Rapport N° 62082-MR République Islamique de Mauritanie Actualisation de la Revue des dépenses publiques Juillet 2011 Réduction de la pauvreté et gestion économique - PREM 3 Département Pays AFCW3 Région Afrique Document de la Banque mondiale __________________________ Ce document est à diffusion limitée et ne peut être utilisé par son destinataire que dans l’exercice de ses fonctions officielles. Autrement, son contenu ne peut être communiqué sans autorisation de la Banque mondiale. Équivalents monétaires (au 23 mai 2011) Monnaie = Ouguiya 1 USD = 274 MRO Système de mesures System métrique Abréviations et acronymes APD Aide publique au développement BAfD Banque africaine de développement BCM Banque centrale de Mauritanie BCI Budget consolidé d’investissement BGE Budget général d’Etat CCM Commission centrale des marchés CDMT Cadre des dépenses à moyen terme CNAM Caisse nationale d’assurance maladie CSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté DAPBI Document annuel de planification de budget initial DB Direction du Budget DGB Direction générale du Budget DGTCP Direction du Trésor et de la comptabilité publique DPIP Département de la planification et de l’investissement public DPRF Dépenses publiques et responsabilité financière CSLP Document stratégique de réduction de la pauvreté EP&EPA Entreprise public et établissement public administratif ENA École nationale d’Administration EP Entreprises publiques EPA Établissement public administratif EPIC Établissement public industriel et commercial FMI Fond monétaire international GFP Gestion des finances publiques GIP Gestion de l’investissement public GM Gouvernement mauritanien GRH Gestion des ressources humaines HIV/AIDS Virus de l’immunodéficience humaine/Syndrome de la déficience immunitaire acquise IADM Initiative d’allègement de la dette multilatérale IDA Association internationale de développement (Banque mondiale) IFMIS Système intégré de gestion des finances publiques IGE Inspection général de l’Etat IGF Inspection générale des Finances ITIE Initiative Transparence des industries extractives LF Loi de finances LOLF Loi organique relative aux lois de finances MAED Ministère des Affaires économiques et du Développement MAURIPOST Société mauritanienne des Postes MdF Ministère des Finances MRO Ouguiya mauritanien MURITEL Société téléphonique mauritanienne OECD Organisation pour la coopération économique et le développement OEP Organe d’exécution de projet OHADA Organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique OMD Objectifs du Millénaire pour le développement OMS Organisation mondiale de la Santé ONU Organisation des nations unie PIB Produit intérieur brut PIP Programme d’investissement public PNUD Programme des Nations unies pour le développement PRECASP Projet d’assistance technique de la Banque mondiale. PSI Programme spécial d’intervention RACHAD Chaîne automatisée des dépenses RDP Revue des dépenses publiques RESEN Rapport de l’État sur le système éducatif SFP Statistiques des finances publiques SNDE Société nationale de l’eau SNIM Société nationale minière SOMAGAZ Société mauritanienne du gaz SOMELEC Société mauritanienne d’électricité SOMINEX Société d’importation alimentaire TOFE Tableau des opérations financières et économiques TVA Taxe sur la valeur ajoutée UEMOA Union économique et monétaire ouest-africaine USAID Agence des États-Unis pour le développement international Vice-président : Obiageli K. Ezekwesili Directeur pays – par intérim : Mary Kathryn Hollifield Directeur sectoriel : Marcelo Giugale Manager sectoriel : Jan Walliser Économiste principal : Eric Bell Chef d’équipe : Dorsati Madani MAURITANIE Revue des dépenses publiques SOMMAIRE REMERCIEMENTS................................................................................................................................... I SYNTHÈSE.................................................................................................................................................II CHAPTER 1: PERFORMANCE DES DÉPENSES ET DEFIS BUDGÉTAIRES ...............................1 I. Performance des dépenses, période 2004-2009 ...........................................................................1 A. Introduction.............................................................................................................................................................1 B. Aperçu de l’évolution de l’économie mauritanienne : 2004-2009 ..........................................................................1 C. L’exécution du budget selon les types de nomenclature .........................................................................................6 II. Défis budgétaires : créer un espace budgétaire..........................................................................21 A. Importance de l’espace budgétaire........................................................................................................................21 B. Le coût des entités publiques mauritaniennes pour le budget de l’État.................................................................22 C L ..................................................27 III. Conclusions................................................................................................................................30 CHAPTER 2: ANALYSE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES (GFP).......................36 I. évolution des réformes de la gestion des finances publiques.....................................................36 II. Planification, exécution et comptabilité du budget....................................................................39 