Програма за развитие на регионите 2021 – 2027 г. НЕЗАВИСИМИ ПРЕГЛЕДИ НА СТРАТЕГИЧЕСКИЯ ПОДХОД КЪМ ПРОГРАМАТА ЕВРОПЕЙСКИ СЪЮЗ European Regional Development Fund Програма за развитие на регионите 2021 – 2027 г. НЕЗАВИСИМИ ПРЕГЛЕДИ НА СТРАТЕГИЧЕСКИЯ ПОДХОД КЪМ ПРОГРАМАТА ЕВРОПЕЙСКИ СЪЮЗ Европейски фонд за регионално развитие Настоящият доклад е продукт на Международна- та банка за възстановяване и развитие/Световната банка. Констатациите, тълкуванието и изводите, представени в документа не съвпадат непремен- но с възгледите на Изпълнителните директори на Световната банка или правителствата, пред- ставлявани от тях. Световната банка не гаран- тира точността на данните, съдържащи се в на- стоящия доклад. Настоящият доклад е изготвен в рамките на Спо- разумението за възмездни консултантски услу- ги за Подобряване на процеса на регионално развитие в България и подпомагане на Минис- терството на регионалното развитие и благо- устройството в процеса на програмиране за периода 2021-2027 г., подписано между Минис- терството на регионалното развитие и благоу- стройството на Република България и Междуна- родната банка за възстановяване и развитие на 8 април 2019 г. Докладът представлява Продукт 6 — Доклад, документиращ текущите прегледи на стратегическия подход, възприет от Клиента по отношение на новата Програма за развитие на ре- гионите за програмен период (2021-2027 г.) по го- респоменатото споразумение. Бюджетна линия BG 16RFOP 001-8.002-0005 на сектор „Стратегическо планиране и програми- ране“, Главна дирекция „Стратегическо пла- ниране и програми за регионално развитие”. Cover design: Wojciech Wolocznik, Cambridge, United Kingdom Interior design and typesetting: Piotr Ruczyński, London, United Kingdom СЪДЪРЖАНИЕ Благодарности   5 Съкращения и абревиатури   6 ЧАСТ 1 Въведение   9 ЧАСТ 2 Обзор на независимите прегледи, извършени в периода юни 2019 г. — ноември 2020 г.   13 ЧАСТ 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г.   17 Преглед на по-широката оперативна рамка за реализацията на интегрирания териториален подход (Споразумение за партньорство 2021 – 2027 г., ПРР 2021 – 2027 г., секторни програми 2021 – 2027 г.) (30/11/2020 г.)   18 Предложение за решения: преглед на рамката за подготовка и реализация на концепции за ИТИ (19/07/2020 г.)   30 Преглед на проекти на Интегрирани териториални стратегии за развитие на регионите за планиране от ниво 2 (24/04/2020 г.)   35 Независим преглед на първия проект на Програма за развитие на регионите 2021 – 2017 г. (15/04/2020 г.)   43 Преглед на Насоките за подготовка на концепции за ИТИ — независимо мнение и препоръки (26/02/2020 г.)   56 Преглед на проекта на Национална концепция за пространствено развитие на България за периода 2020 – 2025 г. (14/02/2020 г.)    63 Преглед на Проект на концепция за оценяване и подбор на концепции за ИТИ на ниво РСР през програмен период 2021 – 2027 г. (10/02/2020 г.)   78 Предложение за проучване във връзка с идеи за териториални инструменти, които да се финансират от структурните фондове на ЕС в програмния период 2021 – 2027 г. (16/01/2020 г.)   83 АНЕКС 1 Проект на въпросник   86 АНЕКС 2 Предложение за въпросник за УО (16/01/2020 г.)   88 АНЕКС 3 Преглед на ПРР 2021 – 2027 г.: Предложения за алтернативна структура на приоритетните оси и механизмите за изпълнение за новия регионален подход (08/10/2019 г.)   90 АНЕКС 4 Преглед на първата проектоверсия на насоките за ИП, изготвена от МРРБ (30/09/2019 г.)   98 АНЕКС 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.)   101 АНЕКС 6 Преглед на предложената структура и състав на РСР, изготвени от МРРБ (26/09/2019 г.)   118 АНЕКС 7 Предложение за възможни варианти за структуриране на регионалното ниво в България / сценарии за РСР — документ за обсъждане на заседание на Управителния комитет (13/06/2019 г.).   126 Фигури ФИГУРА 3.1 НКРП Туристически райони   66 ФИГУРА 3.2  Характеристики на общини с центрове под 20 000 жители   67 ФИГУРА 3.3 Зони за социална целенасочена подкрепа по линия на ИТИ   68 ФИГУРА 3.4 Планински и полупланински общини   70 ФИГУРА 3.5 Гранични общини   71 ФИГУРА 3.6 Зони за стимулирано развитие   76 ФИГУРА 3.7 Регионална схема за пространствено развитие  — Североизточен район   76 ФИГУРА 3.8 Общини със затруднен достъп до публични услуги   77 ФИГУРА A6.1 Оценяване на проекти — Сценарий 1   122 ФИГУРА A6.2 Оценяване на проекти — Сценарий 2.1   122 Таблици ТАБЛИЦА 2.1 Обзор на всички направени прегледи и предложения   14 ТАБЛИЦА 3.1 Градски общини, допустими по ПРР и техният потенциал за формиране на групи   51 ТАБЛИЦА 3.2 Предложение за преработка на раздела в проекта на НКПР, посветен на стратегическите цели    74 ТАБЛИЦА A3.1 Приоритети етни оси, (под)мерки и допустимост   93 ТАБЛИЦА A7.1 Силни и слаби страни на РСР   130 5 БЛАГОДАРНОСТИ Докладът е предаден в рамките на изпълнението на Споразумението за възмездни кон- султантски услуги за Подобряване на процеса на регионално развитие в България и подпомагане на Министерството на регионалното развитие и благоустройството в процеса на програмиране за периода 2021 – 2027 г. Изготвен под ръководството на Кристоф Пуш (ръководител практика „Градски въпроси, земеползване и управление на риска от бедствия“ за Европа и Централна Азия), Дейвид Н. Сислен (бивш ръко- водител практика „Градски въпроси и управление на риска от бедствия“ за Европа и Централна Азия) и Фабрицио Дзарконе (постоянен представител за България, Чехия и Словакия), както и с техническите указания от страна на Пол Крис (водещ специа- лист „Градско развитие“, Европа и Централна Азия). Авторството на доклада е на екип с ръководител Джоана Машич, старши специалист „Градско развитие“ (ръководител на екипа по заданието) и членове Гжегож Волчак (специалист „Операции“), Анна Банашчик (старши специалист „Регионално пла- ниране“), Яна Георгиева (старши специалист „Публична администрация“), Атанас Кирчев (старши правен консултант), Александър Хинов (старши финансов специа- лист), Здравко Петров (специалист „Градско планиране“), Солен Денглер (анализа- тор, „Градски и регионални въпроси“). На Албена Самсонова се дължи компетент- ната подкрепа в административната част. Екипът би желал за благодари за отличното сътрудничество, насоки и отзиви от страна на представителите на Министерството на регионалното развитие и бла- гоустройството на Република България, Централното координационно звено към Министерския съвет, членовете на Управителния комитет по ВКУ и другите заин- тересовани страни, предоставяли идеи и вдъхновение по време на заседанията на Управителния комитет, както и в оперативен порядък. Постоянен представител: Фабрицио Дзарконе Ръководител практика: Кристоф Пуш Ръководител на екипа по заданието: Джоана Машич 6 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата СЪКРАЩЕНИЯ И АБРЕВИАТУРИ ВКУ Възмездни консултантски услуги ВОМР Водено от общностите местно развитие ЕК Европейска комисия ЕС Европейски съюз ЕСИФ Европейски структурни и инвестиционни фондове ЕСФ Европейски социален фонд ЕФРР Европейски фонд за регионално развитие ЗПП Звено за подбор на проекти ЗРР Закон за регионалното развитие ИСУН Информационна система за управление на наблюдение на средствата от Европейския съюз ИТИ Интегрирани териториални инвестиции (в предходни прегледи назовавани „ИП“ — „интегрирани проекти“ ) ИТСР Интегрираните териториални стратегии за развитие на региони за плани- ране от ниво 2 МАЕ Местна административна единица МРРБ Министерство на регионалното развитие и благоустройството МС Министерски съвет НКПР Националната концепция за пространствено развитие НЦТР Национален център за териториално развитие НСИ Национален статистически институт НСОРБ Национално сдружение на общините в Република България ОИСР Организация за икономическо сътрудничество и развитие ОИЦ Областен информационен център ОРС Общо рамково споразумение ОП Оперативна програма ОПРР Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 – 2020 г. ПРР Програма за развитие на регионите 2021 – 2027 г. (ново наименование на регио- налната програма за периода 2021 – 2027 г.) ОСР Областна стратегия за развитие ПИРО План за интегрирано развитие на община ПД Приоритетна ос РОР Регламент за общоприложимите разпоредби РСР Регионален съвет за развитие СБ Световна банка ТЗ Техническо задание ТПОИ Техническа помощ и обмен на информация УК Управляващ комитет УО Управляващ орган ФУЗ Функционална урбанистична зона ЦКЗ Централно координационно звено ЦП Цел на политиките ЧАСТ 1 ВЪВЕДЕНИЕ 10 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Настоящият доклад документира теку- териториален подход към инвестициите, щите прегледи на стратегическия под- финансирани с европейски средства, и ход, възприет от Министерството на ре- гионалното развитие и благоустройство- • Да се предоставят на МРРБ нови идеи то (МРРБ) по отношение на новата програ- и информативни аспекти, предложе- ма за регионално развитие за програмен ния и препоръки, за прецизиране на период (2021 – 2027 г.). Тези прегледи са из- оперативните детайли на новия ин- вършени от екипа на СБ между юни 2019 г. тегриран териториален подход , въз и ноември 2020 г. по Компонент 3 на Спо- основа на анализ на най-добри практи- разумението за ВКУ, наречен „Техническа ки от България и други страни членки помощ и прегледи“. на ЕС и аналитичния и консултантски опит на екипа. Процесът на МРРБ по формулиране на стратегическия подход и неговите опера- От юни 2019 г. за целия период на действие тивни аспекти е динамичен и се влияе от на ВКУ за регионално развитие, по заяв- продължаващите политически и техни- ка от страна на МРРБ, екипът е извършвал чески дискусии и възгледите на широк преглед на широк спектър от документи, кръг заинтересовани страни отвъд самото обхващащи различни елементи на стра- министерство. Новият интегриран тери- тегическия подход и рамката за реали- ториален подход, който се разработва за зация: от стратегически документи (напр. следващата програма за регионално раз- проект на актуализираната Национална витие, поради своя многосекторен харак- концепция за пространствено развитие и тер, може да се разглежда като „съвмест- проекти на Интегрирани териториални на инициатива“ на различни ведомства в стратегии за развитие на региони за пла- страната, които са със „споделена отговор- ниране от ниво 2), до ключови оператив- ност“ с оглед неговото надлежно струк- ни документи (напр. две версии на про- туриране и приложимост. Новият инте- ект на Програма за развитие на региони- гриран териториален подход също така те 2021 – 2027 г., проект на Споразумение за цели ефективно обединяване на всич- партньорство 2021 – 2027 г., проекти на сек- ки ресорни министерства, участващи в торни Програми за 2021 – 2027 г., участващи неговото реализиране, съгласно специ- с принос за изпълнението на интегрира- алното Решение на Министерския съвет ния териториален подход, проект на На- (МС) (РМС № 335). В същото време се изис- ръчник за подготовката и реализацията ква значителна двупосочна комуникация на интегрирани проекти (ИТИ — по При- между различните институции и усилия оритетна ос 2 на ПРР), до технически доку- за продължаващ консенсус, за да се га- менти от по-техническо естество (напр. рантира наличието на активна ангажи- проект на механизъм за оценяване и под- раност по отношение на подхода. Отвъд бор на ИТИ, типови документи, свързани това ще е необходимо стратегическата и с процедурата за кандидатстване с ИТИ). оперативната организация, която ще въ- веде МРРБ да способства не само постига- Следва да се отбележи, че екипът е из- не на регионалните цели за развитие, но вършил обстоен преглед и на предло- и да осигурява състоятелно управление женията на МРРБ за критерии за под- на средствата от ЕС през следващия про- бор на проекти, които да се прилагат и грамен период. по двете Приоритетни оси на ПРР, как- то и механизма за подбор на проекти Обосновката за техническата помощ по по Приоритет 1; тези прегледи обаче са Компонент 3 на ВКУ е в две направления: включени в доклада по Продукт 7 — ве- дно със самостоятелното предложение • Да се предостави на МРРБ навременна на екипа за тези критерии — за обеди- подкрепа, по заявка, за прецизиране няване на информация, отнасяща се до на стратегическата рамка и норматив- механизма за подбор на проекти по ПРР ните документи, свързани с планира- 2021 – 2027 г. в един доклад с цел улесне- ното изпълнение на новия интегриран ние при ползването. Част 1 Въведение 11 Екипът също така е формулирал и пре- териториален подход чрез прецизира- доставил на МРРБ предложения и пре- не на Указанията за ИТИ и механизма за поръки относно механизма за учас- оценка и подбор на концепции за ИТИ. тие на Регионалните съвети за разви- тие (РСР) при прилагането на новия ин- Осигуряването на висококачествено, все- тегриран подход, както и структурата на обхватно и навременно съдействие ос- ПРР 2021 – 2027 г., наред с множество дру- тава в центъра на подхода на екипа при ги дейности. изпълнението на заданията по този кон- кретен компонент на ВКУ. При реализи- Приложимостта на съдействието под рането на това екипът е разчитал силно формата на съвети, предоставена на МРРБ на добра комуникация с екипа на МРРБ, е основен предмет на вниманието на еки- с осигуряване на навременно споделяне па, както и негов твърд ангажимент. Теку- на документи и редовни възможности за щите прегледи и предложения са позво- обсъждане на теми, предмет на преглед, лили на екипа на СБ да подкрепят Прави- за по-добро разбиране на подхода и це- телството на България/МРРБ във връзка с: лите на МРРБ, както и на останалите за- интересовани страни. Започналата през • Подобряване на стратегическата рам- март 2020 г. пандемия на COVID-19 и съ- ка за по-ефективно насърчаване на ответните й последствия засегнаха не- интегрирания териториален подход благоприятно възможността за срещи с и създаване на солидна основа за фор- екипа на МРРБ и с други заинтересова- мулиране и осъществяване на инвести- ни страни в Управителния комитет по ции в избрани междуобщински терито- ВКУ, както и други формати; за сметка риални единици; на това продължиха редовните кому- никации онлайн за подкрепа на про- • Предприемане на поетапен подход цеса на преглед. Важно е да се подчертае, за овластяване на РСР, за осигуряване че предоставянето на редовни отзиви на достатъчно време за изграждане на и надлежни насоки от страна на МРРБ капацитет, предвид различните мне- беше от решаващо значение, за да се га- ния, опасения и идеи на широк кръг рантира, че съветническата подкрепа съ- заинтересовани страни на национално ответстваше на конкретните потребности и поднационално ниво на ранен етап на на министерството, надлежно отразявай- разработването на устройството и функ- ки ключовите допускания, цели и разви- циите на РСР; тия във връзка с концептуализирането на новата парадигма на политиката и пред- • Оптимизиране на механизма за учас- видената рамка за нейното реализиране. тие на РСР в определянето на регионал- ните политики и тяхното структуриране, Предвид че формулирането на стратеги- с надлежните механизми за предотвра- ческия подход на МРРБ е силно повлия- тяване на конфликт на интереси; но от целите на ЕК и аспектите на кохези- онната политика за годините 2021 – 2027 г., • Обмисляне на по-целенасочен под- екипът на Световната банка целеше отчи- ход спрямо планирането на мерки тане и гъвкаво адаптиране към вътрешна- за подкрепа по ПРР 2021 – 2027 г., бла- та динамика на процеса на програмиране. гоприятстващи ефективно справяне с различията в териториалното разви- Следващата част на доклада представя тие и дисбаланси; обзор на всички извършени прегледи. Следва пълното съдържание на всички • Подкрепа на процеса на формулира- прегледи, извършени между юни 2019 и не на оперативните детайли на новия ноември 2020 г. ЧАСТ 2 ОБЗОР НА НЕЗАВИСИМИТЕ ПРЕГЛЕДИ, ИЗВЪРШЕНИ В ПЕРИОДА ЮНИ 2019 г.  — НОЕМВРИ 2020 г. 14 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата В таблицата по-долу е даден обзор на всички прегледи, както и предложения, напра- вени между юни 2019 и ноември 2020 г. ТАБЛИЦА 2.1 Обзор на всички направени прегледи и предложения Дата на преда- № Заглавие на документа ване на МРРБ 1. Преглед на по-широката оперативна рамка за прилагането на интегрира- 30/11/2020 г. ния териториален подход (Споразумение за партньорство 2021 – 2027 г., ПРР 2021 – 2027 г., секторни Програми 2021 – 2027 г.) 2. Предложение за решения. Преглед на рамката за подготовка и реализа- 19/07/2020 г. ция на концепции за ИТИ 1. Преглед на проекта на Интегрирани териториални стратегии за развитие 24/04/2020 г. на региони за планиране от ниво 2 2. Независим преглед на първия проектен вариант на Програмата за разви- 15/04/2020 г. тие на регионите 2021 – 2027 г. 3. Преглед на указанията за подготовка на концепции за ИТИ — независими 26/02/2020 г. мнения и препоръки 4. Преглед на проекта на актуализирана Национална концепция за прос- 14/02/2020 г. транствено развитие на България за периода 2020 – 2025 г. 5. Преглед на проекта на концепция за оценяване и подбор на концепции за 10/02/2020 г. Интегрирани териториални инвестиции на ниво Регионални съвети за раз- витие (РСР) през програмен период 2021 – 2027 г. 6. Предложение за проучване на идеи за териториални инвестиции, за 16/01/2020 г. финансиране от Структурни фондове на ЕС за програмен период 2021 – 2027 г. 7. Предложение за въпросници за УО 16/01/2020 г. 8. Преглед на ПРР 2021 – 2027 г.: Предложения във връзка с алтернативна 08/10/2019 г. структура на приоритетни оси и механизмите за изпълнение на новия регионален подход 9. Преглед на първия проектен вариант на указанията за ИТИ, изготвен от 30/09/2019 г. МРРБ 10. Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите 26/09/2019 г. консултации 11. Преглед на предложената структура и състав на РСР, изготвени от МРРБ 26/09/2019 г. 12. Предложение за възможни варианти за структуриране на регионалното 13/06/2019 г. ниво на България/сценарии за РСР — дискусионни бележки за заседание на УК ЧАСТ 3 ПЪЛНИ ПРЕГЛЕДИ, ИЗВЪРШЕНИ В ПЕРИОДА ЮЛИ 2019 г.  — НОЕМВРИ 2020 г. 18 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Преглед на по-широка- за генериране на значими ползи за раз- витието на принципа на синергиите за та оперативна рамка за българските региони. От решаващо зна- реализацията на инте- чение е наличието на стройна и надлеж- грирания териториален но координирана оперативна рамка, за да се гарантира тази „система от скачени съ- подход (Споразумение дове“ работят гладко заедно, за да подкре- за партньорство пят изпълнението на въздействащи, мно- 2021 – 2027 г., ПРР госекторни и отчитащи териториалните особености инвестиции. 2021 – 2027 г., секторни програми 2021 – 2027 г.) Целта на настоящия преглед е да се раз- (30/11/2020 г.) бере начинът, по който ключовите допус- кания на новата парадигма за регионално развитие са отразени в съответните опе- Въведение ративни документи и каква организация се предвижда за подкрепа на териториал- Екипът на Банката е извършил независим ни инвестиции между различни Програ- преглед на най-новите проекти на опе- ми, за постигане на максимален ефект от ративните документи, които ще съста- тях за развитието за регионите. Констата- вляват рамката за реализирането на ин- циите от този преглед водят до комплекс тегрирания териториален подход в стра- от препоръки, имащи за цел да съдейст- ната през програмен период 2021 – 2027 г. В ват на МРРБ в продължаващия процес на обхвата на този преглед попадат: Споразу- програмиране. мението за партньорство между България и ЕК, Програмата за развитие на регионите (ПРР) и пет1 от седем Програми, участва- I. Проект на Споразумение за щи с принос за прилагането на интегри- партньорство 2021 – 2027 г. рания подход (Програма за образование (ПО), Програма за развитие на човешките 1. По описанието на новия интегри- ресурси (ПЗЧР), Програма за околна сре- ран териториален подход да (ПОС), Програма за конкурентоспособ- ност и иновации в предприятията (ПКИП), Интегрираният териториален подход и Програма за научни изследвания, ино- като нова парадигма на регионалната вации и дигитализация за интелигентна политика, подкрепена по Кохезионната трансформация (ПНИИДИТ). Проектите са политиката на ЕС, и неговите ключови предоставени на МРРБ. стратегически аспекти, все още пред- стои да бъде обстойно описан в проекта Това беше първата възможност за екипа на Споразумение за партньорство (СП). на Банката да анализира подробно про- Отсъствието на този елемент от проекта екти на съответните оперативни доку- на СП затруднява читателя да разбере ес- менти, тъй като преди единствено проек- теството на новия подход (териториален, тът на ПРР беше предмет на обстоен пре- многофондов със заделено финансиране глед от страна на екипа на Банката през от участващите програми), както и обхва- пролетта на 2020 г., а останалите проекти та и целите на интервенциите, предвиде- все още не бяха налични. Екипът на Бан- ни по Цел на политиката 5; по този начин ката би желал да подчертае важността на се пропуска и важността на стабилен ме- такъв хоризонтален преглед, предвид че ханизъм за координация между програ- новият интегриран териториален под- мите за гарантиране на добро управление ход е първото мащабно усилие за обеди- на средствата от ЕС и тяхното гладко усво- няване на различни Програми и Фондове яване. Проектът на СП също така все още 1. Проектът на Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони (СПРЗСР) и Програмата за морско дело, рибарство и аквакултури не бяха предоставени за преглед. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 19 не представя добавената стойност на но- подход. Това би спомогнало за предоста- вия подход и неговия потенциал да съз- вяне на доказателствена основа за добре даде значителен стимул за развитите на обмислена и ефективна рамка за прилага- българските региони, което ще бъде ва- не в подкрепа на този подход, който е нов жно, като се имат предвид добре извест- и е свързан с предизвикателства, като се ните задълбочаващи се междурегионални гарантира стабилно управление на сред- и вътрешнорегионални различия както ствата от ЕС и се подпомага гладкото усво- и предизвикателствата по линия на тен- яване на наличните финансови ресурси денциите за развитие като цяло. в полза на целевите територии. Препоръка 3. Териториални спрямо секторни Препоръчително е да се разшири описа- потребности и цели нието на стратегическите цели и хори- зонталните оперативни аспекти на ин- В описания подход като че ли същест- тегрирания териториален подход, за да вува известно несъответствие при кар- се покаже ясно начинът, по който бъл- тирането на потребностите, подлежа- гарското правителство възнамерява да се щи на подкрепа чрез интегрирани те- справи с предизвикателствата, свързани риториални инвестиции (териториал- с териториалните различия, активно да ни/на принципа “отдолу-нагоре“, спрямо търси взаимно допълване между фондо- секторни/на принципа “отгоре-надо- вете и програмите и да създава синергии лу“), което се нуждае от изясняване. От за развитие. една страна, Интегрираните територи- ални стратегии за развитие на региони- те за планиране от ниво 2 (ИТСР) са иден- 2. По описанието на механизма за тифицирани като ключова стратегическа координация на новия интегриран рамка, на която тези инвестиции следва териториален подход да отговарят и да допринасят за техните цели, и този подход отговаря на територи- В проекта на СП все още предстои да алния характер на принципа „отдолу-на- бъде добавено описанието на механи- горе“ на ЦП 5. От друга страна се посочва, зма за координация на интегрирания че за пътна инфраструктура, образова- териториален подход. За да бъде в съот- ние, здравеопазване, социална политика ветствие с разпоредбите на чл. 8 от пред- и култура интервенциите ще бъдат фи- ложението за РОР, СП следва да включва нансирани, единствено ако съответстват описание на координацията, демаркаци- на предварително разработено от съот- ята и взаимното допълване между фондо- ветния орган картиране на потребности- ве и програми. Въпросът за демаркацията те в сектора. Източниците за това сектор- предстои да бъде адресиран в документа; но картиране обаче не са уточнени и не е понастоящем присъстват само общи изя- ясно дали то вече е извършено или дали вления, че ще се търси взаимно допълва- е било надлежно отразено в ИТСР. Въпро- не между фондове и програми, което из- сът тук има два аспекта: глежда не изчерпва достатъчно този клю- чов въпрос. Предвид значителния мно- 1. Това може да доведе до въпроси от- гофондов и многопрограмен характер на носно териториалното естество на новия интегриран подход, ще бъде важно интервенциите по ЦП 5, тъй като те тези аспекти да бъдат надлежно разгле- биха могли да се възприемат като ин- дани в бъдещите версии на СП. струмент за подпомагане предимно на секторни цели, което по някакъв начин Препоръка обезсмисля целта на въвеждане на тази нова териториална политика, както и Препоръчително е да се включи описание на предвидения координационен меха- 2. Това вътрешно противоречие в под- низъм за новия интегриран териториален хода би могло да породи значителни 20 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата предизвикателства пред бъдещите Също така то успешно обхваща пробле- бенефициенти по отношение на пла- ма с „белите петна“ (присъстващ в пре- нирането на инвестициите, тъй като дходния програмен период) и осигуря- ще се наложи те да доказват съответ- ването на цялостно териториално покри- ствието на проектите си със секторно- тие на всички общини от гледна точка то картиране, за да се считат за допус- на достъп до финансиране за прилагане- тими за финансиране. то на интегрирания подход. Предвижда се ПРР и СПРЗСР да финансират огледал- Препоръка ни инфраструктурни мерки и че демар- кацията между двете ще бъде територи- Препоръчително е да се уточни, че ИТСР и ална (СПРЗСР ще подкрепи 215 селски об- ПИРО като съответни териториални стра- щини, а ПРР — останалите 50 градски об- тегии по смисъла на чл. 23 от предложе- щини). Тъй като проектът на СПРЗСР не нието за РОР, представляват първичната беше предоставен на екипа на Банката стратегическа отправна точка за всички като част от пакета от проекти на про- инвестиции, финансирани по ЦП 5. Сек- грами за преглед, настоящият доклад торните цели следва да бъдат приоритет- не включва оценка на начина, по кой- ни по отношение на инвестиции, финан- то интегрираният подход е отразен в сирани по останалите четири цели на по- програмния документ, точния вид на литиката от участващите програми, тъй приноса на СПРЗСР към целите му и на- като секторното картиране на потребно- чина, по който този нов подход ще бъде сти по тези програми, ако е налично, след- съпоставен с инструмента на принци- ва да бъде използвано от страна на бъде- па на ВОМР, който е сходен в същността щи бенефициенти като официален из- си с концепциите за ИТИ по ПРР (терито- точник на информация за съответствие риален, многофондов). с това картиране. Вярваме, че този подход ще осигури подходяща комбинация от Препоръки мерки на принципа „отдолу-нагоре“ (те- риториални) и на принципа „отгоре-на- Включването на СПРЗСР като един от ин- долу“ (секторни) в подкрепа на развитие- струментите в подкрепа на интегрирания то на регионите. подход следва да бъде отразено в механи- зма за координация между програмите, за да се гарантира бързо и координира- 4. Приносът на Стратегическия но изпълнение на предвидените мерки план за развитие на земеделие - за подкрепа. то и селските райони към новия интегриран териториален подход • Препоръчително е УО на СПРЗСР да бъде и неговите по-широки евентуални представен в Координационния съвет последици за териториалния подход (КСТП) и да участва дейно в координацията, изпъл- Въвеждането на Стратегическия план нението, мониторинга и оценката на но- за развитие на земеделието и селските вия интегриран подход. райони (СПРЗСР) като една от програми- те, участващи в интегрирания подход, • Препоръчително е така да се надгради е значимо и приветствано развитие. То ИСУН, така че да покрива и интегрира- може значително да засили въздействие- ните териториални инвестиции, фи- то на интегрираните инвестиции за раз- нансирани по СПРЗСР, за да се осигури лични територии, да подпомогне под- ефективно управление на средствата държането на функционални връзки и и на процеса на мониторинг. да насърчи ефектите на разпространение или мултиплициране за селските общи- • Препоръчително е да се въведат мерки, ни, които са изправени пред предизвика- които да позволят на бъдещите бенефи- телствата, произтичащи от разделение- циенти от селските общини да станат то между селските и градските райони. партньори в рамките на партньорства Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 21 с 10-те най-големи градски общини Предоставянето на допълнително финан- (Приоритет 1 на ПРР) и на партньорства сиране няма да е достатъчно, ако потенци- за ИТИ (Приоритет 2 на ПРР), за да се га- алните бенефициенти нямат капацитета рантира, че предимствата, произтича- за правилно идентифициране на партньо- щи от тяхната допустимост по ПРР, се ри, постигане на консенсус и разработва- оползотворяват напълно за целевите не и изпълнение на съвместни пакети ин- територии. Понастоящем последните вестиции. Ще се изисква външна консул- версии на насоките за бенефициенти- тантска помощ в подкрепа на техните уси- те относно Приоритети 1 и 2 не пред- лия да реализират пълноценно ползите за виждат такава възможност. И обратно, развитието от наличните фондове. препоръчително е съответните стра- ни да преценят дали и в каква степен съвместните партньорства между сел- 6. Техническа помощ по съответ- ски и градски райони могат да бъдат ния Приоритет: мерки за изграж- подпомогнати в рамките на СПРЗСР за дане на капацитет, насочени към укрепване на функционалните връз- Регионалните съвети за развитие и ки и справяне с предизвикателства- надграждане на ИСУН та, свързани с разделението на селски и градски райони. Разделът за техническа помощ (ТП) пре- доставя важна информация за видовете • Важно е да се осигури стабилен меха- органи и процеси, които ще се подкре- низъм за координация, за да се избегне пят, за да се осигури добро управление на всякакъв риск от двойно финансиране средствата от ЕС и да се укрепи капаци- на инвестиции в селските общини по тета на ключовите заинтересовани стра- ПРР и СПРЗСР, да се наблюдава договаря- ни. В него обаче не е спомената необхо- нето и изпълнението на проекти, и да димостта от целеви мерки за изграждане се подкрепя мониторингът и оценката на капацитет за преструктурираните Ре- на пакети от проекти, както и цялост- гионални съвети за развитие (РСР) и така ният интегриран териториален подход. необходимото надграждане на ИСУН, за подкрепа на прилагането на интегрира- ния териториален подход. 5. Допълнително финансиране за Северозападен и Северен центра- Препоръки лен регион • Предвид важността на изграждане на Проектът на СП предвижда приори- капацитета на РСР като значими тери- тетно предоставяне на допълнително ториални органи, участващи в прила- финансиране за Северозападния и Се- гането на интегрирания подход, пре- верния централен регион. Като се имат поръчително е да се спомене изрично предвид социално-икономическата си- необходимостта от подкрепа за техния туация, наблюдавана в тези региони и капацитет като част от хоризонталните тенденциите за развитие, това изглежда мерки по предоставяне на ТП. обоснован подход, и това допълнително финансиране е отразено във финансови- • Относно ТП за необходимото развитие те таблици към проекта на ПРР. на ИСУН за осигуряване на ефективна подкрепа на управлението на фондо- Препоръка ве от ЕС по време на предстоящия про- грамен период, препоръчително е също Препоръчително е да се наблюдава от- така да се включи препратка към необ- близо доколко ефективно бенефициен- ходимостта от неговото надграждане за тите от двата северни региона усвояват ефективно управление на изпълнение- средствата в подкрепа на изпълнението то на интегрирани проекти и на новия на инвестиции, които имат въздействие. териториален подход като цяло. 22 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата II. ПРР 2021 – 2027 г. Препоръка В ПРР 2021 – 2027 г. е представен нов инте- Препоръчително е гореспоменатите еле- гриран регионален подход за финанси- менти да бъдат ясно описани в следващия ране на регионалното развитие. Той е под вариант на ПРР, за да се представи ясно формата на интегрирани териториални логиката на интервенциите, подплатена инвестиции, включващи пакет от про- със стабилен механизъм за координация. екти, финансирани от различни опера- тивни програми в България. Екипът на Банката извърши цялостен преглед на 2. Селски общини и тяхната допус- първия проект на ПРР през април 2020 г. тимост по ПРР и формулира препоръки с оглед подпо- магане на МРРБ в процеса на изготвяне Проектът на ПРР предоставя възможнос- на програмата. Заедно с констатациите и ти за включване на селските общини в препоръките, които са изложени по-долу, интегрирани проекти по Приоритет 1 и те съставляват цялостен независим пре- Приоритет 2: глед на стратегическия подход, възпри- ет от МРРБ за целите на предстоящия про- • Функционалните зони, определени в грамен период. ИТСР, и връзките между различните те- ритории и населени места ще бъдат в инвестиционния фокус на интегрира- 1. Описание на новия интегриран ните инвестиции; подход и механизма за неговото прилагане • Приоритети 1 и 2 въвеждат възможност- та за финансиране по ПРР на инвести- Описанието на новия интегриран под- ции в индустриални зони/паркове, път- ход все още не отчита напълно нова- на инфраструктура и устойчива градска торския характер на новата политическа мобилност за съседни селски общини, парадигма и нейното широко приложе- за развиване на функционални зони и ние по ПРР. Следната ключова информа- укрепване на функционални връзки. ция относно аспектите на новия подход не бе включена: Въпреки това участието на селските об- щини в интегрирания подход все още • конкретните програми, които ще участ- не е напълно ясно според условията на ват в новия подход; проекта на ПРР. Приоритети 1 и 2 не по- сочват конкретно партньорствата между • размерът на тяхното участие (в про- градските и селските общини като инстру- центно изражение от алокацията за съ- мент за развитие. Проектът на ПРР посоч- ответната Програма и в точно стойност- ва само дадени типове инвестиции, кои- но изражение); то могат да бъдат подкрепени в съседни селски райони. Дефинициите на интегри- • същността на идеята за интегрирането рания териториален подход са насочени на проекти в концепция за ИТИ и кол- конкретно към различни сектори и заин- ко стриктно/гъвкаво ще се оценява тази тересовани страни, а не към определени интегрираност на етапите на подбор и видове територии. Техният обхват оста- изпълнение; ва абстрактен — споменава се, че са насо- чени към територии с общи характерис- • начинът, по който ще се извършва коор- тики и/или потенциал за развитие, вклю- динацията на процеса на изпълнение чително най-подходящата комбинация между програмите и в сътрудничество от ресурси и мерки, които да се използват със съответните териториални органи- за постигане на конкретна цел или прио- зации, за да се гарантира добро управле- ритет на ИТСР. Този споменат принос към ние на средствата от ЕС и тяхното навре- регионалните стратегии предполага иде- менно усвояване. ята за интегрирани проекти в подкрепа Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 23 на по-големи функционални територии, Приоритет 2 може да означава, че наис- които включват както градски, така и сел- тина ще е необходимо междуведомстве- ски общини, надхвърлящи само „съседно но сътрудничество за оползотворяване разположени“ селски общини. на наличното финансиране (има 40 до- пустими градски общини, плюс непосо- Препоръка чен брой селски общини при предвиде- ни само 24 интегрирани проекта). Екипът на Банката препоръчва в ПРР да бъде включено по-подробно обяснение на Когато се разсъждава върху споменати- предвижданата допустимост на избрани- те „по-обширни територии“, позоваване- те за финансиране по ПРР селски общини. то на функционални зони може да хвър- Препоръчително е както стратегическа- ли повече светлина върху потенциалния та част на проекта на стратегията за ПРР, междуобщински обхват на интегрирани- така и описанията на двата приоритета те инвестиции. Проектът на ПРР ги пред- да бъдат допълнени с кратки параграфи ставя без прецизна дефиниция, и ролята с повече подробности за потенциалния им при формирането на обхвата на парт- териториален обхват на интегрирани- ньорства, видът инвестиции и граници- те проекти. Тези параграфи следва да те на целевите територии остават в голя- дават ясна информация за възможност- ма степен неясни. та селските общини да участват в парт- ньорства по проекти със своите инфра- Препоръки структурни проекти по СПРЗСР. Списъкът на селските общини, допустими за фи- • За постигане на вътрешна последовател- нансиране по Приоритети 1 и 2 следва ност на ПРР е препоръчително или да да бъде включен в проекта на ПРР, за да се преоцени подходът към междуоб- се определи по-добре териториалният об- щинското сътрудничеството, като то хват на предвидените инвестиции в зави- бъде направено задължително изис- симост от техния тематичен обхват (напр. кване по Приоритет 2, или да се про- по отношение на инвестиции в здравна мени целевата стойност на спомена- инфраструктура е предвидено, че всич- тия показател за резултат от 24 на 40, ки селски общини ще бъдат допустими, за да се предвиди поне по една кон- а не само съседните на градски общини). цепция за ИТИ на всяка допустима об- щина. Като се има предвид характера на сътрудничеството между общините, 3. Сътрудничество между различни който е свързан с предизвикателства и административни единици/ между- е като цяло непроверен, препоръчител- общинско сътрудничество и функ- но е да се избере вторият вариант, като ционални зони концепциите за ИТИ с надобщински те- риториален обхват все пак биха мог- Въпреки че основният замисъл на инте- ли да бъдат приоритизирани по При- грирания подход предполага силно ре- оритет 2 чрез критериите за подбор на гионално измерение и социално-иконо- проектите. мическо въздействие, простиращо се от- въд отделната община, в проекта на ПРР • Препоръчително е първото споменава- описанието на процеса на сътрудни- не на „функционални зони“ да бъде чество между общините е ограничено. съпроводено с кратка дефиниция и Само едно изречение се отнася директ- информация дали тези зони съвпадат но до този въпрос: „Партньорството между с идентифицираните по НКПР и ИТСР различни общини не е задължително усло- зони; и дали те биха могли да бъдат ви- вие, но е необходимо и ще бъде прилагано доизменени особено във връзка със со- към проекти, насочени към по-обширни тери- циалните зони, включващи само сел- тории.“ (стр. 19) Целевата стойност на по- ски общини, което би могло да постави казателя за резултат по отношение на оч- под въпрос тяхната допустимост спря- аквания брой интегрирани проекти по мо интегрирания подход. 24 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата 4. Демаркация между програмите, 4.2 ПРР и други участващи програми включени в прилагането на инте - грирания подход Линията на демаркация между ПРР и оста- налите участващи програми се определя 4.1 ПРР и СПРЗСР в проекта на ПРР по следния начин: „Под- ходящата демаркация и допълняемост между Демаркацията между двете програми програмите, както и избягването на двойно фи- не е напълно адресирана и все още пред- нансиране ще бъдат гарантирани на ниво пред- стои да бъде предоставена ясна демар- варителен подбор на концепции за ИТИ в Регио- кация между ПРР и СПРЗСР. Проектът налните съвети за развитие и допълнително по на ПРР определя, че интервенциите по време на процеса на подбор, извършван от всеки Приоритети 1 и 2 от ПРР ще финансират УО.“ Препоръчително е демаркацията да пътища от I, II, III и IV клас на терито- бъде установена като хоризонтална до- рията на градски общини и че СПРЗСР ще говореност за всички програми, участ- финансира общинските пътища. Но, как- ващи в интегрирания подход, а съответ- то вече беше отбелязано, проектът на ПРР ствието на индивидуалните проекти от ще подкрепи инвестиции в индустриал- концепциите за ИТИ да бъде само вери- ни зони/паркове, пътна инфраструктура фицирано на ниво РСР (І етап на оцен- (без уточнение на категорията на пътя) и ка) и УО (ІІ етап на оценка). Тази препо- устойчива градска мобилност в съседни ръка вече беше формулирана и споделе- селски райони. на с МРРБ през април 2020 г., като тогава беше подкрепена от него, но в последната Наблюдават се също и несъответствия меж- версия на проекта на ПРР тези корекции ду текстовете на проектите на ПРР и На- все още не са отразени. соките за бенефициенти по Приоритет 2. В проекта на ПРР се посочва, че програ- По отношение на демаркацията между мата ще подкрепи инвестициите в индус- различните програми последната версия триални зони/паркове, пътна инфраструк- на Насоките за бенефициенти по Приори- тура и устойчива градска мобилност, дока- тет 2 предоставя много по-изчерпателен то в Насоките за бенефициенти по Прио- обхват информация в сравнение с проек- ритет 2 се изброяват индустриални зони/ та на ПРР. Понастоящем проектът на ПРР паркове, пътна инфраструктура, градска предоставя само откъслечни описания, мобилност и допълнително инфраструк- които разглеждат този въпрос относно тура за здравеопазване. В проекта на ПРР няколко тематични вида интервенции. се твърди, че тези инвестиции ще бъдат с местоположение в съседните селски ра- Препоръка йони, докато такова ограничение липсва в Насоките за бенефициенти по Приори- Препоръчително е да се уеднакви обхва- тет 2. Препоръчително е наистина да няма тът на информация по отношение на де- такива ограничения, които да възпрепят- маркацията между проекта на ПРР и На- стват инфраструктурни инвестиции в гру- соките за бенефициенти по Приоритет 2. па общини от градски и селски тип по да- Отчита се, че е възможно условията на ме- дена ос на развитие съгласно НКПР и ИТСР. ханизма за демаркация да изискват допъл- Остава неясно коя програма какви ин- нителни корекции, докато продължават фраструктурни мерки ще финансира процесите по изготвяне на програмите. и къде, и кой ще бъде бенефициентът. Препоръка: 5. Тематичен обхват на интервенци- ите по ПРР Въпросите относно конкретните детайли на демаркационния механизъм следва да Насоките за бенефициенти по Приори- бъдат координирани между двете про- тет 1 и Приоритет 2 предоставят по-из- грами и ясно адресирани в следващите черпателна информация относно тема- версии на ПРР и СПРЗСР. тичния обхват и видовете интервенции, Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 25 предвидени по ПРР отколкото проекта това, общото разпределение от 32,3 млн. на самата програма. Може би си струва евро за инвестиции в здравеопазване по да се помисли за привеждане в съответ- Приоритет 1 също изглежда недостатъч- ствие на тези два вида документи, що се но, предвид обстоятелството, че допусти- отнася до нивото на детайлност, за да се ми са десет големи градски общини, на- улесни ефективната комуникация относ- ред със селските общини. но предвидения обхват на интервенции- те. Коментарите по-долу са формулирани Отчита се, че намерението на МРРБ беше въз основа на прегледа както на проекта да предостави на бъдещите бенефициен- на ПРР, така и на Насоките за бенефици- ти широк набор от видове интервенции, енти по Приоритет 2. от които да избират, за да формулират своите концепции за ИТИ с цел надлеж- Тематичният обхват на интервенци- но съобразяване с техните териториални ите, които ще бъдат финансирани по потребности и цели. Този подход обаче би ПРР, е широк и обхваща разнообразни могъл да е свързан с евентуални услож- сектори, включително енергийна ефек- нения за МРРБ, предвид вероятността ЕК тивност, здравна инфраструктура, мерки да търси отговорност във връзка с пости- в подкрепа на икономическата активност, гането на целевите стойности за всички инфраструктура за образование, туризъм програмни индикатори. и културно наследство, наред с множество други. В допълнение се предвижда, че бъ- Препоръки дещите инвестиции в тези тематични об- ласти ще подпомогнат националните сек- Препоръчва се: торни цели, формулирани от съответните органи на централно ниво и обхванати от • Преосмисляне на подхода към про- подходящ набор програмни показатели. грамните индикатори и намаляване Разнообразието от тематични сфери за на техния брой и/или на техните целеви интервенция, в комбинация със срав- стойности; нително малък брой предвидени инте- грирани проекти по Приоритет 2 (само • Преосмисляне на предвиденото фи- 24) може да доведе до разбирането, че нансиране, насочено към приори- обхватът на една типична концепция за тетни сектори, за да се подпомогнат ИТИ ще наподобява „мини оперативна по съдържателен начин инвестиции програма“ по отношение на комплекс- с въздействие чрез значително финан- ността на включените интервенции и сиране или, ако това не е възможно, да тяхното тематично и териториално по- се премахне обозначаването на тези критие, за да се подпомогне постигане- сектори като приоритетни (без доста- то на целите по ПРР. Също така, инвести- тъчно финансиране такива твърдения ционните потребности в тези сектори са не са надлежно обосновани). значителни и не е вероятно предвидено- то финансиране по Приоритет 2 да бъде достатъчно, за да има голямо въздействие 6. Брой интегрирани проекти — це - върху всички допустими общини (град- леви стойности ски и селски). Добър пример е предвиде- ната подкрепа за сектора здравеопазване. Обосновката на очакваните целеви стой- Той е идентифициран като ключов при- ности за проектите за интегрирано тери- оритет за ПРР, заедно с енергийната ефек- ториално развитие по Приоритет 1 и При- тивност, и е даден обширен анализ на оритет 2 се нуждае от допълнителен пре- предизвикателствата в този сектор. Сегаш- глед или обяснение. Целевата стойност за ното финансово разпределение по При- Приоритет 1 е 33, а за Приоритет 2 е 24, въ- оритет 1 и Приоритет 2 обаче показва, че преки че финансовата рамка на Приори- очакваното финансиране за здравеопаз- тет 1 достига 404,460,600 евро, а на При- ване ще бъде сходно с това, предназначе- оритет 2 — 1,094,409,400 евро; броят бе- но за обществени пространства. Наред с нефициенти по Приоритет 1 е 10 (което 26 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата съответства приблизително на 3 инте- i. Дейност на РСР, като: грирани проекта на 1 община), а за При- • организиране и провеждане на засе- оритет 2 е 40 (4 интегрирани проекта на дания на РСР; регион, като съществува вероятност не • дейности на Секретариата на РСР; всички допустими общини да успеят да • архивиране на документацията на изпълнят своите концепции за ИТИ, ос- РСР; вен ако последните нямат междуобщин- • дейности по изпълнението на функ- ски обхват); при Приоритет 1 се предос- циите на Звената за медиация при тавя възможността да се финансират ин- РСР (вкл. дейности по изпълнението дивидуални проекти, докато при Прио- на информационната стратегия на ритет 2 това липсва. РСР;  кампании за повишаване на осведомеността/информационни Препоръка кампании и информационни дей- ности във връзка с ИТИ; организиране Препоръчително е да се преосмисли мето- на обучения, обществени обсъжда- диката за определяне на целевите стой- ния и пр.); ности за гореспоменатите индикатори, • изготвяне и публикуване на матери- тъй като те изглеждат твърде ниски. али в средствата за масово осведомя- ване и социалните медии; дейности за координация и улесняване на уста- 7. Обхват на мерките за финансира- новяването на партньорства и пр.); не по приоритета ос за ТП на ПРР • дейности, свързани с изпълнението на функциите на Звеното за общест- Приоритетната ос за ТП по проекта на ПРР вени консултации при РСР (провеж- не покрива в достатъчна степен всички дане на обществени обсъждания и необходими мерки по отношение на по- презентации, свързани с дискусията требностите от изграждане на капаци- по подадените концепции за ИТИ); тет на ключовите заинтересовани стра- • получаване на допълнителна външна ни (главно РСР и бъдещи бенефициенти). експертна помощ от Звеното за пред- варителен подбор към РСР при оценя- Препоръки ването на концепциите за ИТИ.  ii. Офиси и материално обезпечаване  • Препоръчително е да се включи целе- • Подходящи служебни пространства ва ТП за бенефициенти на ПРР, която и офис мебели (вкл. офиси за срещи да подпомогне етапа на разработка с потенциални бенефициенти); на концепциите за ИТИ/интегрира- • Офис оборудване (вкл. преносими ни проекти, в съответствие с условия- компютри, скенери, принтери, тех- та по проекта на СП. Предложението за ника за видео конферентна връзка Консултативен център за ИТИ, форму- (ВК) и пр.); лирано от екипа на Банката и предаде- • Съответни информационно и кому- но на МРРБ на 13 ноември 2020 г., също никационно обезпечаване (вкл. ин- би могло да се използва за по-нататъш- тернет връзка); ното развитие на този раздел. • Възможности за регионални коман- дировки, и пр. • Препоръчително е да се премахнат пре- Укрепване на административния ка- iii. пратките към ТП за Междинни звена (МЗ), пацитет на РСР  тъй като настоящият проект на структура • Обучения съгласно одобрен годишен за изпълнение на ПРР не предвижда МЗ. план за обучения на РСР за членовете на РСР от основния и разширения със- • Препоръчително е обхватът на приори- тав, както и на експертните звена към тета за ТП по ПРР да бъде допълнен с под- РСР (курсове за обучение, семинари, робно описание на следните дейности, обмяна на опит с други институции предвидени в подкрепа на изгражда- със съответния национален и меж- не на капацитет от страна на РСР:  дународен опит и пр.).  Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 27 • Препоръчва се да се включи финанси- уреждащ механизма за координация, ране чрез ТП на мерки в подкрепа на а вместо това се предвижда изменение бенефициентите за разработката и из- в ЗУСЕСИФ. Ако тези два акта ще са взаи- пълнението на концепции за ИТИ, като мосвързани, би било полезно да се визи- например: външна техническа помощ рат и двата, за да се определи изчерпа- по време на всички етапи от жизнения телно обхватът на необходимите правни цикъл на концепцията за ИТИ, финан- промени и предстоящи нови актове. сиране на разходи за персонал и теку- щи разходи на партньорството за ИТИ, за което следва да бъде създаден орган за III. Участващи програми за управление на партньорството (по ана- периода 2021 – 2027 г. (с логия с подхода за ТП за ВОМР, където е изключение на СПРЗСР, налична ТП за създаване и управление който не беше включен в на Местни инициативни групи). пакета проекти на програми, предоставени от МРРБ) 8. Създаването на орган за коорди- нация за интегрирания подход 1. Общи бележки Както вече бе споменато в точка 1 от този Прегледът на проектите на програмите, раздел, в проекта на ПРР не е описан ме- участващи в прилагането на интегри- ханизъм за координация на новия инте- рания териториален подход разкри как гриран териториален подход. В раздела, съответните Управляващи органи въз- посветен на правната рамка, касаеща из- намеряват да подкрепят интегрирани- пълнението на ПРР обаче се посочва, че се те инвестиции, предвидени по Приори- предвижда изменение на Закона за упра- тет 2 на ПРР, а именно чрез финансиране вление на средствата от европейските на индивидуални проекти от концепци- структурни и инвестиционни фондове ите за ИТИ. Екипът на Банката би желал (ЗУСЕСИФ), което ще е свързано със създа- да сподели следните ключови констата- ването на орган за координация и меха- ции и потенциални последици от тях за низъм за изпълнението на интегрирани ефективното прилагане на новия подход, териториални инвестиции в програмния които е целесъобразно да се разгледат, тъй период 2021 – 2027 г. като процесът на изготвяне на програмите все още продължава и детайлите на рам- Препоръки ката за прилагане все още се разработват. • Съгласно формулираните в точка 1 пре- • Детайлите, касаещи прилагането на поръки, би било целесъобразно да се интегрирания териториален подход, опишат по-подробно ключовите де- не изглеждат достатъчно добре опи- тайли на механизма за координация, сани в участващите програми, което тъй като качественото му разработване затруднява оценката за тяхната състоя- и гладко прилагане ще бъдат сред глав- телност. Например: ните фактори за успеха на новия инте- гриран подход. • Липсва уточнение дали финансира- нето, предназначено за интегрирани • Препоръчително е да се опише ясно ви- териториални инвестиции, ще бъде дът на планирания координационен разделено на регионални пакети, за орган (КСТП?) и неговата добавена стой- да се създадат равни условия за всич- ност към координационния механизъм. ки региони; • В допълнение, препоръчително е да се • Липсва уточнение за начина, по кой- изясни причината, поради която не е то ще бъде организирана процедурата споменато специалното постановле- за подбор, така че да се осигури свое- ние на МС като ключов нормативен акт, временното договаряне на проектите, 28 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата представляващи съставни елемен- и като индивидуални проекти, така че ти на пакетите интегрирани инвес- включването им в концепции за ИТИ тиции; и е само опция. Важно е това да бъде ясно посочено в програмите, тъй като разлика- • Липсват индикатори за проследява- та за бъдещите бенефициенти е същест- нето на изпълнението на интегрира- вена и е възможно в значителна степен ни проекти. да повлияе на решенията им относно търсене на начини за финансиране на Би било полезно тези въпроси да се раз- техните проекти. В случай че бенефи- гледат в следващите версии на проек- циентите имат избор да кандидатстват тите на програмите, за да се предоста- за финансиране с проектно предложе- ви по-пълна картина на оперативния ние в рамките на концепция за ИТИ или механизъм по изпълнението на инте- да кандидатстват със същото проектно грираните териториални инвестиции. предложение, но индивидуално, то ве- роятно е те да се спрат на втория вариант. • Инвестициите, предвидени по инте- Тази опция би могла също да бъде по-бла- грирания териториален подход, не са гоприятна и за участващите УО, тъй като програмирани в обособени приори- тя би означавала по-малко участие при тетни оси, а са вложени в „редовни- оценката на концепции за ИТИ на ниво те“ приоритет/и на участващите про- РСР (тъй като индивидуалните проекти грами като една от възможните опции ще се подават директно при тях), както за финансиране на проекти. Подобен и понижен риск в случай на провал на вариант би могъл да направи тези ин- дадена концепция за ИТИ поради неиз- тервенции по-малко „проследими“, по- пълнение на един от включените в нея ради което би могло да бъде обмислено проекти, поради което всички останали въвеждане на следните решения: договори за безвъзмездна помощ следва да бъдат прекратени (съгласно предви- • Създаване на ускорен процес на дения от МРРБ подход за „силна интегри- кандидатстване на проектни пред- раност“ на проектите в концепциите за ложения, представляващи елементи ИТИ на етапа на изпълнение). Но, разби- на концепции за ИТИ, за да се гаран- ра се, това не би било от полза за инте- тира, че тяхната оценка и договаряне грирания подход, който разчита на мно- няма да бъдат забавени, тъй като то- госекторни инвестиции, финансирани ва би могло да изложи цели концеп- по различни програми, за да се генери- ции за ИТИ на риск от неизпълнение рат очакваните резултати за развитието поради интегрираното естество на на регионите. инвестициите; Тъй като новият подход ще бъде предиз- • Проследяване на усвояването на викателство за бенефициентите, изглеж- предвиденото 10% финансиране по да обосновано да се предоставят сти- региони, за да се наблюдава предста- мули за насърчаване на тяхното учас- вянето и напредъка на регионалните тие в интегрирани проекти. Биха мог- заинтересовани страни при канди- ли да се разгледат два варианта: датстване и усвояване на средства, и да се идентифицират по-слабо пред- 1. Вариант 1: конкретни видове интер- ставящи се територии с оглед пред- венции могат да бъдат финансирани приемане на целенасочени кориги- единствено ако представляват проекти ращи действия. в рамките на концепции за ИТИ, или • Невинаги е ясно дали мерките, които 2. Вариант 2: съществуват две възмож- ще бъдат подкрепени по дадена програ- ности за финансиране на проекти: ма като част от интегрирания подход, (i) като индивидуални, самостоятелни могат да бъдат реализирани единстве- проекти и (ii) като проекти, предста- но като част от концепция за ИТИ, или вляващи елемент от концепция за ИТИ. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 29 Последните следва да бъдат ясно сти- Програма за образование (ПО) и Програ- мулирани, например чрез приорити- ма за развитие на човешките ресурси зиране на такива проектни предло- (ПРЧР) жения по време на процеса на подбор (присъждане на допълнителни точ- ПО и ПРЧР ще подпомагат важни дълго- ки по т. нар. заключителни крите- срочни политики в чувствителни сфери рии за подбор или предоставяне на като пазара на труда, социалното включ- по-голям максимален обем финан- ване и приобщаващото образование на сиране и пр.) специфични и уязвими целеви групи. Тези мерки ще се реализират единствено чрез прилагане на интегрирания подход. 2. Специфични въпроси по отноше - От тази гледна точка, следва да се обър- ние на индивидуалните програми, не внимание на потенциалните отрица- участващи в прилагането на инте - телни ефекти, които биха възникнали грирания подход по отношение на постигането на цели- те на политиките, предвидени в опи- Програма за конкурентоспособност и саните програми, ако се въведе наис- иновации в предприятията (ПКИП) тина такова решение. Установени бяха два основни риска: Липсва демаркация спрямо ПРР по отно- шение на инвестициите в индустриални • Предвидените мерки да не бъдат на- паркове. Беше установено такова при- длежно изпълнени от бенефициенти- покриване между тези две програми, те по концепции за ИТИ; или доколкото и двете подкрепят развитието на такива паркове в рамките на интегри- • Предвидените мерки да не бъдат при- рания подход в обхвата на Приоритет 2 на познати като приоритетни от заинтере- ПРР. Следва да се обърне внимание на този сованите страни в регионите и съответ- проблем и той да бъде разрешен в след- но да не бъдат достатъчно подкрепени ващите варианти на програмите. по концепции за ИТИ, за да бъдат постиг- нати националните цели. Съществува общ въпрос по отношение на координацията между интервенциите На практика това би означавало, че дъл- по подхода ВОМР и концепциите за ИТИ. госрочните политики в описаните чувст- По-конкретно, в рамките на ПКИП ще бъ- вителни области ще бъдат оставени да се дат финансирани два типа мерки по под- прилагат единствено по собствена иници- хода за ИТИ (тези, отнесени към Цел на атива на местните заинтересовани стра- политиката 1/Специфична цел (i) и Цел ни, като например местните власти. Това на политиката 1/Специфична цел (vi)), би могло да изложи на риск шансовете за които ще бъдат финансирани и в рамки- интервенции с въздействие в подкрепа на те на подхода ВОМР. Подходът ВОМР през пазара на труда, социалното включване и 2021 – 2027 г. ще бъде прилаган на цялата приобщаващото образование на специ- територия на страната (включително сел- фични и уязвими целеви групи. ските райони и районите със специфич- ни характеристики, дефинирани в НКПР Подобен сценарий би могъл да настъпи и 2013 – 2025 г.), с изключение на градовете с по отношение на интервенциите в сфера- население над 30 хил. жит. Следовател- та на приобщаващото образование, вклю- но е наложително да се осигури ефек- чително грамотност за възрастни, как- тивна координация и взаимно допъл- то и системата на дуално образование, за ване между двата териториални подхо- която също е предвидено да бъде широ- да, по-специално в контекста на Прио- ко подкрепена единствено чрез прилага- ритет 2 на ПРР. не на интегрирания подход. 30 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Препоръчително е да се обмислят след- на регионалните потребности и потен- ните варианти за адресиране на тези циал в обхвата на споменатите области рискове: на политиката. • Създаване на механизъм, който да га- • В рамките на ПРР и при съгласуване с рантира — чрез надлежното прилагане Министерството на труда и социална- на подхода „отгоре-надолу“ — извежда- та политика, предвидените средства за нето на изброените конкретни мерки по социална инфраструктура следва да бъ- двете програми като важни за развитие- дат фиксирани и да има изискване вся- то на българските региони в рамките на ка концепция за ИТИ да включва проект описаните специфични области на поли- със социална насоченост; тиката. От съществено значение ще е ус- тановяването на подходящ механизъм • Включването на проекти от приложи- за координация и контрол между МРРБ мите области на описаните програми и УО на ПО и на ПРЧР. Това би спомогна- в концепциите за ИТИ следва да се сти- ло за баланс както между видовете ин- мулира чрез присъждане на допълни- тегрирани проекти, които да се включат телни бонус точки при оценката на кон- в концепциите за ИТИ, така и между ви- цепциите за ИТИ. довете концепции за ИТИ, които да бъ- дат реализирани на ниво райони NUTS 2. Предложение за • Препоръчва се концепциите за ИТИ в приложимите области, подкрепяни от решения: преглед на двете програми, да бъдат предварително рамката за подготовка определени. В това отношение, за да се и реализация на подпомогне процесът на планиране на инвестициите, е препоръчително в ИТСР концепции за ИТИ да бъде предоставен цялостен анализ (19/07/2020 г.) Пропуски/Рискове Решения / Въпроси Описание / Обосновка Разработка на ИТИ 1.1. Липса на съответ- Определяне на обхвата и Подготвителен етап на концепции за ИТИ ствие на концепциите разделението на задачи Процесът по разработване на концепции за ИТИ ще бъде осъщест- за ИТИ със стратегиче- на етапа на подготовка вяван на 2 етапа: неформален i) подготвителен етап, последван от ски приоритизираните на концепции за ИТИ, ii) формален етап, който започва с подписването на споразумение регионални потреб- предшестващ формал- за партньорство за ИТИ. Този двуетапен процес би бил подходящ, за ности/потенциал за ното установяване на да се гарантира, че концепцията за ИТИ е разработена на базата на развитие. партньорството за ИТИ общи потребности/потенциал за развитие на съответната територия от район за планиране от ниво 2. Това включва обществената анга- жираност / обсъждания като градивен елемент за развиването на идеята за концепция за ИТИ. Отправна точка Идеите за концепции за ИТИ се основават на общите потребности и потенциал за развитие на определена територия в рамките на район за планиране от ниво 2, в съответствие с тези, приоритизирани в ИТСР и съответните планове за интегрирано развитие на общини (ПИРО) и секторните стратегии. Кой Идеята за концепция за ИТИ може да бъде инициирана от допус- тима община и/или други заинтересовани страни, които са потенци- ални партньори — областни администрации, гражданското общество (НПО, работодателски организации, синдикати и пр.), представители на академичните среди и бизнеса. Общинските власти на терито- риите, попадащи в обхвата на дадена концепция за ИТИ, следва да бъдат поощрявани да участват в нея и се очаква да играят активна роля в нейното развитие. Как 1. Да се идентифицират общи потребности и потенциал за разви - тие за определена територия от район за планиране от ниво 2 . 2. На базата на идентифицираните общи потребности/потенциал за развитие, да се определят целите на концепцията за ИТИ. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 31 Пропуски/Рискове Решения / Въпроси Описание / Обосновка 3. Да се идентифицират проектните идеи a, които биха допринесли най-много за адресиране на потребностите и отключване на потенциала за развитие, на базата на: • предварително определени проекти, приоритизирани в ИТСР • собствен анализ и • резултати от обществени консултации. 4. Да се идентифицират потенциални партньори за изпълнението на проектните идеи по концепцията за ИТИ. В контекста на съответствието с правилата за държавните помощи проектите, които ще бъдат изпълнявани от партньори — икономиче- ски оператори, ще бъдат селектирани, където е приложимо, при със- тезателна процедура (освен ако икономическият оператор е един- ствен по рода си)*. *Забележка: Правните въпроси, касаещи участието на икономически оператори като партньори по ИТИ, са твърде многопластови и сложни. Те изискват задълбочен правен анализ и вероятно ще изискват разработване на специални инструкции за потенциалните кандидати за ИТИ, както и на подходящи образци документи; тези задачи обаче са извън обхвата на задачата на екипа на СБ. Затова следва да се счита, че опциите, изброени по-долу за участие на икономически оператор като партньор за ИТИ, са само кратко представяне на съответните въпроси. Можем да очакваме 3 хипотези (видове) участие на икономиче - ски оператори като партньори по ИТИ, като всеки един от тях предполага различен вид процедура за избор: A) Участие на частни икономически оператори, които в рамките на концепцията за ИТИ ще се включат в създаването на (пуб - лична) инфраструктура и/или предоставяне на публични услуги (свързани или несвързани с такава инфраструктура). Такъв тип участие ще представлява публично-частно партньорство (ПЧП), регулирано от Закона за концесиите. Ето защо при този тип учас- тие на частен икономически оператор следва да се спазват раз- поредбите на Закона за концесиите. Това предполага, че подбо- рът на този частен партньор следва да бъде извършен по време на подготвителната фаза на разработването на концепцията за ИТИ, спазвайки разпоредбите на този закон от страна на публич- ния орган, отговорен за предоставянето на концесията. Според закона собствеността върху активите, изградени по този начин, може да е на държавата, на община или да бъде частна. Този тип участие повдига допълнителни въпроси като: i) следва ли публичният орган, отговарящ за тази инфраструктура и/или доставката на тази обществена услуга, също да бъде партньор в ИТИ?; ii) доколкото такъв проект ще генерира печалба, безвъз- мездното финансиране, предвидено по концепцията за ИТИ за този конкретен проект, следва да бъде съобразено с правилата на РОР относно финансиране на проекти, генериращи печалба; iii) в случай че ще бъдат използвани и финансови инструменти, субектът, управляващ съответния финансов инструмент следва също да участва в подбора на икономическия оператор. B) Публичен или частен икономически оператор, който притежава изключителни права да развива и експлоатира определена обществена инфраструктура или услуга. В този случай на база на изключителността няма нужда от провеждане на процедура за подбор на състезателни начала (правилата за проекти, генери- ращи печалба, отново следва да бъдат спазени). C) В специфичния случай, когато икономически оператор ще участва в създаване на инфраструктура и/или предоставяне на услуги, които са извън обхвата на Закона за концесиите, прин- ципно е възможно този икономически оператор да бъде избран без състезателна процедура (безвъзмездната помощ към този икономически оператор ще представлява индивидуална помощ (ad hoc aid), което е допустимо от правилата за държавните помощи). В този случай, въпреки че не се изисква конкурентен избор на тези партньори, екипът на СБ препоръчва все пак да бъде приложена опростена процедура на състезателен подбор, основаваща се на обективни критерии за подбор, с оглед про- зрачност, лоялна конкуренция и равнопоставеност на потенциал- ните кандидат-партньори. Ако МРРБ би желало да последва тази препоръка, екипът на СБ би могъл да изготви проект на модел за такава процедура. Гореизброените форми за участие на икономически оператори като партньори по ИТИ следва да бъдат разграничени от случаите, когато икономически оператори, които не са партньори по ИТИ, ще получат безвъзмездна помощ в рамките на ИТИ.В този случай, освен ако тези икономически оператори не са изрично предвидени като „конкретни бенефициенти“ в съответната ОП, безвъзмездната финансова помощ, предвидена по ИТИ за тези икономически опера 32 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Пропуски/Рискове Решения / Въпроси Описание / Обосновка тори следва да бъде структурирана и прилагана чрез процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (грантова схема). РСР може да участва в оценката на заявленията за проекти по тази грантова схема, но съответният УО на ОП ще носи крайната отго- ворност за схемата. По този начин участието на РСР в този процес следва да бъде предмет на конкретни договорености между УО на ОП и РСР (специфичните функции по оценяване на проектите следва да са изрично предвидени в споразумението за делегиране на пра- вомощия между УО на ОП и РСР). Етапът на подготовка на концепцията за ИТИ завършва с подписва- нето на споразумение за партньорство по ИТИ. 1.2 Процесът по разра- Звеното за медиация Субектите, отговарящи за процеса по разработване на концепцията ботване на концепци- при РСР оказва под- за ИТИ, са потенциалните партньори. Те са отговорни за и коорди - ята за ИТИ не е ясно крепа, но не е субектът, нират процеса по разработване на ИТИ концепцията. определен: ролята на отговарящ за процеса по Звеното за медиация при РСР оказва подкрепа на заинтересо- Звеното за медиация разработване на ИТИ. ваните страни и потенциалните партньори по време на фазата на (ЗМ) при РСР и целта разработка на концепцията за ИТИ чрез изпълнение на информа- на общественото ционната стратегия на РСР, като подпомага комуникацията между обсъждане не са ясни. потенциалните партньори, идентифицирайки източници на финанси- ране и пр. 1.3 Риск от поставяне консултативен център Консултативен център за ИТИ за общините под въпрос на меха- за ИТИ — център за екс- Предложеният Консултативен център е решение за намаляване на низма на РСР и заба- пертност и последовате- рисковете, произтичащи от: вяне на кандидатства- лен „застъпник“ за мест- • ниския капацитет на Звеното за медиация при РСР и идентифицира - нето по ИТИ в резултат ната власт ния риск по отношение на ситуации с конфликт на интереси, поро - на нисък капацитет на дени от предвидената пряка ангажираност с кандидати за ИТИ на Звеното за медиация и етапа на подготовка на концепцията за ИТИ, както и конфликт на интереси • ниския капацитет и липсата на опит от страна на бъдещите канди - дати за ИТИ поради новостта на новия интегриран подход В случай че Консултативният център бъде въведен като системен дос - тавчик на експертна подкрепа за общините — бъдещи кандидати за ИТИ, Звената за медиация при РСР биха запазили функциите си по пре - доставянето на процедурни указания и подкрепа към бъдещите канди - дати за ИТИ през целия етап на подготовка на концепцията за ИТИ, без да дават съвети по съдържанието на бъдещите концепции за ИТИ. Чрез устойчив и цялостен механизъм за подкрепа, осигуряващ доста - тъчно високо и стандартизирано качество, Консултативният център също така би спомагал за избягване на потенциално фрагментирани подходи на подкрепа, предоставяна от различните Звена за медиация при РСР в различните региони. На кого може да бъде поверена ролята на Консултативен център: i. Вече съществуваща подходяща структура (напр. Националното сдружение на общините в република България, или др.) или ii. Нова структура — Агенции за регионално развитие по райони за планиране от ниво 2 (или ниво 3), които да бъдат основани от заинтересовани областни администрации и общини. Те могат да бъдат финансирани по ос ТП на ПРР. iii. Избиране на Консултативни центрове чрез процедура за възла - гане на обществени поръчки, като различните региони ще пред- ставляват отделни лотове за консултантски услуги. Тази опция би позволила да се изберат най-квалифицираните доставчици на консултантски услуги при най-доброто съотношение цена/ качество. Срокът, в който да се предоставят консултантските услуги, може да обхваща целия програмен период. Функции на Консултативния център: Център за експертност за общините по време на разработването на концепцията за ИТИ: • кспертна подкрепа при подробното разработване на концепци - ите им за ИТИ: • стратегическо планиране и инвестиционно планиране • правна помощ • съвети относно финансов инженеринг и потенциални схеми за финансиране на инвестиции • съвети относно предварителни и предпроектни проучвания, оценка на въздействието върху околната среда, устойчивост и пр. • търсене на начини за споделяне на опит и знания, както и осъщест- вяване на връзки с други общини в цялата страна за идентифици- ране и решаване на общи проблеми, търсене на вдъхновение, спо- деляне на опит по отношение на разработването и изпълнението на концепции за ИТИ, търсене на потенциални партньори и пр. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 33 Пропуски/Рискове Решения / Въпроси Описание / Обосновка търсене на съвет за комбиниране на различни финансови източ - ници в подкрепа на планираните инвестиции (Фонда за справед- лив преход, инструмент за възстановяване, други ОП за 2021-2027 г., включително Програмата за развитие на селските райони) за създаване на полезни взаимодействия и допълняемост. „Академия за партньорства“ (Academy for Partnerships) (в подкрепа на изпълнението на концепцията за ИТИ чрез: • централно управляван списък на често задавани въпроси/ въпроси и отговори, който би уеднаквил някои решения на етапа на изпълнение • списък с ИТИ, позволяващ споделяне на опит от други ИТИ и въз- произвеждане/подобряване/концептуализиране на собствени идеи за ИТИ • предлагане на нови проекти, които да заместят неуспешни такива • между партньори по ИТИ биха могли да възникнат правни спо- рове, които се нуждаят от медиация, и пр. „Застъпник“ (Advocate) за местната власт, който да идентифицира системни проблеми, предизвикателства и възможности и да пред- лага на МРРБ и на други ключови участници на централно ниво надлежни политики в отговор на установеното. Функции на Звеното за медиация към РСР (ако е създаден Консултативен център и той поеме предложените компетенции): • да подкрепя кандидатите за ИТИ чрез напътствия само по отно- шение на формалностите по създаване на партньорство за ИТИ (включително по конкурентната процедура за подбор на парт- ньори, ако е приложимо) и кандидатстване с концепцията за ИТИ. • няма да оказва помощ на бенефициентите по отношение на съдър- жанието на концепциите за ИТИ. Звената за медиация към РСР ще са безпристрастни, надеждни и ще избягват ситуации на конфликт на интереси, като същевременно предоставят ценни съвети на бъдещите кандидати за ИТИ. Потенциална бъдеща роля на Консултативния център: • Консултативният център може с времето да установи свои регио- нални подразделения в регионите за планиране от ниво 2, които да бъдат крайъгълен камък на: • пълноценно разгърнати служби на РСР (ако се осъществи децен - трализация като мащабна политическа реформа), или на • професионални Агенции за регионално развитие (които по-късно биха могли да поемат ролята на регионални МЗ паралелно на про- цеса на деконцентрация - вместо на децентрализация). 1.4 Липсата на адеква- Целева ТП за про- Предоставяне на цялостна и надлежно насочена подкрепа по тен опит и неедно- цеса на разработване линия на Техническа помощ (ТП) за: роден капацитет на ИТИ — отчитайки и • Консултативен център (ако е създаден) на потенциалните използвайки капаци- • допустими общински власти за разработка на концепции за ИТИ бенефициенти по ИТИ тета на действащите в могат да окажат отри- момента 29 МЗ, допус- • Звена за медиация към РСР цателно влияние върху тими по Приоритет2 • Звена за подбор към РСР темпа на усвояване • регионални подразделения на МРРБ по Приоритет 2 на ПРР • партньори по ИТИ по време на изпълнението и координацията на 2021 – 2027 г. и да поп- концепции за ИТИ. речат на постигането на очакваните резул- Целева подкрепа по линия на ТП в две направления за общините: тати за развитието. • градове с добро представяне (настоящи МЗ по ОПРР 2014 – 2020 г.) — ускорен подход (‘fast-track’ approach) за актуали- зиране на техните интегрирани планове за улесняване на форму- лирането на концепции за ИТИ в сътрудничество със съответните партньори • Нови 11 допустими общини и изоставащи градове — МЗ по ОПРР 2014 – 2020 г. Обучение на обучители • подходът за обучение на обучители, при който градове със силно представяне, явяващи се МЗ по ОПРР 2014 – 2020 г. обучават общи- ните от следващото поколение с по-малък капацитет; използване на водещ международен опит Оползотворяване на капацитета и експертния опит, натрупани от 29-те МЗ по ОПРР 2014 – 2020 г. МЗ имат потенциала да станат естествени лидери в интегрирания подход, защото те вече имат: • действащи интегрирани планове за развитие, върху които да над- градят с нови инвестиции и да намерят начини за ангажиране на други заинтересовани страни като партньори 34 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Пропуски/Рискове Решения / Въпроси Описание / Обосновка • административен капацитет, придобит в качеството им на МЗ • опит в планирането и изпълнението на инвестиции, финансирани по европейски фондове Как този потенциал би могъл да се използва, за да даде силен старт на новия програмен период и да подсигури бързо усвояване на сред- ства по Приоритет 2 на ПРР 2021 – 2027 г.? • въвеждане на ускорен подход, изискващ ТП за МЗ, съобразена с конкретните им нужди • предоставяне на целенасочена консултативна помощ за актуали- заране на интегрираните планове за включване на партньори и идеи за интегрирани инвестиции. Това би осигурило на по-малко опитните 11 общини (също подкре- пени с ТП според нуждите им) повече време да подготвят своите концепции за ИТИ и да изградят достатъчен капацитет за тяхното изпълнение. 1.5 Недостатъчно сти- Предварително дефини- Въвеждането на предварително дефинирани знакови ИТИ с целево мули за бъдещите рани знакови (водещи) финансиране може да стимулира бъдещите кандидати, намалявайки бенефициенти да кан- приоритетни проекти несигурността, и да насърчи по-амбициозен обхват на концепции за дидатстват за финан- за ИТИ ИТИ, който е с по-голямо въздействие, значително допринасящ за сиране по механизма постигане на целите за регионално развитие. Предложенията за зна- на ИТИ и за насърча- кови ИТИ ще бъдат формулирани от екипа на Банката като част от ване на сътрудничест- задачата, свързана с подготовката на предложение за критериите за вото вместо конкурен- стратегическо оценяване на концепции за ИТИ. ция помежду им 2. Концепция за ИТИ и подбор на проекти 2.1 Липса на съот- Предложение на СБ за Екипът на Банката е подготвил първото предложение за критериите ветствие между кон- критерии за подбор и за стратегическо оценяване на концепциите за ИТИ, което ще улесни цепциите за ИТИ и оценка оценяването на подадените предложения за концепции за ИТИ по стратегически прио- отношение на ключовите цели на регионалното развитие. ритизираните реги- онални потребно- План за изпълнение на Всяка концепция за ИТИ ще е необходимо да включва План за сти / потенциал за ИТИ изпълнение на концепцията, очертаващ ключови програмни еле- развитие. менти, включително: • бюджет — размер и източници на финансиране, финансиращи фон- дове, оперативни програми и приоритетни оси; • график на всички проекти • конкретни цели за включване в концепцията за ИТИ, очаквани териториални резултати и индикатори за измерване на степента на изпълнение • координиране с други елементи на оперативните програми и с дейностите, използващи подхода на ВОМР, проекти по ЕЗФРСР и ЕФМДР, и пр. • описание на системата за изпълнение и управление — структури и процедури на ниво партньорство по ИТИ. Веднъж одобрени в Правомощията на УО по ОП на ІІ етап от оценяването следва да рамките на концепци- бъдат ясно дефинирани — правомощие за отхвърляне на проектни ята за ИТИ, проектите заявления, които представляват елементи на вече положително оце- могат да бъдат отхвър- нена концепция за ИТИ, само въз основа на установени формални лени от Управляващите несъответствия. органи (УО) само на ІІ етап на оценката и то само поради формални несъответствия 3. Изпълнение и координация на ИТИ 3.1 Механизмът за под- Водещият партньор и Координационният екип на ИТИ, начело с водещия партньор, който е държане на интегри- Координационният екип отговорен за координацията и оперативния мониторинг на изпълне- раността на изпълне- на ИТИ отговарят за нието на ИТИ, следва да получат целева ТП. нието на концепция за координацията и опера- Какъв ще бъде механизмът за вътрешен мониторинг на ниво концеп- ИТИ не е ясно дефи- тивния мониторинг на ция за ИТИ? — МРРБ ниран, което създава изпълнението на ИТИ. Какво е актуалното състояние на Националната платформа в ИСУН, рискове за неефек- предназначена да подпомага ИТИ? — МРРБ тивна координация между различните дей- Разработване на меха- УО следва да разполагат с механизъм за координация и синхрониза- ности и наблюдението низъм за координация ция по време на изпълнението на ИТИ, за да осигурят гладко изпъл- на изпълнението на и синхронизация между нение на концепциите за ИТИ, финансирани от различни ОП, и за под- концепцията за ИТИ. УО по време на изпълне- държане на интегрирания характер на концепциите за ИТИ, в случай нието на ИТИ. че възникнат проблеми във връзка с някой от проектите по време на изпълнението. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 35 Пропуски/Рискове Решения / Въпроси Описание / Обосновка 3.2 Липсват Определяне на изиск- Необходимо е да бъдат установени изисквания по отношение на изисквания относно вания относно устойчи- устойчивостта на резултатите на концепциите за ИТИ. Концепцията устойчивостта на востта на резултатите на за ИТИ следва да включва разпоредби, гарантиращи устойчивостта резултатите от ИТИ. концепция за ИТИ. на резултатите на концепцията. Критерий, позволяващ оценката на такива разпоредби, беше включен в предложения набор от критерии за стратегическа оценка на концепциите за ИТИ. Установяване на меха- Определяне на механизъм за поддържане на интегрираността на низъм за поддържане на концепцията за ИТИ по време на нейното изпълнение, като същевре- интегрирания характер менно се гарантира гъвкавост във връзка с вероятния риск от неус- на концепцията за ИТИ пешно изпълнение на някои проекти. по време на нейното Следва ли да има „ключови проекти/ключови характеристики“ на изпълнение. концепцията за ИТИ, които съставляват нейното ядро и без които е безпредметно да се изпълнява концепцията? — МРРБ Каква би била процеду- МРРБ рата за предварителна координация със съот- ветните УО на проектите на икономически опера- тори за съответствие с правилата за държавна помощ? Предвиждат ли се изиск- МРРБ вания на УО за оценя- ване на изпълнението на ниво индивидуален про- ект и на ниво ИТИ? a. Целите на концепцията за ИТИ и включените в нея проект/проекти следва да отговарят на приоритетите, заложени в ПИРО, ИТСР, както и на секторните стратегии. Преглед на проекти страна . Прегледът завършва със списък от въпроси за МРРБ, с цел изясняване на на Интегрирани някои моменти, изведени при прегледа. териториални стратегии Екипът на банката би оценил получа- за развитие на ването на обратна информация от МРРБ по констатациите на екипа при прегле- регионите за планиране да и по въпросите, с оглед по-добро на- от ниво 2 (24/04/2020 г.) сочване на бъдещата работа по насто- ящите Възмездни консултантски услу- Въведение ги (ВКУ). Това е важно, тъй като подходът, възприет по ИТСР във връзка със страте- През март 2020 г. МРРБ стартира обществе- гическите цели за развитие на региони- ни консултации по шест проекта на Ин- те за планиране от ниво 2, ще повлияе тегрирани териториални стратегии за върху бъдещите задачи по ВКУ, свързани развитие на регионите за планиране от с механизмите за оценяване и подбор на ниво 2 (ИТСР), като датата 20 април 2020 концепции за интегрирани териториал- г. беше определена за краен срок за по- ни инвестиции (ИТИ) и насоките за бе- даване на коментари. Имайки предвид нефициенти по ИТИ и за Управляващи- важната роля, която ще изпълняват ИТСР те органи (УО). при новия интегриран териториален подход за следващия програмен период и това, че Екипът на Банката предава този първона- МРРБ планира финализирането на ИТСР до чален преглед, за да се гарантира, че има края на юни 2020 г.2, екипът на Банката из- време МРРБ да организира евентуалното върши преглед на проектите на ИТСР и би прецизиране на проектите на ИТСР пре- желал да представи своите първоначал- ди тяхното приемане, в случай че препо- ни констатации и препоръки на внима- ръките бъдат възприети от МРРБ. Задъл- нието на МРРБ за разглеждане от негова бочен преглед на ИТСР ще бъде включен 2. Когато стратегиите подлежат на приемане от Министерския съвет. 36 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата в бъдещия доклад по продукт по ВКУ, в секторните (въз основа на подхода „отго- който обстойно ще се анализират въз- ре-надолу“) потребности, свързани с раз- можностите за прилагане на територи- витието. Целта на подхода е по-силна на- ални инструменти в България (Продукт соченост към отчитане на местните осо- 5 по Компонент 3 по ВКУ). бености, по-ефективни интервенции и подобрен междусекторен диалог между заинтересованите страни — всичко това 1. Подход при прегледа на съвкупно представляващо ключови еле- проектите на ИТСР менти на новия интегриран териториален подход, който ще се прилага в страната. ИТСР са ключов елемент на наскоро об- новената система на планиране в стра- Поради това настоящият преглед основ- ната, определена в Закона за регионално- но цели оценяването на степента, в коя- то развитие (със съответните изменения и то настоящите проекти на ИТСР могат допълнения от 13 март 2020 г.). Нововъве- да бъдат разглеждани като ефективни дената система интегрира пространстве- инструменти за насърчаване и насочва- ното и социално-икономическото разви- не на интегрирани инвестиции, които тие за насърчаване на по-комплексен под- ще се подготвят и реализират от заинте- ход към процесите на развитие. Тя също ресовани страни на поднационално ниво. така оптимизира и опростява рамката за планиране, като въвежда система от доку- Също така екипът на Банката би желал да менти за планиране на три нива (нацио- използва възможността да насочи внима- нално, регионално и общинско), от която нието на МРРБ към други въпроси, про- ИТСР са интегрална част. Тяхната роля е изтичащи от нашата оценка на съответ- определяне на приоритетите и областите ствието на проектите на ИТСР с измене- за интервенции и предоставяне на стра- ните и допълнени ЗРР и РОР. тегически указания за интервенции за развитие, които да се реализират на ре- Материалът завършва със списък въпро- гионално ниво (региони за планиране си до МРРБ, като екипът на Банката лю- от ниво 2), като част от новата парадиг- безно моли за отговор по тях за изяснява- ма на регионалната политика . не на няколко въпроса, които са важни с оглед бъдеща работа по ВКУ. Значимостта на ИТСР като стратегиче- ски фактор, обуславящ интегрирания териториален подход, се утвърждава до- 2. ИТСР като инструменти за пълнително в първия проектен вариант насърчаване на интегрирани на Програмата за развитие на региони- териториални инвестиции в те (ПРР 2021 – 2027 г.), в който ясно се под- регионите за планиране от чертава съществената роля, която ИТСР, ниво 2 в качеството си на „териториални стра- тегии“, описани в чл. 23 от Регламента за • Проектите на ИТСР имат обща структура, общоприложимите разпоредби (РОР), ще стъпваща върху три основни приоритета: изпълняват при програмирането на ин- тегрирани интервенции за развитие, 1. икономическо развитие; финансирани с европейски средства . 2. човешки ресурси и социална инфра- структура; и В проекта на ПРР се посочва, че всички 3. пространствено развитие, видове дейности, които ще се подкре- пят по Приоритет 2 от ПРР 2021 – 2027 г. (с Те са описани посредством специфични внимание върху териториалното развитие цели по всеки приоритет и специфични дей- на регионите за планиране от ниво 2) след- ности, които да се подкрепят в периода ва да бъдат идентифицирани в ИТСР въз 2021 – 2027 г. При тях е изявен и сходен основа на картиране на териториалните подход към формулиране на тенден- (въз основа на подхода „отдолу-нагоре“) и ции, изводи и предложения. И шестте Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 37 проекта стъпват върху един и същ на- гарантира приложимостта и точността бор от принципи, включително необ- им като инструмент за целево насочва- ходимостта от интегриране на сектор- не на интегрирани инвестиции. ни политики и постигане на съгласува- не с Националната концепция за прос- • Изглежда е налице неяснота по отноше- транствено развитие (НКПР). ние на определението „селски общи- ни“ за целите на рамката за стратегическо • В идеалния случай проектите следва планиране. НКПР не е дала окончателно да идентифицират потребностите за решение относно обхвата на селските об- ИТИ (общи въпроси, проблеми и потен- щини; в нея обаче е наблегнато, че под- циали, свързани с развитието) и предва- ходът, прилаган преди (общини с жи- рително определени предложения за тели под 30 х.) е твърде широк и следва ИТИ (обхват общини със сходни харак- да се ограничи. В документите се пред- теристики, приоритетни области, кон- лагат два различни подхода:3 кретни „водещи/емблематични“ инте- грирани проекти с мащабно въздействие • Определяне на селските общини съ- върху развитието на даден регион). До гласно теоретичния модел, базиран на известна степен тази задача е постигна- три категории — територии с висока, та, но не по единен начин в междуреги- средна и слаба степен на урбанизация. онален план и отвъд границите на кон- Слабо урбанизираните територии то- кретни цели, където понякога е трудно гава могат реално да превишат броя на да се определи специфичното регио- селските общини (153 общини); нално измерение. • Определяне на общините с под 20 х. • Най-проблематичният аспект изглеж- жит. като селски райони (225 общини). да недостатъчното идентифициране на междуобщински територии с общи Проектите на ИТСР повтарят тезата, че характеристики и в които специално селските общини могат да бъдат опре- биха могли да се насърчават интегри- делени като общини със слаба степен рани инвестиции за постигане на ре- на урбанизация (периферни) — с малки гионалните цели за развитие. Прило- градове или села, в които над 50% от на- женията към всички проекти на ИТСР селението живее в населени места с брой съдържат карта, посочваща групира- на жителите под 5 х. или общинските не на общини с потенциал за сътруд- центрове са с под 5 х. жит. Но в по-на- ничество, но без това да се споменава в татъшни текстове на пространствения основното тяло на проектодокументи- анализ проектите определят конкрет- те. Приложимостта на картата за цели- ните територии, при което дефинират те на разработване на ИТИ е под въпрос, селските райони като общини с под тъй като (а) това групиране не съответ- 20 х. жит. Силно се препоръчва ясно- ства на конкретните зони, обособени в та по определението на „селски общи- актуализираната НКПР, (б) критериите ни“, тъй като то е от голямо значение за тяхното определяне не са обяснени, за регионалната политика в програм- (в) групирането обхваща цялата тери- ната перспектива 2021 – 2027 г. и допус- тория на региона, което повдига съмне- тимостта на общините за подкрепа по ния дали може да бъде постигната дос- различни инструменти. татъчна териториална насоченост, и (г) не са посочени профилите за развитие • Проектите на ИТСР ще спечелят от по-сил- на групите общини или приоритетите на насоченост към интегрирания под- за междуобщински партньорства. Кар- ход , изискващ установяването на по-сил- тите следва да се преразгледат, за да се на връзка между предизвикателствата 3. Фактически съгласно степените на урбанизация на ЕК, е важно да се отчита както броят жители в даден район, така и гъстотата, което е необходимо за установяване необходимостта от осигуря- ване на услуги от градски тип. 38 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата и потенциалите на региона и тяхното съответстващи на действителните по- специфично пространствено, терито- требности за развитие на потенциални- риално измерение (групи общини). Това те бенефициенти. Предвид обаче огра- би способствало за определяне на обхва- ничения опит на българските общини в та и измеренията на междуобщинското областта на интегрираните инвестиции сътрудничество, което от своя страна и на сътрудничеството по-общо, този следва да генерира концепции за ИТИ. подход, в случай че не е съпътстван с Новият модел за развитие налага на- активно практическо подпомагане на сочване на внимание не само на ниво общините, би могъл да се отрази небла- регион като цяло и неговите области, гоприятно върху изгледите за гладко но и на още едно ниво — групи общи- подготвяне и прилагане на териториал- ни с общи характеристики и предиз- ни инструменти. Възможен е дори обра- викателства, като ИТСР следва да от- тен ефект– да се стигне до фрагментира- разяват това. ни проекти, без съществено въздействие и с ползи за случайни партньорства. • Методическите указания за изготвяне на ИТСР изискват нарочен раздел — Описа- • Също следва да се отбележи, че липсата ние на интегрирания подход, с оглед на целенасочена подкрепа за общини, потребностите и потенциалите — в кой- които най-много имат нужда от така- то да се представят дейностите за под- ва, (т.е. най-слабо развитите, с недостатъ- крепа на интегрираното териториално чен административен капацитет, липса и градско развитие. Предложеният ин- на опит с интегрирани, междуобщин- тегриран подход следва да включва как- ски проекти) вероятно може да задъл- то интегрирани секторни мерки, така бочи съществуващи различия, защото и мерки, насочени към определени на- реално биха били насърчавани най-ак- селени места и територии, включител- тивните общини. Това съответно може но повече от една община. Този подход да подкопае генералната стратегическа (и идентифицираните мерки) следва да цел на регионалната политика в страна- съответстват на стратегическите цели та, а именно преодоляване на регионал- на ИТСР. Нещо повече: тази част следва ните различия. да съдържа идентифицирани проекти с регионално значение/измерение с фи- • Общо дефинираните цели няма да бъ- нансови параметри. В прегледаните про- дат достатъчни да насърчават ефек- екти на ИТСР не е включен такъв отде- тивно сред потенциалните бенефи- лен специален раздел за интегрирания циенти разработването на концепции подход , като се срещат препратки към за ИТИ с най-голямо въздействие вър- отделни аспекти на интегрирания под- ху социално-икономическото разви- ход в описанието на различните страте- тие на региона. Този широк подход би гически цели и приоритети на проек- бил и предизвикателство при формули- тите на ИТСР. рането на критериите за подбор на ИТИ, с които надлежно да се оценяват кон- • Предвид че проектите на ИТСР не да- цепциите за ИТИ спрямо регионалните ват достатъчно насоки за тематичния цели и да се поставят на предните мес- обхват на интегрираните инвестиции, та в класирането концепциите, генери- които биха могли реално да решат труд- ращи най-дълбоко социално-икономи- ностите за развитието във всеки регион, ческо въздействие в регионален план. изглежда, че силно се разчита на ак- тивиране на потенциалните местни • Прецизността и приложимостта на заинтересовани страни на принципа подхода, предложен в проектите на „отгоре-надолу“ и на тяхната собствена ИТСР по отношение на интегрираните инициатива за разработване на интегри- инвестиции силно зависи от степен- рани проекти. Това, разбира се, е състо- та на тяхното разбиране и надлежно ятелен подход, който може да генери- ползване от потенциални бенефициен- ра проекти с добро качество, надлежно ти за изготвянето на такива пакети от Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 39 проекти. Предвид факта, че МРРБ е стар- тематичен обхват с оглед стратеги- тирало проучване на идеи за интегри- ческите цели за развитие, съгласно рани проекти успоредно с обществените посоченото в проектите на ИТСР; консултации на проектите на ИТСР, ре- зултатите от това проучване са отлична • Разчет за обема необходимо финан- възможност за: (i) определяне на ниво- сиране по региони; то на разбиране на местно и регионално ниво чрез оценяване на подадени про- • Определяне на области, в които няма ектни идеи, (ii) оценяване на степента, отзиви или същите са много ограни- в която тези концепции съответстват на чени, за предприемане на конкрет- ИТСР, и (iii) оценяване на потенциално- ни действия за ефективно активи- то търсене на подкрепа по Приоритет 2 ране на потенциала за генериране на ПРР 2021 – 2027 г. на концепции за ИТИ на потенци- ални бенефициенти, на съответни- те територии; Подадените проектни идеи се предполага да отговарят на следните критерии, посо- чени в обявлението на допитването: • Подкрепа на процеса на формулиране • отчитане на местните характеристики, на насоки за потенциални бенефици- потребности и ресурси; енти по подготовката на концепции за • съответствие с приоритетите, изведени ИТИ и механизма за оценка и подбор. в проектите на ИТСР за развитието на съответния регион; • въздействие върху социално-иконо- • Следват някои други аспекти, налагащи мическото развитие на повече от една повече ревизиране и корекции преди община/област; финализирането на ИТСР: • принос към икономическото развитие на региона, за създаване на нови работ- ни места и повишаване на конкурентос- • В проектите за всички шест региона пособността му, за подкрепа на техни- следва да залегнат конкретни мерки ческата и стопанската инфраструктура; и дейности за намаляване и адапти- • интегриране на икономически, социал- ране към изменението на климата и ни и екологични компоненти, и за намаляване на риска от бедствия; • да са обсъдени на обществени форуми и да се подкрепят от местните общности и фирми. • Към всеки проект следва да е прило- жен индикативен списък с проект- ни идеи, с индикативни бюджети Изготвянето на тези концепции за проек- и оптимален график за реализация; ти следва да е било много сложна и труд- на задача предвид кратките срокове (едва • В проектите следва да има общ раз- месец за изготвянето) и отсъствието на чет на ресурсите, необходими за ре- конкретни насоки. Силно се препоръч- ализирането на всяка от стратегии- ва внимателно да се проучат резултати- те, по години, съгласно оптималния те от допитването, тъй като предоставе- график за осъществяване на проект- ната обратна връзка би била ключова за: ните идеи; • Оценяване на нивото на информи- • Проектите на ИТСР следва да отразя- раност на заинтересованите страни ват констатации от мониторинга и относно практическото измерение на последващи оценки на действащи- интегрирания подход и определяне те регионални схеми като важен еле- на недостатъчната запознатост, към мент на планиране на политики, ос- което да се подходи с целенасочена новано на доказателства. информационна кампания; • Методическите указания за изготвяне на • Оценяване доколко адекватни са ИТСР изискват стратегическите цели предложените инвестиции по ли- на ИТСР да бъдат представени с хо- ния на териториално покритие и ризонтално измерение, предвид че 40 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата са ориентирани към една от „страте- • Трите стратегически приоритета за раз- гическите тематични насоки“ като витие на регионите биха могли да отра- „функционално-йерархична структу- зяват и концепцията за междуобщин- ра на мрежата от градски центрове“; ско сътрудничество. Например третият „оси за развитие“, „транспортни кори- приоритет за пространствено развитие дори и други инфраструктурни мре- може да се допълни с една-единстве- жи“ и пр. Указанията предлагат пряка на специфична цел за междуобщин- взаимовръзка между стратегически- ско сътрудничество по линия на ИТИ; те и пространствените измерения на ИТСР и въпреки че за някои от стра- • Ако следва да се постигне тематична тегическите приоритети и цели тази и териториална концентрация за мак- взаимовръзка е отразена, като цяло симизиране на резултатите за развитие- стратегическите цели не са обвър- то на планираните инвестиции, зони- зани с пространствените категории. те за ИТИ следва да са ясно обособени Нещо повече: Указанията определят и да са насочени към конкретни те- необходимостта от „модели за прос- ритории, а не регионите като цяло. транствено развитие, включително Следва да се прилагат прозрачни кри- алтернативни сценарии“ — комби- терии за определяне на тези зони, кои- нация от тематична карта с описа- то да съответстват с функционалните ние. Всяка карта следва да илюстри- зони съгласно НКПР. За гарантиране на ра действащото и прогнозираното достатъчна и състоятелна основа за пла- състояние, в съответствие със стра- ниране за ИТИ, както НКПР, така и РСПР тегическите цели. ИТСР се състоят от следва по единен начин да прилагат ед- приложения с различни карти, отра- накъв стратегически подход, но с раз- зяващи определените пространстве- лична степен на детайлност. ни категории, но въпреки това без да изпълняват напълно изискването за • Също си струва да се обмисли възмож- комбинация на действащо и прогно- ността за добавяне към проектите на зирано състояние, както и без ясно ИТСР на специален раздел (или подраз- да отразяват стратегическите цели. дели) за ИТИ, състоящ се от: (i) зони за Към момента няма много алтернатив- ИТИ с критерии за тяхното определяне; ни сценарии и само някои от компо- (ii) профил/приоритети на развитието нентите на анализа съдържат прогно- за зоните за ИТИ; (iii) други детайли като зи (напр. демографски компонент). финансови ресурси, партньорства меж- ду публичния и частния сектор в рам- • Би било полезно да се реферира и към ките на зоните и пр., (iv) индикативен евентуалните „териториални“ плано- списък на интегрирани инвестиции по ве за преход на областно ниво (пла- региони; (v) комплекс от специални ин- нирани за 11 области) по Механизма за дикатори за целите на наблюдението справедлив преход и Зелената сделка и оценката на ефективността на инвес- при финализиране на ИТСР. тициите за постигане на регионални- те цели за развитието. Този комплекс от критерии в последствие би могъл да се 3. Препоръки използва като елемент на механизма за оценяване и подбор на концепции за ИТИ. • Като цяло се препоръчва подход за пла- Такъв нарочен раздел ще удовлетвори из- нирането по отношение на ИТСР, ори- искванията на Методическите указания за ентиран в по-силна степен към ИТИ. изготвяне на ИТСР по отношение на разде- Аналитичната част следва да дава пове- ла с описание на интегрирания подход, че информация за проблемите и потен- с оглед потребностите и потенциали- циалите, свързани с развитието, общи те и да е от полза за подготовката и ре- за група общини за ясно открояване на ализацията на концепции за ИТИ, кои- пространственото измерение на наблюда- то по-нататък да се финансират по ПРР ваните социално-икономически явления. 2021 – 2027 г. или други приложими ОП. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 41 4. Съответствие на проектите Предложението за РОР на ИТСР с изменения и допълнен ЗРР Два въпроса са идентифицирани във връз- и предложението за РОР ка със съответствието на проектите за ИТСР с предложението за РОР: ЗРР 1. По чл. 23, пар. 2 (относно териториал- В чл. 11 от ЗРР се посочват дванайсет кон- ните стратегии)4 и кретни изисквания за съдържанието на 2. По чл. 23, пар.1(г) (относно описанието ИТСР. Въз основа на извършената оценка на участието на партньори). се наблюдава, че следните пет изисква- ния изглежда не са напълно удовлет- Съгласно чл. 23.2 териториалните стра- ворени в проектите на ИТСР: тегии (ИТСР) се изготвят на отговорност- та на съответните градски, местни или 1. Прогнози, алтернативни сценарии и други териториални органи или органи- пространствени модели за развитие; зации. В случая с ИТСР, предмет на пре- глед, те са възлагат от МРРБ, изготвят се 2. Функционално-йерархична структура от Националния център за териториал- на мрежата от населени места с град- но развитие, с принос на Регионалните ски центрове и идентифицирани зони съвети за развитие, одобряват се от РСР, за индустриално развитие и стопанска но реално се приемат от МС. Основният дейност, за отдих и туризъм, за реали- риск, установен в тази връзка, който също зиране на ИТИ; така беше изведен и в хода на колегиал- ния преглед по Продукт 3.1 по ВКУ, е от- 3. Мерки за интегрирано териториално казът на ЕК да признае ИТСР за територи- обновяване и развитие; ални стратегии съгласно чл. 23 от пред- ложението за РОР поради реалната роля 4. Индикативен списък на важни про- на РСР в процеса на изготвяне и изпълне- ектни идеи от региона за планиране ние на ИТСР, което би могло да доведе до от ниво 2 с индикативни бюджети и недопустимост на интегрираните проек- оптимален график за изпълнение; и ти за финансиране по ЦП 5 по Приоритет 2 от ПРР 2021 – 2027 г. Сериозността на ри- 5. Обща оценка на необходимите ресур- ска обосновава препоръката на екипа на си за изпълнение на стратегията, по го- СБ към МРРБ за провеждане на комуни- дини, съгласно оптималния график за кация с ЕК за постигане на ясно разбира- реализиране на проектните идеи. не на позицията на ЕК в това отношение. Тъй като всички тези елементи спо- Съгласно чл. 23.1(г) от предложението за собстват ефективното прилагане на но- РОР териториалните стратегии съдържат вия интегриран подход и постигането описание на участието на партньори в на териториалните и секторните цели подготовката и изпълнението на стра- за развитие на регионите, силно се пре- тегията в съответствие с член 6. Всеки поръчва да се преработи съдържанието проекти на ИТСР съдържа много кратък на проектите на документите в посоче- раздел № 4, от две страници, със заглавие ните области и да се въведат надлежни „Описание на партньорите, участващи в механизми и допълнения, за да се гаран- подготовката и изпълнението на РСПР и тира, че те състоятелно са насочени към на резултатите от проведените общест- всички задължителни елементи, преди вени консултации“. Във връзка с този раз- да бъдат приети. дел могат да се дадат следните препоръки: 4. Въпросът вече беше сведен на вниманието на МРРБ в писмо от г-н Фабрицио Дзарконе, постоя- нен представител на СБ за страната, до г-ца Деница Николова, заместник-министър на регионал- ното развитие и благоустройството. 42 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата • Описанието на участието на парт- планиране по ниво 2, с индикативни бю- ньорите в подготовката на ИТСР след- джети и оптимален график за реализа- ва да е не е сведено само до изброя- ция; общ разчет на ресурсите, необходи- ване на субектите, които официално ми за изпълнение на схемите, по години, участват и срещите, на които са при- съобразно оптималния график за реали- съствали в процеса, а следва да се дава зиране на проектните идеи). информация за конкретния характер и обхват на реалния им принос в из- Въпроси: Молим Ви да ни информирате дали готвянето на проектите на ИТСР, с оп- тези елементи ще се добавят към проектите исание как се променят тези документи на ИТСР и кога? Също така дали ще има раздел/ в резултат от участието на партньори- подраздел в документите, отнасящ се до реа- те. Това е особено важно във връзка лизацията на ИТИ във всеки регион за плани- с РСР — тъй като регионалната, тери- ране от ниво 2? ториалната активна ангажираност по отношение на ИТСР би могла да бъде поставена под въпрос и е от ключово Обосновка за идентифицирането значение да се демонстрира колко съ- на групи от общини (представени ществено е било влиянието на РСР вър- единствено в приложените карти) ху окончателния вид на стратегиите. Проектите на ИТСР представят различни • Описанието на участието на парт- резултати от процеса на групиране на об- ньорите в изпълнението на стратеги- щини в сравнение с фигуриращите в ак- ите също следва да бъде значително туализираната НКПР. Последната опреде- разгърнато, защото в сегашните про- ля два типа неформални зони — социал- екти има само едно изречение, касае- ни зони и зони за стимулирано развитие. що този ключов аспект без достатъчна Въпреки че проектите на ИТСР включват детайлност (Изградената система за регио- части на тези зони в рамките на съответ- нална координация на основата на ефектив- ния регион, те също така представят и раз- ни партньорства и широка информираност лично групиране на общините. Обоснов- и публичност на действията, включител- ката, логиката и приложимостта на това но между оперативните програми, действа- обособяване на групи не са напълно ясни щи на територията на района, има ключова и е възможно да е объркващо за „крайни- роля за изпълнението на ИТСР.). те ползватели“ на ИТСР, а именно местни- те заинтересовани страни и потенциал- • Разбирането на Банката е, че подразделът, ни кандидати с ИТИ. отнасящ се до резултатите от общест- вените консултации, както е посочено Въпрос: Бихте ли обяснили обосновката за из- в заглавието на раздел № 2, подлежи на вършеното групиране и пояснили дали и как то допълване в последствие, на по-късен ще засегне процеса на подготовка на концепции етап, след като МРРБ финализира ана- за ИТИ? Бихте ли ни информирали дали ще бъ- лиза на получените отзиви и надлежно дат предприемани действия за съгласуване на преработи проектите. зоните по НКПР с групирането в проектите на ИТСР с оглед последователност на стратегиче- ския подход при планирането на инвестиции? 5. Въпроси към МРРБ по проектите за ИТСР: Избор на подход към Пълнота на проектите междуобщинското сътрудничество в рамките на ИТИ В резултат от извършения преглед бяха идентифицирани няколко елемента от В проектите на ИТСР като цяло има „неце- проектите, изисквани по ЗРР, които из- ленасочен“ метод на идентифициране на глежда отсъстват (напр. индикативен спи- тематичния и териториалния обхват на сък с важни проектни идеи от региона за потенциалните интегрирани инвестиции, Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 43 като групирането на общини обхваща Настоящо състояние по отношение целия регион за планиране от ниво 2, без на проектите на ИТСР да са изведени конкретни приоритети за развитието за различните групи. Така из- Въпрос: Бихте ли ни предоставили актуална глежда сякаш подходът, възприет от МРРБ информация относно планираната времева по отношение на междуобщинското съ- рамка за изготвяне на проектите на ИТСР? трудничество би залагал основно на ак- тивиране „отдолу-нагоре“ на потенциал- ните местни партньори и единствено на Резултати от проучванията за идеи тяхната инициатива. за интегрирани проекти Въпроси: Молим да потвърдите дали нашето Въпрос: Дали МРРБ би могло да сподели с нас разбиране относно стратегическия подход на обратната информация, получена в резултат МРРБ е правилно и че централната власт въз- на допитването. Би било полезно за изпълне- намерява да разчита на подход „отдолу-наго- нието на предстоящи задания по Компонент ре“ при идентифицирането и подготовката на 3 на ВКУ (механизъм за оценяване и подбор на ИТИ? Или дали МРРБ предвижда идентифицира- концепции за ИТИ, указания за кандидати и бе- нето на целевите зони с най-висок приоритет нефициенти и бъдещи прегледи на предстоящи за ИТИ и определените приоритети за разви- проекти на ПРР 2021 – 2027 г.)? тие да са в ИТСР? Независим преглед на Определение на „селски“ и „градски“ общини първия проект на Про- грама за развитие на Изглежда има неяснота по отношение на регионите 2021 – 2017 г. определението „селски общини“ за цели- те на рамката за стратегическо планира- (15/04/2020 г.) не — в проектите за ИТСР се повтаря те- зата от НКПР, че селските общини мо- Въведение гат да бъдат определени като общини със слаба степен на урбанизация (пе- На 27 март 2020 г. МРРБ сподели с екипа на риферни) — с малки градове или села, в Световната банка (Банката) първия про- които над 50% от населението живее в ект на Програмата за развитие на регио- населени места с брой на жителите под ните 2021 – 2027 г. (ПРР). В същото време 5 х. или общинските центрове са с под 5 проектът бе изпратен и на членовете на х. жит. В по-нататъшни текстове на прос- Работната група по ПРР за коментари, кои- транствения анализ проектите определят то следваше да бъдат представени в МРРБ конкретните територии, при което дефи- до 31 март 2020 г. В началото на април 2020 нират селските райони като общини с г. МРРБ предостави актуализирания про- под 20 х. жит.5 ект на ЕК, като първоначалните комента- ри се очакват през идните седмици. Въпроси: Бихте ли пояснили дали ще бъде при- лаган единен, хоризонтален подход за опреде- Прегледът на стратегическия подход, въз- ляне на „селски общини“ в ИТСР? В случай че приет от МРРБ, представлява важна задача това не е така — и в ИТСР ще останат опцио- за екипа на Банката, която да бъде изпъл- нални подходи — в кои други стратегически нена по Компонент 3 от ВКУ. Следователно, документи ще се реши или изясни въпроса? екипът на Банката би искал да предостави 5. Ключов въпрос е на кой етап концентрация на хора в даден район означава необходимост от услуги от градски тип, например водоснабдителна мрежа вместо кладенци например. В бъдеще би било важно да се помисли за типовете населени места и услугите, от които ще имат нужда, раз- раствайки или свивайки се. 44 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата на вниманието на МРРБ първоначалните потребности. В същото време те са необ- си коментари и препоръки, базирани на ходими за благоприятстване на доброто прегледа от страна на екипа на първия управление и пълноценно усвояване на проект на ПРР. разполагаемите средства от ЕС в полза на българските региони. Обхват на първоначалния преглед 1. Логика на интервенциите в проекта на ПРР и Представеният проект на ПРР предста- ориентацията на програмата влява първата възможност да се види към постигането на резултати по какъв начин МРРБ възнамерява да приложи оперативно новия подход на Едно от необходимите условия за ефек- политиката за регионално развитие, а тивност на който и да било инструмент на именно интегрирания териториален под- публичните политики е солидната и със- ход. Тази промяна в парадигмата очерта- тоятелна логика на интервенциите, коя- ва изключително важна преориентация то отразява по подходящ начин основни- на политиката, с оглед инвестиции за ре- те допускания на възприетата теория за гионите на България, които инвестиции промяна, залегнала в програмата, ориен- са в по-силна степен съобразени с особе- тирана към постигането на резултати и ностите по места, следват принципа „от- с надлежно съответствие със стратеги- горе-надолу“ и са с междусекторна коор- ческите цели. Стратегията на програмата динация. Тя също така предвижда по-съ- следва да обяснява ясно по какъв начин и ществена роля при избора на операции на защо комплексната промяна, насърчавана регионалните организации, опериращи от ПРР (а именно новият интегриран тери- на ниво NUTS 2 (Регионални съвети за раз- ториален подход), ще е успешна в конкрет- витие, РСР). Всички тези елементи са но- ните обстоятелства, идентифицирани в вост за заинтересованите страни в Бълга- България, генерирайки очакваните соци- рия, както на централно, така и на регио- ално-икономически резултати. В случая на нално, областно и местно ниво. инструментите на политиката за развитие, подпомагани от фондовете на Кохезионна- За да предостави обратна информация та политика на ЕС, също така е жизнено ва- на МРРБ за по-нататъшното прецизиране жно да се вземат под внимание насоките на проекта, при първоначалния преглед по отношение на инвестициите във връз- екипът на Банката е подходил от гледна ка с очаквания обхват на предвижданите точна на следните три аспекта : интервенции през предстоящия програ- мен период, предоставени на българското 1. Логика на интервенциите на про- правителство от Европейската комисия в екта на ПРР Анекс Г от Доклада за България за 2019 г. 2. ПРР като средство за операционали- Въз основа на анализа на проекта, изна- зиране на новия интегриран тери- чалните допускания, използвани от МРРБ ториален подход за формулиране на логиката на интервен- циите на ПРР, са както следва (изложените 3. Перспективи за ефективно прила- по-долу точки представляват цитати от гане на средствата от фондовете на проекта на ПРР): ЕС съгласно условията, предвидени в проекта на ПРР • Възприетият до момента подход за оп- ределяне на финансирането от ЕС, ба- Тези три аспекта изглеждат изключително зиран на секторни приоритети и за де- важни, за да се гарантиране, че ПРР функ- финиране на градски и селски райони ционира ефективно като средство за инте- доведе до нездравословна конкурен- грация и координиране на инвестиции, ция между общините и утежни съ- които отразяват прецизно регионалните ществуващите проблеми (задълбочи Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 45 междурегионалните, вътрешнорегио- • Развитието на регионите се дължи ос- налните и дори общинските различия новно на силните градски центрове (го- и дисбаланси); лемите и средно големите градове) • Следователно, беше въведена същест- • Потенциалът на селските райони, сел- вена промяна в политиката под фор- ското стопанство и селските населени мата на нов интегриран подход, с цел места остава подценен. Автоматич- гарантиране на ефективното използва- ното разделяне на населени места от не на потенциала на всяка територия; градски и селски тип, без да се взе- ма под внимание тяхното местопо- • Основната цел на политиката за регио- ложение, близост до големи градове, нално развитие на България е създава- връзки, първокласна инфраструктура нето на жизнени, икономически силни и услуги, поражда риск от крехка ста- и устойчиви региони в отговор на нега- билност, вместо прилагане на сходна тивните демографски тенденции и за- полицентрична мрежа и на по-ниски- дълбочаващите се междурегионални и те териториални нива, особено в мал- вътрешнорегионални различия; ките общини; • Специфичните цели на настоящата по- • Чрез използване на различни инстру- литика включват: (i) адресиране на негатив- менти, политиката за регионално раз- ните демографски тенденции и намаляване витие следва ясно да въздейства върху на регионалните различия по отношение на по-слабото развитие и обезлюдяване- населението; (ii) повишаване на икономиче- то на определени региони. Подкрепа- ския растеж на българските региони; и (iii) та за по-изостаналите райони изисква насърчаване на балансирано териториално системна и интегрирана насоченост развитие чрез полицентрична мрежа от го- чрез създаването на подходящи мо- леми и малки градове, подпомогнато с инте- дели и инструменти; грирани инвестиции; • В определени части от страната може да • Всички региони в страната следва да се наблюдава “ново развитие” (общини, бъдат обект на регионалната полити- градове, градски райони). Тези тенден- ка в зависимост от потенциала си и въз- ции могат да бъдат идентифицирани можностите за растеж и развитие; це- като положителни, а това ново развитие лите на регионалната политика във следва да се „разпростре“ върху по-го- всеки от регионите за планиране от леми пространствени структури и да ниво 2 следва да бъдат определени обхване повече региони. Това развитие според необходимото въздействие за води към „отключване на нови регио- подобряване на този потенциал, ус- нални потенциали“; коряването на социално-икономиче- ския растеж и елиминирането на ре- • За всяка секторна политика е важно на- гионалните различия; длежно да се отчете териториалното измерение на политиката за развитие, • Инвестициите в регионалното разви- като това измерение намери отраже- тие следва да бъдат концентрирани ние в териториалните приоритети по по един по-индивидуализиран начин, линия на секторните политики. Съз- отразяващ степента на развитие и необ- даването на набор от цели за терито- ходимостта от подобряване на благосъс- риално развитие на национално ниво, тоянието на населението. Инвестициите които обвързват националните при- следва да бъдат по-добре обвързани с оритети и различните региони и раз- местния контекст, потенциал и про- личните сектори, е фундаментален ас- блеми, за да подпомогнат както разви- пект от териториалната координация; тите, така и периферните и изостава- щите региони, създавайки по-добри Въз основа на тези предположения в про- връзки между селата и градовете. екта беше предложен следният тематичен 46 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата и териториален обхват на интервенция • Мерките, свързани със секторните по ПРР: политики, следва да бъдат базирани на предварително очертаване на по- • ПРР ще финансира интервенции по една требностите на национално ниво от цел на териториалната политика „Ев- държавните институции и аген- ропа по-близо до гражданите” (ЦП 5) ции, отговорни за разработването на чрез два териториални приоритета : тези политики и да бъдат надлежно отразени в плановете за интегри- • за интегрирано градско развитие (При- рано развитие на общини (подход оритет 1); и „отгоре-надолу“ ). • за интегрирано териториално разви- • Градските общини, допустими по тие на региони за планиране от ниво Приоритет 1 1, могат да участват в 2 (Приоритет 2) ИТИ концепции за реализация по Приоритет 2 — или като партньор по • Третият приоритет е определен за проект, отговорен за изпълнението техническа помощ (Приоритет 3). на „меки» мерки (например, обмяна на опит, добри практики, трансфер • 50 градски общини ще бъдат допусти- на знания), или с проект, финанси- ми за подкрепа по ПРР (10 по Приоритет ран със собствен принос (финансови 1 и 40 по Приоритет 2) инструменти или фондове на разпо- ложение по Приоритет 1). Приоритетна ос 1: Териториален и тематичен обхват на интервенцията Приоритетна ос 2: Териториален и тематичен обхват на интервенцията • Предназначена за развитие на градски- те райони; • Предназначена за развитие на райони, различни от градските (по-малки ико- • Допустими общини: 10 градски об- номически центрове и техните връзки щини — основни клъстери за растеж с големите центрове на икономическа (Видин, Плевен, Русе, Велико Търново, дейност, базирани на интегрираните Варна, Бургас, Стара Загора, Пловдив, Со- териториални стратегиите за развитие фия и Благоевград), които формират 4 за регионите от NUTS 2). градски клъстера; • Допустими общини: останалите 40 • Всеки градски клъстер разполага с от- градски общини в България делен бюджет за изпълнение на съвмест- ни проекти и за сътрудничество с други- • Мерките, които ще бъдат финансирани те, за да се постигнат по-добри резултати по Приоритет 2, следва да отговарят на за съответната територия; следните две основни изисквания: • Мерките, които ще бъдат финансирани, • Видовете дейности, които ще бъдат следва да отговарят на следните две ос- подкрепяни, следва да бъдат иден- новни изисквания: тифицирани предварително в ин- тегрираните териториални стра- • видовете дейности, които ще бъдат тегии за развитие на районите от подкрепени, следва да бъдат иден- NUTS 2 (подход «отдолу-нагоре»). тифицирани предварително в плановете за интегрирано разви- • Мерките, свързани с изпълнението на тие на общините , разработени от някои секторни политики, които ще местните общински власти (подход бъдат подпомогнати, следва да се ба- „отдолу-нагоре“ ). зират на предварителното картиране Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 47 на потребностите на национално по-долу въпроси за най-съществени, но и регионално ниво, извършено от списъкът не е изчерпателен. държавните институции и аген- ции, отговорни за тези политики и • Недостатъчна доказателствена база да бъдат надлежно отразени в ин- за радикалната промяна в парадиг- тегрираните териториални страте- мата. ПРР оценява негативно прилага- гии за развитие на районите за пла- ния до момента подход за финансира- ниране от ниво 2, както и да бъдат не на инвестициите за развитие чрез включени в интегрираните тери- фондовете на ЕС и неговите последици ториални стратегии на регионите за ефективността на регионалната по- (подход “отгоре-надолу”). литика и предлага радикална промяна в парадигмата. Тъй като до момента не • Инвестициите за интегрирано тери- е извършена оценка на ОПРР 2014 – 2020 ториално развитие на регионите от г., тази огромна промяна в политиката NUTS 2 в периода 2021 – 2027 г. ще бъ- може да не се възприеме като достатъч- дат подпомогнати чрез изпълнение но обоснована. на концепции за ИТИ с комбинирано финансиране от различни ОП, Стра- Препоръка: С оглед на това се препо- тегическия план за развитие на земе- ръчва предоставянето на допълнител- делието и селските райони и други но обяснение по отношение на конкрет- източници на финансиране. ПРР ще ните елементи от настоящия подход, подпомогне всички мерки, допустими които са се доказали като неефективни по ЕФРР, в съответствие с конкретните или дори контрапродуктивни при на- потребности и потенциали на тери- сърчаването на регионалното развитие торията, които не могат да бъдат фи- и по-подробно описание на начина, по нансирани по секторните програми. който новият подход ще разреши тези проблеми и предизвикателства за пос- • Демаркацията между оперативните тигането на по-добри резултати. програми и недопускането на дубли- ране на финансиране ще бъдат гаран- • Неясна теория на промяната, залег- тирани на етапа на предварителен нала в ПРР. Диагностиката на пробле- подбор на концепции за ИТИ от РСР, мите и предизвикателствата за регионите както и допълнително от всеки УО е изключително обширна и комплекс- при процедурата за подбор на про- на, тъй като обхваща множество социал- екти, преди подписването на дого- но-икономически проблеми и предиз- ворите за безвъзмездна финансова викателства (например демографски помощ. тенденции, енергийна ефективност, свързаност, пазар на труда, образование, • ПРР ще се изпълнява чрез интегрирани иновативност, здравеопазване, запла- инструменти за териториално развитие, хи за околната среда), както и различ- включително Интегрирани територи- ни пространствени конфигурации. Не ални инвестиции (ИТИ) (в съответствие е определено кои аспекти от отговори- с чл. 22 от предложението за РОР), целя- те на политиката спрямо идентифици- щи постигането на по-добра инвести- раните проблеми и предизвикателства ционна насоченост, по-ефективни и ще бъдат изпълнени по ПРР, а конкрет- ефикасни интервенции, подобрен меж- ните ефекти/резултати от програмата дусекторен диалог между различните не са ясно дефинирани. заинтересовани страни и интегриран подход за териториално развитие. Препоръка: Препоръчва се прилагането на по-фокусиран подход към обхвата При прегледа на проекта на ПРР от екипа на интервенция на програмата и оп- на Банката се откроиха редица въпроси, исание на очакваното въздействие от които изискват допълнителна разработ- ПРР върху предвижданото постигане на ка. Екипът на Банката счита изложените ясно дефинирани ефекти/резултати, за 48 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата повече яснота относно логиката на ин- 5 в България. Въз основа на анализа на тервенциите и осигуряване на възмож- регионалните различия в България ЕК ност за мониторинг на резултатността и е формулирала инвестиционни потреб- напредъка по програмата. ПРР не следва ности с висок приоритет за различните да е каталог на всички проблеми, кои- типове територии. Двата типа, упоме- то вече са дефинирани в секторните и нати от ЕК, а именно големите градове териториалните стратегии, а да пред- и по-малките градове, са допустими за ставлява по-скоро план за действие за подкрепа по Приоритет 1 и Приоритет 2 справяне с най-критичните пробле- от проекта на ПРР. Проблемният въпрос ми, избрани чрез подходящо приори- обхваща селските райони и най-необ- тизиране на потребностите и предизви- лагодетелстваните райони, които също кателствата пред развитието за постига- следва да се възползват от инвестиции не на максимален ефект от планирани- по ЦП 5, насочени към намаляване на те интервенции. различията между градовете и селата и към справяне с предизвикателства- • Ограниченият териториален обхват та, свързани с достъпа до основни пуб- на интервенция на ПРР не отговаря лични услуги. Също така не е ясно кои на стратегията на програмата и насо- общини ще бъдат допустими за фи- ките по отношение на инвестициите, нансиране по други ОП , участващи предоставени от ЕК. Според стратегията в изпълнението на новия интегриран на програмата всички региони в страната териториален подход — абсолютно съ- следва да бъдат обект на регионалната по- щите както по ПРР или всички общи- литика в зависимост от техния потенциал ни (градски? селски? всички 265 общи- и възможности за растеж и развитие и ре- ни в България?). Това е жизнено важен гионалната политика за развитие следва въпрос, който следва да бъде адресиран, ясно да въздейства върху недостатъчно- тъй като е с редица сериозни евентуал- то развитие и обезлюдяването на опре- ни последици за регионалната полити- делени региони, използвайки различни ка в България. инструменти за тази цел, тъй като под- крепата за изоставащите райони из- Препоръка: За да бъде ПРР в състояние исква систематична и интегрирана да подкрепи ефективно постигането на насоченост върху създаването на под- тези цели и за да бъде приложена по-про- ходящи модели и инструменти . Взе- зрачна и базирана на доказателства тео- майки под внимание факта, че едва 50 рия на промяната като обосновка на про- от общо 265 общини (приблизително 1/5 грамата, се препоръчва следното: от всички общини) в България ще бъ- дат допустими за финансиране по ПРР, • Да се опише по-детайлно по какъв и че те не представляват най-малко раз- начин концентрираната подкрепа, витите общини в България, обхватът на предоставяна по ПРР за ограничен програмата ще бъде ограничен и може брой общини, може да повлияе по- да не способства за постигането на цели- ложително на перспективите за со- те, изложени в стратегията на програма- циално-икономическо развитие на та. Следва да се отбележи също така, че всички региони (конкретно визирай- едва 19 от общо 50 градски общини, до- ки ситуацията със селските райони пустими за подкрепа по ПРР, са разполо- и най-необлагодетелстваните части жени в Северна България, което — пред- от страната), какви са предвиждани- вид очевидната разлика между северната те механизми за разпространение и южната част на страната по отношение на растежа, които ще създадат и ут- на развитието — може да влоши още по- върдят позитивни разпростиращи вече ситуацията от гледна точка на не- се или мултиплициращи се ефек- балансирания растеж. Ограниченият ти за по-големи части от страната; ня- териториален обхват на ПРР също така кои идеи за начина, по който може да не отговаря изцяло на насоките на ЕК се повиши ефективността на ПРР за по отношение на инвестициите за ЦП справяне с предизвикателствата пред Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 49 развитието чрез по-приобщаващ те- Приоритет 1: Интегрирано градско риториален обхват на интервенция- развитие та, са предоставени в раздел 2; • Приоритет 1 е предназначен за 10-те • Да се предостави повече информа- най-развити градски общини в Бълга- ция за предвижданите възможности рия. Приложената идея за «градски ра- за допълняемост и синергии на ПРР йони» повдига въпроси за това дали тези с други инструменти на политиките 10 общини могат да получат средства за (например, Програмата за развитие на проекти, които да бъдат изпълнени на селските региони, други оперативни цялата им територия или единствено програми, включени в изпълнението в рамките на самия град. Тези въпроси на новия интегриран подход), пред- следва да бъдат ясно посочени и се пре- назначени да насърчат по-балансира- поръчва да се позволи финансиране за но и приобщаващо развитие на всич- проекти на цялата територия на допус- ки изоставащи общини — а не просто тимите общини. на 50 градски общини, допустими по ПРР — за постигане на общата цел за • В същото време тези 10 общини са гру- намаляване на междурегионалните пирани в четири регионални клъстера и вътрешнорегионалните различия. с оглед насърчаване междуобщинското Още препоръки за потенциалните сътрудничество между съставляващите начини за укрепване на интегрира- ги общини. Идеята, залегнала в групи- ния подход са представени в раздел 2. рането на общините на клъстери ос- тава неясна, тъй като е малко вероят- но това да спомогне за установяването 2. ПРР като средство за на сътрудничество между територи- операционализиране на новия ално отдалечени единици. Изглежда интегриран териториален фундаменталната идея за интегрира- подход но градско развитие по Приоритет 1 е да се подкрепят основните градски Една от основните гледни точки при пре- центрове, а не осите/връзките между гледа от екипа на Банката беше да се оцени тях . Смесването на тези две измерения колко точно и надлежно проектът на ПРР на инициативите за развитие — инди- отразява и предава стратегическата рамка видуални и междуобщински — би мог- за новия подход, спрямо определеното в ло да усложни ефективното реализи- Решение № 335 на МС и основополагащи- ране на Приоритет 1 и постигането на те документи за планиране6, в оперативен очакваните резултати. механизъм, целящ избор на инвестиции, отговарящи на стратегическите цели на регионалното развитие в България. Приоритет 2: Интегрирано терито- риално развитие на регионите Това съвпада и с очакването на ЕК, изра- зено в насоките по отношение на инвес- • Останалите 40 градски общини ще бъ- тициите за интервенциите по ЦП 5, във дат допустими за финансиране по При- връзка с това, че функционалните райо- оритет 2. Идеята за «райони, различни ни следва да бъдат обект на интегри- от градски», посочена в описанието на рана подкрепа. Инвестициите, укрепва- териториалния обхват на Приоритет 2, щи връзките между различните клъс- е объркваща — не е напълно ясно какви тери на икономическа дейност (голе- територии попадат в тази нова категория. ми и по-малки градове), следва да бъдат В допълнение, тези типове територии не един от приоритетите на ЦП 5. се споменават нито в актуализираната 6. Проект на актуализираната Национална концепция за пространствено развитие и проектите на Интегрираните териториални стратегии за развитие на регионите от ниво 2. 50 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Национална концепция за простран- граници. Този проблем може потенциал- ствено развитие, нито в шестте Интегри- но да бъде решен чрез осигуряване на рани териториални стратегии за разви- възможности за финансиране от други тие на регионите за планиране от ниво 2. източници за партниращи си общини, които не са допустими по ПРР — а имен- Предлага се тя да бъде заменена с опи- но по ОП, включени в изпълнението на сание на категорията територия, която новия интегриран териториален подход вече е използвана в стратегическите до- и с принос в размер на 10% от съответни- кументи, или да се преформулира, така те алокации за тази цел. Конкретните че да се осигури яснота (например, подре- условия, гарантиращи възможности- гионални клъстери на растеж). те за допълняемост и синергии между ПРР и други ОП обаче не са разработе- • Както и при Приоритет 1, не е ясно дали ни в проекта на ПРР, затова към настоящ- тези 40 градски общини ще могат да по- ия момент това се разглежда просто те- лучават средства по Приоритет 2 за проек- оретично. Но следва да бъде отбелязано, ти, изпълнявани на цялата им територия, че ако въпросът за допустимостта за фи- или само в основните малки/големи гра- нансиране на партниращи си общини дове. Този въпрос следва да бъде предста- не бъде адресиран ясно, потенциалът за вен и се препоръчва да се позволи финан- ефективно насърчаване на интегрирания сиране на проекти на цялата територия на подход чрез ПРР може да бъде значител- допустимите общини. Най-важният въ- но намален, като вместо това общините прос по отношение на Приоритет 2 е сте- ще се концентрират върху вътрешнооб- пента, в която той отговаря на новия ин- щински инвестиции с ограничено соци- тегриран териториален подход. На теория ално-икономическо въздействие, поради този подход следва да насърчава интегра- недопустимостта на потенциалните им цията на териториите със специфични общински партньори за участие в съв- предизвикателства, които излизат извън местни проекти. границите на една община. Следовател- но приоритетът е тясно свързан със стра- Постигането на реална регионална ин- тегическата рамка, очертана от ИТСР и бъ- теграция и координиране на инвести- дещата роля на СРС. Приоритет 2 обаче циите, както и да генерирането на ефект не въвежда интеграция между различ- за целите региони изглежда трудно, ако ните териториални единици — общи- бенефициенти по проекти са едва малко ните — и не притежава желаното силно на брой общини. Такъв подход е и в про- регионално измерение. Първата версия тиворечие с необходимостта от промя- на първоначалния проект на ПРР свежда на във фокуса от подкрепа за населе- интегрираното териториално развитие ни места към подкрепа за територии просто до интеграция на интервенции- и от секторно ориентирани инвестиции те от различни източници на финанси- към интегрирани териториални инвес- ране и до партньорства между различни тиции, застъпени в раздела за стратегия- заинтересовани страни. Въпреки че вто- та на програмата в проекта на ПРР. Друг рата версия (представена от МРРБ на ЕК) резултат от евентуалното му прилагане насърчава един малко по-различен под- ще е оценяване от РСР на концепции за ход и посочва, че партньорствата между ИТИ, които нямат стратегическа важност общините „не са задължителни, но са за региона, тъй като е възможно в мно- необходими“; в случай на проекти, насо- го случаи те да са ограничени само до чени към по-широки територии тази до- една община и следователно да са твър- говореност не изглежда достатъчна или де «местни», що се отнася до тяхното дори изпълнима, предвид факта, че го- социално-икономическо въздействие. лям брой от допустимите общини са из- олирани (както е описано по-подробно • Комбинирането на Интегрираните тери- по-долу) и следователно не могат да си ториални инвестиции (ИТИ) на регионал- партнират с общини, които са извън тех- но ниво и междуобщинското сътрудни- ните непосредствени административни чество се насърчава както от НКПР, така Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 51 и от шестте ИТСР на районите за плани- в партньорство с общини, допустими по ране от ниво 2, макар и в различна сте- Приоритет 1, което ще ограничи значи- пен. НКПР дефинира два типа функ- телно регионалното измерение на ПРР. ционални зони (социални зони и зони за стимулирано развитие), които следва • В таблицата по-долу се изброяват всич- да концентрират ИТИ. В същото време, ки градски общини, допустими по ПРР ИТСР дефинират напълно различни и техният потенциал за формиране на зони за междуобщинско сътрудни- групи от съседни общини в рамките чество, но все пак регионалните ИТИ на областта и на региона по NUTS 2. В 19 се разглеждат ясно като движещи сили от 28 области в България няма да има на междуобщинското сътрудничество. никакви съседни общини, допусти- В допълнение стратегията на ПРР под- ми за подкрепа по ПРР, което със си- чертава важността на установяването гурност ще ограничи перспективите на по-добри връзки между градски за сътрудничество, разработване и из- и селски райони, по-добри връзки меж- пълнение на съвместни проекти. Това ду по-малките и по-големите градски е най-очевидно в североизточната част центрове, като така се развиват функ- на страната, където има четири общи- ционалните райони и мрежи на гра- ни, допустими за подкрепа по ПРР: Варна довете, но това по никакъв начин не по Приоритет 1 и Шумен, Добрич и Тър- е отразено в Приоритет 2, което под- говище по Приоритет 2 — а всички тези копава постигането на целите на про- общини не са разположени в съседство грамата, във вида, в който са изложе- една с друга. В повечето случаи потен- ни в стратегията на ПРР. Ако се приеме, циалните групи общини, които могат да че съседни общини ще могат да подгот- генерират идеи за интегрирани проекти, вят съвместни проекти (което не е посо- които да бъдат финансирани по ПРР, са чено ясно в проекта на ОП), все пак ще до три на регионално ниво, с единствен има примери на изолирани общини, пример за шест такива (Хасково, Дими- които няма да могат например да из- тровград, Харманли, Свиленград и Кър- пълняват инфраструктурни проекти джали). Някои общини са изолирани със съседни общини. Изглежда, че те- и не са в състояние да си партнират риториална интеграция, обхващаща по- със съседна община в рамките на да- вече от една община, може да бъде по- ден регион (Добрич, Силистра, Смолян, стигната единствено чрез „меки мерки“ Кюстендил, Видин и т.н.). ТАБЛИЦА 3.1 Градски общини, допустими по ПРР и техният потенциал за формиране на групи БВП на глава от Партньори от населението Бенефициенти по 10 общини по Групи съседни общини (бенефици- Област (в лв.) през 2018 г. Приоритет 2 Приоритет 1 енти и партньори) Североизточен р-н 12 506,00 3 1 0 Варна 15 479,00 0 1 — Варна 0 Шумен 9 397,00 1 — Шумен 0 0 Добрич 9 176,00 1 — Добрич 0 0 Търговище 9 981,00 1 — Търговище 0 0 Северен центра- 10 654,00 6 2 1 — Габрово, Севлиево, Велико лен р-н Търново и Горна Оряховица (общо 4) Силистра 7 029,00 1 — Силистра 0 0 Русе 11 769,00 0 1 — Русе 0 Разград 9 709,00 1 — Разград 0 0 Габрово 13 510,00 2- Габрово и Севлиево 0 1 — Габрово и Севлиево 52 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата БВП на глава от Партньори от населението Бенефициенти по 10 общини по Групи съседни общини (бенефици- Област (в лв.) през 2018 г. Приоритет 2 Приоритет 1 енти и партньори) Велико Търново 10 434,00 2 — Свищов и Горна 1 — Велико 1 — Велико Търново и Горна Оряховица Търново Оряховица Северозападен р-н 10 244,00 5 2 1 — Плевен, Ловеч и Троян (общо 3) Плевен 8 795,00 0 1 — Плевен 0 Монтана 9 033,00 2 — Монтана и Лом 0 0 Ловеч 9 653,00 2 — Ловеч и Троян 0 1 — Ловеч и Троян Враца 15 018,00 1 — Враца 0 0 Видин 7 926,00 0 1 — Видин 0 Югоизточен р-н 12 787,00 6 2 2 — Казанлък, Стара Загора, Сливен и Нова Загора (общо 4);Айтос, Карнобат и Бургас (общо 3) Ямбол 9 694,00 1 — Ямбол 0 0 Стара Загора 17 273,00 1 — Казанлък 1 — Стара 1 — Казанлък и Стара Загора Загора Сливен 7 600,00 2 — Сливен и Нова 0 1 — Сливен и Нова Загора Загора Бургас 12 585,00 2 — Айтос и Карнобат 1 — Бургас 1 — Айтос, Карнобат и Бургас Южен централен р-н 10 988,00 12 1 2 — Хасково, Димитровград, Харманли, Свиленград и Кърджали (общо 5); Пазарджик, Пещера, Панагюрище (общо 3) Хасково 8 545,00 4 — Хасково, 0 1 — Хасково, Димитровград, Димитровград, Харманли и Свиленград Харманли и Свиленград Смолян 10 597,00 1 — Смолян 0 0 Пловдив 13 141,00 2 — Асеновград и 1 — Пловдив 0 Карлово Пазарджик 9 213,00 4 — Пазарджик, 0 1 — Пазарджик, Пещера, Панагюрище Пещера, Панагюрище и Велинград Кърджали 8 472,00 1 — Кърджали 0 0 Югозападен р-н 25 261,00 8 2 1 — Гоце Делчев, Сандански, Петрич (общо 3) София-град 33 437,00 0 1 — София 0 София 15 654,00 2 — Ботевград, 0 0 Самоков Перник 9 153,00 1 — Перник 0 0 Кюстендил 9 285,00 2 — Кюстендил, 0 0 Дупница Благоевград 9 736,00 3 — Гоце Делчев, 1 — Благоевград 1 — Гоце Делчев, Сандански, Петрич Сандански, Петрич Източник: Национален статистически институт, https://monitorstat.nsi.bg/ Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 53 • Нещо повече: докато критерият за де- като обхватът на тези зони може да бъде маркация на градски и селски общини определен например на база функцио- е единствено броят на населението, по- нални зони както те са дефинирани в вечето градски общини ще се намират НКПР. Една такава промяна ще добави в по-развития юг. Само 14 от 40 град- стойност в две отношения: ски общини, допустими по Приоритет 2, ще бъдат в северната част на страната i. Генериране на повече инвестиции с ограничени възможности за сътрудни- в по-малко развитите селски тери- чество, с изключение на „меки мерки“ тории, и и проекти без пространствена близост. Това може да доведе до концентрация на ii. Предоставяне на възможност за съ- инвестициите на юг, задълбочавайки трудничество на повече общини и допълнително различията в степен- повече групи от съседни общини. та на развитие между южните и север- ните части от страната. Като резултат, този допълнителен при- оритет с ясен интегриран подход и це- • Пространствената отдалеченост може леви зони (групи общини) за междуоб- да представлява сериозно ограниче- щинско сътрудничество може да даде ние при планирането на интегрира- тласък на териториалната интеграция ни инвестиции, тъй като, например, и на по-балансираното регионално раз- общините, разположени по важната ин- витие в България. дустриална ос Варна — Девня в Северо- източния район, няма да могат да по- лучат финансиране по Приоритет 2 за 3. Перспективи за ефективно интегрирани проекти. Варна ще може да реализиране на средствата финансира проекти по Приоритет 1, но от ЕС съгласно условията, Аксаково, Белослав и Девня няма да са предлагани в проекта на ПРР допустими бенефициенти по ПРР. Това означава липса на достъп до ресурси за Отчитайки факта, че програмният про- развитие на бизнес и индустриални зони цес е на ранен етап, екипът на Банката би по цялата индустриална ос; за образова- искал да се възползва от възможността ние и обучение в различните общини; за да обърне внимание на няколко въпроса, единна маркетингова стратегия за при- идентифицирани в проекта, които, ако вличане на чуждестранни инвестиции не бъдат адресирани, могат да се отра- и т.н., въпреки че тази ос е част от функ- зят негативно на изгледите за ефективно ционалната зона между Варна и Шумен, изпълнение на ПРР. както това е дефинирано в НКПР. Препоръка: Едно от потенциалните Риск от недопустимост на операци- решения на този проблем е преструк- ите по Приоритет 2 от ПРР поради турирането на ПРР за предоставяне на потенциално несъответствие на те - финансиране за индивидуални общин- риториалните стратегии с изисква- ски проекти на 40 градски общини, от- нията на чл. 23 от предложението читайки тяхното значение като местни/ за РОР подрегионални центрове на растеж, но в допълнение определяне на нова при- Най-основният въпрос е да се обезпечи, оритетна ос за регионално развитие че всички критерии, свързани с терито- чрез междуобщински проекти, къде- риалните стратегии, както са посочени в то могат да бъдат подкрепени интегри- чл. 23 от предложението за РОР, са изпъл- раните проекти на повече от една общи- нени, за да се даде достъп на проектите на. 50 градски общини, които вече са по концепции за ИТИ до фондовете на допустими за подкрепа по ПРР, ще бъ- ЕС по ЦП 5. В тази връзка възникват два дат допълнени с група селски общини, основни въпроса: 54 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата • Могат ли РСР да бъдат разглеждани Екипът на Банката е наясно, че поради из- като «териториални органи» и ключително широкия тематичен обхват на интервенциите, предвиждани по ЦП 5, • В достатъчна степен ли са основани демаркацията им може да се превърне в на принципа принципът „отдолу-на- огромно предизвикателство и е готов да горе» за ИТСР по отношение на тяхно- подпомогне МРРБ в тази задача. то естество и „собственост“ Тези опасения и техните последици за Недостатъчен капацитет на потен- дейностите по програмиране са описа- циалните бенефициенти за подго- ни по-подробно в документа, обобща- товка и реализация на интегрирани ващ констатациите от партньорския проекти преглед на Продукт 3.1. по ВКУ, който неотдавна беше представен на МРРБ, като Както беше отбелязано от екипа на Бан- са препоръчани конкретни действия за ката по време на стратегическите консул- смекчаване на идентифицираните ри- тации през лятото на 2019 г. и както беше скове като част от преработения продукт. описано по-подробно в Доклада за стра- тегическите консултации (Продукт 2 по Компонент 1 по ВКУ), потенциалните бе- Евентуални последици от липсата нефициенти по Приоритет 2 на ПРР из- на демаркация между ОП глежда не притежават опит в областта на интегрирани инвестиции и администра- Съгласно проекта, демаркацията меж- тивен капацитет за изготвяне на интегри- ду оперативните програми и предотвра- рани проекти. Следователно, разработва- тяването на дублиране на финансиране нето на концепции за ИТИ на местно ниво ще се гарантират на ниво предварите- изисква целенасочени действия за предос- лен подбор на концепции за ИТИ от РСР, тавяне на бенефициентите на практиче- а също така допълнително по време на ска помощ за улесняване на включващ и процедурата подбор на проекти, изпъл- основан на доказателства процес за иден- нявана от всеки УО преди подписването тифициране на инвестиционните потреб- на договорите за безвъзмездна финансо- ности, избор на партньори по проекти, ва помощ. Липсата на ясна демаркация на създаване на партньорства и разработва- етап Споразумение за партньорство може не на интегриран пакет от проекти, как- да доведе до разглеждане на демаркаци- то и кандидатстване с отделни проекти. ята на индивидуална база (за всеки отде- лен проект) на ниво РСР, в резултат на кое- Препоръка: За да се гарантира, че рамката то да има различни тълкувания и липса за изпълнение на интегрирани инвести- на стандартизиран подход, прилаган по ции е апробирана и надлежно прецизи- един и същ начин във всички региони. рана преди нейното стартиране, следва Тази липса на яснота може да причини сериозно да се обмисли пилотна дей- забавяне при оценяването на подадени- ност, която може да доведе до изготвя- те проекти и сключването на договорите нето на модел за „добри практики» и по тях, двойно финансиране на операции, създаване на подробен „наръчник на както и невъзможност за пълноценно из- потребителя“, които да бъдат следвани ползване на възможностите за допълняе- от потенциалните бенефициенти. В до- мост и синергии между ОП. пълнение, за да се гарантира бързо усво- яване на средствата от самото начало на Препоръка: Препоръчва се демаркаци- новия програмен период, силно се пре- ята да бъде установена като хоризонтална поръчва и създаването на резерв от бъ- договореност за всички ОП, а съответстви- дещи проекти (project pipeline) за инте- ето на индивидуалните проекти от кон- грирани инвестиции. Екипът на Банката цепциите за ИТИ да бъде само верифи- има готовност да предостави на МРРБ до- цирано на ниво РСР (І етап на оценка) и пълнителни идеи и предложения в това УО (ІІ етап на оценка).. отношение. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 55 Негативни последици от пандеми- други инструменти за развитие. Кохези- ята от COVID-19 върху перспекти- онната политика и териториалните ин- вите за развитие на българските струменти от нейните източници след- региони и реализацията на новия ва да представляват важно средство за интегриран териториален подход активно, целенасочено разработване на политики, допълващи и утвърждаващи Много е вероятно България, като много усилията за възстановяване, които със си- други държави, да пострада в резултат от гурност ще бъдат инициирани на нацио- пандемията от COVID-19 и да бъдат необ- нално ниво. ходими спешни мерки за „съживяване» на българската икономика. Заложена е не само съдбата на предприятията, но и на Други рискове целия публичен сектор. Много е вероятно инвестиционният потенциал на послед- Както вече беше посочено от екипа на Бан- ния да бъде значително намален поради ката в бележки, изпратени на МРРБ през нарастващата безработица, по-високите октомври 2019 г. с предложение за прес- разходи за здравеопазване и т.н. Това ще труктуриране на ПРР, самият замисъл на се отрази сериозно и на предоставянето програмата е свързан с конкретни риско- на социални услуги на местно ниво, както ве за ефективното й изпълнение. Следни- и на общинските инвестиции, които се те рискове все още са валидни, отчитай- очаква да бъдат движеща сила на новия ки настоящия обхват и структура на ПРР: подход. Евентуалните последици от пан- демията затвърждават още повече необ- i. Ниски нива на усвояване на средства ходимостта от интегриран подход към по ПРР — забавеното начално усвоява- инвестициите за ефективно обединя- не на средства (което би могло да се оч- ване на ресурси и пълноценно реализи- аква поради комплексността на новия ране на ползите от междуобщинското регионален подход, базиран на инте- сътрудничество. грирани проекти и факта, че той не е апробиран) би повлиял отрицателно Динамичната ситуация в момента ще из- върху усвояването по ПРР; този риск е исква бързи, целенасочени действия, особено сериозен поради значителна- състоятелно отразяващи специфич- та част от ПРР, предназначена за При- ния местен контекст. Ще бъде необхо- оритетна ос 2; дима ясна рамка за изпълнение с надлеж- на помощ, предоставена на местните за- ii. Ограничена вътрешна гъвкавост в интересовани страни, веднага щом това рамките на ПРР — докато привидно е възможно, за да се гарантира, че общи- предполага гъвкавост, подходът спря- ните със съответната подготовка (и тех- мо Приоритетна ос 2 реално намалява ните партньори) могат да се възползват в възможността за извършване на вътре- пълна степен от териториалния подход шен трансфер (трансфери) на алокации, за справяне с най-спешните предизвика- в случай на незадоволителни нива на телства пред тяхното развитие. усвояване по Приоритет 2. Трансфери- те ще са ограничени само между реги- Новите предизвикателства в резултат от оналните пакети от средства по При- пандемията могат също така да обосно- оритет 2 и/или между Приоритет 1 и ват необходимостта от преразглеждане Приоритет 2, което потенциално би на дефиницията на „селска община», задълбочило регионалните различия. което касае пряко допустимостта на об- щините за финансиране или от допъл- О граничена възможност за наблю- iii. нително утвърждаване и засилване на дение и оценка на постигането на възможностите за допълняемост и си- целите за развитие в избрани видо- нергии между ОП, финансирани от Ко- ве територии поради тематично не- хезионната политика на ЕС и Програмата диференцирания целево Приори- за развитие на селските райони, както и тет 2, като в резултат на това е налице 56 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата ограничена възможност за въвежда- Поради това допускането при прегле- не на необходими промени или коре- да и независимото становище на СБ е не кции на политиките. представяне на конкретни предложения за преформулиране на избрани части от проекта на Насоките и съответните ти- Преглед на Насоките за пови документи, а по-скоро предлага- не на идеи и препоръки за желания им подготовка на концеп- обхват, за по-нататъшно разглеждане от ции за ИТИ — независи- страна на МРРБ. мо мнение и препоръки (26/02/2020 г.) Общи бележки Въведение 1. Обхват на Насоките за ИТИ МРРБ е предоставило на екипа на Банка- та втори проектен вариант на насоки за Настоящият обхват на информацията в ИТИ, ведно с пакет от проекти на образци проекта все още е недостатъчен за цели- на документи, които да се ползват за це- те на подготовка на концепции за ИТИ от лите на подготовка на концепции за ИТИ потенциални бенефициенти. Примери- от потенциални бенефициенти. МРРБ се те за липсваща информация, представля- е консултирало по проекта на насоки с УО ваща съществени параметри за изготвяне- на ОП и други субекти, които се считат за то на концепции за ИТИ, включват: обем важни заинтересовани страни на централ- финансови средства на разположение по но ниво в процеса на изпълнение на но- региони, минимален и максимален раз- вия интегриран подход (напр. МФ, Фонда мер на финансиране за една концепция на фондовете, УО на Програмата за разви- за ИТИ, критерии за подбор на концеп- тие на селските райони). МРРБ е сподели- ции, допустими типове проекти, страте- ло получената обратна информация със гическа рамка за подготовка на концеп- СБ, като тази информация е анализирана ции за ИТИ, а именно Регионални схеми и за целите на настоящия преглед. за пространствено развитие, които след- ва да включват индикативни списъци на Успехът на новия интегриран терито- приоритетни инвестиции. Отчитайки, риален подход силно зависи от един- че програмирането за 2021 – 2027 г. е все ното разбиране на споделени страте- още на много ранен етап, би било труд- гически цели, както и от ефективната но да се попълнят всички тези непълно- координация и синхронизация на дей- ти в идните седмици. Поради това веро- ностите, предприемани на ниво УО на ятно би било целесъобразно и по-полез- съответните ОП. Поради това екипът на но за заинтересованите страни да се про- СБ приветства усилията на МРРБ за анга- мени заглавието на проектодокумента на жиране на заинтересовани страни на цен- „Общи правила за прилагане на интегри- трално ниво при разработването на опера- рания териториален подход в региони- тивните детайли за концепциите на ИТИ те за планиране от ниво 2 с финансиране на този ранен етап. Обратната информа- от ЕСИФ за програмен период 2021 – 2027 г.