70283 Reasentamiento preventivo de poblaciones en riesgo de desastre Experiencias de América Latina Elena Correa (Comp.) Reasentamiento preventivo de poblaciones en riesgo de desastre Experiencias de América Latina Reasentamiento preventivo de poblaciones en riesgo de desastre Experiencias de América Latina Copyright © 2011 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Región de América Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org. Todos los derechos reservados Primera edición en español: mayo de 2011 Esta obra fue publicada también en inglés por el Banco Mundial y el Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR) con el título Preventive resettlement for populations at risk of disaster: experiences from Latin America. El Banco Mundial, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Argentina), la Secretaria Municipal de Habitacao, Prefeitura do Municipio de Sao Paulo (Brasil), la Caja de Vivienda Popular de Bogotá (Colombia) y la Presidencia de la República (Guatemala) no aceptan responsabi- lidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Argentina), la Secretaria Municipal de Habitacao, Prefeitura do Municipio de Sao Paulo (Brasil), la Caja de Vivienda Popular de Bogotá (Colombia) y la Presidencia de la República (Guatemala) no garantizan la exactitud de la información incluida en esta publicación y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Argentina), la Secretaria Municipal de Habitacao, Prefeitura do Municipio de Sao Paulo (Brasil), la Caja de Vivienda Popular de Bogotá (Colombia) y la Presidencia de la República (Guatemala), juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que repre- sentan, al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Argentina), la Secretaria Municipal de Habitacao, Prefeitura do Municipio de Sao Paulo (Brasil), la Caja de Vivienda Popular de Bogotá (Colombia) y la Presidencia de la República (Guatemala). Derechos y permisos El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, teléfono 978-750-8400, fax 978-750-4470, http://www.copyright.com/. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al número de fax referido. Impreso y hecho en Washington D.C. / 2011 Banco Mundial y GFDRR Edición general: Marcela Giraldo Diseño gráfico y portada: Mauricio González Fotografía de la portada: Archivos de Caja de Vivienda Popular de Bogotá (Colombia), Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Argentina), Secretaria Municipal de Habitacao, Prefeitura do Municipio de Sao Paulo (Brasil). Colaboración especial: Bernarda Pérez, Diana Pizarro, Paivi Koskinen-Lewis, Elizabeth Acul Reasentamiento preventivo de poblaciones en riesgo de desastre: Experiencias de América Latina / Haris Sanahuja… [et al.]; comp. Elena Correa. – Washington : Banco Mundial : GFDRR, 2011. 224 p. : il. 333.31091724/R47 1. Reasentamiento preventivo – Argentina – Caso de estudio. – 2. Reasentamiento preventivo – Brasil – Caso de estudio. -- 3. Reasentamiento preventivo – Colombia – Caso de estudio. – 4. Reasentamiento preventivo –Guatemala – Caso de estudio. – 5. Argentina – Reasentamiento preventivo – Caso de estudio. – 6. Brasil – Reasentamiento preventivo – Caso de estudio. – 7. Colombia – Reasentamiento preventivo – Caso de estudio. – 8. Guatemala – Reasentamiento preventivo – Caso de estudio. – I. Sanahuja, Haris, coaut. – II. Zelmeister, Ignacio, coaut. -- III. Pérez, Rómulo, coaut. – IV. Scombatti, Marilia, coaut. – V. Marques, Ronaldo, coaut. – VI. Poveda Gómez, Narzha, coaut. – VII. Aguirre Cantero, Eduardo, coaut. – VIII. Carmona, Sergio Iván, coaut. – IX. Correa, Elena, comp. 2 Contenido Presentación 13 Introducción 15 Capítulo 1 19 El riesgo de desastres y sus manifestaciones en América Latina y el Caribe Haris Sanahuja 1. Patrones y tendencias globales en la ocurrencia e impacto de desastres 22 1.1 El impacto de los desastres 24 1.2 La distribución diferencial del riesgo 26 1.3 El riesgo intensivo y extensivo 27 1.4 Un clima cambiante 28 2. Patrones y tendencias en el riesgo de desastres en AméricaLatina y el Caribe 28 2.1 Tendencias en la ocurrencia e impacto de desastres 29 2.2 Tendencias en el impactode desastres 30 2.3 La configuración del riesgo de desastres en la región 33 2.4 La vulnerabilidad y los impulsores del riesgo 34 2.5 El ámbito urbano y la construcción de vulnerabilidades 35 2.6 El ámbito rural y la construcción de vulnerabilidades 36 2.7 Gobernabilidad y vulnerabilidad institucional 37 3. Marcos institucionales y estrategias para la reducción del riesgo de desastres en el ámbito global 38 3.1 La evolución de reducción de riesgo 38 3.2 Los diferentes enfoques de la gestión del riesgo y sus herramientas 41 3.3 Desafíos para la reducción del riesgo 42 Referencias bibliográficas 44 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas 50 3 Reasentamiento pReventivo de poblaciones en Riesgo de desastRe ExPERIEnCIAs dE AMéRICA LAtInA Capítulo 2 53 Reasentamiento de población como medida de reducción de riesgo de desastres Estudios de caso Elena Correa 1. Reasentamiento como medida de gestión de riesgo 55 2. Los beneficios del reasentamiento preventivo 55 3. Estudios de caso 56 3.1 Objetivos 58 3.2 Alcance de los estudios de caso 59 3.3 Metodología 59 Capítulo 3 61 Argentina Respuesta a inundaciones recurrentes: Programa de autoconstrucción asistida de viviendas Rómulo Pérez Ignacio Zelmeister A. Contexto de país y gestión de riesgo 63 1. Población y urbanización 63 2. Disparidades regionales 64 3. Desastres socionaturales 64 4. Gestión de riesgos de desastres 67 B. Estudio de caso: reasentamiento de habitantes en zonas de riesgo hídrico 71 1. Los subprogramas de vivienda (sPv) 71 2. Entidades participantes 71 3. Autoconstrucción asistida: la estrategia elegida 72 4. Programa de protección contra las inundaciones (PPi) 73 5. Resultados 80 6. Lecciones aprendidas 84 7. Evaluaciones externas 85 Referencias bibliográficas 87 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas 90 4 ContEnIdo Capítulo 4 93 Brasil Un cambio en la calidad de vida de los habitantes de áreas en riesgo Ronaldo Marques Marilia Scombatti A. Contexto de país y gestión de riesgo 95 1. Urbanización y disparidades regionales 95 2. Desastres socionaturales 96 3. Gestión de riesgos 99 B. Ciudad de sao Paulo, gestión de riesgos 100 1. Prevención y control de riesgos 100 C. Estudio de caso Procav II 103 1. Objetivos 103 2. Componentes 104 3. Organización institucional 105 4. Perfil de la población 106 5. Modalidades de reasentamiento 106 6. Gestión social 109 7. Presupuesto y costos de reasentamiento 111 8. Resultados y evaluación 112 9. Lecciones aprendidas 113 Referencias bibliográficas 117 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas 118 Capítulo 5 119 Colombia Nueva Esperanza. Una experiencia de reasentamiento con enfoque de gestión de riesgo y ordenamiento territorial Narzha Poveda Gómez A. Contexto país y gestión de riesgos 121 1. Población 121 2. Gestión de riesgos 122 3. sistema nacional de atención y prevención de desastres 123 4. incorporación de la gestión de la prevención de riesgo en la planificación del desarrollo 124 5. Financiamiento de la gestión de riesgo 125 5 Reasentamiento pReventivo de poblaciones en Riesgo de desastRe ExPERIEnCIAs dE AMéRICA LAtInA 6. El reasentamiento de población: una estrategia para la prevención y reducción del riesgo 125 B. Bogotá distrito Capital 126 1. Crecimiento poblacional y ocupación del territorio 127 2. Principales amenazas 127 3. La gestión de riesgos y el sistema distrital de prevención y atención de emergencias de Bogotá 127 4. Fuentes de financiación 130 5. Reasentamiento de población 130 C. Estudio de caso: reasentamiento de nueva Esperanza 132 1. Estudios para definir la intervención 133 2. Formulación del plan de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo sostenible de la zona de Nueva Esperanza 133 3. Programa de reasentamiento 134 4. impactos ante el desplazamiento 138 5. Organización institucional 139 6. Criterios de elegibilidad 140 7. Fases del proceso de reasentamiento 140 8. Proceso de recuperación y restauración de predios en alto riesgo 148 9. Fase de posreasentamiento 148 10. Costos 149 11. Principales retos 149 12. Lecciones aprendidas 151 Bibliografía 152 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas 156 Capítulo 6 159 Guatemala La primera ciudad Tz´utujil del siglo XXi Eduardo Aguirre Cantero A. Contexto de país y gestión de riesgo 161 1. Población, diversidad cultural y exclusión 161 2. Amenazas, vulnerabilidad y riesgos 162 3. Desastres socionaturales 163 4. Gestión de riesgo 163 6 ContEnIdo B. Estudio de caso: Panabaj y t’zanchaj - reconstrucción con transformación 167 1. Tormenta stan y sus consecuencias en el país 167 2. Principales retos 168 3. Reconstrucción con transformación 168 4. Consecuencias de la Tormenta stan en Panajab y T’zanchaj 172 5. Reacción espontánea de las comunidades ante el desastre 173 6. Reacción de las instituciones y reubicación temporal de las familias 173 7. Un primer esfuerzo de reasentamiento sin planeación adecuada 174 8. Reorientación y planeación del proceso de reasentamiento 175 9. Articulación del plan de reconstrucción con el plan estratégico territorial 175 10. Organización institucional 176 11. Participación de las comunidades, autoridades y organizaciones tradicionales 178 12. Construcción de confianza 178 13. selección del sitio para el reasentamiento y compra de terrenos 180 14. El reasentamiento Chuk Muk: patrimonio recuperado 181 15. Estudio de impacto ambiental del nuevo sitio 181 16. Características del nuevo asentamiento 182 17. Presupuesto 184 18. Programación y duración del reasentamiento 185 19. Adjudicación y titulación de las viviendas 185 20. Capacitación técnica, generación de empleo e ingresos 185 21. Estado actual del proceso 186 22. Lecciones aprendidas 186 Referencias bibliográficas 189 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas 191 Capítulo 7 193 Análisis comparativo de los casos de los países Sergio Iván Carmona Elena Correa 1. Urbanización, riesgo y vulnerabilidad 195 2. Gestión de riesgo de desastres 196 3. Reasentamiento como medida de prevención de desastre 197 4. Reasentamiento como proceso multidimensional 198 5. Planificación del reasentamiento 200 6. soluciones habitacionales 200 7. Pago de la solución habitacional 202 7 Reasentamiento pReventivo de poblaciones en Riesgo de desastRe ExPERIEnCIAs dE AMéRICA LAtInA 8. Titularidad de las viviendas 202 9. Estudio de impacto ambiental del reasentamiento 202 10. El paso de la informalidad a la formalidad 202 11. Restablecimiento de acceso a servicios sociales 202 12. Restablecimiento de ingresos 203 13. Monitoreo de amenaza y planes de contingencia 203 14. Participación de las comunidades 204 15. Fuentes de financiación 205 16. Participación del sector privado 206 17. Control de zonas recuperadas 206 17. Transparencia y rendimiento de cuentas 207 Glosario técnico 209 1. El riesgo de desastre: componentes básicos 209 2. Desastres y sus consecuencias 211 3. La organización y planificación global e integral de la intervención 213 4. Medición y análisis de riesgo en la sociedad 214 5. Causas y procesos de construcción de riesgo en la sociedad 216 6. La intervención en el riesgo y desastre: componentes y aspectos particulares 217 7. Los procesos sociales, la autoprotección y el riesgo 220 sumario de autores y colaboradores 221 Haris sanahuja 221 Elena Correa 221 Rómulo Pérez 222 ignacio Zelmeister 222 Ronaldo Marques Margini 222 Marilia scombatti 222 Narzha Poveda Gómez 223 Eduardo Aguirre Cantero 223 sergio iván Carmona Maya (1962- 2009) 224 8 �ndice de gráficos, cuadros, diagramas, mapas y tablas Gráficos  América Latina y el Caribe Gráfico 1.1 ocurrencia de desastres de origen geológico e hidroletereológico 22 Gráfico 1.2 ocurrencia de desastres por tipo de amenaza 23 Gráfico 1.3 número de afectados por década en relación con la población promedio 24 Gráfico 1.4 porcentaje de muertes, por tipo de amenaza 25 Gráfico 1.5 porcentaje de afectados, por tipo de amenaza 25 Gráfico 1.6 porcentaje de pérdidas económicas, por tipo de amenaza 26 Gráfico 1.7 ocurrencia de desastres en américa latina y el caribe por tipo de amenaza 29 Gráfico 1.8 porcentaje de muertos, por tipo de amenazas en américa latina y el caribe 31 Gráfico 1.9 porcentaje de afectados, por tipo de amenaza en américa latina y el caribe 32 Gráfico 1.10 porcentaje pérdidas económicas, por tipo de amenaza en américa latina y el caribe 33 Gráfico 1.11 presiones que resultan en desastres – modelo de presión y liberación (paR) 34 Gráfico 1.12 tendencias de urbanización en américa latina y el caribe 35  Argentina Gráfico 3.1 porcentaje de la población urbana y rural 64 Gráfico 3.2 metodología de trabajo 75 Gráfico 3.3 viviendas construidas por provincia 82 Gráfico 3.4 montos invertidos por provincia ppi 82  Brasil Gráfico 4.1 porcentaje de la población urbana y rural 96  Colombia Gráfico 5.1 población rural y urbana en colombia 122 Gráfico 5.2 distribución porcentual de eventos naturales en colombia de 1998 a 2008 123  Guatemala Gráfico 6.1 porcentaje de la población urbana y rural 162 9 Reasentamiento pReventivo de poblaciones en Riesgo de desastRe ExPERIEnCIAs dE AMéRICA LAtInA Cuadros  América Latina y el Caribe Cuadro 1.1 ocurrencia de desastres por década por tipo de amenaza (1970-2009) 23 Cuadro 1.2 ocurrencia de desastres por década y tipo de amenaza en américa latina y el caribe (1970 -2000) 30 Cuadro 1.3 los diez desastres más letales para américa latina y el caribe 1970-2009 31  Argentina Cuadro 3.1 población urbana, rural y nbi por regiones, 2001 65 Cuadro 3.2 principales inundaciones en las provincias de la cuenca de la plata y pérdidas asociadas – 1982-1998 66 Cuadro 3.3 programas de reducción de riesgo hídrico y subprogramas de vivienda 70 Cuadro 3.4 número de viviendas construidas en cada subprograma 71  Brasil Cuadro 4.1 número de desastres naturales 97 Cuadro 4.2 número de municipios con zonas de riesgo 97 Cuadro 4.3 número de municipios con sistemas de drenaje ineficientes 98 Cuadro 4.4 evolución de la población residente en favelas en sao paulo 100 Cuadro 4.5 número de familias reasentadas en el programa de canalización de arroyos 104 Cuadro 4.6 presupuesto conjuntos habitacionales 111  Colombia Cuadro 5.1 afectaciones en los cinco eventos de desastre natural extremos en colombia 124 Cuadro 5.2 valor de los avalúos de las viviendas en alto riesgo no mitigable 137 Cuadro 5.3 alternativas habitacionales elegidas por los hogares 146  Guatemala Cuadro 6.1 Registro de eventos naturales de gran impacto 164 Cuadro 6.2 presupuesto plan de reconstrucción municipio santiago atitlán 184 Diagramas  América Latina y el Caribe Diagrama 1.1 marco de acción de Hyogo para 2005-2015 40  Argentina Diagrama 3.1 circuito administrativo de los vouchers 81  Colombia Diagrama 5.1 organigrama del snpad 128  Guatemala Diagrama 6.1 coordinadora nacional para la Reducción de desastres (conred) 166 10 �ndICE GRáfICos, CuAdRos, dIAGRAMAs, MAPAs y tABLAs Mapas  Argentina Mapa 3.1 división política, administrativa y regiones 63 Mapa 3.2 densidades poblacionales por división política 66 Mapa 3.3 mapa de áreas proclives a sufrir inundaciones 66  Brasil Mapa 4.1 división política, administrativa y regiones 95 Mapa 4.2 �rea de sequía en el nordeste del brasil 98 Mapa 4.3 �reas de riesgo de inundación, municipio de sao paulo 101 Mapa 4.4 localización de obras procav ii, sao paulo 105  Colombia Mapa 5.1 división político, administrativa y regiones naturales 121 Mapa 5.2 localidades de bogotá d.c. 126 Mapa 5.3 Zonas del país donde se reasentaron las familias 145 Mapa 5.4 localidades de bogotá donde se reasentaron las familias 145  Guatemala Mapa 6.1 división política de la República de guatemala 161 Mapa 6.2 localización del departamento de sololá y municipio de santiago atitlan 170 Planos  Guatemala Plano 6.1 localización reasentamiento chuk muk 182 Tablas  América Latina y el Caribe Tabla 1.1 indicadores de la reducción de los factores subyacentes de riesgo 41  Reasentamiento de población Tabla 2.1 ahorros comparativos entre reasentamientos preventivos y reconstrucción posdesastre 57  Argentina Tabla 3.1 convenios y responsabilidades de las partes intervinientes 74  Brasil Tabla 4.1 Resultados del procav ii 112  Colombia Tabla 5.1 instrumentos para la gestión del riesgo 129 Tabla 5.2 participación de las entidades del distrito por estrategias, programas y proyectos 135 Tabla 5.3 tipología de vivienda 136 Tabla 5.4 caracterización de los impactos socioculturales del reasentamiento 138 Tabla 5.5 Responsabilidades institucionales en el proceso de reasentamiento 139 Tabla 5.6 costos totales 149 Tabla 5.6 problemas encontrados y soluciones 150  Guatemala Tabla 6.1 plan nacional de reconstrucción, componentes y ejes 169 Tabla 6.2 instituciones que participaron en el proceso 177 11 Presentación de todas las regiones de países en desarrollo, américa latina y el caribe es la que tiene un mayor porcentaje de urbanización con el 80% de sus habitantes viviendo en ciudades y es la segunda región del mundo que enfrenta más desastres naturales después de asia. los terremotos en Haití y chile al iniciar el año 2010 y las fuertes inundacio- nes en brasil, colombia y venezuela, al finalizar el mismo año, son ejemplos recientes de la vasta ola de desastres naturales que ha afectado esta región y que han cobrado la vida de más de 500.000 personas en los últimos cuarenta años y dejado alrededor de 170 millones de damnificados. Han sido precisamente los grandes desastres los que han llevado a los gobier- nos a producir cambios legislativos e institucionales relacionados con la gestión de riesgo. después del terremoto en méxico y la erupción del volcán nevado del Ruiz en colombia ambos en 1985, la agenda de la gestión de riesgo dejó de contemplar solamente la atención de la emergencia para dar importancia a la reducción de riesgos de desastres y a incorporar este tema en las agendas políticas y de planificación del desarrollo. entre las diferentes medidas que se han desarrollado para la reducción de riesgo de desastres se encuentra, de manera incipiente, el reasentamiento preventivo de poblaciones en riesgo. esta publicación recoge unos estudios de caso que ilustran la manera innovadora cómo se ha desarrollado esta medida en algunos países y muestran también diferentes alternativas de reasentamiento de población, lo que permite comparar las ventajas y desven- tajas de cada una de ellas. la sistematización de estas experiencias presenta además la organización institucional, la sensibilización a las comunidades, las fuentes de financiación y el control de las áreas recuperadas que brindan lecciones importantes para futuras intervenciones. 13 Reasentamiento pReventivo de poblaciones en Riesgo de desastRe ExPERIEnCIAs dE AMéRICA LAtInA esta publicación da a conocer estas experiencias, las cuales pueden servir de guía a otros países que estén desarrollando estrategias de reducción de riesgo, y acompaña el Manual de reasentamiento para reducción de riesgo de desas- tres para ilustrar su aplicación. Cyprian fisiy francis Ghesquiere director coordinador Regional departamento desarrollo social gestión de Riesgo de desastre banco mundial américa latina y el caribe banco mundial 14 Introducción el reasentamiento como medida de prevención de desastres se ha empezado a aplicar en algunos países de américa latina en las últimas décadas. la relevan- cia que puede tener esta medida en el contexto de un mundo con incremento en desastres naturales y el riesgo intensivo que genera la urbanización no pla- nificada en países en desarrollo, amerita el conocimiento y divulgación de estas experiencias, siendo la principal motivación que llevó a la elaboración de los estudios que se presentan en esta publicación. en el primer capítulo se hace un análisis global de los patrones y tendencias en la ocurrencia de desastres y sus impactos, para luego enfocarse en américa latina y el caribe y en la descripción de los principales factores y procesos que están generando una vulnerabilidad creciente al impacto de amenazas natu- rales en esta región. las estadísticas que se exponen sobre la ocurrencia de desastres, en particular su impacto creciente en muertes, pérdidas económicas y de medios de subsistencia, sirven de referencia para sustentar la importancia creciente que tiene la reducción del riesgo de desastres en las agendas políticas en el contexto internacional y regional. el capítulo finaliza con una descripción de los marcos estratégicos para reducción de riesgos de desastres y el desarro- llo institucional que se está dando en la región. el segundo capítulo se refiere al reasentamiento como medida de reducción de riesgo y presenta los objetivos y metodología con los cuales se llevaron a cabo los estudios de caso seleccionados. los cuatro capítulos siguientes abordan los resultados de cada uno de los casos estudiados: argentina, brasil, colombia y guatemala. en estos países, ya sea por los impactos de grandes desastres como los que han enfrentado colombia y guatemala, o por los eventos recurrentes como son las inundaciones en argentina y brasil, se han formulado planes para la reducción del riesgo de desastres que han incluido el reasentamiento preventivo de población. 15 Reasentamiento pReventivo de poblaciones en Riesgo de desastRe ExPERIEnCIAs dE AMéRICA LAtInA cada caso describe en forma breve el contexto del país y de la zona de estudio, la distribución geográfica de la población, las principales amenazas naturales a las que se encuentran expuestos, los desastres que han enfrentado y el modelo de gestión de riesgos, incluyendo los programas de reducción de riesgos de cada país. el estudio de caso de argentina muestra los resultados en la implementación del subprograma de vivienda, componente no estructural del programa de protección contra las inundaciones, el cual se desarrolló en 120 localidades de siete provincias del país, de 1997 a 2006. este subprograma forma parte de una estrategia adoptada y puesta en marcha desde 1993 por el país para la reducción del riesgo hídrico que aún continúa, en la cual se han reasentado 11.911 familias. este caso es un ejemplo de reasentamiento basado en la cons- trucción habitacional mediante la autoconstrucción asistida y ayuda mutua, lo mismo que implicó el trabajo descentralizado y participativo entre la nación, las provincias, los gobiernos locales, los beneficiarios y los proveedores de materiales de construcción. el reasentamiento expuesto en el estudio de caso de brasil se llevó a cabo en desarrollo de la segunda etapa del programa de canalización de arroyos (procav ii, por su sigla en portugués) de sao paulo, correspondiente al periodo 1995 a 2007, el cual forma parte de una serie de intervenciones para controlar las inundaciones en esta ciudad que se vienen ejecutando desde las últimas dos décadas. en la ejecución de procav ii, cerca de 5.137 familias fueron rea- sentadas, las que se suman a las 2.585 reasentadas durante la primera etapa. este caso ilustra la combinación de diferentes alternativas habitacionales para el reasentamiento de la población, entre las que estaban los edificios en gran- des conjuntos residenciales, viviendas nuevas construidas en espacios fuera de riesgo dentro del mismo barrio, el intercambio de viviendas entre familias, cuyas construcciones estaban en riesgo con otras que no lo estaban, pero pre- ferían trasladarse a los conjuntos habitacionales y la indemnización en dinero. en el estudio de caso de colombia, el reasentamiento de 1.074 familias llevado a cabo en bogotá, forma parte de un plan de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo sostenible de la zona en alto riesgo nueva esperanza, el cual se inició en 2005, y con tres componentes: recuperación ambiental y territo- rial, fortalecimiento de la organización social y participación comunitaria, y reasentamiento de población. este caso ilustra el papel de la coordinación institucional que demanda un enfoque integral de reasentamiento, así como 16 IntRoduCCIón las diferentes alternativas habitacionales que se pusieron en marcha, la cons- trucción de viviendas nuevas, alianzas con constructores privados y organiza- ciones populares de vivienda, y la adquisición de las unidades habitacionales en el mercado con apoyo técnico, legal y social de la entidad responsable del programa. el enfoque de reasentamiento en el caso de guatemala se concretó en la política de reconstrucción con transformación formulada por el gobierno a raíz del desastre causado por la tormenta stan en el año 2005, en la que la aplicación del enfoque integral de gestión de riesgo durante la reconstrucción llevó a que se incluyera el reasentamiento preventivo de familias en riesgo. el estudio de caso ilustra la experiencia desarrollada en los cantones panabaj y tzanchaj, del municipio santiago atitlán, departamento de sololá, donde se han venido reasentando 915 hogares desde 2007. esta experiencia es muy rica en términos de participación, inclusión de la dimensión cultural, negociación intercultural, compromiso institucional, prácticas novedosas en el diseño urba- nístico y de viviendas, y logros en relación con la construcción de confianza en el estado y el fortalecimiento del tejido social. cada estudio de caso presenta experiencias replicables, las mismas que se detallan desde el acercamiento a la población en riesgo hasta el restableci- miento de sus condiciones de vida en el nuevo lugar de vivienda. los ejemplos presentados extraen lecciones aprendidas, instrumentos metodológicos y de gestión para futuros procesos, que ilustran aciertos y desaciertos en cuanto al reasentamiento como medida de reducción de riesgo de desastre. el análisis de estas experiencias también suscita varios interrogantes que no pudieron ser respondidos en estos estudios, pero que pueden generar futuras investi- gaciones para mejorar el conocimiento y las prácticas en el reasentamiento de poblaciones. los textos de los estudios de caso aquí publicados corresponden a resúmenes de documentos técnicos preparados por los diferentes consultores. en algunos casos el contenido fue ajustado para fines del resumen. los documentos téc- nicos están a disposición de los interesados. se espera que esta publicación brinde elementos útiles para el diseño y ejecu- ción de programas de reasentamiento dentro de estrategias integrales de ges- tión de riesgo, tanto para instituciones y gobiernos, como para profesionales involucrados en estos temas y las propias comunidades. 17 Capítulo 1 El riesgo de desastres y sus manifestaciones en América Latina y el Caribe Haris Sanahuja El riesgo de desastres y sus manifestaciones en América Latina y el Caribe Los desastres son el producto y la manifestación niveles de desarrollo humano y degradación concreta del encuentro en un momento y un es- ambiental, como los que prevalecen en Haití, pacio determinados de un fenómeno natural de explican en gran medida que en niveles similares cierta intensidad –la amenaza– y de la población de exposición a una misma amenaza, los daños susceptible a su impacto. La ocurrencia de fenó- esperados en este país sean significativamente menos naturales, como una erupción volcánica o mayores a los que se espera en otros estados ca- el desarrollo de una tormenta tropical, no pueden ribeños. Por otro lado, niveles más desarrollados entenderse como amenazas si no se ubican en un en preparativos para desastres explican en mu- contexto socioeconómico y ambiental donde su chos casos los bajos impactos de estos mismos ocurrencia puede originar daños o afectaciones fenómenos en países como Cuba y Jamaica1. a la sociedad. De la misma manera, ese contexto socioeconómico y ambiental influye en el grado De allí que la probabilidad de un desastre y la de susceptibilidad al daño –vulnerabilidad– de magnitud de su impacto se definen por medio la amenaza en cuestión. Si una misma amenaza de la interacción entre dos factores –la amenaza natural de cierta intensidad afecta dos territorios y la vulnerabilidad– que se integran en el con- con contextos socioeconómicos y ambientales cepto de “riesgo�. En ese sentido los desastres diferentes, el grado del daño de las sociedades muestran dónde, cómo y para quiénes el riesgo expuestas dependerá de las características dife- de desastres se traduce en daños y pérdidas renciales de esos contextos. concretas. El análisis de la distribución espacial y temporal de la ocurrencia y de sus impactos Por ejemplo, la región del Caribe con su diversi- brinda una información muy importante para la dad de estados insulares y sus temporadas anua- evaluación del riesgo. La distribución geográfica les de tormentas tropicales ofrece un escenario y la magnitud de los impactos revelados por adecuado para analizar el impacto de una misma estos eventos no solo permiten dimensionar el amenaza al pasar por distintos territorios. El daño problema y abogar por su tratamiento en las diferencial que dejan las tormentas tropicales al agendas políticas, sino también identificar ten- pasar por las distintas islas está relacionado con dencias y priorizar acciones en el amplio campo su vulnerabilidad diferencial. Por un lado, bajos de la reducción de riesgos de desastres. 1 Para explorar los vínculos entre impacto de desastres y niveles de desarrollo humano ver Bureau for Crisis Prevention and Recovery- United Nations Development Programme (BCPR- UNDP, 2004). 21 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA 1. Patrones y tendencias globales centros científicos de monitoreo de los mismos, en la ocurrencia e impacto de la tendencia en aumento se confirma en las últi- desastres mas cuatro décadas, periodo para el cual existe ya una sistematización de la captura de estas es- En el ámbito global, existen datos sobre la ocu- tadísticas por parte de Em-Dat y otras bases de rrencia y el impacto de desastres desde comienzos datos internacionales, como las de las compañías del siglo xx, gracias a las estadísticas capturadas y reaseguradoras munich Re y Swiss Re. sistematizadas en la base de datos Em-Dat (Emer- gency Events Data Base, por su sigla en inglés)2. El número de desastres registrados en Em-Dat Las estadísticas muestran un aumento creciente asociados a amenazas naturales4 se ha duplicado en el número de desastres desencadenados por en la década de 2000 a 2009 si se compara con la ocurrencia de amenazas naturales registrados la de 1980 a 1989. al tomar como referencia en todo el planeta (gráfico 1.1)3. solo las amenazas geológicas e hidrometeoroló- gicas, se puede apreciar una clara tendencia en Si bien se puede argumentar que el incremento aumento del promedio anual de ocurrencias de en las cifras del número de desastres previo la desastres, con un incremento de 257 anuales re- década de 1970 se debe a una mejora gradual gistrados para la década de 1990, a 382 anuales en el registro de estos eventos y al desarrollo de en la que acaba de terminar. Gráfico 1.1 Ocurrencia de desastres de origen geológico e hidrometereólogico FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. 2 La Em-Dat fue iniciada en 1988 por el Centro de investigación en Epidemiología de los Desastres (CRED) con el apoyo de office of US Foreign Disaster assistance (oFDa de Usaid). Contiene datos mundiales sobre ocurrencia e impacto de desastres naturales y tecnológicos reportados desde 1900 hasta la actualidad (www.cred.be). 3 El gráfico 1.1 incluye solo desastres asociados con amenazas hidrometeorológicas y geológicas. Se han excluido del análisis las amenazas biológicas (como epidemias e infestaciones de insectos) por escapar al alcance de esta publicación. 4 Em-Dat distingue entre desastres asociados con amenazas naturales (desastres naturales) y desastres tecnológicos. Entre los naturales se incluyen tres tipos según el origen de las amenazas geológicas (terremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos de origen tectónico y tsunamis), hidrometeorológicas (inundaciones, sequías, tormentas, temperaturas extremas, incendios forestales y deslizamientos de origen hídrico) y las biológicas (epidemias e infestaciones de insectos). 22 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE Ocurrencia de desastres En el gráfico 1.2 se ilustra la distribución del Gráfico 1.2 por tipo de amenaza número de desastres para el periodo 1970 a 2009, y se puede apreciar que la tendencia as- cendente del número total de desastres está, en gran medida, relacionada con la ocurrencia de aquellos de origen hidrometeorológico, mien- tras que los de origen geológico se mantienen en frecuencias más constantes en el transcurso del periodo. Si se observan las últimas cuatro décadas, y se analiza el tipo de desastre según su origen, es evidente el dominio de aquellos asociados con amenazas de origen hidrometeo- rológico, que contribuyen con más del 75% del FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international total reportado para ese periodo. Disaster Database en: www.emdat.be. Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. El cuadro 1.1 presenta el número de desastres por décadas para el periodo 1970 a 2009, con el detalle de las distintas amenazas de origen geoló- sostenido más rápido que el resto. En el caso de gico e hidrometeorológico. Se puede ver que las las inundaciones, su ocurrencia se ha incremen- inundaciones y las tormentas están asociadas con tado seis veces con relación a la década de 1970; un gran porcentaje del total de desastres regis- y en el caso de las tormentas se ha triplicado. En trado para el periodo, y muestran un incremento general, para la última década se registró un pro- Ocurrencia mundial de desastres por década y tipo de amenaza Cuadro 1.1 (1970-2009) AMENAZAS 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 Total Origen Tipo Terremotos (sismicidad) 101 196 267 290 854 Movimiento en masa Geológico 2 17 16 4 39 (tectónico) Erupciones volcánicas 23 32 52 60 167 Subtotal  126 245 335 354 1 060 Movimiento en masa 53 101 145 150 449 Incendios 26 60 103 142 331 Inundaciones 263 525 865 1 729 3 382 Hidrometeorológico Sequía 65 126 137 170 498 Temperatura extrema 15 38 92 220 365 Tormentas 291 559 899 1 055 2 804 Subtotal 713 1 409 2 241 3 466 7 829 Total   839 1 654 2 576 3 820 8 889 FuEntE: Em-Dat: the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. 23 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA medio anual de 344 desastres relacionados con superiores a los 1,8 mil millones de dólares. La amenazas hidrometeorológicas, en comparación población afectada por este tipo de eventos se ha con 224 anuales en la década de 1990. incrementado, no solo en términos absolutos en cada década sino también relativos, en relación 1.1 El impacto de los desastres con la población promedio mundial por década, como se observa en el gráfico 1.35. La ocurrencia de desastres y la representación relativa de las distintas amenazas naturales solo El gráfico 1.4 se refiere al porcentaje de muertos brindan una primera dimensión parcial para por tipo de amenaza para el mismo periodo, en comenzar a entender los patrones del riesgo de el que 36% estuvo directamente asociado con la desastres. Cuando se suma al análisis el impacto ocurrencia de terremotos, seguido en orden de de los desastres en términos humanos y econó- importancia por las tormentas (27%), las sequías micos se revela un patrón diferente que permite (23%) y las inundaciones (8%). un acercamiento a las tendencias del riesgo de desastres y sus patrones de distribución espacial. Entre los desastres más letales de la última déca- da se encuentran en 2004 el tsunami del océano De acuerdo con los registros de Em-Dat, en las �ndico, que dejó un saldo de 226.408 muertos; el últimas cuatro décadas (1970-2009) casi 8.900 Ciclón Nargis en 2008 en myanmar, con 138.366 desastres asociados con amenazas geológicas e muertos, y ese mismo año en China, el terremoto hidrometeorológicas causaron la muerte a tres de Sichuan con 87.476 muertos. La ola de calor millones de personas y afectaron a seis mil mi- que afectó a Europa en 2003 dejó 72.210 muer- llones, con un costo en pérdidas económicas tos6. El comienzo de esta década ha tenido a número de afectados por década en relación Gráfico 1.3 con la población promedio FuEntE: datos demográficos US Census Bureau, Population Division en: http://www.census.gov/ipc/www/idb/region.php 5 Los valores de población graficados para cada década surgen del cálculo de la población promedio para cada diez años. Los valores graficados del número de damnificados corresponden a los del acumulado de esa variable para la década en cuestión. 6 En “2009 Disasters in Numbers� United Nations. international Strategy for Disaster Reduction (UNiSDR ) [recuperado de] www. unisdr.org 24 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE américa Latina y el Caribe como el escenario de total. En la última década, de los dos mil millones un nuevo megadesastre, con el enorme impacto de personas afectadas por amenazas naturales, del terremoto en Puerto Príncipe (Haití), donde se las inundaciones, las sequías y las tormentas (en estima que 230.000 personas perdieron la vida y ese orden) estuvieron relacionadas con más del más de dos millones han sido afectadas. 95% de los damnificados por desastres. No obstante la mortalidad asociada con de- En cuanto a las pérdidas económicas, el análisis sastres está dominada por los terremotos; un para las cuatro últimas décadas señala que las tor- gran porcentaje de las personas afectadas por mentas y las inundaciones por sí solas representan amenazas naturales está relacionado con la ocu- el 65% de las estimadas para ese periodo, mientras rrencia de eventos climáticos como inundaciones que los terremotos están directamente relaciona- y tormentas. dos con el 25% de estas pérdidas (gráfico 1.6). El gráfico 1.5 muestra la distribución porcentual El análisis de las tendencias en pérdidas econó- por tipo de amenaza de los afectados por desas- micas por desastres naturales todavía enfrenta tres de origen geológico e hidrometeorológico en muchos desafíos metodológicos, relacionados las últimas cuatro décadas, con la alta represen- con la cobertura, procesamiento y estandariza- tación de las inundaciones, con más de la mitad ción de estos datos7. No obstante, una de las ten- del total de afectados, y las sequías, con 32% del dencias que parece consolidarse en el transcurso porcentaje de muertes, porcentaje de afectados, Gráfico 1.4 Gráfico 1.5 por tipo de amenaza por tipo de amenaza (1970-2009) (1970-2009) FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. Disaster Database en: www.emdat.be. Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. 7 Si bien el comportamiento de las pérdidas absolutas en el ámbito global registra un aumento exponencial desde la década de 1970, cuando se ajustan a la inflación y se expresan como porcentaje del pbi global, los incrementos pueden ser mucho menos significativos (informe “Evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres“, gaR, 2009: 55). 25 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA porcentaje de pérdidas Gráfico 1.6 de la última década y que se relaciona con el económicas, por tipo de amenaza crecimiento urbano global, es la creciente acu- mulación de activos económicos en los grandes núcleos de población de países en desarrollo. muchas de estas aglomeraciones urbanas están situadas en áreas más proclives a amenazas hi- drometeorológicas o que son geológicamente inestables. En la medida en que las poblaciones se concentran y la actividad económica en estos centros crece a una velocidad mayor, la exposi- ción a las amenazas de los activos económicos aumenta de un modo significativo8. 1.2 La distribución diferencial del riesgo FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. Si bien la distribución de las amenazas no dis- Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. tingue entre países más o menos desarrollados, el impacto de las mismas es mucho más bajo en términos de mortalidad y damnificados en los países con niveles de desarrollo humano superio- res a los que muestran los países en desarrollo. Japón y Filipinas proporcionan un buen ejemplo para comparar países con niveles similares de exposición a ciclones tropicales, pero con un riesgo de mortalidad diferencial, que se puede relacionar con los diferentes niveles de desarrollo humano alcanzado en ambos países (el iDH de Japón es 0,953 en comparación con el 0,771 de Filipinas)9. En este país, con una población de 16 millones de habitantes, la probabilidad anual de muertes por ciclones es casi 17 veces más alta a la de Japón, con una población expuesta de 22,5 millones10. 8 teherán y Estambul, por ejemplo, proclives a padecer terremotos, han experimentado un crecimiento urbano y económico más rápido al de sus respectivos países en su conjunto (gaR, 2009: 56). 9 La medición de los niveles de progreso de desarrollo humano en los países se basa en el índice de desarrollo humano (iDH) que publica el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en forma anual. El iDH mide el promedio de avance en tres dimensiones básicas del desarrollo humano: vida larga y saludable, conocimientos y nivel de vida digno (ver más en iDH www.pnud.org). 10 Ejemplo incluido en el gaR (2009) y UNiSDR (2009: 8). 26 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE Por su parte, las pérdidas económicas absolutas elevados números de personas afectadas y daños son más altas en los países más desarrollados, a viviendas e infraestructuras locales, pero sin ge- pero cuando son evaluadas en forma relativa nerar las altas cifras de mortalidad o destrucción con respecto a su riqueza total, son también de bienes económicos. menores a las pérdidas económicas relativas en los países en desarrollo. De la misma manera, Las pérdidas por desastres documentadas en en el caso de pequeños países insulares, como el contexto internacional se concentran en su Santa Lucía, el desarrollo económico puede sufrir mayoría en un reducido número de eventos de un retroceso de décadas debido al impacto de baja frecuencia. Entre enero de 1975 y octubre desastres, mientras que en países como Estados de 2008, Em-Dat registró 8.866 eventos que Unidos, con altos niveles de ingreso, los impac- provocaron la muerte de 2.283.767 personas tos son menos perceptibles aún en el caso de (excluyendo las epidemias). De estas, 1.786.084 desastres de la magnitud como al asociado con fallecieron en 23 megadesastres, principalmente el paso del huracán Katrina, que arrojó pérdidas en países en desarrollo, es decir, el 72,5% de la económicas del orden de 125.000 millones de mortalidad ocurrió en el 0,26% de los eventos dólares en 200511. registrados. Durante el mismo periodo, las pérdi- das económicas contabilizadas ascendieron a 1,5 1.3 El riesgo intensivo mil millones de dólares. Los 25 megadesastres y extensivo para este periodo representan únicamente el 0,28% de los eventos, pero engloban el 40% El informe de �Evaluación global sobre la re- de las pérdidas que corresponden en su mayoría ducción del riesgo de desastres“ (gaR, 2009)12 a países desarrollados. El riesgo intensivo está introduce la distinción entre riesgo intensivo y asociado con este patrón para la mortalidad y riesgo extensivo, que se fundamenta en la con- las pérdidas económicas, en las que existe una centración diferencial en espacio y tiempo de las fuerte concentración geográfica asociada con pérdidas de desastres. El riesgo intensivo se re- una cifra muy reducida de eventos. fiere a la exposición de grandes concentraciones de personas y activos económicos vulnerables a a diferencia del riesgo intensivo, en el que la amenazas de alta intensidad, que revela en gran mortalidad y las pérdidas económicas son las medida la mortalidad y las pérdidas económicas variables de impacto más representativas, existen directas de los desastres, con una fuerte concen- grandes zonas expuestas a pérdidas de baja in- tración geográfica. tensidad pero más frecuentes, y que se vinculan con otros tipos de impactos como el número ele- Por su parte, el riesgo extensivo se refiere a la ex- vado de personas afectadas y daños a viviendas posición de poblaciones dispersas a amenazas de e infraestructuras locales. Por ejemplo, el 93% de baja o moderada intensidad pero más frecuentes, los informes locales sobre pérdidas en los países que se manifiesta por lo general en la forma de que evaluó el gaR (global assessment Report on 11 ver un análisis más detallado en gaR (2009: 57-60). 12 El informe fue coordinado por la Secretaría de la EiRD (UNiSDR ), en colaboración con el PNUD, el Banco mundial, el Programa de Naciones Unidas para el medio ambiente (PNUma ), la organización meteorológica mundial (omm), la organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), el Provention Consortium, el instituto geotécnico de Noruega y otras entidades asociadas con el sistema de la EiRD. 27 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA Disaster Risk Reduction, por su sigla en inglés) cu- mente la temperatura superficial del mar (iPPC, bren únicamente el 16% de la mortalidad, pero 2007). Cualquier incremento en la intensidad de el 51% de los daños causados a viviendas. los ciclones aumentará en forma considerable las desigualdades en la distribución del riesgo El gaR señala que las pérdidas de baja inten- de desastres. El gaR 2009 presenta un ejemplo sidad, pero muy extendidas, representan un ilustrativo: la simulación de riesgo de pérdidas componente significativo, aunque poco recono- económicas estima que el 1,9% del producto cido, del impacto y los costos de los desastres, interno bruto (PiB) de madagascar se encuentra y que las manifestaciones extensivas del riesgo expuesto cada año a riesgos por ciclones de cate- reflejan en mayor medida los actuales patrones goría 3, comparado con solo el 0,09% del PiB de de riesgo, caracterizados por una tendencia en Japón; si estos ciclones pasaran a ser tormentas alza de la exposición de personas y activos en de categoría 4, estaría en riesgo el 3,2% del PiB los niveles locales, y que al estar vinculadas con de ese país, pero únicamente el 0,16% del de fenómenos meteorológicos, es probable que se Japón (gaR, 2009, capítulo 2: 57). magnifiquen por el cambio climático. De hecho, un 97% de los informes locales sobre pérdidas En función de la concentración y distribución desi- están relacionados con eventos climáticos, y el gual del riesgo que se describió en esta sección, número de pérdidas, asociado con inundaciones se puede plantear que en un contexto de cambio y lluvias intensas, aumenta más que para cual- climático se amplificarán las interacciones entre quier otro tipo de amenaza natural. riesgo de desastre y pobreza, al aumentar la fre- cuencia de las amenazas como las inundaciones 1.4 un clima cambiante y ciclones tropicales, y disminuir la resiliencia de las poblaciones afectadas (baja productividad El Panel intergubernamental de Expertos sobre agraria, escasez de agua y energía, aumento de Cambio Climático (iPPC, intergovernmental Pa- vectores biológicos, entre otros. ver gaR, 2009, nel on Climate Change, por su sigla en inglés) capítulo 1: 12). ha confirmado que ya se están produciendo alte- raciones en la distribución geográfica, frecuencia 2. Patrones y tendencias en el e intensidad de las amenazas hidrometeorológi- riesgo de desastres en América cas por causa del cambio climático (iPPC, 2007). Latina y el Caribe Los cambios observados en el volumen, la inten- sidad, la frecuencia y el tipo de precipitaciones En los últimos cuarenta años esta región ha sido llevan asociados un incremento en la extensión testigo de grandes desastres desencadenados de las zonas afectadas por sequías, el número de por la ocurrencia de distintas amenazas natura- eventos de precipitaciones intensas diarias que les. Del terremoto de ancash en Perú, en 1970, provoca inundaciones y la intensidad y duración se pasa a la década de 1980 con el terremoto de ciertos tipos de tormentas tropicales (gaR, que sacudió a la capital de méxico (1985), y a 2009: 11). la erupción del Nevado del Ruiz (1985), que detonó la tragedia de armero en Colombia. En Con relación a los ciclos tropicales, el cuarto infor- los años 1990 se registraron grandes pérdidas me de Evaluación del iPPC afirma que es pro- asociadas con el fenómeno de El Niño, el paso bable que se intensifiquen, en caso de que au- destructor del huracán mitch por el corazón de 28 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE Centroamérica, y como corolario de una déca- de ocurrencia de desastres (Cepal, BiD, 2000). da de grandes desastres, los trágicos deslaves El gráfico 1.7 recoge la tendencia creciente de de vargas, en venezuela, en 1999. La década la ocurrencia de desastres asociados con ame- pasada fue testigo de los fuertes terremotos en nazas hidrometeorológicas y geológicas en la El Salvador (2001) y Perú (2007), y la estela de región para las últimas cuatro décadas. Desde daños que dejó una de las temporada de hura- la década de 1970, en la que la región registró canes más intensa que ha visto el Caribe (2005). un promedio anual de más de 16 desastres de envergadura, la cifra se ha cuadriplicado prácti- y este recorrido desde 1970 se proyecta en la camente para la última década, con más de 63 presente década con el saldo lúgubre que de- desastres anuales asociados con la ocurrencia de jaron los dos primeros meses de 2010, con un amenazas hidrometeorológicas y geológicas. terremoto que sacude a Haití, el país más pobre de toda la región, dejando más de 230.000 El gráfico 1.7 también expone la alta representa- muertos, seguido por otro que impacta fuerte- ción de las amenazas hidrometeorológicas aso- mente a Chile, uno de los países con mayor nivel ciadas directamente con la tendencia en aumen- de desarrollo de la región. to del número de desastres, en comparación con los niveles más estables y mucho más bajos de la a continuación se presentan, en forma sintética, frecuencia de aquellos asociados con amenazas las tendencias en la ocurrencia y el impacto de geológicas. al igual que las tendencias globales desastres relacionados con amenazas naturales presentadas, las inundaciones y las tormentas en la región. están relacionadas casi con 70% del número de desastres registrados para el periodo 1970-2009, 2.1 tendencias en la ocurrencia y más con las inundaciones (cuadruplicado en la e impacto de desastres última década) y las tormentas (quintuplicado). américa Latina y el Caribe se ubica después de Los desastres por sequías también registran asia como la región de mayor promedio anual una frecuencia mayor, tanto que para la última Ocurrencia de desastres en América Latina y el Gráfico 1.7 Caribe, por tipo de amenaza FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. Universida Católica de Lovaina, Bélgica. 29 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA década se especifica un aumento de 3,5 veces con respecto a la de 1970-1979, al igual que los eventos asociados con temperaturas extremas, que incrementaron 10 veces su frecuencia con respecto a la década de 1970. El cuadro 1.2 recopila el número de desastres de origen geo- lógico e hidrometeorológico correspondientes al periodo 1970-2009. 2.2 tendencias en el impacto de desastres cifras se suma la gran cantidad de pequeños y medianos desastres que afectan en forma coti- En las últimas cuatro décadas los desastres de diana a las comunidades de la región y que en origen geológico e hidrometeorológico han co- conjunto alcanzan cifras muy significativas en brado la vida de más de 250.000 personas, lo términos de daños a viviendas, infraestructura que afectó a un promedio anual de más de 4,5 básica y medios de vida, como se planteó en la millones y generó pérdidas estimadas del orden sección 2.1 con relación a las manifestaciones del de los 121.000 millones de dólares13. a estas riesgo extensivo14. Ocurrencia de desastres, por década y tipo de amenaza en América Cuadro 1.2 Latina y El Caribe (1970-2000) AMENAZAS 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 Total Origen Tipo Terremotos (sismicidad) 23 42 50 38 153 Geológico Movimiento en masa (tectónico) 0 3 2 1 6 Erupciones volcánicas 9 7 24 22 62 Subtotal 32 52 76 61 221 Movimiento en masa (hídrico) 18 33 37 26 114 Incendios 1 6 18 13 38 Inundaciones 69 131 147 279 626 Hidrometeorológico Sequía 10 19 29 34 92 Temperatura extrema 3 3 13 31 50 Tormentas 34 70 130 188 422 Subtotal 135 262 374 571 1 342 Total 167 314 450 632 1 563 FuEntE: Em-Dat: the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. 13 Estas cifras están basadas en una búsqueda realizada en los registros de Em-Dat para los países de la región en www.emdat.be. 14 La ocurrencia y los impactos de estos desastres de baja intensidad están capturados en la base de datos Desinventar, para un número importante de países de la región y son la base de los análisis de riesgo extensivo que se incluyen en el gaR (2009). 30 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE porcentaje de muertos, En términos de pérdidas de vidas, los terremotos Gráfico 1.8 por tipo de amenazas en causaron casi la mitad de las víctimas mortales América Latina y el Caribe en los desastres registrados en la región para el periodo 1970-2009, con más de 122.000 muertos; seguidos por las inundaciones, con aproximadamente 50.000, y las tormentas con 42.000 (gráfico 1.8). Para el mismo periodo, los desastres más letales fueron el terremoto de Perú, en 1970, con más de 66.000 muertos, seguido por los deslaves en vargas (venezuela), en 1999, que terminaron con la vida de 30.000 personas (cuadro 1.3). El año 2010 rompe con todas estas estadísticas al iniciar con más de 230.000 muertes, causadas por el terremoto en Puerto Príncipe, cifras que lo colocan como el más letal de todos. FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. La tendencia en la cantidad de muertes en la región por desastres naturales ha disminuido durante las últimas cuatro décadas, con 86% menos que el total durante la década de 1970. Los desastres de origen hidrometeorológico Esta tendencia se modificará sustancialmente afectan a más personas que cualquier otro tipo después de la gran cantidad de personas que de amenaza natural, con un total superior a 166 fallecieron por el terremoto de Haití. millones de personas damnificadas en las últimas Cuadro 1.3 Los diez desastres más letales para América Latina y el Caribe (1970-2009) Top 10 Año País Evento No. de muertes 1 1970 Perú Terremoto de Ancash 66 794 2 1999 Venezuela Deslaves en Vargas 30 000 3 1976 Guatemala Terremoto 23 000 4 1985 Colombia Erupción Nevado del Ruiz (Armero) 21 800 5 1998 Honduras Huracán Mitch 14 600 6 1972 Nicaragua Terremoto de Managua 10 000 7 1985 México Terremoto en México DF 9 500 8 1974 Honduras Tormenta Fifí 8 000 9 1987 Ecuador Terremoto 5 000 10 1998 Nicaragua Huracán Mitch 3 332 FuEntE: Em-Dat: the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. 31 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA cuatro décadas, de las cuales aproximadamente seguido por las inundaciones, los terremotos y 63 millones fueron afectadas por sequías15; más las sequías. de 60 millones por inundaciones y 35 millones por tormentas. Los desastres relacionados con estas Existen numerosos estudios para países de la tres amenazas concentraron el 84% del total de región en los que se estiman las pérdidas acu- afectados para ese periodo, mientras que los te- muladas por los desastres naturales en función rremotos solo contabilizaron el 12% (gráfico 1.9). del PiB. Por ejemplo, para la década de 1990 el impacto de los desastres naturales representó En cuanto a las pérdidas económicas, los datos pérdidas acumuladas del orden del 15,6% del de Em-Dat indican que en las últimas cuatro dé- PiB en Nicaragua, 12,6% para Jamaica y 1,8% cadas la región ha sufrido pérdidas del orden de para argentina (arnold, 2004). En el caso del im- 121.130 millones de dólares16. El gráfico 1.10 se- pacto asociado al huracán mitch en Honduras, ñala que casi el 50% de las pérdidas económicas se calculó que las pérdidas ascendieron al 41% están relacionadas con el impacto de tormentas, del PiB (Benson y twigg, 2007). Los patrones y tendencias de los riesgos intensivo porcentaje de afectados, Gráfico 1.9 y extensivo mencionados para la escala global se por tipo de amenaza América Latina y el Caribe reproducen en la región17. El análisis que aporta el estudio de las bases nacionales sobre pérdidas de baja intensidad permite concluir que la mor- talidad y la destrucción de viviendas se concen- tran en eventos poco frecuentes y que afectan a un número reducido de zonas geográficas en la región, mientras que los daños en viviendas están muy extendidos y ocurren con mayor fre- cuencia. El riesgo extensivo asociado con amenazas hidro- meteorológicas se está expandiendo geográfica- mente, las cuales ocurren con mayor frecuencia y provocan cada vez mayores daños, reflejando en gran medida la mayor exposición de personas y FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international Disaster Database en: www.emdat.be. activos en el ámbito local. Finalmente, se puede Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. concluir que en un contexto de cambio climático, 15 Los informes de afectados por sequías en la región se concentran en Brasil con más de 47 millones, seguido por Bolivia y Perú con más de tres millones de afectados. guatemala y Haití registran las cifras más altas para Centroamérica y el Caribe, con más de dos millones para ese mismo periodo. 16 todos los cálculos, incluyendo los relacionados con pérdidas económicas, se refieren a desastres naturales asociados con amenazas geológicas e hidrometeorológicas. Se han excluido del análisis adrede las amenazas biológicas y los desastres tecnológicos. 17 Las bases nacionales que sirven de sustento para el análisis del riesgo extensivo que se presenta en el gaR (2009) forman parte de Desinventar, una base de datos que tiene una cobertura muy importante en américa Latina y el Caribe. Los datos de Desinventar están disponibles en: www.desinventar.com 32 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE porcentaje pérdidas Gráfico 1.10 andina, que representa a 54 millones de habi- económicas, por tipo de amenaza América Latina tantes de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, se y el Caribe asienta en zonas de amenaza sísmica alta18. De la misma manera, pero ya en la cuenca del Caribe, la configuración tectónica también le confiere a esta porción insular una significativa amenaza volcánica y sísmica. La orografía, con la presencia de la cordillera de los andes en Sudamérica, y la cordillera mesoa- mericana, en Centroamérica, se asocia con la di- námica climatológica en cuanto a la generación de escenarios proclives para los movimientos en masa e inundaciones que con frecuencia se manifiestan. Estas cadenas montañosas marcan un contrapunto entre la vertiente pacífica, con FuEntE: Em-Dat, the oFDa /CRED international cuencas y ríos de recorrido más corto que pueden Disaster Database en: www.emdat.be. Universidad Católica de Lovaina. Bélgica. producir inundaciones repentinas, y las vertien- tes atlántica y caribeña, con las grandes llanuras, es posible que las pérdidas relacionadas con even- donde los ríos encuentran las condiciones para el tos meteorológicos aumenten en la región. desarrollo de inundaciones de crecimiento lento. 2.3 La configuración del riesgo La dinámica climatológica también deja su im- de desastres en la región pronta en las diferentes áreas, como el Caribe, con su temporada anual de tormentas tropicales El entorno físico y las dinámicas naturales brin- y huracanes, y en las costas frente a Perú, esce- dan un buen punto de partida para caracterizar nario del inicio del fenómeno de El Niño oscila- la configuración del riesgo de desastres que le ción Sur (ENoS), al cual se asocian inundaciones confieren una impronta particular a esta región y sequías en diferentes áreas de la región. del mundo. Desde el punto de vista geológico, américa Latina y el Caribe se asienta sobre un Estas amenazas se presentan muchas veces en sistema de cinco placas tectónicas. El litoral occi- forma concatenada, potenciando sus efectos. En dental forma parte del denominado “Cinturón contextos montañosos como los que se encuen- de fuego del Pacífico�, donde la corteza terrestre tran en la región, las amenazas tectónicas y las se encuentra en un proceso de transformación fuertes lluvias pueden dar lugar a movimientos constante. Esto se traduce en la alta actividad en masa, como coladas de lodo o avenidas. De la volcánica y sísmica que caracteriza a los países misma manera, las sequías pueden propiciar las andinos y centroamericanos. Por ejemplo, se es- condiciones para incendios forestales, los que a tima que 59% de la población de la Comunidad su vez potencian los impactos de las inundacio- 18 Atlas de las dinámicas del territorio andino: población y bienes expuestos a amenazas naturales, Secretaría general de la Comunidad andina. Cali: Corporación osso, 2009. 