gestion administrative du mécanisme. La carte bleue est une carte d’identification en carton bleu utilisée pour identifier le chef de ménage. Au recto de la carte sont portés les informations personnelles du titulaire : nom, prénoms, adresse complète, situation familiale, numéro d’identifiant etc. ; au verso, le logo de Tsena Mora. Les points de distribution sont tenus par des employés du bureau central « Tsena Mora ». 99 Source : décret 2011-130 fixant. 100 Les offres de service de « Tsena Mora » sont composées : d’un paquet de service minimum de produits de première nécessité avec 5kg de riz, 1 kg de sucre, 1 litre d’huile alimentaire, 3 morceaux de savon et des cahiers – c’est le maximum que peut se procurer un ménage avec une somme modique de 4500 Ariary ; de la vente au détail des produits ci-dessus qui sont offerts selon les besoins et possibilités financières des ménages ; de la distribution, de façon hebdomadaire, au niveau des points de distribution « Tsena Mora » érigés généralement au niveau des communes ou des fokontany. 355 50. Suivi du mécanisme. Les comités de mise en œuvre au niveau national surveillent de très près le mécanisme de mise en place. Chaque région a un responsable d’implantation qui assure en même temps le suivi et le contrôle. 51. Limites du mécanisme. Le système comporte des risques : l’absence d’outils de repérage pour le ciblage, comme une fiche d’identification des familles au niveau des fokontany, ne facilite pas l’identification de toutes les familles nécessiteuses dans leur zone ; les critères d’éligibilité diffèrent selon les fokontany, les cartes ne sont pas sécurisées, elles sont confectionnées dans du carton et sont de ce fait falsifiables ; la situation de précarité où se trouvent certaines familles vulnérables peut encourager des spéculateurs à se servir d’elles pour qu’elles s’approvisionnent pour eux en leur revendant les produit s achetés aux points de vente ; d’autres sans ressources ne sont jamais atteints ; le calendrier d’approvisionnement peut également constituer un blocage compte tenu des longues files d’attente. B. Description et analyse du système de transfert d’argent à Madagascar 52. Cette section décrit et analyse le système de transfert d’argent à Madagascar selon trois aspects: (i) les institutions prestataires du service de transfert ; (ii) le mécanisme qui permet de faire le transfert d’un point A à un point B ; et (iii) l’interface client par laquelle l’argent est collecté et/ou distribué (méthode de remise de fonds), afin de faire une évaluation des institutions officielles et non officielles qui pourraient potentiellement être impliquées dans les systèmes des transferts monétaires et dans le processus de ciblage. Cette analyse cherche à mettre en évidence, à partir des éléments de base d’un système de transfert monétaire, les caractéristiques nécessaires à la mise en place d’un système efficace et efficient, dans le cadre de la réalisation d’un programme de cash transfer aux pauvres. La réussite d’une telle démarche exige de comprendre certains éléments et d’établir certaines définitions. B.1 Description 53. La diversité des solutions pour chacun des trois éléments permet une grande variété de combinaisons, d’autant plus que le secteur est en constante évolution et que de nouvelles combinai sons sont régulièrement créées. Cependant, ces combinaisons peuvent nécessiter des partenariats entre prestataires, car certains types de prestataires de services financiers sont limités par la loi à l’utilisation de mécanismes de transfert spécifiques. B.1.i Les institutions prestataires de service de transfert 54. Ce sont les institutions qui assurent le transfert. A Madagascar, on distingue cinq catégories de prestataires de service de transfert d’argent : les banques, le service financier de la poste « Paositra Malagasy », les institutions de micro finance, les services de transfert d’argent et les services de transfert d’argent non bancaire. 356 Tableau 3.3 : Récapitulatif des systèmes de transfert d’argent à Madagascar Prestataires de services de transfert Mécanisme de Transfert Méthode de remise de fonds Chèques I. Banques classiques : BNI/CL ; Guichets au niveau des agences Virement de compte à compte BOA ; BFV/SG ; BMOI ; SBM. Guichets automatiques Mise à disposition II. Institutions de micro finance : Carnet de membre Réseaux OTIV, TIAVO, CECAM, Guichets au niveau des agences Compte à compte Vola Mahasoa, Accès Bank. Mandat poste ordinaire III. Réseau de la Paositra Malagasy Mandat express intérieur Guichets des bureaux de postes locaux (poste) Virement de compte à compte postal IV. Services de transfert d’argent Téléphones mobiles et Guichets/agences des Services de Airtel money, Orange Money, Téléphonie Réseaux spécialisés M_Vola, Speed Vola Agences de la Paositra Malagasy Points de ventes privés Stations services V- Services de transfert d’argent non bancaire Colis Express Mise à disposition Agences décentralisé de Colis Express Organisations privées financières (ONGs, Assciations) : Mise à disposition Leurs antennes SAF/FJKM, CARITAS, CDA Les bureaux des Coopératives de Coopératives de transport Mise à disposition transport subrégional et régional B.1.ii Mécanisme de transmission 55. C’est le mécanisme qui permet d’effectuer le transfert d’un point A à un point B. Il existe deux grandes catégories de mécanismes de transfert d’argent actuellement en usage sur le marché financier de Madagascar : les systèmes utilisant un support papier (chèques bancaires et mandats et chèques postaux) et les systèmes électroniques qui tendent à remplacer le premier. Une fois cette distinction faite, il est nécessaire de procéder à une autre distinction selon que les clients doivent ou non posséder un compte dans une institution financière pour pouvoir envoyer ou recevoir de l’argent. Cette condition est une considération importante pour les pauvres, qui n’ont souvent pas de compte bancaire. Tableau 3.4 : Les principaux mécanismes de transfert d’argent présentés par catégorie Sur support papier Par voie électronique Réseaux spécialisés de Condition exigée du En espèces Mandats transfert d’argent client expéditeur Chèques postaux Compte bancaire Chèques bancaires SWIFT, CCA 56. Sur le marché formel malgache, on retrouve les cinq instruments principaux de transfert d’argent utilisés aujourd’hui à savoir (i) les chèques et les traites bancaires, (ii) les mandats, (iii) les transferts électroniques, (iv) le système Giro et (v) les réseaux propriétaires de transfert. Dans le cadre de l’étude, comme il s’agit d’un transfert monétaire domestique, le système Giro qui sert plutôt aux transferts internationaux ne sera pas exploité. B.1.iii Interfaces clients 57. Les opérations de transfert se faisaient habituellement à base d’argent liquide au guichet d’une banque ou d’une société spécialisée. Plus récemment, la diffusion de nouvelles technologies a créé la possibilité pour les clients d’envoyer et de recevoir de l’argent sous diverses formes e t dans différents lieux. La téléphonie mobile, les kiosques internet, les cartes magnétiques ou cartes à puce sont autant de 357 technologies exploitées par les services de transfert. A Madagascar, ces nouvelles technologies tendent à remplacer les formes de transfert habituelles. En particulier, la téléphonie mobile commence à prendre une place importante sur le marché des transferts d’argent. 58. Ainsi, les trois organismes de téléphonie mobile présents sur le marché malgache sont tous en train de développer des systèmes de transfert d’argent « Banque Mobile » (Orange Money, M_Vola et Airtel Money) pour répondre aux besoins d’une clientèle en quête d’un système flexible et rapide. Les résultats des sondages menés auprès des utilisateurs du système de transfert d’argent sur les raisons de leur préférence pour ce système révèlent que 8 personnes enquêtées sur 10 utilisent le système en raison de la simplicité des formalités demandées, des frais de transfert moins coûteux que ceux pratiqués par les banques, de la possibilité de transférer de petits montants, et de l’absence de nécessité de posséder un compte bancaire tant pour l’expéditeur que pour le bénéficiaire. B.1.iv Partenariats des prestataires de services financiers et autres mécanismes institutionnels 59. Emergence de partenariats entre Banques et Prestataires de service financier par téléphonie mobile. Aujourd’hui, les trois prestataires de service financier par téléphonie mobile Orange Money, Airtel Money et M_Vola ont noué des alliances avec les banques classiques (respectivement avec BMOI, BOA et BFV/SG), pour garantir la sécurité de leurs transactions financières. Ainsi, les services financiers qui sont offerts sont parfaitement sécurisées et conformes à la règlementation bancaire en vigueur. 60. Développement d’alliances entre les prestataires de service financier par téléphonie mobile et les institutions de micro finance pour être plus proche des clients en zones rurales. Pour assurer sa présence sur le marché des transferts monétaires, le réseau d’institutions de micro finance TIAVO a établi une convention de partenariat avec Orange Money. Il en est de même pour le plus grand réseau de micro finance OTIV qui a investi le marché de transfert de fonds à travers la remise des pensions aux retraités de la CNAPS (Caisse Nationale de Prévoyance Sociale). Il est clair que les institutions de micro finance exploitent leur point fort de proximité et d’image de service de qualité dans cette alliance. De l’autre côté, les banques mobiles par téléphonie misent sur leur rapidité et la sécurité des fonds transférés pour marquer leur présence sur le marché de transfert monétaire. B.2 Analyse des capacités de chaque prestataire de service B.2.i Les banques 61. Descriptif. Madagascar compte sept banques territoriales, non compris la Banque Centrale et la Commission de Supervision Bancaire. Après un premier tri des banques reposant sur leur capacité à être impliquées dans le mécanisme de transfert d’argent visé101, seules trois banques ont émergé : BFV-SG, BOA et BNI. Les critères retenus pour cette première sélection sont les zones d’intervention (être présente en milieu urbain et milieu rural), la couverture géographique (être présente sur tout le territoire), et enfin le nombre de points de services. Le tableau 3.5 ci-après décrit leurs zones de couvertures respectives. Tableau 3.5 : Les zones de couverture de chaque banque Zones d’intervention Nombre de points de Noms de l’Institution Couverture géographique Rural Urbain services BOA x x Tout le territoire 62 agences 40 agences dont 18 à BFV-SG x x Tout le territoire Antananarivo 28 agences dont 13 agences BNI-CL x x Tout le territoire à Antanarivo et 15 agences en Province 62. Mécanisme de transmission. Les principaux instruments de transfert utilisés par les banques sont les chèques, le virement de compte à compte et la mise à disposition. 101 Les critères de triage ont porté sur leur présence ou non dans les zones rurales et sur leur couverture géographique. 