“, ция по Насоките за ИТИ ясно показва, че като в последствие се коригира обхватът УО са проучили задълбочено проекта и са на тези правила, с оглед предоставяне на подали на МРРБ широк спектър коментари заинтересованите страни на така необхо- и предложения, които следва да са много димата информация относно детайлите полезни за усъвършенстване на подхода. на новия подход. Разбирането на екипа на СБ, и в светли- i. Описание на новия териториален под- ната на отговорите на МРРБ на комента- ход — обосновка за неговото въвежда- рите на УО, е че работата по проекта на не, основни допускания и очаквани Насоки за МРРБ е продължаващ процес. резултати за развитието. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 57 ii. Стратегическа рамка (национална — ре- на централно ниво, особено представите- гионална — общинска — функционал- лите на УО на ОП по правилото за „10% от ни стратегии за развитие). алокациите“. Тематичният обхват на ко- ментарите и подробните въпроси (неряд- iii. Правна, тематична и финансова рам- ко надхвърлящи съдържанието на проек- ка за прилагането на интегрирания те- та за обсъждане), излъчени от тези инсти- риториален подход (обхванати цели туции, ясно сочи дефицит на информа- на политиката и обхват на наличното ция относно рамката за осъществяване финансиране по всички приложими на новия подход , което създава значи- ОП, регионални финансови пакети, с телно объркване и превратно разбира- описание на прилагания алгоритъм). не сред ключови заинтересовани страни. iv. Концепции за ИТИ: Екипът на СБ е извел следните въпро- a. Дефиниране, цели и очаквани ре- си, които едновременно са повдигани от зултати за развитието. поне 3 заинтересовани страни, които биха b. Тематичен обхват на интервенциите. могли да са сигнал за важността на същи- c. Допустими общини (критерии и те аспекти по отношение на цялостната списък/карта). рамка за реализация: d. Обхват на наличното финансиране за една концепция за ИТИ (с мини- i. Риск за изпълнението на правило- мален и максимален размер). то N+2, поради сложния механизъм e. Партньорства за ИТИ (изисквания за за подготовка, подбор и изпълнение състав, правна форма, механизъм за на концепции за ИТИ (продължител- подбор на партньори и пр.). ни процедури, допълнителна адми- f. Механизъм за оценяване и подбор нистративна тежест, негативен опит (два етапа), включително критерии с интегрирани проекти и дейности, за подбор. базирани на ВОМР, и пр.) g. Мерки за минимизиране на риско- ве от забава и неизпълнение на етап ii. Критерии за оценка и подбор на кон- реализиране на концепции за ИТИ. цепции за ИТИ — техният обхват, сте- h. Институционална и експертна под- пен, в която ще отразяват регионалните крепа за кандидати/бенефициен- и секторните приоритети за развитие, ти по ИТИ. график на подготовката, субект, от- i. Пътна карта за реализацията. говорен за тяхното приемане, обхват на участието на РСР в оценяването на v. Описание на механизма за координа- концепции за ИТИ спрямо отговор- ция между УО, свързан с изпълнение- ностите на УО по подбора на проекти. то на проекти за ИТИ и ролята на Уп- равляващия комитет iii. Подход за измерване на обществена- та подкрепа като част от процедура- та по оценяване и подбор на концеп- 2. Обхват на коментарите на заин- ции за ИТИ за свеждане до минимум тересованите страни от централно на субективизма при оценяването. ниво и възможни аспекти, касаещи проекта на Насоки за ИТИ iv. Интегриране на проектите в концеп- ция за ИТИ на етапа на изпълнение Обемът на получени коментари на УО (над и рискове, свързани със забавяне и 100) по проектите показва, че оператив- неизпълнение — какви ще са меха- ните детайли на новия интегриран тери- низмите, адресиращи тези въпроси? ториален подход, участието на РСР, под- готовката и подборът на концепции за v. Координация и синхронизация на ИТИ, както и изпълнението на проекти дейностите между УО на ОП на етапа по концепции за ИТИ предизвикват си- на подбор и изпълнение на проекти лен интерес у заинтересованите страни за гарантиране на гладко договаряне. 58 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата vi. Източници на финансиране на прес- • Липсва яснота относно тематичните труктурираните РСР, и по-конкретно мерки за разработване по всяка ОП, за на експертния състав на РСР за учас- финансиране на интегрирания подход. тие в Звеното за предварителен под- бор при РСР — редица УО са за един из- Това, разбира се, е междинна ситуация, точник, а именно ТП на ПРР. и с напредване на процеса по програми- ране една по една тези „неизвестни“ ще vii. Регионалните финансови пакети (за бъдат заместени от конкретни организа- всеки регион за планиране по ниво 2) ционни решения, съставляващи цялост- следва да бъдат изчислени с отчитане ната рамка за изпълнението на новия под- на размера и обема ИТИ по региони и с ход. Предвид обаче значимостта на иден- адаптиране на рамката за изпълнение. тифицираните към момента неизвестни, екипът на СБ препоръчва на МРРБ времен- Конкретни мерки и типове проек- viii. но да преустанови процеса на изготвя- ти за ИТИ по отделни ОП — как след- не на насоки за ИТИ за потенциални бе- ва да се разработят, за да се гарантира нефициенти (или поне да ги постави допълняемост и синергия между раз- на втори план) и да се насочи към раз- личните ОП? работването на организационни реше- ния, способстващи по-голяма яснота ix. Статус на проектите, формиращи на общата рамка . В следващия раздел е концепция за ИТИ, избрана за фи- препоръчана времева рамка за действие. нансиране : предварително опреде- лени проекти или проектно пред- ложение, подлежащо на оценяване 3. Препоръчани по-нататъшни в рамките на процедура за набира- стъпки не на предложения на състезател- ни начала? Екипът на СБ препоръчва определяне като приоритетни в идните седмици на два При разглеждането на тези коментари е процеса, свързани с изготвянето на рам- възможно да се допусне, че за редица за- ката за изпълнението на новия подход: интересовани страни понятието „концеп- ции за ИТИ“ е само теоретично, същест- 1. Изготвяне на специално постановле- вуващо в някакъв вакуум, тъй като към ние на МС, регламентиращо правилата момента има редица неизвестни: и оперативните механизми, свързани с изпълнението на новия интегриран • Липсва яснота относно критериите , подход, и въз основа на които ще е оценяването и подборът; 2. Идентифициране на потенциал- ни концепции за ИТИ, чрез широки • Липсва стратегическа референтна точ- консултации на проектите на РСПР и ка, тъй като все още не са налични РСПР; провеждане на проучване за концеп- ции за ИТИ. • Липсва яснота относно обхвата на фи- нансиране и прогнозния брой ИТИ по Специално постановление на МС региони; Изглежда, че вече е налице съгласие меж- • Липсва яснота относно статуса на от- ду основните участници (МРРБ и ЦКЗ), че делните проекти и относно механи- правилата и оперативните детайли, свър- зъм за осигуряване на тяхната инте- зани с прилагането на новия интегриран грираност при изпълнението. подход, следва да бъдат уредени със спе- циално постановление на МС. Това поста- • Липсва яснота относно експертния ка- новление следва цялостно да обхваща пацитет на РСР за провеждане на оце- подготовката, предоставянето на безвъз- няване и подбор на концепции за ИТИ. мездна финансова помощ и процеса на Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 59 изпълнение на ИТИ, и да урежда всич- на поднационално ниво за идентифици- ки важни аспекти, свързани с допусти- ране на възможни идеи за инвестиции, мостта, подбора, договарянето и изпъл- които да се реализират чрез интегри- нението на проектите в концепциите. рани проекти. МРРБ прие препоръката и Конкретната нормативна рамка ще пред- през януари 2020 г., по молба на МРРБ, еки- ставлява основата за договорната рамка път на СБ предостави проект на анкета за на новия интегриран подход, тъй като проучването. Проучването представля- той следва да отговаря на нейните основ- ва практическо средство, което би могло ни елементи. Договорната рамка следва да да добави съществена стойност към про- детайлизира само тези аспекти, свързани с цеса на програмиране на ОП със средства, изпълнението на ИТИ, които не са уредени предназначени за новия подход. Обратна- от императивните нормативни разпоред- та информация, получена чрез анкетите би, т.е. са оставени да бъдат договорени и би могла да се ползва за някои от дефи- конкретизирани от участващите страни. цитите на знание, посочени от УО, като: По тази причина, вместо първо да раз- • Оценка на търсенето на финансиране работва договорната рамка, екипът на СБ за ИТИ в различните региони; препоръчва МРРБ да се насочи най-напред към изготвянето на специалното Поста- • Оценка на преобладаващия тематичен новление на МС, след което вече въз осно- обхват и типове проекти; ва на него да се създаде договорната рам- ка на ИТИ. В противен случай може да се • Прецизиране на схемата за обработка на наложат договорната рамка може да изис- заявления за концепции за ИТИ (размерът ква многобройни промени за отразяване на предложените ИТИ и техният тема- на променящите се основни елементи на тичен обхват може да имат въздействие проекта на нормативна уредба до окон- върху процеса на подбор и необходимия чателното й приемане. експертен капацитет) и образци на доку- менти (напр. споразумения за партньор- Идентифициране на потенциални концеп- ство, предложения за концепции за ИТИ); ции за ИТИ • Определяне на съответния обхват на Индикативните списъци с приоритет- съдействие, необходим на потенци- ни инвестиции, включени в проектите алните бенефициенти и разработка на на шестте Регионални схеми за прос- надлежни инструменти за ефектив- транствено развитие ще са с важна роля но откликване на търсенето на съдей- при подбора за финансиране на концеп- ствие (напр. предоставяне на финанси- ции за ИТИ, тъй като, съгласно позицията ране по линия на ТП за подготвителна на МРРБ, концепции за ИТИ, включващи работа, предприемане на целенасочени инвестиции, посочени в РСПР, ще получа- действия изграждане на капаците, пре- ват допълнително точки при оценяване- доставяне на подкрепа под формата на то. Поради това екипът на СБ препоръч- консултации от сертифицирани/акре- ва провеждането на широки консулта- дитирани експерти в области с най-го- ции по проектите на РСПР, за да се гаран- леми потребности, както като тематичен тира, че тези индикативни инвестиции обхват, така и в териториален план и др.). надлежно отразяват регионалните по- требности, свързани с развитието и са Нещо повече: констатациите от проучва- с потенциал да мобилизират общест- нето могат да предоставят информатив- вена подкрепа . ната основа за МРРБ във връзка с инфор- мацията, необходима на потенциалните С оглед улесняване на процеса на планира- бенефициенти за ефективно разработва- не на интервенции за следващия програ- не на концепции за ИТИ, което би могло мен период, екипът на СБ вече е препоръ- и следва да окаже влияние върху окон- чал на МРРБ провеждането на интернет до- чателния обхват на Наръчника за подго- питване до потенциални бенефициенти товка и реализация на концепции за ИТИ. 60 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Екипът на СБ препоръчва проучването допустимостта, подбора, договарянето и да се провежда успоредно с обществени изпълнението на проектите от ИТИ; съот- консултации по проектите за РСПР, за га- ветно не ще е нужно тези правила да се рантиране на ангажираност от страна на възпроизвеждат в договорен документ и заинтересованите страни и за ефективно така да се създават допълнителна админи- промотиране на новия подход. стративна работа за партньорите по ИТИ и УО на ОП. В този контекст единствена- та добавена стойност на ОРС е определя- 4. Коментари по проекти на типови нето на реда и условията за изготвяне и документи за ИТИ подаване на отделните проекти от парт- ньорите по ИТИ. a. Споразумение за партньорство и Общо рамково споразумение Вместо в ОРС , конкретният ред и усло- вия за подготовка и подаване на отдел- Споразумението за партньорство (СП) ните проекти, включени в одобрената урежда вътрешните отношения между концепция за ИТИ, могат да бъдат посо- партньорите по ИТИ, свързани с подготов- чени в акта за одобрение на концепцията ката и подаването на концепции за ИТИ и, за ИТИ; допускането е, че този официален при одобрение на концепцията, послед- акт ще се издава от УО на ПРР след провер- ващото кандидатстване с и изпълнение ка на съответствието на решението на РСР на отделните проекти, включени в кон- за избор на концепция за ИТИ за финан- цепцията. Няма съмнение, че СП е необ- сиране. Този акт може да определя услови- ходимо за оптимизиране на усилията на ята, отнасящи се до партньорите, съглас- партньорите по ИТИ за подготовка и по- но които концепцията за ИТИ е одобрена даване на концепции за ИТИ и в послед- за финансиране, т. е. реда, условията и ствие за разработването и изпълнението отговорностите за подаване на отделни- на съответните пакети проекти. те проекти от партньорите по ИТИ, и по- следиците в случай на неизпълнение на Предназначението на Общото рамково един проект за останалите „интегрира- споразумение (ОРС) е да обхване взаим- ни“ проекти8.. Също така, задълженията ните задължения на УО на ОП и партньор- на УО на ОП по ОРС са да открият съответ- ите по ИТИ, свързани с подготовката, по- ните процедури за кандидатстване с про- даването, одобрението, договарянето и екти, отнасящи се до одобрените концеп- изпълнението на проектите в концеп- ции за ИТИ и да разглеждат тези заявления цията за ИТИ след нейното одобрение. За до предоставянето на безвъзмездната по- разлика от СП, мнението на екипа на СБ е, мощ и сключването на договорите. Тези че ОРС не се явява необходим елемент правомощия на УО на ОП произтичат от на договорната рамка за ИТИ. Защо? От- Постановлението на МС, което ще уреж- говорностите на партньорите по ИТИ да да подробно същите, като отново не е не- изготвят и подадат отделните проекти, обходимо те да бъдат възпроизвеждани за които отговарят, както и тяхното за- и в друг документ. Следва освен това да дължение законосъобразно да изпълня- се отбележи и че такъв документ няма да ват своите одобрени и договорени про- има правна стойност, доколкото правата екти, произтича от приложимото законода- и задълженията на която и да е от стра- телство по ЕСИФ и изпълнението на ИТИ7. Спе- ните спрямо другата страна не подлежат циалното постановление на МС ще уреди на принудително изпълнение в случай всички съществени аспекти, свързани с на неизпълнение9.. 7. Специалното Постановление на МС за новия интегриран подход. 8. Последиците от неизпълнение на един проект за останалите проекти в одобрената концепция за ИТИ така или иначе ще бъдат уредени в нарочното Постановление на МС, тъй като това е клю- чов въпрос за интегрирания териториален подход. 9. Нито партньорите по ИТИ могат да задължат УО на ОП да открият процедура за кандидатстване с проекти, съгласно посоченото в ОРС, нито УО на ОП могат да задължат партньорите по ИТИ да подготвят, подават и изпълняват проектите, за които отговарят, против волята им.  Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 61 Съответно, доколкото задълженията на изпълнение на ИТИ ще доведе до про- страните в обхвата на ОРС i) ще произтичат вал всички останали проекти, вклю- пряко от съответната нормативна уредба чени в одобрената концепция за ИТИ; (специалното постановление на МС), и ii) не подлежат на принудително изпълне- 2. въпросът за отговорността на трети ние в случай на неизпълнение, ОРС реално лица, т. е. за неблагоприятните после- не представляват договор в правен сми- дици за партньорите по ИТИ от неус- съл, а вид декларация на добра воля без пех на етапа на кандидатстване и/или правна стойност. В случай, че конкрет- изпълнение от страна на други парт- ният ред и условия за подготовка и пода- ньори по ИТИ. ване на отделни проекти в рамките на одобрената концепция за ИТИ са посочени Тези въпроси, необхванати от двата проек- в акта на одобрение на тази концепция та на споразумения, са разгледани по-долу. за ИТИ, самото ОРС няма да има добавена стойност и би могло да бъде премахнато c, Интеграция на проектите и проблеми, от договорната рамка на ИТИ. свързани с отговорността на трети лица b. Слабости на проектите на типови Както е видно от клаузите за прекратяване документи в двата проектодоговора, МРРБ подкрепя подхода на стриктна интегрираност на Има два аспекта на проектите, които имат индивидуалните проекти в рамките на добавена стойност: i) предвиденото задъл- одобрената концепция за ИТИ през целия жително създаване на Координационен проектен цикъл. При този строг подход екип от партньорите по ИТИ за подпома- провалът на който и да е отделен проект, гане на разработването и подаването на включен в одобрената концепция за ИТИ, концепция за ИТИ и последващото й из- на който и да е етап от проектния цикъл10 пълнение след одобрение; ii) предвиде- автоматично води до провал на другите ното създаване на Управляващ комитет проекти от концепцията за ИТИ, незави- от участващите УО на ОП, като главен ор- симо от техния статус към момента (под- ган (umbrella body), който да ръководи и ход „един за всички“). съгласува изпълнението на интегрира- ния подход. Обосновката на МРРБ на този подход се основава на два резонни аргумента: Отделно от това, от правна точка и двата проектни варианта са с доста неконкрети- 1. Концепцията за ИТИ е одобрена за фи- зиран бланкетни документи с доста общ нансиране във връзка с интегрирания характер. Има някои ключови аспекти ефект на пакета проекти като такъв, при на интегрирания подход, които все още което всеки един от тези взаимосвърза- не са обхванати от проектите. Вероятната ни проекти е със свой принос за пости- причина е, че тези въпроси (все още) не гане на общата цел за развитие. Имен- са уредени (със специално постановле- но пакетът от проекти е бил оценен и ние на МС), нито (засега) са договорени избран да бъде финансиран, предвид между участващите институции (УО на своя принос за изпълнението на ин- ПРР, УО на други ОП и ЦКЗ). тегрираната териториална стратегия. Ако на одобрената концепция за ИТИ се Тези два взаимосвързани основни аспекта позволи да продължи да се изпълнява, са следните: въпреки неизпълнението на един или повече отделни проекти, това с обра- 1. степента на интегрираност на отдел- тно действие би опорочило оценяване- ните проекти, включени в ИТИ, през то и подбора на ИТИ, защото би пред- проектния цикъл, т.е. дали провалът ставлявало неравностойно третиране на един-единствен проект на етапа на на тази концепция спрямо останалите 10. На етап кандидатстване, договаряне и изпълнение на проекта. 62 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата кандидатстващи концепции, които не Екипът на СБ отново препоръчва на МРРБ са избрани за финансиране; да обмисли прилагането на по-мек под- ход за интегриране на проектите за ИТИ. 2. Рамката за изпълнение на ПРР 2021 – 2027 Така ще се гарантира изпълнение на рам- г. би могла да бъдат засегната неблаго- ката за изпълнение на ПРР, като същевре- приятно при неприлагане на стрикт- менно ще се осигурява достатъчно правна ния подход на интегрираност. Неус- сигурност на потенциалните партньори пех на един или повече проекти по на ИТИ, че тяхната отговорност за дейст- одобрената концепция за ИТИ ще до- вия на другите партньори ще бъде налице веде до неоптимално изпълнение на само в изключителни случаи. Така тези вече договорени програмни индика- участници биха били достатъчно моти- тори, което би могло да застраши на- вирани да се включат като партньори в временното и надлежно постигане на концепция за ИТИ. рамката за изпълнение на ОП. Възможни варианти за „по-мека“ интегра- При все че тези аргументи са основателни, ция на отделните проекти в ИТИ следва да се посочи, че „пълната (стрикт- на) интегрираност“ на проектите от одо- Според нас има два варианта за осигуря- брената концепция за ИТИ на етапите ване на “по-мека” интеграция на отдел- на кандидатстване и/или изпълнение ните проекти: би могла да има сериозни отрицател- ни последици за цялостното изпъл- 1. Да се въведат различни категории нение на интегрирания териториален проекти в пакета от проекти за ИТИ подход . Всеки неуспех на проект в рам- ките на ИТИ да кандидатства, да бъде до- Например могат да се прилагат две говорен и надлежно изпълнен би могъл проектни класификации: да доведе до пълен неуспех на всички ос- танали проекти в ИТИ. Като се има пред- (а) основни проекти („основополагащи вид, че различните проекти в рамките на за ИТИ“ ) и второстепенни проекти . една ИТИ ще бъдат подавани до различни Основните проекти ще са тези, които са УО на ОП и ще бъдат изпълнявани в раз- определящи за приноса на концепци- лични времеви рамки, би могло да има ята за ИТИ към интегрираната терито- случаи, при които дори успешно изпъл- риална стратегия (например проект за ре- нени проекти да бъдат отменени с обра- конструкция на индустриална зона ще бъде тно действие, като техните бенефициен- основен (основополагащ) проект в концепция ти бъдат задължени да възстановят вече за ИТИ с основна цел индустриално възста- получената безвъзмездни помощ. Съот- новяване чрез преустройство на индустри- ветно при неуспех е от страна на един ална зона, а второстепенни биха били напр. партньор по ИТИ (независимо от при- проект за ремонт на пътя, довеждащ до ин- чината) да подготови, да кандидатства, дустриалната зона или проект за създаване да сключи договор или успешно да из- на Център за професионална обучение, пред- пълнени своя собствен проект/и, би се назначен за бъдещия персонал на индустри- стигнало до неблагоприятни последи- алната зона, и пр.). Неизпълнението на ци, т. е. до пораждане на отговорност основен проект в концепция за ИТИ на всички останали партньори, дори и би довело автоматично до неуспех на за изрядните такива, поради причини цялата концепция, докато неизпъл- напълно извън техния контрол (т. нар. нението на второстепенните няма да „отговорност на трети лица“). има такива последствия. Отговорността на трети лица може сил- (б) Диференциране на проектите на но да обезкуражи потенциалните парт- главни и допълващи (подчинени) проекти. ньори в ИТИ да участват в партньорство (напр. проект за развитие на инфраструк- по концепция за ИТИ. Ето защо този риск тура ще бъде „главният“ проект, докато следва да бъде надлежно адресиран. проектите за меки мерки, под формата на Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 63 професионално обучение, допълващи основ- на конкретни инвестиционни приорите- ния, се считат за „подчинени”). Неуспехът ти за регионите съгласно новия интегри- на главния проект автоматично ще води ран териториален подход. до провал на допълващите (подчине- ните му) проекти, но не и обратното. Целта на прегледа е да се установи дали проектът на НКПР дефинира следните 2. Да се допусне определена гъвкавост елементи, които според екипа на СБ са на одобрената рамка за изпълнение съществени за полагането на рамката за на концепцията за ИТИ. стратегическо планиране на новия инте- гриран подход: Например в рамките на процедурата за директно предоставяне на безвъзмез- • Конкретни области/сектори/теми за дна финансова помощ за отделен про- междуобщински партньорства; ект, УО на ОП и бенефициентът на про- екта биха могли изрично да се споразу- • Общи проблеми/заплахи, свързани с раз- меят за „диапазон на толеранс” за от- витието за групи общини, общи потен- клонения от заложените стойности циали/възможности за групи общини; на индикаторите за продукти и ре- зултати по проектите, като се опре- • Класификация на общини по функ- делят условията, при които е допус- ционално-пространствени категории/ тимо бенефициентът да реализира зони с общи характеристики/профи- неизпълнение. Всяко неизпълнение ли за развитието; в рамките на посочения “диапазон на толеранс” няма да се счита за неизпъл- • Междуобщински приоритети за прос- нение на проекта. транствено развитие; примери за инте- грирани проекти и инвестиции. 5. Проект за Насоки за ИТИ Въз основа на извършения преглед са изве- дени препоръки за увеличаване на пол- Допълнителни конкретни коментари по зите от НКПР за улесняване на изпълне- проекта на Насоки за ИТИ са включени нието на новия подход. СБ насърчава МРРБ пряко в приложения документ, за справка да разгледа състоятелността на тези пре- и разглеждане от страна на МРРБ. поръки в рамките на процеса на общест- вени консултации по проекта на НКПР, който е в ход. Преглед на проекта на Национална концепция Основни констатации за пространствено по проекта на НКПР по развитие на България отношение на интегрирания териториален подход за периода 2020 – 2025 г. (14/02/2020 г.) Аналитична част на НКПР Подход при прегледа на Тематичен обхват на междуобщинското проекта на НКПР сътрудничество Проектът на НКПР, изготвен от Национал- Проектът на НКПР определя следните об- ния център за териториално развитие, с ласти, в които може да се насърчава меж- възложител МРРБ, беше предмет на пре- дуобщинско сътрудничество и създаване глед от страна на екипа на СБ с оглед оп- на междуобщински партньорства: ределяне на степента, в която стратегиче- ският документ благоприятства програ- • Осигуряване на социална инфраструк- мирането на мерки и идентифицирането тура и услуги в периферни райони (стр. 4); 64 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата • Използване на ИКТ за образование в отда- Проектът на НКПР призовава за подобря- лечени и обезлюдяващи се райони — въ- ване на състоянието на конкретни тери- преки че тези райони не са посочени тории с неблагоприятни социално-ико- (стр. 13); номически характеристики чрез пакет от мерки (стр. 36) и задава нов подход за оп- • Изграждане на газопроводна мрежа за ределяне на неформални райони с кон- съседни двойки общини Банско и Разлог, кретни характеристики, в които следва да както и Панагюрище и Пирдоп (стр. 22); се концентрира финансова подкрепа (стр. 37 и 38). Предвижда се изпълнение на ин- • Координирано развитие на общините тегрирани инвестиционни пакети в под- в рамките на 18-те функционални ур- крепа на тези неформални райони, като банистични зони в България; ясна пре- се описва и ролята на Регионалните съве- пратка обаче има само относно четирите ти за развитие (РСР) в тази връзка (стр. 38). в момента функциониращи зони — Со- фия, Пловдив, Варна и Бургас (стр. 29); Идентифицирани общи междуобщински проблеми/заплахи • Насърчаване на полицентрично и ба- лансирано териториално развитие: инте- Проектът на НКПР идентифицира след- грирано развитие в градовете, в селски- ните предизвикателства, свързани с раз- те райони и в районите със специфични витието за междуобщинските групи: характеристики; подобряване на тери- ториалната свързаност; управление на • Недостатъчни образователни, здрав- ландшафта, природните и културните ни, културни и социални услуги, как- ценности (стр. 32); то и недостатъчна обезпеченост със съ- ответните специалисти в периферните • Засилена интеграция между градски райони (стр. 4); и селски райони въз основа на парт- ньорства между ядрата на ФУЗ и други- • Отрицателни тенденции във връзка със те общини (стр. 33); застаряване на населението и свиване на дела на населението в работоспособна • Укрепване на връзките между градските възраст, които са най-силно изразени и селските райони на всички нива чрез в Северозападния регион и Видинска подобряване на достъпността и възмож- област; не са посочени обаче конкретни ностите за заетост чрез планирането на засегнати общини или райони (стр. 12); конкретни мерки за подкрепа на пери- фериите и слабо населените селски ра- • Силно намаляване на населението в сел- йони (стр. 33); ските райони с отрицателен естествен прираст, който надвишава три пъти • Териториална интеграция на гранич- стойността за градските райони (-13,5 ‰ ните райони на страната — не се посочва в сравнение с -4,1‰ за 2018 г.); дали тази цел следва да бъде постигна- та чрез междуобщинско сътрудничест- • Твърде малобройно население в 73 об- во, трансгранично сътрудничество или щини с под 6 х. жит., което застраша- посредством съчетание на двата подхо- ва самото съществуване на тези общи- да (стр. 33); ни (стр. 13); • Пространствена цялост и равностойна • Най-ниски нива на икономическа актив- достъпност на системите за обществени ност, съчетани с най-високи нива на без- услуги (с акцент на образование, здра- работица в Северозападния регион и на веопазване, култура и спорт) (стр. 36); територията на Видинска област (ниво на безработица 14,9% през 2018 г.), Враца • Изграждане на общи инвестиционни (12,9%), Монтана (12,1%). Извън този реги- зони от партньорства на общини (стр. 42). он са областите Силистра (12,2%), Разград (10,3%), Търговище (10,8%), Шумен (10,3%) Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 65 и Сливен (10,3%). Проектът на НКПР също наблюдават в областите София-град така определя, че 7 общини са с ниво на и Варна, без да се посочват общини или безработица над 40%, а 23 с нива между райони (стр. 12); 25% и 40%. Не е уточнен видът или мес- тоположението на тези общини (стр. 14); • Концентрация на инвестиции в НИРД в области София-град (68,5% от общите • Отсъствие на здравни услуги в отдале- разходи за страната) и Пловдив (6,1%) чени и труднодостъпни райони (стр. 16); (стр. 18); • Много ниски инвестиции за научноиз- • 6 общини с голям потенциал за туризъм следователска и развойна дейност (НИРД) (Несебър, Варна, Балчик, София, При- в области Видин, Враца, Монтана, Хас- морско и Созопол), в които са концен- ково, Търговище — с дял под 0,3% от об- трирани 67% от всички реализирани но- щата стойност за страната (стр. 18); щувки (стр. 19); • Много ниско ниво на чуждестранни • Огромен успех на промишлено-логис- инвестиции в области Монтана и Си- тичния клъстер „Тракия икономическа листра (стр. 18); зона” — резултат от партньорство на 9 об- щини — Пловдив, Асеновград, Калояно- • Няколко селски и нетрансформирани во, Куклен, Марица, Първомай, Раков- индустриални района с недостатъчна ски, Родопи и Стамболийски (стр. 41); транспортна свързаност и трудови ре- сурси и необходимост от насочване на • Посочени са няколко успешни приме- мерки за преструктуриране. Тези райо- ра за междуобщинско сътрудничество ни не са конкретизирани в проекта на за изграждане на индустриални зони: НКПР (стр. 19); Симитли-Благоевград, Сливен-Ямбол, Габрово-Севлиево. Планира се изгражда- • Недостатъчно развита мрежа от пътища нето на четири нови индустриални зони от първи клас в северните, периферните в София, като най-голямата се предвиж- и граничните райони на страната (стр. 21); да да е в северните райони на столица- та — Кремиковци, Нови Искър и Връбни- • Цели области — Видин, Смолян и Кър- ца. Клъстер „Черноморска икономическа джали — са извън газопреносната мре- зона” е друга важна инициатива на ос- жа (стр. 22); новата на ПЧП, с принос за изпълнение- то на „Ускорен план за икономическо • Липса на интернет свързаност в области- развитие и възраждане на Североизточ- те Кърджали, Перник, Видин и Хасково на България 2019 – 2030 година” (стр. 42). (стр. 23); най-високи нива на замърсява- не на въздуха в градовете Видин, Пло- вдив, София и Гълъбово (стр. 24); Стратегическа част на НКПР • Замърсени крайбрежни води във Ва- Класификация на общини по функцио- рна и Бургас на Черноморското край- нално-пространствени категории/зони с брежие (стр. 24); общи характеристики/профили по отно- шение на развитието Идентифицирани общи междуобщински потенциали/възможности Макропространствената структура на на- ционалната територия се формира от ос- Проектът на НКПР определя следните по- новния териториален модул — общината. тенциали за развитие за междуобщин- Проектът на НКПР представя няколко под- ски групи: хода за групиране на общини, като се оп- ределят райони със специфични терито- • По-благоприятни тенденции, свърза- риални характеристики, напр. централ- ни със застаряване на населението се ни и периферни, силно, средно и слабо 66 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата урбанизирани, развити и изоставащи, Такива са 96 общини с центрове средни крайбрежни, гранични, планински. Но- и малки градове; менклатурата на районите със специфич- ни характеристики е отворена и се фор- • Слабо урбанизирани общини (перифер- мира от характера и целите на планира- ни) — на малки градове или села, при ните намеси (стр. 53). които над 50% от населението живее в населени места под 5 хил. жит. или об- Основната териториална типология, из- щините са с център град под 5 хил. жит. ползвана в проекта на НКПР е въз основа Такива са 153 общини с центрове много европейската методика за определяне на малки градове и села. степента на урбанизация: Градовете-центрове от високо йерархично • Силно урбанизирани общини (централ- равнище оказват влияние във функцио- ни) — на големи градове, при които над нално и в пространствено отношение на 50% от населението е концентрирано съседни населени места и по този начин в населени места над 50 хил. жит. или започват да формират полета на влия- общините са с център град над 50 хил. ние или агломерационни образувания жит. Такива са 16 общини с центрове го- от типа Функционални урбанистични леми градове; зони (ФУЗ) (Functional Urban Areas — FUA) (стр. 54). Осите на урбанистично развитие • Средно урбанизирани общини (меж- са полицентрични линейни зони, фор- динни) — на средни градове, при които мирани при интегрирането на полюси- над 50% от населението живее в населе- те на развитие (големите и средни гра- ни места от 5 до 50 хил. жит. или общи- дове) с транспортно-комуникационната ните са с център град от 5 до 50 хил. жит. мрежа на страната. Тези оси съвпадат и с ФИГУРА 3.1 НКРП Туристически райони Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 67 културните коридори в Югоизточна Ев- основа на установени демографски, ико- ропа, които обвързват едни от най-цен- номически, екологични и климатични ните културни паметници в България. рискове (стр. 110): (стр. 54). ФУЗ имат съществена роля за ин- теграцията между различните общини • крайбрежни (по Черноморското край- (стр. 55). Нововъзникващите туристиче- брежие и по река Дунав) (стр. 120); ски агломерационни райони също са ва- • планински (стр. 123); жна част от териториалната структура на • гранични (стр. 124); България (стр. 65). Посочени са общини- • селски. те с ограничен достъп до публични услу- ги, вкл. съседни общини, които могат да НКПР дава първоначална информация от- формират групи (карта на стр. 89). Про- носно процеса за определяне на селски- ектът на НКПР отразява Националната те общини по Програмата за развитие на концепция за туристическо районира- селските райони и делимитацията по от- не и обособява 9 различни туристически ношение на ПРР за 2021 – 2027 г. Биха мог- района. Тези райони следва да са основа- ли да бъдат възприети различни подходи та за изпълнение на програми и проекти за целта, вкл. (i) прилагане на категори- за развитието на регионални туристиче- ята „слабо урбанизирани общини“ (към ски продукти. момента 152) или (ii) групиране на всич- ки общини без градски център с над 20 Проектът на НКПР обособява територии х. жит. Все още предстои вземането на със специфични характеристики. Техни- окончателно решение, като проектът на те граници са въз основа на специфич- НКПР включва карта, отразяваща подхо- ни географски характеристики, както да, свързан с двайсетхиляден брой жи- и конкретно местоположение или въз тели (стр. 125). ФИГУРА 3.2  Характеристики на общини с центрове под 20 000 жители 68 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Различни видове рискове засягат тери- на синергии между инвестиции в облас- ториите, напр. екологични рискове (от тта на туризма и културното наследство климатичен, хидроложки и геоложки (карта на стр. 116). характер (стр. 126); демографски рискове (в които населението намалява над 30% В проекта за НКПР тези типове територии за 10 годишен период (стр. 127); с иконо- са посочени като „неформални райони“ мически неблагоприятни фактори (ос- (стр. 111). Надгражда се върху идентифи- новно припокриващи се с предходна- цираните територии със специфични ха- та категория). Териториите за опазване рактеристики за дефиниране на функ- на ландшафта, природните и културни ционални зони за целенасочена подкрепа. ценности обхващат защитени терито- Съгласно дефиницията, функционална рии (съгласно националните критерии) зона е компактна пространствена систе- и защитени зони (НАТУРА 2000) и съста- ма от функционално обвързани терито- вляват 35% от територията на страната. рии, характеризиращи се с общи/сходни Общините с голям дял защитени тери- условия и цели (стр. 129). В концепция- тории са основно съседни и са с висока та се предлагат два типа функционални степен на пространствена концентрация зони — 1. „силно стагниращи” (социал- (карта на стр. 112). Териториите с най-го- ни зони), изискващи основно социални ляма важност за опазване на културното мерки и 2. зони за „стимулирано разви- наследство са представени като зони с тие”, изискващи предимно икономиче- концентрация на обекти на културното ски мерки. наследство. Също така тези зони са обо- собени в контекста на 9 туристически Социалните зони са обособени въз ос- района, което обуславя потенциал за ин- нова на процедура за подбор, състояща тегриране на инвестиции и за постигане се от четири стъпки: 1. Оценка по три ФИГУРА 3.3 Зони за социална целенасочена подкрепа по линия на ИТИ Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 69 критерия „общ прираст на население- • Предвиденият обхват на интервенци- то”, „произведена продукция” и „без- ите следва да насърчава: работица”; 2. агрегиране на интегри- ран индекс и определяне на първите 90 • Териториално сближаване — чрез по- сред най-слабите общини; 3. Изключ- добряване на свързаността на всички ване на общините, разположени в бли- нива, укрепване на мрежата от град- зост до ядра (градове-центрове); 4. Окон- ски центрове и разгръщане на тран- чателно определяне на зоните за целе- сграничното, междурегионалното насочена подкрепа, които се състоят от и международното сътрудничество; 3 или повече общини. В резултат се по- лучават 8 групи, обхващащи 55 общини • Икономическо сближаване — чрез (стр. 130). Тези зони са определени за со- подкрепа на развитието и разгръща- циална целенасочена подкрепа по ли- нето на регионалния потенциал и ния на интегрирани териториални ин- опазването на околната среда; вестиции. Зони за стимулирано разви- тие са зони, представляващи непрекъс- • Социално сближаване — чрез създа- нати урбанистични оси. Повечето от тях ване на условия за развитие на човеш- включват ФУЗ и градски центрове за ин- ки капитал (стр. 68). тегрирано градско развитие. Определе- ни са четири оси. • Свързване на български градове по оси за градско развитие, интегрирани в пане- Два вида неформални райони са пред- вропейската мрежа от градове с транс- ставени в комбинирана карта на стр. 133 национално значение и в паневропей- заедно с десетте най-големи града. Про- ските оси за развитие (стр. 68); ектът на НКПР представя заключение, че зоните, дефинирани за периода 2021 – 27 • Свързване на важни обекти на нацио- г., следва да получат целенасочена под- налното културно наследство в регио- крепа. Някои от зоните се припокриват, нален и паневропейски културни кори- което може да стимулира създаването на дори (стр. 69); синергии за развитие. • Стратегическата рамка на проекта на Идентифициране на междуобщински при- НКПР включва приоритети за развитие оритети в областта на пространственото за следните видове територии: развитие • Приоритет 1.2.6. Подпомагане на Проектът на НКПР определя няколко при- най-слабите неформални райони оритета в тази връзка: (групи общини) чрез мерки със со- циална насоченост. Този приоритет • Общи дейности и партньорства за прос- е част от СЦ 1.2. полицентрично те- транствено планиране и градоустрой- риториално развитие (стр. 70); ство между общини, част от ФУЗ, около големи и средни градове (стр. 64); • Приоритет 1.2.7. Определяне на не- формални райони (функционални • Стабилизиране на градовете от 4-то йе- зони) като балансьори на простран- рархично ниво, което да подкрепя раз- ственото развитие и стимулирането витието и услугите в селските райони, им чрез публично инициирани ин- особено в граничните такива (стр. 65); вестиции с водеща икономическа на- соченост. Този приоритет е част от • Кохезионните мерки ще имат три изме- СЦ 1.2. полицентрично териториал- рения: европейско — с други региони на но развитие (стр. 70); страни членки на ЕС; национално — меж- ду региони за планиране от ниво 2 в стра- • СЦ 2.2. Стимулирано развитие на специ- ната; и вътрешнорегионално — между фични територии с цел прилагане на области и общини в регионите. интегрирано планиране и стимулирано 70 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата развитие на територии със специфич- iii. Подкрепа за планински гранич- ни характеристики като крайбрежни, ни територии чрез развитие на гранични, планински и периферни. биоземеделие в общини с полив- Сред петте приоритета по тази цел са: ни земи, биоживотновъдство в сертифицирани райони, екот у- i. Интегрирано управление и устойчи- ризъм в най-щадящите му фор- во развитие на Черноморското край- м и, да н ъч н и п референ ц и и за брежие и морските пространства, в конвенционални производства т. ч. чрез трансгранично сътрудни- (хранително-вкусови, шивашки, чество със съседни страни от Черно- дървообработващи) и др.; морския регион за въвеждане на Ин- тегрираната морска политика чрез iv. Реализация на инициативата „Ев- инструментите за пространствено ропейски зелен пояс” за устойчиво планиране и екосистемен подход; развитие и опазване на природата в планинските гранични територии ii. Приобщаване на българските край- чрез създаване и съвместно упра- дунавски общини и области в об- вление на трансгранични защите- щоевропейския Дунавски регион ни територии; и и развитие на трансгранични парт- ньорства и еврорегиони за интегри- v. Възстановяване на нарушените те- рано управление на басейна на ре- ритории, на екологичното равно- ката, опазване на водите, почвите и весие и биологичното разнообра- биоразнообразието и стимулиране зие, адаптиране към измененията на икономическото развитие, ко- на климата и намаляване на риска муникациите и културния обмен; от природни бедствия. ФИГУРА 3.4 Планински и полупланински общини Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 71 ФИГУРА 3.5 Гранични общини Проектът на НКПР също така формулира системите на образованието, здравео- шест ключови цели за пространствено пазването, на социалните и културни развитие в България: услуги, чрез сътрудничество и коопе- риране на общини (стр. 75); • Стимулиране развитието на поли- центрична мрежа от градове-центро- • Реконструкция и доизграждане на ве — чрез подобряване на свързаността транспортната и инженерно-техни- им и повишаване на икономическата ческата инфраструктура за подобрява- им мощ (стр. 74); не на мобилността, комуникативността и достъпа до услуги (стр. 75); • Подобряване качеството на урбани- зираната среда в основните опорни • Оползотворяване на потенциала на центрове на полицентричната мре- малките населени места с характерни жа — чрез интегрирано възстановява- природни и културни ценности и из- не и развитие; (стр. 74); ползването му като стимулатор на ико- номическото развитие (стр. 75). • Създаване на повсеместни условия за икономически растеж — чрез опти- Посочва се необходимост от преработ- мално оползотворяване на местните ка на Закона за устройство на територия- ресурси , стимулиране на алтернатив- та, така че общите устройствени планове на заетост и развиване на нови умения (ОУП) на общините да обхващат не само и знания (стр. 74); самата община, но и цялостно съответ- ните ФУЗ, което би следвало да насърчава • Подобряване на качеството и поддър- и способства по-интегриран подход към жане на пространствената цялост на планирането на интервенции за развитие 72 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата (стр. 76). Препоръчва се сътрудничеството • Партньорствата като новата движе- и партньорството между общини с ядра ща сила в пространственото разви- от 4-то йерархично ниво за предоставяне тие (стр. 149). на споделени услуги в здравеопазването, образованието, културата и социалната Примери за интегрирани проекти и ин- подкрепа (стр. 77). Установена е необхо- вестиции димостта от координация на развитието на икономически клъстери и неформал- Интегрираните проекти с регионално ни райони със специфични проблеми и въздействие подлежат на дефиниране потенциали (стр. 110). в Регионалните схеми за пространстве- но развитие (РСПР) — това представлява Проектът на НКПР също така дефинира една от най-важните стратегически насо- четири цели по отношение на сектор- ки на проекта за НКПР за разработката на ните политики и тяхната реализация РСПР. Посочени са общо 13 изисквания за в България: изготвянето на РСПР, сред които са и до- лупосочените, които са тясно свързани с • Агломерацията като една от желаните интегрирания подход: форми на сътрудничество — залегнала в основата на осъществяването на НКПР и • Интегриране на регионалното и прос- ключ за ефективно усвояване на инвес- транственото планиране; тиции с финансиране от ЕС. Политиката за стимулиране на агломерациите, като • Формулиране на средносрочни цели, сдружения на равнопоставени общини, приоритети и перспективи, съобразно може да се реализира чрез регламенти- регионалните специфики и НКПР; ране на координирани съвместни дейст- вия с оглед общо развитие (стр. 148); • Координация и надлежно отразяване на различните секторни цели (здраве- • Равнопоставени отношения между сел- опазване, образование транспорт и пр.); ските райони и градовете — запазвайки автономността си, градовете и селските • Планиране и изпълнение на интегри- райони следва да си сътрудничат чрез рани подходи за териториално развитие интегрирано пространствено развитие на регионите (не е обяснено подробно); за постигане на устойчив икономически растеж, екологичен и социален баланс. • РСР следва да участват в процеса на раз- Специфичните материални и немате- витие; риални ресурси на градовете и селски- те им райони, специфичният им облик, • Идентифициране на интегрирани про- следва да се вграждат в плановите до- екти (с регионално въздействие) въз ос- кументи и в прилагането на секторни- нова на партньорства; те политики на всички нива (стр. 148); • Идентифициране на мерки, свързани с • Засилване на териториалното въз- развитието на административен капаци- действие на секторните полити- тет за целите на новата регионална по- ки — пространственото развитие е пря- литика, със съдействието на централна- ка функция на секторното планиране та власт, като комплексът интегрирани и това важи с особена сила за транспорт- проекти, идентифицирани в РСПР след- ната и туристическата инфраструкту- ва да е съпътстван от инициативи за при- ра, електропреносните мрежи, продук- вличане на работна сила (стр. 145); топроводите. Застъпва се тезата в полза на обща пространствена ориентация на Проектът на НКПР индикира необходи- секторните политики (но без да се по- мостта от изготвяне на общи устройстве- сочват подробности) (стр. 149); ни планове за групи общини (стр. 148). Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 73 Изводи от прегледа и препоръки за • Развиване на регионални туристи- изменение на проекта за НКПР чески продукти въз основа на природ- ни ресурси и концентрация на обекти Проектът за НКПР определя основния мо- на културното наследство, обхващащи дел за полицентрично развитие на Бълга- групи общини. рия, при който се интегрират различни- те йерархични нива на градски центро- 18 ФУЗ са изведени като главни територи- ве и оси за развитие в единна простран- ални звена за сътрудничество между об- ствена система. Също така в документа щините. Подчертана е недостатъчната се обособяват различни територии със нормативна база за координирано пла- специфични характеристики въз осно- ниране и управление в агломерациите. ва на географски или социално-иконо- мически критерии. С отчитане на всич- Друг подход, прилаган в проекта на НКПР за ки тези пространствени слоеве, проектът определяне на инвестиционни зони, как- на НКПР ясно идентифицира компле- то и за сътрудничество, са неформални- кса от проблеми и потенциали, свърза- те райони, разделени на два вида функ- ни с развитието на територията на ця- ционални зони: лата страна и така задава пространстве- ната рамка за развитие на инвестици- i. силно стагниращи (социални зони) и ите в страната . ii. зони за стимулирано развитие. Необходимо е да се подчертае, че с проек- В известна степен функционалните зони та на НКПР се прави решителна и сил- са приоритизиране на най-различни те- но приветствана стъпка към по-силно ритории със специфични характеристи- насочване върху и концентрация на ки, също дефинирани в НКПР. На прак- мерки за регионално развитие, като за тика проектът на НКПР дефинира агло- първи път се обуславя преход от специ- мерационните територии, и в частност фични територии с голям обхват към десетте най-големи града, заедно с два- много по-ограничени функционални та типа функционални зони като ос- зони, обособени за целите на целенасоче- новни точки за инвестиции за периода на и интегрирана подкрепа. Проектът на 2021 – 2027 г. Това е решителна стъпка за НКПР ясно предпоставя идеята за инте- постигането на значително по-голяма гриран подход и насърчава сътрудни- концентрация на ресурси и повишава- чеството между общини. не на потенциала за допълващи се ре- зултати и ефекти, въз основа на цялос- Както в аналитичната, така и в стратеги- тен методически подход . ческата част на проекта на НКПР, много- кратно се визира и утвърждава идеята Налице е необходимост от по-решите- за единен подход и междуобщинско лен подход за насърчаване на интегри- сътрудничество. Посочените сектори и рано териториално развитие за различ- тематични области за интегриран под- ни групи общини . Тази цел може да се ход са основно: постигне чрез включване на специал- на цел в проекта на НКПР, заедно с ясна • Предоставяне на качествени и дос- дефиниция на зони и мерки за инвес- тъпни здравни, образователни, кул- тиции. В това отношение могат да бъдат турни, социални и административни дадени следните препоръки. услуги в периферни и слабо урбани- зирани територии; Препоръка 1 • Съвместно изпълнение на ключови Допълване на стратегическите цели на инфраструктурни проекти , включи- проекта на НКПР със специфична цел телно подобряване на транспортния дос- за изпълнение на интегрирания под- тъп, газификацията и изграждането на ход . Темата в момента е разделена между индустриални зони; Специфична цел (СЦ) 1.2. Полицентрично 74 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата териториално развитие (Приоритет 1.2.6. специфичните територии, което донякъ- Подпомагане на най-слабите неформал- де замъглява идеята за интегриран под- ни райони (групи общини) чрез мер- ход към групи общини. Би могла да се ки със социална насоченост и Приори- формулира една-единствена специфич- тет 1.2.7. Определяне на неформални ра- на цел към първата стратегическа цел с йони (функционални зони) като балан- необходимите приоритети за подкрепа сьори на пространственото развитие и на интегрирания подход в обозначени- стимулирането им чрез публично ини- те ФУЗ и подбраните зони. циирани инвестиции с водеща иконо- мическа насоченост и СЦ 2.2. Стимулира- В таблицата по-долу са дадени предло- но развитие на специфични територии. женията за преработка на раздела, посве- Налице е смесване на различна терми- тен на стратегическите цели в проекта на нология при описанието на неформал- НКПР, като в същото време се запазва ори- ните райони, функционалните зони и гиналната структура. ТАБЛИЦА 3.2 Предложение за преработка на раздела в проекта на НКПР, посветен на стратегиче - ските цели Стратегически цели на НКПР (сегашна версия) Предложено изменение Стратегическа цел 1: Териториално сближаване — чрез Стратегическа цел 1: Териториално сближаване — чрез подобряване на свързаността на всички нива, укреп- подобряване на свързаността на всички нива, укреп- ване на мрежата от градове-центрове и развитие на ване на мрежата от градове-центрове и развитие на трансгранично, междурегионално и транснационално трансгранично, междурегионално и транснационално сътрудничество сътрудничество Специфична цел 1.1. Интегриране в европейското Специфична цел 1.1. Интегриране в европейското пространство; пространство; Специфична цел 1.2. Полицентрично териториално разви- Специфична цел 1.2. Полицентрично териториално разви - тие — 7 приоритета, вкл.: тие — 5 приоритета; 1.2.6. Подпомагане на най-слабите неформални райони 1.2.6. Подпомагане на най-слабите неформални райони (групи общини) чрез мерки със социална насоченост; (групи общини) чрез мерки със социална насоченост; 1.2.7. Определяне на неформални райони (функционални 1.2.7. Определяне на неформални райони (функционални зони) като балансьори на пространственото разви- зони) като балансьори на пространственото разви- тие и стимулирането им чрез публично инициирани тие и стимулирането им чрез публично инициирани инвестиции с водеща икономическа насоченост инвестиции с водеща икономическа насоченост Специфична цел 1.3. Съхранено природно и културно Специфична цел 1.3. Съхранено природно и културно наследство — 5 приоритета; наследство — 5 приоритета; Специфична цел 1.4. Интегрирано териториално развитие за групи общини — 3 приоритета: 1.4.1. Създаване на функционални зони за интегрирани териториални инвестиции чрез групиране на общини с общи характеристики и цели; 1.4.2. Предоставяне на финансова подкрепа за пакети с интегрирани проекти; 1.4.3. Развиване на административен капацитет за инте- грирани териториални инвестиции; Стратегическа цел 2: Икономическо сближаване — чрез Стратегическа цел 2: Икономическо сближаване — чрез подкрепа на развитието и разгръщането на регионалния подкрепа на развитието и разгръщането на регионалния потенциал и опазването на околната среда потенциал и опазването на околната среда Специфична цел 2.1. Регионална конкурентоспособност в Специфична цел 2.1. Регионална конкурентоспособност в подкрепа на растежа — 7 приоритета; подкрепа на растежа — 7 приоритета; Специфична цел 2.2. Стимулирано развитие на специфични Специфична цел 2.2. Стимулирано развитие на специ - територии — 5 приоритета: фични територии — 6 приоритета: 2.2.1. Интегрирано управление и устойчиво развитие на 2.2.1. Интегрирано управление и устойчиво развитие на Черноморското крайбрежие и морските простран- Черноморското крайбрежие и морските простран- ства, в т. ч. чрез трансгранично сътрудничество със ства, в т. ч. чрез трансгранично сътрудничество със съседни страни от Черноморския регион за въвеж- съседни страни от Черноморския регион за въвеж- дане на Интегрираната морска политика чрез дане на Интегрираната морска политика чрез Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 75 Стратегически цели на НКПР (сегашна версия) Предложено изменение инструментите за пространствено планиране и еко- инструментите за пространствено планиране и еко- системен подход; системен подход; 2.2.2. Приобщаване на българските крайдунавски общини 2.2.2. Приобщаване на българските крайдунавски общини и области в общоевропейския Дунавски регион и раз- и области в общоевропейския Дунавски регион и раз- витие на трансгранични партньорства и еврореги- витие на трансгранични партньорства и еврореги- они за интегрирано управление на басейна на реката, они за интегрирано управление на басейна на реката, опазване на водите, почвите и биоразнообразието и опазване на водите, почвите и биоразнообразието и стимулиране на икономическото развитие, комуника- стимулиране на икономическото развитие, комуника- циите и културния обмен; циите и културния обмен; 2.2.3. Подкрепа за планински гранични територии чрез раз- 2.2.3. Подкрепа за планински гранични територии чрез раз- витие на биоземеделие в общини с поливни земи, витие на биоземеделие в общини с поливни земи, биоживотновъдство в сертифицирани райони, еко- биоживотновъдство в сертифицирани райони, еко- туризъм в най-щадящите му форми, данъчни префе- туризъм в най-щадящите му форми, данъчни префе- ренции за конвенционални производства (хранител- ренции за конвенционални производства (хранител- но-вкусова, шивашки, дървообработващи) и др. но-вкусова, шивашки, дървообработващи) и др.; 2.2.4. Реализация на инициативата „Европейски зелен пояс” 2.2.4. Реализация на инициативата „Европейски зелен пояс” за устойчиво развитие и опазване на природата в за устойчиво развитие и опазване на природата в планинските гранични територии чрез създаване и планинските гранични територии чрез създаване и съвместно управление на трансгранични защитени съвместно управление на трансгранични защитени територии; територии; 2.2.5. Възстановяване на нарушените територии, на еколо- 2.2.5. Възстановяване на нарушените територии, на еколо- гичното равновесие и биологичното разнообразие, гичното равновесие и биологичното разнообразие, адаптиране към измененията на климата и намаля- адаптиране към измененията на климата и намаля- ване на риска от природни бедствия ване на риска от природни бедствия 2.2.6. Подкрепа за функционални зони за интегрирано раз - витие като балансьори на пространственото разви - тие и стимулирането им с публични инвестиции; Стратегическа цел 3: Социално сближаване чрез създа- Стратегическа цел 3: Социално сближаване чрез създа- ване на условия за развитие на човешки капитал ване на условия за развитие на човешки капитал Специфична цел 3.1. Пространствена свързаност и достъп Специфична цел 3.1. Пространствена свързаност и достъп до услуги — 3 приоритета; до услуги — 4 приоритета, вкл.: 3.1.4. Подкрепа за функционални зони за интегрирано раз - витие за по-добър достъп до и качество на публични услуги; Специфична цел 3.2. Качеството на образователни, Специфична цел 3.2. Качеството на образователни, здравни, социални и културни услуги — 4 приоритета. здравни, социални и културни услуги — 4 приоритета. Препоръка 2 общински единици, а по-скоро оси; кое- то означава, че точният териториален об- Допълване на раздела за неформални хват не е дефиниран. Картата дефинира райони със специфични характеристи- и социални зони (8 групи с 55 общини). ки, проблеми и потенциали с карта и оп- Някои от тези групи се състоят от общи- исание на подходящите зони за прила- ни, разположени в два различни района гане на интегрирания подход. Конкрет- за планиране от ниво 2, което би могло да но предложение за зони (групи общини) доведе до известни трудности по отноше- за интегриран подход и междуобщинско ние на планирането и осъществяването сътрудничество ще подчертае важността на инвестициите. Освен идеята за гъвка- на новата парадигма на политиката и ще во определяне на зоните, предложената способства за нейното прилагане. Пред- водеща роля на РСР във връзка с пакети- ложената комплексна карта би разясни- те с интегрирани проекти предопределя ла и прецизирала идеята на интегрира- съответствието на зоните с границите на ния подход по линия на функционал- районите за планиране (NUTS 2). Също така ните зони. Също би дала много ясна на- проектът на НКПР определя тези надре- сока за работата на РСР. гионални зони, но това не е отразено в РСПР, които са сведени до горепосочени- Настоящата карта от проекта на НКПР те граници (вж. по-долу картата от про- включва зони за стимулирано развитие, екта на НКПР и от проекта на РСПР за Се- но те не са зони, обособени въз основа на вероизточен район). 76 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата ФИГУРА 3.6 Зони за стимулирано развитие ФИГУРА 3.7 Регионална схема за пространствено развитие — Североизточен район Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 77 Предвид че различните видове функцио- В същото време зоните, определени по- нални зони и агломерации се припокри- настоящем, могат да бъдат допълнени с ват и проектът на НКПР насърчава проек- елементи от други карти. Например в мо- ти, пораждащи синергии за развитието, мента Приоритетна ос III за стимулирано най-подходящите зони за покритие с развитие между Варна и Бургас не включ- интегрирани проекти могат да бъдат ва община Балчик, въпреки че именно Ва- изведени въз основа на припокриване рна и Балчик са част от концентрация на на различните зони, характеризиращи обекти на културното наследство и съот- се с дадени проблеми или потенциали, ветно с оглед създаване на регионален ту- свързани с развитието за развитието. Та- ристически продукт. Друг пример: соци- кава карта може да обединява картата на алните зони в момента са определени въз стр. 133 и картите с агломерационните те- основа на три критерия, вкл. демограф- ритории, туристическите територии, ра- ски ръст, производителност и безрабо- йоните с концентрация на обекти на кул- тица, но не обхващат много важния въ- турното наследство, територии с природ- прос, свързан с достъпа до публични ус- ни ценности и територии с влошаващи се луги (вж. картата по-долу). публични услуги. Картата не би следвало да е въз основа на механично наслагване Препоръка 3 на отделните слоеве, а по-скоро на иден- тифициране на ясни групи общини за Алтернативно, проектът на НКПР може целите на изпълнение на интегрира- да бъде допълнен не с конкретна кар- ния подход . Следва да е въз основа на та, а с указания за определяне на зони функционални зони, но и да отразява за интегриран подход в рамките на други важни условия, като граници на РСПР, с отчитане на изводите от проекта районите за планиране. на НКПР за ролята на агломерационните ФИГУРА 3.8 Общини със затруднен достъп до публични услуги 78 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата райони, двата типа функционални зони, ИТИ, която да се прилага за следващата културно-туристическия и природния Програма за развитие на регионите (ПРР) потенциал както и официалните грани- и съответните ОП, предвиждащи средства ци на регионите. за новия интегриран териториален под- ход. Фактът, че процесът на разработване Препоръка 4 на рамка за оценяване и подбор на кон- цепции за ИТИ е вече в ход свидетелства, Указанията, споменати в Препоръка 3, мо- че МРРБ напълно отчита важността на тази гат да бъдат разгърнати с идентифици- задача за полагане на основите за бъдещи ране на ключови профили/приоритети, дейности, свързани с програмирането. свързани с развитието в групите общи- Екипът на СБ приветства тези усилия и ни, което да осигури съответствие между остава с готовност да предоставя съдей- общите национални цели за развитие и ствие и съвети, необходими за прецизи- по-специфичните решения на регионал- ране на аспектите и съгласно условията на но и местно ниво. Например тези прио- споразумението за възмездни консултант- ритети могат да покриват предоставяне- ски услуги, подписано между МРРБ и СБ. то на висококачествени публични услуги, изграждане на индустриални и икономи- Екипът на СБ в пълна степен оценява по- чески зони, оползотворяване на природ- ложителните стъпки, предприемани от ния и културния потенциал, развитие на МРРБ за ефективно включване на упра- човешките ресурси и увеличение на ико- вленския състав на РСР в процедурата за номическата активност и заетост. подбор на концепции за ИТИ. Налице са обаче сериозни кратко-, средно- и дъл- госрочни рискове, свързани с механи- Преглед на Проект на зма във вида, в който е предложен, кои- то са описани в настоящия документ. По- концепция за оценя- ради това екипът на СБ предлага МРРБ да ване и подбор на кон- обмисли алтернативен подход. При та- цепции за ИТИ на ниво къв подход следва надлежно да се съче- таят необходимостта от предоставяне на РСР през програмен по-силно участие на регионалното ниво период 2021 – 2027 г. при подбора на концепции за ИТИ с не- (10/02/2020 г.) обходимостта от прозрачен и надежден, прецизно калибриран механизъм, за да се гарантира подбора на висококачест- На 24 януари 2020 г. МРРБ предостави за вени проекти. преглед на Световната банка (СБ) Проект на концепция за оценяване и подбор на концеп- В случай че МРРБ е съгласен, екипът на СБ ции за интегрирани териториални инвестиции може да формулира препоръки за меха- (ИТИ), което ще се провежда на ниво РСР. низъм за оценяване и подбор, който да Проектодокументът очертава: детайли- бъде разгледан допълнително от МРРБ. те на процедурата по оценяване и подбор, Тези препоръки биха могли да се дадат, вкл. времева рамка и хронология; обхва- след като екипът на СБ изпълни прегледа та на участието и отговорността на екс- на проектите на РСПР, който е в ход, като пертния и управленския състав на РСР, това се допълни с анализ на решенията, ролята на обществеността, идеи за сис- прилагани в други страни от ЕС относно тема от критерии за подбор и механизма механизми за оценяване и подбор с учас- за точкуване. тие на регионалните нива. Един от вари- антите би могъл да включва участие на Ролята на този документ е толкова клю- РСР в процеса на разработване на крите- чова, че не може да бъде подценявана, тъй риите за оценяване за пакетите проекти за като залегналите в него допускания ще ИТИ на ниво отделни ОП, като РСР ги адап- доведат до напълно разгърната система тират, за да отразяват конкретните реги- за оценяване и подбор на концепции за онални приоритети за развитие. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 79 A. Допускания на екипа на СБ подкрепа за тяхното изпълнение. Проек- при предварителния преглед тът на концепция обаче изглежда съдър- на проекта на концепция жа прекомерно ниво на субективност при оценяването и подбора на концепции Разбирането на екипа на СБ е, че предви- за ИТИ, което поражда редица сериозни деният в концепцията механизъм за оце- притеснения. Съгласно предложения ме- няване и подбор има за цел постигането ханизъм, 30% от цялостната оценка ще се на две ключови стратегически цели: формира от експертното оценяване, извър- шено от Звената за предварителен подбор 1. Гарантиране на подбор на високо- в РСР, а останалите 70% ще се формират от: качествени концепции за ИТИ с по- индикация за обществена подкрепа (20%); тенциал за най-силно регионално въз- индивидуално оценяване (скоринг) от чле- действие. Такава концепция за ИТИ би новете на управленския състав на РСР (45%); се състояла от интегрирани и допъл- и заключително гласуване на същите (5%). ващи се проекти, допустими за фи- На оценяването от страна на управленския нансиране по отделните ОП, които да състав на РСР може да се гледа като на de facto могат да се изпълняват успешно от съ- вземане на решение въз основа на поли- ответните бенефициенти — членове на тическа преценка, съобразно субективни партньорства по концепции за ИТИ, и лични предпочитания, а не въз основа на обективно оценяване на качеството. Дава- 2. Изграждане на капацитет и призна- нето на възможност на обществеността да ние за надеждност на РСР в качество- оценява проектни концепции е във висо- то им на важни и ефективни елементи ка степен необичайно и също би могло да на рамката за управление на средства от е обект на превратно използване. Предим- ЕС, допринасящи за ефективно изпъл- но субективният обхват на предложеното нение на интервенции, отчитащи кон- в механизма оценяване също така би на- кретните местни особености, съгласно правил задачата за осигуряване на канди- новия интегриран териториален подход. датите с отхвърлени концепции на надлеж- но обоснована обратна връзка, способства- Важно съображение е необходимостта от ща повишаване на качеството на концеп- разработването и прилагането на опера- цията, много трудна, ако не и невъзможна. тивна рамка за участие на РСР, която е прозрачна, би сработила на практика и е ефективна, благоприятстваща за укреп- Идентифицирани рискове, свърза- ване на легитимността и авторитета на ни с предложения механизъм за тези органи във времето. оценяване и подбор Тези допускания са използвани за цели- 1. Формално правно несъответствие с те на предварителния преглед от стра- европейската и националната норматив- на на екипа на СБ и доведоха до следни- на уредба те коментари. Екипът на СБ е установил две групи прав- ни рискове, свързани с предложения B. Първоначални коментари механизъм: по предложения механизъм за оценяване и подбор a. Риск от формално правно несъответ- ствие с разпоредбите на предложение- Коментари от общ характер то за РОР и българския Закон за упра- вление на средствата от ЕСИФ, и Екипът на СБ отчита необходимостта от ак- тивно участие на РСР в оценяването и под- b. Невъзможност на УО на ОП да делеги- бора на ИТИ и увеличаването на регионал- рат на РСР дискреционни правомощия ното въздействие на интервенциите, като при взимането на решения, свързани с в същото време се гарантира обществена подбора на концепции за ИТИ. 80 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата • Предложение за РОР 2021 – 2027 г. на ОП (срв. чл. 43, ал. 1) като бенефици- ент за съответна дейност. Съгласно чл. 67 от предложението за РОР: Съгласно проекта на концепция, бе- „Управляващият орган определя и при- 1. нефициентите по проектите няма д лага критерии и процедури за подбор бъдат предварително определяни в съ- на операции, които са …, прозрачни ответните ОП, а ще бъдат подбирани от [...].Критериите и процедурите гаран- РСР в рамките на процедурата за оценя- тират даването на приоритет на опе- ване и подбор на концепции за ИТИ; сле- рации, които се подбират с оглед дователно тези бенефициенти не могат максимално увеличаване на при- да се считат за „конкретен бенефици- носа на финансирането от Съюза за енти“. В случай че Законът за управле- постигане на целите на програмата.“ ние на средствата от ЕСИФ (ЗУСЕСИФ) ос- тане в сегашния си вид, това би озна- 2. При подбора на операциите упра- чавало, че бенефициентите на безвъз- вляващият орган: (в) гарантира, че мездна финансова помощ следва да се подбраните операции представля- подбират чрез процедура за конкурен- ват най-доброто съотношение меж- тен подбор. Такава процедура, в случай ду размера на подпомагане, пред- че бъде избрана от МРРБ, следва да отго- приетите дейности и постигането варя на принципите на свободна конку- на поставените цели. ренция, равнопоставеност, прозрачност (срв. чл. 29, ал. 1 от ЗУСЕСИФ). Тези две разпоредби предполагат изис- кване за прозрачен конкурентен под- Като се вземат предвид действащите раз- бор въз основа на качеството на допус- поредби на ЗУСЕСИФ, изглежда, че е нали- тимите операции . Предложеният ме- це правен „вакуум“, в който в момента ханизъм за подбор на концепции за ИТИ съществуват концепциите за ИТИ и по- по силата предимно на решение по по- тенциалните бенефициенти по проек- литическа преценка от страна на упра- ти съгласно допусканията в проекта на вленския състав на РСР не съответства механизъм, което поражда несигурност нито на условията за прозрачност (как- от правна гледна точка . то на фактическата процедура в органи- зационен аспект, така и по отношение • Предоставяне от страна на УО на ОП на критериите, прилагани за целите на на дискрецонни правомощия на РСР оценяване и финален подбор на кон- цепции за ИТИ), нито на изискванията Доколкото участието на РСР в подбора на за подбор въз основа на качеството съ- концепции за ИТИ ще става въз основа гласно горните разпоредби. на делегиране на правомощия от стра- на на УО на ОП, предложеният механи- • Закон за управление на средствата от зъм предполага, че на практика УО на ОП ЕСИФ ще следва да предоставят на РСР дискре- ционни правомощия за подбор на про- Този закон предвижда две възможности екти, каквито правомощия самите УО на за предоставяне на безвъзмездна финан- ОП не притежават. УО на ОП не са опра- сова помощ: (i) директно предоставяне вомощени да взимат решения въз осно- (т. е. без конкурентен подбор — индиви- ва на свободна преценка, не почиваща дуална помощ (ad hoc aid) на конкрет- на обективна оценка на качеството на ни бенефициенти или (ii) предоставя- проектите, при подбора на операции за не на безвъзмездна финансова помощ финансиране. Потенциално това е про- чрез конкурентен подбор на операции. блем, тъй като УО на ОП носят крайната Конкретните бенефициенти са субекти, отговорност за законосъобразния под- които са изрично посочени или (а) в съ- бор на финансираните операции в съ- ответната ОП или (б) в съответен доку- ответствие с принципите на прозрач- мент, приет от Комитета за наблюдение ност и ефективност; според проекта на Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 81 концепция за подбор на ИТИ обаче УО медиация и обществени консултации на ОП няма разполагат с механизъм, с подзвена за медиация и обществени който да гарантира това . консултации следва да бъде преразгле- дано, тъй като двете функции е необ- 2. Рискове, свързани с евентуален кон- ходимо да се извършват от различни фликт на интереси звена (както първоначално се предвиж- даше от МРРБ). Предложеният механизъм поражда ня- колко области, в които е възможно да • Все още не се знае дали ще има йерар- възникне конфликт на интереси, кое- хична подчиненост между ръководи- то може да засегне неблагоприятно про- теля на Регионалното звено на МРРБ зрачността и надеждността на процеду- и експертното звено към РСР, участващо рата за оценяване и подбор. Екипът на СБ в подбора на концепции за ИТИ; и между е установил следните области на възмо- управленския състав на РСР (вкл. предсе- жен конфликт на интереси, които биха дателя на РСР) и експертните звена на РСР. изисквали надлежни механизми за ми- В случай, че ще има подобна йерархич- нимизиране на рисковете: на подчиненост, това би било допълни- телна област на възможен конфликт на • Експертите на Областния информацио- интереси, за предотвратяването на кой- нен център (ОИЦ) се предвижда да из- то следва да има съответни механизми пълняват две отделни функции, свърза- (евентуално във Вътрешните правила за ни с концепциите за ИТИ: (i) насърчаване дейността на РСР). и подкрепа за ИТИ (Звено за медиация); и (ii) обществени консултации като част 3. Неблагоприятни последици за качест- от формалната процедура за оценяване вото на подкрепяните операции, произти- (Звено за обществени консултации). В чащи от свободната политическа прецен- случай, че ОИЦ има официален ръково- ка при подбора на концепция за ИТИ дител/началник, тогава фактът, че тези две групи експерти на ОИЦ са йерархич- Доминирането на политически и су- но подчинени на този общ началник бективни фактори при оценката и под- (който потенциално би могъл да влияе бор може да попречи на създаването на върху техните решения), поражда по- механизъм, който да благоприятства в тенциален конфликт на интереси меж- най-пълна степен подбора за финанси- ду двете изпълнявани функции; ране само на операции с най-висок по- тенциал за максимизиране (на базата на • Ръководителят на Регионалното звено оценка по обективни технически крите- на МРРБ следва да е ръководител/начал- рии) на финансирането от ЕС, за да се по- ник само на едно от съответните звена стигнат целите на оперативните програ- на РСР, за да се осигури ясно функцио- ми и подпомогнат ефективно процесите нално разделение на отговорностите в на социално-икономическо развитие на различните фази на проектния цикъл регионално ниво. Предложеният механи- на ИТИ с оглед предотвратяване на въз- зъм поражда риск от подбор на проек- можен конфликт на интереси. ти, които разчитат на достатъчна поли- тическа подкрепа, вместо на обектив- • Проектът на Механизъм за участие на но проверени техни качества. РСР предлага нова структура за експерт- ните звена при РСР за осигуряване на Преобладаването на политически и су- функционално разделение между раз- бективни фактори може да доведе и до личните експертни звена. Предложе- това потенциалните бенефициенти да по- нието следва да бъде доразработена, тъй ложат повече усилия за ефективно тър- като изглежда, че обществените кон- сене на политическа подкрепа от ръко- султации се предвижда да са част фор- водството на РСР, вместо да се стремят малното оценяване на концепциите за да подобрят качеството на своите про- ИТИ. Предложеното единно Звено за ектни предложения. 82 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата 4. Неблагоприятни последици от свобод- 5. Неблагоприятни последици от поли- ната политическата преценка в процеса тическата преценка в процеса на подбор на подбор на концепция за ИТИ за изпъл- на концепция за ИТИ за прилагането на нението на ПРР 2021 – 2027 г. и на други новия интегриран регионален подход ОП, участващи в интегрирания региона- лен подход Рисковете за изпълнението на ОП, съглас- но тяхното описание в точка 4, могат да Както е описано в точка 3, предложеният окажат отрицателно влияние върху перс- механизъм може да не осигури избора на пективите за прилагане на новия региона- проекти с най-добро качество, което ве- лен интегриран подход. Ако не са доволни роятно ще породи редица рискове, свър- от качеството на избраните от РСР проек- зани с изпълнението на участващите ОП. ти, управляващите органи на ОП, може да По отношение на ПРР 2021 – 2027 г. екипът поискат да се върнат към подхода „оби- на банката оценява този риск като много чайна практика“ — т.е. финансиране на висок поради големия размер на средства- фрагментирани, неинтегрирани опера- та, предназначени за ИТИ. По отношение ции. Това може да изложи на риск целта на на другите участващи оперативни програ- новия интегриран подход и да доведе до ми този риск е умерен, тъй като тяхното продължаване и изостряне на негативни- участие ангажира само 10% от средства- те тенденции, свързани с регионалните та за съответната програма. Тези рискове различия, наблюдавани в цяла България. са както качествени, така и количестве- ни, а именно: 6. Неблагоприятни последици от свобод- ната политическата преценка в процеса • Недостатъчното качество на проекти- на подбор на концепция за ИТИ за ук- те може да повлияе отрицателно вър- репването на РСР и на перспективите за ху изпълнението и да доведе до невъз- дългосрочна децентрализация можност за генериране на очакваните резултати, което представлява риск по Предложеният механизъм вероятно ще отношение на индикаторите за изпъл- „политизира“ силно процеса на подбор на нение на ОП; концепция за ИТИ на ниво РСР и от своя страна ще понижи стойността на експер- • Недостатъчното качество на проектни- тната оценка, която трябваше да се превър- те предложения може да им попречи да не в база за новата роля на Регионалните получат финансиране от съответните съвети за развитие и фокусна точка за из- ОП или да доведе прекратяване на до- граждане на техния капацитет през след- говорите за безвъзмездна помощ поради ващите години. Желанието на заинтере- неизпълнение (също и в случаи, в кои- сованите страни на централно и мест- то само един проект от концепцията за но ниво да инвестират в непрекъснато ИТИ претърпи неуспех — ако МРРБ под- изграждане на капацитета на РСР може държа съществуващия подход за инте- силно да намалее, тъй като експертно- гриране на проектите в ИТИ на етапа то ниво на РСР вероятно до голяма степен на изпълнение на концепцията, което ще се възприема като лишено от значение, предопределя неуспех или прекратя- поради преобладаващото въздействие на ване(?) на всички проекти в интегри- субективни политически фактори, кои- рания пакет, в случай на провал на ня- то доминират процеса на подбор на кон- кой от проектите). Това, от своя страна, цепции за ИТИ. Това възприятие може да може да доведе до ниски нива на дого- окаже отрицателно въздействие върху варяне и продължително договаряне плановете за изграждане на доверие по и изплащане, представляващи риско- отношение на РСР в краткосрочен план ве за постигане на целите, свързани и върху създаването на жизненоважни, с финансовия напредък на оператив- надеждни и професионални субекти на ните програми. ниво NUTS 2 в дългосрочен план. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 83 Потенциалният неуспех да се въведе меха- Въведение низъм, който би могъл да увеличи макси- мално вероятността за избор на качествени Във връзка с констатациите в резултат операции за финансиране, който се дължи от стратегически консултации и с оглед на преобладаващо политическия характер улесняване на процеса на планиране на предложения процес на оценка на ниво на интервенции за предстоящия про- РСР, може да окаже вредно въздействие грамен период, екипът на Световната върху плановете за децентрализация, тъй банка препоръча на МРРБ да проведе като предоставя основателен аргумент, до- интернет проучване , за да идентифицира казващ некомпетентността на РСР и тях- възможни инвестиционни идеи, които да ната неспособност да изпълняват ефек- бъдат реализирани чрез интегрирани про- тивно нови функции в съответствие с екти (п роу чва не за ИП) с ред потен- интегрирания териториален подход. циални бенефициенти на поднацио- нално ниво. МРРБ прие тази препоръка и поиска от екипа на СБ да изготви про- Предложение за про- ект на въпросник, подлежащ на одо- учване във връзка с брение от МРРБ, който да се използва за идеи за териториални целите на проучването,. инструменти, които да се финансират от Допускания за проучването структурните фондо- ве на ЕС в програмния Проект на въпросник (приложен към на- период 2021 – 2027 г. стоящия документ като Анекс 1) е разра- ботен от екипа на СБ с използване на след- (16/01/2020 г.) ните допускания. Цел на проучването • Насърчаване и повишаване на осведомеността на местните, областните и регионалните заинтересовани страни относно новия интегриран териториален подход и основния инстру- мент за неговото прилагане, а именно интегрирани проекти; • Активиране на потенциални бенефициенти и мотивирането им да започнат да разработват концепции за проекти и иден- тифицират възможни партньори; • Оценка на търсенето на финансиране за ИП в регионите и преобладаващите видове и тематичен обхват на проектите; • Идентифициране на потенциални „тесни места“ (напр. погрешно възприемане на естеството и целите на ИП, дефи- цит на идеи за ИП, неяснота относно формирането на партньорство); • Идентифициране на области, в които потенциалните канди - дати се нуждаят от конкретна помощ (напр. обучение, резерв (задел) от бъдещи проекти, консултантска помощ, образци на документи, допълнителни усилия за ефективно популяризи- ране на ИП) • Създаване на хранилище на инвестиционни идеи („банка с идеи“) за бъдещи справки и идентифициране на сектори и територии с най-голямо търсене на финансиране. График на проучването Проучването ще бъде част от по-широка информационна кампа- ния, провеждана от МРРБ и ЦКЗ, с цел популяризиране на новия подход и повишаване на осведомеността на ключови заинтере- совани страни в цялата страна. Потенциален период за проучването: февруари — март 2020 г. Разглеждат се три варианта: Вариант 1 (широк подход) Потенциални бенефициенти на ИП по програмен период 2021 – 2027 г.: местни и областни власти във всичките 6 региона от ниво NUTS 2, НПО, бизнес общност, училища и университети, центрове за научноизследователска и развойна дейност, дос- тавчици на социални услуги и др. 84 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Респонденти в проучването Вариант 2 (целеви подход) Избрана група от около 50 потенциални бенефициенти на ИП в 6 региона от ниво NUTS 2. Вариант 3 (поетапен подход: целеви + широк) Етап 1: Избрана група от около 50 потенциални, „най-зрели“ бенефициенти на ИП (вероятно с добри резултати от вече въве- дени интервенции за развитие, финансирани от ЕС) в 6 региона от ниво NUTS 2 и анализ на получената обратна информация (последващи потенциални корекции на въпросника). Етап 2: Широка група потенциални бенефициенти в 6 региона от ниво NUTS 2 от различни сектори (тези при Вариант 1 минус тези, които вече са били анкетирани по време на Етап 1). Обхват на проучването • Събиране на информация относно идеите за ИП, включително тематичен обхват, очаквани социално-икономически резул- тати, прогнозен обем на средствата за финансиране на проек- та(ите), очакван график, потенциални партньори и др .; • Получаване на информация относно помощта, необходима на респондентите, за да се постигне напредък в подготвителната работа, свързана с проектните концепции Институция, отговорна за МРРБ привеждане на проучването Продължителност на 30 дни (от старта на проучването) проучването Използване на резултатите помощ (напр. осигуряване на финан- от проучването сиране за техническа помощ за подгот- вителни работи, предприемане на це- Намерението на екипа на СБ е да предос- ленасочени усилия за изграждане на тави на МРРБ практически инструмент, капацитет, предоставяне на консул- който (когато се прилага) може да добави тантска помощ от сертифицирани / стойност към процеса на програмиране. акредитирани експерти в определе- Следователно въпросникът е проектиран ни области (по отношение на темати- по такъв начин, че да използва обратната чен обхват и територия), там където тя информация, получена от заинтересова- е най-необходима и т.н.) ните страни, за целите на: • разработване на схема за обработване • разработване на по-целенасочена ин- на заявленията за кандидатстване с ИП формационна кампания , предназна- (размерът на предложените ИП и тех- чена за преодоляване на установения ният тематичен обхват могат да окажат дефицит на знания сред заинтересова- влияние върху процеса на подбор). ните страни и достигане до тези, които или не са участвали в проучването, или Въпреки, че процентът на отговорите ще тяхното участие е било недостатъчно; повлияе на представителността на про- учването, то може да представлява ценен • оценка на обема на необходимото фи- принос към процеса на програмиране и да нансиране; подпомогне определянето на концепци- ята за ИП, която ще се прилага през след- • определяне на тематичния обхват и на ващия програмен период. Проучването видовете проекти; също така ще спомогне за създаването на група от активни потенциални бенефи- • определяне на необходимия обхват циенти, които биха могли да бъдат анга- на помощта , изисквана от потенци- жирани с консултации, свързани с раз- алните бенефициенти, както и разра- лични елементи от предвидената рамка ботване на адекватни инструменти за за изпълнение при възникване на такава ефективно задоволяване на нуждите от необходимост в бъдеще. Част 3 Пълни прегледи, извършени в периода юли 2019 г. — ноември 2020 г 85 Въпроси за разглеждане между партньорите; примери за интегри- рани пакети от проекти за насочване на Време на стартиране и краен срок респондентите при обмисляне на идеи за на проучването проекти и др.). След като се вземе реше- ние по този въпрос, съответната инфор- Препоръчва се синхронизиране на гра- мация ще бъде включена в сведенията за фика на проучването с други информа- проучването, предоставени на потенци- ционни дейности, ръководени от ЦКЗ/МРРБ, алните респонденти. свързани с въвеждането на новия регио- нален подход и програмирането на реги- оналната политика след 2021 г., предви- Отговорности на МРРБ и на екипа дени от МРРБ за първото тримесечие 2020 на СБ, свързани с проучването (напр. стартиране на обществени консул- тации във връзка с проектите на регионал- Важно е ясно да се дефинират ролите на ни схеми за развитие) в помощ на проуч- МРРБ и на екипа на СБ на всички етапи от ването и за насърчаване на участието на проучването, включително за: заинтересованите страни. • промоционални дейности (за осигуря- ване на висока ангажираност на заин- Технически аспекти на проучването тересованите страни) Технически инструкции за респонден- • анализ на получената обратна инфор- тите ще се добавят към въпросника, след мация (за да се гарантира, че констата- като се уточнят следните въпроси: циите са действително оползотворени в полза на процеса на програмиране и на • Как въпросникът ще бъде направен дос- потенциалните бенефициенти). тъпен за респондентите — изпращане на линк по електронната поща и онлайн по- Конкретни теми за обсъждане с МРРБ по даване на попълнения въпросник? До- време на срещата, проведена на 24 яну- кумент във формат „word”, който трябва ари 2020 г. да се попълни и изпрати обратно — къде Екипът на СБ би искал да се възползва от (имейл адрес)? Специална уеб страница възможността да обсъди следните специ- фични въпроси, свързани с проучването, с проучването и всякаква допълнителна по време на предстоящата среща с екипа информация, която МРРБ иска да споде- на МРРБ: ли и да използва за бъдещи актуализа- • обхват и времеви интервал на други про- ции, свързани с прилагането на новия моционални / информационни дейнос- ти на МРРБ / ЦКЗ, от които проучването подход? Някакви други мерки? трябва да бъде част, а също и предпочи- тан график на проучването избран вари- • Имейл адрес, на който респондентите ант за определяне на анкетираните (оп- ция 1, 2, 3 или друга) могат да изпращат технически и други въпроси, отнасящи се до въпросника. • обхват на информацията (напр. презен- тации, документи, примери за ИП, про- ектоверсии на насоки за ИП) във връз- ка с новия подход и ИП, които МРРБ би Допълнителна информация за спо- искало да сподели с респондентите в проучването, за да повиши тяхната ос- деляне с респондентите ведоменост • предпочитани технически детайли, свър- МРРБ може да пожелае да сподели допъл- зани с проучването нителна информация като част от усили- • разпределение на отговорностите и за- ята, свързани с проучването (напр. кратко дачите между МРРБ и екипа на СБ, свър- зани с подготовката и популяризиране- описание на новия подход, включително то на проучването за ИП, стартирането, дефиниция на ИП и изисквания, свързани събирането на обратна информация, ана- с формирането на партньорства и адек- лиз на подадените входни данни и др. ватно разпределение на отговорностите 86 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата АНЕКС 1 ПРОЕКТ НА ВЪПРОСНИК Покана за участие в проучване относно идеи за териториални инвестиции, които да бъдат финансират от структурните фондове на ЕС през програмния период 2021 – 2027 г. Каним Ви да участвате в проучване, ор- Целта на настоящето проучване е да събе- ганизирано от Министерството на регио- ре информация относно нуждите от ин- налното развитие и благоустройството от- вестиции от потенциални бенефициен- носно идеи за териториални инвестиции ти: местни и областни власти във всич- в региони, които да бъдат съфинансира- ките шест региона от ниво NUTS 2 в Бъл- ни от структурните фондове на ЕС през гария, неправителствени организации, 2021 – 2027 г. Правителството на България бизнес общности, училища и универси- ще отдели XXX милиона лева за съфи- тети, центрове за научноизследователска нансиране на тези видове инвестиции и развойна дейност, доставчици на соци- и вашето участие в това проучване ще ални услуги и др. Проучването ще подпо- осигури информация за модалностите, могне идентифицирането на обхвата на свързани с начина за разпределение на помощта, необходима на респонденти- тези ресурси. те, а следователно резултатите ще бъдат използвани в подкрепа на разработване- Понастоящем, Министерството на реги- то на адекватна рамка за изпълнение, за оналното развитие и благоустройството да се гарантира бързото усвояване на на- е ангажирано с процеса на разработване личното финансиране и осигури ефек- на рамката за прилагане на новия инте- тивно изпълнение. гриран териториален подход, който ще влезе в действие в програмния период Моля, обърнете внимание на това, че ако 2021 – 2027 г. Основната цел на новия под- дадена идея за пакетни инвестиции трябва ход е да преодолее по-ефективно терито- да бъде призната за „интегрирана“, ще е риалните нужди и да генерира същест- необходимо: вени социално-икономически ефекти • идентифициране на минимум ... парт- за подкрепяните територии, стимули- ньори (т.е. местна администрация, бизнес предприятие, учебно заведение, райки растежа и подобрявайки качест- НПО и т.н.); вото на живот на гражданите. За пости- • идентифициране на минимум ... проекти, гането на тези цели ще се популяризира които образуват пакет интегриран подход към инвестициите, • формулиране на съвместна(и) цел(и) за за да се отговори адекватно на нуждите развитие, които да се постигнат чрез на териториалното развитие, насърчи съ- изпълнението на пакета. трудничеството между заинтересованите страни и постигне ефективно обедине- ние на ресурси. Заинтересованите стра- Моля, имайте предвид, че вашето учас- ни в регионите ще бъдат насърчавани да тие в проучването е доброволно. Можете създават партньорства и да разработват и да изпратите колкото искате идеи за ин- изпълняват интегрирани пакети, включ- тегрирани пакети, съдържащи проекти. ващи проекти за развитие. Вие по никакъв начин не сте обвързани с Анекс 1 Проект на въпросник 87 изпратената(ите) идея(и). Изпратената(и- 4. Приблизително необходимия обем на те) идея(и) не предопределя(т) обхвата на финансиране за изпълнение на инте- пакета(ите), който(ито) може да искате да грирания пакет от инвестиции. разработите в бъдеще. 5. Посочете прогнозния период, необ- ходим за изпълнение на интегрира- Въпроси ния пакет от инвестиции Вашето име: 6. Посочете всяка подготвителна работа, Вашата организация: която е извършена до момента, даваща Вашата информация за контакт (имейл възможност за изпълнение на някоя от адрес и телефонен номер): инвестициите, предвидени в пакета (т.е. Вашият регион: (моля изберете от списък) проучване на осъществимостта, оценка на въздействието върху околната сре- 1. Какъв(ви) е/са проблемът(ите)/предиз- да, анализ на разходите, обществени викателството(ата) на развитието или консултации, социално-икономически потенциалът(ите) за развитие на ва- анализ, правен анализ, писмо за наме- шия регион, който искате да разреши- рение и т.н.) . те чрез интегриран пакет от проекти? 7. Посочете помощта , която бихте ис- Опишете тематичния обхват на тези про- кали да получите, за да преминете с блеми/предизвикателства (напр. труден идеята си за интегриран пакет от ин- достъп или ниско ниво на съществува- вестиции до етапа на кандидатстване щите основни услуги (здравеопазване, с проект за финансиране (моля, избе- социални услуги и др.), ниско ниво на рете от списък): икономическа активност, водещо до ви- сока безработица и др.). Моля, използ- a. Допустимост на проектните идеи вайте съответни социално-икономиче- ски данни, за да обосновете своя избор. b. Правна помощ при създаване на партньорство по проекта 2. Какви проекти бихте предложили за справяне с гореспоменатите проблеми/ c. Изграждане на капацитет на парт- предизвикателства? ньорите по проекта Опишете проектите един по един, по d. Финансиране на подготвителни тематичен обхват (съответстващ на дейности (напр. проучване на осъ- идентифицираните проблеми/предиз- ществимостта, правен анализ, фи- викателства), очаквани резултати от нансов анализ) изпълнението (количествени и качест- вени), като обясните също защо смя- e. Консултантска подкрепа при опре- тате тези проекти за взаимно свърза- деляне на обхвата на интегрирания ни (интегрирани), т.е. имащи обща(и) пакет инвестиции цел(и) на развитие. f. Събиране и анализ на конкретни 3. Определете вашите потенциални социално-икономически данни за партньори и опишете накратко тех- вашето населено място/регион ните очаквани роли в предоставяне- то на интегрирания пакет инвестиции. g. Друго — моля, посочете. 88 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата АНЕКС 2 ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА ВЪПРОСНИК ЗА УО (16/01/2020 г.) Всички предложени въпроси се отнасят на проекти, които са специфични за до опита на управляващите органи (УО), този тип бенефициенти? Ако да — как- свързан с избора на операции за финан- ви проблеми? Успяхте ли адекватно да сиране и изпълнение по линия на на- ги решите? Как? стоящия програмен период и до техните идеи за териториални инвестиции в бъ- 4. Предприемали ли сте някакви дейнос- деще. Приносът ще бъде полезен за под- ти, насочени към активиране на потен- готовката на рамката за прилагане на но- циални бенефициенти — по-специално вия интегриран подход в програмния пе- дейности на поднационално ниво (напр. риод 2021 – 2027 г. информационна(и) кампания(и), обу- чение, преференциален подход на ета- па на подбор на проекти)? Въпроси, свързани 5. Бихте ли могли да идентифицирате с програмен период всякакви видове интервенции, кои- 2014 – 2020 г.: то понастоящем се изпълняват по съответната ваша оперативна про- 1. Моля, споделете кои набори от крите- грама, които биха могли да се въз- рии за подбор за конкретни (под) мерки ползват от един по-интегриран под- на ОП са се оказали най-благоприятни ход, свързан с увеличаване на тяхното за подбора на адекватни операции за социално-икономическо въздействие? получаване на финансиране от съот- ветната ваша ОП. Въпроси, свързани 2. Моля, споделете видовете поднацио- нални субекти/заинтересовани страни с програмен период (напр. местна и областна администра- 2021 – 2027 г.: ция, НПО, учебни заведения, достав- чици на социални услуги, бизнес су- 1. Моля, споделете вашите идеи за видове бекти), които са били бенефициенти и тематичен обхват на проекти, отго- на проект, съфинансиран от съответна- варящи на условията за финансиране та ваша програма. Кой от видовете су- по ОП в рамките на новия интегриран бекти е преобладаващ? Как бихте оце- подход (‘10% ”) нили своя опит при взаимодействието с тези субекти: (i) на етапа на подбор 2. Можете ли да посочите кои видове на проекти; (б) на етапа на изпълнение субекти (на поднационално ниво) са на проекти; (в) на етапа на приключ- най-вероятни бенефициенти на про- ване на проекти / последващи одити? екти, които ще се финансират от ОП Как бихте оценили капацитета и от- в рамките на новия интегриран под- зивчивостта на тези субекти през це- ход (‘10% ’)? лия процес на подбор / изпълнение / приключване на проекти? 3. Как оценявате способността на тези субекти да кандидатстват успешно за 3. Бихте ли описали дали сте срещали про- намиране и изпълнение на проекти? блеми на всеки етап от изпълнението Откривате ли някакви потенциални Анекс 2 Предложение за въпросник за УО (16/01/2020 г.) 89 проблеми, „тесни места“? С какво те са 5. Кои са жизненоважните предпоставки свързани (напр. недостатъчен капаци- за успешното прилагане на новия ин- тет, липса на опит в изпълнението на тегриран подход хоризонтално през проекти, липса на потенциал за гене- ОП и по-конкретно по Вашата ОП? Съ- риране на адекватни проектни идеи)? ществуват ли в момента тези предпос- тавки? Ако не — моля, споделете кои от 4. Какъв би бил вашият предпочитан на- тях и кога трябва да бъдат въведени, за чин за избор на проекти за финансира- да се улесни: не по правилото на 10-те процента — по- кани за кандидатстване с проектни a. процеса на подготовка на ОП предложения или индикативен спи- сък с предварително избрани проек- b. процеса на изпълнение на ОП ти? Хибриден подход, включващ и двата механизма? Моля, уточнете из- по отношение на 10-те процента, за- брания подход. делени за новия политически подход. 90 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата АНЕКС 3 ПРЕГЛЕД НА ПРР 2021 – 2027 г.: ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗА АЛТЕРНАТИВ- НА СТРУКТУРА НА ПРИОРИТЕТНИТЕ ОСИ И МЕХАНИЗМИТЕ ЗА ИЗПЪЛНЕ- НИЕ ЗА НОВИЯ РЕГИОНАЛЕН ПОД- ХОД (08/10/2019 г.) Основна информация • Приоритет 2, предназначен за новия те- риториален подход, който би финансирал Екипът на Световната банка (Банката) на- съответни компоненти на интегрирани прави преглед на предложените приори- проекти (ИП) с всички български общи- тети и механизма за изпълнение за Про- ни, отговарящи на условията за финанси- грамата за развитие на регионите (ПРР) ране (някои ограничения се прилагат за 2021 – 2027 г. На базата на този преглед и общините, подкрепяни по Приоритет 1). констатациите и препоръките, получени Приоритетът ще бъде финансиран с 94% в резултат от стратегическите консулта- от средствата на ПРР плюс 10% от всяка от ции, екипът на Банката би искал да спо- другите ОП11,, освен ОП „Транспорт“ и ОП дели някои предварителни коментари и за храни и/или основно материално под- предложения за разглеждане от Минис- помагане (общо около 2.9 млн. евро12.). На терството на регионалното развитие и настоящия етап, в предложената струк- благоустройството (МРРБ) и Централно- тура на ПРР не се предвиждат специфич- то координационно звено (ЦКЗ) . ни мерки или подмерки за осигурява- не на максимална гъвкавост, което по принцип е разбираем и разумен подход. Въведение МРРБ предложи бъдеща структура на ПРР, Обща оценка състояща се от два приоритета: Екипът на Банката приветства обхвата • Приоритет 1, предназначен за интегри- на намесата, предвиден в предложената раното градско развитие с 8 – 10 големи структура на бъдещата ПРР. Това е знак за български градове, отговарящи на усло- ангажимента на МРРБ във връзка с консо- вията за финансиране (6% от средствата, лидиране на критична маса от средства в определени за ОП). Той ще бъде финан- подкрепа на прилагането на предложения сиран само от ПРР; нов териториален подход, имащ за крайна 11. Съгласно РОР (COM(2018) 375 окончателен) — член 106 (май 2018 г.). 