33 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA nes. Por ejemplo, las grandes sequías provocadas 2.4 La vulnerabilidad por el fenómeno de El Niño 1997-1998 aumen- y los impulsores del riesgo taron la combustibilidad de la biomasa vegetal en américa Central (CCaD, 1998). El alto estrés Como se planteó al inicio de este capítulo, los hídrico y el retraso en el comienzo de la estación desastres no pueden analizarse fuera de los con- lluviosa en 1998 causó que los incendios se pro- textos social, económico, político y ambiental en pagaran con más facilidad y que, finalmente, las los que se manifiestan. En ese sentido, existe un fuertes precipitaciones desatadas por el huracán consenso amplio que reconoce las causas del au- mitch encontraran una superficie desnuda, que mento de los eventos desastrosos en un proceso potenció la pérdida de suelo y aumentó rápida- de incremento de la vulnerabilidad. mente los niveles de saturación, favoreciendo la escorrentía superficial (Sanahuja, 1999). Son muchos los intentos por definir y clasificar en múltiples categorías el concepto de vulnerabilidad En suma, la diversidad e intensidad de las dinámi- a los desastres, pero todos parten de una noción cas geológicas e hidrometerológicas convierten a general, que resume la vulnerabilidad como un américa Latina y el Caribe en un escenario “mul- estado de “estar propenso a� o ser “susceptible tiamenaza�, caracterizado por la manifestación de daño y perjuicio� (Blakie et ál., 1996). a me- de eventos peligrosos como sismos, erupciones diados de los años 1990 se propusieron dos mo- volcánicas, tsunamis, deslizamientos, tormentas, delos para explicar las causas subyacentes sobre inundaciones, incendios forestales y sequías. el aumento de la vulnerabilidad. El gráfico 1.11 recoge uno de estos modelos, denominado PaR Gráfico 1.11 presiones que resultan en desastres modelo de presión y liberación (PaR) FuEntE: Blaikie, Piers; Cannon, terry; Davis, ian; Wisner, Ben. 1996. Vulnerabilidad, el entorno social, político y económico de los Desastres. 34 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE tendencias de urbanización (Pressure and Realease, por su sigla en inglés), Gráfico 1.12 en América Latina y el que examina la evolución de condiciones insegu- Caribe ras en la forma de presiones dinámicas, como son la urbanización y la degradación ambiental, cuyas causas de fondo están inscritas en el marco de la economía política. Los procesos que influyen en la construcción de escenarios vulnerables son variados, complejos y diferenciados entre subregiones, países y al interior de ellos. Cualquier intento de describir- los en forma sintética, caería en un análisis muy simplista. No obstante, se pueden identificar algunos grandes impulsores de la vulnerabilidad FuEntE: United Nations Secretariat, 2007. y el riesgo, como la urbanización acelerada, y la degradación ambiental, que se retroalimenta El proceso de urbanización acelerada, en un en contextos de pobreza y condiciones todavía contexto de acceso desigual a la tierra, lleva a la débiles de gobernabilidad. Se asume, también, población de bajos ingresos a ocupar lugares pro- que estos factores están interrelacionados y la clives a amenazas, porque no tienen otra opción. intervención en forma efectiva e integral sobre Las áreas que ocupan al llegar a las ciudades son su conjunto es clave para la reducción del riesgo en muchos casos zonas de protección ambiental, de desastres. Una forma de presentar estos im- que no ofrecen condiciones mínimas de seguri- pulsores en forma integrada es centrar el análisis dad para el asentamiento humano, como son las en dos grandes ámbitos territoriales, como el aledañas a los cauces de ríos, terrazas fluviales, o urbano y el rural. laderas, proclives a inundaciones y deslizamientos (Banco mundial, 2007a). Cerca del 40% de los 2.5 El ámbito urbano y la construcción pobladores urbanos son pobres, y entre un 20 y de vulnerabilidades 25% de ellos viven en viviendas improvisadas en tugurios sobrepoblados (BiD, 2007 y 2007a). Uno de los aspectos más notables que presenta américa Latina y el Caribe se refiere a que cons- El segmento pobre de la población urbana es tituye la región más urbanizada del mundo en el que vive con más frecuencia en las áreas más desarrollo. mientras la población urbana repre- vulnerables al impacto de amenazas naturales. sentaba el 41,4% de la total en 1950, para 2007 En los tugurios, las viviendas están construidas el porcentaje ya había ascendido a 78,3% y se con estándares inferiores, carecen de infraes- estima que para 2025, cerca del 83,5% vivirá en tructura básica y de vías de acceso seguras y áreas urbanas (UN -Hábitat, 2009). El gráfico 1.12 con frecuencia se caracterizan por una tenencia ilustra estas tendencias de urbanización. de la tierra irregular e informal19. Los ahorros o 19 De acuerdo con el informe sobre objetivos de Desarrollo del milenio de 2005 de las Naciones Unidas (oDm), las cifras de habitantes en tugurios urbanos crecieron de 111 millones en 1990 a 128 millones en 2001, haciendo de américa Latina y el Caribe el hogar de la cuarta población de tugurios más grande del mundo en desarrollo. 35 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA recursos para mejorar sus viviendas, así como permeabilizadas, reduciendo la capacidad de los las opciones de seguro para transferir el riesgo sistemas de drenaje natural y, por ende, promo- son virtualmente inexistentes entre los pobres viendo inundaciones. Cuando esta expansión urbanos, y en muchos casos la tierra y los bienes abarca las partes altas de las cuencas, se corre de los pobres ni siquiera son susceptibles de ser el riesgo de afectar la alimentación de acuíferos, asegurados (BiD, 2000). que en muchas ciudades suministran el agua para consumo humano e industrial. La urbanización acelerada también conlleva a la degradación ambiental, caracterizada por la 2.6 El ámbito rural y la construcción de destrucción de ecosistemas, la deforestación y vulnerabilidades un incremento de desechos sólidos y líquidos, entre otras manifestaciones que potencian la En las zonas rurales se encuentran una serie de vulnerabilidad de estas poblaciones. factores relacionados con procesos severos de de- gradación ambiental, asociados con la expansión La ocupación de laderas en la periferia urbana de la frontera agrícola y las condiciones de pobre- para la práctica de agricultura y ganadería mar- za crónica, que no solo redundan en condiciones ginal, así como para su ocupación por asenta- de alta vulnerabilidad para estas poblaciones sino mientos informales, promueven la ocurrencia de también potencian el impacto de las amenazas deslizamientos que aportan sedimentos excesi- naturales. vos a los cauces –y que se suman a los desechos sólidos que tienen a los ríos como “vertederos El avance de la frontera agrícola –en respuesta a las naturales�–, generando una degradación gene- demandas del mercado internacional–, las prácti- ralizada de los sistemas hídricos próximos a las cas agrícolas no sostenibles, con su influencia en la áreas urbanas de la región. erosión y sedimentación de cuencas hidrográficas; la tala y quema del bosque o cultivos estacionales; De la misma manera, los métodos y prácticas la deforestación y degradación de las barreras na- de construcción aumentan las superficies im- turales −incluyendo la destrucción de humedales y manglares−, entre otros procesos, amplifican la exposición y fragilidad de los ecosistemas que cumplen un papel importante en la resiliencia al impacto de amenazas naturales. Por ejemplo, la magnitud del impacto de los huracanes mitch y georges, no podría explicarse sin tener en cuenta los procesos de degradación de los recursos natu- rales que los precedieron (BiD, 2000). La destrucción de manglares para la producción camaronera al igual que el drenaje de humedales para incorporarlos a la producción agropecuaria, o incluso a zonas residenciales, aumenta la ame- naza de tormentas costeras y las inundaciones. La tasa anual de deforestación en la región 36 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE (1990-2005) es de 0,5%, siendo la segunda más para reducir las vulnerabilidades, la débil plani- alta del mundo, solamente superada por el �frica ficación del territorio y la falta de mecanismos subsahariana. Los problemas de deforestación y de control y rendición de cuentas, potencian los de deterioro de los suelos por erosión y otras riesgos y empeoran los impactos de una amena- causas se vinculan al régimen de tenencia de la za natural (UNDP, 2004). tierra predominante, lo que remite de nuevo a la pobreza y la inequidad, factores que contribuyen La deficiente planificación del uso del suelo, la a que se pierda la seguridad territorial, o sea la falta de leyes de zonificación o su débil aplicación capacidad del territorio de ofrecer seguridad cuando estas existen, permiten el surgimiento de integral a sus habitantes (EiRD, 2008). asentamientos informales en áreas de alto riesgo y promueven la degradación de los suelos por al igual que en los entornos urbanos, el riesgo medio de prácticas agropecuarias no sosteni- y la vulnerabilidad se retroalimentan en la po- bles. En algunos casos, cuando se han adoptado breza. En ese sentido, gran parte de los proce- regulaciones más estrictas, las mismas no se han sos de degradación ambiental en áreas rurales aplicado, o bien, estándares superiores han dado antes mencionados son expresiones de la falta como resultado la exclusión de los pobres de los de oportunidades de los cada vez más escasos mercados legales de la tierra (BiD, 2000). pobladores rurales. algunos de los factores que han conducido a una excesiva dependencia de Pero más allá de los múltiples ejemplos que se los recursos naturales para la supervivencia y las pueden incluir para ilustrar la debilidad institucio- prácticas de uso de suelos no sostenibles son el nal como factor relevante en la explicación de la alto nivel de pobreza (50% de los hogares ru- vulnerabilidad en la región, en el centro de este rales), la ausencia de oportunidades, destrezas análisis subyace una discusión de fondo sobre la técnicas, capital e información. Las prácticas no relación desastres-desarrollo. El concepto amplia- sostenibles incluyen el sobrepastoreo, la agricul- mente debatido plantea que los desastres son en tura inapropiada en laderas, las prácticas de tala gran medida “fallas del desarrollo� (anderson, y quema, la deforestación y la alteración de las 1996), y está sustentado en el hecho que algunas riberas de los ríos (BiD, 2000). de las políticas socioeconómicas y ambientales que se impulsan en los países han generado las 2.7 Gobernabilidad y vulnerabilidad condiciones de vulnerabilidad que llevan a con- institucional vertir una amenaza natural en un desastre. Finalmente, la debilidad institucional y una En ese sentido, el aumento de la vulnerabilidad pobre cultura de prevención por parte de los descrita sigue mostrando, en gran medida, que el gobiernos, son factores que contribuyen al au- concepto de prevención y mitigación todavía no mento de la vulnerabilidad y que se proyecta está lo suficientemente incorporado ni asimilado tanto en el contexto urbano como en el rural20. en la formulación de las políticas públicas y la La ausencia de políticas e incentivos efectivos planificación de los procesos de desarrollo. 20 El informe Evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastre (gaR , 2009) identifica la gobernanza urbana deficiente como uno de los impulsores del riesgo en los países en desarrollo y lo analiza en detalle en el capítulo 4. (http://www. preventionweb.net/english/hyogo/gar/report) 37 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA La reducción del riesgo de desastres todavía no desarrollo, tanto en los marcos legislativos como es percibida por muchos de los tomadores de en los arreglos institucionales. Estos cambios decisiones y los formuladores de políticas como en los ámbitos nacionales, que se dan a partir una inversión, a pesar de la sólida evidencia del desarrollo de los sistemas nacionales para generada en los últimos años de las ventajas de prevención y atención de desastres en algunos la prevención y mitigación sobre la respuesta y la países, también estuvieron acompañados por el reconstrucción. Es así como la prevención por lo desarrollo de organismos intergubernamentales general es vista como un “costo� más que como especializados en el ámbito subregional21. una “inversión�. 3. Marcos institucionales a pesar de estos desafíos para incorporar la y estrategias para la reducción gestión de riesgos como parte intrínseca de del riesgo de desastres la planificación del desarrollo, se están haciendo avances institucionales y legales, que muestran 3.1 La evolución de la reducción un gradual reconocimiento sobre la importancia de riesgo de prevención y mitigación de los desastres. algunos de estos cambios institucionales y le- Durante las últimas dos décadas el tratamiento gislativos se comenzaron a promover en 1985, a de lo que hoy se identifica como reducción del partir de los impactos y la sensibilización general riesgo de desastres ha sido el resultado de un sobre el tema que dejó el terremoto en la capital lento proceso de transición y cambio de para- de méxico y la erupción del Nevado del Ruiz en digma, en el que se ha desplazado el énfasis Colombia. Entre 1985 y mitad de los años 1990, inicial en el evento mismo del desastre y las ac- se actualizaron algunas agencias nacionales de tividades de respuesta (gestión o administración desastres bajo el rótulo de organizaciones de pre- del desastre), a un enfoque, en el que este es vención, mitigación y atención de emergencias, entendido como una manifestación de vulne- pero en realidad su papeles todavía estaban muy rabilidades asociadas con procesos socioeconó- limitados al fortalecimiento de las tareas de pre- micos y ambientales, en los que las amenazas parativos a desastres, mapeo básico de amenazas naturales actúan como detonantes del desastre y promoción de los sistemas de alerta temprana mas no como agentes causales, y la atención se en el orden nacional (iSDR, 2004). centra en el concepto de riesgo como “gestión del riesgo de desastres�. Desde finales de los años 1990, los grandes impactos de varios desastres, entre los cuales se Como ya se plantea, esta evolución conceptual destacan las pérdidas generalizadas asociadas al sobre el tema ha ido de la mano con el reconoci- Fenómeno de El Niño 1997-1998 y el paso del miento de que el riesgo es un producto asociado huracán mitch por la región centroamericana, con procesos de construcción social, íntimamen- han servido de catalizadores para que la reduc- te relacionado con las modalidades de desarrollo ción de desastres se vincule en forma gradual social y económico imperantes, y por lo cual la con las agendas políticas y la planificación del “gestión del riesgo de desastres� no puede estar 21 Colombia y su sistema nacional de prevención y atención de desastres (Sinpad) cumple en 2010 más de dos décadas de existencia. 38 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE divorciada de la “gestión del desarrollo�. De la (EiRD) se ha fortalecido con el surgimiento de un misma manera, este cambio de paradigma en “sistema de plataformas�, que incluye la Plata- el que se pasa de la concentración en el desas- forma global de Reducción de Riesgo de Desas- tre, las amenazas naturales y la respuesta, a un tres, como nuevo foro mundial para delinear las abordaje, en el que el riesgo, las vulnerabilidades políticas en este tema con la activa participación y su reducción se constituyen en los ejes articula- de los gobiernos, sociedad civil y organismos dores del tema, ha tenido también un correlato especializados, que se suman al Sistema de las en el replanteamiento de papeles y necesidades Naciones Unidas. De la misma manera se están institucionales hacia el tratamiento efectivo del desarrollando plataformas regionales, temáticas tema en los respectivos países. y nacionales, que se organizan en torno a catali- zar la implementación del maH, en las distintas Uno de los últimos hitos en la agenda interna- regiones y los países del mundo23. cional del tema es la Conferencia mundial de Reducción de Riesgo de Desastres realizada en Los países de américa Latina y el Caribe han Kobe, en 2005, durante la cual se adopta el adoptado el maH como la guía de acción. más “marco de acción de Hyogo 2005-2015: cons- allá de los avances reportados en la implemen- truyendo sociedades resilientes al impacto de tación del maH en estos países se reconoce un desastres� (maH)22. Este marco plantea el obje- sentido de urgencia en cuanto a la necesidad tivo estratégico para 2015 de lograr una “reduc- de acelerar su implementación cuando ya han ción considerable de las pérdidas ocasionadas transcurrido cinco años de su adopción24. por desastres, tanto en términos de vida como en bienes sociales, económicos y ambientales Los mayores retos para la implementación del de las comunidades y los países� y representa el maH están centrados en la Prioridad de acción 4 compromiso de 168 gobiernos en el sentido de –“reducir los factores subyacentes del riesgo�−, avanzar en la reducción sistemática del impacto al plantear su reducción, a partir de la planifica- de las amenazas naturales, por medio de esfuer- ción del territorio y los programas sectoriales del zos concentrados en tres objetivos estratégicos desarrollo, incluyendo la rehabilitación y recons- y cinco prioridades de acción (diagrama 1.1). El trucción en las situaciones posdesastre. maH también delinea responsabilidades para los gobiernos, organismos internacionales intergu- asimismo, esta prioridad de acción incluye la pro- bernamentales, oNg y sociedad civil en general, moción de opciones de diversificación de ingre- en cuanto a su papel y sus contribuciones en la sos, el fomento de mecanismos financieros de implementación de este marco. socialización de los riesgos y el establecimiento de alianzas entre los sectores público y privado25. Para apoyar la implementación del maH, la Es- La tabla 1.1 muestra los seis indicadores de pro- trategia internacional de Reducción de Desastres greso que se utilizan para medir los avances en 22 ver el maH [recuperado de] http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/Hyogo-framework-for-action-spanish.pdf 23 ver más información sobre sistema de la EiRD [recuperado de] http://www.eird.org/wikiesp/index.php/Sistema_eird 24 más información sobre el progreso en la implementación del maH en los países de la región [recuperado de] http://www.eird. org/plataforma-regional/resumen-estudio-regional.pdf 25 ver más información detallada sobre las acciones que incluye la Prioridad 4 del maH en EiRD (2007). 39 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA marco de Acción de Hyogo para 2005-2015 diagrama 1.1 40 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE tabla 1.1 indicadores de la reducción de los factores subyacentes de riesgo La reducción de riesgo de desastre es un objetivo integral de las políticas y planes ambientales incluyendo el manejo de recursos naturales del uso del suelo y la adaptación al cambio climático. Las políticas y los planes de desarrollo social se están implementando con el fin de reducir la vulnerabilidad de las poblaciones que enfrentan un mayor riesgo. Las políticas y los planes económicos y sectoriales productivos se han implementado con el fin de reducir la vulnerabilidad de las actividades económicas. La planificación y la gestión de los asentamientos humanos incorporan elementos de la reducción del riesgo de desastres, entre ellos el cumpli- miento de los códigos de construcción. Las medidas para la reducción del riesgo de desastres se integran en los procesos de recuperación y rehabilitación posdesastres. Los procedimientos están habilitados para evaluar el impacto del riesgo de desastres de los principales proyectos de desarrollo, especialmente de infraestructura. esta prioridad y que dan una pauta de las princi- riesgo ya existente, producto de acciones sociales pales áreas que deben abordar los países para la diversas desplegadas en el tiempo pasado. Por reducción de los factores subyacentes del riesgo. ejemplo, son situaciones de riesgos existentes: el asentamiento ubicado en una zona de inundación 3.2 Los diferentes enfoques y construido con técnicas inadecuadas, un hospi- de la gestión del riesgo tal edificado sin atención a las normas antisísmi- y sus herramientas cas, una comunidad ubicada sobre una sola vía de acceso propensa a deslizamientos recurrentes, La reducción de los factores subyacentes del producción agrícola mal adaptada al clima. riesgo ya mencionados, remite necesariamente al ámbito de la gestión del riesgo de desastres y La perspectiva de gestión correctiva también sus herramientas de aplicación. distingue un modelo conservador y uno progre- sivo (Lavell, 2009). El modelo correctivo-conser- El concepto de gestión del riesgo hace referencia vativo está orientado a reducir las condiciones a un proceso continuo cuyos objetivos son la re- de riesgo visible (protecciones de la vivienda, ducción, la previsión y el control de los factores defensas en las riberas de los ríos o en terrenos del riesgo, mediante la promoción, la elaboración con fuertes pendientes, etcétera) y a fortalecer y la implementación de políticas, estrategias, ins- las instituciones para atender una emergencia trumentos y acciones, que permiten a la sociedad de manera más eficiente. Los factores subya- enfrentar las amenazas naturales, para minimizar centes de los riesgos existentes –relacionados las pérdidas y daños asociados con sus impactos con pobreza o relaciones de poder– no están (ver Predecan, 2008, autor allan Lavell). considerados. La gestión del riesgo de desastre puede ser co- El modelo correctivo-progresivo combina la rrectiva o prospectiva del riesgo (Lavell, 2004). reducción de los factores de riesgo existente La correctiva tiene como punto de referencia el visibles, con acciones basadas en objetivos de 41 REaSENtamiENto PREvENtivo DE PoBLaCioNES EN RiESgo DE DESaStRE ExpEriEnCiAS dE AmériCA LAtinA gestión prospectiva coinciden bastante con las delimitadas para gestión correctiva, con la dife- rencia que la temporalidad y la orientación de las acciones cambian. independiente del éxito de las gestiones correc- tiva y prospectiva siempre habrá la necesidad de responder a la emergencia en situaciones de crisis asociadas con eventos extremos. a este segmen- to del riesgo, que no puede ser abordado desde ninguna de estas dos gestiones, se le denomina “riesgo residual�, en el que la respuesta humani- taria seguirá cumiendo un papel preponderante. 3.3 desafíos para la reducción del riesgo desarrollo, en comunidades propensas a riesgos Esta reducción ocupa un espacio cada vez más ya identificados. Esto incluye reducción de la importante en la agenda de los países del mun- pobreza, empoderamiento y planeamiento, do, en un contexto en el que las dinámicas de e implementación de objetivos de desarrollo, urbanización acelerada y los procesos de degra- que operan sobre las causas subyacentes y del dación ambiental se combinan con condiciones riesgo. de pobreza y gobernabilidad todavía débiles –especialmente en el ámbito local– para generar a diferencia de la correctiva, la gestión pros- una vulnerabilidad incremental, que se puede pectiva se efectúa en función del riesgo aún no amplificar con los impactos del cambio climático. existente, pero que se puede crear por medio de nuevas iniciativas de inversión y desarrollo, sean La aplicación de las herramientas de gestión de estas estimuladas por gobiernos, sector priva- riesgos se debe intensificar y los criterios de su do, oNg, asociaciones de desarrollo, familias o reducción deben pasar a ser una parte integral individuos. de la forma en que se planifican el territorio y las políticas de desarrollo. ya sea a partir de la La gestión prospectiva del riesgo es, entonces, aplicación de medidas correctivas o prospectivas componente integral de la gestión del desarrollo de la gestión del riesgo, la reducción de los fac- de proyectos de inversión y ambiental. Significa tores subyacentes a este, sigue siendo una de las una práctica para evitar los mismos errores del asignaturas que presenta mayores desafíos. pasado que han tenido como consecuencia los niveles ya existentes de riesgo en la socie- En algunos escenarios particulares, la opción más dad, y que finalmente presagian los desastres viable para reducir el riesgo al que están expues- del futuro. En cuanto a estrategias o tipos de tas ciertas comunidades es su reasentamiento, en instrumento particulares disponibles para la aquellos casos en los cuales no se puede mitigar 42 CApítuLO 1 EL riESGO dE dESAStrES y SUS maNiFEStaCioNES EN améRiCa LatiNa y EL CaRiBE por ninguna otra medida. Si bien el reasenta- En las condiciones actuales, en las que la si- miento constituye un tema complejo, existen tuación del riesgo se puede incrementar para casos exitosos, que no solamente han logrado millones de personas gracias a los modelos de eliminar la amenaza para las poblaciones reloca- desarrollo y los patrones de ocupación del terri- lizadas, sino también les ha permitido mejorar su torio, el conocimiento de experiencias de reasen- calidad de vida y su seguridad, al tiempo que han tamiento preventivo puede contribuir a mejorar facilitado a estos territorios recuperar el uso para estas prácticas y fortalecer esta estrategia como el cual tenían su vocación original. medida de reducción del riesgo. 43 referencias bibliográficas anderson, mary B. 1996. a reconceptualization of the linkages between disasters and de- velopment. The Disasters: The International Journal of Disaster Studies and Practice 9 (Harvard Supplement). arnold, margaret. 2004. 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Reasentamiento como medida constituye en una medida de gestión correctiva- de gestión de riesgo progresiva del riesgo de desastres, en el que no solo se interviene sobre lo existente sino también El reasentamiento preventivo de poblaciones se abordan los factores subyacentes de vulnera- localizadas en áreas de alto riesgo puede consi- bilidad. derarse medida de gestión correctiva de riesgo mediante la cual una comunidad o parte de ella Un reasentamiento se puede plantear como parte es trasladada, porque el lugar donde reside no de una estrategia de ordenamiento territorial, en ofrece las condiciones de seguridad para seguir la que se evalúa que el desarrollo socioeconómico habitando en él. Esa medida constituye un úl- de una comunidad puede afectar la capacidad de timo recurso cuando se presentan factores de autorregulación de los ecosistemas existentes en riesgo no mitigables, por ejemplo asociados con el espacio donde se encuentra asentada, y con- movimientos en masa, amenazas volcánicas o vertirse en causa de nuevas amenazas naturales, de inundación de proporciones que escapan al como en el caso de comunidades establecidas control humano. en zonas de exclusiva vocación forestal (Wilches- Chaux, 2008)1. En esta situación, se podría hablar En estos casos, la pertinencia y la viabilidad de un del reasentamiento como una medida de gestión reasentamiento como medida para la reducción prospectiva del riesgo, con el que se pretende de riesgo dependen de su articulación con una evitar condiciones de riesgo futuro. estrategia integral para estos fines. La decisión de reasentar una población se debe fundamentar 2. Los beneficios del en estudios técnicos y de evaluación del riesgo reasentamiento preventivo e integrarse en la planificación del uso del suelo. El reasentamiento de personas que viven en zonas El reasentamiento además se puede convertir en de alto riesgo generan una serie de beneficios si una oportunidad para mejorar los niveles de vida se analizan en función de los costos que se evitan de poblaciones vulnerables que viven en áreas de en términos de respuesta y reconstrucción. Entre alto riesgo, más allá del objetivo de reducción se otros factores, se pueden disminuir las pérdidas 1 Wilches-Chaux, Gustavo. 2008. La gestión del riesgo de desastres hoy: contextos globales, herramientas locales. Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de la onU, EIRD (Capítulo 13: Reubicaciones). 55 REasEntamIEnto pREvEntIvo DE pobLaCIonEs En RIEsGo DE DEsastRE ExpERiEnCias dE améRiCa Latina monetarios se pueden evitar. por ejemplo, no se necesitarán albergues para atender a la población afectada por un desastre, y el suministro de servicios de salud y educación no se verán interrumpidos, como tampoco las actividades industriales y comerciales. • Bienes. El reasentamiento permite trasladar todos los bienes privados, comunales e ins- titucionales a una nueva ubicación al garan- tizar que no serán dañados o destruidos. De especial importancia son los bienes produc- tivos, cuyo traslado permitirá reanudar las actividades económicas sin que se afecten los ingresos de la población reasentada ni de la sociedad en general. El único bien que no se puede trasladar y que por tanto implicará un costo para el reasentamiento es la tierra. asociadas con el impacto sobre la vida humana, La tabla 2.1 presenta un análisis en detalle de la infraestructura y los bienes, tanto en términos los ahorros eventuales que pueden brindar los monetarios como no monetarios, como se des- reasentamientos preventivos en comparación cribe a continuación: con los costos de la reconstrucción posdesastre. Los elementos resaltados en letra roja muestran • Vida humana. al reasentar personas que viven los costos del reasentamiento y en letra negra en áreas de alto riesgo, los impactos y costos los ahorros que se pueden lograr. Como se de un desastre, en términos de vidas humanas puede observar, el único costo que se mantiene y lesiones, se pueden prevenir. Cuando se pre- en comparación con los costos de la reconstruc- vienen los impactos y costos directos también ción después de un desastre es el monetario se evitan los impactos y costos indirectos, no directo de la infraestructura y el de la tierra para solo sobre las personas expuestas al riesgo el nuevo asentamiento. sino también sobre la sociedad en general. 3. Estudios de caso • Infraestructura. El costo monetario directo asociado con la reconstrucción de diferentes El reasentamiento de poblaciones para reduc- tipos de estructuras (casas, edificios institu- ción de riesgos de desastres es una estrategia cionales, fábricas, instalaciones, tanto pú- incipiente que amerita ser analizada teniendo blicas como privadas), no se puede prevenir en cuenta la protección de vidas humanas y bie- con el reasentamiento, ya que en una pobla- nes que representa, las tecnologías disponibles ción es necesario construir todas las estructu- para la identificación y evaluaciones de riesgo y ras e infraestructuras. sin embargo, los costos el incremento en el número de desastres y de monetarios indirectos, así como los no población afectada. 56 CapítuLo 2 REasEntamiEnto dE pobLaCión Como mEDIDa DE REDUCCIón DE RIEsGo DE DEsastREs Estudios dE Caso ahorros comparativos entre reasentamientos preventivos tabla 2.1 y reconstrucción posdesastre Monetarios No monetarios IMPACTOS Directos Indirectos Directos Indirectos Muerte • Actividad económica • Pérdida de ingreso • Trauma para los • Impactos esperada en la sociedad • Costo de asistir a los sobrevivientes sociales sobre los Vidas humanas • Costos de funeral sobrevivientes (personas • Rompimiento de sobrevivientes • �reas para disposición de viudas, niños huérfanos) estructura familiar y (personas viudas, los cuerpos social niños huérfanos) Heridas • Gastos médicos • Pérdida de empleo e • Lesiones, • Consecuencias • Pérdida de días de trabajo ingreso discapacidad psicológicas Vivienda • Pérdida de inversión • Costo de vivienda • Pérdida de albergue • Consecuencias individual • Costo de reparaciones o temporal psicológicas y reconstrucción • Pérdida de patrimonio sociales • Costo manejo de • Pérdida de acceso al escombros crédito Instalaciones • Pérdida de inversión • Costo de instalaciones • Pérdida de acceso • Trastornos en la comunales • Costo de reparaciones o temporales a instalaciones y dinámica social (iglesias, reconstrucción servicios parques, centros • Costo manejo de comunales) escombros Instalaciones • Pérdida de inversión • Costo de construir o • Pérdida de acceso • Disminución del públicas • Costo de reparaciones o adaptar instalaciones a instalaciones capital humano, Infraestructura (atención médica, reconstrucción temporales para proveer y servicios, aumento en la tasa educación, • Costo manejo de servicios interrupciones en la de morbilidad deportes, escombros • Costo total o parcial de la educación, retrasos recreación) pérdida de servicios o interrupción en los servicios de atención médica, etcétera Estructuras para • Pérdida de inversión • Pérdida de patrimonio • Disminución en el • Potenciales actividades • Costo de reparaciones o • Pérdida de ingresos abastecimiento de conflictos sociales productivas reconstrucción • Disminución de bienes y provisión (industria, • Costo manejo de productividad de servicios a la comercios, escombros población servicios) • Desempleo • Afectación de cadenas productivas • Incremento de costo de transporte de bienes desde zonas de abastecimiento externas Tierra (privada, • Pérdida de inversión • Pérdida de actividades • Pérdida de identidad • Consecuencias Bienes comunal, pública) económicas asociadas al y sentido de sociales y uso de la tierra pertenencia psicológicas nota: • El color rojo muestra los únicos costos causados en un reasentamiento. 57 REasEntamIEnto pREvEntIvo DE pobLaCIonEs En RIEsGo DE DEsastRE ExpERiEnCias dE améRiCa Latina tabla 2.1 Continuación Monetarios No monetarios IMPACTOS Directos Indirectos Directos Indirectos Otros bienes • Pérdida de ahorros, • Reemplazo de • Pérdida de acceso a Consecuencias privados documentos de documentos de servicios psicológicas identificación, identificación y • Situación de pertenencias personales pertenencias personales, dependencia de (mobiliario, ropa, costos de proveer ayuda externa electrodomésticos, artículos de alivio a los etcétera) damnificados • Costo de reposición de • Pérdida de inversión bienes Otros bienes • Pérdidas de bienes • Redistribución del dinero Disminución de Pérdida de capital públicos públicos de un presupuesto normal ampliación de humano • Costo de reposición de para reemplazar los coberturas o prestación bienes bienes de servicios en Bienes • Disminución de inversión diferentes áreas en otras áreas Otros bienes • Pérdida de bienes Pérdida de estructura Alteraciones en comunales comunitarios (religiosos, y redes sociales, dinámicas sociales y culturales, recreativos, reducción en el capital culturales educativos, etcétera) social y cultural • Costo de reposición de bienes Bienes • Pérdida de maquinaria, Pérdida de ingreso, Disminución en la Estrés y otras productivos equipo, herramientas desempleo, calidad de vida y consecuencias (privados, • Costo de reposición de los condiciones de vida psicológicas comunales, bienes productivos públicos) por esta razón, y con el apoyo del Global Facility for Disaster Reduction and Recovery, se lleva- ron a cabo estudios de caso en cuatro países latinoamericanos: argentina, brasil, Colombia y Guatemala. Estos fueron seleccionados por tener experiencias en reasentamiento preventi- vo y para ilustrar las diferentes subregiones de américa Latina: Centroamérica, países andinos y el Cono sur. 3.1 objetivos Los principales objetivos de los estudios de caso fueron los siguientes: 58 CapítuLo 2 REasEntamiEnto dE pobLaCión Como mEDIDa DE REDUCCIón DE RIEsGo DE DEsastREs Estudios dE Caso • Documentar las experiencias para el reasenta- como se determinaron las tipologías de vivien- miento de poblaciones que viven en zonas de da, los diseños y las estrategias de construcción. alto riesgo, los marcos legales e instituciona- • Las soluciones para las personas sin títulos de les con que se llevaron a cabo, las soluciones propiedad. habitacionales implementadas, los costos y • La entrega de las viviendas a las familias y su fuentes de financiación y la participación de titulación. comunidades y autoridades locales. • Los mecanismos de consulta y concertación sobre las alternativas de reasentamiento. • Utilizar las experiencias y lecciones aprendidas • Los mecanismos de consulta con la población en los casos estudiados para la preparación receptora. de un Guía de reasentamiento para poblacio- • Las actividades y apoyo a las comunidades nes en riesgo de desastre, que sirva de guía antes, durante y después del traslado. a gobiernos, instituciones y comunidades. • Las medidas para el restablecimiento de los medios de subsistencia de las personas rea- 3.2 alcance de los sentadas. estudios de caso • La participación de las autoridades locales y comunidades en el proceso. Los aspectos estudiados fueron los siguientes: • El monitoreo del riesgo durante el proceso de reasentamiento y los planes de contingencia. • Las principales amenazas y desastres en el • Los costos y fuentes de financiación. país. • Los sistemas de monitoreo y evaluación. • El marco legal e institucional para la gestión de • Los mecanismos de rendición de cuentas. riesgos y atención de emergencias en el país. • El destino de las áreas en riesgo recuperadas, • El contexto del caso estudiado, la organización las estrategias para el control de nuevas ocu- territorial, los patrones de poblamiento, las paciones y las entidades responsables. principales amenazas, los planes de gestión de riesgo existente, las instituciones responsa- 3.3 metodología bles y sus fuentes de financiación. • Las amenazas a las que estaban expuestas para el desarrollo de los estudios se organizó las poblaciones atendidas y sus característi- un equipo de profesionales conformado por un cas socioeconómicas. coordinador con experiencia en reasentamiento • El proceso de toma de decisiones para de población, cuatro consultores responsables determinar la necesidad del reasentamiento de la elaboración de los estudios de caso, uno de población de manera preventiva por parte por cada país, dos expertos en gestión de riesgo de las autoridades y las comunidades. y asistentes de investigación. Los consultores • Las entidades responsables del reasentamien- que elaboraron los estudios de caso trabajaron to, los mecanismos de coordinación interinsti- directamente en los programas de reasentamien- tucional y los equipos profesionales. to aunque con diferentes funciones. se solicitó • La planeación y ejecución del reasentamiento. autorización a los respectivos gobiernos e institu- • Las soluciones de vivienda propuestas, la forma ciones para elaborar los estudios. 59 REasEntamIEnto pREvEntIvo DE pobLaCIonEs En RIEsGo DE DEsastRE ExpERiEnCias dE améRiCa Latina para el diseño de la metodología de los estudios experiencia en reasentamiento de población, de caso y la integración del equipo de trabajo, se analizaron los resultados de los estudios de caso realizó un primer taller en bogotá (Colombia) en y definieron la estructura del Guía de reasenta- abril de 2008. En este espacio cada profesional miento para poblaciones en riesgos de desastre, presentó de manera breve el caso seleccionado, elaborado en ese periodo. se discutieron y acordaron los objetivos de los estudios, su contenido y la metodología para si bien se definió una estructura para el conteni- desarrollarlos. En junio del mismo año se llevó do y alcance de los estudios de caso, por diferen- a cabo un segundo taller en santiago atitlán tes razones su evolución no fue igual. En primer (Guatemala), en el que cada profesional presentó lugar, cada reasentamiento fue concebido bajo los principales resultados del estudio de caso y se estrategias y premisas distintas en cada país. no identificaron en forma colectiva las lecciones más se contaba con la información sistematizada, importantes. Estos talleres también permitieron motivo por el cual los profesionales tuvieron que al equipo de trabajo tener un conocimiento di- recolectar la información y en algunos casos no recto de dos de los casos de estudio (Colombia fue posible obtener los datos que se buscaban. y Guatemala). Los procesos de reasentamiento habían tenido marcos de tiempo diferentes, algunos de ellos Como todos los profesionales habían tenido aún en proceso, motivo por el cual no se con- vinculación directa con los casos estudiados, el taba en todos los casos con evaluaciones de trabajo consistió en la revisión de la información resultados. por último, el tipo de formación de y documentación existente, complementada los profesionales era diferente y desempeñaron con la experiencia que ellos habían desarrolla- distintos cargos en el caso estudiado, algunos do en los programas de reasentamiento. no se fueron directivos o coordinadores, otros pro- hizo recolección de información primaria. Los fesionales de campo o evaluadores, lo cual se profesionales expertos en gestión de riesgo reflejó en los distintos énfasis que colocaron en analizaron la tendencia de desastres en el ámbi- el desarrollo de los mismos. to global y en américa Latina y desarrollaron el marco conceptual y los procesos técnicos para la De todas maneras, la evaluación de la experien- definición de reasentamiento como medida de cia se considera positiva, ya que a pesar de no reducción de riesgo de desastres. poder seguir el rigor metodológico concebido al inicio de los estudios, fue posible documentar Durante 2009-2010 otro equipo integrado por las experiencias y obtener lecciones importantes el mismo coordinador más dos profesionales con que pueden ser replicadas en otros contextos. 60 Capítulo 3 Argentina Respuesta a inundaciones recurrentes: Programa de autoconstrucción asistida de viviendas Rómulo Pérez Ignacio Zelmeister Argentina Respuesta a inundaciones recurrentes: programa de autoconstrucción asistida de viviendas A. Contexto país y gestión División política, de riesgo* Mapa 3.1 administrativa y regiones BOLIVIA La República Argentina se encuentra en el ex- 70°W 60°W tremo sur de América Latina y tiene una super- CHILE C JU JU Y San Salvador de Jujuy Pil co ma yo P A A PARAGUAY ficie de 3.761.274 km², de los cuales 2.791.810 Salta FORMOSA S A LTA ASUNC�ON BRAZIL Salad uay CHACO Formosa á ag Paran TUCUM�N km² corresponden al continente americano y o Par San Miguel de Tucumán SANTIAGO S CATAMARCA Resistencia Posadas IO NE Santiago del Estero Corrientes MIS y ua DEL ESTERO Ur ug 969.464 km² al continente antártico1. El país está Catamarca CORRIENTES La Rioja LA S A N TA RIOJA Laguna FE conformado por 23 provincias y por la ciudad Mar Chiquita 30°S SAN ná Cordoba JUAN San Juan ra Pa Santa Fe Paraná CO R DO BA OCÉANO Cerro ENTRE A URUGUAY 30°S autónoma de Buenos Aires, su capital. Está di- Aconcagua (6960 m) PAC�FICO Rosario R�OS SANTIAGO ME N DO ZA SAN vidido en siete grandes regiones como se ilustra LUIS BUENOS AIRES MONTEVIDEO en el mapa 3.1. C O R Salado Color ado LA BUENOS PA M PA AIRES Mar del Plata NEUQUEN Bahía Blanca ARGENTINA D I L L E R A Neuquén 1. Población y urbanización Ne ro g R IO N E GR O 40°S Viedma OCEANO ATL�NTICO 40°S C CHUBUT hu bu La población total estimada para 2009 es de Rawson t co 40.913.584 (a julio 2009 ciA World Factbook), C hi CAPITAL DE NACIÓN Comodoro Rivadavia REGIONES: Deseado cerca de seis millones más que la cifra oficial S A N TA CRUZ NOROESTE ARGENTINA NORTE correspondiente al último censo de población y Ch ic CUYO FALKLAND ISLANDS (ISLAS MALVINAS) a EXISTE UNA DISPUTA RELACIONADA CON LA SOBERANIA SOBRE ESTAS ISLAS ENTRE ARGENTINA QUE RECLAMA LA SOBERANIA Y EL REINO UNIDO, QUIEN ADMINISTRA CENTRO 50°S vivienda (indec, 2001). ESTAS ISLAS. 50°S LITORAL Río Gallegos Stanley BUENOS AIRES PATAGONIA TIERRA DEL FUEGO 0 100 200 300 400 500 Kilómetros R�OS Históricamente, el país ha tenido un proceso de Ushuaia L�MITES PROVINCIALES 0 100 200 300 Millas L�MITE INTERNACIONALES urbanización continuo, el cual se ha incremen- 80°W 70°W 60°W 50°W tado en los últimos cincuenta años. Tal como lo Fuente: instituto Geográfico Militar (iGM) ilustra el grafico 3.1, en el año 2001 cerca del y Dirección Nacional de Protección civil. * Esta sección se basa en un documento preparado por Rómulo Pérez, el cual fu resumido y ajustado para esta publicación. 1 Esta área incluye las islas Falkland (Malvinas), Georgias del Sur y Sandwich del Sur administradas por el Reino Unido y recla- madas por Argentina. 63 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA 89% de la población argentina residía en forma El proceso de urbanización no tuvo una planifi- permanente en ciudades y se estima que en cación adecuada. En los últimos cincuenta años 2010 este porcentaje ascendió al 92%. Esto hace las ciudades duplicaron y hasta triplicaron su que el país sea uno de los mayores índices de población, ocupando tierras por medio de los urbanización del mundo. mercados formales e informales, hecho que fa- voreció la especulación inmobiliaria en un caso o Los centros urbanos responden a un orden por lo cual hubo lucro con la necesidad extrema, fuertemente primado tanto si se considera el en el otro. Esto generó un modelo de ciudad in- sistema urbano nacional como los subsistemas equitativo y excluyente. Por lo general, la ciudad regionales o provinciales en particular. El �rea ilegal resultó adjudicataria de un suelo no apto y Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), con casi peligroso, lo que agrega mayores problemas a la trece millones de habitantes es diez veces mayor población marginada. que los aglomerados2 urbanos de Rosario y cór- doba y contiene quince veces los de Mendoza, 2. Disparidades regionales que le sigue en importancia en una clasificación nacional por número de habitantes. En el ám- Al analizar los indicadores oficiales de la pobla- bito provincial, el número de habitantes de una ción con necesidades básicas insatisfechas (NBi) determinada ciudad (por lo general la capital) índices 2001 (indec), por regiones (cuadro 3.1), suele representar un alto porcentaje del total y se puede observar que en las regiones Noroeste superar a las ciudades que le siguen en tamaño Argentina (NoA) y Noreste Argentina (NEA) se poblacional. localiza la mayor población con NBi en valor rela- tivo, aunque si se considera su valor absoluto, la Región centro, además de expresar un alto índice Porcentaje de la población de población urbana (94,81%), reúne la más alta Gráfico 3.1 urbana y rural cantidad de pobres del país, así tenga el menor índice relativo de pobreza de todas las regiones. Si bien la NEA no llega a reunir el 11% de la po- blación total del país, alberga casi el 20% de los argentinos pobres. Esta región posee un índice de urbanización mayor al 78% y es periódica- mente afectada por graves inundaciones. 3. Desastres socionaturales Debido a las características topográficas e hi- Fuente: elaboración de autores, a partir de censos indec. drológicas del país, así como a la localización *Los datos para 2010 son de la población en el territorio, los principales una proyección del indec. desastres los causan las inundaciones. Se presen- 2 Los “aglomerados� son estructuraciones urbanas que reconocen más de dos jurisdicciones político-institucionales, que pue- den tener continuidad o no. 64 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS Cuadro 3.1 Población urbana, rural y nbI por regiones, 2001 ordenado por población urbana Población nbi Participación de la �ndice población población Región Valor Valor de Total Urbana* Rural urbana en el nbi en el absoluto relativo urbanización total urbano total nbi nacional nacional TOTAL 36 213 461 32 385 281 3 828 180 6 397 277 17,7 89,43 100,00 100,00 CENTRO 22 624 174 21 450 169 1 174 005 3 240 385 14,3 94,81 66,23 50,65 NEA 4 525 665 3 537 379 988 286 1 219 174 26,9 78,16 10,92 19,06 NOA 4 458 470 3 504 329 954 141 1 219 995 27,4 78,60 10,82 19,07 CUYO 2 567 607 2 106 221 461 386 408 548 15,9 82,03 6,50 6,39 SUR 2 037 545 1 787 183 250 362 309 176 15,2 87,71 5,52 4,83 notA: * Se considera población urbana a la que habita en localidades de 2.000 y más habitantes, y población rural al resto. Fuente: indec. censo Nacional de Población y vivienda 1991 y censo Nacional de Población, Hogares y viviendas 2001. tan también otras amenazas como terremotos, cinco de las diez inundaciones más importantes deslizamientos y sequías, pero en proporciones del siglo XX ocurrieron desde 1983 y ocasiona- menores a las inundaciones3. ron lamentables pérdidas para la región. En el cuadro 3.2 se muestra el número de personas Argentina se encuentra entre los catorce países afectadas así como las pérdidas económicas cau- del mundo con mayor afectación por catás- sadas por estas inundaciones entre 1982 y 1998. trofes de inundaciones, alcanzando pérdidas superiores al 1,8% del PBi (Arnold, 2004). La fre- El mapa 3.2 presenta las densidades poblacio- cuencia de la afectación es elevada, situándose nales por división política y el mapa 3.3 las áreas por encima de un evento importante cada diez proclives a sufrir inundaciones. Su comparación años (Banco Mundial, 2000: 17-21). Los eventos resulta elocuente. localizados en los valles de los grandes ríos de la cuenca del Plata son los de mayor importancia Al considerar la frecuencia, extensión, perma- relativa, ya que afectan las zonas más desarrolla- nencia y pérdidas, las provincias del NEA y parte das, donde se genera el 76% del PBi y se ubica de la Región centro, resultan las más perjudi- el 70% de la población, y por tener además, cadas por inundaciones. como ya se mencionó, permanencias prolongadas que varían entre dos dichas regiones son las que albergan al mayor semanas y más de dos meses (Banco Mundial, número de pobres del país, lo que hace que los 2000: 17-21). efectos de las inundaciones se potencien debido 3 Por su naturaleza, las inundaciones causan una cantidad menor de víctimas fatales, que otros fenómenos de distinto tipo y recurrencia, como los terremotos. En el terremoto de San Juan de 1944 murieron alrededor de 10.000 personas, cifra diez veces mayor a la de las víctimas fatales registradas por las inundaciones entre 1958 y 2004, según los datos del EM-DAT. 65 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA Principales inundaciones en las provincias de la cuenca de la Plata y Cuadro 3.2 pérdidas asociadas, 1982-1998 Año de inundación Pobladores evacuados Monto total de pérdidas en millones (dólares) 1982-1983 177 000 1 800 1992 123 000 1 000 1998 105 000 2 400 Fuente: Ministerio de Planificación Federal, inversión Pública y Servicios. Manual operativo. Programa de Prevención de inundaciones y Drenaje Urbano, 2007 Densidades poblacionales, �reas proclives Mapa 3.2 Mapa 3.3 por división política a sufrir inundaciones 70°W 60°W 70°W 60°W BOLIVIA BOLIVIA JUJUY PARAGUAY Pil co ma yo PARAGUAY FORMOSA ORMO ASUNC�ON CHILE CH ILE s S a la d y ua á BRAZIL BRAZIL e rag Paran o Pa d Posadas y ua ug n Ur A Laguna Mar Chiquita 30°S 30°S á ran Pa OCÉANO 30°S 30°S PAC�FICO URUGUAY URUGUAY s SANTIAGO SANTIAGO a BUENOS AIRES OCÉANO MONTEVIDEO p BUENOS PAC�FICO m AIRES S a la do S P a ARGENTINA Color ado Ne gr o A 40°S 40°S n d e 40°S HABITANTES POR KM 2 C ARGENTINA e s hu OCEANO OCEANO ub 0.0 – 4.0 ut CHUBUT 4.1 – 10.0 ATL�NTICO 10.1 – 20.0 ATL�NTICO i a 20.1 – 100.0 co hi C 100.1 – 14000.0 g o n Desea do CHILE CHIL E HABITANTES 100.000 – 500.000 t a 500.001 – 1000.000 Ch i ca P a FALKLAND ISLANDS (ISLAS MALVINAS) N 1000.001 – 2000.000 FALKLAND ISLANDS (ISLAS MALVINAS) EXISTE UNA DISPUTA RELACIONADA CON LA SOBERANIA SOBRE ESTAS ISLAS ENTRE ARGENTINA QUE RECLAMA N E MA EXISTE UNA DISPUTA RELACIONADA CON LA SOBERANIA SOBRE ESTAS ISLAS ENTRE ARGENTINA QUE RECLAMA AREAS DE RIESGO HIDRICO 50°S 50°S LA SOBERANIA Y EL REINO UNIDO, QUIEN ADMINISTRA E 2000.001 – 5000.000 LA SOBERANIA Y EL REINO UNIDO, QUIEN ADMINISTRA ESTAS ISLAS. 50°S 50°S CIUDADES Y PUEBLOS SELECCIONADOS 5000.001 – 14000.000 CAPITALES PROVINCIALES TIERRA CAPITALES NACIONALES CAPITALES NACIONALES G DEL FUEGO 0 100 2 200 300 400 500 Kilómetros 0 100 200 300 400 500 Kilómetros L�MITES PROVINCIALES Ushuaia L�MITES PROVINCIALES 0 100 200 300 Millas L�MITES INTERNACIONALES 0 100 200 300 Millas L�MITES INTERNACIONALES 80°W 70°W 60°W 50°W 80°W 70°W 60°W 50°W Fuente: censo Nacional de Población, Fuente: instituto de Tecnología Hogares y vivienda, 2001. indec. Agropecuaria, iNTA . 66 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS a la alta vulnerabilidad asociada a las condiciones riesgos, la preparación de planes de emergencia, existentes de pobreza. la coordinación de la ejecución de estos planes en caso de que se presenten las emergencias, 4. Gestión de riesgos de desastres la rehabilitación para restablecer los servicios básicos, una vez producida una emergencia y 4.1 organización institucional la reconstrucción para restablecer o mejorar las condiciones previas al desastre. cada uno de los De 1958 a 1996, la prevención y atención de los niveles de defensa civil es autónomo e indepen- efectos de los desastres naturales en el país estu- diente en el nivel de su jurisdicción y se hallan vo a cargo de las autoridades militares. En 1958 vinculados por relación de subsidiariedad, es se asignó esta función a la entonces división de decir, los niveles de mayor jerarquía acuden en Defensa Antiaérea Pasiva Territorial del ejército, apoyo de los niveles inferiores. la cual en 1969 cambió su nombre a Dirección de Defensa civil. En 1996, estas responsabilida- como consecuencia de las fuertes inundaciones des pasaron al Ministerio del interior (Secretaría provocadas por el fenómeno de El Niño en 1998, de Seguridad interior) y su nombre cambió de se creó el sistema federal de emergencias (Sifem) nuevo a Dirección Nacional de Planeamiento y en 1999, dependiente también de la Secretaría Protección civil. de Seguridad interior, con el fin de articular a los organismos públicos nacionales competentes Esta dirección está conformada por dos depen- y coordinar las acciones en los ámbitos federal, dencias: una de operaciones y asistencia y otra provinciales y municipales. de educación civil, la cual capacita y asesora a las municipalidades e instituciones en gestión Además, distintos organismos aportan informa- de riesgo. ción, investigan o prestan recursos o capacida- des técnicas desde distintos ámbitos y niveles La estructura de la protección civil opera en los jerárquicos de la administración nacional. Entre distintos niveles jerárquicos en que se organizan estos organismos se encuentran el Ministerio las instituciones del Estado −nacional, provin- de Desarrollo Social (MDS), instituto Geográfico ciales y municipales−. En el orden nacional, el Militar (iGM), comisión Nacional de Actividades presidente es responsable de la coordinación y Espaciales (conae), Servicio Meteorológico Na- dirección de la protección civil, delegando esta cional (SMN), instituto Nacional del Agua y del misión al Ministerio del interior. Los gobiernos Ambiente (iNA), instituto Nacional de Tecnología provinciales y la ciudad de Buenos Aires disponen Agropecuaria (iNTA), Servicio Geológico Minero de la Junta de Defensa civil como órgano de ase- Argentino (Segemar), instituto Nacional de Es- soramiento y la Dirección de Defensa civil como tadísticas y censos (indec), y universidades e instancia de ejecución. En el ámbito municipal, el instituciones de investigación. intendente es el responsable y existe una Junta Municipal de Defensa civil y un coordinador o En octubre de 2007 el gobierno hizo oficial la secretario municipal de Defensa civil. plataforma nacional para la reducción de riesgo, bajo la coordinación de los cascos Blancos, con la Las principales acciones de la Dirección de la Pro- responsabilidad de promover la implementación tección civil están enmarcadas en la reducción de del Marco de Acción Hyogo (MAH) en el país. 67 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA Esta plataforma está conformada por un amplio a. Redes de alerta hidrológica de la cuenca número de ministerios, representantes de la so- del Plata y establecimiento de zonas de ciedad civil, academia y sector privado, divididas riesgo hídrico en grupos de trabajo para abordar cada una de A raíz de las inundaciones producidas en el pe- las prioridades que contempla este marco. riodo 1982-1983 se puso en funcionamiento un centro operativo de Alerta Hidrológico (coAH), A pesar de la existencia de estos organismos y de cuya operación fue asignada al instituto Nacional la plataforma nacional, el país necesita fortalecer de ciencia y Técnica Hídricas (hoy instituto Na- su gestión en materia de reducción de riesgos, cional del Agua y el Ambiente, iNA). Este sistema ya que las acciones se centran más en las fases efectúa pronósticos de inundaciones y de estiaje, de respuesta y recuperación a las emergencias y estos últimos muy importantes para la navega- desastres. Existe una fragmentación y dispersión ción fluvial y la actividad portuaria. temática, funcional y operativa de organismos y dependencias de la administración pública na- Existe también legislación en las provincias in- cional con responsabilidades en la gestión de tegrantes de la cuenca del Plata, orientada al desastres. establecimiento de franjas de riesgo hídrico y la restricción de la ocupación de las mismas en fun- Por otra parte, no existe una Ley Federal de ción de su uso, todo ello basado en el estudio de Aguas como tampoco una Ley Federal de Uso regulación del valle de los ríos Paraná, Paraguay del Suelo y ordenamiento Territorial. En este y Uruguay y, para el control de inundaciones contexto, se destacan los esfuerzos actuales de (Halcrow, 1994). la Subsecretaría de Planificación de la inversión Pública en la inserción de las dimensiones de b. Programas de reducción gestión de riego desde la perspectiva del or- del riesgo hídrico denamiento territorial. La legislación nacional Desde la década de 1990 el gobierno ha desa- en la materia está conformada por varias dis- rrollado varios programas con apoyo del Banco posiciones distribuidas en diversos códigos y Mundial y el Banco interamericano de Desarrollo leyes que no constituyen un cuerpo congruente (BiD), entre los cuales se destacan por su magni- aplicable a la gestión del riesgo y su relación tud y características los siguientes (cuadro 3.3): con la planificación del desarrollo integrado del territorio nacional. • Programa de rehabilitación por la emergencia de las inundaciones (PREi). Préstamo de emer- 4.2 Disminución de la vulnerabilidad gencia de carácter multisectorial para recons- ante inundaciones truir obras de infraestructura y viviendas para población de bajos recursos afectadas por la Por ser las inundaciones la amenaza más fre- emergencia hídrica. Se ejecutó en siete pro- cuente que enfrenta Argentina y las que produ- vincias entre 1993 y 1998. cen mayores pérdidas, el país ha hecho esfuerzos para reducir la vulnerabilidad ante estas, median- • Programa de protección contra las inunda- te redes de alerta hidrológica y programas de ciones (PPi). constituye una continuidad de reducción de riesgo hídrico. las acciones implementadas por el PREi con 68 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS Se construyeron 99 refugios, los mismos que fueron destinados a albergar población afec- tada por inundaciones y 5.636 viviendas fue- ron construidas con asistencia técnica y social por medio de la autoconstrucción asistida y ayuda mutua. • Programa de emergencia por las inundacio- nes de El Niño. El objetivo fue contribuir a financiar el desarrollo y la ejecución de accio- nes físicas e institucionales para hacer frente al fenómeno de El Niño. Se diseñó en dos fases de operación: una de defensa y una de rehabilitación, las cuales se implementaron entre 1998 y 2004. Las actividades especí- ficas del proyecto incluyeron asistencia para reducir al mínimo las pérdidas o daños por el fin de proteger la vida y propiedad de 5,5 medio de medidas de defensa y la rehabili- millones de personas, garantizar el normal y tación de infraestructura y servicios. También pleno desarrollo de las actividades producti- se construyeron 455 viviendas para familias vas en el área de influencia de los ríos Paraná, afectadas por las inundaciones mediante las Paraguay y Uruguay, y el funcionamiento mismas prácticas de autoconstrucción asisti- ininterrumpido de las vías de comunicación da y ayuda mutua. y transporte. El programa se ejecutó en las provincias de Buenos Aires, chaco, corrien- • Programa de emergencia para la recuperación tes, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe de las zonas afectadas por las inundaciones. entre 1997 y 2006. Fue desarrollado entre 1998 y 2008 para apoyar la recuperación económica y social contempló dos componentes: medidas es- de las zonas afectadas por las inundaciones tructurales como obras de protección contra mediante la realización de actividades de las inundaciones y medidas no estructurales, mitigación de sus efectos y reconstrucción y como el fortalecimiento institucional y opera- rehabilitación de la infraestructura económi- tivo de las defensas civiles provinciales para el ca y social. manejo de las inundaciones recurrentes por cada provincia, la promulgación de leyes mu- • Programa de prevención de inundaciones y nicipales sobre el uso de inmuebles en áreas drenaje urbano (PiDU). Se empezó a ejecutar inundables, estudios y planes de manejo en 2008 y culminará en 2011. Su objetivo ambiental en 21 localidades y el montaje del es la reducción de la vulnerabilidad de las sistema de alerta temprana de inundaciones, provincias participantes frente a las inunda- entre otros. ciones y apoyarlas en la implementación de 69 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA Programas de reducción de riesgo hídrico Cuadro 3.3 y subprogramas de vivienda Programa de Programa de Programa de rehabilitación por la Características protección contra las emergencia por las Total emergencia de las inundaciones (PPi) inundaciones el niño inundaciones (PRei) Duración 1993 - 1998 1997 - 2006 1998 - 2004 Costo total (millones US$) 270,0 224,2 42,0 536,2 Costo subprograma de 21,9 29,2 2,2 53,3 vivienda (millones US$) Porcentaje subprograma de 8,1 13,0 5,2 9,9 vivienda Gobierno Federal: 15% Provincias: 10% Provincias: 10% Fuente de financiación Provincias: 15% Préstamo Banco Mundial: Préstamo Banco Mundial: subprograma de vivienda Préstamo Banco Mundial: 90% 90% 70% Planeadas: 5 000 Planeadas: 5 000 Planeadas: 300 Planeadas: 10 300 Número de viviendas: Construidas: 5 820 Construidas: 5 636 Construidas: 455 Construidas: 11 911 Tamaño y costos de Superficie promedio: Superficie mínima: 42 m2 Superficie mínima: 42 m2 materiales vivienda (US$) 38 m2 Costo materiales: 6 200* Costo materiales: Costo materiales: 3 900 dólares 6 200* * Hasta diciembre de 2001 el cambio de dólar por peso argentino era 1 a 1 y, posteriormente, cambio de 1 a 3. Fuente: elaboración de los autores a partir de los informes de los programas PREi, PPi y El Niño. planes de contingencia, el fortalecimiento de la protección contra las inundaciones en Nuestra historia fue bastante difícil y dura por- áreas con importante actividad económica, que mi marido era embarcador, y de golpe y la promulgación de reglamentaciones de la porrazo quedó sin trabajo y nos vimos en aprie- ley de uso de tierras, formulación de planes tos. Y tuvimos que irnos a vivir a la isla, donde urbanos de gestión ambiental y campañas tuvimos que pasar cuatro años, hasta que vino de educación. También incluye un subcom- la creciente grande y nos derrumbó lo poquito ponente de vivienda complementario a las que habíamos levantado en ese tiempo. En ese obras estructurales para familias que habitan entonces tenía dos chicos, estaba embarazada en zonas de riesgo hídrico. de Milagros y tuve la fortuna de caer en este plan de vivienda, que me dio la oportunidad de tener una casa. Lucía Andrea Sosa Concepción del Uruguay, Entre Ríos 70 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS B. Estudio de caso: El cuadro 3.4 presenta las provincias en las cuales reasentamiento de habitantes se implementaron las tres etapas del subprogra- en zonas de riesgo hídrico ma y el número de viviendas construidas en cada una de ellas. 