358 Tableau 3.6 : Descriptif des instruments de transfert et de l’interface client Remise de fonds (interface Instruments Descriptif clients) - Ne requiert pas systématiquement la possession d’un compte bancaire pour le bénéficiaire. - Il s’agit pour le donneur d’ordre de remettre le chèque au bénéficiaire. Ce dernier doit se rendre N’importe quel guichet de la Chèques dans un des guichets de la banque du donneur banque du donneur d’ordre d’ordre avec une pièce d’identité officielle pour percevoir directement en espèces la somme. - Les coûts sont transparents dans la mesure où tous les coûts sont prélevés lors de l’émission du chèque. - Requiert que les deux parties aient chacune ouvert un compte. Il peut s’agir de la même banque ou de deux banques différentes selon les préférences des deux N’importe quel guichet de la Compte à compte parties. banque du bénéficiaire, GAB de la (virement bancaire) - Il s’agit d’un transfert interbancaire exécuté par des banque du bénéficiaire (nécessite messageries sécurisées. la possession d’une carte à puce) - Les délais et coûts (perçus par la banque récipiendaire) sont parfois mal connus. - Ne requiert pas la possession d’un compte bancaire pour le bénéficiaire. - La mise à disposition en espèces au bénéficiaire est Compte à cash (mis à immédiate. N’importe quel guichet de la disposition) - La détention d’une pièce d’identité officielle est banque du donneur d’ordre obligatoire. - Les coûts sont transparents dans la mesure où tous les coûts sont prélevés à l’émission ; 63. Avantages. Les trois banques disposent de 130 points de services au moins établis sur tout le territoire et sont présentes tant en milieu rural qu’en milieu urbain. L’option « banque » peut être retenue pour les bénéficiaires vulnérables habitant en milieu périurbain c'est-à-dire ceux qui ont été marginalisés par la crise actuelle. Elles constituent le meilleur moyen pour les transferts du point de vue de la sécurité ; le délai de transfert varie selon le choix du mécanisme de transfert : la mise à disposition peut se faire en moins de 24 heures, le virement de compte à compte est effectué en temps réel et le chèque demande un délai plus long, de plus de 72 heures. 64. Limites. La cartographie d’implantation des banques montre qu’elles sont plutôt installées dans les zones faciles d’accès, les chefs lieux des districts, et peuvent donc difficilement atteindre les populations pauvres dans les zones reculées ou difficiles d’accès. De plus, les populations rurales éprouvent une certaine réticence à fréquenter les banques pour diverses raisons : taux d’instruction bas, analphabétisme, excès de formalités, peur de fréquentation des bureaux etc. Enfin, elles exigent le déplacement jusqu’au guichet de la banque pour les deux parties (l’expéditeur et le destinataire). B.2.ii Le service financier de la Paositra Malagasy 65. Descriptif. La Paositra Malagasy dispose d’un vaste réseau à l’intérieur du pays composé de 121 bureaux de poste localisés dans toutes les communes de Madagascar, et même dans certains quartiers (Fokontany) lorsque ceux-ci constituent ou ont constitué un pôle de développement économique et commercial, plus particulièrement dans les villages dotés d’une gare ferroviaire ou situés en bordure du trafic ferroviaire. Cette présence dans les villes secondaires et bourgs constitue un atout indéniable. 66. Mécanisme de transmission. Les principaux instruments de transfert utilisés par la poste sont composés de plusieurs types de mandats. 359 Tableau 3.7 : Description des instruments utilisés par la poste malgache Remise de fonds (interface Instruments Descriptif clients) - Par dépôt d’espèces dans une poste et renseignement du bénéficiaire, le mandataire met de l’argent à disposition du bénéficiaire. - L'acheminement du mandat au bénéficiaire est laissé au soin de l'expéditeur. En général, l’expéditeur envoie Mandats postes le mandat par courrier par voie postale avec un accusé Guichets des bureaux de postes ordinaires de réception. locaux - Les mandats ordinaires ne nécessitent pas de comptes bancaires. Ils peuvent se perdre/être volés. - Le rôle de la poste se limite à effectuer la transaction entre la poste A et la poste B et à remettre l’argent à son bénéficiaire (le destinataire final). - Le fonds est déposé dans un bureau de poste ouvert au service fax postalisé et sera payé au bénéficiaire en quelques heures. En d’autres termes, chaque bureau de poste dispose d’un fonds de roulement. - Pour ce type de transfert, le responsable de la poste A, dans laquelle l’expéditeur fait sa transaction, envoie un Mandat express fax comportant toutes les informations du bénéficiaire Guichet du bureau de poste de la intérieur (noms et prénoms, adresse, montant de la somme à résidence du bénéficiaire transférer) à son correspondant, la poste B, se trouvant dans la zone du bénéficiaire. Le responsable de la poste B peut exécuter le paiement dès réception du fax. Il n’y a donc pas de transfert de fonds proprement dit entre les deux postes. - La présentation d’une pièce d’identité officielle est obligatoire. - Le fonds déposé au guichet de la PAOSITRA MALAGASY est versé sur le compte courant postal du Mandat de versement Guichet du bureau de poste de la bénéficiaire. résidence du bénéficiaire - Requiert l’ouverture d’un compte postal pour le bénéficiaire. - Un titulaire de compte courant postal peut demander le paiement d'une partie de son avoir soit à son profit (chèque de retrait), soit au profit d'une personne expressément nommée (chèque d'assignation Guichet du bureau de poste de la Mandat chèque postal nominatif). La demande de retrait et le paiement résidence du bénéficiaire peuvent être effectués par voie télégraphique, par express ou par fax. - Ne requiert pas l’ouverture d’un compte postal pour le bénéficiaire. - Le fonds déposé au guichet de la PAOSITRA MALAGASY est payé au bureau de poste desservant le domicile du bénéficiaire. L'acheminement du Mandat carte mandat et la distribution de l'avis de paiement au Guichet du bureau de poste de la bénéficiaire sont pris en charge par la PAOSITRA résidence du bénéficiaire MALAGASY. - Requiert la possession d’une pièce d’identité nationale pour le bénéficiaire. - Les mandats de virements postaux sont utilisés pour Guichet du bureau de poste de la des transferts de fonds effectués d’un compte courant Mandats de virement résidence du bénéficiaire postal vers un autre compte courant postal ou un postaux Guichet de la banque du compte bancaire (virement de compte à compte). bénéficiaire - Requiert l’ouverture d’un compte pour les deux parties. 360 67. Coût. Le tarif varie entre 1950 et 3400 Ariary pour la taxe fixe plus 200/2000 pour la taxe proportionnelle selon la tranche du montant transféré, pour les mandats postes ordinaires. Pour le Mandat Express Intérieur (MEI) le montant maximum est de 1 000 000 Ariary. Les tarifs de service sont en principe pris en charge par l’expéditeur. Si la notification du bénéficiaire est à la charge de la Télécommunication Malagasy « Telma », il y a des coûts supplémentaires décrits dans le deuxième tableau. Tableau 3.8 : Tarifs des services financiers de la Poste Mandat (Ariary) Taxe fixe Taxe proportionnelle De 0 à 400 000 6 000 200 / 2 000 De 400 000 à 1 000 000 30 000 100 / 2 000 Désignation Ariary Notification au bénéficiaire par TELMA 1 000 Notification au bénéficiaire par téléphone mobile 2 000 Notification au bénéficiaire par fax 1 500 Notification au bénéficiaire par facteur ou au gichet 300 Avis de paiement (CN 07) 1 120 68. Avantages. La poste malgache dispose d’un réseau de 120 bureaux, ce qui constitue un atout incontestable pour le développement d’un système de transferts monétaires pour les pauvres. Cela permet d’atteindre toutes les couches sociales, même les pauvres vivant dans les zones reculées et enclavées. Dans la pratique, comme les bureaux de poste sont localisés au niveau de la commune pour distribuer les courriers, ils établissent une convention de partenariat avec les chefs fokontany pour assurer leur distribution au moins une fois par semaine. En outre, il est important de signaler que le marché hebdomadaire dans chaque commune est devenu un rituel pour les habitants en milieu rural car c’est un lieu de rencontre et de partage d’informations, même si la commune se trouve dans un rayon de 1m à 15km des fokontany. C’est dans ce sens que l’on peut affirmer que la poste peut jouer un rôle important dans les zones reculées et enclavées. De plus, la diversité des services offerts permet de faire un choix judicieux si cela s’avère nécessaire. Enfin, toutes les postes sont équipées d’un BLU pour assurer la communication entre elles et l’agence centrale de la pose. Il n’y a donc pas de problème de couverture géographique par les réseaux téléphoniques. La poste peut ainsi devenir un acteur de référence sur le marché des transferts non urgents. 69. Limites. L’éloignement de certains bureaux de poste qui se trouvent à plus de 10km au moins de la plupart des villages pose un problème pour les bénéficiaires tant dans la distribution des titres de paiement (mandants), que dans le transport de l’argent après l’encaissement. Il y a donc un problème de sécurité à démontrer et un problème de rapidité dû à cet éloignement, qui risque de susciter des pertes de titres de paiement (mandats) et des vols, surtout dans la période critique d’après crise. B.2.iii Les institutions de micro finance 70. Descriptif. On compte 49 institutions de micro finance (IMF) dont 9 IMF mutualistes, 5 IMF non mutualistes, 3 IMF à statut de banque et 32 organisations financières de proximité (OPF), composées de petites structures d’associations, ONG ou projets qui essaient de faire de la micro finance sans entrer directement dans le cadre de la loi en vigueur. Un grand nombre d’entre elles est davantage présent en milieu rural qu’en milieu urbain, et leur clientèle est par définition les pauvres qui n’ont pas accès aux services financiers des banques classiques. 361 71. Canaux de transmission. Les résultats d’analyse révèlent que le service de transfert d’argent vers les bénéficiaires n’est pas encore développé sauf pour les trois IMF à statut de banque : Microcred, Accès Bank et Première Banque de Micro Finance (PAMEF). Aujourd’hui, les seules expériences en cours sont les alliances faites par les réseaux OTIV, CECAM, TIAVO et l’IMF Vola Mahasoa avec d’autres prestataires de services – comme avec la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNAPS) pour assurer le paiement des pensions des retraités – et la sous-traitance du réseau TIAVO avec la téléphonie mobile Orange Money, où les guichets sont remplacés par les interfaces clients. Par ailleurs, ce sont ces alliances qui leur permettent aux IMF de combler leurs carences (leur expertise limitée en matière de transferts par exemple) et de mettre à profit leur point fort en matière de proximité avec les clients et de qualité de service. On peut donc avancer que les IMF ont un fort potentiel comme prestataires de service de transferts monétaires. Concrètement, les institutions de micro finance peuvent être utilisées directement comme une agence de paiement en collaboration avec l’agence d’implantation ; elles peuvent aussi être considérées comme des sous-traitants en association avec d’autres mécanismes de paiement, comme ceux cités ci-dessus. 