Précis DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL PRIMAVERA DE 1999 N Ú M E R O 1 9 2 La reforma del sector eléctrico de Bolivia C UANDO EN 1987 EL BANCO MUNDIAL APROBÓ financiamiento para el Proyecto de rehabilitación del sec- tor eléctrico de Bolivia, las mejoras previstas se circunscribían al funcionamiento de la compañía eléctrica estatal, ENDE (Empresa Nacional de Electricidad S.A.). Pero en una evaluación llevada a cabo recientemente por el DEO se llegó a la conclusión de que la relación funcional desarrollada por el proyecto también aseguró la participación del Banco en una reforma radical del sector eléctrico de Bolivia, un plan de privatización que se tradujo en una mayor eficiencia del sector. Para 1992 se habían alcanzado, en gran Sin lugar a dudas, era más eficiente que medida, los objetivos del proyecto: el de los sectores eléctricos de los países rehabilitar las instalaciones de la vecinos. Bolivia nunca había sufrido la empresa, mejorar las finanzas y la escasez de energía y los apagones que administración, y crear un plan maestro precipitaron las privatizaciones en otros de expansión del servicio eléctrico hasta países de América Latina (especialmente el año 2010. En los dos años de ejecución en la Argentina y el Perú). Sin embargo, del proyecto que restaban, la elección de el gobierno que asumió el poder en 1993 un gobierno partidario de la reforma dejó de oponerse al cambio y allanó el brindó al Banco la oportunidad de camino para la reforma. La semilla de la entablar un diálogo sectorial más amplio transformación fue una reunión de con las autoridades, lo cual contribuyó ministros latinoamericanos del sector de a que, en su momento, se pusiera en la electricidad, celebrada en 1991 en marcha una reforma drástica. Cocoyoc (México). En la conferencia, organizada en forma conjunta por el Promoción de la reforma Banco y la Organización El Banco había instado a Bolivia por Latinoamericana de Energía (OLADE), se primera vez a privatizar el sector analizaron los principios de la reforma eléctrico en 1989, con escaso éxito. El del sector. En los años siguientes, el gobierno de aquel entonces oponía Banco continuó prestando un sólido y reparos a la reforma porque, a su juicio, oportuno apoyo técnico, que culminó en el funcionamiento del sector era eficiente. mayo de 1993 en un seminario sobre la 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial reforma del sector eléctrico, realizado en Bolivia, al que los sectores de electricidad, telecomunicaciones, asistieron altos funcionarios públicos y los ejecutivos de hidrocarburos, transporte y agua. En la Ley de todas las compañías eléctricas del país. Durante todo electricidad, del 21 de diciembre de 1994, se detallaba este período, las misiones de supervisión del Proyecto de el funcionamiento del sector eléctrico. También se rehabilitación del sector eléctrico utilizaron su influencia crearon otros sistemas normativos para regular el sector para ampliar los objetivos del proyecto y respaldar así financiero y los sectores relacionados con la silvicultura, las gestiones del gobierno encaminadas a la reforma. las tierras agrícolas y los recursos renovables. Según la nueva estructura sectorial, los activos de Antes de la reforma ENDE se dividieron en tres compañías de generación Hasta 1994 el Código de Electricidad, dictado por que se vendieron a inversionistas privados: Corani, Valle Decreto Supremo en 1968 y modificado posteriormente, Hermoso y Guaracachi. También con los activos de establecía las normas que regían el sector eléctrico en COBEE se constituyeron compañías de generación y de Bolivia. La política energética era de competencia del distribución, que se vendieron a licitantes privados. Ministerio de Energía e Hidrocarburos. La regulación ENDE creó también una compañía de transmisión, que del sector era también responsabilidad del Ministerio y posteriormente pasó a manos privadas. Asimismo, se estaba a cargo de la Dirección Nacional de Electricidad privatizaron totalmente las subsidiarias de distribución (DINE). Varias compañías de generación atendían la de ENDE y COBEE. Se prevé que ENDE se liquidará demanda del país. ENDE se ocupaba de la generación y dentro de unos dos años, a medida que las instalaciones transmisión. COBEE, una empresa privada restantes, que atienden Sucre, Potosí, Tarija, Cobija y norteamericana, tenía a su cargo la generación y otros sistemas de electrificación rural, se vayan distribución en la zona de La Paz y Oruro. Dos privatizando. cooperativas eléctricas rurales privadas controlaban la Para la privatización de las compañías eléctricas distribución en Santa Cruz y Sucre, y dos subsidiarias de estatales se utilizó en Bolivia un sistema de ENDE, en Cochabamba y Potosí. capitalización singular, por el cual los inversionistas Varios factores dificultaban el progreso del sector. privados adquirieron el 50% de las acciones de las El marco institucional y normativo no ofrecía los nuevas compañías públicas. Los trabajadores y los incentivos que las compañías de generación y empleados compraron alrededor del 2% de las acciones. distribución necesitaban para mejorar su eficiencia, El resto se destinó a la creación de dos fondos de cobrar precios en función de la eficiencia que reflejaran pensiones para ciudadanos de más de 65 años de edad. los costos marginales o fomentar la competencia y la Este mecanismo también incluía un contrato que participación del sector privado. La concesión y permitía a los inversionistas privados obtener el control renovación de licencias no eran transparentes. ENDE de