1. Los subprogramas de vivienda (sPv) En todos los casos el número de viviendas cons- truidas fue de 15 a 50% sobre la meta planteada De los diferentes programas de reducción del debido a ahorros en los materiales de construc- riesgo hídrico desarrollados por el gobierno fe- ción. con estos ahorros también se construyeron deral ya descritos, tres de ellos contemplaron un diecinueve salones comunales. subprograma de vivienda y está en ejecución una cuarta etapa. como se puede observar en el 2. entidades participantes cuadro 3.3, de 536,2 millones de dólares inver- tidos en estos programas, cerca del 10% se han Los diferentes programas de reducción de riesgo destinado al subprograma de vivienda. Si bien hídrico, de los cuales forman parte los subpro- este estudio de caso se centra en el programa gramas de vivienda, han sido promovidos, coor- de protección contra las inundaciones (PPi), tam- dinados y supervisados por la Subunidad central bién reseña la experiencia desarrollada durante de coordinación para la Emergencia (SUccE), quince años de trabajo continuo durante las tres dependiente de la Unidad Ejecutora central de la etapas del subprograma de vivienda dirigido a Unidad de coordinación de Programas y Proyec- población de bajos recursos, afectada por inun- tos con Financiamiento Externo del Ministerio de daciones recurrentes. Planificación Federal, inversión Pública y Servicios. Cuadro 3.4 número de viviendas construidas en cada subprograma Provincias PRei PPi eL niÑO Total Buenos Aires 513 577 1 090 Chaco 514 1 312 1 826 Chubut 50 50 Córdoba 150 150 Corrientes 1 120 1 016 2 136 Entre Ríos 353 353 La Rioja 50 50 Formosa 951 609 1 560 Misiones 1 450 586 2 036 Salta 105 105 Santa Fe 1 272 1 183 2 455 Tucumán 100 100 Total general 5 820 5 636 455 11 911 Fuente: elaboración de los autores a partir de los informes de los programas PREi, PPi y El Niño 71 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA dores afectados, capacitarlos en el oficio de construcción, reducir los costos de las viviendas, Porque la verdad es que es muy lindo habernos fortalecer las capacidades de la comunidad y organizado juntos. Aprendimos muchas cosas, promover la solidaridad comunitaria y el espí- a trabajar en grupo, pasarnos las cosas, así si ritu cooperativo. Se desistió del concepto de uno necesitaba del otro ahí estábamos para asistencialismo, reconociendo y valorizando la ayudarnos. Había mucha solidaridad, compañe- capacidad de organización y participación de rismo y, por sobre todas las cosas, un trabajo en las familias en el proceso de construcción de las armonía. No había peleas ni discusiones. Todos viviendas, constituyéndose en sujetos activos en trabajamos con el mismo fin: tener una casa la transformación de la realidad, aprendiendo un como corresponde. oficio, y compartiendo logros y dificultades para Lilian benítez alcanzar la solución habitacional. Puerto Iguazú, Misiones La concertación de esta estrategia tanto con los organismos financiadores como con las provin- cias fue difícil y prolongada, dado que no existía Las provincias participaron por medio de sus en el país experiencia en la práctica de la auto- unidades ejecutoras provinciales (UEP), las subu- construcción asistida de la magnitud propuesta, nidades provinciales de coordinación para la ni de la amplitud geográfica donde se debía emergencia (SUPcE), y los institutos provinciales implementar el subprograma de vivienda. de vivienda. 3. Autoconstrucción asistida: la estrategia elegida Por eso yo creo que lo más importante fue comprobar que era un proyecto serio y que La estrategia que se eligió para la construcción tenía continuidad en el tiempo y la coordinación de las viviendas fue la de autoconstrucción asis- entre las distintas partes que lo conformaron: la tida, dado el bajo nivel de ingreso de las familias provincia, el instituto de vivienda, el municipio, beneficiarias quienes no tenían recursos econó- la nación. Yo creo que eso fue lo que hizo a este micos ni posibilidad de acceder a créditos, pero proyecto distinto. sí podían aportar su mano de obra. Esto imponía Graciela Pereyra retos educativos y de capacitación, dada la poca Intendenta de Colonia Elisa, El Chaco o ninguna experiencia de las familias en el tema. Se propuso diseñar prototipos de vivienda flexibles, El Banco Mundial en su calidad de organismo respondiendo a la idiosincrasia y pautas culturales financiador, esperaba que el subprograma de de los pobladores y al número de integrantes de vivienda (SPv) se implementara en plazos más cada familia, así como el uso de materiales propios reducidos para atender a familias afectadas por de cada localidad. la emergencia y promovía la idea de entregar carpas o utilizar un prototipo único de vivienda Por medio de la autoconstrucción asistida, se prefabricada para todos los habitantes de la buscó promover la participación de los pobla- cuenca. Temía también que se generaran casos 72 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS y Santa Fe, en las márgenes de los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay, en más de 120 localidades de distinta jerarquía urbana, distribuidas a lo largo de 2.200 kilómetros. 4.1 Costo y financiadores del PPI El monto inicial del programa de protección contra inundaciones fue de 420 millones de dólares, pero por la crisis económica que vivió el país a partir de 2001, este monto se redujo a 224,25 millones, los cuales fueron financiados en gran parte mediante un crédito con el Banco Mundial. Pese a la reducción del préstamo, el valor asignado al subprograma de vivienda solo tuvo una leve reducción, de 31 a 29,2 millones de dólares. de clientelismo o de corrupción. Esto implicó lar- 4.2 organización y coordinación gas discusiones con el banco; al final se aceptó interinstitucional la posición del país de construir viviendas perma- nentes con materiales tradicionales. Existió una estrecha coordinación entre los órde- nes nacional, provincial y municipal, así como una Por otra parte, los representantes de las provin- activa participación de los proveedores locales. cias y de los gobiernos locales no creían que era Estos aspectos, junto con la asistencia técnica y posible contar con los aportes de mano de obra social permitieron lograr los objetivos deseados. de los beneficiarios y estimaban que esto impli- caría grandes esfuerzos con pocos resultados. cada Subunidad Provincial de coordinación para la Emergencia (SUPcE) celebró convenios de par- La concertación de la estrategia tanto con el ticipación con cada municipio, con los institutos Banco Mundial como con las provincias ocasionó provinciales de vivienda y con proveedores loca- una demora de diez meses. les de materiales de construcción. Los convenios tuvieron como objetivo establecer los derechos y 4. Programa de protección obligaciones de las partes. La tabla 3.1 se refiere contra las inundaciones (PPI) a las responsabilidades de cada una de estas instancias, el cual refleja la delicada arquitectura A continuación se detalla la experiencia del del diseño e implementación del subprograma subprograma de vivienda en desarrollo del de vivienda. programa de protección de inundaciones (PPi) el cual se ejecutó en siete provincias: Buenos Aires, Estos convenios podrían darse por terminados chaco, corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones ya sea por mutuo acuerdo de las partes, unila- 73 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA tabla 3.1 Convenios y responsabilidades de las partes intervinientes Convenios SUPCe - Municipalidades – institutos de vivienda – Proveedores Responsabilidades de las partes Convenio SUPCe – Municipalidades Responsabilidades SUPCe Responsabilidades municipalidad • Implementar, controlar y coordinar la ejecución del subprograma de vi- • Entregar y titular con carácter gratuito la tierra a los beneficiarios. vienda. • Efectuar el censo inicial de población afectada. • Brindar asesoría técnica y social a la municipalidad y los participantes • Conformar un equipo técnico y social para la ejecución del para el desarrollo del subprograma. subprograma y brindar asesoría a los beneficiarios. • Entregar a la municipalidad y beneficiarios los estudios, cálculos y guías • Asignar un albañil por cada cinco viviendas. para la construcción de las viviendas (planimetría, presupuesto, maque- • Entregar herramientas a los beneficiarios en carácter de préstamo. tas, guía de construcción). • Certificar el avance de la construcción de las viviendas. • Entregar a la municipalidad y los beneficiarios la lista de los proveedores de materiales. • Controlar nuevos asentamientos en las zonas recuperadas y en las inundables. • Entregar a los beneficiarios los cupones para la adquisición de materiales • Tomar medidas de seguridad en la zona de obras para evitar ac- • Realizar el censo final de beneficiarios, seleccionarlos de acuerdo con los cidentes. criterios de elegibilidad y enviar los listados finales a la SUCCE. Convenio SUPCe – institutos provinciales de vivienda Responsabilidades SUPCe Responsabilidades institutos provinciales de vivienda • Financiar el costo de los materiales de construcción hasta un valor máxi- • Elaborar el proyecto de urbanización. mo por familia beneficiaria. • Ejecutar la subdivisión del terreno y obtener la aprobación legal. • Contratar la asistencia técnica y social, con un mínimo de un profesional • Efectuar la preparación de los terrenos destinados a la construc- de cada disciplina por cada cuatro localidades y hasta cien beneficiarios. ción de viviendas. • Realizar el censo final de beneficiarios, seleccionarlos de acuerdo con los • Elaborar los documentos legales para la entrega de los lotes a los criterios de elegibilidad y enviar los listados finales a la SUCCE. beneficiarios. • Apoyar la ejecución del subprograma de vivienda. • Asignar profesionales y técnicos para la asistencia a los benefi- • Elaborar un registro de proveedores locales de materiales de construcción. ciarios. • Proveer y pagar los materiales de construcción por medio del sistema de cupones. • Hacer seguimiento y control de la entrega de materiales a los benefi- ciarios. • Asignar vehículos a los equipos de asistencia técnica y social. Convenio SUPCe – Proveedores de materiales de construcción Responsabilidades SUPCe Responsabilidades proveedores • Verificar las entregas y calidades de los materiales. • Suministrar los materiales de construcción a los beneficiarios. • Pagar dentro de los quince o veinte días siguientes a la presentación de • Garantizar que todos los materiales sean de primera calidad. los cupones recibidos las facturas correspondientes. • Entregar los materiales dentro de las 48 horas hábiles siguientes • Aprobar una lista de precios de materiales. a la realización del pedido. • Mantener la lista de precios por el tiempo acordado con la SUPCE. 74 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS teralmente por la provincia o por intermedio de 4.3 Perfil de la población atendida la SUPcE, cuando el municipio dejara de cumplir con las obligaciones, por fuerza mayor o por Si bien cada una de las provincias donde se desa- suspensión o cancelación del financiamiento del rrolló el programa tiene sus propias características Banco Mundial. sociales y culturales, se destacan algunos rasgos comunes en relación con el perfil socioeconómi- El flujo de esta organización se puede observar co de la población beneficiaria. en el gráfico 3.2. Las familias eran numerosas, con un promedio con el objetivo de capacitar y fortalecer a los de cinco personas, aunque en algunas provin- equipos de profesionales del (SPv), se realizaron cias alcanzaba a ocho. El 55,5% de las viviendas encuentros interdisciplinarios en cada una de las disponían de una sola habitación, lo que hacía provincias para evaluar las prácticas desarrolla- que el índice de hacinamiento fuera muy alto. das, los procedimientos utilizados, los resultados El 100% de los hogares se encontraba bajo la obtenidos, así como para intercambiar las expe- línea de pobreza y el 85% bajo el nivel de indi- riencias adquiridas y aprender de los logros y difi- gencia. cerca del 34% de los hogares tenían un cultades. Se desarrolló también un programa de ingreso mensual entre 1 y 100 dólares. Ninguna educación a distancia para trabajadores sociales de las familias tenía título de propiedad de sus de los municipios participantes. viviendas. Gráfico 3.2 Metodología de trabajo Fuente: clemente, Bertolotto y del valle 2003. La experiencia en el programa de protección contra las inundaciones. iiED-AL. 75 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA • Aportar la mano de obra y utilizar los ma- La situación de precariedad habitacional en la teriales respetando las indicaciones de los que se encontraba la población beneficiaria era responsables técnicos y sociales de la obra. elevada, si bien existían variaciones por provincia en cuanto a los aspectos constructivos de las vi- viendas, tamaños, cantidad de cuartos y acceso 4.5 Acuerdos de localización, traslado a servicios. Solo el 41,7% de las viviendas tenían y prototipos de vivienda paredes en ladrillo-bloque, el 53% en pisos de tierra, el 83% no contaba con servicio de red En cuanto a la localización de la nueva vivienda, de agua domiciliaria y casi el 86% tenía letrinas el traslado y los prototipos de vivienda, cada como sistema de eliminación de excretas. beneficiario debió presentar su acuerdo por es- crito en relación con el traslado al nuevo lugar, 4.4 Criterios de elegibilidad especificando que este traslado no afectaba en de los beneficiarios forma negativa sus medios de vida, ni sus redes sociales por cuanto el nuevo terreno se encontra- Los equipos de trabajo convocaron a los afec- ba cercano a su ubicación original. En el acuerdo tados por las inundaciones en cada localidad, se especificó también la conformidad sobre el explicaron las características del PPi y del subpro- prototipo de vivienda, la urbanización, el diseño grama de vivienda, así como los derechos y obli- y el sistema de autoconstrucción asistida. gaciones de los participantes. cuando el número de viviendas era menor a la cantidad de familias 4.6 Características y costos afectadas a atender, y para lograr transparencia de las nuevas viviendas y la credibilidad indispensable que permitiera la participación de los beneficiarios del SPv, se Los prototipos de vivienda fueron proyectados recurrió al sorteo público con la intervención de por las subunidades provinciales de coordinación autoridades locales o escribano público. para la emergencia (SUPcE), adaptados a la idio- Para poder ingresar, cada participante dio su acuerdo por escrito, firmó una declaración jura- da y un convenio de adhesión al subprograma y cumplió con los criterios de elegibilidad. • Habitar en terrenos afectados por las inunda- ciones. • Ser poseedores de la vivienda dañada o des- truida. • Ser su única vivienda o propiedad. • Demostrar que sus ingresos eran insuficientes para la construcción o reparación. • Demostrar tres años de haber vivido en la vivienda afectada. 76 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS sincrasia y diversidad cultural de los beneficiarios, • Estándares aceptables de durabilidad y habi- teniendo en cuenta los diferentes recursos físicos tabilidad. económicos de cada localidad y supervisados y • Técnicas sencillas de construcción. aprobados por la Subunidad central de coordi- nación para la Emergencia (SUccE). A manera de Las casas fueron construidas con dos dormito- ejemplo en esta página se muestra uno de los rios, comedor, cocina, baño, lavadero y un área planos de las viviendas. exterior semicubierta. Las viviendas fueron diferentes en cada provincia Las casas se entregaron en forma gratuita en pro- y se privilegió el uso de sistemas tradicionales que piedad y con carácter de subsidio a los beneficia- permitían acabados sencillos y la ampliación pos- terior de las mismas. Al inicio del SPv el costo de cada vivienda era de 6.200 dólares equivalentes a igual cantidad de pesos argentinos. Estos costos Las familias dispusieron de cinco prototipos para no incluyen el valor de la tierra, ni de la infraes- evaluar los terminados de sus viviendas, los co- tructura urbana que era construida y entregada tejaron, los compararon. Y, además, vieron que por la provincia o la municipalidad, ni de la mano alguna de las propuestas que iban surgiendo, de obra que era aportada por los beneficiarios. fueron incorporadas por la SUPcE, como las galerías, algunos cerramientos, los fogones, Los diseños de las viviendas fueron flexibles y que son elementos propios de la cultura cos- respetaron los siguientes requisitos: tera, y que tienen que ver con las tradiciones de nuestro pueblo, de esta parte de la provincia • costo máximo: 6.200 dólares. de Santa Fe. Son parte de nuestras riquezas y • Superficie mínima: 42 m2. fueron incorporadas a las viviendas. • Localización en zona segura. Profesor Víctor Debloc • Uso de materiales tradicionales, provistos por Presidente Comunal de Romang, Santa Fe proveedores locales. 77 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA rios, quienes estaban obligados a habitarlas con terrenos fueron entregados a los beneficiarios a su familia de manera inmediata. Las escrituras título gratuito. fueron entregadas por los municipios o el insti- tuto de vivienda sin costo para los beneficiarios. 4.8 organización comunitaria Las casas no podían ser vendidas hasta después de cinco o diez años. El número de años variaba La población beneficiaria se organizaba en gru- de acuerdo con cada provincia, pero el mínimo pos de veinte familias (hasta de cien personas), fue de cinco años. los cuales eran atendidos por un equipo de trabajo de la SUPcE, integrado por un asistente 4.7 tierra e infraestructura social y un arquitecto con la participación de En las nuevas urbanizaciones, la tierra fue apor- tada por las provincias o municipios y las obras de infraestructura −apertura de calles, nexos y tendidos de redes de agua y energía− fueron construidas con aportes nacionales, provinciales, municipales, sin costo para los beneficiarios. El instituto de vivienda tuvo a su cargo elaborar el proyecto de urbanización y la preparación del terreno para la construcción de las viviendas. Los 78 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS representantes de los gobiernos locales. cada de los hijos y de otros miembros, mientras que grupo construía veinte viviendas. en los hogares de jefatura masculina predomina la participación del varón. Esto podría significar El trabajo con las familias participantes, a partir que en los hogares con jefatura femenina, otros de la metodología de “autoconstrucción asistida familiares se involucraron en mayor medida (cle- y ayuda mutua con asistencia técnica y social� mente, Bertolotto y Del valle, 2003). logró una significativa cohesión, participación y capacitación en el oficio de la construcción Tanto en Puerto iguazú (Misiones) como en San a los beneficiarios del SPv. La organización de José (Entre Ríos) se rescata la participación activa familias en grupos de veinte, promovió y facilitó de las mujeres en la construcción y su impacto en la ayuda mutua. Así, las personas que por algu- el proceso de autovaloración de las beneficiarias. na razón no estaban en condiciones de trabajar Esto permite observar que un programa con las en la construcción de la vivienda, ayudaban a características del SPv es posible implementarse las otras familias de su grupo en otras labores, en hogares con jefatura femenina y que, en la mientras estas les ayudaban a construir su vi- medida en que se trabaje y capacite a las benefi- vienda. ciarias, ellas se involucran en la tarea. El jefe de hogar participó en el 73% de los casos, El 51% de los beneficiarios no contaba con ex- la jefa del hogar en el 31%, los hijos y las hijas periencia previa en autoconstrucción, aunque en el 15%, y en otra proporción similar, otros existían diferencias entre las provincias. En algu- miembros del grupo familiar. En los hogares con nas como Buenos Aires y corrientes el nivel era jefatura femenina, la participación de la mujer más bajo (alrededor de 30%), mientras que en aumentó casi duplicándose y también se obser- otras superaba el 60% (Misiones y Entre Ríos). vó un aumento significativo de la participación El proceso de autoconstrucción significó para los participantes que no contaban con experiencia, una oportunidad de adquisición de conocimien- tos en el oficio de la construcción, lo cual mejoró la posibilidad de mejorar sus posibilidades de El hecho de que nadie maneje dinero nos evita trabajo e ingreso. cualquier tipo de sospecha, o de pedido de informes, tanto de la oposición política, como 4.9 entrega de materiales de cualquier otra institución de la ciudad. Aquí de construcción nadie maneja dinero en efectivo, todo se ma- neja con los bonos, que equivalen a materiales, Para el suministro de los materiales de cons- los mismos vecinos, los mismos beneficiados, trucción se utilizaron cupones, conocidos como conocen cómo son los bonos y lo que cada uno vouchers. de ellos representa, saben muy bien cómo son las distintas etapas constructivas y lo que va A cada familia se le entregaron cupones por llegando. un monto equivalente al valor de los materiales Doctor Ocampo necesarios para cada etapa de la construcción de Intendente de Reconquista, Santa Fe la vivienda, incluyendo el valor de los materiales para las instalaciones sanitarias y eléctricas. cada 79 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA participante recibió cupones hasta por un monto 4.10 Destino de terrenos recuperados máximo de 6.200 dólares, conforme al estado de avance de los trabajos. Se incorporaron también Los terrenos con afectación hídrica se recupera- montos para la adquisición de las herramientas ron para el uso público. Los municipios sancio- para la construcción. naron ordenanzas específicas, prohibiendo toda nueva ocupación permanente o transitoria, así Estos cupones eran intransferibles, y se usaron como su subdivisión. Se las calificó como zona exclusivamente para canjearlos por materiales de riesgo hídrico y se dispusieron las mismas de construcción en cada una de las etapas de la para áreas verdes públicas, comprometiéndose obra, bajo un estricto procedimiento de emisión los gobiernos locales a su saneamiento, arbori- y control. zación, equipamiento, mantenimiento y control. Los usos futuros debían ajustarse a pautas de Los cupones son documentos numerados, impre- sustentabilidad urbano ambiental para contribuir sos con valores prefijados y con normas de a la mejora de las condiciones de vida urbanas. seguridad para impedir su falsificación. Para su manejo se llevó un registro detallado de la canti- Las siguientes fotografías ilustran algunos ejem- dad, monto, número de serie, y se hizo un segui- plos del manejo que se dio a los terrenos una vez miento al uso de los mismos, es decir a los entrega- desocupados por las familias reasentadas. dos a los beneficiarios, a los pagados al provee- dor, a los extraviados y anulados. 5. Resultados El diagrama 3.1 ilustra la manera como se desarro- El subprograma de vivienda constituyó un modelo lló el proceso de emisión y administración de los de actuación institucional, en el que participaron cupones, que constituyeron una clave importante en forma coordinada la nación, las provincias, los del éxito del programa de autoconstrucción, ya municipios y las familias afectadas promoviendo que facilitaron la administración de los recursos y la ejecución en forma descentralizada así como permitieron el desarrollo de la metodología para las prácticas locales, el fortalecimiento institucio- el logro de los objetivos propuestos. nal y el desarrollo comunitario. 80 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS Diagrama 3.1 Circuito administrativo de los vouchers 5.1 Resultados cuantitativos En los tres subprogramas de vivienda (PREi, PPi, El Niño), se trabajó en 120 municipios de diferente En desarrollo del PPi se construyeron un total de tamaño, se fortalecieron sus capacidades insti- 5.636 viviendas en las siete provincias como se tucionales, se construyeron 11.911 viviendas, 19 detalla en los gráficos 3.3 y 3.4. salones de uso múltiple y se capacitaron 23.822 personas en el oficio de la construcción. 81 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA viviendas construidas Gráfico 3.3 por provincia Pusimos la buena voluntad y la mano de obra, pero con la guía de todos ellos, porque si no hubiésemos tenido la guía de ellos (funcionarios de las instituciones), tampoco hubiéramos he- cho nada. Mi marido no sabía ni cómo levantar ni poner un ladrillo. Y entonces ellos y nosotros todos nos pusimos a colaborar y eso es algo contagioso y se fue contagiando para todos los demás de la ciudad. Fuente: De acuerdo con información del PPi (documentos de trabajo Lucía Andrea Sosa del programa Zelmeister, 2009). Concepción del Uruguay, Entre Ríos Una evaluación externa a cargo del instituto En relación con la adquisición de nuevas habili- internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, dades, esta evaluación encontró que el 92% de sección América Latina-iiED-AL (clemente, Ber- los beneficiarios que no tenían experiencia en tolotto y Del valle, 2003) llevada a cabo dos años construcción, adquirieron conocimientos prácti- después de terminadas las viviendas, mostró el cos (sin diferencias sustantivas por género) y al impacto en el mejoramiento de las condiciones 41% de los mismos les sirvió para que a partir de de vida de la población por medio de indicado- la realización de trabajos ocasionales −conocidos res que midieron la percepción sobre el nuevo en Argentina como “changas�, fundamental- hábitat, el aprendizaje de un nuevo oficio y sus mente de albañilería−, incrementaran en una implicaciones para la generación de ingresos, y buena proporción sus ingresos. el papel de la autoconstrucción como generador de organización de los beneficiarios. Gráfico 3.4 Montos invertidos por provincia PPI Fuente: Elaboración a partir del informe del PPi. (documentos de trabajo del programa. Zelmeister, 2009). 82 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS Si bien en general los trabajos obtenidos fueron Estos programas se destacaron por la trans- de corta duración (menos de un mes en el 55% parencia en la administración de los recursos de los casos) la capacitación recibida les permi- económicos, con un criterio que garantizó la tió mejorar sus posibilidades laborales. Así fue compra de los materiales para la autoconstruc- percibido por los participantes ya que el 66% ción de la vivienda. manifestó que tienen mejores posibilidades que antes y casi el 80% piensa que les puede servir Se propició un proceso de capacidad técnica hacia el futuro. para regularizar, ordenar y sanear asentamientos espontáneos, otorgándoles condiciones satisfac- Por otra parte, el 91 % de los beneficiarios notó torias de calidad de vida urbana. cambios positivos en la calidad de vida familiar al disponer de más espacio y mayor privacidad al Además, se fortalecieron los gobiernos locales y contar con habitaciones separadas. Para el 80% las organizaciones de la sociedad civil, a partir de de los beneficiarios el cambio está asociado a la elevar su capacidad de gestión y ejecución en el seguridad que les brinda una vivienda propia sin desarrollo del subprograma. riesgos de inundación y constantes situaciones de evacuación. Se lograron construir viviendas dignas a un cos- to razonable. Se concibió y transmitió un con- Más del 80% de los entrevistados consideró que cepto de vivienda como un proceso evolutivo, disminuyeron las enfermedades de sus hijos e que se enriqueció con la progresiva mejora de hijas asociadas a las inundaciones y a enferme- la misma. dades por causas hídricas. Se promovieron y consolidaron nuevas urbani- En cuanto a las posibilidades de recreación, el zaciones para sectores de población de bajos 88% de los beneficiarios manifestó contar con ingresos, dentro de la trama urbana, sobre suelo mayores posibilidades que en su hábitat anterior. con bajo o nulo riesgo hídrico. 5.2 Resultados cualitativos Además de los resultados cuantitativos, en los subprogramas de vivienda se observan algunos resultados indirectos, que se pueden agrupar en dos niveles: (a) institucional y municipal, y (b) En el espíritu del esfuerzo propio y la ayuda población beneficiaria. mutua, he notado un mayor compromiso de los vecinos, un mayor afán para construir, terminar a. niveles institucional y municipal y darle calidad de terminación a las viviendas, Se conformaron equipos interdisciplinarios, en que en las operatorias que habitualmente tiene los que participaron la nación, las provincias, el municipio. los institutos de vivienda y los municipios, en Dr. Juan Carlos benítez conjunto con los pobladores afectados por la Intendente de Colonia Delicia, Misiones inundación. 83 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA b. Para la población beneficiaria Las nuevas urbanizaciones dentro de la trama Las nuevas viviendas en sitio seguro y con con- urbana de las ciudades permitió la integración diciones sanitarias adecuadas mejoraron la salud a la sociedad y a la ciudad formal de familias de las familias y evitaron las pérdidas frecuentes de bajos recursos, superando su aislamiento y de bienes que tenían cada vez que enfrentaban marginalidad. inundaciones. 6. Lecciones aprendidas Además de las viviendas en sitios seguros, uno de los logros importantes fue generar un senti- La ejecución del subprograma de vivienda cons- miento de autoestima en los participantes y en tituyó una rica experiencia para cada uno de los la credibilidad con respecto a sus propias capaci- actores involucrados: beneficiarios, municipio, dades, promoviendo su participación activa en la provincia y nación. La SUccE llevó adelante las solución del problema; superando los conceptos tareas de desarrollo, supervisión y monitoreo, de beneficencia y asistencialismo. otro logro trabajando en forma coordinada con los equipos destacable fue la participación y el protagonismo provinciales y los municipios. de las mujeres en igualdad con los hombres en la autoconstrucción de las viviendas, en un proceso Para muchos de los municipios significó la apro- desarrollado con transparencia y equidad. piación de una metodología de construcción que hasta el momento no se había experimen- La organización comunitaria para la autocons- tado. A esto se sumaron los recursos físicos y trucción generó un espíritu cooperativo, pro- humanos aportados por la nación. La contribu- movió la solidaridad comunitaria y mejoró las ción de las SUPcE, en las diferentes actividades oportunidades laborales de los participantes. desempeñadas en el proceso, constituyó un aspecto clave y oportuno. En su mayoría, las lecciones aprendidas de Yo tenía mi beba muy chiquita, que ahora esta experiencia se relacionan con la inclusión por cierto corre por todos lados, juega, cosa de la población desde las etapas tempranas que en la otra casa no podia haberlo. incluso de planeación y ejecución de las obras. Se cuando llueve, los niños están adentro corren destacó la coherencia en la gestión, el manejo de un lado a otro. No nos preocupamos de si administrativo e institucional y, por supuesto, nos inundamos, que si no nos inundamos, que el compromiso y capacidad de trabajo de los entran bichos, que si vienen a buscarnos para propios beneficiarios. llevarnos por la inundación. No, gracias a Dios, vemos pasar el agua, por decir así, por fuera. Entre estos aprendizajes se destacó el ejercicio ¡Estamos en nuestra casa! de prácticas descentralizadas con la participa- Lilian Benítez ción activa de la población, los municipios, los Puerto Iguazú, Misiones institutos de vivienda, los gobiernos provinciales y los proveedores. 84 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS Entre los problemas enfrentados, pueden seña- larse demoras en algunos casos, debido a dificul- tades en obtener terrenos aptos para viviendas en las áreas urbanas, causados por la falta de coordinación en cuanto a la construcción de servicios públicos y retrasos en la entrega de los títulos de propiedad para los beneficiarios. Esto se debió a la falta de recursos del municipio o instituto de vivienda, instancias que asumieron los costos de titulación. otro obstáculo que han enfrentado los subpro- gramas de vivienda es su dependencia de cré- ditos externos. cualquier demora en la obten- ción o negociación de los mismos, se traduce en paralización o demoras en la ejecución del subprograma, y algunas veces, en la pérdida de capacidades institucionales y equipos profesio- nales con experiencia para su desarrollo. 7. evaluaciones externas Se dejó atrás el concepto de “asistencialismo� El subprograma tuvo tres evaluaciones externas: en pro de la promoción y el fortalecimiento de una ex post, en la fase del programa de reha- la organización comunitaria, así como el hecho bilitación (PREi), a cargo del Departamento de de que el beneficiario se pudiera transformar en Evaluación de operaciones del Banco Mundial sujeto activo en la solución del problema. de 2000; una segunda, en la fase del programa contra inundaciones (PPi), durante el desarrollo otro de los aprendizajes consistió en propiciar la del mismo, realizada por el instituto internacional igualdad de oportunidades para las familias de de Medio Ambiente y Desarrollo, América Latina escasos recursos afectadas por las inundaciones, (iiED-AL) y una ex post a cargo de un consultor evitando posibles discriminaciones. independiente. El PPi se benefició de las lecciones aprendidas en Las distintas evaluaciones arrojan un balance el PREi y El Niño. Por ejemplo, en el PREi no se positivo en el desarrollo del programa. Entre incluyeron los costos relacionados con los ma- los aspectos más destacados se pueden men- teriales para los baños, cocinas e instalaciones cionar que el componente de capacitación es eléctricas, las herramientas de construcción ni el valorado como “muy importante� por parte de costo de asistencia técnica y social. Estos costos los distintos actores involucrados. Esto significó fueron incluidos en el PPi, los cuales optimizaron para muchos beneficiarios poder participar en y garantizaron los resultados. las distintas etapas de la construcción, al igual 85 REASENTAMiENTo PREvENTivo DE PoBLAcioNES EN RiESGo DE DESASTRE exPeRIenCIAs De AMéRICA LAtInA que la posibilidad de mejorar sus condiciones de a la que está dirigido, como por la metodología búsqueda de trabajo. que utiliza, obtener sinergias muy importantes sin las cuales no serían posibles muchos de los La inclusión de los beneficiarios en el proceso logros y cobertura. tiene además de ofrecer una solución de vi- vienda en una zona no inundable, un beneficio Además se fortaleció la capacidad instalada en psicosocial de autovaloración ya que al hacer su técnicas de autoconstrucción y urbanización aporte con su trabajo, el grupo familiar consigue en los técnicos municipales. Esta capacidad se su vivienda sin sentir que se le está “dando ca- aplicó en programas propios de mejoramiento y ridad�. Del mismo modo se refuerza la práctica equipamiento comunitario. cultural de solidaridad vecinal e integración en lo barrial, mayor integración social y un sentido de Estos logros señalan el camino para la “cons- pertenencia al espacio local. trucción de comunidades resistentes� y ofrecen una experiencia apta para su replicabilidad en con relación al modelo de gestión, la articulación condiciones similares. de diferentes niveles de gobierno, al combinar recursos locales, provinciales y nacionales, con- Las experiencias de este subprograma pueden sigue en cada contexto, tanto por la población aplicarse a poblaciones afectadas por emergencia social, económica y habitacional, y no solamente a aquellas que han sufrido el impacto de los desastres naturales. La experiencia promueve de manera equitativa, su acceso a la vivienda digna y a la tierra con aptitud urbana, colaborando en la mitigación de la pobreza, una de las causas subyacentes de la vulnerabilidad social. con este programa hay una demostración de que sí se puede, que se logran resultados cuan- do se unifican esfuerzos. Señor Orfilio Marcon Intendente de Avellaneda, Santa Fe 86 Referencias bibliográficas Arnold, Margaret. 2004. Natural Disasters: counting the cost. Banco Mundial, Washing- ton Dc [en línea] Disponible en: http://web.worldbank.org/WBSiTE/EXTERNAL/N EWS/0,,contentMDK:20169861~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:460 7,00.html. Banco Mundial. 2000. Argentina. Gestión de los recursos hídricos. Elementos de política para su desarrollo sustentable en el siglo XXi. 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Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano. 89 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas AMbA �rea Metropolitana de Buenos Aires AMGR �rea Metropolitana de Gran Resistencia, Provincia de chaco (Argentina) biD Banco interamericano de Desarrollo iADb inter American Development Bank Cepal comisión Económica para América Latina y el caribe CiA Agencia central de inteligencia (Estados Unidos) COAh-inA centro operativo de Alerta Hidrológico del iNA Comecso consejo Mexicano para las ciencias Sociales Conae comisión Nacional de Actividades Espaciales Conacyt consejo Nacional de ciencia y Tecnología (México) DeSA Departamento de Asuntos Económicos y Sociales DnPC Dirección Nacional de Protección civil eM-DAT Base de datos sobre catástrofes administrada por el oFDA- cRED fAO organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación feMA Federal Emergency Management Agency iGM instituto Geográfico Militar iieD-AL instituto internacional de Medio Ambiente y Desarrollo – América Latina inA instituto Nacional del Agua y del Ambiente indec instituto Nacional de Estadísticas y censos inTA instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria MDS Ministerio de Desarrollo Social nbi �ndice de necesidades básicas insatisfechas neA (Región) Noreste Argentina nOA (Región) Noroeste Argentina 90 ARGentInA ResPuestA A InunDACIones ReCuRRentes: PRoGRAMA DE AUTocoNSTRUccióN ASiSTiDA DE viviENDAS OfDA/CReD centre for Research on the Epidemiology of Disasters – office of US Foreign Disaster Assistance OnU organización de Naciones Unidas Pbi Producto bruto interno PiDU Programa de prevención de inundaciones y drenaje urbano PPi Programa de protección contra inundaciones PRei Programa de rehabilitación por la emergencia de las inundaciones Segemar Servicio Geológico Minero Argentino (Argentina) Sifem Sistema Federal de Emergencias SMn Servicio Meteorológico Nacional (Fuerza Aérea Argentina) SPV Suprograma de vivienda SUCCe Subunidad central de coordinación para la Emergencia – Secretaría de Asistencia Financiera para las Provincias – Ministerio del interior República − Argentina (hoy UEc: Unidad Ejecutora central – UcPYPFE: Unidad coordinadora de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo – Ministerio de Planificación Federal, inversión Pública y Servicios) SUPCe Subunidades provinciales de coordinación para la emergencia UeP Unidades ejecutoras provinciales UnAM Universidad Autónoma de México Un United Nations UnDhA Departamento de Asuntos Humanitarios de la oNU URL Localizador de recurso uniforme (por su sigla en inglés, Uniform Resource Locator) 91 Capítulo 4 Brasil Un cambio en la calidad de vida de los habitantes de áreas en riesgo Ronaldo Marques Marilia Scombatti Brasil Un cambio en la calidad de vida de los habitantes de áreas en riesgo A. Contexto de país y gestión 1. Urbanización y disparidades de riesgo regionales Brasil tiene una extensión de 8.514.877 km2 y El proceso de desarrollo y crecimiento económi- está situado al este de Suramérica. El territorio co del país han generado condiciones extremas brasileño está dividido en cinco regiones: nor- de desigualdad geográfica y social, las cuales se te, nordeste, sur, sudeste y centro-oeste y está manifiestan de manera diferente en las cinco conformado por 26 estados divididos, a su vez, regiones del país. Es así como el 86% de los en 5.556 municipios y un distrito federal que municipios con mayor índice de exclusión social alberga la capital del país (mapa 4.1). pertenecen a las regiones norte y nordeste (Atlas División política, Mapa 4.1 administrativa y regiones 70°W R.B. DE GUYANA 50°W 40°W VENEZUELA French SURINAME Guiana OCEANO COLOMBIA (Fr.) ATL�NTICO AMAP� BRAZIL RORAIMA 0° AMAZONAS PA R � MARANHÃO CEAR� RIO GRANDE DO NORTE PARA�BA PIAU� ACRE PERNAMBUCO 10°S ALAGOAS RONDÔNIA TOCANTINS 10°S SERGIPE PERU BAHIA MATO GROSSO F.D. OCEANO BOLIVIA BRAS�LIA ATL�NTICO GOI�S MINAS GERAIS ESP�RITO MATO GROSSO SANTO 20°S DO SUL CAPITAL DE NACIÓN SÃO PAULO LIMITE ESTATAL RIO DE JANEIRO REGIONES: CHILE PARAGUAY PARAN� NORTE OCÉANO PAC�FICO NORESTE STA CATARINA SURESTE ARGENTINA RIO GRANDE 0 200 400 600 Kilómetros SUR DO SUL CENTRO OESTE 30°S 0 200 400 Millas DISTRITO FEDERAL URUGUAY LIMITE INTERNACIONAL 50°W FUente: Instituto Geográfico Militar (IGM) y Dirección Nacional de Protección Civil 95 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina de exclusión social de la Universidad Estatal de tos, las sequías, los sismos y los terremotos. Estos Campinas y la Pontificia Católica de Sao Paulo, fenómenos presentan patrones muy diferencia- 2006). dos de una región a otra, tanto en lo relativo al tipo de fenómeno como a la frecuencia y a la En 2007, la población estaba compuesta por intensidad. 183.987.291 habitantes, según el último censo del Instituto Brasileiro de Geografia e Estatis- los desastres naturales más significativos, en tica, lo cual contrasta con los 93 millones que términos de frecuencia y de niveles de riesgo había en 1970. A 2007, el 84% reside en las para la vida humana, son las inundaciones y des- ciudades y esta fuerte tendencia a la urbaniza- lizamientos presentes con diferente frecuencia ción se puede observar en todas las regiones e intensidad en todas las regiones del país. la del país (gráfico 4.1). sequía suele afectar a la región nordeste del país, aunque también puede darse de forma ocasio- las regiones con los mayores índices de urba- nal, con intensidad y frecuencia mucho menores, nización están ubicadas en el sudeste, centro- en otras regiones (cuadro 4.1). De los 490 even- oeste y sur (92, 86 y 82% de habitantes en las tos que desencadenaron desastres en el país en zonas urbanas, respectivamente); mientras que 2008, el 49% se presentaron en la región del las del norte y nordeste tienen un índice de urba- nordeste y 30% afectaron a las regiones sur y nización del 73,5 y 71,5% respectivamente. sudeste. 2. Desastres socionaturales 2.1 inundaciones los tres tipos de fenómenos relacionados con Si bien los desastres ocasionados por las inun- desastres naturales en Brasil son las tempesta- daciones afectan a todas las regiones, tienen des, que provocan inundaciones y deslizamien- mayor frecuencia e intensidad en las zonas ur- banas, donde el modelo de ocupación del terri- torio relacionado con el precio de los terrenos y porcentaje de la población viviendas obliga a la población de bajos recursos Gráfico 4.1 urbana y rural a establecerse en zonas de riesgo, con la consi- guiente exposición a los daños mencionados, en especial en época de lluvias intensas. Según los datos del censo de saneamiento básico realizado en 2002 en todo el territorio nacional, el 24% del total de municipios del país (1.340 ciudades) presentan áreas de riesgo en zonas urbanas. Estas zonas están concentradas en la región sur y sureste, donde se encuentran 878 ciudades con zonas de riesgo del total de las 1.340 ciudades del país (cuadro 4.2). FUente: Fuente: Department of Economics and Social Affairs. Population Division Home- page. www.http//esa.un.org/wup2009/unup 96 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo Cuadro 4.1 número de desastres naturales Según el tipo, por región – 2008 Número de fenómenos, por región Tipo de desastres naturales Centro oeste Nordeste Norte Sudeste Sur Total Porcentaje Tempestades, inundaciones, deslizamientos 54 180 44 58 75 411 84 Sequías, estiaje 3 53 9 4 69 14 Sísmos, terremotos 1 3 4 1 Tornados 4 2 6 1 Total 57 238 53 65 77 490 100 Porcentaje 12 49 11 13 16 100 FUente: Secretaría Nacional de Defensa Civil, Notificaciones de Desastres; Notificaciones de Defensa Civil de Sao Paulo, archivos de prensa, 2008 Cuadro 4.2 número de municipios con zonas de riesgo Por región Norte Nordeste Sudeste Sur Centro oeste Total Número total de municipios 449 1 787 1 666 1 159 446 5 507 Ciudades con zonas de riesgo 66 299 543 335 97 1 340 Porcentaje 14,7 16,7 32,6 28,9 21,7 24,3 FUente: PIB, Encuesta Nacional de Saneamiento Básico otros factores que incrementan el riesgo ante pérdidas económicas superaron los mil millones las inundaciones están asociados con la fragili- de dólares. dad de la infraestructura de drenaje urbano, la disposición inadecuada de residuos sólidos y la 2.2 Sequía impermeabilización del suelo urbano. El fenómeno de la sequía se produce en una re- Por ejemplo, si bien el 78,6% de los municipios gión conocida como el Polígono de las Sequías. (4.327) disponían de sistemas de drenajes a 2002, Esta zona abarca un territorio de 950.000 km2 el 34% (1.438 municipios) presentaban defectos e incluye a nueve estados del nordeste del país de funcionamiento (puntos de estrangulamiento) (mapa 4.2), zona marcada también por la po- que favorecían las inundaciones (Encuesta Nacio- breza donde aproximadamente el 30% de las nal de Saneamiento Básico, 2002; cuadro 4.3). familias poseen un ingreso mensual inferior a 200 dólares. los impactos de las fuertes lluvias e inundaciones van en aumento. De acuerdo con cifras oficiales, Históricamente, la sequía suele manifestarse cada en 2008 causaron 130 muertes y pérdidas por diez años y puede prolongarse por periodos de 33,5 millones de dólares, y en 2009, 44 muertes, tres, cuatro y, de manera excepcional, hasta cinco 185.000 personas perdieron sus viviendas y las años. Este fenómeno se debe a la combinación 97 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina número de municipios con sistemas de drenaje ineficientes Cuadro 4.3 Por región – 2002 Norte Nordeste Sudeste Sur Centrooeste Total No. % No. % No. % No. % No. % No. % Número de municipios 449 1 787 1 666 1 159 446 5 507 Número de municipios con drenaje urbano 22 49 1 227 69 1 468 88 1 094 94 316 71 4 327 79 Número de municipios con drenaje urbano donde existen puntos de estrangulamiento 66 29 316 26 596 40 403 37 57 18 1438 34 que contribuyen a las inundaciones FUente: IBGE, Encuesta Nacional de Saneamiento Básico, 2002 �rea de sequía Mapa 4.2 de diversos factores, entre los que se encuentran: en el nordeste del Brasil la temperatura de la región, que en determinadas 40°W AREA QUE RECIBE MENOS 0° épocas del año alcanza registros superiores a DE 750 MM DE LLUVIAS ANUALES AREA DE SEQUIA CAPITAL ESTATAL 40ºC; un régimen hídrico desfavorable, expresa- Belém CAPITAL DE NACION LIMITE ESTATAL do en cantidades y en frecuencias mínimas de São Luís PAR� lluvias; el relieve y la topografía, caracterizados Fortaleza por suelos con poca profundidad que favorecen MARANHÃO Teresina CEAR� RIO GRANDE la rápida evaporación de las aguas de superficie; Natal DO NORTE y la acción antrópica, que ocasiona la destrucción PIAU� PARA�BA João Pessoa de la vegetación natural y favorece así la expan- PERNAMBUCO Recife sión del clima semiárido. ALAGOAS Maceió 10°S las condiciones de vida adversas imperantes Represa de Palma Sobradinho SERGIPE TOCANTINS Aracaju BAHIA OCEANO durante los periodos de sequía inciden en la ATL�NTICO formación de los flujos migratorios de personas co Fr a ncis Salvador 0 125 250 Kilómetros que abandonan la región nordeste en busca de Sã o mejores condiciones de vida en otras regiones 0 125 250 Millas F.D. R.B. DE GUYANA del país y su destino preferido suele ser la región VENEZUELA SURINAME French Guiana BRAS�LIA COLOMBIA (Fr.) OCEANO ATL�NTICO BRAZIL sudeste. Cuando llegan a las ciudades elegidas MINAS GERAIS PERU BOLIVIA BRAS�LIA para buscar mejores condiciones de vida, la ESP�RITO SANTO OCÉANO CHILE PARAGUAY Area of Map OCEANO población emigrante no está en condiciones ATL�NTICO de poder enfrentarse a los precios del mercado PAC�FICO AR AR G E N T I N A Belo Horizonte URUGUAY formal de la vivienda. 98 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo En este contexto, la estrategia de establecimiento Este sistema está conformado por una estructura de los emigrantes del nordeste consiste en bus- operativa basada en varios órganos con distintas car zonas poco valoradas, alejadas de los barrios competencias a escalas nacional, regional, esta- céntricos, que en muchos casos se encuentran tal, municipal y sectorial. a las orillas de los ríos y arroyos propensos a las inundaciones. El Sindec opera con recursos procedentes del Fon- do Especial para Calamidades Públicas (Funcap). 2.3 terremotos Este fondo constituye el instrumento financiero previsto para la atención en caso de emergencia, la actividad sísmica es modesta si se compara y también puede contar con préstamos obligato- con otros países de América latina. En los últi- rios para atender calamidades de carácter público mos cincuenta años se han producido ocho te- de conformidad con la Constitución Federal. rremotos en el país, de los cuales cuatro tuvieron lugar en la región sudeste. En la región sur no la interacción entre los ministerios de Integración existen registros de sismos en el periodo de 1955 Nacional y de Medio Ambiente se lleva a cabo a 2008. por intermedio de la ANA, a cargo del sistema de alerta contra las crecidas en las cuencas hi- 3. Gestión de riesgos drográficas, y realiza estudios y programas para la gestión del agua en el medio urbano y control la prevención y el control de los desastres natu- de las inundaciones. rales son responsabilidad de dos ministerios: el de la Integración Nacional, por intermedio del El país cuenta además con el Instituto Nacional Sistema Nacional de Defensa Civil (Sindec) y el de Investigaciones Espaciales (INPE), que creó en del Medio Ambiente, por medio de la Agencia 2008 el sistema de vigilancia y alerta de desastres Nacional de las Aguas (ANA). naturales (Sismaden), una herramienta de geo- procesamiento para el control, la recuperación, la organización sistemática de la defensa civil se el almacenamiento y el procesamiento de datos materializó en la creación del Sindec, en 1988. ambientales. El Sismaden dispone de un amplio Este sistema lleva a la práctica la política nacional banco de datos climáticos elaborado por el Cen- de defensa civil, cuyos objetivos son: tro de Previsión del tiempo y Estudios Climáticos (CPtEC) del INPE, con información recogida en • Promover la defensa permanente contra los de- todas las regiones del país. sastres naturales o provocados por el hombre. • Prevenir o minimizar los daños, socorrer y asis- El sistema integra datos hidrometeorológicos tir a las poblaciones afectadas, rehabilitar y re- y otra información complementaria necesaria cuperar áreas deterioradas por los desastres. para el análisis y la definición de alertas. El • Actuar ante la inminencia de desastres, o una funcionamiento del Sismaden, que tiene una vez que estos se han producido. política de utilización libre y puede descargarse • Promover la organización y la coordinación en forma gratuita de internet, facilita el acceso del Sindec en el territorio nacional. a datos actualizados de observación y previsión 99 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina climatológica, además de generar modelos pinas (Unicamp) señalan que cerca del 40% de la matemáticos para la elaboración de mapas de población establecida en las zonas de riesgo de riesgo de las áreas observadas. Sao Paulo procede de la región nordeste. B. Ciudad de Sao Paulo, En 2008, el 13% de los habitantes (1.395.000) gestión de riesgos habitaba en favelas1, muchas de ellas situadas en las cercanías de ríos y arroyos. En 1970, la la ciudad de Sao Paulo es la más grande del país, población que vivía en las favelas representaba el tiene una extensión de 1.509 km2 y 10,9 millones 1% del total de la población de esta ciudad. Así, de habitantes, que representa casi 10% del total el número de personas viviendo en favelas pasó de la población del país. de 71.840 a 1.395.000 en 38 años (cuadro 4.4). Esta población es la más diversa de Brasil y las favelas de Sao Paulo son las que constituyen desciende principalmente de inmigrantes ita- prácticamente la totalidad de las áreas de riesgo lianos y portugueses, aunque también hay una de inundación, sobre todo en época de lluvias. gran influencia amerindia y africana, así como El mapa 4.3 ilustra la localización de las zonas de de otras grandes corrientes migratorias, como riesgo en la ciudad. árabes, alemanes, españoles y japoneses. Sao Paulo también es destino de importantes flujos 1. prevención y control de riesgos migratorios originados sobre todo desde las regiones norte y nordeste del país. Aunque no 1.1 organización institucional existen estadísticas nacionales y regionales que la Defensa Civil del municipio de Sao Paulo de- indican los lugares de origen y destino de los pende de la Secretaría Municipal de la Seguridad emigrantes del Polígono de la Sequía, las inves- Urbana y su actuación se ajusta a lo dispuesto por tigaciones realizadas por el Núcleo de Estudios el Ministerio de Integración Nacional en el marco Poblacionales (NEPo) de la Universidad de Cam- del Sistema Nacional de Defensa Civil (Sindec). Cuadro 4.4 evolución de la población residente en favelas en Sao paulo Periodo 1970-2008 Década Población favelas Población total Porcentaje 1970 71 840 6 560 547 1 1980 375 023 8 558 841 4 1990 891 673 9 644 122 9 2000 1 160 597 10 338 196 11 2008 1 395 000 10 886 518 13 FUente: archivos Secretaria de Habitação da Prefeitura Municipal de São Paulo. 1 Nombre con el que se conoce en Brasil a los asentamientos precarios informales de las ciudades. 