12. Очакваните средства (ЕС и национално съфинансиране), планирани да бъдат използвани по новия регионален подход са приблизително 2,8 млрд. евро: 1,9 млрд. евро (94% ПРР) и 0,9 млрд. евро (10% от другите оперативни програми с изключение на ОП „Транспорт“ и ОП по Фонд за европейско подпомагане на най-нуждаещите се; Програмата за развитие на селските райони не е включена, тъй като не е обхваната от РМС от юни 2019 г. Това представлява повече от 20% от общия бюджет на всички съфинансирани от ЕС програми за България по цел „Инвестиции за работни места и растеж“ за финансовата перспектива 2021 – 2027 г. Анекс 3 Преглед на ПРР 2021 – 2027 г.: Предложения за алтернативна структура на приоритетните оси 91 цел разрешаването на регионални нера- сложността и непроверения характер венства. Следва да се отбележи, че пред- на новия регионален подход, базиран ложената структура на ОП бележи ясно на интегрирани проекти) ще окаже отклонение от тази на ОПРР 2014 – 2020 г., отрицателно влияние върху степента която се състои от седем приоритетни оси, на усвояване на средства по ОП. Този предлагащи широк, но и ясно определен риск е особено сериозен поради пред- обхват на финансиране за избрани видо- назначената за Приоритет 2 значител- ве инвестиции и общини. на част от заделените средства по ПРР (около 94%). Специално фокусирайки се върху пред- ложения Приоритет 2, екипът на Банката 3. Ограничена вътрешна гъвкавост в рам- признава достойнствата на концентрира- ките на оперативната програма — ма- ния и на пръв поглед много гъвкав под- кар привидно да осигурява гъвкавост, ход (обединени финансови средства), въз- подходът към Приоритет 2 всъщност приет от МРРБ. Екипът обаче би искал да намалява възможността за извършване обърне внимание на някои рискове, създа- на вътрешен(ни) трансфер(и) на сред- вани от този подход. Тези рискове са мно- ства в случай на незадоволителни нива гостранни — въздействат върху ключови на усвояване по Приоритет 2. Трансфе- заинтересовани страни (както бенефици- рите ще бъдат ограничени, за да се из- енти, така и управляващи органи на ОП) вършват само между само 2 приорите- и върху процеси (договаряне и усвояване та. Настоящата оперативна програма на безвъзмездни средства, включително беше модифицирана в края на 2018 г., проценти на усвояване), както и перспек- а ресурсите бяха разпределени между тиви за постигане на по-широките цели две тематични цели в рамките на един за развитие в областта на регионалната приоритет. Това допринесе за постига- политика. Екипът на Банката е формули- не на средносрочните показатели на ОП. рал за разглеждане някои ключови пред- ложения, които касаят основните рискове, 4. Ограничена възможност за наблюдение както е изложено по-долу. и оценка на напредъка по отношение на постигане на целите за развитие в избрани видове територии поради не- Основни рискове целевия характер на Приоритет 2, а в резултат — до ограничена възможност Основните рискове за ключови заинтере- за въвеждане на необходими промени совани страни, които се предвиждат във в политиката или на корекции. връзка с предложения подход за бъдещата ПРР, са описани по-долу: 5. Неравна конкуренция между въз- можности за финансиране за смет- ка на ПРР. Към настоящия момент не е Рискове за УО на ПРР: ясно какъв тип мерки ще бъдат финан- сирани от други ОП по териториалния 1. Липса на целеви подход към конкрет- подход. Ако те са същите като мерки- ни територии (както е препоръчано от те, които ОП ще продължат да финан- ЕК в Анекс Г на Доклада за България за сират сами (извън териториалния под- 2019 г.), което може да доведе до про- ход) и/или няма „бърза процедура“ за дължителен дисбаланс на растежа на договаряне на безвъзмездни средства регионално ниво и по-нататъшно вло- за тези мерки в рамките на предложе- шаване на социално-икономическото ните „интегрирани проекти“, може да положение на нуждаещи се, маргина- се окаже, че се залагат ограничени сти- лизирани или изоставащи територии. мули за бенефициентите да подготвят и представят такива проекти, преми- 2. Ниски нива на усвояване на сред- навайки през трудни процеси на съз- ства — забавеното усвояване на сред- даване на партньорство и постигане ства (което би могло да се очаква поради на проектна готовност. 92 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата 6. Необходимост от увеличаване на Възможна алтерна- капацитета на УО за улесняване на процесите на идентифициране на тивна структура за ПРР проекти и установяване на парт- 2021 – 2027 г. ньорства — тя ще окаже по-голям на- тиск върху персонала на УО, особено Вземайки предвид описаните по-горе ри- върху регионалните подразделения, скове, екипът на Банката предлага въз- които ще трябва активно да участват можна алтернативна структура за ПРР в изпълнението на новата концепция. 2021 – 2027 г., която разглежда тези рискове Изграждането на човешки ресурси и и ги смекчава, и която може да бъде взе- капацитет ще трябва да се управлява та предвид частично или изцяло от Уп- добре, за да се избегне опасността за равляващия орган, тъй като тя доразвива процесите, свързани с приключване подхода (вж. таблицата по-долу). на ОПРР 2014 – 2020 г. и стартиране на следващата ПРР 2021 – 2027 г. Алтернативната структура на ОП също така генерира допълнителна стойност, тъй като цели: Основни рискове за потенци- ални бенефициенти (заинте- 1. ефективно насърчаване на новия ин- ресовани страни на местно, тегриран подход, но по-целенасочено областно и регионално ниво) с отчитане на конкретните ситуации на различни видове територии в България. 7. Неравна конкуренция, която възпре- пятства справедливия достъп на по- 2. осигуряване на плавен преход на рам- тенциалните бенефициенти до фи- ката за финансиране на ЕСИФ за 27 – 29- нансиране от ЕС и потенциално ги те градове (които вече не са част от обезсърчава да кандидатстват (напр. Приоритет 1), за да могат същите да се интегриран проект, който се ръководи превърнат в подрегионални застъпници от голяма община, е много по-вероятно на новия интегриран подход. Тези 27 – 29 да бъде в състояние да кандидатства и градове, които са били Междинни зве- да получи финансиране в сравнение с на (МЗ), прилагащи Интегрирани плано- проект на група от по-малки, маргина- ве за градско възстановяване и развитие лизирани общности с ограничен капа- (ИПГВР) по ОПРР 2014 – 2020 г., но вече не- цитет и опит). отговарят на условията за целево финан- сиране по Приоритет 1 от ПРР 2021 – 2027 8. Ограничен интерес от страна на по- г. Предложената нова структура ще даде тенциални бенефициенти, тъй като възможност за плавно „поетапно пре- при „подхода на обединено финанси- махване“ на модела на финансиране от ране“ те няма да видят мерки, насоче- ЕС за тези градове и осъществяване на ни специално към тях, което може да преминаване от базиран на ИПГВР мо- се разчете от същите като сигнал, че дел към базиран на ИТИ модел, като ще „тук няма нищо за нас“ и това ще бъде се запази и продължи да се използва из- допълнително подчертано от липсата градения в тях административен капа- на конкретни мерки за подпомагане на цитет, за да действат като подрегионал- общините в по-неизгодно положение. ни центрове на растеж, ангажирайки се с активно сътрудничество в рамките на 9. Липса на възможност за свързване на своите функционални зони и извън тях. останалата инфраструктура в места- Поради зрелостта на тези градове, дейст- та, където това е необходимо — осо- ващи като подрегионални застъпници бено за онези общини (т.нар. „бели на новия подход, в тези локации могат петна“), които поради формални огра- да се генерират редица надобщински ничения не са могли да се възползват интегрирани проекти, които биха поз- от инвестиции, финансирани от ЕС по волили сравнително бързо усвояване ОПРР 2014 – 2020 г. на средства по Приоритет 2 (мярка 2.1). Анекс 3 Преглед на ПРР 2021 – 2027 г.: Предложения за алтернативна структура на приоритетните оси 93 3. адресиране на някои проблеми от показатели за целите на разработва- системно естество, свързани с про- нето и прилагането на основани на цеса на предоставяне на социални факти политики на общинско ниво услуги и управление на активи (екс- (мярка 4.4). плоатация и поддръжка на съществу- ващи активи и услуги) на местно ниво, 6. подкрепяне на разработването на те- предвид реалностите на демографска- риториални стратегии за функцио- та криза (мерки 4.1 и 4.2). нални зони и на интегрирани про- екти (мярка 5.1). 4. осигуряване на гъвкавост на МРРБ за тестване на нови инструменти при 7. отговаряне на съществените нужди възникване на потребности (мярка 4.3). от изграждане на капацитет и мре- жи на местни заинтересовани стра- 5. систематично занимаване с пробле- ни, които имат решаващо значение за ма, свързан с ограничената налич- ефективното прилагане на новия ре- ност на социално-икономически гионален подход (мерки 5.2 и 5.3). ТАБЛИЦА A3.1 Приоритети етни оси, (под)мерки и допустимост No Приоритет (Под)мерки Допустимост 1. Интегрирано ———— 8 – 10 големи градове градско развитие 2. Териториално 2.1. Подрегионални ИП 27 – 29 подрегионални градове и техните функ- -интегрирани ционални зони (съседни общини) (подход ИТИ) проекти (ИП) 2.2. Надобщински ИП Всички общини — с изключение на 39 градове 2.3. ИП на маргинализирани/нуждаещи се Изоставащи общини по отношение на социал- зони но-икономическо развитие с натрупани предиз- викателства пред развитието (подход ВОМР) 3. Местна инфра - Обхватът на подкрепените интервенции може За допълнително обсъждане структура за да следва модела на ОПРР 2014 – 2020 г. — за Възможни идеи: развитие допълнително обсъждане в зависимост от оценката на постигнатия напредък и остава - Избрани общини (общини от типа „бяло петно“ в щите инвестиционни нужди програмния период 2014 – 2020 г.? Маргинализи - рани общини според новата Концепция за прос - транствено развитие (в процес на изготвяне)? 4. Увеличаване на 4.1. Оптимизиране на предоставянето на потенциала за услуги на местно ниво растеж 4.2. Оптимизиране на управлението на общинските активи, включително експлоа- тация и поддръжка 4.3. Разработване и тестване на нови инстру- менти за развитие (пилотни разработки) 4.4. Системен проект за Националния ста- тистически институт — социално-икономи- чески показатели на местно равнище 5. Изграждане 5.1 ТП за подпомагане разработването на на капацитет интегрирани териториални стратегии за и насърчаване функционални зони и ИП на интегриран подход 5.2 ТП за изграждане на капацитет 5.3 ТП за финансиране на работа в мрежа на местно, областно и регионално ниво 6. ТП за управление Обхват на намесата, както е предвидено в на ПРР Приоритет 3 от проекта на структурата на ПРР, разработен от МРРБ 94 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Обхват на интегрирани- за механизма за прилагане на новия реги- онален подход, подлежащо на допълни- те проекти телно разглеждане от МРРБ и ЦКЗ. Наме- рението на екипа на Банката е да предло- Решението за структурата на ПРР 2021 – 2027 жи организационно решение с потенциал г. трябва да бъде бързо последвано от стра- за ефективно насърчаване на новия инте- тегическия подбор на видовете проекти, гриран подход към регионалното разви- които биха били допустими за финанси- тие, която в същото време съчетава проти- ране по съответните мерки. Това опреде- воположни възгледи относно конкретните ляне ще бъде благоприятно за: условия на механизма за прилагане, изра- зени от различни заинтересовани страни. • дефиниране на тематичния обхват, а в резултат на това — избор на съответните Според визията на MРРБ, интегрираните цели на политиката, подкрепяни от ПРР проекти са сърцевината на новия реги- 2021 – 20207 г. (може да се наложи разши- онален подход. Прилагането им благо- ряване на обхвата от само две цели на приятства генериране на значителни со- политиката (по-конкретно 2 и 5), които циално-икономически ползи и промяна понастоящем са предвидени от МРРБ); на отношението на много заинтересовани страни към инициативи за развитие, до- • дефиниране на демаркационните ли- казвайки, че развитието не е „игра с нулев нии между оперативните програми с резултат“, а по-скоро „колективен спорт“, цел ефективно подпомагане на новия при който обединяване на ресурси, пла- регионален подход чрез допълнителни ниране и изпълнение на инвестиции по интервенции с потенциал за създаване координиран и синхронизиран начин на полезни взаимодействия за развитие; могат да доведат до значителни ефекти върху развитието, надминаващи тези, ге- • насърчаване на потенциалните бенефи- нерирани от изолирани, фрагментира- циенти да започнат да разработват и кан- ни проекти. Накратко казано, „цялото е дидатстват за финансиране на конкрет- по-голямо от сумата на неговите части“. ни проектни предложения, тъй като ще бъде налице ясна рамка за разглеждане За да се приложи ефективно, интегрира- на повдигнатите от общините въпроси ният подход изисква редица „благопри- по отношение на това как те се вписват в ятстващи условия“: процеса на програмиране на средствата; • Първо, ясно припознаване на общите • по-точен мониторинг и оценка на на- цели на развитие сред потенциалните предъка на изпълнението на ОП поради бенефициенти на интегрирани проекти по-целевия характер на рамката. • Второ, платформа за сътрудничество със способен персонал , отговорен за Механизъм за изготвянето на интегрирани предло- изпълнение на жения за проекти, новия регионален • Трето, способността да се формулират подход — предложение пакети от взаимосвързани и последова- телни проекти, които помагат за пости- В светлината на констатациите в резул- гането на общите цели (и могат да дока- тат от стратегическите консултации и на жат това); дискусиите, проведени по време на засе- данието на Управителния комитет на ВКУ • Четвърто, добре организирана оценка на 1 октомври 2019 г., както и въз основа на и договаряне на проекти предварителни заключения на независи- мия преглед, извършен от екипа на СБ, беше • И накрая, но също толкова важно — ясна формулирано алтернативно предложение рамка за изпълнение. Анекс 3 Преглед на ПРР 2021 – 2027 г.: Предложения за алтернативна структура на приоритетните оси 95 Тъй като интегрираният подход е тестван NUTS 2 ще са необходими повече от едно в България само в много ограничен ма- „общо споразумение“ в съответствие с нуж- щаб (главно по линия на подхода ВОМР и дите на всеки регион; една община може да в рамките на програмите за трансгранич- участва в повече от едно „общо споразуме- но сътрудничество (ТГС)), горепосочени- ние“ и в повече от един договор за предос- те предпоставки ще трябва да бъдат въ- тавяне на безвъзмездни средства (вж. даде- ведени през следващите месеци, за да се ните по-долу подробности). осигури безпроблемното му прилагане. Основните елементи на новия механи- Като се има предвид, че приблизително 20 зъм за „поетапно въвеждане“ на инте- процента от финансирането на Кохезион- грирания подход са описани по-долу: ната политика на ЕС за 2021 – 2027 г. е пред- назначено за интегрирани проекти (в това 1. Споразумение за партньорство („общо число около 90% от разпределените сред- споразумение“) ства на ПРР 2021 – 2027 г. плюс 10% от всяка от участващите ОП) и че възприемането • Това споразумение се подписва между на този подход изглежда силно експери- партньори (и потенциални бенефи- ментален предвид твърде ограничения циенти) (не е необходима процедура за об- предишен опит с интегрирани проекти ществена поръчка или друга конкурентна (което би довело до „учене чрез практика“ в процедура за тяхното избиране); широк мащаб), мнението на екипа на Бан- ката е, че е вероятно подходът да генерира • Споразумението определя: значителни рискове, свързани с всички фази на разработване и изпълнение на • Общата(ите) цел(и) на партньорство- интегрирани проекти, които биха могли то, свързани с развитието; да застрашат новия регионален подход. • специфични действия, които трябва Тези рискове са свързани главно с амби- да се предприемат от всеки от парт- циозната и широка дефиниция на инте- ньорите, за да се гарантира, че цели- гриран проект, приета от МРРБ и ЦКЗ, коя- те са успешно изпълнени; то изисква един интегриран проект да съдържа поне три взаимосвързани ком- • график и хронология на действията; понента, финансирани от различни ОП, само с един договор за безвъзмездна по- • списък на проектите, които ще бъ- мощ, подписан от водещия партньор за дат изпълнени от всеки един от парт- целия интегриран проект. ньорите. Макар да отчита предимствата, произти- 2. Проектите, идентифицирани в „об- чащи от новия интегриран териториален щото споразумение“: подход, екипът на Банката е формулирал първоначално предложение за по-поета- • ще се финансират от различни ОП, пен и постепенен механизъм за неговото включени в новия интегриран подход; прилагане. Целта е да се ограничат иденти- фицираните до момента рискове, като съ- • ще бъдат оценявани спрямо критерии щевременно ефективно се насърчи инте- за подбор, специфични за съответна- грираният териториален подход. За целите та оперативна програма (с изключе- на проектирането на този механизъм, де- ние на оценка от стратегическо ре- финицията на интегриран проект е про- гионално значение, провеждана от менена от такава, която включва многосек- съответния РСР); торни компоненти, на такава, в която има „общо споразумение“ между партньори- • ще бъдат оценявани като пакет от про- те като интегриращ елемент (вместо един екти, които заедно и добре подредени, договор за безвъзмездна помощ за всички могат да покажат как ще подпомагат компоненти на ИП). За всеки регион от ниво постигането на общите цели за развитие 96 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата • отделни договори за предоставяне на • резерв от интегрирани проекти; безвъзмездна помощ за всеки от про- ектите, които ще бъдат подписани от • практически мониторинг на инди- партньорите със съответните УО на ОП кативни водещи интегрирани про- (или с междинните звена на ОП — в съ- екти (ако има такива); ответствие със системата за изпълне- ние на ОП), което също намалява риска, • практическа подкрепа при разра- свързан с това един неуспешен про- ботването и изпълнението на инте- ект да засегне съществено останалите; грирани проекти в маргинализира- ни области; • изискват пълна отговорност на бе- нефициента във връзка с изпълне- • мониторинг на напредъка по отно- нието на проекта и с последиците шение на прилагането на интегрира- от него (не се делегират отговорнос- ния териториален подход във всич- ти на водещия партньор). ки оперативни програми. 3. Лидерът на партньорство (водещи- 5. Управляващите органи на съответ- ят партньор): ни ОП: • ще действа като „посредник“ между • отговарят за създаването и поддър- интегрирания проект и външния свят жането на механизъм на „ускорена и като основен контрагент за МРРБ и процедура“ за оценка и възлагане на съответния РСР; проекти по интегрирания подход (непрекъснати покани за внасяне на • ще наблюдава изпълнението на „об- предложения по териториалната ТП щото споразумение“ и всеки проект на съответните секторни ОП); от неговия пакет с проекти съгласно условията на общото споразумение • осигуряват текуща експертна ангажи- за партньорство; раност по отношение на резерва от бъ- дещи проекти на МРРБ с цел подпома- • ще улесни създаването на мрежи меж- гане на потенциални бенефициенти; ду партньорите и трансфера на знания. • работят в тясно сътрудничество с 4. MРРБ (различни роли в зависимост от МРРБ, за да се осигури безпроблемно мярката по Приоритет 2) ще отговаря за: прилагане на интегрирания подход. • координиране на „бърза процедура“ с • РСР (ще имат всички нови роли, предви- УО на съответните ОП, за да се осигу- дени от МРРБ; без предварителния подбор ри безпроблемно изпълнение на инте- на проекти): грирани проекти, но няма нужда МРРБ (или друг субект) да действа като цен- • организиране на обществени консул- трално Междинно звено, тъй като УО на тации/ изслушвания във връзка с ин- ОП няма да се откаже от компетенцията тегрирани проекти; си за оценка и договаряне на проекти; • оценка на стратегическото значение • оценка и възлагане на проекти, фи- на проектните предложения спрямо нансирани от ПРР 2021 – 2027 г.; целите на регионалното развитие и вземане на решение за класиране на • изграждане на капацитет на регио- проектни предложения на базата на нално/местно ниво; тези критерии; • събиране и разпространение на добри • идентифициране на потенциални практики за насърчаване и улесняване на интегрирани проекти и партньори, прилагането на интегрирания подход; работа в мрежа; Анекс 3 Преглед на ПРР 2021 – 2027 г.: Предложения за алтернативна структура на приоритетните оси 97 • улесняване разработването на „рам- областно и регионално ниво) много въз- кови споразумения“ можности да тестват, да се учат, да из- граждат капацитет, да усвояват и фино 6. ЦКЗ регулират (ако е необходимо) интегри- рания подход . Този процес на „поетап- • политически надзор, за да се гаран- но въвеждане“ ще доведе до установява- тира безпроблемно прилагане на ин- нето на изпробвана и изпитана рамка тегрирания подход във всички опе- за изпълнение, която през следващите ративни програми. години ще благоприятства извличане- то на ползи от развитието на интегрира- Предвижда се предлаганият механизъм ния подход в България. Предложеният да предостави на всички ключови заин- подход може да бъде приложен с или без тересовани страни (на централно, местно, централно Междинно звено за системата. 98 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата АНЕКС 4 ПРЕГЛЕД НА ПЪРВАТА ПРОЕКТОВЕР- СИЯ НА НАСОКИТЕ ЗА ИП, ИЗГОТВЕ- НА ОТ МРРБ (30/09/2019 г.) Въведение напредването на процеса МРРБ ще доразви- ва насоките за интегрирани проекти, така МРРБ изготви първата проектоверсия на че те да могат точно да отразят окончател- насоките за интегрирани проекти (ИП) ните заключения, свързани с прилагане- и я предостави на екипа на СБ на 20 сеп- то на новия регионален подход. тември 2019 г. с оглед получаване на об- ратна информация до 30 септември 2019 Тъй като насоките са все още общи, може г. Предвид предоставеното време, ко- да е полезно документът да бъде озагла- ментарите по-долу са предварителни и вен „Общ подход към изготвянето на интегри- подлежат на допълнително обсъждане рани проекти“, за да се избегнат недоразу- и разглеждане, но с тях се цели осигуря- мения относно нивото на информация, ване на първоначална обратна информа- която е необходима на бенефициентите, ция. Екипът на СБ също така е формули- за да използват документа в този му вид рал предложения за следващите стъпки, за изготвянето на интегрирани проекти. които трябва да се предприемат, за да се улесни разработването на насоки за ИП за разглеждане от МРРБ. Структура и логика Насоките за ИП ще представляват важен Препоръчваме преработената версия на елемент от рамката за прилагане на новия документа да бъде структурирана по та- регионален подход, предвиден за периода къв начин, че да е по-полезна за потен- 2021 – 2027 г., а както показват резултатите циалните бенефициенти с оглед разби- от стратегическите консултации, са и сил- ране на предложения подход. Следова- но търсени от потенциалните бенефици- телно, предлага се той да се основава на енти на ИП. Чрез подготовката на първата хронологичните етапи от процеса на под- проектоверсия МРРБ признава важността готовка на ИП с описване на съответни- на насоките за ИП като полезен инстру- те изисквания и ресурси. Тези етапи бяха мент за заинтересовани страни на местно много ясно описани в последния комен- ниво. Екипът на СБ приветства това поло- тар на МРРБ във връзка със записка относ- жително развитие и отбелязва, че то изя- но Предварителния преглед на структурата снява някои основни моменти. на РСР, която би могла да обхване: иден- тифициране на проектни идеи/концеп- Изработването на окончателната версия ции; установяване на партньорство; об- на насоките за ИП ще трябва да се предше- ществени консултации; подбор на про- ства от редица решения от стратегическо, екти и решение на РСР; подробна оценка институционално и техническо естество. и договаряне от УО; изпълнение от страна Също така е важно да се отбележи, че на- на партньорите (това е особено важно, тъй соките за ИП трябва да бъдат изготвени по като редица проблемни въпроси могат да такъв начин, че да гарантират, че хоризон- възникнат, след като се сключи договор талният подход към ИП във всички УО се за ИП и процесът на изпълнение започне). прилага еднакво в рамките на програм- ния период 2021 – 2027 г. Следователно, еки- Насоките трябва да предоставят практи- път на Световната банка възприема про- чески съвети на потенциалните бенефи- екта като „незавършено производство“ — с циенти за това как да преминат от един Анекс 4 Преглед на първата проектоверсия на насоките за ИП, изготвена от МРРБ (30/09/2019 г.) 99 етап към следващия, както и препратки към налична подкрепа (вкл. техническа Подготовка и изпълне- помощ/резерв от бъдещи проекти и др.). ние на проекти Насоките за ИП също трябва да целят из- бягване на двусмислени или неясни твър- Разбираме, че една от основните причини, дения, които могат да се тълкуват различ- поради която интегрираните проекти, под- но или да са потенциално подвеждащи. готвени през 2015 г. (с подкрепата на НЦТР), не се придвижиха напред беше, че финанси- рането за подготовката на проектите, вклю- чително за проучвания за осъществимост, Обосновка и специфики не се материализира. Ще обхващат ли на- соките някаква информация относно това Би било полезно да се предостави обоснов- как ще бъдат подготвяни проектите (и как ката или целта за някои от споменатите ре- ще се създава резерв от бъдещи проекти)? шения (т.е. брой партньори, компоненти). Ще включват ли насоките източника на въз- можно финансиране за подготовка на парт- Следващата версия в идеалния случай тряб- ньорства и проекти? Полезно би било да се ва да включва информация за следното: добави като пример под формата на анекс попълнения пилотен формуляр за канди- 1. колко на брой проекти ще бъдат разгле- датстване, който беше разработен за при- дани във всеки регион от ниво NUTS 2; лагане в Родопите. Повече насоки за това 2. (индикативни) регионални финан- как да се изпълняват интегрираните проек- сови пакети; ти трябва да се включат в другите раздели. 3. индикативни бюджети за ИП (минима- лен и максимален обем на финансиране); 4. индикативен списък на проекти (ако Връзка с други източ- е предвиден); ници на финансиране 5. планове за покани за предложения на състезателна основа (ако са предвидени); Трябва да се изясни връзката с други дей- 6. резерв от бъдещи проекти. ности или с обичайната дейност на ОП, които участват с 10%. Може да има нуж- Необходима е ясна дефиниция на ИП, да и от информация за специфични каз- тъй като тази, която се съдържа в проек- уси, като подкрепа за проекти по линия та, не е изчерпателна и недвусмислена. на ПЧП, комбинация от безвъзмездна по- Примерите са полезни, но една по-точна мощ и помощ под формата на финансови дефиниция определено ще помогне. инструменти, аспекти, свързани с прави- лата на държавните помощи, и др. Споразумения за партньорство Предложения за следващи стъпки Би трябвало да има по-ясна информа- ция относно очакванията на ключовите Екипът на СБ препоръчва: заинтересовани страни и може би указа- ния за видовете информация, формира- 1. създаване на работна група (коорди- щи споразумението за партньорство (не нирана от МРРБ) за изготвяне на насо- самото споразумение). Във връзка с парт- ки за ИП, състояща се от представители ньорствата има нужда от повече инфор- на всички УО, участващи в прилагане- мация за това как същите ще бъде улесня- то на новата регионална концепция вани и управлявани, дали са ограничени до трима или минимум трима партньо- 2. стартиране на публично проучване (на ри, може ли да имат гъвкавост по отно- уебсайта на МРРБ), насочено към иден- шение на присъединяване на партньо- тифициране на потенциалните кон- ри в бъдеще? цепции за ИП в цялата страна 100 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата 3. включване на извадка от местни заин- 4. разглеждане на насоките за интегри- тересовани страни (потенциални бе- рани проекти (ИТИ, ВОМР, ТГС и др.) от нефициенти на ИП и партньори за ИП) избрани държави от ЕС за определяне в процеса на разработване и разглежда- на добри практики, които да бъдат взе- не на проектоверсии на насоки за ИП, ти предвид при разработване на насо- за да се гарантира, че същите са ясни, ките за ИП. изчерпателни и всеобхватни 101 АНЕКС 5 ДОКЛАД, ОБОБЩАВАЩ ПЪРВОНАЧАЛ- НИТЕ КОНСТАТАЦИИ ОТ СТРАТЕГИЧЕ- СКИТЕ КОНСУЛТАЦИИ (26/09/2019 г.) ПРЕГЛЕД: ниво беше широко прието, но не същест- вуваше категоричен консенсус относно Основни послания единствен оптимален „регионален мо- дел“. Както сценарий 1, така и сценарий 2 A. Новата регионална за регионалните съвети за развитие (РСР) концепция привлякоха интерес по време на консул- тациите, като последният като цяло беше Новата регионална концепция, разбира- по-предпочитан. Въпреки че Сценарий 1 на като добавяне на по-силно насочено към се възприема като по-прагматичен избор територията измерение към политиката за поради бързината и относителната прос- развитие в България, а също и заделяне за тота на неговото изпълнение, възприяти- тази цел на част от секторните фондове по ето за предимството на сценарий 2 е, че оперативни програми в периода 2021 – 2027 потенциално може да създаде по-здрава г., събра значителна подкрепа. Освен това, основа за изграждане на напълно работе- идеята за интегрирани проекти (ИП) полу- щи административни структури на ниво чи обща положителна оценка като потен- NUTS 2 и по-подходящ път към по-голямо циално полезен инструмент за ефективно делегиране на отговорности в бъдеще. решаване на предизвикателствата, свърза- ни с териториалното развитие. Децентрализацията беше повтарящ се проблем, засяган по време на консулта- Повдигнати бяха въпроси, отнасящи се до циите — по-конкретно, общините изра- недостатъчната информация относно зиха очакванията си за подновени уси- рамката за изпълнение на новата регио- лия в тази област. нална концепция и ограниченото разби- ране на същността на ИП сред заинтере- В тяхната сегашна форма, РСР се възпри- сованите групи. Ще е нужна много по-го- емат като неефективни, лишени от ком- ляма яснота в тези две области, за да моти- петенции и капацитет, а следователно вират потенциалните бенефициенти да не можещи да играят съществена роля разработят ИП, да кандидатстват за сред- в съответствие с новата регионална кон- ства и да създадат по-голяма и по-широка цепция. За да поемат функциите и ро- подкрепа за новата регионална концепция. лята, предвидени за тях в новата реги- Ще е необходим напредък в тези две об- онална концепция, техният капацитет ласти, за да се намалят възможните риско- ще трябва да се изгради от ниска база, кое- ве, свързани с ефективното изпълнение на то представлява значително предизвика- Кохезионната политика на ЕС в България. телство предвид времевите ограничения. Заинтересованите страни очакват, че Б. Регионални съвети за подготовката за програмния период развитие: нови роли и 2021 – 2027 г. ще трябва да започне неза- функции, състав, капацитет бавно предвид сложността на новата реги- онална концепция. Конкретните очаква- Делегирането на повече правомощия ния включват създаване на резерв от бъде- на регионалното (поднационалното) щи проекти и провеждане на интензивна 102 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата програма за обучение и наставничество, консултации. По-подробен доклад, който предназначена за ключови местни и реги- излага констатациите от стратегическите онални заинтересовани страни, а в дълго- консултации и съдържа препоръки за бъ- срочен план — предоставяне на практиче- дещи действия, ще бъде изготвен до края ска техническа подкрепа за установяване на октомври 2019 г. като един от основни- на партньорства и формулиране на ИП. Ос- те резултати, свързани с ВКУ (Компонент 1). вен това, на централно ниво, усилията за комбиниране на насоки на управляващи- Конкретната цел на настоящия документ те органи (УО) (и оперативни ръководства) е да предостави на Управляващия коми- се считаха от някои УО за почти непосил- тет на ВКУ първоначална обратна инфор- ни, а адаптирането на ИСУН — за крити- мация относно основните заключения в ческа важна, но твърде времеемка задача. резултат от консултациите, за да : 1. подпомогне вече протичащи процеси В. Координация на (напр. изготвяне от МРРБ на проектона- планирането на регионалната соки за ИП за бенефициенти и форму- политика и програмирането лиране на законодателни изменения) на средствата от ЕС с релевантна информация; Заинтересованите страни считат, че е на- 2. насочи вниманието към въпроси, кои- лице значителен потенциал за подобря- то изискват по-нататъшно разглежда- ване на координацията на планирането не или конкретни действия; на регионалната политика с програми- рането на средствата от ЕС, тъй като по- 3. потърси стратегически указания от настоящем тези две области се разглеж- Управителния комитет по избрани дат като недостатъчно приведени в съот- въпроси, за да продължи работата по ветствие, неуспяващи да създадат полез- компоненти 2 и 3 на ВКУ. ни взаимодействия и неинтегриращи в достатъчна степен местните заинтересо- вани страни. Това води до продължава- що прилагане на подхода „отгоре-надолу“ Методология за страте- към програмирането, който все още не е гически консултации допълнен от подход „отдолу-нагоре“, който се отстоява като част от новата концепция Целта на стратегическите консултации за регионално развитие. Имаше призив от беше да се получи обратна информа- местните заинтересовани страни за по-до- ция от заинтересованите страни на об- бра оценка на местните нужди и създава- щинско, областно, регионално и на- не на регионални стратегии, които биха ционално ниво по три основни теми: (1) могли да свържат локално изготвени об- новата регионална концепция на МРРБ за щински и областни планове с централно 2021 – 2027 г., (2) възможни нови функции поръчаните регионални планове и схеми. на регионалните съвети за развитие (РСР) в съответствие с новата регионална кон- цепция; (3) координация на регионално- Въведение то планиране с програмирането на нова- та финансова перспектива (2021 – 2027 г.). През юли 2019 г. Министерството на ре- Целта не беше да се получи официална гионалното развитие и благоустройство- писмена позиция на която и да било за- то (МРРБ) проведе стратегически консул- интересована страна, а по-скоро да се съ- тации на национално и регионално ниво берат различни мнения, споделени по с участието на Централното координа- време на открита дискусия. Стратегиче- ционно звено (ЦКЗ) на Министерски съвет ските консултации бяха също един ин- (МС) и с подкрепата на екипа на Световна- струмент, чрез който МРРБ и ЦКЗ можеха та банка. Настоящият документ обобща- да повишат осведомеността във връзка ва предварителните констатации от тези с новата регионална концепция. Анекс 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.) 103 Целта на МРРБ беше да ангажира широк потенциални неразбирания и дори противо- кръг от заинтересовани страни от общин- поставяне, както и предоставяне на инфор- ски, областни, регионални и национални мация на МРРБ с оглед по-целенасочени дис- администрации, както и социални и ико- кусии с конкретни заинтересовани страни. номически партньори, за да се гарантира приобщаващ характер на стратегическите консултации и събере достатъчно богата Обобщени констатации обратна информация от различни заин- тересовани страни. Екипът на Световната в резултат от стратеги- банка подпомогна МРРБ при разработва- ческите консултации нето на представителен списък на заин- тересовани страни, с които да се извър- Настоящето обобщение е организирано ши консултиране, както и при формули- около трите ключови теми, обхванати от рането на подробен въпросник, който да процеса на консултации, а именно нова- се използва по време на консултациите. та регионална концепция (включител- но ИП като жизненоважен елемент от нея), По време на триседмичните консултации новите роли и функции на регионални- се проведоха общо 61 консултативни сре- те съвети за развитие (на ниво NUTS 2) и щи (включващи над 500 души), на които координацията на планирането на ре- присъстваха участници, заинтересовани гионалната политика планиране с про- да споделят своите виждания по темите на грамирането на средства от ЕС. Предста- консултирането. Срещите се проведоха на вени са ключови констатации в резултат централно ниво и на различни места във от стратегическите консултации и кар- всичките шест региона от ниво NUTS 2, кое- тирането на заинтересованите страни, а то улесни участието в процеса на консулта- където е уместно — заедно с формулира- ции, особено за заинтересовани страни от ни от екипа на СБ препоръки за възмож- поднационално ниво. МРРБ положи значи- ни бъдещи действия — за разглеждане от телни усилия да организира всички срещи МРРБ и ЦКЗ. Освен това, отделен раздел е със заинтересованите страни и изготви гра- посветен на други въпроси, повдигнати в фик, който да позволи на екипа да се срещ- процеса на стратегическите консултации, не с възможно най-много заинтересовани за да се насочи върху тях вниманието на страни. Самите консултативни срещи бяха МРРБ, ЦКЗ и Управителния комитет на ВКУ. водени от МРРБ и ЦКЗ като застъпници на Заключителната част на обобщението съ- новата регионална концепция и фасилити- държа предложение за въпроси, които ще рани от екипа на СБ. МРРБ и ЦКЗ участваха в бъдат обсъдени на предстоящото заседа- срещите, обяснявайки обосновката на нова- ние на Управителния комитет на ВКУ (на 1 та регионална концепция и предоставяйки октомври 2019 г.) и следващи стъпки, които допълнителна информация, която бе поис- трябва да бъдат предприети за постигане кана на място от заинтересованите страни. на целите на ВКУ. Обобщението се допълва от набор от анекси, за да се предостави на С цел предоставяне на MРРБ и ЦКЗ на до- МРРБ пълен пакет от материали, свързани пълнителна информация за първоначал- с процеса на стратегически консултации. ната нагласа към предложената промяна на политиката от страна на различни кате- гории заинтересовани страни, групирани А. Новата регионална концеп- по избрани атрибути, екипът на Световна- ция за програмната перспек- та банка проведе упражнение за картиране тива на ЕС 2021 – 2027 г. на заинтересованите страни. Прилагайки метода за анализ на съдържанието, всички Общо становище и информираност въпросници, попълнени в резултат от сре- на заинтересованите страни щите, бяха внимателно проучени, за да се идентифицират интересите или „залози- Новата регионална концепция, разбира- те“ на заинтересованите страни в новопри- на като добавяне на по-силно териториал- етия регионален подход с цел откриване на но измерение към политиката за развитие 104 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата в България и заделяне за тази цел на сред- За редица заинтересовани страни, целта ства по секторни ОП 2021 – 2027 г. изглеж- на настоящата реформа не беше напъл- да генерира значителна подкрепа , въ- но ясна — съществуваше несигурност или преки че нивото на информираност за объркване дали тя е част от един по-ши- новата регионална концепция е смесе- рок процес на децентрализация или е но. Изглежда, че е широко разпростране- ограничена до опити за повишаване на но убеждението във всички категории за- ефективността на финансираните от ЕС интересовани страни (с някои малки из- интервенции за развитие и регионална ключения), че настоящият модел с при- политика. лагане на принципа „отгоре-надолу“ за планиране и изпълнение на интервен- ции за развитие в България не генерира Основни констатации от картиране - желаните резултати, особено по отноше- то на заинтересованите страни ние на справянето с регионалните разли- чия. Заинтересованите страни като цяло Резултатите показват, че повечето гру- са съгласни, че има нужда от промяна на пи от заинтересовани страни са умере- парадигмата в подхода, за да може Бълга- ни поддръжници на новата регионална рия да се възползва напълно от предим- концепция (27 от 61 консултирани заин- ствата на финансирането от ЕС по линия тересовани страни) или поне заемат не- на кохезионната политика. Съществува утрална позиция (20 от 61). Абсолютните общ консенсус, че сложността и тежест- поддръжници и опонентите са сравни- та на предизвикателствата за развитие за телно малко на брой. Групирането на за- регионалното ниво в България изискват интересованите страни около неутрални по-интегриран, междусекторен подход и умерени позиции на поддръжка е знак, при планирането и изпълнението на про- че съществува потенциал за смяна на тех- екти, по-голяма териториална чувстви- ните позиции. телност (на принципа „отдолу-нагоре“) и повече участници (както правителствени, Групата на умерените поддръжници така и неправителствени), които дейст- включва предимно общини, а също и ват съгласувано за успешното им реша- Националната асоциация на общините, ване. За ИП също се получи като цяло по- 3 РСР, FLAG, Регионалния фонд за град- ложителна обратна информация, коя- ско развитие, неправителствени орга- то ги определя като потенциално поле- низации и академични среди. Повечето зен инструмент за ефективно справяне с от управляващите органи са групирани предизвикателствата на териториалното около неутрална позиция. Една трета от развитие, но тъй като концепцията е все умерените поддръжници подкрепят но- още недоразвита, се пораждат въпроси и вата регионална концепция, въпреки че опасения, особено у бъдещите бенефи- не идентифицират преки предимства за циенти на ИП. своите институции/организации. Това по- казва, че има значителна възможност за Някои заинтересовани страни на местно мобилизиране на по-устойчива подкре- ниво оцениха предложената промяна па и за превръщане на тези заинтересо- на политиката като твърде радикална вани страни в защитници на новия под- (в сравнение със съществуващия под- ход, ако се положат подходящи усилия ход), тъй като някои от най-основните за комуникация. инфраструктурни потребности, които се наблюдават на общинско ниво, все Нивото на познаване на новата регионал- още бяха неудовлетворени. За тази група на концепция изглежда е корелирано или е за предпочитане да запази значителна свързано с текущата позиция на заинте- част от бюджета за 2021 – 2027 г. като прила- ресованите страни по отношение на кон- га съществуващия режим на изпълнение цепцията. Почти една трета от всички за- (т.е. предварително определени конкрет- интересовани страни имат слаби позна- ни бенефициенти и проекти), разпреде- ния за новата регионална концепция, а ление на бюджетни средства — напр. 50%). най-знаещите (25% от общия брой) са тези, Анекс 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.) 105 които или имат опит с подхода „Водено • фокусирането върху ИП се възприема от общността местно развитие (ВОМР), или като рисковано от гледна точка на из- са активни участници в рамката на упра- разходването1 (ако — вероятно големи вление на средствата от ЕС. по отношение на обема на финанси- ране и сложни — ИП следва да са един- Препоръка 1 ственият начин на действие за терито- Допълнителните усилия на MРРБ и ЦКЗ за риалния приоритет и ПРР 2021 – 2027 г., разпространение на информация относ- тези ресурси може да не се оползотво- но новата регионална концепция и за по- рят напълно) вишаване на осведомеността сред нацио- налните, регионалните и местните заин- • намалени периоди на бюджетни анга- тересовани страни биха благоприятства- жименти (N + 2); ли осигуряването на по-високо ниво на заинтересованост и въвлеченост на за- • по-високо национално съфинансиране интересованите страни. Констатациите (15% -> 30%); 2 в резултат от упражнението за картира- не на заинтересованите страни могат да • сложност на процеса на разработване се използват за разработване и реализа- и изпълнение на ИП (установяване на ция на цялостна информационна кам- партньорства, проектиране на много- пания, насочена към удовлетворяване на фондови компоненти на проекта); конкретните нужди и очаквания на раз- лични заинтересовани страни и на ши- • очаквани закъснения в оценката и из- роката общественост. пълнението на проекти поради пред- ложения нов процес на одобряване на Препоръка 2 проекти; МРРБ и ЦКЗ биха могли да обмислят осъ- ществяване на по-интензивни консулта- • рискът от напускане на опитен и знаещ ции по време на процеса на планиране на общински експертен персонал (намален реформата на регионалното развитие, тъй капацитет) като потенциална последи- като много заинтересовани страни про- ца от предстоящите местни избори (ок- явиха интерес към по-голяма ангажира- томври 2019 г.) и загуба на персонал по- ност и информираност от тяхна страна във ради разпускането на междинните звена връзка с планираните промени. Консул- на общинско ниво. тациите могат да приемат различни фор- ми — от редовни срещи и работни групи на заинтересовани страни до онлайн уеб Рамка за изпълнение страница с актуална информация и др. Макар, че „философията“ зад новата ре- гионална концепция и обосновката за Потенциални рискове за изпълне - нейното въвеждане изглежда се одобря- нието, идентифицирани от консул- ва от почти всички заинтересовани стра- тираните заинтересовани страни ни, приложимостта на нейното изпълне- ние поражда загриженост. По време на процеса на стратегически консултации бяха идентифицирани след- По-голямата част от заинтересовани- ните потенциални рискове: те страни на национално ниво (УО на ОП трябва да отделят 10% от своите по- • разполагаемото време до началото на тенциални средства за целите на новата следващия програмен период може да регионална концепция) изразиха опасе- не е достатъчно, за да позволи създава- ния, свързани с потенциалната рамка за нето на нови структури на регионално изпълнение. Те идентифицираха реди- ниво, тъй като новите организационни ца значителни рискове, които ако не бъ- решения трябва да са готови от начало- дат смекчени, биха могли да повлияят то на програмния период 2021 – 2027 г., върху ефективността на усвояването на 106 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата финансирането от ЕС в България през про- относно това кои точно видове проекти ще грамния период 2021 – 2027 г. Отношение- бъдат допустими за финансиране съглас- то на УО към новата регионална концеп- но новата регионална концепция. ция се основава на техния отрицателен опит, свързан с проекти финансирани Както е посочено от МРРБ, структурата на по повече от една ОП до момента : слож- ИП може да включва компоненти, допус- ният им характер изисква непропорцио- тими за финансиране по различни сектор- нално по-високи административни ресур- ни ОП, което поражда загриженост сред си в сравнение с управляваните средства, заинтересованите страни, които се стра- което може да доведе до неефективност хуват от допълнителна бюрократична и отвличане на вниманието на УО от тех- тежест и неефективност на координа- ните основни задачи. Ако УО не възпри- цията, произтичащи от необходимостта емат новата регионална концепция, по- да се спазват различни и често противоре- тенциалните бенефициенти на ИП биха чащи рамки за изпълнение на секторни- могли да се сблъскат с допълнителни ри- те ОП (критерии за допустимост, процеду- скове в резултат от затруднена комуника- ри, системи за финансиране, цели и т.н.). ция и трябва да балансират неефектив- ността на координацията от страна на УО. Всички решаващи етапи на ИП — кон- цепция на проект, подготовка на проект, Друг фактор, който влияе отрицателно оценка и изпълнение на проект — обик- върху отношението на УО, е липсата на новено се възприемат от заинтересовани- ясна рамка за изпълнение за новата реги- те страни в общините и областите като онална концепция, която ефективно да се усложнени, обременяващи и характе- справи с тези идентифицирани рискове. ризиращи се с дълга и сложна верига на Някои УО възприемат предстоящата про- вземане на решения. Липсата на цялост- мяна в политиката като решение, основано на и подробна рамка за изпълнение на на принципа „отгоре-надолу“, при което ИП, справяща се с предизвикателствата те нямат действителна активна анга- на финансирането по много оперативни жираност, но ще трябва да споделят и по програми, както и минималният опит някакъв начин да ограничават рисковете. (основно ограничаващ се до начинания в Уроците, научени от УО в предишни про- рамката на програмите за трансгранично грамни периоди, показват, че координаци- сътрудничество или инициативи по ли- ята и синхронизирането на действията са ния на ВОМР), свързан изпълнени в парт- трудни без наличие на водеща организа- ньорство проекти, допълнително изостри ция; координационната роля сама по себе тези съображения. Това може да повли- си се счита за недостатъчна. Поради това яе негативно върху мотивацията на по- редица УО изразиха становище, че по-скоро тенциалните бенефициенти да разра- биха отстъпили 10% от разпределените ботят предложения за ИП и да канди- им по ОП средства, които да се управля- датстват за средства, което от своя стра- ват изключително от МРРБ, за да избегнат на може да генерира редица рискове за прогнозираните предизвикателства. ефективното прилагане на кохезионна- та политика на ЕС в България (например Заинтересованите страни, представлява- бавно усвояване на средства, неспазване щи общинското и областното ниво, също на правилото N+2, неспособност да се от- бяха загрижени за рамката за изпълнение, говори адекватно на предизвикателства- но като потенциални бенефициенти на ИП та на териториалното развитие). те зададоха и конкретни въпроси, свърза- ни с естеството на ИП и начините за тях- Потенциалните бенефициенти смятат, ното разработване и изпълнение в парт- че задължителното прилагане на прин- ньорство с други субекти. Самото понятие ципа на партньорство в случая на ИП съз- за ИП и неговият обхват на намеса са не- дава предизвикателства за тях. Бяха зада- ясни и по различен начин се тълкуват от дени въпроси, свързани с подхода, кой- консултираните заинтересовани страни, то трябва да се използва за избор на парт- което създава объркване и несигурност ньори, за да се осигури жизнеспособно и Анекс 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.) 107 трайно партньорство по проекта, обхвата 2. наръчник на ползвателите , обясня- на споразуменията за партньорство, опти- ващ стратегическите и оперативни ус- малното разпределение на отговорности- ловия на новата регионална концепция, те между партньорите, касаещи разработ- ването и изпълнението на ИП, точния мо- 3. образец(ци) на споразумение(я) за мент на установяване на партньорството партньорство(а), съдържащ(и) клю- за целите на процеса на кандидатстване, чови задължителни клаузи, които ре- както и отговорностите по отношение на гламентират отношенията между парт- съфинансиране на проекти, финансови ньорите и техните роли в проекта. корекции и осигуряване на устойчивост чрез поддържане на проектните инвес- Препоръка 4 тиции. По време на консултациите стана За да се осигурят по-координирани уси- ясно, че ако новата регионална концепция лия за прилагане на новата регионална бъде възприета и ефективно използвана концепция, се препоръчва да се разгледа от потенциалните бенефициенти, ще са допълнително предложената институ- необходими усилия за стимулиране ционална рамка за програмния пери- на идентифицирането на потенциал- од 2021 – 2027 г. Делегирането на отговор- ни ИП, анимиране на процеса на фор- ността за управление на финансиране- миране на партньорства, както и под- то по линия на новата регионална кон- крепа на реалния процес на изпълне- цепция (заделяне на 10% от средствата) ние на общинско, областно и регионал- на един субект би могло значително да но ниво. Докато най-големите общини до рационализира процеса на изпълнение известна степен разполагат с капацитета и убедително да утвърди един субект с и ресурсите, необходими за подготовка- компетенции, необходими за осигуря- та на резерв от ИП за следващия програ- ване на стабилна и стандартизирана рам- мен период, по-малките общини не са в ка за изпълнение във всички ОП и един състояние да извършат тази подготовка по-удобен за използване от бенефициен- сами и се нуждаят от значителна помощ. тите интерфейс. Очаква се подготвителните дейности да Препоръка 5 бъдат предприети възможно най-рано от За ефективното стимулиране на пред- институция, която има легитимност, дос- лагането по линия на новата регионална татъчен авторитет и желание да играе во- концепция, а именно в процеса на раз- деща роля. Въпреки това не изглежда, че работване на проектни предложения за такава институция е вече идентифицира- ИП, се препоръчва незабавно започване на, а липсата на такова лидерство би мог- на подготвителната работа за програм- ло да представлява значително пречка за ния период 2021 – 2027 г. Предложенията навременното изпълнение на интервен- за конкретни дейности, които биха мог- циите в съответствие с новата регионал- ли да се инициират от МРРБ, включват: на концепция. (1) използване на наличните финансови ресурси по линия на техническата по- Препоръка 3 мощ (ТП) на ОПРР 2014 – 2020 г. и ресурси Тъй като механизмите за изпълнение на на националния бюджет като източник новата регионална концепция повди- за финансиране за етапа на подготовка гат много въпроси сред заинтересовани- на ИП за местни и регионални заинтере- те страни на всички нива, препоръчва се совани страни; (2) създаване на резерв от МРРБ да се подготви своевременно и да бъдещи проекти, за да се гарантира на- предостави широко достъпна, цялост- временна идентификация и достатъчна на и подробна рамка за изпълнение, със- подготовка на ИП; (3) провеждане на ин- тояща се от: тензивна програма за обучение и настав- ничество, предназначена за ключови об- 1. набор от унифицирани (за хоризон- щински, областни и регионални заинте- тално използване във всички ОП) насо- ресовани страни, както и за УО и регио- ки за бенефициентите на ИП, налните подразделения на МРРБ. 108 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Препоръка 6 би представлявало увеличението на ве- МРРБ и МС (чрез ЦКЗ) да засилят своя съюз роятността за получаване на финансира- и вземат по-голяма преднина в процеса не за предложенията за ИП чрез ранното на изпълнение на новата регионална кон- им включване в индикативни списъци цепция за 2021 – 2027 г., действайки ефек- с проекти, след като се провери дали съ- тивно като котва, едновременно коорди- щите отговарят на критериите за допус- нирайки и улеснявайки прилагането на тимост. Друга възможност би била свър- подхода. зана с определянето на финансови сред- ства за всеки от регионите от ниво NUTS 2 Препоръка 7 („регионални пакети“). Такъв подход би Модификация на ИСУН е необходима редуцирал обхвата на конкуренцията за внасяне и изпълнение на ИП. Следова- (от междурегионален до вътрешнореги- телно, работата по адаптирането на сис- онален — ако трябва да се спази конкур- темата трябва да започне незабавно, за да сното правило при подбора на проекти) се осигури достатъчно време за концеп- и би увеличил шансовете за получаване туализиране на промените, за процеса на на финансиране. проектиране, за внедряване, за първона- чално и следващо тестване. МРРБ трябва да обмисли изготвянето на пътна карта Потенциални области на тази дейност и да си сътрудничи тяс- за изпълнение на ИП но с ЦКЗ за нейното изпълнение. Стратегическите консултации бяха от съ- ществено значение за идентифицирането Стимули за потенциални на редица области, в които заинтересова- бенефициенти ните страни виждат смисъл от прилагане- то на интегрирания подход — напр. свър- Редица консултирани заинтересовани заност и мобилност, обществени услуги, страни отбелязаха, че поради исканията, здравеопазване, туризъм, индустриални свързани с разработването и прилагане- зони, професионално образование, уни- то на ИП, потенциалните бенефициенти верситети, дигитализация, превенция и може да не са склонни да кандидатстват отговор на изменението на климата и на за такова финансиране, а да изберат да се природни бедствия, качество на въздуха, възползват от „по-лесните“ средства, на- възобновяема енергия и водоснабдяване лични по линия на секторните ОП. По- и канализация. Заинтересованите страни тенциалните бенефициенти се опася- са наясно, че предложенията за ИП трябва ват, че при всичките проблеми, свързани да съответстват на конкретната социал- с идентифицирането на предложение за но-икономическа ситуация в даден реги- ИП, избора на партньори и установяване- он и да разрешават адекватно териториал- то на официално партньорство, финан- ните предизвикателства. Бяха споделени сирането на необходимите проучвания опасения относно това дали е имало дос- за осъществимост може да не си струва татъчен капацитет на местно ниво, за да усилията, ако шансовете за получаване се решават проблемите по интегриран на- на финансиране са слаби. чин, а не чрез отделни тематични проек- ти, тъй като опитът на заинтересованите Препоръка 8 страни до момента се основава предимно Един от начините да се насърчат потен- на едносекторни проекти. Редица заинте- циалните бенефициенти да кандидат- ресовани страни споменаха, че добра от- стват за финансиране по новата регио- правна точка за точното идентифицира- нална концепция е да се създаде „моти- не на ИП може да бъде вече разработената вационна система“, която допълва рам- през 2015 г. (но така и неизпълнена) целе- ката за изпълнение на ИП и интензивните ва инвестиционна програма за подпома- дейности за обучение/наставничество с гане развитието на Северозападна Бълга- оглед ефективното стимулиране на по- рия, Родопите, Странджа-Сакар, гранич- тенциални бенефициенти. Силен стимул ни, планински и полупланински региони, Анекс 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.) 