72. Coût. Les éléments de coûts disponibles concernent les frais de gestion d’OTIV dans son protocole d’accord avec la CNAPS, qui s’élèvent à 3% du montant global de la somme à transférer. Les frais de gestion sont pris en charge entièrement par la CNAPS. 73. Avantages. La proximité est le premier atout de ces institutions de micro finance. Leurs points de service sont en majorité établis en zone rurale. Elles constituent le maillage le plus dense des points de services financiers sur le territoire. Si le service de transfert est développé, les IMF permettront aux pauvres d’avoir accès aux services financiers (épargne, crédit). Un des plus grands réseaux IMF mutualiste dispose aujourd’hui de banques mobiles pour desservir les zones reculées. Elles présentent un potentiel important pour organiser et proposer un service de remise de fonds « au dernier kilomètre ». Face à l’évolution rapide du marché de transfert d’argent, du fait des évolutions technologiques, de l’apparition de nouveaux acteurs sur le marché et de la concurrence croissante, les institutions de micro finance qui jouent actuellement le rôle de sous-traitant sur ce marché, sont en train de réfléchir à un nouvel axe de développement et au lancement d’un nouveau produit de transfert d’argent, dans le but de développer des systèmes financiers véritablement au service des populations pauvres. 74. Limites. Le marché de transfert demeure presque vierge pour le secteur de la micro finance. B.2.iv Les services de transfert d’argent (STA) 75. Dans cette catégorie, il est question des prestataires de services de transfert d’a rgent appelés « Banque Mobile » tels que Orange Money, M_Vola et Airtel Money. Ces institutions utilisent comme nouvelle technologie les téléphones mobiles. Tableau 3.9 : Récapitulatif de la cartographie des banques mobiles mises en place par les opérateurs de téléphonie mobile et de leurs partenaires (banques primaires) Prestataire Partenaires Couverture Points de paiement de Services Orange Partenaire bancaire : BMOI Couverture nationale 700 points de vente composés de boutiques Money Partenaires réseau : réseau Orange, du réseau Paositra Malagasy et de Paositra Malagasy, distributeurs distributeurs agréés (épiceries etc.) agréés (épiceries etc.) M_Vola Partenaire bancaire : BFV-SG Couverture nationale Agences AGATE, caisses du réseau TIAVO Partenaires réseau : et stations services du réseau JOVENA, TIAVO (IMF), JOVENNA épiceries, magasins (station service) Air-Tel Partenaire bancaire : BOA Couverture nationale Boutique Airtel, 62 Agences BOA Money Partenaires réseau : réseau Paositra Malagasy Sources : Auteur. 362 76. Coûts. En général, les tarifs appliqués par ces banques mobiles par téléphone sont compétitifs par rapport à ceux des banques et de la poste. Ils varient entre 0 % et 5% pour les expéditeurs et 0% et 4% pour les récipiendaires. Cet écart entre les tarifs révèle l’existence d’une concurrence rude entre les opérateurs. En termes de coût, ils constituent des concurrents potentiels pour les autres systèmes dans la mesure où ils pourraient s’avérer moins coûteux. Le coût d’un transfert de 50 000 Ariary vers le bénéficiaire est présenté dans les tableaux ci-après. Tableau 3.10 : Récapitulatif des frais de transaction de téléphonie mobile selon les opérateurs Orange Money Airtel Money M_Vola 1 000 Ar 2% Expéditeur 0 Ar 0% 250 Ar 0,5% 2 500 Ar 5% 1 100 Ar 2.2% Récipiendaire 2 000 Ar 4% 1 600 Ar 3.2% 0 Ar 0% Tableau 3.11 : Coût de transaction payé par l’expéditeur selon les opérateurs Orange Money Airtel Money M_Vola Envoi vers un abonné 0 Ar 0% 250 Ar 0,5% 250 - 3 000 Ar 0,5% - 6% 750 - 11 000 Envoi vers un non abonné 0 Ar 0% 250 Ar 0,5% 1,5% - 22% Ar Tableau 3.12 : Frais de retrait par le récipiendaire selon les opérateurs Orange Money Airtel Money M_Vola Abonné 4% 0 0% 350 - 6 000 Ar 1% - 12% Non abonné 0 0% 77. Canaux de transmission. Les banques mobiles utilisent leurs réseaux respectifs pour l’acheminement des ordres de paiement. 78. Avantages. La couverture du réseau ne cesse de s’étendre sur tout le territoire, plus particulièrement en milieu rural. La rapidité, la proximité, la facilité et la sécurité sont parmi les principales caractéristiques de ce système. De plus, les coûts sont les moins onéreux selon les réponses obtenues des utilisateurs de transfert, lors de l’enquête menée au cours de l’étude. 102 Elles présentent un potentiel important pour atteindre les bénéficiaires non bancarisés et détenteurs de téléphones portables en zones rurales, pour les raisons citées ci-dessus. Par ailleurs, ces opérateurs en banque par téléphonie mobile ont tous des partenaires bancaires. Cette stratégie d’alliance entre les deux parties suppose que les banques se servent de ces opérateurs en banque mobile pour développer un service de proximité. 79. Limites. Le taux de pénétration est encore faible : selon l’enquête périodique des ménages effectués par l’INSTAT en 2010, seulement 17%103 des ménages disposent d’un téléphone portable. La couverture des réseaux est également encore faible, plus particulièrement en milieu rural. B.2.v Les prestataires de services non bancaires 80. Descriptif. Les prestataires de services non bancaires sont des organismes privés qui développent ou peuvent développer des services de transferts monétaires en plus de leurs activités principales. A titre d’exemple, Colis Express, qui est spécialisé dans les services courriers et colis postaux, vient de développer un service de transfert d’argent. Il est présent dans les six provinces (faritany) de Madagascar et peut desservir tous les villages des six faritany reliés à la capitale Antananarivo et certaines communes. D’autres prestataires sont les ONGs, associations qui travaillent avec les communautés et ont une forte ramification dans les zones rurales et les zones les plus reculées. Les plus importantes comptent CDA, 102 Une enquête par sondage a été menée auprès des utilisateurs de M_Vola au bureau de l’Agate Telama situé à Behoririka, Antananarivo. 103 EPM, Enquêtes périodiques auprès des Ménages, 2010, INSTAT. 363 SAF/FJKM, CARITAS. Ces organisations ont déjà développé des services financiers de proximité avec du micro crédit, mais à petite échelle. Leurs populations cibles sont les individus pauvres et très pauvres. 81. Canaux de transmission. Les ONGs n’ont pas de canal de transmission spécifique. Lors de cyclones ou de sécheresses, elles mettent en place des caisses dans la zone touchée et distribuent directement de l’argent aux populations sélectionnées. En principe, ces institutions travaillent avec les banques sur place. 82. Tarifs. Pour Colis Express, les coûts de transaction sont moyens par rapport aux autres opérateurs, notamment les banques. Les tarifs d’envoi varient entre 10 et 12% du montant global à envoyer. En ce qui concerne les ONGs et associations, les informations sur les tarifs qu’elles pratiquent font défaut. 83. Avantages. Elles peuvent devenir des prestataires de service d’un programme de cash transfer aux pauvres. Leur proximité est en effet un atout considérable : compte tenu de l’existence de plusieurs mécanismes de paiement professionnels sur l’ensemble du territoire, ces institutions ou organisations peuvent constituer des agences d’implantation dans un programme de cash transfer. Encadré 3.1 : Exemple de service de transfert d’argent informel – les transporteurs de taxi brousses Descriptif. Dans cet exemple, les prestataires de service sont les chauffeurs des autocars. L’émetteur remet l’argent au chauffeur, puis il envoie un SMS ou appelle directement le bénéficiaire pour lui indiquer le numéro du véhicule, le nom du chauffeur avec ou sans son numéro de téléphone, la date et l’heure de départ et l’heure d’arrivée à la destination finale. Canaux de transmission. Le transfert s’effectue par le biais des chauffeurs d’autocars. Avantages. La proximité constitue un avantage décisif de ce canal informel, que ne peut posséder en aucun cas un autre canal formel pour atteindre les zones les plus reculées. Ce canal est très utilisé par les individus ayant émigré en ville pour envoyer de l’argent à leur famille restée au village. Limites. Les coûts ne sont pas transparents. Ils se négocient au cas par cas. Le mécanisme ne peut pas être retenu dans le cadre d’un cash transfer pour des questions de sécurité. B.2.vi Les partenariats 84. Le partenariat analysé ici correspond au paiement des pensions des retraités de la Caisse Nationale de la Prévention Sociale via les institutions de micro finance. Le projet vise à améliorer les services de paiement des pensions des personnes à la retraite issues du secteur privé et affiliées à la CNAPS, en utilisant les réseaux d’institutions de micro finance (OTIV, CECAM, TIAVO, VOLA MAHASO A) en raison de leur proximité. Un partenariat est établi entre la CNAPS et les institutions de micro finance concernées. Actuellement, les institutions de micro finance mutualistes sont les plus utilisées par la CNAPS car leur couverture géographique s’étend jusque dans les zones rurales. 85. Tarifs. Les coûts de transaction représentent en moyenne 3% de la valeur globale du montant total à transférer et à distribuer et sont inclus directement dans les protocoles d’accord sans incidence sur les allocations à reverser aux pensionnaires. 86. Ciblage. La CNAPS a établi des listes des pensionnaires en les répartissant géographiquement par lieu de résidence. Ainsi, le choix de l’agence et du lieu de paiement dépend de la présence d’un point de service ou d’une agence du réseau de micro finance concerné à proximité du lieu de résidence du bénéficiaire. 87. Processus. Le bénéficiaire se rend auprès de l’institution de micro finance indiquée par la CNAPS, généralement la plus proche de son lieu de résidence, muni d’un certificat de résidence, de sa carte d’identité nationale, de sa carte de pension et d’un certificat de vie justifiant que le bénéficiaire est 364 toujours vivant. L’agent de l’institution de micro finance vérifie qu’il est inscrit sur la liste remise par la CNAPS. Ensuite, il fait la vérification des documents et procède à l’ouverture du compte du pensionnaire gratuitement. Une fois inscrit, le bénéficiaire devient membre ou client de l’institution et peut bénéficier de toutes ses offres de services. Le bénéficiaire peut mandater une personne pour le représenter. A cet effet, il établit une procuration légalisée au nom de son mandant. La fréquence de paiement de la pension est mensuelle et la CNAPS fait une annonce dans les journaux quotidiens en précisant la date et les agences de micro finance concernées pour chaque région. 