la gestión de la compañía y preveía que el capital cumplía, de hecho, la función de fiscalizador (debido generado por la venta, la mayor parte de origen a la escasa capacidad de la DINE), planificador de extranjero, quedaría en manos de las compañías sistemas y principal productor, lo cual era, de por sí, privatizadas, con la obligación de invertirlo en nuevos conflictivo. La aprobación de tarifas municipales había proyectos comerciales. politizado el proceso y provocado distorsiones en las La reestructuración del sector también dio origen tarifas entre consumidores y regiones. Si bien, en a un marco institucional nuevo y más sólido. La términos generales, ENDE había manejado los sistemas Superintendencia de Electricidad, organismo autónomo de generación y transmisión con una eficacia aceptable, con presupuesto independiente, fiscaliza el cumplimiento a comienzos del decenio de 1990 había indicios de que de las normas del sector y aprueba las tarifas. El la eficiencia del sistema estaba decayendo; en 1990, por Superintendente General vigila la eficiencia de todos los ejemplo, las pérdidas ascendían al 16,6%, frente al sectores regulados, entre ellos el sector eléctrico, y 11,6% registrado en 1986. entiende en las apelaciones de los casos que el Superintendente de Electricidad no hubiera resuelto Las claves del éxito satisfactoriamente. La planificación a mediano plazo El elemento que posibilitó una reforma satisfactoria del (cuatro años) y el despacho de generación semanal y sector fue el marco jurídico y normativo implantado en diario están a cargo del Comité Nacional de Despacho 1994. La Ley de capitalización, del 21 de marzo de de Carga, que cuenta con un total de cinco 1994, autorizó inversiones de capital privado en las representantes, de las compañías de generación, empresas estatales. La ley de creación del sistema de transmisión y distribución; de los consumidores no regulación sectorial, del 28 de octubre de 1994, dispuso regulados, y de la Superintendencia de Electricidad. la constitución de superintendencias independientes para El despacho se basa en el principio de los costos Précis 3 marginales. El comité nacional también se ocupa de la privatización. En 1997, cada anciano recibía proponer los precios de nodo de la generación, cada seis US$248. meses, al Superintendente de Electricidad. s Los clientes del servicio eléctrico no han sufrido La nueva estructura institucional ha descentralizado aumentos en las tarifas (con excepción de los ajustes eficazmente el control del sector y el nuevo régimen por inflación y por incrementos en los precios de los normativo ha establecido una industria eléctrica combustibles) y, a través de las oficinas de atención independiente y privada. Si bien el nuevo sistema se al cliente creadas recientemente, tienen acceso directo puso en marcha hace poco tiempo, los observadores, a las compañías eléctricas para solucionar sus tanto de Bolivia como del exterior, creen que la reforma reclamos. Se prevé que la calidad del servicio va a del sector eléctrico ha sido un éxito. mejorar notablemente cuando la fiscalización de la calidad del servicio se implemente a pleno dentro de Ganadores y perdedores tres años. La reforma del sector eléctrico tuvo cinco ganadores: Hasta ahora, los principales perdedores son las s La economía boliviana consiguió capital extranjero. zonas rurales, donde la reforma no trajo aparejadas Los inversionistas privados desembolsaron mejoras perceptibles; el suministro eléctrico de los aproximadamente US$1.600 millones para quedarse pobladores rurales sigue dependiendo del gobierno con el control de todas las compañías públicas central y los gobiernos locales. En la actualidad, las capitalizadas. compañías privadas se muestran reacias a llevar el s En tres años, el Tesoro boliviano vio aumentar 247% servicio a las zonas que no les resultan interesantes los ingresos fiscales provenientes del sector eléctrico desde el punto de vista económico, a menos que el (impuestos sobre las ventas y las utilidades), que de gobierno esté dispuesto a otorgarles algún tipo de US$17 millones en 1994 pasaron a aproximadamente subsidio. US$42 millones en 1997. Además, el servicio de la deuda de ENDE, del orden de US$61 millones y con Enseñanzas garantía del Estado, fue transferido a las compañías Este proyecto demuestra claramente que, para atraer privadas. capital privado, el tamaño del sector o el desarrollo s Los inversionistas privados obtuvieron tasas anuales relativo del país no son tan importantes como un de rentabilidad de hasta el 14% y el precio de sus sistema normativo claro, instituciones fuertes y acciones subió considerablemente. Por ejemplo, el autónomas para hacerlo cumplir, y la voluntad del precio de la pequeña cantidad de acciones de Corani gobierno de respetar sus compromisos. Además, enseña que cotizó en la bolsa boliviana se incrementó de que la reforma del sector eléctrico debería incluir planes $b100 por acción en 1994 (inmediatamente después específicos para atender a la población de las zonas de la privatización) a $b215 por acción en 1998. El suburbanas y rurales que no tiene electricidad. Quizás precio de las acciones de COBEE aumentó de US$25 no sea apropiado dejar esta responsabilidad en manos en 1994 a US$43 en 1996. de los gobiernos locales y el gobierno central si no se s Las personas de edad de Bolivia reciben ahora una ponen en marcha mecanismos de financiamiento pequeña pensión anual de los fondos creados a raíz de sostenibles. Basado en el trabajo de evaluación del DEO realizado en 1998 por Alain Barbu y Luis Luzuriaga.