A. Planification du budget .........................................................................................................................................39 B. Présentation du budget – les nomenclatures budgétaires ......................................................................................43 C. Le circuit d’exécution des dépenses......................................................................................................................44 D. Système intégré de gestion des finances publiques...............................................................................................45 E. Comptabilité et publication des états ....................................................................................................................46 III. Les contrôles d’exécution des dépenses publiques ....................................................................47 A. Le contrôle interne des dépenses publiques ..........................................................................................................47 B. Réforme de la passation des marchés publics .......................................................................................................48 IV. Conclusion .................................................................................................................................49 CHAPTER 3: ÉVALUATION DE LA GESTION DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC .................51 I. Performance du budget d’investissement : ................................................................................51 A. Évolution des dépenses d’investissement .............................................................................................................52 B. Analyse sectorielle de l’exécution du BCI sur les années 2004-2009...................................................................57 II. Les defis à réaliser les objectifs du CSLP-3 ..............................................................................60 III. Diagnostic du cadre de la gestion de l’investissement public....................................................67 IV. Réalités politiques, capacité humaine et institutionnelle et faisabilité des réformes. ................80 Liste des Tableaux Tableau 1.1 : grands indicateurs économiques de Mauritanie, 2004-2009 ..................................................2 Tableau 1.2 : Exécution du budget public (2004-2009) en milliards de MRO. ...........................................6 Tableau 1.3 : Masse salariale des pays de l’UEMOA et de la Mauritanie, 2004-2009................................7 Tableau 1.4 : Evolution du nombre des fonctionnaires et personnels non-permanents ...............................8 Tableau 1.5 : Exécution du Budget par catégorie économique : 2004-2009 en milliards de MRO...........11 Tableau 1.6 : Évolution de la part des sources de financement dans les dépenses de santé 2005-2010 ....15 Tableau 1.7 : Dépenses de santé selon les axes stratégiques, en MRO courants, 2005-2010. ...................16 Tableau 1.8 : Composition économique des dépenses publiques exécutées dans les secteurs...................18 Tableau 1.9 : Exécution du budget global et des dépenses favorables aux pauvres, en md de MRO ........20 Tableau 1.10 : Subventions et transferts aux EPA entre 2004 et 2009 ......................................................23 Tableau 1.11 : Montants à recevoir des établissements publics.................................................................25 Tableau 1.12 : Cadre macroéconomique à moyen terme, 2007-2014 -- scenario de référence .................32 Tableau 1.13 : Cadre macroéconomique à moyen terme, 2007-2014 – Scénario sans réformes ...............33 Tableau 1.14 : Cadre macroéconomique à moyen terme, 2007-2014 – Scénario chute cours du fer. .......34 Tableau 1.15 : Cadre macroéconomique à moyen terme, 2007-2014 – Scénario avec réforme fiscale.....35 Encadré 2.1 : Difficultés de coordination de l’exécution des réformes de la GFP.....................................38 Tableau 2.2 : Calendrier indicatif de l’établissement du CDMT et de la loi de finances...........................42 Tableau 3.1 : BCI - Financements nationaux et extérieurs, en milliards de MRO (État)...........................53 Tableau 3.2 : 2004-2009 BCI : financement étranger (exécuté par l’État) ................................................56 Tableau 3.3 : 2004-2009 BCI - Exécution des investissements financés par l’État (en md d’Ouguiya) ...57 Tableau 3.4 : Budget consolidé d’investissement 2004-2009 ...................................................................58 Tableau 3.5 : Programmation sectorielle du CSLP-2 et BCI (paiements autorisés) ..................................62 Tableau 3.6 : Comparaison du CSLP, du CDMT et des BCI budgété et exécuté ......................................64 Tableau 3.7 : Comparaison de la future programmation (en milliards de MRO) .......................................66 Tableau 3.8 : Alignement entre CSLP, PIP, CDMT, BCI et LF ................................................................66 Tableau 3.9 : cadre institutionnel de la GIP : bonnes pratiques et réformes nécessaires en Mauritanie.............69 List des Graphiques Graphique 3.1 : BCI 2004-2009, par catégories de dépenses inclues dans les dépenses d’investissement54 Graphique 3.2 : BCI 2004-2009 : Part du financement étranger dans le plan d’investissement................55 Graphique 3.3 : Aide étrangère prévue et autorisations de paiement: 2004-2010 par type de financement .....................................................................................................................................................................55 Graphique 3.4 : Cadre institutionnel de la GIP : parties prenantes, acteurs, bénéficiaires et leurs rôles 68 Liste des Encadrés Encadré 1.1 : La crise alimentaire de 2007-2008 en Mauritanie : des mesures coûteuses...........................4 Encadré 1.2 : Pauvreté de revenu en Mauritanie..........................................................................................5 Encadré 1.3 : La SOMELEC : problèmes d’emploi et de masse salariale ...................................................8 Encadré 1.4 : Dépenses extrabudgétaires et dépenses passant par des procédures spéciales.....................12 Encadré 1.5 : Quelques points notables du Rapport RESEN .....................................................................17 Encadré 1.6 : Les grandes causes des mauvais résultats des entreprises publiques mauritaniennes..........26 Encadré 2.1 : évolution historique de la réforme des marchés publics en Mauritanie ...............................49 Encadré 3.1 : Définitions et liens : CSLP, CDMT, PIP, BCI budgété et BCI exécuté...............................61 Encadré 3.2 : Système de programmation et de suivi des investissements en Mauritanie (SYPSIM) ........73 Encadré 3.3 : PIP : Phases de la sélection des projets ................................................................................74 Liste des Annexes Annexe 1 : Objectifs du millénaire pour le développement, 1990-2015.....................................................83 Annexe 2 : Le Pays en un coup d’œil.........................................................................................................84 Remerciements Cette actualisation conjointe de la Revue des dépenses publiques (RDP) résulte d’une collaboration étroite entre la Banque mondiale le Gouvernement de la République islamique de Mauritanie. Les responsables de nombreux ministères ont offertes des informations très: Éducation, Finances, Infrastructures et Urbanisme, Économie et Développement, Agriculture et enfin Santé. L’équipe conjointe de RDP tient à remercier leurs excellences M. Sidi Ould Tah, Ministre des Affaires économiques et du Développement et M. Thiam Diombar, Ministre des Finances, pour leur soutien à l’actualisation de la RDP et pour leurs conseils. L’équipe a par ailleurs été très heureuse du soutien et de l’active collaboration offerts par M. Fall Khayar, Directeur de la Programmation et coordinateur de l’équipe nationale de l’actualisation de la RDP, par M. M. Mohamed Lemine Ould Dhehby, Directeur général du Trésor et de la Comptabilité publique, par M. Papa Bocoum, Directeur général adjoint des projets et programmes d’investissement, par M. Oumar Guey, Directeur des Projections et de l’Analyse économique, par M. Stephen Luc, Conseiller auprès du Directeur pour la Politique et les Stratégies économiques ainsi que par les nombreux personnels techniques qui ont fourni de nombreuses et inestimables informations et suggestions. Pour la Banque mondiale, la tâche a été dirigée par Mme Dorsati Madani (économiste principal, AFTP3), qui est aussi le rédacteur principal de ce rapport. L’équipe était composée de M. Sid’Ahmed Ould Cheikhna (économiste, AFTP3), M. Tawfik Ramtoolah (Spécialiste principal du Secteur public, AFTPR), M. Saidou Diop (Spécialiste principal des Finances publiques, AFTFM) et M. Peter Osei (Chercheur analyste, AFPT3). M. Eric Bell (économiste lead, AFTP3) a proposé des commentaires et suggestions de valeur pendant l’élaboration du rapport. M. Cherif Diallo (Spécialiste principal de l’exécution, AFTED) nous a apporté un éclairage et des conseils sur les questions relatives aux dépenses dans le secteur de l’éducation. M. Moulay Driss Zine-Eddine El-Idrissi (économiste principal de la Santé, AFTHE) et le Dr. Eby Ould Cheikh (Point focal santé, Nutrition et Population à la Banque mondiale en Mauritanie) nous ont donné de précieuses informations sectorielles et une analyse préliminaire de la RDP de la Santé. Ce rapport a été établi sous la supervision générale de M. Jan Walliser (Manager sectoriel, AFTP3) qui a offert des conseils conceptuels d’ensemble et assuré le contrôle de la qualité. Mme Mary Kathryn Hollifield (Directeur Pays par intérim, AFCW3) et Mme Katrina Sharkey (Coordinateur des programmes du Pays, AFCCI) ont soutenu le processus et proposé les orientations majeures. Les pairs réviseurs —M. Vivek Srivastava (Spécialiste principal du Secteur public, PRMPS), M. Dino Leonardo Merotto (économiste principal, ECSP3) et M. Tuan Minh Le (économiste principal, AFTPR, pour le Chapitre sur la gestion de l’investissement public) ont apporté des commentaires et des suggestions précieux. Mme Fatima Cherif (Assistante de programme, AFMMR), Mme Maude Valembrun (Assistante de programme, AFTP3) et Mme Mariama Daiquatre Ba (Assistante de programme, AFTP3) ont assuré un excellent soutien en aidant les missions, en organisant de nombreuses conférences audio et vidéo et en formatant le document définitif. Michel Valois, économiste et traducteur indépendant, a réalisé la traduction de l’anglais au français. i Synthèse 1. La Mauritanie est un État d’Afrique de l’Ouest situé au bord occidental du désert du Sahara, peuplé d’environ 3 millions d’habitants concentrés surtout dans les zones urbaines. Le pays est partiellement désertique (les trois quarts de la superficie du pays qui s’étend sur 1.030.700 km²). Depuis l’indépendance dans les années 60, l’économie mauritanienne est dépendante des ressources naturelles du pays : d’abord minerai de fer seul, puis associé à la pêche