97818 MOBILNOŚĆ MIEJSKA W BIAŁYMSTOKU KIERUNKI ROZWOJU TRANSPORT AND ICT GLOBAL PRACTICE EUROPE AND CENTRAL ASIA REGION Mobilność miejska w Białymstoku: Kierunki rozwoju Transport and ICT Global Practice Europe and Central Asia Region Dokument Banku Światowego ©2014 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Tel: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Niniejszy raport został sporządzony przez pracowników i współpracowników Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju / Banku Światowego. Zawarte w nim informacje, interpretacje oraz wnioski niekoniecznie odzwierciedlają poglądy Dyrektorów Wykonawczych Banku Światowego lub reprezentowanych przez nich rządów. Bank Światowy nie gwarantuje rzetelności danych zawartych w niniejszym dokumencie. Kontury granic, kolory, waluty lub inne informacje zawarte na którejkolwiek z map w niniejszym dokumencie nie stanowią ani nie implikują osądu Banku Światowego odnośnie statusu prawnego któregokolwiek z terytoriów ani też nie stanowią poparcia ani akceptacji dla takich granic. Materiał zawarty w niniejszej publikacji jest chroniony prawem autorskim. Kopiowanie i/lub wykorzystywanie niniejszej pracy w całości lub w części bez zezwoleń może stanowić naruszenie odnośnych przepisów. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju / Bank Światowy zachęca do propagowania swoich prac i zazwyczaj niezwłocznie udziela pozwolenia na reprodukowanie ich fragmentów. W celu uzyskania pozwolenia na kopiowanie lub druk jakiejkolwiek części tejże publikacji należy przesłać zapytanie wraz ze szczegółowymi informacjami do Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telephone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Wszelkie zapytania dotyczące praw autorskich i licencji, w tym praw pokrewnych, należy kierować do Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org. Skład i druk: MyWorks Studio Nr raportu: 97818-PL RÓWNOWARTOŚCI WALUT (Kurs wymiany z dnia 30 czerwca 2014) Jednostka waluty – PLN 1 euro = 4.1568 PLN MIARY I WAGI System metryczny ROK FISKALNY 1 stycznia – 31 grudnia SKRÓTY I AKRONIMY ABT Account Based Ticketing, system sprzedaży biletów w oparciu o konta użytkownika ADCS Automated Data Collection System, systemy automatycznego zbierania danych AFC Automatic Fare Collection, automatyczny pobór opłat za przejazd AOM Organizing Authority of Mobility, organizator transportu miejskiego AOTU Autorités Organisatrices des Transport Urbains, organizator komunikacji miejskiej ATC Area Traffic Control, obszarowa kontrola ruchu AVL Automatic Vehicle Location, automatyczna lokalizacja pojazdów BKM Zarząd Białostockiej Komunikacji Miejskiej BODS Bus Passenger Origin and Destination Survey, ankieta dotycząca początkowego i końcowego przystanku w przejazdach autobusowych BTP British Transport Police, Brytyjska Policja Transportowa CATCH Carbon Aware Travel Choices, opcje przejazdów niskoemisyjnych CDM Clean Development Model, ekologiczny model rozwoju FS Fundusz Spójności CO2 dwutlenek węgla COPERT Computer Programme to Calculate Emissions from Road Transport, program komputerowy do obliczania emisji z transportu drogowego DLR Docklands Light Railway, londyńska kolej dojazdowa KE Komisja Europejska ECA European Court of Auditors, Europejski Trybunał Obrachunkowy EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego E-PRTR European Pollutant Release and Transfer Register, Europejski Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń ESIF Europejskie Fundusze Strukturalne i Inwestycyjne UE Unia Europejska MOF Miejski Obszar Funkcjonalny GHG Greenhouse Gas, gazy cieplarniane GOM Gdański Obszar Metropolitalny GPS Global Positioning System km kilometr HEAT Harmonized Emissions Analysis Tool, jednolite narzędzie analizy emisji ZIT Zintegrowane Inwestycje Terytorialne ITS Intelligent Transport System, inteligentne systemy transportu IVE International Vehicle Emissions, emisje pojazdów w ujęciu międzynarodowym KPK Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Białymstoku KPKM Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej w Białymstoku KZK Komunalny Zakład Komunikacyjny w Białymstoku KZKGOP Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego LU London Underground, Metro Londyńskie MAPAM Modernization of Public Territorial Action, ustawa o modernizacji terytorialnych działań publicznych i obszarach metropolitalnych MOVES Motor Vehicle Emissions Simulator, symulator emisji pojazdów MPK Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne MZKZG Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej NMT Non-Motorized Transport, transport niezmotoryzowany KPM Krajowa Polityka Miejska NSRR Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego NKZP Narodowa Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego OECD Organization for Economic Co-operation and Development, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju PO Program Operacyjny PKS Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej POIiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PLK Polskie Linie Kolejowe PLN złoty polski PM cząstki stałe PR Przewozy Regionalne PSO Public Service Obligation, zobowiązania do świadczenia usług publicznych QUATTRO Podejście jakościowe w kontraktowaniu usług transport publicznego Quality Approach in Tendering / Contracting Urban Public Transportation Operations SEMITAN Société d'Economie Mixte des Transports de l'Agglomération Nantaise SKM Szybka Kolej Miejska ŚKUP Śląska Karta Usług Publicznych SMS Short-Message Service, krótka wiadomość tekstowa TfL Transport for London UK Wielka Brytania UNFCC UN Convention on Climate Change, Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu USD dolar USA SPIS TREŚCI STRESZCZENIE 9 WSTĘP 188 OCENA MOBILNOŚCI MIEJSKIEJ W BIAŁYMSTOKU 211 Wprowadzenie 211 Perspektywa porównawcza 222 Struktura instytucjonalna 322 Operatorzy w transporcie publicznym 344 Strategie lokalne i kontekst planistyczny 39 Rozwiązania finansowe 444 Zarządzanie miejscami parkingowymi i ścieżkami rowerowymi 511 Programy inwestycyjne finansowane ze środków ue 533 WNIOSKI 577 ZAŁĄCZNIK 1 LISTA OSÓB, Z KTÓRYMI PRZEPROWADZONO SPOTKANIA ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.65 ZAŁĄCZNIK 2 KONTEKST POLSKI 68 ZAŁĄCZNIK 3 KOORDYNACJA MIĘDZYGMINNA 85 ZAŁĄCZNIK 4 KONTEKST EUROPEJSKI 100100 ZAŁĄCZNIK 5 CENY BILETÓW W ŚRODKACH TRANSPORTU PUBLICZNEGO 113 ZAŁĄCZNIK 6 OCENA WYNIKÓW OSIĄGANYCH PRZEZ TRANSPORT MIEJSKI 115 ZAŁĄCZNIK 7 PRZYKŁADOWE KWESTIONARIUSZE OCENY SATYSFAKCJI KLIENTA 123 ZAŁĄCZNIK 8 SZACOWANIE PUNKTÓW POCZĄTKOWYCH I KOŃCOWYCH PRZEJAZDÓW I ZWIĄZANE Z NIMI ANALIZY 126 PODZIĘKOWANIA Autorami niniejszego Raportu są Carolina Monsalve (starszy ekonomista ds. transportu) oraz Frank Allen (starszy konsultant ds. urbanistyki) wraz z zespołem Banku Światowego, w skład którego weszli: Winnie Wang (specjalista ds. komunikacji miejskiej), Michał Wolański (konsultant ds. komunikacji miejskiej), Radosław Czapski (starszy specjalista ds. infrastruktury) oraz Nak Moon Sung (starszy specjalista ds. transportu). Zespół chciałby podziękować następującym osobom: Juanovi Gavirii (Practice Manager), Marinie Wes (dyrektor krajowy Banku Światowego w Polsce), Xavierowi Devictorowi (Doradca ds. Operacyjnych), a także recenzentom: O.P. Agarwal (dyrektor, Institute of Infrastructure at the Indian School of Business), Shomikowi Mehndiratta (główny specjalista ds. komunikacji miejskiej), Ajay Kumar (główny ekonomista ds. transportu), Wojciechowi Suchorzewskiemu (Profesor Emeritus Politechniki Warszawskiej) i Sangjin Han (Korea Transport Institute). Zespół chciałby również podziękować za formalny i nieformalny wkład ze strony urzędników Urzędu Miasta Białystok, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, a także Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Zespół chciałby wyrazić swoją szczególną wdzięczność dla prezydenta miasta Białegostoku, pracowników Białostockiej Komunikacji Miejskiej BKM, zarządom komunalnych przedsiębiorstw komunikacyjnych KPK, KPKM i KZK, jak również spółek kolejowych. Ponadto chcielibyśmy podziękować władzom Katowic i miast Zatoki Gdańskiej za możliwość zapoznania się z ich doświadczeniami w zakresie współpracy pomiędzy miastami. Jesteśmy wdzięczni wszystkim pozostałym interesariuszom za ich szczere i otwarte zaangażowanie w nasz projekt. Pełne informacje odnośnie do listy osób, z którymi się spotkaliśmy, znajdują się w Załączniku 1. Bardzo przepraszamy, jeśli pominęliśmy jakąkolwiek osobę lub instytucję. Na końcu chcielibyśmy podziękować Eun Joo Allison Yu (Senior Operations Officer) z Korean Green Growth Partnership Fund za okazane nam wsparcie, jej wskazówki oraz nieustającą pomoc podczas realizacji tego zadania, a także pracownikom Banku Światowego za ich wsparcie. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 9 STRESZCZENIE Wstęp W drugiej połowie 2013 roku Bank Światowy uzyskał finansowanie bezzwrotne z koreańskiego ekologicznego funduszu powierniczego Korea Green Growth Partnership Fund na cele wsparcia analitycznego i pomocy technicznej w zakresie zrównoważonych systemów komunikacji miejskiej w Rzeszowie, Białymstoku, Lublinie i Olsztynie. Utworzona w 2011 roku organizacja Korea Green Growth Partnership przyczynia się do zacieśnienia współpracy pomiędzy Grupą Banku Światowego a rządem Korei na rzecz pomagania krajom trzecim w osiągnięciu zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju poprzez budowanie i rozpowszechnianie wiedzy praktycznej dotyczącej rozwiązań z zakresu „zielonego rozwoju”. Cele pierwszej fazy bieżącego projektu pomocy technicznej obejmowały między innymi przeprowadzenie oceny se ktora transportu w wybranych miastach – Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie – ze szczególnym uwzględnieniem publicznej komunikacji miejskiej w celu wyłonienia obszarów do poprawy. Druga faza pomocy technicznej będzie skoncentrowana właśnie na obszarach wyłonionych w pierwszej fazie (pod warunkiem uzyskania zgody zaangażowanych miast) oraz na działaniach z zakresu budowy zdolności instytucjonalnych. Niniejszy Raport prezentuje wyniki pierwszej fazy projektu dla Białegostoku. W ostatnich latach liczba mieszkańców Polski regularnie spada na skutek emigracji do innych krajów Unii Europejskiej (UE) oraz zmniejszania się liczebności rodzin. W kraju trwa migracja ludności z obszarów wiejskich do dużych miast takich jak Warszawa czy Kraków oraz z centr ów miast na przedmieścia. Pomimo stabilnej lub malejącej liczby ludności, w ostatnim okresie następowały znaczące przemieszczenia w obrębie obszarów metropolitalnych w miarę tego, jak rodziny przenosiły się z małych mieszkań w centrach miast do bloków lub domkó w jednorodzinnych na przedmieściach. Wzorce osadnicze i demograficzne w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie wpisują się w ten ogólny trend. Migracja na przedmieścia polskich miast ma znaczące konsekwencje dla transportu miejskiego, jak również dla innych usług komunalnych, zwłaszcza w długiej perspektywie czasowej. Co ważniejsze, ekspansja w kierunku obszarów podmiejskich i przyległych następowała w znacznej odległości od centrów miast, a nowe osiedla budowano chaotycznie, wzdłuż głównych arterii, dobierając ich lokalizację w oparciu o niskie ceny gruntów. Mieszkańcy tych podmiejskich osiedli na ogół podróżują do miasta własnymi samochodami. W efekcie zwarta zabudowa miejska definiująca polskie miasta przed rokiem 1990 ustąpiła miejsca rozproszonej zabudowie podmiejskiej, która sprawia, że sieci transportu publicznego w takich obszarach są niepraktyczne . Wyzwaniem są także doprowadzenie wody, kanalizacji, elektryczności oraz wywóz śmieci. Wszystkie te czynniki wpływają również na wzrost poziomu emisji gazów cieplarnianych (GHG). Mimo że polskie władze samorządu miejskiego i wojewódzkiego zdają sobie sprawę z faktu, że suburbanizacja negatywnie wpływa na system zapewniania usług transportu publicznego oraz innych usług komunalnych, istnieje słaba koordynacja zagospodarowania przestrzennego na rzecz zrównoważonej zabudowy pomiędzy gminami wchodzącymi w skład Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 10 miejskich obszarów funkcjonalnych. Z perspektywy długoterminowej trendy demograficzne i suburbanizacyjne mają poważne konsekwencje co do kosztów i trwałości świadczenia usług komunalnych. Obecnie koszty nie wydają się problemem pilnym ze względu na znaczący strumień środków europejskich płynących do wielu ośrodków. Z uwagi na duże, finansowane ze środków UE inwestycje prowadzone przez polskie miasta na rzecz rozbudowy i tworzenia wysokiej jakości usług transportu publicznego i infrastruktury, ważnym celem na przyszłość powinno być zagwarantowanie, że inwestycje te przełożą się na większą liczbę użytkowników transportu publicznego – a co najmniej na zapobieżenie spadkowi jego roli. Równie ważne jest zapewnienie możliwości finansowania przez miasta utrzymania rozbudowanych usług transportu publicznego. Należy również pamiętać o tym, że koszty eksploatacji taboru transportu miejskiego w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie mogą rosnąć z biegiem czasu. Skala tego wzrostu kosztów będzie uzależniona od szeregu czynników, takich jak poziom usług świadczonych gminom podmiejskim, trendy przewozowe i gotowość gmin ościennych do współfinansowania kosztów tych usług. Miasta będą musiały planować funkcjonowanie komunikacji pod kątem cyklu eksploatacyjnego i konieczności remontów kapitalnych infrastruktury tak, by zapewnić zachowanie konkurencyjności usług transportu publicznego względem transportu indywidualnego. Przy takim poziomie wydatków zapewnienie równowagi finansowej planowanego poziomu usług w miejskim obszarze funkcjonalnym może stać się dla miast poważnym wyzwaniem. Ocena mobilności miejskiej w Bialymstoku Białystok jest największym miastem w północno-wschodniej Polsce oraz stolicą województwa podlaskiego. Ma niemal 300 tysięcy mieszkańców. Miasto pełni funkcje ośrodka administracyjnego, gospodarczego, naukowego i kulturalnego w skali województwa. Położenie miasta w promieniu 50 km od granicy z Białorusią i w pobliżu granicy z Litwą sprawia, że jest ono ważnym ośrodkiem tranzytowym w przewozach pasażerskich i towarowych między Unią Europejską a wschodnimi sąsiadami. Historyczne położenie Białegostoku na styku różnych kultur i narodowości przyczynia się kulturowej i religijnej różnorodności miasta. Na kształt i rozwój miasta wpływ ma również umiejscowienie wśród lasów i jezior otaczających ośrodek i jego gminy ościenne. Przy takich uwarunkowaniach przyjęto Strategię Rozwoju Miasta Białystok na lata 2011 – 2020, która stawia przed miastem ambitne cele w kontekście możliwości rozwojowych związanych z nową perspektywą finansową UE. Jednym z kluczowych celów strategii jest budowa więzi regionalnych i metropolitalnych ze szczególnym celem regionalnej integracji i kształtowania systemów transportowych sprzyjających rozwojowi miasta i regionu. W tym kontekście nadrzędnym celem jest instytucjonalizacja współpracy na szczeblu lokalnym w ramach Białostockiego Obszaru Metropolitalnego. Ukierunkowanie myślenia na rozwój obszaru wykraczającego poza granice administracyjne miasta jest krokiem we właściwym kierunku i niniejszy Raport w dużej części dotyczy oceny istniejących obecnie luk w systemie transportu wynikających z wcześniejszej koncentracji wyłącznie na komunikacji w obrębie granic miasta. Zespół Banku Światowego uważa, że niniejszy Raport i jego wnioski wpasowują się w cele strategiczne miasta na lata 2011 – 2020. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 11 Największym sukcesem transformacji systemu transportowego Białostockiego Obszaru Metropolitalnego jest przekształcenie głównych ciągów ulic biegnących przez centrum miasta z tras krajowego i międzynarodowego ruchu tranzytowego w drogi służące mieszkańcom. Przenosząc ruch tranzytowy na obwodnicę Białegostoku, władze miejskie zadbały o to, aby wyremontowane drogi w centrum gwarantowały priorytetowy przejazd środkom komunikacji zbiorowej. Przestrzeń publiczna w sercu Białegostoku w równomierny sposób zaspokaja potrzeby pieszych i rowerzystów z potrzebami ruchu autobusowego oraz transportu indywidualnego mieszkańców lub osób przyjezdnych. Działania na rzecz na uspokojenia ruchu, któr e przyczyniły się do poprawy warunków życia mieszkańców dzielnic w centrum oraz przemieszczania się po nich rowerzystów i pieszych, należy kontynuować w gęsto zaludnionych dzielnicach mieszkaniowych na przedmieściach, gdzie układ systemu drogowego i jego przepustowość nadal premiuje ruch samochodowy. Zmiany dotyczące centrum miasta zostały wprowadzone w czasie gwałtownego wzrostu znaczenia motoryzacji w Polsce, który osiągnął poziom porównywalny do najwyższych poziomów europejskich. Władze miasta zdają sobie sprawę z faktu, że muszą skutecznie konkurować z wygodą i komfortem podróżowania samochodem prywatnym, jeśli miasto ma utrzymać wysoki udział komunikacji publicznej w transporcie. Białystok skutecznie wykorzystał środki finansowe dostępne za pośrednictwem unijnych programów rozwoju regionalnego do modernizacji taboru autobusowego i unowocześnienia elementów stałej infrastruktury technicznej i inteligentnych systemów transportu (ITS) wspierających nowoczesny transport publiczny. Nowy tabor i systemy ITS spełniają wysokie standardy międzynarodowe. W niektórych obszarach – na przykład w dziedzinie inteligentnego systemu sprzedaży i kontroli biletów – Białystok przewyższa inne polskie i europejskie miasta podobnej wielkości. Nie wszystkie inwestycje współfinansowane z środków UE na lata 2007 – 2013 zostały całkowicie wdrożone, dlatego ocena ich wpływu jest przedwczesna. Nie ulega jednak wątpliwości, że zakres projektów był przemyślany i zachowywał właściwą równowagę pomiędzy inwestycjami w odnowienie wyeksploatowanego taboru, infrastrukturę przystankową z dostępem dla niepełnosprawnych, nowoczesne systemy biletowe i informacyjne oraz systemy sterowania ruchem. Projekty są dobrze zintegrowane z innymi celami planowania urbanistycznego, takimi jak rewitalizacja historycznego centrum miasta oraz zmniejszenie hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Projekty są sprawnie zarządzane, a raportowane koszty ukończonych komponentów są rozsądne. Władzom miasta należy pogratulować osiągnięć w zakresie zapewnienia transportu publicznego światowej klasy w krótkim czasie. Mniejsze postępy poczyniono jeśli chodzi o poprawę podaży na usługi transportu publicznego na obszarach podmiejskich i usług komunikacji dla osób dojeżdżających do pracy. Urzędnicy odpowiedzialni za transport mają małe aspiracje w obszarze transportu publicznego i w znacznym stopniu postrzegają go jako rozwiązanie adresowane wyłącznie do osób niemających własnego samochodu z powodu wieku lub niskich dochodów. Liczba pasażerów autobusów regionalnych obsługujących Białystok i sąsiadujące gminy nieustannie maleje, tak jak w przypadku innych dużych miast Polski Wschodniej. Koszt wielu połączeń jest w całości finansowany przez wojewódzką spółkę przewozową PKS lub operatorów prywatnych (z wpływów z biletów i rekompensaty honorowania zniżek ustawowych). Przewozy regionalne i podmiejskie korzystają z ustawowych ulg refinansowanych przez budżet państwa, ale brakuje usług autobusowych związanych z dojazdem do szkół i ogólnych usług transportowych. Spadek liczby pasażerów może być wynikiem trendów demograficznych, wzrostu motoryzacji, eksploatacji przestarzałego Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 12 taboru autobusowego i niskiej częstotliwości usług przewozowych. Obecne uwarunkowania instytucjonalne w Polsce, jak też zasoby przeznaczane na regionalne usługi autobusowe, nie sprzyjają odwróceniu trendów w zakresie spadku liczby pasażerów, i losy regionalnej spółki autobusowej PKS Białystok wydają się zależeć raczej od posiadanego przez nią p ortfela nieruchomości niż od przyciągnięcia większej liczby pasażerów. Potencjał wynikający z położenia Białegostoku na trasie głównej europejskiej linii kolejowej nie jest w pełni wykorzystany na rzecz planowania zintegrowanego transportu miejskiego. Li czba pasażerów kolei jest mała i potencjał eksploatacyjny wspomnianych zasobów nie jest wykorzystywany. Niewiele wskazuje na to, by decyzje dotyczące modernizacji systemów, taboru czy też uruchomienia nowych linii były oparte na prognozach dotyczących liczby mieszkańców czy też by były zintegrowane z planami zagospodarowania przestrzennego. Operator kolei regionalnych, PR, posiada dwuletni kontrakt z marszałkiem województwa podlaskiego, co nie sprzyja długoterminowemu planowaniu, a zarząd na szczeblu centralnym koncentruje się raczej na zmniejszeniu znacznego zadłużenia spółki niż na maksymalizacji liczby pasażerów. Z kolei procesy decyzyjne w PLK, spółce zarządzającej infrastrukturą kolejową, są dość silnie scentralizowane. Miasta i regiony dostrzegają potrzebę modernizacji torów tak, by czasy przejazdu były konkurencyjne względem czasu przejazdu samochodem, jednak istnieją pewne obawy odnośnie do nadania wyższego priorytetu przewozom towarowym i nałożenia wysokich stawek za dostęp do torów na operatorów usług lokalnych. Plany miasta w obszarze dalszego usprawniania transportu publicznego w ramach perspektywy finansowej na lata 2014 – 2020 koncentrują się na rozszerzeniu zakresu dotychczasowych inicjatyw. Mimo że budowanie planów na sukcesie poprzednich programów inwestycyjnych byłoby rozsądne, zarówno miasto, jak i województwo powinny obecnie rozważyć, czy kombinacja proponowanych podprojektów z istniejącą strukturą instytucjonalną będzie najlepszym sposobem na zaspokojenie potrzeb mieszkańców białostockiego obszaru funkcjonalnego. Białystok i region podlaski o wiele bardziej niż szereg innych obszarów miejskich w Polsce dostrzegają potrzebę zintegrowanego planowania przestrzennego i transportu pomiędzy niezależnymi samorządami gmin, lecz sposób organizacji samorządów lokalnych nie sprzyja takiej integracji w podejmowaniu kluczowych decyzji, np. dotyczących zagospodarowania terenu, nie mówiąc już o ich egzekwowaniu. Brakuje efektywnej integracji pomiędzy komunikacją miejską a usługami regionalnymi, a także pomiędzy usługami transportu drogowego i kolejowego, co skutkuje pogłębiającą się przepaścią między jakością usług miejskich a jakością przewozów regionalnych. Taki brak integracji wynika z faktu, że zakresy odpowiedzialności za poszczególne usługi transportowe ustalane są w oparciu o kryterium geograficzne, jednak nie powinno to być przeszkodą dla władz miasta i województwa do uzgodnienia lepszej integracji na zasadach bilateralnych. Takie podejście leżałoby jednakowo w interesie osób mieszkających w granicach miasta, jak i poza nimi. Główna trudność polega jednak na przezwyciężeniu przeszkód prawnych i określeniu zasad współpracy. Potrzeba skutecznej integracji miejskich i regionalnych usług transportowych powinna być brana pod uwagę na wczesnym etapie planowania proponowanego Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego. Jeśli węzeł ma spełnić swoje funkcje, tj. oferować wysokiej jakości usługi przesiadkowe między przewozami kolejowymi a autobusowymi, oprócz budowy nowoczesnego obiektu trzeba będzie usprawnić również dotychczasową ofertę kolei. Konieczne jest rozwiązanie Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 13 problemu słabej integracji między komunikacja miejską zarządzaną przez BKM w imieniu miasta a przewozami kolejowymi zarządzanymi przez marszałka województwa podlaskiego. Inicjatywę w tym przedsięwzięciu powinno przejąć miasto dysponujące zasobami zarządzania projektem, ale w planowanie i wdrożenie projektu powinni być zaangażowani również pracownicy urzędu marszałkowskiego oraz operatorzy usług autobusowych i kolejowych. Problem słabej integracji przewozów autobusowych i kolejowych oraz działań samorządów miejskiego i wojewódzkiego charakteryzuje wiele innych miast Polski Wschodniej i wynika z braku wcześniejszych doświadczeń. Władze miasta mają świadomość, że rosnąca suburbanizacja będzie prowadzić do większego wykorzystania transportu indywidualnego przez mieszkańców gmin podmiejskich oraz do wyższych kosztów zapewnienia usług transportu publicznego dla mieszkańców rozproszonych gmin. Doświadczenie większości krajów europejskich wskazuje, że ekspansja miast oparta na wygodzie deweloperów prywatnych zazwyczaj skutkuje uzależnieniem od samochodów i na ogół nie uwzględnia całkowitego długoterminowego kosztu zapewnienia transportu publicznego i innych usług dla mieszkańców. Rozwój oparty na infrastrukturze dojazdowej wymaga starannego planowania przestrzennego pod kątem obszarów, które mogą się rozwijać w sposób zrównoważony, i w których można zapewnić usługi komunalne po możliwych do poniesienia kosztach. Ryzyko wysokiego poziomu suburbanziacji w Białymstoku jest równoważone trendami demograficznymi i gospodarczymi. Jakość współpracy między samorządami lokalnymi prawdopodobnie narzuca nieformalne ograniczenia na rywalizację o nowe inwestycje deweloperskie między władzami. Należy brać pod uwagę konsekwencje takich rozproszonych uprawnień, w tym wyższy koszt zapewnienia transportu publicznego wysokiej jakości oraz innych usług dla mieszkańców terenów podmiejskich. Wydaje się, że nałożenie wymogu bardziej zrównoważonego rozwoju przestrzennego wymagałoby interwencji na poziomie krajowym. Mogłyby być konieczne opracowanie ogólnokrajowych standardów lub zmiana legislacji. Jednak wszelkie zmiany tego typu pozostają poza wpływem władz planistycznych Białegostoku czy województwa podlaskiego. Białystok przeznacza znaczną część środków budżetowych na poprawę i obsługę infrastruktury transportowej. Dostęp do środków unijnych pozwolił na metodyczne zmiany w jakości oferowanych usług, lecz wzrost podaży na usługi transportu publicznego i rozbudowa infrastruktury organizacyjnej zarządzania kontraktami i usługami wiąże się z koniecznością zwiększenia wydatków na działalność operacyjną i bieżące utrzymanie. Wydatki te będą musiały być pokrywane z budżetu miasta. Możliwości wygenerowania wyższych przychodów z opłat za przejazdy są ograniczone przez trendy demograficzne i stosunkowo wysoki poziom opłat , biorąc pod uwagę obecną siłę nabywczą. Koszt eksploatacji i konserwacji środków transportu publicznego wzrośnie znacznie, kiedy tabor autobusów miejskich zacznie obsługiwać osiedla podmiejskie o mniejszej gęstości zaludnienia. Władze województwa również muszą się liczyć ze wzrostem zobowiązań finansowych związanych z wymianą taboru autobusowego spółki PKS oraz z utrzymującymi się wysokimi kosztami funkcjonowania połączeń kolejowych obsługujących niewielu pasażerów. Konwergencja poziomu płac pomiędzy Polską a Europą Zachodnią również spowoduje wzrost kosztów operacyjnych. Dlatego miasto i województwo powinny skoncentrować się na kontroli kosztów netto zapewnianych usług. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 14 Miejskie usługi komunikacji autobusowej są kontraktowane w oparciu o koszty brutto . Ten model kontraktu był odpowiedni dla potrzeb osiągnięcia celu, jakim była zmiana jakości świadczonych usług, lecz obecnie nie motywuje operatorów do kontroli kosztów i pomysłowości w rozwoju usług. BKM może zachęcić trzech komunalnych operatorów autobusowych do obniżenia kosztów operacyjnych za pomocą mechanizmów konkurencji wewnętrznej oraz zlecania usług przewozowych prywatnym operatorom w razie potrzeby. W przyszłości miasto powinno rozważyć modyfikację kontraktów opartych na modelu kosztu brutto tak, by uwzględnić w nich zarówno nagrody, jak i kary dla operatorów za osiągane wyniki w zakresie atrakcyjności usług dla pasażerów (mierzonej wskaźnikiem satysfakcji klienta). W zmodyfikowanych kontraktach główny ciężar odpowiedzialności za przyciągnięcie pasażerów nadal spoczywałby na organizatorze transportu, jednak możliwe byłoby lepsze dopasowanie celów władz i celów operatorów dzięki płatnościom konkretnie za działania o udokumentowanym wpływie na wzrost liczby pasażerów. Białystok wdrożył rozwiązania instytucjonalne sprzyjające oddzieleniu funkcji zarządcy miejskiego transportu publicznego od świadczenia usług przewozowych, a w celu świadczenia tych usług stworzył trzy niezależne spółki przewozowe, którymi zarządza w sposób odmienny od modelu przyjętego w innych polskich miastach. Niemniej jednak zasady reformy i podejście do zarządzania działalnością przewozową za pośrednictwem kontraktów w modelu kosztów brutto są spójne z rozwiązaniami stosowanymi w innych miastach. Białystok wdrożył technologię ITS do zarządzania taborem autobusowym i oceny wyników operacyjnych trzech przewoźników komunalnych. Informacje generowane przez systemy ITS służą również planowaniu tras i ustalaniu priorytetów inwestycyjnych. Zaangażowanie BKM we wdrażanie inteligentnych systemów transportu i dotychczasowe usprawnienia w jakości usług przewozowych należy kontynuować w kierunku wypracowania zaawansowanych mierników realizacji usług i publikowania wyników na stronie internetowej BKM. Strona internetowa już teraz dostarcza szeroko zakrojonych informacji dla użytkowników systemu transportowego i innych osób i prezentuje je w przyjaznym formacie. Wyniki z takich pomiarów byłyby również użyteczne dla potrzeb opracowania przyszłych umów z tytułu zobowiązania do świadczenia usług publicznych (PSO) po wygaśnięciu okresu obowiązywania obecnych umów z przewoźnikami komunalnymi oraz przy zamawianiu usług przewoźników prywatnych, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Załączniki do niniejszego Raportu przedstawiają przykłady tego, w jaki sposób władze transportowe innych krajów opracowały systemy zarządzania jakością realizacji usług; jak prowadzone są wśród pasażerów badania ankietowe pod kątem szeregu atrybutów transportu oraz tego, jak Transport for London (TfL) wykorzystuje dane zebrane w oparciu o transakcje dokonywane kartami smart card oraz o systemy automatycznej lokalizacji pojazdów dla potrzeb oceny sieci transportu publicznego. Władze Białegostoku stawiają sobie za cel podniesienie wyników i atrakcyjności transportu publicznego względem transportu indywidualnego, co jest słusznym kierunkiem działania. Miasto powinno jednak również wziąć pod uwagę wpływ wieku samochodów prywatnych na środowisko naturalne. Gwałtowny wzrost liczby samochodów w Polsce od czasu wejścia do UE w pewnym stopniu jest wynikiem importowania używanych samochodów z państw Unii. Wysoki poziom emisji zanieczyszczeń przez stare pojazdy przyczynia się do wzrostu emisji z sektora transportu, co skłoniło rządy wielu państw UE do wprowadzenia zachęt na rzecz redukcji emisji z samochodów prywatnych. Rząd Polski również powinien rozważyć takie inicjatywy i ograniczyć Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 15 ryzyko postrzegania Polski jako atrakcyjnego rynku zbytu dla samochodów używanych o wysokim poziomie emisji. Wiele państw UE wprowadziło zachęty finansowe eliminujące stare pojazdy z eksploatacji. Szczegóły tych programów różniły się w zależności od konkretnego państwa, lecz w większości przypadków właściciele pojazdów dostali dotację do zakupu lub zachęty podatkowe w wysokości tysiąca euro do wymiany samochodów starszych niż 10-letnie na nowe pojazdy. W Niemczech i Hiszpanii zaproponowano dodatkowe premie od producentów samochodów. Również miasto Amsterdam wprowadziło własną premię w wysokości 750 euro. Programy wymiany starych pojazdów stymulują gospodarkę i przyczyniają się do poprawy stanu środowiska naturalnego. Sukces tych programów skłonił niektóre państwa europejskie do zastosowania tych samych zasad do wymiany innych urządzeń emitujących gazy cieplarniane, takich jak lodówki czy bojlery do podgrzewania ciepłej wody. Rządy Wielkiej Brytanii i Irlandii zmodyfikowały zasady opodatkowania pojazdów w celu zachęcenia kierowców do kupowania energooszczędnych samochodów. Podatek od samochodu w Wielkiej Brytanii i Irlandii był uzależniony od pojemności silnika, lecz w ciągu minionej dekady system został zmodyfikowany i obecnie wysokość podatku jest uzależniona od poziomu emisji CO2, pojemności silnika i rodzaju paliwa. Wszystkie modele samochodów są przypisane do widełek podatkowych opracowanych na podstawie zatwierdzonych standardów emisji, a w Irlandii roczny podatek od energooszczędnych samochodów hybrydowych wynosi ok. 10% kwoty podatku od pojazdów o wysokim poziomie emisji. Modyfikacje systemu p odatkowego są niezależne od wysokości dochodów. Ich celem jest zmiana zachowań konsumenckich na rzecz promowania energooszczędnych samochodów. Cel ten został osiągnięty, choć nie miał takiego stymulującego wpływu na gospodarkę jak programy złomowania starych samochodów. Podobny model można byłoby wprowadzić w Polsce. Rząd powinien unikać dalszej stymulacji rynku samochodowego. Podatek uzależniony od wielkości emisji ograniczyłby korzyści płynące ze sprowadzania używanych samochodów o wysokim poziomie emisji. Rekomendacje Na podstawie wyżej przedstawionej oceny sformułowano następujące rekomendacje dla miasta Białystok:  Zmiana orientacji polityki transportowej tak, by uwzględnić obszary położone poza granicami miasta. Mieszkańcy Białegostoku i gmin ościennych odnieśliby znaczne korzyści, gdyby inwestycje w rozwój transportu oraz zarządzanie jego operacjami było prowadzone w sposób bardziej zintegrowany w odniesieniu do typów transportu oraz granic geograficznych. Należy podjąć działania niwelujące coraz większą przepaść między jakością przewozów autobusowych świadczonych przez BKM a usługami PKS i operatorów prywatnych na terenach podmiejskich, jeżeli transport publiczny ma stać się rozsądną alternatywą dla transportu indywidualnego między Białymstokiem a przedmieściami. Przewozy pasażerskie osób regularnie dojeżdżających do miasta do pracy lub szkoły powinny być obsługiwane przez kolej. Chociaż zakres uprawnień miejskich instytucji transportowych nie obejmuje kolei czy regionalnych przewozów autobusowych, nie powinny istnieć bariery instytucjonalne wobec takich inicjatyw jak koordynacja rozkładów jazdy i informacji pasażerskiej czy porozumienie w kwestii integracji biletów i opłat za przejazd. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 16 Należy usunąć przeszkody o charakterze instytucjonalnym stojące na drodze takich inicjatyw jak zintegrowane opłaty za przejazd i bilety, koordynacja rozkładów jazdy oraz informacja pasażerska, podejmowanych między autobusowymi i kolejowymi przewoźnikami państwowymi. Marszałek województwa podlaskiego i prezydent miasta Białystok powinni wspólnie wypracowywać i wdrażać takie rozwiązania w oparciu o dotychczasowe doświadczenia BKM. Miasto powinno również zadbać o to, by inni operatorzy transportu publicznego byli aktywnymi uczestnikami planowania Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego.  Integracja planowania przestrzennego z rozwojem transportu. Skuteczna integracja planowania przestrzennego z rozwojem transportu przyniesie średnio- i długookresowe korzyści w postaci kompaktowej zabudowy tworzonej w pobliżu węzłów transportowych oraz ograniczenia suburbanizacji zgodnie z zapisami Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ITI). Osiągnięcie takiej integracji przestrzenno-transportowej jest trudne przy braku krajowych standardów promujących zrównoważone zagospodarowanie przestrzenne oraz przy delegowaniu odpowiedzialności za decyzje planistyczne samorządom gminnym. Niemniej jednak marszałek województwa podlaskiego może w pewnym stopniu decydować o przydziale funduszy inwestycyjnych na szereg zadań rozwojowych z zakresu infrastruktury, a realizując tę możliwość, władze województwa mogłyby nadać charakter priorytetowy inwestycjom w infrastrukturę komunalną , taką jak wodociągi i elektryczność, na obszarach mieszczących się w planach zrównoważonego rozwoju. Przyszłe strategie rozwoju miasta i transportu w granicach miast i ich obszarów funkcjonalnych powinny skupiać się na promowaniu zagospodarowania przestrzennego w pobliżu węzłów transportowych i zapobiegać rozproszeniu zabudowy.  Równoważenie potrzeb związanych z przepustowością dróg miejskich i jakością otoczenia miejskiego. Projektując układ ulic na obszarach miejskich, w tym uwzględniając zmiany w przepustowości systemu drogowego w celu zapewnienia usług do dzielnic mieszkaniowych wprowadzone w latach 70 i 80., miasto powinno promować strefy uspokojonego ruchu na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia hałasu i emisji. Działania te pośrednio mogą również ograniczyć przeprowadzki na przedmieścia, gdzie otoczenie dzielnic mieszkaniowych postrzegane jest jako cichsze, bezpieczniejsze i czystsze.  Analiza struktury opłat za przewozy autobusowe. BKM powinien przeanalizować strukturę opłat za przewozy autobusowe w celu zapewnienia konkurencyjności transportu publicznego względem transportu indywidualnego, zwłaszcza na dłuższych trasach. Należy wziąć pod uwagę koszty ponoszone przez miasto z powodu dużego natężenia ruchu samochodowego przy podejmowaniu decyzji o podniesieniu cen za przejazdy komunikacją miejską na dłuższych trasach pozamiejskich.  Udoskonalenie treści i terminowości informacji na temat wyników publikowanych na stronach BKM. Na stronie internetowej BKM powinny być dostępne informacje na temat wyników osiąganych w zakresie usług transportu publicznego, w tym informacje odnośnie do liczby przejazdów, udziału poszczególnych typów transportu, zadowolenia klientów, poprawy w zakresie najistotniejszych zgłaszanych przez klientów problemów, czasu przejazdów oraz eksploatowanego taboru i aktywnych przystanków. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 17  Kontrolowanie kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu świadczenia przewozów autobusowych. Koszty funkcjonowania i utrzymania infrastruktury transportu publicznego w miastach będą rosły w relacji do liczby autobusów obsługujących większy obszar MOF o niższej średniej gęstości zamieszkania. BKM powinien zidentyfikować sposoby kontrolowania kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu świadczenia przewozów autobusowych z uwzględnieniem przewozów do podmiejskich osiedli mieszkaniowych o niższej gęstości zaludnienia. Najlepszym sposobem kontrolowania ryzyka finansowego związanego z kontraktami opartymi na modelu kosztów brutto jest wzrost liczby pasażerów. Temu celowi należy przypisać największy priorytet. Należy również wziąć pod uwagę modyfikację dotychczasowych kontraktów z przewoźnikami i przydzielanie pewnych środków z budżetu na wprowadzenie miękkich działań sprzyjających podnoszeniu zadowolenia klientów i innych rozwiązań na rzecz pozyskania pasażerów. Miasto powinno również zaplanować w budżecie wydatki na bieżącą konserwację zgodną z cyklem życia pojazdów tak, by zoptymalizować łączny koszt nowych autobusów i infrastruktury w całym cyklu życia..  Zbadanie możliwości rozszerzenia podstawy opodatkowania w celu zapewnienia równowagi finansowej dzięki ocenie lokalnego systemu finansowego. Biorąc pod uwagę długoterminowe trendy demograficzne dla Białegostoku – malejącą oraz starzejącą się populację – przy konieczności realizacji znaczących inwestycji w droższe usługi transportu publicznego wysokiej jakości oraz finansowania rozwoju infrastruktury ze środków UE, korzystne może być przeprowadzenie szeroko zakrojonej oceny podstawy opodatkowania, z której wpływy przeznaczane są na finansowanie usług transportu publicznego. Warto rozważyć przeznaczenie wpływów z podatków odprowadzanych z tytułu zatrudnienia na finansowanie międzygminnych usług transportowych, a także zmiany w sposobie naliczania podatków od nieruchomości. Analiza powinna wziąć pod uwagę istniejące obciążenia podatkowe i mogłaby być sfinansowana ze środków na pomoc techniczną w ramach unijnej perspektywy finansowej na lata 2014 – 2020.  Kontrola wzrostu emisji gazów cieplarnianych generowanych przez sektor transportu. Miasto powinno monitorować i publikować dane o zużyciu energii i emisji gazów cieplarnianych przez sektor transportu, w szczególności w celu oceny wpływu wprowadzenia pojazdów energooszczędnych lub napędzanych paliwami alternatywnymi, zarówno w samym mieście, jak i w jego obszarze funkcjonalnym. Udział w takich inicjatywach jak Porozumienie Burmistrzów pomogłoby zasygnalizować zaangażowanie Białegostoku w podnoszenie efektywności energetycznej i stosowanie odnawialnych źródeł energii na jego obszarze. Liczba pojazdów w Polsce wzrosła dynamicznie od czasu przystąpienia do UE i średni wiek samochodów jest wysoki w porównaniu do innych państw Unii. Rząd RP powinien rozważyć wdrożenia działań podobnych do tych, jakie przyjęły inne państwa UE na rzecz ograniczenia poziomu emisji z transportu indywidualnego poprzez zachęty do wymiany starych samochodów lub nałożenie wyższych podatków na pojazdy o wysokim poziomie emisji. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 18 WSTĘP 1. W drugiej połowie 2013 roku Bank Światowy uzyskał finansowanie bezzwrotne z koreańskiego ekologicznego funduszu powierniczego Korean Green Growth Partnership Fund na cele wsparcia analitycznego i pomocy technicznej w zakresie zrównoważonych systemów komunikacji miejskiej w Rzeszowie, Białymstoku, Lublinie i Olsztynie. Utworzona w 2011 roku organizacja Korean Green Growth Partnership przyczynia się do zacieśnienia współpracy pomiędzy Grupą Banku Światowego a rządem Korei na rzecz pomagania krajom trzecim w osiągnięciu zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju poprzez budowanie i rozpowszechnianie wiedzy praktycznej dotyczącej rozwiązań z zakresu „zielonego rozwoju”. Cele pierwszej fazy bieżącego projektu pomocy technicznej obejmowały między innymi przeprowadzenie oceny sektora transportu miejskiego w wybranych miastach – Rzeszowie, Białymstoku, Lublinie i Olsztynie – ze szczególnym uwzględnieniem publicznej komunikacji miejskiej w celu wyłonienia obszarów do poprawy. Druga faza pomocy technicznej będzie skoncentrowana właśnie na obszarach wyłonionych w pierwszej fazie (pod warunkiem uzyskania zgody zaangażowanych miast) oraz na działaniach z zakresu budowy zdolności instytucjonalnych. Niniejszy Raport prezentuje wyniki pierwszej fazy projektu dla Białegostoku. 2. W ostatnich latach liczba mieszkańców Polski regularnie spada na skutek emigracji do innych krajów Unii Europejskiej (UE) oraz zmniejszania się liczebności rodzin. W kraju trwa migracja ludności z obszarów wiejskich do dużych miast takich jak Warszawa czy Kraków oraz z centrów miast na przedmieścia. Pomimo stabilnej lub malejącej liczby ludności, w ostatnim okresie następowały znaczące przemieszczenia w obrębie obszarów metropolitalnych w miarę tego, jak rodziny przenosiły się z małych mieszkań w centrach miast do bloków lub domków jednorodzinnych na przedmieściach. Wzorce osadnicze i demograficzne w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie wpisują się w ten ogólny trend. 3. Migracja na przedmieścia polskich miast ma znaczące konsekwencje dla transportu miejskiego, jak również dla innych usług komunalnych, zwłaszcza w długiej perspektywie czasowej. Co ważniejsze, ekspansja w kierunku obszarów podmiejskich i przyległych następowała w znacznej odległości od centrów miast, a nowe osiedla budowano chaotycznie, wzdłuż głównych arterii, dobierając ich lokalizację w oparciu o niskie ceny gruntów. Mieszkańcy tych podmiejskich osiedli na ogół podróżują do miasta własnymi samochodami. W efekcie zwarta zabudowa miejska definiująca polskie miasta przed rokiem 1990 ustąpiła miejsca rozproszonej zabudowie podmiejskiej, która sprawia, że sieci transportu publicznego w takich obszarach są niepraktyczne. Wyzwaniem są także doprowadzenie wody, kanalizacji, elektryczności oraz wywóz śmieci. Wszystkie te czynniki wpływają również na wzrost poziomu emisji gazów cieplarnianych (GHG). Mimo że polskie władze samorządu miejskiego i wojewódzkiego zdają sobie sprawę z faktu, że suburbanizacja negatywnie wpływa na system zapewniania usług transportu publicznego oraz innych usług komunalnych, istnieje słaba koordynacja zagospodarowania przestrzennego na rzecz zrównoważonej zabudowy pomiędzy gminami wchodzącymi w skład miejskich obszarów funkcjonalnych. Z perspektywy długoterminowej trendy demograficzne i suburbanizacyjne mają poważne konsekwencje co do kosztów i trwałości świadczenia usług komunalnych. Obecnie koszty nie wydają się problemem pilnym ze względu na znaczący strumień środków europejskich płynących do wielu ośrodków. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 19 4. Z uwagi na duże, finansowane ze środków UE inwestycje prowadzone przez polskie miasta na rzecz rozbudowy i tworzenia wysokiej jakości usług transportu publicznego i infrastruktury, ważnym celem na przyszłość powinno być zagwarantowanie, że inwestycje te przełożą się na większą liczbę użytkowników transportu publicznego – a co najmniej na zapobieżenie spadkowi jego roli. Równie ważne jest zapewnienie możliwości finansowania przez miasta utrzymania rozbudowanych usług transportu publicznego. Należy również pamiętać o tym, że koszty eksploatacji taboru transportu miejskiego w Białymstoku, Lublinie, Olsztynie i Rzeszowie mogą rosnąć z biegiem czasu. Skala tego wzrostu kosztów będzie uzależniona od szeregu czynników, takich jak poziom usług świadczonych gminom podmiejskim, trendy przewozowe i gotowość gmin ościennych do współfinansowania kosztów tych usług. Miasta będą musiały planować działania pod kątem cyklu eksploatacyjnego i konieczności remontów kapitalnych infrastruktury tak, by zapewnić zachowanie konkurencyjności usług transportu publicznego względem transportu indywidualnego. Przy takim poziomie wydatków zapewnienie równowagi finansowej planowanego poziomu usług w miejskim obszarze funkcjonalnym może stać się dla miast poważnym wyzwaniem. 5. Białystok jest największym miastem w północno-wschodniej Polsce oraz stolicą województwa podlaskiego. Ma niemal 300 tysięcy mieszkańców. Miasto pełni funkcje ośrodka administracyjnego, gospodarczego, naukowego i kulturalnego w skali województwa. Położenie miasta w promieniu 50 km od granicy z Białorusią i w pobliżu granicy z Litwą sprawia, że jest ono ważnym ośrodkiem tranzytowym w przewozach pasażerskich i towarowych między Unią Europejską a wschodnimi sąsiadami. Historyczne położenie miasta na styku różnych kultur i narodowości przyczynia się kulturowej i religijnej różnorodności miasta. Na kształt i rozwój Białegostoku wpływ ma również umiejscowienie wśród lasów i jezior otaczających miasto i gminy ościenne. Białystok jest największym ośrodkiem akademickim i naukowym w regionie. 6. Osiemnaście uczelni wyższych w regionie oferuje usługi kształcenia około 43 tysiącom studentów. Wśród nich najstarszą uczelnią jest Uniwersytet Medyczny w Białymstoku, natomiast największą jest Uniwersytet Białostocki. Białostocki Park Naukowo-Technologiczny sprzyja rozwijaniu przedsiębiorczości oraz współpracy między światem nauki a biznesem. Strategia rozwoju Białostockiego Parku Naukowo-Technologicznego obejmuje konkretne branże, tj. informatykę i medycynę. W lokalnej gospodarce ważną rolę odgrywa przemysł spożywczy (w tym napojów). Białystok jest dostawcą mrożonek i napojów alkoholowych na rynek krajowy i międzynarodowy. To właśnie tu produkowana jest wódka Żubrówka – globalny produkt eksportowy, a warzone w Białymstoku piwo Żubr jest jedną z najbardziej rozpoznawalnych polskich marek. Mimo tych sukcesów konkurencyjność gospodarcza Białegostoku i województwa podlaskiego w znacznej mierze uwarunkowana jest tym, czy uda się pokonać wyzwania związane ze stosunkowo peryferyjnym względem dużych rynków zbytu położeniem. By temu wyzwaniu sprostać, konieczne są inwestycje w infrastrukturę wysokiej jakości, w tym w połączenia komunikacyjne. 