88. Avantages du système. Le premier avantage du système est la proximité : la durée du déplacement jusqu’au lieu de paiement et pour les longues files d’attent e auprès des caisses est réduit ; le transport de son allocation du lieu de paiement à son domicile est donc plus sécurisé. Le système est également flexible : les bénéficiaires sont libres de leur temps pour aller percevoir leur pension en raison de leur qualité de membres/bénéficiaire auprès de la caisse de micro finance. Leurs allocations de pension sont gardées dans leur compte propre. De plus, ce système permet aux pensionnaires d’avoir un compte bancaire, ce qui leur permet de sécuriser leur argent et de faire de l’épargne. Enfin, les pensionnaires sont à l’abri du phénomène de corruption qui apparaît en présence de longues files d’attente, où certains se font payer pour garder les places des gens dans ces files. C. Leçons à tirer 89. Les différents systèmes de transfert observés révèlent qu’il existe une diversité de possibilités en termes de systèmes de transfert monétaires pour les pauvres à Madagascar. x Le canal bancaire est celui qui offre les meilleures options en termes de continuité financière. Mais les frais de transaction sont chers pour les petites sommes. De plus, son manque de proximité constitue un obstacle compte tenu du fait que le cash transfer a pour objectif de toucher les populations rurales et périurbaines. x Le canal des services de transfert d’argent (Orange Money, M_Vola et Airtel Money) présente un potentiel important et introduit une nouvelle proximité, de nouveaux modes de transaction et de nouvelles opportunités d’alliance avec les autres prestataires de services et la poste. Il apparaît également que leurs coûts sont compétitifs par rapport à ceux des banques. x Le canal postal dispose d’un atout considérable dans sa proximité et dans la densité de son réseau de bureaux postaux. Son tarif est très compétitif par rapport aux autres prestataires de service. x Les institutions de micro finance présentent un potentiel important en termes de continuité financière, de proximité, de sécurité et d’accompagnement des clients. Cependant, elles sont encore tributaires du développement nécessaire d’alliances multiples pour se positionner sur le marché des transferts monétaires aux pauvres. x L’informel est un canal très prisé dans les zones rurales enclavées et chez les personnes peu instruites. Il présente des avantages décisifs en termes de proximité, mais l’absence d’articulations avec les options bancaires constitue un inconvénient majeur, surtout en termes de sécurité. 365 Tableau 3.13 : Récapitulatif des options de transfert sous l’angle des coûts et des modalités de tarification Type de Exemple Ariary % Tarification et utilisation prestataire Tarif unique pour toute mise à disposition en espèces (coût élevé pour des petites sommes). BOA 9 600 19.2% Les transferts compte à compte sont Banques gratuits, mais les délais de remise sont longs (72h). BFV/SG 10 800 21,6% idem BNI/CL 9 600 19,2% idem Coût strictement proportionnel, Poste Paositra Malagasy 1 950 3,9% compétitif. Orange Money Tarif unique (coût moyen pour les petites sommes). Les frais peuvent être pris en - Expéditeur 0 0% charge par l’expéditeur. Transfert SMS uniquement entre des - Récipiendaire 2 000 4% abonnés Orange. Airtel Money Coût strictement proportionnel, très compétitif pour les micro-transactions. - Expéditeur 250 -1% Transfert SMS uniquement entre des - Récipiendaire 1 600 3,2% abonnés Airtel. M_Vola STA - Expéditeur Envoi à un abonné Coût strictement proportionnel (coût 1 000 2% moyen pour les micro-transactions). M_Vola Concurrent de la banque pour le Envoi à un non abonné paiement de salaires des petits employés. 2 500 5% M_Vola Avantage : le transfert de messages peut se faire avec les abonnés d’autres - Récipiendaire opérateurs. Abonné M_Vola 1 100 2,2% Non abonné M_Vola 0 0% Tarif entre 10 et 12% (coûteux pour les Autres Colis Express 5 000 10% petites transactions). 366 Tableau 3.14 : Tableau comparatif et récapitulatif sur les différents prestataires de service de transfert BANQUES INSTITUTIONS DE MICRO FINANCE BANQUES MOBILES POSTE BNI/CL BOA BFV/SG OTIV TIAVO CECAM Vola Autres : Orange AirTel M_Vola Mahasoa PAMEF, Money Money ACCES BANK 1) Couverture géographique Nationale + + + + + + + + + + + + Régionale + + + + + + + + + + + + Communale + + + + + + + + + 2) Zone d’intervention Urbain + + + + + + + + + + + + Péri-urbain + + + + + + + + + + + + Rural + + + + + + + + + + + 3) Points de services Nombre 28 62 40 700 700 Non Non Réseau de disponible disponible 120 bureaux de postes Types Agence Agence Agence Sont considérés comme points de services les unités de Agence et Boutique Agence Agate Guichets proximité telles que : agence, caisse, guichet, bureau de boutique Airtel /TELMA des quartier des IMF. Orange bureaux Guichets Caisses de de poste Guichet des des bureaux TIAVO bureaux de de poste Poste Station Agences Service : Distributeur BOA JOVENA s agréés (épiceries) Distributeurs agrées (épicerie, magasins) 4) Accessibilité 4a) en terme d’éloignement Facile : les points de service sont localisés en moyenne dans un rayon de 5km du lieu de résidence des bénéficiaires. Limité : les points de service sont localisés en moyenne dans un rayon de 15km du lieu de résidence des bénéficiaires. Difficile : les points de services sont localisé à plus de 15km du lieu de résidence des bénéficiaires. Facile + + + + + Limité + + + + Difficile + + + 4b) en terme d’utilisation Dépend du choix de Formalités adaptées aux bénéficiaires pauvres par essence Formalités faciles Idem que 367 BANQUES INSTITUTIONS DE MICRO FINANCE BANQUES MOBILES POSTE BNI/CL BOA BFV/SG OTIV TIAVO CECAM Vola Autres : Orange AirTel M_Vola Mahasoa PAMEF, Money Money ACCES BANK bénéficiaire pour les pour les mécanismes de transfert banques 5) Coût pour un transfert de 50 000 Ariary Prestataires Tarif unique d’envoi = entre 3% en moyenne de la valeur globale du montant total à Tarif proportionnel par rapport au montant 3,9% en 19% à 21, 6% selon les banques transférer total à transférer = entre 0% et 5% selon les moyenne opérateurs et les types d’abonnement de du l’expéditeur montant à transférer Utilisateurs Aucun Aucun Frais de retrait entre 2,2% et 4% selon les Aucun opérateurs. Ces frais peuvent être pris en charge directement par les expéditeurs. 6) Délai de fournitures de service (rapidité) Moins d’une Dépend du choix du Idem que + + + heure bénéficiaire pour les pour les Moins de mécanismes de transfert banques + + + + 24h Entre 24h et 72h Plus de 72h 368 4. Expériences des Autres Pays 90. Ce chapitre présente deux exemples de programmes de cash transfer et expose les principaux mécanismes et moyens requis pour mettre en œuvre les transferts monétaires à partir de l’expérience de divers pays. A. Exemples de programmes de cash transfer : la « Bolsa Familia » au Brésil et le « Janani Swaksha Yojan (JSY) » en Inde 91. Pour bien comprendre comment un programme est mis en œuvre, deux exemples précis sont pris en compte, la « Bolsa Familia » en Brésil et le « Janani Swaksha Yojan (JSY) » en Inde. Plusieurs programmes ont été étudiés, mais les deux programmes présentés ici ont été sélectionnés pour leur performance et la variété des mécanismes utilisés. Tableau 4.1 : Tableau comparatif du mécanisme de transfert de deux programmes de cash transfer Janani Swaksha Yojan (JSY) Bolsa Familia « Mécanisme de sécurité pour les femmes » Objectif global Faire sortir les bénéficiaires de la pauvreté le plus Augmenter le nombre d’accouchement rapidement possible et encourager le institutionnels et réduire le taux de mortalités développement sur le long terme du capital maternelles et néonatales humain Agence Centrale Ministère du Développement Social et de lutte Gouvernement national : Ministère de la Santé et contre la faim (MDS) de la Famille Couverture Tout le territoire Tout le territoire Type de Transfert Transfert indirect et conditionnel Transfert direct et conditionnel Population cible Familles pauvres et extrêmement pauvres vivant Femmes enceintes pauvres avec un revenu mensuel par tête de moins de 52 dollars Critères Scolarisation des enfants Femmes enceintes vivant en dessous du seuil de d’éligibilité pauvreté, âgées de 19 ans et ayant 2 enfants ou Suivi prénatal et postnatal plus Participation à des programmes nutritionnels et Femmes ayant plus de 3 enfants décidées à de vaccination ligaturer leurs trompes après l’accouchement104 Processus Vérification par les familles elles même des Inscription au niveau d’une infirmière d’Etat en critères d’éligibilité centre de santé Présentation de la famille avec leur auto 3 consultations prénatales auprès de l’infirmière déclaration de revenus aux autorités locales accréditées et formées par le MDS Accouchement dans la formation sanitaire la plus proche (centre de santé primaire) Interview par les fonctionnaires locaux Production d’un certificat prouvant le statut de Visite à domicile des postulants d’une manière vulnérabilité après l’accouchement aléatoire pour vérification de l’auto déclaration de par l’autorité locale (échantillon de 10%) Vérification du document et du bulletin de sortie de l’établissement de santé par l’officier médical Enregistrement dans la base de données centrales appelée Cadastro Unico (Registre Unique) avec Autorisation du versement de fonds donné par ce vérification des niveaux de revenu des familles. dernier C’est la municipalité qui est l’autorité Remise de l’argent par l’infirmière à l’accouchée 104 C’est le critère retenu et utilisé dans le cadre de ce programme. 369 Janani Swaksha Yojan (JSY) Bolsa Familia « Mécanisme de sécurité pour les femmes » compétente. Si la femme est enregistrée et conduite à l’hôpital par un agent de santé du village, remise d’une récompense en liquide à ce dernier Gestion Registre unique pour l’identification des Carte d’identification : carte attestant de la administrative du bénéficiaires situation au regard du seuil de pauvreté (carte mécanisme EDSP) ou attestation similaire délivrée par élu(e) Versement de l’argent via le système bancaire par si la carte EDSP n’est pas disponible la banque publique ; les prestations sont versées mensuellement directement aux familles sans L’infirmière locale reçoit une avance de 10 000 intermédiaire, via un système de transaction roupies destinée à payer les indemnités des électronique femmes et déposée dans une banque sur un compte conjoint au nom de l’infirmière et de l’élu Retrait de l’argent dans un des points de retrait local concerné. L’avance est renouvelable chaque d’un réseau comprenant les réseaux de la banque, fois que l’infirmière remet une attestation celles de la loterie et d’autres agences ayant un d’utilisation aux autorités du district. contrat de délégation, avec l’aide d’une carte de bénéficiaire qui peut être utilisée comme carte de Indemnité versée en un seul acompte, rapidement paiement. après l’accouchement, sur remise d’au moins deux documents : l’attestation d’accouchement et la carte EDSP Suivi du 3 organismes de suivi = Ministère du Comité de suivi = comités de mise en œuvre au mécanisme Développement Social et Ministère de niveau national, au niveau des états et des l’Education et de la Santé en coordination avec districts les autorités locales. Rapports mensuels à partir des registres des Mesures correctives : infirmières En cas de non respect prouvé = arrêt des prestations avec un délai de 180 jours Coût administratif = 7% du total des fonds 1er constat : avertissement sans aucune alloués sanction et continuité des prestations Inscription sur un tableau public des noms des 2ème constat : avertissement avec gel de 30 bénéficiaires et des montants alloués jours des prestations et possibilité de déblocage si la situation redevient normale Nomination d’un agent en charge des 3ème et 4ème constats : avertissement avec gel réclamations de 60 jours des prestations 5ème constat : avertissement et suspension des prestations Avantages Réduction de la corruption Limites Combinaison d’un processus d’affiliation très Défaillance du mécanisme dans le système de décentralisé doublé d’un test sur les revenus ciblage : certaines femmes ne connaissent pas difficilement vérifiable l’existence du programme ; les bénéficiaires ne perçoivent pas la totalité de leurs prestations ; et Système de registre unique facilement il y a des retards dans les paiements des manipulable à des fins politiques prestations. Lacune dans la méthode de ciblage du fait de la non bancarisation des vrais bénéficiaires et du manque de précision dans le processus de sélection, d’où exclusion des vrais bénéficiaires : sur 100 bénéficiaires 75 seulement sont des pauvres effectivement ciblés. 