100 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo �reas de riesgo de inundación, Mapa 4.3 municipio de Sao paulo FRANCO DA ROCHA CAJAMAR MAIRIPORA CAIEIRAS BRAZIL � ARUJ GUARULHOS SANTANA ITAQUAQUECETUBA DE PARNAIBA BARUERI PO� CARAPICUIBA OSASCO VASCONCELOS FERRAZ DE COTIA SUZANO TABOÃO DA SÃO SERRA CAETANO RIBEIRÃO EMBU MAU� SANTO ANDRÉ PIRES MUNICIPIO DE SAO PAULO DIADEMA LIMITE MUNICIPAL DE SAO PAULO OTHER MUNICIPALITY BOUNDARIES ITAPECERICA CARRETERA PRINCIPAL DA SERRA SÃO ZONA BAJA DE LAS MICRO-CUENCAS BERNARDO CRYSTALLINE COMPLEX SEDIMENTOS TERCIARIOS R�OS RESERVORIO AREA INUNDADA EN 1990-1993 AREA INUNDADA EN 2000 0 5 10 Km. EMBU GUAÇU 70°W R.B. DE GUYANA 50°W 40°W VENEZUELA French SURINAME Guiana COLOMBIA (Fr.) OCEANO ATL�NTICO 0° 10°S 10°S BRAZIL IBA PERU UIT JUQ BRAS�LIA BOLIVIA 20°S 20°S SÃO PAULO PARAGUAY São Paulo CHILE OCÉANO ITANHAÉM SÃO PAC�FICO CAPITAL ESTATAL VICENTE CAPITAL DE NACION L�MITE ESTATAL ARGENTINA L�MITE INTERNACIONAL 30°S 0 600 Km. URUGUAY 60°W 50°W 0 400 Mi. 101 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina En la actualidad, el Sistema Municipal de Defen- el desarrollo de la labor del PPDC consiste en sa Civil está formado por los órganos y entidades mantener actualizados los datos de las zonas de de la administración pública municipal directa e riesgo, vigilar la adecuación de los criterios y los indirecta, por entidades privadas y la comuni- parámetros técnicos del plan a las características dad, bajo la orientación del coordinador general específicas de cada municipio, y fomentar la ca- de la Coordinación Municipal de Defensa Civil pacitación de los equipos técnicos municipales. (Comdec). En cada uno de las 31 subalcaldías del municipio hay una Coordinación de Distrito de El PPDC es un sistema estructurado en cuatro Defensa Civil (Coddec), cuyas acciones depen- niveles –observación, atención, alerta y alerta den de la Comdec. máxima–, cada uno de los cuales dispone de procedimientos diferenciados. la Comdec elabora planes específicos en los que se describen los cursos de acción y se determina 1.3 programas de control quiénes deben realizar las tareas. los planes son, de inundaciones entre otros: operación lluvias de verano, opera- ción invierno, operación humedad baja y ope- Además del plan preventivo de defensa civil, Sao ración productos peligrosos. Paulo cuenta con importantes programas des- tinados al control de inundaciones. Entre ellos, El sistema cuenta con los núcleos comunitarios de se destacan: (a) el aumento de la profundidad defensa civil (Nudec), asociaciones formadas por del lecho del río tietê, (b) el programa de inter- personas escogidas por la comunidad y formadas venciones en áreas de riesgo geológico, (c) el de por la Defensa Civil, que se ocupan de informar urbanización de favelas, y (d) el de canalización a las Coddec sobre los riesgos de inundaciones y de arroyos. deslizamientos. a. obras de infraestructura para control 1.2 plan preventivo de defensa civil de inundaciones en la cuenca del tietê El río tietê está considerado el más importante Uno de los principales instrumentos para la re- del estado de Sao Paulo, dado que atraviesa ducción de riesgos en los municipios es el plan prácticamente todo el territorio estatal. tiene una preventivo de defensa civil (PPDC) que pone en longitud aproximada de 1.150 km. Este se encon- marcha cada ayuntamiento. traba muy contaminado y lleno de sedimentos, lo que contribuía a las inundaciones. la función del PPDC se enmarca en el contexto de convivencia con los riesgos presentes en las A partir de 1995, el estado y la ciudad de Sao zonas de ocupación de las laderas y los márge- Paulo adelantaron obras conjuntas en la cuenca nes de los arroyos, dependiendo de la gravedad de este río para controlar las inundaciones y mejo- del problema, y debido a la imposibilidad de rar la calidad del agua. Estas obras contemplaron eliminar, a corto plazo, los riesgos identificados. la ampliación del lecho del río tietê, con un au- mento medio de profundidad de 2,5 metros y el El concepto del PPDC se basa en la posibilidad de ensanchamiento de la base hasta 45 metros, así tomar medidas antes de que se produzcan los como construcción de embalses y presas de re- deslizamientos. la metodología adoptada para tención, canalización de arroyos y la urbanización 102 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo de sus márgenes. Este programa finalizó en 2008 km. en 21 arroyos, se construyeron 60,4 km. de y tuvo una inversión de aproximadamente 1.350 vías a lo largo de estos canales y ocho presas de millones de dólares. retención. b. programa de intervenciones la ejecución de un programa de esta magnitud en áreas de riesgo geológico implicó el reasentamiento de 7.544 familias: la Asesoría técnica de obras y Servicios de la 2.585 entre 1987 y 1994, y 5.137 entre 1995 Secretaría Municipal de Coordinación de las y 2007, quienes ocupaban las zonas donde se Subalcaldías ejecuta obras de control de desliza- llevarían a cabo las obras, las cuales también en- mientos de laderas de colinas y de márgenes de frentaban riesgos recurrentes de inundaciones. arroyos. las soluciones de reubicación que se aplicaron En el periodo 2005 y 2008, el programa eje- para estas familias fueron: cutó 202 obras en 562 lugares, localizados en 20 subalcaldías y considerados áreas de riesgo • traslado a tres conjuntos residenciales, solu- geológico. ción que benefició a 5.288 familias: 1.590 en la primera fase y 3.876 en la segunda fase de c. programa de canalización de arroyos ejecución del proyecto. la ocupación indebida de los márgenes de los • Reubicación en las zonas remanentes del arroyos en el municipio de Sao Paulo, por parte barrio, lo que benefició a 634 familias. de los grupos de población menos favorecidos • Indemnización monetaria, aplicada a los ca- en busca de soluciones habitacionales, colocó a sos de inmuebles regularizados, con títulos esta población en situaciones de riesgo y causó de propiedad. Este tipo de solución se aplicó además contaminación de las aguas por verti- a 1.622 familias: 995 en la primera fase y 627 mientos de aguas residuales y sedimentación de en la segunda fase del proyecto, respectiva- los arroyos por el depósito de residuos sólidos. mente, como se presentan el cuadro 4.5. todo lo anterior, incrementó las inundaciones y los desastres asociados a las mismas. C. Estudio de caso Procav II Uno de los programas para mitigar y revertir Este estudio de caso se centra en la experiencia esta situación fue el de canalización de arroyos de la segunda fase del programa de canalización (Procav), que se inició a finales de la década de de arroyos (Procav II, por su sigla en portugués), 1980. Este programa comprendía una serie de que se llevó a cabo en la ciudad de Sao Paulo – obras múltiples realizadas en las cuencas hidro- desarrollado entre 1995 y 2007. gráficas de la región metropolitana. Se ejecutó entre 1987 y 2007 en dos etapas, la primera 1. objetivos entre 1987 y 1994 y la segunda entre 1995 y 2007. Inicialmente se había estimado una la segunda fase de este programa contempló duración de cuatro a cinco años de ejecución, objetivos integrales para: pero la complejidad del programa llevó a que se extendiera a diez años. En total se invirtieron • Disminuir los problemas que provocaban las 1.050 millones de dólares, se canalizaron 63,3 inundaciones frecuentes a lo largo de los 103 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina arroyos mediante el aumento de la capacidad obras de saneamiento, recuperación de espacios hidráulica como resultado de su canalización. urbanos y educación ambiental colaboraron en • Reducir los riesgos de deslizamientos que afec- la solución de los problemas de tránsito y acce- taban a la estabilidad de las construcciones y sibilidad y mejoraron las condiciones de vida de vías situadas en los márgenes de los arroyos. los habitantes. • Mejorar las condiciones sanitarias y residen- ciales para las familias a las cuales estaba 2. Componentes destinado el programa, mediante el traslado de las familias que se encontraban en riesgo El programa incluyó los siguientes componentes: a viviendas de mejor calidad. • Mejorar las condiciones de transporte en las • Canalización de arroyos y construcción de zonas bajas y de mantenimiento de los arroyos presas de retención de agua pluvial en trece por medio de la construcción de vías paralelas arroyos, así como la construcción de siete a los arroyos canalizados. depósitos para aguas fluviales. • Protección de zonas verdes. • Construcción de infraestructura vial para me- jorar el tránsito y accesibilidad, recuperación De esta manera, Procav II se concibió para revertir de espacios urbanos. situaciones de degradación ambiental y social en • Reasentamiento de población localizada en las zonas bajas de las microcuencas del municipio zonas de riesgo y en áreas requeridas para de Sao Paulo. Desde esta perspectiva, el Procav las obras de infraestructura. II incorporó, en un solo programa, la mejora de • Creación de zonas verdes y protección de las condiciones de vida y de salubridad de las microcuencas, así como la ejecución del plan poblaciones residentes en las zonas bajas de las de educación ambiental, destinado a la pobla- subcuencas más críticas de la capital, por medio ción del área de influencia del programa. de la canalización y del drenaje de arroyos, contri- • Fortalecimiento institucional mediante la buyendo de esta manera a solucionar problemas creación de un sistema de información relacionados con las inundaciones en Sao Paulo. en el Centro de operaciones de Defensa Civil (CGE) para prevenir inundaciones, así los otros componentes del programa, como como el fortalecimiento de la Secretaría la pavimentación y la construcción de vías, las Municipal Ecológica y de Medio Ambiente. número de familias reasentadas en el programa Cuadro 4.5 de canalización de arroyos Etapa I Etapa II Total Porcentaje 1987-1994 1995-2007 Traslado a conjuntos residenciales 1 590 3 876 5 288 70 Indemnización monetaria expropiación 995 627 1 622 22 Reubicación en zonas remanentes del barrio 634 634 8 Total 2 585 5 137 7 544 100 FUente: Archivos sehab – Geprocav – BID. 104 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo El mapa 4.4 presenta la localización de las obras fundado el 16 de febrero de 1987, con el fin de del Procav II en el municipio de Sao Paulo. tener mayor autonomía dentro del Ayuntamiento. El Geprocav, vinculado a la Secretaría Municipal 3. organización institucional de Infraestructura Urbana, en calidad de unidad administradora del presupuesto, se componía El diseño y la ejecución del programa de canali- de una estructura organizativa que involucraba zación de arroyos (Procav) se llevaron a cabo me- varias instancias del Ayuntamiento de Sao Paulo diante la creación de un organismo denominado (secretarías de Infraestructura, Finanzas, Jurídica, Geprocav (Unidad de Gerenciamiento de Procav), vivienda y Ecología, y Medio Ambiente). Mapa 4.4 Localización de obras procav ii, Sao paulo FRANCO DA ROCHA CAJAMAR MAIRIPORA ARUJ� CAIEIRAS BRASIL GUARULHOS JARAGUA SANTANA ITAQUAQUECETUBA DE PARNAIBA GARAGEM BARUERI PO� VASCONCE CARAPICUIBA FERRAZ DE S OSASCO RR INACIO MONTEIRO CELO COTIA SÃO SUZANO TABOÃO DA CAETANO SERRA MAU� RIBEIRÃO PIRES EMBU SANTO ANDRÉ MATO GROSSO DO SUL Billings MINAS Guarapiranga GERAIS Reservoir Reservoir DIADEMA SÃO PAULO ITAPECERICA Area of main map DA SERRA SÃO BERNARDO PARAN� Municipalidad de Sao Paulo OCEANO 0 5 10 Km. ATL�NTICO R.B. DE GUYANA French VENEZUELA Guiana 0 600 Km. COLOMBIA SURINAME (Fr.) 0 400 Mi. Conjuntos habitacionales reasentamiento Canales BRAZIL Presas de retención PERU BRAS�LIA Vías principales BOLIVIA Ríos OCÉANO PARAGUAY SÃO PAULO CHILE PAC�FICO Municipalidad de Sao Paulo Límites municipales OCEANO ATL�NTICO ARGENTINA URUGUAY FUente: Archivos Sehab-Greprocav- BID 105 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina El proceso de reasentamiento estuvo a cargo de la escuelas y centros de salud era, como máximo, Secretaría de vivienda (Sehab), la cual conformó de 30 minutos, lo cual fue considerado en el dos equipos de gestión y apoyo integrados por momento de diseñar las alternativas de reasen- siete ingenieros y arquitectos y once asistentes tamiento. sociales, dos sociólogos y un abogado. 5. Modalidades de reasentamiento Para la construcción de los conjuntos residencia- les, así como en la gestión social para el desarro- Se diseñaron cuatro modalidades de reasen- llo del plan de reasentamiento, la Sehab contrató tamiento para las 5.137 familias localizadas en empresas especializadas mediante la modalidad zonas de riesgo o requeridas para las obras de de licitaciones. infraestructura. Estas alternativas fueron: 4. perfil de la población • Reasentamiento en conjuntos residenciales de apartamentos (3.876 familias). las favelas estaban ubicadas en terrenos públicos • Reasentamiento en nuevas casas construidas y el 80% de las viviendas habían sido construidas dentro de las mismas favelas las cuales fueron por sus propios habitantes con diferentes mate- urbanizadas y mejoradas (634 familias). riales, especialmente madera. la gran mayoría • Reasentamiento en viviendas que no estaban no poseían títulos de propiedad. afectadas por inundaciones en las mismas favelas (630 familias de las 3.876 reasentadas Un estudio socioeconómico realizado por la Fun- en los conjuntos residenciales). dación del Instituto de Investigaciones Económi- • Indemnización económica a propietarios de cas (FIPE) de la Universidad de Sao Paulo en 1994, inmuebles (627 familias). sobre las 3.876 familias que fueron reasentadas en conjuntos habitacionales, mostró que cerca A continuación se describen cada una de estas del 41% de las familias formaba parte del mer- modalidades. cado laboral informal y el 23% vivía situaciones de subempleo o desempleo. El rango de ingreso 5.1 Reasentamiento en conjuntos más frecuente era de uno a tres salarios mínimos; residenciales de apartamentos no obstante, el 20% vivía en lo que se conside- raba como la miseria absoluta, con un ingreso Se construyeron tres nuevos conjuntos resi- mensual familiar inferior a un salario mínimo. denciales de apartamentos, para las 3.786 familias que seleccionaron esta alternativa, los El estudio mencionado mostró también que el cuales también contemplaron soluciones habi- tiempo de desplazamiento para acceder a las tacionales para otras familias de Sao Paulo. En esta alternativa, las familias debían pagar un porcentaje del valor de los apartamentos, bajo un esquema de préstamo subsidiado para ser pagado en veinte años. Se establecieron dos criterios que se considera- ron fundamentales: 106 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo • la ubicación de los conjuntos residenciales no Conjunto residencial City Jaraguá. En el barrio debía romper los lazos socioculturales estable- de Jaraguá, en la zona norte de la ciudad, se cidos en las comunidades o, al menos, debía instaló el conjunto residencial City Jaraguá, con minimizar eventuales rupturas. De esta ma- una extensión es de 400.000 m2 y capacidad nera, los conjuntos debían situarse preferen- para 4.000 unidades residenciales, de las cuales temente a una distancia óptima, para lo cual 1.641 se reservaron para el programa de canali- debía tenerse en cuenta la disposición de las zación de arroyos (Procav II). las demás unidades viviendas en el momento de la reubicación. se distribuyeron entre otras familias inscritas en programas de acceso a la vivienda de la Secre- • El valor a ser pagado por las familias mensual- taría de vivienda de la Junta Municipal de Sao mente por la vivienda no debía sobrepasar Paulo. 10% del monto total del ingreso familiar. En la actualidad, el valor mensual pago por una Inácio Monteiro. En el barrio de Guaianazes se unidad habitacional alcanza cerca de veinte instaló el conjunto residencial Inácio Monteiro, dólares. su extensión es de 212.000 m2 y tiene capacidad para 2.000 unidades residenciales, de las cuales las zonas escogidas para el reasentamiento en los 1.481 pertenecen al Procav II. conjuntos residenciales se situaron en los barrios de Jaraguá, São Miguel Paulista y Guaianazes. Garagem. El conjunto residencial Garagem se sitúa en el barrio de São Miguel Paulista, su su- las características de los conjuntos residenciales perficie es de 140.000 m2 y tiene capacidad para eran las siguientes: 2.000 unidades residenciales, 754 de las cuales se destinaron al Procav II. los conjuntos residenciales cumplen con las normas de construcción del municipio de Sao Paulo, en lo relativo al espacio entre edificios, zonas verdes, zonas institucionales y vías de acceso. En todos los conjuntos fue necesario construir escuelas y centros de salud para la población reasentada, ya que los servicios existentes en las áreas de reasentamiento eran 107 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina de la política de vivienda de la Sehab. Por me- dio de este programa se mejora la calidad de las viviendas, de la infraestructura y del sanea- miento del barrio, así como la regularización de la titularidad de los habitantes, convirtiéndolos en propietarios. Este programa pudo aplicarse en tres favelas, el cual permitió que 634 familias se reasentaran en viviendas nuevas construidas dentro de los mismos barrios. la aplicación de esta modalidad implicó el aná- lisis, selección y jerarquización de las favelas, teniendo en cuenta los grados y tipos de riesgos, insuficientes para atender a toda la nueva la viabilidad de la ejecución de los tipos de obras población. Se construyeron además locales requeridas y la disposición de las familias hacia el comerciales para las familias que desarrollaban programa. los terrenos para la construcción de actividades económicas en sus viviendas origi- las nuevas viviendas eran municipales en algunos nales para permitirles de esa manera restable- casos, motivo por el cual fue necesario cambiar- cer los ingresos que derivaban de las mismas. les el uso para vivienda, y en otros casos eran terrenos privados que fue necesario adquirir. Se Cada conjunto residencial estaba conformado elaboraron entonces los respectivos proyectos por varios módulos de cinco pisos cada uno con arquitectónicos y urbanísticos, tanto para la cuatro apartamentos por piso. los edificios cons- construcción de las nuevas viviendas como para truidos constaban de cinco plantas. Esta última el mejoramiento integral de la favela. limitación se derivó de la necesidad de atender a la población de bajos ingresos, con el fin de no En esta alternativa las familias fueron trasladadas instalar ascensores los cuales encarecían conside- en forma temporal de sus viviendas durante el rablemente la construcción y el mantenimiento periodo de ejecución de las obras de construc- de las viviendas. ción de las viviendas nuevas y de las obras de los apartamentos tenían un área de 42 m2 útiles construidos conforme a la legislación, con dos dormitorios, un salón, una cocina, un cuarto de baño y una pequeña área de servicio. 5.2 Reasentamiento en nuevas casas construidas dentro de las mismas favelas Cuando la favela no estaba afectada en su to- talidad, se aplicaba el programa denominado “Urbanización de favela�, el cual forma parte 108 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo infraestructura y saneamiento realizadas en el habitacionales, 630 participaron en el “juego de barrio. Durante ese periodo las familias se alo- ajedrez�. jaron en casas alquiladas por la Sehab, que se hizo cargo de los costos del alquiler. El costo de 5.4 indemnización económica a los servicios de agua y energía era pagado una propietarios de inmuebles parte por la Sehab y la otra por las familias, lo que les permitió aprender a incorporar este tipo Para las 627 familias con títulos de propiedad, de pagos dentro de sus gastos familiares. Procav no contempló el reasentamiento sino la indemnización por sus inmuebles para que las 5.3 Reasentamiento en viviendas personas se reubicaran por sus propios medios, que no estaban afectadas por por considerar que el valor recibido por el inmue- inundaciones en las mismas favelas, ble expropiado era suficiente para que la familia o “juego de ajedrez� realizara todos los trámites necesarios para en- contrar y comprar otro inmueble con el dinero Para las familias que no aceptaban el traslado a recibido por la expropiación. Se trata, en rigor, los conjuntos residenciales, ya fuera porque el de un “autorreasentamiento�. tipo de vivienda no respondía a sus necesidades o por no poder asumir el pago de las mismas El proceso de indemnización económica fue eje- aunque fuese subsidiado, se creó una solución cutado por medio del Sector Jurídico (División de conocida como la permuta o “juego de ajedrez�. Expropiación) y de la Secretaría de Finanzas del Esta solución consistía en un intercambio, entre Ayuntamiento de Sao Paulo. familias de las mismas favelas, del derecho de trasladarse a un conjunto residencial. la familia En un inicio se hizo un intento de utilizar el pago que no quería dejar la favela podía mudarse a la de cantidades fijas, hecho que ocasionó con- casa de otra familia fuera de la zona afectada y flictos y atrasos en el proyecto entre las familias esta otra familia pasaba a formar parte del pro- y el municipio como se señala en la sección de yecto urbanístico de los conjuntos residenciales. evaluación. Se organizaron reuniones abiertas para los habi- En el caso de Procav I, en el que se pagaron tantes de las favelas en las que se explicó el “jue- indemnizaciones económicas a cerca de mil go de ajedrez�. Se procedía a la identificación de familias, se tuvo conocimiento que la tendencia las familias que no se encontraban en zonas de de estas fue dirigirse a otras zonas de rondas de riesgo o afectadas por las obras de infraestruc- arroyos, donde era deficiente el control de la tura, que estuviesen interesadas en el traslado invasión de terrenos en aquella época. Por falta a los conjuntos residenciales, y así disponer de de documentación oficial sobre el seguimiento a su vivienda para otra familia que se debería estas familias, no es posible brindar información desplazar pero que quisiera continuar residiendo adicional sobre este tema. en la favela. De esta manera, las familias que no querían trasladarse a los conjuntos residenciales 6. Gestión social podían escoger entre las viviendas de sus vecinos no afectados para reasentarse en ellas. De las la gestión social se desarrolló en estrecha 3.786 familias que se trasladaron a los conjuntos relación con los órganos encargados de la 109 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina ejecución de las obras de canalización de los Además del censo, el trabajo social pudo contar arroyos, de la construcción de las unidades re- con un estudio socioeconómico realizado por la sidenciales para el reasentamiento de la pobla- Fundación del Instituto de Investigaciones Econó- ción, y de las entidades encargadas de prestar micas de la Facultad de Ciencias Económicas y los servicios sociales (secretarías de Educación, Administrativas de la Universidad de Sao Paulo, Salud, transporte, Ecología y Medio Ambiente, en 1994. y Cultura). Dicho estudio permitió reunir y sistematizar los Se creó un Consejo Consultivo de Reasenta- siguientes datos: (a) número efectivo de familias miento, formado por técnicos de la Sehab, de las que necesitaban reasentamiento; (b) composi- secretarías que participaban en el proceso de rea- ción familiar, número de personas, rangos de sentamiento y representantes de la comunidad. edad y de escolaridad; (c) capacidad de pago Este consejo permitió la coordinación de acciones de las familias afectadas; (d) lugar de empleo, y participó activamente en el seguimiento del tiempo necesario para desplazarse al trabajo; (e) proceso de reasentamiento. Se contó también lazos socioculturales, tiempo de residencia en la con la participación directa de los líderes y los re- favela, participación en actividades comunitarias, presentantes locales, así como de las organizacio- y (f) aspiraciones en cuanto a las alternativas de nes no gubernamentales (oNG), que actuaban en reasentamiento. las zonas. El equipo de gestión social realizaba reuniones Para las familias que se iban a reasentar en los periódicas con las comunidades, sus representan- conjuntos residenciales, se inició una primera tes y organizaciones locales, para informar sobre actividad de actualización del censo. Esta tenía el avance del programa y prepararlos para el tras- como objetivo determinar la demanda que ge- lado. Se efectuaron visitas a las zonas del conjun- neraría esta población en servicios de educación to residencial con el objetivo de que la población y salud, determinar el número total de familias conociera la ubicación de su futura vivienda así elegibles para esta alternativa e iniciar la prepara- como las características del área, y se capacitaba ción de la población para las etapas posteriores y a las familias para atender las nuevas obligaciones las nuevas condiciones de vivienda. después del reasentamiento. 110 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo En las reuniones periódicas se establecieron el Ayuntamiento de Sao Paulo y 302 millones consensos sobre: (a) calendario de las mudanzas mediante un crédito del BID. De este monto, 54 o traslado físico, intentando hacer compatibles millones se destinaron a las obras y a las acciones sus necesidades en lo relativo a los periodos es- del plan general de reasentamiento, como indi- colares; (b) criterios para la adjudicación de las can los datos del cuadro 4.6. unidades residenciales para las diversas familias, con el fin de reconstruir las unidades vecinales; El costo de los estudios y la elaboración de proyec- (c) derechos y deberes emanados del carácter tos correspondió al 3% del total del los conjuntos de propietario; (d) forma de financiamiento para residenciales. los costos relativos a la infraestruc- las familias, valor de la cuota mensual, plazos tura básica de los conjuntos residenciales, que y condiciones de acceso al subsidio por plazo incluían redes de energía, alcantarillado y agua determinado; (e) necesidad de organización co- potable, vías, pavimentación, iluminación públi- munitaria y gastos asociados; (f) necesidad de ca, se estimaron en el 10% del total del costo mantenimiento de las unidades habitacionales de los conjuntos residenciales. la construcción de y costos derivados; (g) uso y mantenimiento escuelas y centros de salud ascendió a 3.276.400 del equipamiento comunitario colectivo; (h) uso dólares. En estos costos no se incluye el valor de adecuado y costos de los servicios públicos (agua los terrenos donde se construyeron los conjuntos potable, aguas residuales y energía). residenciales, los cuales fueron aportados por el municipio (cuadro 4.6). 7. presupuesto y costos de reasentamiento El apoyo para el traslado de las familias, el cual incluyó transporte, apoyo logístico, alimentación, El costo total de la segunda fase fue de 627 ascendió a 200 dólares por familia, es decir un millones de dólares, 325 millones aportados por total de 775.000 dólares. Cuadro 4.6 presupuesto conjuntos habitacionales (En dólares) Municipio BID Estudios y proyectos 1 384 974 Infraestructura 4 616 580 Viviendas 37 694 100 Equipamientos sociales 3 276 400 Traslado físico 775 000 Urbanización de favelas 2 772 022 Equipo de gestión 1 173 028 Equipo de apoyo 2 083 309 Evaluación 76 000 Fortalecimiento institucional 1 000 000 Subtotal 50 575 013 4 276 400 Total general 54 851 413 FUente: Archivos UGPI - Unidade de Gestão do Procav y Secretaria de Habitação da Prefeitura Municipal de São Paulo. 111 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina De acuerdo con los datos de la Unidad de Ges- de las partes bajas de las subcuencas más críticas tión de Procav y de la Secretaría de Habitación, del municipio de Sao Paulo. Como se resume en en los conjuntos residenciales el costo por unidad la tabla 4.1, se lograron prácticamente todos los habitacional fue de 9.725 dólares. objetivos planeados al inicio del Procav II. Por otra parte, la urbanización de las favelas Respecto a la duración del programa, el tiempo tuvo un costo de 2.772.022 dólares. teniendo estimado para su ejecución se duplicó, siendo en cuenta que se construyeron 634 viviendas, el las principales causas de los atrasos las que se valor aproximado de cada vivienda fue de 4.372 describen a continuación: dólares. • El programa pasó por cuatro gobiernos mu- 8. Resultados y evaluación nicipales, lo que implicó modificaciones en la composición de la unidad de ejecución, así Ante todo, conviene destacar que el programa de como el retraso en el calendario de ejecución canalización de arroyos (Procav) logró con gran de algunas obras debido a la suspensión de éxito su objetivo de mejorar la calidad de vida y contratos con el fin de ser analizados por las condiciones de salubridad de los habitantes parte de las nuevas administraciones. tabla 4.1 Resultados del procav ii Objetivo: mejorar la calidad de vida y las condiciones de salubridad de los habitantes de las subcuencas más críticas del municipio de Sao Paulo Objetivos específicos planeados Resultados alcanzados • Reducir el riesgo de inundaciones por medio del aumento de la ca- • No constatación de inundaciones ni edificaciones afectadas por desli- pacidad hidráulica de las canalizaciones de diversos cursos de agua zamientos de tierra después de la finalización de las obras en los once urbanos. arroyos intervenidos en el proyecto. • Disminuir el riesgo de deslizamientos de tierra sobre edificaciones o vías • Puesta en marcha del Centro de Gestión de Emergencias (CGE) en la situadas en los márgenes de los arroyos integrantes del proyecto. fase inicial del proyecto, hizo posible la previsión del tiempo en la ciu- dad de Sao Paulo y la alerta de tempestades y riesgos de inundaciones. • Rebajar el nivel de contaminación de los arroyos mediante la elimina- Desde la puesta en marcha del CGE no se han constatado víctimas ción del vertido de residuos sólidos y de aguas residuales no tratadas. mortales en inundaciones en el municipio de Sao Paulo. • Mejorar las condiciones sanitarias y de las viviendas de las familias • Mejoramiento de la fluidez del tráfico en las zonas del proyecto y faci- afectadas por el proyecto, mediante el traslado a viviendas de mejor lidad para trabajar en el mantenimiento de los arroyos con la apertura calidad y la urbanización de las favelas cuando esto fuera posible. de vías paralelas. • Mejorar las condiciones de transporte en las partes bajas de las sub- • Mejoramiento considerable en las condiciones sanitarias y residen- cuencas y mantenimiento de los arroyos, a través de la construcción ciales de las familias trasladadas de sus zonas de origen (a conjuntos de vías paralelas a los tramos canalizados. residenciales) y de las familias que se benefician con las obras de • Evitar nuevas invasiones de terrenos vacíos y reducir los procesos de urbanización de las favelas, que se convirtieron en barrios integrados erosión y sedimentación, mediante la creación y protección de zonas en la ciudad. verdes. • Reducción del vertido de aguas residuales no tratadas y de basura en los arroyos urbanos. • Formación y capacitación para los agentes de salud en cuestiones am- bientales y sanitarias. 112 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo • la complejidad de las intervenciones en las acciones en el ámbito social, ambiental y de pres- zonas urbanas donde se preveía el reasenta- tación de servicios públicos, confirman el acierto miento de comunidades, la urbanización de las del proyecto y del proceso de reasentamiento de favelas, y las acciones de expropiación fueron la población. subestimadas. • la inexistencia de un contrato específico en A continuación se exponen las lecciones ex- apoyo de las acciones de expropiación como traídas a partir de las diversas evaluaciones los levantamientos topográficos de los inmue- realizadas sobre el proceso de reubicación de bles a adquirir, la identificación de los regis- la población llevado a cabo en el ámbito del tros inmobiliarios para la identificación de los programa de canalización de arroyos (Procav). propietarios, las demoliciones, y la ejecución de obras de adecuación del inmueble en caso 9.1 traslado a de expropiaciones parciales. conjuntos residenciales • los conflictos suscitados con los propietarios de los inmuebles por la oferta de un valor a. ¿Qué funcionó bien en el proceso único para todos independientemente de las de reasentamiento en conjuntos características de sus viviendas, aspecto que residenciales? fue necesario modificar. • la elaboración de un plan de reasentamiento 9. Lecciones aprendidas en 1994 hizo posible que la modalidad de reasentamiento de familias en conjuntos resi- El proceso de reasentamiento en desarrollo del denciales garantizara la ejecución de acciones programa de canalización de arroyos (Procav) previas al traslado, con una coordinación tuvo tres evaluaciones: (a) evaluación a medio multidisciplinaria compuesta por los distintos plazo, realizada en 2000; (b) evaluación ex post, órganos e instituciones que participaban en realizada en 2004, y (c) evaluación participativa, el proceso. Gracias a la labor conjunta de en 2007, con los técnicos del proyecto y miem- las secretarías, se desarrolló el plan de rea- bros de la comunidad, y esta última fue exigida sentamiento, el cual se ajustó al calendario por el BID al finalizar el proyecto. de las obras, y consideró todas las acciones que tendrían impactos socioeconómicos en la A pesar de las diferentes metodologías utiliza- comunidad. das, las evaluaciones fueron unánimes al concluir que el proceso de reubicación de las poblaciones • la puesta en marcha de instrumentos y había sido el acertado. Aunque es innegable que mecanismos de seguimiento (informes se- se subestimó la complejidad de las actividades mestrales de seguimiento y evaluaciones a de la alternativa de expropiación de indemniza- mediano plazo y ex post), conforme a las dis- ción económica y también del reasentamiento posiciones especiales del contrato del présta- en conjuntos residenciales, los resultados que se mo con el BID, permitió al menos, aunque sin lograron en materia de reducción de los proble- llegar a una atención de calidad excelente, mas sanitarios, de control de inundaciones, de la identificación de aspectos que podrían la eliminación de las condiciones degradantes poner trabas al proceso de reubicación de la relacionadas con la vivienda, junto a las demás población. 113 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina • la participación de la comunidad en el proce- de los conjuntos residenciales y el traslado de so de reasentamiento constituyó uno de los las familias. la misma falta de coordinación se mayores aciertos, gracias en gran medida a la observó entre las secretarías municipales que creación del Consejo Consultivo de Reasenta- participaron en la ejecución del programa en miento. lo relativo al calendario físico financiero, dado que cada una de ellas contaba con su propio • la previsión de zonas y unidades de insta- plan anual de trabajo e inversiones. lación de comercios en el proyecto de los conjuntos residenciales hizo posible que las • Desfase temporal entre la realización del familias que llevaban a cabo actividades de censo y estudio socioeconómico, en 1994, y subsistencia en sus viviendas de origen pudie- el traslado de las familias, lo cual llevó a que sen mantener el ingreso familiar. se incrementara la densidad poblacional en la zona, lo que dificultó el proceso y generó b. ¿Qué fue lo que no funcionó bien en el desconfianza hacia el reasentamiento. proceso de reasentamiento? • Incompatibilidad entre los diferentes niveles • El excesivo tamaño de los conjuntos residen- de ingreso familiar y los costos de las nuevas ciales, con un gran número de edificaciones viviendas, lo cual creó costos adicionales para concentradas en la misma zona, receptora de el presupuesto familiar y dificultó el reasen- familias de diferentes regiones afectadas, lo tamiento de las familias en los conjuntos cual dificultaba la convivencia y la provisión de residenciales. servicios sociales suficientes para satisfacer la demanda. En las evaluaciones efectuadas se 9.2 Reubicación dentro de las mismas recomienda que en las próximas experiencias favelas (urbanización de favelas) se otorgue prioridad a la construcción de con- juntos residenciales de pequeño tamaño, con Según el informe presentado tras la realización un máximo de 150 unidades residenciales, de un seminario organizado para concluir los para así facilitar la convivencia tranquila de resultados de la evaluación realizada en 2007 los habitantes y evitar grandes concentracio- (Ayuntamiento de São Paulo, Geprocav, BID, nes de demanda de infraestructuras, bienes Seminario de Evaluación del Procav II, abril de y servicios, y emprender la construcción de 2007), los aspectos que funcionaron bien en el obras públicas como puestos de salud, escue- proceso de urbanización de favelas fueron los las, áreas de recreación, alumbrado público, siguientes: entre otras, paralelamente a la construcción de las unidades residenciales. • la permanencia de la población en su propio barrio fue considerado uno de los éxitos más • Falta de coordinación entre las secretarías y las significativos de la alternativa. En lugar de rea- empresas contratadas para la puesta en mar- lizarse el reasentamiento en zonas alejadas, cha de los equipamientos y servicios sociales se creó un barrio nuevo dentro de la favela (escuelas, centros de salud), en un plazo que urbanizada y las obras del Procav eliminaron cumpliera con lo previsto para la instalación los riesgos de inundaciones. 114 BRaSiL Un CaMBio en La CaLiDaD De viDa DE loS HABItANtES DE áREAS EN RIESGo • El proceso de participación de la comunidad de las indemnizaciones se efectuaron bajo un en el desarrollo del proyecto urbanístico logró marco burocrático y jurídico, que obedecía a los combinar expectativas y límites impuestos por procedimientos estandarizados por el municipio. la legislación y los recursos presupuestarios. Una de las principales lecciones aprendidas fue • la alternativa de alquiler, sin utilizar alojamien- que se debía otorgar a la alternativa de la indem- tos provisionales, para albergar a las familias nización la misma importancia que a la de reasen- durante la fase de construcción de nuevas tamiento en conjuntos residenciales. Esto debió viviendas. El pago de parte de las facturas de hacerse desde la fase de inicio de los proyectos, de agua y energía de los habitantes, desde el tal manera que el traslado de la población fuese un momento en que se mudaron a las viviendas requisito exigido para su ejecución. la experiencia alquiladas, contribuyó para que asumieran sus indica que trasladar poblaciones de bajos ingresos futuras responsabilidades por estos conceptos. a conjuntos residenciales es menos complejo que reponer el patrimonio o las viviendas de las per- a. ¿Qué fue lo que no funcionó en el sonas indemnizadas. Esto es así porque, de una proceso de urbanización? manera u otra, pese a todas las dificultades del reasentamiento en grandes centros, la población • Colaboración entre las secretarías y las em- destinataria siempre recibe una vivienda mejor presas contratadas para la ejecución de los que la que habitaba en un principio. En el caso servicios (iluminación pública, transporte co- de los indemnizados, eso no siempre se puede lectivo y seguridad) dentro del plazo conveni- garantizar. do para el retorno de las familias, que habían sido trasladadas a las viviendas en régimen de las recomendaciones que se exponen en el infor- alquiler durante el periodo de las obras. me final para futuros procesos de expropiación de propietarios afectados por proyectos similares • Desfase temporal entre la elaboración del al programa de canalización de arroyos son: proyecto de urbanización y su ejecución. • los contratos de financiamiento de los orga- • No se contó con un programa de educación nismos internacionales deben prestar mayor ambiental que crease nuevos hábitos en la atención a los procesos de expropiación, comunidad con relación a la disposición y el teniendo como objetivo un compromiso destino de la basura doméstica. serio entre las partes y proporcionando me- canismos e instrumentos de seguimiento y 9.3 expropiación e indemnización de gestión del proceso. Se puede considerar económica también incluir en los montos de los présta- mos recursos para financiar las expropiacio- Al contrario de lo que sucede en la alternativa nes para no depender exclusivamente de la de reasentamiento en conjuntos residenciales, disponibilidad de la contrapartida local. la alternativa de reubicación mediante indem- nización o expropiación se ejecutó sin un plan • En caso de que no se logre incluir en el pre- específico concebido con anterioridad para dirigir supuesto costos para expropiaciones, los orga- el proceso. Así pues, las expropiaciones y el pago nismos multilaterales de financiamiento podrían 115 REASENtAMIENto PREvENtIvo DE PoBlACIoNES EN RIESGo DE DESAStRE expeRienCiaS De aMéRiCa Latina exigir, desde el momento de la celebración del y daños derivados de la ausencia de ingresos y contrato, una garantía de recursos para que el la paralización temporal de las actividades. proceso de expropiación no sufriera interrup- ciones, que se traducen en dificultades en los • Resulta fundamental adoptar la comunicación calendarios de las obras. y la negociación social como precepto básico en el proceso de expropiación, diseñando y • Se debe elaborar un plan específico de ex- poniendo en marcha, a lo largo de todo el propiación, de manera que tenga como base proceso, acciones organizadas de comunica- un diagnóstico de caracterización y cuantifi- ción para facilitar la aclaración de dudas y que cación del universo alcanzado, y proponga agoten todas las alternativas para la adqui- una política de tratamiento del problema que sición de los inmuebles, en forma amistosa, explique en detalle las acciones necesarias, antes de utilizar la vía judicial. en sincronía con el calendario de ejecución de las obras. • Es necesario que las áreas encargadas de las expropiaciones cuenten con los recursos • El plan de expropiación debe garantizar el humanos y financieros necesarios. Asimismo, pago justo de los inmuebles expropiados, es debe crearse un instrumento que regule los decir, que el valor recibido por dicho inmue- procedimientos administrativos para la expro- ble permita la adquisición de un inmueble piación de bienes inmuebles. Este instrumen- equivalente. to no deberá permitir la apertura de acciones de expropiación sin la debida garantía de • Es indispensable prever, desde el comienzo existencia de los recursos necesarios para el del proyecto, la aplicación de acciones antici- pago de la indemnización. padas, de manera que las propuestas se pue- dan poner en marcha en forma oportuna, para Este caso brinda valiosas lecciones sobre diferen- así facilitar el traslado y la reinserción de los tes alternativas de reasentamiento, así como la afectados al mismo tiempo que se inician las importancia de no subestimar los tiempos de una obras. Ello evitará que se produzcan pérdidas operación de este tipo, dadas sus complejidades. 116 Referencias bibliográficas Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2008. Evaluación final del proyecto. Debarati Guha-Sapir. 2009. Centro de Investigación sobre Epidemiología y Desastres, oNU [Disponible en:] www.ambientebrasil.com.br. Prefeitura Municipal de São Paulo. 2007. Plano preventivo de Defensa Civil (PPDC). Prefeitura Municipal de São Paulo, Geprocav, BID. 2007. Seminário de Avaliação do Procav II, abril. Prefeitura Municipal de São Paulo. 2004. Plano general de reassentamento de População. Prefeitura Municipal de São Paulo, Sehab-habi. 2007. Cadastro de favelas, sistema. Prefeitura Municipal de São Paulo, Sehab-habi-Geprocav- BID. 2007. Avaliação final do Procav. Prefeitura Municipal de São Paulo. 2007. Urbanização de Favelas. Scombatti, Marília. 2004. Banco Interamericano de Desarrollo: Informes de seguimiento y supervisión del Procav 2000-2004. Universidade de Campinas, Núcleo de Estudos Populacionais (NEPo). 2006. Estudios de- mográficos. Prefeitura Municipal de São Paulo, Geprocav, Ziguia. 2004. Avaliação expost do processo de remanejamento de população. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE). Censo Nacional de Saneamiento, 2002; Censos Demográficos 1970, 1980, 1990, 2000 y recuento de la población de 2007. 117 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas aNa Agencia Nacional de las Aguas BID Banco Interamericano de Desarrollo CGE Centro de Gestión de Emergencias Coddec Coordinación de Distrito de Defensa Civil Comdec Coordinaciones municipales de Defensa Civil CPTEC Centro de Previsión del tiempo y Estudios Climáticos fIPE Fundación del Instituto de Investigaciones Económicas Geprocav Unidad de Gerenciamiento de Procav funcap Fondo Especial para Calamidades Públicas IBGE Instituto Brasileño de Geografía y Estadística INPE Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales NEPO Núcleo de Estudios Poblacionales de la Universidad de Campinas Nudec Núcleos comunitarios de Defensa Civil ONG organizaciones no gubernamentales ONu organización de Naciones Unidas PPDC Plan preventivo de Defensa Civil Procav Programa de canalización de arroyos Sehab Secretaría de vivienda Sindec Sistema Nacional de Defensa Civil Sismaden Sistema de vigilancia y alerta de desastres naturales uGPI Unidade de Gestão do Procav y Secretaria de Habitação da Prefeitura Municipal de São Paulo. unicamp Universidad de Campinas 118 Capítulo 5 Colombia Nueva Esperanza. Una experiencia de reasentamiento con enfoque de gestión de riesgo y ordenamiento territorial Narzha Poveda Gómez Colombia Nueva Esperanza. Una experiencia de reasentamiento con enfoque de gestión de riesgo y ordenamiento territorial A. Contexto país y gestión Mapa 5.1 División político administrativa de riesgos y regiones naturales Colombia está localizada en la esquina norocci- 80 °W 75 °W 70 °W dental de Suramérica. Su extensión territorial es U A JI RA G de 1.141.748 km2 y está dividida en 32 departa- MAR CARIBE ATL�NTICO LA mentos, conformados por 1.122 municipios y un A COLOMBIA CARIBE N LE DA 10 °N CESAR AG distrito capital. Existen seis regiones naturales: M PA N S AM U C Andina, Caribe, Pacífica, Orinoquia, Amazonia y RE AR NORTE DE A SANTANDER L� V CÒRDOBA R.B. D E la insular (mapa 5.1). BO VENEZUELA ANTIOQUIA SANTANDER ARAUCA � C 1. Población YA ANDINA PAC�FICA BO OCÉANO S ORINOQU�A CHOCÓ LD A PAC�FICO RISARALDA CA CUNDINAMARCA CASANARE 5°N 5°N BOGOT� VICHADA QUINDIO Colombia tiene una población de 45.324.305 VALLE DEL TOLIMA habitantes con base en las proyecciones del CAUCA META HUILA GUAIN�A CAUCA Departamento Nacional de Estadísticas (DANE) a GUAVIARE 2010. El 76% vive en las áreas urbanas y el 24% NARIÑO en las zonas rurales. El 70% de los habitantes ECUADOR PU TU MA YO CAQUET� AMAZONIA VAUPÉS 0° está localizado en la cordillera de los Andes, la BRASIL cual, al entrar al país, se divide en tres ramas que CAPITAL L�MITE DEPARTAMENTAL AMAZONAS ocupan casi la mitad del territorio. Los conflictos L�MITE INTERNACIONAL REGIONES: PERÚ sociales y armados exacerbaron la migración CARIBE ANDINA PAC�FICA 0 80 160 240 320 Kilometers rural y urbana tras el siglo xx. ORINOQU�A AMAZONIA 0 40 80 120 160 200 Miles Colombia pasó en medio siglo a convertirse de FUENtE: Instituto Geográfico Agustín un país rural a uno urbano como se aprecia en Codazzi, IGAC. Atlas de Colombia 121 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa el gráfico 5.1. De acuerdo con el censo de pobla- uno de ellos con una intensidad de 9.2 mw y ción de 2005, el 19,6% de los habitantes urba- varias erupciones de volcanes con avalanchas nos y el 53,5% de las zonas rurales no pueden posteriores, como el causado por el deshielo del satisfacer sus necesidades básicas (índice NbI), lo nevado del Ruiz en 1985. Los sismos constituyen que refleja las grandes disparidades entre estos la principal amenaza natural debido a que cerca dos sectores. del 86% de la población está ubicada en zonas de nivel medio y alto de amenaza sísmica (DNP, 2. Gestión de riesgos 2001: 4). Dada la localización y características geográficas Por otra parte, las condiciones geomorfológicas del país, Colombia enfrenta amenazas por las generan amenazas de deslizamientos y remocio- condiciones geológicas, geomorfológicas e hi- nes en masa. Desde 1983, se han presentado drometeorológicas. diferentes eventos, cinco de ellos de gran magni- tud a lo largo de la cordillera de los Andes. El país está ubicado en una zona de alta com- plejidad geológica como producto de los movi- Además las características hidrometeorológicas mientos de tres placas tectónicas que generan del país y los patrones de ocupación, hacen que actividad sísmica y volcánica, con trece volcanes se presenten inundaciones causadas por tempo- activos. Estas características explican la ocurren- radas de fuertes lluvias entre las cuales se han cia de fenómenos como los sismos y tsunamis, registrado cuatro de gran magnitud de 1972 a hechos registrados desde el año 1557 a 2008 2008, impactando grandes extensiones. Colom- (Contraloría General de la Nación, 2005: 209), bia también está expuesta a los fenómenos de con un balance de nueve terremotos de gran El Niño y la Niña, y a otras amenazas como hura- magnitud ocurridos en las zonas Pacífica y An- canes, tormentas y otros eventos asociados con dina, dos tsunamis en el sur de la costa Pacífica, las condiciones climáticas, como los incendios forestales. Población rural y urbana Las inundaciones son los eventos que se presen- Gráfico 5.1 en Colombia tan con mayor frecuencia, pero los terremotos son los que más causan pérdidas de vidas hu- manas y económicas. De acuerdo con los datos registrados en el sistema nacional de atención y prevención de desastres (SNPAD), durante 1998 y 2008, se presentaron 9.106 eventos, 58% de ellos inundaciones (gráfico 5.2). Estos eventos afectaron a más de nueve millones de personas y causaron pérdidas considerables en viviendas e infraestructura de servicios y de transporte (ERN, 2004). FUENtE: Departamento Nacional de Estos tipos de desastres afectan de manera dife- Estadística (DANE) renciada las regiones geográficas. Por ejemplo, 122 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL Distribución porcentual Gráfico 5.2 3. sistema nacional de atención de eventos naturales en Colombia de 1998 a 2008 y prevención de desastres Con antecedentes de desastres como los reseña- dos se entendió en Colombia que era necesario contar con un sistema integral para la prevención y atención de emergencias. Es por ello que se cuenta con un marco legal e institucional que hace posible una gestión integral de prevención y atención de riesgos de desastres y que se ha ve- nido consolidando desde mediados de la década de 1980. Entre los desarrollos más importantes se encuentra la creación de un sistema nacional de atención y prevención de desastres (SNPAD) y de la Dirección de Gestión de Riesgo para la FUENtE: DNPAD. Consolidados de atención Prevención y Atención de Desastres (en 1988), de emergencias 1998-2008. la asignación de funciones para la elaboración de estudios de riesgo a instituciones específicas (Instituto Colombiano de minería y Geología, durante el periodo estudiado en la zona Andina Ingeominas y el Instituto de Hidrología, meteo- ocurrieron la mayoría de deslizamientos (83%) y el rología y Estudios Ambientales), la inclusión de mayor número de incendios forestales (99,26%). la prevención y disminución de riesgos en los Por su parte en las regiones Caribe y Pacífica pre- planes de ordenamiento territorial y la creación valecen los eventos de inundaciones (43%). de mecanismos financieros para la prevención y atención de emergencias (fondo Nacional de De todos los desastres enfrentados por el país, Calamidades y subsidios de vivienda para fami- cinco que sucedieron entre 1983 y 1999 fueron lias que habitan en zonas de riesgo o afectadas de gran magnitud, causando pérdidas econó- por desastres). micas directas que oscilaron entre 46 y 1.600 millones de dólares por evento, y costos de re- El SNPAD está dirigido por el comité nacional, en construcción entre 15 y 857 millones de dólares el cual participa el presidente de la República y (cuadro 5.1). la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres, dependencia del ministerio del Las consecuencias de estos desastres, así como Interior y de Justicia. los costos de la atención de la emergencia y la reconstrucción, obligaron al país a revisar los Este sistema se caracteriza por ser interinstitu- modelos de atención y el marco legal e insti- cional, intersectorial, descentralizado y participa- tucional con el fin de desarrollar un sistema de tivo. Está conformado por los comités nacional, prevención de desastres, además de programas técnico y operativo y por comisiones sectoriales. de emergencia y rehabilitación. El sistema articula también los niveles, nacional, 123 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa afectaciones en los cinco eventos de desastre natural Cuadro 5.1 extremos en Colombia Identificación evento Afectación No de �rea km *2 No. de Viviendas Viviendas Evento Año municipios Muertos Heridos personas Directa Indirecta destruidas averiadas afectados afectadas Terremoto de Popayán 1983 12 1 033 2 550 287 7 248 150 000 2 470 13 650 * Departamento del Cauca Erupción del volcán Entre Nevado del Ruíz 1985 17 422 2 697 32 500 y 4 970 232 542 5 450 5 150 Departamento del 28 000 Tolima Sismo Atrato Medio Departamento del 1992 33 18 708 39 396 26 80 28 500 1 905 3 941 Chocó Terremoto y avalan- cha en Tierradentro Río Páez 1994 15 5 000 10 000 1 091 207 ** 28 569 1 664 *** 3 160 *** Departamentos del Cauca y Huila Terremoto Eje Cafetero 1999 28 107 1 360 3 465 8 256 580 000* 35 949 43 422 Departamentos de Caldas y Quindío FUENtEs: ERN en Colombia. Consultores. Estudio sobre desastres ocurridos en Colombia. Estimación de pérdidas y cuantificación de costos. Capítulo 1: 1-106. Octubre de 2004. Pág. 212-217 * El Resurgir Cafetero. Lecciones de la reconstrucción física y social: Pág. 33. ** Ponencia de Jaime Ruiz. La experiencia de reconstrucción retos de política y principales resultados: Pág. 32. fiscalía General de la Nación. *** La Red de Estudios Sociales de Prevención de Desastres en América Latina. Desastres y Sociedad. Enero-junio de 1995 (4) Año3. Especial Cauca y Huila, Colombia. Junio de 1995-junio de 1996. Pág. 20 en: www.desenredando.org departamental y municipal, por medio de los 4. incorporación de la gestión comités regionales de prevención y atención de la prevención de riesgo de desastres (CREPADS) y los comités locales de en la planificación del desarrollo prevención y atención de desastres (CLOPADS). El SNPAD ha venido diseñando también un sistema La inclusión de la prevención de riesgo en los integrado de información, que permite conocer procesos de planificación tiene como avance y ubicar en lo territorial los riesgos existentes en central su consideración en los planes de orde- el país y los niveles de vulnerabilidad. namiento territorial, la planeación sectorial y el sistema de inversión pública. Entre los instrumentos de planificación del siste- ma se encuentran el plan nacional de prevención Colombia estableció en 1997 la formulación de y atención de emergencias, los planes sectoriales planes de ordenamiento territorial (POt) munici- y los planes empresariales. pal, los cuales deben tener en cuenta la localiza- 124 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL ción de las áreas críticas de amenaza y riesgo, reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado para la prevención de desastres y para determinar frente a los desastres naturales. también recibe los usos del suelo con el fin de disminuir los fac- donaciones de organismos internacionales. tores de riesgo. 6. El reasentamiento de población: El ministerio de Ambiente, vivienda y Desarro- una estrategia para la prevención llo territorial y el SNPAD han venido prestando y reducción del riesgo asistencia técnica a los municipios para la in- corporación del riesgo en los planes de ordena- Entre las diferentes estrategias de prevención de miento territorial, pero aún se está lejos de una riesgo que se adelantan en el país se encuentra cobertura total. Para 2007 solo cerca del 20% el reasentamiento de poblaciones localizadas en de los municipios del país contaban con POt que áreas de riesgo no mitigable, es decir, aquellos incluían este tipo de gestión. riesgos que no pueden reducirse con ninguna otra medida o que su costo resulta tan alto que 5. Financiamiento es más económico reasentar a la población. de la gestión de riesgo Entre los reasentamientos preventivos que se Colombia cuenta con una estructura financiera han llevado a cabo, se destacan los del municipio para atender la prevención y atención de desas- San Cayetano, en Cundinamarca, con 10.000 tres, conformada por el fondo Nacional de Ca- personas, los reasentamientos en la ciudad de lamidades, que recibe recursos de regalías de la medellín, de 45.000 personas, y los de bogotá, nación, y del fondo Nacional de vivienda. de 65.000 personas, aproximadamente. La financiación de los costos de prevención y un estudio sobre las experiencias y prácticas atención de desastres continúa dependiendo de reasentamiento elaborado por el Departa- de los recursos de la nación, con excepción de mento Nacional de Planeación (DNP) en 2005 bogotá, que creó el fondo para la Prevención y (DNP, ACCI, 2005) mostró que entre los años Atención de Emergencias (fopae). 1994 y 2004 se desplazaron aproximada- mente 130.00 personas (28.555 hogares), en Por otra parte, a partir de 2005 el fondo Na- 192 municipios, por desastres naturales. Este cional de vivienda brinda subsidios familiares de estudio también encontró en una muestra vivienda urbanos para las poblaciones de bajos realizada en 137 municipios (9,6% del total del ingresos afectadas por desastres o en alto riesgo. país), que tenían previstos 158 planes de rea- En el nivel rural, el ministerio de Agricultura y sentamiento para 95.340 familias, que habitaban Desarrollo Rural es el encargado de otorgar estos en zonas de riesgo, los cuales se debían ejecutar subsidios. hasta el año 2011, 81% de ellas en la región Andi- na, 13% en la pacífica y 6% en las otras regiones. El gobierno también recurre a créditos con la Infortunadamente no existen datos consolidados banca multilateral, como el suscrito en 2005 con de los avances en la ejecución de estos planes el banco mundial por 260 millones de dólares, de reasentamiento, ni un sistema de información con destino a la financiación del programa de nacional sobre el tema, sino solamente datos dispersos en cada uno de los municipios. 125 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa B. Bogotá Distrito Capital El área urbana se encuentra constituida por veinte localidades, divididas en 114 unidades de bogotá es la capital del país y está ubicada en el planeación zonal (uPz)1, integradas cada una de centro geográfico, sobre una meseta de la cordi- ellas por un conjunto de barrios. El área rural llera Oriental, en el altiplano denominado sabana está organizada por las unidades de planea- de bogotá, a 2.630 metros sobre el nivel del mar. miento rural (uPR)2, conformadas a su vez por un tiene una extensión de 177.598 hectáreas, 17% conjunto de veredas las cuales son las unidades destinadas al uso urbano, 10% suburbanas y mínimas de organización territorial a nivel rural 73% rurales. (mapa 5.2). Mapa 5.2 Localidades de bogotá D.C. 74°15’ 74°00’ 73°45’ 4°45’ 4°45’ SUBA USAQUÉN ENGATIV� FONTIBÓN Perímetro urbano BARRIOS PUENTE ARANDA UNIDOS Límite de localidades CHAPINERO TEUSAQUILLO Límite departamental KENNEDY LOS M�RTIRES BOSA SANTAFÉ LA CANDELARIA TUNJUELITO ANTONIO NARIÑO RAFAEL URIBE URIBE SAN CRISTÓBAL 4°30’ 4°30’ CIUDAD BOL�VAR USME COLOMBIA CUNDINAMARCA CUNDINAMARCA 4°15’ 4°15’ 73°45’ MAR CARIBE PAN AM R . B. DE A VENEZUELA SUMAPAZ OCÉANO 4°00’ 4°00’ PAC�FICO CUNDINAMARCA BOGOT� META E C U A DOR 0 5 10 15 Kilometers BR A SI L 3°45’ 3°45’ PE R U TOLIMA 74°15’ 74°00’ FUENtE: Alcaldía mayor de bogotá. Planeación Distrital. 2007 1 Las unidades de planeación zonal son áreas urbanas más pequeñas que las localidades y más grandes que el barrio. La función de las uPz es servir de unidades territoriales o sectores para planificar el desarrollo urbano en el nivel zonal. Son un instrumento de planificación para poder desarrollar una norma urbanística en el nivel de detalle que requiere bogotá, debido a diferencias entre los sectores. Son la escala intermedia de planificación entre los barrios y las localidades. 2 Son los instrumentos base de la planificación rural. Por medio de ellas se abordan los temas relacionados con el manejo ecológico, la ocupación y usos del suelo y las estrategias de asistencia técnica agropecuaria. 