7. Przy takich uwarunkowaniach przyjęto Strategię Rozwoju Miasta Białystok na lata 2011 – 2020, która stawia przed miastem ambitne cele w kontekście możliwości rozwojowych związanych z nową perspektywą finansową UE. Jednym z kluczowych celów strategii jest budowa więzi regionalnych i metropolitalnych ze szczególnym celem regionalnej integracji i kształtowania systemów transportowych sprzyjających rozwojowi miasta i regionu. W tym Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 20 kontekście nadrzędnym celem jest instytucjonalizacja współpracy na szczeblu lokalnym w ramach Białostockiego Obszaru Metropolitalnego. Ukierunkowanie myślenia na rozwój obszaru wykraczającego poza granice administracyjne miasta jest krokiem we właściwym kierunku i niniejszy Raport w dużej części dotyczy oceny istniejących obecnie luk w systemie transportu wynikających z wcześniejszej koncentracji wyłącznie na komunikacji w obrębie granic miasta. Zespół Banku Światowego uważa, że niniejszy Raport i jego wnioski wpasowują się w cele strategiczne Miasta na lata 2011 – 2020. 8. Niniejszy Raport prezentuje ocenę komunikacji miejskiej w Białymstoku. Zawarte w nim wnioski oparte są na pracach wykonanych przez zespół Banku Światowego w okresie grudzień 2013 – czerwiec 2014 z zamiarem przedstawienia rekomendacji wspierających cele miasta w zakresie zrównoważonego transportu miejskiego. Zakres Raportu ograniczony jest do transportu pasażerskiego i koncentruje się na tym, jak zapewnić przełożenie dużych inwestycji w infrastrukturę transportu publicznego na zwiększony udział tego rodzaju transportu w przewozach. Stanowi to kluczowy mechanizm ograniczenia wzrostu emisji gazów cieplarnianych przez sektor transportu przy równoczesnych korzyściach lokalnych w postaci mniejszego zatłoczenia i lepszej jakości powietrza. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 21 OCENA MOBILNOŚCI MIEJSKIEJ W BIAŁYMSTOKU WPROWADZENIE 9. Miasto Białystok rozciąga się na obszarze 102,12 km2, a liczba jego mieszkańców wynosi 295 000 i w ostatnich latach utrzymuje się na stabilnym poziomie. W 2012 roku liczba ludności województwa podlaskiego wynosiła 1,2 miliona – nieznaczny spadek z 1.21 miliona w 2000 roku. Białostocki Obszar Metropolitalny zamieszkuje około 370 tysięcy osób1. Model osadniczy na obszarach określanych jako miejskie i wiejskie w województwie podlaskim wskazuje na nieznaczny przyrost populacji na obszarach miejskich w latach 2000 – 2012. Mimo że dane wskazują na stabilne trendy demograficzne w mieście i sąsiadujących z nim gminach, to jednak struktura mieszkańców w regionie sugeruje niepokojące zjawisko. Tempo przyrostu naturalnego w województwie podlaskim wynosi -0,58/1000 mieszkańców, podczas gdy ogólny trend dla Polski wynosi +0,04. Wskaźnik migracji z województwa do innych regionów kraju lub za granicę wynosi -0,51/1000 mieszkańców w porównaniu do -0,17 dla Polski. Rysunek 1: Ludność w Białymstoku (2003 – 2012) Uwaga: Niebieskim kolorem oznaczono liczbę mieszkańców miasta, a czerwonym liczbę mieszkańców Obszaru Metropolitalnego. Źródło: Miasto Białystok. 10. Trendy te wskazują, że chociaż obecnie liczba mieszkańców utrzymuje się na stabilnym poziomie, a wskaźnik obciążenia demograficznego (liczba osób poniżej 15. roku życia i powyżej 65. roku życia względem całej populacji) jest na dobrym poziomie, to jednak malejąca liczba dzieci i młodzieży stawia przed miastem poważne wyzwania społeczne i gospodarcze w średniej perspektywie czasowej. W skali Polski odnotowano spadek liczby mieszkańców w wyniku emigracji do innych państw UE oraz niskiego przyrostu naturalnego, jednak trendy dla Białegostoku są bardziej niepokojące niż ogólny trend krajowy. 1 Białostocki Obszar Metropolitalny jest nieznacznie większy od miejskiego obszaru fu nkcjonalnego utworzonego niedawno w kontekście porozumień dotyczących Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych między gminami bezpośrednio sąsiadującymi z miastem. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 22 11. Zgodnie z trendem obserwowanym w całym kraju, gwałtowanie rośnie liczba samochodów w Białymstoku i województwie podlaskim. Oficjalne dane na temat liczby posiadaczy samochodów w Polsce nie są może tak wiarygodne jak w innych państwach, gdzie właściciele pojazdów są zobligowani do corocznej rejestracji i opłaty podatków za posiadane pojazdy w miejscowym urzędzie. Niemniej jednak widać wyraźnie, że dane szacunkowe 537 aut na 1000 mieszkańców plasują Polskę wśród państw mających wyższy poziom dochodu na mieszkańca takich jak Belgia, Holandia czy Wielka Brytania. Dane dla województwa podlaskiego pokazują wzrost liczby posiadaczy samochodów z 259 100 w roku 2000 (241/1000 mieszkańców) do 504 900 w roku 2012 (421/1000 mieszkańców), co wskazuje na niemal dwukrotny wzrost w ciągu 12 lat2. 12. Przy takich uwarunkowaniach, Białystok wykorzystał oferowane przez fundusze unijne szanse w rozwiązywaniu problemu utrudnień w ruchu i rosnącego udziału transportu indywidualnego. Utrudnienia w ruchu w znacznej mierze wynikały z faktu, że przez Białystok prowadzony był krajowy i międzynarodowy ruch tranzytowy. Dlatego środki pomocowe dostępne w ramach perspektywy finansowej na lata 2007 – 2013 wykorzystano do budowy infrastruktury autostradowej, by wyprowadzić ruch tranzytowy z centrum miasta na rzecz tworzenia stref uspokojonego ruchu dzięki inwestycjom w publiczne systemy transportu. Wpływ tych ogromnych inwestycji na jakość przewozów pasażerskich jest wyraźnie widoczny: nowy tabor autobusowy, wprowadzenie elektronicznego systemu kontroli biletów, nowe zatoki autobusowe i zaawansowane systemy informacji pasażerskiej. Zintegrowane podejście do poprawy jakości usług transportu publicznego stanowi ważny element pozyskiwania nowych pasażerów. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że Białystok będzie również beneficjentem funduszy UE w ramach nowej perspektywy finansowej na lata 2014 – 2020, co jest szansą ukończenia procesu transformacji sieci transportu miejskiego i poprawy konkurencyjności transportu publicznego względem indywidualnych form komunikacji. 13. Niniejszy rozdział prezentuje ocenę mobilności miejskiej w Białymstoku przeprowadzoną przez zespół Banku Światowego w okresie grudzień 2013 – czerwiec 2014 z zamiarem przedstawienia rekomendacji wspierających cele miasta w zakresie zrównoważonego transportu miejskiego. PERSPEKTYWA PORÓWNAWCZA 14. By zapewnić maksymalnie szeroką perspektywę analityczną, zespół Banku Światowego porównał Białystok z innymi europejskimi miastami, na temat których dysponuje aktualnymi danymi z narzędzia Urban Transport Data Analysis Tool3. Narzędzie to zostało opracowane przez Bank Światowy w celu przeprowadzenia diagnozy problemów transportu miejskiego i zastosowania odpowiednich działań naprawczych. Diagnoza została przeprowadzona w procesie porównawczym, w którym zestaw wskaźników dla ocenianego miasta porównuje się z 2 Wzrost wskaźnika motoryzacji w Polsce wiąże się z obniżeniem standardów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trend ten wydaje się nie dotyczyć województwa podlaskiego. Liczba wypadków śmiertelnych konsekwentnie spada z 185 w roku 2001 do 135 w roku 2013 (spadek o 27%). Jednak na poziomie krajowym liczba śmiertelnych wypadków drogowych w tym samym okresie spadła z 5534 do 3357 (o 40%). 3 http://www.worldbank.org/en/topic/transport/publication/urban-transport-data-analysis-tool-ut-dat1. Porównania miast pokrewnych przeprowadzono na podstawie danych z 2011 roku. Większość danych dla czterech miast pochodzi z 2013 roku z wyjątkiem danych na temat jakości powietrza w Białymstoku (2007), Lublinie (2012) i Rzeszowie (2012). Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 23 analogicznymi wskaźnikami dla wybranych miast pokrewnych 4 . Takie podejście umożliwia ocenę obszarów, w jakich badane miasto radzi sobie dobrze, a w jakich gorzej, a co za tym idzie – pozwala na systematyczną i naukową identyfikację konkretnych potrzeb danego miasta. Podczas badań porównawczych należy zwrócić uwagę na fakt, że dostarczone przez władze samorządowe dane dotyczą prawnie zdefiniowanych granic administracyjnych miasta, które mogą być węższe niż obszar metropolitalny, a przez to nie całkiem reprezentatywne dla lokalnych praktyk. Rysunek 2: Ludność miasta (‘000) Rysunek 3: Samochody prywatne na 1000 mieszkańców Rysunek 4: Gęstość zaludnienia w mieście (osoby/ km2) Rysunek 5: Dzienne przewozy autobusowe na osobę 4 Niektóre parametry nie zostały udostępnione przez polskie miasta na potrzeby analizy porównawczej, np. udział podróży do pracy według formy transportu, średni czas przejazdu do pracy samochodem, średni czas podróży środkami komunikacji publicznej lub indywidualnymi środkami transportu. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 24 Rysunek 6: dwutlenek azotu (ug/m3) Rysunek 7: dwutlenek siarki (ug/m3) Źródło: : Bank Światowy 15. Wyniki analizy za pomocą narzędzia Urban Transport Data Analysis Tool potwierdzają, że gęstość zaludnienia w Białymstoku jest wyższa niż w wielu innych polskich miastach oraz że w stosunku do liczby mieszkańców miasto ma wysoki udział przewozów autobusowych. Wskaźnik korzystania z transportu publicznego jest porównywalny do analogicznych wskaźników w innych miastach oferujących przewozy pasażerskie tym samym środkiem transportu. To pozytywny trend zważywszy na fakt, że przez wiele lat poprzedzających absorpcję środków unijnych transport publiczny w Białymstoku był niedoinwestowany. Niepokojący jest natomiast wzrost liczby posiadaczy samochodów do poziomu wyższego niż w miastach francuskich lub włoskich, gdzie dochody na mieszkańca są wyższe. 16. Narzędzie diagnostyczne wskazuje, że największym wyzwaniem dla miasta jest zapewnienie zwartego modelu zabudowy mieszkaniowej sprzyjającego zapewnieniu sprawnych połączeń komunikacji autobusowej. Dynamiczny rozwój transportu indywidualnego w nieunikniony sposób rywalizuje z przewozami środkami transportu publicznego, dlatego należy podjąć działania na rzecz zwiększenia konkurencyjności tej drugiej formy komunikacji pod względem czasu i komfortu podróży. Takie działania będą niezbędne dla utrzymania racjonalnego modelu zabudowy i mobilności mieszkańców. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 25 Ramka 1: Miejski obszar funkcjonalny (MOF) Mimo że nie istnieje ustawa określająca status polskich aglomeracji ani ich zasięg geograficzny, oficjalna polityka Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju bazuje na analizach przygotowanych w 2012 roku przez Polską Akademię Nauk, które definiują geograficzny zasięg miejskiego obszaru funkcjonalnego. Delimitacja została oparta na siedmiu kryteriach:  liczba osób wyjeżdżających do pracy do rdzenia MOF,  liczba osób zameldowanych w danej gminie z rdzenia MOF,  udział pracujących w zawodach pozarolniczych,  liczba podmiotów gospodarczych,  liczba podmiotów gospodarczych świadczących usługi zaawansowane,  gęstość zaludnienia,  liczba nowych mieszkań. Gmina wchodząca w skład miejskiego obszaru funkcjonalnego musi spełniać sześć z siedmiu kryteriów minimalnych (ustalonych w relacji do średniej wojewódzkiej) , jak również w relacji do rdzenia MOF lub innej gminy spełniającej te kryteria. Tabela poniżej przedstawia dane z 2011 roku na te mat liczny gmin, obszaru oraz liczby mieszkańców miast Polski Wschodniej w rdzeniu MOF oraz w ramach miejskiego obszaru funkcjonalnego. Rdzeń Obszar Liczba gmin Liczba mieszkańców (‘000) MOF (km2) Miejski obszar Rdzeń Strefa Miejski obszar Rdzeń Strefa Miejski obszar Rdzeń Strefa funkcjonalny MOF zewnętrzna funkcjonalny MOF zewnętrzna funkcjonalny MOF zewnętrzna Białystok 9 1 8 1 601 102 1 498 387 294 93 Lublin 15 1 14 1 519 147 1 372 539 349 190 Olsztyn 7 1 6 1 452 88 1 363 231 175 56 Rzeszów 13 1 12 1 047 116 931 351 180 171 Źródło: Kryteria delimitacji miejskich obszarów funkcjonalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013 17. Transport jest tylko jednym z czynników przyczyniających się do zanieczyszczenia powietrza – w miastach innymi poważnymi emitentami zanieczyszczeń są również systemy cieplne, zwłaszcza tam, gdzie ważnym źródłem energii jest węgiel. Ocena jakości powietrza jest jednak istotna, gdyż wysoka ilość zanieczyszczeń często stanowi bodziec do wprowadzenia rozwiązań bardziej przyjaznych środowisku. Obecnie unijne standardy i cele jakościowe powietrza w zakresie trzech głównych źródeł zanieczyszczeń wynoszą do 350 µg/m3 dla dwutlenku siarki, do 125 µg/m3 dla dwutlenku azotu oraz do 50 µg/m3 dla cząstek stałych 5 . Poziom emisji w Białymstoku jest niższy od limitów wyznaczonych przez UE, a jakość powietrza pod względem zawartości dwutlenku azotu i dwutlenku siarki jest lepsza niż w innych miastach takich jak Zurych czy Bolonia. Ostatnie inwestycje w nowy, bardziej przyjazny środowisku tabor autobusowy wraz z polityką rozszerzania płatnych stref parkingowych przyczyni się do dalszego ograniczenia wzrostu zanieczyszczeń związanych z transportem publicznym6. 5 Limity te są ustalane na różne okresy, ponieważ konsekwencje zdrowotne związane z oddziaływaniem różnych zanieczyszczeń można zaobserwować po różnym czasie. 6 Komisja Europejska przyjęła pakiet polityki czystego powietrza (Clean Air Policy Package) w grudniu 2013 roku. Na pakiet składają się nowy Program Czystego Powietrza dla Europy, nowe cele dotyczące jakości powietrza do roku 2030, poprawiona dyrektywa dotycząca Narodowych Limitów emisji zawierająca surowsze limity dla sześciu głównych zanieczyszczeń oraz propozycja nowej dyrektywy ograniczającej zanieczyszczenia z instalacji grzewczych średniej wielkości. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 26 18. W UE transport drogowy generuje jedną piątą ogółu emisji dwutlenku węgla (CO2), będącego jednym z głównych składników tzw. gazów cieplarnianych (GHG). Na poziomie UE emisje CO2 z sektora transportu drogowego wzrosły w latach 1990 – 2010 o prawie 23%, a wzrost ten byłby jeszcze większy, gdyby nie spowolnienie gospodarcze. Transport jest jedyną dużą gałęzią gospodarki w UE, w której poziom emisji gazów cieplarnianych nieustannie rośnie7. Skuteczne monitorowanie, raportowanie i weryfikacja poziomu emisji gazów cieplarnianych ma kluczowe znaczenie w śledzeniu postępów osiągania celów redukcji emisji. Jako strona UNFCCC i Protokołu w Kioto Unia Europejska oraz jej państwa członkowskie są zobowiązane do corocznego raportowania poziomu emisji gazów cieplarnianych. Państwa członkowskie muszą również regularnie raportować postępy związane z realizacją polityki zapobiegającej zmianom klimatycznym za pośrednictwem krajowych komunikatów. Niemniej jednak, pomimo obligatoryjnego monitoringu emisji gazów cieplarnianych na poziomie krajowym, wymóg taki nie obowiązuje na poziomie indywidualnych miast UE. Sektor transportu jest odpowiedzialny za 23% (w skali globalnej) oraz 33% (w skali państw OECD) wszystkich emisji CO2, z czego większość jest generowana przez duże ośrodki miejskie, w których żyje około ¾ populacji UE8. Rysunek 8: Cząstki stałe (PM10, µg/m3) Źródło: Bank Światowy. 19. W minionej dekadzie miasta UE wprowadziły szereg strategii i polityk zorientowanych na redukcję poziomu emisji CO2 z sektora transportu. Jednak na skutek braku instrumentów monitorowania i ewaluacji trudno jest stwierdzić, w jakich obszarach te strategie i polityki są skuteczne. Plan działań na rzecz zrównoważonej energii (Sustainable Energy Action Plan) zainicjowany przez Porozumienie Burmistrzów mówi, że miasta muszą opracować prognozy bieżącej emisji CO2 z sektora transportu oraz wyznaczyć odpowiednie cele ich redukcji na podstawie obecnych i planowanych interwencji. Do planu redukcji poziomu emisji CO2 do 2020 roku o 20 do 44% przystąpiło około 28 polskich miast9. Miasta, które nie posiadają danych na 7 http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/index_en.htm 8 http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/10GHGTrends.pdf 9 http://www.covenantofmayors.eu/about/covenant-of-mayors_en.html. Porozumienie Burmistrzów w ramach europejskiej współpracy samorządów lokalnych i regionalnych zobowiązało się do poprawy efektywności energetycznej i do wykorzystywania odnawialnych źródeł energii na obszarze swojej jurysdykcji. Sygnatariusze porozumienia stawiają sobie za cel realizację lub przekroczenie unijnego celu redukcji emisji CO 2 o 20% do roku 2020. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 27 temat dotychczasowych poziomów emisji CO2, nie są jednak w stanie dokonać ilościowego pomiaru postępów w redukcji poziomu emisji CO2 nawet pomimo wysiłków podejmowanych na rzecz ich ograniczenia z sektora transportu. Niemniej jednak dostarczenie planistom i decydentom danych na temat poziomu emisji CO2 z transportu należy postrzegać nie tylko jako narzędzie do pomiaru, lecz również jako bodziec motywujący ich do uchwalania bardziej przyjaznych środowisku polityk odnośnie transportu, jak również do wyznaczania celów na poziomie pojedynczych miast. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 28 Ramka 2: Trendy w populacji i eksurbanizacja w Polsce W ostatnich latach w Polsce odnotowano wzrost liczby mieszkańców w obrębie dużych miast i na ich obrzeżach. Największy wzrost liczby mieszkańców odnotowano na przedmieściach, gdzie postępuje intensywny rozwój zabudowy mieszkaniowej. Mimo że ogólna wielkość populacji spada, obszary podmiejskie ulegają powiększeniu zarówno w Warszawie , jak i w innych miastach. Postępująca eksurbanizacja w Polsce generuje poważne konsekwencje dla transportu miejskiego oraz innych usług komunalnych. Przede wszystkim ekspansja zabudowy mieszkaniowej postępuje w coraz większym oddaleniu od centrów miast i manifestuje się chaotycznym zagospodarowaniem przestrzeni stymulowanym niskimi cenami gruntów wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych. Mieszkańcy tych osiedli podróżują do miasta prywatnymi samochodami. W efekcie zwarta zabudowa, która charakteryzowała polskie miasta przed 1990 rokiem, ustępuje miejsca rozproszonemu osadnictwu, co sprawia, że miejskie systemy transportu publicznego stają się niepraktyczne, a dostawa usług komunalnych takich jak woda, odprowadzanie ścieków, elektryczność i odbiór odpadów komunalnych jest utrudniona. Wszystkie te czynniki przyczyniają się również do zwiększenia emi sji gazów cieplarnianych. Instytucje odpowiedzialne za wyznaczanie miejskich obszarów funkcjonalnych w Polsce powinny opracować zintegrowane podejście do planowania przestrzennego tak by kształtować zabudowę i zagospodarowanie przestrzenne w bardziej zrównoważony sposób. W wielu miastach wzrost liczby mieszkańców jest nieznaczny, co jednak kompensuje znacząca redukcja wielkości przeciętnego gospodarstwa domowego. W efekcie tych zmian obserwujemy (a) spadek mieszkaniowego wykorzystania rdzeni MOF i postępujące wypieranie funkcji mieszkaniowych funkcjami usługowymi w centrach miast oraz związaną z tym depopulację, (b) wzrost eksurbanizacji oraz (c) złagodzenie kontroli procesów zagospodarowania przestrzennego. Wysoki wzrost stopnia motoryzacji obserwowany w tym samym okresie w dużej mierze jest odzwierciedleniem postępującej eksurbanizacji wspieranej dużymi inwestycjami publicznymi. W efekcie, w odróżnieniu od wielu innych regionów rozwijających się na świecie, w Polsce eksurbanizacja następuje w kontekście wolnego lub ujemnego wzrostu populacji. Tworzeniu bardziej zwartej zabudowy miejskiej sprzyja szereg dostępnych rozwiązań prawnych obejmujących kodeksy miejskie, regulacje dotyczące gruntów, w tym rozszerzania granic administracyjnych miast, kontrola gęstości zaludnienia oraz zrównoważone planowanie przestrzenne. Rozlewanie się miast można zdefiniować jako nieplanowane rozszerzenie zabudowy mieszkaniowej charakteryzujące się niską gęstością zabudowy na obrzeżach miast. Zjawisko to jest powodowane przez szereg czynników, między innymi ceny gruntów, atrakcyjność dotychczasowych obszarów miejskich, indywidualne upodobania mieszkaniowe wraz z rosnącą preferencją w kierunku budownictwa jednorodzinnego lub szeregowego na przedmieściach, a dodatkowo w polskim kontekście, przez preferencję kupowania mieszkań na peryferiach miast. Kolejnym czynnikiem sprzyjającym eksurbanizacji są trendy demograficzne, a także nieskuteczna polityka planowania przestrzennego na poziomie lokalnym i regionalnym. Istnieje szereg danych z innych państw UE wskazujących na to, że tam, gdzie rozwój zabudowy na peryferiach miast koordynowany jest silną polityką planistyczną , możliwe jest wprowadzenie bardziej zwartych form zagospodarowania. Zwarta zabudowa miejska o większej gęstości zaludnienia generuje szereg korzyści, takich jak niższe zużycie energii oraz niższe poziomy emisji CO2 na mieszkańca. Wraz ze spadkiem liczby mieszkańców w centrach miast system transportowy staje się zdominowany przez transport indywidualny, zwłaszcza gdy transpor t publiczny drożeje i przestaje spełniać swoje funkcje na obszarach o niskiej gęstości zaludnienia. Eksurbanizacja sprawia, że rozwój publicznych form transportu staje się droższy, gdyż sieci muszą być prowadzone na większym obszarze, by obsłużyć potencjalnych pasażerów. *European Environment Agency (2011), Urban Sprawl in Europe: The Ignored Challenge. EEA Report No 10/2006. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006. Adres: http://www.eea.europa.eu/publications/eea_report_2006_10 Źródło: Bank Światowy. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 29 20. Dotychczas tylko cztery państwa UE, tj. Wielka Brytania, Holandia, Dania i Szwecja, dokonały inwentaryzacji emisji gazów cieplarnianych z obszaru. Natomiast Europejska Agencja Środowiska (European Environment Agency) w 2011 roku opublikowała bazę danych emisji z obszaru w ramach Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (European Pollutant Release and Transfer Register (E-PRTR), która umożliwia prognozowanie wielkości emisji dla miast w oparciu o ich granice geograficzne 10 . W ramach Framework Seven projekt Carbon Aware Travel Choices (CATCH) stawia sobie za cel wypełnienie tej luki informacyjnej na poziomie miast, wykorzystując informacje z tej bazy danych. Pojawiły się jednak problemy związane z wykorzystaniem danych z rejestru E-PRTR. Główna trudność polega na tym, że metodologia oparta jest na podejściu „od ogółu do szczegółu”, czyli prezentowaniu całościowych wyników inwentaryzacji emisji gazów cieplarnianych z obszaru kraju. Po drugie, dane dotyczą obszaru 5 km, a dane na temat emisji CO2 są zobrazowane w siatce 5 km na 5 km wykorzystującej informacje dotyczące wskaźników geoprzestrzennych takich jak sieci drogowe dla emisji generowanych przez transport drogowy. W efekcie emisje CO2 zidentyfikowane w tym zbiorze danych na poziomie regionalnym nie są tak wiarygodne, jak mogłyby być, gdyby zastosowano podejście od szczegółu do ogółu. Ramka 3: Szacunkowe określenie emisji CO2 na poziomie dróg przy użyciu bazy danych E -PRTR Emisje CO2 generowane przez transport drogowy w polskich miastach są prognozowane przy użyciu oprogramowania ArcGIS współdziałającego z bazą E-PRTR z 2011 roku w siatce 5 km × 5 km. Mapy E- PRTR obrazują sześć najważniejszych zanieczyszczeń powietrza: tlenki azotu (NOx), tlenki siarki(SOx), tlenek węgla (CO), amoniak (NH3), dwutlenek węgla (CO2) i cząstki stałe (PM10), oraz dzielą e misje na siedem sektorów: rolnictwo, krajowy transport lotniczy, transport krajowy, spalanie przemysłowe, transport międzynarodowy, spalanie pozaprzemysłowe i transport drogowy). Mapy mają na celu zilustrowanie 27 państw UE oraz państw wchodzących w skład Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (Szwajcaria, Liechtenstein, Norwegia i Islandia), w sumie 31 krajów. Informacje na temat konwencjonalnych źródeł zanieczyszczeń opierają się na oficjalnych komunikatach kierowanych do Europejskiej Komisji Gospodarczej na mocy Konwencji w sprawie Transgranicznego Zanieczyszczania Powietrza na Dalekie Odległości, natomiast informacje na temat emisji CO2 pochodzą z raportów przesyłanych przez poszczególne kraje do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmi an klimatu 5 (UNFCCC). Dane są opracowywane przy użyciu metodologii od „ogółu do szczegółu” (Lindley et al. 1996) na podstawie przestrzennego rozproszenia całościowych emisji dla danego kraju. Emisje na poziomie regionalnym są następnie prezentowane w formie siatek według (1) natężenia ruchu i sieci drogowej z TRANS-TOOLS 11 dla autostrad i częściowo dla dróg lokalnych, (2) sieci drogowej podzielonej według rodzaju drogi na bazie GISCO (ROAD) (GISCO, 2011 12 ) dla dróg, które nie są 10 http://prtr.ec.europa.eu/PollutantReleases.aspx. Mapy można obejrzeć przy użyciu ArcGIS. Porównanie z brytyjską bazą danych National Atmospheric Emissions Inventory (UK -NAEI, podejście od szczegółu do ogółu zilustrowane dalej w tym rozdziale), która zawiera szacunkowe wyliczenia emis ji CO2 na siatce o wielkości 1 km × 1 km pokazuje, że szacunkowy poziom emisji CO2 ogółem z sektora transportu na terenie zabudowanym w miastach ujętych w bazie danych E-PRTR są porównywalne z szacunkowymi wyliczeniami z bazy UK-NAEI. Warto zauważyć, że do wyliczeń brane są poziomy emisji CO2 z sektora transportu na mieszkańca na poziomie całego miasta, a nie poszczególnych dzielnic, co mogłoby zniekształcać wyniki. To sugeruje, że przy braku danych o poziomie emisji na szczeblu miast w Polsce dane z E-PRTR mogą posłużyć do oszacowania emisji CO2 z sektora transportu drogowego. http://energy.jrc.ec.europa.eu/transtools/. 12 GISCO 2011, Geographical Information System of the Commission: Progress Report. Eurostat. Adres: Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 30 uwzględnione w TRANS-TOOLS (drogi powiatowe i lokalne), (3) gęstości zaludnienia jako czynnika ważącego dla źródeł liniowych w odniesieniu do dróg wiejskich i miejskich, które nie są uwzględnione w TRANS-TOOLS, (4) stopnia urbanizacji na bazie GISCO. Dane szacunkowe dla emisji CO2 w granicach miast zostały opracowane przy użyciu tradycyjnej metody Intersect. Źródło: Bank Światowy. 21. Mając na uwadze te zastrzeżenia, Zespół Banku Światowego przyjął podobną metodologię analizy poziomu emisji CO2 z transportu drogowego w polskich miastach na podstawie bazy danych E-PRTR w celu otrzymania szacunkowych danych bazowych. W tym celu wybrano 31 polskich miast o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 tysięcy ( Rysunek 9). Jedna z głównych trudności przy obliczaniu poziomu emisji CO2 dla miasta polega na zidentyfikowaniu jego granic administracyjnych, gdyż baza danych E-PRTR nie dostarcza informacji według miast lecz według siatek o wielkości 5 km, co oznacza, że rzeczywisty obszar wykorzystywany do obliczenia poziomu emisji może się nieco różnić od rzeczywistych granic administracyjnych badanego miasta. Pomimo to obliczenia te stanowią dobry punkt wyjścia przy braku bardziej szczegółowych pomiarów emisji z sektora transportu drogowego. Na tle innych polskich miast Białystok wypada pod względem poziomu emisji korzystnie. Być może wielkość emisji CO2 na 1000 mieszkańców w transporcie drogowym byłaby wyższa, gdyby została zamierzona w całym miejskim obszarze funkcjonalnym, zważywszy na dużą eksploatację samochodów poza obszarem administracyjnym miasta. Nie zmienia to jednak faktu, że ogólny wynik jest pozytywny. Rysunek 9: Emisje CO2 w transporcie drogowym (ton CO2 na 1000 mieszkańców) Źródło: dane szacunkowe Banku Światowego. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/gisco_Geographical_information_maps/documents/-GISCO-2010- 11-Progress-Report.pdf. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 31 Ramka 4: Dane szacunkowe na temat poziomu emisji z transportu miejskiego Istnieje co najmniej 40 modeli i narzędzi służących do szacowania emisji gazów cieplarnianych przez transport. Do bardziej znanych zalicza się: symulator emisji pojazdów (Motor Vehicle Emissions Simulator, MOVES; US Environmental Protection Agency), program komputerowy do wyliczania emisji transportu drogowego (Computer Program to Calculate Emissions from Road Transport, COPERT; European Environment Agency), World Resources Institute Greenhouse Gas Protocol, International Vehicle Emissions (IVE) Model, ICLEI Harmonized Emissions Analysis Tool (HEAT) oraz metodologie Clean Development Mechanism (CDM) dla transportu w ramach Konwencji Ramowej Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatycznych (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). Pomimo istnienia wielu różnych modeli i metodologii szacowania emisji GHG z transportu miejskiego, prawie każdy model prognostyczny jest zasadniczo taki sam – różnią się jedynie dane. W każdym modelu prognozowania emisji z transportu znajdują się cztery komponenty niezależnie od tego, czy model służy prognozowaniu emisji z projektu, miasta, czy kraju. Zawartość CO2 w paliwie – ile kg CO2e jest emitowanych na jednostkę spalanego paliwa? Dzięki wykorzystaniu parametrów domyślnych przyjętych na szczeblu międzynarodowym można określić zawartość związków węgla w paliwie, mnożąc domyślne wartości określone przez Międzynarodowy Panel ds. Zmian Klimatu (IPCC) (kg CO2e/kJ) przez wartość cieplną danego paliwa dla danego kraju (uaktualnianą co roku przez Międzynarodową Agencję ds. Energii) (kJ/kg). Inwentaryzacja pojazdów – jakie rodzaje paliwa są spalane? Dla potrzeb określenia taboru, niektóre modele wymagają ścisłego inwentarza (np. metodologie CDM), podczas gdy inne korzystają z danych natężenia ruchu (IVE) lub danych na temat zarejestrowanych pojazdów (COPERT i MOVES). Wybór danych wpływa na wyniki prognoz emisji GHG z transportu, ich trafność oraz poziom zasobów niezbędnych do otrzymania wyników. Efektywność paliwowa – jaka jest ilość paliwa spalanego na każdy przejechany kilometr? Dane na temat efektywności paliwowej stanowią najbardziej zawodny i sporny parametr z czterech komponentów podstawowych modelu prognozowania emisji GHG z transportu, ponieważ (i) efektywność paliwowa pojazdu jest trudna do zmierzenia bez specjalistycznych narzędzi testowych lub sprzętu , (ii) efektywność ta różni się w zależności od marki, modelu i okresu eksploatacji pojazdu oraz (iii) efektywność paliwowa dla każdego rodzaju pojazdu jest podatna na wpływ wielu innych czynników zewnętrznych, jak pogoda, warunki drogowe, natężenie ruchu, średnia prędkość jazdy i zachowania kierowcy. Poziom eksploatacji – ile kilometrów przejeżdża pojazd? Chociaż w przypadku projektów pozyskanie danych na temat poziomu eksploatacji jest stosunkowo łatwe, w przypadku bazy danych na temat transportu miejskiego konieczne jest zastosowanie szeregu parametrów domyślnych, szacunkowych lub opartych na próbkach. Przykładowo, w przypadku szacowania emisji dla systemu transportowego Nowego Jorku poziomy eksploatacji obliczane są na podstawie zaawansowanego zastrzeżonego modelu popytu na przewozy wykorzystywanego na potrzeby planowania transportu miejs kiego. Model IVE opera się natomiast na danych ankietowych zbieranych w okresie dwutygodniowym specjalnie na potrzeby prognoz emisji GHG z transportu. Komponenty te nie są dowolne, lecz w określonej kombinacji odzwierciedlają wszystkie działania, jakie można podjąć w celu zmniejszenia emisji GHG z transportu. Na przykład zastąpienie systemu tradycyjnych autobusów dieslowskich autobusami na sprężony gaz ziemny (CNG), prowadzonymi po dobrze zarządzanych pasach dla autobusów, wpłynęłoby na zawartość związków węgla w paliwie (przejście z oleju napędowego na gaz), wydajność paliwową taboru (poprzez zastosowanie nowej technologii, jak też dzięki lepszemu cyklowi przejazdowemu uzyskanemu przez zastosowanie wydzielonych pasów dla autobusów) oraz zmniejszenie poziomu aktywności w przeliczeniu na pasażera (przez lepsze zarządzanie ruchem). Źródło: Bank Światowy. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 32 STRUKTURA INSTYTUCJONALNA 22. Reforma instytucjonalna transportu publicznego w Polsce przeprowadzona w 2009 roku spowodowała, że większość dużych miast oddzieliła działania operacyjne w obszarze transportu od działań planistycznych i regulacyjnych. Te zmiany regulacyjne umożliwiły polskim miastom zawieranie umów z tytułu zobowiązania do świadczenia usług publicznych (Public Service Obligation, PSO) z operatorami usług transportu publicznego, zarówno będącymi własnością gminy, jak i tymi z sektora prywatnego. Miasta mogą dowolnie decydować o przydziale kontraktów i odpowiedzialności za wykonanie usług dopóty, dopóki decyzje te pozostają zgodne z przepisami UE dotyczącymi wynagrodzeń na usługi transportowe świadczone na bazie kontraktów PSO. 23. Struktura instytucjonalna usług transportu publicznego w Białymstoku ewoluowała z biegiem lat. Białystok był pierwszym polskim miastem, które utworzyło odrębną jednostkę podległą władzom miasta z zadaniem usprawnienia usług transportu publicznego. Przyjęto rozwiązania zarządcze, w myśl których transport publiczny został zintegrowany z zarządem dróg, a następnie oddzielony od innych funkcji w drodze uchwały nr XVII/163/03 z 29 grudnia 2003 roku, która likwidowała Zakład Obsługi Komunikacji Miejskiej. Obowiązki w zakresie obsługi komunikacji miejskiej przejął w lutym 2004 roku Zarząd Dróg i Transportu Urzędu Miejskiego w Białymstoku. BKM 24. Obecnie BKM jest departamentem działającym w strukturach Rady Miasta Białystok, a jego dyrektor odpowiada bezpośrednio przed wiceprezydentem miasta. Taki model administracyjny różni się od modelu przyjętego w innych miastach Polski Wschodniej, które dały swoim jednostkom administracyjnym większą swobodę działania, umożliwiając im publikowanie samodzielnych sprawozdań finansowych. Niemniej jednak, z punktu widzenia użytkowników czy zgodności z zasadami wdrażania reformy, ta różnica nie ma większego znaczenia. 25. Miasto świadczy przewozy autobusowe na 38 liniach komunikacyjnych – w tym również liniach podmiejskich. Łączna długość wszystkich linii wynosi 515 km. Obsługa tych połączeń wymaga eksploatacji 232 autobusów dziennie w sezonie zimowym oraz 209 autobusów w sezonie letnim. Miasto świadczy również przewozy nocne oraz specjalne dla pasażerów z niepełnosprawnością ruchową. Roczna liczba pasażerów komunikacji miejskiej wynosi około 100 milionów osób na 16 milionów wozokilometrów. Białystok jako jedno z pierwszych miast zaczęło wprowadzać inteligentne systemy transportu (ITS) w celu usprawnienia przewozów i podniesienia wygody oraz atrakcyjności transportu publicznego dla pasażerów. Podczas gdy inne polskie miasta wprowadziły systemy automatycznej lokalizacji pojazdów (AVL) dopiero podczas ostatnich inwestycji, Białystok dysponował takim systemem już ponad 20 lat temu i monitorował przy jego pomocy punktualność. Obecny system wprowadzony w 2011 roku umożliwia monitorowanie lokalizacji pojazdów w czasie rzeczywistym oraz ich prędkość. Dzięki tej technologii już w 2003 roku władze miasta wiedziały, że wysokie natężenie ruchu w transporcie indywidualnym powoduje znaczące opóźnienia w komunikacji miejskiej, co pozwoliło im podjąć przemyślane decyzje inwestycyjne w kolejnych perspektywach finansowych. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 33 26. W 2011 roku BKM wprowadził Białostocką Kartę Miejską – nowy system biletu elektronicznego zbierający informacje na temat pasażerów, wykorzystywane następnie do modyfikacji usług i opłat za przejazdy 13 . Karta cieszy się dużą popularnością wśród mieszkańców: do września 2013 roku wydano 118 000 kart imiennych i 46 000 kart na okaziciela. System opłat wprowadzony przez BKM bazuje na strefie miejskiej oraz dodatkowych strefach podmiejskich. System jest przyjazny dla użytkowników. Po przyłożeniu do czytnika inteligentna karta dokonuje identyfikacji opłaty należnej za przejazd w zależności od miejsca , w jakim pasażer wsiadł i wysiadł z autobusu, oraz od tego, czy elektroniczna portmonetka lub bilet okresowy uprawniają do przejazdu w danej strefie. Na karcie zapisane są informacje o przysługującej uldze studenckiej lub innych kategoriach uprawnień do przejazdów ulgowych. Wszystkie te funkcje inteligentnych kart do przejazdów w komunikacji miejskiej są dostępne u dostawców automatycznych systemów poboru opłat i są wprowadzane w miejskich systemach transportowych na całym świecie. Wcześniej niż inne polskie czy światowe ośrodki BKM wprowadził również inne inteligentne aplikacje służące zapewnieniu zaawansowanych usług informacyjnych za pośrednictwem Internetu lub aplikacji telefonicznych. Już w 2002 roku strona internetowa miasta oferowała pasażerom wysokiej jakości informacje o rozkładach jazdy, a od 2007-2008 roku – również planery podróży do pobrania na telefon komórkowy. Informacje o ruchu podawane w czasie rzeczywistym są dostępne na przystankach i na pokładzie autobusów. Białystok można śmiało uznać za lidera w wykorzystywaniu potencjału technologii inteligentnych kart miejskich wśród miast o porównywalnej wielkości. 27. BKM dokłada wielu starań, by systematycznie zbierać informacje o pasażerach za pośrednictwem automatycznego systemu poboru opłat. Spółka informuje podróżnych o konieczności regularnej rejestracji kart miejskich w czytnikach. Kampania edukacyjna jest prowadzona w mediach, a przepisy są stanowczo egzekwowane przez BKM. Sąd przychylił się do stanowiska BKM, że podmiot odpowiedzialny za transport publiczny w mieście ma wystarczające umocowania do zbierania informacji na temat pasażerów w celu przemyślanego i kompleksowego planowania usług transportu publicznego, egzekwowania od pasażerów rejestrowania podróży opłacanych przy użyciu kart miejskich oraz narzucania kar za unikanie opłat. Dane adresowe posiadaczy kart są również wykorzystywane do rozliczeń kosztów i przychodów między miastem Białystok a samorządami sąsiednich gmin w przypadku połączeń obsługujących więcej niż jeden obszar administracyjny. Województwo podlaskie 28. Województwo podlaskie zamieszkuje 1,19 miliona osób. Region graniczy z Federacją Rosyjską (Kaliningrad), Litwą i Białorusią. Struktura administracji lokalnej w Polsce nakłada na województwa obowiązek planowania rozwoju regionalnego i przydziela im ważne role w zarządzaniu infrastrukturą służącą wszystkim gminom w regionie oraz obszarom poza zasięgiem administracyjnym jednej gminy. Województwa zarządzane przez marszałków mają wiele zadań związanych z transportem publicznym. Regionalne przewozy kolejowe w granicach województwa są kontraktowane przez marszałka i zarządzane przez spółkę Przewozy Regionalne 13 Wymóg rejestracji skorzystania z biletu okresowego przy każdym przejeździe autobusem był negatywnie odebrany przez pasażerów i zlikwidowano go 1 sierpnia 2014 roku. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 34 (PR). Regionalne przewozy autobusowe są licencjonowane przez marszałków lub inne władze samorządowe. W wielu przypadkach także lokalne działania Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej (PKS) są kontrolowane przez marszałków. W przypadku województwa podlaskiego dotyczy to od 2011 roku PKS w Białymstoku, Łomży, Suwałkach, Siemiastyczach i w Zambrowie. Marszałkowie województw mają również głos akceptujący oraz obowiązki koordynacyjne związane z programami operacyjnymi dla Polski Wschodniej współfinansowanymi ze środków UE. 29. Na pozór marszałkowie mają znaczne prerogatywy do zapewnienia zintegrowanego planowania regionalnego oraz wpływy na inwestycje i zarządzanie transportem publicznym, lecz rzeczywistość wygląda inaczej. Kompetencje związane z planowaniem przestrzennym, w tym możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, leżą całkowicie w gestii gmin. Urzędy marszałkowskie, w tym również urząd w Białymstoku, dostrzegają korzyści płynące z integrowania różnych form transportu publicznego za pomocą ujednoliconego systemu biletów, rozkładów jazdy i innych rozwiązań. Jednak z uwagi na fakt, że urzędy marszałkowskie nie mają umocowania do wdrożenia takich form integracji, nie mogą wywierać nacisku na przewoźników kolejowych czy autobusowych w tym względzie. Wpływ marszałków na kierunki rozwoju odbywa się poprzez zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia określonej inwestycji transportowej albo infrastrukturalnej. Brak jednak dowodów na to, by marszałkowie byli wystarczająco zmotywowani do takich działań zarówno w Białymstoku, jak i w innych miastach Polski Wschodniej. Jeśli województwa mają pełnić bardziej aktywną rolę w tym względzie, musiałyby zmobilizować swoje zasoby zarządzania projektami. Tymczasem polskie miasta, w tym również Białystok, nie wykształciły takich zasobów ani umiejętności, które umożliwiłyby im przejęcie roli liderów w integrowaniu transportu i innych inwestycji infrastrukturalnych w regionie. OPERATORZY W TRANSPORCIE PUBLICZNYM Miejskie przedsiębiorstwa autobusowe 30. Białystok posiada tylko jedną formę komunikacji miejskiej i nie ma sieci tramwajowej, trolejbusowej ani kolejki miejskiej, co jest, jak na miasto tej wielkości, dość nietypowe. Jeszcze bardziej nietypowy jest fakt, że miasto jest właścicielem trzech niezależnych przedsiębiorstw autobusowych. Układ ten ma swoje podłoże historyczne. O takim rozwiązaniu zadecydował między innymi przedłużający się strajk kierowców autobusów w 1990 roku. Władze Białegostoku uznały więc, że posiadanie trzech niezależnych operatorów autobusowych najlepiej zabezpieczy ich interesy. Miasto uznaje dodatkowe koszty związane z zarządzaniem trzema niezależnymi podmiotami za relatywnie niskie i usprawiedliwione w kontekście korzyści, jakie generuje wewnętrzna konkurencja miedzy przewoźnikami. Wszystkie trzy podmioty gospodarcze – Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacyjne (KPK), Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej (KPKM), oraz Komunalny Zakład Komunikacyjny (KZK) – mają status komunalnych przewoźników komunikacyjnych, a miasto samodzielnie podejmuje decyzje o przydziale kontraktów i zasobów. Przedsiębiorstwa te są porównywalnej wielkości i faktycznie działają niezależnie od siebie. 31. Celem kierownictw trzech komunalnych spółek komunikacyjnych jest spełnienie standardów jakości określonych przez BKM oraz podnoszenie kryteriów efektywności pojazdów Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 35 i innych parametrów. Firmy współpracują w realizacji inicjatyw organizowanych przez BKM na rzecz promowania publicznych środków transportu, np. w postaci programów dla szkół, dnia bez samochodu czy informowania pasażerów o niskoemisyjnym taborze. Przedsiębiorstwa komunikacyjne testują alternatywne źródła zasilania taboru takie jak propan butan, gaz ziemny czy napędy hybrydowe. Pierwsze doświadczenia z eksploatacją taboru o napędzie hybrydowym są pozytywne, słabiej rokują eksperymenty z zasilaniem gazowym, w dużej mierze z powodu niestabilnych cen tego paliwa. 32. Mimo że zarządzanie trzema niezależnymi komunalnymi przedsiębiorstwami komunalnymi nie jest modelem, na którego naśladowanie mogłyby zdecydować się inne miasta, system wydaje się działać w Białymstoku sprawnie. Średni wiek taboru autobusowego u każdego z przewoźników wynosi około 6 – 7 lat, a efektywność operacyjna pod kątem liczby zatrudnionych i zużycia paliwa jest dość podobna. KPK dysponuje flotą 100 pojazdów i zatrudnia 223 kierowców. W sumie firma zatrudnia 334 osoby, włączając personel techniczny i kontrolerów ruchu. KZK jest nieco mniejszym przedsiębiorstwem i zatrudnia 130 kierowców obsługujących flotę 65 pojazdów. W sumie firma zatrudnia 198 osób, włączając personel techniczny świadczący usługi innym firmom. Flota KPKM składa się z 77 autobusów, 200 kierowców i 100 innych pracowników. Takie poziomy zatrudnienia wypadają korzystnie w porównaniu z innymi sprawnie zarządzanymi firmami przewozowym w innych krajach europejskich. 33. Operatorzy, którzy zawarli kontrakty z BKM, obsługują około 103 miliony pasażerów rocznie. Śledzenie trendów w liczbie pasażerów w czasie jest utrudnione przez znaczące zmiany w zasięgu geograficznym sieci autobusowej, w tym wydłużenie połączeń miejskich do sześciu ościennych gmin. Według danych BKM, liczba pasażerów spadała do 2010 roku, by następnie osiągnąć silny trend wzrostowy. Wzrost ten uległ ostatnio zahamowaniu, a liczba pasażerów zmalała w roku 2013 o 1%. Dane Polskiej Izby Transportu dla Białegostoku potwierdzają ten trend – liczbę pasażerów oszacowano na 99 milionów w 2005 roku i na 91 milionów w 2010 roku. Trendy w liczbie pasażerów są również spójne z trendami obserwowanymi w innych miastach porównywalnej wielkości. Przewoźnicy autobusowi podają, że liczba pasażerów na liniach podmiejskich nadal utrzymuje się na wysokim poziomie. 34. Oprócz zakontraktowanych usług użyteczności publicznej, prywatni przewoźnicy autobusowi świadczą również przewozy na rentownych trasach w kierunku miasta i na obszarze gmin ościennych. Jakość autobusów i częstotliwość kursów jest na ogół niższa niż w przypadku zakontraktowanych usług, a władze miejskie sprawują ograniczoną kontrolę nad tymi przewozami. Niski standard usług może przyczyniać się do dalszego spadku liczby pasażerów, a co za tym idzie – do niedoboru środków inwestycyjnych na wymianę floty. 35. Brak planów usprawnienia jakości podmiejskich przewozów autobusowych przez rząd centralny czy samorządy lokalne jest problematyczny w kontekście trendów suburbanizacyjnych. Rozszerzanie miejskich usług transportowych na przedmieścia po kosztach i w jakości porównywalnej do usług świadczonych w granicach miasta jest niemożliwe. Brak inwestycji w odnowę taboru autobusowego przez operatorów prywatnych jest zrozumiały z komercyjnego punktu widzenia, a byłe spółki PKS stały się de facto spółkami obrotu nieruchomościami obarczonymi przynoszącymi straty operacjami transportu autobusowego. Wątpliwa jest rentowność niezakontraktowanych usług przewozów autobusowych na obszarach o rosnącej liczbie mieszkańców. Rentowność tych przewozów spadnie dodatkowo po wprowadzeniu zmian Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 36 instytucjonalnych w 2017 roku – wycofaniu dopłat do przejazdów ulgowych w komunikacji pozamiejskiej dla niezakontraktowanych operatorów. Związany z tym wzrost uzależnienia od samochodów w społecznościach podmiejskich będzie miał wpływ na zwiększone zatłoczenie tras dojazdowych do miast i na zwiększone zapotrzebowanie na miejsca parkingowe. Te czynniki mają ważne konsekwencje społeczne i środowiskowe. Należy pamiętać o tym, że pewna grupa mieszkańców nie będzie miała dostępu do samochodów z uwagi na wiek lub poziom dochodów. 