92. Les deux exemples montrent que les méthodes de ciblage, ainsi que le choix des mécanismes de transmission et des points de distribution revêtent une importance capitale pour l’efficacité d’un programme de transfert monétaire. L’examen des mécanismes de paiement de chaque programme montre l’efficacité de l’utilisation du système institutionnel (ici le système bancaire) par rapport au système de 370 transfert utilisant un organisme non financier. Il y a davantage de sécurité, l’argent est versé directement dans le compte du bénéficiaire qui dispose d’une carte de bénéficiaire pouvant être utilisée comme carte de paiement. Les recherches bibliographiques effectuées n’ont pas permis de trouver la nature des cartes utilisées. La connaissance de ceci aurait permis de confirmer ou d’infirmer l’efficacité potentielle de l’utilisation d’une carte électronique en milieu rural. B. Revue des mécanismes et moyens utilisés par différents programmes 93. Les préoccupations ayant trait à la sécurité et à la corruption sont des raisons importantes qui incitent à la prudence lors de la mise en place d’un système de transfert d'argent. Les risques liés à la sécurité incluent à la fois les dangers que représentent le transport et la distribution de fonds pour le personnel de l'organisme d'aide, et la possibilité que les bénéficiaires se fassent voler l'argent une fois qu'il leur a été distribué. Les préoccupations liées à la corruption tiennent essentiellement au fait que l'argent risque d'être utilisé à d’autres fins que l’achat de produits alimentaires, ainsi qu’à la présence d’intérêts puissants dans les zones ciblées (Harvey, Slater et Farrington, 2005). 94. Beaucoup de mécanismes et de moyens de transferts monétaires aux pauvres ont été initiés et testés par plusieurs pays si l’on se réfère aux nombreuses études et recherches effectuées comme le montre le tableau ci-dessous. Cela conforte la pertinence de la recherche de la mise en place d’un système de transfert monétaire efficace dans un contexte de grande pauvreté. Tableau 4.2 : Exemples récents de programme de transfert monétaire Acteur Pays Références CARE Indonésie Chuzu et Viola (2006) GTZ Zambie Schubert (2005) Afghanistan, Bangladesh, Kenya, Creti et Jaspars (2006), Harvey et Oxfam Ouganda, Haïti, Malawi, Zambie Savage (2006), Oxfam (2005b) Save the Children Ethiopie Adams et Kebede (2005) SDC Mongolie, Balkans, Pays de la CEI Rauch et Scheuer (2003) UNICEF Malawi Schubert (2006a,b,c,d) PAM Sri Lanka, Malawi, Géorgie PAM (2006a) Amérique latine et Amérique centrale, Lindert et al. (2006), Rawlings (2005), Gouvernement Afrique du Sud Devereux et al. (2005) Source : Ugo Gentilini, PAM, Transfert Monétaire et Aide Alimentaire – premier inventaire p.15. 95. Les résultats de ces études et recherches révèlent qu’il n’existe pas de solution tout faite pour la mise en œuvre d’un programme de système monétaire. Le choix d’un mécanisme dépend entièrement du contexte local, qu’il est nécessaire de bien maîtriser. Toutefois, certaines pratiques se sont révélées plus fructueuses que d’autres parmi les expériences menées. Ceci peut servir de base de réflexion et fournir des pistes pour l’élaboration d’un projet monétaire, tout en tenant compte de la r éalité locale. Le tableau ci- après présente les divers moyens mis en œuvre dans le cadre de projets monétaires dans divers pays. 371 Tableau 4.3 : Tableau récapitulatif des systèmes de transferts utilisé par pays et selon les organismes ou agences centrales Pays Institutions Moyens appliqués Références Balkans, Europe Utilisation des mécanismes Société suisse de orientale et région du financiers existant d’une manière Rauch et Scheuer (2003) développement (SDC) Caucase créative pour sécuriser le paiement Système local du hawala (transfert monétaire) dont se servent les Ali, Toure et Kiewied Afghanistan et Somalie travailleurs expatriés pour leurs (2005) envois de fonds Assurance contractée contre le risque de perte pour le transport Éthiopie Save the Children d'argent vers les projets mis en Jaspars (2006) œuvre dans des zones dépourvues de banques Ouverture de compte pour tous les IFRC/RCS BAM, Iran Gouvernement bénéficiaires pour y transférer de (2006) l’argent directement Ouverture de compte en banque pour ceux qui vivent à proximité de Agence allemande de District de Kalomo en la ville locale, et mise en place de coopération technique Schubert (2005) Zambie points de paiement dans les écoles (GT) et les centres de santé pour ceux qui vivent à plus de 15 km Agence suisse pour le Utilisation du circuit bancaire de la République d’Ingouchie développement et la poste coopération Utilisation des banques rurales Inde existantes et des bureaux de poste Farrington et al. (2003) pour payer les pensions Distribution des versements de la Brésil Bolsa Familia Bolsa Familia par les agents de la loterie Convois de véhicules équipés de distributeurs d'argent et protégés par des Namibie Harvey (2005) agents de sécurité armés (compte tenu de la faible densité de population en milieu rural) Nouveaux systèmes de distribution Ahmed (2005), Lafaurie Bangladesh et Colombie utilisant les technologies de pointe et Velasquez Leiva (2004) Sociétés locales de transfert de fonds – celles dont se servent généralement les travailleurs expatriés pour envoyer de l'argent Somaliland chez eux – qui prélèvent une commission de 5% et acceptent la responsabilité de toute perte éventuelle Utilisations de boutiques locales Haïti Oxfam Grande-Bretagne pour verser tous les 15 jours des dons en espèces et des salaires Afghanistan Mercy Corps Système "bancaire" local (hawala) Jaspars (2006) 96. L’enseignement le plus marquant de ces expériences est la nécessité d’utiliser d’une manière innovatrice les mécanismes existants pour pouvoir livrer l’argent en toute sécurité. La banque et la poste apparaissent comme les moyens de distribution les plus sûrs pour acheminer l’argent aux bénéficiaires avec le versement direct sur les comptes bancaires ou l’envoi des mandats postaux classiques aux 372 bénéficiaires. Dans le cas où il n’y a pas de banques ou de réseaux de bureaux de poste, les systèmes locaux traditionnels sont utilisés, comme le hawala qui est un canal informel utilisé par les travailleurs émigrés pour transférer de l’argent vers leur famille (Encadré 4.1). Si les canaux cités ci-dessus ne sont pas disponibles, ou si ces moyens ne semblent pas la formule la plus adaptée, d’autres moyens de transfert direct d’argent sont adoptés, tels que l’utilisation des centres de santé, des écoles, des cars mobiles ou des nouvelles technologies pour le paiement. Cela arrive en général dans des zones reculées ou enclavées où aucune infrastructure n’existe, par exemple la grande majorité des communes dans le district de Marolambo dans la région Atsinana. Encadré 4.1 : Le système « hawala » : un canal informel sophistiqué Le système hawala, utilisé dans l'ensemble du Moyen-Orient, est révélateur du fonctionnement des canaux informels. En général, un travailleur migrant effectue un paiement à un agent (hawaladar) dans le pays où il réside et travaille, et le hawaladar lui attribue un code pour authentifier la transaction. Le hawaladar demande à son homologue à l'autre bout de la chaîne de transmission des fonds d'effectuer le paiement au profit du bénéficiaire sur présentation du code. Après le transfert, les hawaladars règlent leurs comptes au moyen de paiements en espèces ou en marchandises et services. Ils sont rémunérés par les expéditeurs sous forme de commissions ou d'écarts de taux de change. Les hawaladars exploitent souvent les fluctuations au niveau de la demande de différentes devises, ce qui leur permet d'offrir aux clients de meilleurs taux que ceux offerts par les banques (qui, en général, n'opèrent qu'au taux de change officiel). La plupart des hawaladars étant également impliqués dans des activités commerciales nécessitant des transferts d'argent, tels que les opérations sur marchandises, les services de transfert d'argent s'intègrent bien à leurs activités. Les transferts d'argent passent par les mêmes comptes bancaires que les transferts commerciaux et génèrent peu, sinon pas, de coûts opérationnels supplémentaires. L’Afghanistan ne possède pas de secteur financier fonctionnel. Plus de vingt ans de conflit armé ont totalement désorganisé les systèmes de paiement nationaux et internationaux. Pour combler ce manque, un marché informel étendu et très actif s’est développé. Les hawaladars offrent un canal bien organisé, pratique et peu coûteux pour effectuer des paiements intérieurs et internationaux. On estime à au moins 200 millions de dollars les fonds ayant transité par ce système pour financer l’aide d’urgence et le développement. Les transactions de valeur élevée, de 500 000 dollars et plus, sont courantes ; certaines organisations internationales de secours et ONG opèrent parfois des transactions égales à deux fois ce montant. Source : Jost et Sandhu (2000) ; Maimbo (2003). C. Autres moyens de transmission C.1 Les cartes à puces105 97. Une carte à puce est une carte en matière plastique, voire en papier ou en carton, de quelques centimètres de côté et de moins d'un millimètre d'épaisseur, portant au moins un circuit intégré capable de contenir de l'information. Le circuit intégré (la puce) peut contenir un microprocesseur capable de traiter cette information, ou être limité à des circuits de mémoire non volatile et, éventuellement, un composant de sécurité (carte mémoire). Les cartes à puce sont principalement utilisées comme moyens d'identification personnelle (carte d'identité, badge d'accès aux bâtiments, carte d'assurance maladie, carte SIM) ou de paiement (carte bancaire, porte-monnaie électronique) ou preuve d'abonnement à des services prépayés (carte de téléphone, titre de transport). La carte peut comporter un hologramme de sécurité pour 105 Pierre Audinet (Banque mondiale) et Connie Smyser (consultante), Réformer les subventions au prix de l’énergie et renforcer la protection sociale, juillet 2008. 