126 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL 1. Crecimiento poblacional miento estructural, y 4.545 hogares asentados y ocupación del territorio en zonas de riesgo no mitigable que se encuen- tran en proceso de reasentamiento (Secretaría bogotá pasó de 96.605 habitantes al principio del Distrital del Hábitat, 2009). siglo XX (montezuna, 1999: 192) a siete millones a finales del mismo siglo. Para 2009 y de acuerdo 2. Principales amenazas con las proyecciones de población elaboradas por el Departamento Administrativo Nacional de Esta- La presión del poblamiento en suelos de alta dística, con base en el censo de 2005, el Distrito sensibilidad ambiental, unido a los periodos de Capital tenía 7.259.597 habitantes (correspon- lluvias, incrementa el riesgo de inundaciones diente al 14,3% del total de la población nacio- y deslizamientos de tierra. En efecto, durante nal), de los cuales el 99,7% habitaban en el área el periodo comprendido entre 1943 y 2006, el urbana. El porcentaje de población con necesida- 56,34% de los fenómenos de riesgo correspondió des básicas insatisfechas es de 15,9%, de acuerdo a remoción en masa, el 43,59% a inundaciones con un estudio realizado por el DANE en 2007. y el 0,07% a sismos (Capitales Andinas, 2007: 15). Otro tipo de amenazas son los incendios El proceso de poblamiento se realizó de manera forestales en épocas de estiaje en los cerros que desorganizada, sin un adecuado control sobre circundan la ciudad. el uso del suelo, generándose asentamientos humanos en áreas de preservación ambiental, 3. La gestión de riesgos y el sistema humedales, rondas de quebradas y montañas. distrital de prevención y atención de emergencias de bogotá La ocupación y tenencia del suelo en zonas pe- riféricas se ha caracterizado por la subdivisión bogotá tiene el sistema distrital para la prevención ilegal de la tierra, la falta de servicios públicos, y atención de emergencias (SDPAE). Este sistema, ausencia de títulos de propiedad, dificultades al igual que el del orden nacional –SNPAD –, está de acceso, carencia de espacio público y equipa- concebido como una red multisectorial e inte- miento comunitario. Esto se evidencia en las ci- rinstitucional de entidades públicas y privadas. fras presentadas por la Secretaría del Hábitat del Su objetivo principal es la gestión integral para Distrito Capital. De acuerdo con el documento la prevención frente al riesgo y, en consecuencia, técnico del plan de ordenamiento territorial de su organización institucional refleja un esquema bogotá (2000), el 44% de los barrios son de ori- intersectorial en donde participan, según sus gen informal y el 23% del territorio desarrollado funciones y competencias, entidades tanto del requiere de un programa de mejoramiento. A sector público como privado bajo la coordinación 2009 existen 9.700 ha (3,1%) y 1.596 barrios, del alcalde mayor. los cuales no cumplen con las normas ni requisi- tos urbanísticos, presentan deterioro ambiental, El SDPAE es coordinado por la Dirección de segregación socioespacial y asentamientos en Prevención y Atención de Emergencias (DPAE), zonas de riesgo. Además, se encuentran 58.810 oficina gubernamental adscrita a la Secretaría predios sin títulos de propiedad, 375.992 vivien- de Gobierno de la Alcaldía mayor de bogotá, das en proceso de consolidación, que requieren que define las políticas e integra las acciones de mejorar condiciones de habitabilidad y reforza- prevención de riesgos y atención de desastres 127 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa de las diferentes entidades que conforman este Alrededor de 25 instituciones forman parte del sistema. El sistema, a su vez, está constituido SDPAE, que cubren los sectores de Gobierno, por un comité distrital conformado por todas Seguridad y Convivencia; Hacienda, Planeación y las entidades que tienen un papel relevante en Desarrollo Económico; Industria y turismo; Edu- la prevención y gestión de riesgos, comités loca- cación y Salud; Integración Social; Cultura, Re- les de emergencia, los cuales se encargan de la creación y Deporte; Ambiente, movilidad y Hábi- prevención y atención de emergencias, comisio- tat. Cada uno desempeña un papel específico de nes técnicas en temas específicos. Como fuente acuerdo con su naturaleza. de financiación el SDPAE dispone del fondo para la Atención y Prevención de Emergencias (fopae), Entre las instituciones que cumplen un papel como se ilustra en el diagrama 5.1. importante se destacan: la DPAE, que define la Diagrama 5.1 organigrama del sNPaD FUENtE: SDPAE. 128 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL política de gestión del riesgo, elabora los estu- masa, incendios forestales y microzonificación dios técnicos pertinentes y coordina la ejecución sísmica. Estos estudios han sido realizados por de acciones de prevención, mitigación y aten- la DPAE en coordinación con entidades del orden ción de desastres; la Empresa de Acueducto y nacional como Ingeominas. también, existen Alcantarillado de bogotá (EAAb), encargada del sistemas de monitoreo geotécnico y estructural, control de inundaciones; y la Caja de la vivienda para el seguimiento y control a la evolución de Popular (CvP), responsable del reasentamiento procesos complejos de inestabilidad geotécnica, de familias que viven en zonas de alto riesgo no así como sistemas de monitoreo hidrometeo- mitigable. Para la atención de emergencias las rológico. Los aportes de los diferentes estudios entidades de servicios públicos y movilidad cum- sirvieron como soporte para la formulación de plen un papel importante, así como la Policía, el los planes de ordenamiento territorial y distrital Ejército, los bomberos y la Defensa Civil. de prevención y atención de emergencias. 3.1 Estudios e instrumentos El SDPAE tiene estructurada la intervención para la gestión del riesgo para la prevención de desastres y atención de emergencias por medio de doce instrumentos Desde la década de 1990, la ciudad ha elabora- (tabla 5.1), los cuales consiguen ofrecer un do diferentes estudios para identificar amenazas enlace lógico, a partir de la formulación de y evaluar riesgos. Como resultado de esos estu- políticas hasta su puesta en marcha mediante dios, el Distrito cuenta con mapas de amenaza actuaciones específicas y de la coordinación por inundación, por fenómenos de remoción en interinstitucional. tabla 5.1 instrumentos para la gestión del riesgo Marco institucional de la gestión del riesgo en Bogotá: DPAE y SDPAE Plan de ordenamiento territorial (PoT) e instrumentos derivados: planes maestros y unidades de planeación zonal (uPz) Sistema de información para la gestión del riesgo y atención de emergencias (SiRE) Plan distrital de prevención y atención de emergencias – Metodología de gestión integral del riesgo por escenarios territoriales y sectoriales Red interinstitucional de prevención y control de desarrollos ilegales Metodología de evaluación del riesgo. Estudios y conceptos técnicos Reasentamiento de familias localizadas en alto riesgo no mitigable Mejoramiento integral de barrios Mejoramiento de vivienda Protocolos distritales para la respuesta a emergencias Atención social de emergencias Diseño y puesta en marcha de políticas, estrategias, planes, proyectos en coordinación con las entidades distritales, para incorporar el tema de la prevención y atención de emergencias en la cultura de los habitantes del Distrito Capital. 129 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa 4. Fuentes de financiación El Distrito Capital cuenta con el fondo para la Prevención y Atención de Emergencias (fopae), mediante el cual se financian las actividades del SDPAE. Este fondo recibe el 0,5% de los ingresos corrientes tributarios del Distrito, además de los aportes que puedan efectuar a las entidades de los órdenes nacional y distrital y organizaciones privadas o internacionales. Por otra parte, con el fin de disminuir la vulnerabilidad fiscal, el Distrito ha venido realizando estudios para definir una a. sistemas de información política de aseguramiento de la infraestructura pública y privada. Dada la importancia de los sistemas de informa- ción en la gestión del riesgo, el SDPAE ha desa- 5. reasentamiento de población rrollado los siguientes sistemas: La capital del país ha desarrollado procesos de • Sistema de información para la gestión del reasentamiento por cuatro causas fundamentales: riesgo y atención de emergencias (SIRE). alto riesgo no mitigable, obra pública, expansión urbana y renovación urbana. A partir de 1990, • Sistema de información de reasentamientos estos procesos se han intensificado y consolidado. de la Caja de la vivienda Popular. Este sistema Entre 1997 y 2007 se reasentaron 21.490 hogares contiene la información sobre los predios y vi- y unidades productivas (industrias y comercios). viendas en riesgo, los servicios públicos, la in- formación jurídica sobre el tipo de tenencia, el 5.1 reasentamiento por alto riesgo monto del avalúo del inmueble, del valor único de reconocimiento (vuR)3, así como la infor- El plan de ordenamiento territorial, adoptado mación socioeconómica de los hogares y la en el año 2000, definió las líneas prioritarias de información sobre la vivienda de reposición. actuación para ejecutarse en un periodo de diez años, formuladas en programas específicos. En • Sistema de información y monitoreo de urba- el nivel preventivo en gestión del riesgo, el POt nizaciones ilegales. Por medio de este sistema incluyó programas de vivienda de interés social se hace seguimiento para el control de ocu- para atender la demanda de las familias de bajos pación de predios en riesgo y recuperados recursos, el desarrollo de mejoramiento integral por parte de los procesos de reasentamiento. de barrios y el reasentamiento para población 3 El valor único de reconocimiento es el monto determinado por el Distrito para indemnizar a un hogar asentado en los suelos que presentan alto riesgo no mitigable, el cual corresponde a dos factores: valor del avalúo comercial especial más factor de vulnerabilidad, este valor es aplicado a aquellos hogares que poseen un avalúo comercial especial por debajo de 50 salarios mínimos legales. 130 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL localizada en zonas de alto riesgo no mitigable. familias. Por ejemplo, entre el 30 de junio de Se plantea también el control de ocupación de 2008 y 15 de septiembre de ese mismo año suelos no aptos para ser urbanizados, para evitar entraron al SIRE 120 nuevas familias al proceso el incremento de habitantes a ser reasentados, de reasentamiento. así como la rehabilitación y control de los suelos recuperados por medio del programa de reasen- 5.2 subsidio de vivienda para viabilizar tamiento. el reasentamiento de población en alto riesgo Este programa plantea que el traslado debe ser a otro sitio de la ciudad, a viviendas dignas y bajo el marco del POt, se creó en 2003 el sub- seguras, propendiendo por la integración social sidio especial de vivienda llamado “valor único y económica para garantizar el bienestar de los de reconocimiento� (vuR), como un instrumento hogares. económico que posibilita el reasentamiento de las familias de más bajos recursos, que habitan El marco de la política y la metodología para el predios ubicados en áreas declaradas en alto reasentamiento de hogares en alto riesgo no mi- riesgo no mitigable. tigable fue elaborado por la Caja de la vivienda Popular en el año 2002, en desarrollo del pro- El vuR está compuesto por: yecto de bogotá Servicios urbanos, financiado por el banco mundial. Este marco y metodología a. El valor del avalúo de la tierra y mejoras, el cual consolidó la experiencia de la CvP en este tema se realiza de acuerdo con un avalúo comercial durante la década de 1990 y se ha actualizado especial4, y se reconoce de acuerdo con los desde entonces con base en las experiencias derechos reales de dominio5 o posesión6. obtenidas en estos años. b. un reconocimiento adicional por vulnerabi- A partir de los estudios de microzonificación lidad económica para aquellas familias que efectuados por la DPAE, esta entidad tenía regis- les corresponda un valor de avalúo inferior al trados en el sistema de información de riesgos costo mínimo del valor de una vivienda típica y emergencias (SIRE) a septiembre de 2008, de los programas de vivienda de interés social. cerca de 9.154 hogares para el programa de reasentamiento. De estos, 5.179 ya habían sido Inicialmente, el valor del reconocimiento por reasentados y 2.357 se encontraban en proceso, vulnerabilidad económica era hasta de 24 SmLv lo cual muestra un cubrimiento del 82,3%. Sin (6.441 dólares de 2008), pero este subsidio aún embargo, como las amenazas son fenómenos era insuficiente para adquirir una vivienda de dinámicos, de acuerdo con los resultados de los reposición ya que las familias debían solicitar a monitoreos de la DPAE ingresan al SIRE nuevas subsidios de vivienda del orden nacional, distri- 4 El avalúo comercial especial es el que se lleva a cabo para determinar el valor del inmueble que posee el hogar sujeto de reasentamiento, mediante métodos que permitan tasar la reposición de los mismos. 5 El derecho de dominio real es aquel que posee el titular propietario de un inmueble, mediante un justo título de escritura pública ante notario y registro en el folio de matrícula inmobiliaria. 6 La posesión es el derecho real que permite la tenencia de un inmueble o el disfrute del mismo por parte de la persona con la intención de hacerlo propio. 131 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa tal o aplicar a créditos otorgados por la banca • que ninguno de los miembros del hogar que privada para completar los montos necesarios habita la vivienda posea propiedad sobre otro para adquirir la vivienda. Con el fin de facilitar el inmueble habitable en cualquier lugar del proceso de reasentamiento, en 2006 el monto país. del vuR se incrementó hasta 50 salarios mínimos • que el titular o los titulares sobre el inmueble legales vigentes (SmLv) (13.000 dólares aproxi- en riesgo autoricen que el valor único de re- madamente), lo cual significa para el hogar ad- conocimiento que se reconozca por su predio quirir una vivienda legal y segura sin necesidad se destine para la adquisición de una vivienda de solicitar otros subsidios o créditos adicionales. de reposición legal y segura. • que los beneficiarios suministren la infor- Los requisitos establecidos por el Distrito para mación fidedigna y necesaria requerida para otorgar un vuR son: la adjudicación del valor único de reconoci- miento (vuR). • que el predio donde habita el hogar haya sido declarado en alto riesgo no mitigable. C. Estudio de caso: • que el hogar a reasentar se encuentre ubica- reasentamiento de Nueva do en estrato socioeconómico7 1 y 2. Esperanza • que el hogar a reasentar aporte las pruebas que demuestren la titularidad de la propiedad El barrio Nueva Esperanza se encontraba ubicado o la posesión. en la localidad Rafael uribe uribe, al suroriente de la ciudad, en la microcuenca de la quebrada Hoya del Güaira y en las cercanías del Parque Ecológico Distrital Entre Nubes (Peden), el cual pertenece a las reservas naturales del Distrito Capital. Por ser una zona declarada de fragilidad am- biental por el POt en 2000 y por tener asenta- mientos humanos, en 2002 el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en coordinación con la DPAE contrató los estudios y diseños de intervención física para recuperar la zona de alto riesgo y evitar nuevas ocupaciones, en el marco del proyecto reducción de la vulnerabilidad del Estado ante desastres naturales financiado por el banco mundial. A partir de los resultados de estos estudios, la DPAE declaró la zona de alto riesgo no mitigable. 7 Estrato socioeconómico: es la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio que hacen operativos los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos en servicios públicos (según la definición del DNP). 132 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL 1. Estudios para definir La comparación de los resultados de los estudios la intervención realizados con los usos del suelo establecidos en el POt, mostró que la zona de Nueva Esperanza Para definir los tipos de intervención, se llevaron a formaba parte de la estructura ecológica princi- cabo varios estudios entre los años 2003 y 2004 pal del Distrito Capital, y tenía restricciones de los cuales fueron realizados por una firma consul- uso por las siguientes razones: tora8. Estos estudios analizaron los componentes físicos −topográficos, geomorfológicos, hidro- • 54% del área (28,4 ha) con 289 predios esta- lógicos, urbanísticos−, biológicos −cobertura ban localizados dentro del Parque Ecológico vegetal y fauna− y socioeconómicos −las carac- Distrital Entre Nubes (Peden). terísticas socioeconómicas de la población y la • 17% del área (9 ha), 756 predios, se encon- tenencia de la tierra−. Los estudios delimitaron la traban en zonas de alto riesgo. zona de ronda y las amenazas por deslizamiento • 6% del área (3 ha), 126 predios, estaban in- e inundaciones, y sus resultados se compararon vadiendo la ronda hídrica y zona de manejo con los usos del suelo establecidos en el POt. y preservación ambiental de la quebrada La Guaira. El componente socioeconómico mostró que este sector se transformó paulatinamente de un suelo 2. Formulación del plan de bosque andino a un suelo rural con activida- de rehabilitación, reconstrucción des agrícolas y pecuarias, para luego convertirse y desarrollo sostenible de la zona en un área de desarrollo urbano informal. de Nueva Esperanza En relación con las amenazas se encontraron Las restricciones mencionadas y la evidente situa- áreas inestables que producen deslizamientos ción de riesgo no mitigable en que se encontraba sucesivos, procesos erosivos y varias viviendas al la población, llevaron a la formulación de un plan borde del colapso. El principal factor detonante integral para la rehabilitación, reconstrucción y identificado fue la intervención antrópica, relacio- el desarrollo sostenible por parte de Planeación nado con las excavaciones para la construcción Distrital. de viviendas y vías, rellenos inadecuados, verti- miento de aguas servidas y la deforestación. En este plan se incorporaron acciones con un alcance de diez años, para ser ejecutadas a Se encontró también que en 1997 se había pre- partir de 2005 con un enfoque integral, y en sentado la primera emergencia atendida por el desarrollo de tres estrategias: recuperación am- Distrito y un proceso de reubicación de la pobla- biental y territorial, fortalecimiento organizativo ción de alrededor de cien hogares, proceso que y participación comunitaria, y reasentamiento de no fue sostenible, pues algunos de ellos regre- familias. Este plan fue presentado y consultado saron a la zona debido a la falta de una gestión con las autoridades locales, los entes de control integral y de monitoreo. (Personería y Contraloría) y las comunidades. 8 Estos estudios fueron realizados por la firma Geocing Ltda. Estudios y diseños de intervención física para recuperar y evitar la ocupación de la zona de alta amenaza en el desarrollo Nueva Esperanza, de la localidad Rafael uribe, en bogotá 2004. 133 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa Para viabilizar la aplicación de las tres estrategias, la necesidad de reasentar a la población, esta la DPAE declaró como suelo de protección y de misma entidad realizó un inventario de predios alto riesgo el área y definió las siguientes acciones: existentes (construidos, en construcción y sin construcción ni ocupación), y el censo de pobla- • La prevención de la ocupación de la zona por ción y de viviendas. Esta información se vinculó al medio de la negación de las solicitudes de SIRE y se remitió a la Caja de la vivienda Popular, licencias de construcción por parte de la alcal- encargada del reasentamiento de los hogares. día local, con el fin de evitar construcción de nuevas viviendas y del diseño de obras físicas En forma paralela, la Secretaría Distrital de Planea- o paisajísticas. ción realizó el registro fotográfico aéreo, el cual • Adquisición de la totalidad de los predios servía de base para delimitar la zona de interven- para que el Distrito tuviera dominio pleno ción y el universo de la población a ser atendida. sobre estos y, en particular, la Secretaría de Ambiente, para la implementación del plan b. Estudio de títulos de manejo ambiental, relacionado con la re- La Caja de la vivienda Popular realizó de 2005 cuperación del suelo, de la cobertura vegetal a 2008 estudios de los derechos sobre la tierra y de la quebrada Guaira. y las construcciones existentes y encontró que • Reasentamiento de toda la población. dos grandes predios se habían subdividido ile- • Incorporación de toda la zona al Parque Eco- galmente en 1.197 predios. De esta manera, lógico Distrital Entre Nubes (Peden). se determinó que el 100% de la población por reasentar no poseía títulos de propiedad. En la tabla 5.2 se presentan las diferentes entida- des que implementaron las estrategias. c. avalúo de los predios y construcciones La Secretaría Distrital de Ambiente contrató el 3. Programa de reasentamiento avalúo comercial de los terrenos. El valor de los avalúos de los dos grandes predios que conforma- 3.1 Estudios para la planificación ban la zona fue cerca de 2.444.758,21 de dólares del reasentamiento (Secretaría Distrital de Ambiente, 2008). Con el fin de planificar el reasentamiento y En cuanto al valor de las construcciones, la Caja definir las alternativas de intervención se realizó de la vivienda Popular contrató la elaboración el censo de población y se llevaron a cabo los de los avalúos comerciales especiales de las vi- estudios de las características socioeconómicas viendas, los cuales se llevaron a cabo durante los de la población a reasentar, el estudio de títu- años 2005 a 2007. Este tipo de avalúo está defi- los para determinar la condición de tenencia y nido legalmente como el realizado en inmuebles se efectuaron los avalúos de los inmuebles. A afectados por amenazas y riesgos, tanto para continuación se describe el alcance y resultados intervenciones de prevención como después de estos estudios. del desastre y esta situación no afecta el avalúo comercial de la propiedad. a. Censo de predios, viviendas y población una vez la DPAE declaró como suelo de protec- Los resultados de los avalúos de las viviendas ción y alto riesgo no mitigable el área y determinó reflejaron los diferentes tipos de vivienda existen- 134 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL Participación de las entidades del Distrito, por estrategias, tabla 5.2 programas y proyectos PLAN DE REHABILITACIÓN NUEVA ESPERANZA Estrategia Estrategia Estrategia Recuperación Reasentamiento organización social y comunitaria ambiental y control a la ocupación ilegal Programa Programa Programa_1 Programa_2 Programa_3 Programa_4 Recuperación Reasentamiento Acompañamiento Fortalecimiento intervención Fortalecimiento ambiental y la social al proceso de de la organización para mejorar las de procesos articulación del reasentamiento y participación condiciones de la productivos a suelo de protección comunitaria a la población reasen- población sujeto de con la ciudad población reasen- tada y del área de reasentamiento. tada y del área de influencia. influencia. Responsable Responsable Responsable Responsable Responsable Responsable Secretaría de Caja de la Vivienda Secretaría de inte- iDPAC Secretaría de inte- Secretaría de Desa- Ambiente Popular gración Social gración Social rrollo Económico Cuatro Proyectos Un Proyecto Un Proyecto Dos Proyectos Un Proyecto Un Proyecto Entidades Entidades Entidades Entidades Entidades Entidades participantes participantes participantes participantes participantes participantes Ambiente, DPAE, DPAE, CVP, EAAB, Secretaría de inte- Secretaría de Secretaría de Secretaría de Desa- Secretaría de Codensa, Alcaldía gración Social integración Social, integración Social - rrollo Económico Planeación, EAAB, Local iDPAC Secretaría de Salud Jardín Botánico, iDRD, DiVCV, Secretaría de Gobierno, Alcaldía Local, Secretaría de Salud FUENtE: Secretaría Distrital del Hábitat. Revisión del plan de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo sostenible posevento de la zona de Nueva Esperanza de la localidad Rafael uribe uribe, 2007. tes, mostrando valores que oscilaban entre 403 cuestionario, cuyas variables básicas, entre otras, dólares a 6.883 dólares, y solo seis casos supera- eran procedencia, número de miembros por ron ese monto (cuadro 5.2). hogar, relaciones de parentesco, tipo y número de documento de identidad de cada miembro, d. Diagnóstico socioeconómico ocupación, nivel de educación, ingresos y egre- de la población sos mensuales, vinculación al sistema de salud, La Caja de la vivienda Popular realizó el diagnós- formas de participación, características de la tico de la población con la finalidad de conocer habitabilidad de las viviendas y servicios públicos. las condiciones sociales, económicas y culturales e identificar vulnerabilidad de la población, deter- Los resultados del diagnóstico mostraron que la minar los impactos del reasentamiento y formular población de Nueva Esperanza tenía un origen el plan de reasentamiento. Para ello aplicó un muy diverso, proviniendo de cuatro diferentes 135 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa tabla 5.3 tipología de vivienda VIVIENDA EN MATERIAL DE RECUPERACIÓN VIVIENDA PREFABRICADA De este tipo de vivienda, el 76% del total se caracteriza por no poseer Representa el 2% del total de las viviendas habitabilidad, por carencia de iluminación y servicios sanitarios VIVIENDA EN MAMPOSTER�A SIMPLE Corresponde al 5% del total de las viviendas, se caracterizan por estar VIVIENDA EN MAMPOSTER�A EN PÓRTICO DE UN PISO construidas con mampostería entramada sin estructura de amarre, Representan el 15% del total de las viviendas presentan una cimentación en ciclópeo y una viga de cimentación para base de placa para posible desarrollo MAMPOSTER�A CONFINADA Y/O PÓRTICO EN DOS PLANTAS Corresponden al 1% del total de las viviendas, cuentan con estructura tanto vertical (columnas) como horizontal (vigas), cimentación en ciclópeo confinado con estructura en concreto. Sistema constructivo tradicional 136 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL valor de los avalúos El censo arrojó un total de 1.099 hogares consti- Cuadro 5.2 de las viviendas en alto tuidos por 4.632 personas. El número promedio riesgo no mitigable de miembros por hogar era de 4,2. Del total de personas, 51% eran mujeres y 49% hombres, el Valor de los avalúos Pesos COL Valor en dólares % 51% menores de 17 años, el 47% adultos eco- Hasta 1 000 000 Hasta 403 38 nómicamente activos y 2% restante adultos ma- Hasta 2 000 000 Hasta 807 24 yores. De las mujeres, 3.183 (69%) eran solteras, Hasta 3 500 000 Hasta 1 412 15 1.017 (22%) en unión libre, 232 (5%) casadas, Hasta 5 000 000 Hasta 2 017 9 139 (3%) separadas y 61 (1%) viudas. En 16% de los hogares, las mujeres eran cabeza de hogar. Hasta 6 500 000 Hasta 2 622 7 Hasta 8 000000 Hasta 3 227 4 El 49% de la población contaba con estudios de Hasta 11 000 000 Hasta 5 047 2,4 educación primaria completa; el 23% educación Más de 15 000 000 Más de 6883 0,6 secundaria, y menos de 1% con educación técnica valor promedio del dólar entre los años 2005 a 2008: 2.179.25 y educación superior. un 10% correspondía a po- FUENtE: base de datos. blación analfabeta y un 17% no dio información. Caja de la vivienda Popular (CvP). La mayoría de la población estaba vinculada a la economía informal en actividades como ventas regiones del país (Andina, Caribe, Pacífico y Ori- callejeras, reciclaje, servicio doméstico y pequeños noquia). Del total de 1.099 hogares censados, se negocios en las viviendas, entre otros. Alrededor encontró que la gran mayoría habían migrado a del 9% tenía empleo como obreros y empleados bogotá atraídos por las oportunidades laborales, en fábricas, construcción y celaduría. Otra gran expectativas de estudio y encuentro con familia- proporción se encontraba desempleada. Las ac- res y paisanos. En menor proporción correspon- tividades laborales las desarrollaban fuera de la dían a familias bogotanas que vivían en arriendo, localidad Rafael uribe uribe. Correspondiente a quienes por la ilusión de ser propietarios compra- las actividades laborales desempeñadas, la gran ron lotes a urbanizadores ilegales, y otros pocos mayoría devengaba menos de un salario mínimo invadieron por la incapacidad de seguir pagando y solo el 3% alcanzaba 1,5 salarios mínimos9 un arriendo. El 4% correspondían a hogares (CvP, 2008b: 30). desplazados por el conflicto armado, algunos de ellos indígenas de diferentes etnias y otros El 80% de la población accedía al servicio de afrocolombianos, quienes por las consecuencias salud por medio del régimen subsidiado del país, del desplazamiento forzado habían perdido su el 9% del régimen contributivo (con aportes del identidad cultural. El origen diverso de la pobla- beneficiario), 5% no contaba con ningún tipo de ción generaba una compleja red de relaciones in- acceso y 6% no reportó información. terculturales, coexistiendo patrones campesinos, indígenas y afrodescendientes, los cuales a su vez El 49% de los hogares tenían entre uno y cinco se reflejaban en los tipos de liderazgo. años de antigüedad en el barrio, el 31% entre 9 El valor del salario mínimo legal colombiano para 2008, correspondía a 461.000 pesos, es decir 264,9 dólares, teniendo como base el valor de un dólar a 1.740 pesos. 137 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa seis y diez años, el 14% entre 11 y 15 años y 6% sus viviendas, lo cual no les permitía acceder a más de 16 años, lo cual refleja la dinámica de una vivienda digna y segura. poblamiento del barrio. 4. impactos ante el desplazamiento Dadas las características socioeconómicas de la población, la tipología de sus viviendas y la A partir los estudios realizados se identificaron infraestructura existente en el barrio, su nivel los impactos causados por el desplazamiento, los de vulnerabilidad ante el riesgo era muy alto cuales constituyeron la referencia para el diseño (tabla 5.3). del programa de reasentamiento (tabla 5.4). Por otro lado, también enfrentaban vulnerabi- La siguiente imagen corresponde a una panorá- lidad ante el desplazamiento debido a sus mica de las condiciones territoriales para el inicio bajos ingresos, la nula capacidad de ahorro y del proceso de reasentamiento y recuperación endeudamiento, el tipo de tenencia y valor de de la zona de Nueva Esperanza. tabla 5.4 Caracterización de los impactos socioculturales del reasentamiento IMPACTO CARACTER�STICAS Pérdida de la vivienda La población de bajos recursos que no tiene acceso al mercado de vivienda formal ni a créditos, construyen sus vivien- actual y frustración das progresivamente de acuerdo con la disponibilidad de recursos. a los planes de mejoramiento de la La idea que predomina es la de poseer una casa grande, en lo posible con varias plantas, que además sirva como misma fuente de ingresos destinados a algunas habitaciones o pisos para arrendamiento o para establecer algún negocio. Las personas han establecido redes sociales y de solidaridad, que se han consolidado a través del tiempo. En este Pérdida de las redes aspecto la afectación es directamente proporcional con la vulnerabilidad, se presenta en especial en aquellos que sociales requieren mayor apoyo, por ejemplo mujeres cabeza de hogar, adultos mayores y discapacitados. Alteraciones El conocimiento del problema de riesgo y de la necesidad de trasladarse obligatoriamente genera sentimientos de psicosociales pérdida y ansiedad frente al peligro potencial y ante la incertidumbre que genera el desplazamiento. El traslado de las familias a viviendas legales implica pagos que no tenían contemplados en su economía familiar tales como impuestos y servicios públicos. El proceso de traslado también implica gastos en tramitación de documentos, pérdida de ingresos por el tiempo que Economía del hogar se debe dedicar a la adquisición de una nueva vivienda, al traslado mismo y a la adaptación a la nueva vivienda. Los hogares que desarrollaban una actividad económica en la vivienda afectada, o que tenían arrendada parte de la misma, también enfrentan una pérdida temporal de ingresos hasta que puedan volver a restituir estas actividades si la nueva vivienda lo permite. La comunidad receptora podría ser afectada con la llegada de los hogares reasentados porque se genera una mayor Alteraciones en la presión sobre el uso y la demanda de los equipamientos comunitarios y servicios sociales y por considerarlas como comunidad receptora comunidades no deseadas por su procedencia, lo que significa un estigma territorial y/o una asociación de las caracte- rísticas de pobreza o desventajas socioeconómicas con las características personales de los reasentados. 138 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL 5. organización institucional La CvP, es la encargada del reasentamiento. En este proceso también intervienen otras entida- des que desarrollan funciones pertinentes para el mismo, como la evaluación y gestión del ries- go, atención en educación y salud, organización comunitaria y proyectos productivos. también participan las autoridades locales y los comités de emergencia donde la población se encuentra ubicada. En la tabla 5.5 se señalan las entidades fotografía aérea Nueva Esperanza, 2004. que participaron en el proceso y las actividades que desarrollaron. tabla 5.5 responsabilidades institucionales en el proceso de reasentamiento ENTIDAD RESPONSABLE ACTIVIDADES ENTIDADES DE APOYO POR ACTIVIDAD identificación de la amenaza y riesgo - elaboración de conceptos técnicos identificación de predios y población Dirección de Prevención y Atención de Emergencias (DPAE) identificación de polígonos para la atención - monitoreo de edificaciones Priorización de hogares para ser reasentados Secretaría Distrital de integración Social Diseño de rutas de evacuación y capacitación DPAE Secretaría Distrital de Salud evacuación - relocalización transitoria primer mes Alcaldía Local Adecuación de predios recuperados Secretaría Distrital de Ambiente DPAE Adquisición de los predios y mejoras Avalúos y adjudicación del VuR Caja de la Vivienda Popular Acompañamiento integral a los hogares para selección y traslado a alternativas habitacionales y posreasentamiento Atención psicosocial Secretaría Distrital de integración Social Mejoramiento de condiciones sanitarias y de salud Secretaría Distrital de Salud Vinculación a los servicios de educación Secretaría Distrital de Educación Gestión proyectos productivos para los hogares Secretaría Distrital de Desarrollo Económico Consolidación de redes sociales Secretaría Distrital de Ambiente, Secretaría de integración Distrital, instituto Distrital Apoyo ainiciativas de participación cultural, ecológica y de Participación y Acción Comunal, Secretaría de Desarrollo Económico productiva FUENtE: Secretaría Distrital del Hábitat. Revisión del plan de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo sostenible posevento del sector de Nueva Esperanza de la localidad Rafael uribe uribe, 2007. 139 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa 7. Fases del proceso Para la coordinación de las diferentes institucio- de reasentamiento nes, en el caso de Nueva Esperanza, se creó una mesa técnico social, que se reunía mensualmen- Para el desarrollo del proceso de reasentamien- te. Esta mesa fue presidida por la CvP y la DPAE, to se diseñó una metodología de acompaña- y participaban todas las entidades involucradas miento integral con tres fases: así como líderes elegidos por la comunidad y entidades de control. • Reconocimiento y sensibilización. • Acompañamiento y traslado. también se establecieron mecanismos de rendi- • Monitoreo y seguimiento - posreasenta- ción de cuentas sobre el avance en el desarrollo miento. del reasentamiento de la población y de los de- más programas del plan de rehabilitación. 7.1 Fase de reconocimiento y sensibilización 6. Criterios de elegibilidad Esta primera fase del proceso desarrollada La CvP, de acuerdo con el marco normativo para desde diciembre de 2004, estuvo dirigida al el reasentamiento de hogares por alto riesgo no acercamiento a los hogares y la comunidad mitigable, aplicó como criterios de elegibilidad para el conocimiento de sus características los siguientes: socioeconómicas y sensibilizarlos sobre la situa- ción de riesgo. Se realizó mediante visitas do- • Haber sido identificado y priorizado el predio miciliarias, atención personalizada, entrevistas y la vivienda como de alto riesgo no mitigable semiestructuradas, monitoreo y sensibilización por parte de la DPAE. sobre el alto riesgo no mitigable, acompañamien- • Ser residente en la zona declarada en alto to a la evacuación y relocalización transitoria de riesgo no mitigable. la población en los casos que fue necesario, así • No poseer otro predio habitable dentro de la como a la firma de actas de corresponsabilidad ciudad ni fuera de ella. entre los hogares y la CvP. • No haber sido reasentado en otro proyecto de la ciudad. • Ser poseedor de acuerdo con el estudio de títulos. teniendo en cuenta la aplicación de estos crite- rios, de 1.099 hogares identificados, 1.074 fue- ron incluidos en el programa de reasentamiento, ya que diez familias tenían otras viviendas en condiciones de habitabilidad, seis eran arren- datarios y nueve se negaron a participar (CvP, 2010b: 3-4). Estas últimas familias fueron remiti- das a la instancia de gobierno competente para definir una solución. 140 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL Se abrió una oficina de atención a la comunidad Otra actividad para el proceso fue la realización en la misma zona desde diciembre de 2004, de de los talleres sobre la ruta y metodología de fácil acceso para todos los habitantes. En este reasentamiento para los hogares vinculados a punto las entidades DPAE y CvP, que tenían los este programa. En estos talleres, cada hogar te- papeles más relevantes, estaban en permanente nía la oportunidad de conocer en detalle cuál era disponibilidad para informar a la comunidad y re- el proceso a seguir, en qué consistía el reasenta- solver sus dudas e inquietudes. Se considera que miento, cuáles eran sus derechos y obligaciones, esta estrategia de atención cumplió un papel así como los distintos programas de asesoría y crucial en el manejo y solución de expectativas y apoyo que las diferentes entidades les brindaban facilitó la comunicación para el reasentamiento. en el proceso. La DPAE realizó de manera permanente la identi- una vez realizadas estas tareas de sensibilización, ficación de las zonas críticas, la atención oportu- se formalizaba la firma de actas de correspon- na a los hogares que corrían mayor riesgo, lo que sabilidad entre cada hogar y la CvP. Estas actas permitió que no se presentara ninguna pérdida de corresponsabilidad, no solo permitieron dejar humana. un registro de la labor de concientización, sino establecer y acordar los derechos de inclusión de El proceso de sensibilización sobre causalidad los hogares al programa y sus responsabilidades. del fenómeno de remoción en masa tenía una importancia capital por cuanto de ello dependía a. Control de ocupación la conciencia de los pobladores frente a su situa- La Secretaría Distrital del Hábitat, junto con la ción de riesgo y la necesidad del reasentamiento. policía y la alcaldía local diseñaron un protocolo Por esta razón se atendió a cada hogar en forma de intervención cuando aparecen nuevas ocu- individual, se realizaron talleres comunitarios, re- paciones. Con el apoyo de la policía ambiental, corridos de campo para identificar las amenazas, los vigías ambientales y la participación de la formulación de planes comunitarios y familiares Caja de la vivienda Popular y la Secretaría de de emergencias y se efectuó la señalización de Ambiente, se realizaron recorridos semanales en rutas de evacuación. Se instalaron también 169 la zona con el fin de evitar nuevas ocupaciones. vallas con información sobre el nivel de riesgo y De igual manera se generó control social me- prohibiendo nuevos asentamientos. diante la creación de una red de colaboradores 141 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa del sector, quienes evitaban nuevas ocupaciones 7.2 Fase de acompañamiento e informaban a las autoridades cuando no las para el traslado a la alternativa podían evitar. habitacional de reposición b. relocalización transitoria Esta fase estuvo dirigida a la preparación y un aspecto importante en la implementación de capacitación de los hogares para la búsqueda, los programas de reasentamiento en situaciones selección de una alternativa habitacional de re- de riesgo inminente es la necesidad de contar posición, la cesión de las mejoras al Distrito y el con planes de contingencia en la eventualidad traslado a una nueva vivienda. de que el nivel de riesgo se aumente y demande atención inmediata. Por ello, la DPAE realizó en a. alternativas de reasentamiento forma permanente la evaluación geotécnica de De acuerdo con la oferta inmobiliaria y las ex- la zona y estructural de las viviendas y se ejecutó pectativas de la población, se identificaron las la evacuación y relocalización transitoria de los siguientes alternativas para el reasentamiento: hogares que lo ameritaran, proceso que se de- sarrolló de 2005 a 2009. • vivienda nueva disponible en el mercado inmobiliario. Por medio del plan de contingencia se relocali- • vivienda usada disponible en el mercado zaron temporalmente 662 hogares en viviendas inmobiliario. en arriendo mientras se disponía de las defini- • Construcción de viviendas. tivas. Para este plan se contó con un portafolio • traslado al lugar de origen. inmobiliario de viviendas en arriendo y bonos de mercados para aquellas familias que preferían ir donde un familiar con el fin de que realizaran aportes en alimentos. c. incorporación a programas sociales institucionales Además de la gestión social para el reasenta- miento, se vinculó a la población a los programas sociales del Distrito desde esta fase del proceso. Para ello, la Secretaría Distrital de Integración Social realizó reuniones de información sobre los diferentes programas y los requisitos para registrarse. Entre estos programas se destacaron los dirigidos a la población infantil por medio del proyecto mundo para la Niñez, el de subsidios para la población adulta mayor, los comedores comunitarios y la elaboración del portafolio de los servicios distritales y locales. 142 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL Vivienda nueva disponible en el mercado compatibilidad con el plan de ordenamiento Esta alternativa consistía en la identificación de territorial y la reglamentación de la unidad proyectos de vivienda de interés social desarro- de Planeamiento zonal y la disponibilidad de llados por el sector privado o por organizaciones servicios públicos. populares de vivienda, y en su evaluación técnica y legal. • Estudios de la oferta de servicios sociales (educación y salud), de infraestructura recrea- Vivienda usada tiva y de medios de transporte en el sector. Consistía en la búsqueda y evaluación de viviendas usadas, en los rangos de valores de los montos • Estudios de los usos permitidos para determi- que recibirían las familias. Por ser esta una alter- nar la posibilidad de que los hogares que nativa interesante para los hogares, la CvP, con tenían actividades productivas pudieran con- su equipo de arquitectos e ingenieros, analizaba tinuar desarrollándolas en la vivienda y urba- el mercado inmobiliario, estudiaban jurídica y téc- nización preseleccionada. nicamente las viviendas, con el fin de producir un portafolio para presentar a los hogares quienes Construcción de viviendas elegían las viviendas que les interesaban. Las fami- Dada la escasez de oferta de vivienda nueva o lias también presentaban viviendas al equipo de la usada en el segmento del mercado que respon- CvP para que realizaran los estudios pertinentes día a las características de los beneficiarios del para su aprobación. programa de reasentamiento, la CvP promovió dos proyectos de vivienda: El Caracol (402 vi- La CvP evaluaba la viabilidad técnica, legal y social viendas de 38,56 m2) y Arborizadora Alta (98 tanto de los proyectos de vivienda identificados, viviendas de 42 m2). Las viviendas construidas en como de las viviendas usadas preseleccionadas estas urbanizaciones eran de desarrollo progresi- por las familias. Para ello, realizaba los siguientes vo, lo que permitía a las familias su ampliación y estudios: tenían una licencia de construcción vigente por dos años. todas las urbanizaciones contaban con • Estudios de títulos para garantizar que no equipamientos comunitarios (jardines infantiles, existiera ningún problema legal de otros dere- salones comunitarios, parques, canchas deporti- chos sobre la vivienda (hipotecas, embargos, sucesiones, etcétera). • Estudios técnicos para verificar la calidad estructural de la vivienda con el fin de de- terminar su seguridad y calidad habitacional. Para ello revisaban las licencias de construc- ción, solicitaban conceptos a la Secretaría de Planeación Distrital sobre amenaza y riesgo y llevaban a cabo análisis en el sitio. • Estudios urbanísticos para verificar el cum- plimiento de las normas y en especial de la 143 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa vas) y con acceso a centros educativos y de salud, c. Elección de las alternativas así como al servicio de transporte. habitacionales de reposición Los criterios establecidos por la Caja de la vi- Los proyectos de vivienda fueron desarrollados vienda Popular para la adquisición de la vivienda mediante contratación bajo la modalidad de li- de reposición fueron presentados a los hogares. citación pública en un convenio suscrito con el Las viviendas de reposición debían ser legales, fondo financiero de Proyectos de Desarrollo (fo- sin problemas jurídicos, ser técnicamente esta- nade). Los diseños urbanísticos y arquitectónicos bles, habitables y deberían ser económicamente fueron llevados a cabo por la CvP, así como la sostenibles para los beneficiarios. supervisión del convenio. La duración del proceso fue en promedio de dos años. Para apoyar a los hogares en la selección de la vivienda de reposición, la CvP adelantó las si- Traslado a su lugar de origen guientes actividades: Esta modalidad de reasentamiento se dirigía a la población que deseaba volver a su territorio. • Apertura de vitrinas inmobiliarias de vivien- En esta alternativa el hogar recibe el acompa- da nueva como usada en las oficinas de la ñamiento y asesoría para la adquisición de una entidad o metrovivienda10. Para estos eventos vivienda o finca en su lugar de origen y para el se convocaban a constructores privados para acceso a los servicios sociales. que presentaran sus proyectos y también se presentaba el portafolio de vivienda usada b. Proceso de adquisición de predios en disponible en el mercado elaborado por riesgo y traslado de hogares la CvP. En estos espacios las familias tenían En esta fase, desarrollada entre 2005 y 2010, la la posibilidad de identificar: la ubicación CvP adquirió los predios, los derechos de pose- geográfica de las diferentes alternativas de sión y las viviendas en alto riesgo. Además, se vivienda, las vías de acceso, líneas de trans- identificaron y aprobaron las ofertas de vivienda porte, las características de las viviendas (tipo de reposición, se asesoraron las familias para la de construcción, área, distribución, valor) y selección de sus viviendas, se adjudicaron los los equipamientos urbanos. En estas exposi- subsidios de vivienda vuR y se brindó orienta- ciones, los hogares preseleccionaban algunas ción, acompañamiento, asesoría y capacitación viviendas y acordaban con los funcionarios de durante todo el proceso. la CvP las fechas para llevar a cabo las visitas correspondientes. La intervención implicó una gestión integral que incluyó las dimensiones sociales, jurídicas, técni- • visita a las urbanizaciones y viviendas prese- cas y administrativas. leccionadas. En estas visitas se podían apreciar las características de las viviendas, el tipo de Con el valor de las mejoras y el subsidio para la construcción, las posibilidades de ampliación, vivienda de reposición, los hogares podían elegir las fechas probables de entrega, el valor y las entre las diferentes alternativas de vivienda defi- condiciones de la negociación. nidas en la fase anterior. 10 metrovivienda es la entidad encargada de la promoción de proyectos de vivienda de interés social. 144 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL una vez los hogares seleccionaban una vivienda, las regiones Andina, Caribe, Orinoquia y Pacífica firmaban un acta de elección mediante la cual (ver mapa 5.4). un gran porcentaje (81%) optó se comprometía a continuar con el proceso de por vivienda nueva. adquisición. En el caso de la vivienda usada y nueva com- A febrero 22 de 2010 la CvP reportó 1.059 hoga- prada a constructores privados, la CvP les giraba res con selección de su alternativa habitacional, los dineros directamente a los vendedores, pre- de los cuales 1.042 están reasentados, con un via autorización del hogar. De esta manera los avance efectivo del 97% del reasentamiento. El hogares no recibían el dinero lo que disminuía cuadro 5.3 muestra las alternativas selecciona- cualquier riesgo de mala utilización del mismo o das por las familias. de que fueran víctimas de estafadores. Como se observa, el 73% de los hogares se rea- Localidades de bogotá sentaron dentro del Distrito Capital (ver mapa Mapa 5.4 donde se reasentaron familias 5.3) y 26% en municipios vecinos de la ciudad. Solo trece hogares decidieron regresar a su lugar de origen, ubicados en algunos municipios de zonas del país donde Mapa 5.3 se reasentaron familias SUBA 80 °W 75 °W 70 °W A IR USAQUÉN MAR CARIBE ATL�NTICO ENGATIV� COLOMBIA 10 °N PA N AM FONTIBÓN BARRIOS UNIDOS A R .B . D E VENEZUELA TEUSAQUILLO ANTIOQUIA SANTANDER CHAPINERO KENNEDY BOSA PUENTE OCÉANO ARANDA LOS PAC�FICO 5°N CUNDINAMARCA 5°N M�RTIRES SANTAFÉ TUNJUELITO TOLIMA VALLE DEL CAUCA RAFAEL URIBE HUILA URIBE SAN CRISTÓBAL LA CANDELARIA PU TU MA Y O ANTONIO 0° NARIÑO ECUADOR BRASIL CIUDAD BOL�VAR CAPITAL PERÚ L�MITE DEPARTAMENTAL USME 0 80 160 240 320 Kilometers L�MITE INTERNACIONAL 0 40 80 120 160 200 Miles FUENtE: CvP. bases de datos 2008. FUENtE: CvP. bases de datos 2008. 145 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa Cuadro 5.3 alternativas habitacionales elegidas por los hogares Ubicación Vivienda nueva Vivienda usada Total otras localidades del Distrito Capital 584 189 773 Municipios de Cundinamarca aledaños a Bogotá 273 - 273 otros municipios del país 3 10 13 Total 860 199 1 059 FUENtE: CvP. Informe de gestión reasentamiento de hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable - sector de Nueva Esperanza. Corte: febrero 22 de 2010 d. titulación de la nueva vivienda f. Formación y capacitación En todos los casos los hogares recibieron título para el proceso de reasentamiento de propiedad de la nueva vivienda, pasando de Durante las diferentes fases del proceso, la CvP ser poseedores a propietarios. En los títulos se adelantó actividades de formación y capacita- estipuló la vivienda como patrimonio familiar, ción de los hogares. Entre estas se destacaron con el fin de proteger los derechos de las mujeres la formulación de planes de vida familiar, en los e hijos menores y de salvaguardar el patrimonio que los hogares definían las condiciones en que de la familia en caso de insolvencia o quiebra se encontraban, las acciones y los compromisos del jefe de hogar. El patrimonio familiar impide para el reasentamiento, la vinculación de los al jefe de hogar vender la vivienda y solamente niños y jóvenes en el sistema educativo, y la puede ser levantado por un juez de familia. preparación para la adquisición de una vivienda de reposición. e. Proceso de traslado a la alternativa habitacional de reposición Por otra parte, y teniendo en cuenta que la Los hogares eran preparados por el equipo de mayoría de las viviendas de reposición podrían profesionales para organizar la mudanza y cu- ser ampliadas o mejoradas, la CvP brindó capa- brir los costos de la misma. una vez finalizados citación sobre tipos de construcción, e informó los trámites legales, los hogares se trasladaban a sus nuevas viviendas, en las que fueron re- cibidos por profesionales de la CvP. El acta de entrega de la vivienda en la que se especifica el estado de la misma y de la facturación de ser- vicios públicos se firmaba en ese momento. Se entregaba también el manual del propietario, el cual contiene las especificaciones técnicas de las unidades habitacionales, copia de la licencia de construcción y de los planos, las actividades necesarias para el mantenimiento de la vivien- da, y las normas para el manejo de las zonas privadas y públicas. 146 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL Por medio de este proyecto se brindó capaci- tación para la implementación de acciones de prevención y mitigación del riesgo y recupera- ción ambiental de la zona. En total 135 vigías ambientales fueron formados, capacitados y certificados. Estos vigías reciben remuneración tanto por la asistencia a las jornadas de capaci- tación como por las actividades realizadas y aún continúan trabajando en la zona. Paralelo a la formación de vigías ambientales se realizaron talleres con temas ambientales dirigi- dos a la población infantil y se llevaron a cabo jornadas de reforestación con los niños. h. Convivencia ciudadana sobre los procesos relacionados con las licencias La CvP realizó jornadas de capacitación en de construcción. convivencia ciudadana en las que se definieron reglas de comportamiento para los hogares, Así mismo, la Secretaría de Salud, por medio del con los vecinos, la comunidad y para el mane- hospital Rafael uribe uribe y bajo el proyecto de jo de lo público y lo privado. Estos contenidos saneamiento básico y agricultura urbana, llevó a de convivencia se consideran esenciales como cabo jornadas de capacitación sobre saneamien- preparación al traslado y se convierten en una to ambiental, seguridad alimentaria, higiene de herramienta muy útil para inserción a la ciudad, la vivienda, potabilización del agua, agricultura en su nueva localidad y barrio. urbana y huertas caseras. i. restablecimiento de condiciones g. Educación ambiental de vida de la población La Secretaría Distrital de Ambiente en coordi- La CvP gestionó cupos educativos, asignación nación con la DPAE, desarrolló un proyecto piloto de subsidios, rutas escolares, en los nuevos con población vulnerable del sector de Nueva lugares de reasentamiento para toda la pobla- Esperanza para que actuasen como los vigías ción en edad escolar y de educación especial ambientales en la zona de alto riesgo y áreas para niños con discapacidades. La población circunvecinas. La selección de los participantes fue vinculada al sistema de identificación y incluyó madres cabezas de hogar, población clasificación de potenciales beneficiarios para desplazada por la violencia, desempleados y programas sociales (Sisben) desde la fase de padres de hogares numerosos. Este proyecto preparación del reasentamiento, y los menores cobijó tanto población por reasentar como los de 4 años, discapacitados y adultos mayores, habitantes del sector que no se encontraban en fueron incorporados a programas sociales ofre- la zona de riesgo. cidos por el Distrito. 147 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa ron en total 1.014 toneladas de residuos sólidos producto de los materiales de demolición y de las jornadas de limpieza), la preparación del suelo para la siembra de árboles y plantas (se plantaron 13.600 árboles), se recuperaron los suelos superficiales de ladera, se recuperaron y adecuaron 5.583 m2 de drenajes de agua lluvia y residual. 9. Fase de posreasentamiento La etapa de posreasentamiento desarrollada por la CvP estuvo dirigida al seguimiento y monitoreo 8. Proceso de recuperación de la población reasentada y buscó garantizar y restauración de predios las condiciones de habitabilidad. Los equipos de en alto riesgo profesionales coordinan con otras entidades la ejecución de programas de capacitación y edu- Esta actividad ha sido fundamental para el logro de cación, uso eficiente de servicios públicos, cultura los objetivos del plan de rehabilitación de la zona, de pago, desarrollo progresivo de la vivienda, ge- al hacerse efectiva la recuperación de los suelos neración de capacidades de gestión y correspon- de protección y de generación de mecanismos sabilidad ciudadana en el manejo de la vivienda efectivos para el control de nuevas ocupaciones. y los espacios públicos, así como de vinculación La adecuación de predios y el restablecimiento efectiva de los reasentados a la red de servicios ambiental tiene como propósito su incorporación sociales básicos: salud, educación y bienestar y a la estructura ecológica principal de la ciudad, proyectos productivos. específicamente al Parque Ecológico Distrital Entre Nubes (Peden). El proceso de reasentamiento integral de la po- blación previsto para ser desarrollado durante una vez entregado el predio por parte del hogar los doce meses después del traslado, tenía las reasentado y firmada el acta de entrega del mis- siguientes metas: mo, la CvP remite el predio recuperado a la DPAE para su demarcación y adecuación, y a la alcaldía • Potenciación de las capacidades de autoges- local para que realice el control y evite nuevas tión para la inclusión a la ciudad. ocupaciones. A marzo de 2010, de acuerdo con el informe de la Secretaría de Ambiente sobre • El 100% de la población escolar vinculada al el estado actual de los 1.197 predios, 1.170 se sistema educativo. encuentran demolidos y recuperados, proceso en el que participan los vigías ambientales. • El 100% de la población vinculada al régimen de salud. El proceso implicó el cercado del área recupera- da, la demolición de las viviendas, la limpieza de • El 100% de la población discapacitada con la zona, la recolección de escombros (se recogie- atención. 148 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL • El 100 % de la población de adultos mayores 11. Principales retos atendidos. El desarrollo de un proceso de reasentamiento no • Apoyo a la generación de ingresos. está exento de múltiples problemas en su ejecu- ción. La tabla 5.7 reseña de manera sintética los 10. Costos principales problemas que se presentaron y cómo fueron solucionados. factores como la interven- La inversión efectuada en el programa de rea- ción de terceras personas interesadas en obtener sentamiento y recuperación de la zona de 2004 beneficios personales, la prevención de las familias - 2009 fue de 17 millones de dólares (tabla 5.6). para aportar determinada información, la falta de De acuerdo con la Caja de la vivienda Popular, herramientas jurídicas para enfrentar algunas situa- el costo del acompañamiento social, técnico ciones y problemas con las poblaciones receptoras y jurídico por hogar, es de 15.121 dólares, el fueron algunos de los problemas enfrentados. Se cual incluye el valor de la vivienda. Los costos puede observar también cómo la acción interinsti- de educación y de integración social no fueron tucional e intersectorial, así como la gestión de la dimensionados. CvP, fue determinante en su solución. tabla 5.6 Costos totales Inversión durante el periodo 2004 a 2009 Programa Entidad Costo Fuente millones US Dirección de Reasentamientos; Subdirección Reasentamiento de hogares Caja de la Vivienda Popular 15,0 Financiera y oficina Asesora de Planeación, Caja de la Vivienda Popular, diciembre 31 de 2009 Secretaría de Salud Distrital Dirección de Saneamiento. Hospital Rafel uribe uribe Mejoramiento del hábitat 0,17 Hospital Rafael uribe uribe octubre de 2009 Gestión de riesgos - Fondo para la Prevención y Dirección de Ecosistemas. Secretaría Distrital de 0,23 identificación de hogares Atención de Emergencias fopae Ambiente. 31 de diciembre de 2009 Dirección General. Fondo para la Prevención y Recuperación ambiental Secretaría Distrital de Atención de Emergencias (Fopae). Julio de 2008 0,59 de los suelos de protección Ambiente y Dirección de Ecosistemas. Secretaría Distrital de Ambiente. 31 de diciembre de 2009 Fondo de Desarrollo Local Recuperación ambiental de los Dirección de Ecosistemas. Secretaría Distrital de Alcaldía local Rafael uribe 0,21 suelos de protección Ambiente. 