109 възприемани като добър пример за при- административен капацитет — станови- общаващ, целенасочен и високопрофеси- щата, събрани по време на консултации, онален подход към интегрираното реги- трябва да се разглеждат внимателно и да онално планиране, който е чувствителен се възприемат като предварителни. По съ- към местните нужди. щия начин трябва да се третират и пред- ставените по-долу препоръки. Препоръка 9 Събирането на повече информация за Важно е да се отбележи, че децентрали- желания тематичен обхват на потенци- зацията беше повтаряща се тема по вре- алните ИП и необходимия обем на фи- ме на консултациите и голям брой заин- нансиране би благоприятствало оценка- тересовани страни изразиха очаквания, та на очакваното търсене на финансиране че новата регионална концепция и прес- по новата регионална концепция. Също труктурирането и институционализация- така би могло да помогне за идентифи- та на РСР постепенно ще доведат до овлас- циране на области, където експертиза- тяване на органите на местно управление та ще бъде най-необходима за подпома- както по отношение на компетенциите за гане на потенциалните бенефициенти вземане на решения, така и по отношение при разработването на предложения за на финансова гъвкавост с оглед по-неза- ИП, а на по-късен етап — за тяхната оцен- висимо изпълнение на техните операции. ка. Препоръчва се провеждане на проуч- ване в цялата страна и / или покана за генериране на идеи за ИП. Такова проуч- Сценарии за РСР ване и/или покана могат да се използват и като инструмент за разпространение на Бяха проведени консултации със заинте- информация относно новата регионална ресованите страни във връзка с всичките концепция, както и за повишаване на ос- четири сценария за РСР, както бяха пред- ведомеността и ангажираността на заин- ставени на Управителния комитет на ВКУ тересовани страни. през юни 2019 г., с акцент върху различните достойнства на сценарии 1 и 2. Такъв под- ход осигури на заинтересованите страни Б. Регионални съвети за възможност да споделят своите мнения и развитие: нови роли и предпочитания измежду един сравнител- функции, състав, капацитет но широк спектър от мерки, насочени към овластяване на РСР съгласно новата реги- Получаването на обратна информация, онална концепция. Идеята за делегира- свързана с предложените начини за прес- не на повече правомощия на регионал- труктуриране на РСР и тяхното активно но (поднационално) ниво изглежда се участие в изпълнението на новата реги- радва на широко приемане. Повечето от онална концепция, беше една от ключо- заинтересованите страни подкрепят това вите цели на стратегическите консулта- развитие, но липсваше недвусмислено ции. Дискусията се съсредоточи около съгласие по отношение на съществува- предложените сценарии за РСР с оглед нето на единствен оптимален „региона- на възлагането на нови роли и функции лен модел“. Докато мнозина виждат доба- на тези обекти, на състава на РСР, както вената стойност в укрепването на регио- и на капацитета, необходим за изпълне- налното ниво (NUTS 2), някои заинтересо- ние на новите роли. Предвид наличната вани страни предпочитат делегиране на в момента ограничена информация от- повече правомощия на общинското ниво, носно модалностите на новата регионал- тъй като то е единственото с достатъчно на концепция и липсата на по-конкрет- легитимност, а някои други — на регио- на информация, свързана с обхвата, обе- налното, но не непременно делегиране ма и прогнозната стойност на ИП — кое- на всички пълномощия на РСР. то силно ще повлияе върху работното натоварване на РСР и ще формира очак- Сценариите, които спечелиха най-силна вания за необходимия им експертен и поддръжка по време на консултациите, 110 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата бяха сценарии 1 и 2, с предпочитание са в състояние да играят съществена роля към последния. На национално ниво съгласно новата регионална концепция. Сценарий 2 (без силно предпочитание към който и да е от подсценариите) из- Препоръка 10 глежда се предпочита пред Сценарий 1, Предвид времевите ограничения може а някои заинтересовани страни посочват да се разгледа изпълнението на Сцена- също и Сценарии 3 и 4 като предпочитан рий 2 (с предпочитание към подсце- път за бъдещо развитие. Тези, които избра- нарий 2.1) в периода 2021 – 2027 г. като ме- ха сценарий 1, изложиха предимно праг- ханизъм за насърчаване на ефективното матични аргументи, свързани с неговата участие на регионалното ниво в плани- относителна простота и бързина на из- рането и изпълнението на регионалната пълнение в сравнение с останалите три. политика в рамките на новата регионал- на концепция и първа стъпка към децен- На регионално ниво Сценарий 2 (с из- трализация в дългосрочен план (потен- вестно предпочитание към подсцена- циално изпълнение на Сценарий 3 или рий 2.2) също намери по-широка под- 4 за програмния период 2027+). Въпреки крепа. Сценарий 1 не беше харесан зара- че Сценарий 1 е относително най-лесен ди убеждението, че ако бъде реализиран, за изпълнение, той реално не предвиж- МРРБ ще контролира РСР и делегирането да делегиране на задачи и реално овлас- на някакви правомощия на регионалното тяване на регионалното ниво, за което се ниво няма да се осъществи. Сценарии 3 и застъпват и което се очаква от по-голя- 4 бяха възприети като възможна дълго- мата част от консултираните заинтере- срочна цел , която вероятно няма да бъде совани страни, представляващи общин- постигната по време на настоящия процес ско/областно и регионално ниво. За да се на планиране поради сложността и необ- постигнат по най-ефективен начин по- ходимостта от изграждане на значителен литическите цели и целите за развитие, капацитет на регионално ниво. Предим- а също с оглед на адекватното идентифи- ството на Сценарий 2 е независимостта циране и смекчаване на рисковете, окон- на Службата на РСР (или на Агенцията за чателният избор на сценария за изпълне- регионално развитие — в зависимост от ние трябва да се предшества от задълбо- избрания подсценарий) от централното чен и изчерпателен анализ. правителство, което може да се възпри- еме като първа стъпка към изграждане- Препоръка 11 (обща) то на напълно оперативни администра- Формулирането на конкретни препоръки тивни структури на ниво NUTS 2, способ- относно състава, управлението и капаци- ни да използват териториалния фокус за тета на преструктурираните РСР е труд- програмиране и изпълнение на полити- но в отсъствието на по-голяма яснота от- ката за развитие. носно по-широката рамка, в която ще ра- ботят РСР, включително модалностите на По-голямата част от заинтересованите ИП, техния обхват и очакван обем. Сле- страни считаха еволюционния подход дователно препоръчителният път напред за укрепване на регионалното ниво, раз- за МРРБ, със съдействието на екипа на СБ, глеждан като постепенно преминаване би бил свързан с: от сценарии 1 или 2 към сценарии 3 или 4 като най-реалистичен и прагматичен 1. ясно дефиниране на ключови про- път за бъдещо развитие. цеси, отнасящи се до разработването, оценката, консултацията и избора на Смята се, че независимо от избрания сце- ИП на регионално ниво, както и на нарий за РСР, действителното преструк- процеси, касаещи подбора на проек- туриране на РСР трябва да започне от ти на национално ниво, в които РСР ще нулата . Понастоящем, РСР са широко участват активно, както и вътрешно в възприемани като неефективни, ли- рамките на РСР (връзки между ръковод- шени от компетенции и капацитет, а ството и експертните подразделения); следователно без преструктуриране не това трябва да подчертае вътрешните Анекс 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.) 111 и външните канали за координация/ е основно предизвикателство, особено комуникация, както и механизмите за предвид времевите ограниченията и вземане на решения; ниското стартово равнище, тъй като в момента РСР практически нямат капа- 2. определяне на конкретни роли и за- цитет. Нуждите от изграждане на капа- дачи на РСР, които ще се изпълняват в цитет са високи и би трябвало да включ- рамките на идентифицираните проце- ват и подкрепа за регионалните звена на си и съответните отговорности; МРРБ, които понастоящем представляват малки екипи (макс. 7 души, които нямат 3. определяне на ресурсите, необходи- текуща роля във връзка с подбора на про- ми за ефективно изпълнение на иден- екти, двама от тях са съотговорни за упра- тифицирани роли и задачи; влението на секретариата на РСР) и съсре- доточени основно върху административ- 4. въз основа на гореспоменатите кон- ни и логистични дейности. статации — проектиране на адекват- на структура на РСР, която е способна В зависимост от избрания сценарий, този ефективно да изпълнява възложените капацитет трябва да бъде значително роли и задачи и определяне на необ- укрепен, за да изпълнява ефективно но- ходимия административен капаци- вите функции и да обработва плавно оч- тет и нуждите от обучение. аквания работен поток. Персоналът с опит (интердисциплинарни експерти, адми- Препоръка 12 нистративен опит на ЕС за управление на проектни документи и процес на подбор Стратегическият избор на сценарий за РСР, на ОП) трябва да бъде нает в РСР за изграж- който да се възприеме за целите на новата дане на вътрешен капацитет. За предпо- програмна перспектива, трябва да отчете читане е избягването на широкомащабно и правните последици. Приемането на възлагане на експерти. При необходимост, всеки от сценариите изисква въвеждането могат да бъдат мобилизирани отвън екс- на правни промени с различен обхват в перти при поискване само за изпълнение регламентите, за да се гарантира, че те са на избрани задачи. жизнеспособни. Поради това се препо- ръчва да се гарантира, че окончателното Обединяването на съществуващи ре- решение, взето във връзка с избрания сце- сурси от редица органи на местно и об- нарий за РСР, ще се предшества от задъл- ластно ниво (напр. съществуващи меж- бочен правен анализ , който ще опре- динни звена, звената за управление на дели конкретния обхват на промените, общински проекти на ЕС, Областните които следва да бъдат въведени в прав- информационни центрове и съществу- ната система. МРРБ и ЦКЗ ще трябва ефек- ващи агенции за регионално развитие) тивно да търсят политически консен- беше посочено като възможен и потен- сус , за да гарантират, че необходимите циално най-ефективен начин за бъдещо законови промени се приемат своевре- развитие. По места съществува админи- менно и за да се осигури възможност за стративен и експертен капацитет, който бързо прилагане на избрания сценарий е разпръснат между различни секторни за РСР. Предвид времевите ограничения, политики и институции. Областните ин- може да е необходим подход, използващ формационни центрове многократно се „бърза процедура“ (ускорен подход). споменават като структури, които са на- трупали знания и капацитет през послед- ните два програмни периода, разбират Изграждане на капацитета на РСР обхвата и условията на всички оператив- ни програми, познават местните пробле- Изграждането на достатъчен капацитет ми и се ориентират в местния контекст. изглежда има ключово значение , не- зависимо от евентуалния приет сцена- Освен идентифициране на съответни- рий за РСР. Изграждането на капацитет те експертни ресурси и определяне на 112 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата мерки за осигуряване на експертен капа- период 2021 – 2027 г. да започне незабав- цитет на РСР, се очаква стартирането на но. Предложенията за конкретни дейности, интензивна и всеобхватна програма за които да се инициират от МРРБ, включват: обучение, подготвяща основните заин- (1) използване на наличните финансови тересовани страни за изпълнение на но- ресурси по ОПРР 2014 – 2020 г. (техническа вата регионална концепция. помощ) като източник на финансиране за етапа на подготовка на ИП за местни и ре- Препоръка 13 гионални заинтересовани страни; (2) съз- Оптималният начин за справяне с про- даване на резерв от бъдещи проекти, за блема, свързан с относително бързото и да се осигури навременна идентификация ефективно изграждане на капацитет за и достатъчна подготвени ИП; (3) провеж- РСР и с определяне на това как може да дане на интензивна програма за обуче- се мобилизира способен персонал за ние и наставничество, предназначена за подпомагане на функционирането на ключови заинтересовани страни на мест- преструктурираните РСР, е сфера, коя- но/областно/регионално ниво, както и на то се нуждае от допълнително проучване. УО и регионалните подразделения на МРРБ. Също така би било полезно да се вземат предвид съответните констатации и пре- поръки от продължаващото пилотен про- Състав и структура на РСР ект на ОИСР за предварителна подготовка за изграждане на административния капа- Заинтересованите страни изразиха сме- цитет, свързано с укрепването на админи- сени мнения относно представителния стративния капацитет на ниво централ- характер и състав на РСР. Докато някои но правителство (по-конкретно на МРРБ), твърдяха, че РСР представляват адекватно както и на ниво РСР и бенефициенти по разнообразието от заинтересовани стра- проекти. Редица констатации, съдържа- ни, други твърдяха, че РСР са пристраст- щи се в настоящия документ потвържда- ни, тъй като например бизнес секторът не ват наблюденията, формулирани в път- е достатъчно представен. Предложено бе ната карта на ОИСР за изграждане на ад- представителството на бизнеса и акаде- министративен капацитет. Освен това, мичните среди в РСР да бъде засилено, за препоръките на ОИСР имат значение за да се осигури по-тясна връзка между под- удовлетворяване на нуждите на ключо- крепяните проекти и реалните потребно- ви заинтересовани страни, отнасящи се сти от развитие, както и за да се насърчи до етапа на подготовка и изпълнение на трансферът на знания между членове- новата регионална концепция за периода те на РСР. Някои заинтересовани страни 2021 – 2027 г. Ето защо се препоръчва спе- твърдяха, че гласовете на малките общи- цифичните действия, които трябва да ни не са били изцяло зачетени по време се предприемат по време на втория етап на заседанията на РСР, тъй като тяхното на пилотните действия на ОИСР, да от- представителство не е било достатъчно. четат също и констатациите от страте- гическите консултации. Това трябва да Предложено бе всички общини да бъдат подпомогне разработването на ефектив- представени в РСР, а членовете на РСР да на и адекватно насочена програма за из- избират ръководител на РСР (за предпо- граждане на капацитет. читане кмет) измежду тях, тъй като някои заинтересовани страни споделят мнение, Повторена препоръка от по-горе, имайки пред- че областните управители нямат потен- вид нейната уместност в случая. циал да управляват този процес, тъй като са били избрани от централното прави- Препоръка 4 телство и им липсват правомощия. За ефективно стимулиране на предлага- нето на новата регионална концепция, а По време на стратегическите консултации именно на процеса на разработване на про- бяха идентифицирани ключови елемен- ектни предложения за ИП, се препоръчва ти за осигуряване на ефективното изпъл- подготвителната работа за програмния нение на новите роли от РСР, а именно: Анекс 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.) 113 a. необходимостта от институционализи- Подбор на проекти ране на РСР (постоянен офис, адекват- на администрация и бюджет, квалифи- Повечето от заинтересованите страни циран персонал, ясни нови функции), повдигнаха въпроса за решаващата не- но също така и създаване на механизъм обходимост от формулиране на ясни за мобилизиране на експертен капа- правила и критерии за оценка за под- цитет при поискване; бор на проектни предложения, гаран- тиращи обективността на оценката на РСР b. ротационното председателство тряб- и последващата приоритизация на про- ва да бъде премахнато или периодът да ектите. Това може да бъде осигурено чрез бъде увеличен до най-малко 12 месеца създаване на достатъчен експертен ка- (с известен двустранен период на пре- пацитет на ниво РСР за оценка на всич- даване), за да се осигури приемстве- ки компоненти на ИП, а също и чрез съз- ност на операциите на РСР; даване на механизъм за подбор, осигуря- ващ прозрачна и безпристрастна оценка/ c. на РСР трябва да се поверят адекватни подбор на проекти въз основа на недвус- административни и финансови пра- мислени критерии. Опасенията, свърза- вомощия за вземане на решения с ре- ни с пристрастна/несправедлива оценка ално въздействие върху развитието на на проектни предложения поради кон- региона и свързани за утвърждаване на фликт на интереси, също трябва да бъ- финансова и политическа отговорност; дат признати и разгледани. d. необходими са правни промени за вменяване на нови функции на РСР; РСР като фасилитатор / медиатор e. РСР трябва да имат ясна политическа Очаква се РСР да изиграят важна роля за отговорност и да се отчитат публич- идентифицирането на потенциални ИП но. Трябва да се определи кой (кой су- от регионално значение и на партньори по бект) ще ги държи отговорни за изпъл- проекти, както и за улесняване на проце- нението на техните нови функции; са на формулиране на партньорства. Оч- аква се също, че РСР ще действат като по- f. Съставът на РСР трябва да се оцени до- стоянен форум за текуща дискусия меж- пълнително, за да бъде оптимизиран. ду ключови местни и регионални заинте- ресовани страни относно регионалните Препоръка 14 нужди и цели. Ще бъде необходим дос- едно от най-значителните предизвика- татъчен капацитет, за да се осигури ефек- телства, свързани с преструктуриране- тивното изпълнение на тези роли. Заин- то на РСР, ще бъде съчетаването на пред- тересованите страни биха искали да ви- ставителните функции и функциите за дят РСР повече в ролята на фасилитатор вземане на решения на „управленско ниво“ на ИП/партньорства, а не просто като до- на РСР с функцията за оценка на проекти- пълнително административно ниво, кое- те на „експертно ниво“ на РСР, с цел ефек- то проверява заявленията за кандидат- тивното неутрализиране на потенциал- стване с ИП. ния конфликт на интереси между тези функции. Рисковете са сравнително ви- соки, тъй като членовете на „управлен- РСР като центрове за знания и ското ниво“ най-вероятно ще бъдат кан- териториални обсерватории дидати с ИП/ бенефициенти на ИП. За да се неутрализира, или поне за да се смек- Съществува интерес РСР да играят роля- чи този риск, е необходимо да се създа- та на центрове за знания (помощ „на едно дат ясни и недвусмислени правила за ра- гише“ за бъдещи бенефициенти на ИП) и бота на двете нива на РСР, както и на не- териториални обсерватории, но дейст- говите звена, осигуряващи функционал- вителното утвърждаване на тези роли се но разделение. възприема като доста по-дългосрочна цел 114 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата за РСР. Що се отнася до последното, за- Регионалните планове за развитие не се интересованите страни изглежда споде- възприемат от местните заинтересовани лят мнение, че не е имало нито един су- страни като полезна стратегическа рам- бект, който да събира данни, специфич- ка за планиране на техните инвестиции, ни за даден регион, и да извършва социал- тъй като са твърде абстрактни и общи и но-икономически анализи с регионален им липсва териториална чувствителност. фокус, което е в ущърб на вземането на Интегрираните планове за градско въз- добре информирани решения за инвес- становяване и развитие, изготвени от 39 тиции в развитие. градове за целите на програмния период 2014 – 2020 г., се считат за относително по- Важно е да се отбележи, че понастоящем лезни за общините, въпреки че както из- Националния център за териториално глежда тяхното качество се различава в от- развитие (НЦРТ) е натоварен със задачите делните места. Причината, поради която за разработване на националната концеп- същите се възприемат като полезни е, че ция за териториално развитие, регионал- са изготвени на принципа „отдолу-нагоре“ ни схеми за развитие, както и провеждане и отчитат местните потребности. на социално-икономически анализи на регионално ниво. От тази гледна точка, При планиране на мерки за развитие, мест- едно препоръчително бъдещо развитие ните заинтересовани страни разчитат на би включвало инспектиране на анали- собствените си общински стратегии и тичния потенциал на НЦТР по отноше- планове за развитие, но се борят с дефи- ние на изискванията на новия регионален цит на релевантни социално-иконо- подход, а при необходимост — обмисля- мически данни , за да планират и про- не на потенциални стъпки, които тряб- веждат основани на факти инициативи ва да се предприемат с оглед на негово- за развитие. Заинтересованите страни се то укрепване. сблъскват с недостатъчен обхват на да- нните с разбивка на регионално/местно ниво. Общините/областите трябва да за- B. Координация на купят част от необходимите данни от На- планирането на регионалната ционалния статистически институт, тъй политика с програмирането като до тях няма свободен достъп в пуб- на средствата от ЕС личното пространство. Общините биха искали да получат финансиране от прави- Тази конкретна тема не предизвика тол- телството, за да могат да получават по-ре- кова голям интерес, колкото новата реги- левантни данни. онална концепция и преструктурирането на РСР. Получената обратна информация Въпреки че до момента липсва положи- е ограничена, като могат да се дадат раз- телен опит, свързан с планирането на ре- лични интерпретации и обяснения, за да гионалната политика, заинтересованите се разбере това явление. Заинтересованите страни са категорични, че качествено- страни могат или да нямат интерес, или то стратегическо планиране е ключът просто да подценяват значението на адек- към успешната и ефективна регионал- ватните механизми за координация с цел на политика. Необходимостта от точен ефективно изпълнение на техните интер- анализ на местните нужди, която да слу- венции за развитие. Други обяснения мо- жи като основа за разработване на стра- гат да са свързани с липсата на участие в тегии за регионално развитие, изглежда тези процеси или убеждението, че те не е получила широко признание. могат да бъдат съществено подобрени и следователно няма полза от тяхното об- Консултираните заинтересовани страни съждане. Независимо от действителни- идентифицираха редица примери на не- те причини за ограничения интерес към достатъчна координация и синхрониза- тази тема, бяха идентифицирани някои ция на дейностите на централно ниво ключови констатации и наблюдения, кои- (между ОП, министерства, агенции и др.), то са представени по-долу. което оказват отрицателно въздействие Анекс 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.) 115 върху изпълнението на проекти на мест- Децентрализация но ниво (т.е. време за обявяване на пока- ни за кандидатстване с предложения, про- Въпросът за реформата към децентрали- дължителна оценка и договаряне на про- зация се повтаря, тъй като редица консул- екти). Тези проблеми, ако не бъдат раз- тирани заинтересовани страни говорят за гледани адекватно, биха могли да окажат административен вакуум между най-ни- неблагоприятно въздействие върху нова- ското (местно) и най-високото (централ- та регионална концепция и нейното реал- но) ниво на управление, което оказва от- но изпълнение, тъй като ИП трябва да се рицателно въздействие върху ефектив- състоят от компоненти, финансирани от ността на изготвяне на политики на ре- различни ОП. Някои общини повдигнаха гионално ниво. Общините са признати за въпроса за начина на синхронизиране на основен легитимен глас на подцентрално планирането на различните нива за след- ниво, като представители на местни ин- ващия програмен период и на постигане тереси и перспективи, тъй като са избра- на съвместимост, особено по отношение ни от хората чрез демократичен процес. на Общинския план за развитие, който в По-конкретно, кметовете изразиха разоча- момента се изготвя от общините. Задъл- рованието си от липсата на напредък във бочаването на проблема, свързан с лошата връзка с децентрализацията, което изглеж- синхронизация между нивата на планира- да е проблем, който изплува отново в пуб- не се дължи на тесния тематичен обхват на личния дебат преди всички избори, за да оперативните програми, които не се счи- бъде поставен „във фризера“ веднага след тат за съобразени с регионалните нужди. тяхното приключване (до следващия път). Основните наблюдения в резултат от стра- Беше отбелязано, че новата регионална тегическите консултации се отнасят до концепция е добре дошла първа стъп- недостатъчното съответствие между пла- ка към децентрализация, но не е доста- нирането на регионалната политика и тъчно амбициозна и не може да реши ня- програмирането на средствата от ЕС и кои основни проблеми, с които се сблъск- липсата на адекватно и съдържателно ват местните власти: необосновано голям участие на всички ключови заинтере- брой общини, огромни различия в разме- совани страни. Тези два процеса изглеж- ра, както и в социално-икономическия и да функционират „паралелно“, но не ус- демографския потенциал на общините, пяват да създадат синергии. Липсата на тяхната финансова зависимост от централ- релевантност на регионалните планове ното правителство и факта, че областното за развитие и на данни за местните стра- ниво (NUTS 3) не е пряко избрано, а по-ско- тегии може да окаже съществено отрица- ро назначено от централното правителство. телно въздействие върху изпълнението на новата регионална концепция (напр. трудност при измерване на регионалното „Бели петна“ въздействие на интервенциите, при фор- мулиране на критерии за подбор на про- Проблемът с териториите, които са били екти и при приоритизиране на проект- пропуснати през последния програмен пе- ните предложения в съответствие с тях- риод, тъй като са попаднали между OПРР ното регионално въздействие). и програмите за развитие на селските ра- йони (т. нар. „бели петна“), е определен като един от належащите въпроси, които Г. Други въпроси трябва да бъдат разгледани от централно- то ниво. Липсата на допустимост на група Този раздел има за цел да представи на- населени места в някои неселски общи- кратко някои допълнителни въпроси, кои- ни във връзка с кандидатстване за какво- то бяха повдигнати по време на консулта- то и да е финансиране от ЕС се възприема циите и оценени от екипа на СБ като реле- като основна пречка пред сътрудничест- вантни, за да бъдат сведени до знанието на вото по линия на съвместни инициати- МРРБ, ЦКЗ и Управителния комитет на ВКУ. ви за развитие. Неразрешаването на този 116 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата проблем ще се отрази негативно върху по- целта. Този процес също така предостави тенциала за изпълнение на надобщински възможност да се чуят от местните, реги- ИП през следващите години. Инвестици- оналните и националните заинтересова- ите в основни услуги изглеждат приори- ни страни и да се разберат техните възгле- тетни, включително услуги, свързани с ди и очаквания, което ще бъде от реша- водоснабдяване, отпадни води и местни ващо значение за по-нататъшното опре- пътища. Също така бе отправен призив за деляне на работеща рамка за изпълнение. потвърждение за държавно финансиране, както и за справедливо финансиране за Консултирането също така позволи да се всички общини, но особено за тези, кои- идентифицират определени рискове или то са изправени пред трудности. „слепи зони“, които — ако не бъдат адекватно адресирани — могат да повлияят отрицател- но върху прилагането на новата регионал- Финансови корекции и правила за на концепция. Една по-подробна оценка на държавна помощ процеса на консултиране, на тези рискове и на възможните мерки за тяхното смекчава- По време на консултациите, финансовите не ще бъдат представени в пълния доклад корекции бяха споменавани многократно за консултациите, който ще бъде предста- като основен проблем за общините, които вен от екипа на СБ до края на октомври 2019 г. използват средства от ЕС за финансиране на проекти. Промените в тълкуването на Въпреки това, предвид времевите ограни- регламента по време на текущия финан- чения, свързани с процеса на програмира- сов период и тяхното прилагане със задна не за периода на финансиране 2021 – 2027 г. дата водят до това, че бенефициенти са за- и намерението да се осигури съответно съ- дължени да плащат финансови корекции действие от страна на МРРБ, ЦКЗ и Управля- в края на проекта. Неуспехите, свързани ващия комитет, когато това е най-необхо- с процедурите за възлагане на обществе- димо и полезно, бяха формулирани реди- ни поръчки, също допринасят за необхо- ца първоначални препоръки. Поставянето димостта от финансови корекции. Това на констатациите в резултат от стратегиче- положение изглежда ендемично и пред- ските консултации и на предварителните ставлява сериозен риск за бенефициенти- препоръки за по-нататъшно разглеждане те, особено за по-малките общини, кой- и обсъждане от Управителния комитет на то може да ги доведе до ръба на фалита. ВКУ би могло да е полезно за получаване на обратна информация от ключови заинте- Липсата на последователен подход (или ресовани страни на национално ниво и за дори на твърд или консервативен подход) ускоряване на вземането на стратегически от страна на централното правителство решения, свързани с предпочитан път за към прилагането и тълкуването на ре- бъдещо развитие. Те от своя страна ще по- гламентите за държавните помощи беше влияят върху посоката на следващите дей- идентифициран като значителен риск за ности, които трябва да се предприемат от изпълнението на ИП, създаващ възпиращ екипа на СБ по Компонент 2 и 3 на ВКУ. фактор за потенциалното изграждане на партньорства. Възможни теми за об- съждане на заседание- Заключения то на Управляващия комитет на ВКУ (прове- Стратегическите консултации предста- вляваха важна възможност за повишаване дено на 1/10/2019 г.) на осведомеността относно новата регио- нална концепция и евентуалните проме- 1. Обратна информация за констата- ни в РСР и в това отношение процесът на циите в резултат от стратегическите консултиране изглежда е постигнал добре консултации. Анекс 5 Доклад, обобщаващ първоначалните констатации от стратегическите консултации (26/09/2019 г.) 117 2. Потвърждение на избора на сценарий 4. Разяснения на МРРБ/ЦКЗ относно със- за РСР за по-нататъшно разработва- тоянието на изменението на ЗРР, прави- не — това е въпрос от ключово значение. лата за прилагане и следващите стъпки. 3. Обсъждане на проектоверсия на схе- 5. Потвърждаване на приоритети и след- мата на РСР (изготвена от МРРБ) на база- ващи стъпки, които трябва да бъдат та на разглеждане от екипа на Светов- предприети по линия на ВКУ. ната банка и на констатации в резултат от консултации, а също и взимане на решение относно следващи стъпки. 118 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата АНЕКС 6 ПРЕГЛЕД НА ПРЕДЛОЖЕНАТА СТРУКТУРА И СЪСТАВ НА РСР, ИЗГОТВЕНИ ОТ МРРБ (26/09/2019 г.) Въведение на партньорите и т.н.) на ИП във всеки ре- гион, както и методът за техния подбор През август 2019 г., МРРБ изготви проект на (индикативни проекти в сравнение с по- схема на възможен модел на структура на кани за представяне на проектни предло- РСР и я предостави на екипа на Световната жения на конкурсна основа) ще повли- банка с цел получаване на обратна инфор- яят върху работното натоварване на РСР мация. Това са предварителните бележки, и трябва да намерят отражение в тяхна- свързани с проекта на схемата с цел под- та структура, административен капа- помагане на МРРБ при редактиране, кори- цитет и вътрешни процедурни прави- гиране или фина настройка на предложе- ла . Продължаващата подготовка от стра- ната структура, както и с цел привличане на на МРРБ на насоките за потенциални на вниманието към някои точки, които бенефициенти на ИП ще хвърли повече си заслужава да бъдат обмислени и пов- светлина върху гореспоменатите модал- торно оценени. Първоначалните конста- ности (условия), което от своя страна ще тации, получени от анализа на правните позволи един по-задълбочен преглед на последици от въвеждането на предложе- предложените организационни решения ната структура на РСР, също са включени за РСР и формулиране на по-конкретни в настоящия документ. препоръки от екипа на СБ . Важно е да се отбележи, че този преглед е предварителен, тъй като остава информа- Резюме на основните ция за подробно описание в по-широката послания рамка, в която ще работят РСР — техните функции, специфичните роли и задачи Основните послания в резултат от пре- на ръководството на РСР, очаквания харак- гледа на структурата на РСР са следните: тер и обхват на интегрираните проекти (ИП) и между другото разделението на за- • Изглежда, че в настоящата структура се дачите между РСР и управляващите орга- търси представителство на различни ни (УО). Освен това, нивото на предоста- мнения и интереси, въпреки че учас- вената информация за всички елементи тието на политически представители на структурата и звената се различава и трябва да се насърчава, без да им се дава в някои случаи е непълна. Важно е да се право на глас подчертае, че структурата на РСР трябва да се определя както въз основа на про- • Дизайнът и оперативните правила на цесите, така и на функциите, предвиде- РСР трябва да насърчават постигането ни за преструктурираните РСР. на консенсус (нечетен брой вотове), от- четност (изборни правила и право на Оценката, обществените консултации глас на председателя, приемственост на и улесняването на разработването и из- заместник-председателя, номиниране пълнението на ИП представляват гръб- и избор на представители, особено от нака на критически важните операции на гражданското общество) и ефективност РСР. Очакваният брой и размер (по отно- на вземането на решения (диференци- шение на финансиране, сложност, брой рани прагове за мнозинство) Анекс 6 Преглед на предложената структура и състав на РСР, изготвени от МРРБ (26/09/2019 г.) 119 • Конфликт на интереси може да въз- 2. ясно дефиниране на основни процеси, никне между различните функции на отнасящи се до: разработването, оцен- ръководството и на звената за оценка на ката, консултацията и подбора на ИП на проекти, както и в рамките на звената регионално ниво; процеси, свързани и този риск трябва да бъде разгледан по с подбора на проекти на национално подходящ начин. ниво, в които РСР ще участват актив- но, а също и на вътрешно ниво в рам- • Звеното за медиация и Звеното за об- ките на РСР (връзки между управлен- ществени консултации биха могли да ското и експертното ниво); това трябва се слеят и да се включат в подготовката да подчертае вътрешната и външната на проекти (тъй като създаването на парт- координация и/или комуникацион- ньорства е от съществено значение за под- ните канали, както и механизмите за готовката на резерв от бъдещи проекти) вземане на решения (визуализации на процесите са включени за преглед в на- • РСР биха могли да се облагодетелстват стоящия документ); от постоянен административен су- бект с офиси, стабилно ръководство 3. ясно и недвусмислено дефиниране на (контрол и надзор), ясно определени правилата за работа на РСР и въвеж- роли, адекватен правен мандат, дос- дане в съответното национално зако- татъчен капацитет и специален бю- нодателство; 1 джет за операции (в съответствие със сложността и очаквания размер на ИП 4. определяне на ролите и задачите на и следователно с нуждите от координа- РСР, които ще се изпълняват в рамките ция и комуникация); ОП „Добро упра- на идентифицираните процеси; вление“ 2021 – 2027 г. може да се използва като потенциален източник на финан- 5. определяне на ресурсите, необходи- сиране заедно с национални ресурси. ми за ефективно изпълнение на иден- тифицираните роли и задачи, а също • Трябва да се предприеме всеобхватна и прозрачни насоки, свързани с про- оценка на съществуващия капацитет цесите на подбор на експерти; на общинско и регионално ниво (нев- ключена в пилотното действие на ОИСР 6. проектиране на адекватна структура за предварителна подготовка за изграж- на РСР въз основа на гореспоменатите дане на административен капацитет) с констатации, която е способна ефек- оглед създаване на планове за изграж- тивно да изпълнява възложените роли дане на капацитет; от съществено зна- и задачи и определяне на необходимия чение е да се изгради капацитет на въ- административен капацитет. трешния и външния персонал, както и за функцията на центъра за знания на РСР. Правни последици Ето защо, екипът на Банката предлага пре- — уводни бележки поръчаният път напред, който гарантира, че структурата на РСР адекватно отразява Основните правни актове, които трябва техните нови роли и задачи като част от да бъдат изменени, за да се въведе новата по-широката рамка за изпълнение на про- структура и функции на РСР, са следните: грамната перспектива 2021 – 2027 г., да бъде свързан с: • Закон за регионалното развитие (ЗРР); • Правилник за прилагане на ЗРР (както е 1. изясняване на обосновката, отнасяща предложен от МРРБ през 2018 г.); се до избора на сценарий 1 в сравнение • Закон за управление на средствата от със сценарий 2 и на по-дългосрочната ЕСИФ. пътна карта за по-нататъшно развитие на РСР и за разрешаване на проблема с Ще са необходими промени и в други зако- изоставащите райони; нодателни актове, както и във Вътрешните 120 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата правила за работа на участващите инсти- се обясни как преструктурираните РСР туции, в зависимост от избрания сцена- биха подпомогнали по-доброто решава- рий за РСР. На настоящия етап, на който не на проблема, свързан с изоставащите все още не е направен стратегически из- региони и/или общини. бор на сценария за РСР, не е възможно да се определи изчерпателно приложното поле Една от основните констатации в резул- на изискваните законодателни промени. тат от стратегическите консултации беше, Поради тази причина много от правните че процесът на изготвяне на ИП ще из- последици, посочени в този преглед, са исква ясно лидерство и правомощия , формулирани като въпроси или пробле- като в същото време осигурява отчитане ми, които МРРБ трябва да изясни. на мненията и интересите на различ- ни заинтересовани страни. Настоящият преглед е установил, че второто съобра- Стратегическият избор жение по отношение на процеса е полу- на сценария за РСР чило превес над първото в предложена- и неговите последици та понастоящем структура на РСР. за структурата на РСР Управление, гласуване Ролята, предвидена за РСР от МРРБ в рам- и състав на РСР ките на новия регионален подход за пе- риода 2021 – 2027 г., е определяща . Пред- Давайки на представителите на местно вижда се РСР да засилят териториалното и регионално ниво право на глас ще спо- измерение на интервенциите за разви- могне за засилване на регионалната перс- тие, които са съфинансирани от сред- пектива и за постигане на дългосрочната ствата за кохезионната политика на ЕС, за цел — РСР да се превърнат в ефективен да помогнат на потенциалните бенефи- регионален орган за създаване на поли- циенти при създаването на партньорства, тики. Поради това се приветства поли- способни да изпълняват ИП, да оценяват тическото представителство на общи- предложенията за проекти спрямо на- ните и областите на управленското ниво на бор от критерии, включително тези със РСР. Тъй като равноправното участие беше стратегическо значение за развитието на изтъкнато като важна характеристика по региона и да ги подберат предварително време на консултациите, новият инсти- за финансиране, както и да повишат об- туционален дизайн и правилата за работа ществената информираност във връзка с на РСР трябва да насърчават усилията за планираните интервенции. постигане на консенсус сред членовете на РСР. Полезно е да се получат повече раз- Проектът на структурата на РСР, предло- яснения относно ролите на различни звена жена от МРРБ, очевидно се основава на на РСР в допълнение към правото на глас, сценарий 1, предвид участието на МРРБ в например относно отчетността на предсе- първия етап на подбора на проекти. Тъй дателя (т.е. по отношение на докладването). като това е различно от сценария, пред- почетен от заинтересованите страни по Във връзка с номинирането на предста- време на консултациите (мнозинство- вители и гласуването, трябва да се пов- то избра Сценарий 2), добре е да се даде дигнат няколко въпроса: (с цел прозрачност) обосновката на това решение и дългосрочната пътна карта • Очевидно, РСР ще се състои от 20 пред- за по-нататъшно развитие на РСР. Освен ставители с право на глас и ще се прила- това е полезно да се направи кратко изло- га правилото „един представител — един жение, за да се определят основните ас- глас“. Препоръчва се да има нечетен пекти на функциите и състава на РСР за брой членове с право на глас, освен ако избрания сценарий. Също е полезно да не трябва да се търси квалифицирано Анекс 6 Преглед на предложената структура и състав на РСР, изготвени от МРРБ (26/09/2019 г.) 121 мнозинство за вземане на решение (напр. разпоредби (напр. в Правилник за при- 2/3 от членовете на РСР). лагане на ЗРР). • Важно е също така да се изясни (напр. в Правилника за прилагане на ЗРР) какво Процес на вземане ще е правилото за мнозинство или за праг за приемане на решения и ако е на решения възможно — да се разграничат праговете за различни видове решения, които РСР Екипът на СБ разбира, че „жизненият ци- трябва да вземат, като се гарантира, че те къл“ на едно предложение/една концеп- осигуряват адекватно представителство ция за ИП на ниво РСР е следният: на различни интереси по едно и също време (включително потенциални пра- • 1-ви етап — Звено за медиация — помощ вила за задължително лично присъст- за установяване на партньорства за ИП вие на представители на РСР за опреде- и разработване на проектни концепции лени решения и/или за осигуряване на (работата е завършена към момента на заместници). подаване на проектното предложение/ концепция). • Не е ясно дали председателят се изби- ра сред членовете на съвета и от кого • 2-ри етап — Звено за консултации — ор- той/тя ще бъде избран(а) (членовете ганизиране на обществени дискусии на РСР, гражданите, представителите и консултации по подадените проекти. на субекти, предварително определе- ни от закона и др.). В случая със замест- • 3-ти етап — Звено за оценка на проек- ник-председателя е ясно, че той / тя ще ти — оценка спрямо набор от критерии бъде избран(а) от членовете на РСР. За (това звено ще оценява само проектни да се постигне приемственост и пред- предложения, които са получили дос- сказуемост на дейностите на РСР, може татъчна обществена подкрепа). да се счита, че заместник-председателят ще бъде съответно предишният и бъ- • 4-ти етап — обсъждане и вземане на ре- дещият председател (избран една годи- шения от управленското ниво на РСР. на преди началото на мандата), което е широко разпространена практика сред • 5-ти етап — подробна оценка и догова- колективните субекти. Методът за из- ряне на проекти от съответните УО. бор на председател на РСР, както и със- тавът на ръководството на РСР трябва Важно е веригата на вземане на решения да бъдат изрично определени чрез въ- и докладване ясно да отразява гореспо- веждане на съответни законови разпо- менатите допускания, тъй като ще бъде от редби (например в Правилника за при- съществено значение да се осигурят ефек- лагане на ЗРР); тивни работни процеси и засили леги- тимността на решенията на РСР. • Полезно е да се направи обосновка за премахване на правото на глас на пред- По-долу е предложена визуализация на схе- седателя на РСР; мата на процесите на вземане на решения, свързани с оценката и избора на проекти за • Трябва да се изяснят правилата за номи- сценарии 1 и 2.1. Препоръчително е МРРБ да ниране на представители от неправи- разгледа тези схеми и да потвърди тяхна- телствени организации, местния бизнес та точност. Ако е необходимо, би било по- и академичните среди, както и проце- лезно МРРБ да предостави разяснения от- сите за избор на всички представители, носно това кои видове процеси (и следова- продължителността на техните мандати телно сценарии) ще бъдат предпочитани/ и да се предоставят адекватни законови предложени/следвани и отделните стъпки. 122 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата ФИГУРА A6.1 Оценяване на проекти — Сценарий 1 Обществена Оценяване на Първо ниво на проверка консултация Проекти, Списък с регионалното Списък проекти класира- въздействие избрани Регионални отдели на проекти, обсъдени РСР ни от МРРБ (Звена за оценка публично или (управителен/ Списък РСР (съветниче- обществе на проекти) и всички поместени онлайн координацио проекти ски/ консултатив- ността участващи УО * нен комитет) нифункции) * Обработка Потвърждаване Регионални Подробно отдели на МРРБ оценяване, Обсъждане, (администрация) Списък с управленски финансиране Прехвр- и подписва- класирани решения и ляне проекти, подаден произнасяне Одобрение на не на към УО договор за решение промени РСР Промяна Началник Съответни УО регионален отдел на МРРБ * Следва да се вземе предвид, че проверката на първо ниво и оценката на регионалното въздействие може да се извършват на едно място от едно звено. ФИГУРА A6.2 Оценяване на проекти — Сценарий 2.1 Обществена Оценка на консултация Първо ниво на регионалното Проекти, проверка Списък с Списък проекти класира- въздействие избрани проекти, обсъдени ни РСР от публично или Офис на РСР (Звена Списък (управителен/ обществе Регионални управител- поместени онлайн за оценяване на проекти координацио ността ни/ координационни нен комитет) проекти) * комитети * Обработка Обсъждане, Потвърждаване Подробно управленски Офис на РСР оценяване, решения и финансиране Списък с произнасяне класирани Прех- и подписва- проекти, подаден върляне не на Одобрение на към УО за решение Регионални промени договор управителни/ координацион- Промяна ни комитети Началник офис Съответни УО на РСР * Следва да се вземе предвид, че проверката на първо ниво и оценката на регионалното въздействие може да се извършват на едно място от едно звено. Също така трябва да се изясни какви кри- Решаването на възможен конфликт на терии ще се прилагат за стратегическата интереси ще бъде едно от най-големите оценка на регионалното въздействие, предизвикателства за решаване. Справя- кой ще ги одобри и кое ниво (управлен- нето с този риск е съществена предпостав- ско или експертно) ще извърши страте- ка за осигуряване на ефективно участие гическата оценка. Важно е също така да се на РСР в оценката на ИП и признаване на изяснят връзките между стратегическата техните решения. Тези конфликти могат оценка на регионалното въздействие и да възникнат например между: (i) пред- проверките за допустимост на проекти. ставителните функциите и функциите Това е особено важно, тъй като заинтере- за вземане на решения на управленското сованите страни изразиха опасения по ниво на РСР (т.е. членовете на управлен- време на стратегическите консултации ското ниво на РСР са кандидати с ИП/бе- относно потенциален конфликт на инте- нефициенти на ИП); (ii) вземане на реше- реси между подготовката и оценката ния на управленско ниво и оценката на на проектите (т.е. неясно разделение на проекти на експертно ниво (т.