373 éviter la contrefaçon. La lecture, par des équipements spécialisés, peut se faire avec ou sans contact avec la puce106. 98. Les cartes à puces peuvent constituer un moyen d’exercer un contrôle accru sur les subventions ciblées. Elles peuvent être utilisées pour les transferts monétaires directs ou indirects. Elles peuvent être prépayées, ou les comptes peuvent être soldés périodiquement, à la fin de chaque mois par exemple. Chaque carte peut contenir des informations sur l’identité du bénéficiaire, sur l’immatriculation du véhicule qui peut avoir accès au bien subventionné, ou encore des informations sur le quota alloué et quelle quantité du quota a été achetée. 99. Bien que jusqu’ici l’expérience reste limitée, les cartes à puces pourraient offrir une possibilité de réduction des fuites et permettre que l’assistance du gouvernement atteigne les bénéficiaires prévus. La Malaisie, l’Indonésie et la Chine ont fait l’expérience des cartes à puce (Encadré 4.2). Au cours de l’étude, il n’a pas été possible d’obtenir des informations sur les risques d’utilisation des cartes volées ou sur les moyens de contrôle de tels risques. Cependant, ces points mériteraient d’être approfondis lors du montage du document technique du programme de cash transfer. 106 Définition Wikipédia. 374 Encadré 4.2 : L’expérience des cartes à puces en Malaisie L’expérience de la Malaisie dans l’usage de ces cartes à puces pour acquérir, entre autres produits, du diesel et des carburants destinés aux véhicules de transport public et aux bateaux de pêche, a été citée dans le rapport ESMAP de 2006. Cette carte est appelée en Malaisie MyKad. MyKad consolide les permis de conduire et la carte d’identité pour le paiement des factures (porte monnaie électronique), les péages, le parking/transport public, les transactions bancaires par le biais des distributeurs de billets et les soins de santé. Le projet, dénommé la Carte gouvernementale à usage multiple, fait partie de l’initiative du Super Corridor MultiMedia conçue pour attirer le développement de la technologie de pointe en Malaisie. Le déploiement de MyKad a commencé en 1999, lorsque le gouvernement avait attribué ce projet à un groupe de cinq fournisseurs de technologie de renommée internationale. De nombreuses agences gouvernementales en Malaisie ont également eu à travailler en collaboration sur ce projet, avec la Direction nationale des inscriptions comme chef de projet. Les deux défis relevés étaient d’ordre technologique et comportemental. Le projet a utilisé la toute dernière technologie de puce biométrique, afin d’assurer la précision et la sécurité des données qui se trouvent sur la carte, y compris l’empreinte digitale, la photo, permettant la vérification de l’identité du titulaire de la carte à l'aide d'un d ispositif de reconnaissance de la carte plutôt qu'à l'œil nu. Le gouvernement a commencé à délivrer les MyKad à tous les citoyens ayant atteint l’âge de 12 ans et à toute personne ayant perdu son ancienne carte nationale d’identité. Les média ont été appelés à contribution pour sensibiliser les populations aux avantages de la carte à usages multiples. Les avantages sont les suivants : x Le remplacement de plusieurs autres cartes, telles que la carte nationale d’identité et le permis de conduire. x La disponibilité des données requises sur le passeport permettant de traverser aisément les postes de contrôle des services et d'immigration, vers l’extérieur ou vers l’intérieur de la Malaisie. x L’usage de la carte pour mémoriser les dossiers médicaux individuels (traitements, antécédents médicaux, etc. – assurance de soins médicaux immédiats en cas d’urgence). x Le paiement des postes de péage routiers, le parking et le transport public, les transactions par les distributeurs de billets avec la carte à puce et le « porte-monnaie électronique » pour tout achat moins important des produits d'usage quotidien, les prépaiements de sommes équivalentes a un maximum de 500 $US. La première étape a permis à 19 millions de personnes d’obtenir leur carte. Le démarrage a été lent. En mai 2006, le gouvernement malaysien a attribué un contrat de 5 millions $US à un consortium de compagnies pour lancer une nouvelle étape de ce projet et permettre aux 25 millions d'habitants de la Malaisie de bénéficier des cartes à puces. 375 C.2 Le système biométrique 100. Ces dernières années, une nouvelle technologie appelée « technologique biométrique» a fait son apparition sur le marché afin d’éviter ou de réduire les problèmes de vols ou de fraudes en matière d’identité. Par définition, un attribut biométrique est la mesure d’une caractéristique physique ou comportementale, utilisée pour vérifier ou analyser l’identité. Les attributs biométriques habituels d’une personne incluent ses empreintes digitales, les traits de son visage, le modèle d’iris ou de rétine, la voix, ou la signature manuscrite. Ces éléments sont des identifiants personnels efficaces, car ils sont uniques et intrinsèques, de telle sorte que, contrairement aux méthodes d’identification conventionnelles telles que les numéros de passeport ou les cartes d’identité nationales, ils ne peuvent être ni oubliés, ni perdus ou volés. 101. Cette technologie biométrique constitue une possibilité d’amélioration de la distribution de transferts monétaires au bénéficiaire direct, dans la mesure où il n’ existe pas encore de système d’identification unique et où la fraude à l’identité – utilisation de l’identité de quelqu’un d’autre ou d’une fausse identité – est assez couramment employée pour pouvoir accéder à des services auxquels une personne n’aurait normalement pas accès. Cependant, le coût du prélèvement des données biométriques peut être élevé. Les estimations sont rares et des analyses de rentabilité détaillées n’ont pas été menées de manière systématique. Toutefois, les coûts d’utilisation des différents types de technologie biométrique – depuis les techniques élémentaires de prise d’empreintes digitales jusqu’aux logiciels de reconnaissance vocale et d’iris – peuvent être prohibitifs. En Inde, les coûts du déploiement de la technologie biométrique soulèvent des préoccupations légitimes : ils pourraient représenter un coût d’opportunité énorme pour plus de 700 millions d’Indiens vivant dans la pauvreté et bénéficiant d’avantages sociaux107. D. Leçons tirées 102. Importance du ciblage. Le ciblage est très important dans la conception des programmes de transferts sociaux, plus particulièrement pour les transferts monétaires. Théoriquement, la méthode la plus avantageuse pour identifier les potentiels bénéficiaires d’un programme de transfert monétaire est le ciblage par test de revenus, si les données en question existent. Un programme mal ciblé peut entraîner une augmentation de coûts qui affecterait le plus et donc exclurait les vrais pauvres et les individus vulnérables (cas JSY en Inde). 103. Les femmes semblent plus responsables que les hommes dans la gestion des subventions. Par expérience, les transferts destinés davantage aux femmes qu’aux hommes ont plus d’impact sur les conditions de vie de la famille dans son ensemble, particulièrement pour les filles (Baarientos et Dejong en 2006). C’est peut être la raison pour laquelle les populations cibles choisies dans les deux programmes pris en exemple sont les femmes. 104. Priorisation des mécanismes de paiement existants avec un esprit novateur. L’utilisation de l’approche du « mécanisme stock », c'est-à-dire où les bénéficiaires doivent se déplacer dans un certain lieu pour percevoir leur allocation à un moment déterminé, ne doit pas être écartée, surtout dans un pays en voie de développement, car l’approche « mécanisme flux » utilisant les nouvelles technologies peut s’avérer coûteux. Aujourd’hui, il existe deux classes d’approche pour les systèmes de paiement. Les mécanismes de « stock » (« pull mechnanisms » en anglais) nécessitent que les bénéficiaires et récipiendaires se déplacent vers un point de paiement à un moment prédéterminé pour recevoir leurs transferts sociaux. Cette approche est encore la plus usuelle dans les pays en voie de développement. Par opposition, les mécanismes de « flux » (« push mechanisms » en anglais) transfèrent le paiement dans un support qui reste disponible aux bénéficiaires et récipiendaires en permanence, et ce type de mécanisme se développe de plus en plus à Madagascar. Par exemple, la matérialisation d’un transfert social sur une carte 107 FOCUS n° 18. 376 à puce ou un téléphone mobile que le bénéficiaire/récipiendaire peut utiliser à tout moment est un mécanisme de « flux ». 105. Nécessité d’avoir un bon système de suivi du mécanisme. La mise en place d’un programme de transfert monétaire doit toujours être accompagnée d’un système de suivi et d’évaluation performant. 377 Encadré 4.3 : Méthodes de ciblage Le ciblage est caractérisé par quatre étapes: i. Un ensemble de décisions politiques portant sur ceux qui doivent être soutenus à travers les programmes d'allocations; ii. Les processus d'identification de ces personnes, et de mise à jour régulière des listes; iii. La conception et la mise en œuvre de mécanismes pour s'assurer que le soutien est fourni à ceux à qui il est destiné, avec un minimum d'erreurs d'inclusion et d'exclusion; et iv. Veiller à ce que les bénéficiaires comprennent à quel titre ils bénéficient de ces droits. Dans la pratique, un certain nombre de méthodes de ciblage sont généralement combinées pour obtenir un maximum d’efficacité. Les méthodes habituelles de ciblage sont les suivantes: x L’observation des individus / des ménages, qui implique l'observation directe, ménage par ménage ou individu par individu, afin de déterminer si un demandeur est éligible pour le programme. Cela se fait habituellement à l'aide de tests des revenus ou des instruments d’indicateurs de pauvreté. Cette méthode est la plus technique et celle nécessitant le plus de personnel. Par conséquent, elle exige une forte capacité institutionnelle. Parmi les types d’observations des ménages, il existe différents types de mécanismes qui varient en degré de cohérence et donc exigent différents degrés de capacités administratives et institutionnelles pour leur exécution. x Les tests sur les revenus vérifiables recueillent des informations (presque) complètes sur le revenu du ménage et / ou sa richesse et vérifient les informations recueillies auprès de sources indépendantes, les bulletins de paie ou les déclarations fiscales des biens et des revenus. Cela exige l'existence de ces documents vérifiables au sein de la population cible, ainsi que la capacité administrative de traiter cette