36. Marszałek województwa podlaskiego może rozważyć podpisanie kontraktów z przewoźnikami komercyjnymi na przewozy autobusowe na trasach łączących gęsto zaludnione ośrodki podmiejskie z centrum miasta albo ważnymi punktami przesiadkowymi. Wyboru tych tras należy dokonać na podstawie prognozowanego popytu na przewozy. Część tego zapotrzebowania zaspokajają obecnie przewoźnicy otrzymujący pełną refundację kosztów i ograniczone dopłaty do pasażerów uprawnionych do przejazdów ulgowych. Jednak zyski z tej działalności nie wystarczają do pokrycia kosztów modernizacji taboru i będą malały po roku 2017, gdy dopłata do przejazdów ulgowych zostanie zlikwidowana. Problem ten należałoby rozwiązać szybko, zanim podaż usług transportowych o charakterze komercyjnym zmaleje jeszcze bardziej. Istnieje ryzyko, że straty przewoźników autobusowych skłonią ich do sprzedania lokalnych baz i stacji końcowych na cele niezwiązane z transportem, a koszty budowy nowej infrastruktury zarządczej i fizycznej na terenach podmiejskich mogą być w przyszłości wyższe. To dodatkowy argument przemawiający za koniecznością pilnego rozwiązania problemu luk w świadczeniu usług przewozowych. 37. Warto również zastanowić się nad połączeniem oferty usług autobusowych o charakterze ogólnym z usługami autobusów szkolnych na obszarach podmiejskich. Połączenie tych form transportu usprawniłoby rentowność obu rodzajów usług. Oferowanie kontraktów PSO na przewozy autobusowe w obszarach o niskiej gęstości zaludnienia nie jest praktycznym rozwiązaniem, jednak poprzez dopłaty dla operatorów komercyjnych za przewóz dzieci w autobusach przeznaczenia ogólnego władze transportu mogłyby wzmocnić rentowność takich usług, ponosząc umiarkowane koszty. Byłaby to również zachęta do wprowadzenia wyższych wymagań w zakresie bezpieczeństwa, systemów biletowych oraz innych standardów, na czym skorzystaliby wszyscy pasażerowie. Autobusy przeznaczone wyłącznie do przewozu dzieci szkolnych utrzymywane byłyby jedynie na trasach, na których wymaga tego gęstość zaludnienia. Przewozy kolejowe 38. Białystok jest położony na trasie ważnych krajowych i międzynarodowych połączeń kolejowych (Rail Baltica) do państw bałtyckich i Finlandii. Rail Baltica jest ważnym projektem transeuropejskiego korytarza transportowego UE (TEN-T), którego celem jest zapewnienie przejazdów kolejowych o prędkości do 160 kilometrów na godzinę na trasie Warszawa – Białystok – Ełk. Koleje regionalne świadczą jednak dość ograniczoną liczbę usług na liniach lokalnych i podmiejskich. Spółka Przewozy Regionalne obsługuje te trasy w ramach kontraktu zawieranego z marszałkiem województwa podlaskiego. Obecnie marszałek ten zawiera z przewoźnikiem kontrakty dwuletnie, co zdaniem obu stron jest zbyt krótkim okresem, by zachęcić operatora do planowania w dłuższym terminie. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 37 39. Rozproszona odpowiedzialność sektora kolejowego w Polsce po części tłumaczy przyczyny ograniczonego wkładu regionalnych usług kolejowych w zaspokajanie potrzeb przewozowych mieszkańców województwa. Polska wdrożyła zalecenia unijne wyodrębniające funkcje zarządzania infrastrukturą kolejową od funkcji operacyjnych przez stworzenie oddzielnych podmiotów gospodarczych odpowiedzialnych za sprawowanie nadzoru właścicielskiego nad infrastrukturą kolejową, za inwestycje w modernizację i naprawy oraz za świadczenie usług przewozowych. Podmioty te wyodrębniły kolejne zakresy odpowiedzialności funkcjonalnej i regionalnej. Głównym rezultatem takiej struktury instytucjonalnej jest to, że gros odpowiedzialności za infrastrukturę kolejową i przewozy w województwach spoczywa na marszałkach poszczególnych województw, w tym marszałka województwa podlaskiego w przypadku Białegostoku. 40. Marszałek województwa podlaskiego jest właścicielem taboru obsługującego połączenia regionalne i zawiera kontrakty ze spółką PR na świadczenie usług na tych trasach. PR uiszcza opłatę za dostęp do infrastruktury technicznej na rzecz regionalnego oddziału zarządcy narodowej sieci kolejowej PLK. Zadania związane z unowocześnieniem i bieżącą konserwacją infrastruktury technicznej określa PLK, a samorząd wojewódzki nie ma zbyt wielu dowodów na to, by spółka systematycznie uwzględniała lokalne priorytety w procesie podejmowania decyzji inwestycyjnych. Analogicznie, na szczeblu centralnym określane są również priorytety dotyczące przydziału tras oraz rozkładów jazdy. Samorządy wojewódzkie wskazują, że proces ten nie bierze pod uwagę lokalnych priorytetów. Na skutek takiej struktury marszałkowie mają niewielki wpływ na decyzje bezpośrednio warunkujące czas podróży czy godziny odjazdu i przyjazdu na stacje lokalne, mimo że to oni podejmują decyzje o zakupie taboru i kontraktach na obsługę połączeń. 41. Szacuje się, że białostocki oddział spółki PR obsługuje rocznie około 5 milionów przejazdów. Większość z nich jest zakontraktowana przez marszałka województwa podlaskiego na kwotę około 15,5 miliona złotych (3,72 miliona euro) rocznie. Spółka PR podaje, że jest to najniższa kwota za realizację kontraktu wśród wszystkich samorządów wojewódzkich w Polsce. Płatności z tytułu realizacji umowy stanowią około 70% kosztów operacyjnych PR. Pozostałą część stanowią wpływy ze sprzedaży biletów. Spółka oferuje również dodatkowe usługi regionalne z wykorzystaniem własnego taboru, lecz ich zakres jest ograniczony, a jakość – niska. 42. Liczba przejazdów kolejowych ogółem w województwie podlaskim od lat maleje z kilku powodów. Na skutek ograniczeń budżetowych marszałek postanowił zmniejszyć liczbę usług przewozowych świadczonych w ramach kontraktu ze spółką PR. Ponadto zlikwidowano wiele połączeń dalekobieżnych do Białegostoku z Warszawy i innych miast, więc liczba pociągów kursujących na tej trasie jest mniejsza. Pozostałe usługi są mało atrakcyjne dla pasażerów , gdyż prowadzone przez PKP inwestycje modernizacyjne skutkują ograniczeniami prędkości do 50 km na godzinę na trasach dojazdowych do miasta. I wreszcie – dworzec główny i trzy inne dworce w ramach Białostockiego Obszaru Funkcjonalnego nie mają dostatecznie dobrej lokalizacji, by zaspokoić potrzeby pasażerów. 43. Infrastruktura techniczna i tabor złożony z nowoczesnych pociągów z napędem ON lub elektrycznym będący własnością marszałka województwa podlaskiego sugerowałaby, że transport kolejowy dysponuje potencjałem do zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszkańców Białostockiego Obszaru Funkcjonalnego. Tak jednak nie jest. Regionalny operator kolejowy i wojewódzki oddział zarządcy infrastruktury kolejowej życzyłyby sobie położenia większego Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 38 akcentu na rozwój pasażerskich przewozów kolejowych, lecz inwestycje planowane przez Urząd Miasta Białystok oraz samorząd województwa podlaskiego nie przewidują poprawy jakości usług w tym zakresie. Inwestycje proponowane przez miasto w celu zbudowania bezkolizyjnych skrzyżowań drogowych i pieszych z trasami kolejowymi poprawiłyby przepływ ruchu w transporcie publicznym i indywidualnym, lecz nie wywrą wpływu na usługi kolejowe. Planowana budowa Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego przy głównym dworcu kolejowym wskazuje, że władze miejskie dążą do zwiększenia liczby przewozów kolejowych. Jednak, jeśli te ambicje mają zostać zrealizowane, konieczne jest wprowadzenie komplementarnych zmian do sposobu świadczenia usług transportowych oraz podjęcie innych działań na rzecz wprowadzenia zintegrowanego transportu w ramach MOF. Plany te powiodą się jedynie wówczas, gdy wszystkie zainteresowane strony odpowiedzialne za świadczenie usług kolejowych, utrzymanie infrastruktury i realizację przewozów zobowiążą się do wprowadzenia tych zmian. Tymczasem podmioty te nie przystąpiły jeszcze nawet do fazy planowania. Regionalne przewozy autobusowe 44. W Polsce krajowe przewozy autobusowe leżały dawniej w gestii państwowego przewoźnika – PKS, która było również zarządcą dworców autobusowych. Regionalny przewoźnik autobusowy, PKS Białystok, wywodzi się od dawnego państwowego przewoźnika, który obsługiwał wszystkie połączenia międzymiastowe i podmiejskie. Mimo że PKS cieszył się w kraju silną marką, dysponował rozległą siecią dworców i zajezdni oraz doświadczoną załogą, liberalizacja połączeń międzymiastowych sprawiła, że PKS stracił udziały w rynku na rzecz nowych operatorów. Marszałkowie poszczególnych województw i zarządy regionalnych spółek PKS podjęły odmienne decyzje dotyczące struktury własności i sposobu prowadzenia działalności przez nowe spółki. 45. Zarząd województwa podlaskiego stał się właścicielem pięciu podmiotów gospodarczych, w tym spółki PKS Białystok, w roku 2012. Wybrano nowy zarząd, którego zadaniem jest wdrożenie strategii pięcioletniej. PKS Białystok dysponuje flotą 186 pojazdów i przewozi 6 ,5 miliona pasażerów rocznie na trasach o łącznej długości 12 milionów kilometrów. Spółka zatrudnia 320 pracowników, w tym 200 kierowców. Posiada również udziały właścicielskie w wielu nieruchomościach, w tym w głównym dworcu autobusowym w Białymstoku. Obiekt jest drogi w utrzymaniu, a w kosztach tych nie zawsze partycypują prywatni przewoźnicy, którzy mogą się tam zatrzymywać. Korzystają oni z obiektów będących własnością PKS, lecz nie uiszczają żadnych opłat z tego tytułu. Władze miasta Białystok przyzwalają na takie nieformalne rozwiązania, wytyczając przystanki autobusowe w pobliżu dworca PKS. 46. Z powodu braku dostępu do środków inwestycyjnych w ostatnich latach spółka PKS Białystok dysponuje przestarzałą flotą pojazdów. Stosunek liczby kierowców do liczby pojazdów wskazuje, że wiele autobusów nie jest regularnie eksploatowanych. Mimo że portfel nieruchomości posiadanych przez spółkę ma znaczną wartość, to jednak nie generuje przychodów, które umożliwiłyby modernizację taboru czy elementów infrastruktury technicznej. Spółce nie udało się pozyskać funduszy w ramach poprzednich programów operacyjnych dla województwa podlaskiego i Polski Wschodniej. Wynikało to prawdopodobnie z faktu, że w czasie kiedy podejmowane były decyzje inwestycyjne, firma znajdowała się w okresie transformacji z państwowego przedsiębiorstwa w regionalnego operatora. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 39 47. Wyniki finansowe oraz operacyjne spółki PKS Białystok są raczej słabe. Firma obsługuje połączenia między Białymstokiem a innymi głównymi miastami w Polsce, jednak głównym obszarem jej działalności jest region województwa podlaskiego. Firma odnotowuje roczny spadek liczby pasażerów na poziomie 8 – 9%, co tłumaczy malejącą liczbą mieszkańców oraz wzrostem znaczenia motoryzacji. PKS bezpośrednio rywalizuje o najbardziej rentowne trasy z przewoźnikami prywatnymi oraz o połączenia międzyregionalne z BKM. W odpowiedzi na natężoną konkurencję zredukowano koszty i sprzedano część nieruchomości, lecz spółka nadal wypada słabo na tle operatorów, którzy zainwestowali w nowoczesny tabor autobusowy i którzy świadczą usługi przewozowe na mocy bezpośrednich umów podpisywanych z miastem Białystok i samorządami gmin ościennych. Zarząd PKS pesymistycznie patrzy na perspektywy rozwoju połączeń międzymiastowych z uwagi na postępującą liberalizację rynku przewozów autobusowych planowaną na 2017 rok. Zgodnie z planowanymi zmianami, dotacje wypłacane prywatnym przewoźnikom na podstawie ustawowych zniżek zostaną zlikwidowane, a obecne układy licencyjne będą zastąpione wymogiem powiadomienia odpowiednich władz o zamiarze świadczenia usług przewozowych. 48. Władze spółki PKS Białystok dostrzegają wyzwania, jakim musi sprostać, by konkurować z innymi przewoźnikami na zasadach czysto rynkowych. Jednak jego zdaniem rynek przewozów regionalnych nieustannie się kurczy. Zarząd planuje wykorzystać portfele nieruchomości i zmienić status zarządczy, by przekształcić się w wewnętrznego operatora województwa podlaskiego. Zmiana statusu dałaby marszałkowi większą elastyczność we wspieraniu spółki, lecz zasadniczo nie wpłynęłaby na rozwiązanie podstawowego problemu, jakim jest spadek liczby pasażerów i niekonkurencyjny tabor. Nie wiadomo, czy urząd marszałkowski zamierza zmienić status spółki zgodnie z kierunkiem zaproponowanym przez zarząd. Niemniej jednak należy podkreślić, że dalsze kontraktowanie usług PKS może spowodować utratę przewozów międzymiastowych na rzecz gmin sąsiadujących z miastem. Dlatego zaleca się, by marszałek województwa podlaskiego podjął ściślejszą współpracę z prezydentem Białegostoku w obszarze rozwoju zintegrowanego systemu usług transportu publicznego na całym obszarze metropolitalnym, zamiast koncentrować się wyłącznie na potrzebach określonych zakresem zadań i obowiązków obu stron w oderwaniu od siebie. STRATEGIE LOKALNE I KONTEKST PLANISTYCZNY 49. Rada Miasta Białystok zatwierdziła „Strategię Rozwoju Miasta Białegostoku na lata 2011 – 2020 plus”, która znajduje się obecnie w fazie wdrożenia. Za najważniejsze wyzwania władze miasta uznają konieczność stabilizacji liczby ludności oraz powstrzymanie migracji osób młodych do innych miast lub zagranicę. Priorytetem miasta jest budowa gospodarki opartej na wiedzy jako podstawie do tworzenia większej liczby wartościowych miejsc pracy. Cele strategiczne przyjęte przez radę są ambitne, lecz przy tym ich autorzy dostrzegają znaczenie zachowania zwartej zabudowy miasta i konieczność integracji planowania przestrzennego z rozwojem infrastruktury w całym obszarze metropolitalnym. Strategia określa następujące działania w obszarze infrastruktury transportowej: Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 40  tworzenie efektywnego systemu komunikacyjnego Miasta z dużym udziałem transportu zbiorowego i ruchu rowerowego;  rozbudowa układu komunikacyjnego w celu zwiększenia przepustowości, płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego ze szczególnym uwzględnieniem obwodnic miejskich, przejazdów przez tory kolejowe oraz ruchliwych arterii komunikacyjnych;  doskonalenie systemu zarządzania i sterowania ruchem poprzez stosowanie rozwiązań opartych o Inteligentne Systemy Transportowe;  podnoszenie atrakcyjności oferty usług transportu zbiorowego, w tym z wykorzystaniem zaawansowanych systemów telematycznych;  rozbudowa systemu korytarzy autobusowych wysokiej jakości;  wprowadzanie rozwiązań wspierających atrakcyjność i bezpieczeństwo ruchu pieszego oraz rowerowego, w tym w postaci stref ruchu uspokojonego;  usprawnienie systemu parkingowego w zgodzie z priorytetami polityki przestrzennej i transportowej miasta;  modernizacja i rozwój uzupełniającego układu ulicznego w koordynacji z rozwojem infrastruktury technicznej;  wprowadzanie rozwiązań służących ograniczaniu hałasu komunikacyjnego;  wspieranie działań na rzecz poprawy zewnętrznej dostępności transportowej miasta. 50. Szczególnie istotnym punktem Strategii Rozwoju Białegostoku jest dążenie do umocnienia relacji z innymi gminami wchodzącymi w skład obszaru metropolitalnego. Miasto jest świadome, że rozwój funkcji metropolitalnych w edukacji, ochronie zdrowia i absorpcji środków unijnych można osiągnąć jedynie poprzez podejmowanie spójnych działań w ramach całego obszaru metropolitalnego. Strategia zobowiązuje władze miasta do instytucjonalizacji współpracy z innymi samorządami w przygotowaniu dokumentów planistycznych i promowaniu rozwoju gospodarczego województwa. Dokument potwierdza, że istniejące mechanizmy opiniowania i konsultacji planów poszczególnych samorządów są niewystarczające oraz że miasto powinno przejąć inicjatywę w tworzeniu współpracy na szczeblu metropolitalnym. Stwierdzenie, że „realizacja tego celu jest podstawowym warunkiem zapewnienia racjonalności działań w ramach kolejnych zdefiniowanych celów” strategii jest niezwykle dobitne w kontekście praktyk obserwowanych na ogół na szczeblu samorządowym w Polsce. Wezwanie do podjęcia współpracy na szczeblu regionalnym równoważy jednak konstatacja, że stworzenie silnych instytucji gminnych oraz zintegrowanego planowania przestrzennego jest zagrożone brakiem „narzędzi koordynacji polityki przestrzennej Miasta z gminami ościennymi” oraz „nasilającymi się procesami eksurbanizacyjnymi przy konkurencyjnej ofercie terenów inwestycyjnych gmin ościennych”. Przyjęciu zintegrowanego podejścia do planowania przestrzennego i rozwoju infrastruktury na obszarach metropolitalnych w Polsce nadano wyższy priorytet na mocy Strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ITI) podpisanej przez Rząd RP i UE. Mimo że fundusze na inicjatywy w ramach ITI zostały zabezpieczone, większe znaczenie wydaje się mieć konieczność ubiegania się o środki z regionalnych programów pomocowych tak, by władze miast dowiodły, że w swoich działaniach planistycznych biorą pod uwagę potrzeby miejskiego obszaru funkcjonalnego. Białystok odpowiedział na ten wymóg, podpisując w grudniu 2015 roku umowę z dziewięcioma gminami ościennymi na rzecz planowania zintegrowanej rozbudowy infrastruktury. Zakres tej Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 41 współpracy obejmuje ochronę środowiska naturalnego, rozwój transportu oraz rozbudowę infrastruktury elektronicznej i wodno-kanalizacyjnej. Ramka 5: Polityka zagospodarowania przestrzennego w Niemczech Zagospodarowanie przestrzenne wpływa na kształtowanie miast. W porównaniu do architektury i planowania, historia zagospodarowania przestrzennego jako sposobu organizacji przestrzeni jest stosunkowo krótka. Zagospodarowanie przestrzenne określa wielkość i przeznaczenie budynków, ich położenie, i w dużej mierze gęstość zabudowy osadniczej miasta. Obok władzy w zakresie budżetowania, opodatkowania i przeznaczania nieruchomości do wyburzenia, zagospodarowanie przestrzenne jest kluczowym narzędziem realizacji polityki planistycznej. Na początku lat 70 i 80 XIX wieku niemieccy reformatorzy wpadli na pomysł podzielenia miasta na część mieszkalną i przemysłową. Rząd federalny odgrywa ważną rolę w planowaniu przestrzennym wyznaczając ogólne ramy polityki planistycznej, ale większość działań w tym zakresie odbywa się na szczeblu lokalnym. Samorządy lokalne stosują dwa podstawowe narzędzia zagospodarowania przestrzennego. Najpierw opracowują ogólny plan dla całej gminy, który określa przeznaczenie terenu – tzw. wstępny plam zagospodarowania Flächennutzungsplan, który stanowi podstawę dla tworzenia wiążących prawnie dokumentów określających zasady zabudowy. Zasady te przyjmują formę planów zabudowy - Bebauungspläne, określających przeznaczenie, obszar, wielkość (wielkość działki, odstęp od granic działki, wysokość etc.). Zagospodarowanie przestrzenne na poziomie lokalnym odbywa się zgodnie z federalnym statutem zagospodarowania przestrzennego - Baunut-zungsverordnung, lub BauNVO. Dokument ten definiuje szereg klas i podklas dzielnic dla potrzeb regulacji zagospodarowania przestrzennego, jak też dozwolone rodzaje użytkowników dla każdej z nich. BauNVO jest elastycznym dokumentem w znaczeniu, ze samorządy lokalne mogą samodzielnie przygotować plany zagospodarowania i wybrać odpowiednie kategorie obszarów. Nie mogą jednak wymyślać własnych kategorii niezdefiniowanych w statucie federalnym. Po wybraniu odpowiednich kategorii obszarów, samorządy muszą wydać pozwolenie na użytkowanie terenu zgodne z daną kategorią BauNVO. BauNVO określa cztery pojemne kategorie zagospodarowania terenu: mieszkaniową, mieszaną, komercyjną i specjalną. Nie ma między nimi żadnej odgórnej hierarchii. Kategorie te dzielą się na 11 podkategorii np. budownictwo mieszkaniowe na małą skalę, wyłącznie budownictwo mieszkaniowe, ogólne budownictwo mieszkaniowe, specjalne budownictwo mieszkaniowe, zabudowa typu wiejskiego, zabudowa mieszana, centrum miasta, zabudowa komercyjna, przemysłowa, specjalna rekreacyjna, inna zabudowa specjalna. Zasada ogólna mówi, że co najmniej 50% gruntów w strefach określonych jako mieszkalne musi być zabudowane budynkam i mieszkalnymi. Choć statut federalny nie precyzuje kryteriów dla działalności handlowej dozwolonej w strefach mieszkalnych BauNVO określa, że strefa komercyjna ma służyć zaspokojeniu „codziennych potrzeb” mieszkańców. źródło: http://www.archive.spia.vt.edu/SPIA/docs/shirt/The_Devil_is_in_the_Definitions.pdf 51. Mimo że strategia ITI jest dość młodym dokumentem, a jej szczegółowe postanowienia znajdują się na etapie konsultacji, jest ona spójna z działaniami podjętymi przez władze miej skie Białegostoku na rzecz współpracy z gminami ościennymi, czego dowodzą zapisy Strategii Rozwoju Miasta. Zobowiązanie to wydaje się bazować na silniejszych przesłankach niż w przypadku wielu innych miast Polski, które dopiero rozpoczynają proces planowania ITI. Wspólnie z sąsiednimi gminami miasto powołało w ramach kampanii na rzecz utrzymania zagrożonego metropolitalnego statusu Białegostoku stowarzyszenie. Zakres geograficzny działalności stowarzyszenia był większy niż zakres MOF objęty strategią ITI, lecz zasada współpracy z sąsiednimi samorządami oraz wspólnego planowania przedsięwzięć infrastrukturalnych wydaje się mieć silne podstawy. 52. Dokumenty strategiczne miasta Białystok oraz województwa podlaskiego zdecydowanie podkreślają potrzebę bliskiej integracji działań między władzami samorządowymi wchodzącymi Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 42 w skład miejskiego obszaru funkcjonalnego, lecz nie precyzują, jak ten cel ma zostać osiągnięty. Strategie proponują szereg działań, które mają być wdrożone przez miasto, lecz nie identyfikują rezultatów ilościowych ani sposobu realizacji niektórych z głównych celów strategicznych. Na przykład miasto planuje zwiększyć liczbę miejsc parkingowych, wydłużyć ścieżki rowerowe, zwiększyć średnią prędkość autobusów i rozszerzyć strefy uspokojonego ruchu. Wartość dokumentów strategicznych byłaby większa, gdyby zawierały one mierzalne cele i gdyby były one przyporządkowane konkretnym źródłom finansowania. 53. Programy operacyjne adresowane do miasta i regionu przygotowane w kontekście pozyskiwania środków z UE dotyczą przede wszystkim planowanej infrastruktury drogowej i kolejowej, parkingów typu park&ride i bike&ride oraz taboru, który ma zostać zakupiony do roku 2023 lub 2025. W Regionalnym Programie Operacyjnym określono średnią prędkość autobusów miejskich na 46 kilometrów na godzinę, a prędkość pociągów na 60 kilometrów na godzinę, średni wiek autobusu na mniej niż 10 lat oraz spełnienie wymogów emisji Euro 5 przez 80% taboru. 54. Potrzeba zintegrowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem rozwoju transportu została dostrzeżona w niektórych miejskich i wojewódzkich dokumentach strategicznych. Trendy demograficzne ograniczają ryzyko eksurbanizacji na taką skalę, jaka ma miejsce w innych miastach, ale samorząd ma świadomość, że jest to trend niepokojący. Samorządy miasta i województwa są zgodne co do konieczności integracji decyzji planistycznych w całym obszarze metropolitalnym, lecz dokumenty strategiczne nie precyzują, jak tę integrację wprowadzić w życie. Głównym celem planowania przestrzennego powinna być ochrona krajobrazu obszaru metropolitalnego zwanego Zielonymi Płucami Polski. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 43 Ramka 6: Planowanie dostępności Istnieje wyraźna relacja przyczynowo-skutkowa między polityką planistyczną (regulacje dotyczące zagospodarowania, inwestycji infrastrukturalnych oraz kształtowania zabudowy) a przyszłą dostępnością miasta. Dostępność jest fundamentalnym miernikiem skuteczności systemu transportowego , tzn. możliwości dotarcia do ośrodków zatrudnienia, usług, centralnych dzielnic biznesowych itd. w rozsądnym czasie i po rozsądnych kosztach. Wiele badań wskazuje, że dostępność może mieć znaczące konsekwencje dla rozwoju gospodarczego (zapewnienie dostępu do zatrudnienia) oraz ochrony środowiska naturalnego (sprzyjające warunki konkurowania środków transportu publicznego z transportem indywidualnym). Planowanie dostępności może pomóc decydentom w wizualizacji przyszłego wykorzystania terenu i dostępności komunikacyjnej za pomocą analiz , jak poszczególne obszary w ramach danego MOF wypadają pod względem łatwości dostępu do pracy i usług komunalnych oraz jak przyszły rozwój infrastruktury transportowej (sieci tramwajowych, kolejki miejskiej czy nowych obszarów) poprawi lub osłabi tę dostępność. Do przeprowadzenia takiej analizy potrzebne będą mapy zagospodarowania obszaru metropolitalnego Białegostoku oraz multimodalne sieci transportowe z projektowanymi limitami prędkości. Istnieją już narzędzia i nowoczesne technologie umożliwiające integrację planowania dostępności z procesami planowania rozwoju miasta i jego systemu transportowego, w tym narzędzia oparte na otwartym kodzie OpenStreetMap oraz General Transit Feed Specification. General Transit Feed Specification określa wspólny format rozkładów jazdy komunikacji publicznej oraz informacje geograficzne. Takie dane wsadowe umożliwiają przedsiębiorstwom komunikacyjnym publikację danych przewozowych a programistom pisanie oprogramowania pozwalającego na szerokie wykorzystanie takich informacji. Źródło: Bank Światowy. 55. Otoczenie prawno-instytucjonalne decyzji dotyczących planowania przestrzennego w Polsce utrudnia wprowadzenie praktyki planowania zwartej zabudowy z zapewnieniem połączeń transportu publicznego o dużej przepustowości. Przekazanie prerogatyw planistycznych samorządom gminnym, których funkcjonowanie jest uzależnione od ściągania podatków od nieruchomości powstających na ich obszarze administracyjnym sprawia, że nie sposób uniknąć rywalizacji między gminami. Zjawisko to nie jest charakterystyczne wyłącznie dla Polski, lecz na ogół istnieją wytyczne, w ramach których taka rywalizacja powinna się odbywać tak, aby rozwój gminy nie odbywał się kosztem zrównoważonego planowania przestrzennego. Przepisy krajowe w tym zakresie nie narzucają na lokalne podmioty planistyczne wymogów, które sprzyjałyby planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennemu promującemu zachowanie zrównoważonego rozwoju. 56. Przy braku wymogów ustawowych czy wytycznych krajowych promujących zwartą zabudowę samorządy wojewódzkie mogą wpływać na kształtowanie zabudowy poprzez przydzielanie funduszy inwestycyjnych na zapewnienie dostępu do dróg, elektryczności, wody, gospodarki odpadami i innych usług komunalnych. Brakuje dowodów wskazujących na to, że województwo podlaskie lub inne samorządy lokalne ustalają priorytet inwestycji infrastrukturalnych na podstawie kryteriów, które zachęcałyby do zabudowy obszarów, do których doprowadzenie usług transportu publicznego jest najłatwiejsze. 57. Miasto Białystok zawarło umowy z sześcioma gminami ościennymi przekazującymi miastu zadania zarządzania komunikacją publiczną. 15 z 39 linii ma charakter podmiejski. Porozumienie zawarte w 2009 roku określa zasady ich finansowania i organziacji. Gminy pokrywają deficyt Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 44 poszczególnych linii obliczany jako różnica między przychodami a kosztami w danej gminie. Podział kosztów między miasto a gminy ościenne może być trudny do uzgodnienia, ale koszty związane z oferowaniem atrakcyjnych usług małej liczbie pasażerów na dłuższych trasach nie mogą być pokrywane jedynie z kasy miasta. O ile łatwo oszacować wyższe koszty bezpośrednie świadczenia usług transportu publicznego na obszary podmiejskie, o tyle jednak znacznie trudniej jest policzyć dodatkowe koszty finansowe i środowiskowe związane z natężeniem transportu indywidualnego. 58. Dane demograficzne publikowane przez województwo podlaskie wskazują na stabilny poziom populacji lub jego nieznaczny spadek. Władze Białegostoku są świadome postępującego trendu w kierunku eksurbanizacji. Tworzenie nowych projektów mieszkaniowych na terenach podmiejskich jest w naturalny sposób ograniczone lasami, które otaczają miasto. Obserwowany jest jednak trend migracji mieszkańców do gmin odległych od Białegostoku. Zebranie rzetelnych informacji na temat skali tego trendu jest utrudnione, ponieważ mieszkańcy często zachowują adres zameldowania w mieście, by utrzymać dostęp do edukacji i innych usług komunalnych. 59. Niezależnie od skali procesów eksurbanizacji, zjawisko to ma poważne konsekwencje dla transportu publicznego pod względem kosztów świadczenia usług oraz form przewozów. Coraz bardziej rozproszona zabudowa Białostockiego Obszaru Funkcjonalnego przyczynia się do wydłużenia czasu dojazdów, a mniejsza gęstość zaludnienia promuje transport indywidualny. Badania dowodzą, że życie na przedmieściach wybierają zwłaszcza osoby o wyższych dochodach, co sprzyja również wzrostowi roli motoryzacji. Nie ulega jednak wątpliwości, że model osadniczy, w którym rodziny mieszkają na przedmieściach o niższej gęstości zaludnienia i codziennie dojeżdżają do miasta do pracy, na zakupy i do szkoły, nie jest zgodny z zasadą zrównoważonego rozwoju. ROZWIĄZANIA FINANSOWE Struktura opłat za przejazdy i rodzaje biletów 60. Pasażerowie autobusów w Białymstoku mogą skorzystać z szerokiego wachlarza biletów opartego na strefowej strukturze cen. Do korzystania z białostockiej karty miejskiej zachęca zniżka od standardowej ceny biletu oraz szereg inteligentnych funkcji, dzięki którym pasażerowie zyskują korzyści za większą liczbę przejazdów. Przykład opłat za przejazdy, jakie obowiązywały we wrześniu 2012 roku, przestawiono w tabeli poniżej. Do 50% ulgi na przejazdy uprawnione są dzieci w wieku od 6 do 18 lat, studenci z ważną legitymacją, weterani wojenni i inne kategorie pasażerów zatwierdzone przez samorząd miasta Białystok. Dodatkowo, ustawowo z opłat za przejazdy zwolnieni są parlamentarzyści oraz osoby posiadające określoną kategorię niepełnosprawności. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 45 Tabela 1: Przykładowe rodzaje biletów w komunikacji publicznej Cena normalna Cena ulgowa PLN euro PLN euro Przejazd jednorazowy w granicach miasta 2,80 0,67 1,40 0,34 Przejazd jednorazowy w granicach miasta, bilet elektroniczny 2,70 0,65 1,35 0,32 Bilet czasowy, 60 minut, ważny w granicach miasta 3,50 0,84 1,75 0,42 Bilet czasowy, 24 godziny, ważny w granicach miasta 10,00 2,41 5,00 1,20 Przejazd jednorazowy, strefa miejska plus 1 strefa podmiejska 5,00 1,20 2,50 0,60 Przejazd jednorazowy, strefa miejska plus 3 strefy podmiejskie 10,00 2,41 5,00 1,20 Bilet miesięczny, jedna linia 70,00 16,84 35,0 8,42 Bilet miesięczny, wszystkie linie 80,00 19,25 40,0 9,62 Źródło: BKM. 61. Poziom opłat za przejazdy w komunikacji miejskiej jest zbliżony do poziomu z innych polskich miast, lecz może być uznany za wysoki w porównaniu do opłat za przejazdy komunikacją publiczną w innych miastach Europy Kontynentalnej, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę poziom dochodów (Rysunek 10). Gdyby jednak okazało się, że wysokie opłaty za przejazdy komunikacją miejską skłaniają pasażerów do wyboru transportu indywidualnego, to znaczy, że struktura opłat może w niezamierzony sposób zniechęcać do korzystania z transportu publicznego, a przy tym generować dodatkowe koszty dla miasta związane z dużym poziomem zatłoczenia. Struktury opłat oferujące niższą cenę za przejazd w przeliczeniu na kilometr są powszechnie stosowane w systemach komunikacji publicznej, by zachęcić pasażerów do odbywania dłuższych środkami transportu publicznego. 62. Zakres opłat za przejazd uzależniony od czasu i trasy podróży daje pasażerom szeroki wachlarz opcji do wyboru, który można również połączyć z technologią inteligentnej karty miejskiej. Wielu przewoźników upraszcza obecnie zakres dostępnych biletów i odchodzi od narzucania pasażerowi konieczności wyboru określonej formy biletu z góry. Technologia karty miejskiej umożliwia doładowanie karty kwotą umożliwiającą wielokrotne przejazdy od dowolnego dnia tygodnia czy miesiąca. To rozwiązanie odzwierciedla zmieniający się styl życia pasażerów oraz ich niechęć do płacenia za góry za długi okres ważności biletu. Karta umożliwia również zintegrowane opłaty za przejazd różnymi środkami transportu, gdyż czytnik rozpoznaje, że pierwszy etap podróży zaczął się lub zakończył w określonym czasie. Obecne rozwiązania instytucjonalne będą musiały zostać zmodyfikowane tak, by umożliwić przewoźnikom większą elastyczność w określaniu opłat za przejazdy i negocjowaniu umów między poszczególnymi operatorami i przewoźnikami różnych środków transportu. 63. Jedną z największych zalet inteligentnej karty miejskiej jest możliwość integrowania opłat za przejazdy między różnymi środkami transportu i operatorami. Te zalety nie są jes zcze wykorzystywane w Polsce. Nie podjęto jeszcze działań na rzecz utworzenia wspólnej platformy biletowej nawet na obszarach metropolitalnych. Zintegrowany system biletowy sprzyja wykorzystaniu różnych środków komunikacji miejskiej, ponieważ jest wygodniejszy dla pasażerów. W wielu krajach był to ważny krok w kierunku poprawy integracji informacji pasażerskiej i rozkładów jazdy. 64. Wprowadzenie zintegrowanego systemu biletów w Polsce wymagałoby stworzenia przez rząd wspólnej platformy technologicznej, na której obligatoryjnie rejestrowaliby się wszyscy Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 46 operatorzy transportu. Taki krajowy standard nie ograniczałby możliwości zarządcy transportu, by kupować usługi od jednego dostawcy, ale obligowałby wszystkich dostawców na rynku do spełniania tego standardu. Międzynarodowi dostawcy sprzętu oraz systemów do poboru opłat za przejazdy zapewne sprzeciwiliby się takim ograniczeniom argumentując, że modyfikacje ich zastrzeżonej technologii podniosą koszty dla operatorów. Jednak rozwiązania te zostały zaakceptowane w innych państwach, gdzie koszty netto transportu nie uległy wzrostowi na skutek wprowadzenia ujednoliconych standardów. 65. Integracja nowych systemów poboru opłat za przejazd z dotychczasowymi modelami sprawia, że cały system staje się bardzo skomplikowany. Być może pojawią się argumenty, że wprowadzenie takiej integracji w Polsce jest niepraktyczne z uwagi na fakt, że polskie miasta dopiero niedawno wprowadziły nowoczesne systemy w przewozach miejskich, a niektóre z nich znajdują się właśnie w fazie wdrożenia. To prawda, że koszt zintegrowania nowych modeli z szerokim wachlarzem technologii wykorzystywanych dotychczas może być bardzo wysoki. Nie powinno to jednak zniechęcać rządu polskiego do wdrożenia standardów krajowych. Operatorzy transportu szynowego i większości autobusowych usług dojazdowych oraz regionalnych w Białymstoku nie wprowadzili systemów biletowych opartych na kartach smart card, ale prawdopodobnie będą modernizować swoje systemy biletowe w przyszłości. Przepisy krajowe obligujące wszystkich autobusowych i kolejowych przewoźników kontraktowych do przyjęcia standardów krajowych zapewniłyby sukces temu przedsięwzięciu. Warto pamiętać, że przewidywana długość życia systemów ITS skraca się, gdyż nowe systemy oferują lepszą funkcjonalność po niższych cenach. Niektóre spośród europejskich władz transportu wprowadzają systemy biletowe oparte na kontach użytkownika (Account-Based Ticketing, ABT) we współpracy z instytucjami finansowymi i operatorami telefonii komórkowej. Systemy ABT wymagają mniej skomplikowanych technologii czytników i kart inteligentnych, ponieważ pobieranie opłaty za przejazd odbywa się zdalnie albo jest przetwarzane w chmurze. Rząd polski powinien przyjąć ujednolicony standard krajowy już teraz, zanim miasta w nieskoordynowany sposób wdrożą kolejną generację rozwiązań technologicznych. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 47 Rysunek 10: Poziom PKB na mieszkańca a cena za przejazd jednorazowy (2007 US$ PPP) 14 Źródło: Bank Światowy. Kontrola przychodów 66. Kontrakty zawierane między BKM z trzema przewoźnikami autobusowymi przewidują, że pobór opłat odbywa się pod bezpośrednią kontrolą BKM. Kontrolerzy przeprowadzają wyrywkowe kontrole, czy pasażerowie zarejestrowali kartę miejską w czytniku, lub czy posiadają ważny bilet czasowy. Za przejazd bez biletu pobierana jest kara wysokości 300 złotych ( 72,16 euro). 67. Kontrola przychodów odbywa się sprawnie, a kontrolerzy przeprowadzają nasilone kontrole głównie w godzinach szczytu, gdy przypadków unikania zapłaty za przejazd jest najwięcej. Niemniej jednak, wskaźnik pasażerów podróżujących bez biletu nadal szacuje się na 6 – 10% przychodów. Operatorzy transportu publicznego na całym świecie odnotowują liczbę przejazdów bez biletu na poziomie 4 – 10%, nawet jeśli inwestują znaczące zasoby do zwalczania tego zjawiska. Nie dziwi zatem, że polskie miasta raportują podobną skalę tego zjawiska, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że kontrola przychodów nie była traktowana priorytetowo przed transformacją ustrojową. Białystok ma potencjał do ograniczenia przypadków przejazdów bez biletu, a co za tym idzie – do zredukowania kosztów operacyjnych netto, jeśli wdroży bardziej stanowcze techniki zapobiegania temu zjawisku. 68. Techniki pozwalające skutecznie zwalczać zjawisko unikania opłat za przejazd obejmują kary w wysokości kilkakrotnie przewyższającej cenę biletu oraz wyższe kary dla notorycznych gapowiczów. W niektórych krajach, np. w Wielkiej Brytanii i Irlandii, za jazdę bez biletu można nawet trafić przed sąd. Przewoźnicy muszą czasami przekonywać własnych pracowników, że unikanie opłaty za przejazd stanowi poważny problem, i że wszyscy powinni przypominać 14 Cena za przejazd jednorazowy obliczana jest na podstawie ceny za miesięczny przejazd na danej sieci podzielonej na 40 przy założeniu, że często podróżujący pasażerowie korzystają z biletu miesięcznego i odbywają dwa przejazdy dziennie przez 20 dni robocz ych / dni podróży w miesiącu Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 48 pasażerom o obowiązku uiszczenia opłaty oraz zachować czujność w tym względzie bez względu na fakt, że do kontroli przydzielony jest odrębny personel. Zarząd londyńskiej kolejki Docklands Light Rail tłumaczy niski wskaźnik unikania opłaty za przejazd (2%) wprowadzeniem zachęt finansowych dla kontrolerów. Kontrola biletów powinna być przeprowadzana niespodziewanie, tak, by pasażerowie nie byli w stanie jej przewidzieć, oraz powinna być prowadzona głównie w porach i na liniach, gdzie przypadków jazdy bez biletu jest najwięcej. 69. W systemach otwartych władze odpowiedzialne za transport publiczny mogą wytyczyć strefy na przystankach, na których kontrolerzy sprawdzają bilety przed wejściem pasażerów na pokład. Można również zorganizować zespoły kontrolerów na kilku przystankach tak, by zapewnić ciągłość kontroli. Należy umieścić wyraźne przepisy dotyczące systemu opłat i kar oraz zapewnić regularną konserwację sprzętu do poboru opłat, by nie dać gapowiczom okazji do usprawiedliwiania się niejasnymi zasadami czy niedziałającymi kasownikami. Wskaźnik unikania opłat za przejazd w Athens LRT, wynoszący aż 50% w chwili uruchomienia przewozów, był spowodowany częstymi awariami sprzętu, co nie pozwalało skasować biletu nawet uczciwym pasażerom. Kontrola przychodów musi również reagować na „innowacyjne” sposoby unikania opłat za przejazd. Kontrolerzy powinni regularnie wprowadzać nowe techniki działania tak, by wszyscy pasażerowie byli świadomi faktu, że opłaty są bezwzględnie egzekwowane. Wydatki miasta na komunikację publiczną 70. Zarząd Komunikacji Miejskiej w Białymstoku jest ściślej zintegrowany z władzami miasta niż w przypadku innych miast w Polsce Wschodniej. To sprawia, że informacje na temat rozwiązań finansowych są w tym wypadku trudniej dostępne niż gdzie indziej. Miasto szacuje, że wpływy z opłat pokrywają 58% kosztów operacyjnych komunikacji autobusowej, czyli nieco mniej niż wynosi poziom subwencji w innych miastach. Wydatki na transport (w tym transport drogowy i miejski, koszty kapitałowe i operacyjne) stanowią około 25% budżetu miasta – podobnie jak w przypadku innych polskich miast tej wielkości. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 49 Tabela 2: Wydatki na komunikację publiczną i źródła finansowania (w milionach euro) Wydatki budżetowe 2010 2011 2012 2013 w milionach euro Wydatki na transport (A+B+C) 103 318 287 87 177 015 93 397 566 82 268 587 A) Zarząd Komunikacji Miejskiej ogółem 32 884 443 43 406 901 34 240 189 26 374 926 Wydatki kapitałowe na transport publiczny 14 438 692 11 162 037 9 983 807 Dotacje dla operatora komunalnego 25 789 589 Wydatki administracyjne 585 337 B) Wydatki Dyrektoratu Drogowego ogółem 70 424 590 43 770 114 59 157 378 55 811576 Dotacja operacyjna 4 169 312 3 609 836 3 406 113 2 937 703 Dotacja kapitałowa 66 255 278 40 160 278 55 751 265 52 873 873 C) Pozostałe wydatki na komunikację miejską 9 254 0 0 82 085 Wydatki miasta Białystok ogółem 352 986 231 356 572 381 362 626 163 343 126 055 % wydatków na transport 29,27% 24,45% 25,76% 23,98% Finansowanie 2010 2011 2012 2013 Przychody z transportu 52 793 643 39 404 474 48 773 347 40 867 627 Dotacja z budżetu centralnego 441 721 1 422 220 740 641 Fundusze unijne 36 855 696 22 460 591 31 683 752 22 572 869 Przychody z opłat za przejazdy 14 286 106 14 239 934 15 696 533 15 706 105 Przychody z opłat za parkowanie 1 210 120 1 281 729 1 393 063 1 632 812 Inne 0 0 0 3 395 Źródło: Miasto Białystok. 71. Białystok przyjął model kontraktów opartych na modelu kosztów brutto, podobnie jak wiele innych miast w Polsce. Jako podmiot kontraktujący, BKM określa częstotliwość świadczenia usług, poziom opłat za przejazdy oraz jest odpowiedzialny za promowanie korzystania z transportu publicznego. Spółka ponosi pełne ryzyko związane z pozyskaniem pasażerów, sprzedażą biletów i z walką z nieuczciwymi pasażerami. Podpisując kontrakty na świadczenie usług przewozowych z trzema niezależnymi przewodnikami miejskimi, BKM zyskuje możliwość porównania kosztów przewozów autobusowych i przydzielania większej liczby usług spółce, która realizuje je najbardziej efektywnie. Miasto powinno również pozyskiwać informacje z innych miast o podobnej wielkości oraz podobnych rozwiązaniach w systemie transportowym i poziomie kongestii w celu oceny stosunku kosztów do korzyści ze współpracy z komunalnymi przewoźnikami. 72. Inne polskie miasta posiadające komunalne przedsiębiorstwa przewozów autobusowych widzą korzyści w zawieraniu kontraktów z operatorami prywatnymi, by w ten sposób zagwarantować korzystny stosunek wartości do ceny oraz elastyczność w świadczeniu usług. Białystok również mógłby wprowadzić takie rozwiązanie, lecz trudności związane z wprowadzeniem czwartego operatora, który oferowałby przewozy autobusowe w oparciu o koszty brutto, nie wydają się usprawiedliwione dla miasta tej wielkości. Niemniej jednak miasto powinno monitorować całkowite koszty świadczenia usług komunikacji autobusowej przez trzech operatorów komunalnych w kontekście kosztów analogicznych usług z innych miast w Polsce. Równowaga finansowa planowanych usług komunikacyjnych 73. Sprawozdanie finansowe miasta Białystok pokazuje, że w 2013 roku płatności operacyjne dla komunalnych przewoźników autobusowych wyniosły 110 milionów PLN (26 milionów euro), a przychody z opłat – 66 milionów PLN (16 milionów euro). Koszty netto subwencjonowania Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 50 przewozów autobusowych pokrywa budżet miasta. Niemniej jednak bardzo niskie koszty netto po stronie miasta wskazują, że koszty utrzymania i świadczenia usług komunikacji publicznej wzrosną w przyszłości. W 2013 roku wydatki na utrzymanie elementów infrastruktury stałej i floty były minimalne z uwagi na trwające prace budowlane, obowiązujące okresy gwarancyjne i wycofanie przestarzałych pojazdów z eksploatacji. Koszty prowadzenia i utrzymania usług komunikacji miejskiej mogą znacząco wzrosnąć wraz z zakończeniem programów finansowanych przez UE i koniecznością prowadzenia regularnych prac konserwatorsko - modernizacyjnych. 74. Wymiana przestarzałych autobusów dzięki środkom pozyskanym z funduszy unijnych zmniejszyła koszty utrzymania i eksploatacji floty transportu publicznego. Nowe pojazdy są bardziej ekonomiczne i prawdopodobnie nie będą wymagały napraw przez pierwsze 400 000 przejechanych kilometrów. Regularne przeglądy techniczne i dobrze zaplanowana eksploatacja pojazdów powinny gwarantować bezproblemowe funkcjonowanie floty przez 15 – 20 lat. Operatorzy muszą zapewnić środki na działania konserwacyjne, które prawdopodobnie będą pochodzić z subwencji miejskiej, a nie z dodatkowych przychodów z obsługi pasażerów. 75. Nawet biorąc pod uwagę wyższą efektywność i ekonomiczność nowej floty autobusowej , trzeba się liczyć z tym, że koszty napraw i konserwacji będą rosły z biegiem czasu. Nowe pojazdy mają też więcej funkcji dodatkowych, które przyciągają klientów. Koszt utrzymania i konserwacji urządzeń klimatyzacyjnych, informacji pasażerskiej, pokładowych urządzeń rejestracji przejazdów i innych nowoczesnych udogodnień przyczynia się do całkowitego kosztu świadczenia usług przewozowych. Nowoczesne wyposażenie przystanków autobusowych również podnosi koszty utrzymania, w tym koszty oświetlenia, utrzymania i łączności dla urządzeń poboru opłat, sprzątania i napraw w wyniku aktów wandalizmu lub zużycia. 76. Oprócz kosztów utrzymania i kosztów operacyjnych związanych z zapewnieniem adekwatnego poziomu usług miasto będzie musiało utrzymać nową większą flotę pojazdów zakupionych przy udziale środków unijnych. Biorąc pod uwagę fakt, że usługi komunikacyjne są świadczone na bazie kontraktów opartych o koszty brutto, ryzyko, że dodatkowe koszty nie zostaną pokryte z opłat za przejazdy, spoczywa na BPK. Prawdopodobieństwo, że przychody wystarczą do pokrycia dodatkowych kosztów, jest niskie. 77. Ważną konsekwencją rozproszenia populacji MOF Białystok jest to, że koszty utrzymania i świadczenia usług komunikacji publicznej na obszarach o niższej gęstości zaludnienia są znacznie wyższe niż w przypadku gęsto zaludnionych obszarów miasta. Główne koszty operacyjne i koszty utrzymania obejmują koszt paliwa i eksploatacji, a te wynikają bezpośrednio z liczby przejechanych kilometrów, oraz koszty pracy, które wiążą się z liczbą przepracowanych godzin. Usługi komunikacji podmiejskiej, zwłaszcza do obszarów o małej gęstości zalud nienia, będą wymagały większych nakładów niż obsługa komunikacji w centrum miasta. Chociaż samorządy gmin ościennych mogą partycypować w kosztach operacyjnych, w Polsce dominuje raczej praktyka unikania wkładu finansowego w usługi komunikacyjne przez samorządy gminne na poziomie, który rekompensowałby zarządowi komunikacji miejskiej lub przewoźnikom prywatnym pokrycie pełnych kosztów zapewnienia połączeń na obszarach o niskiej gęstości zaludnienia. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 51 78. Łącznym efektem tych wszystkich czynników jest to, że koszty zapewnienia i utrzymania usług komunikacyjnych na całym obszarze MOF Białystok będą znacząco wzrastać z biegiem czasu i że nierealistyczne jest oczekiwanie, iż pokryją je większe przychody z opłat za przejazdy. Skala wzrostu kosztów będzie zależała od poziomu usług świadczonych na obszarach podmiejskich, a ich wpływ netto na budżet miasta będzie uzależniony od liczby pasażerów i gotowości gmin ościennych do partycypowania w zwiększonych kosztach obsługi. Niemniej jednak należałoby zwiększyć roczną subwencję miasta i gmin ościennych do przewozów autobusowych z 26 milionów euro do 30 – 40 milionów euro do roku 2020. Potem miasto będzie musiało planować cykl życia i inne inwestycje kapitałowe w infrastrukturę tak, by zapewnić usługi transportu publicznego zdolne konkurować z transportem indywidualnym. Przy takim poziomie wydatków utrzymanie równowagi finansowej planowanego poziomu usług komunikacyjnych na obszarze MOF może stać się poważnym wyzwaniem dla miasta. Dlatego BKM powinien podjąć działania na rzecz pozyskania większej liczby pasażerów i szukania źródeł efektywności kosztów w dotychczasowych i przyszłych kontraktach zawieranych z operatorami autobusowymi lub szukać niższych cen usług u innych przewoźników, jeśli zajdzie taka potrzeba. Bardziej szczegółowa analiza struktury kosztów powinna również ułatwić podejmowanie trafnych decyzji na temat częstotliwości wykonywania przewozów pozamiejskich. ZARZĄDZANIE MIEJSCAMI PARKINGOWYMI I ŚCIEŻKAMI ROWEROWYMI 79. Już wiele lat temu Białystok wprowadził strefę ograniczonego parkowania na wąskich uliczkach w centrum miasta, a w 1999 roku – także skromne opłaty za parkowanie. Z czasem strefę płatnego parkowania rozszerzono, a opłaty podwyższono zgodnie z rosnącym zapotrzebowaniem. Opłaty za parkowanie nie są wysokie – 1,2 zł (0,29 euro) za 30 minut w podstrefie A i 60 groszy (0,14 euro) za 30 minut, różnice w wysokości opłat odzwierciedlają wyższe zapotrzebowanie i zachęcają do większej rotacji miejsc w centralnej dzielnicy biznesowej. Opłatę można uiścić – oprócz tradycyjnego biletu parkingowego – także za pośrednictwem SMS. Mimo początkowych kontrowersji związanych z wprowadzeniem strefy płatnego parkowania, mieszkańcy dostrzegają korzyści tego rozwiązania. Rysunek 11: Dobowa opłata parkingowa (w dolarach USA, 2011, chyba że zaznaczono inaczej) Uwaga: Dane dla Lublina, Olsztyna i Białegostoku za rok 2014. Źródło: Colliers International (2011), Global/Central Business District Parking Rate Survey, Lublin, Olsztyn, Białystok. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 52 80. Jednym z mechanizmów taryfowych, który ma zniechęcać kierowców do korzystania z transportu indywidualnego, jest przyjęcie wysokich opłat za parkowanie, zwłaszcza kiedy ceny biletów parkingowych są wysokie w porównaniu do cen za przejazdy środkami transportu publicznego. Badanie dobowych stawek parkingowych przeprowadzone w 2011 roku pokazuje znaczące różnice w wielkości opłat w miastach Europy Wschodniej. W UE zmiany w polityce parkingowej są częściowo efektem realizacji szerzej zakrojonych celów, takich jak przestrzega nie standardów jakości powietrza czy redukcja emisji GHG. Jak pokazuje Rys. 11, wielkość opłat w Białymstoku jest stosunkowo niska w porównaniu do wielu innych miast Europy Wschodniej. 81. W reakcji na rosnące zapotrzebowanie na miejsca do parkowania w ścisłym centrum ,miasto wprowadziło zróżnicowane opłaty parkingowe w tym obszarze, a przy tym podwyższyło ceny. Można argumentować, że zwiększenie wysokości taryf parkingowych jest narzędziem zarządzania popytem na środki transportu publicznego oraz że wyższe ceny za parkowanie zachęcą użytkowników samochodów prywatnych do korzystania z komunikacji miejskiej. Jednak doświadczenia wielu miast Europy Zachodniej pokazują, że wprowadzenie wyższych opłat za parkowanie jako narzędzia zarządzania popytem na środki transportu publicznego może stać się dla samorządu źródłem generowania dodatkowych dochodów, a mieszkańców zniechęcać do zakupów w centrum na rzecz dużych podmiejskich supermarketów, gdzie parkowanie jest na ogół darmowe. 82. Transport niezmotoryzowany (NMT) – rowerowy lub pieszy – stanowi integralną część zrównoważonego planu mobilności miejskiej. W obliczu negatywnych efektów środowiskowych rosnącego ruchu samochodowego wiele państw wysoko uprzemysłowionych (Japonia, Niemcy, Dania, Kanada, Holandia i Wielka Brytania) zaczęło przykładać większą wagę do potencjalnych korzyści i komplementarnej roli transportu niezmotoryzowanego. Korzyści zintegrowanych systemów transportu najwyraźniej widoczne są w Holandii, która w minionej dekadzie aktywnie realizowała strategię promowania NMT. Podróże rowerem stanowią tam ponad 30% ogólnej liczby podróży przypadającej na jeden dzień, co daje rowerom drugie miejsce zaraz po transporcie samochodowym. Dla Polski cenne mogą być również doświadczenia Kopenhagi. W XX wieku udział rowerów wśród środków transportu w stolicy Danii znacząco spadł, lecz dzięki inwestycjom w infrastrukturę rowerową i promowaniu tej formy transportu rowery są wykorzystywane obecnie przy znacznej części wszystkich podróży (ponad 30%, 150 000 osób jeździ rowerem codziennie do pracy lub do szkoły) 15 . Całkowity potencjał NMT najłatwiej osiągnąć przez opracowanie szeroko zakrojonych strategii i polityk obejmujących wszystkie szczeble rządowe i samorządowe przy udziale ważnych interesariuszy. 83. Możliwość bezpiecznego i wygodnego przemieszczania się pieszo lub rowerem zapewni szereg korzyści mieszkańcom i firmom – mobilność, efektywność, zdrowie i ochronę środowiska. Wygospodarowanie przestrzeni na potrzeby NMT wpływa dodatkowo na uspokojenie ruchu i poprawę bezpieczeństwa użytkowników. Dlatego warto włączyć NMT do planu strategicznego w celu (a) zwiększenia roli jazdy rowerem i ruchu pieszego wśród aktywnych form transportu , (b) przekształcenia jazdy rowerem i ruchu pieszego w przyjemne i wygodne formy transportu , (c) rozbudowy sieci chodników i ścieżek rowerowych w mieście, (d) stworzenia bezpiecznych i przyjaznych obszarów ruchu pieszego i rowerowego dla mieszkańców i odwiedzających oraz (e) 15 http://kk.sites.itera.dk/apps/kk_pub2/pdf/823_Bg65v7UH2t.pdf. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 53 koordynacji planowanych usprawnień z innymi instytucjami odpowiedzialnymi za elementy sieci transportu. 84. Białystok podejmuje wiele działań na rzecz promowania jazdy rowerem jako formy transportu i rekreacji. Działania te są zgodne z celami miasta obejmującymi ochronę i wykorzystywanie krajobrazowych zasobów regionu oraz proponowanie alternatywy dla transportu samochodowego. Sieć ścieżek rowerowych została wydłużona z 34 kilometrów w 2008 roku do 76 kilometrów w roku 2012, a miasto planuje ich dalszą rozbudowę. PROGRAMY INWESTYCYJNE FINANSOWANE ZE ŚRODKÓW UE Perspektywa finansowa na lata 2007 – 2013 85. Regionalny Program Operacyjny dla województwa podlaskiego na lata 2007 – 2013 oraz Regionalny Program Operacyjny dla Polski Wschodniej na lata 2007 – 2013 służyły współfinansowaniu inwestycji na modernizację dróg, tworzeniu nowoczesnych przystanków autobusowych, wymianie znacznej części przestarzałego taboru na nowoczesne pojazdy z silnikiem Diesla oraz wprowadzanie inteligentnych systemów transportu na rzecz usprawnienia ruchu i tworzenia nowoczesnego systemu informacji pasażerskiej i kontroli biletów dla użytkowników środków transportu publicznego. Projekty finansowane z tych programów były wprowadzane stopniowo przy zachowaniu zintegrowanego podejścia do zwiększania przepustowości sieci drogowej oraz unowocześnienia obiektów infrastruktury transportu. Podkomponenty inwestycji drogowych pozwoliły miastu na przekierowanie ruchu tranzytowego z centrum Białegostoku na peryferia oraz zapewniły, że historyczny układ ulic w centrum miasta nadaje priorytet bardziej zrównoważonym formom transportu – ruchowi pieszemu, autobusowemu i rowerowemu. W Białystoku istnieją obecnie 124 kilometry wydzielonych pasów autobusowych, a w planach jest rozbudowa ich sieci. Wprowadzono rozwiązania sprzyjające uspokojeniu ruchu do prędkości 40 km na godzinę w centrum miasta oraz do 30 km na godzinę w dzielnicach mieszkaniowych. Działania przyznające priorytet ruchowi pieszemu i środkom transportu publicznego prowadzone są przy zachowaniu wysokich standardów, a infrastruktura techniczna komunikacji miejskiej jest dobrze zintegrowana z przestrzenią publiczną. 86. Obszary, na których będzie obowiązywał priorytet przejazdu dla środków komunikacji miejskiej, zostaną wprowadzone na ostatnim etapie realizowanego obecnie programu, a miasto rozważa wprowadzenie alternatywnych rozwiązań technologicznych. Kiedy system zostanie w pełni wdrożony, w 2015 roku wszystkie 120 skrzyżowań w mieście zostanie wyposażone w systemy sygnalizacji świetlnej rozpoznające pojazdy komunikacji publicznej . Będzie także istniała współpraca pomiędzy nimi. System jest zaprojektowany w taki sposób, by mógł zostać rozszerzony na sąsiednie gminy, lecz bieżący program inwestycyjny zakłada jego wdrożenie tylko graniach administracyjnych miasta. Sygnalizacja świetlna przydzieli priorytet przejazdu autobusom, a tabor został już wyposażony w niezbędne urządzenia wysyłające odpowiednie komunikaty przy zbliżaniu się pojazdu do skrzyżowania. Autobusy PKS obsługujące połączenia między centrum miasta a przedmieściami nie są wyposażone w taką technologię, lecz mogą skorzystać z priorytetu na skrzyżowaniach, kiedy czujniki wykryją obecność autobusu na drodze. 87. Władze Białegostoku z satysfakcją stwierdzają, że programy modernizacji dróg, taboru i infrastruktury technicznej współfinansowane ze środków UE przyczyniły się do stworzenia Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 54 atrakcyjnej alternatywy wobec transportu indywidualnego dla mieszkańców miasta i przemieści w postaci transportu publicznego. Najbardziej wyrazistymi oznakami korzyści z tych inwestycji są nowoczesne autobusy i zaawansowane systemy komplementarne, ale władze miasta uznają również, że program przyczynił się do zmiany w sposobie myślenia na temat reagowania na potrzeby mobilności mieszkańców. Zaangażowanie BKM w zbieranie i przetwarzanie danych pozyskiwanych przez aplikacje ITS robi wrażenie i j est niespotykane w innych miastach podobnej wielkości. System zarządzania taborem umożliwił BKM optymizację sieci autobusowej, co wygenerowało oszczędności w kosztach operacyjnych na poziomie 6 – 7 %. Informacje na temat pasażerów wsiadających i wysiadających na przystankach pozyskiwane z systemu poboru opłat oraz z pokładowych systemów zliczania pasażerów są przetwarzane z myślą o skutecznym reagowaniu na potrzeby użytkowników transportu publicznego. Tabela 3: Projekty współfinansowane ze środków UE w perspektywie finansowej na lata 2007 – 2013 Program UE Nazwa projektu Wartość Kwota Opis projektu dofinansowania Regionalny Rozwój transportu 24,3 miliony PLN 46%  nowa zajezdnia Program publicznego – (5,85 miliona autobusowa wyposażona Operacyjny przebudowa i euro) w nowoczesne urządzenia województwa rozbudowa zajezdni  modernizacja podlaskiego autobusowej oraz dotychczasowej zajezdni 2007 – 2013 zakup nowych  infrastruktura pojazdów przez KPK przystankowa  flota 8 autobusów  strona internetowa  komunikacja radiowa w celu usprawnienia bezpieczeństwa na drodze Regionalny Poprawa jakości 156,6 miliona 81%  przebudowa ulic w Program funkcjonowania PLN centrum miasta systemu transportu Operacyjny (37,67 miliona  obwodnica śródmiejska publicznego miasta Polski Białegostoku euro)  flota 48 autobusów Wschodniej (Etap II)  informacja pasażerska w 2007 – 2013 czasie rzeczywistym  inteligentna karta miejska Regionalny Poprawa jakości 195,9 miliona 78%  przebudowa i rozbudowa Program funkcjonowania PLN ulic w centrum miasta systemu transportu Operacyjny (47,13 miliona  budowa obwodnicy publicznego miasta Polski Białegostoku euro)  system zarządzania ruchem Wschodniej (Etap III)  flota 70 autobusów wraz z 2007 – 2013 systemem i sprzętem pomocniczym Ogółem 376,8 miliona PLN (90,65 miliona euro) Źródło: Białystok. Perspektywa finansowa na lata 2014 – 2020 88. Białystok przygotował dokumentację do listy potencjalnych projektów finansowanych w ramach perspektywy finansowej na lata 2014 – 2020. Szczegółowa lista podprojektów jest uzależniona od poziomu dostępnych środków. Większość planowanych inwestycji koncentruje się na ukończeniu modernizacji sieci drogowej w celu usprawnienia wewnętrznych połączeń w ramach miasta oraz zapewnienia większej dostępności dojazdowej dla mieszkańców okolic Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 55 podmiejskich. Mobilność w Białymstoku jest ograniczona przez przecinające miasto drogę krajową i linię kolejową, które obsługują ruch międzymiastowy i międzynarodowy, lecz nie służą potrzebom komunikacyjnym wewnątrz miasta. Większość drogowego ruchu tranzytowego przez Białystok została przekierowana na autostradę przebiegającą w pobliżu miasta, co pozwoliło uspokoić ruch w samym centrum aglomeracji. Trudności spowodowane przecinającymi miasto liniami kolejowymi zostaną ograniczone dzięki budowie kilku wiaduktów w różnych punktach Białegostoku. Zakres nowego programu inwestycyjnego znajduje się na wczesnym etapie opracowywania i jest za wcześnie, by szczegółowo go oceniać, lecz cele związane z ukończeniem rozbudowy sieci drogowej i obwodnicy miejskiej są adekwatne do potrzeb. 89. Miasto planuje również zakupienie dodatkowych 130 autobusów oraz rozbudowę przystanków wyposażonych w system informacji pasażerskiej w czasie rzeczywistym oraz inne udogodnienia. Punktualność pojazdów poprawi się wraz z budową kolejnych 14 kilometrów korytarzy dla autobusów oraz z pełnym wdrożeniem systemów kontroli ruchu. Kolejną proponowaną inwestycją jest budowa Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego na wzór innych miast Polski Wschodniej. Miasto proponuje stworzenia węzła komunikacyjnego integrującego komunikację szynową i autobusową regionalną z komunikacją miejską i podmiejską w pobliżu głównego dworca kolejowego. Władze województwa podlaskiego wspierają te plany w dążeniu do większej integracji między poszczególnymi formami transportu, a propozycja budowy węzła jest zgodna z tymi celami. 90. Główny dworzec kolejowy i dworzec autobusowy w Białymstoku obsługujący ruch międzymiastowy i regionalny są położone w małej odległości od siebie. Liczba połączeń miejskich do tych obiektów jest ograniczona. Dworzec kolejowy i jego infrastruktura są w dobrym stanie technicznym i mogą przyjąć znacznie większą liczbę pasażerów kolei lub osób przesiadających się z połączeń autobusowych. Regionalny dworzec autobusowy również dysponuje dużą przepustowością, lecz wymaga modernizacji. Konieczne jest poprawienie standardów dostępu dla pasażerów o ograniczonej zdolności ruchowej, zwłaszcza w przypadku użytkowników komunikacji autobusowej, oraz ogólnego standardu obiektów, w tym informacji i sprzedaży biletów. Mimo że oba dworce są położne blisko siebie, brakuje wygodnych rozwiązań przesiadkowych – pasażerowie muszą przejść kładką nad torami kolejowymi. Zarząd dworca autobusowego tłumaczy, że oba dworce są zarządzane niezależnie od siebie, a liczba przesiadek między obiema formami transportu jest bardzo ograniczona. 91. Dworzec autobusowy jest wynajęty na długoletni okres przez spółkę PKS Białystok. Mimo że zarząd PKS jest świadomy planów budowy Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego, nie zna szczegółów tych planów ani tego, czy węzeł ma powstać w oparciu o obiekty dworcowe. Właścicielem gruntów przyległych do dworca jest miasto i nowa inwestycja może równie dobrze powstać na tym terenie. Wczesny etap planowania Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego oraz niepewność co do możliwości finansowania tej inwestycji mogą wyjaśniać, dlaczego regionalni operatorzy przewozów kolejowych i autobusowych nie biorą udziału w opracowaniu koncepcji i planów węzła. Niemniej jednak, jeśli inwestycja ma za zadanie przyciągnąć więcej pasażerów do transportu publicznego, a zwłaszcza zwiększyć liczbę podróży z przesiadkami, w jej przygotowanie będą musieli być włączeni wszyscy przewoźnicy. 92. Jeśli Intermodalny Węzeł Komunikacyjny ma integrować transport szynowy, będzie musiał powstać w pobliżu głównego dworca kolejowego. Po analizie danych pozyskanych z systemu Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 56 automatycznego poboru opłat spółka BKM doszła do wniosku, że w tej części miasta ruch pasażerski jest znaczny. Niemniej jednak obiekt jest położony daleko od centrum miasta i od wielu innych popularnych kierunków podróży. To wiąże się z koniecznością modyfikacji miejskich połączeń autobusowych w celu zapewniania wygodnych połączeń między węzłem a głównymi kierunkami podróży użytkowników. Analogicznie, trzeba będzie poprawić podaż przewozów autobusowych i kolejowych z gmin ościennych w kierunku Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego oraz zintegrować je z usługami transportu miejskiego. Takiej integracji brakuje w chwili obecnej. Białystok będzie również musiał wprowadzić zintegrowany system opłat za przejazd i honorowania biletów między poszczególnymi formami transportu oraz zadbać o stworzenie systemów informacyjnych oferujących pełny wachlarz usług. Mimo że władze miasta mogą brać pod uwagę wdrożenie wielu z tych rozwiązań równocześnie z budową Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego, należałoby zaangażować przewoźników i operatorów już we wczesne etapy planowania. W istocie takie inicjatywy współpracy warto podejmować nawet wtedy, kiedy inwestycja nie powstanie. Tabela 4: Proponowane projekty realizowane w pespektywie finansowej na lata 2014 – 2020 Program UE Wartość projektu Opis Program Operacyjny 195 milionów PLN  przebudowa konkretnych ulic Infrastruktura i Środowisko (47 milionów euro)  park&ride Program Operacyjny Polski  autobusy niskopodłogowe i niskoemisyjne Wschodniej  inteligentne systemy transportowe, w tym system informacji pasażerskiej oraz pokładowy i przystankowy system biletowania Program Operacyjny 190 milionów PLN  Intermodalny Węzeł Komunikacyjny Infrastruktura i Środowisko (43 miliony euro)  przebudowa infrastruktury drogowej wokół węzła Program Operacyjny Polski  estakada nad torami kolejowymi Wschodniej Program Operacyjny  poprawa dostępu do centrum miasta poprzez Infrastruktura i Środowisko 180 milionów PLN przebudowę ulic Program Operacyjny Polski  stworzenie korytarzy autobusowych Wschodniej  zakup taboru niskoemisyjnego Program Operacyjny  korytarze wysokiej jakości, w tym przebudowa i Infrastruktura i Środowisko 25 milionów PLN poszerzenie ulic Program Operacyjny Polski (6 milionów euro) Wschodniej Program Operacyjny  budowa zachodniego fragmentu obwodnicy i Infrastruktura i Środowisko 550 milionów PLN usprawnienie połączeń drogowych między (132 miliony euro) miastem a jego obszarem funkcjonalnym  budowa estakady nad torami kolejowymi Program Operacyjny 125 milionów PLN  ukończenie południowego fragmentu obwodnicy Infrastruktura i Środowisko (30 milionów euro) wraz z estakadą nad torami kolejowymi Program Operacyjny Polski 100 milionów PLN  usprawnienie dostępu do miasta od strony Wschodniej (24 miliony euro) Warszawy, w tym most kolejowy Program Operacyjny Polski  przebudowa dróg w celu ukończenia obwodnicy Wschodniej 50 milionów PLN miejskiej Regionalny Program Operacyjny (12 milionów euro) województwa podlaskiego Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 57 WNIOSKI 93. Największym sukcesem transformacji systemu transportowego Białostockiego Obszaru Metropolitalnego jest przekształcenie głównych ciągów ulic biegnących przez centrum miasta z tras krajowego i międzynarodowego ruchu tranzytowego w drogi służące mieszkańcom. Przenosząc ruch tranzytowy na obwodnicę Białegostoku, władze miejskie zadbały o to, aby wyremontowane drogi w centrum gwarantowały priorytetowy przejazd środkom komunikacji publicznej. Przestrzeń publiczna w sercu Białegostoku w równomierny sposób zaspokaja potrzeby pieszych i rowerzystów z potrzebami ruchu autobusowego oraz transportu indywidualnego mieszkańców lub osób przyjezdnych. Nacisk na uspokojenie ruchu poprawił warunki życia mieszkańców dzielnic w centrum oraz przemieszczania się po nich rowerzystów i pieszych. Działania w tym samym kierunku należy obecnie rozszerzyć na gęsto zaludnione dzielnice mieszkaniowe na przedmieściach, gdzie układ systemu drogowego i jego przepustowość nadal premiują ruch samochodowy. 94. Zmiany te zostały wprowadzone w czasie gwałtownego wzrostu znaczenia motoryzacji w Polsce, w efekcie których wskaźnik motoryzacji przewyższył średnie poziomy europejskie. Władze miasta zdają sobie sprawę z faktu, że muszą skutecznie konkurować z wygodą i komfortem podróżowania samochodem prywatnym, jeśli miasto ma utrzymać wysoki udział komunikacji publicznej w transporcie. Białystok skutecznie wykorzystał środki finansowe dostępne za pośrednictwem unijnych programów rozwoju regionalnego do modernizacji taboru autobusowego i unowocześnienia elementów stałej infrastruktury technicznej i inteligentnych systemów Transportu (ITS) wspierających nowoczesny transport publiczny. Nowy tabor i systemy ITS spełniają wysokie standardy międzynarodowe. W niektórych obszarach – na przykład w dziedzinie inteligentnego systemu sprzedaży i kontroli biletów – Białystok przewyższa inne polskie i europejskie miasta podobnej wielkości. 95. Nie wszystkie inwestycje współfinansowane z środków UE na lata 2007 – 2013 zostały całkowicie wdrożone, dlatego ocena ich wpływu jest przedwczesna. Jednak nie ulega wątpliwości, że zakres projektów był przemyślany i zachowywał właściwą równowagę pomiędzy inwestycjami w odnowienie wyeksploatowanego taboru, infrastrukturę przystankową z dostępem dla niepełnosprawnych, nowoczesne systemy biletowe i informacyjne oraz systemy sterowania ruchem. Projekty są dobrze zintegrowane z innymi celami planowania urbanistycznego, takimi, jak rewitalizacja historycznego centrum miasta oraz zmniejszenie poziomu hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Projekty są sprawnie zarządzane, a raportowane koszty ukończonych komponentów są rozsądne. Władzom miasta należy pogratulować osiągnięć w zakresie zapewnienia transportu publicznego światowej klasy w krótkim czasie. 96. Z drugiej strony znacznie mniejsze postępy poczyniono, jeśli chodzi o poprawę podaży na usługi transportu publicznego na obszarach podmiejskich i komunikacji dla osób dojeżdżających do pracy. Urzędnicy odpowiedzialni za transport regionalny mają małe aspiracje w obszarze transportu publicznego i w znacznym stopniu postrzegają go jako rozwiązanie jedynie dla osób Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 58 nieposiadających własnego samochodu z powodu wieku lub niskich dochodów. Liczba pasażerów autobusów regionalnych obsługujących Białystok i sąsiadujące gminy nieustannie maleje, podobnie jak w przypadku innych dużych miast Polski Wschodniej. Koszt wielu połączeń jest w całości finansowany przez wojewódzką spółkę przewozową PKS lub operatorów prywatnych. Większość połączeń obsługiwana jest na zasadach komercyjnych (ustawowe ulgi refinansowane są przez budżet państwa, ale usługa nie jest objęta umową o świadczenie usług publicznych) i z uwagi na brak optymalizacji usług autobusowych związanych z dojazdem do szkół i ogólnych usług transportowych często realizowana jest przez te same firmy. Spadek liczby pasażerów może być wynikiem trendów demograficznych, wzrostu poziomu motoryzacji, przestarzałego taboru autobusowego i niskiej częstotliwości usług przewozowych. Obecne uwarunkowania instytucjonalne w Polsce, jak też zasoby przeznaczane na regionalne usługi autobusowe, nie sprzyjają odwróceniu trendów w zakresie spadku liczby pasażerów i losy regionalnej spółki autobusowej PKS Białystok wydają się zależeć raczej od posiadanego przez nią portfela nieruchomości niż od przyciągnięcia większej liczby pasażerów. 97. Potencjał wynikający z położenia Białegostoku na trasie głównej europejskiej linii kolejowej nie jest w pełni wykorzystany na rzecz planowania zintegrowanego transportu miejskiego. Liczba pasażerów kolei jest mała i potencjał eksploatacyjny wspomnianych zasobów nie jest wykorzystywany. Niewiele wskazuje na to, by decyzje dotyczące modernizacji systemów, taboru czy też uruchomienia nowych linii były oparte na prognozach dotyczących liczby mieszkańców czy też by zintegrowane z planami zagospodarowania przestrzennego. Operator kolei regionalnych, PR, posiada dwuletni kontrakt z marszałkiem województwa podlaskiego, co nie sprzyja długoterminowemu planowaniu, a zarząd na szczeblu centralnym koncentruje się raczej na zmniejszeniu znacznego zadłużenia spółki niż na maksymalizacji liczby pasażerów. Z kolei procesy decyzyjne w PLK, spółce zarządzającej infrastrukturą kolejową, są dość silnie scentralizowane. Miasta i regiony dostrzegają potrzebę modernizacji torów tak, by czasy przejazdu były konkurencyjne względem czasu przejazdu samochodem, jednak istnieją pewne obawy odnośnie do nadania wyższego priorytetu przewozom towarowym i wysokich stawek za dostęp do torów na operatorów usług lokalnych. 98. Plany miasta w obszarze dalszego usprawniania transportu publicznego w ramach perspektywy finansowej na lata 2014 – 2020 koncentrują się na rozszerzeniu zakresu dotychczasowych inicjatyw. Mimo że budowanie planów na sukcesie poprzednich programów inwestycyjnych byłoby rozsądne, zarówno miasto jak i województwo powinny obecnie rozważyć, czy kombinacja proponowanych podprojektów z istniejącą strukturą instytucjonalną będzie najlepszym sposobem na zaspokojenie potrzeb mieszkańców Białostockiego Obszaru Funkcjonalnego. Białystok i region podlaski o wiele bardziej niż szereg innych obszarów miejskich w Polsce dostrzegają potrzebę zintegrowanego planowania przestrzennego i transportu pomiędzy niezależnymi samorządami gmin, lecz sposób organizacji samorządów lokalnych nie sprzyja takiej integracji w podejmowaniu kluczowych decyzji takich jak zagospodarowanie terenu, nie mówiąc już o ich egzekwowaniu. 99. Brakuje efektywnej integracji pomiędzy komunikacją miejską a usługami regionalnymi, a także pomiędzy usługami transportu drogowego i kolejowego, co skutkuje rosnącą luką między jakością usług miejskich a jakością przewozów regionalnych. Taki brak integracji wynika z faktu, że zakresy odpowiedzialności za poszczególne usługi transportowe ustalane są w oparciu o kryterium geograficzne, jednak nie powinno to być przeszkodą dla władz miasta i województwa Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 59 do uzgodnienia lepszej integracji na zasadach bilateralnych. Takie podejście leżałoby jednakowo w interesie osób mieszkających w granicach miasta, jak i poza nimi. 100. Potrzeba skutecznej integracji miejskich i regionalnych usług transportowych powinna być brana pod uwagę na wczesnym etapie planowania proponowanego Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego. Jeśli węzeł ma spełnić swoje funkcje, tj. oferować wysokiej jakości usługi przesiadkowe między przewozami kolejowymi a autobusowymi, oprócz budowy nowoczesnego obiektu trzeba będzie usprawnić również dotychczasową ofertę kolei. Konieczne jest rozwiązanie problemu słabej integracji między komunikacją miejską zarządzaną przez BKM w imieniu miasta a przewozami kolejowymi zarządzanymi przez marszałka województwa podlaskiego. Inicjatywę w tym przedsięwzięciu powinno przejąć miasto dysponujące zasobami zarządzania projektem, ale w planowanie i wdrożenie projektu powinni być zaangażowani również pracownicy urzędu marszałkowskiego oraz operatorzy usług autobusowych i kolejowych. Problem słabej integracji przewozów autobusowych i kolejowych oraz pomiędzy działaniami samorządu miejskiego i wojewódzkiego charakteryzuje wiele innych miast Polski Wschodniej. 101. Władze miasta mają świadomość, że rosnąca suburbanizacja będzie prowadzić do większego wykorzystania transportu indywidualnego przez mieszkańców gmin podmiejskich oraz do wyższych kosztów zapewnienia usług transportu publicznego dla mieszkańców rozproszonych gmin. Doświadczenie większości krajów europejskich wskazuje, że ekspansja miast oparta na wygodzie deweloperów prywatnych zazwyczaj skutkuje uzależnieniem od samochodów i na ogół nie uwzględnia całkowitego długoterminowego kosztu zapewnienia transportu publicznego i innych usług dla mieszkańców. Rozwój oparty na infrastrukturze dojazdowej wymaga starannego planowania przestrzennego pod kątem obszarów, które mogą się rozwijać w sposób zrównoważony, i w których można zapewnić usługi komunalne po możliwych do poniesienia kosztach. Ryzyko wysokiego poziomu eksurbanizacjii w Białymstoku jest równoważone trendami demograficznymi i gospodarczymi. Jakość współpracy między samorządami lokalnymi prawdopodobnie narzuca nieformalne ograniczenia na rywalizację o nowe inwestycje deweloperskie między władzami. Należy brać pod uwagę konsekwencje takich rozproszonych uprawnień, w tym wyższy koszt zapewnienia transportu publicznego wysokiej jakości oraz innych usług dla mieszkańców terenów podmiejskich. Wydaje się, że nałożenie wymogu bardziej zrównoważonego rozwoju przestrzennego wymagałoby interwencji na poziomie krajowym. Mogłyby być konieczne opracowanie ogólnokrajowych standardów lub zmiana legislacji. Jednak wszelkie zmiany tego typu pozostają poza wpływem władz planistycznych Białegostoku czy województwa podlaskiego. 102. Białystok przydziela znaczną część środków budżetowych na poprawę i obsługę infrastruktury transportowej. Dostęp do środków unijnych pozwolił na metodyczne zmiany w jakości oferowanych usług, lecz wzrost podaży na usługi transportu publicznego i rozbudowa infrastruktury organizacyjnej zarządzania kontraktami i usługami wiąże się z koniecznością zwiększenia wydatków na działalność operacyjną i bieżące utrzymanie. Wydatki te będą musiały być pokrywane z budżetu miasta. Możliwości wygenerowania wyższych przychodów z opłat za przejazdy są ograniczone przez trendy demograficzne i stosunkowo wysoki poziom opłat za przejazd. 103. Koszt eksploatacji i konserwacji środków transportu publicznego wzrośnie znacznie, kiedy większa część taboru autobusów miejskich zacznie obsługiwać osiedla podmiejskie o mniejszej Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 60 gęstości zaludnienia. Władze województwa również muszą się liczyć ze wzrostem zobowiązań finansowych związanych z wymianą taboru autobusowego spółki PKS oraz utrzymującymi się wysokimi kosztami funkcjonowania połączeń kolejowych obsługujących niewielu pasażerów. Konwergencja poziomu płac pomiędzy Polską a Europą Zachodnią także spowoduje wzrost kosztów operacyjnych. Dlatego miasto i województwo powinny skoncentrować się na kontroli kosztów netto zapewnianych usług. 104. Miejskie usługi autobusowe kontraktowane są w oparciu o koszty brutto, Ten model kontraktu był odpowiedni dla potrzeb osiągnięcia celu, jakim była zmiana jakości świadczonych usług. BKM może zachęcić trzech komunalnych operatorów autobusowych do obniżenia kosztów operacyjnych za pomocą mechanizmów konkurencji wewnętrznej oraz zlecania usług przewozowych prywatnym operatorom w razie potrzeby. W przyszłości miasto powinno rozważyć modyfikację kontraktów opartych na modelu kosztu brutto tak, by uwzględnić w nich zarówno nagrody, jak i kary dla operatorów za osiągane wyniki w zakresie atrakcyjności usług dla pasażerów. W zmodyfikowanych kontraktach główny ciężar odpowiedzialności za przyciągnięcie pasażerów nadal spoczywałby na organizatorze transportu, jednak możliwe byłoby lepsze dopasowanie celów władz i celów operatorów dzięki płatnościom konkretnie za działania o udokumentowanym wpływie na wzrost liczby pasażerów16. 105. Białystok wdrożył rozwiązania instytucjonalne sprzyjające oddzieleniu funkcji zarządcy miejskiego transportu publicznego od świadczenia usług przewozowych i w ramach tych usług stworzył trzy niezależne spółki przewozowe, którymi zarządza w sposób odmienny od modelu przyjętego w innych polskich miastach. Niemniej jednak zasady reformy i podejście do zarządzania działalnością przewozową za pośrednictwem kontraktów w modelu kosztów brutto są spójne z rozwiązaniami stosowanymi w innych miastach. Białystok wdrożył technologię ITS do zarządzania taborem autobusowym i oceny wyników operacyjnych trzech przewoźników komunalnych. Informacje generowane przez te systemy służą również planowaniu tras i ustalaniu priorytetów inwestycyjnych. 106. Sukcesy BKM we wdrażaniu inteligentnych systemów transportu i dotychczasowe usprawnienia w jakości usług przewozowych należy kontynuować w kierunku wypracowania zaawansowanych mierników realizacji usług i publikowania wyników na stronie internetowej BKM. Strona internetowa już teraz dostarcza szeroko zakrojonych informacji dla użytkowników systemu transportowego i innych osób, zaprezentowanych w przyjaznym formacie. Wyniki z takich pomiarów byłyby również użyteczne dla potrzeb opracowania przyszłych umów z tytułu zobowiązania do świadczenia usług publicznych (PSO) po wygaśnięciu okresu obowiązywania 16 Przykładowo, pierwotny kontrakt na działania operacyjne i utrzymanie kolejki Light Rail (Luas) w Dublinie został sformułowany w oparciu o model kosztów brutto z premią dla operatora za przekroczenie określonych limitów liczby pasażerów. Luas pozyskał więcej pasażerów niż się spodziewano, więc limity uprawniające do premii finansowej osiągnięto na wczesnym etapie działania. Rozważając możliwość przedłużenia kontraktu z tym samym operatorem, dostawca infrastruktury z sektora publicznego negocjował jego modyfikacje zachęcające operatora do działań na rzecz zwiększenia liczby pasażerów. Obejmowały one udokumentowany wzrost zadowolenia klientów w oparciu o ustalone wskaźniki bazowe mierzone przez niezależną firmę, programy dla szkół, w ramach których motorniczowie bezpośrednio zachęcali szkoły do większego wykorzystania tej formy przewozów przez dzieci oraz zapobiegali zachowaniom antyspołecznym, a także partnerstwo z organizatorami wydarzeń specjalnych. Łącznym efektem tych wszystkich działań było bardziej elastyczne podejście do zarządzania kontraktem, którego celem był stały wzrost liczby pasażerów. Zarządca infrastruktury i operator wspólnie czerpali korzyści z elastycznego kontraktu. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 61 obecnych umów z przewoźnikami komunalnymi oraz przy zamawianiu usług przewoźników prywatnych, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Załączniki do niniejszego Raportu przedstawiają przykłady tego, w jaki sposób władze transportowe innych krajów opracowały systemy zarządzania jakością realizacji usług, jak prowadzone są wśród pasażerów badania ankietowe pod kątem szeregu atrybutów transportu oraz tego, jak Transport for London (TfL) wykorzystuje dane zebrane w oparciu o transakcje dokonywane kartami smart card oraz o systemy automatycznej lokalizacji pojazdów dla potrzeb oceny sieci transportu publicznego. 107. Władze Białegostoku stawiają sobie za cel poprawę wyników i atrakcyjności transportu publicznego względem transportu indywidualnego, co jest słusznym kierunkiem działania. Miasto powinno jednak również wziąć pod uwagę wpływ wieku samochodów prywatnych na środowisko naturalne. Gwałtowny wzrost liczby samochodów w Polsce zanotowany od czasu wejścia do UE w pewnym stopniu jest wynikiem importowania używanych samochodów z państw Unii. Wysoki poziom emisji zanieczyszczeń przez stare pojazdy przyczynia się do wzrostu emisji z sektora transportu, co skłoniło rządy wielu państw UE do wprowadzenia zachęt na rzecz redukcji emisji z samochodów prywatnych. Rząd RP również powinien rozważyć takie inicjatywy i ograniczyć ryzyko postrzegania Polski jako atrakcyjnego rynku zbytu dla samochodów używanych o wysokim poziomie emisji. 108. Wiele państw UE wprowadziło zachęty finansowe eliminujące stare pojazdy z eksploatacji. Szczegóły tych programów różniły się w zależności od konkretnego państwa, lecz w większości przypadków właściciele pojazdów dostali dotację do zakupu lub zachęty podatkowe do wymiany samochodów starszych niż 10-letnie na nowe pojazdy w wysokości tysiąca euro. W Niemczech i Hiszpanii premię proponowali również dilerzy samochodów, a w Holandii – samorząd miejski Amsterdamu. Programy wymiany starych pojazdów stymulują gospodarkę i przyczyniają się do poprawy stanu środowiska naturalnego. Sukces tych programów skłonił niektóre państwa europejskie do zastosowania tych samych zasad do wymiany innych urządzeń emitujących gazy cieplarniane, takich jak lodówki czy bojlery do podgrzewania ciepłej wody. 109. Rządy Wielkiej Brytanii i Irlandii zmodyfikowały zasady opodatkowania pojazdów w celu zachęcenia kierowców do kupowania energooszczędnych aut. Podatek od samochodu w Wielkiej Brytanii i Irlandii był uzależniony od pojemności silnika, lecz w ciągu minionej de kady system został zmodyfikowany i obecnie wysokość podatku jest uzależniona od poziomu emisji CO2, pojemności silnika i rodzaju paliwa. Wszystkie modele samochodów są przypisane do widełek podatkowych opracowanych na podstawie zatwierdzonych standardów emisji, a w Irlandii roczny podatek od energooszczędnych samochodów hybrydowych wynosi ok. 10% kwoty podatku od pojazdów o wysokim poziomie emisji. Modyfikacje systemu podatkowego są niezależne od wysokości dochodów. Ich celem jest zmiana zachowań konsumenckich na rzecz promowania samochodów energooszczędnych. Cel ten został osiągnięty, choć nie miał takiego stymulującego wpływu na gospodarkę, jak programy złomowania starych pojazdów. Podobny model można byłoby wprowadzić w Polsce. Rząd powinien unikać dalszej stymulacji rynku samochodowego. Podatek uzależniony od wielkości emisji ograniczyłby korzyści płynące ze sprowadzania używanych samochodów o wysokim poziomie emisji. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 62 REKOMENDACJE 110. Na podstawie wyżej przedstawionej oceny sformułowano następujące rekomendacje dla miasta Białystok:  Zmiana orientacji polityki transportowej tak, by uwzględnić obszary położone poza granicami miasta. Mieszkańcy Białegostoku i gmin ościennych odnieśliby znaczne korzyści, gdyby inwestycje w rozwój transportu oraz zarządzanie jego operacjami było prowadzone w sposób bardziej zintegrowany w odniesieniu do typów transportu oraz do granic geograficznych. Należy podjąć działania niwelujące coraz większą przepaść między jakością przewozów autobusowych świadczonych przez BKM a usługami PKS i operatorów prywatnych na terenach podmiejskich, jeżeli transport publiczny ma stać się rozsądną alternatywą dla transportu indywidualnego w podróżach między Białymstokiem a przedmieściami. Przewozy pasażerskie osób regularnie dojeżdżających do miasta do pracy lub szkoły powinny być obsługiwane przez kolej. Chociaż zakres uprawnień miejskich instytucji transportowych nie obejmuje kolei czy regionalnych przewozów autobusowych, nie powinny istnieć bariery instytucjonalne wobec takich inicjatyw jak koordynacja rozkładów jazdy i informacji pasażerskiej czy porozumienie w kwestii integracji biletów i opłat za przejazd.  Należy usunąć przeszkody o charakterze instytucjonalnym stojące na drodze takich inicjatyw jak zintegrowane opłaty za przejazd i bilety, koordynacja rozkładów jazdy oraz informacja pasażerska, podejmowanych między autobusowymi i kolejowymi przewoźnikami państwowymi. Marszałek województwa podlaskiego i prezydent miasta Białystok powinni wspólnie wypracowywać i wdrażać takie rozwiązania w oparciu o dotychczasowe doświadczenia BKM. Miasto powinno również zadbać o to, by inni operatorzy transportu publicznego byli aktywnymi uczestnikami planowania Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego.  Integracja planowania przestrzennego z rozwojem transportu. Skuteczna integracja planowania przestrzennego z rozwojem transportu przyniesie średnio- i długookresowe korzyści w postaci kompaktowej zabudowy tworzonej w pobliżu węzłów transportowych oraz ograniczenia suburbanizacji zgodnie z zapisami Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ITI). Osiągnięcie takiej integracji przestrzenno-transportowej jest trudne przy braku krajowych standardów promujących zrównoważone zagospodarowanie przestrzenne oraz przy delegowaniu odpowiedzialności za decyzje planistyczne samorządom gminnym. Niemniej jednak marszałek województwa podlaskiego może w pewnym stopniu decydować o przydziale funduszy inwestycyjnych na szereg zadań rozwojowych z zakresu infrastruktury, a realizując tę możliwość , władze województwa mogłyby nadać charakter priorytetowy inwestycjom w infrastrukturę komunalną, taką jak wodociągi i elektryczność, na obszarach mieszczących się w planach zrównoważonego rozwoju. Przyszłe strategie rozwoju miasta i transportu w granicach miast i ich obszarów funkcjonalnych powinny skupiać się na promowaniu zagospodarowania przestrzennego w pobliżu węzłów transportowych i zapobiegać rozproszeniu zabudowy. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 63  Wdrożenie działań uzupełniających. Na kolejnym etapie inwestycji miasto Białystok może rozważyć wdrożenie ambitnego programu działań uzupełniających przerzucających większą część kosztów natężenia ruchu na transport indywidualny. Przykładem rozwiązań zwiększających atrakcyjność transportu publicznego w obszarach miasta o dużym natężeniu ruchu jest poszerzenie liczby miejsc parkingowych, stworzenie parkingów typu Parkuj i Jedź na obrzeżach miasta obsługiwanych przez często kursujące środki transportu publicznego oraz wydzielenie pasów dla autobusów na zatłoczonych drogach dojazdowych w kierunku proponowanych Intermodalnych Ośrodków Transportowych. Poziom natężenia ruchu nie wskazuje na konieczność wprowadzenia rozwiązań karnych, które spotkałyby się z niezadowoleniem mieszkańców. Interwencje powinny koncentrować się na świadczeniu terminowych usług transportu publicznego wysokiej jakości. Ważne jest uzasadnienie opinii publicznej przesłanek przemawiających za wprowadzeniem zmian, np. płatnych parkingów jako sposobu na bardziej efektywne wykorzystanie cennej przestrzeni drogowej oraz większe wykorzystanie usług transportu publicznego.  Równoważenie potrzeb związanych z przepustowością dróg miejskich i jakością otoczenia miejskiego. Projektując układ ulic na obszarach miejskich, w tym uwzględniając zmiany w przepustowości systemu drogowego w celu zapewnienia usług do dzielnic mieszkaniowych wprowadzone w latach 70 i 80., miasto powinno promować strefy uspokojonego ruchu na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia hałasu i emisji. Działania te pośrednio mogą również ograniczyć przeprowadzki na przedmieścia, gdzie otoczenie dzielnic mieszkaniowych postrzegane jest jako cichsze, bezpieczniejsze i czystsze.  Analiza struktury opłat za przewozy autobusowe. BKM powinien przeanalizować strukturę opłat za przewozy autobusowe w celu zapewnienia konkurencyjności transportu publicznego względem transportu indywidualnego, zwłaszcza na dłuższych trasach. Należy wziąć pod uwagę koszty ponoszone przez miasto z powodu dużego natężenia ruchu samochodowego przy podejmowaniu decyzji o podniesieniu cen za przejazdy komunikacją miejską na dłuższych trasach pozamiejskich.  Udoskonalenie treści i terminowości informacji na temat wyników publikowanych na stronach BKM. Na stronie internetowej BKM powinny być dostępne informacje na temat wyników osiąganych w zakresie usług transportu publicznego, w tym informacje odnośnie do liczby przejazdów, udziału poszczególnych typów transportu, zadowolenia klientów, poprawy w zakresie najistotniejszych zgłaszanych przez klientów problemów, czasu przejazdów oraz eksploatowanego taboru i aktywnych przystanków.  Kontrolowanie kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu świadczenia przewozów autobusowych. Koszty funkcjonowania i utrzymania infrastruktury transportu publicznego w miastach będą rosły w relacji do liczby autobusów obsługujących większy obszar MOF o niższej średniej gęstości zamieszkania. BKM powinien zidentyfikować sposoby kontrolowania kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu świadczenia przewozów autobusowych z uwzględnieniem przewozów do podmiejskich osiedli mieszkaniowych o niższej gęstości zaludnienia. Najlepszym sposobem kontrolowania ryzyka finansowego związanego z kontraktami opartymi na modelu kosztów brutto jest Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 64 wzrost liczby pasażerów. Temu celowi należy przypisać największy priorytet. Należy również wziąć pod uwagę modyfikację dotychczasowych kontraktów z przewoźnikami i przydzielanie pewnych środków z budżetu na wprowadzenie miękkich działań sprzyjających podnoszeniu zadowolenia klientów i innych rozwiązań na rzecz pozyskania pasażerów. Miasto powinno również zaplanować w budżecie wydatki na bieżącą konserwację zgodną z cyklem życia pojazdów tak, by zoptymalizować łączny koszt nowych autobusów i infrastruktury w całym cyklu życia..  Zbadanie możliwości rozszerzenia podstawy opodatkowania w celu zapewnienia równowagi finansowej dzięki ocenie lokalnego systemu finansowego. Biorąc pod uwagę długoterminowe trendy demograficzne dla Białegostoku – malejącą oraz starzejącą się populację – przy konieczności realizacji znaczących inwestycji w droższe usługi transportu publicznego wysokiej jakości oraz finansowania rozwoju infrastruktury ze środków UE, korzystne może być przeprowadzenie szeroko zakrojonej oceny podstawy opodatkowania, z której wpływy przeznaczane są na finansowanie usług transportu publicznego. Warto rozważyć przeznaczenie wpływów z podatków odprowadzanych z tytułu zatrudnienia na finansowanie międzygminnych usług transportowych, a także zmiany w sposobie naliczania podatków od nieruchomości. Analiza powinna wziąć pod uwagę istniejące obciążenia podatkowe i mogłaby być sfinansowana ze środków na pomoc techniczną w ramach unijnej perspektywy finansowej na lata 2014 – 2020.  Kontrola wzrostu emisji gazów cieplarnianych generowanych przez sektor transportu. Miasto powinno monitorować i publikować dane o zużyciu energii i emisji gazów cieplarnianych przez sektor transportu, w szczególności w celu oceny wpływu wprowadzenia pojazdów energooszczędnych lub napędzanych paliwami alternatywnymi, zarówno w samym mieście, jak i w jego obszarze funkcjonalnym. Udział w takich inicjatywach jak Porozumienie Burmistrzów pomogłoby zasygnalizować zaangażowanie Białegostoku w podnoszenie efektywności energetycznej i stosowanie odnawialnych źródeł energii na jego obszarze. Liczba pojazdów w Polsce wzrosła dynamicznie od czasu przystąpienia do UE i średni wiek samochodów jest wysoki w porównaniu do innych państw Unii. Rząd RP powinien rozważyć wdrożenia działań podobnych do tych, jakie przyjęły inne państwa UE na rzecz ograniczenia poziomu emisji z transportu indywidualnego poprzez zachęty do wymiany starych samochodów lub nałożenie wyższych podatków na pojazdy o wysokim poziomie emisji. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 65 ZAŁĄCZNIK 1 LISTA ROZMÓWCÓW BIAŁYSTOK 1. Adam Poliński Wiceprezydent Miasto Białystok 2. Piotr Firsowicz Dyrektor Departamentu Rozwoju Miasta Urząd Miejski Białegostoku 3. Tomasz Buczek Dyrektor Departamentu Strategii i Rozwoju Urząd Miejski Białegostoku 4. Marzenna Dubowska Zastępca Dyrektora Departamentu Dróg i Inwestycji Miejskich Urząd Miasta 5. Bogusław Prokop 6. Dyrektor Zarządu Białostockiej Komunikacji Miejskiej Urząd Miasta 7. Leszek Maciej Lulewicz Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Ochrony Środowiska Urząd Marszałkowski województwa podlaskiego 8. Henryk Toczydłowski Zastępca Dyrektora Departamentu Infrastruktury i Ochrony Środowiska Urząd Marszałkowski województwa podlaskiego 9. Elżbieta Załuska Dyrektor Spółki Przewozy Regionalne Sp. z o.o. Przewozy Regionalne Sp. z o.o. Oddział Podlaski 10. Anna Cieśluk Kierownik działu Dział Marketingu i Sprzedaży Przewozy Regionalne Sp. z o.o. Oddział Podlaski 11. Dariusz Wojtan Prezes Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Białymstoku SA Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 66 12. Józef Piotr Klim Wiceprezes Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Białymstoku SA 13. Daniel Górski Dyrektor Departamentu Rozwoju regionalnego Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego 14. Janusz Ostrowski Miejski Zarząd Dróg i Inwestycji w Białymstoku 15. Pan Andrzej Jacek Kierman Dyrektor Oddział PKP PLK w Białymstoku MINISTERSTWA/AGENCJE RZĄDOWE 1. Monika Pałasz Dyrektor Departament Programów Ponadregionalnych Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 2. Stanisław J. Sudak Z-ca Dyrektora Departament Koordynacji Strategii i Polityk Rozwoju Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 3. Jan Niemczyk Departament Polityki Przestrzennej Wydział Rozwoju Miast Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 4. Anna Rudowska Departament Programów Ponadregionalnych Wydział Zarządzania 1 Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 5. Maciej Berliński Dyrektor Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości 6. Monika Łyk Kierownik Sekcji Projektów Komunikacyjnych i Kubaturowych Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości 7. Sebastian Głąbicki Starszy Specjalista Sekcja Projektów Komunikacyjnych i Kubaturowych Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 67 Departament Projektów Infrastrukturalnych Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości SEKTOR KOLEJOWY – POZIOM KRAJOWY 1. Dariusz Liszewski Członek Zarządu Dyrektor ds. Techniczno-Eksploatacyjnych Przewozy Regionalne Sp. z o.o. 2. Marcin Mochocki Pełnomocnik Zarządu ds. Strategii i Planowania PKP Polskie Linie Kolejowe 3. Krzysztof Mrozicki Naczelnik Wydziału Biuro Strategii PKP Polskie Linie Kolejowe GDAŃSK 1. Dr Hubert Kołodziejski Przewodniczący Zarządu Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej 2. Michał Glaser Dyrektor Wykonawczy Gdański Obszar Metropolitalny 3. Sławina Klawiter Kierownik Projektu Gdański Obszar Metropolitalny KATOWICE 1. prof. Grzegorz Dydkowski Wiceprzewodniczący Zarządu ds. Rozwoju Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 2. Krzysztof Sobański Wicedyrektor ds. Operacji Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 3. Wojciech Gorgoń Kierownik Referatu Badań i Rozwoju Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego 4. Anna Urbanek Specjalista Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 68 ZAŁĄCZNIK 2 KONTEKST POLSKI WSTĘP Po upadku komunizmu, Polska wytworzyła ramy prawne nadające samorządom lokalnym uprawnienia niezbędne do realizacji zadań delegowanych przez rząd centralny i zadań własnych wynikających z potrzeb społeczności lokalnej. Od 1999 roku podział administracyjny Polski opiera się na trzech poziomach administracji publicznej: 16 województw; 379 powiatów i 2,479 gmin. Większe miasta zazwyczaj łączą status gminy i powiatu (tzw. miasta na prawach powiatu). Samorząd terytorialny działa na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym – władze regionalne składają się z sejmiku województwa i urzędu marszałkowskiego, z marszałkiem jako głową władzy wykonawczej samorządu województwa, natomiast wojewoda jest przedstawicielem rządu centralnego, odpowiedzialnym za nadzór nad działalnością sejmiku. Istnieją trzy kategorie gmin: wiejska, miejska i miejsko-wiejska. W niniejszym Załączniku przedstawiono kluczowe akty prawne i dokumenty strategiczne tworzące kontekst działania samorządnych gmin, a także niedawny przegląd polityki urbanistycznej, opracowany przez OECD w 2012 r. Jednym z kluczowych wyzwań, przed jakimi stoją polskie miasta, to stała lub malejąca liczba ludności zamieszkałej w obrębie granic administracyjnych miasta, ponieważ mieszkańcy przenoszą się na przedmieścia lub do bardziej rozwiniętych miast. Innym ważnym wyzwaniem jest deklarowany cel rozwoju bardziej zielonych miast, w których w większym stopniu wykorzystywany jest transport publiczny i niezmotoryzowane środki transportu. Krytycznym elementem układanki są ramy prawne planowania przestrzennego i brak silnych mechanizmów prawnych zapewniających koordynację planowania przestrzennego i planowania transportu w funkcjonalnych obszarach miejskich. Narodowy Program Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej Narodowy Program Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej jest obecnie opracowywany przez Ministerstwo Gospodarki. Jego założenia zostały przyjęte przez Radę Ministrów w sierpniu 2011 r. Celem Programu jest „rozwój gospodarki niskoemisyjnej przy zapewnieniu zrównoważonego rozwoju kraju”, w horyzoncie czasowym do 2050 r., ponieważ potrzeba dziesięcioleci aby wpływ niektórych działań mógł się uwidocznić. Dla Programu określono sześć celów: (i) rozwój niskoemisyjnych źródeł energii, w tym elektrowni jądrowych; (ii) poprawa efektywności energetycznej budynków i wprowadzenie sieci inteligentnych; (iii) poprawa efektywności gospodarowania surowcami i materiałami; (iv) rozwój i wykorzystanie technologii niskoemisyjnych, w tym czystych technologii węglowych; (v) zapobieganie powstawaniu oraz poprawa efektywności gospodarowania odpadami, w szczególności recykling; oraz (vi) promocja nowych wzorców konsumpcji, w tym edukacja. Program zostanie opracowany przy współpracy specjalnej, dedykowanej rady społecznej. Transport drogowy jest jednym z obszarów o największym potencjale poprawy. Twórcy dokumentu starają się o zachowanie spójności z bieżącymi strategiami planowania przestrzennego i rozwoju transportu. Zawarto w nim listę wybranych potencjalnych działań, jednak nie ma w nim bezpośredniej wzmianki o podziale modalnym transportu czy o zintegrowanym planowaniu zagospodarowania przestrzennego i transportu. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 69 POLITYKA ODNOŚNIE TRANSPORTU PUBLICZNEGO Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zostało utworzone w listopadzie 2013 r. w wyniku połączenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z Ministerstwem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju odpowiada za kształtowanie i koordynację polityki w wielu obszarach, w tym i) polityki rozwojowej, z celem zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz jego spójność społeczną i gospodarczą; ii) polityki regionalnej, z celem wzmocnienia konkurencyjności polskich regionów a także zapewnienia spójności terytorialnej i przestrzennej; iii) polityki zagospodarowania przestrzennego, z celem utrzymania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju Polski; iv) polityki spójności, której głównym celem jest zmniejszenie różnic rozwojowych pomiędzy regionami Unii Europejskiej oraz v) polityki transportowe, mające na celu poprawę mobilności i dostępności poprzez rozwój zrównoważonego i zintegrowanego systemu transportu. Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku) obejmuje między innymi cel podniesienia efektywności transportu w Polsce, natomiast w odniesieniu do komunikacji miejskiej, polepszenie płynności ruchu w obszarach miejskich. 17 Mała płynność ruchu w obszarach miejskich przypisywana jest niewygodzie korzystania z komunikacji miejskiej oraz znacznej ilości ruchu tranzytowego prowadzonego przez centra miast. Strategia określa cztery działania kluczowe dla poprawy komunikacji miejskiej w Polsce: (a) budowa obwodnic dużych miast; (b) wprowadzenie zintegrowanych systemów biletowych w funkcjonalnych obszarach miejskich dużych i średnich miast; (c) wprowadzenie zaawansowanych technik zarządzania ruchem i kontroli ruchu w dużych miastach; oraz (d) organizacja efektywnego przemieszczania osób i towarów w obrębie miast i ułatwienie dostępu do obszarów niezurbanizowanych. W Strategii odnotowano również potrzebę rozwoju pojazdów niskoemisyjnych na paliwa alternatywne, ze względu zarówno na ograniczone zasoby paliw kopalnych jak i rosnący poziom zanieczyszczenia obszarów miejskich. Strategia Rozwoju Kraju 2020 wyraźnie wspomina o ważnej roli komunikacji miejskiej dla rozwoju systemu zrównoważonego transportu w Polsce, mającego na celu poprawę dostępności i mobilności na poziomie lokalnym, regionalnym, krajowym, europejskim i globalnym. 18 Strategia określa następujące kluczowe kierunki interwencji związanych z komunikacją miejską w ramach ogólnego celu strategicznego, jakim jest modernizacja i integracja obecnego systemu transportu:  przekształcenie sieci komunikacji miejskiej w sprawne i funkcjonalne komponenty regionalnego i krajowego systemu transportowego, spójne z europejskim systemem transportu;  poprawa sprawności systemów komunikacji miejskiej zgodnie z oczekiwaniami społeczności lokalnych i poprawa jakości usług transportu miejskiego i podmiejskiego;  minimalizacja wpływu ruchu ciężarowego na ruch miejski i jakość życia; 17 Rząd Polski (2012), Strategia Rozwoju Kraju 2020: Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka i sprawne państwo, Załącznik do Uchwały Rady Ministrów nr 157 z dnia 25 września 2012. Dokument dostępny pod adresem: http://www.mir.gov.pl/english/Regional_Development/Development_Policy/NDS_2020/Documents/NDS%202020.pdf 18 Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Strategia Rozwoju Transportu do 2020 r. (z perspektywą na 2030 r.) przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 22 stycznia 2013 r. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 70  zapewnienie zrównoważonej roli systemów transportu miejskiego w stymulowaniu wzrostu i poprawy warunków życia przy równoczesnym uwzględnieniu problemów z zakresu ochrony środowiska; Oczekuje się, że wprowadzenie strategii przyczyni się także do lepszej organizacji, lepszego zarządzania i większej sprawności systemów transportu miejskiego poprzez ścisłą współpracę pomiędzy administracją rządową i samorządową, władzami kompetentnymi w sprawach infrastruktury, oraz operatorami transportu w zakresie kształtowania popytu i zapewnienia bezpiecznych i sprawnych usług transportowych. Strategia wymienia szereg środków, takich jak promowanie integracji planowania przestrzennego i planowania transportu, promowanie transportu kolejowego w aglomeracjach, promowanie ruchu pieszego i rowerowego, a także integracja intermodalna. Nie opisuje szczegółowo, w jaki sposób rząd ma osiągnąć założone cele, zawiera tylko stwierdzenia ogólne, jak np. „zapewnienie optymalnych warunków prawnych.” Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r. określa wymagania ustawowe względem władz lokalnych oraz Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w zakresie organizacji rynków publicznego transportu zbiorowego, planowania transportu oraz finansowania usług transportu publicznego i zarządzania nimi. Ustawa określa zobowiązania władz lokalnych i krajowych w obszarze (a) planowania rozwoju transportu; (b) organizacji transportu publicznego; (c) zarządzania transportem publicznym; oraz (d) finansowania transportu publicznego. Ustawa nakłada na władze lokalne – gminy i powiaty – obowiązek opracowania i wdrożenia „Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego”, jednak tylko pod warunkiem przekroczenia określonej liczby mieszkańców i zamiaru zawarcia umów z zakresu obowiązku publicznego w organizacji transportu publicznego. 19 Konsultacje społeczne są kluczowym wymaganiem przy opracowaniu takich planów. Ustawa określa również wymagania w zakresie wyboru operatorów transportu publicznego w oparciu o polskie prawo zamówień publicznych, Ustawę o koncesji na roboty budowlane lub usługi, oraz kontrakty na usługi o charakterze użyteczności publicznej z operatorami transportu publicznego. Umowy takie muszą być zawierane na określony czas, w przypadku transportu drogowego nie dłuższy niż 10 lat. Ustawa w takim brzmieniu pomaga władzom lokalnym współpracować z rosnącą liczbą prywatnych dostawców usług transportu publicznego i realizuje wymogi zawarte w Rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 o usługach pasażerskiego transportu publicznego.20 Przyjmując plan publicznego transportu zbiorowego, władze gminy wprowadzają prawo lokalne, obowiązujące tylko w danej gminie. 21 Plan transportu staje się drugim prawnie wiążącym dokumentem planistycznym, po planie zagospodarowania przestrzennego. 22 Wskazówki 19 Co najmniej 50 tys. mieszkańców w przypadku gminy lub co najmniej 80 tys. mieszkańców w przypadku związku gmin, 80 tys. w przypadku pojedynczego powiatu lub 120 tys. mieszkańców w przypadku związku powiatów. 20 Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Dokument dostępny jest pod adresem: http://eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/ALL/;ELX_SESSIONID=z10vT1jDQmcFTFjhs2T2clsnhmFMJ0ff8ywdlNJkp nQ0vWDhxfld!-806449009?uri=CELEX:32007R1370 21 Lub też inne władze, jeśli gmina przekaże im kompetencje w zakresie organizacji transportu publicznego w drodze umowy dwustronnej. 22 Tomasz Chaberko i Paweł Kretowicz (2013), Geographical Input to Local Public Transport Planning in Poland. Bulletin of Georgraphy, Socio-economic Series No.22 (2013):35-46. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 71 odnośnie sporządzenia planu publicznego transportu zbiorowego można znaleźć w Rozporządzeniu z dnia 25 maja 2011 w sprawie szczegółowego zakresu planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Kluczowym elementem planu jest ustalenie, które z tras transportowych będą finansowane przez jednostkę publiczną. W teorii, takie plany mają zapobiegać niekontrolowanemu rozwojowi usług operatorów prywatnych nie realizujących usług o charakterze obowiązku publicznego i służyć koordynacji transportu publicznego w województwach, powiatach i gminach, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów metropolitalnych. Niemniej jednak, plan dotyczy przede wszystkim operatorów transportu publicznego, określa zakres ich wyłącznego działania, oraz chroni ich przed konkurencją, ograniczając rolę operatorów usług nie mających charakteru obowiązku publicznego, którzy mogliby obsługiwać przynajmniej część sieci bardziej efektywnie, bez dotacji, lub i jedno, i drugie. s. Kluczowym krokiem przy definiowaniu takiego planu jest zdefiniowanie zasięgu geograficznego, który powinien uwzględniać zarówno aspekty przestrzenne jak i funkcjonalne. Projekt Krajowej Polityki Miejskiej (KPM) został opracowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w roku 2014. Dokument ma na celu wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich, poprawę jakości życia w miastach, wskazuje także na konieczność rozwiązywania problemów miejskich w sposób kompleksowy i zintegrowany. 23 KPM ma między innymi wskazywać kierunki rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych, operacjonalizować rządowe dokumenty strategiczne, oraz rozpowszechniać informacje o potencjalnych rozwiązaniach – ośrodkach wiedzy, potrzebach zmian legislacyjnych, oraz możliwych działaniach – oraz wspierać miasta, realizujące zalecenia KPM. Horyzont czasowy KPM odpowiada horyzontowi czasowemu perspektywy finansowej UE 2014-2020, jednak zakres polityki wykracza poza to, co może być finansowane z funduszy UE. Najważniejsze wyzwania, przed jakimi stoją polskie miasta i ich obszary funkcjonalne zostały zidentyfikowane w Strategii Rozwoju Kraju, Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Kraju, oraz Przeglądu Polityki Miejskiej OECD ( Urban Policy Review) dla Polski. Co szczególnie ważne dla niniejszego Raportu, zidentyfikowane kluczowe wyzwania obejmują między innymi „niski poziom powiązań funkcjonalnych pomiędzy miastami”, jak też „niski poziom współpracy sieciowej pomiędzy głównymi ośrodkami miejskimi, a także brak lub słabą koordynację zarządzania na miejskich obszarach funkcjonalnych”. KPM wskazuje na problem niespójnego rozwoju przestrzennego centrów miast, brak koordynacji planowania przestrzennego, prowadzący do intensywnej urbanizacji obszarów przyległych do miast, jak też „rosnący chaos przestrzenny”. Dokument przyznaje, że proces niekontrolowanej ekspansji obszarów miejskich prowadzi do szeregu problemów, w tym rosnącego kosztu usług komunalnych i zmniejszonych dochodów miast. Projekt mówi, że rozwiązanie problemów, przed jakimi stoją polskie miasta wymaga planowania z perspektywy obszarów funkcjonalnych, nie zaś granic administracyjnych – jak w większości robiono to do tej pory. Jednym z celów KPM jest opracowanie koncepcji miasta zwartego, poprzez wsparcie dla zrównoważonego rozwoju centrów miast włączając w to „przeciwdziałanie negatywnym 23 Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (2014), Krajowa Polityka Miejska. Projekt Krajowej Polityki Miejskiej to materiał do dyskusji z partnerami przed rozpoczęciem formalnych konsultacji międzyresortowych i społecznych. Dokument ten nie powinien być traktowany jako oficjalne stanowisko Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju ani też Rządu Polski. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 72 zjawiskom niekontrolowanej suburbanizacji” i podjęcie działań mających na celu zmniejszenie roli samochodów w miejskich obszarach funkcjonalnych. Rozwój przestrzenny miast, często prowadzący do suburbanizacji, intensyfikuje się za sprawą braku skoordynowanego i zintegrowanego podejścia do planowania, co z kolei prowadzi do większego wykorzystania samochodów prywatnych. Inwestycje w transport publiczny nie zawsze prowadzą do zwiększenia udziału modalnego transportu publicznego w miastach, częściowo ze względu na niezdolność bieżącego reagowania na zmieniające się potrzeby w zakresie tras i częstotliwości kursowania 24. Projekt KPM sugeruje, że w obrębie sektora transportu należy nadać priorytet inwestycjom w systemy transportu publicznego i że należy zachęcać do integracji systemów transportu publicznego poprzez tworzenie multimodalnych węzłów przesiadkowych, integrację biletów i rozkładów jazdy, budowę parkingów „parkuj i jedź” oraz parkingów rowerowych “bike and ride", a także interaktywne systemy informacji dla pasażerów. Dla osiągnięcia tego celu kluczowa jest integracja planowania przestrzennego i planowania transportu, nawet jeśli prawo nie jest obecnie w stanie skutecznie takiej integracji planowania zapewnić. Jeśli chodzi o finansowanie transportu publicznego, projekt KPM podkreśla potrzebę analizy reguł prowadzenia i finansowania transportu publicznego, w szczególności opracowania reguł współfinansowania i kalkulacji opłat za przejazd dla transportu publicznego w aglomeracjach. RAMY POLITYKI REGIONALNEJ I PRZESTRZENNEJ Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie (NSRR), przyjęta 13 lipca 2010 r., zmienia formułę myślenia o polityce regionalnej w Polsce. Strategia określa cele polityki regionalnej odnośnie poszczególnych obszarów w kraju, w tym w szczególności obszarów miejskich i wiejskich, definiując ich relacje z innymi aspektami polityki publicznej. Dokument określa również sposób działania jednostek publicznych, a w szczególności rządu i samorządów wojewódzkich, których rolą jest realizacja strategicznych celów rozwojowych Polski. NSRR bierze również pod uwagę potrzebę zwiększenia spójności terytorialnej w skali krajowej i regionalnej poprzez stworzenie relacji funkcjonalnych pomiędzy ośrodkami wojewódzkimi a otaczającymi je terenami, aktywne zapobieganie marginalizacji najsłabiej rozwiniętych obszarów i zmniejszanie różnic rozwojowych pomiędzy poszczególnymi województwami. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030), przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 13 grudnia 2011 r., to kluczowy ogólnokrajowy dokument strategiczny dotyczący zarządzania ładem przestrzennym kraju. 25 KPZK została opracowana zgodnie z zapisami Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu 24 Raport UNHABITAT z 2013 r. mówi, że w 2001 r. ponad połowa wszystkich przejazdów zmechanizowanych (tzn. nie-pieszych) w Hong Kongu i miastach Europy Wschodniej (jak np. Bukareszt w Rumunii; Moskwa w Rosji; Warszawa w Polsce) to przejazdy środkami transportu publicznego, w porównaniu ze średnią około 25% w miastach Europy Zachodniej. Cztery badane miasta Polski Wschodniej nie dysponowały danymi na temat udziału modalnego. Zob. UNHABITAT (2013), Planning and Design for Sustainable Urban Mobility: Global Report on Human Settlements 2013 , Global Report on Human Settlements. Dokument dostępny pod adresem: http://mirror.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=3503&AspxAutoDetectCookieSupport =1 25 Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Kraju dostępna jest pod adresem: http://www.mir.gov.pl/english/Regional_Development/Spatial_Policy/KPZK_2030/Documents/KPZK_2030_ENG_sm all.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 73 przestrzennym z 2003 r. Rozwiązania i rekomendacje wynikające z KPZK 2030 stosują się do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego województw, również zdefiniowanych zgodnie z wymaganiami ustawowymi. Dokument przedstawia wizję zagospodarowania przestrzennego kraju w perspektywie dwudziestoletniej, okreś la cele i kierunki krajowej polityki zagospodarowania przestrzennego, służące jej realizacji, a także wskazuje zasady i mechanizmy koordynacji i realizacji publicznych polityk rozwoju o znacznych skutkach terytorialnych. W związku z tym, KPZK 2030 ma wiele cech strategii rozwoju, łącząc w sobie elementy zagospodarowania przestrzennego z elementami rozwoju społeczno-gospodarczego. Województwa zobowiązane są do uwzględnienia ich w swoich planach zagospodarowania przestrzennego. KPZK 2030 ma sześć celów:  Podwyższenie konkurencyjności głównych ośrodków miejskich Polski w przestrzeni europejskiej poprzez ich integrację funkcjonalną przy zachowaniu policentrycznej struktury systemu osadniczego sprzyjającej spójności;  Poprawa spójności wewnętrznej i terytorialne równoważenie rozwoju kraju poprzez promowanie integracji funkcjonalnej, tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania się czynników rozwoju, wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich oraz wykorzystanie potencjału wewnętrznego wszystkich terytoriów;  Poprawa dostępności terytorialnej kraju w różnych skalach przestrzennych poprzez rozwijanie infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej;  Kształtowanie struktur przestrzennych wspierających osiągnięcie i utrzymanie wysokiej jakości środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych Polski;  Zwiększenie odporności struktur przestrzennych kraju na zagrożenia naturalne i utraty bezpieczeństwa energetycznego oraz kształtowanie struktur przestrzennych wspierających zdolności obronne państwa; oraz  Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego. Ostatni z wymienionych celów ma służyć wprowadzeniu zintegrowanego (spójnego i hierarchicznego) systemu planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego, umożliwiającego skuteczną koordynację instytucji publicznych i polityk publicznych mających największe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego na różnych poziomach zarządu, reorganizację przepisów, tak, by zapewnić sprawność i powszechność systemu planowania przestrzennego, wzmocnienie instytucji, oraz poprawę jakości planowania przestrzennego. KPZK 2030 mówi, że jednym z symptomów braku ładu przestrzennego w Polsce jest niekontrolowana suburbanizacja, która niszczy wartość przestrzeni i stanowi marnotrawstwo w aspekcie gospodarczym i społecznym, z uwagi na niską jakość przestrzeni publicznej. Według KPZK 2030, jednym z podstawowych działań niezbędnych do podniesienia sprawności systemu planowania przestrzennego jest wprowadzenie do prawa zasady obowiązku zagospodarowania terenów poprzemysłowych i zdegradowanych (brownfields) przed zagospodarowaniem terenów nietkniętych (greenfields), oraz zezwolenia na zagospodarowanie terenów nietkniętych dopiero po pełnym Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 74 zagospodarowaniu terenów zdegradowanych. Byłoby to znaczącym odejściem od obecnej praktyki i być może zbyt surowe regulacje w tym zakresie byłyby trudne do wdrożenie i spotkałyby się z oporem. Mimo, że preferencje i zachęty w kierunku zagospodarowania terenów typu brownfield są odpowiednie, wyłączenie z zagospodarowania terenów typu greenfield aż do momentu pełnego zagospodarowania terenów zdegradowanych wykracza daleko poza rozwiązania przyjmowane przez większość krajów. KPZK 2030 przewiduje potrzebę wprowadzenia szczegółowych regulacji w celu zapobieżenie rozproszonemu zagospodarowaniu terenu, budownictwa wzdłuż dróg krajowych i wojewódzkich, oraz budownictwa na terenach pozbawionych infrastruktury wodno-kanalizacyjnej i terenach zagrożonych powodzią. KPZK 2030 przyznaje, że wzmocnienie panowania przestrzennego wymaga zmian instytucjonalnych na wszystkich poziomach administracji oraz wprowadzenia monitoringu zagospodarowania przestrzennego i systemu ciągłej oceny. Zintegrowane podejście terytorialne opiera się na zastosowaniu terytoriów zdefiniowanych funkcjonalnie, integracji działań publicznych w wymiarze przestrzennym, oraz zarządzaniu wielopoziomowym. KPZK 2030 zakłada, że podobne zintegrowane działania powinny być podejmowane na obszarach o podobnych cechach geograficznych (społeczno-ekonomicznych i przestrzennych), określanych jako obszary funkcjonalne. Z tej perspektywy, przedmiotem KPZK 2013 jest całe terytorium kraju, a jego cele i narzędzia są zróżnicowane w zależności od specyfiki poszczególnych obszarów funkcjonalnych i nakierowane są na wykorzystanie specyficznych potencjałów geograficznych dla potrzeb określenia kierunków ich rozwoju. Po stosownym znowelizowaniu aktów prawnych dotyczących planowania przestrzennego, obszary funkcjonalne wskazane w KPZK 2030 powinny być wzięte pod uwagę jako element planowania przestrzennego na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym; w uzasadnionych sytuacjach powinny stanowić odrębną kategorię planowania przestrzennego. Zbiór obszarów funkcjonalnych jest otwarty – ich liczba i zasięg geograficzny zależą od celu, jakiemu ma służyć wyznaczenie ich granic. Aby zrealizować cele KPZK 2030, wyznaczono 22 obszary funkcjonalne, których granice zostaną określone na różnych poziomach zarządzania (krajowy, regionalny, funkcjonalny). USTAWA O PLANOWANIU I ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENNYM26 Aktem prawnym kluczowym dla planowania przestrzennego w Polsce jest Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Ustawa reguluje formułowanie polityk zagospodarowania przestrzennego oraz podział uprawnień i zakresów odpowiedzialności pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji. 27 Zgodnie z Ustawą o planowani u i zagospodarowaniu przestrzennym, planowanie przestrzenne wykonywane jest na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Na poziomie krajowym, rząd centralny odpowiada za sporządzenie dokumentu strategicznego – Koncepcji Zagospodarowania Przestrzennego Kraju – który między innymi ustanawia zasady przestrzennego systemu osadnictwa i rozwoju infrastruktury krajowej, co obejmuje między innymi równoważenie rozwoju regionów. 26 Ten rozdział oparty jest na: PLUREL (2008), Peri-Urban Land Use Relationships – Strategies and Sustainability Assessment Tools for Urban-Rural Linkages, Integrated Project, Contract Mo. 036921, D.3.3.4, Analysis of Regional Spatial Planning and Decision Making Strategies and Their Impact on Land Use in the Urban Fringe, Warsaw Case Study, Mirosław Grochowski, Marek Pieniążek, wrzesień 2008. Dostępne pod adresem: http://www.plurel.net/images/D334.pdf 27 Inne regulacje prawne wpływające na procesy planistyczne w Polsce to Ustawa Prawo Ochrony Środowiska (27 kwietnia 2001 r.), Ustawa Prawo Budowlane (7 lipca 1994 r.), oraz Ustawa o gospodarce nieruchomościami (sierpień 1997 r.). Wszystkie trzy ustawy podlegały nowelizacjom. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 75 Krytycznym elementem Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było zniesienie wymogu sporządzania lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego, dając gminom wybór odnośnie sporządzania takich planów , co zasadniczo spowodowało całkowity zanik regulacji planowania przestrzennego. Według prawa, samorządy regionalne muszą sporządzić Strategie Rozwoju Regionalnego, Regionalne Plany Zagospodarowania Przestrzennego i Plany Zagospodarowania Przestrzennego Obszarów Metropolitalnych (dla obszarów zdefiniowanych jako obszary metropolitalne). Regionalny Plan Zagospodarowania Przestrzennego definiuje trendy w zakresie rozwoju przestrzennego oraz organizacji i funkcjonowania osadnictwa, obecną i przyszłą lokalizację głównych elementów infrastruktury publicznej. Plany oparte są na zasadach równoważenie interesów regionalnych i lokalnych z interesem narodowym. Samorządy lokalne obu szczebli nie mają obowiązku sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego, ale mogą sporządzać strategie rozwoju, odzwierciedlające ich główne koncepcje rozwoju gospodarczego. Kluczowym szczeblem administracji jeśli chodzi o sporządzanie planów zagospodarowania przestrzennego są gminy, ponieważ konkretna lokalizacja funkcji, intensywność wykorzystania gruntów, typ zabudowy, wszystko to zależy od decyzji podejmowanych na poziomie lokalnym. Sporządzane są dwa dokumenty planowania przestrzennego: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. 28 Pierwszy dokument określa politykę przestrzenną gminy i zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest dokumentem wiążącym prawnie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być sporządzony dla całości lub części gminy, zgodnie ze Studium, i stanowi podstawę prawną dla szczegółowego zarządzania zagospodarowaniem przestrzennym. Niemniej, gminy mogą funkcjonować bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – obszary, które mają być objęte takim planem są wskazane przez Studium., Gminy mogą zarządzać rozwojem przestrzennym poprzez dwie decyzje administracyjne: (a) Decyzję o warunkach zabudowy, która jest wydawana w odniesieniu do działek na których od inwestora wymagane jest zezwolenie na budowę, oraz (b) Decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, że aglomeracje stolic województw powinny posiadać własne plany zagospodarowania przestrzennego, w ramach regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wszedł w życie w dniu 4 września 2014 r., 29 a jego regulacje dotyczą wybranych funkcjonalnych obszarów miejskich, zdefiniowanych w regionalnym planie zagospodarowania przestrzennego i będą podlegać konsultacjom podczas specjalnej konferencji. Znowelizowana Ustawa mówi, że polityka zagospodarowania przestrzennego dla funkcjonalnych obszarów miejskich podlega konsultacjom z gminami wchodzącymi w ich skład, a plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zaprojektowany jako element regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego dla funkcjonalnego obszaru miejskiego stolicy regionu. Nie ogranicza to jednak zasadniczej 28 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma na celu regulację wykorzystania gruntów, poprzez koordynację działań budowlanych inwestycje w infrastrukturę, wyznaczanie obszarów chronionych, oraz podział obszaru objętego planem na działki budowlane. 29 Dz. U. z 2014 r. poz. 379, Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw) Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 76 odpowiedzialności gmin za planowanie przestrzenne i nie stanowi przeniesienia ich uprawnień na wyższy (metropolitalny) poziom. PRZEGLĄD POLITYKI MIEJSKIEJ OECD: KLUCZOWE WNIOSKI W 2012 roku OECD opublikowała Przegląd Krajowej Polityki Miejskiej w Polsce, zawierający kompleksową ocenę polityki miejskiej z analizą systemu miejskiego i stojących przed nim wyzwań, krajowej polityki zagospodarowania przestrzennego w Polsce, oraz adaptacji zarządzania do potrzeb krajowej polityki miejskiej. 30 Ponieważ wnioski z tej oceny systemu miejskiego i stojących przed nim wyzwań stanowiły kluczowy wkład w projekt Krajowej Polityki Miejskiej, w niniejszym rozdziale podsumowano niektóre z kluczowych wniosków, w szczególności tych istotnych dla dyskusji o poprawie systemów komunikacji miejskiej w polskich miastach. W centrum zainteresowania jest tu polityka miejska, która wykracza znacznie poza zagadnienia komunikacji miejskiej, jednak wiele z omawianych wniosków jest istotnych dla komunikacji miejskiej i opisuje kontekst w jakim podejmowane są decyzje planistyczne odnośnie komunikacji miejskiej. Trendy demograficzne pokazują, że wzrost populacji w Polsce następuje głównie w obszarach podmiejskich położonych w obrębie miejskich rynków pracy (urban labor market areas, ULMAs), 31 natomiast dane odnośnie populacji prezentowane w układzie jednostek administracyjnych pokazują, że obszary miejskie tracą mieszkańców. Równocześnie, Polska stoi w obliczu trendu szybko starzejącego się społeczeństwa i oczekuje się, że do 2050 r. znajdzie się w czołówce OECD jeśli chodzi o starzenie się społeczeństw, a prognozy mówią, że na jedną osobę nieaktywną będzie przypadać nieco więcej niż jedna osoba pracująca, w odróżnieniu od obecnej liczby trzech osób pracujących. Obszary miejskie stoją przed groźbą starzenia się i migracji mieszkańców, odzwierciedlający proces suburbanizacji, przekładającej się na eksurbanizację (urban sprawl). Wyniki gospodarcze osiągane przez polskie miasta średniej wielkości mogą nie realizować ich pełnego potencjału rozwoju gospodarczego ze względu na malejącą populację. Innym ważnym czynnikiem ograniczającym potencjał rozwojowy miast średniej wielkości jest infrastruktura transportowa, która nie spełnia prawidłowo zadania łączenia krajowego systemu miejskiego i integrowania obszarów aglomeracji miejskich. Duże obszary zurbanizowane powinny utworzyć infrastrukturę transportową na skalę całego miejskiego rynku pracy (ULMA), ponieważ osoby dojeżdżające do pracy mieszkają poza istniejącą siecią tras transportowych, która z kolei rozciąga się poza granice administracyjne miast. Przegląd Polityki Miejskiej twierdzi, że istnieje potrzeba opracowania krajowej polityki miejskiej by istniała możliwość stawiania możliwych do monitorowania celów dla zagospodarowania przestrzennego. Przegląd twierdzi, że istnieje potrzeba przejścia w kierunku realizacji bardziej długoterminowej wizji strategicznej rozwoju miast, wizji, która „obecnie znajduje swoje odzwierciedlenie jedynie na papierze, w rozmaitych dokumentach strategicznych”. Przegląd twierdzi, że reformy są konieczne aby (a) poprawić planowanie międzygminne oraz realizację 30 OECD (2011), OECD Urban Policy Reviews: Poland: 2011, OECD Publishing. Dokument dostępny pod adresem: http://dx.doi.org/10.1787/9789264097834-en 31 Są to większe obszary funkcjonalne otaczające oficjalne gminy miejskie. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 77 usług w obrębie poszczególnych funkcjonalnych obszarów miejskich; (b) zapewnić zintegrowane planowanie urbanistyczne w różnych sektorach planowania; (c) wzmocnić współpracę międzyresortową oraz koordynację w obrębie rządu centralnego; (d) zrewidować rolę pośrednich szczebli samorządu, tak, by zoptymalizować rezultaty polityki miejskiej; oraz (e) dostosować obecne lokalne systemy finansowania. Stworzenie skutecznych mechanizmów koordynacji dla potrzeb sprawnego planowania ma kluczowe znaczenie w obszarach, w których granice administracyjne miast nie pokrywają się z ich obszarami funkcjonalnymi – co w Polsce nie jest rzadkością. Obecny stan prawny daje gminom możliwość współpracy na zasadach dobrowolnych, poprzez umowy lub związki gmin. Mimo, że istnieją przykłady takiej współpracy a większość gmin zaangażowana jest w taką lub inną formę współpracy międzygminnej, w Przeglądzie stwierdzono, że brak jest platformy prawnej i finansowej umożliwiającej zaangażowanie gmin w szereg zagadnień, w tym planowanie urbanistyczne. Rząd centralny ma do odegrania istotną rolę jeśli chodzi o tworzenie legislacyjnych i finansowych zachęt do takiej współpracy – na przykład we Francji, aglomeracje mogą skorzystać z dodatkowych grantów obok otrzymywanych już grantów blokowych, a w Kanadzie program rozwoju infrastruktury federalnej wymaga, by gminy położone w tym samym regionie funkcjonalnym wspólnie występowały o finansowanie większych projektów. Ponadto, we Francji podatek od płac był kluczowym źródłem finansowania modernizacji transportu miejskiego i cieszył się szerokim poparciem. W 2013 r., z inicjatywy Kancelarii Prezydenta, utworzono komitet w celu zbadania możliwości stworzenia mechanizmów obowiązkowej współpracy władz lokalnych w obrębie głównych aglomeracji Krakowa, Łodzi, Poznania, Śląska, Trójmiasta, Warszawy i Włocławka, finansowanej przez podatek od płac w wysokości 0.9%. Nie było apetytu na wprowadzenie takiego systemu, a komitet zakończył swoją działalność. Przegląd twierdzi, że dla osiągnięcia celów potrzebna jest silniejsza regulacja planowania przestrzennego na szczeblu krajowym. Obecnie, krajowe standardy planowania przestrzennego nie wymagają, by gminne plany zagospodarowania przestrzennego były zintegrowane z innymi planami sektora komunalnego. Równocześnie, tylko niewielka część któregokolwiek obszaru miejskiego jest objęta lokalnym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym decyzje podejmowane są bez uwzględnienia gminnych lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego. Jedno z możliwych podejść to rozważenie rozwiązań stosowanych przez niektóre kraje OECD, czyli ustanowienie standardów obejmujących wspólne kryteria jakie muszą być spełnione przez prawnie wiążące gminne plany strategiczne, łączące w sobie zagospodarowanie przestrzenne, rozwój gospodarczy, oraz inne cele sektorowe, w tym wystandaryzowane kryteria uzasadniania decyzji. Kryteria ogólnokrajowe określałyby, które typy decyzji gminnych dotyczących zagospodarowania przestrzennego wymagałyby zatwierdzenia przez województwo z uwagi na ich wpływ na cele regionalne. Proponowane alternatywne rozwiązania obejmują opracowanie regulacji ogólnokrajowych wspierających tworzenie agencji metropolitalnych z uprawnieniami w zakresie planowania przestrzennego bądź zawarcie we wnioskach o finansowanie z krajowych i regionalnych funduszy rozwoju miast wymogu wykazania, że gminne plany zagospodarowania przestrzennego są zgodne z celami regionalnymi oraz planami innych gmin położonych w tym samym obszarze funkcjonalnym. Jeśli chodzi o lokalny system finansowania, Przegląd twierdzi, że aby rozwiązać problem istniejących luk w ważnej infrastrukturze konieczna jest rewizja podatku od nieruchomości, Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 78 obecnie uzależnionego od powierzchni nieruchomości nie zaś ich wartości, poprzez wprowadzenie podatku od nieruchomości ad valorem, będącego standardem większości krajów OECD, upewniając się przy tym, że nie będzie on krzywdzący dla firm. System subwencji ogólnych również musi być zreformowany, ponieważ nie rekompensuje miast za usługi świadczone obszarom podmiejskim. Jednym z dyskutowanych rozwiązań jest wprowadzenie metropolitalnego fiskalnego systemu wyrównawczego. Taka reforma mogłaby zapewnić finansowanie niezbędne do eksploatacji i utrzymania w funkcjonalnym obszarze miejskim szerszej sieci transportu publicznego i większej częstotliwości kursowania. 32 33 OGRANICZENIA W OBSZARZE CEN BILETÓW KOMUNIKACJI MIEJSKIEJ I TARYF PARKINGOWYCH Liczne ustawy przewidują przejazdy ulgowe dla pewnych kategorii pasażerów korzystających z transportu publicznego, zarówno w komunikacji miejskiej jak i przejazdach międzymiastowych. Zgodnie z polskim prawem, istnieją trzy grupy pasażerów uprawnionych do darmowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej. Są to członkowie parlamentu, inwalidzi wojenni i wojskowi oraz ich przewodnicy, a także cywilne niewidome ofiary działań wojennych. 34 Ponadto, pięćdziesięcioprocentowa ulga ustawowa przysługuje następującym grupom: kombatanci, studenci studiów licencjackich, inżynierskich lub magisterskich, słuchacze kolegiów nauczycielskich oraz kolegiów pracowników służb społecznych, weterani poszkodowani pobierający rentę inwalidzką z tytułu urazów lub chorób powstałych w związku z udziałem w działaniach poza granicami państwa. 35 Ustawowe ogólnokrajowe ulgi nie są refundowane bezpośrednio, miasta muszą odzyskiwać utracone dochody poprzez subwencję ogólną, otrzymywaną z budżetu państwa. Ponadto, w wielu systemach transportu publicznego oferowane są taryfy ulgowe lub darmowe przejazdy dla dzieci i osób starszych, jednak odbywa się to na podstawie decyzji rady miasta; nie jest to ulga ustawowa, wymagana przez rząd centralny. W Polsce obowiązują również przejazdy zniżkowe w transporcie międzymiastowym, zgodnie z Ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. Ustawa podaje długą listę pasażerów uprawnionych do przejazdów po cenie obniżonej odpowiednio o 95%, 93%, 78%, 51%, 49%, i 33% w stosunku do pełnej opłaty za przejazd, dla różnych typów biletów, w tym biletów jednorazowych i miesięcznych. Jeśli chodzi o międzymiastowe połączenia kolejowe operatorów pracujących w trybie wspólnego biletu – nie obejmuje to pełnej listy kategorii pasażerów uprawnionych do zniżkowych przejazdów – przysługują zniżki w wysokości 51% opłaty za przejazd dla studentów szkół wyższych do wieku 26 lat, doktorantów do wieku 35 lat, 100% zniżka dla dzieci poniżej 4 32 P. Śleszyński, Delimitacja miejskich obszarów funkcjonalnych stolic województw, Po lska Akademia Nauk 2012 r. Dokument jest dostępny pod adresem:http://www.metropolia.bydgoszcz.pl/pliki/delimitacja.pdf 33 Kryteria delimitacji miejskich obszarów funkcjonalnych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2013 r. Dokument jest dostępny pod adresem: http://www.kujawsko- pomorskie.pl/pliki/planowanie/20140211_spotkania/kryteria_delimitacji_mof_o_rodk_w_wojew_dzkich_mrr__luty_2 013.pdf 34 Odpowiednio, Ustawa z dnia May 9, 1996 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, oraz Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych. 35 Odpowiednio, Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, oraz Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 79 roku życia, 49% zniżki dla przedszkolaków i uczniów szkół podstawowych i średnich, 33% zniżki dla nauczycieli wychowania przedszkolnego, nauczycieli szkolnych i akademickich. Dzieciom do 4 roku życia przysługuje darmowy przejazd, natomiast dzieciom od przedszkola do szkoły średniej włącznie przysługuje zniżka 49% w publicznym międzymiastowym transporcie autobusowym. Studentom przysługuje zniżka 51%. Koszty związane z ustawowymi uprawnieniami do darmowych lub ulgowych przejazdów pokrywane są przez budżet państwa w pełnej kwocie udzielonej zniżki. Różnica pomiędzy systemami opisanymi powyżej stanowi barierę do integracji autobusów międzymiastowych i kolei z usługami publicznego transportu miejskiego, ponieważ kiedy pasażerowie nabywają bilet zintegrowany, bezpośrednia rekompensata za ulgi ustawowe przestaje obowiązywać. Zapisy likwidujące ulgi ustawowe i obowiązek ich finansowania w odniesieniu do usług niemających charakteru obowiązku publicznego wchodzą w życie 1 stycznia 2017 r., zgodnie z Rozporządzeniem (WE) 1370/2007. Może to prowadzić również do zaniku wielu prywatnych autobusowych połączeń podmiejskich nie mających charakteru obowiązku publicznego, w przypadku których wymagane było tylko proste powiadomienie stosownej jednostki samorządu lokalnego. Kraje europejskie zazwyczaj ustalają zniżki opłat za przejazd na poziomie ogólnokrajowym, a operatorzy transportu otrzymują refundację utraconych przychodów w oparciu o badania ankietowe. Zazwyczaj obejmuje to transfer z krajowego budżetu opieki społecznej do operatora transportu krajowego, lokalnego lub modalnego. Płatność zazwyczaj oparta jest na wysokości zniżki w porównaniu do taryfy regularnej, wyliczanej w oparciu o politykę integracji społecznej (social inclusion) oraz wartość zakupu hurtowego dla płatnika. Możliwość korzystania z przejazdów zniżkowych jest często obwarowana szeregiem ograniczeń, jak np. w pociągu przejazd drugą klasą czy w komunikacji miejskiej przejazdy poza godzinami szczytu. Jednak systemy biletów zniżkowych w całej Europie znajdują się obecnie pod presją. Ludzie żyją dłużej a w starszym wieku zachowują większą mobilność. Operatorzy transportu coraz bardziej się komercjalizują, przy czym dotyczy to zarówno spółek prywatnych jak i publicznych, i żądają lepszego wynagrodzenia za zapewnianie darmowych przejazdów. Osoby starsze i/lub niepełnosprawne są coraz bardziej asertywne w odniesieniu do swoich praw i nie chcą by ograniczane w odniesieniu do tego, kiedy mają podróżować czy gdzie mają siedzieć. Ogólnie rzecz biorąc, systemy przejazdów zniżkowych kosztują więcej niż przewidywano w latach 70 - tych i 80-tych kiedy je wprowadzono i rozbudowano. Wiele rządów chciałoby zastąpić istniejące systemy ulgowych przejazdów środkami transportu publicznego i zastąpić je systemami w większym stopniu opartymi na potrzebach bądź powiązanymi z poziomem dochodów, jednak wprowadzenie zmian jest niezwykle trudne. Polskie zasady w tej kwestii, zwłaszcza jeśli chodzi o transport międzymiastowy, są niezwykle szczegółowe co sugeruje, że uzgodnienie zintegrowanych taryf dla wszystkich operatorów w obrębie funkcjonalnego obszaru miejskiego również mogłoby się okazać dość skomplikowanym zadaniem. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z późniejszymi nowelizacjami, określa maksymalne stawki dla stref płatnego parkowania. Artykuł 13 (b) mówi, że opłata za pierwszą godzinę parkowania nie może przekroczyć 3 PLN (0.72 EUR), stawki za kolejne trzy godziny mogą rosnąć, ale nie bardziej niż o 20% stawki za poprzednią godzinę, a stawka za czwartą godzinę nie może przekroczyć stawki za pierwszą godzinę parkowania. Artykuł 13 (f) stanowi, że Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 80 opłata karna za niezapłacenie opłat parkingowych nie może przekraczać 50 PLN (12 EUR). Miasta, w ramach działań zniechęcających do wjazdu do centrów miast, mają swobodę w wyznaczaniu stref płatnego parkowania, jednak nie mogą ustalić opłat wyższych niż określone przez Ustawę. WNIOSKI Z planowaniem przestrzennym w Polsce wiąże się szereg problemów. Przegląd dokonany w 2004 roku wykazał, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmują tylko 20% terytorium Polski, co oznacza, że planowanie przestrzenne prowadzone jest głównie w drodze decyzji administracyjnych, co prowadzi do nieefektywnego wykorzystania dostępnej przestrzeni. Ponadto, kiedy samorządy niższego szczebla sporządzają plany zagospodarowania przestrzennego, nie ma skutecznego wymogu uwzględnienia ani realizacji celów postawionych przez władze wyższego szczebla administracji. – Taka autonomia sprawia, że trudno jest koordynować rozwój urbanistyczny na większych obszarach, takich jak miejskie obszary funkcjonalne czy obszary metropolitalne. . Ponadto, brak jest szczegółowych baz danych zagospodarowania przestrzennego, które mogłyby wspierać proces podejmowania decyzji i monitorowanie wdrożenia planów zagospodarowania przestrzennego. Przekłada się to na brak odpowiednich instrumentów dla potrzeb zarządzania obszarami złożonymi, wykraczającymi poza granice administracyjne gmin. W planowaniu brak również integracji sektorowej, co oznacza że mogą istnieć rozbieżności pomiędzy strategiami rozwoju gospodarczego a strategiami zagospodarowania przestrzennego. W wyniku tego, ze względu na brak zachęt do współpracy, oraz brak ogólnej kultury współpracy, często przyjmowane jest podejście wąsko zorientowane na pojedyncze gminy. W istocie, istnieją silne motywacje dla gmin podmiejskich by przyjąć podejście partykularne i tym sposobem przyciągnąć więcej inwestorów i uzyskać większe podatki od nieruchomości. . Choć polski system planowania przestrzennego można w związku z tym uznać za zdecentralizowany, z kluczową rolą samorządów lokalnych w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego, instrumentów planistycznych nie można mechanicznie kopiować do innego kontekstu instytucjonalnego.36 Jak odnotowano w jednym z akademickich opracowań, „przejście od komunizmu do kapitalizmu nieomal doprowadziło do całkowitego rozmontowania planowania kompleksowego”, w wyniku czego budownictwo w miastach determinowane jest w dużej części przez siły czysto rynkowe, co skutkuje niepohamowaną eksurbanizacją. 