et enfin, actuellement, également associé au pétrole et à d’autres minéraux. Les terribles sécheresses des années 60 et 70 ont provoqué un fort exode rural vers les zones urbaines et créé une pression sur l’administration du pays en accroissant la demande d’éducation, de logement, d’emploi, de soins, et d’autres services administratifs, pression qui se maintient aujourd’hui. 2. Depuis 2005, l’économie mauritanienne a subi les chocs de crises successives. Entre 2004 et 2009, la Mauritanie a connu par deux fois un coup d’État suivi par une transition vers un gouvernement élu. L’admissibilité de la Mauritanie à l’Initiative d’allègement de la dette multilatérale en 2006, le commencement des exportations de pétrole, les crises successives alimentaire, financière et politico-institutionnelle, ainsi que le boom du secteur minier, ont été les grands facteurs des changements dans les agrégats économiques au cours de cette période. 3. La performance économique de la Mauritanie a été relativement régulière de 2004 à 2006, le taux de croissance du PIB ayant été de 4 à 5 % malgré le début de la crise politique en 2005. L’inflation a été ramenée de 10,4% à 6,2% en trois ans. Grâce à la mise en production des exploitations pétrolières, la balance budgétaire globale (hors dons) est devenue positive en 2006 à 46% du PIB alors qu’elle était à - 4,8% du PIB en 2004. Le compte courant est passé de -34,6% à -1,3% en trois ans. 4. La Mauritanie a connu des difficultés à la suite de la série de crises subies dans la période 2007–2009. D’abord, la forte hausse des cours internationaux des denrées alimentaires a entraîné un renchérissement de l’alimentation. Ensuite, la crise politico-institutionnelle de 2008–2009 a entraîné un gel pendant 15 mois des financements extérieurs. Enfin, la crise financière de 2009 et la chute des cours du minerai de fer, principale exportation de la Mauritanie, s’est traduite par une chute de la contribution de la Société minière nationale (SNIM) au budget de l’État. 5. La performance économique de la Mauritanie s’est fortement détériorée en 2008–09 des suites de ces chocs intérieurs et extérieurs. Le PIB réel s’est contracté, son évolution passant de +5,9% en 2007 à -1,2% en 2009. La position extérieure s’est affaiblie, le déficit passant de 9% du PIB en 2007 à 12,3 % du PIB en 2009 ; les réserves en devises ne couvraient plus qu’environ deux mois d’importations. Le gouvernement a lancé un Programme spécial d’intervention (PSI) en 2008 pour réduire l’effet de la crise alimentaire sur la population. Grâce à ces mesures et à la chute des cours internationaux, la hausse des prix des denrées alimentaires est revenue de 7,3% en 2007 à 2,2% en 2009. Mais la reprise économique du pays se heurte à des défis clés : tissu productif étroit, vulnérabilité aux chocs extérieurs, médiocre climat des affaires et forte pauvreté persistante dans les campagnes. ii L’engagement à atteindre les OMD a porté des fruits mais se heurte à des défis 6. La Mauritanie a adhéré à la Déclaration du millénaire sur le développement en 2000 et a inclus ses objectifs (les OMD) dans ses politiques et programmes de développement, notamment dans son CSLP-3 récemment adopté. En fait, la Mauritanie a déjà atteint un certain nombre d’OMD : (i) enseignement primaire universel (objectif 2) ; (ii) égalité entre les sexes dans l’enseignement primaire (élément de l’objectif 3) ; (iii) accès à l’eau potable (élément de l’objectif 7). Elle est en mesure de maîtriser les grandes maladies comme le VIH/Sida, le paludisme et la tuberculose et d’arrêter leur diffusion (objectif 6). 7. Dans d’autres domaines, d’importants progrès ont été faits, mais ils sont insuffisants pour atteindre les OMD. Par exemple, le taux de pauvreté en 2008 était de 42%, en baisse par rapport à 2004 (46,7%), mais on est encore loin de l’objectif de 25% en 2015. La pauvreté est largement un phénomène rural, avec un taux de pauvreté de 59,4% en 2008, légèrement supérieur à celui constaté en 2004 (59,0%). Dans les villes, par contre, le taux de pauvreté a baissé de 28,9% en 2004 à 20,8% en 2008. Alors que l’extrême pauvreté a baissé globalement (de 28,8% en 2004 à 25,9% en 2008), la profondeur et la gravité de la pauvreté rurale ont augmenté entre 2004 et 2008 de, respectivement, 20,6% à 22,3% et de 9,6% à 11,1%. 8. Le pays est également en retard pour d’autres OMD comme la santé, l’environnement, l’emploi et certains aspects de la disparité entre les sexes.1 Par exemple, la mortalité infantile (OMD 4) était de 122 pour 1000 en 2007 alors que l’objectif est de 45 d’ici 2015 et la mortalité maternelle (OMD 5) était de 686 pour 100.000 naissances vivantes en 2007 alors que l’objectif est de 232 en 2015. L’insuffisance des ressources consacrées à la santé et la mauvaise répartition des fonds dans le secteur expliquent la faiblesse des résultats obtenus (Chapitre 1). 