information et de continuellement la mettre à jour en temps opportun. Pour ces raisons, les tests sur les revenus vérifiables sont extrêmement rares dans les pays en développement, où les ménages les plus pauvres reçoivent un revenu provenant de plusieurs sources et où la tenue formelle d'un dossier sur les activités est inexistante. x Les tests simples de revenus: Ce test ne nécessite pas de vérification indépendante de revenus et est relativement commun. Une visite à la famille par un travailleur social peut aider à vérifier de manière qualitative / de visu si le niveau de vie, qui reflète le revenu ou la richesse, est plus ou moins compatible avec les chiffres communiqués. Ces types de tests simples de revenus sont utilisés à la fois par les programmes d'allocations directes et les programmes de tickets modérateurs, avec ou sans visite à la famille. x Les tests par approximation des revenus sont de plus en plus utilisés, même s'ils sont encore relativement rares. Ces tests indiquent un système qui génère un score pour les familles candidates basé sur les caractéristiques facilement observables des ménages, tels que l'emplacement et la qualité du logement, la possession de biens durables, la structure démographique du ménage et le niveau d'éducation et, éventuellement, l'activité professionnelle des membres adultes. Les indicateurs utilisés dans le calcul du score et leurs coefficients de pondération sont tirés de l'analyse statistique des données détaillées provenant des enquêtes auprès des ménages, qui sont trop coûteuses pour être réalisées auprès de tous les candidats à des grands programmes d'allocations. x Le ciblage communautaire fait appel à un groupe de membres d'une communauté ou à un dirigeant de la communauté dont les fonctions principales au sein de la communauté ne sont pas liées au programme d'allocations afin de décider qui au sein de la communauté devrait bénéficier ou non des prestations. 378 x Le ciblage catégoriel implique la définition de catégories, dont tous les membres sont éligibles à recevoir des prestations. Il s'agit de définir l'éligibilité en termes de caractéristiques des personnes ou des ménages qui soient facilement observables, difficiles à falsifier et en corrélation avec la pauvreté. Les catégories habituellement utilisées comprennent l'âge (les enfants, les personnes âgées, les jeunes), la géographie (ou cartographie de la pauvreté), le sexe et l'appartenance ethnique. x Un ciblage catégoriel d'un type différent est recherché à travers les programmes d'auto sélection. Ici, l'accès aux programmes peut être libre, de sorte qu'ils peuvent sembler non ciblés, mais le programme est conçu de manière à n’intéresser que les plus pauvres, qui sont susceptibles de bénéficier de coûts de participation plus bas que ceux payés par les plus nantis. Source : Farrington et al (2007) ; Coady et al (2002). 379 5. Conclusion et Recommandations 106. La principale difficulté qui apparaît lorsque l’on cherche à développer un programme de cash transfer efficace et efficient est la faible capacité qu’ont les prestataires financiers potentiels à assurer seuls le fonctionnement d’un tel marché de transfert, plus particulièrement pour ce qui est d’atteindre les pauvres. En effet, l’extrême pauvreté de plus des deux tiers de la population rend ardu le ciblage des potentiels bénéficiaires. Malgré l’existence de diverses possibilités en termes de mécanisme de paiement, chacune d’elles présente des limites. 107. L’étude recommande un mécanisme de transfert utilisant en priorité la technologie existante – les banques, le réseau de la Poste, les services de transfert monétaire de la téléphonie mobile, les institutions de micro finance – tout en ayant un esprit novateur, et pourvu que celle-ci soit présente et qu’elle ait la capacité de jouer le rôle de mécanisme de transfert de fonds aux pauvres dans les zones rurales et périurbaines. 108. L’étude recommande le développement de complémentarités entre les prestataires lorsque la nécessité se présente. A titre d’exemple, si le programme de cash transfer envisage d’atteindre les pauvres dans une zone où les infrastructures administrative, économique et financière font défaut, la création d’une alliance entre une institution de micro finance, qui peut faire le paiement avec un service mobile (OTIV développe ce produit), et un opérateur de banque mobile par téléphonie mobile pourrait être développé. Il s’agit surtout d’alliances, comme il existe aujourd’hui entre les banques mobiles par téléphonie mobile et les banques, ou entre les banques mobiles par téléphonie mobile et les institutions de micro finance dont l’atout est la proximité avec les bénéficiaires. 109. Le choix d’un mécanisme de « flux » sera justifié par les avantages comparatifs à moyen et long terme que ce système aura sur le développement des services financiers – épargne, crédit, investissement – en plus de la distribution d’argent. Les mécanismes de « flux » permettront aux bénéficiaires d’avoir accès librement à leur argent à tout moment, soit en faisant un retrait direct, soit en utilisant la carte de paiement ou le téléphone portable comme porte monnaie électronique, pour les achats dans les boutiques, stations d’essence, centres de santé etc. sans avoir à manipuler de liquidités. Les bénéficiaires n’ont pas besoin de se déplacer vers des points de paiement, de faire la queue, ou de risquer de se faire voler leur argent pendant le transport. Toutefois, il ne faut pas ignorer que ces mécanismes de « flux » présentent encore des limites, plus particulièrement en termes de coût initial d’investissement. De plus, l’utilisation de ce système nécessite une utilisation à grande échelle pour être rentable, compte tenu des frais de structures élevés que sa mise en œuvre entraîne. Dans le cadre d’un projet pilote censé être mis en application immédiatement, le long délai nécessaire à la mise en place de l’infrastructure et des systèmes imp liqués représente un handicap majeur pour l’utilisation d’un mécanisme de « flux ». Par ailleurs, ce système requiert aussi l’utilisation de moyens sophistiqués tels que la gestion d’un compte bancaire électronique ou d’un système de transactions par téléphone mobile. Ceci implique la nécessité de former les bénéficiaires. 110. De manière générale, le choix d’un mécanisme de paiement doit prendre en compte : le coût du transfert, la commodité pour les bénéficiaires, la sécurité pour le fournisseur et les bénéficiaires, et l’impact de développement du mécanisme de distribution d’argent. Dans le cas présent, plusieurs options peuvent être développées, soit individuellement, soit en complémentarité selon les besoins. Des études supplémentaires doivent être menées avant le lancement du programme une fois que les zones d’intervention et la population cible ont été identifiées. 111. En termes de ciblage, il est recommandé de prendre en considération les résultats de l’étude sur « Evaluation de Protection Sociale et Défis Opérationnels » de l’INSTAT, développés dans la deuxième partie de la présente étude. Toutefois, une étude de faisabilité rapide pour chaque zone d’intervention choisie devrait être menée pour bien affiner le ciblage. 380 112. L’étude recommande l'utilisation des nouvelles technologies comme la technologie biométrique pour éviter les risques de fraude et/ou de vol pour identifier et s’assurer que l’argent arrive chez les vrais bénéficiaires. La vulgarisation des cartes à puce dans les subventions ciblées pourrait réduire la corruption lors de la distribution de l’assistance. L’utilisation de ces types d’intervention est motivée par des soucis de renforcement de la sécurité et d’efficacité de l’action à mettre en place. Leur coût d’installation serait élevé, il est donc important de les développer à titre expérimental au cours d’une phase pilote pour évaluer leur pertinence avant de les reproduire à grande échelle. 113. Option A – Paiements par le réseau postal. L’envoi des mandats ordinaires par la poste constitue jusqu’à aujourd’hui le moyen par excellence de transfert à la population rurale, particulièrement dans les zones enclavées ou reculées ne disposant d’aucune institution financière malgache. C’est le moyen le plus compétitif en termes de tarifs et de proximité. La Paositra Malagasy dispose d’un réseau de 120 bureaux établis en partie en zone rurale, semi-urbaine et dans les chefs lieux de district. Ce service garanti un transfert entre les régions de Madagascar reposant sur le principe de la mise à disposition d’espèces payables en temps réel dès que le mandat est entre les mains du bénéficiaire. Il appartient à l’expéditeur d’informer le bénéficiaire. Dans le cas contraire, la poste dispose de services sociaux payant. Le tarif mandat ordinaire varie entre 1950 Ariary et 3400 Ariary. Pour le mandat express, le coût de transfert est de 10% du montant total à transférer. Les frais d’envoi sont à la charge de l’expéditeur. La poste pourrait apporter une alternative crédible de transfert monétaire aux pauvres pour la population résidant dans les zones reculées ou enclavées. 114. Option B – Paiements par les institutions de micro finance. L’option du transfert monétaire par les institutions de micro finance présente un avantage comparatif inégalable par rapport aux autres institutions financières, dans la mesure où les bénéficiaires du cash transfer disposeraient d’un fonds nécessaire pour améliorer leur condition de vie. En plus du service de retrait de fonds, ils bénéficieraient de tous les services : épargne, crédit et accompagnement. Il s’agirait donc d’un moyen efficace de sortir les pauvres du cercle de la pauvreté. Le secteur de la micro finance est en pleine croissance aujourd’hui à Madagascar. Promu à partir des années 1990, avec des initiatives de finances rurales dans les régions de la province de Toamasina, de Fianarantsoa, de Vakinankaratra, de Mahajanga, le secteur s’est depuis progressivement développé pour pouvoir répondre aux besoins des populations exclues du système financier traditionnel, tant en milieu urbain qu’en milieu rural. En termes de portée, le secteur enregistre environ 640 000108 membres dont 40% sont des femmes, ce qui équivaut à un taux de pénétration de 16% des ménages malgaches, avec 50% d’entre eux situés en zones semi-urbain et rurales. On compte environ 110 institutions qui exploitent 700 points de service dont 71% appartiennent à des institutions financières mutualistes, et présents sur tout le territoire malgache, davantage en milieu semi-urbain et rural. L’agence d’implantation du programme cash établirait une convention de partenariat avec les institutions de micro finance sélectionnées pour la durée du programme et mettrait à sa disposition le montant total du transfert sur un compte spécial. Les conditions de mise à disposition du fonds sont à discuter entre les deux parties lors du lancement du projet. L’institution de micro finance sélectionnée serait tenue d’ouvrir un compte pour chaque membre bénéficiaire. En principe, il n’y a pas de coûts pour les retraits de fonds au niveau de ces institutions. Dans ce cas, on peut tester les cartes biométriques. 