37 W braku Planów zagospodarowania przestrzennego, każdy właściciel nieruchomości ma prawo dowolnie ją zabudować jeśli uzyska pozwolenie na budowę. Decyzja o zezwoleniu na budowę wydawana jest pod warunkiem spełnienia czterech wymogów: (a) co najmniej jedna sąsiadująca działka musi być zabudowana; (b) działka musi mieć dostęp do drogi publicznej (c) brak konfliktu z zapisami legislacji specjalnej dotyczącej parków narodowych lub obszarów chronionych; oraz (d) działka jest lub będzie uzbrojona. Kiedy na peryferiach miast staj się dostępne atrakcyjne tereny typu greenfield, trudno jest przyciągnąć inwestorów do terenów 36 Gawroński, Van Assche, and Hernik (2010), Spatial Planning in the United States of America and Poland, Infrastructure and Ecology of Rural Areas, No. 11/2020, Polska Akademia Nauk, Oddział w. Krakowie, str.53 -69. 37 Halleux, Marcinczak, van der Krabben (2012), The Adaptive Efficiency of Land Use Planning Measured by the Control of Urban Sprawl. The Cases of the Netherlands, Belgium, and Poland. Land Use Planning 29 (2012), str. 887- 898 Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 81 zdegradowanych położonych w centrach miast by odwrócić trend eksurbanizacji. Obecnie prawie nie ma prawnego sposobu na przyjęcie niezbędnych regulacji aż do poziomu samorządów lokalnych, tak, by prowadzić politykę walki z eksurbanizacją. Oznacza, że bez zmian w prawie trudno będzie zrobić cokolwiek by powstrzymać eksurbanizację. KLUCZOWE REKOMENDACJE W niniejszym rozdziale przedstawiono przegląd polityki i środowiska prawnego, w jakim polskie samorządy prowadzą planowanie zagospodarowania przestrzennego. Istnieje wyraźna luka pomiędzy zasadami zrównoważonego rozwoju jako podstawą krajowych polityk planowania rozwoju regionalnego i zagospodarowania przestrzennego, rozwojem gospodarki niskoemisyjnej i transportu publicznego z jednej strony, a praktyką zagospodarowania przestrzennego z drugiej. Rozwój budownictwa mieszkaniowego w obszarach metropolitalnych dyktowany przez developerów raczej niż wytyczne i ograniczenia skutecznego planowania regionalnego skutkuje znacznym zakresem eksurbanizacji, jakiej doświadcza wiele polskich miast. Analizy przeprowadzone przez agendy polskiego rządu oraz przez OECD wykazały, że postępująca suburbanizacja pozostaje w konflikcie z polityką promowania zrównoważonego rozwoju, ale nie opracowano jeszcze odpowiednich instrumentów politycznych pozwalających na zapewnienie zgodności lokalnych praktyk z polityką ogólnokrajową. Wiele spośród krajów OECD opracowało regulacje i praktyki w zakresie planowania przestrzennego, zapewniające zgodność planów na poziomie krajowym, regionalnym i miejskim oraz zachęcające do zwartego rozwoju miast. Praktyki takie w wielu przypadkach zostały wypracowane w uwarunkowaniach instytucjonalnych, w których odpowiedzialność za miejscowe plany zagospodarowania oraz za podejmowanie decyzji w tym zakresie została delegowana na szczebel lokalny, tak jak ma to miejsce w Polsce. Brak skutecznych regulacji w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz trend suburbanizacji dużych miast nieuchronnie prowadzi do zmiany struktury modalnej transportu na korzyść samochodów prywatnych. Znaczne rozproszenie populacji na terenach podmiejskich sprawia, że zapewnienie transportu publicznego o wysokiej częstotliwości kursowania, który mógłby być atrakcyjny dla właścicieli samochodów, jest na takich terenach kosztowne, a często niepraktyczne. Polskie miasta, charakteryzujące się dotąd bardzo wysokim udziałem modalnym transportu publicznego, obecnie modernizują swoją infrastrukturę w środowisku, które jest większym wyzwaniem dla transportu publicznego. Choć eksurbanizacja pozostaje największym wyzwaniem dla zapewnienia transportu publicznego, inne zmiany instytucjonalne i legislacyjne również mogą ograniczać elastyczność miast w zakresie działań zapewniających konkurencyjność transportu publicznego względem samochodów prywatnych. Autorzy chcieliby przedstawić następujące rekomendacje dla rządu polskiego:  Wprowadzenie wymogów minimalnych w zakresie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na wszystkich szczeblach administracji publicznej. Władze planistyczne można zachęcać do wykazania, w jaki sposób ich plany wpisują się w Krajową Strategię Rozwoju Regionalnego, Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, oraz inne polityki na szczeblu krajowym, takie, jak np. ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Plany zagospodarowania przestrzennego Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 82 na wszystkich szczeblach samorządu mogłyby również wykazywać zgodność z celami planów zagospodarowania przestrzennego wyższego szczebla. W ten sposób, gminy i inne władze planistyczne zachowają swoje uprawnienia w zakresie planowania, jednak będą podejmować decyzje w jasnym kontekście strategicznym oraz ze świadomością, że te same zasady obowiązują władze planistyczne sąsiadujących jednostek.  Utworzenie w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju specjalistycznej komórki ds. strategii, która inicjowałaby wprowadzanie niezbędnych zmian prawnych i zmian w zakresie finansowania, tak, by wpływać na politykę w obszarach takich jak planowanie przestrzenne i zmiany klimatyczne, wspierać integrację wykraczającą poza obręb granic administracyjnych, oraz rozpowszechniać najlepsze praktyki w zakresie transportu publicznego. Jednostka taka mogłaby ustanowić jednolite standardy techniczne dla systemów biletowych opartych na kartach inteligentnych smart card, co ułatwiłoby integrację pomiędzy różnymi rodzajami transportu i obszarami administracyjnymi .  Opracowanie polityk, które zapewnią równowagę finansową transportu publicznego zapewniającego dojazd do pracy spoza obszarów miejskich i w obrębie gmin wiejskich po zmianach instytucjonalnych planowanych na rok 2017. Obecnie oferowane usługi są nierentowne i operatorzy transportu publicznego często nie mogą sobie pozwolić na wymianę wyeksploatowanego taboru; zatem wycofanie wsparcia finansowego dla przejazdów ulgowych najprawdopodobniej będzie skutkować likwidacją usług. Wiele ofert transportowych na terenach podmiejskich i wiejskich zasługuje na rozważenie pod kątem kontraktów na usługi o charakterze obowiązku publicznego (PSO). Tego typu usługi dowozu do pracy można by zintegrować z miejskimi usługami transportu autobusowego i szynowego w zakresie rozkładów jazdy, informacji pasażerskiej i systemów biletowych. Ponadto, inicjatywy mające na celu integrację usług dowozu dzieci do szkół z ogólnymi usługami transportu autobusowego dla ludności prowadziłyby do poprawy jakości świadczonych usług i ich efektywności kosztowej zarówno po stronie usług dowozu do pracy jak i dowozu do szkół.  Racjonalizacja struktury taryf ulgowych i usunięcie przeszkód na drodze integracji opłat za przejazd. Struktura taryf ulgowych w Polsce wydaje się być wypadkową partykularnych rozwiązań przyjmowanych w miarę upływu czasu, a bardzo szczegółowe zapisy ustaw regulujących ulgi uniemożliwiają operatorom transportu miejskiego oferowanie ulgowych przejazdów niezależnych od środka transportu. Aby rozwiązać ten problem, zapisy ustawowe regulujące przejazdy ulgowe mogłyby być skonsolidowane tak, by zapewniać organizatorom i operatorom transportu publicznego większą elastyczność w zakresie ustalania opłat za przejazd, w tym opłat zintegrowanych.  Przypisanie odpowiedzialności za bilety zintegrowane jednej, wymienionej z nazwy instytucji w każdym z regionów Polski i opracowanie krajowych standardów ułatwiających integrację pomiędzy obszarami administracyjnymi i rodzajami transportu. Pomiędzy miejskimi i regionalnymi władzami i operatorami transportu w Polsce Wschodniej istnieje zgoda co do tego, że większa integracja systemów biletowych pomiędzy różnymi operatorami i typami transportu byłaby korzystna zarówno dla pasażerów, jak i dla usługodawców. Jednak żadna z istniejących władz Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 83 nie uważa, by jej mandat obejmował prowadzenie projektów w zakresie integracji biletów. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju mogłoby zainicjować zmiany prawa, które nadawałyby jednej z władz w każdym z regionów mandat do opracowania zintegrowanych systemów biletowych dla swoich regionów. Ministerstwo mogłoby również opracować standardy, które ułatwią integrację w obrębie takich systemów oraz pomiędzy nimi, w tym ujednolicenie ulg ustawowych i rekompensaty za nie.  Zachęcanie do większej równowagi pomiędzy inwestycjami w modernizację infrastruktury i promocję środków uzupełniających. Niedawne programy inwestycyjne, w tym projekty finansowane z Programów Operacyjnych UE dla Polski Wschodniej, odnosiły się do braków w zakresie infrastruktury trwałej i taboru wynikających z wieloletniego niedoinwestowania transportu publicznego. Choć konieczne będą dalsze inwestycje w celu modernizacji infrastruktury, rząd polski mógłby promować inicjatywy uzupełniające, podnoszące konkurencyjność transportu publicznego względem samochodów prywatnych. Cztery miasta, które uczestniczyły w studium Banku Światowego wstępnie zobowiązały się do żądania wprowadzenia środków zarządczych, które przenosiłyby większą część kosztów infrastruktury na użytkowników samochodów prywatnych. Istnieje więc pole do promowania przez rząd polski najlepszych praktyk i programów pilotowych. Na przykład, opłaty za parkowanie na ulicy są kontrolowane przez rząd i stosowane na ograniczonych obszarach. Należałoby rozluźnić ograniczenia w zakresie opłat maksymalnych i zachęcać miasta do rozszerzenia ich zasięgu. Rząd centralny mógłby wspierać programy pilotowe w zakresie współużytkowania samochodów przy dojazdach do pracy, wprowadzania niższych ograniczeń prędkości na drogach krajowych w celu poprawy bezpieczeństwa i wyników w zakresie ochrony środowiska oraz promowanie „pieszobusów” dla dzieci szkolnych, by zachęcić dzieci oraz ich rodziców do chodzenia do szkoły na piechotę w bezpiecznych warunkach zamiast odwożenia ich samochodem.  Wnioskowanie o opracowanie przez krajowe spółki kolejowe - PKP, PLK i PR – wspólnych strategii rozwoju usług dojazdowych w wyznaczonych aglomeracjach miejskich. Koleje są zasobem, który jest przez polskie miasta wykorzystywany w stopniu niewystarczającym, nic tez nie wskazuje na to, by w planach inwestycyjnych na szczeblu krajowym uwzględniano polany zagospodarowania przestrzennego aglomeracji miejskich. Obawy budzi też fakt, że w ramach decyzji operacyjnych usługom transportu towarowego i intercity systematycznie nadawany jest priorytet wyższy niż usługom transportu dojazdowego. Spółki kolejowe mogłyby być zobowiązane do konsultacji z władzami miast i województw w zakresie decyzji inwestycyjnych wpływających na jakość usług kolejowych na ich terytorium. Decyzje takie obejmowałyby między innymi tworzenie bądź likwidację przystanków, mijanek i punktów zawracania, jak też elektryfikację linii.  Przegląd regulacji dotyczących opodatkowania pojazdów, tak, by zapewnić ich zgodność z polityką rządu odnośnie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych i zmniejszyć zachęty dla innych krajów UE do pozbywania się wysokoemisyjnych używanych samochodów w Polsce. Plan złomowania samochodów, który stanowiłby bodziec do zakupu nowych pojazdów, nie jest odpowiedni dla Polski, ponieważ nie Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 84 ma tu potrzeby dalszego stymulowania rynku samochodowego, a znaczna część korzyści przypadłaby producentom samochodów spoza Polski. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 85 ZAŁĄCZNIK 3 KOORDYNACJA MIĘDZYGMINNA Wstęp W miarę tego, jak mieszkańcy miast przenoszą się na peryferia lub do sąsiednich gmin, kluczowego znaczenia nabiera koordynacja usług komunikacji miejskiej w obrębie funkcjonalnych obszarów miejskich raczej niż administracyjnych granic miast. Ma to kluczowe znaczenie dla Rzeszowa, Lublina, Białegostoku oraz Olsztyna; muszą wziąć to pod uwagę aby zapewnić, że usługi transportu publicznego będą zaspokajać bieżący i potencjalny popyt, zmieniający się w miarę migracji mieszkańców w kierunku obszarów peryferyjnych leżących poza granicami miast. Niniejszy rozdział zawiera krótki opis doświadczeń Francji w kwestii organizatorów międzygminnego transportu publicznego (autorités organisatrices des transport urbains, AOTU), jako przykład tego, w jaki sposób kraj UE charakteryzujący się wysoką jakością usług transportu publicznego utworzył ramy regulacyjne i prawne zachęcające do współpracy międzygminnej. Następnie przedstawiono polskie przykłady współpracy międzygminnej w Zatoce Gdańskiej i na Górnym Śląsku. Międzygminne zarządy transportu publicznego: przykład Francji Od wielu lat, a szczególnie od 1999 r., w celu rozwiązania problemu fragmentacji miast Francja preferowała tworzenie organizacji międzygminnych w oparciu o duże dotacje państwowe. Ustawa o orientacji transportu wewnętrznego z 1982 r. nakładała na organizatorów transportu publicznego (autorités organisatrices des transport urbains, AOTU) misję organizowania usług komunikacji miejskiej, a późniejsze ustawy dodały do tego orientację na plany zapewnienia mobilności. AOTU może być instytucją gminy, lub grupy gmin, stworzoną w celu zarządzania jednym lub większą liczbą obszarów odpowiedzialności, w tym transportem publicznym. AOTU odpowiadają za definiowanie usług publicznego transportu miejskiego (częstotliwość kursowania, typ taboru, operatorzy, procedury kontraktowania, system opłat za przejazd, etc.), opracowanie planów mobilności miejskiej, procedury finansowania i realizacji inwestycji oraz działanie sieci transportu miejskiego, zarządzanie infrastrukturą, regulację działalności transportowej oraz prezentację informacji dotyczących systemów transportu. Do niedawna we Francji działało ponad 200 AOTU, z których najprostsze operowały na poziomie gminy (lokalnej jednostki administracji). Gminy mogą jednak łączyć się w międzygminne agencje współpracy, których mandat może uwzględniać zagadnienia transportu miejskiego, ale również politykę miejską i planowanie zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na istnienie ponad 36,000 gmin, podejście oparte na tworzeniu międzygminnych agencji dla potrzeb transportu publicznego jest normą. Mogą one przybierać formę międzygminnych rad zarządczych, międzygminnych zarządów, miejskich zarządów, zarządów dla miast rozszerzonych, wspólnych rad zarządczych. Różnice pomiędzy wymienionymi typami agencji dotyczą „sztywności” struktury, podziału obowiązków i kompetencji, zakresu uprawnień do nakładania podatków. Zarząd miejski może być utworzony dla jednostek o liczbie mieszkańców przekraczającej 50,000 – na mocy tzw. Ustawy Chevenement z lipca 1999 r. – a jej mandat obejmuje transport miejski, jak również trzy z pięciu pozostałych obszarów odpowiedzialności: rozwój gospodarczy, organizacja transportu miejskiego, zagospodarowanie gruntów gminnych, habitat, polityka miejska; może także obejmować drogi i parkingi. W niektórych wypadkach Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 86 władze miast delegują odpowiedzialność za transport miejski do wspólnej rady zarządczej bądź też zarządów międzygminnych. Najważniejszym aspektem działania zarządu miejskiego jest to, że jego mandat może obejmować równocześnie planowanie zagospodarowania przestrzennego i organizację transportu miejskiego, co umożliwia integrację planowania urbanistycznego i transportu miejskiego. Ramka 7: Ocena obszaru metropolitalnego Nantes opracowana przez CASCADE CASCADE to projekt finansowany przez UE, pod przewodnictwem EUROCITIES, którego celem i jest projektowanie i realizacja działań na dużą skalę. Jednym z formatów wzajemnego uczenia się, stosowanych w ramach CASCADE jest recenzowanie wzajemne ( peer review), w ramach którego zespół ekspertów z różnych miast europejskich ocenia bieżącą sytuację miasta goszczącego pod kątem jednego z konkretnych obszarów zainteresowania CASCADE. Podstawowym celem recenzji wzajemnych jest przedstawienie miastu goszczącemu jego obecnej strategii i działań z perspektywy zewnętrznej zespołu ekspertów merytorycznych pochodzących z różnych miast. Ocena identyfikuje silne i słabe strony, wskazuje na kluczowe problemy i może zawierać sugestie odnośnie działań w zakresie networkingu i wzajemnego uczenia się. W przypadku Nantes przedstawiono następujące rekomendacje:  Postęp w realizacji celów powinien podlegać systematycznej kontroli, a wyniki regularnie przekazywane przywódcom politycznym. Jest to częściowo realizowane odniesieniu do udziału modalnego i rozwoju ruchu, ale istnieje możliwość pogłębienia działań w odniesieniu do zużycia energii i emisji gazów cieplarnianych.  Należy rozważyć możliwości stymulowania i większego zaangażowania inwestycji prywatnych w transport zrównoważony. Dobrymi przykładami są tu inwestycje w pojazdy energooszczędne lub pojazdy na paliwa alter natywne oraz w efektywność energetyczną transportu, jak również wybór lokalizacji z myślą o zmniejszeniu popytu na przejazdy.  Należy zbadać możliwości motywowania developerów do współfinansowania inwestycji w zrównoważone środki zapewnienia mobilności pop rzez np. zawarcie odpowiednich warunków w zezwoleniu na budowę.  Należy stworzyć bardziej wyraźne powiązania pomiędzy zdrowiem publicznym a transportem. Aktywne sposoby podróżowania dają możliwość osiągnięcia znaczących efektów synergicznych pomiędzy transportem a polityką zdrowia publicznego. Podczas podejmowania decyzji odnośnie transportu, należy wziąć pod rozwagę potencjalne korzyści finansowe dla sektora zdrowia, wynikające z aktywnego podróżowania. Warto rozważyć nawiązanie systematycznej współpracy z przedstawicielami sektora zdrowia publicznego w celu promowania aktywnych sposobów podróżowania.  Należy bardziej rozwinąć powiązania pomiędzy szkołami, planowaniem urbanistycznym i planowaniem transportu, zarówno jeśli chodzi o lokalizację szkół jak i op racowanie planów dowozu do szkół oraz sposoby na stymulowanie zrównoważonego transportu dla uczniów i personelu.  Należy kontynuować i zwiększyć wysiłki na rzecz aktywnego zaangażowania obywateli, organizacji społecznych i firm w kwestie mobilności.  Należy zbadać możliwości zastosowania instrumentów finansowych zarówno w celu wpływania na zachowania w zakresie przejazdów jak i jako wykorzystywane w większym stopniu źródło finansowania inwestycji w transport zrównoważony. Przykładem mogą tu być opłaty parki ngowe lub opłaty od placów parkingowych. Źródło: CASCADE (2012). Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 87 Ustawa z 1 stycznia 2014 r. o modernizacji publicznych działań terytorialnych (MAPAM) zastępuje AOTU zarządami organizacji mobilności (AOM), których mandat może zawierać kwestie związane ze współużytkowaniem samochodów (car-pooling), usługi wynajmu rowerów, organizację dostaw towarów w mieście oraz logistykę miejską, w celu minimalizacji zatłoczenia i zanieczyszczeń, z działaniami finansowanym z podatku transportowego. W przeszłości AOTU były odpowiedzialne za opracowanie Planów Mobilności Miejskiej, ale ich mandat obejmował również działania niezwiązane z organizacją usług transportu publicznego. Polityka odnośnie rowerów (trasy rowerowe, lokalizacja), zarządzanie drogami (organizacja ruchu i sygnalizacja świetlna), oraz parkingi leżą w gestii gmin. Oczywiście nadal istnieją pewne problemy w zakresie spójności i kompatybilności pomiędzy różnymi typami transportu; jednak podejmowane są w tym zakresie godne uwagi wysiłki, np. tworzenie parkingów „parkuj i jedź”. Jednym z przykładów współpracy międzygminnej jest Obszar Metropolitalny Nantes (Nantes Métropole) - jednostka administracji lokalnej utworzona w 2001 r., składająca się z 24 gmin otaczających miasto Nantes. Łączna liczba mieszkańców to 595 tys. Zakres odpowiedzialności Nantes Métropole jest rozległy, obejmując między innymi planowanie, politykę miejską, zarządzanie usługami publicznymi i transportem publicznym, obiektami infrastruktury transportowej oraz ochroną środowiska i poprawą stanu środowiska oraz jakość życia na swoim terytorium. Nantes Métropole odpowiada również za koordynację, realizację i monitoring kwestii związanych z transportem, zmianami klimatu, oraz polityką energetyczną. W 1982 r. utworzono pierwszą strukturę międzygminną składającą się z 19 gmin, odgrywającą kluczową rolę w zakresie mobilności miejskiej w strukturze rozwoju gospodarczego aglomeracji. Następnie kilkakrotnie wprowadzano zmiany w statusie prawnym jednostki, częściowo w celu odzwierciedlenia zmian legislacyjnych. Podstawowym celem jednostki jest rozwój regionalny, a jej mandat obejmuje między innymi zagadnienia mobilności, rozwoju gospodarczego i przestrzennego, mieszkalnictwa, oraz rozwoju urbanistycznego. Oznacza to, że kwestie integracji planowania rozwoju miast i planowania transportu leżą w gestii tej samej instytucji. Obszar Nantes Métropole jest zarządzany przez zgromadzenie 113 wybieralnych urzędników, delegowanych przez rady miejskie 24 miast składających się na obszar metropolitalny. Nantes Métropole deleguje zdania związane z organizacją transportu publicznego do Société d'Economie Mixte des Transports de l'Agglomération Nantaise SEMITAN, spółki publiczno-prywatnej. Sieć transportu publicznego składa się z tramwajów, rozległej sieci połączeń autobusowych, autobusu dojazdowego do lotniska, oraz sieci autobusów nocnych. Wszystkie typy transportu objęte są wspólnym systemem biletowym, który obejmuje również pociągi podmiejskie kursujące w obrębie granic administracyjnych Métropole, choć pociągi te nie podlegają SEMITAN. W niedawnym przeglądzie Nantes Métropole stwierdzono, że podejmowano w nim konsekwentne strategiczne działania na rzecz zmniejszenia zużycia energii i wpływu transportu na klimat. Przedstawiono też dowody na zaangażowanie polityczne w kwestie zrównoważonego transportu – zarówno historyczne jak i te zawarte w bieżących celach i planach.38 38 CASCADE (2012). Energy Efficiency Urban Mobility in Nantes Metropole. Raport z recenzji wzajemnej CASCADE dostępny pod adresem: http://nws.eurocities.eu/MediaShell/media/CASCADE%20PR%20feedback%20report%20%20for%20Nantes.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 88 Polskie doświadczenia w zakresie współpracy międzygminnej W istniejących polskich ramach prawnych i organizacyjnych, najprostszym i najpopularniejs zym sposobem na rozciągnięcie sieci transportu publicznego na obszary podmiejskie jest podpisywanie pomiędzy miastem a sąsiadującymi z nim gminami umów dwustronnych stanowiących cesję kompetencji w zakresie organizacji transportu z gmin na miasto, w zamian za pokrycie deficytu pod-sieci będącej podstawą umowy. Metoda ta, dotycząca wyłącznie transportu autobusowego, jest popularna w Polsce Wschodniej, choć nie tak rozpowszechniona jak w innych obszarach metropolitalnych. Aby podejście to było bardziej atrakcyjne, miasta powinny oferować swoim potencjalnym partnerom – gminom przejrzyste algorytmy szacowania kosztów i przychodów, w tym przetargi na pojedyncze linie, jasną alokacje przychodów, oraz możliwość ustalania poziomu usług. Linie podmiejskie często charakteryzują się mniejszym zatłoczeniem w ruchu ulicznym, zatem oferowane tam usługi charakteryzują się zwykle niższymi kosztami na wozokilometr, choć z kolei ich koszt w przeliczeniu na pasażerokilometry może być wyższy niż w obszarach miejskich. Prawdopodobne jest też, że gminy podmiejskie zaakceptowałyby usługi świadczone w oparciu o pojazdy używane, z mniejszą ilością funkcji dodatkowych niż w przypadku nowych klimatyzowanych pojazdów preferowanych przez miasta, lecz charakteryzujących się wyższymi kosztami eksploatacji. W niektórych przypadkach unia taryfowa pomiędzy miastem a związkiem otaczających je gmin (jak w przypadku KZK GOP – MZKP opisanym poniżej) może być dobrym rozwiązaniem, godzącym wspólne taryfy z różnymi potrzebami w zakresie jakości usług. Prawo polskie nie daje szczególnych możliwości jeśli chodzi o specjalne rozwiązania przeznaczone dla obszarów metropolitalnych, ponieważ nie istnieją szczegółowe przepisy regulujące funkcjonowanie obszarów metropolitalnych, ani nawet akt prawny wyjaśniający zasady delimitacji obszaru metropolitalnego. W obecnych ramach prawnych, obszary metropolitalne mogą albo uruchamiać nieformalne inicjatywy współpracy albo tworzyć formalne związki gmin lub powiatów (ale nie obu naraz).39 Założony związek może być odrębną jednostką prawną, finansowaną i zarządzaną wspólnie przez kilka samorządów lokalnych. Obecna struktura samorządu w Polsce, delegująca uprawnienia na szczebel gminny, funkcjonuje dopiero od 20 lat. Za wyjątkiem niektórych związków założonych dla realizacji jednego specyficznego celu, nie ma tradycji współpracy w obrębie obszaru metropolitalnego czy też rozwoju relacji pomiędzy poszczególnymi jurysdykcjami;. Tworzenie skutecznie działających związków wymagałoby od gmin kompromisów w zakresie poszczególnych zagadnień oraz transferu uprawnień, które otrzymały dopiero niedawno; nie jest to łatwe do osiągnięcia. Doświadczenia międzynarodowe sugerują, że rozwój współpracy musi być stymulowany przez zachęty ze strony rządu centralnego, których w Polsce nie ma. 40 Poniżej prezentujemy doświadczenia współpracy międzygminnej w regionie Zatoki Gdańskiej i na Śląsku, jako przykłady tego, co można osiągnąć w obecnie obowiązujących ramach prawnych w Polsce.. 39 Lackowska, Marta, and Karsten Zimmermann (2011), New Forms of Territorial Governance in Metropolitan Regions? A Polish-German Comparison. European Urban and Regional Studies 2011 18: 156-169. Podstawą prawną dla tworzenia związków jest Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., która stanowi, że obowiązek organizowania transportu publicznego spoczywa na gminach. Równocześnie, ustawa daje możliwość tworzenia organizacji międzygminnych (np. na obszarach zurbanizowanych). 40 Swianiewicz, Pawel, and Marta Lackowska (2007). From Doing Nothing to Metropolitan Government Institutions? Governing Metropolitan Areas in Poland. Dokument dostępny pod adresem: www.vrm.ca/documents/Montreal_Swianiewicz_Lackowska.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 89 Trójmiasto Metropolia trójmiejska (nazwa nieoficjalna) składa się z trzech największych miast – Gdańska, Gdyni i Sopotu – oraz siedmiu gmin. Cały obszar metropolitalny liczy 1.2 mln mieszkańców. Od 2004 r. w regionie działa założona z inicjatywy marszałka województwa Metropolitalna Rada Zatoki Gdańskiej. W regularnych comiesięcznych spotkaniach uczestniczą prezydenci i burmistrzowie wszystkich gmin członkowskich, dzięki czemu zostały zawarte umowy odnośnie koordynacji transportu publicznego w obszarze metropolitalnym. Przewodniczącym Rady jest marszałek województwa pomorskiego, a jej pozostałymi członkami prezydenci i burmistrzowie powiatów i gmin. Obszary zainteresowania Rady koncentrują się na (a) transporcie publicznym; (b) marketingu, promocji i koordynacji wspólnych inwestycji; oraz (c) wspólnym wnioskowaniu o środki z UE. Niektóre z kluczowych omawianych zagadnień to restrukturyzacja Szybkiej Kolei Miejskiej, delimitacja Gdańskiego Obszaru Metropolitalnego, oraz Koncepcja Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitalnego. Działania Rady Metropolitalnej zostały następnie przejęte przez nowo założone związki – Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej (w zakresie organizacji transportu publicznego) oraz przez stowarzyszenie Gdańskiego Obszaru Metropolitalnego (GOM) (w zakresie innych działań, obejmujących promocję, planowanie przestrzenne i zarządzanie Zintegrowanymi Inwestycjami Terytorialnymi). Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej (MZKZG) Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej (MZKZG) został zarejestrowany jako związek międzygminny z siedzibą w Gdańsku w dniu 5 czerwca 2007 r. Jego członkami są Gdańsk, Gdynia, Sopot, oraz cztery inne miasta i siedem gmin. 41 Organy Związku to Zgromadzenie Związku i Zarząd Związku. Przewodniczący Zarządu wybierany jest na kadencję roczną i co roku nowy przewodniczący pochodzi z innej gminy. Członkowie Zgromadzenia Związku to prezydenci, burmistrzowie i wójtowie gmin członkowskich jako członkowie statutowi oraz dodatkowi przedstawiciele gmin, wyłaniani przez rady gmin, proporcjonalnie do liczby mieszkańców poszczególnych gmin. Władze transportu miejskiego w Związku to (a) Zarząd Transportu Miejskiego w Gdańsku (ZTM Gdańsk); (b) Zarząd Transportu Miejskiego w Gdyni; (c) operator transportu publicznego w Wejherowie (MZK Wejherowo); (d) Szybka Kolej Miejska (SKM) oraz (e) Przewozy Regionalne Regio (PR). 42 Głównym zadaniem Związku jest opracowanie polityki transportowej i zarządzanie transportem publicznym w obszarze metropolitalnym. Jego kluczowe działania to (a) opracowanie i zatwierdzanie opłat za przejazd środkami komunikacji miejskiej oraz rozliczanie dochodów obszaru metropolitalnego z tytułu biletów; (b) badania rynku, planowanie i programowanie rozwoju transportu publicznego; oraz (c) eksploatacja zintegrowanego systemu biletowego. Na początku rozważano dwa możliwe modele integracji: utworzenie odrębnego związku bądź też model oparty na umowach bez tworzenia związku. Politycy wybrali opcję utworzenia związku, mimo że podejście oparte na umowach było zalecane przez zespół ekspertów akademickich z Uniwersytetu Gdańskiego. Następny etap współpracy międzygminnej 41 Są to Gdańsk, Gdynia, Pruszcz Gdański, Reda, Rumia, Sopot i Wejherowo, oraz siedem gmi n (Kolbudy, Kosakowo, Luzino, Pruszcz Gdański, Szemud, Wejherowo, Żukowo). 42 Obszar działania (a) ZTM Gdańsk to Gdańsk, Sopot (wspólnie z ZTM Gdynia), Kolbudy, Pruszcz Gdański, Żukowo; (b) ZTM Gdynia to Gdynia, Sopot (wspólnie z ZTM Gdańsk), Kosakowo, Red a, Rumia, Szemud, Wejherowo, Żukowo; (c) ZTM Wejherowo to Wejherowo, Reda, Rumia, Luzino, oraz (d) Szybka Kolej Miejska (SKM) w obszarze Gdańska prowadzi pociągi z Luzina do Cieplewa. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 90 obejmował organizacyjną i funkcjonalną integrację w obszarze Zatoki Gdańskiej, w tym wprowadzenie jednolitych opłat za przejazd w całym obszarze, koordynację różnych środków transportu, oraz optymalizację rozkładów jazdy. Ten etap przewiduje przejęcie przez Związek funkcji poszczególnych zarządów transportu w obszarze Zatoki Gdańskiej, w tym komunikację, marketing, oraz ustalenie wspólnych standardów w zakresie jakości usług. Jak dotąd nie udało się tego osiągnąć; po pierwsze dlatego, że gminy chciały zatrzymać przychody z biletów w swoich budżetach, aby poprawić swój rating kredytowy, a po drugie, z uwagi na różnice w standardach jakości i kosztach poszczególnych operatorów (w szczególności kolei, które nie mają aktywnego organizatora). Niemniej jednak, w kontekście następnej europejskiej perspektywy finansowej MZKZG planuje zastąpienie istniejącego elektronicznego systemu biletowego nowszym, co umożliwi lepszą integrację, w tym również z prywatnym, samofinansującymi się operatorami usług autobusowych. Utworzenie Wojewódzkiego Zarządu Transportu – planowane na 2017 rok – ułatwi ten proces. Zintegrowany system biletowy pozwoli pasażerowi na przejazd, z przesiadkami na te same lub inne środki transportu, na jednym bilecie, który pozostanie ważny przez cały okres przejazdu we wszystkich środkach transportu. Celem zintegrowanego biletu jest zachęcanie pasażerów do korzystania ze środków transportu publicznego poprzez ułatwienie przesiadek pomiędzy różnymi typami transportu oraz przez podniesienie sprawności usług. Związek poszedł w kierunku integracji biletów, umożliwiając pasażerom zakup jednego biletu, ważnego w całym obszarze Gdańska. Związek wprowadził metropolitalny bilet jednorazowy (nie obejmujący pociągów) a także metropolitalne bilety 24-godzinne, 72-godzinne i miesięczne, ważne w autobusach, tramwajach, trolejbusach, oraz pociągach SKM i pociągach PR w obszarze Gdańska.43 Oprócz biletów metropolitalnych, można korzystać także z biletów ważnych wyłącznie u operatorów transportu publicznego podlegających ZTM Gdańsk, ZTM Gdynia, MZK Wejherowo, oraz w SKM. Obecnie, w obszarze metropolitalnym nadal funkcjonuje sześć różnych systemów biletowych na środki transportu publicznego:  bilety obowiązujące w autobusach i tramwajach w Gdańsku oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Gdańsk (pięć gmin);  bilety obowiązujące w autobusach i trolejbusach w Gdyni oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Gdynię (osiem gmin);  bilety obowiązujące w autobusach w Wejherowie oraz sąsiadujących gminach, które scedowały swoje kompetencje w zakresie transportu publicznego na Wejherowo (cztery gminy);  bilety obowiązujące w pociągach SKM;  bilety obowiązujące w pociągach PR; oraz  system biletów zintegrowanych MZKZG. Zintegrowane bilety MZKZG spowodowały wzrost liczby pasażerów. W latach 2008 – 2013 przychody wzrosły z 5 mln PLN (1.2 mln EUR) do 20 mln PLN (4.8 mln EUR) a liczba 43Standardowa cena za bilet jednoprzejazdowy to 3.20 PLN (0.77 EUR) oraz 1.60 PLN (0.38 EUR) za bilety ulgowe. Cena biletu 24-godzinnego to 20 PLN (4.81 EUR),10 PLN (2.4 EUR) za bilet ulgowy a 72-godzinnego - 40 PLN (9.62 EUR) i 20 PLN (4.81 EUR) za bilet ulgowy. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 91 sprzedanych biletów z ca. 100 000 do ca. 500 000. Obecnie przychody ze sprzedaży rosną o niemal 10% rocznie. Szacuje się, że 4% pasażerów korzystających z metropolitalnych biletów długoterminowych deklaruje, że nie kupowali wcześniej okresowych biletów na środki transportu publicznego. Przychody ze zintegrowanego systemu biletowego dzielone są w następujący sposób: (a) 60% przychodów z biletów obejmujących również koleje jest przekazywanych operatorom kolei (52% SKM i 8% PR); (b) połowa pozostałych środków jest dzielona pomiędzy władze gmin, proporcjonalnie do podaży transportu (liczba wozokilometrów); a (c) druga połowa pozostałych środków jest dzielona według wyników badania ankietowego prowadzonego w punktach sprzedaży biletów, dotyczącego przemieszczania się poprzedniego dnia. MZKZG jest finansowany przez swoje gminy członkowskie, które refundują jego koszty oraz pokrywają różnicę pomiędzy ceną biletów zwykłych i metropolitalnych. Oba typy kosztów są alokowane proporcjonalnie do liczby mieszkańców i wynoszą odpowiednio 1.50 PLN (0.36 EUR) i 3 PLN (0.72 EUR) na mieszkańca. Gdański Obszar Metropolitalny (GOM) Gdański Obszar Metropolitalny (GOM) to związek odpowiadający za czysto metropolitalny rozwój swojego terytorium. GOM działa również jako sekretariat dla potrzeb Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT), choć strony umów ZIT obejmują również jednostki nie wchodzące w skład GOM (w szczególności Gdynię). GOM planuje sporządzenie strategii niskoemisyjnej i strategii transportu metropolitalnego dla obszaru obejmującego niektóre (choć nie wszystkie) gminy członkowskie. Zamierza również sporządzić metropolitalny plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie sporządzone zostało studium zbiorcze wszystkich gminnych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium pozwoli na identyfikację luk w procesie planistycznym, w tym obszarów nie objętych żadnymi planami oraz różnic w założeniach. Przygotowano dla gmin szczegółowe wytyczne do stosowania w planach zagospodarowania przestrzennego w przyszłości. Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego w katowickim obszarze metropolitalnym (Górny Śląsk) to największa aglomeracja i najbardziej zurbanizowany obszar w Polsce, składający się z 17 miast o łącznej liczbie 2.2 mln mieszkańców. Jednym z przykładów długoterminowej współpracy jest właśnie Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego (KZK GOP) w ramach Katowickiego Obszaru Metropolitalnego, składającego się z około dwunastu miast porównywalnej wielkości. Od 1991 r. transport publiczny w znacznej części realizowany był przez KZK GOP. 44 Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego został utworzony w 1991 r. Jego cele to (a) organizacja lokalnego transportu publicznego, (b) prowadzenie badań dla potrzeb rozwoju systemu transportu publicznego; (c) promocja i rozpowszechnianie informacji na temat usług transportu publicznego; oraz (d) inicjowanie i koordynacja projektów w zakresie zarządzania ruchem i parkingów miejskich. Kluczowe działania realizowane przez KZK GOP 44Obecnie do KZK GOP należą: Katowice, Bytom, Bobrowniki, Będzin, Chełm Śląski, Chorzów, Czeladź, Dąbrowa Górnicza, Gierałtowice, Gliwice, Imielin, Knurów, Mysłowice, Piekary Śląskie, Pilchowice, Psary, Pyskowice, Radzionków, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Siewierz, Sławków, Sosnowiec, Sośnicowice, Świętochłowice, Wojkowice, Zabrze. Zob. http://kzkgop.com.pl/strony/p-l-geneza.html Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 92 obejmują między innymi organizację transportu publicznego, politykę taryfową, zdobywanie finansowania, rozwój ICT, utrzymywanie relacji z sąsiadującymi gminami, oraz integracja transportu w obrębie KZK GOP. Obecnie realizowane są dwa projekty współfinansowane ze środków UE: ŚKUP (Ramka 9) oraz system dynamicznej informacji dla pasażerów . Związek został utworzony aby rozwiązać problemy jakie pojawiły się na początku lat 1990-tych, zaraz po podziale przedsiębiorstwa państwowego na niezależne spółki, będące wspólną własnością kilku gmin, działające w oparciu o poszczególne bazy. . Na początku integracja oparta była na wzajemnym uznawaniu biletów przez te firmy, jednak doprowadziło to do nadmiernej koncentracji na dystrybucji, ze szkodą dla operacji transportu publicznego. Związek został utworzony natychmiast po wprowadzeniu prawa umożliwiającego takie rozwiązanie. Inicjatywa ta była wspierana przez burmistrzów wielu miast, pod przewodnictwem burmistrza Sosnowca. Władze Związku to Zgromadzenie i Zarząd. Zarząd składa się z dziewięciu członków mianowanych i odwoływanych przez Zgromadzenie; członkami Zgromadzenia są gminy. Organem stanowiącym i kontrolnym Związku jest Zgromadzenie. W skład Zgromadzenia wchodzi marszałek oraz prezydenci, burmistrzowie i wójtowie gmin uczestniczących w Związku. Od samego początku, wszystkie kompetencje związane z organizacją transportu publicznego zostały przez gminy członkowskie scedowane na KZK GOP, z pełnym finansowaniem. Związek jest finansowany całkowicie przez swoje gminy członkowskie, bez finansowania z budżetu państwa, jak ma to miejsce np. w Niemczech czy Francji. Na początku, składka członkowska wnoszona przez gminy oparta była w jednej trzeciej na ustalonym odsetku łącznych dochodów gminy, a w dwóch trzecich na liczbie wozokilometrów dostarczonej na terytorium danej gminy. Następnie, przez wiele lat, składka naliczana była wyłącznie jako ustalony procent łącznych dochodów gmin i utrzymywana była na niskim poziomie, tak by zachęcić gminy do uczestnictwa. Stało się to jedną z przyczyn znacznego pogorszenia jakości transportu publicznego, ponieważ pojedynczym gminom trudno było osiągnąć wyższą jakość transportu). W wyniku tego, stopniowo od 2007 r. a w pełni od 2012 r., składka jest wyliczana w oparciu o: deficyt poszczególnych linii, szacowany jako różnica pomiędzy liczbą pasażerów (uzyskaną w drodze reprezentatywnego zliczania pasażerów) pomnożoną przez średni przychód na pasażera (jednolity w całej sieci) a kosztami realnymi. Deficyt dzielony jest między gminy w oparciu o liczbę wozokilometrów na terytorium danej gminy. To daje gminom znacznie większą swobodę w ustalaniu wymogów odnośnie jakości, choć w przypadku dłuższych linii, konieczny jest kompromis pomiędzy kilkoma gminami. Nie ma również rozróżnienia jeśli chodzi o rentowność różnych typów pasażerów (np. bilet jednorazowy a miesięczny ulgowy), ale wprowadzenie takiego rozróżnienia wymagałoby bardziej złożonych i kosztownych badań. Dalszy rozwój tego systemu jest planowany po wprowadzeniu biletów elektronicznych ŚKUP (Ramka ). Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 93 Ramka 4: Strategia Działania KZK GOP na lata 2008-2020 Strategia Działania KZK GOP na lata 2008-2020 określa kluczowe cele działania Związku w tym okresie. Stanowi aktualizację wcześniejszego dokumentu strategicznego, a jej opracowanie było konieczne z uwagi na zmiany wprowadzone w 2005 r. do Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, opracowanie w 2004 r. Zintegrowanego Planu Rozwoju Transportu Publicznego w Aglomeracji Górnośląskiej, oraz utworzenie Górnośląskiego Związku Metropolitalnego w 2007 r. W roku 2007 została opracowana na zlecenie KZK GOP przez firmę Ernst & Young „Diagnoza stanu systemu transportowego oraz Plan rozwoju transportu zbiorowego w obszarze działania KZK GOP”. Strategia rozpoznaje dwa podstawowe trendy obserwowane na Górnym Śląsku: (a) malejąca liczba mieszkańców, spadająca rocznie średnio o 0.6% w latach 2002-2006; (b) potężny wzrost wskaźnika motoryzacji, z 290 pojazdów na tysiąc mieszkańców w 2003 r., do 346 w 2006 r. Obydwa trendy mają negatywny wpływ na liczbę pasażerów korzystających ze środków transportu publicznego. Jeśli chodzi o usługi transportu publicznego, kluczowe kierunki to: (a) zarządzanie realizacją usług transportu publicznego w funkcji głównego organizatora transportu publicznego w regionie; (b) koordynacja usług transportu publicznego na terenie Górnego Ślą ska; (c) podnoszenie wymagań odnośnie jakości, zawartych w umowach na świadczenie usług, łącznie z zastosowaniem energooszczędnego taboru; (d) wdrożenie systemu monitorowania jakości świadczonych usług (śledzenie tras wozów przez GPS, dynamiczna prezentacj a informacji dla pasażerów. Jeśli chodzi o politykę w zakresie biletów i taryf, kluczowe kierunki to między innymi: (a) wprowadzenie biletów elektronicznych poprzez kartę ŚKUP; (b) wzmożone działania kontroli biletowej; (c) stopniowe wprowadzenie centrów obsługi pasażerów i automatów biletowych. Strategia przyjmuje, że zwrot poniesionych kosztów nie będzie możliwy ze względu na ogólnokrajową politykę w zakresie ulg, a także potrzebę prowadzenia pewnych nierentownych usług w celu realizacji celów transportowych. Strategia zaleca wysiłki na rzecz zmiany istniejącej polityki taryf ulgowych, w tym między innymi przeniesienie tych kompetencji na samorząd lokalny lub refundację ulg ustawowych. Jeśli chodzi o poprawę integracji w obrębie Aglomeracji Górnośląskiej , kluczowe kierunki działania to między innymi (a) wprowadzenie elektronicznych systemów biletowych; (b) promowanie systemu przesiadek dla przejazdów w obrębie aglomeracji; (c) współpraca z gminami i innymi jednostkami, w tym rozwiązania dotyczące lokaliza cji parkingów spełniających cele systemu „parkuj i jedź”; oraz (d) tworzenie i rozwój węzłów przesiadkowych. Źródło: KZK GOP. Dokument dostępny pod adresem: http://www.kzkgop.com.pl/strony/p-1-strategia.html KZK GOP współpracował z operatorem kolei regionalnych Koleje Śląskie oferując „bilet śląski” – bilet miesięczny, stanowiący połączenie biletu kolejowego na wybraną trasę i biletu na wybrany środek transportu miejskiego, oba po niższej cenie (o 20%), z możliwością zastosowania dalszych ulg ustawowych, odrębnie dla kolei i transportu publicznego. Obecnie jest to oferta raczej niszowa. KZK GOP współpracuje również z sąsiednim związkiem MZKP (Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej) w Tarnowskich Górach. MZKP zachowuje niezależność jeśli chodzi o zawieranie umówi ustalanie rozkładów jazdy, ale nie wydaje własnych biletów, akceptując jedynie bilety KZK GOP. Przychody są dzielone w oparciu o ustalony w umowie algorytm, oparty na szacowanej liczbie pasażerów w poprzednich okresach. Niestety w Tychach i Jaworznie istnieją odrębne systemy biletowe. Transport publiczny w tych miastach postrzegany jest jako wyższej jakości i miasta obawiają się tę jakość utracić po integracji. Mają one również odrębne systemy biletów elektronicznych a ich niekompatybilność zwiększa bariery dla integracji. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 94 Od momentu wejścia w życie Ustawy o transporcie z 2010 r., Związek nie może już zawierać umów o świadczenie usług z gminami innymi niż członkowskie. Integracja transportu miejskiego z kolejami również jest utrudniona przez istniejące ramy regulacyjne, ponieważ kolejowe bilety ulgowe są współfinansowane z budżetu państwa, natomiast zintegrowane bilety na transport publiczny - nie. Ponadto, na kolei stosowany jest model kosztów netto, a w transporcie publicznym model oparty na kosztach brutto, co powoduje pewne problemy z kompatybilnością.. Ramka 9: Śląska Karta Usług Publicznych (ŚKUP) Śląska Karta Usług Publicznych (ŚKUP) to system umożliwiający dokonywanie płatności za usługi świadczone przez instytucje publiczne. Oprócz funkcji pieniądza elektronicznego, karta będzie pełnić funkcję identyfikatora, oraz potwierdzenia podpisu elektronicznego właściciela. System pozwoli na korzystanie z różnych usług: kulturalnych, rekreacyjno-sportowych, bibliotecznych, komunikacyjnych i usług parkowania. Bedzie również platformą wymiany informacji pomiędzy uczestnikami systemu a mieszkańcami. Uczestnicy projektu to: KZK GOP, który nadzoruje jego realizację, oraz 21 miast aglomeracji śląskiej - Będzin, Bytom, Chorzów, Czeladź, Dąbrowa Górnicza, Gliwice, Imielin Jaworzno, Katowice, Knurów, Mysłowice, Piekary Śląskie, Pyskowice, Radzionków, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Sosnowiec, Świętochłowice, Tychy, Wojkowice i Zabrze . Projekt otrzymał finansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Śląsk 2007 -13. Projekt dotyczy wprowadzenia elektronicznych usług publicznych w 120 instytucjach na obszarze 21 gmin. ŚKUP wprowadza w województwie wspólną strategię odnośnie polityki cenowej w obszarze transportu i parkowania. Umożliwi to rozwój popytu na produkty instytucji uczestniczących w projekcie, między innymi poprzez wprowadzenie spójnej polityki zniżek dostosowanych do poszczególnych grup użytkowników. Bedą również stosowane specjalne taryfy dla wybranych grup użytkowników. Źródło: http://www.kartaskup.pl/strony/p-1-dwadziescia-jeden-miast-we-wspolnym-systemie.html W połowie 1993 r. w obszarze Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego działało kilka systemów biletowych, odrębnych dla każdego podsystemu tramwajowego i autobusowego. W tym właśnie roku KZK GOP przejął organizację usług autobusowych w 16 gminach. W 1999 r. wprowadzono wspólny bilet na tramwaje i autobusy.45 Metropolia Górnośląska Metropolia Śląska, znana wcześniej jako Górnośląski Związek Metropolitalny, to jednostka terytorialna działająca na zasadach gminy metropolitalnej składającej się z 14 sąsiadujących ze sobą miast śląskich, założona w 2007 r. Siedzibą rady miasta są Katowice, największy powiat Metropolii Śląskiej pod koniec 2007 r. Głównym celem Metropolii jest utworzenie silnego centrum metropolitalnego ze wspólną pulą zasobów, konkurencyjnego w ujęciu międzynarodowym, z jednolitym zarządem wspólną infrastrukturą. Jednostka ma na celu przede wszystkim wspólne planowanie i wspólne występowanie o fundusze UE, nie zaś wspólne świadczenie usług. Związek lobbuje na rzecz reformy prawnej, która umożliwiłaby nadanie mu 45 Więcej szczegółów można znaleźć w polskiej wersji pod adresem http://www.kzkgop.com.pl/strony/p-1- geneza.html. Trzeba to uwzględnić w przypisie. Google translate daje bardzo kiepskie wyniki. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 95 statusu organizacji metropolitalnej opartej na współpracy obowiązkowej. Statut jednostki przewiduje dla niej szereg zadań, w tym:  ustalenie wspólnej strategii rozwoju dla gmin wchodzących w skład Metropolii zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem jej uwzględnienia w przyszłych gminnych studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego;  realizacja zadań objętych wspólną strategią rozwoju miast; oraz  pozyskiwanie środków finansowych z krajowych i zagranicznych funduszy celowych na realizację zadań jednostki terytorialnej (obecnie pozyskano tylko finansowanie na potrzeby dokumentów strategicznych i analiz).. Organami Związku są Zgromadzenie oraz Zarząd (ciało wykonawcze). Miasta uczestniczące w Związku mają po dwóch przedstawicieli w Zgromadzeniu (w tym prezydent lub burmistrz), z wyjątkiem miasta Katowice, które posiada trzech przedstawicieli. Członkowie Zgromadzenia wyznaczani są przez rady miast, a Zarząd jest powoływany przez Zgromadzenie. . WNIOSKI Reforma samorządu terytorialnego w Polsce, która delegowała odpowiedzialność za planowanie o transport na szczebel gmin i innych władz samorządu lokalnego, pozostawiła lukę administracyjną w zakresie działań wykraczających poza administracyjny obręb poszczególnych jednostek. Luka ta jest szczególnie widoczna w sytuacjach, w których obszar metropolitalny obejmuje szereg niezależnych jurysdykcji i w których duża liczba użytkowników transportu przekracza granice administracyjne jednostek. Transport publiczny, jeśli ma być realną alternatywą dla samochodów prywatnych, musi być organizowany tak, by odpowiadać temu wzorcowi przejazdów. Zjawisko rozrostu miast poza ich granice historyczne jest powszechne w Europie i nie tylko. Samorządy lokalne znalazły sposób na to, by dzielić się odpowiedzialnością i koordynować ofertę usług transportowych. Aby to osiągnąć, konieczna jest zgoda władz lokalnych na przeniesienie pewnych uprawnień na władze metropolitalne oraz na udział w finansowaniu transportu w interesie szerszej społeczności. Rządy centralne często zachęcają do koordynacji na poziomie metropolitalnym poprzez wprowadzanie wymogów legislacyjnych w zakresie integrowania planów pomiędzy sąsiadującymi jednostkami administracji terytorialnej oraz poprzez zapewnianie wsparcia finansowego dla projektów przekraczających granice administracyjne. Struktury te zgodne są ze strukturą przekazywanej odpowiedzialności za planowanie i transport. Niektóre obszary metropolitalne w Polsce zgodziły się na współdzielenie odpowiedzialności i wspólne finansowanie zapewnienia transportu na zasadach dobrowolnych. Prawo polskie ułatwia działanie takich struktur i pomaga w stanowieniu standardów zarządzania nimi. Rząd polski nie zapewnia bezpośredniego wsparcia finansowego związkom gmin, ale zachęca je do składania wspólnych wniosków o finansowanie z programów europejskich w imieniu gmin członkowskich. Związki gmin wpisują się również w politykę zintegrowanych inwestycji terytorialnych, promowaną przez UE i rząd Polski. Organizacja transportu kolejowego w Polsce i wsparcie finansowe zapewniane przez rząd poprzez ulgi ustawowe utrudniają wysiłki na rzecz koordynacji transportu w skali przekraczającej Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 96 granice administracyjne gmin. Na przykład, pomimo że rząd refunduje koszt ulg dla niektórych kategorii pasażerów w przypadku biletów kolejowych, refundacja jest tracona jeśli bilety kolejowe zostaną zintegrowane z biletami autobusowymi lub tramwajowymi na obszarach miejskich. W takiej sytuacji władze lokalne muszą kompensować koszt ulg z własnych budżetów. Mimo, że jest to zapewne niezamierzony skutek systemu ulg ustawowych dla biletów kolejowych, stanowi to przykład tego, w jaki sposób regulacje i finansowanie na szczeblu krajowym nie uwzględnia wystarczająco potrzeby zachęcania struktur metropolitalnych do promowania transportu publicznego. Najlepsze przykłady współpracy międzygminnej w zakresie zapewniania transportu publicznego w Polsce pochodzą z obszarów metropolitalnych, w skład których wchodzi kilka miast mniej więcej porównywalnej wielkości. Tego typu władze metropolitalne obejmują również małe gminy, jednak ryzyko, że procesy podejmowania decyzji i finansowania zostaną zdominowane przez jedną gminę, jest niewielkie. Mimo, że współpraca pomiędzy dużą grupą autonomicznych władz niesie ze sobą pewne komplikacje, a struktury zarządzania ewoluowały z czasem, możliwe jest, że łatwiej jest tworzyć tego typu struktury na obszarach, na których znajduje się więcej dużych miast, niż w Polsce Wschodniej, gdzie stolice województw są jednostkami dominującymi pod względem wielkości i zasobów. REKOMENDACJE Miasta Polski Wschodniej mogłyby stworzyć struktury, które będą promować i wspierać usługi transportu publicznego w skali metropolitalnej raczej niż koncentrować się na potrze bach mieszkańców miasta. Autorzy chcieliby przedstawić następujące rekomendacje dla rządu polskiego oraz dla miast, mające na celu zachęcanie do tworzenia struktur międzygminnych dla potrzeb planowania i realizacji transportu publicznego:  Zmiana orientacji polityki transportowej tak, by uwzględnić obszary położone poza granicami miasta. Mieszkańcy Białegostoku i gmin ościennych odnieśliby znaczne korzyści gdyby inwestycje w rozwój transportu oraz zarządzanie jego operacjami było prowadzone w sposób bardziej zintegrowany, w odniesieniu do typów transportu oraz granic geograficznych. Należy podjąć działania niwelujące coraz większą przepaść między jakością przewozów autobusowych świadczonych przez BKM a usługami PKS i operatorów prywatnych na terenach podmiejskich jeżeli transport publiczny ma stać się rozsądną alternatywą dla transportu indywidualnego między Białymstokiem a przedmieściami. Przewozy pasażerskie osób regularnie dojeżdżających do miasta do pracy lub szkoły powinny być obsługiwane przez kolej. Chociaż zakres uprawnień miejskich instytucji transportowych nie obejmuje kolei czy regionalnych przewozów autobusowych, nie powinny istnieć bariery instytucjonalne wobec takich inicjatyw jak koordynacja rozkładów jazdy, informacja pasażerska czy porozumienie w kwestii integracji biletów i opłat za przejazd.  Należy usunąć przeszkody o charakterze instytucjonalnym stojące na drodze takich inicjatyw jak zintegrowane opłaty za przejazd i bilety, koordynacja rozkładów jazdy, oraz informacja pasażerska podejmowanych między autobusowymi i kolejowymi przewoźnikami państwowymi. Marszałek województwa podlaskiego i Prezydent Miasta Białystok powinni wspólnie wypracowywać i wdrażać takie rozwiązania w oparciu o Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 97 dotychczasowe doświadczenia BKM. Miasto powinno również zadbać o to, by inni operatorzy transportu publicznego byli aktywnymi uczestnikami planowania Intermodalnego Węzła Komunikacyjnego.  Integracja planowania przestrzennego z rozwojem transportu. Skuteczna integracja planowania przestrzennego z rozwojem transportu przyniesie średnio- i długookresowe korzyści w postaci kompaktowej zabudowy tworzonej w pobliżu węzłów transportowych oraz ograniczenia suburbanizacji zgodnie z zapisami Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ITI). Osiągnięcie takiej integracji przestrzenno-transportowej jest trudne przy braku krajowych standardów promujących zrównoważone zagospodarowanie przestrzenne oraz delegowaniu odpowiedzialności za decyzje planistyczne samorządom gminnym. Niemniej jednak, Marszałek Województwa podlaskiego może w pewnym stopniu decydować o przydziale funduszy inwestycyjnych na szereg zadań rozwojowych z zakresu infrastruktury, a realizując tę możliwość władze województwa mogłyby nadać charakter priorytetowy inwestycjom w infrastrukturę komunalną taką jak wodocią gi i elektryczność, na obszarach mieszczących się w planach zrównoważonego rozwoju. Przyszłe strategie rozwoju miasta i transportu w granicach miast i ich obszarów funkcjonalnych powinny skupiać się na promowaniu zagospodarowania przestrzennego w pobliżu węzłów transportowych i zapobiegać rozproszeniu zabudowy.  Wdrożenie działań uzupełniających. Na kolejnym etapie inwestycji Miasto Białystok może rozważyć wdrożenie ambitnego programu działań uzupełniających przerzucających większą część kosztów natężenia ruchu na transport indywidualny. Przykładem rozwiązań zwiększających atrakcyjność transportu publicznego w obszarach miasta o dużym natężeniu ruchu jest poszerzenie liczby miejsc parkingowych, stworzenie parkingów typu Parkuj i Jedź na obrzeżach miasta obsługiwanych przez często kursujące środki transportu publicznego oraz wydzielenie pasów dla autobusów na zatłoczonych drogach dojazdowych w kierunku proponowanych Intermodalnych Ośrodków Transportowych. Poziom natężenia ruchu nie wskazuje na konieczność wprowadzenia rozwiązań karnych, które spotkałyby się z niezadowoleniem mieszkańców. Interwencje powinny koncentrować się na świadczeniu terminowych usług transportu publicznego wysokiej jakości. Ważne jest uzasadnienie opinii publicznej przesłanek przemawiających za wprowadzeniem zmian, np. płatnych parkingów jako sposobu na bardziej efektywne wykorzystanie cennej przestrzeni drogowej oraz większe wykorzystanie usług transportu publicznego.  Równoważenie potrzeb związanych z przepustowością dróg miejskich a jakością otoczenia miejskiego. Projektując układ ulic na obszarach miejskich, w tym uwzględniając zmiany w przepustowości systemu drogowego w celu zapewnienia usług do dzielnic mieszkaniowych wprowadzone w latach 70 i 80., Miasto powinno promować strefy uspokojonego ruchu na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia hałasu i emisji. Działania te pośrednio mogą również ograniczyć przeprowadzki na przedmieścia gdzie otoczenie dzielnic mieszkaniowych postrzegane jest jako cichsze, bezpieczniejsze i bardziej czyste. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 98  Analiza struktury opłat za przewozy autobusowe. BKM powinien przeanalizować strukturę opłat za przewozy autobusowe w celu zapewnienia konkurencyjności transportu publicznego względem transportu indywidualnego, zwłaszcza na dłuższych trasach. Należy wziąć pod uwagę koszty ponoszone przez Miasto z powodu dużego natężenia ruchu samochodowego podejmując decyzje o podniesieniu cen za przejazdy komunikacją miejską na dłuższych trasach pozamiejskich.  Udoskonalenie treści i terminowości informacji na temat wyników publikowanych na stronach BKM. Na stronie internetowej BKM powinny być dostępne informacje na temat wyników osiąganych w zakresie usług transportu publicznego, w tym informacje odnośnie liczby przejazdów, udziału poszczególnych typów transportu, zadowolenia klientów, poprawy w zakresie najistotniejszych zgłaszanych przez klientów problemów, czasu przejazdów oraz eksploatowanego taboru i aktywnych przystanków..  Kontrolowanie kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu świadczenia przewozów autobusowych. Koszty funkcjonowania i utrzymania infrastruktury transportu publicznego w miastach będą rosły w relacji do liczby autobusów obsługujących większy obszar MOF o niższej średniej gęstości zamieszkania. BKM powinien zidentyfikować sposoby kontrolowania kosztów netto ponoszonych przez miasto z tytułu świadczenia przewozów autobusowych, z uwzględnieniem przewozów do podmiejskich osiedli mieszkaniowych o niższej gęstości zaludnienia. Najlepszym sposobem kontrolowania ryzyka finansowego związanego z kontraktami opartymi na modelu kosztów brutto jest wzrost liczby pasażerów. Temu celowi należy przypisać największy priorytet. Należy również wziąć pod uwagę modyfikację dotychczasowych kontraktów z przewoźnikami i przydzielanie pewnych środków z budżetu na wprowadzenia miękkich działań sprzyjających podnoszeniu zadowolenia klientów i innych rozwiązań na rzecz pozyskania pasażerów. Miasto powinno również zaplanować w budżecie wydatki na bieżącą konserwację zgodną z cyklem życia pojazdów, tak, by zoptymalizować łączny koszt nowych pojazdów i infrastruktury w całym cyklu życia.  Zbadanie możliwości rozszerzenia podstawy opodatkowania w celu zapewnienia równowagi finansowej dzięki ocenie lokalnego systemu finansowego. Biorąc pod uwagę długoterminowe trendy demograficzne dla Białegostoku – malejącą oraz starzejącą się populację –znaczące inwestycje w droższe usługi transportu publicznego wysokiej jakości oraz finansowanie rozwoju infrastruktury ze środków UE, korzystne może być przeprowadzenie szeroko zakrojonej oceny podstawy opodatkowania, z której wpływy przeznaczane są na finansowanie usług transportu publicznego. Warto rozważyć przeznaczenie wpływów z podatków odprowadzanych z tytułu zatrudnienia na finansowanie międzygminnych usług transportowych lub zmiany w sposobie naliczania podatków od nieruchomości. Analiza powinna wziąć pod uwagę istniejące obciążenia podatkowe i mogłaby być sfinansowana ze środków na pomoc techniczną w ramach unijnej perspektywy finansowej na lata 2014-2020.  Kontrola wzrostu emisji gazów cieplarnianych generowanych przez sektor transportu. Miasto powinno monitorować i publikować dane o zużyciu energii i emisji gazów cieplarnianych przez sektor transportu, w szczególności w celu oceny wpływu Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 99 wprowadzenia pojazdów energooszczędnych lub napędzanych paliwami alternatywnymi, zarówno w samym mieście jak i w jego obszarze funkcjonalnym. Udział w takich inicjatywach jak Porozumienie Burmistrzów pomogłoby zasygnalizować zaangażowanie Białegostoku w podnoszenie efektywności energetycznej i stosowanie odnawialnych źródeł energii na jego obszarze. Liczba pojazdów w Polsce wzrosła dynamicznie od czasu przystąpienia do UE i średni wiek samochodów jest wysoki w porównaniu do innych państw UE. Rząd RP powinien rozważyć wdrożenia działań podobnych do tych, jakie przyjęły inne państwa UE na rzecz ograniczenia poziomu emisji z transportu indywidualnego poprzez zachęty do wymiany starych samochodów lub nałożenie wyższych podatków na pojazdy o wysokim poziomie emisji. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 100 ZAŁĄCZNIK 3 KONTEKST EUROPEJSKI WSTĘP Około 70% mieszkańców UE mieszka w miastach i przynosi około 85% PKB Unii – prognozuje się, że do 2050 roku liczba mieszkańców miast wzrośnie do 82%. 46 Większość podróży rozpoczyna się i kończy w miastach. Rosnący popyt na mobilność miejską w wielu miastach spowodował zatłoczenie, zanieczyszczenie powietrza, wysoki poziom hałasu i wysoki poziom emisji CO2. Strategia Europa 2020 oraz pakiet legislacyjny sporządzony przez Komisję Europejską zapewniły państwom członkowskim ramy działania i środki do przejścia na bardziej zieloną i bardziej konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną, charakteryzującą się efektywnym wykorzystaniem zasobów i odpornością na ryzyko zmian klimatu. Jako państwo członkowskie UE, Polska zaangażowana jest w walkę ze zmianami klimatu i podąża ścieżką niskoemisyjnego rozwoju. Włączenie środków zaradczych w narodową politykę, programy i strategie będzie kluczowym krokiem w kierunku przejścia na zieloną, niskoemisyjna i odporna na zmiany klima tu gospodarkę. Transport odpowiada za około ¼ emisji gazów cieplarnianych w Europie, co sprawia, że po energetyce jest drugim co do wielkości sektorem jeśli chodzi o emisje gazów cieplarnianych. Sam tylko transport drogowy odpowiada za około 1/5 łącznej emisji głównego gazu cieplarnianego - dwutlenku węgla (CO2) - w Europie. Podczas gdy emisje z innych sektorów zasadniczo spadają, emisje z sektora transportu od roku 1990 wzrosły o 36%. UE wprowadziła polityki mające na celu zmniejszenie emisji z różnych środków transportu, obejmujące np. włączenie lotnictwa do systemu obrotu emisjami UE (EU ETS) i określenie docelowego poziomu emisji CO2 dla samochodów. Emisje gazów cieplarnianych generowane przez środki transportu należą do najszybciej rosnących w Europie, stanowiąc wyzwanie dla budowy niskoemisyjnej przyszłości, ponieważ rozwojowi gospodarczemu towarzyszyła coraz większa dominacja samochodów w strukturze modalnej transportu. 47 Takie zmiany modalne były spowodowane przez szereg czynników, w tym wzrost zamożności, suburbanizacja, oraz malejąca gęstość zagospodarowania gruntów na obszarach miejskich, co przełożyło się na większą liczbę prywatnych samochodów, rosnącą liczbę i długość przejazdów, przy równoczesnym spadku wydolności finansowej transportu publicznego i niezmotoryzowanych środków transportu. Kraje Europy Wschodniej zbliżają się do zachodnioeuropejskich wskaźników motoryzacji w transporcie pasażerskim – przy o wiele wyższym wzroście emisji gazów cieplarnianych niż w krajach UE-15, choć ogólny poziom emisji pozostaje niższy. O ile nie zostaną wprowadzone zmiany w polityce transportowej, 46 Komisja Europejska (2013), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”, Bruksela, 17.12.2013, COM(2013) 913 final. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/doc/ump/com%282013%29913_pl.pdf 47 W przypadku UE -27 w 2007 emisje CO2 z sektora transportu stanowiły 25.1% łącznych emisji, więcej niż 18.1% odnotowane w 1990 r. Prognozy Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska szacują, że emisje z sektora transportu w latach 1990-2020 wzrosną o 25%, podczas gdy oczekiwany jest równoczesny spadek emisji z sektorów przemysłu i energetyki. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 101 takie trendy w Europie Wschodniej, w tym w Polsce, będą prawdopodobnie nadal funkcjonowały w następnych dekadach. Oddzielenie emisji gazów cieplarnianych od sektora transportu i wzrostu gospodarczego, a przynajmniej obniżenie intensywności emisji w miarę przyszłego rozwoju transportu stanowi najważniejsze wyzwanie i będzie wymagało odejścia od polityki “business as usual” w sektorze transportu.48 Jak odnotowano w Białej Księdze transportu UE 2011, głównym problemem, przed jakim stoi obecnie sektor transportu jest zmniejszenie uzależnienia systemu od ropy naftowej bez poświęcania sprawności i mobilności. Ograniczenie mobilności nie wchodzi w grę. Obawy o zmiany klimatu prawdopodobnie nie będą kluczową siłą napędową polityk transportu czy decyzji inwestycyjnych. Zamiast tego, opracowanie polityk transportowych prawdopodobnie będzie brać pod uwagę lokalne korzyści dodatkowe – takie jak zmniejszenie zatłoczenia i hałasu generowanego przez ruch uliczny, lepsza jakość powietrza i bezpieczeństwo dróg, bądź też zwiększone bezpieczeństwo energetyczne. 49 Jeśli spojrzeć na poziom zatłoczenia i trend w kierunku wzrostu motoryzacji w polskich miastach, widać wyraźnie że problem jest na r ówni klasycyzm problemem transportu i planowania urbanistycznego, jak też problemem emisji gazów cieplarnianych. Korzyści dodatkowe mogą stanowić motywację do dyskusji na temat lepszych polityk transportu, które równocześnie są teraz politykami przyjaznymi w aspekcie emisji gazów cieplarnianych. W niniejszym Załączniku przedstawiono krótki opis strategii i polityki transportu UE, następnie ramy finansowania programów operacyjnych 2014-2020 oraz Stanowisko Komisji Europejskiej dla Polski prezentujące wizję kluczowych priorytetów w zakresie transportu miejskiego, które będą finansowane w okresie programowania 2014-2020. Przedstawia to szerszy kontekst przygotowania Programów Operacyjnych dla transportu miejskiego, co jest istotne, jako że to właśnie będzie kluczowe źródło finansowania nowych projektów z zakresu infrastruktury transportu miejskiego w Białymstoku, Lublinie, Rzeszowie i Olsztynie. EU I POLITYKA TRANSPORTOWA UE 1. UE przyjęła szereg formalnych dokumentów istotnych dla sektora transportu miejskie go w Polsce. Kluczowym pośród nich jest Biała Księga Komisji Europejskiej w sprawie “ "Mapy drogowej stworzenia Jednolitego Europejskiego Obszaru Transportu – w kierunku konkurencyjności i zasobów systemu transportu". (Biała Księga) przyjęta w marcu 2011 r.50 Biała Księga jest kluczowym dokumentem określającym cele i kierunki rozwoju sektora transportu. Polityka transportu UE koncentruje się na zapewnieniu zrównoważonej mobilności osób i towarów, z silnym naciskiem na bardzo ambitne cele w zakresie emisji gazów cieplarnianych, nałożone na całą UE. W szczególności, polityka transportu i związane z nią 48 OECD/Międzynarodowe Forum Transportu (2008), Greenhouse Gas Reduction Strategies in the Transport Sector. Preliminary Report. Paris: OECD /International Transport Forum. 49 James Leather i zespół Clean Air Initiative for Asian Cities Center (2009), Rethinking Transport and Climate Change, Asian Development Bank Development Working Paper Series No.10, grudzień 2009. 50 Komisja Europejska (2011), Biała Księga w sprawie mapy drogowej stworzenia Jednolitego Europejskiego Obszaru Transportu – w kierunku konkurencyjności i zasobów systemu transportu". Bruksela, 28 marca 2011, COM (2011) 144 final. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 102 działania mają znacznie zmniejszyć zależność Europy od importowanych paliw (głównie ropy naftowej) i do 2050 roku zmniejszyć emisje tlenków węgla z sektora transportu o 60% w porównaniu z rokiem 2005. Kluczowym celem dla transportu miejskiego jest zmniejszenie o połowę wykorzystania pojazdów „na paliwa konwencjonalne” w transporcie miejskim do 2030 r.; wycofanie ich z miast do 2050 r.; uzyskać logistykę miejską zasadniczo wolną od CO2 do roku 2030. Komisja Europejska przyjęła Zieloną Księgę "Ku nowej kulturze mobilności w mieście” w dniu 25 września 2007. W tym dokumencie, Komisja wyznaczyła nowy europejski plan działań w zakresie mobilności miejskiej. Zielona Księga nie proponuje konkretnych środków strategicznych, zamiast tego inicjuje dalszą debatę odnośnie możliwych opcji działania. Główne wyzwania w zakresie mobilności miejskiej pogrupowane są w pięć grup tematycznych: (a) płynny ruch w miastach; (b) bardziej zielone miasta; (c) inteligentniejszy transport miejski; (d) dostępny transport miejski, oraz (e) bezpieczny transport miejski. Nowa runda konsultacji pomogła w zidentyfikowaniu działań, które zostały następnie włączone do Planu działań w zakresie mobilności w miastach. Komisja Europejska przyjęła Plan działań w zakresie mobilności w miastach w dniu 30 września 2009.51 Plan działań przyznaje, że rozwój sprawnych systemów transportowych w obszarach miejskich to zadanie coraz trudniejsze, z uwagi zarówno na rosnące zatłoczenie miast, jak i rosnącą eksurbanizację (urban sprawl). Władze mają to do odegrania kluczową rolę jeśli chodzi o zapewnienie stosownego planowania, finansowania, oraz ram regulacyjnych. Plan działań proponuje dwadzieścia środków dla potrzeb zachęty i pomocy władzom lokalnym, regionalnym i krajowym w osiągnięciu ich celów w zakresie zrównoważonej mobilności w miastach. Środki te pogrupowane są w pięć kategorii tematycznych: (a) promowanie polityk zintegrowanych; (b) koncentracja na potrzebach obywateli; (c) dążenie do bardziej zielonego transportu miejskiego; (d) wzmocnieni finansowania; (e) dzielenie się doświadczeniami i wiedzą; oraz (f) optymalizacja mobilności w miastach. Plan działań był pierwszym przedstawionym przez Komisję Europejską kompleksowym pakietem wsparcia w obszarze mobilności w miastach. Ramka 10: Inicjatywy UE wspierające multimodalną mobilność miejską zgodną z zasadami zrównoważonego rozwoju W UE istnieje szereg inicjatyw mających na celu poprawę mobilności miejskiej, w ty m CIVITAS, ENDURANCE i CH4LLENGE. Inicjatywa CIVITAS została uruchomiona w roku 2002 w celu zmiany środków transportu i polityk tak, by stworzyć czystsze. Lepsze systemy transportu w miastach. W szczególności, CIVITAS pomogła we wprowadzeniu licznych innowacji i środków, które już sprawiły, że transport stał się bardziej przyjazny dla środowiska w ponad 60 europejskich obszarach metropolitalnych, określanych jako „miasta demonstracyjne”. Dzięki finansowanym przez UE inwestycjom o łącznej wartości ponad 200 mln EUR, projekt pozwolił miastom na wprowadzenie udoskonaleń w czterech etapach, każdy z nich budujący na sukcesie poprzedniego. Przykładem mogą być tu: system biletowy dla transportu publicznego w Tallinie, w Estonii; 100% ekologicznie czysty tabor autobusowy w Tuluzie, we Francji; transport towarów wodą w Bremie, w Niemczech; oraz nowy system kontroli ruchu w Bolonii, we Włoszech. 51 Komisja Europejska (2009), Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of the Regions, Action Plan on Urban Mobility, Brussels, COM(2009) 490/5. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/urban_mobility/doc/com_2009_490_5_action_plan_on_urban_mobility.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 103 ENDURANCE to ogólnoeuropejska organizacja krajowych i europejskich trwałych sieci wsparcia mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, współfinansowana przez program UE Intelligent Energy Europe Program. ENDURANCE ma na celu pomoc miastom i regionom w opracowaniu Planów mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju (Sustainable Urban Mobility Plans, SUMPs) poprzez ułatwianie networkingu, wymiany doświadczeń oraz najlepszych praktyk pomiędzy krajami. Cele organizacji to między innymi:  Tworzenie trwałych sieci SUMP we wszystkich krajach UE i Norwegii;  Stworzenie trwałej, zintegrowanej europejskiej sieci audytu, szkoleń i transferu polityki SUMP ;  Mobilizacja 250 miast europejskich do stworzenia planów SUMP i ich realizacji; oraz  Podnoszenie świadomości instytucji krajowych i europejskich odnośnie planów SUMP i płynących z nich korzyści. Długoterminowe cele strategiczne (2020) obejmują umocowanie planów SUMP jako ważnych polityk miejskich, wspieranych na poziomie lokalnym, krajowym i europejskim, oraz zmniejszenie udziału modalnego samochodów o średnio 5% w 400 spośród 483 miast europejskich o liczbie mieszkańców przekraczającej 100,000.  CH4LLENGE koncentruje się na przezwyciężeniu czterech głównych wyzwań w zakresie planowania mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Stworzenie zrównoważonych, energooszczędnych, przyjaznych dla środowiska systemów transportowych jest jednym z kluczowych celów w Europie. Miasta często napotykają na znaczne bariery podczas tworzenia własnych planów SUMP. W ramach CH4LLENGE (2013-2016), dziewięć europejskich miast i osiem wspierających je organizacji połączyło swoje siły by przezwyciężyć cztery najpilniejsze wyzwania w zakresie planowania mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju: uczestnictwo interesariuszy i zaangażowanie obywateli, współpraca instytucjonalna pomiędzy sektorami i dyscyplinami, identyfikacja najbardziej skutecznych środków strategicznych, a także monitoring i ocena postępów w opracowaniu planu SUMP. Polskie miasta uczestniczyły w tych inicjatywach – Gostyń, Gdynia, Kraków i Warszawa uczestniczą w CH4LLENGE. Źródło: CIVITAS, ENDURANCE i CH4LLENGE Komisja Europejska przyjęła nowy Pakiet na Rzecz Mobilności w Miastach w dniu 17 grudnia 2013 r. Komisja zintensyfikuje działania w zakresie wymiany najlepszych praktyk, zapewni ukierunkowane wsparcie finansowe, będzie też inwestować w badania i rozwój. Ponadto, zachęca do opracowywania „planów mobilności w miastach zgodnych z zasadami zrównoważonego rozwoju” w celu stymulowania przejścia w kierunku czystszego i bardziej zrównoważonego transportu w obszarach miejskich. Centralnym elementem Pakietu na rzecz mobilności w miastach jest Komunikat „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”. 52 Komunikat uzupełniony jest przez Załącznik, przedstawiający koncepcję planów mobilności miejskiej zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju (Sustainable Urban Mobility Plans, SUMP),, a także przez cztery Dokumenty Robocze (Staff Working Document) dotyczące logistyki w miastach, regulacji w zakresie dostępności miast, 52 European Commission (2013), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wspólne dążenie do osiągnięcia konkurencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach”. Bruksela, 17.12.2013, COM(2013) 913 final. Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/doc/ump/com%282013%29913_pl.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 104 rozmieszczenia rozwiązań w zakresie systemów transportu inteligentnego w obszarach miejskich, oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego w miastach. Dzięki Pakietowi na rzecz mobilności w miastach, Komisja wzmacnia istniejące środki wsparcia w zakresie transportu miejskiego poprzez: (a) wymianę doświadczeń, prezentację najlepszych praktyk, oraz zachęcanie do współpracy; (b) zapewnienie ukierunkowanego wsparcia finansowego; oraz (c) zogniskowanie działań w zakresie badań i innowacji na dostarczaniu rozwiązań dla wyzwań związanych z mobilnością w miastach. Koncepcja planów SUMP uwzględnia funkcjonalne obszary miejskie i proponuje, by działania w zakresie mobilności w miastach były zawarte w szerszej strategii urbanistyczno-terytorialnej. Plany powinny być opracowywane w drodze współpracy pomiędzy różnymi obszarami polityki i sektorami (np. transport, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, ochrona środowiska, rozwój gospodarczy, polityka społeczna, zdrowie, bezpieczeństwo ruchu drogowego, etc.); pomiędzy różnymi szczeblami rządu i administracji; a także pomiędzy władzami sąsiadujących obszarów. Podkreśla to rolę obywateli i interesariuszy oraz stymuluje zmiany w zachowaniach w zakresie mobilności. Ramka 11: Wytyczne UE w zakresie multimodalnej mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju W kontekście perspektywy finansowej UE 2014-2020, UE wydała wersję roboczą karty wytycznych w zakresie multimodalnej mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, przedstawiającą zarys głównych elementów, jakich Komisja Europejska oczekuje w projektach z zakresu transportu miejskiego. Te elementy to między innymi: (a) mobilność w miastach zgodna jako komponent zintegrowanego podejścia urbanistycznego, uwzględniającego dostęp do usług i możliwość dojazdu z domu do pracy; (b) inteligentny transport miejski, zapewniający obsługę funkcjonalnych obszarów miejskich; (c) mobilność zgodna z zasadami zrównoważonego rozwoju, obejmująca nie tylko transport publiczny, ale również jazdę rowerem i przejścia na piechotę. Kraje członkowskie muszą wykazać, w jaki sposób ich inwestycje przyczynią się do realizacji celów w zakresie zmian klimatu, ponieważ zagadnienie mobilności w miastach zostało przeniesione do celu tematycznego 4, wspierającego przejście na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach. Komisja Europejska chce, by w programach operacyjnych zostało zawarte podejście zintegrowane, oparte na kompleksowej koncepcji mobilności dla miasta lub funkcjonalnego obszaru miejskiego, uwzględniające wszystkie typy transportu pasażerskiego i towarowego, w ruchu oraz na parkingach. Inwestycjom powinny towarzyszyć dodatkowe środki zapewniające odpowiednie wykorzystanie nowych, wspieranych systemów transportu. Strategia powinna się skupiać na sprawieniu, by mobilność w wersji innej niż samochód pasażerski stała się bardziej atrakcyjna niż przejazdy samochodem, wspieraniu pojazdów zbudowanych w bardziej zielonych technologiach, oraz wspieraniu pojazdów o wysokiej efektywności wykorzystania paliwa jak też pojazdów na paliwa alternatywne. Wskaźniki monitorowania postępów w zakresie osiągania poszczególnych celów postawionych w Programach Operacyjnych powinny być realistyczne. W przypadku transportu miejskiego, mógłby to być na przykład czas przejazdu “od drzwi do drzwi” na reprezentatywny ch trasach, mierzony w minutach, emisja gazów cieplarnianych z transportu mierzona w kilotonach ekwiwalentu C02, a dla potrzeb pomiaru zmniejszenia prędkości w zatorach, średnia prędkość na kilometr w porównaniu z prędkością osiąganą w płynnym ruchu. Komisja Europejska wydała wytyczne w zakresie opracowania i wdrożenia planów mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Wytyczne dostępne są pod adresem : http://www.eltis.org/sites/eltis/files/guidelines-developing-and-implementing-a- sump_final_web_jan2014b.pdf Źródło: Komisja Europejska. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 105 Aby zapewnić komplementarność, kierunki krajowej strategii i polityki powinny być zgodne ze strategią transportu na poziomie UE, jak też z krajowymi programami i środkami polityki. W praktyce oznacza to, że strategie na poziomie krajowym, programy czy Master Plan(y) powinny uzupełniać i „transponować” wytyczne z Białej Księgi Komisji Europejskiej oraz inne istotne elementy polityki UE dla sektora transportu miejskiego do polskiego sektora transportu. Ponadto, wszelkie regionalne, lokalne czy gminne strategie i programy transportu powinny stanowić uzupełnienie i być całkowicie spójne z polityką na poziomie krajowym i polityką UE. W zawiązku z tym, strategia i polityka transportu w Polsce powinna być wewnętrznie spójna i uzupełniać strategię i politykę transportową UE poprzez przełożenie dokumentów europejskich na realia polskie. Wszystkie kraje członkowskie UE muszą przestrzegać ogólnych kierunków polityki transportowej UE, mają jednak znaczną swobodę jeśli chodzi o projektowanie własnych strategii i programów transportu, jak też struktur wdrożeniowych, odzwierciedlając specyficzne potrzeby kraju w programach rozwoju infrastruktury i środkach realizacji polityki. Równocześnie, strategie na poziomie krajowym powinny wpisywać się w cele polityki transportowej UE i przyczyniać się do ich realizacji Rys. 12: Udział energii odnawialnej w sektorze transportu w roku 201053 Cel dla UE na rok 2020: 10% Hiszpania Rep. Czeska Portugalia Dania Cypr Estonia Malta Rumunia Francja Słowacja Bułgaria Grecja Luksemburg Szwecja Włochy Polska Irlandia Finlandia UE Litwa Węgry Austria Wlk. Bryt. Holandia Łotwa Słowenia Niemcy Belgia * Źródło: Komisja Europejska. Komisja Europejska niedawno oceniła postępy realizacji celów strategii Europa 2020, czyli produkcji 20% energii ze źródeł odnawialnych, oraz zwiększenie efektywności energetycznej o 20% do roku 2020. Cele krajowe Polski obejmują również emisję gazów cieplarnianych wyższą o 14% w porównaniu z poziomem z roku 1990, 15.48% udział energii ze źródeł odnawialnych w ostatecznym zużyciu energii brutto, oraz 10% energii odnawialnej w transporcie. Polska musi nadal czynić wysiłki na rzecz podniesienia udziału energii odnawialnej w transporcie; cel ogólnoeuropejski w tym zakresie to 10% (Error! Reference source not found.2). W 2010 roku udział ten wynosił 5.9%. Istnieje potrzeba dalszych wysiłków na rzecz zmniejszenia energochłonności sektora transportu a także podniesienia wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w transporcie. Jak podkreśla niniejszy raport, istnieje potrzeba takich inwestycji w sektor transportu miejskiego, które zwiększą udział modalny bardziej czystych środków transportu, transportu publicznego, nie tylko z uwagi na emisję gazów cieplarnianych, ale 53 http://ec.europa.eu/clima/policies/g-gas/progress/docs/13_energy_and_ghg_en.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 106 również dlatego, że ma to sens w odniesieniu do takich problemów jak zatłoczenie czy ogól na efektywność systemów transportu miejskiego. Komisja Europejska dokonuje przeglądu realizacji celów strategii Europa 2020 na poziomie europejskim – ich analiza wskazuje, że Europa jest na dobrej drodze do realizacji celów energetycznych, a przynajmniej zbliżenia się do nich. Oczekuje się, że nowe propozycje odnośnie strategii Europa 2020 zostaną przedstawione na początku roku 2015.54 Tabela 5 : Cele Europa 2020 Cel główny Europa 2020 Obecna sytuacja Polski Cel krajowy dla Polski -4.5% (prognozy na 2020 14% Zmniejszenie emisji gazów w porównaniu z 2005) cieplarnianych o 20% w porównaniu z (wiążący cel krajowy dla rokiem 1990 +12 % (emisje z 2020 w sektorów nieobjętych ETS w porównaniu z 2005) porównaniu z rokiem 2005) 20% energii ze źródeł odnawialnych, 9.5 % (2010) 15% w tym 10% energii odnawialnej w transporcie 5.9% (2010) 10% 20% wzrost efektywności 96 Mtoe (redukcja o 13.6 Mtoe w 96.9 Mtoe (2010) porównaniu ze scenariuszem energetycznej „business as usual”) Źródło: Komisja Europejska. FINANSOWANIE UE W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2014-2020 Ważne jest, by zrozumieć i krótko omówić trzy najistotniejsze mechanizmy finansowania UE, z których Polska będzie mogła skorzystać w celu wsparcia programów i inwestycji z zakresu transportu miejskiego w latach 2014-2020. Polityka Spójności pozostanie istotnym elementem nadchodzącego okresu programowania 2014-2020 i rocznych budżetów UE. Nowością w obecnym okresie programowania jest koncentrowanie się na zintegrowanych inwestycjach terytorialnych. Ponieważ zintegrowane inwestycje terytorialne mają kluczowe znaczenie dla stworzenia inteligentnej, zrównoważonej ekologicznie i zintegrowanej społecznie Europy, przewidzianej w Strategii Europa 2020, Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów (Common Provisions Regulation), regulujące użytkowanie funduszy UE 55 wprowadza inicjatywę zintegrowanych 54 Komisja Europejska (2014), Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Podsumowanie realizacji strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu , Bruksela, 5.3.2014, COM(2014) 130 final, Dokument dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/europe2020stocktaking_pl.pdf 55 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Dokument dostępny pod adresem: Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 107 inwestycji terytorialnych (ZIT) jako kluczowy instrument realizacji takich strategii, mający szczególne znaczenie dla działań z zakresu transportu miejskiego finansowanych z funduszy UE. Zapewnia to elastyczny mechanizm formułowania zintegrowanych reakcji na zróżnicowane potrzeby terytorialne, bez utraty koncentracji na głównym celu tematycznym łączącym politykę spójności ze Strategią Europa 2020. ZIT to narzędzie realizacji strategii terytorialnych w sposób zintegrowany. Nie jest to operacja, ani też pod-priorytet Programu Operacyjnego. Zamiast tego, ZIT pozwalają państwom członkowskim na realizację Program Operacyjnych w sposób przekrojowy i korzystanie z funduszy kilku różnych osi priorytetowych jednego lub więcej Programów Operacyjnych w celu zapewnienia realizacji zintegrowanej strategii dla określonego terytorium. W związku z tym, istnienie ZIT zapewnia elastyczność w kwestii projektowania Programów Operacyjnych i umożliwia sprawną realizację zintegrowanych działań dzięki uproszczonym sposobom finansowania. Działania realizowane w trybie ZIT będą się przyczyniać do realizacji celów tematycznych odpowiednich osi priorytetowych objętych nimi Programów Operacyjnych, a także celów rozwojowych strategii terytorialnej. Mogą być finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, oraz Funduszu Spójności, jednak nie jest konieczne łączenie wszystkich funduszy w każdej ZIT. Niemniej jednak, zachęca się do łączenia ZIT z innym funduszami, ponieważ podejście zintegrowane wymaga, by z inwestycjami w infrastrukturę fizyczną były połączone również inwestycje miękkie. Jest to szczególnie istotne w przypadku zrównoważonego rozwoju miast. Ważne jest by podkreślić, że zintegrowane inwestycje terytorialne mogą być efektywnie wykorzystane tylko w przypadku, jeśli na terenie, którego mają dotyczyć istnieje zintegrowana, międzysektorowa strategia terytorialna . W porównaniu z okresem 2007-2013, ramy finansowe okresu programowania 2014-2020 koncentrują się na wzmocnionym zintegrowanym podejściu do wyzwań związanych z rozwojem miast, natomiast wprowadzenie ZIT umożliwia realizację programów operacyjnych w sposób przekrojowy, z wykorzystaniem zintegrowanych strategii miejskich obejmujących miejskie obszary funkcjonalne a tym samym wykraczające poza granice administracyjne miast – jest to istotna zmiana podejścia, zmuszająca miasta do opracowania planów i strategii wykraczających poza ich obręb administracyjny, co pomoże w wypełnieniu istotnych luk istniejących w Polsce w obszarze planowania urbanistycznego. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów zapewnia środki umożliwiające osiągnięcie spójności z polityką gospodarczą UE i jej państw członkowskich, mechanizmy koordynacji pomiędzy Europejskimi Funduszami Strukturalno-Inwestycyjnymi ESIF oraz z innymi politykami i instrumentami UE, jej zasadami horyzontalnymi, oraz przekrojowymi celami polityki. 56 Rozporządzenie określa tryb rozwiązywania problemów terytorialnych, sugeruje działania o wysokiej wartości dodanej, oraz określa zasady i priorytety działań. W oparciu o propozycję przedstawioną przez Komisję Europejską, w dniach 7-8 lutego 2013 Rada Europejska uznała, że ‘Cele związane z działaniami klimatycznymi będą odpowiadać za co najmniej 20% nakładów UE w latach 2014-2020, a zatem powinny być odzwierciedlone w odpowiednich instrumentach by zapewnić ich wkład we wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego, budowę http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/eu-regulation-common-provision-regulation-cpr 56 Komisja Europejska (2013), Draft Assessment of Climate Action: How to Assess the Mainstreaming of Climate Action in Operational Programmes. ERDF and CF. European Regional Development Fund and Cohesion Fund 2014- 2020. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 108 niskoemisyjnej, zasobooszczędnej i odpornej na zmiany klimatyczne gospodarki, która podniesie konkurencyjność Europy i spowoduje stworzenie większej ilości bardziej zielonych miejsc pracy’.57 Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów definiuje jedenaście Celów Tematycznych, które przyczyniają się do realizacji europejskiej strategii inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Szczególne znaczenie ma tu cel tematyczny 4, wspierający przejście na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektor ach i cel tematyczny 5, promujący dostosowanie do zmian klimatu, łagodzenie ryzyka, oraz zarządzanie reprezentujące odpowiednio zapobiegawcze i dostosowawcze działania klimatyczne. Regulacje specyficzne dla poszczególnych funduszy definiują dla każdego z celów tematycznych określone priorytety inwestycyjne. W ten sposób, fundusze ESIF mogą znacząco przyczynić się do realizacji celów klimatycznych i przejścia na gospodarkę niskoemisyjną, odporną na zmiany klimatu. Uwzględnienie działań klimatycznych w Programach Operacyjnych będzie oceniane, ze szczególnym naciskiem na te priorytety inwestycyjne, które mają największy potencjał działań klimatycznych. Dla każdej z osi priorytetowych, ocena działań klimatycznych będzie obejmowała odnośne priorytety inwestycyjne, rodzaje działań, oraz wybór operacji. Ocena będzie stanowić weryfikację spójności pomiędzy, z jednej strony, podejściem strategicznym i oczekiwanym wkładem w strategię Europa 2020, a z drugiej strony, konkretnymi celami, spodziewanymi działaniami i zasadami wyboru operacji. Ocena będzie również badać, jaki sposób uwzględniona została zasada zrównoważonego rozwoju. Kluczowym wskaźnikiem opisującym działania klimatyczne na poziomie państwa członkowskiego będzie udział wsparcia z funduszy ESIF wykorzystanego na cele związane ze zmianą klimatu. Dotyczy to również celu mówiącego, że wydatki związane z działaniami klimatycznymi będą stanowić co najmniej 20% budżetu UE w okresie 2014-2020. Indykatywny udział przewidziany w Programie będzie porównywany z tym celem i zakresem Programu. Zgodnie z polityką transportową UE, Umowa Partnerstwa z Polską 58 oraz projekty dwóch krajowych Programów Operacyjnych przewidują bezpośrednio wykorzystanie wparcia finansowego UE na cele zrównoważonego i energooszczędnego (zielonego) transportu miejskiego oraz zachęcanie władz lokalnych do opracowania konkretnych projektów. Projekt 57 KE sporządziła projekt metodologii śledzenia wydatków związanych ze zmian ami klimatycznymi. Komisja zaleca, by instytucje zarządzające w przypadku dużych projektów stosowały wiele kodów. Podejście składa się z dwóch faz ; (a) przypisanie wag kodom w obrębie kategorii interwencji; (b) w przypadku pól interwencji o wadze zerowej, informacje mogą być filtrowane przez Celt Tematyczny 4 “wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach” i Cel Tematyczny 5 “promowanie dostosowania do zmian klimatu, łagodzenia ryzyka i zarządzania”. Dane finansowe (w połączeniu z kodami, które zazwyczaj mają wagę 0%) raportowane w ramach tych dwóch celów tematycznych związanych z klimatem byłyby liczone jako wkład w cele klimatyczne z wagą 40% . Robocza nomenklatura kategorii interwencji dla transportu przewiduje współczynnik 40% dla projektów z zakresu infrastruktury transportu miejskiego. Decyzja odnośnie tego, w jaki sposób podzielić 20% wydatków na działania klimatyczne pomiędzy poszczególne Programy Operacyjne leży w gestii państw członkowskich . Nie zdecydowano jeszcze, w jaki sposób ten cel będzie stosowany, i czy transport musi mieć wkład wyższy od 20% czy nie. Może to wpłynąć na ostateczną strukturę modalną proponowanych inwestycji w infrastrukturę 58 Umowa Partnerstwa na pomoc finansową UE dla Polski w latach 2014-2020 została przyjęta przez KE w dniu 23 maja 2014 r.; Umowa partnerstwa to ogólny dokument strategiczny wysokiego szczebla, regulujący pomoc UE dla Polski w latach 2014-2020. Dokument odnosi się do polskiego i europejskiego kontekstu strategicznego i priorytetów rozwoju, definiuje obszary priorytetowe dla wsparcia UE oraz oczekiwane rezultaty, określa też ramy ogólne dla bardziej szczegółowych uregulowań, zawartych w Programach Operacyjnych . Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 109 Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ), największego z programów, przeznacza na transport około 20 mld EUR – z łącznej puli 27.5 mld EUR – z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) a Fundusz Spójności i Program Operacyjny Polska Wschodnia (POPW) zapewnią około 1.1 mld EUR (z łącznej puli 2.1 mld EUR) dodatkowego finansowania projektów z zakresu transportu na potrzeby pięciu najsłabiej rozwiniętych regionów Polski Wschodniej. Stolice czterech spośród tych pięciu województw (Rzeszów, Lublin, Białystok i Olsztyn) są przedmiotem naszego projektu pomocy technicznej, a zatem będą mogły się ubiegać o finansowanie z UE w ramach tych dwóch Programów Operacyjnych. Ponadto, będą mogły skorzystać ze środków EFRR poprzez odpowiednie Regionalne Programy Operacyjna zarządzane przez ich partnerów samorządowych (województwa Podkarpackie, Lubelskie, Podlaskie i Warmińsko-Mazurskie). Alokacje na systemy transportu w miastach i funkcjonalnych obszarach miejskich dostępne objętym niniejszym projektem pomocy technicznej czterem stolicom województw Polski Wschodniej w ramach różnych programów operacyjnych mogą łącznie sięgnąć kwoty 1 mld EUR – średnio 250 mln EUR na miasto. Projekty Programów Operacyjnych dla Polski zawierają konkretne alokacje na zrównoważony i energooszczędny (zielony) transport miejski. W ramach POIiŚ bezpośrednio wymienione są dwa priorytety inwestycyjne, które mogłyby zapewnić finansowanie transportu miejskiego; (a) Priorytet 4.5, rozwój niskoemisyjnego transportu miejskiego obsługującego funkcjonalne obszary miast, z alokacją ponad 2 mld EUR; oraz (b) priorytet 7.4, poprawa stanu krajowych połączeń kolejowych i systemów kolejowych w funkcjonalnych obszarach miejskich oraz rozwój niskoemisyjnego transportu miejskiego obsługującego funkcjonalne obszary miast. Oprócz tych dwóch obszarów, Program Operacyjny Polska Wschodnia (POPW) przewiduje również wsparcie w ramach Priorytetu 7.2, po prawa dostępności obszarów miejskich nie połączonych z główną siecią drogową. Mimo, że w chwili obecnej trudno jest precyzyjnie oszacować kwotę finansowania UE przeznaczonego na transport miejski w latach 2014-2020 i można to zrobić jedynie w oparciu o projekty Programów Operacyjnych i ostrożne założenia, łączna alokacja na projekty z zakresu transportu miejskiego we wszystkich polskich miastach może sięgnąć 4 mld EUR. Biorąc pod uwagę fakt, że sam tylko projekt POPW przewiduje niemal 0.85 mld EUR dla pięciu stolic województw Polski Wschodniej, 250 mln EUR wydaje się całkiem możliwą średnią alokacją na miasto. Biorąc pod uwagę istotną rolę, jaką mobilność w miastach odgrywa w strategii UE oraz znaczące fundusze przeznaczone dla polskich miast w ramach pakiet wsparcia finansowego UE, wiele miast przyspiesza identyfikację i przygotowanie projektów na lata 2014-2020. Większość z planowanych projektów prawdopodobnie będzie kontynuowana, z rozszerzeniem działań zapoczątkowanych w bieżącej perspektywie finansowej UE. Okres 2014-2020 przewiduje znacznie większe środki na transport miejski i metropolitalny, jako że mogą one sięgnąć 4 mld EUR. 22 grudnia 2014 r. Komisja Europejska zatwierdziła pięć z sześciu krajowych Programów Operacyjnych dla Polski, w tym Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, oraz siedem z szesnastu Regionalnych Programów Operacyjnych dla województw. Zatwierdzenie pozostałych Programów Operacyjnych przewidywane jest na początku roku 2015. Ponieważ wszelkie wydatki poniesione od 1 stycznia 2014 r. będą najprawdopodobniej podlegać finansowaniu retroaktywnemu ze środków UE, wiele miast zainteresowanych wsparciem przygotowuje Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 110 niezbędne lokalne ramy strategiczne, oraz dokumentację projektową dla swoich projektów inwestycyjnych. STANOWISKO KOMISJI EUROPEJSKIEJ ODNOŚNIE POLSKI Ponieważ większość finansowania nowych projektów z zakresu transportu miejskiego w latach 2014-2020 w Białymstoku, Rzeszowie, Lublinie i Olsztynie będzie pochodzić z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, inwestycje te muszą być zgodne z politykami i strategiami UE dotyczącymi zmian klimatu, tak, by można było uzgodnić alokacje finansowania z UE. Komisja Europejska sporządziła Stanowisko, określające jej poglądy na główne wyzwania w Polsce i priorytety w zakresie finansowania. 59 Poniżej omówiono główne elementy tego dokumentu dotyczące sektora transportu miejskiego. W ramach celu tematycznego „Promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych” jednym z kluczowych celów jest rozwinięcie przyjaznych dla środowiska systemów transportu i promowanie mobilności w miastach. W tym obszarze, Stanowisko podaje następujące priorytety:  Rozwijanie inteligentnych systemów transportu miejskiego, planów mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, rozwijanie przyjaznych dla środowiska, niskoemisyjnych systemów transportu, promowanie czystych ekologicznie pojazdów i wdrożenie systemów opłat dla użytkowników w miastach oraz ograniczeń dostępu. Inteligentne systemy transportowe powinny obejmować funkcjonalne obszary miejskie, tak, by poprawić połączenia pomiędzy terenami wiejskimi i miejskimi, oraz zapewnić dostęp do miejsc pracy i usług również z obszarów wiejskich. Harmonizacja różnych typów transportu i usługodawców.  Rozwijanie sprawnych systemów transportu intermodalnego poprzez inwestowanie w budowę węzłów multimodalnych i interoperacyjnych.  Ułatwienie przejścia z transportu drogowego na inne typy transportu, oraz  Wspieranie rozwoju niezbędnej infrastruktury dla potrzeb promowania alternatywnych paliw niskoemisyjnych dla transportu drogowego i innego. Dokument podkreśla potrzebę zapewnienia finansowej trwałości inwestycji poprzez przygotowanie i wdrożenie odpowiedniej strategii utrzymania, oraz zastosowanie zasad „zanieczyszczający płaci” i „użytkownik płaci”. Przychody z tytułu opłat powinny być wykorzystane do finansowania kosztów utrzymania. Jest to bardzo ważna kwestia, ponieważ wiele spośród projektów z zakresu transportu publicznego finansowanych ze środków UE wymaga kosztownego utrzymania, jeśli nadal mają spełniać oczekiwania pasażerów odnośnie jakości usług. Dokument podkreśla również, że aby zrealizować cel krajowy 2020 w obszarze emisji gazów cieplarnianych i energii odnawialnej, konieczna jest „intensyfikacja wysiłków w kierunku poprawy zachęt do inwestowania w produkcję energii i efektywność energetyczną” a w 59 Komisja Europejska (2012), Position of the Commission Services on the Development of Partnership Agreement and Programs in Poland for the period 2014-2020, Ref. Ares (2012)1138133 - 28/09/2012. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 111 przypadku sektora transportu, zwiększenie udziału energii odnawialnej, w tym zastosowania biopaliw. WNIOSKI W niniejszym Załączniku przedstawiono zarys strategii i polityki UE w zakresie transportu miejskiego, a także ramy finansowe na okres programowania 2014-2020. Obydwa te zagadnienia mają kluczowe znaczenie dla Białegostoku, Lublina, Rzeszowa i Olsztyna, ponieważ ramy UE wyznaczają cele do realizacji i wartości docelowe, natomiast europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne ESIF zapewniają finansowanie w dużej skali, potrzebne do realizacji dużych projektów z zakresu transportu miejskiego. Nowy aspekt skupienia na obszarach funkcjonalnych rozwiązuje problem opracowania planów transportu miejskiego wykraczających poza granice miast i obejmującego obszary przyległe; jest to istotna zmiana w nowej perspektywie finansowej. Krytyczne znaczenie będzie miało zapewnienie tego, że przyszłe projekty infrastrukturalne w zakresie transportu miejskiego w czterech wymienionych polskich miastach będą się przekładać na wzrost liczby pasażerów i będą zwiększać udział modalny transportu publicznego bądź zapobiegać jego spadkowi. . W tym zakresie, pomocny i pouczający jest raport opublikowany niedawno przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ECA). Raport pokazuje, że dwie trzecie spośród projektów z zakresu transportu miejskiego współfinansowanych przez UE nie jest w pełni wykorzystywane. 60 Trybunał zbadał wyniki osiągane przez 26 projektów z zakresu transportu publicznego w 11 miastach w pięciu krajach członkowskich, w tym projekty realizowane w Krakowie i w Warszawie, w latach 2000 -2006 i 2007-2013. Jednym z wniosków było niepełne wykorzystanie,środków transportu publicznego w porównaniu z prognozowaną liczbą pasażerów. Raport twierdzi, że do niewystarczającego wykorzystania przyczyniły się: przeszacowanie potencjalnej liczby użytkowników i brak koordynacji pomiędzy typami transportu, polityka parkingowa i brak planów mobilności w miastach. W odpowiedzi udzielonej ECA przez Komisję Europejską Komisja twierdzi, że ponieważ popyt na transport publiczny jest popytem wtórnym, ze względu na siłę i charakter kryzysu finansowego, który rozpoczął się w roku 2007, prognozowany popyt na transport publiczny prawdopodobnie byłby mniejszy niż przewidywany pierwotnie. Kryzys miał także wpływ na sytuację finansową miast i prawdopodobnie na ich zdolność do utrzymania i subsydiowania usług publicznych w pierwotnie przewidywanym stopniu, co również odbiło się na wykorzystaniu transportu publicznego. To z kolei oznacza, że korzyści w zakresie między innymi zmniejszenia zanieczyszczeń i zatłoczenia również były mniejsze niż pierwotnie oczekiwano. Niepełne wykorzystanie zwiększa także obciążenie finansowe zarząd transportu miejskiego, które muszą kompensować niższe dochody z tytułu mniejszej sprzedaży biletów. Jednym z kluczowych zaleceń Raportu jest konieczność monitorowania jakości usług i poziomu zadowolenia użytkowników po rozpoczęciu eksploatacji systemu będącego przedmiotem projektu. Komisja, w swojej odpowiedzi na Raport, proponuje również aby tam, gdzie znajduje to zastosowanie, zalecać opracowanie dla większych projektów minimalnego zestawu wskaźników i 60 European Court of Auditors (2014), Special Report Effectiveness of EU-supported public urban transport projects. Dokument dostępny pod adresem: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_01/QJAB14001ENC.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 112 oprzeć wynagrodzenie operatorów transportu publicznego na osiąganych wynikach. Zapewnienie tego, że inwestycje w infrastrukturę będą się przekładać na większą liczbę pasażerów i większą satysfakcję użytkowników, przy równoczesnym zapewnieniu że miasta będą mogły sobie pozwolić na finansowanie eksploatacji i utrzymania udoskonalonych i droższych usług transportu publicznego jest ważnym celem na przyszłość. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 113 ZAŁĄCZNIK 4 CENY BILETÓW W ŚRODKACH TRANSPORTU PUBLICZNEGO Tabela 6: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Lublinie Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Bilet jednoprzejazdowy, zakupiony u kierowcy, w automacie lub przez 3.2 0.77 1.6 0.38 telefon komórkowy Bilet jednoprzejazdowy nocny 5.8 1.40 2.9 0.70 Karnet pięciu biletów jednoprzejazdowych 14 3.37 7 1.68 Bilet 30-minutowy, od przystanku początkowego do końcowego 2.8 0.67 1.4 0.34 Bilet 90-minutowy, od przystanku początkowego do końcowego 8.2 1.97 4.1 0.99 Bilet 24-godzinny, ważny przez 24 godziny od pierwszego skasowania, 13 3.13 6.5 1.56 również w nocy 30-dniowy bilet na jedną trasę, ważny od pierwszego do ostatniego dnia 62 14.92 31 7.46 miesiąca 30-dniowy bilet osobisty na dwie trasy 73 17.56 36.5 8.78 30-dniowy bilet osobisty na wszystkie trasy 84 20.21 42 10.10 30-dniowy bilet na okaziciela na wszystkie trasy 130 31.27 130 31.27 Źródło: ZTM Lublin Tabela 7: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Białymstoku Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Przejazd jednorazowy, w granicach miasta 2.8 0.67 1.4 0.34 Przejazd jednorazowy, w granicach miasta, bilet elektroniczny 2.7 0.65 1.35 0.32 Bilet czasowy, 60 minut, w granicach miasta 3.5 0.84 1.75 0.42 Bilet czasowy, 24 godziny, w granicach miasta 10.0 2.41 5.0 1.20 Przejazd jednorazowy, strefa miejska plus 3 strefy podmiejskie 10.0 2.41 5.0 1.20 Bilet miesięczny, jedna linia 70.0 16.84 35.0 8.42 Bilet miesięczny wszystkie linie 80.0 19.25 40.0 9.62 Źródło: BKM Tabela 8: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Rzeszowie Pełna cena Ulgowy PLN EUR PLN EUR Bilet Jednoprzejazdowy 2.8 0.67 1.4 0.34 Karnet biletów na 4 przejazdy 10.6 2.55 5.3 1.28 60 minut przejazdu 4 0.96 2 0.48 24 godziny przejazdów 12 2.89 6 1.44 Bilet miesięczny na jednej trasie 70 16.84 35 8.42 Miesięczny bilet sieciowy: Bilet personalizowany 98 23.58 49 11.79 250 60.14 125 30.01 Miesięczny bilet sieciowy: Bilet na okaziciela Bilet półroczny: Bilet personalizowany 199 47.87 n/d n/d Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 114 Źródło: ZTM Rzeszów Tabela 9: Wybrane typy biletów komunikacji miejskiej w Olsztynie Pełna cena Ulgowy Liczba Typ biletu przejazdów PLN EUR PLN EUR Przejazd w obrębie Olsztyna lub 2.90 0.70 1.45 0.35 1 którejkolwiek z trzech gmin Przejazd w obrębie aglomeracji, do 60 4.00 0.96 2.00 0.48 1 minut Bilet zakupiony w autobusie, przejazd w obrębie Olsztyna lub którejkolwiek z trzech 8.40 2.02 4.20 1.01 3 gmin Bilet zakupiony w autobusie, przejazd 11.40 2.74 5.70 1.37 3 przekraczający granice gmin Bilet dzienny, przejazdy w obrębie 10.00 2.41 5.00 1.20 Nieograniczona Olsztyna Przejazdy w obrębie Olsztyna w ciągu 5 42.00 10.10 21.00 5.05 Nieograniczona kolejnych dni Przejazdy weekendowe w obrębie Olsztyna 16.00 3.85 8.00 1.92 Nieograniczona Bilet miesięczny, wszystkie linie w obrębie 110.00 26.46 55.00 13.23 Nieograniczona Olsztyna Bilet miesięczny, wszystkie linie w obrębie 140.00 33.68 70.00 16.84 Nieograniczona aglomeracji Źródło: ZDZiT Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 115 ZAŁĄCZNIK 6 OCENA WYNIKÓW OSIĄGANYCH PRZEZ TRANSPORT MIEJSKI Wstęp Pomiar osiąganych wyników jest wymagany w każdego typu operacji czy usłudze. W przypadku transportu publicznego, interesariusze zainteresowani są mierzeniem szeregu różnorodnych wskaźników, jak np. wyniki operacyjne czy zapewniany poziom wygody. Ponadto, tego typu pomiary często wymagane są z wielu różnych przyczyn, jak np. zewnętrzne wymagania przy ubieganiu się o finansowanie, bądź wymagania wewnętrzne, mające na celu (a) identyfikację znaczących i potencjalnych problemów dla potrzeb dalszej analizy; (b) generowanie wkładu w proces formułowania polityki i podejmowania decyzji; (c) w przypadku inicjatyw i inwestycji w ramach priorytetów, pomiar postępu w kierunku celu; oraz (d) zapewnienie motywacji do poprawy zespołom kierowniczym i pracownikom. Pomiar osiąganych wyników może być postrzegany z czterech perspektyw:61  Klient. Badania pozwoliły na określenie dwóch obszarów najistotniejszych dla pasażerów: niezawodność usług oraz ich wygoda. Po pierwsze, transport publiczny jest brany pod uwagę jako opcja tylko wtedy kiedy jest dostępny, w aspekcie czasu i miejsca. Innymi słowy, w zależności od tego, czy usługi są dostępne blisko lokalizacji klienta i w czasie w którym klient będzie chciał podróżować, oraz tego czy klient ma możliwość dotarcia do przystanku danego środka transportu publicznego. Ponadto, klienci muszą wiedzieć, w jaki sposób korzystać z usługi, a w pożądanym czasie musi być dostępny odpowiedni potencjał przewozowy. Po drugie, klienci mogą wybrać transport publiczny jeśli jego wygoda jest konkurencyjna względem innych dostępnych możliwości przejazdu. Władze transportu miejskiego mają pełną lub częściową kontrolę nad następującymi aspektami, umożliwiającymi poprawę wygody i dogodności usług transportu publicznego: a) realizacja usług; b) czas przejazdu; c) bezpieczeństwo; d) utrzymanie.  Społeczność lokalna. Mieszkańcy mogą się obawiać kosztów i negatywnych aspektów usług transportu publicznego, takich, jak np. wysokość podatków płaconych za usługi transportu publicznego pośrednio lub bezpośrednio, puste autobusy, hałas, opary paliwa z autobusów, postrzegane marnotrawstwo w realizacji usług autobusowych itp. Mimo że zazwyczaj usługi transportu publicznego postrzegane są jako korzystne, poprawiając mobilność mieszkańców i dostępność, zmniejszając zanieczyszczenie powietrza, zatłoczenie w ruchu ulicznym i na parkingach, etc., władze transportu miejskiego łatwiej uzyskają poparcie społeczności lokalnej jeśli będą w stanie udokumentować swój sukces i zidentyfikować oraz rozwiać niektóre obawy związane z transportem publicznym.  Władze transportu miejskiego. Zarządy/agencje będą przede wszystkim zainteresowane wynikami organizacji, a uzyskane wyniki będą dla nich wskazówką odnośnie 61 http://onlinepubs.trb.org/onlinepubs/tcrp/tcrp_report_88/Guidebook.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 116 potrzebnych działań. Zarządy/agencje powinny również być świadome obaw klientów i społeczności lokalnych i stosować mierniki wyników jako sposób na rozwianie tych obaw i pozyskanie poparcia społeczności i klientów. Mierniki mogą służyć do oceny ogólnych wyników działania organizacji, wyników osiąganych przez poszczególne departamenty, poszczególnych operatorów bądź agentów obsługi klienta, a wyniki historyczne mogą służyć do analizy trendów i oceny wpływu poszczególnych polityk bądź zmian w organizacji w celu identyfikacji potrzeb organizacyjnych, potrzeb pasażerów i potrzeb społeczności lokalnej. Mierniki mogą także służyć do porównania realizacji usług przez podobne systemy transportu publicznego, a wreszcie, co ważne, do prognozowania wyników w przyszłości.  Mierniki dotyczące kierowców, pojazdów i inżynierii ruchu. Interakcje pomiędzy samochodami i autobusami odgrywają istotną rolę jeśli chodzi o jakość zapewnianych usług. Rosnące zatłoczenie może skutkować dłuższymi czasami przejazdu, mniejszą niezawodnością usług oraz potencjalnie wyższymi kosztami dla agencji transportu publicznego. Podobnie, działania podejmowane w celu podniesienia szybkości i niezawodności usług transportu publicznego mogą mieć wpływ na kierowców i pasażerów samochodów. Konieczne jest zatem skwantyfikowanie wzajemnego wpływu samochodów i autobusów. Należy także pamiętać o tym, że choć samochód z jednym pasażerem i autobus z 45 osobami mogą się opóźnić o taki sam czas z powodu zatorów w ruchu, opóźnienie doświadczane przez pasażerów w autobusie jest 45 razy większe niż w przypadku samochodu. Zasadniczo, ogólna zasada pomiaru wyników mówi, że najpierw należy określić cele, a potem wybrać mierniki ich realizacji. Główne kategorie mierników62 Mierniki wyników osiąganych przez transport publiczny można podzielić na kategorie w zależności od obszaru, którego dotyczą, oraz prawdopodobnego kręgu odbiorców. Poniżej przedstawiono osiem głównych kategorii. Agencje transportu publicznego mogą dla każdej z tych kategorii opracować dodatkowe mierniki, w zależności od stawianych celów.  Dostępność. Ten miernik dotyczy tego, gdzie i kiedy usługa jest świadczona, a także, czy ma wystarczający potencjał przewozowy by pasażerowie mogli podejmować podróże w wybranym przez siebie czasie (punkt widzenia klienta). Ma to kluczowe znaczenie dla przyciągnięcia potencjalnych pasażerów. Większość aspektów tej kategorii jest pod kontrolą agencji transportu publicznego, z ograniczeniami finansowania, personelu i zasobów kapitałowych agencji.  Realizacja usług. Ten wskaźnik obejmuje niezawodność, obsługę klientów, załadunek pasażerów, oraz osiągnięcie celów agencji (punkt widzenia klienta). Wiele mierników w obrębie tej kategorii ocenia wyniki działań będących bezpośrednio pod kontrolą agencji transportu publicznego, jak np. niezawodność świadczonych usług, komfort pasażerów, oraz ogólne zadowolenie klienta. Mierniki realizacji usług wymagają dużych ilości 62 http://www.tcrponline.org/PDFDocuments/TCRP_RRD_56.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 117 danych, które muszą być zbierane regularnie. Poniższe dwie tabele ilustrują ten pomiar w wykonaniu63. Tabela 10. Transport for London – Zrealizowane usługi rozkładowe Zrealizowane usługi rozkładowe Procent I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Prognoza na I Odchylenie od Różnica do celu poprzedniego kwartał celu poprzedniego roku roku Im wyżej tym lepiej Źródło: TfL. Weźmy jako przykład Autobusy Londyńskie; planowane i zrealizowane usługi były lepiej ukierunkowane, głównie ze względu na zmniejszenie strat przebiegu spowodowanych przez zatory ruchu, pomimo poważnego zaburzenia spowodowanego zamknięciem w mierzonym okresie Notting Hill Gate do naprawy. Tabela 11: Transport for London: Zrealizowane usługi planowe Realizacja Niezawodność Wskaźnik Jednostka I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Odchylenie od Różnica do celu poprzedniego celu poprzedniego roku roku Im niżej tym lepiej Metro: łączna liczba utraconych Miliony pasażerogodzin godzin Metro: nadmierny czas podróży Minuty London Buses: Nadmierny czas oczekiwania Minuty TLRN: poważne zaburzenie lub przerwa w świadczeniu usług Godziny Im wyżej tym lepiej DLR: punktualne kursowanie Źródło: TfL. W badanym okresie, liczba utraconych pasażerogodzin w metrze londyńskim wyniosła 4.6 mln, 21% poniżej celu na I kwartał; stanowi to poprawę o 30% w stosunku do tego samego kwartału poprzedniego roku. Nadmierny czas podróży w metrze wyniósł średnio 4.84 minut, czyli o 30 sekund lepiej niż przewidywał cel. Nadmierny czas oczekiwania na autobus był zgodny z celem, 63 http://www.tfl.gov.uk/cdn/static/cms/documents/Board-20130925-Part-1-Item06-Q1-OFR-IP- Reports.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 118 pomimo zamknięcia Notting Hill Gate, które spowodowało poważne zaburzenie usług. Punktualność kolejki Docklands Light Railway (DLR) w I kwartale była powyżej celu na wszystkich trasach, dając rekordowy wynik 99.5%, który jest o 2.5% lepszy od celu, a o 1.4% lepszy od tego samego kwartału poprzedniego roku. Wyniki osiągnięte podczas Maratonu Londyńskiego były ogromnym sukcesem – przewieziono 340000 pasażerów a liczba autobusów, które odjechały punktualnie sięgnęła 99.7%.  Bezpieczeństwo— prawdopodobieństwo wypadku (bezpieczeństwo ruchu drogowego) lub tego, że pasażer padnie ofiarą przestępstwa (bezpieczeństwo osobiste) podczas przejazdu środkami transportu publicznego (perspektywa klienta). W wielu przypad kach, postrzeganie bezpieczeństwa przez klientów jest równie ważne jak faktyczne warunki; w poznaniu percepcji klientów może pomóc ankieta satysfakcji klientów. Poniżej, we Tabelach 12 i 13 przedstawiono dwa aspekty tego miernika, pochodzące odpowiednio z Transport for London i New York City Transit. Oprócz ankiet satysfakcji klientów w celu zapoznania się z tym, jak postrzegają oni osobiste i komunikacyjne bezpieczeństwo środków transportu publicznego, Transport for London również rejestruje i publikuje liczbę zgłoszonych przestępstw popełnionych w sieci transportu publicznego. W Załączniku 5 przedstawiono przykładowy kwestionariusz zadowolenia klienta. Tabela 12: Transport of London: Mierniki bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego w oparciu o dane o przestępczości i wypadkach Bezpieczeństwo osobiste i komunikacyjne Wskaźnik Jednostka I kwartał 2013/14 Pełny rok 2013/14 Faktyczne Odchylenie od Różnica do Odchylenie Różnica do celu poprzedniego od celu poprzedniego roku roku Im niżej tym lepiej Metro i DLR: wykryte Miliony przestępstwa pasażeroprze- jazdów London Buses: wykryte Miliony przestępstwa pasażeroprze- jazdów Metro / LR: częstotliwośc Poważne wypadków z poważnymi obrażenia na obrażeniami ciała mln godz. Źródło: TfL. Wskaźnik przestępczości na milion przejazdów w autobusach londyńskich, metrze londyńskim i sieci DLR w mierzonym okresie był lepszy niż planowany i lepszy niż w tym samym okresie poprzedniego roku. Policja transportowa (British Transport Police, BTP), która odpowiada za patrolowanie sieci metra i DLR, wprowadziła dodatkowe środki w celu zahamowania wzrostu liczby kradzieży, odnotowanego w 2012/13 r.; środki które zaczynają obecnie przynosić skutki obejmowały między innymi tzw. Operację Magnum - przenoszenie funkcjonariuszy do obszarów o szczególnie wzmożonej aktywności złodziei, nową kampanię ograniczenia przestępczości i wzrostu świadomości, a także ukierunkowane działania policji przeciwko zorganizowanym siatkom złodziei. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 119 W przypadku New York City Transit, postrzeganie przez klientów bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego podczas korzystania z systemu transportu publicznego zostało zmierzone poprzez ankietę zadowolenia klientów. Jak pokazano w Tabeli 13, w 2012 r. 84% spośród 1829 ankietowanych pasażerów było zadowolonych z ogólnego stanu bezpieczeństwa w autobusach New York City Transit, a 32% spośród nich było bardzo zadowolonych. Tabela 13: New York City Transit – mierniki bezpieczeństwa osobistego i komunikacyjnego w oparciu o ankietę satysfakcji klientów64 RAZEM ZADOWOLENI Bardzo zadowolo Zadowolo ny ny LOKALNE USŁUGI AUTOBUSOWE OGÓŁEM LOKALNE USŁUGI AUTOBUSOWE OGÓŁEM NA NAJCZĘŚCIEJ UŻYWANEJ TRASIE OGÓLNA DOSTĘPNOŚĆ USŁUG Częstotliwość kursowania Jak długo trzeba czekać na autobus OGÓLNA NIEZAWODNOŚĆ USŁUG Utrzymanie autobusów, tak, by się nie psuły i nie powodowały opóźnień Przewidywalność czasu przejazdu Jak szybko można dojechać w pożądane miejsce lokalnym autobusem OGÓLNE BEZPIECZEŃSTWO W AUTOBUSIE Bezpieczeństwo drogowe w autobusie Bezpieczeństwo osobiste w autobusie OGÓLNA INFORMACJA I KOMUNIKACJA ODNOŚNIE LOKALNYCH USŁUG AUTOBUSOWYCH Wiedza, jak daleko jest następny autobus Słyszalność komunikatów w autobusie Użyteczność komunikatów w autobusie Źródło: New York City Transit.  Utrzymanie i budowa— ocena skuteczności programu utrzymania w agencji, a także wpływ projektów budowy na klientów (punkt widzenia klienta i agencji). Takie mierniki będą odzwierciedlać jakość programu utrzymaniowego agencji, jakość pojazdów, oraz wpływ na ogólną jakość usług postrzeganą przez klientów.  Ekonomika—Mierniki z tej kategorii oceniają realizację usług transportu publicznego z perspektywy biznesowej, mierząc takie wskaźniki jak efektywność wykorzystania zasobów agencji, efektywność świadczonych usług z uwzględnieniem ograniczeń, na ile efektywnie zaspokajany jest popyt i jak dobrze administrowana jest agencja (punkt widzenia agencji i społeczności lokalnej). 64 http://web.mta.info/mta/news/books/docs/2012LocalBus_CSS.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 120  Społeczność—mierniki wpływu systemów komunikacji miejskiej na poszczególne osoby i na społeczność lokalną jako całość (punkt widzenia społeczności, agencji i kierowcy/pojazdu), takie jak mobilność, dostępność, cena, oraz poziom zanieczyszczeń. Mierniki w tej kategorii mogą również służyć do identyfikowania obszarów, które mogą prowadzić do zwiększenia liczby pasażerów oraz do oceny dystrybucji usług transportu publicznego.  Potencjał przewozowy—zdolność jednostek transportowych do przemieszczania pojazdów i ludzi (punkt widzenia społeczności i kierowcy/pojazdu). Jeśli popyt wśród pasażerów jest bliski maksymalnej pojemności systemu lub ją przekracza, najprawdopodobniej wpłynie to na jakość usług świadczonych przez system, ponieważ zwykle rośnie wtedy czas oczekiwania a spada niezawodność.  Czas przejazdu—jak długo trwa podróż środkami komunikacji miejskiej (a) sama w sobie, (b) w porównaniu z innym typem transportu, lub (c) w porównaniu z wartością idealną (punkt widzenia kierowcy/pojazdu i klienta). Takie mierniki są użyteczne dla potrzeb wykazania wpływu zatorów w ruchu na rozkładowe czasy przejazdu, a także dla określenia, kiedy mogą być potrzebne dodatkowe autobusy do utrzymania płynności, identyfikacji potrzeby bardziej bezpośredniego połączenia pomiędzy dwoma punktami; jeśli przejazd trwa zbyt długo, zwłaszcza w porównaniu do czasu przejazdu samochodem, usługi transportu publicznego stają się mniej atrakcyjne dla potencjalnych pasażerów. Etapy opracowania programu pomiaru osiąganych wyników W tej sekcji przedstawiamy, w jaki sposób władze transportu publicznego mogą opracować programy oceny osiąganych wyników lub poprawić istniejące. Prezentowane tu informacje zostały zaczerpnięte z kompleksowego przeglądu literatury przedmiotu, badana przeprowadzonego wśród ponad 20 systemów transportu publicznego, oraz z doświadczenia członków zespołu z pracy z różnymi systemami transportu w Stanach Zjednoczonych65. Proces tworzenia lub udoskonalania programu pomiaru osiąganych wyników składa się z ośmiu głównych kroków, jak przedstawiono na Rys. 3 poniżej. Należy pamiętać, że żaden z etapów procesu nie powinien być realizowany w izolacji od innych, ponieważ wdrożenie i aktualizacja programu pomiaru wyników to proces iteracyjny. 65 http://onlinepubs.trb.org/onlinepubs/tcrp/tcrp_report_88/Guidebook.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 121 Rys. 13: Ogólne podejście do opracowania programu pomiaru osiąganych wyników Zdefiniowanie celów i celów szczegółowych Pozyskanie poparcia kierownictwa Identyfikacja użytkowników, interesariuszy i ograniczeń szczegółowych Wybór i uzgodnienie mierników Testy i realizacja programu Monitorowanie wyników i sprawozdawczość Włączenie wyników w proces podejmowania decyzji przez agencję Przegląd i aktualizacja programu Źródło: TRB. Istnieje wiele bardzo zróżnicowanych zasobów i technik zbierania danych. Choć zbieranie danych ręcznie jest bardzo pracochłonne i czasem może ograniczać wielkość próby z uwagi na koszt, oraz prawdopodobieństwo wystąpienia błędu podczas zbierania lub transkrypcji danych, wiele zarządów transportu miejskiego nadal zbiera dane o liczbie pasażerów, pracy przewozowej i niezawodności w ten właśnie sposób. W ostatnich latach rośnie jednak wykorzystanie automatycznych systemów zbierania danych (Automated Data Collection System, ADCS), takich jak automatyczny pobór opłaty (Automatic Fare Collection, AFC), karta inteligentna - smart card, automatyczna lokalizacja pojazdów (Automatic Vehicle Location, AVL), które generują nowe dane odnośnie transportu, które mogą być przez usługodawców użyte do szeregu różnych zastosowań. Na przykład karta inteligentna zapisuje wszystkie transakcje, jakich dokonuje jej posiadacz podczas przejazdu środkami komunikacji miejskiej. AVL może w czasie rzeczywistym śledzić lokalizację autobusów wyposażonych w ten system, a w związku z tym dane można wykorzystać dla potrzeb dyspozycji, informacji o przyjeździe autobusu prezentowanej w czasie realnym, bądź też Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 122 ułatwienia szybkiego reagowania na nagłe sytuacje. System może też służyć do zbierania i przechowywania danych o czasie przyjazdu i odjazdu autobusu z określonego przystanku. Dane z systemu AVL mogą być wykorzystane do analizy prawidłowości w zakresie czasu oczekiwania na przystankach, różnic w czasie przejazdu w różnych dniach, o różnych porach lub w przypadku różnych operatorów, punktualności oraz zachowania odstępu pomiędzy autobusami. Choć systemy ADCS zwykle projektowane są tak, by obsługiwać konkretne funkcje agencji, uzyskane dane można wykorzystać w celach daleko wykraczających poza pierwotnie planowany zakres. Niedawno przeprowadzono badania w zakresie potencjalnych korzyści z zastosowania s ystemów ADCS dla potrzeb planowania transportu publicznego, w szczególności wykorzystania archiwalnych danych ADCS do stworzenia macierzy punktów początkowych i końcowych przejazdów, w celu oceny efektywności realizacji usług w porównaniu z planowaniem usł ug. Przykład zastosowania danych z kart inteligentnych i AVL dla potrzeb panowania sieci autobusowej jest przedstawiony w Załączniku 6. Zarządzanie danymi – dane zebrane w ramach programu oceny wyników muszą być zorganizowane dla potrzeb analizy, sprawozdawczości i archiwizacji. Stopień skomplikowania potrzebnego systemu będzie zależał od ilości zebranych danych, która z kolei zależy od wielkości agencji oraz liczby i typu zbieranych mierników. Na przykład, dla potrzeb systemów wiejskich i małych systemów miejskich może wystarczyć zwykły arkusz kalkulacyjny, podczas gdy średni system będzie najprawdopodobniej wymagał bardziej złożonej bazy danych. Większe systemy mogą potrzebować systemu zarządzania informacją, w celu integracji danych zbieranych i utrzymywanych przez różne departamenty agencji. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 123 ZAŁĄCZNIK 7 PRZYKŁADOWE KWESTIONARIUSZE OCENY SATYSFAKCJI KLIENTA Pytania wstępne 1. Czy Pan/i lub członek Państwa rodziny jest pracownikiem spółki transportu publicznego (autobusy/metro)? (jeśli tak, należy podziękować respondentowi i nie kontynuować ankiety; jeśli nie, należy kontynuować). 1. Ile razy w tygodniu, wliczając weekend, średnio korzysta Pan/i ze środków komunikacji miejskiej? Proszę liczyć przejazd w jedną stronę jako jeden przejazd, a podróż tam i z powrotem jako dwa przejazdy (jeśli liczba przejazdów jest większa niż 1, należy przejść do kwestionariusza zadowolenia klienta; jeśli wynosi 0, należy podziękować i zakończyć ankietę). Podstawowe informacje o pasażerze 1. Czy jest Pan/i: 1) mieszkańcem tego terenu; 2) z innego miasta, tutaj tymczasowo na studiach lub w pracy; 3) z innego miasta, tutaj w celu turystyki biznesowej 2. Od ilu lat regularnie korzysta Pan/i z metra/autobusów: # lat. 3. Proszę podać grupę wiekową: 1) 15-19 lat; 2) 20-24 lata; 3) 25-34 lata; 4) 35-44 lata; 5) 45-54 lata; 6) 55-64 lata; 7) 65 lat lub więcej 4. Proszę podać nazwę swojego osiedla lub kod pocztowy 5. Płeć: 1) kobieta; 2) mężczyzna 6. Liczba samochodów i/lub motocykli w posiadaniu rodziny: 1) 0, 2)1, 3)2 lub więcej Podstawowe informacje o przejazdach 1. Cel podróży: 1) praca; 2) szkoła; 3) dom; 4) biznes; 5) zakupy; 6) rozrywka; 7) wizyta u przyjaciół; 8) szpital; 9) turysta; 10) inny cel (proszę podać jaki) 2. Liczba przesiadek: ile razy musi się Pan/i przesiadać podczas typowego przejazdu komunikacją miejską?: 1) ani razu; 2) raz; 3) dwa razy; 4) trzy razy; 5) cztery razy; 6) pięć lub więcej; 7) nie jestem pewny Czas przejazdu w godzinach dziennych 3. O jakiej porze najczęściej korzysta Pan/i z komunikacji miejskiej: 1) bez określonej pory; 2) tylko w godzinach szczytu; 3) w godzinach szczytu i o innych porach; 4) tylko poza godzinami szczytu 4. Kiedy zazwyczaj korzysta Pan/i z komunikacji miejskiej poza godzinami szczytu, (dni robocze w ciągu dnia/wieczór lub weekend: 1) dni robocze w ciągu dnia; 2) dni robocze wieczorem; 3) weekend; 4) nie jestem pewny/a Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 124 Płatność 5. Jak zazwyczaj opłaca Pan/i przejazd: 1) kartą inteligentną; 2) bilet miesięczny; 3) gotówka; 4) inaczej (proszę podać jak) Czy można wygodnie zakupić bilety lub bilety okresowe, bądź też zasilić kartę inteligentną? Jeśli nie, czemu? 1) Jest to niedogodne (zbyt mało punktów obsługi), 2) automaty często są zepsute, 3) Bilety w systemie pre-paid są zbyt drogie System transportowy 1. Jakość kierowców Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) kierowcy są kompetentni w zakresie 1 2 3 4 5 6 świadczonych usług 2) kierowcy zwykle czekają na 1 2 3 4 5 6 pasażerów jeśli widzą osoby biegnące w stronę autobusu 3) kierowcy zwykle czekają aż wszyscy 1 2 3 4 5 6 pasażerowie usiądą zanim ruszą z przystanku 4) kierowcy prowadzą swoje pojazdy w 1 2 3 4 5 6 sposób bezpieczny 2. Pojazdy Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) autobus nigdy nie jest zbyt zatłoczony 1 2 3 4 5 6 2) siedzenia są wygodne 1 2 3 4 5 6 3) temperatura jest zazwyczaj 1 2 3 4 5 6 komfortowa, nawet latem 4) z zewnątrz wóz jest atrakcyjny, dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymany i czysty 5) wnętrze jest atrakcyjne, dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymane i czyste 6) łatwo jest wsiąść i wysiąść z autobusu 1 2 3 4 5 6 3. Przystanki/stacje Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) Przystanki/stacje są wyraźnie 1 2 3 4 5 6 oznakowane 2) Przystanki/stacje są czyste i dobrze 1 2 3 4 5 6 utrzymane 3) Przystanki/stacje zwykle wyposażone 1 2 3 4 5 6 są w atrakcyjną, dobrze utrzymaną wiatę dla ochrony przed deszczem i wiatrem 4) Przystanki/stacje są zwykle 1 2 3 4 5 6 rozmieszczone w akceptowalnej odległości do przejścia od punktu początkowego i końcowego mojego przejazdu 5) autobus zatrzymywał się zbyt często 1 2 3 4 5 6 (za dużo przystanków) 6) Czuję się bezpiecznie (w aspekcie 1 2 3 4 5 6 przestępczości i wypadków) idąc do/z przystanku autobusowego Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 125 7) Czuję się bezpiecznie przechodząc 1 2 3 4 5 6 przez ulicę aby dojść do przystanku autobusowego 8) Czuję się bezpiecznie czekając na 1 2 3 4 5 6 stacji przed 18.00 9) Czuję się bezpiecznie czekając na 1 2 3 4 5 6 stacji po 18.00 10) na przystankach dostępne są 1 2 3 4 5 6 informacje ułatwiające korzystanie z autobusów 11) istnieją dogodne możliwości 1 2 3 4 5 6 przesiadki pomiędzy autobusami i metrem 4. Jakość usług Zdecydowanie Częściowo Częściowo Zdecydowanie Odmowa Nie się zgadzam się się nie się nie odpowiedzi dotyczy zgadzam zgadzam zgadzam 1) autobus/metro zwykle przyjeżdża 1 2 3 4 5 6 punktualnie 2) autobus /metro nie jest zatłoczone 1 2 3 4 5 6 3) czas oczekiwania jest do przyjęcia 1 2 3 4 5 6 4) struktura tras jest bezpośrednia i 1 2 3 4 5 6 efektywna 5) usługa warta jest swojej ceny 1 2 3 4 5 6 6) czas dostępności usług w dni robocze i 1 2 3 4 5 6 weekendy jest do przyjęcia 7) czas przejazdu pomiędzy punktem 1 2 3 4 5 6 początkowym i końcowym jest do przyjęcia Źródło: Bank Światowy. Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 126 ZAŁĄCZNIK 8 SZACOWANIE PUNKTÓW POCZĄTKOWYCH I KOŃCOWYCH PRZEJAZDÓW I ZWIĄZANE Z NIMI ANALIZY Wstęp Londyn dysponuje jedną z największych sieci autobusowych na świecie; codziennie przewożonych jest ponad 6 mln pasażerów na 700 trasach. Co pięć do siedmiu lat, Transport for London (TfL) przeprowadza badanie punktów początkowych i końcowych przejazdów autobusowych (Bus passenger Origin and Destination Survey, BODS) dla każdej z tras autobusowych. Badanie dostarcza szczegółowych informacji odnośnie wzorców przejazdów pasażerskich, w tym liczby osób wsiadających i wysiadających na każdym przystanku, celów podróży, punktów wsiadania i wysiadania dla każdego przejazdu, a także tego, jak pasażerowie dostają się do punktu w którym wsiadają do autobusu i od punktu, w którym wysiądą z autobusu do miejsca przeznaczenia. System kart inteligentnych Oyster został wprowadzony w Londynie przez TfL (Transport for London) w grudniu 2003 r. jako nowe medium biletowe. Obecnie karta akceptowana jest w metrze, autobusach i kolejce Docklands Light Railway (DLR), Tramlink, oraz stacjach National Rail w Londynie (z wyłączeniem autobusów regionalnych wjeżdżających do Londynu).66 Karty Oyster są niezwykle popularne wśród pasażerów i do dnia dzisiejszego osiągnęły penetrację rynku na poziomie ponad 85%. Dane z karty Oyster są łatwo dostępne, dostarczają dane oparte na dużej próbie, oraz potencjalnie dają widok całej sieci transportowej nie zaś tylko obraz jednego typu transportu. Ponadto, wykorzystanie danych z karty Oyster umożliwia połączenie segmentów przejazdów z przesiadkami i określenie przepływów OD w sieci. Proces może być powtarzany codziennie, w celu oceny zróżnicowania przejazdów i uzyskania bardziej precyzyjnych prognoz odnośnie liczby pasażerów w określonych dniach tygodnia czy porach roku. Jest to łatwiejszy i bardziej niezawodny sposób na pozyskanie bardziej szczegółowych informacji o zachowaniach pasażerów niż dane pochodzące z ankiet, co może nawet pomóc agencjom transportu publicznego poprawić efektywność usług i zmniejszyć koszty. iBus to wart 117 mln GBP system AVL (Automatic Vehicle Location) i system radiowy, który ma na celu pomoc London Bus Services Limited realizację bardziej niezawodnych i bardziej spójnych usług autobusowych 67 . Pierwsze urządzenia zainstalowano w marcu 2007 r., a rozmieszczenie ich w całym systemie ukończono w kwietniu 2009 r. Dane z systemu iBus zawierają informację o trasie i liczbie przejazdów, jak też kierunku każdego z przejazdów, a co najważniejsza, zawierają unikalny identyfikator przystanku i rejestrują czas odjazdu z każdego z przystanków. 66 Karta Oyster nie jest akceptowana w autobusach regionalnych przyjeżdżających do Londynu, pomimo chęci TFL i powszechnej popularności karty 67 Hardy, N. (2009), iBus benefits realization workstream: Method & progress to date. 16th ITS World Congress and Exhibition, Sztokholm, Szwecja Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 127 Metodologia Podstawowym założeniem jest to, że dla każdego pasażera korzystającego z karty Oyster i autobusu wyposażonego w iBus powinno się dać określić przystanek, na którym wsiada. Dla danego przejazdu na danej trasie, wykorzystywane jest oznaczenie czasu (w tym daty) pobrania opłaty z karty Oyster w celu przeszukania zbioru danych iBus i ustalenia identyfikatora wozu i przystanku początkowego. Następnie, tam gdzie to możliwe, dla potrzeb ustalenia przystanku końcowego przejazdu wykorzystywana jest informacja o przystanku początkowym następnego przejazdu tego samego pasażera. Pierwszym etapem tego procesu jest ustalenie przystanku początkowego poprzez dopasowanie transakcji kartą podczas wsiadania do autobusu z danymi AVL. Następnie stosowana jest metodologia łańcucha przejazdów, tak, by wywnioskować przystanek końcowy przejazdu każdego z pasażerów. Wnioski odnośnie przystanków końcowych oparte są na metodzie łańcucha przejazdów i opierają się na założeniach zaproponowanych przez Zhao et al. (2007), Cui (2006), Trepanier et al. (2007), oraz Barry et al. (2008)68. Proces zaczyna się od sprawdzenia, czy transakcja opłaty za przejazd dokonywana kartą Oyster jest jedyną transakcją dokonaną tą kartą w ciągu danego dnia. Jeśli tak, nie ma możliwości zastosowania metody łańcucha przejazdów a tym samym nie można wywnioskować przystanku końcowego. Jeśli nie, sprawdza się, czy transakcja opłaty za przejazd jest ostatnią transakcją dokonaną w danym dniu. Jeśli nie, stosowana jest metodologia łańcucha przejazdów przez 1) ustalenie, czy następna transakcja tą samą kartą została dokonana w autobusie czy w metrze; 2) jeśli następna transakcja również została dokonana w autobusie, algorytm przechodzi do zasady „następny przejazd” z podprocedurą tablicy identyfikacji autobusu; 3) jeśli następna transakcja dokonana jest w metrze lub na kolei, przechodzi do zasady „następny przejazd” z podprocedurą tablicy identyfikacji środka transportu szynowego. Jeśli badana opłata za przejazd jest ostatnią transakcją dokonaną danego dania tą kartą, pi erwsza transakcja dnia traktowana jest jako następująca natychmiast po danym segmencie przejazdu, tak, by można było zastosować zasadę „następnego przejazdu” i wywnioskować punkt końcowy ostatniego segmentu przejazdu. Tablica identyfikacji wspomniana powyżej to definiuje na badanej trasie autobusu przystanki, które są położone najbliżej przystanku początkowego następnej transakcji. Podprocedury dla autobusów i kolei są co prawda podobne, ale dane dotyczące środków transportu szynowego i autobusów przechowywane są w dwóch różnych plikach GIS, a tablice identyfikacji generowane są osobno. Zasada „następnego przejazdu” jest w istocie tym samym co założenie 2) podane w przeglądzie literatury, czyli założeniem, ze pasażer rozpoczyna następny segment przejazdu na przystanku, który znajduje się blisko (w odległości możliwej do przejścia, np. najwyżej 1 km) przystanku końcowego poprzedniego segmentu przejazdu. 68 Barry, J., R. Freimer, and H. Slavin (2008), Using Entry-Only Automatic Fare Collection Data to Estimate Linked Transit Trips in New York City. Transportation Research Board 2008 Annual Meeting CD-ROM, Washington, D.C.; Cui, A. (2006), Bus Passenger Origin-Destination Matrix Estimation Using Automated Data Collection Systems. MS Thesis, Massachusetts Institute of Technology, Cambridge; Trepanier, M., N. Tranchant, and R. Chapleau (2007), Individual Trip Destination Estimation in a Transit Smart Card Automated Fare Collection System . Journal of Intelligent Transportation Systems: Technology, Planning and Operations 11(1): 1-14; and Zhao, J., A. Rahbee, and N. H. M. Wilson (2007), Estimating a Rail Passenger Trip Origin-Destination Matrix Using Automatic Data Collection Systems, Computer-Aided Civil and Infrastructure Engineering 22(5): 376-387 Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 128 Zastosowanie do planowania sieci autobusowej  Zróżnicowanie profilu dziennego przepływu/pracy przewozowej. Profile dziennego przepływu/pracy przewozowej to standardowe diagramy pokazujące aktywność pasażerów (wsiadanie i wysiadanie) oraz prace przewozową (bądź przepływ w odniesieniu do przystanku lub segmentu w przypadku kilku przejazdów) na wybranej trasie z określeniem kierunku. Umożliwia to planistom identyfikację lokalizacji i wartości szczytowego obciążenia, jak też niewykorzystanych w pełni segmentów trasy. Przedstawiono tutaj trasę W4 w Londynie podczas szczytu porannego (7:00 do 9:30) jako przykład tego, jak zmienia się dzienny profil pracy przewozowej/przepływu w ciągu pięciu kolejnych dni roboczych. Poniżej, na Rys. 14 przedstawiono, jak znaczne może być zróżnicowanie profilu przepływu/pracy przewozowej, zwłaszcza jeśli chodzi o szczytowe obciążenia, nawet w obrębie tego samego tygodnia. Rys. 14: Zmienność dziennego przepływu/obciążenia na trasie W4 podczas szczytu porannego Przepływ/obciążenie w szczycie porannym BODS Oyster – czwartek – dzień pomiaru Oyster – poniedziałek Oyster – wtorek Dystans na trasie (metry) Kierunek północny 69 Źródło: Wei Wang et al.  Analiza czasu potrzebnego na przesiadki. Przesiadki bardzo wpływają na atrakcyjność transportu publicznego. Zmniejszenie stopnia uciążliwości związanego z przesiadkami jest krytycznym elementem planowania transportu publicznego. Poprawa poziomu usług w węzłach przesiadkowych poprawia jakość całego systemu usług transportu publicznego. Zarówno praktycy jak i badacze najwięcej uwagi zwracają na początkowy 69 Wei Wang, John P. Attanucci, Nigel H.M. Wilson. (2011), Bus Passenger Origin-Destination Estimation and Related Analyses Using Automated Data Collection Systems. Journal of Public Transportation, Volume 14, No. 4, 2011. Dokument dostępny pod adresem: http://www.nctr.usf.edu/wp-content/uploads/2011/12/JPT14.4.pdf Mobilność miejska w Białymstoku : Kierunki rozwoju 129 czas oczekiwania i na sam przejazd, ponieważ w oczywisty sposób wpływają one na liczbę pasażerów, natomiast mniej uwagi poświęcono jak dotąd przesiadkom pomiędzy segmentami tego samego przejazdu (Guo i Wilson, 2010). Niemniej jednak, skrócenie czasu przebywania poza środkiem transportu może sprawić, że transport publiczny stanie się bardziej atrakcyjny, co w wyniku przyniesie zwiększenie liczby pasażerów. Dla potrzeb niniejszego badania, lokalizacje przystanków końcowych poszczególnych segmentów przejazdu wnioskowane są z danych archiwalnych ADCS. Również, ponieważ dane z iBus AVL dają informacje odnośnie obserwowanego czasu odjazdu każdego z autobusów na każdym przystanku, poprzez dopasowanie wywnioskowanych lokalizacji przystanków wysiadkowych do danych iBus AVL, można oszacować czas wyjścia z autobusu dla każdego przejazdu danego pasażera. Dzięki temu, można bardziej szczegółowo wyliczyć czas potrzebny na przesiadkę, jako różnicę pomiędzy mome ntem rozpoczęcia następnego przejazdu a czasem zakończenia poprzedniego przejazdu. Na Rys. 15, wielkość każdej z kropek wskazuje liczbę przesiadających się pasażerów, a kolor planowany czas oczekiwania na następny środek komunikacji. Przez porównanie mediany czasu przesiadki z planowym czasem oczekiwania na następny środek komunikacji (legenda po prawej podaje numery możliwych tras przesiadkowych), można dokładniej ocenić doświadczenie pasażera przesiadającego się z autobusu do autobusu. Na przykład, kropki pod czerwoną ukośną linią wskazują, że te trasy zapewniają dobre (a przynajmniej lepsze niż przypadkowe) połączenia przesiadkowe, natomiast kropki nad czerwoną linia sugerują, że te trasy (P13 i 356) zapewniają gorsze połączenia przesiadkowe. W ten sposób, można wprowadzić ukierunkowane zmiany koordynujące rozkłady jazdy. Rys.15: Relacja pomiędzy planowym czasem oczekiwania na przesiadkę a czasem przesiadki Mediana czasu przesiadki (w minutach) Planowy czas oczekiwania na przesiadkę (w minutach) Źródło: Wang, Attanucci and Wilson, Journal of Public Transport, Volume 14, No. 4, 2011. Dokument dostępny pod adresem http://www.nctr.usf.edu/wp-content/uploads/2011/12/JPT14.4.pdf