9. Plusieurs facteurs expliquent ces résultats inégaux. D’abord, la lenteur des progrès dans certains OMD appelle à consacrer davantage de ressources pour les atteindre, ce qui montre la nécessité pour le gouvernement d’accroître sa marge de manœuvre (espace) budgétaire (Chapitre 1). Ensuite, le niveau d’atteinte des OMD est très lié à l’exécution du CSLP-2 dont le plan d’action a été sérieusement entravé par les crises politiques, économiques et institutionnelles. La déconnection entre les deux CSLP, le PIP, le budget et les divers CDMT globaux et sectoriels, qui ont été élaborés mais pas exécutés, a aggravé les orientations stratégiques déjà faibles fournies par les CSLP au processus d’allocation budgétaire (Chapitres 2 et 3) et la faiblesse du cadre de suivi- évaluation des produits et résultats. Enfin l’insuffisance des données fiables sur les dépenses publiques n’a pas permis aux autorités d’identifier assez tôt l’absence d’efficacité et d’efficience du processus d’allocation budgétaire pour influer sur les résultats. Cela a été aggravé par l’insuffisance du recueil, du traitement, du stockage et de la diffusion des données censées fournir les références et les indicateurs de progrès au niveau du budget, notamment en ce qui concerne le budget d’investissement. (Chapitres 1 et 3). Accroître l’espace budgétaire pour améliorer les résultats 10. Sur le plan budgétaire, l’atteinte des OMD se heurte à un sérieux défis. Le pays se remet 1 Gouvernement de Mauritanie et Nations unies, Avril 2010. « 2010 Rapport d’avancement concernant l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) en Mauritanie. » iii d’une série de chocs intérieurs et extérieurs qui ont affecté sa situation budgétaire. La récession économique mondiale, la contraction de l’activité économique et la réduction de l’aide des donateurs ont diminué les recettes et accru le déficit budgétaire hors pétrole. Le déficit – hors recettes pétrolières, dépenses financées par l’étranger et intérêts dus sur la dette extérieure – est passé de 2,2% en 2007 à 7,8 % du PIB hors pétrole en 2008. En 2009, le déficit budgétaire hors pétrole s’est amélioré, étant passé, estime-t-on, à -6,2 % du PIB. 11. Malgré la dégradation des balances budgétaires en 2008 et 2009, les autorités ont affirmé leur volonté de poursuivre une politique budgétaire assurant la stabilité macroéconomique et viabilité de la dette. Les autorités ont élaboré un programme macroéconomique pour 2010–12 pour remédier aux effets de la récession économique mondiale, préserver la stabilité macroéconomique, accélérer la croissance, réduire la pauvreté et consolider la situation budgétaire. Nous reprenons ce scénario de référence car il représente l’orientation actuelle de l’économie, en se basant sur les politiques annoncées et les réformes en cours. La croissance globale du PIB est projetée à 5,2% en 2010 et à 5,1 % en 2011 et devrait croître régulièrement jusqu’à environ 5,7 % en 2014, soutenue par une forte activité dans les secteurs non pétroliers. Dans l’ensemble, la croissance du PIB hors pétrole rebondira à environ 5,8 % en 2014 après une contraction de 1,1 % en 2009. Des projections préliminaires suggèrent que le déficit budgétaire global baissera de 5,4% du PIB en 2009 à 2,0% en 2010, grâce à la hausse des cours des matières premières. Il remontera en 2011-2012 à cause de la nouvelle crise alimentaire et de la réponse du gouvernement mauritanien (GM), pour lentement redescendre à 2,7% du PIB en 2014. 12. Si le GM devait ralentir son élan réformateur, voire revenir sur des réformes engagées, sa capacité à atteindre les OMD se réduirait, la croissance se ralentirait et le déséquilibre budgétaire s’aggraverait. Le Chapitre 1er de cette actualisation de la RDP étudie un tel scénario pour 2011- 2013, en supposant une répétition des comportements et mécanismes économiques de 2007-2009 qui avaient entraîné des résultats économiques et budgétaires substantiellement négatifs. La croissance se ralentirait significativement et serait en moyenne d’environ 1 % par an à moyen terme. En pourcentage du PIB, l’investissement global serait également inférieur à celui du scénario de référence et ne représenterait en moyenne sur la période 2012-2014, que 22 % du PIB environ, contre environ 27 % dans le scénario de référence. Avec des recettes fiscales inférieures, dues en partie à un ralentissement de l’activité économique, si le GM ne réduisait pas ses dépenses d’autant, le déficit budgétaire global, y compris les dons, atteindrait en moyenne environ 7,2 % du PIB hors pétrole à moyen terme contre 3,3 % dans le scénario de référence. Cela réduirait l’espace budgétaire nécessaire pour accroître les investissements en vue d’atteindre les OMD. 13. Par contre, si le GM accroît l’assiette fiscale et récupère les arriérés d’impôts dus à l’État, nous aurons un accroissement de l’espace budgétaire que le GM pourra utiliser pour atteindre les OMD. C’est la réforme que le GM met, de fait, en œuvre. Elle a été engagée en 2009. Nos projections supposent une période d’exécution de 2012 à 2014. Nous attendons une amélioration exceptionnelle d’environ 10% des recettes fiscales sur 3 ans. Cette amélioration s’atténuera progressivement car le nombre de personnes physiques et morales devant des impôts se réduira chaque année pendant le programme. Les gains dus à l’élargissement de l’assiette fiscale sont à plus long terme et ne sont pas saisis dans nos projections. En fait nos projections constatent une légère amélioration du déficit budgétaire au cours des 3 ans de la période (0,1-0,2% du PIB). iv 14. Trois sources de rigidité du profil budgétaire actuel du pays suscitent des inquiétudes. D’abord, la faiblesse de la pression fiscale reste un obstacle majeur à une action effective du GM. Les recettes n’ont pas progressé après la pointe de 2006, année où le GM a perçu d’une part les premières recettes du pétrole (les exportations de pétrole ont commencé en février 2006) et d’autre part deux aubaines non renouvelables. Le solde budgétaire primaire hors pétrole (hors dons) se caractérise par un déficit chronique (8,6 % en moyenne entre 2006 et 2009). 