115. Option C – Paiements par téléphone mobile. Les transferts monétaires par téléphone mobile commencent à émerger sur le marché des transferts monétaires à Madagascar. La concurrence est forte car les trois principaux organismes de téléphonie mobile, Orange, Telma et Airtel développent aujourd’hui des services de paiement par téléphone mobile, respectivement Orange Money, M_Vola et Airtel Money. Ces banques mobiles permettent à leurs clients respectifs – avec carte prépayée ou forfait et en achetant la puce spéciale Orange Money, M_Vola ou Airtel Money – d’utiliser leur téléphone mobile pour des transactions financières telles que le dépôt, le retrait ou le transfert d’argent, le chargement et le transfert de communication. En plus de ces produits, Orange Money offre la possibilité à ses clients de faire des achats dans les points de vente affiliés. Ils sont tous en train de réfléchir au développement d’autres 108 Statistiques du Suivi Evaluation de la Coordination Nationale de la mMicro finance à Madagascar, en juin 2010. 381 produits tels que le paiement des factures de l’électricité et de l’eau (JIRAMA). Le coût de la puce spéciale est de 500 Ariary pour les trois opérateurs. Il n’est pas nécessaire d’avoir un compte en banque, pour l’ouverture duquel une carte d’identité nationale est nécessaire. Mais, selon les opérateurs, d’autres documents sont demandés tel que le certificat de résidence et une photo d’identité. L’ouverture d’un compte est gratuit et sans dépôt minimum. Les versements sur le compte sont gratuits pour le bénéficiaire. Les clients sont identifiés par leur numéro de téléphone et toutes les transactions doivent être validées par un code PIN personnel. L’argent peut être retiré chez n’importe quel agent agréé de l’opérateur avec ou sans frais. Un tel système de paiement mobile peut en théorie s’accommoder des transferts mensuels, voire bi-hebdomadaires. L’expéditeur et le récepteur doivent utiliser le même réseau pour Orange Money109 et Airtel Money110. Ce qui n’est pas le cas pour M_Vola où l’expéditeur seul est obligé d’utiliser le réseau TELMA et il peut faire son transfert sur un autre réseau. Pour les petits montants, les coûts de transfert et de retrait (tels qu’ils se présentent actuellement à Madagascar) représenteraient 3,6 à 5,3% du transfert selon les opérateurs. Ce système permet aux pauvres d’accéder non seulement à leur l’argent, mais également à l’information et à la communication. En fait, les téléphones portables peuvent être utilisés comme canaux de transmission d’information sur les prix du marché local pour les agriculteurs, sur les programmes de vaccination des enfants etc. comme il a été vu dans d’autres pays. 116. Option D – Cartes à puce. Au cas où les services des banques mobiles avec Orange Money, Airtel Money et M_Vola ne soient pas disponibles, au moment de faire des essais lors du lancement du projet pilote, une option alternative à explorer serait l’utilisation de cartes à puce. Une carte magnétique et/ou à puce pourrait stocker les informations clefs du bénéficiaire : nom, photo, numéro de carte d’identité, droits, etc. Les bénéficiaires recevraient un code PIN et pourraient alors retirer leur allocation soit dans des distributeurs automatiques, soit dans des Terminaux de Paiement Electronique (TPE) localisés à des endroits stratégiques (bureaux de poste, commerçants, centres de santé, etc.). Dans le cas présent, le système ne nécessiterait pas que les bénéficiaires ouvrent un compte en banque. Une telle carte peut facilement se transformer en un bon alimentaire électronique, mais possède cependant un moindre potentiel de développement par raport à l’utilisation de téléphones mobiles. A Madagascar, l’utilisation de la carte à puce n’est pas encore développée pour le transfert d’argent. Aujourd’hui, ce sont les stations services et les grandes surfaces (Géant Score, Shoprite, Leader Price) qui sont équipés des terminaux de paiement électronique. 117. Option E – Points de paiement mobiles. L’option des points de paiements mobiles ne devrait être considérée que pour la phase pilote, au cas où les autres technologies ne seraient pas disponibles. Cette option pourrait se révéler plus rentable pendant la phase pilote, lorsque le nombre de bénéficiaires est limité, mais ne devrait pas être considéré pour l’élargissement au niveau national. Si cette option est retenue pour la phase pilote, il sera peut-être préférable de lancer un appel d’offre pour comparer les offres de la banque postale, des institutions de micro finance, des compagnies privées et des ONG, en considérant les coûts proposés, la fréquence de paiement, les mécanismes assurant que la bonne personne reçoit l’argent, etc. Même les structures les plus décentralisées comme les institutions de micro finance peuvent se trouver loin des bénéficiaires, et l’option des points de paiements mobiles devrait être préférée dans les régions rurales difficilement accessibles. Ce système serait souhaitable pour les familles et enfants vulnérables à cause de la pauvreté et dans le but de fournir aux femmes les moyens de prévenir et combattre la malnutrition ; on privilégierait une distribution locale, au niveau des communautés elles- mêmes. Là où elle existe, une quelconque structure inter-villageoise (regroupant les bénéficiaires de plusieurs villages – chef-lieu, marché, centre de santé, etc.) pourrait être utilisée pour les distributions. 109 Transfert d’un poste Orange vers un poste Orange. 110 Transfert d’un poste Airtel vers un poste Airtel. 382 ANNEXES Figure A.1 : Réseau des agences de la BFV_SG à Madagascar Figure A.2 : Réseau des agences de la BOA à Madagascar 383 Tableau A.1 : Répartition des points de services des institutions de la micro finance par région (situation au 31 décembre 2010) Nombre de Région IMF ou autre établissement de service concerné points de services AccèsBanque Madagascar, ACEP, CDA, APEM PAIQ, CECAM, CEFOR, Analamanga MICRORED, OTIV Antananarivo, PAMF, SIPEM, MECI, MADA CREDITO, 148 TITEM AccèsBanque Madagascar, ACEP, CECAM, FANAMPIANA, IVOARANA, Vakinankaratra 82 VAHATRA, MICRORED, OTIV Antananarivo, SIPEM, VATSY, TITEM AccèsBanque Madagascar, CECAM, SOAHITA, TITEM, PAMF, OTIV Itasy 33 Antananarivo Bongolavia CECAM 16 Amoron’i Mania ACEP, CECAM, OTIV Antananarivo 25 Atsimo Atsinanana TIAVO 10 Ihorombe CECAM, TIAVO 4 Vatovavy Fitovinay TIAVO, EAM FINANCES 38 Anosy FIVOY, ORDIMIC 100 Androy FIVOY 4 Atsimo Andrefana VOLA MAHASOA SA 6 Menabe CECAM, SOAHITA 12 Alaotra Mangoro CECAM, EAM FINANCES, MICRORED, OTIV Alaotra Mangoro, SIPEM 42 OTIV Antananarivo, OTIV Boeny, EAM FINANCES, MICRORED, ACEP, Boeny 29 SIPEM, MUTUA FIDE, PAMF Melaky 0 Sofia CECAM, PAMF 16 Diana OTIV Diana, MICRORED, PAMF, SIPEM 16 Sava OTIV Sava 20 Haute Matsiatra ACEP, CECAM, EAM FINANCES, TIAVO 50 TOTAL 700 Sources : CNMF/Division Etudes et Statistiques. 384 Tableau A.2 : Liste des bureaux de poste actifs pour les services financiers Nom des bureaux Code Postal Alakamisy Itenina 301 Alarobia Vohiposa 305 Ambadiangezoka 205 Ambalavao 303 Ambanja 203 Ambato-boeni 403 Ambatofinandrahana 304 Ambatolahy 617 Ambatolampy 104 Ambatomaintsy 404 Ambatomanga 116 Ambatondrazaka 503 Ambatosoratra 503 Ambila Lemaitso 508 Ambilobe 204 Ambinanindrano Centre 306 Ambinanindrano Est 510 Amboasary Mla 514 Amboasary sud 603 Amboavory 503 Ambohibary Sambaina 110 Ambohidratrimo 105 Ambohijanahary 504 Ambohimahasoa 305 Ambohimanga sud 312 Ambohimiadana 106 Amborompotsy 304 Ambositra 306 Ambovombe 604 Ambovombe Centre 323 Ampanefena 209 Ampanihy Ouest 605 Amparafaravola 504 Ampasimanjeva 316 Ampefy 118 Anahidrano 407 Analalava 405 Analavory 117 Andaingo 514 Andapa 205 Andilamena 505 Andilanatoby 503 Andoharanofotsy 102 Andramasina 106 Andranonahoatra 102 Andriamena 421 Andriba 412 385 Anivorano Est 508 Anivorano Nord 201 Anjiro 514 Anjozorobe 107 Ankaramena 303 Ankarinoro 308 Ankavandra 617 Ankazoabo sud 606 Ankazobe Centre 108 Ankazomiriotra 113 Ankilizato 615 Anosibe an'Ala 506 Antalaha 206 Antanambo 507 Antanetibe 107 Antanifotsy 109 Antanimora 604 Antonibe 405 Antsakabary 409 Antsalova 406 Antsenavolo 317 Antsirabe Asabotsy 110 Antsirabe RP 110 Antsiranana Chèques 201 Antsiranana RP 201 Antsohihy 407 Arivonimamo 112 Babetville Sakay 119 Bealanana 408 Befandriana Nord 409 Befandriana sud 618 Befotaka sud 318 Behenjy 104 Bekily 607 Bekitro 607 Belo Tsiribihina 608 Beloha 604 Benenitra 610 Beraketa 620 Berevo 608 Beroroha 611 Besalampy 410 Betafo 113 Betioky Sud 612 Betroka 613 Bezaha 612 Boanamary 402 Boutique Digue 101 Brickaville 508 Dzamandzar 207 386 Ejeda 605 Espace Paositra 101 Fandriana 308 Farafangana 309 Faratsiho 114 Fenerive Est 509 Fenoarivo Centre 115 Fiadanana Centre 308 Fianarantsoa RP 301 Fianarantsoa Tsianolondro 301 Fihaonana 108 Fort Carnot 310 Foulpointe 502 Iakora 311 Ifanadiana 312 Ihosy 313 Ikalamavony 314 Ilaka Centre 306 Ilaka Est 517 Imerimandroso 503 Imerintsiatosika 112 Isoanala 613 Ivato Aéroport 105 Ivohibe 315 Jofreville 202 Kandreho 412 Kianjavato 317 Madirovalo 403 Maevatanana 412 Mahabo 615 Mahajanga Mahabibo 401 Mahajanga Maritime 401 Mahajanga RP 401 Mahanoro 510 Mahasoabe 302 Mahatsinjo 412 Mahazoarivo 308 Mahazoma 412 Mahitsy 105 Maintirano 413 Malaimbandy 615 Mampikomy 414 Manakambahiny 503 Manakara Sud 316 Manambaro 614 Manampatrana 310 Mananara Nord 511 Mananjary 317 Mandabe 615 Mandoto 113 387 Mandritsara 415 Manja 616 Manjakandriana 116 Manombo sud 602 Mantasoa 116 Maroantsetra 512 Marolambo 513 Maromandia 405 Marovoay 416 Masomeloka 510 Miandrivazo 617 Miarinarivo 117 Midongy sud 318 Mitsinjo 417 Morafenobe 418 Moramanga 514 Morarano Chrome 503 Morombe 618 Morondava 619 Namakia 417 Nossi-Be 207 Nosy Varika 319 Perinet 514 Port Bergé 419 Ranohira 313 Ranomafana Centre 312 Ranomafana Est 508 Ranomena 320 Sahamadio Fisakana 308 Sahasinaka 316 Sainte Marie 515 Sakaraha 620 Sambava 208 Sandrandahy 308 Sitampiky 403 Soalala 420 Soanierana Ivongo 516 Soavinandriana 118 Station Alaotra 503 Talata Volonondry 103 Tambohorano 413 Tana Ambanidia 101 Tana Ambohimanarina 101 Tana Analakely 101 Tana Andafiavaratra 101 Tana Andravoahangy 101 Tana Antanimena 101 Tana Chèques 101 Tana Fiadanana 101 Tana RP 101 388 Tana Tsaralalàna 101 Tanambao Mananjary 317 Tanambe 504 Tanandava 618 Toamasina Ambolomadini 501 Toamasina Anjoma 501 Toamasina Maritime 501 Toamasina RP 501 Tolagnaro 614 Toliara RP 601 Toliary Sanfily 601 Tsaramandroso 403 Tsaratanàna 421 Tsihombe 621 Tsiroanomandidy 119 Tsivory 603 Vangaindrano 320 Vatomandry 517 Vavatenina 518 Vohémar 209 Vohilava 317 Vohipeno 321 Vondrozo 322 389 BIBLIOGRAPHIE Banque Mondiale, Réformer les subventions au prix de l’énergie et renforcer la protection sociale, Rapport n°43173- MNA, Département du Développement Durable, Région Moyen Orient et Afrique du Nord, juillet 2008 Benjamin Magen, Cynthia Donovan, and Valerie Kelly, Can Cash transfers promote food security in the context of volatile commodity prices? 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