31 de diciembre de 2009 uribe Caja de la Vivienda Popular Fortalecimiento procesos Secretaría de Desarrollo Dirección de Reasentamientos Humanos. Caja de la Económico 0,84 productivos población reasentada Vivienda Popular. Febrero de 2009 instituto de Economía Social (ipes) COSTO TOTAL 17,04 FUENtE: CvP. Dirección de Reasentamiento. febrero 2009 149 REASENtAmIENtO PREvENtIvO DE PObLACIONES EN RIESGO DE DESAStRE ExPEriENCias DE aMériCa LatiNa tabla 5.7 Problemas encontrados y soluciones Problemas Soluciones Liderazgos negativos para la toma de decisiones de la po- Sensibilización individual con cada hogar e invitación permanente a los líderes y delegados blación frente a la evacuación, como medida preventiva y al de los tres sectores a las mesas de trabajo, así como las reuniones comunitarias proceso de reasentamiento. Acciones de monitoreo intersectoriales: Secretaría Distrital del Hábitat – Subdirección de Aparición de 156 nuevas ocupaciones en la zona, después del inspección y Vigilancia, Secretaría Distrital de Ambiente, DPAE y Caja de la Vivienda Popu- censo levantado en el año 2004, las cuales no son sujeto de lar; apertura de expedientes, por parte de la alcaldía local. reasentamiento, algunas de ellas fueron producto de ventas instalación del comité de seguridad de la zona presidido por el alcalde local y el coman- de predios “incluido el derecho de reasentamiento�. dante de la Policía. Participación de la Secretaría de Gobierno para acordar con estas familias su retiro volun- tario y la creación de una organización popular de vivienda. Dificultades jurídicas para actuar frente a las nuevas ocupa- Tratamiento interinstitucional con las autoridades y representantes de las entidades de ciones. cada sector. Dificultad de ubicación de hogares que salieron por sus pro- La Caja de la Vivienda Popular colocó edictos en las diferentes oficinas para que estos pios medios una vez la Dirección de Prevención y Atención de hogares se notificaran, algunos de ellos aparecieron. Emergencias (DPAE) dio orden de evacuación. Prevención de la población para aportar información sobre pro- Análisis conjunto de la estructura de ingresos-egresos de cada hogar, por medio de la cedencia e ingresos, dificultando la producción del diagnóstico construcción de planes de vida por hogar, en los que los miembros asumían responsabi- socioeconómico y el análisis para el cierre financiero de la ad- lidades frente a los compromisos que planteaba el proceso de reasentamiento como de quisición de la vivienda, como para cubrir los costos de escritu- sostenibilidad. ración de la alternativa habitacional escogida por los hogares. La Caja de la Vivienda Popular promovió la construcción de dos proyectos de vivienda, con insuficiente oferta inmobiliaria en los rangos de precios. quinientas unidades de vivienda y equipamientos urbanos. insistencia de parte de los hogares por una vivienda desarro- llada en lotes de 72 metros cuadrados (a pesar de que el 76% Análisis conjunto sobre las ventajas de viviendas en las urbanizaciones con todo el equipa- poseía una casa construida con material reciclable y con un miento urbanístico, social y comunitario. área promedio de 40 metros de construcción). Presión por parte de los líderes a los hogares para que eligie- ran alternativas habitacionales diferentes a las viabilizadas por Firmas de acta de elección de la alternativa habitacional elegida por parte del hogar. la Caja de la Vivienda Popular, lo que hacía que se retrasara el proceso de elección. Participación de la alcaldía local, Secretaría Distrital del Hábitat, Secretaría de Gobierno y disponibilidad de estudios previos, censo y fotografías aéreas. Presión por parte de los líderes de las nuevas ocupaciones en Se ha ofrecido apoyo en la evacuación y cancelación de un mes de arriendo para estos ho- la zona para que los apoyaran y fueran vinculados a los proce- gares, acciones que han sido efectivas en la mayoría de los casos, así como gestión de la sos de reasentamiento Secretaría de Gobierno para los retiros voluntarios y la creación de una organización de vivienda popular. Demora en la entrega de las alternativas habitacionales por parte de los constructores, debido a lluvias intensas que retra- Supervisión a los proyectos de construcción. saron la construcción. Encuentros con las comunidades receptoras para dar a conocer las acciones de gestión de riesgos que está asumiendo el Distrito y la estrategia de reasentamiento de la población Segregación de la población reasentada por parte de la po- en alto riesgo. blación receptora. Diferenciación entre reasentamiento, reinserción y desmovilización, debido a las dinámicas del manejo del conflicto armado, ante las cuales se confunde a los hogares reasentados con las demás categorías. Los problemas de convivencia y seguridad en las zonas donde Construcción de manuales de convivencia ciudadana, definición de acuerdos y creación de se han trasladado los hogares, son imputados a la población espacios de resolución de conflictos. reasentada. 150 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL 12. Lecciones aprendidas • El control de asentamiento en zonas de riesgo para prevenir que el problema aumente. En vista que el programa de reasentamiento • Las novedosas fuentes de financiación de los estaba aún en proceso cuando se terminó este planes de reducción de riesgo. estudio, y que el plan de rehabilitación, recons- • El tipo de subsidios para facilitar a las fami- trucción y desarrollo sostenible de Nueva Espe- lias de bajos recursos la adquisición de una ranza se espera culminar en 2015, no se dispone vivienda legal y segura. de una evaluación que permita comparar los • La participación de la población en el proceso resultados de las diferentes alternativas de rea- • La formación de cultura de la prevención de sentamiento, como tampoco el nivel de resta- riesgos que acompaña todo el programa. blecimiento o mejoramiento de las condiciones • La recuperación y devolución de los suelos en socioeconómicas de las familias. No obstante, se riesgo a la estructura ecológica del Distrito. considera que este caso brinda lecciones impor- tantes en relación con: Se espera que estas lecciones sirvan para ser adaptadas y utilizadas en casos similares. • La incorporación de los programas de rea- sentamiento preventivo en planes integrales de reducción de riesgo inscritos en planes de ordenamiento territorial. • La participación y coordinación de las enti- dades gubernamentales para responder a las múltiples dimensiones de un proceso de reasentamiento de población y de restableci- miento de condiciones de vida. • Las ventajas de disponer de una entidad en- cargada exclusivamente del reasentamiento de la población en riesgo. 151 bibliografía Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social). 2009. Subdirección de Atención a la Población Desplazada (Sipod). 31 de diciem- bre. Alcaldía de medellín. 2005. 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[Disponible en:] www.redbogota.com/enda- tos/0000/resenia.htm www.bancomundial.org. www.fopae.gov.co www.dane.gov.co www.ideam.gov.co www.secretariadistritaldelhabitat.gov.co www.bomberosbogota.gov.co www.rgs.gov.co www.pnud.org.co www.spd.gov.co www.renovacionurbana.gov.co www.metrovivienda.gov.co www.snpad.gov.co 155 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas ACCI Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional BID banco Interamericano de Desarrollo Candane Centro Andino de Altos Estudios CVP Caja de la vivienda Popular Caprade Comité Andino de Prevención y Atención de Desastres Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe CLOPADS Comités locales de prevención y atención de desastres Codhes Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Conpes Consejo Nacional de Política Económica y Social Corantioquia Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia CREPADS Comités regionales de prevención y atención de desastres DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DNP Departamento Nacional de Planeación DNPAD Dirección Nacional para Prevención y Atención de Desastres DPAE Dirección para la Prevención y Atención de Emergencias EAAB Empresa de Acueducto y Alcantarillado de bogotá ESE Empresa social del Estado Fonade fondo financiero de Proyectos de Desarrollo Fopae fondo para la Prevención y Atención de Emergencias Himat Instituto Colombiano de Hidrología, meteorología y Adecuación de tierras idea Instituto de Estudios Ambientales de la universidad Nacional Ideam Instituto de Hidrología, meteorología y Estudios Ambientales idpac Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal IDRD Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte IgAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi Invías Instituto Nacional de vías 156 CoLoMbia NUEva EsPEraNza. UNa ExPEriENCia DE rEasENtaMiENto CON ENfOquE DE GEStIóN DE RIESGO y ORDENAmIENtO tERRItORIAL Ingeominas ministerio de minas y Energía - Instituto Colombiano de minería y Geología NBI Necesidades básicas insatisfechas OCHA Oficina de Naciones unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios OIM Organización Internacional de migraciones OPS Organización Panamericana de la Salud Peden Parque Ecológico Distrital Entre Nubes PMA Plan mundial de Alimentación POT Plan de Ordenamiento territorial PNPAD Plan nacional para la prevención y atención de desastres PNUD Programa de las Naciones unidas para el Desarrollo SDPAE Sistema distrital para la prevención y atención de emergencias Simpad Sistema municipal para la prevención, atención y recuperación de desastres (municipio de medellín) Sipod Subdirección de Atención a la Población Desplazada SIRE Sistema de información para la gestión de riesgos y atención de emergencias SINA Sistema Nacional Ambiental Sisben Sistema de identificación y clasificación de potenciales beneficiarios para programas sociales SMLV Salario mínimo legal vigente SNPAD Sistema nacional de prevención y atención de desastres UPR unidades de planeamiento rural UPZ unidades de planeación zonal VUR valor único de reconocimiento ZARNR zonas de alto riesgo no recuperable 157 Capítulo 6 Guatemala La primera ciudad Tz´utujil del siglo XXI Eduardo Aguirre Cantero Guatemala La primera ciudad Tz´utujil del siglo XXI División política de la A. Contexto país y gestión Mapa 6.1 República de Guatemala de riesgo 91 °W 90 °W 89 °W MEXICO La República de Guatemala se encuentra localiza- 18 °N da en la parte norte del istmo centroamericano. GUATEMALA Paxbán Su extensión territorial es de 108.889 km2 y está 92 °W Carmelita n Pedro dividida en ocho regiones y 22 departamentos Sa P E T É N Tikal El Naranjo Melchor de Mencos L. Petén Itzá (mapa 6.1). 17 °N 17 °N Flores BE LIZE M opá n Usum ac La Libertad i nt M E X I CO a To Tuxtla Gutiérrez n sió Sayaxché Pa 1. Población, diversidad cultural lá qui ha ac M S a lina s San Luis y exclusión Golfo de n Honduras cué 16 °N Can 16 °N n S a r stún Ixcá i yú Ch HUEHUETENANGO A L TA V E R A PA Z C ruz S a nta . S ierr a de IZABAL á M ts Guatemala en la actualidad tiene una población QUICH É ele C ha m Ca ha bón L. de S gu Izabal a Polochic cercana a los trece millones de habitantes, según S i er N egr ra d o SAN e lo M ot a gu a s Ch MARCOS u a c ú BAJA VERAPAZ Tajumulco TOTONICAPAN s Z A C A PA las proyecciones del Instituto Nacional de Esta- (4220 m) EL 15 °N M ota gua PROGRESO S O i e G AN O S uchia Su GUATEMALA NG EN Lr Sololá HONDU RAS dística (INE), de los cuales el 47% vive en la zona NA AT r a SOLOL � CHIQUIMULA TZ TE te E QU L.Atitlan AL SACATE- GUATEMALA JALAPA IM M a d PEQUEZ CH urbana y el 53% en la rural. El 68% es población Z r e UE 89 °W 88 °W RETALHULEU EQ EP HIT JUTIAPA C indígena y el 32% restante ladina. En el país co- SANTA SU ESCUINTLA ROSA 14 °N habitan cuatro culturas -maya, garífuna, xinka To La Unión y ladino o mestizo-, 25 etnias y se hablan 25 0 20 40 60 Kilómetros E L S ALVADOR CAPITAL R�OS 0 10 20 30 40 50 Millas idiomas (gráfico 6.1). OCÉANO PAC�FICO LIMITE DEPARTAMENTAL LIMITE INTERNACIONAL 13 °N 91 °W 90 °W El 51% de la población es pobre, el 11,7% ex- tremadamente pobre (Banco Mundial, 2006). La población indígena está sobrerrepresentada dos de paz entre los grupos guerrilleros y el gobier- en estos porcentajes, encontrándose el 74% en no el 26 de diciembre de 1996. La búsqueda de condiciones de pobreza y el 24% en extrema una solución política a los conflictos históricos del pobreza (Hall y Patrinos, 2004). país ha generado nuevos espacios de diálogo y en- tendimiento, y se cuenta con una agenda integral El país enfrentó un conflicto armado por más de orientada a superar las causas del enfrentamiento tres décadas el cual culminó con la firma de acuer- y sentar las bases de un nuevo desarrollo. 161 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA 2. Amenazas, vulnerabilidad y riesgos La posición geográfica de Guatemala en el istmo centroamericano, entre dos océanos, en una zona de convergencia intertropical causa eventos de origen hidrometeorológico como huracanes, lluvias intensas y temporales que, a su vez, ocasionan inundaciones y deslizamientos (Universidad Rafael Landívar, 2005). Esta situa- ción es agravada por la presencia del fenómeno de El Niño que incide significativamente en el régimen de lluvias y sequías. además, el país está localizado sobre tres placas tectónicas cuya interacción y reacomodo origi- nan frecuentes sismos y dan origen al cinturón volcánico que atraviesa el país de oeste a este, Porcentaje de la población constituido por 37 volcanes, 11 de los cuales es- Gráfico 6.1 urbana y rural tán clasificados como activos y tres de ellos han registrado erupciones en los últimos diez años (Universidad Rafael Landívar, 2005; Bohnenber- ger, 1969: 23-24). dadas estas características, las principales amena- zas que enfrenta el país son geológicas (sismos, vulcanismo, colapso de suelos, hundimiento, ma- remotos, flujos de lodo) e hidrometeorológicas (huracanes, inundaciones, sequías, granizadas). El fenómeno natural cuya amenaza tiene la ma- FuEnTE: Fdepartment of Economics and yor área de influencia en el país es el terremoto, Social affairs. Population division Homepa- seguido por las tormentas tropicales y huraca- ge. www.http//esa.un.org/wup2009/unup nes. también pueden llegar a ser importantes las erupciones volcánicas. Sin embargo, los fe- En efecto, los altos niveles de pobreza, la diver- nómenos más recurrentes y puntuales son las sidad cultural y la agenda para el desarrollo pro- inundaciones y los deslizamientos (BId, Univer- ducto de los acuerdos de paz, imponen retos de sidad Nacional de colombia, 2004), que causan proporciones significativas a la gestión de riesgos efectos continuos en el nivel local sin que sean y atención de desastres, en especial con relación muy visibles, pero cuyos efectos acumulativos a los diálogos y negociaciones interculturales. pueden ser muy importantes. 162 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI El riesgo generado por estas amenazas se in- estudio anterior (Universidad Rafael Landívar, crementa debido a los altos niveles de pobreza, 2005) indica que cerca de las Grandes Fallas se asentamientos humanos en zonas de riesgo, ubican 641 poblados y 84.000 personas que deforestación, falta de infraestructura adecuada, podrían ser afectadas en caso de producirse el carencia de normas de ordenamiento territorial, evento. durante el siglo XX se presentaron doce códigos de construcción y limitaciones institucio- terremotos, con un promedio de un sismo cada nales, como lo determinó el estudio “desastres ocho años (BId, Universidad Nacional de colom- naturales y zonas de riesgo en Guatemala� (Gán- bia, 2004). dara, 2001). de los diferentes desastres enfrentados por el 3. Desastres socionaturales país a 2008, los que causaron mayores impactos sociales y económicos fueron: el terremoto de Una investigación de fuentes documentales 1976, el mismo que causó la muerte a más de realizada por Unepar-Unicef (2001), sobre de- 23.000 personas, ocasionando daños estimados sastres ocurridos entre 1530 y 1999, encontró en 17,9% del PIB; el Huracán Mitch en 1998, que que en ese periodo se registraron 21.447 even- causó una reducción del PIB del 4,7%, cobrando la tos, 68% de origen hidrometeorológico y 32% vida de 268 personas, y la tormenta Stan (2005), geodinámico. la cual afectó al 27% de la población del país. El cuadro 6.1 presenta el impacto de los eventos El estudio del Banco Mundial (2009) sobre ges- mencionados. tión de riesgo para países prioritarios señala que durante 1902 y 2005 se presentaron 62 desas- 4. Gestión de riesgo tres naturales que afectaron aproximadamente a seis millones de personas. El mismo estudio La preocupación e interés de las autoridades posiciona a Guatemala como el quinto país con nacionales sobre el tema de vulnerabilidad, y el riesgo más alto a la exposición de desastres por establecer procedimientos que disminuyan naturales, debido a que el 83% del PIB se genera el impacto de los desastres en la población, se en áreas con exposición a amenazas. incrementó como consecuencia de los tres gran- des desastres ya mencionados. Sin embargo, los El estudio sobre amenazas y vulnerabilidad social modelos de atención fueron diferentes en cada de Guatemala (Univesidad Rafael Landívar, 2005) uno de estos desastres, reflejando el momento señala que existen en el país 1.733 poblados con histórico y sus circunstancias particulares. cerca de 210.000 habitantes expuestos a inuda- ciones; que el 7% del territorio nacional tiene El modelo de gestión en la década de 1970 se una probabilidad anual superior al 50% de sufrir caracterizó por la verticalidad en la toma de de- heladas, lo que puede afectar a 16.500 personas cisiones y la acción militar marcó el estilo de ac- y que el 5%, donde residen cerca de 485.000 tuación, sin existir ningún tipo de participación personas, se encuentra en situación de amenaza de la población (terremoto 1976). Para finales muy alta y extrema por sequías. del siglo XX, se aplicó un modelo de actuación centrado en la reconstrucción de la infraes- con respecto a la población expuesta a sismos tructura física, también con verticalidad en la por los movimientos de las placas tectónicas, el toma de decisiones, con participación del sector 163 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA Cuadro 6.1 Registro de eventos naturales de gran impacto Desastres Pérdidas económicas Fecha Tipo desastre Muertos Afectados recientes (millones de dólares) Terremoto Febrero 1976 Terremoto 23 000 375 000 1 200 Mitch Noviembre 1998 Huracán 268 743 000 876 Stan Octubre 2005 Tormenta 669 3 500 000 983 FuEnTE: terremoto de 1976. US agency for International development (aId). 1978. “disaster relief case report: Guatemala – earthquake February 1976�, Washington. Huracán Mitch: BId. 2002. central america after Hurricane Mitch. the challenge of turning a disaster into an opportunity. [Recuperado en:] www.iadb.org tormenta Stan. Usaid. 2006. Responds to the Stan disaster. privado pero sin participación de la comunidad situación, desde finales de la década de 1990 (huracán Mitch); y, finalmente, para la primera (poshuracán Mitch), se realizaron varios estudios década del siglo XXI, se identifica el modelo entre los cuales se destacan: el realizado con el actual de reconstrucción con transformación, el apoyo de Naciones Unidas en 2001 sobre de- cual no solo abre la participación de la sociedad sastres y zonas de riesgo, y el de vulnerabilidad en la toma de decisiones con enfoque cultural y socioambiental, desarrollado por el Instituto de de género, sino que enfatiza la reconstrucción agricultura, Recursos Naturales y ambiente de del tejido social, el respeto por los derechos hu- la Facultad de ciencias ambientales y agrícolas manos y la inclusión de la gestión de riesgo en de la Universidad Rafael Landívar, en 2005, en el desarrollo sostenible, aplicando el principio de el que se resumen las acciones más importantes subsidiariedad y solidaridad. con el objetivo de disminuir la vulnerabilidad. Los cambios históricos en el país y los efectos con el apoyo del Banco Interamericano de de- acumulativos de los desastres estimularon el sarrollo (BId), en 2004 se aplicó el sistema de desarrollo de una visión de más largo plazo para indicadores de gestión de riesgo, el cual dimen- la prevención y la gestión de riesgo, así como sionó la vulnerabilidad y el riesgo para el país, el fortalecimiento del marco legal e institucional con el fin de facilitar la identificación de acciones en estos aspectos. aunque aún queda mucho efectivas de gestión de riesgo, incluyendo aspec- camino por recorrer, las bases para un enfoque tos macroeconómicos, sociales, institucionales y sólido y estratégico de gestión de riesgo ya están técnicos. sentadas. también se elaboró el “atlas temático de las 4.1 Estudios sobre amenaza cuencas hidrográficas de la República de Gua- y vulnerabilidad temala�, editado en 2005 por el Ministerio de agricultura, Ganadería y alimentación; así como Uno de los aspectos críticos para la gestión de estudios especializados sobre efectos del cam- riesgos en el país era la falta de conocimiento bio climático que se desarrollan por medio del detallado y sistemático de las dinámicas natura- programa nacional de cambio climático del Mi- les y sociales que los generan. Para superar esta nisterio de ambiente y Recursos Naturales, con 164 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI el apoyo del programa de asistencia climática de drología de Guatemala (INSIvUMEH), el cual fue los Países Bajos (NcaP, por su sigla en inglés) y fortalecido a raíz del terremoto de 1976. asistencia técnica del SEI (Stockholm Environment Institute, por su sigla en inglés) y Estados Unidos. otro avance importante fue la Ley de desarrollo Social y Población promulgada en 2001, con 4.2 Marco legal e institucional dos mandatos en torno a la determinación de riesgos: el primero para la identificación de estra- En 1996, mediante un decreto legislativo se creó tegias para reducirlos y así prevenir los desastres; la coordinadora Nacional para la Reducción de y, el segundo, para fomentar la preparación de desastres (conred), la cual forma parte de la la población en caso de manifestarse dichos red centroamericana denominada coordinación desastres. para la Prevención de los desastres Naturales en centroamérica (cepredenac), creada en 1993. En marzo de 2009 Guatemala estableció la Mesa nacional de diálogo en gestión para la reducción conred está conformada por el consejo Nacio- de riesgo a desastres, como el mecanismo para nal para la Reducción de desastres, integrado fortalecer los esfuerzos sectoriales en relación por el sector público, entidades autónomas y con la gestión de riesgo de desastres. Bajo el sector privado; una junta y secretaría ejecutiva, liderazgo político de la vicepresidencia de la Re- así como las coordinadoras regionales, departa- pública y la coordinación técnica de la Secretaría mentales, municipales y locales (diagrama 6.1). Ejecutiva de conred, la Mesa nacional de diálogo tiene como objetivo generar un mecanismo mul- En el nivel preventivo, conred impulsa la reali- tisectorial para la colaboración y coordinación zación de estudios para el conocimiento de los de la implementación del Marco de acción de riesgos, formula y coordina programas para su reducción, brinda capacitación en el tema y es la responsable de declarar las zonas de alto riesgo. cuando se presenta una emergencia, conred activa el centro de operaciones de Emergencia (code), el sistema de enlaces interinstitucionales, asesora a la Presidencia de la República para la declaratoria de desastres, coordina y supervisa la atención a la emergencia e informa al público de la situación. En la fase de reconstrucción, coordina los programas de reconstrucción y la distribución de la ayuda de la cooperación internacional. Para la formulación de programas y toma de decisiones, conred se basa en la información técnica producida por el Instituto Nacional de Sismología, vulcanología, Meteorología e Hi- 165 166 Diagrama 6.1 Coordinadora nacional para la Reducción de Desastres (Conred) organigrama general REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA * Bajo la responsabilidad de los delegados regionales dependen los 22 delegados departamentales. versión actualizada al 20 de febrero de 2007 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI Hyogo 2005-2015: construyendo sociedades según sus competencias y funciones correspon- resilientes al impacto de desastres (MaH) y otras dientes, con el fin de modificar las causas del políticas públicas relevantes, como el programa riesgo y actuar intersectorialmente. regional para la prevención, mitigación y res- puesta a desastres 2009-2011. La Mesa nacional La integración de la prevención de riesgo en la de diálogo ha sido reconocida también como planeación estratégica territorial y en los planes la Plataforma nacional de reducción de riesgos de inversión del país como parte de la planeación de Guatemala y como la comisión Nacional de estratégica de la gestión pública, consigue de cepredenac1. manera integral el logro de dos grandes objetivos: por una parte, la generación del compromiso ins- 4.3 Modelo de gestión de riesgo titucional por desarrollar estrategias para reducir el riesgo y, de otra, canalizar importantes recursos La estrategia global de atención a la población de inversión pública, a efectos de incidir sobre las en el manejo del tema de vulnerabilidad está causas históricas y estructurales del riesgo. concentrada actualmente en el funcionamiento y programas gestionados por la conred, por Sin embargo, la aplicación de este marco estraté- medio de herramientas de coordinación como gico se limita en muchas ocasiones por la falta de lo son el plan nacional de respuesta, el sistema recursos financieros y, a pesar de los esfuerzos, de enlace interinstitucional, el centro de ope- predomina aún el enfoque de respuesta a las raciones de Emergencia (coE), el sistema de emergencias. Por ello, en los diferentes eventos manejo de la información en caso de desastre y catástrofes se hace necesario declarar un es- (Sismicede), el Manual de operaciones nacional y tado de emergencia y el congreso debe apro- el sistema integrado de manejo de emergencias bar transferencias y generar recursos mediante (Sime). reducciones presupuestales de los diferentes ministerios y secretarias. La estrategia incluye también la incorporación del tema de gestión de riesgo en los planes estratégi- B. Estudio de caso: Panabaj cos territoriales (PEt), elaborados por la Secretaria y T’zanchaj - reconstrucción de Planificación y Programación de la Presidencia con transformación (Segeplan), y el fortalecimiento a la coordinación local en áreas de alto riesgo promovido por 1. Tormenta stan cepredenac-Seconred. y sus consecuencias en el país La adopción de esta estrategia integral supone como consecuencia del desastre nacional causa- un cambio fundamental pasando de un enfoque do por la tormenta tropical Stan el 5 de octubre centrado en la respuesta y la reconstrucción, a de 2005, el gobierno nacional declaró el “estado uno en el que la prevención tiene un papel fun- de calamidad pública�. damental. El nuevo modelo supera también la visión de la protección civil, al establecer respon- El monto total del impacto fue de 983 millones sabilidades en todas las instancias del Estado, de dólares, de los cuales 400 correspondieron 1 ver Guatemala en la sección de “perfiles de país� del portal regional para las américas de la UNISdR - [Recuperado en:] http://www.eird.org/perfiles-paises/perfiles/index.php/Guatemala 167 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA a daños y 583 a pérdidas. El monto total fue blica, en noviembre de 2005, hizo un llamado equivalente al 3,4% del PIB de 2004. El 59% a la “reconstrucción nacional� y presentó los de estas pérdidas fueron enfrentadas en su lineamientos generales del modelo de “recons- mayoría por grupos poblacionales de ingresos trucción con transformación�, que aportan una bajos, pequeños productores y sin capacidad de visión más incluyente y con medidas integrales recuperación propia. con una visión de desarrollo y sostenibilidad. Las principales características de este modelo son: La tormenta Stan dejó 17.000 viviendas destrui- das o que se declararon no aptas para ser habi- • Participación de la población en la definición tadas tras su paso, siendo la mayor afectación en de las prioridades. términos de unidades habitacionales que había • aplicación del principio de subsidiariedad y enfrentado el país por desastres naturales hasta de solidaridad. ese momento. Esta situación era aún más crítica, • Fortalecimiento de la gobernabilidad demo- teniendo en cuenta el déficit de 1,2 millones a crática y la legitimidad. esa fecha. • Fortalecimiento a la ciudadanía por medio del trabajo en conjunto y acuerdos. 2. Principales retos • vinculación del sector privado mediante el mecanismo de contratación. Los efectos de la tormenta Stan impusieron un • Inclusión de una perspectiva cultural y de reto nacional descomunal en cuanto a la recons- género. trucción de infraestructura económica y social • orientación de una nueva estrategia de desa- (vías, puentes, estaciones de servicios, infraes- rrollo rural, integral y sostenible. tructura, etc.) y la creación de ochenta nuevos centros urbanos. En efecto, la reconstrucción del país bajo este nuevo modelo, añade elementos importantes: a este reto se sumaba la necesidad de una coor- la oportunidad de contribuir a la rehabilitación dinación interinstitucional sin precedentes en el del tejido social; reconstruir y fortalecer la in- país, de reconstruir la confianza en el Estado y fraestructura física evitando reproducir el riesgo; las instituciones, ampliar la participación de las dotar de una mejor infraestructura productiva comunidades y articular las características socio- a los hogares, y reconstruir la organización ins- culturales de la población. titucional de gestión de riesgos para apoyar el desarrollo humano sostenible. Se requería también realizar una intervención es- tatal oportuna, adecuada, eficaz y transparente de esta manera, se formuló el plan nacional de para revertir experiencias pasadas que habían reconstrucción con transformación, el cual esta- producido desilusión y falta de credibilidad en ba conformado por tres grandes componentes y las instituciones. tres ejes transversales (tabla 6.1). 3. Reconstrucción con transformación La formulación y ejecución del plan de re- construcción con transformación estuvo a cargo Para responder a la emergencia y superar los de la coordinadora Nacional de Reconstrucción retos enfrentados, la Presidencia de la Repú- de la Presidencia de la República, y se nombró 168 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI Plan nacional Tabla 6.1 de reconstrucción, componentes y ejes • Movilizar la solidaridad interna y externa. • Promover medidas encaminadas a la parti- Componentes cipación de la población en la rehabilitación Infraestructura física y manejo de cuencas social y productiva. Reactivación productiva e ingreso familiar Rehabilitación y fortalecimiento del tejido social • Impulsar mecanismos de comunicación, bús- Ejes transversales queda de consensos y coordinación del traba- Gestión de riesgo y manejo integral de cuencas jo entre la sociedad y el gobierno. Transparencia y rendición de cuentas Descentralización • Incluir la perspectiva de la pertinencia social y cultural en la toma de decisiones. • Priorizar la articulación de las acciones del programa con los objetivos de las Metas un gerente nacional, así como gerentes depar- del Milenio, los acuerdos de paz y las priori- tamentales. En este proceso participó la pobla- dades nacionales del desarrollo. ción de los quince departamentos afectados por la tormenta Stan. En cada departamento El reasentamiento de la población afectada y en se creó la comisión departamental para tal fin. riesgo de los cantones de Panabaj y t’zanchaj en el municipio de Santiago atitlán, ilustra cómo se La crisis obligó a propiciar una dinámica diferente enfrentaron los retos y se aplicó el modelo de re- a la de los ritmos de trabajo tradicionales del go- construcción con transformación. Este caso fue bierno, formando un equipo de trabajo interins- seleccionado por las características especiales titucional coordinado por el gerente nacional de relacionadas con la reconstrucción de confianza, Reconstrucción, con profesionales de diferentes el fortalecimiento del tejido social, el rescate de disciplinas −arquitectos, ingenieros, antropólo- tradiciones y la cultura, el enfoque ambiental, y gos, economistas, comunicadores, arqueólogos, el potencial desarrollo de proyectos productivos. sociólogos, urbanistas y ambientalistas−, com- todos estos elementos conformaron un proyec- prometidos a impulsar en quince departamentos, to de desarrollo sostenible. ochenta nuevos asentamientos para reubicar alrededor de 7.400 familias (50.000 personas) El enfoque integral y cultural aplicado permitió damnificadas o en riesgo inminente. articular el plan de reconstrucción y reasenta- miento al de desarrollo integral de Santiago ati- La participación y fortalecimiento del tejido social tlán, avalado por el alto gobierno, como ejemplo desempeñó un papel decisivo en la construcción de las acciones a seguir en casos similares, y para de confianza, al fomentar la participación ciuda- que las lecciones aprendidas en el manejo pos- dana para la transparencia y la articulación de las desastre y en la reconstrucción se aprovecharan demandas locales con las ofertas de reconstruc- como una experiencia piloto de reasentamiento y ción. de manera específica se logró: herramienta de prevención de desastres. 169 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA 3.1 Localización, historia departamentos del país con más proporción de y características socioculturales población indígena, que corresponde al 94% del total de habitantes, compuesta por los grupos a. Departamento de sololá, cakchikel, kiché y tz’utujil. Los habitantes rurales municipio de santiago Atitlán representan el 66% del total. En 1998 la tasa Este departamento se encuentra situado en la de analfabetismo era del 62%. El porcentaje región suroccidental del país. La cabecera depar- de pobreza calculado con base en necesidades tamental está a una distancia de 140 kilómetros básicas insatisfechas (NBI), niveles de ingreso y de ciudad de Guatemala (mapa 6.2). de consumo asciende al 76,36%, y en extrema pobreza se sitúa en 32,62%. Estas características de acuerdo con las proyecciones del Instituto hacen que esta región sea una de las más pobres Nacional de Estadística (INE), en 2000 tenía cer- del país, muy por encima del promedio nacional. ca de 307.791 habitantes. Sololá es uno de los Por su parte, el municipio de Santiago atitlán Localización del es uno de los diecinueve del departamento, Mapa 6.2 departamento de sololá y municipio de santiago localizado al sur del lago atitlán. Su extensión Atitlan territorial es de 136 km2 y está conformado por seis cantones urbanos, dos cantones rurales y dos MUNICIPIOS: aldeas, siendo los más importantes los de Pana- 1 Sololá MEXICO CIUDADES Y PUEBLOS SELECCIONADOS 2 3 4 San José Chacayá Santa María Visitación Sant Lucía Utatlán baj, t’zanchaj y la cabecera urbana del municipio. BELIZE CAPITAL DEPARTAMENTAL 5 6 7 Nahualá Santa Catarina Ixtahuccán Santa Clara la Laguna tiene 44.920 habitantes, 94% pertenecen a la etnia maya tz’utujil y 6% es población ladina2. Golfo de Honduras CAPITAL DE NACION 8 Concepción 9 San Andrés Semetabaj GUATEMALA 10 Panajachel LIMITE MUNICIPAL 11 Santa Catarina Palopó 12 San Antonio Palopó HONDURAS 13 San Lucas Tolimán GUATEMALA LIMITE DEPARTEMENTAL Area of 14 Santa Cruz la Laguna map EL SALVADOR LIMITE INTERNACIONAL 15 16 San Pablo la Laguna San Marcos la Laguna b. Caracterización de Panabaj y T’zanchaj 17 San Juan la Laguna Estos son cantones rurales, con una extensión OCÉANO PAC�FICO 18 San Pedro la Laguna 19 Santiago Atitlán TOTONICAPAN aproximada de 13 y 11 km2, respectivamente. TOTONICAPAN TOTONICAPAN QUICHHÉ Q UIC É Salcaja En el censo de INE 2002 se registraron 2.797 habitantes en Panabaj y 1.263 en t’zanchaj. Las QUETZATLENANGO QUETZATLENANGO actividades económicas son la agricultura y las 1 Cantel 4 Santa Lucía 2 SOLOLA 8 artesanías, y ambos tienen elevados índices de Utatlán 16 14 Panajachel 10 9 pobreza. 6 15 5 7 11 S 3O L O L A Lake Atitlán San Juan La Laguna La mayoría de la población pertenece a la etnia O 12 tz´utujiil, una de las descendientes de los mayas. 17 NGO G ENAN 18 Santiago San Lucas El 95% de los habitantes de Panabaj y el 90% L TN A Atitlán Tolimán ALTE H IM A 13 19 t´zanchaj hablan el idioma tz’utujil (60% de las CH IM Samayac SUCHITEPEQUEZ SUCHITEPEQUEZ SAN ANTONIO SUCHITEPÉQUEZ mujeres y 30% de los hombres no tienen un Mazatenango 0 5 Kilómetros buen dominio del castellano; cordillera S.a. y Chicacao 0 5 Millas conred, 2006). 2 Sitio web oficial del municipio Santiago atitlán. [Recuperado en:] http://www.inforpressca.com/santiagoatitlan/informe_stan.php 170 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI La capital de este grupo étnico se encontraba a terpretan como “en la punta del pueblo hay la llegada de los españoles (1524) al lado ponien- muchos pinos�, de donde su nombre lo deriva te de la entrada a la bahía de Santiago, sobre un del bosque de pinos y otros árboles que en otra promontorio rocoso (cordillera S.a. y conred, época abundaban en el lugar (cordillera S.a. y 2006: 63), en el lugar conocido actualmente conred, 2006). como chuitinamit, chuicinivit o chuk Muk, este último término significa “plataformas o gradas El estudio realizado por la firma cordillera S.a. entre piedras�, que hace referencia a la forma (2006) señala la importancia para la población del terreno. Este aspecto toma relevancia en el indígena de sus guías espirituales (aj´kij), quie- proceso de reasentamiento como se verá poste- nes gozan de prestigio y credibilidad sobre el riormente. conocimiento cosmogónico del pueblo tz’utujil. Representan, asimismo, la intermediación entre El nombre del cantón Panabaj deriva de los la naturaleza, lo espiritual y lo humano. vocablos Pan´ que se traduce entre y, y Abaj, piedra, palabras que se interpretan como “lu- Entre los aspectos de carácter espiritual más rele- gar entre piedras�. otro nombre con el que se vantes se encuentran la institución del Rilajmam conoce a la comunidad es el de Prw´a´ch´ba´k, (el Gran abuelo), el sistema de cofradías y los vocablos que se interpretan como “lleno de lo- poderes asignados a lugares ceremoniales como dos� o “cabeza de lodo�. Esto se debe, según el lago de atitlán, los volcanes y los cerros del referencias, a los deslaves que suceden cada entorno del municipio. cierto tiempo en el lugar desde tiempos de los abuelos (cordillera S.a. y conred, 2006). La familia extensa es dominada por lo patrili- neal o dominio del hombre, en especial en las Esa toponimia muestra el conocimiento del ries- decisiones económicas de carácter doméstico. go por parte de los pobladores ancestrales. Esta se distingue en que abuelos, hijos y nietos cohabitan en la mayor parte de hogares, lo que Por su parte, el nombre del cantón t’zanchaj permite mayor integración entre los miembros deriva de los vocablos t´zan´ que se traduce de una misma familia y garantiza la continuidad en la punta y, y chaj, pino. Palabras que se in- de los patrones culturales. 171 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA c. Desastres previos 4. Consecuencias de la tormenta enfrentados en la región stan en Panabaj y T’zanchaj El documento de cordillera S.a. y conred (2006) también menciona que los cantones Panabaj y La tormenta Stan afectó en forma significati- t’zanchaj han sufrido desastres en diferentes va a este territorio. Pese a que las autoridades periodos de su historia. municipales de Santiago y los bomberos fueron informados por el Instituto Nacional de Sismo- a partir de referencias históricas, análisis hidrome- logía, vulcanología, Meteorología e Hidrología teorológicos, estudios de perfiles estratigráficos y de Guatemala (INSIvUMEH) sobre las condiciones entrevistas con personas ancianas de los cantones climáticas no favorables, el plan de emergencia afectados y del casco urbano del municipio de local o municipal para atender la amenaza de Santiago atitlán, se deduce que por lo menos en manera preventiva no funcionó adecuadamente. los últimos cien años se han dado tres situaciones catastróficas de características similares, siempre En la madrugada del 5 de octubre de 2005 se relacionadas con las temporadas fuertes de llu- produjeron corrientes de agua, piedras y árbo- vias, tormentas y huracanes, todas en los meses les provenientes del volcán tolimán, cayendo de octubre y la primera quincena de noviembre. un millón de metros cúbicos los cuales, en ocho La primera no identificada claramente entre los minutos, destruyeron parcialmente el cantón. años 1910 y 1920, otra en 1949 y la peor de las Las estadísticas consolidadas entre los dos can- tres, a mediados del siglo XX que ocasionó un tones mostraron un total de 287 familias dam- alud y deslizamientos en serie. nificadas que perdieron sus familiares, vivien- das, pertenencias y cultivos. La tragedia dejó a las situaciones de desastres naturales se suma alrededor de 600 muertos, 31 niños huérfanos, en esta región la época de terror suscitada a raíz 77 personas viudas y 205 viviendas destruidas. del conflicto armado y los enfrentamientos entre Las familias damnificadas fueron trasladadas a las partes en disputa, situación que con frecuen- los albergues construidos en un terreno donado cia afectaba más a la población civil que a los por la Iglesia católica para la reconstrucción de propios combatientes. Los pobladores sufrían sus viviendas. hostigamiento tanto por parte de militares como de la insurgencia armada. después de los asesinatos de trece vecinos de San- tiago atitlán, el sábado 2 de diciembre de 1990, por miembros del ejército de Guatemala, asigna- dos al destacamento militar ubicado en el cantón Panabaj, la población solicita a las autoridades el inmediato retiro de los militares, lo cual se llevó a cabo. Este rechazo a la presencia de la fuerza pú- blica permanece en la memoria de los pobladores y se activa, como se verá más adelante, incluso en situaciones de crisis humanitaria como la derivada de los desastres naturales. 172 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI 5. Reacción espontánea de las comunidades ante el desastre Cosmovisión maya sobre los desastres Los primeros días posteriores a la tormenta Stan Para entender una serie de sucesos en el caso la gente se dedicó a las actividades básicas de Panabaj y la forma de organización para la re- rescate y sobrevivencia. Las organizaciones y fa- construcción, se debe tener en consideración la milias indígenas empezaron la labor de rescate y visión de los fenómenos naturales y la cosmo- auxilio en las comunidades más damnificadas del gonía maya. municipio. En forma voluntaria, los lancheros se Los desastres naturales ocurren por la pérdida dedicaron a trasladar personas de comunidades de valores morales, éticos y cósmico-espiritua- en alto riesgo a lugares seguros. Mujeres volunta- les, porque para la cultura maya todo lo que rias prepararon víveres y alimentos para llevarlos existe en el ambiente circundante está relacio- a las comunidades más afectadas como Panabaj. nado con la naturaleza, por los lazos íntimos Muchos jóvenes y hombres se organizaron para e indiscutibles de estos valores inspirados en iniciar la limpieza de los caminos. principios primordiales como la armonía y el equilibrio, es decir, se conjugan en cuatro ele- mentos fundamentales: creador y formador, durante ocho días los caminos quedaron blo- cosmos, naturaleza y ser humano. queados por los derrumbes, la lluvia continuó y La cosmovisión maya es la forma de entender se hacía imposible enviar ayuda por vía aérea. La y relacionar al ser humano con los elementos primera misión de rescate que pudo llegar a esta de la naturaleza, la estrecha dependencia y zona fue un equipo del ejército que caminó tres complementariedad, así como la unidad nece- días para lograrlo. Infortunadamente y a pesar saria para la vida espiritual y material sobre los de estar en condiciones de sobrevivencia, la po- fenómenos que acontecen en el transcurrir del blación solicitó el retiro de los soldados y rechazó tiempo en forma individual o colectiva. Es pro- la ayuda, debido a los antecedentes de violencia ducto de un desequilibrio en relación con estos ocurridos en 1990, lo que ocasionó su retiro sin elementos cosmogónicos, es decir la falta de poder brindar ninguna ayuda. armonía entre estos seres vivos. Lo que ocurrió con la tormenta Stan, es producto del irrespeto 6. Reacción de las instituciones a la Madre Naturaleza, porque el ser humano y reubicación temporal de las familias se ha vuelto superior a estas relaciones y ante la destrucción del medio ambiente el hombre crea su propio destino. Los primeros diagnósticos sociales fueron pro- movidos por las alcaldías municipales, el sector Los fenómenos naturales no se suceden por público y las organizaciones no gubernamenta- bondad divina sino que son producto del des- equilibrio causado por el mismo ser humano; les. también se vio la necesidad de organizar y antes de asentar una ciudad o un pueblo, pri- sistematizar la información, elaborar un diagnós- mero se pide permiso y perdón por medio de tico departamental e implementar un plan de una ceremonia especial y si la naturaleza lo per- reconstrucción, en relación directa con el plan mite enviará claras señales por medio del fuego. estratégico territorial departamental aprobado por el consejo comunitario de desarrollo (coco- FuEnTE: cordillera S.a. y conred, 2006. de) de Sololá, a principios de 2005. 173 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA Finalmente, se logró ingresar ayuda humanita- tud por parte de autoridades y vecinos sobre el ria y en un cabildo abierto se designó al Fondo grado de riesgo al que estaban expuestos en el Nacional para la Paz (Fonapaz) como la instancia área definida para el nuevo asentamiento. Esta encargada de coordinar las ayudas nacional e inquietud llevó a la contratación por parte de internacional. conred del estudio de “Evaluación de riesgos por deslizamiento y flujo de detritos en Santiago La Secretaría Ejecutiva de la Presidencia inició la atitlán, Sololá�, elaborado por la firma cordille- construcción de 280 alberges, en los terrenos ra S.a. en 2006. donados por la Iglesia católica y se llevaron di- ferentes programas de bienestar social a la pobla- Este estudio evidenció que el proceso de recons- ción, orientados a la atención de las mujeres trucción de Panabaj se había iniciado en terrenos embarazadas y niños menores de 5 años y en de alto riesgo y determinó las características para edad escolar y proyectos productivos, entre otros. la ubicación del nuevo asentamiento, así como también se impulsó el programa de prevención y el tipo de medidas de mitigación que se debían erradicación de la violencia intrafamiliar (Propevi), implementar en el futuro. para atender a las familias con problemas de vio- lencia doméstica derivados de la tragedia y de la En respeto a las tradiciones y costumbres de vida en los albergues. Santiago, se realizó una asamblea comunitaria abierta con las 230 familias albergadas en la zona 7. un primer esfuerzo de riesgo. En este espacio el gobierno, la comi- de reasentamiento sin planeación sión de Reconstrucción, las autoridades mu- adecuada nicipales y las tradicionales aclararon que no se podía continuar con la construcción de las Para dar una respuesta rápida, se inició la viviendas iniciadas, que era necesario buscar construcción de las viviendas en los terrenos nuevos terrenos en un lugar seguro, aprobados donados por la Iglesia católica. Sin embargo, por conred y que esta situación podría durar de una vez iniciados los trabajos surgió la inquie- doce a dieciocho meses. 174 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI 8. Reorientación y planeación del puede mostrar cómo un caso de reasentamiento proceso de reasentamiento posdesastre se convirtió, posteriormente, en uno de prevención de riesgos de nuevos desastres. con base en la lección aprendida por la selección inadecuada del sitio para reubicar a las familias 9. Articulación del plan de y de acuerdo con las políticas formuladas por la reconstrucción con el plan gerencia de Reconstrucción, del gobierno central, estratégico territorial el proceso de reconstrucción y reasentamiento se reorientó con el fin de lograr su articulación con Se decidió que el plan de reconstrucción tuviera la planeación estratégica territorial, asegurar la como base el plan de desarrollo sostenible del coordinación interinstitucional y la transparencia departamento de Sololá, el cual se había elabo- como fundamento para recuperar la credibilidad rado con el enfoque de planificación estratégica y la participación de las comunidades, todo ello territorial, de acuerdo con los lineamientos de bajo la orientación del modelo la “reconstruc- la Secretaría de Planificación y Programación ción con transformación�. de la Presidencia (Segeplan). Este enfoque pre- tende impulsar el desarrollo económico y social Para ello se propuso a la comisión de Reconstruc- con equidad, con base en las potencialidades ción de Santiago atitlán la necesidad de negociar y capacidades de cada territorio, incorporando un modelo de reconstrucción y reasentamiento, perspectivas de género y de los grupos étnicos. respetando y fortaleciendo la organización tra- dicional comunitaria del municipio, la cual se La formulación del plan de reconstrucción estu- estructura sobre la base de una red de actores e vo a cargo de un equipo planificador integrado instituciones, con elementos ancestrales integra- por el gobernador departamental, el gerente del dos al sistema de dominio occidental. El punto consejo de desarrollo, Segeplan, el Programa de fundamental de estas instituciones lo propicia la Naciones Unidas Para el desarrollo (pnud), la au- cosmovisión, la historia y la concepción de la vida toridad de Manejo Sostenible de la cuenca del espiritual del pueblo tz’utujil en Santiago atitlán. Lago de atitlán y su entorno (aMScLaE) y la or- ganización no gubernamental “vivamos Mejor�. La participación en el proceso de planificación y ejecución de los planes de reconstrucción y rea- dadas las características especiales del área en sentamiento se dio por intermedio del consejo términos de recursos naturales, culturales y los Municipal de desarrollo (comude), instancia que altos índices de pobreza, el plan de reconstruc- autorizó la comisión de Reconstrucción Municipal. ción incluyó cuatro componentes: Si bien el proceso se inició con la atención a la • Infraestructura social para la reconstrucción población que perdió su vivienda por causa de de viviendas, centros educativos y de salud, la tormenta Stan, el gobierno después amplió sistemas de agua potable, saneamiento am- los criterios de elegibilidad e incluyó a las familias biental, vías de comunicación, centros cere- que estaban en zonas de riesgo para prevenir de moniales y sitios arqueológicos, asegurando esta manera futuros desastres. En ese sentido, se la reconstrucción en zonas de bajo riesgo. 175 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA de esta manera, el proceso de reasentamiento quedó articulado en el plan de reconstrucción y este en el de desarrollo sostenible del departa- mento, elaborado bajo el enfoque de la planifi- cación estratégica territorial (PEt). Lo anterior se realizó en un proceso de consulta con los consejos departamentales y municipales de desarrollo, con el apoyo de la Unidad técnica departamental (Utd) y las oficinas municipales de planificación (oMP). Este plan fue aprobado y firmado en un acto oficial en el Palacio Nacional de la cultura, en presencia del presidente y vicepresidente de la República, del gerente de la reconstrucción, mi- nistros de Estado y representantes de autorida- des tradicionales, municipales y comunitarias de tz’utujil que formaban parte de esta comisión. • Reducción de la vulnerabilidad económica, 10. Organización institucional social, cultural y ambiental en los ámbitos lo- cal, municipal y departamental. Se incorporó Se inició el proceso de reconstrucción con trans- la gestión de riesgo en los planes estratégicos formación en el que se articularon el comité territoriales, se estableció un sistema de alerta Municipal de desarrollo (comude) de Santiago temprana, se creó la comisión de Gestión de atitlán, la comisión de Reconstrucción, vivien- Riesgos del cocode, y el equipo de búsque- da y Servicios Básicos, y por su intermedio se da y rescate para la atención de eventuales aseguró la participación activa de los líderes, emergencias. autoridades municipales, autoridades mayas de las comunidades afectadas y oNG. • Reactivación económica y productiva por me- dio del apoyo a microempresas agropecua- dada la integralidad del modelo, se hizo necesa- rias, agroforestales, turísticas y artesanales. ria una estrecha coordinación institucional entre todas las entidades que debían desempeñar un • Fortalecimiento del tejido social para forta- papel en el proceso de planificación y ejecución lecer los espacios de participación comuni- del reasentamiento. La tabla 6.2 relaciona las taria por medio de los consejos de desarrollo, diferentes entidades que participaron en la coor- fomentando la transparencia por medio de dinación, ejecución, financiación y asistencia téc- la auditoría social, la formación ciudadana y nica de los diferentes componentes del plan. la resolución de conflictos. 176 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI Tabla 6.2 Instituciones que participaron en el proceso Componente Coordinación Ejecución – Financiación Asistencia técnica Identificación y • Secretaría de Asuntos Agrarios de • Secretaría de Asuntos Agrarios de • Conred adquisición de la Presidencia (SAA) la Presidencia • Secretaría de Planificación y tierras • Dirección de Catastro de Bienes • Programa Pro Hábitat – Naciones Programación de la Presidencia Inmuebles (Dicabi) Unidas Segeplan • Programa Pro Hábitat – Naciones Unidas Diseño de viviendas Secretaría de Coordinación Ejecutiva • Secretaría de Coordinación • Coordinadora Interinstitucional y urbanización de la Presidencia (SCEP) Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) para la Atención de Asentamientos • Coordinadora Interinstitucional Precarios (CIAAP) para la Atención de Asentamientos • Programa Pro Hábitat – Naciones Precarios (CIAAP) Unidas Construcción de Fondo Guatemalteco de Vivienda • Fondo Guatemalteco de Vivienda • Coordinadora Interinstitucional viviendas (Foguavi) (Foguavi) para la Atención de Asentamientos • Programa Pro Hábitat – Naciones Precarios (CIAAP) Unidas • Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (Intecap) Agua potable y Instituto de Fomento Municipal • Instituto de Fomento Municipal • Instituto de Fomento Municipal saneamiento (Infom) (Infom) (Infom) • Secretaría de Coordinación • Programa Pro Hábitat – Naciones Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) Unidas • Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz) • Programa Pro Hábitat – Naciones Unidas Energía Secretaria de Coordinación Ejecutiva • Empresa Eléctrica de Guatemala Empresa Eléctrica de Guatemala S.A. de la Presidencia (SCEP) S.A. (EEGSA) (EEGSA) • Empresa de Generación y Distribución Eléctrica en Guatemala. Unión Fenosa Deocsa- Deorda Educación Ministerio de Educación Ministerio de Educación • Secretaría Ejecutiva – Conred • Programa Pro Hábitat – Naciones Unidas Producción Ministerio de Agricultura, Ganadería y • Ministerio de Agricultura, • Secretaría de Planificación y Alimentación (MAGA) Ganadería y Alimentación (MAGA) Programación de la Presidencia • Programa Pro Hábitat – Naciones Segeplan Unidas • Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (Intecap) • Programa Pro Hábitat – Naciones Unidas Salud Ministerio de Salud Pública y Asisten- Ministerio de Salud Pública y Asisten- Secretaría de Obras Sociales de la cia Social (MSPAS) cia Social (MSPAS) Esposa del Presidente (Sosep) Aspectos culturales Ministerio de Cultura Ministerio de Cultura Ministerio de Cultura y arqueológicos 177 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA 11. Participación de las comunidades, autoridades y organizaciones tradicionales Los distintos actores participaron en las diferentes actividades del proceso de planificación y ejecu- ción del reasentamiento mediante la identifica- ción y adquisición de tierras, diseños urbanísticos y de viviendas y rescate arqueológico, como se describe a continuación. a. Tierras La comisión de Reconstrucción formó la comi- sión de compra de tierras, cuya función consis- tió en la búsqueda de terrenos propicios para el representar el espacio destinado a la vivienda reasentamiento. Esta comisión estaba integrada y sus distintos ambientes. Es así como se logró por representantes de la comunidad y de la Se- obtener el consenso de la población, se procedió cretaría de asuntos agrarios. al desarrollo de planos y quedó establecido el modelo de diseño de vivienda a utilizar en las b. Diseño urbanístico y vivienda siguientes fases del reasentamiento. La comisión de Reconstrucción creó también las comisiones de diseño Urbano y de vivienda c. Rescate arqueológico en las que participaron cuatro líderes de la co- El Ministerio de cultura capacitó a los líderes lo- munidad y miembros de la Fundación Guillermo cales en temas relacionados con los posibles ves- toriello, la Secretaría de coordinación Ejecutiva tigios arqueológicos que se podrían encontrar en de la Presidencia (ScEP), el gerente nacional de los terrenos destinados al reasentamiento. de esta Reconstrucción, el Fondo Nacional de la vivienda manera, los líderes capacitados por el arqueólo- (Foguavi) y el Programa Pro Hábitat de Naciones go asignado por este ministerio supervisaron los Unidas. equipos de construcción para identificar vestigios arqueológicos, y cuando estos se encontraron se La propuesta del diseño urbano y de viviendas procedió a informar a la comisión para realinear se desarrolló a partir de los resultados de un los trazos. En efecto, durante la construcción se estudio de costumbres y tradiciones elaborado descubrió un sitio arqueológico con vestigios de por la Universidad de San carlos de Guatemala vivienda maya, única en el país y que concuerda (USac) lo que se reflejó en el trazo de las calles, con la descripción histórica del sitio, hecho que se en la delimitación de los terrenos asignados a las ha convertido en un atractivo turístico. viviendas y en el diseño de las mismas. En el pro- ceso del diseño de las viviendas, la comunidad 12. Construcción de confianza tuvo una participación activa, ya que debido a la baja capacidad de percepción espacial en planos La confianza en las instituciones es un factor y maquetas, fue necesario realizar un ejercicio en crítico del éxito del proceso. En el caso de Pa- el que ella misma creó cadenas humanas para nabaj y t’zanchaj, y como ya se mencionó, esta 178 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI confianza se había perdido desde el asesinato también se impulsó un trabajo intensivo para de miembros de la comunidad por parte de las restablecer la relación gobierno central-munici- fuerzas militares en 1990. Por tal motivo, fue palidad-líderes, mediante la integración de una necesario llevar a cabo acciones contundentes comisión con una sola propuesta y una sola para restablecer esta confianza y asegurar la visión para la reconstrucción de Santiago. participación de la comunidad y el control social. Entre ellas se destacan: b. Definición de un acuerdo sobre la transparencia a. Creación de la red de participación Para lograr los propósitos trazados en el proceso y fortalecimiento del tejido social participativo y las iniciativas de rehabilitación del La participación de la ciudadanía y el fortaleci- tejido social, era absolutamente necesario reali- miento del tejido social constituyeron temas rela- zar un acuerdo de transparencia y es así como en cionados con la construcción de confianza en el febrero de 2006 el presidente y los ministros se Estado y la gestión que se realizó en desarrollo de comprometieron públicamente con tres acciones: la política de reconstrucción con transformación. • Facilitar el más amplio e irrestricto acceso a En efecto, los pobladores de Santiago atitlán toda la información pública producto de la habían enfrentado los efectos del terremoto de ejecución de las obras de reconstrucción. 