15. Second facteur majeur de rigidité pour la gestion du budget public : la masse salariale de la fonction publique. Le ratio dépenses salariales/recettes fiscales est l’un des plus élevés de la région (60 % en moyenne sur la période 2004-2009, contre une moyenne de 37 % dans les pays de l’UEMOA). Le GM a tenté de gérer la masse salariale, avec des résultats mitigés. Le nombre de fonctionnaires et de personnels non-permanents a continué à croître entre 2004 et 2009, amenant le nombre des fonctionnaires à plus de 46.000 (pour seulement 3 millions d’habitants). En outre, ces chiffres ne comprennent pas les militaires ni les employés des établissements publics autonomes, ce qui est encore plus inquiétant quant au poids de la masse salariale totale. 16. Le GM doit réduire la masse salariale de la fonction publique dans le budget pour créer un espace budgétaire pour ses objectifs de développement. Plusieurs actions devraient permettre de maîtriser son poids croissant. D’abord, le GM doit mettre d’urgence au point et valider l’enquête sur les fonctionnaires lancée en 2008. Ensuite, il doit utiliser les informations recueillies par l’enquête pour rationnaliser le nombre des fonctionnaires en supprimant les employés fictifs, les doubles paiements et les autres anomalies de ce genre. Troisièmement, le ministère de la Fonction publique et celui des Finances doivent établir un système de gestion intégré des ressources humaines de l’État. Cela permettrait d’accroître la transparence de la fonction publique et de clarifier les règles d’embauche des personnels non-permanents. Quatrièmement, le GM doit aussi examiner et maîtriser le nombre des employés des Entreprises publiques (EP) et Établissements publics administratifs (EPA). Cinquièmement, les autorités devraient adopter une politique de recrutement qui (i) réponde aux besoins de l’Administration de façon à éviter des recrutements déraisonnables et non-programmés ; (ii) rationnaliser les postes de la fonction publique en veillant à assortir les profils et les postes et (iii) se pencher sur le statut des employés non-permanents dans le cadre de la réforme de la fonction publique. 17. Troisième facteur : la situation budgétaire et financière des 123 entités publiques (EP) et Établissements publics administratifs (EPA) et son effet sur le budget sont une réelle cause d’inquiétude. Nous avons effectué une étude partielle des coûts des EP&EPA sur le budget de l’État, en partant des données de coût que nous avons pu obtenir des autorités. Nous nous sommes axés sur les deux principaux aspects du coût : (i) coût des déficits accumulés à l’égard de l’État et (ii) coût des impôts impayés dus à l’État. Une évaluation approfondie des dettes éventuelles des ces EP&EPA à l’égard de l’État nécessiterait beaucoup plus de données que celles actuellement disponibles. 18. Le sous-secteur parapublic coûte au budget de l’État les subventions accordés et les déficits accumulés. Les 85 EPA ont reçu 3,2 % du PIB en moyenne en subventions entre 2006 et 2009. Par ailleurs, à la fin décembre 2009, les EPA avaient accumulé un déficit de 3 milliards de MRO pour équilibrer les budgets de fonctionnement (0,4 % du PIB de l’année). Les entreprises publiques industrielles et établissements publics commerciaux. (EPIC) et les 20 sociétés v nationales et mix (en partenariat), sont confrontés à de nombreux problèmes financiers résultant en grande partie de leur mauvaise gestion, de leur absence de vision stratégique et de leur usage de technologies périmées. Les risques pour le budget, causés par les difficultés auxquelles sont confrontées ces sociétés, sont dus surtout à la gestion de la dette à l’égard du système bancaire et au financement de leurs plans de redressement. En outre, nombre de ces EPIC et des 20 EP doivent des impôts à l’État, ce qui revient à bénéficier de subventions. Le solde dû – correspondant essentiellement à une évasion fiscale – est très élevé (5,4 milliards de MRO). Cela équivaut à 5,1 % des recettes fiscales de 2009, ou 19 % du budget de l’éducation de Mauritanie ou encore 67,5 % du budget de la santé de cette année-là. 19. L’étude propose des suggestions pour assainir la situation budgétaire et financière des EPA et des EPIC. À court terme, il faudrait faire un audit de la situation financière des plus importantes entreprises publiques : SOMAGAZ, SONIMEX, MAURIPOST et SNDE.2 De plus il faudrait un contrôle efficace basé sur un effort systématique d’enregistrement et d’analyse de la performance des entités publiques. Le GM doit établir un système simple et transparent de publication des comptes pour recueillir régulièrement les données sur la performance économique et financière de tous les EPA : nombre d’employés, investissements, recettes et dépenses, subventions reçues et engagements financiers souscrits. À moyen terme, les services fiscaux devront renforcer leur capacité de contrôle pour accroître la perception des impôts dus. Cela nécessitera très probablement que le GM renforce leur capacité humaine et institutionnelle et leur donne un plus grand pouvoir de sanction. Par ailleurs, le sous-secteur parapublic doit faire l’objet d’un contrôle réglementaire adéquat par les directions spéciales du ministère des Finances (MdF), de celui des Affaires économiques et du Développement (MAED) et des ministères sectoriels concernés. Cela nécessite un renforcement de la capacité humaine et institutionnelle et du pouvoir de sanction de ces directions. On sait que la signature de contrats de performance avec la direction des principales entreprises publiques marche bien si les contrats comportent des objectifs et indicateurs clair et vérifiables, un contrôle adéquat et le respect à la lettre du contrat. Il faudra aussi une revue périodique des structures tarifaires de ces entreprises et introduire – si nécessaire - des subventions mieux ciblées, plus transparentes et enregistrées dans le budget national. 