е. суборди- функциите между управленското и екс- нация); (iii) различните звена в рамките пертното ниво). на експертното ниво (популяризиране/ Анекс 6 Преглед на предложената структура и състав на РСР, изготвени от МРРБ (26/09/2019 г.) 123 консултиране на проекти, обществени ОП „Електронно управление“ 2021 – 2027 консултации и оценка на проекти). г. и „Техническа помощ“ на съответните ОП 2021 – 2027 г.) може да създаде риско- Неутрализирането или смекчаването на ве за функционирането на експертното този риск би изисквало разработването подразделение на РСР, да окаже негатив- на ясни и недвусмислени правила за ра- но влияние върху навременната и ефек- бота нивата и звената на РСР с прозрачно тивна оценка на проектните предложе- функционално разделяне, както и специ- ния и да представлява допълнителна ад- фични правила и процедури за оценка на министративна тежест за получаването на ИП. Те ще бъдат въведени в съответното финансиране от различни източници. За национално законодателство. експертното ниво, една възможност би била да се осигури цялото финансира- не от ОП „Добро управление“ 2021 – 2027 Координация, по линия на специална(и) (под)мяр- административен ка(и), което би гарантирало хоризон- капацитет и тален подход към финансирането въз основа на общ набор от правила, при- финансиране на РСР ложими към всички РСР. За да изпълняват ефективно новите си Не е ясно дали звената на РСР за медиация, роли, РСР ще трябва да се превърнат в обществени консултации и предварите- жизненоважен елемент от рамката за из- лен подбор ще бъдат административни пълнение на политиката на сближаване единици в рамките на Областните ин- на ЕС в България. Следователно изпълне- формационни центрове или на Регионал- нието на техните нови роли трябва да ните отдели на МРРБ или ще бъдат функ- бъде адекватно координирано и син- ции, които ще се изпълняват от Област- хронизирано, тъй като те ще трябва да ните информационни центрове и Регио- действат съгласувано с множество парт- налните отдели на МРРБ, без разпределяне ньори на различни нива, за да осигурят на тези задачи към техни специализира- рационализиран и безпроблемен процес ни подединици. Този въпрос изисква до- на изпълнение. пълнителни разяснения, преди предос- тавяне на каквито и да било коментари. Както беше споменато по време на стра- тегическите консултации, съществуват В светлината на констатациите в резултат известни очаквания, че РСР трябва да бъ- от стратегическите консултации, същест- дат постоянен административен орган с вуващият административен капацитет офиси, стабилно ръководство, ясно оп- на секретариата на РСР (Регионалните от- ределени роли, адекватен правен ман- дели на МРРБ) може да бъде оценен като дат, достатъчен капацитет и специален ограничен (това е и една от констатаци- бюджет, осигуряващ ежедневните опе- ите в резултат от пилотната дейност на рации. Това съответства на дългосрочна- ОИСР за предварителна подготовка за из- та цел за институционализиране на РСР, граждане на административен капаци- но изглежда не е ясно разгледано в про- тет). В момента двама експерти във всеки екта на структура на РСР (може би защо- от регионалните отдели на МРРБ отговарят то се основава на избора на сценарий 1). за секретариата на РСР, но те нямат насто- ящ опит или имат само ограничен опит, Обхватът на финансиране на РСР и не- свързан с оценката и подбора на проекти. обходимите човешки ресурси трябва да съответстват на очаквания брой и Освен това е необходима яснота по отно- размер на ИП, за да се поддържа устой- шение на това как ще бъде предоставена чиво функциониране на РСР. Предложе- и мобилизирана специализираната екс- ният разпръснат подход към финанси- пертиза на секторните ОП и как (и кой) рането в краткосрочен план (проектът съществуващ административен капаци- посочва два източника на финансиране: тет на общинско ниво ще се използва за 124 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата подпомагане на Звеното за предварите- но в зависимост от това как е структури- лен подбор на РСР. Би било полезно да се рана ролята на наблюдателя или други извърши цялостна оценка на същест- стимули, тъй като те нямат право на глас. вуващия капацитет на общинско и ре- гионално ниво (тъй като това не беше Конкретните роли и задачи на управлен- обхванато от гореспоменатото пилотно ското ниво на РСР трябва да бъдат ясно оп- действие на ОИСР, което се концентрира ределени, тъй като същите не са посоче- предимно върху капацитета на централ- ни в предложения проект на структура ното ниво) и въз основа на констатациите на РСР. Освен това е необходима яснота да се изготвят предварителни планове по отношение на това как ще се осигури за това как да се увеличи този капаци- контролът или надзорът от управлен- тет в бъдеще и развие вътрешен опит, ското ниво на РСР върху Областните ин- за да сведе до минимум възлагането формационни центрове (по отношение на на дейности на външни изпълнители. медиации и консултации) и върху Реги- оналните отдели на МРРБ (по отношение За мобилизирането на външни експер- на оценка на проекти), тъй като те от ад- ти при поискване е препоръчително да министративна гледна точка са части от се изготви и използва списък на експер- различни структури, които не са подчи- ти, акредитирани от съответните УО за нени по какъвто и да било начин на РСР. целите на оценката на ИП (подобно на съ- В структурата липсва описание на про- ществуващия списък, управляван от ЦКЗ). цеса на възлагане на задачи на звена на УО ще отговарят за набирането на експер- РСР, а също и на информационни и ко- ти и ще им осигурят обучение по рамка- муникационни канали, които да се из- та за изпълнение на ИП и критериите за ползват за рационализиране и повишава- оценка. Един национален списък може не на ефективността на операциите на РСР. да се допълни от регионален списък, за да се осигури ефективно обединяване и използване на ресурсите на общинско, об- Експертно ниво на РСР ластно и регионално ниво. Тези експер- ти биха могли да бъдат финансирани от Звено за предварителен ОП „Добро управление“ 2021 – 2027 г. Този подбор подход ще рационализира процеса на ангажиране на експерти в операциите Може да се наложи изясняване на името на РСР, ще намали административната на звеното и обхвата на задачите. Всъщ- тежест за РСР и ще осигури контрол на ност „предварителна оценка“ на проек- качеството на експертите, както и хо- ти, спомената в проекта на структурата, ризонтални правила за тяхното обуче- не се изисква от ЕК на нивото на индиви- ние и финансиране. дуални проекти (а само за оперативните програми и това може да се промени за програмния период 2021 – 2027 г.). Освен Управленско ниво на РСР това се разбра, че звеното ще отговаря за оценката на проектното предложение (а Приветства се въведеното разделение меж- не за подбор или предварителна оценка), ду управленското и експертно ниво на РСР. тъй като в сценарий 1 проектите ще бъ- Предложената структура на управленско- дат избирани от управленското ниво на то ниво обаче не дава отговор на опасени- РСР въз основа на резултатите от оценка ята, изразени по време на стратегически- и списък с класиране, изготвени от екс- те консултации, че политическите пред- пертите. Препоръчва се това звено да се ставители от министерствата са склонни преименува на „Звено за (предварител- да не участват в дейностите на РСР. Всъщ- на) оценка на проектите“. ност, наблюдателите в РСР са от ресорни министерства, Министерски съвет и дру- Положително развитие е, че сегашната ги агенции, които биха могли да подобрят структура вероятно ще позволи преход национално-регионалната координация, от сценарий 1 към 2, тъй като ще изисква Анекс 6 Преглед на предложената структура и състав на РСР, изготвени от МРРБ (26/09/2019 г.) 125 промяна основно в състава на Звеното за ньорства , което представлява много ва- оценка на проектите. жна роля в подкрепа на потенциалните кандидати за проекти — роля, препоръ- Трябва да се въведат изрични правила за чана от много заинтересовани страни по координация на регионалното програми- време на стратегическите консултации. ране с програмирането на ОП 2021 – 2027 г. Това прави звеното съществено важно за и да има сътрудничество между различни успешното укрепване на подхода осно- институции, за да се предоставят унифи- ван на принципа „отдолу-нагоре“ съгласно цирани инструкции за програмиране на ИП. новата регионална концепция. Обратната информация от заинтересованите страни Във връзка с вече споменатия проблема- беше недвусмислена — налице е спешна тичен аспект на потенциален конфликт необходимост от резерв от качествени на интереси, предизвикателно начина- проекти, а местните и регионалните за- ние ще бъде да се постигне съгласие с интересовани страни се нуждаят от все- всички заинтересовани УО относно със- обхватна помощ, за да се подготвят за ус- тава на Звеното за предварителна оценка/ вояването на средства от ЕС, предвид тех- подбор на РСР. Следователно, критериите ния ограничен опит с ИП. за вътрешно набиране на персонал, про- цедурите за оценка и подбор на ИП, как- Приветства се фактът, че РСР биха дейст- то и правилата за йерархично подчине- вали като центрове за знания, в съответ- ние трябва да бъдат изяснени. ствие с предложенията за допълнителни нови функции за РСР, но не е ясно как тази функция би се вписала в структурата на Звено за медиация на РСР РСР и как ще се осъществи подкрепата за необходимия за тази функция значите- Процесът на подготовка на проектни пред- лен експертен капацитет. ложения включва взаимозависими дейнос- ти по идентифициране на потенциални Следователно, функциите, капацитетът проектни идеи, улесняване създаването и правомощията на това звено трябва на партньорства по проекти, обществени да бъдат изяснени и вероятно подсиле- консултации и изготвяне на формуляр за ни. Правилното осигуряване на звеното с кандидатстване с проект. Следователно, персонал е от съществено значение — към би било полезно да се обмисли обединя- персонала от ОИЦ, притежаващ познания ването на звеното за медиация и звено- за европейските фондове, трябва да се до- то за обществени консултации на РСР бавят технически експерти с експертиза и тяхното включване в подготовката на в различни области, способни да водят проекти. Трябва да се изясни кой ще от- дискусии с потенциални партньори, да говаря за предоставянето на методоло- оказват подкрепа във връзка с разработ- гични насоки за изпълнение на функ- ването на концепция и кандидатстване- циите по медиация и консултации, кои- то. Тези технически експерти трябва да то трябва да бъдат реализирани. бъдат както постоянен персонал, така и външни експерти (които биват мо- Подразбира се, че Звеното за медиация билизирани при поискване за изпъл- би подпомогнало създаването на парт- нение на избрани задачи). 126 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата АНЕКС 7 ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА ВЪЗМОЖНИ ВА- РИАНТИ ЗА СТРУКТУРИРАНЕ НА РЕ- ГИОНАЛНОТО НИВО В БЪЛГАРИЯ / СЦЕНАРИИ ЗА РСР — ДОКУМЕНТ ЗА ОБ- СЪЖДАНЕ НА ЗАСЕДАНИЕ НА УПРАВИ- ТЕЛНИЯ КОМИТЕТ (13/06/2019 г.). програмния период 2021 – 2027 г., който беше Основна информация споделен ключови национални заинтере- совани страни. МРРБ също така предоста- Министерството на регионалното разви- ви на Банката информация за текущите тие и благоустройството (МРРБ) и Светов- функции на РСР в съответствие със Закона ната банка (Банката) подписаха споразу- за регионалното развитие (ЗРР) и предло- мение за възмездни консултантски услу- жението на министерството за нови функ- ги (ВКУ), което се очаква да влезе в сила ции на РСР, които ще бъдат разгледани с цел през юли 2019 г. Целта на ВКУ е да подкре- включването им в бъдещи промени на ЗРР. пи МРРБ, за: (а) засилване процеса на реги- онално развитие за следващия програмен Управителен комитет на ВКУ. За да се оси- период 2021 – 2027 г. и (б) определяне на на- гури добра координация на дейностите по чини за изграждане на капацитета на ре- ВКУ, се сформира Управляващ комитет (УК), гионалните съвети за развитие (РСР) във който се състои от представители на Ми- връзка с тяхното участие в прилагането нистерски съвет / Централното координа- на нов интегриран териториален инстру- ционно звено (МС/ЦКЗ), МРРБ, управляващи мент, подпомаган от Програма за разви- органи (УО) на ОП и Банката. Управащият тие на регионите (ПРР), а също и по други комитет ще заседава поне веднъж на три- ОП за периода 2021 – 2027 г. Банката ще из- месечие, за да обсъжда приоритетите и на- вършва дейности във връзка със следни- предъка на дейностите, подкрепяни от ВКУ. те компоненти на споразумението за ВКУ: По покана на МРРБ и с взаимното съгласие на Банката към дискусиите могат да се при- • Стратегически консултации за подо- съединят и други заинтересовани страни. бряване на политиката за регионално развитие; Тема за дискусия. Според изразените от МРРБ очаквания, екипът на Банката под- • Разработване на предложен механизъм готви и ще предостави записка , съдържа- за включване на регионалните съвети за ща възможните варианти за структури- развитие в изпълнението на Програмата ране на българските РСР за обсъждане за развитие на регионите 2021 – 2027 г.; на първото заседание на УК на ВКУ, което ще се проведе на 19 юни 2019 г. Екипът • Техническа помощ и прегледи. на Банката също така би искал да обсъди и определи обхвата на въпросите, кои- В средата на май, МРРБ предостави на Бан- то ще се обсъждат в рамките на страте- ката концепция, в която се излага пред- гическите консултации, които се очаква ложението на министерството за регио- да стартират през юли 2019 г. като част от нален подход, който да бъде приет през дейностите, подкрепяни от ВКУ. Анекс 7 Предложение за възможни варианти за структуриране на регионалното ниво 127 Връзка с дейностите по ВКУ. Съгласно раз- регионалното измерение на усилията за поредбите на Споразумението за ВКУ, тази развитие. То може също така да доведе и задача се отнася до компонент 1 (страте- до създаването на критична маса от екс- гически консултации за усъвършенстване перти и на административен и технически на политиката за регионално развитие в капацитет на ниво NUTS 2, което би мог- България) и по-конкретно до дейност 1 (в) ло да проправи пътя за успешни усилия за представяне на възможни нови функции и за децентрализация в обозримо бъдеще. отговорности за Регионалните съвети за раз- витие, свързани с изискванията на проекта на Когато се обмислят стратегическите из- Регламент на ЕС за политиката на сближаване бори, е важно да се вземат предвид че- след 2020 г. Докладът, очертаващ стратеги- тири основни „тесни места“ в същест- ческите консултации и неговите конста- вуващото териториално управление на тации, трябва да бъде представен четири България: централизация, слаб местен месеца след влизане в сила на ВКУ (по про- капацитет, силна местна фрагментация гноза: октомври 2019 г.). и разчитане на националните реформи от страна на местните власти. Бидейки След получаването на резултатите от тези силно централизирана държава, регионал- консултации, задачата по компонент 2 е ното планиране е по-малко чувствително да се разработи предложение за механизъм към местните нужди. Процесът на децен- за включване на РСР в процеса на изпълне- трализация обаче е изправен пред предиз- ние на бъдещата ПРР, програмите за тран- викателства, в това число нисък (и нерав- сгранично сътрудничество и финансовите номерен) капацитет на местно ниво за из- инструменти за периода 2021 – 2027. Доклад, пълнение на децентрализирани полити- който излага това предложение с препоръ- чески, административни или фискални ки за вариантите за състава на РСР, ангажира- функции. Високата фрагментация на еди- ността на експертния персонал, нуждите от ниците на местно управление означава обучение, обхвата на споразуменията за упъл- също, че местното планиране и изпълне- номощаване, сключвани между управляващи ние се отказва от важни икономии от мащаба органи и РСР, както и вертикалната и хоризон- и ограничава възможността за координира- тална отчетност и механизмите за наблюде- не на управлението на външните ефекти ние, оценка и докладване ще бъде предоста- от дейностите във всяко населено място. вен седем месеца след влизане в сила на Накрая, всички населени места разчитат Споразумението за ВКУ (по прогноза: яну- на централното правителство за разре- ари 2020 г.). Документите, описващи под- шаване на някои пречки в националната робно оперативните условия и вътрешни- икономика, преди собствените им мест- те правила на РСР, трябва да се предоставят ни дейности да могат да извлекат ползи. под формата на доклад шестнадесет месе- ца след влизане в сила на Споразумението От своя страна, тези предизвикателства за ВКУ (по прогноза: есента на 2020 г.) водят до препоръчване на четири основ- ни съображения за по-успешна по-прео- бразуващо регионално развитие. Първо, Въведение по-голяма децентрализация на полити- ческите, административните и фискал- Възможности и предизвикателства за ните задължения и правомощия (как- подобрено териториално управление в то е планирано от правителството), коя- България. Важно е да се изложат и разбе- то може да подобри чувствителността на рат по-широките цели на правителството регионалното планиране към местните за регионализация, а също и пътя, който нужди. Второ, преобразуването трябва да страната планира да следва в дългосрочен се калибрира според капацитета и нуж- план. Приемането на механизъм за гаран- дите на всяко място и да се придружа- тиране на засиленото участие на регио- ва от активни програми за укрепване на налното ниво в планирането и изпълне- местните власти. Трето, България може нието на действията на регионалната по- да се възползва от по-силни инструмен- литика може да доведе до укрепване на ти за подкрепа на координацията отвъд 128 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата общинските и областни граници, за да • регионалните политики и планове тряб- противодейства на съществуващата фраг- ва да обхващат национални или сектор- ментация. Въпреки че ЕС предлага инстру- ни процеси и всички възможни източ- менти за пространствената координация ници на финансиране и инструменти на финансирането от ЕС, България тряб- за финансиране (не само средства от ЕС); ва да проектира институции, подходя- щи за нейните собствени обстоятелства, • регионализацията на секторните раз- а след което да обмисли как инструмен- ходи е абсолютно необходима за пови- тите на ЕС могат или не могат да се нас- шаване на ефективността на територи- ложат върху тях. И накрая, децентрализа- алните интервенции; цията трябва да се придружава от по-до- бра координация между централните и • децентрализацията на компетенции- местните власти, така че местните резул- те трябва да бъде плътно следвана от тати да не бъдат задържани от критични фискална децентрализация с достатъ- национални реформи. чен обхват, за да се подкрепи местното и регионалното ниво при преследването Редица фактори за по-ефективно изпъл- на автономна, дългосрочна и проактив- нение на политиката на сближаване в на инвестиционна политика, насочена България са идентифицирани от Евро- към постигане на целите на територи- пейската комисия в скорошния Доклад алното развитие; за България. Те включват: • интензивното изграждане на админи- • допълнителни усилия за увеличаване стративен капацитет е от първостепенно на административния капацитет, необ- значение за създаването на ефективни ходим за ефективното администриране регионални институции. и усвояване на средствата от ЕС, Подход на екипа на Банката. При раз- • засилен капацитет на властите за изпъл- работването на предложение за механи- нение на политики и стратегии, които зъм за включване на РСР в планирането и биха могли да бъдат основата за прила- изпълнението на регионалната полити- гане на европейските структурни фон- ка, както е поискано от МРРБ, екипът на дове и Кохезионен фонд и за подобрена Банката няма да работи в „условия на ва- координация и информационен обмен куум“. По-скоро, екипът ще използва ана- между администрациите; лиза на глобални модели и подходящ за Българя международен опит, представе- • засилен капацитет на местните власти ни от МРРБ идеи, постигнати заключения за прилагане на интегрирани стратегии в процеса на стратегически консултации за териториално развитие, със заинтересовани страни на централно и регионално ниво, констатации на база- • засилен капацитет на бенефициентите, та на пилотната дейност на ОИСР за предва- заинтересованите страни, социалните рителна подготовка за изграждане на адми- партньори и други органи във връзка с нистративен капацитет, както и на други подготовката и изпълнението на висо- подходящи източници на информация. кокачествени проекти и формиране на политика чрез обществени консултации Варианти за структури- Принципи на добра практика. При взе- мането на решение за стратегически под- ране на регионалното ход към децентрализацията е важно пра- ниво в България вителството на България да има предвид принципите на добрата практика и по- Стратегически подход към новата роля уките от регионалната политика и пла- на РСР. Съществуват редица варианти (сце- ниране в други страни от ЕС. Те включ- нарии), които да бъдат взети предвид във ват следното: връзка с въвеждането на новата(ите) роля(и) Анекс 7 Предложение за възможни варианти за структуриране на регионалното ниво 129 на РСР в разработването и изпълнението която проектните концепции се подкре- на регионалната политика. Конкретните пят от обществеността. (Необходимост препоръки за състава на РСР, експертния от персонал и експерти по обществени персонал, оперативните условия и вътреш- консултации); ните правила трябва да следват стратеги- Окончателно управленско решение за под- бор на проект/концепция — обсъждане на ческо решение на определящите полити- концепциите/проектите, преминали про- ката, а не да го изпреварват. Изборът зави- верките на първо ниво и които имат по-ши- си предимно от средносрочния и дълго- рока обществена подкрепа. Приемане на окончателно управленско решение. (Необ- срочен стратегически подход, възприет ходимост от управленско ниво). от централната администрация (МС, МРРБ), Източник: МРРБ тъй като бъдещата роля на РСР силно зави- си от начина, по който трябва да се реши въпросът за децентрализацията. Следова- Предложените нови функции, свързани телно е важно да се определи дали възла- с новия териториален подход за периода гането на нови роли и отговорности на РСР 2021 – 2027 г., трябва да бъдат предложени е първата стъпка в инициирането на по- за включване в бъдещите изменения на степенни усилия за децентрализация или Закона за регионалното развитие. това е просто еднократен опит за увелича- ване на участието на регионалното ниво Предварителна оценка на текущото в прилагането на интегриран териториа- предложение. На първо място, екипът на лен подход към регионалната политика, Банката оценява обема на концептуалните но без планове за всеобхватна реформа за усилия, които са вложени в разработване- децентрализация през следващите години. то на концепциите; през последните два месеца концепцията за РСР беше доразви- Предложение на МРРБ за три нови функ- та с включване на детайли и едновремен- ции на РСР. В средата на май МРРБ пре- но с това беше разработена в две измере- достави на Банката концепция за ролите ния — стратегическа роля на РСР (и стра- на РСР по време на следващата финансо- тегическа цел на тяхното функционира- ва перспектива на ЕС, в която се казва, че не) и технически подробности, свързани РСР ще участват в предварителния под- с тяхното функциониране. Банката въз- бор на интегрирани териториални про- приема концепцията за РСР като „незавър- екти. Впоследствие, на 30 май 2019 г., МРРБ шено производство“ и приема, че и двете предаде на екипа на Банката предложе- измерения ще бъдат доразвити в рамките ние, което съдържа три нови функции, на итеративен процес с участието на мно- които трябва да се добавят към правомо- го заинтересовани страни. По мнението щията на РСР във връзка с тяхното учас- на екипа на Световната банка някои тех- тие в подбора на операции за интегрира- нически аспекти на РСР ще произтекат от но териториално развитие. Те са описани предвидената (стратегическа) роля, която в текстовото каре по-долу. взимащите решения желаят да им вменят, а също и от функцията им в системата за регионално развитие и управление на ре- Проверки на първо ниво на операции/кон- цепции за проекти — обща проверка на до- сурсите на ЕС. Поради тази причина дис- пустимостта на действията/мерките; РСР кусията относно техническите аспекти на ще проверяват съответствието с регионал- РСР трябва да върви паралелно (а поняко- ната схема за развитие, обща администра- га и да се предшества) от дискусии за ро- тивна проверка. (Необходимост от техни- чески персонал и експерти); лята на РСР. По отношение на стратегиче- ското измерение, този документ предста- Организиране на обществени консулта- ции за приетите концепции по време на вя четири варианта, които могат да бъдат проверките на първоначалните провер - взети предвид, когато се обмисля възмож- ки — РСР ще организират няколко публич- ната бъдеща роля на РСР в България. Все- ни изслушвания/презентации в различни ки от тези варианти включва конкретни градове, координирани с инициатора/бе- нефициента на проекта. Разработване на технически подробности, които трябва да цялостен поглед и мнение за степента, в се обсъдят допълнително. Представени- ят по-долу материал е принос към тази 130 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата дискусия, като не се прави заключение • регионални координационни комитети; или не се защитава някакво конкретно • специализирани комисии. решение на този етап. Силни и слаби страни на РСР. В края на 2018 Важно е да се отбележи, че обсъждането г. служители от МРРБ, МС /ЦКЗ и екипът на новите функции на РСР трябва да се на Банката присъстваха на първоначални проведе в контекста на по-широк дебат консултации с два РСР. От тези дискусии относно начините за подобряване на по- се разбира, че членовете на РСР разглеждат литиката за регионално развитие в Бъл- съществуващите силни и слаби страни на гария (планиране, изпълнение, синхро- РСР, както е описано в таблицата по-долу. низация, координация и др.). В идеалния случай, новата роля на РСР трябва да по- виши ефективността на планирането и Четири варианта/сценария за изпълнението на регионалната полити- засилено участие на РСР в ОП ка чрез елиминиране на недостатъците (2021 – 2027 г.) — за обсъждане на настоящия подход или на основните „тесни места“. Следователно, би било важно Предложените сценарии, описани по-до- като част от стратегическите консултации лу, отразяват четири възможни стратеги- да се проведе дискусия с МРРБ и българ- чески подхода към новата роля на РСР във ски експерти относно предизвикателства- финансовата перспектива 2021 – 2027 г. и та, пред които е изправено регионално- след това. Приемането на който и да е от то планиране, както и относно обоснов- тях ще окаже значително въздействие вър- ката на предлаганите три нови функции. ху състава на РСР, необходимия техниче- ски и административен капацитет, опе- Настоящ състав и статус на РСР. Насто- ративните условия, финансирането и т.н. ящият състав на РСР включва: • председател (областен управител на Вариант/сценарий 1 една от областите; принцип на ротация (сценарий с малка степен на на всеки 6 месеца); реорганизация — “light touch”) • заместник-председател (представител на община в областта, чийто областен Проверките на първо ниво на операци- управител председателства Съвета); ите/проектните предложения за всич- • членове (представители на различни ми- ки оперативни програми (секторни ОП нистерства, назначени от съответните и ПРР) се извършват в регионите от съ- министри; областните управители на об- ответните звена на регионалните от- ластите, включени в съответния регион; дели на МРРБ (Звена за оценка на проек- представители на общините в области- ти). Оценката приключва с изготвяне на те; представители на партньорски орга- списък с класирани положително оце- низации на работодатели и служители); нени проектни предложения (управлен- • секретариат; ско решение, взето от ръководителя на ТАБЛИЦА A7.1 Силни и слаби страни на РСР Силни страни Слаби страни Форум за споделяне на информация Липса на представителство или роли в РСР — малки, средни и големи общини. Комуникация във връзка с ключови Липсва ясен мандат или правомощия за вземане на решения. Кметовете се развития в общините „чувстват като гости“. Областните управители усещат, че „нямат функция“ Възможност за разрешаване на меж- Липса на роля по отношение на управлението на средствата дуообщински проблеми Срещат се рядко Ограничен персонал и ресурси. Ограничени техническа информация Липса на междуобщинско сътрудничество и регионални проекти Анекс 7 Предложение за възможни варианти за структуриране на регионалното ниво 131 регионалния отдел на МРРБ на базата на При този сценарий РСР изпълняват функ- оценка, направена от експертна група от ции на регионален управителен комитет, специализираното звено на регионалния представляващ съответните местни и ре- отдел на МРРБ), който списък след това се гионални заинтересовани страни и слу- предава за одобрение на съответния РСР. жещ като форум за дискусия относно за- дачи от регионално значение. Одобреният РСР — действащи като съветнически/кон- списък с класиране се връща в регионал- султативни органи — обсъждат и оценяват ния отдел на МРРБ и след това се предава регионалното въздействие на предложе- на съответния УО за допълнителни про- ните проекти и чрез резолюция могат или верки, необходими за осигуряване на фи- да подкрепят предложения списък с кла- нансиране и договаряне. сиране, или да вземат решения за промени, отразяващи резултатите от тяхната оцен- Приемането на този подход изисква след- ка на регионалното въздействие. Приема- ните действия: нето на резолюция се предшества от про- цес на обществени консултации. Различ- • укрепване на капацитета на регионал- ни мерки за провеждане на този процес ните отдели на МРРБ чрез създаване и могат да се считат за гаранция за негова- съставяне на звена за оценка на проект- та ефективност и приобщаващ характер ните предложения; в съответствие с принципа на партньор- ство. РСР могат да бъдат домакини на ре- • въвеждане на организационни промени довни публични събития с цел предста- във функционирането на РСР и осигу- вяне на предложения за проекти и обсъж- ряване изпълнението на техните нор- дане на тяхното регионално въздействие мални ежедневни операции (техниче- (повишаване на осведомеността относно ски персонал, финансиране и др.); целите на регионалното развитие), обеди- нявайки ключови регионални и местни • осигуряване на участието на регионал- заинтересовани страни, социални и ико- ни експерти в оценката на проектните номически партньори, както и широката предложения — чрез създаване на спи- общественост. Друга опция за разглежда- сък с регионални експерти, които да бъ- нето им е поместването на списъци с кла- дат канени от регионалните отдели на сиране, представени на РСР за одобрение, МРРБ да участват в експертни групи; на специален уебсайт, осигуряващ възмож- ност за интернет консултации във връз- • разработване и въвеждане на ефективни ка с оценени проектни предложения. механизми за координация между реги- оналните отдели на МРРБ и РСР Когато се обсъжда изборът на предпочи- тан режим за включване на широк спек- Правен статут на РСР: тър от заинтересовани страни, е важно да съветнически / консултативен орган. се вземе решение относно основните цели на процеса на обществена консултация и да се има предвид ефективността на оцен- Структура на РСР: ката на проектното предложение. Обшир- непроменена, но е необходимо укреп- ните обществени консултации могат зна- ване на капацитета на секретариата чително да забавят процеса на одобряване (бек- офиса). на списъци с класирани проектни предло- жения, като се превърнат в „тесни места“ в процеса на изпълнение на договорености, Финансиране на операции на РСР: съфинансирани от ЕС. Трябва да се търси Техническа помощ на ПРР 2021 – 2027 г. / Тех- балансирано решение, за да се гарантира, от една страна, наистина приобщаващия ническа помощ на секторни ОП 2021 – 2027 г.. характер на обществените консултации с добавяне на реална (и предварително Ниво на сложност за изпълнение определена) стойност към процеса, а от на сценария: друга — рационализираната оценка на про- ектни предложения. Тази точка се отнася ниско (ограничен обхват от организацион- до всички сценарии. ни промени, които предстоят за въвежда- не; правната рамка остава непроменена). 132 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Ниво на финансиране: или да подкрепят представения списък с минимално. класиране, или да вземат решения за про- мени, отразяващи резултатите от тяхна- График за изпълнение на сценария: та оценка на регионалното въздействие. краткосрочен Одобреният списък с класиране се връща към администрацията на РСР и след това се предава на съответния УО за допълни- Вариант/сценарий 2 телни проверки, необходими за осигуря- („прогресивен“ сценарий) ване на финансиране и договаряне. При- емането на резолюция се предшества от РСР са отговорни за проверки на първо процес на обществени консултации. Мо- ниво на операциите/проектните пред- гат да се разгледат различни мерки за про- ложения за всички ОП (секторни, а също веждане на този процес, за да се гаранти- и ПРР), оценявайки тяхното регионално ра неговата ефективност и приобщаващ въздействие и одобрявайки списъка на по- характер в съответствие с принципа на ложително оценените проектни предло- партньорство. РСР могат да бъдат дома- жения. Има два подсценария, които тряб- кини на регулярни публични събития с ва да бъдат взети предвид: цел представяне на предложения за про- екти и обсъждане на тяхното регионално 1. подсценарий 2.1. „Институционали- въздействие (по този начин се повишава зиране“ на РСР (промяна на правния осведомеността относно целите на реги- статут, създаване на редовен „Служба оналното развитие), като се постига обе- на РСР“, изпълняващ функциите на из- динение на ключови регионални и мест- пълнителна власт на РСР); или ни заинтересовани страни, социални и икономически партньори, а също и ши- 2. подсценарий 2.2. „Създаване на реги- роката общественост. Друга възможност онални структури“ с достатъчен капа- за разглеждането им е поместване на спи- цитет за извършване на оценка на про- съците с класиране, представени на РСР за ектните предложения (т.е. агенции за одобрение, на специален уебсайт, осигу- регионално развитие), които могат да ряващ възможност за интернет консулта- действат като изпълнителни органи ции на оценени проектни предложения. на РСР в това отношение (като една от техните функции). При подсценарий 2.2. проверките на пър- во ниво на операциите/проектните пред- При подсценарий 2.1. проверките на първо ложения за всички ОП (секторни, а също ниво на операциите/проектните пред- и ПРР) се извършват в съответните звена ложения за всички ОП (секторни, а също (Звена за оценка на проекти) на Агенцията и ПРР) се извършват в съответните звена за регионално развитие. Оценката при- (Звена за оценка на проекти) на Службата ключва със списък с класиране на поло- на РСР. Оценката приключва със списък с жително оценени проектни предложения класиране на положително оценени про- (управленско решение, взето от ръково- ектни предложения (управленско реше- дителя или управителния съвет на Аген- ние, взето от ръководителя на Службата цията за регионално развитие въз основа на РСР въз основа на оценка, извършена от на оценка, извършена от експертна група група от експерти от специално обособе- от специализираното звено на Агенцията ното звено на Службата на РСР), който след за регионално развитие), която след това това се предоставя за одобрение на съот- се предоставя за одобрение на съответния ветния регионален управителен комитет. регионален управителен комитет. Регионалните управителни комите- Регионалните управителни комите- ти — действащи като съветнически / кон- ти — действащи като съветнически/кон- султативни органи — обсъждат и оценя- султативни органи — обсъждат и оценя- ват регионалното въздействие на предло- ват регионалното въздействие на предло- жените проекти и чрез резолюция могат жените проекти и чрез резолюция могат Анекс 7 Предложение за възможни варианти за структуриране на регионалното ниво 133 или да подкрепят представения списък с РСР“, включваща звена, отговарящи за класиране, или да вземат решения за про- оценката на проектните предложения мени, отразяващи резултатите от тяхна- (може би регионалните отдели на МРРБ та оценка на регионалното въздействие. биха могли да действат като основи за Одобреният списък с класиране се връ- новосъздадените „Служби на РСР“, като ща към Агенцията за регионално разви- въвеждат своя персонал и регионален тие и след това се предава на съответния опит и допринасят за изграждането на УО за допълнителни проверки, необхо- капацитет на регионалното ниво?) дими за осигуряване на финансиране и сключване на договори. Приемането на • въвеждане на правни и организацион- резолюция се предшества от процес на ни промени във функционирането на обществени консултации . Могат да се РСР и осигуряване на редовните им еже- разгледат различни мерки за провежда- дневни операции (технически персонал, не на този процес, за да се гарантира не- финансиране и др.); говата ефективност и приобщаващ харак- тер в съответствие с принципа на парт- • осигуряване на участието на експерти от ньорство. Могат да се организират регу- национално и регионално ниво в оцен- лярни публични събития за целите на ката на проектните предложения — чрез представяне на проектни предложения създаване на два списъка с национални и обсъждане на тяхното регионално въз- и регионални експерти, които да бъдат действие (по този начин се повишава ос- включени от РСР в експертни групи; ведомеността относно целите на регио- налното развитие), като се постига обеди- • проектиране и въвеждане на ефективни нение на ключови регионални и местни механизми за делегиране на задачи и заинтересовани страни, социални и ико- координация между РСР и УО; номически партньори, както и широката общественост. Друга възможност за раз- • проектиране и въвеждане на общи стан- глеждането им е да се поместят списъци дарти за работата на РСР. с класиране, представени за одобрение на Регионалните управителни комитети, на специален уебсайт, осигуряващ възмож- За подсценарий 2.2. ност за интернет консултации на оцене- ни проектни предложения. • създаване на нови субекти на регионал- но ниво; интензивно изграждане на ка- При този сценарий РСР изпълняват функ- пацитет; създаване и осигуряване с пер- ции на регионален управителен комитет, сонал на агенции, включително звена, който представлява съответните местни отговорни за оценката на проектни пред- и регионални заинтересовани страни и ложения (може би регионалните отдели служи като форум за обсъждане на уси- на МРРБ могат да служат като основа за лията от регионално значение. Одобрени- новосъздадените агенции, като въвеж- ят списък с класиране се връща към Аген- дат своя персонал и регионален опит цията за регионално развитие и след това и допринасят за изграждане на капаци- се предава на съответния УО за допълни- тет на ниво NUTS 2?); телни проверки, необходими за осигуря- ване на финансиране и договаряне. При- • РСР, действащи като регионални упра- емането на този подход изисква следни- вителни комитети те действия: • осигуряване на участието на експер- ти от национални и регионално ниво За подсценарий 2.1. в оценката на проектните предложе- ния — чрез създаване на два списъка • интензивно изграждане на капацитет с национални и регионални експерти, на ниво РСР; създаване и назначаване които да бъдат включени от агенциите на служители на „администрацията на в експертни групи; 134 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата • проектиране и въвеждане на ефективни Проверките на първо ниво на опера- механизми за делегиране на задачи и ции/проектни предложения за ПРР се координация между агенциите, РСР и УО; извършват в съответните звена (Звена за оценка на проекти) на администрация- • разработване и въвеждане на общи стан- та на РСР или агенциите за регионално дарти за работата на агенциите във връзка развитие. Оценката приключва със спи- с оценката на проектните предложения. сък с класиране на положително оцене- ни проектни предложения, който след Подсценарий 2.1 Подсценарий 2.2 това се предоставя на Управителния съ- вет на съответния РСР одобрение (упра- Правен статут на Юридическо лице съветнически/консул- РСР тативен орган вленско решение, взето от Управителния съвет на РСР въз основа на оценка, извър- Правен статут на x Юридическо лице (т.е. Агенциите за реги - акционерно друже- шена от експертна група от специализи- онално развитие ство/общинска фирма) раното звено на Службата на РСР или от Финансиране на Техническа помощ, Техническа помощ, Ръководителя или Управителния съвет на операциите на РСР ПРР 2021 – 2027 г. (РСР ПРР 2021 – 2027 г. (РСР Агенцията за регионално развитие). Одо- + „Служба на РСР“) като Регионални упра - вителни комитети) бреният списък с класиране се връща към Службата на РСР и след това се предава на Финансиране на x Техническа помощ, съответния УО за допълнителни провер- Агенциите за реги - секторни ОП онално развитие 2021 – 2027 г. и собст- ки, необходими за осигуряване на фи- вени приходи (в зави- нансиране и договаряне. симост от профила на агенциите) Процесът на обществени консултации Структура на РСР Необходими са значи- Без промяна или с телни промени малки корекции се провежда преди одобряването на спи- съка с класиране на положително оце- Ниво на сложност умерено /високо умерено нени проектни предложения . Задачи- на изпълнение на (значителни промени (променена правна сценария в правната рамка — т.е. рамка — възможни те, свързани с процеса на организиране АРР — с възможно промени в ЗРР, същест- на такива консултации, са поверени на започване на про- вени организационни цес на децентрали- промени, изграждане специално обособени звена в админи- зация, съществени на капацитет) страцията на РСР, отговорни за анали- организационни про- мени, изграждане на за на представените в процеса станови- капацитет) ща и предоставяне на Звената за оценка Ниво на умерено /високо умерено /високо на проекти на релевантни констатации финансиране (в зависимост от (в зависимост от в резултат от консултациите, влияещи обхвата на функциите обхвата на функци- на РСР) ите на агенциите и тях- върху окончателната оценка на проект- ната способност за ните предложения. генерират собствени приходи) Секторни ОП — РСР изпълняват ролите, График за изпълне- средносрочен средносрочен ние на сценария описани в подсценарий 2.1. ПРР — РСР, действащи като междинни Вариант/сценарий 3 (сцена- звена рий с висока степен на реор- ганизация — “foot in the door”) Въвеждането на РСР като нови междинни звена (или агенции за регионално разви- РСР (или Агенции за регионално развитие тие) в системата за усвояване на средства с РСР действащи като регионални упра- от ЕС в България изисква да се предпри- вителни комитети), участващи в процеса емат вече необходими стъпки, за да се га- на оценка на предложения за интегрира- рантира, че тези нови институции разпо- ни териториални проекти за всички сек- лагат с достатъчно персонал, за да: торни ОП, но по отношение на ПРР, РСР са натоварени с ролята на междинни 1. приключат успешно процедурата за оп- звена, отговорни за оценка, подбор и ределяне, отговаряйки на съответните договаряне на интегрирани проекти. изисквания (критерии за определяне), Анекс 7 Предложение за възможни варианти за структуриране на регионалното ниво 135 както е предвидено в регламентите на Вариант/сценарий 4 (най-ком- ЕС и вътрешните регламенти; и плексен сценарий — “all in“) 2. ефективно да изпълнят функции, де- РСР (или агенции за регионално развитие, легирани от УО на ПРР. с РСР, действащи като регионални управи- телни комитети), участващи в процеса на Назначаването се прави въз основа на кри- оценка, подбор и договаряне на инте- терии за определяне, които се отнасят до грирани териториални проекти и дейст- средата за вътрешен контрол, управление- ващи като междинни звена по отноше- то на риска, дейностите за управление и ние на всички ОП (секторни, както и ПРР). контрол, както и дейностите за наблюде- ние на определените органи. Приемането на този подход ще изисква предприемане на всички стъпки, опи- Правен статут на РСР: сани в сценарий 3, и допълнително при- юридическо лице ключване на процеса на определяне за всяка секторна оперативна програма, къ- Правен статут на агенциите дето РСР (или агенции за регионално раз- за регионално развитие: витие) трябва да изпълняват задачите на юридическо лице (т.е. акционерно дру- междинни звена. жество /общинска фирма) Проверките на първо ниво на операци- Финансиране на операциите на РСР: ите / проектните предложения за всич- Техническа помощ, ПРР 2021 – 2027 г. ки ОП се извършват в съответните звена на администрацията на РСР (Звена за оценка Финансиране на агенциите на проекти) или регионалните агенции за за регионално развитие: развитие. Оценката се приключва със спи- Техническа помощ, ПРР 2021 – 2027 г./Тех- сък с класиране на положително оценени ническа помощ на секторни ОП 2021 – 2027 проектни предложения, който след това г. и собствени приходи (в зависимост от се предоставя на Управителния съвет на профила на агенциите) съответния РСР за одобрение (управлен- ско решение, взето от Управителния съвет Структура на РСР: на РСР въз основа на оценка, проведена от необходими са значителни промени в за- експертна група от специализираното зве- висимост от обхвата на ролите, делегира- но на Службата на РСР или от Ръководител ни от УО на ПРР и критериите за опреде- или Управителния съвет на агенцията за ляне, които трябва да бъдат изпълнени. регионално развитие). Одобреният списък с класиране се връща към Службата на РСР Ниво на сложност на изпълнение и след това се предава на съответния УО за на сценария: допълнителни проверки, необходими за умерено или високо (в зависимост от об- осигуряване на финансиране и договаряне. хвата на делегираните задачи и вида на су- бекта, натоварен да изпълнява тези роли: Процесът на обществени консултации РСР или агенции за регионално разви- се провежда преди одобряването на спи- тие — предстои въвеждане на значител- съка с класирани положително оценени ни по обхват организационни промени; проектни предложения. Задачите, свър- трябва да се промени правната рамка, ос- зани с процеса на организиране на такива новни дейности за изграждане на капа- консултации, са поверени на специали- цитет, процес на определяне) зирани звена в Службата на РСР, отговор- ни за анализа на представените в процеса Ниво на финансиране: становища и предоставяне на звената за умерено. оценка на проекти на съответни конста- тации в резултат от консултациите, влия- График за изпълнение на сценария: ещи върху окончателната оценка на про- средносрочен. ектните предложения. 136 Независими прегледи на стратегическия подход към програмата Правен статут на РСР: тяхното участие в оценката / подбора / въз- юридическо лице лагането на проекти), могат да включват: Правен статут на агенциите за регио- 3. РСР като центрове за знания за мест- нално развитие: ни заинтересовани страни; предоставя- юридическо лице (т.е. акционерно дру- не на консултантска помощ за общини жество/общинска фирма) и други заинтересовани страни, кои- то се стремят да установят ефектив- Финансиране на операциите на РСР: ни партньорства с оглед разработване, Техническа помощ, ПРР 2021 – 2027 г. и Тех- осигуряване на финансиране и изпъл- ническа помощ по секторни ОП 2021 – 2027 г. нение на интегрирани териториални проекти; услуги за обучение, настав- Финансиране на агенциите ничество; събиране и разпростране- за регионално развитие: ние на „добри практики“; Техническа помощ, ПРР 2021 – 2027 г. / Тех- ническа помощ на секторните ОП 2021 – 2027 4. РСР като „териториални обсервато- г. и собствени приходи (в зависимост от рии“, които: извършват регионални профила на агенциите). социално-икономически анализи; оценяват регионалното въздействие Структура на РСР: на интервенциите; наблюдават ефек- необходими са значителни промени в тите от стратегията за регионално раз- зависимост от обхвата на делегираните витие; събират резултати от изследва- роли и критериите за определяне, които ния и анализи, извършвани от други трябва да бъдат изпълнени (освен ако РСР субекти; организират и споделят из- не играят ролята на регионални управи- точници на знания за региона като ги телни комитети с регионални агенции предоставят в една локация, допри- за развитие, поемащи задачите на меж- насяйки за по-добро планиране и из- динни органи). пълнение на териториално насочени публични интервенции чрез предос- Ниво на сложност за изпълнение тавяне на информация, анализ и оцен- на сценария: ка на публичните политики за напре- високо или много високо (в зависимост дъка на изпълнението на регионалната от обхвата на делегираните задачи и вида политика и сценарии за бъдещо разви- на субекта, натоварен да изпълнява тези тие за целите на оперативно и страте- роли: РСР или агенции за регионално раз- гическо планиране. витие — предстои въвеждане на организа- ционни промени със значителен обхват; Забележка: Важно е да се има предвид, че трябва да се промени правната рамка, ши- всички правомощия за вземане на реше- рокомащабни основни дейности за изграж- ния, както и ресурсите, необходими за дане на капацитет, процес на определяне). финансиране на новите функции на РСР, са при заинтересованите страни на цен- Ниво на финансиране: трално ниво. Следователно, търсенето максимално. на стратегически насоки от МРРБ / МС на възможно най-ранен етап в процеса на График за изпълнение на сценария: предоставяне на консултантските услуги дългосрочен. (първият Управителен комитет дава добра възможност) във връзка с най-вероятния/ предпочитан сценарий може да благопри- Някои алтернативни предло- ятства възприемането от екипа на Банката жения за нови функции на РСР на един по-целенасочен и прагматичен подход към разработване на предложе- (или на техните изпълнителни орга- нието за механизъм, позволяващ засилено ни — агенции за регионално развитие), участие на РСР в изготвянето на регионал- които трябва да бъдат разгледани (освен ната политика. Анекс 7 Предложение за възможни варианти за структуриране на регионалното ниво 137 Заседания на Управля- синхронизация и координация, така че: 1) тези въпроси могат да бъдат разгле- ващия комитет: диску- дани и обсъдени по време на стратегиче- сионни въпроси ски консултации 2) можем да помислим някои нови/подобрени мерки, извлече- Първо заседание на Управляващия ко- ни от международния опит и може би митет — основни дискусионни въпроси да тестваме някои от тях по време на консултациите). 1. Стратегически подход към новата роля на РСР (МРРБ и МС/ЦКЗ) — дискусия от- d. Повишаване на осведомеността носно описаните по-горе предложе- на местните и регионалните учас- ни сценарии. тници относно ползите от прила- гане на териториални инструмен- 2. Въпроси, които трябва да се повдигна- ти по ОП през следващия програмен ти по време на стратегическите консул- период 2021 – 2027 г. (МРРБ + СБ може тации и очаквани резултати: да дадат някои примери за успешно при- лагане на териториални инструмен- a. Представяне на новата концеп- ти в страните от ЕС като източник на ция за ангажиране на регионалното вдъхновение). ниво в планирането и изпълнение- то на Кохезионната политика в про- 3. График на стратегически консултатив- грамния период 2021 – 2027 г. (MРРБ). ни срещи и последователност на про- цеса. Дискусия относно: Кой? Какво? b. Идентифициране на нови органи- Къде? Как? на планирания процес на зационни решения/механизми или консултиране. подобрения, необходими във вече функциониращи организационни 4. Мерки за осигуряване на стратегиче- решения/механизми за планиране ски консултации с приобщаващ ха- и изпълнение на политиката за ре- рактер. Те могат да обхващат интернет гионално развитие в България (ще се проучване за включване на местни за- даде думата на заинтересованите стра- интересовани страни, неправителстве- ни, за да изложат своите предложения и ни организации, бизнес, академични идеи, а в последствие те ще бъдат вклю- среди и др. за картиране на нуждите от чени в доклад, излагащ констатациите развитие на регионално ниво, иденти- от консултациите). фициране на местния и регионалния опит, свързан с изпълнението на про- c. Събиране на идеи за по-добра син- екти на ЕС — особено на такива, които хронизация и координация на по- изискват официални или неофици- литиката за регионално развитие ални партньорства и оценяване на по- в България с процеса на програми- тенциала за изпълнение на интегрира- ране и изпълнение на оперативни ни териториални инструменти по ПРР програми, съфинансирани от ЕСИФ 2021 – 2027, както и основните предиз- след 2020 г. (имаме нужда от инфор- викателства и „тесни места“, както са мация относно тесните места, кои- идентифицирани от местните и реги- то влияят негативно на процесите на оналните заинтересовани страни и т.н.