1976 y padecido cerca de 36 años de enfren- tamiento armado interno, a lo que se sumó el • desarrollar actos públicos de rendimiento desastre causado por la tormenta Stan. Estos fac- de cuentas en los ámbitos nacional y depar- tores, sumados a la pobreza y al aislamiento por tamental para que la población estuviera in- las condiciones de la carretera, habían afectado formada de los avances y el impacto logrado, notablemente las relaciones comunitarias y debi- además, de las formas tradicionales de rendi- litado el tejido social. Se partió entonces de una miento de cuentas. situación de desconfianza entre grupos comuni- tarios, partidos políticos, autoridades-comunidad • Promover una amplia auditoría social que y gobierno-comunidad. Por esta razón se colocó permitiera recoger opiniones y denuncias de especial énfasis en el diálogo y los programas cualquier ciudadano y grupos organizados, para rescatar el tejido social, promoviendo alian- con el objeto de que cualquier acto de presun- zas entre los líderes comunitarios, con el fin de ta corrupción fuera detectado y sancionado tejer de nuevo los hilos rotos por la desconfianza conforme a la ley. y las divisiones internas. de esta manera, se propiciaron procesos transpa- rentes, ágiles, competitivos y públicos, auditados públicamente. En el caso de Sololá y Panabaj, se aplicó en los ámbitos municipal y departamental, para lo cual cada mes se presentaba una matriz de avance a los consejos Municipal de desarrollo (comude) y comunitario de desarrollo (cocode), la cual incluía obra, lugar, costos, fechas de inicio y terminación, empresa encargada de construir y 179 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA el estado de avance. Este proceso era realimen- ban construyendo las viviendas también estaba tado por la auditoría social local, suministrando situado en zona de alto riesgo. la información exacta y real de la situación en campo a la gerencia y al gabinete de reconstruc- como uno de los resultados de la asamblea ción, para que con esta información los respec- comunitaria abierta con las 230 familias que es- tivos ministerios pudieran exigir cumplimiento a taban en albergues, se creó la comisión de Nego- las empresas contratadas. ciación representada por los cuatro líderes de los diferentes grupos de damnificados, la Gerencia 13. selección del sitio para el de Reconstrucción, la municipalidad, algunas ong reasentamiento y compra invitadas, instituciones de gobierno y de las per- de terrenos sonas que no estaban en albergues, pero tendrían que ser reasentadas por la declaratoria de zona Luego de un diagnóstico integral de riesgos por inhabitable. En este punto el programa de rea- deslizamientos y flujo de detritos del municipio sentamiento de familias damnificadas se convirtió de Santiago atitlán, con particular énfasis en en uno de prevención por alto riesgo, y por eso el las comunidades Panabaj y t’zachaj, contratado número se incrementó de 230 a 915. por la conred (cordillera S.a. y conred, 2006), se concluyó que el área de la municipalidad de Se realizaron varias reuniones en las que se Santiago, pero en especial Panabaj y t’zanchaj, propusieron diferentes opciones de terrenos, sin corrían alto riesgo de inundación o de desliza- embargo, en todos los casos fueron rechazadas miento y se tomó la decisión de declarar el área las propuestas por parte de los representantes como “zona de emergencia e inhabitable�. Estos y sus autoridades con asiento en la comisión resultados permitieron concluir que el terreno de Reconstrucción, porque “el pueblo indígena donado por la Iglesia católica, en donde se esta- tz’utujil había nacido, crecido y quería morir en su tierra� y de ninguna manera aceptaba salir de su región, por lo que solicitaba al gobierno que en conjunto con ellos, se buscaran tierras para el reasentamiento en su zona y que estas fueran seguras. a partir de este proceso se creó la comisión de compra de tierras. como parte de los criterios de selección de las alternativas de sitios para el reasentamiento se evaluó la tendencia urbana del municipio y se buscó un terreno donde la vo- cación urbana fuese la vivienda, que contase con un buen acceso, camino con buen mantenimien- to, servicios, equipamiento urbano y cercanía a la cabecera municipal. además se buscó coincidir con la municipalidad de Santiago atitlán, para desarrollar proyectos habitacionales en el sector. del mismo modo se buscó una ubicación que 180 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI desde sus características físicas fuese estratégica se iban adquiriendo. cuando se tuvo el 50% de con relación a su topografía y que no estuviera la tierra comprada se inició la discusión con la expuesta a amenazas naturales. comunidad sobre el tipo de urbanización que se quería diseñar. La búsqueda de tierras se volvió muy comple- ja dado que el área definida como segura por 14. El reasentamiento Chuk Muk: conred, era de microparcelas cuyos propietarios patrimonio recuperado solo tenían derechos históricos de ocupación durante varias generaciones, pero no tenían tí- El lugar seleccionado para el reasentamiento de tulos de propiedad, y el fideicomiso creado para la nueva ciudad t’zutujil, tenía una característica la reconstrucción no podía comprar tierras sin especialmente significativa, ya que era chuk escrituras jurídicas formales. Muk, el sitio donde originalmente los ancestros maya habitaban antes de la conquista, como además, a muchos parcelarios no les interesaba se evidenció mediante el hallazgo de evidencias vender o pedían precios tan altos entre cinco y de sitios de vivienda t’zutujil del siglo XI. Esta diez veces más del costo autorizado por la direc- situación le dio un significado especial a este rea- ción de catastro y avalúo de Bienes Inmuebles sentamiento, al fortalecer la identidad cultural y (dicabi), lo que hacía imposible su compra. el sentimiento de recuperación de su patrimonio (ver plano 6.1). Por esta razón se creó un mecanismo especial de compra de tierras integrado por la municipalidad, 15. Estudio de impacto el Fondo Nacional de la Paz y una representación ambiental del nuevo sitio de comunitarios, para asegurar la transparencia y la justicia de los precios en la compra de las La municipalidad y la gerencia de Reconstruc- tierras, así como la legitimidad de los derechos ción, en consenso con la respectiva comisión de de propiedad. Santiago atitlán, encomendaron el estudio de impacto ambiental del nuevo sitio a la Fundación Para la compra de terrenos se suscribió un con- Guillermo toriello. Este estudio fue consultado venio entre la municipalidad y Fonapaz, y este con las diferentes instituciones que participaban trasladó un millón de dólares para los fondos de en el proceso de reasentamiento de chuk Muk la municipalidad para comprar directamente las y, posteriormente, fue avalado por el Ministerio tierras. de ambiente y Recursos Naturales para emitir la respectiva resolución, como lo establece la ley. Una vez identificados los terrenos necesarios, la comisión de compra de tierras procedió a ha- Este estudio concluyó que los impactos causados cer las negociaciones con los dueños para poder por el proyecto habitacional de 915 viviendas hacer su adquisición y posterior legalización. con servicios y equipamiento en un terreno ya de esta forma se inició la compra de tierras a intervenido, no eran significativos para el entor- setenta microparcelarios, proceso que duró ocho no natural y, de manera adicional, satisfacía una meses, logrando de esa forma ir comprando los necesidad urgente para la población damnificada terrenos para el reasentamiento e ir armando y en riesgo, mediante la creación de fuentes de un “rompecabezas� con las microparcelas que trabajo y la contribución a la reducción del déficit 181 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA Localización reasentamiento Plano 6.1 Chuk Muk TOTONICAPAN QUICH É QUETZATLENANGO Islote Pajaibal SOLOLA Punta Tzan Lago de Atitlán S O L O L A ajpuj Lago de Atitlán Area of map ANGO Santiago Atitlán ALTEN SANTIAGO ATITL�N CHIM CAPITAL DEPARTAMENTAL LIMITE MUNICIPAL LIMITE DEPARTEMENTAL Chuk- Chuk- Muk 1 Muk 2 Chuk- Centro de Muk 3 Servicios Chuk- Comunales Muk 4 NEW LOCATIONS CARRETERA PRINCIPAL 0 1/4 Kilómetros 0 1/4 Millas habitacional del país. Finalmente certificó que los eventuales impactos negativos que pudiera cau- sar el proyecto podrían ser mitigados siempre y cuando se cumplieran con las recomendaciones contenidas en los planes de seguridad ambiental, contingencia y seguridad humana. 16. Características del nuevo asentamiento Hasta ese momento no existían en el país ante- cedentes de diseños participativos como el que costumbres indígenas y la tecnología occidental, se puso en marcha para el nuevo asentamiento. lo que llevó a que el reasentamiento chuk Muk se ante la complejidad de las discusiones, se invitó llamara la primera ciudad t’zutujil del siglo XXI. a participar como observador y mediador a la Procuraduría de los derechos Humanos. Gracias después del prolongado proceso de negociacio- a la participación de la comunidad y de los dife- nes y teniendo en cuenta los resultados de los rentes actores involucrados, se logró el punto de estudios de la Universidad de San carlos de Gua- equilibrio entre las dos visiones, lo que hizo po- temala, se definieron por consenso los criterios sible desarrollar el primer concepto urbanístico para el nuevo reasentamiento chuk Muk rela- con integración de las tradiciones, la cultura, las cionados con los aspectos comunitarios, el área 182 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI de los lotes, las características de las viviendas, la • Viviendas: el aspecto sociocultural de la pobla- infraestructura de acceso y servicios y las fuentes ción se incorporó al diseño y construcción de para generación de ingresos, como se describe las viviendas, contemplando áreas específicas a continuación. para actividades diarias muy particulares. Se elaboró un diseño de vivienda con el concepto • Organización de la comunidad: se reconoce la de vivienda digna, modular, progresiva y me- forma de organización comunal existente de jorable; lo que permitió adecuar el diseño a familias mancomunadas. así, en el diseño de las posibilidades de financiamiento, la cultura los espacios se realizó una disposición de gru- y el entorno natural. Esto requirió un proceso pos de viviendas, equivalentes al número de de sensibilización, información y acompaña- familias mancomunadas. Las viviendas que- miento para que la comunidad pudiese tomar daron distribuidas alrededor de una pequeña decisiones, generar propuestas y negociar las plaza o patio, con árbol en su centro y un soluciones definitivas. Se articularon en este área destinada para las diversas actividades proceso los aportes del personal técnico pro- del conjunto de familias. fesional, que generó insumos para la toma de decisiones con los aportes de la comunidad. • Tamaño de los lotes: el lote básico tiene un área de 150 m2, de 7,5 por 20 m de largo. • Generación de ingresos: el reasentamiento Los lotes en forma de polígono irregular, se concibió como un “hábitat productivo� también debían mantener la misma área. La para la reactivación económica de las comu- distribución del lote contemplaba el área para nidades y mejorar así sus niveles de ingreso la vivienda (56 m2) granja (35 m2), temazcal3 que eran muy bajos antes del desastre. Se (3,5 m2), huerto familiar (40 m2), leña (2,5 m2), contemplaron entonces espacios para la almacén (3 m2) y área de secado (10 m2). exposición y venta de productos de primera necesidad, y de artesanías y tejidos propios del lugar. Se tuvo en cuenta también un área destinada para restaurantes y comedores, con las características propias, no solo de los sabores y los olores, sino para gozar de vistas espectaculares y de actividades sociales y culturales en los alrededores. • �reas comunes: las áreas comunes y de ser- vicios se integraron a la arquitectura y el arte propio de la región. El espacio público abierto se diseñó de tal manera que se pudiera utilizar para muchas actividades como comercio, mer- cado, plaza cívica, deportes, plazas culturales y teatro al aire libre (con capacidad para un poco más de 1.125 personas). 3 temazcal es un baño indígena con vapor de agua de hierbas aromáticas, propio de las culturas de México y centroamérica. 183 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA gestión de los mismos con participación de la comunidad. 17. Presupuesto debido a lo inesperado de la tragedia, el pre- supuesto nacional no disponía de recursos para un proyecto de esta índole. Por tanto, el meca- nismo de presupuesto y financiamiento estuvo íntimamente relacionado con las posibilidades y aportes realizados por diversos sectores. El presupuesto total para la ejecución del plan de reconstrucción de los diecinueve municipios del departamento de Sololá ascendía a 92,7 millones de dólares, de los cuales 10,7 millones correspondían al municipio de Santiago atitlán. • Actividades culturales: las plazas por los El cuadro 6.2 presenta los costos desagregados desniveles naturales que tiene el terreno asig- por actividad. del total de fondos, el gobierno nado, se presta y facilita para el desarrollo de contaba con 3,56 millones, motivo por el cual un teatro al aire libre, actividades educativas, culturales y de esparcimiento. En el lugar cer- cano a las áreas culturales se pudo ubicar el Cuadro 6.2 Presupuesto plan de famoso palo volador, para las festividades es- reconstrucción municipio peciales de la comunidad. Se construyó tam- santiago Atitlán bién el museo regional t´zutujil para fortalecer la identidad cultural y convertirlo en atractivo Concepto Costo en dólares turístico. Asentamientos humanos 4 296 988 Agua potable 86 800 • Servicios: se cuenta con drenajes de aguas Saneamiento ambiental 1 235 920 servidas y planta de tratamiento natural, así Infraestructura social 1 787 470 como pozo propio con distribución a cada Comunicación vial 1 187 200 casa. Reducción de riesgos 287 630 Salud y bienestar social 1 456 056 • Infraestructura vial: el proyecto consideró Reactivación económica 301 000 tres accesos a la carretera principal y cuenta Participación ciudadana 18 122 con calles para circulación interna. Total 10 657 186 FuEnTE: Segeplan. Plan de reconstrucción • Gestión de riesgo: se identificaron posibles y reducción de riesgos del departamento de Sololá. Basado en el plan amenazas en el área de reasentamiento y de desarrollo sostenible 2006-2007. se elaboró un mapa de riesgos y un plan de 184 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI solicitó apoyo a la comunidad internacional para complementar sus recursos y acciones por me- dio del PNUd. Finalmente, el gobierno contó con la colaboración de la cooperación española, la cooperación andaluza, el gobierno de Suecia y el pnud. La falta de recursos oportunos incidió en la implementación del plan en los tiempos previstos. 18. Programación y duración del reasentamiento • La primera fase o chuc Muk 1 se ejecutó en afectadas para lo cual contó con el apoyo de ins- doce meses y se concluyó a finales de 2007. tituciones como la Fundación Guillermo toriello • chuc Muk 2 tuvo una duración de dieciocho y Pro Hábitat de Naciones Unidas. meses y se entregó en 2008. • En 2009 se entregó la tercera fase del reasen- En el corto plazo, se promovió la contratación de tamiento chuk Muk 3. la mano de obra de la población por reasentar • La fase 4 comenzó en febrero de 2008 y el para la construcción de las obras. Para ello, el Ins- tiempo de ejecución se calculó en treinta tituto técnico de capacitación (Intecap) brindó meses. cursos de capacitación en albañilería, carpintería, plomería y electricidad, entre otros. 19. Adjudicación y titulación de las viviendas Por otra parte, se formularon programas de gene- ración de empleo e ingresos, con el fin de propiciar con base en la organización de las comunidades la reactivación económica de las familias, a partir y en aplicación del principio de respeto cultural, se de sus capacidades, potencialidades y caracterís- solicitó a los tres principales líderes comunitarios ticas sociales, económicas y étnicas; y su relación la asignación de las viviendas a las familias, las con el nuevo entorno y responsabilidades. Para cuales fueron entregadas con título de “propie- ello se realizó un inventario de recursos y habili- dad familiar�, lo que significa que no es el jefe o dades de la población, estudios sobre la demanda jefa de la familia el propietario o la propietaria de de empleo existente en el sector público y privado, la vivienda sino toda la familia. Se incluyó como se brindó capacitación a la comunidad y se iden- condición que la vivienda no puede ser vendida tificaron fuentes de crédito para las familias. Los antes de dieciocho años. proyectos productivos se enmarcaron en el plan estratégico de la cuenca del lago de atitlán y del 20. Capacitación técnica, generación plan de desarrollo municipal. de empleo e ingresos En este proceso se consideró la importancia del El programa nacional de reconstrucción contem- gobierno municipal en el desarrollo económico pló en uno de sus ejes estratégicos la reactiva- local, y por ello la Fundación Guillermo toriello ción económica y productiva de las comunidades focalizó sus esfuerzos en el fortalecimiento de 185 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA las instituciones de la municipalidad, en temas como es de esperarse el sentimiento preva- relacionados con planificación, desarrollo econó- leciente en las familias que aún no han sido mico y ordenamiento territorial. beneficiadas es de impaciencia y pesimismo, y se han registrado casos en los que la gente ha El modelo integral, aún está en proceso, ya ha considerado la posibilidad de regresar al lugar de arrojado resultados positivos y continúa atra- vivienda anterior debido a la larga espera. yendo más programas tanto gubernamentales como de la sociedad civil. Posteriormente, se 22. Lecciones aprendidas construyeron una escuela, un centro de salud y un centro comunitario que sirve también de 22.1 Durante la atención de la sede para el consejo de ancianos, el consejo emergencia y la reconstrucción comunitario, las oficinas de la mujer, de la ter- cera edad, de jóvenes, un centro de periodismo El desastre ocurrido y las experiencias durante la y cultura, una clínica de medicina natural, y la atención a la emergencia en las regiones y a las oficina de gestión de riesgos4. personas afectadas hicieron evidente lo siguiente: 21. Estado actual del proceso • El alto grado de vulnerabilidad ante la ocurren- cia de desastres naturales de los subsectores Por tratarse de un reasentamiento en proceso de vivienda, transporte, vías de comunicación de desarrollo y consolidación cuyo objetivo e infraestructura educativa. primordial ha sido cubrir la emergencia de falta de vivienda causada por la tormenta Stan, en el • La fragilidad ambiental del país agravada por momento de realizar este estudio no se contaba la deforestación y los usos inadecuados del con evaluaciones ex post. suelo lo cual ha aumentado significativamen- te la vulnerabilidad del país. El reasentamiento de las primeras familias se realizó en enero de 2007 y en ese mes de 2010 • La escasa apropiación del tema de manejo de se habían reasentado alrededor de setecientas. riesgos y atención de emergencias por parte de las autoridades locales y municipales. • La falta de presencia regional por parte de conred. En el momento del desastre solo ha- bía ocho delegaciones departamentales. En la actualidad los 22 departamentos cuentan con su delegado. • Escasez de recursos humanos, técnicos y fi- nancieros del Fondo Nacional de Emergencias y de conred. 4 Referencia: El Periódico. Guatemala. Sábado 27 de febrero de 2010. [Recuperado en:] http://www.elperiodico.com.gt/ es/20100227/ciencia/139820/ 186 GuATEMALA GuATEMALA La PRIMERa cIUdad tz´UtUjIL dEL SIGLo XXI con serias limitaciones financieras, es mejor generar estructuras de coordinación interins- titucional, que permitan una verdadera cola- boración entre los diferentes ministerios y secretarías las cuales deben tener un respal- do político muy alto, el cual debe venir de la Presidencia directamente. • El papel del reasentamiento como herramien- ta de prevención en lugar de mecanismo de reacción ante emergencias. • La importancia de recursos financieros para • La debilidad de las instituciones en el tema ejecutar en los tiempos previstos los planes relacionado con la vivienda. La magnitud de reasentamiento. Los recursos del gobierno de la pérdida de viviendas fue el principal y nacional no fueron suficientes y fue necesario más problemático desafío enfrentado por gestionar fondos complementarios con agen- el gobierno. Esto provocó un desfase en la cias de cooperación y organizaciones no gu- planeación y ejecución de las obras, llevando bernamentales internacionales. Sin embargo, a varias de las instituciones involucradas a por la falta de recursos oportunos el reasenta- improvisar en sus funciones conforme iban miento no se pudo culminar en las fechas pre- surgiendo necesidades. vistas. Estas demoras afectan las condiciones de vida de las familias y deterioran la confianza • La falta de maquinaria e insumos por parte en las instituciones gubernamentales que se del gobierno. había logrado recuperar en el proceso. • La poca flexibilidad de la Ley de compras y 22.2 En el proceso de reasentamiento contrataciones del Estado para operar en En el desarrollo de esta experiencia, son logros situaciones de emergencia lo que generó significativos los siguientes: atrasos significativos. • La articulación de los niveles nacional, de- • La necesidad de diseñar los planes de miti- partamental, municipal y local en el diseño y gación desde lo local, con fuerte apropiación ejecución de los planes de reasentamiento. comunitaria, organización y fortalecimiento de estos actores para implementarlo a partir • La articulación de los planes de reasentamien- de sus tradiciones y costumbres. to con los planes estratégicos territoriales para garantizar su sostenibilidad. • El desarrollo de esta experiencia también de- mostró que para la gestión de riesgo y el pro- • La pertinencia de la inclusión de los aspectos ceso de reconstrucción, no es necesario crear étnicos, sociales y culturales en el diseño y eje- organismos o instancias nuevas. Para países cución de los planes de reasentamiento, tales 187 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA como el patrón ancestral de asentamiento, cepto de vivienda digna, modular, progresiva las formas tradicionales de organización so- y mejorable. cial, la cosmovisión, la ética y la concepción indígena frente a la naturaleza y los desastres, • Los mecanismos de transparencia que se estos aspectos que constituyeron un verda- acordaron con las comunidades jugaron un dero reto se transformaron en beneficios papel importante en el restablecimiento de la para todo el proceso. confianza con el Estado. • El diálogo intercultural y del reconocimiento y a manera de conclusión se puede resaltar que respeto de las otras culturas durante todo el el reasentamiento bien concebido, planificado y proceso. ejecutado, basado en la participación activa de todos los actores e incorporando y respetando • El diseño participativo del nuevo asenta- los aspectos étnicos y culturales, se convierte miento poblacional y de las viviendas, el cual en una oportunidad, no solo para reconstruir permitió recuperar el diseño habitacional de viviendas sino para reconstruir la confianza de la población tz´utujil, a partir de su concepto las comunidades en el Estado, fortalecer el tejido de familia ampliada, incorporando en la dis- social, propiciar mayor cohesión en las comuni- tribución espacial las actividades no solo do- dades, mejorar sus condiciones de vida, reforzar mésticas, sino también productivas, sociales y su identidad cultural y generar espacios de in- culturales. clusión económica, social y cultural para grupos que han sido históricamente excluidos, como lo • El fortalecimiento del tejido social como he- ilustró este caso. así, además de aumentar la rramienta fundamental en los procesos de resistencia de las comunidades a las amenazas reconstrucción con transformación. naturales, se contribuyó al proceso de la recon- ciliación nacional. • El fortalecimiento de la organización comunita- ria posibilitó que los actores comunitarios se constituyeran en interlocutores representati- vos y legítimos, frente a la institucionalidad pública nacional y municipal; así como ante la cooperación internacional. creó condiciones para canalizar el aporte comunitario al proce- so de reconstrucción y promovió la auditoría social y el manejo de los conflictos que po- drían surgir por medio del proceso de recons- trucción. • El papel importante de las mujeres en la orga- nización comunitaria y durante el proceso. • La superación de los conceptos de vivienda básica o techo mínimo proponiendo el con- 188 Referencias bibliográficas agencia Sueca de desarrollo Internacional (aSdI), Fondo de Naciones Unidas para la In- fancia (Unicef), comité Holandés de Unicef y Unepar. 2001. desastres naturales y zonas de riesgo en Guatemala. aSdI, Unicef, comité Holandés de Unicef y Unepar. coordinación general del arquitecto josé Luís Gándara. agencia Sueca de desarrollo Internacional (aSdI), Fondo de Naciones Unidas para la In- fancia (Unicef), comité Holandés de Unicef y Unepar. 2001. Resumen ejecutivo: Desastres naturales y zonas de riesgo en Guatemala. coordinación general del arquitecto josé Luís Gándara. Banco Mundial 2006. Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en américa Lati- na: 1994-2004. Gillette Hall Harry y anthony Patrinos. Working Paper. Report 1 (33020). [disponible en:] http://data.worldbank.org/country/guatemala. Banco Interamericano de desarrollo (BId); Universidad Nacional de colombia. 2004. Indicadores para la gestión de riesgos. Aplicación del sistema de indicadores 1980-2000. Manizales, colombia: BId, Universidad Nacional de colombia –Sede Manizales–, Instituto de Estudios ambientales (IdEa). coordinadora Nacional para la Reducción de desastres (cordillera Sa – conred). 2006. Evaluación de riesgos por deslizamientos y flujo de detritos en Santiago Atitlán, Sololá. coordinadora Nacional para la Reducción de desastres (conred). 2008. tomado del artí- culo escrito por alberto Ramírez E. del diario Prensa Libre de la edición del día lunes 29 de diciembre de 2,008: 4 y 5. Gándara, josé Luis. 2001. desastres naturales y zonas de riesgo en Guatemala. Instituto de agricultura, Recursos Naturales y ambiente. 2005. Amenazas al ambiente y vulnerabilidad social en Guatemala. documento técnico del perfil ambiental de Guatemala. Universidad Rafael Landívar, Facultad de ciencias ambientales y agrícolas, Instituto de agricultura, Recursos Naturales y ambiente. Guatemala [disponible en:] http://www.infoiarna.org.gt/media/file/publicaciones/propias/ doc_tecnicos/vulnerabilidad/amenazas%20al%20ambiente%20(low).pdf] Instituto Nacional de Sismología, vulcanología, Meteorología e Hidrología de Guatemala (INSIvUMEH). Sf. Evaluación del alud tipo Lahar que soterró al cantón de Panabaj y afectación del cantón de Tzanchag. insivumeh. 189 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA Ministerio de agricultura, Ganadería y alimentación (MaGa), Unidad de Planificación Geográfica y Gestión de Riesgo, Laboratorio de Información Geográfica. 2005. Atlas temático de las cuencas hidrográficas de la República de Guatemala. Ministerio de ambiente y Recursos Naturales. 2007. Estudio de evaluación de impacto ambiental del desarrollo habitacional ChokMuc 2, arquitecto Pedro josé asturias (colegiado 454). organización de las Naciones Unidas (oNU), comisión Económica para américa Latina y el caribe (cepal), Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de Guatemala (Segeplan). 2005. Efectos en Guatemala de las lluvias torrenciales y la tormenta tropical Stan. oNU, cepal, Segeplan. octubre. organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación (Fao), Secretaría de Planificación de la Presidencia (Segeplan). 2006. Base metodológica del Sistema Nacional de Planificación Estratégica territorial (Sinpet – Segeplan). Guatemala: Segeplan, Fao. organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación (Fao), Secretaría de Planificación de la Presidencia (Segeplan). 2006. Marco conceptual del Sistema Nacional de Planificación Estratégica territorial (Sinpet – Segeplan). Guatemala: Segeplan, Fao. Planificación Estratégica territorial (PEt). 2006. cuenca del Lago de atitlán; consejo de desarrollo departamental de Sololá. Programa Nacional de Reconstrucción. 2007. Informe anual de reconstrucción 2007: de la crisis a la emergencia, de la emergencia a la reconstrucción, de la reconstrucción a la transformación para el desarrollo. Gerencia de la vicepresidencia de la República de Guatemala. Secretaría de Planificación de la Presidencia (Segeplan). 2006. Guía de facilitación de la planificación estratégica territorial (PET) y plan de desarrollo municipal (PDM). Segeplan – Sinpet, Gobierno de Guatemala. Unidad Ejecutora de Proyectos de acueductos Rurales, Fondo de las Naciones Unidas Para la Infancia (Unepar-Unicef). 2001. Desastres naturales y zonas de riesgo en Guatemala. Guatemala, 94 p. 190 Glosario de siglas, acrónimos y abreviaturas AID US agency for International development AMSClAE autoridad y Manejo Sostenible de la cuenca del Lago de atitlán y su Entorno ASDI agencia Sueca de desarrollo Internacional bID Banco Interamericano de desarrollo Cepal comisión Económica para américa Latina y el caribe Cepredenac centro de coordinación para la Prevención de los desastres Naturales en américa central Ciaap coordinadora Interinstitucional para la atención de asentamientos Precarios Cocode consejo comunitario de desarrollo COE centro de operaciones de Emergencia Comude consejo Municipal de desarrollo Conred coordinadora Nacional para la Reducción de desastres Dicabi dirección de catastro y avalúo de Bienes Inmuebles EEGSA Empresa Eléctrica de Guatemala Sociedad anónima FAO organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación Foguavi Fondo Nacional de la vivienda Fonapaz Fondo Nacional para la Paz Funcede Fundación centroamericana de desarrollo IDEA Instituto de Estudios ambientales InE Instituto Nacional de Estadística Infom Instituto Nacional de Fomento Municipal InSIVuMEh Instituto Nacional de Sismología, vulcanología, Meteorología e Hidrología de Guatemala Intecap Instituto técnico de capacitación MAGA Ministerio de agricultura, Ganadería y alimentación 191 REaSENtaMIENto PREvENtIvo dE PoBLacIoNES EN RIESGo dE dESaStRE EXPERIEnCIAs DE AMéRICA LATInA MAh Marco de acción de Hyogo 2005-2015: construyendo sociedades resilientes al impacto de desastres MSPAS Ministerio de Salud Pública y asistencia Social nbI Necesidades básicas insatisfechas nCAP Programa de asistencia climática de los Países Bajos OCIE oficina de comunicación, Investigación y Estadística (consejo Nacional de conred) OMP oficinas municipales de planificación OnG organización no gubernamental Onu organización de Naciones Unidas PDM Plan de desarrollo municipal PET Planificación estratégica territorial PIb Producto interno bruto PnuD Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo Pro hábitat Programa de reducción de riesgos en el proceso de reconstrucción del hábitat comunitario del pnud Propevi Programa de prevención y erradicación de la violencia intrafamiliar SAA Secretaría de asuntos agrarios de la Presidencia SCEP Secretaría de coordinación Ejecutiva de la Presidencia Seconred Secretaría Ejecutiva de la conred Segeplan Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Sime Sistema integrado de manejo de emergencia Sismicede Sistema de manejo de la información en caso de desastre SEI Stockholm Environment Institute Sinpet Sistema nacional de planificación estratégica territorial Sosep Secretaría de obras Sociales de la Esposa del Presidente uDT Unidad técnica departamental unepar Unidad Ejecutora del Programa de acueductos Rurales unicef Fondo de Naciones Unidas para la Infancia unISDr United Nations International Strategy for disaster Reduction uSAC Universidad de San carlos de Guatemala usaid agencia de los Estados Unidos de américa para el desarrollo 192 Capítulo 7 Análisis comparativo de los casos de los países Sergio Iván Carmona Elena Correa Análisis comparativo de los casos de los países En este capítulo se presentan las principales con- justamente de aquel ocupado ancestralmente clusiones extraídas de los estudios de caso traba- por los pobladores mayas, desplazados de allí jados, que pueden ser útiles en futuras prácticas durante la Conquista y Colonia españolas. relacionadas con el reasentamiento de población para reducción de riesgo de desastre. Los asentamientos humanos en zonas no aptas para ello, potencian además la presencia de las 1. Urbanización, riesgo amenazas y de sus impactos dada la carencia de y vulnerabilidad infraestructura básica, la cual también es cons- truida por estos pobladores sin ningún tipo de Una primera conclusión se relaciona con los normas de construcción ni asistencia técnica. Esto factores que determinan la presencia de asenta- se pudo apreciar en los casos de Brasil y Colombia. mientos humanos en zonas de alto riesgo. En los En Sao Paulo, los vertimientos de aguas servidas casos estudiados de Argentina, Brasil y Colom- y residuos sólidos por parte de las familias que bia, es claro cómo los procesos de rápida urba- vivían en las riberas de los arroyos causaron la nización sin políticas de uso del suelo, de oferta sedimentación de los mismos, lo cual propiciaba de vivienda para la población pobre, ni control las inundaciones. En Colombia, las excavaciones de asentamientos en zonas de riesgo, llevaron en laderas para construcción de viviendas y vías, a poblaciones pobres y excluidas a construir sus la descarga de aguas residuales y la deforestación viviendas en zonas no aptas para asentamientos del bosque andino, coadyuvaron a los procesos humanos. de erosión y deslizamientos, como lo demostró el estudio contratado por el Distrito Capital de Bogo- Estas poblaciones se localizan en zonas de riesgo tá para la recuperación de la zona en alto riesgo. o no aptas para asentamientos humanos, no por su libre elección y preferencia sino como la única La pobreza es otro factor que incrementa la vul- alternativa que la sociedad les brinda. Es muy nerabilidad de estas poblaciones para enfrentar significativo que en Guatemala, en el momento los riesgos. En todos los casos, se trataba de po- de seleccionar la zona más adecuada para el rea- blación pobre o por debajo de la línea de pobreza, sentamiento de la población luego del desastre situación que los hacía doblemente vulnerables, ocasionado por la tormenta Stan, se constató tanto para la satisfacción de sus necesidades bási- gracias al estudio arqueológico, que se trataba cas como para enfrentar cualquier emergencia. 195 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA En muchos casos, estos asentamientos son llones de personas podrán quedar expuestas al considerados “ilegales� por el incumplimiento riesgo de desastre. de las normas urbanísticas y la falta de títulos sobre la tierra, motivo por el cual los organismos 2. Gestión de riesgo gubernamentales se encuentran impedidos para de desastres apoyar a los pobladores en la construcción o mejoramiento de infraestructura, convirtiéndose Los estudios de caso mostraron también cómo esta situación en un círculo vicioso con resultados los países están adelantando la gestión de riesgo funestos tanto para esta población como para y los marcos normativos e institucionales que tie- los gobiernos. Esta realidad se está intentando nen para ello. Se encuentran este tipo de procesos modificar por medio de programas, como los bastante avanzados como el caso de Colombia, que se ilustran en los casos de Sao Paulo de donde existe un sistema nacional de atención y “urbanización de favelas� y el de Bogotá con el prevención de emergencias, con enfoques de mejoramiento integral de barrios, mediante los gestión integral de riesgo, que estructura el nivel cuales se legaliza la propiedad de la tierra, que nacional con los ámbitos regional y local, y en el no presenta amenazas, se identifican zonas de que intervienen todas las instituciones con papel riesgo y se definen las medidas de mitigación, relevante en el tema. Dispone también de me- entre las cuales puede estar el reasentamiento si canismos de financiación tanto para la atención el riesgo no se puede mitigar de otra manera, y se de emergencias como la prevención de desastres mejora la infraestructura urbana, integrando de y con la incorporación de la gestión de riesgo esta manera estos asentamientos a la ciudad en los planes de ordenamiento territorial y los formal. procesos de desarrollo. Las lecciones que dejan los casos estudiados Guatemala también muestra avances importantes son claras en relación con la importancia de la mediante la creación de la Coordinadora nacional planificación del suelo, el fortalecimiento de para la Reducción de Desastres y la adopción de las instituciones para que esto sea posible y la una estrategia integral, que integra la prevención necesidad de desarrollar políticas de inclusión del riesgo en la planeación estratégica territorial para los poblaciones pobres, que les permitan y los planes de inversión del país. tener acceso a una vivienda digna y segura. Esta lección cobra especial relevancia si se tiene en Las estrategias avanzadas en gestión de riesgo ge- cuenda que en 2007 el porcentaje de habitantes neran marcos institucionales y normativos cohe- del mundo viviendo en ciudades alcanzó el 50% rentes y armónicos que facilitan la planificación, (un-Habitat, 2007. Annual Report) y mientras la asignación de recursos, el seguimiento de los se espera que la población urbana de los países planes de gestión de riesgo y la incorporación del desarrollados se incremente de 0,9 a 1 billón de tema a los procesos de desarrollo. personas entre 2000 y 2030, en los países en desarrollo este incremento se estima que será de Es interesante observar que los países que cuen- 1,9 a 3,9 billones (un-Hábitat, 2007: 5). Si este tan con políticas integrales de gestión de riesgo crecimiento acelerado no está acompañado de son aquellos que han sufrido las consecuencias políticas como las ya mencionadas, miles de mi- de grandes desastres. tanto en Colombia como 196 AnáLISIS CompArAtIvo DE LoS CASoS DE LoS PAiSES Guatemala, los grandes desastres hicieron evi- guimiento y el control de nuevos asentamientos, dente la importancia y necesidad de tener un con mecanismos financieros como los subsidios conocimiento detallado de las amenazas y vul- de vivienda para familias en riesgo y con institu- nerabilidades de la población, de un sistema ciones especializadas en el reasentamiento. nacional de prevención y atención de emergen- cias, de instrumentos financieros especiales y de En Guatemala se incluye el reasentamiento pre- la inclusión del tema de gestión de riesgos en la ventivo dentro de un proceso de reconstrucción planificación del uso del suelo y en los planes de después de un desastre, cuando se decide in- desarrollo nacionales y locales. corporar la gestión de riesgo en los planes de reconstrucción y se encuentra que familias no otra lección aprendida en los países es que la afectadas por el desastre residen en zonas de prevención es la mejor inversión ya que las con- alto riesgo y por tanto se incorporan al programa secuencias de atender las emergencias causadas de reasentamiento. Esta estrategia se incluyó en por desastres tienen graves impactos humanos y el programa de “Reconstrucción con transfor- financieros para el desarrollo de los países. mación� del gobierno, pero aun faltaría conver- tirla en política pública para que se aplique en el también se puede observar que la participación territorio nacional en forma sistemática. de las comunidades ha tomado un papel más relevante en la gestión de riesgo, aunque no por En el caso de Argentina, el reasentamiento se igual en todos los países. Guatemala ilustra muy dirige a poblaciones en riesgo de inundación, bien su transición de esquemas verticales y auto- con programas que dependen en gran parte de ritarios a esquemas participativos, que incorporan créditos externos, lo que dificulta su continuidad variables culturales y de género. y sostenibilidad. En Brasil, está integrado a la recuperación de microcuencas urbanas, pero el 3. Reasentamiento como medida reasentamiento no está incorporado a las políti- de prevención de desastre cas públicas. Se puede apreciar un enfoque diferente en los Como conclusión, se resalta la importancia de cuatro casos estudiados para la utilización del que el reasentamiento haga parte de políticas reasentamiento como medida de reducción de integrales de gestión de riesgo, que contemplen riesgo de desastre. programas de oferta de vivienda para las pobla- ciones pobres, la planificación del uso del suelo, En Colombia se encuentra como política pública la identificación y evaluación de riesgo, el control incluida en los planes de ordenamiento territorial, de asentamientos humanos en estas zonas y el con normatividad e instrumentos específicos, control de los terrenos recuperados para garanti- ilustrada en el caso de Bogotá que es una de las zar que sea una estrategia eficiente. De lo contra- ciudades más avanzadas en ese país en la aplica- rio, se puede convertir en un incentivo adicional ción de esta estrategia, al contar con mapas de de asentamientos en zonas de riesgo. microzonificación que ubican a los predios y fa- milias en riesgo, con sistemas de información que La articulación del reasentamiento en estas estra- registran esta información y permiten hacer el se- tegias integrales de gestión de riesgo también ga- 197 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA rantiza la continuidad de los procesos. Se observa, El objetivo último del reasentamiento de pobla- por ejemplo, que allí donde no existe como política ción es apoyar a las personas en la reconstrucción pública, los procesos de reasentamiento pueden de sus medios de subsistencia, lo que incluye no interrumpirse por estar sujetos a créditos externos, solo la vivienda sino sus fuentes de ingreso, ac- a ayudas internacionales o a asignaciones presu- tividades económicas, relaciones sociales, acceso puestales del gobierno, poniendo en peligro su a servicios públicos y sociales y sus prácticas cul- continuidad ante los cambios de administración. turales. El principal logro es la incorporación de la familia o comunidad a su nuevo hábitat, en el Cuando el reasentamiento forma parte de políti- que se aseguren condiciones económicas, socia- cas integrales se puede identificar con anticipación les y culturales adecuadas para su readaptación y la población que se encuentra en riesgo gracias a normal desarrollo. los estudios de amenazas, y vulnerabilidades que se llevan a cabo como en el caso de Bogotá. Este Como en el reasentamiento para prevención de conocimiento permite dimensionar la magnitud desastres se está salvaguardando la vida y bienes del problema, formular estrategias y planes para de la población, se corre el riesgo de equiparar el su solución, estimar los recursos para su atención, reasentamiento con la entrega de una vivienda articularlos con el control de nuevas ocupaciones, en un sitio seguro, pudiendo generarse riesgos para que el problema sea solucionado. Su for- económicos o sociales para las familias si el rea- mulación como política pública permite también sentamiento no se planifica y concibe como un generar marcos institucionales y normativos así proceso multidimensional de apoyo a las familias como acumular y aprender de las experiencias. en el restablecimiento de sus medios de subsis- tencia y en su adaptación al nuevo medio1. Se 4. Reasentamiento como proceso puede incurrir también en un desconocimiento multidimensional de derechos a la participación y la falta de consi- deración de las características sociales y culturales El reasentamiento de población es un proceso de las poblaciones. complejo, que si no se lleva a cabo adecuadamen- te puede generar serios problemas a las personas Dado que el reasentamiento es un proceso mul- involucradas. Un reasentamiento mal planificado tidimensional, su planificación e implementación y ejecutado puede causar desastres sociales, demanda la participación de diferentes sectores e económicos y culturales más grandes de los que instituciones. Las entidades que cumplen un pa- se pretenden prevenir. infortunadamente, existen pel importante son las encargadas de programas cientos de experiencias que ilustran esta situación de vivienda, de prestación de servicios públicos en forma dramática. La gravedad de los impac- (agua, energía, alcantarillado, comunicaciones, tos puede ser de tal magnitud, que organismos transporte), de servicios sociales (educación y sa- internacionales como el Banco mundial y otras lud) y de programas de capacitación y apoyo a agencias multilaterales, cuentan con políticas de proyectos productivos, además de las entidades reasentamiento de obligatorio cumplimiento para de control. El hecho que una entidad lidere el las operaciones que financian. proceso de reasentamiento, no significa que deba 1 Para mayor información sobre el tema de riesgos del reasentamiento, se pueden consultar los estudios de michael Cernea. 198 AnáLISIS CompArAtIvo DE LoS CASoS DE LoS PAiSES asumir las responsabilidades de otras instituciones y local, como la atención a la niñez, mujeres o del Estado con las poblaciones reasentadas. Por adultos mayores, incluso en las etapas previas al tal motivo, la participación de las otras entidades reasentamiento. es necesaria, lo que permite a su vez generar sinergias en el uso de programas institucionales, • Equipos interdisciplinarios recursos humanos, financieros, garantizar la in- La multidimensionalidad del reasentamiento serción de las comunidades al nuevo medio y ga- demanda también la intervención de equipos rantizar la continuidad de los programas sociales. interdisciplinarios para atender los diferentes as- pectos. En todos los casos estudiados se observa El enfoque multidimensional se aprecia en los la creación de estos equipos en las entidades cuatro casos estudiados. En Brasil, participaron la responsables del proceso, así como la participa- Secretaría de vivienda que lideró el proceso, y ción de profesionales de las otras instituciones o las secretarías de Educación, Salud, transporte, de firmas contratadas para adelantar la gestión Ecología, medio Ambiente y Cultura. En el caso social, como en el caso de Brasil. de Bogotá, el reasentamiento es llevado a cabo por la entidad especializada en reasentamientos • Coordinación interinstitucional de población en riesgo en estrecha coordinación La participación de un número importante de en- con las entidades responsables de atención y tidades exige además una adecuada coordinación prevención de emergencias, de educación, salud, para ser eficientes. Diferentes mecanismos como proyectos productivos y otros programas sociales. el “Consejo Consultivo de Reasentamiento� en Brasil, la “mesa técnico-Social� de Colombia, la Y en Guatemala, bajo la coordinación del “Comisión de Reconstrucción de Santiago Ati- gerente de reconstrucción nombrado por la tlán� en Guatemala, todas ellas con participación vicepresidencia de la República, participan un de las entidades, autoridades locales y comunida- gran número de instituciones gubernamentales, des, son ejemplos de las estrategias de coordina- agencias de cooperación y ong que apoyan ción que se pueden aplicar. los procesos de adquisición de tierras, diseño y construcción de viviendas, rescate arqueológico, • Coordinación entre entidades educación, salud, proyectos productivos y servi- territoriales cios públicos. En este país es interesante obser- Cuando en el proceso intervienen diferentes ni- var las sinergias institucionales que se crearon veles de organización del Estado como el central, para superar uno de los obstáculos mayores en el regional o el local, también se requiere una el reasentamiento como fue la adquisición de estrecha coordinación entre todos ellos. En Ar- tierras, en el cual participó el Fondo nacional gentina se firman convenios que especifican las para la Paz (Fonapaz), la municipalidad de San- responsabilidades de las unidades centrales con tiago Atitlán, la Comisión nacional de Avalúos, las provinciales, municipales y con los institutos la cooperación internacional y las comunidades. de vivienda. La cobertura del subcomponente de vivienda en los programas de reducción de ries- En Colombia y Guatemala es interesante la go hídrico en Argentina, con la participación de experiencia de la inclusión de las familias en 120 localidades de siete provincias, distribuidas los programas de beneficio social, que forman a lo largo de 2.200 kilómetros, para desarrollar parte de las políticas públicas del orden nacional programas de autoconstrucción asistida, muestra 199 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA la eficaz coordinación que se llevó a cabo para la participación de autoridades tradicionales en obtener los logros alcanzados. diseño de las viviendas y del asentamiento. En Guatemala, el reasentamiento se articula a En Argentina, el análisis de las características los más altos niveles de planeación, coordinación culturales se reflejó en las diferentes tipologías interinstitucional y de decisión política, que ase- de vivienda, de acuerdo con las características guran coherencia, manejo integral e inclusión de de la población de las localidades intervenidas y todas las instancias de poder nacional, regional el uso de materiales propios de la región para y local. disminuir los costos en la construcción y facilitar el mantenimiento de las viviendas. En el caso de los reasentamientos llevados a cabo en las grandes ciudades como Sao Paulo y Bogo- En las grandes ciudades de Sao Paulo y Bogotá, tá, se observa la coordinación de los diferentes los programas se desarrollan para la incorporación niveles de administración territorial al interior de de las familias a la ciudad formal y el énfasis en las mismas ciudades. los aspectos socioeconómicos se relaciona espe- cialmente con el restablecimiento de los servicios 5. Planificación sociales y las nuevas obligaciones que adquieren del reasentamiento las familias en asentamientos formales. Una vez se decide el proceso de reasentamiento 6. Soluciones habitacionales se puede observar la importancia de los censos y estudios socioeconómicos de la población para Los estudios de caso muestran que no existe una planificar en forma adecuada la intervención. El receta única para las alternativas habitacionales censo permite definir el número de la población de la población por reasentar, y que por el contra- que se debe atender y establecer fechas de corte rio existe un amplio abanico de posibilidades. Los para determinar los beneficiarios del programa. casos estudiados mostraron una amplia gama de Se observa la importancia de estas fechas de cor- opciones como fueron construcción de viviendas te en el caso de Bogotá, donde de esta manera nuevas por medio de la contratación de firmas pri- se controló el asentamiento de nuevas familias vadas (Brasil, Colombia y Guatemala), las alianzas en la zona de riesgo y la venta de las viviendas con constructores privados o con organizaciones “incluido el derecho al reasentamiento�. no gubernamentales de vivienda (Colombia), la autoconstrucción asistida y ayuda mutua (Argen- Los estudios socioeconómicos y culturales brin- tina), el intercambio de viviendas entre familias de dan la información necesaria para reflejar las ca- la comunidad (el� juego de ajedrez� de Brasil), la racterísticas de la población en las soluciones de adquisición de viviendas usadas en el mercado vivienda y para la planificación del reasentamien- con asesoría jurídica, técnica y legal (Colombia) y to. De las diferentes experiencias analizadas, se la indemnización en dinero (Brasil). La existencia destaca el caso de Guatemala con el estudio de la de varias alternativas de vivienda, como en los Universidad de San Carlos de Guatemala sobre los casos de Sao Paulo y Bogotá, facilita y agiliza el usos y costumbres de las comunidades, así como proceso de reasentamiento. 200 AnáLISIS CompArAtIvo DE LoS CASoS DE LoS PAiSES En los casos de Argentina, Colombia y Guatema- Las diferentes evaluaciones externas que se reali- la, las viviendas nuevas fueron diseñadas para su zaron encontraron un incremento en la autoesti- desarrollo progresivo, lo que permite a las familias ma de la población, altos niveles de apropiación la ampliación de las mismas de acuerdo con sus de la vivienda que ellos mismos construyeron, necesidades y posibilidades. lo que a su vez propicia el cuidado y facilita el mantenimiento. implicó además una capacita- Entre las diferentes alternativas encontradas en ción efectiva en el oficio de la construcción para los estudios de caso se destaca el uso del merca- un importante número de personas, con el con- do de vivienda nueva y usada en Colombia, con secuente fortalecimiento del capital humano in- asistencia jurídica, técnica y social, que permite a dependientemente del género y las capacidades las familias elegir la vivienda de su gusto y conve- de emprendimiento de la comunidad, lo que a niencia. Las alianzas con constructores privados su vez mejoró las posibilidades laborales de los en ese país también es una alternativa interesan- participantes. te, ya que tener un mercado asegurado, motiva a los constructores al desarrollo de sus proyectos El programa también dejó un saldo positivo de de vivienda. sentido de solidaridad comunitaria y espíritu co- operativo y se convirtió en un factor clave en la otra alternativa ingeniosa es el “juego de ajedrez� reducción de los costos de las viviendas, lo que utilizado en Brasil, el cual facilita a las familias que les permitió a las comunidades construir equipa- no quieren salir de su barrio o lugar de vivienda, mientos comunitarios con los ahorros logrados. el intercambio de la solución habitacional que otra clara lección de esta experiencia es que ofrece el programa de reasentamiento, con otra la autoconstrucción no significa dejar solas las familia de la misma zona que no está en zona comunidades sino que requiere procesos planifi- afectada. Es una solución de “gana-gana� para cados de asistencia técnica y social y de provisión las familias que participan y ayuda a agilizar la oportuna de materiales. ejecución del reasentamiento. Por su parte, la evaluación independiente de la Pero quizá de todas las alternativas encontradas experiencia de Brasil de la relocalización de po- en los diferentes casos, la que merece especial blación en edificios dentro de grandes conjuntos atención es la autoconstrucción asistida y ayuda habitacionales, recomendó no repetir en el fu- mutua de Argentina. La magnitud de este pro- turo estas soluciones sino construir conjuntos de grama, su amplia cobertura geográfica en un menor tamaño para facilitar la convivencia. país de grandes dimensiones y la participación de diferentes niveles y entidades con logros otra lección de Brasil, que ya se ha aprendido positivos e importantes, rompe el mito de que en el reasentamiento de muchos proyectos de la autoconstrucción es ineficiente y no es posi- desarrollo, es que la indemnización en dinero ble y muestra también que las mujeres pueden no es una solución adecuada y causa problemas participar al igual que los hombres. Esta opción tanto a las familias que la reciben como a la presentó comparativamente mayores ventajas en misma ciudad, ya que en las primeras etapas del términos de costos, participación comunitaria y programa estudiado se encontró que las familias beneficios secundarios. que recibieron la indemnización en dinero sin 201 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA ninguna asesoría adicional, volvieron a reubi- Se resalta la práctica de entregar estos títulos carse en zonas no aptas para asentamientos bajo patrimonio familiar para salvaguardar los humanos. derechos de las mujeres y los hijos (Guatemala y Colombia), así como la prohibición de la venta de Si bien se pueden extraer estas conclusiones de los la vivienda por un tiempo determinado (Argenti- casos analizados, sería importante realizar estu- na y Guatemala). dios comparativos de costo-beneficio e impactos para tener un mayor conocimiento de las ventajas 9. Estudio de impacto ambiental y desventajas de cada solución habitacional. del reasentamiento 7. Pago de la solución habitacional La evaluación de impacto ambiental de nuevos asentamientos se encontró solamente en Guate- Dadas las condiciones de pobreza de las familias mala y se resalta como una buena práctica, ya en todos los casos el Estado tuvo que subsidiar que en el caso de reasentamientos colectivos, se el valor de las viviendas. En Argentina las fami- pueden generar presiones e impactos negativos lias aportaron su mano de obra y recibieron los sobre recursos del medio natural o social. materiales de construcción y la asistencia técnica sin ningún costo. En Guatemala, las familias reci- 10. El paso de la informalidad bieron sus viviendas gratuitamente. En Brasil, las a la formalidad familias reasentadas en los conjuntos habitacio- nales asumieron el costo del 10% del valor de la Uno de los múltiples retos que deben asumir las vivienda por medio de créditos subsidiados de familias reasentadas y los planificadores de estos largo plazo. En Colombia inicialmente las familias procesos, es el traslado de familias de asenta- recibían un subsidio parcial y asumían parte del mientos informales a formales. En estos últimos pago pero, posteriormente, el Distrito Capital las personas deben asumir nuevas responsabili- decidió ofrecer un subsidio completo. dades como es el pago de servicios públicos e impuestos, y en algunos casos el tipo de urbani- A pesar que los casos ilustran diferentes situacio- zación demanda comportamientos diferentes. nes sobre el pago de las viviendas, no es posible obtener conclusiones precisas debido a la falta de Se destaca en los casos de Brasil y Colombia, el evaluaciones comparativas sobre el tema. Este es trabajo con las familias después de su reasen- otro aspecto que ameritaría estudios específicos. tamiento, la elaboración de manuales de convi- vencia, los programas de capacitación sobre los 8. Titularidad costos asociados con las nuevas viviendas y en el de las viviendas uso eficiente de los servicios públicos entre otros. En todos los casos estudiados se entregaron a 11. Restablecimiento de acceso las familias los títulos de propiedad sobre las a servicios sociales viviendas, lo que tiene un impacto significativo en el patrimonio de las familias. De habitantes El reasentamiento en un nuevo lugar puede lle- informales o ilegales, pasaron a ser propietarios var a que la población en edad escolar pierda el con títulos. año lectivo y su acceso a centros educativos. En 202 AnáLISIS CompArAtIvo DE LoS CASoS DE LoS PAiSES algunos países la población también está inscri- se incrementó. En Colombia se adelantan pro- ta en centros de salud y al trasladarse pierden yectos para la generación de ingresos. En Gua- el acceso a este servicio. temala, el nuevo asentamiento se diseñó como un “hábitat productivo� considerando espacios Los casos estudiados abordaron esta situación de para actividades de subsistencia y de renta y se diferentes maneras. En el caso de Brasil fue necesa- ejecutaron programas especiales para la reacti- rio construir colegios y centros de salud para la po- vación económica de las comunidades afectadas blación reasentada en los conjuntos habitacionales. por el desastre. En este país también se concertaron las fechas de mudanzas para evitar traumatismos en el año esco- Sin embargo es importante resaltar que en los lar de los niños. En Colombia se hacía gestión con programas de reasentamiento se pueden hacer las entidades pertinentes para lograr el traslado de esfuerzos sustanciales para mejorar el ingreso los usuarios de estos servicios a los establecimientos de las familias pero un reasentamiento no pue- cercanos a su nueva vivienda. En Argentina no fue de solucionar los problemas estructurales de un necesario adelantar acciones adicionales en este país o región. sentido, dado que no se modificaron las distancias sustancialmente y en Guatemala se construyeron 13. Monitoreo de amenaza estos establecimientos posteriormente, gracias a y planes de contingencia las sinergias logradas en Chuk muk con las entida- des y la cooperación internacional. Dado que el reasentamiento preventivo se ejecu- ta justamente por la presencia de una amenaza 12. Restablecimiento y por el alto riesgo al cual la población está ex- de ingresos puesta, es fundamental contar con programas de monitoreo de las amenazas y planes de contin- Las personas que desarrollan una actividad eco- gencia. En los casos estudiados se encontraron nómica en su lugar de residencia pueden perder dos opciones utilizadas para estos planes, la de su fuente de ingresos. De ahí la importancia de Guatemala mediante la construcción de albergues que los estudios socioeconómicos analicen la y la de Colombia, por medio de subsidio para el información sobre las actividades económicas arrendamiento de viviendas mientras la solución adelantadas por las familias y se evalúe si estas definitiva estaba lista, o el pago de bonos de se pierden por motivo del traslado. En ninguno mercado para los hogares que elegían vivir con de los casos se encontró información detallada familiares. La posibilidad de implementar la estra- sobre estos aspectos, pero todos incluyeron tegia de arriendos como la de Bogotá dependerá algún tipo de solución. de la oferta de inmuebles en el mercado y la al- ternativa de albergues puede funcionar siempre y En Brasil se construyeron locales comerciales cuando no implique estadías prolongadas en esta dentro de los conjuntos habitacionales para situación, ya que genera problemas de diferente aquellas familias que tenían actividades econó- índole para las familias. La demora en el reasen- micas en las viviendas afectadas. En Argentina tamiento en Guatemala llevó a las familias que no se modificaron las fuentes de ingreso porque se encontraban en los albergues a contemplar su la distancia de los asentamientos originales no regreso a la zona de riesgo. 