20. Outre l’espace budgétaire nécessaire pour accroître le financement pour les OMD et les autres objectifs du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP)-3, le gouvernement doit traduire sa vision stratégique exposée dans le CSLP-3 en outils d’exécution, tels que le budget général, le budget d’investissement, le Cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) global et les CDMT sectoriels et améliorer le cadre de suivi et évaluation pour les apports, les sorties et les résultats (Chapitres 2 et 3). L’établissement de cette connexion dépendra fortement de la poursuite du programme de réforme de la gestion des finances publiques (GFP) et du lancement d’un ensemble de réformes pour améliorer la gestion de l’investissement public (GIP). Améliorer la gestion des finances publiques pour améliorer les résultats 21. Tandis que le gouvernement a un programme intégré de réformes de la GFP, le Chapitre 2 de ce rapport indique un certain nombre d’obstacles affectant la planification et l’exécution des dépenses relatives aux objectifs de développement et propose un ensemble de mesures priorisées et séquencées pour les réduire. La dualité du processus budgétaire constitue le premier constat. En effet, 2 Un audit de la SOMELEC a déjà été réalisé. vi le budget consolidé d’investissement (BCI) est élaboré séparément du budget de fonctionnement et n’est qu’une annexe au budget général. Cette séparation nuit à la programmation et à l’exécution de l’ensemble du budget. Nous recommandons donc l’unification des documents budgétaires (budget général et BCI) sous la pleine responsabilité du MdF. Par ailleurs, l’établissement d’un CDMT global pour 2012-2014 qui servirait de base aux budgets 2012 et 2013 constituerait un progrès majeur en liant l’exécution du budget à la vision stratégique. 22. Troisièmement, il est recommandé que les autorités mettent en place les instances réglementaires chargées de l’exécution du nouveau Code des marchés publics. Cette réforme améliorera le système de passation des marchés jusqu’ici trop centralisé et trop lent. L’application de cette loi devrait faciliter l’exécution des dépenses sectorielles en permettant aux dépenses de fonctionnement et d’investissement de produire leurs effets plus rapidement. 23. Quatrièmement, le manque de certaines données fiables sur les dépenses publiques n’a pas permis aux autorités d’identifier suffisamment tôt l’absence d’efficacité et d’efficience dans l’allocation budgétaire pour influer sur les objectifs budgétaires. Cela a été aggravé par les insuffisances du recueil, du traitement, du stockage et de la communication des données pour servir de références et d’indicateurs de progrès du budget, notamment du budget d’investissement (Chapitres 1 et 3). 24. Pour mieux suivre et évaluer l’exécution du budget, le gouvernement doit réaliser son projet d’interconnexion entre les divers systèmes informatiques indépendants de GFP. Actuellement, l’absence d’un système informatique de GFP réellement intégré est un handicap pour la production de données financières et budgétaires fiables. L’information financière vient pour l’essentiel de systèmes informatiques dissociés, en place au Budget, à la Douane et aux services fiscaux, ce qui réduit leur champ et la visibilité du processus budgétaire. Les données varient selon les sources, souvent entre les ministères parfois même au sein d’un même ministère. A la Douane, le SYDONIA++ suit la perception des droits de douane. Aux services fiscaux, Al Mouhassil suit la perception des impôts mais n’est pas relié au système Beit El Mal du Trésor. À la Direction du Budget, La chaîne automatisée des dépenses RACHAD traite l’allocation et l’engagement du budget sans traiter les aspects relatifs aux paiements qui sont suivis par Beit El Mal, qui est le système comptable du Trésor. RACHAD et sa prolongation au Trésor, Beit el Mal, fonctionne assez bien ; de ce fait un dossier d’exécution des dépenses peut être traité en temps réel, de l’engagement au paiement, en passant par les différents niveaux au Trésor, ce qui permet la compilation du tableau des 4 phases de l’exécution du budget. Mais, certaines dépenses ne sont intégrées qu’au moyen d’un portail, notamment la paie des fonctionnaires et les marchés publics, alors que d’autres, comme les investissements, ne sont intégrées que partiellement, ou pas du tout. 25. Enfin, pour évaluer les performances budgétaires passées, en tirer les enseignements et les améliorer, il faut des audits indépendants réguliers. Nous recommandons donc que le GM soumette les projets de loi de règlement des budgets 2007, 2008 et 2009 à la Cour des comptes pour un contrôle dans le cadre de l’assistance au parlement. Sans ce contrôle, il n’est pas possible d’assurer l’exécution des dépenses telles que prévues, ni la transparence dans l’exécution du budget ni enfin la responsabilité du GM à l’égard du Parlement. Par conséquent, il faut établir un calendrier pour la rédaction des projets de loi de règlement et contrôler les paiements en cours des comptes d’attente qui s’élevaient à 7,257 milliards de MRO fin 2009. vii Améliorer la gestion de l’investissement public pour améliorer les résultats 26. Le budget consolidé d’investissement (BCI) est l’un des principaux moyens du GM pour atteindre les objectifs du CSLP-3. C’est actuellement un processus séparé, assez inefficace qui ne semble pas basé sur des orientations stratégiques. Ses critères et son processus de choix des projets ne sont pas tout à fait transparents ni cohérents. En fait, il n’existe pas de méthode unifiée d’évaluation et il n’y a pas de revue indépendante des évaluations. Le BCI souffre de la dualité des procédures budgétaires et d’une méthode d’exécution se fondant essentiellement sur les organes d’exécution des projets (OEP). L’actuelle façon d’exécuter le BCI ne permet pas d’annuler ou de fusionner des projets et ne comporte pas de procédure de revue et d’évaluation systématique des projets. Enfin, le système actuel ne peut pas suivre l’intégralité des dépenses effectuées dans divers projets ni comparer les résultats effectifs aux résultats attendus. 