203 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA 14. Participación participación de la comunidad dentro del Con- de las comunidades sejo Consultivo de Reasentamiento y el equipo de gestión social realizaba reuniones periódicas Como en cualquier proceso social, sin participa- con las comunidades por medio de las cuales se ción activa de las comunidades no es posible di- lograron consensos sobre aspectos importantes, señar y ejecutar programas exitosos. La participa- como los criterios de adjudicación de las vivien- ción en la gestión de reasentamiento permite dar das, los derechos y deberes de las partes y calen- a conocer los impactos y sus dimensiones reales, darios de mudanzas entre otros. En Colombia, discutir y considerar las opiniones de la población líderes elegidos por la comunidad participaron involucrada, contrastar las diferentes percepcio- en la “mesa técnico-social�, se crearon oficinas nes de la realidad, eliminar al máximo las incerti- de atención a la comunidad en la zona de nue- dumbres, visualizar escenarios y aproximarse a la va Esperanza, y los equipos sociales realizaban generación de alternativas de solución. Por medio visitas periódicas a las familias. En Guatemala, de la participación se logra el consentimiento libre los líderes de la comunidad, las autoridades mu- e informado y la legitimidad de las decisiones. nicipales, autoridades tz´utujil y organizaciones de la sociedad civil participaron activamente en La participación hace posible construir acuer- la “Comisión de Reconstrucción�. Los diferentes dos sobre las características y alcance de los mecanismos utilizados en los casos estudiados programas, compartir responsabilidades sobre ilustran los espacios que pueden existir para in- su implementación y resultados así como reali- formar a la comunidad y para que esta participe zar el seguimiento y la evaluación conjunta del en las decisiones. proceso. Estos acuerdos se pueden consignar en actas o documentos, que sirven a las partes Es necesario informar a las personas sobre los di- para clarificar sus funciones y responsabilidades. ferentes tipos de amenazas y sensibilizarlas sobre En los casos estudiados se destacan los acuer- el riesgo que existe. De nuevo los estudios nos dos firmados en Argentina por las familias para ilustran diferentes situaciones. En el caso de fenó- participar en el proceso y asumir sus responsabi- menos que se presentan con carácter recurrente lidades, y en Colombia la firma de las actas de como son las inundaciones, las personas conocen corresponsabilidad. muy bien tanto el problema como sus conse- cuencias. En otros casos de amenazas latentes Para que exista una participación activa y cons- como los deslizamientos de tierra en Bogotá o tructiva, es indispensable informar a la población de las familias no afectadas por la tormenta Stan desde los primeros momentos de intervención, en Guatemala, pero en riesgo, fueron necesarios sobre los estudios y actividades que se realizan esfuerzos importantes para que se comprendie- en la zona y las instituciones y personas res- ra y asumiera la situación de riesgo. En ambos ponsables de las mismas. En todos los casos se casos la socialización de los estudios de riesgo encontraron estrategias de información y comu- realizados, recorridos de campo para observar nicación. En Argentina, los equipos de trabajo in situ los problemas, campañas de divulgación conformados en cada provincia informaron a y la instalación de vallas, generaron la conciencia las familias y luego las acompañaron durante social e individual sobre la situación de riesgo y la todo el proceso. En Brasil, se crearon espacios de comprensión de la necesidad del reasentamiento. 204 AnáLISIS CompArAtIvo DE LoS CASoS DE LoS PAiSES Por medio de la información y el diálogo, se defi- otro aspecto en el que es necesaria la participa- nen los escenarios de participación. Las comuni- ción de las comunidades es en el seguimiento de dades pueden participar en la realización de los los programas. Usualmente las comunidades ex- censos, como se hizo en Brasil; en el monitoreo perimentan distintos niveles de desconfianza en del riesgo como se llevó a cabo en Colombia; en las motivaciones e intereses de las instituciones la búsqueda de soluciones como el caso de ad- estatales. Por ello incluirlas de manera efectiva quisición de tierra para el asentamiento en Gua- en el seguimiento y la verificación del proceso temala; y la búsqueda de viviendas en el mercado durante todas sus etapas, facilita la gestión y les en Bogotá; en el diseño de las viviendas y los nue- permite conocer los obstáculos que se enfrentan vos asentamientos como ocurrió en Guatemala; y aportar en sus soluciones. en la construcción misma de las viviendas como se hizo en Argentina, y en actividades específicas 15. Fuentes de financiación de acuerdo con las características de la comuni- dad o el proyecto como fue la participación de Los casos estudiados ilustran las diversas fuentes la comunidad en el rescate arqueológico que de financiación que pueden existir para el reasen- se llevó a cabo en Chuk muk, Guatemala, o en tamiento como medida de reducción de riesgo, la recuperación ambiental de la zona de nueva como son la asignación de recursos presupuesta- Esperanza en Bogotá. les por parte de los gobiernos, préstamos de la banca multilateral, donaciones de la cooperación El reconocimiento de las formas de organización y internacional y el aporte comunitario. En todos participación de las comunidades es un elemento, los casos estudiados estas fuentes fueron aplica- que no solo es una muestra de respeto sino que das de uno u otro modo en distinto grado. contribuye a la construcción o fortalecimiento de relaciones sólidas y de confianza. Uno de los La asignación de presupuesto por parte de los mejores ejemplos se encuentra en el caso de gobiernos se puede presentar de diferentes ma- Guatemala, donde se incluyó un tipo de gestión neras. Como una asignación especial para aten- multicultural, en el que los patrones de identidad der una situación específica, como fue el caso indígena, las formas de organización política en de la reasignación del presupuesto nacional en liderazgos tradicionales y contemporáneos y los Guatemala para atender el desastre causado por credos religiosos, convergieron en un modelo de la tormenta Stan; como recursos de contraparti- organización social para la reconstrucción. da de préstamos con la banca multilateral, como en los casos de Brasil y Argentina; o por medio En algunos casos es necesario promover la or- de la creación de fondos destinados a la atención ganización de la comunidad para lograr su ade- y prevención de emergencias como se hace en cuada participación. Un ejemplo significativo, Colombia. Se considera que el último caso es el fue la organización de las familias en Argentina que brinda mayor sostenibilidad a los programas. para la autoconstrucción de las viviendas. La or- ganización de familias en grupos de veinte, para Entre los fondos especiales, se destaca el Fondo Es- construir veinte viviendas cada grupo facilitó no pecial para Calamidades Públicas (Fucap) de Brasil solo la participación sino que garantizó la ayuda y el Fondo nacional de Calamidades de Colombia. mutua entre las familias para lograr los objetivos otra experiencia importante es la de la ciudad de del programa. Bogotá, que creó su propio Fondo para la Preven- 205 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA ción y Atención de Emergencias (Fopae), que recibe Las alianzas entre las instituciones responsa- el 0,5% de los ingresos corrientes tributarios del bles de los programas de reasentamiento y el Distrito Capital además de otros aportes. sector privado que se presentaron en el caso de Argentina y Colombia merecen ser desta- Para el caso específico del financiamiento de las cadas. Los acuerdos firmados en Argentina viviendas a las familias de bajos ingresos que entre las unidades provinciales de coordinación viven en zonas de alto riesgo, se encontró como para la emergencia y los proveedores privados mecanismo interesante los subsidios de vivienda de materiales de construcción, por medio de de Colombia para poblaciones urbanas, rurales y mecanismos de los cupones (también co- los subsidios especiales de Bogotá. Estos subsidios nocidos como vouchers) y el seguimiento y permiten a la administración incluir a los poblado- control de los mismos, cumplieron un papel res más vulnerables y con ninguna capacidad de muy importante en el proceso y garantizaron pago en los programas de vivienda, con el objeto la transparencia en el uso de los recursos. Las de proteger su vida y bienes y para que accedan alianzas en Colombia con constructores priva- a alternativas habitacionales legales y seguras. dos por medio de las “vitrinas inmobiliarias� para facilitarles la presentación de sus proyec- En estas experiencias de subsidiaridad y creación tos a los comunidades, beneficiaba tanto a los de instrumentos económicos dirigidos a los más constructores como a las familias al ampliarles el vulnerables, el mensaje es claro con relación al re- abanico de opciones entre las que podían elegir. conocimiento de los derechos de los ciudadanos y de la responsabilidad de Estado frente a los más 17. Control de zonas recuperadas vulnerables y excluidos, aspectos clave de toda gestión integral de riesgos. El reasentar poblaciones que viven en alto riesgo sin que se controlen nuevos asentamientos en las 16. Participación zonas recuperadas tiene un impacto positivo para del sector privado las personas reasentadas pero negativo para los gobiernos, instituciones y entidades territoriales, Los casos estudiados ilustraron también la par- ya que vuelve infinito el problema de población ticipación del sector privado en los procesos de en riesgo, generando altos costos para los entes reasentamiento. Este sector puede participar territoriales y sin ningún impacto en la reducción en la realización de los diferentes estudios para de riesgo de desastres. Por tanto, es esencial que la valoración del riesgo y las características so- las zonas recuperadas se destinen a un uso de cioeconómicas y culturales de la población, como acuerdo con sus condiciones y exista un estricto fueron los estudios llevados a cabo en Colombia control de nuevas ocupaciones. y Guatemala; en la prestación de servicios como el caso de Brasil que contrató la gestión social con Los casos estudiados muestran diferentes ma- firmas privadas; en la construcción de viviendas neras de abordar la situación. En Argentina, (Brasil, Colombia y Guatemala), y en la provisión Colombia y Guatemala, se promulgaron normas de materiales de construcción como en el progra- para prohibir las ocupaciones y, en el caso de ma de Argentina. Guatemala, se prohibió la inversión pública y 206 AnáLISIS CompArAtIvo DE LoS CASoS DE LoS PAiSES de organizaciones internacionales en la zona en familias para la adquisición de los materiales de alto riesgo. En Argentina, las áreas recuperadas construcción, sino que se utilizó el sistema de cu- se declararon de uso público y se convirtieron pones (vouchers) con un estricto control por parte en zonas verdes, incluyendo parques y canchas de las entidades responsables. deportivas, comprometiéndose las municipali- dades a su control y mantenimiento. En Bogotá, En Colombia las familias que eligieron viviendas los suelos de bosque andino se devolvieron a la nuevas de constructores privados o viviendas estructura ecológica de la ciudad por medio de usadas, tampoco recibían el dinero sino que su incorporación a un parque ecológico público y autorizaban a la entidad responsable a girar el se contrataron a personas de la comunidad para dinero directamente al vendedor de la vivienda. su recuperación. En Brasil las áreas recuperadas se utilizaron para la construcción de obras de otro mecanismo importante utilizado en Brasil, infraestructura, ya sea para la canalización de los Colombia y Guatemala, fue el de la conformación arroyos o para vías. Como conclusiones relevan- de comités, comisiones o mesas de trabajo con tes, se identifica la importancia de la norma para representación de autoridades locales, entida- definir el uso del suelo, el control de la aplicación des y comunidad que permitía el seguimiento y de la norma por parte de las autoridades compe- control de los programas por parte de todos los tentes, y el uso público de las áreas con benefi- participantes. cios comunitarios, lo cual refuerza la prevención de nuevas ocupaciones. De la mano de la transparencia se encuentra la ren- dición de cuentas. Los actos públicos de rendición 18. Transparencia y rendimiento de cuentas llevados a cabo en Guatemala a nivel de cuentas nacional y departamental cumplieron un papel muy importante en la construcción de confianza otro factor que constituye un factor de éxito en entre comunidades, gobierno e instituciones. la ejecución de los programas y para la construc- ción de confianza con las comunidades y actores involucrados, es la transparencia. Si bien esta Estas son algunas de las lecciones que dejan los debe existir en todo el proceso y acciones que se casos estudiados. Sería ideal que se incorporaran desarrollan, son cruciales en la definición de las prácticas para documentar las experiencias que familias que participarán en el programa, en los se realizan en el concierto mundial y se efectua- beneficios entregados y en el uso de los recursos. ran evaluaciones que permitieran identificar con mayor precisión la eficacia de las estrategias, me- En el caso de Argentina, donde los recursos exis- todologías e instrumentos que llevan a obtener tentes no permitían atender a todas las familias, resultados positivos tanto para las comunidades se utilizó el mecanismo de sorteo público con como para los gobiernos. De esta manera se intervención de autoridades locales o escribanos facilitará la replicabilidad de experiencias y el públicos. En este país no se entregó dinero a las mejoramiento continuo de las prácticas. 207 Glosario técnico1 1. El riesgo de desastre: componentes básicos Amenaza Peligro latente que representa la probable manifestación de un fenómeno físico de origen natural, socionatural o antropogénico, que se anticipa puede producir efectos adversos, disrupción, daños y pérdidas en las personas, la producción, la infraestructura, la propiedad, los bienes y servicios y el medio ambiente. Constituye un factor de riesgo físico externo a un elemento o grupo de elementos sociales expuestos, que se expresa como la probabilidad de que un fenómeno se presente con una cierta intensidad, en un sitio específico y dentro de un periodo de tiempo definido. Amenaza natural Peligro latente asociado con la posible manifestación de un fenómeno físico cuya génesis se encuentra totalmente en los procesos naturales de transformación y modi- ficación de la tierra y el ambiente, por ejemplo, un terremoto, una erupción volcánica, un tsunami o un huracán, y que puede resultar en la muerte o lesiones a seres vivos, daños materiales o interrupción de la actividad social y económica en general. Suelen clasificarse de acuerdo con sus orígenes terrestres, atmosféricos o biológicos (en la biosfera) permitiendo identificar entre otras, amenazas geológicas, geomorfológicas, climatológicas, hidrometeorológicas, oceánicas y bióticas. Amenaza socionatural Peligro latente asociado con la probable ocurrencia de fenómenos físicos cuya existencia, intensidad o recurrencia se relaciona con procesos de degradación o trasformación ambiental o de intervención humana en los ecosistemas. Ejemplos de estos pueden encontrarse en inundaciones y deslizamientos resultantes de, o incrementados o influenciados en su intensidad, por procesos de deforestación y de- terioro de cuencas, erosión costera por la destrucción de manglares, e inundaciones 1 La fuente para este glosario, con excepción de unos pocos recortes, es Allan Lavell, “nociones y definiciones relevantes para la gestión del riesgo�, Anexo i de Apuntes para una reflexión institucional en países de la Subregión Andina sobre el enfoque de la gestión del riesgo, Lima: Predecan, 2007. Lavell, por su parte, indica que los conceptos y definiciones presentadas en este documento reflejan un cierto nivel de consenso logrado entre muchos autores y fuentes que han contribuido en forma individual o colectiva al avance en la concreción de conceptos y prácticas durante los últimos 25 años, entre ellos en forma más directa: Kenneth Hewitt, James mitchell, Andrew maskrey, Allan Lavell, Elisabeth mansilla, Hilda Herzer, Piers Blaikie, Ben Wisner, terry Cannon, ian Davis, Gustavo Wilches- Chaux, omar Darío Cardona, y el pnud y eird por medio de sus publicaciones. 209 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA urbanas por falta de adecuados sistemas de drenaje de aguas pluviales. Las amenazas socionaturales se crean en la intersección del medio ambiente natural con la acción humana y representan un proceso de conversión de recursos naturales en amenazas. Los cambios en el ambiente y las nuevas amenazas que se generan con el cambio climático global son el ejemplo más extremo de la noción de amenaza socionatural. Las amenazas socionaturales mimetizan o asumen las mismas características que diversas amenazas naturales. Amenaza antropogénica o antrópica Peligro latente generado por la actividad humana en la producción, distribución, transporte y consumo de bienes y servicios y en la construcción y uso de infraestruc- tura y edificios. Comprenden una gama amplia de peligros, como son las distintas formas de contaminación de aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones, los derrames de sustancias tóxicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la rup- tura de presas de retención de agua, entre otros. Amenazas tecnológicas Amenaza relacionada con accidentes tecnológicos o industriales, procedimientos peli- grosos, fallos de infraestructura o de ciertas actividades humanas, que pueden causar muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental. Algunas veces llamadas amenazas antropogénicas. Los ejem- plos incluyen: contaminación industrial, descargas nucleares y radiactividad, desechos tóxicos, ruptura de presas, explosiones e incendios. Amenazas concatenadas o complejas La probable ocurrencia de una serie o secuencia de dos o más fenómenos físicos pe- ligrosos en el que uno desencadena el otro, sucesivamente. Un ejemplo se encuentra en la forma en que un sismo puede causar la ruptura de presas y diques, generando inundaciones que rompen líneas de transmisión de productos volátiles o contaminantes con repercusiones directas en los seres humanos u otras especies de fauna o flora. Elementos expuestos Es el contexto social y material representado por las personas y por los recursos, producción, infraestructura, bienes y servicios, que se encuentran dentro del área de influencia directa de un fenómeno o evento físico. Corresponden a las actividades humanas, todos los sistemas realizados por el hombre como edificaciones, líneas vitales o infraestructura, centros de producción, servicios, la gente que los utiliza. Elementos con (en) riesgo Es el contexto social y material representado por las personas y por los recursos, producción, infraestructura, bienes y servicios, que pueden ser afectados directa o indirectamente por un fenómeno o evento físico, debido a la vulnerabilidad que expe- rimentan. Corresponden a las actividades humanas, todos los sistemas realizados por el hombre como edificaciones, líneas vitales o infraestructura, centros de producción, servicios, la gente que los utiliza. Fenómeno (evento) peligroso o peligro Suceso natural, socionatural o antropogénico, que se describe en términos de sus ca- racterísticas, severidad, ubicación y área de influencia, que puede causar la pérdida 210 GLoSArIo téCniCo de la vida o lesiones, daños materiales, perturbaciones sociales y económicas. Es la materialización en el tiempo y el espacio de una amenaza. Es importante diferenciar entre un fenómeno potencial o latente que constituye una amenaza, y el fenómeno mismo, una vez que este se presenta. Fenómeno natural Es toda manifestación de la naturaleza que puede ser percibido por los sentidos o por instrumentos científicos de detección. Se refiere a cualquier expresión que adopta la naturaleza como resultado de su funcionamiento interno. riesgo La probabilidad de consecuencias negativas, daños y pérdidas esperadas (muertes, lisiados, en la propiedad, medios de vida, la actividad económica y social, la cultura e historia, aspectos psicológicos, etc.), como resultado de la interacción entre amenazas y elementos sociales y económicos expuestos en un sitio particular y durante un periodo de exposición definido. Es una condición latente que anuncia futuro daño y pérdida. La valorización del riesgo en términos sociales y económicos puede ser objetivo (cal- culado matemáticamente); o subjetivo (producto de la percepción e imaginarios de las personas y grupos). riesgo de desastre Es la probabilidad de que se presente un nivel de consecuencias económicas y sociales adversas en un sitio particular y durante un tiempo definido que exceden niveles so- cialmente aceptables o valores específicos (riesgo aceptable, definición más adelante) y a tal grado que la sociedad o un componente de la sociedad afectada encuentre severamente interrumpido su funcionamiento rutinario y no pueda recuperarse en forma autónoma, requiriendo de ayuda y asistencia externa. vulnerabilidad Factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza. Corresponde a la predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenómeno peligroso de origen natural, socionatural o antropogénico. Representa también las condiciones que imposibilitan o dificultan la recuperación autónoma posterior. Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un fenómeno peligroso determinan el carácter selectivo de la severidad de sus efectos. Sistema de condiciones y procesos resultantes de factores físicos, sociales, económicos y medioambientales que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de los peligros. 2. desastre y sus consecuencias damnificado Persona afectada parcial o íntegramente por una emergencia o desastre y que ha sufri- do daño o perjuicio graves a su salud o en sus bienes, en forma total o parcial, perma- nente o temporalmente por lo que recibe refugio y ayuda humanitaria temporales. no tiene capacidad propia para recuperar el estado de sus bienes y patrimonio. Pérdidas graves en la estructura de soporte de sus necesidades básicas, como vivienda, medio de 211 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA subsistencia, etcétera, en sus bienes o servicios individuales o colectivos, daños graves en su integridad física o la pérdida total de sus bienes o servicios básicos, por causa de un desastre. Por lo general, requiere de ayuda inmediata para su recuperación o sostenimiento. desastre Situación, contexto o proceso social que se desencadena como resultado de la manifes- tación de un fenómeno peligroso de origen natural, socionatural o antropogénico que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población y en su estructu- ra productiva e infraestructura, causa alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones normales de funcionamiento del país, región, zona o comunidad afectada, las cuales no pueden ser enfrentadas o resueltas de manera autónoma utilizando los recursos disponibles a la unidad social directamente afectada. Estas alteraciones están representadas en forma diversa y diferenciada, entre otras cosas, por la pérdida de vida y salud de la población; la destrucción, pérdida o inutilización total o parcial de bienes de la colectividad y de los individuos, así como cambios severos en el ambiente, requi- riendo de una respuesta inmediata de las autoridades y de la población para atender a los afectados y restablecer umbrales aceptables de bienestar y oportunidades de vida. Efectos, impactos o pérdidas directos Aquellos que mantienen relación de causalidad directa e inmediata con la ocurrencia de un fenómeno físico, representados usualmente por el impacto en las propiedades y edificaciones, infraestructuras e instalaciones, sistemas productivos y productos, bienes y acervos, servicios y ambiente, o por el impacto inmediato en las actividades sociales y económicas. Efectos, impactos o pérdidas indirectos Aquellos que mantienen relación de causalidad con los efectos directos, representados usualmente por impactos concatenados sobre la población, las actividades económicas y sociales o sobre el ambiente. normalmente los impactos indirectos cuantificados son los que tienen efectos adversos en términos sociales y económicos, por ejemplo, pér- didas de oportunidades productivas y flujos de bienes, de ingresos futuros, aumentos en los niveles de pobreza, aumentos en costos de transporte debido a la pérdida de caminos y puentes, etcétera. Sin embargo, también habrá casos de impactos positivos desde la perspectiva de individuos y empresas privadas quienes pueden beneficiarse de los impactos negativos en otros. Emergencia Estado directamente relacionado con la ocurrencia de un fenómeno físico peligroso o por la inminencia del mismo, que requiere de una reacción inmediata y exige la atención de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general. Cuando es inminente el evento, pueden presentarse confusión, desorden, incertidumbre y desorientación entre la población. La fase inmediata después del impacto es caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condi- ciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, zona o región y las condiciones mínimas necesarias para la supervivencia y funcionamiento de la unidad social afectada no se satisfacen. Constituye una fase o componente de una condición de desastre pero no es, per se, una noción sustitutiva de desastre. Puede haber condi- ciones de emergencia sin un desastre. 212 GLoSArIo téCniCo Impactos humanos Los muertos, desaparecidos, lisiados o enfermos producto directo o indirecto del im- pacto de un evento peligroso. Líneas (redes) vitales infraestructura básica o esencial necesaria para el desenvolvimiento normal de una po- blación. Energía: presas, subestaciones, líneas de fluido eléctrico, plantas de almacena- miento de combustibles, oleoductos, gasoductos. transporte: redes viales, puentes, terminales de transporte, aeropuertos, puertos fluviales y marítimos. Agua: plantas de tratamiento, acueductos, alcantarillados, canales de irrigación y conducción. Comuni- caciones: redes y plantas telefónicas, estaciones de radio y televisión, oficinas de correo e información pública. 3. La organización y planificación global e integral de la intervención Gestión de riesgos Un proceso social y político cuyo fin último es la reducción o la previsión y control permanente del riesgo y el riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial sostenibles. Significa la gestión o aplicación sistemática de las decisiones administrativas, la organi- zación, las capacidades operativas y las responsabilidades para la aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y prácticas concretas con el objeto de evaluar primero y des- pués prever o reducir los riesgos. incluye acciones integradas de prevención, mitigación, preparación y atención de desastres-emergencias, recuperación y reconstrucción. En principio, admite distintos niveles de intervención que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macroterritorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Además, re- quiere de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales, que representan estos niveles y que reúnen bajo modalidades de coordinación establecidas y con papeles diferenciados acordados, aquellas instancias colectivas de representación social de los diferentes actores e intereses que cumplen un papel en la construcción de riesgo y en su reducción, previsión y control. Gestión correctiva del riesgo Un proceso que pretende reducir los niveles de riesgo existentes en la sociedad o en un subcomponente de la sociedad, producto de procesos históricos de ocupación del te- rritorio, de fomento a la producción y la construcción de infraestructuras y edificaciones entre otras cosas. Reacciona a, y compensa riesgo ya construido en la sociedad. Ejemplos de acciones o instrumentos de la gestión correctiva, incluyen: la construcción de diques para proteger poblaciones ubicadas en la zonas de inundación, la reestruc- turación de edificios para dotarlos de niveles adecuados de protección sismoresistente o contra huracanes, cambios en el patrón de cultivos para adecuarse a condiciones ambientales adversas, reforestación o recuperación de cuencas para disminuir procesos de erosión, deslizamiento e inundación. 213 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA Gestión local de riesgos En respuesta a la lógica y las características de la gestión del riesgo definido genérica- mente (ver en este glosario), la gestión local comprende un nivel territorial particular de intervención, en el que los parámetros específicos que lo definen se refieren a un proceso altamente participativo por parte de los actores sociales locales y apropiado por ellos, muchas veces en concertación y coordinación con actores externos de apoyo y técnicos. La gestión local como proceso es propio de los actores locales, lo cual lo distingue del proceso más general de gestión de riesgo en los niveles locales, cuya apropiación puede remitirse a distintos actores con identificación en distintos niveles territoriales pero con actuación en lo local (ver arriba en este glosario). Gestión prospectiva del riesgo Un proceso mediante el cual se prevé un riesgo que podría construirse asociado con nuevos procesos de desarrollo e inversión, tomando las medidas para garantizar que nuevas condiciones de riesgo no surjan con las iniciativas de construcción, producción, circulación, comercialización, etcétera. La gestión prospectiva debe verse como un componente integral de la planificación del desarrollo y del ciclo de planificación de nuevos proyectos, sean estos desarrollados por gobierno, sector privado o sociedad civil. El objetivo último de este tipo de gestión es evitar nuevos riesgos, garantizar adecuados niveles de sostenibilidad de las inversiones, y con esto, evitar tener que aplicar medidas de gestión correctiva en el futuro. Sistema de defensa civil Conjunto orgánico, coordinado e interrelacionado de estructuras, relaciones funciona- les, métodos y procedimientos, normas, recursos y doctrinas que establecen organismos del sector público y no público, a fin de efectuar acciones de común acuerdo destinadas a la protección de los ciudadanos contra los peligros y riesgos que se presentan en la eventualidad de un desastre. Sistema de gestión de riesgos Estructura abierta, lógica, dinámica y funcional de instituciones y organizaciones, y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas, actividades de carácter técnico-científico, de planificación y de participación de la comunidad, cuyo objetivo es la incorporación de las prácticas y procesos de la gestión de riesgos en la cultura y en el desarrollo económico y social de las comunidades. 4. Medición y análisis de riesgo en la sociedad Análisis de amenazas Es el proceso mediante el cual se determina la posibilidad de que un fenómeno físico peligroso se manifieste, con un determinado grado de severidad, durante un periodo definido y en un área determinada. Representa la recurrencia estimada y la ubicación geográfica de eventos probables. Análisis de riesgo En su forma más simple, es una consideración de las causas de la interacción de amena- zas y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles 214 GLoSArIo téCniCo efectos, impactos y consecuencias sociales, económicas y ambientales asociadas a uno o varios fenómenos peligrosos en un territorio y con referencia a grupos o unidades sociales y económicas particulares. Cambios en uno o más de estos parámetros modifican el riesgo en sí mismo, es decir, el total de pérdidas esperadas y las consecuencias en un área determinada. Análisis de amenazas y de vulnerabilidades componen facetas del análisis de riesgo y deben estar articulados con este propósito y no comprender actividades separadas e independientes. Un análisis de vulnerabilidad es imposible sin un análisis de amenazas y viceversa. Análisis de vulnerabilidad Es el proceso mediante el cual se determina el nivel de exposición y la predisposición a la pérdida de un elemento o grupo de elementos ante una amenaza específica, contribuyendo al conocimiento del riesgo mediante interacciones de dichos elementos con el ambiente peligroso. Evaluación de daños Determinación de la extensión de los daños y pérdidas a edificios y estructuras asocia- dos con la ocurrencia de un evento peligroso. Evaluación de riesgo La determinación del significado del riesgo para individuos y colectividades, mediante la incorporación de consideraciones cuantitativas y de percepción y sobre los niveles de riesgo aceptables (ver definición adelante). Constituye un proceso y método que ofrece la base para la toma de decisiones. Escenarios de riesgo Un análisis, presentado en forma escrita, cartográfica o diagramada, que utiliza técnicas cuantitativas y cualitativas, y basado en métodos participativos, de las dimensiones del riesgo, que afecta a territorios y grupos sociales determinados. Significa una conside- ración pormenorizada de las amenazas y vulnerabilidades, y como metodología ofrece una base para la toma de decisiones sobre la intervención en reducción, previsión y control de riesgo. En su acepción más reciente implica también un entendimiento paralelo de los procesos sociales causales del riesgo y de los actores sociales que contribuyen a las condiciones de riesgo existentes. Con esto se supera la simple estimación de diferentes escenarios de consecuencias o efectos potenciales, en un área geográfica que tipifica la noción más tradicional de escenarios en que los efectos o impactos económicos se registran sin noción de causalidades. Evaluación de la vulnerabilidad Proceso mediante el cual se determina el grado de susceptibilidad y predisposición al daño o pérdida de un elemento o grupo de elementos económicos, sociales y humanos expuestos ante una amenaza particular, y los factores y contextos que pueden impedir o dificultar de manera importante la recuperación, rehabilitación y reconstrucción con los recursos disponibles en la unidad social afectada. 215 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA mapa de riesgos nombre que corresponde a un mapa topográfico de escala variable, al cual se le agrega la señalización de un tipo específico de riesgo, diferenciando las probabilidades alta, media y baja de ocurrencia de un desastre. Representación gráfica de la distribución espacial de efectos causados por un evento, de acuerdo con el grado de vulnerabilidad de los elementos que componen el medio expuesto. riesgo aceptable Posibles consecuencias sociales y económicas que, implícita o explícitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera en forma consciente por consi- derar innecesaria, inoportuna o imposible una intervención para su reducción dado el contexto económico, social, político, cultural y técnico existente. La noción es de pertinencia formal y técnica en condiciones en que la información existe y cierta racionalización en el proceso de toma de decisiones puede ejercerse, y sirve para determinar las mínimas exigencias o requisitos de seguridad, con fines de protección y planificación, ante posibles fenómenos peligrosos. valor de probabilidad de consecuencias sociales, económicas o ambientales que, a juicio de la autoridad que regula este tipo de decisiones, es considerada lo suficiente- mente bajo para permitir su uso en la planificación, la formulación de requerimiento de calidad de los elementos expuestos o para fijar políticas sociales, económicas o ambientales afines. 5. Causas y procesos de construcción de riesgo en la sociedad Construcción social del riesgo Se refiere a los procesos mediante los cuales la sociedad y los distintos agentes sociales contribuyen a la creación de contextos y entornos de riesgo. Esto ocurre por la transformación de eventos naturales en amenazas debido a la in- adecuada ubicación de edificaciones e infraestructuras, producción y satisfactores de la vida etcétera; por la transformación de recursos naturales en amenazas mediante procesos de degradación ambiental, o por la creación y consolidación de condiciones diversas de vulnerabilidad, las cuales potencian la acción negativa de las amenazas y eventos peligrosos. Algunos autores también ven en el proceso de percepción y subjetivización del riesgo, un proceso de “construcción social� del riesgo. Degradación (deterioro) ambiental Procesos inducidos por acciones y actividades humanas que dañan la base de recursos naturales o que afectan de manera adversa procesos naturales y ecosistemas, reducien- do su calidad y productividad. Los efectos potenciales son variados e incluyen la trans- formación de recursos en amenazas de tipo socionatural. La degradación ambiental puede ser la causa de una pérdida de resiliencia de los eco- sistemas y del ambiente, la cual las hace más propensos a sufrir impactos y transforma- ciones con la ocurrencia de un fenómeno físico peligroso. La pérdida de resiliencia puede generar nuevas amenazas de tipo socionatural. 216 GLoSArIo téCniCo Los ejemplos incluyen: degradación del suelo y erosión; deforestación; desertificación; contaminación de aire, tierra y agua; corte de manglares en zonas costeras. 6. La intervención en el riesgo y desastre: componentes y aspectos particulares Alerta (temprana) Situación que se declara, mediante instituciones, organizaciones e individuos respon- sables y previamente identificados, que permite la provisión de información adecuada, precisa y efectiva previa a la manifestación de un fenómeno peligroso en un área y tiempo determinado, con el fin de que los organismos operativos de emergencia activen procedimientos de acción preestablecidos y la población tome precauciones específicas para evitar o reducir el riesgo al cual está sujeto. Además de informar a la población acerca del peligro, los estados de alerta se declaran con el propósito de que la pobla- ción y las instituciones adopten una acción específica ante la situación que se presenta. Atención de emergencias o desastres (ayuda de respuesta) Acción de asistir a las personas que se encuentran en una situación de peligro inminente o que hayan sobrevivido a los efectos de un fenómeno natural o inducido por el hom- bre. Básicamente consiste en la asistencia de techo, abrigo, medicinas y alimento así como la recuperación provisional (rehabilitación) de los servicios públicos esenciales. Medidas estructurales (de mitigación y prevención de riesgos) medidas de ingeniería y de construcción como protección de estructuras e infraestruc- turas para reducir o evitar el posible impacto de los peligros. Las medidas estructurales consisten en las construcciones materiales para reducir o evitar el posible impacto de los peligros, como el diseño técnico y la construcción de estructuras e infraestructura resistentes a los peligros. Medidas no estructurales (de mitigación y prevención de riesgos) Las medidas no estructurales se refieren a políticas, concientización, desarrollo del conocimiento, compromiso público, y métodos o prácticas operativas, incluyendo me- canismos participativos y suministro de información, que pueden reducir el riesgo y consecuente impacto. Mitigación (reducción o atenuación) del riesgo Ejecución de medidas de intervención dirigidas a reducir o disminuir el riesgo existente. La mitigación asume que en muchas circunstancias no es posible, ni factible controlar totalmente el riesgo existente; es decir, que en muchos casos no es posible impedir o evitar totalmente los daños y sus consecuencias, sino más bien reducirlos a niveles acep- tables y factibles. La mitigación de riesgos de desastre puede operar en el contexto de la reducción o eliminación de riesgos existentes, o aceptar estos riesgos y, mediante los preparativos, los sistemas de alerta, etcétera, buscar disminuir las pérdidas y daños con la ocurrencia de un fenómeno peligroso. Así, las medidas de mitigación o reducción que se adoptan en forma anticipada a la manifestación de un fenómeno físico tienen el fin de: a. Evitar que se presente un fenómeno peligroso, reducir su peligrosidad o evitar la exposición de los elementos ante el mismo. 217 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA b. Disminuir sus efectos sobre la población, la infraestructura, los bienes y servicios, reduciendo la vulnerabilidad que exhiben. La mitigación es el resultado de la deci- sión en el ámbito político de un nivel de riesgo aceptable obtenido en un análisis extensivo del mismo y bajo el criterio de que dicho riesgo no es posible reducirlo totalmente. plan de emergencias Definición de funciones, responsabilidades y procedimientos generales de reacción y alerta institucional, inventario de recursos, coordinación de actividades operativas y simulación para la capacitación, con el fin de salvaguardar la vida, proteger los bienes y recobrar la normalidad de la sociedad tan pronto como sea posible después de que se presente un fenómeno peligroso. Consiste en una propuesta normada de organización de las acciones, personas, servicios y recursos disponibles para la atención del desastre, con base en la evaluación de riesgos, disponibilidad de recursos materiales y humanos, preparación a la comunidad, capacidad de respuesta local e internacional, etcétera. Determina la estructura jerárquica y funcional de las autoridades y organismos llamados a intervenir en la atención y establece el sistema de coordinación de las instituciones, los recursos y medios tanto públicos como privados necesarios para cumplir el objetivo propuesto. Plan de gestión de riesgos Conjunto coherente y ordenado de estrategias, programas y proyectos, que se formula para orientar las actividades de reducción, mitigación, prevención, previsión y control de riesgos, y la respuesta y recuperación en caso de desastre. ofrece el marco global e integrado, el detalle de las políticas y estrategias globales y los niveles jerárquicos y de coordinación existentes para el desarrollo de planes específicos, sectoriales, temáticos o territoriales relacionados con los distintos aspectos del riesgo y desastre. Predicción Acción y efecto de estimar y anunciar con base en la ciencia o por conjetura, la posibi- lidad de que ocurra un fenómeno destructivo o calamidad Preparación (preparativos) a. medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar los operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y rehabilitación de la población y la economía en caso de desastre. La preparación se lleva a cabo mediante la organización y planificación de las acciones de alerta, evacuación, búsqueda, rescate, socorro y asistencia que deberán realizarse en caso de emergencia. b. Garantizar que los sistemas, procedimientos y recursos requeridos para hacer frente a una emergencia o desastre están disponibles para proporcionar ayuda oportuna a los afectados, usando los mecanismos existentes cuando sea posible (formación, sensibilización, planes de emergencia, sistemas de alerta temprana). Prevención de riesgos medidas y acciones dispuestas con anticipación que buscan prevenir nuevos riesgos o impedir que se desarrollen y se consoliden. Significa trabajar en torno a amenazas y vulnerabilidades latentes. visto de esta manera, la prevención de riesgos se encaja en la gestión prospectiva del riesgo, dado que la prevención absoluta rara vez es posible, la prevención tiene una connotación semiutópica y debe ser vista a la luz de conside- raciones sobre el riesgo aceptable, el cual es socialmente determinado en sus niveles. 218 GLoSArIo téCniCo Pronóstico Determinación de la probabilidad de que un fenómeno físico se manifieste con base en: el estudio de su mecanismo físico generador, el monitoreo del sistema perturbador o el registro de eventos en el tiempo. Un pronóstico puede ser a corto plazo, por lo general basado en la búsqueda e interpretación de señales o eventos precursores del fenómeno peligroso; a mediano plazo, basado en la información estadística de parámetros indicadores de la potencialidad del fenómeno, y a largo plazo, basado en la determinación del evento máximo probable o creíble dentro de un perido que pueda relacionarse con la planificación del área afectable. Reconstrucción Proceso de reparación a mediano y largo plazo, del daño físico, social y económico, y de recuperación de las estructuras afectadas, a un nivel de desarrollo igual o superior al existente antes del desastre y que asegure su sostenibilidad. Es el proceso de desarrollo social, económico y sostenible de la comunidad ubicada en el territorio afectado por un desastre. Recuperación Proceso de restablecimiento de condiciones aceptables y sostenibles de vida mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción de la infraestructura, bienes y servicios destruidos, interrumpidos o deteriorados en el área afectada, y la reactivación o impul- so del desarrollo económico y social de la comunidad bajo condiciones de menor riesgo que lo que existía antes del desastre. Se debería lograr a partir de la evaluación de los daños ocurridos en el análisis de prevención de riesgos y en los planes de desarrollo económico y social establecidos. Reducción de riesgos marco conceptual y el desarrollo sistemático, y aplicación de políticas, estrategias y prácticas para reducir al mínimo los riesgos ante desastres en toda la sociedad, para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) el impacto adverso de las ame- nazas, en el amplio contexto del desarrollo sostenible. Rehabilitación Acciones que se realizan inmediatamente después del desastre. Consiste en la recupe- ración temporal de los servicios básicos (agua, desagüe, comunicaciones, alimentación y otros), que permitan normalizar las actividades en la zona afectada por el desastre. La rehabilitación es parte de la respuesta ante una emergencia. Restablecimiento de las condiciones mínimas de vida, mediante la recuperación a corto plazo de los servicios básicos y del inicio de la reparación del daño físico, social y económico causado por un desastre. respuesta Etapa de la atención que corresponde a la ejecución de las acciones previstas en la etapa de preparación y que, en algunos casos, ya han sido antecedidas por actividades de alistamiento y movilización, motivadas por la declaración de diferentes estados de alerta. Corresponde a la reacción inmediata para la atención oportuna de la población. 219 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA Sistema de alerta temprana Comprende la suma de las políticas, estrategias, instrumentos y acciones particulares referidos a la identificación y monitoreo de amenazas, vulnerabilidades y riesgo; el diseño e implementación de alertas o alarmas relacionadas con la ocurrencia inminente de eventos peligrosos; los preparativos para la respuesta a emergencias y la ejecución de los mismos. Sistema integrado de información Base de conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y alerta, de capacidad de respuesta y de procesos de gestión, al servicio de las instituciones y de la población; fundamental para la toma de decisiones y la priorización de las actividades y proyectos de gestión de riesgos. 7. Los procesos sociales, la autoprotección y el riesgo Adaptabilidad Capacidad o habilidad de un individuo o grupo social de ajustarse a cambios en su ambiente externo, natural y construido, con fines de supervivencia y sostenibilidad. Capacidad Combinación de todas las fuerzas y recursos disponibles en una comunidad u organi- zación que pueden reducir el nivel de riesgo o los efectos de ello. Capacidad de seguir adelante (Coping Capacity) La capacidad de personas y organizaciones de utilizar recursos existentes para lograr fines positivos durante las condiciones anormales, extremas y adversas asociadas con un desastre. El fortalecimiento de estas capacidades normalmente construye resiliencia frente a amenazas. resiliencia Capacidad de un ecosistema, sociedad o comunidad de absorber un impacto negativo asociado con un fenómeno físico dañino y de recuperarse posteriormente. 220 GLoSArIo Sumario de autores y colaboradores Haris Sanahuja De nacionalidad argentina, es licenciado en Biología y posee una maestría en Geo- grafía de la Universidad de Costa Rica. En la actualidad reside en Panamá. tiene 15 años de experiencia en el ámbito internacional en distintas áreas del desarrollo sostenible, con énfasis en el campo de la reducción de riesgo de desastres. Se ha desempeñado como consultor de organizaciones internacionales como el Banco mundial, subregionales como el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres naturales en América Central (Cepredenac) y agencias del Sistema de naciones Unidas, como el Buró para la Prevención y Recuperación de Crisis del Programa de naciones Unidas para el Desarrollo pnud/bcpr) y la Secretaría de la Estrategia internacional para la Reducción de Desastres (UniSDR). Con esta ins- tancia trabajó en la sede de Ginebra hasta 2005, para luego desempeñarse hasta 2009 como asesor regional de políticas de unidad regional para las Américas, con sede en Panamá. Entre sus principales investigaciones y contribuciones como coautor o revisor se encuentran las publicaciones de naciones Unidas Living with Risk: a global review of disaster reduction initiatives (UniSDR) y Reducing Disaster Risk: a Challenge for Development (undp/ bcpr), junto a más de una docena de artículos científicos publicados en revistas especializadas en las áreas de gestión de riesgo de desastres y ecología (haris.sanahuja@gmail.com). Elena Correa Psicóloga colombiana con especialización en Planeación del Desarrollo Regional de la Universidad de los Andes de Bogotá. tiene más de 25 años de experiencia en el manejo de impactos socioeconómicos de proyectos de desarrollo y en rea- sentamiento de población. Se desempeña como especialista en Desarrollo Social sénior, en el Departamento de Desarrollo Social del Banco mundial, donde trabaja el tema de reasentamiento de población. Antes de vincularse al Banco mundial fue docente de varias universidades colombianas, coordinadora de reasentamiento y relaciones con la comunidad en dos proyectos hidroeléctricos de América Latina y consultora internacional. Entre sus publicaciones se destaca el libro Impactos socioeconómicos de grandes proyectos. Evaluación y manejo (1999). (ecorrea@ worldbank.org). 221 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA Rómulo Pérez Arquitecto argentino con un máster en Planificación Urbana y Regional de la Universidad de Buenos Aires. Se desempeñó como docente en las universidades de Buenos Aires (UBA) y Católica Argentina. En la actualidad es investigador del instituto Superior de Urbanismo, territorio y Ambiente de la UBA. tiene dieciocho años de experiencia en planificación urbana y regional. Algunos de los proyectos en los que ha participado son: el plan de recuperación y remediación de áreas urbanas degradadas y reestructuración urbana y expansión del �rea Central de Avellaneda; el programa de estrategias medioambientales para la Argentina; y plan maestro integral de la cuenca del río Salado, provincia de Buenos Aires. Algunas de sus recientes publicaciones son: Derecho de superficie y dimensión social de la propiedad del suelo. Un instrumento para la implementación de políticas públicas activas de desarrollo urbano ambiental. (2007), Reconfiguración institucional de gobiernos urbanos, el caso de los grandes aglomerados (en colaboración, 2007) y Estructuración institucional para la planificación y gestión integradas del aglomera- do urbano de Buenos Aires (en colaboración, 2005) (romuloperez@fibertel.com.ar). Ignacio Zelmeister Arquitecto argentino, tiene un posgrado en Gestión Ambiental metropolitana de la Universidad nacional de Buenos Aires. Cuenta con una experiencia de 17 años como consultor en la función pública, en las áreas de reasentamientos de población en condiciones de extrema pobreza, afectada por inundaciones, planificación y coordinación de programas de vivienda mediante autoconstrucción y ayuda mutua con la Subunidad Central de Coordinación para la Emergencia del ministerio de Planificación Federal, inversión Pública y Servicios. también ha desarrollado tareas en la actividad privada y desempeñado cargos gerenciales en empresas construc- toras. Ha participado en las publicaciones: Viviendas por autoconstrucción. La experiencia en el programa de protección contra las inundaciones y Arquitectura para la emergencia social y ambiental (zelig@fibertel.com.ar nachozel@gmail.com). Ronaldo Marques Margini De nacionalidad brasileña, estudió Administración Pública y tiene un posgrado en Economía de la Universidad de Campinas. tiene 25 años de experiencia en el área de estudios socioambientales. En la actualidad coordina la Comisión Especial de medio Ambiente de la Compañía Paulista de trenes metropolitanos. En 2004, fue secretario municipal de Servicios del municipio de Sao Paulo (ro.mm@terra.com.br). Marilia Scombatti De nacionalidad brasileña, estudió Sociología y tiene una maestría en Planificación Urbana de la Universidad de la Sorbona. tiene 30 años de experiencia en proyectos de reasentamiento involuntario. Se ha desempeñado como consultora en el sector 222 SumArIo dE AutorES y CoLAborAdorES privado, para el Banco interamericano de Desarrollo y el Banco mundial. Sus áreas de experiencia cubren: mitigación de impactos socioambientales, planes de reasen- tamiento, programas de comunicación social, entrenamiento ambiental, monitoreo y evaluación de resultados de programas sociales. Ha trabajado en varios países como Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú, Uruguay y venezuela (mariliascombatti@gmail.com). Narzha Poveda Gómez Colombiana. Licenciada en Ciencias Sociales, magíster en Desarrollo Educativo y Social de la Universidad Pedagógica nacional. tiene 29 años de experiencia profe- sional en proyectos de desarrollo social, estudios de impacto ambiental, docencia en posgrado, asesoría y en especial nueve de ellos en reasentamientos humanos, en la formulación de políticas públicas distritales, diseño, ejecución y evaluación de propuestas metodológicas para la atención integral de la población en alto riesgo no mitigable y dirección de equipos interdisciplinarios, asesoría técnica en la creación de la Caja de Herramientas y Ruta de Reasentamiento. Ha realizado varias investigaciones en los ámbitos nacional y regional. Se desempeña como consultora social en desarrollo de estudios socioeconómicos (narzha@gmail.com). Eduardo Aguirre Cantero Guatemalteco. Arquitecto graduado de la Universidad de San Carlos de Guatema- la, especializado en Gestión de Riesgo. Ha desempeñado varios cargos públicos entre los que se destacan el de gerente de la Presidencia y vicepresidencia de la República, coordinador general de Reconstrucción nacional de 2006 a 2008 e im- plementación del plan de reconstrucción con transformación como consecuencia de la tormenta Stan. Coordinador nacional de Pro Hábitat (Producción y vivienda), naciones Unidas y Gobierno de Guatemala para el diseño de sesenta centros ur- banos con prevención y mitigación de riesgo. Coordinador nacional del programa municipal de desarrollo local, Cooperación Alemana (Gtz), en su componente de reconstrucción y gestión de riesgo y subsecretario de la Secretaría de la Paz. Ha sido también decano de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de San Car- los, director del Centro de investigaciones Farusac, catedrático y fundador de las maestrías en Asentamientos Humanos y Protección al medio Ambiente. Consultor de pnud, Banco mundial y Gtz. Ha obtenido premios nacionales e internaciona- les por la promoción de la vivienda social. Entre sus publicaciones se encuentran: Historia de la Arquitectura contemporánea de Guatemala (1997) y Arquitectura vernácula guatemalteca (1991). Director revista Resultados y En obra, de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de San Carlos. En la actualidad se desempeña como gerente de Desarrollo Sostenible y Relaciones institucionales de Cementos Progreso S.A. (eduardoaguirrem@gmail.com). 223 REASEntAmiEnto PREvEntivo DE PoBLACionES En RiESGo DE DESAStRE ExpErIEnCIAS dE AmérICA LAtInA Sergio Iván Carmona Maya (1962- 2009) Antropólogo colombiano, estudió en la Universidad de Antioquia e hizo una maestría en Sistemas Políticos iberoamericanos y Diploma de Estudios Avanzados en Gobierno y Democracia. Durante quince años trabajó como Especialista en Estrategia y Desarrollo en interconexión Eléctrica de Colombia. Fue consultor del Banco mundial y asesor en Colombia de varias instituciones de carácter público. Fue catedrático universitario, gestor de la maestría en Gestión Ambiental de la Universidad nacional de Colombia y director-fundador del Laboratorio de Conflictos Ambientales y del Desarrollo de la misma universidad. Autor y coautor de libros y artículos sobre temas relacionados con la dimensión social y cultural del impacto ambiental, antropología y desarrollo sostenible, gestión social, interculturalidad y desarrollo, negociación de conflictos, modelos de gestión ambiental en proyectos de desarrollo. Falleció el 21 de diciembre de 2009. 224 Global Facility for Disaster Reduction and Recovery 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Teléfono: 202-458-0268 E-mail: drm@worldbank.org Facsimile: 202-522-3227 GFDRR desea expresar su apreciación y agradecimiento especial a los asociados que apoyan la labor de GFDRR para proteger los medios de subsistencia y mejorar la vida de las personas: Aca- demia �rabe de Ciencia, Tecnología y Transporte Marítimo, Alemania, Arabia Saudita, Australia, Banco Mundial, Bangladesh, Bélgica, Brasil, Canadá, China, Colombia, Comisión Europea, Corea del Sur, Dinamarca, Egipto, España, Estados Unidos, Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas, Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, Finlandia, Francia, Haití, India, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, Malawi, México, Noruega, Nueva Zelandia, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Holanda, Portugal, Reino Unido, Secretaría de los Estados de �frica, el Caribe y el Pacífico, Senegal, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Turquía, Vietnam y Yemen Asociados de GFDRR al momento de la impresión (mayo 2011).