27. La réforme du BCI doit permettre d’aligner CSLP, PIP, CDMT, BCI et lois de finances. Le Chapitre 3 propose une méthode pragmatique et simple pour atteindre cet objectif et souligne le rôle des ministères sectoriels en tant que destinataires et participants au processus budgétaire. 28. Pour améliorer la performance du BCI et son effet final, voici les mesures que les autorités pourraient prendre : à court terme, le MAED devrait mettre en fonction, dès que possible, le logiciel intégré, en cours de développement, pour suivre le cycle des projets de la conception à l’effet sur le terrain. Ce logiciel doit comporter, entre autres, des données sur l’évaluation, l’approbation, les responsabilités, le contrôle, la durée des travaux, les coûts, les résultats et les indicateurs d’effet. Dans une 2nde étape, ce logiciel devrait inclure un module directement installé dans les organes d’exécution des projets (OEP) et relié au MAED et au MdF pour assurer un transfert régulier des informations. Par ailleurs, le GM devrait réaliser des revues multilatérales semestrielles du budget d’investissement, qui permettraient de lever des obstacles à l’exécution des projets et d’éclairer la préparation du BCI de l’année suivante. Ces revues semestrielles pourraient être placées sous la responsabilité de la Commission de supervision du CSLP-3 et combinées avec les revues du CSLP-3. Elles pourraient même être programmées pour coïncider avec les deux missions annuelles du FMI afin d’assurer la cohérence macroéconomique entre CSLP-3 et BCI. 29. À moyen terme, l’efficience et la visibilité du BCI progressera avec la rationalisation de son portefeuille de projets. Elle permettrait de fusionner des projets similaires destinés aux mêmes bénéficiaires, d’annuler des projets non-performants pour affecter leurs ressources à des projets performants. Alors que le MdF et le MAED seraient les champions naturels de cet effort, un engagement à un niveau politique supérieur donnerait la crédibilité voulue à cette tâche importante. Les autorités devraient assurer les consultations appropriées avec les bénéficiaires sectoriels des projets non-performants, en veillant à ce que les ressources soient bien transférées à des projets performants du même secteur pour optimiser les chances d’atteindre les objectifs de développement du CSLP-3. 30. Enfin, le MAED devrait adopter une méthode beaucoup plus rigoureuse et systématique pour l’élaboration des projets et leur adoption dans le portefeuille du BCI. Elle comporterait une méthode claire d’évaluation préliminaire et une analyse coûts-bénéfices pour tout projet de tout secteur et des critères qui soient plus rigoureusement liés au CSLP-3 et aux stratégies sectorielles. Un développement de capacité au MdF, au MAED et aux niveaux sectoriels facilitera la mise en place des nouvelles méthodes et des critères de sélection. Enfin inciter les donateurs à unifier leurs besoins de données, leurs méthodes et procédures d’évaluation et leurs critères de choix aidera la mise en viii place de la procédure d’élaboration et de choix des projets à agréger au portefeuille du BCI. ix PERFORMANCE DES DÉPENSES ET DEFIS CHAPTER 1: BUDGÉTAIRES I. PERFORMANCE DES DÉPENSES, PÉRIODE 2004-2009 A. Introduction 1.1. Ce chapitre indique le contexte économique de la Mauritanie et présente la performance des dépenses publiques entre 2004 et 2009, soulignant la nécessité d’élargir l’espace budgétaire. La première section examine brièvement l’évolution économique récente. Puis, nous examinerons le profil des dépenses de fonctionnement et évaluons l’exécution du budget de fonctionnement en comparant celle-ci à la programmation initiale. Ce faisant, nous étudierons les dépenses au plan économique et fonctionnel ainsi que les dépenses sectorielles et les dépenses extrabudgétaires. Le budget d’investissement ne sera examiné qu’au Chapitre 3. 1.2. La seconde section de ce Chapitre est centrée sur l’importance de l’élargissement de l’espace budgétaire. Elle montrera les trois grands facteurs le déterminant en Mauritanie et examinera plus particulièrement le rôle joué par les Entreprises publiques (EP). Quatre scénarios indicatifs sont proposés pour montrer l’effet qu’aurait le maintient du statu quo et des scénarios comportant des réformes, des chocs négatifs ou une politique active de réformes. 1.3. Notons d’abord la difficulté à recueillir et rapprocher les données pour analyser l’exécution des dépenses publiques. Les données varient selon les sources, parfois au sein du même ministère (les fichiers de la Direction du Budget (DB) diffèrent de ceux du Trésor) et souvent entre deux ministères : les fichiers du ministère des Affaires économiques et du Développement (MAED) sur le Budget consolidé d’investissement (BCI) sont totalement différents de ceux du ministère des Finances (MdF). Qui plus est, les changements de gouvernement entraînent de multiples mutations dans la structure administrative des ministères, rendant impossible une analyse sérieuse des dépenses administratives. Vu la disparité des données, nous avons pris les chiffres de la DB pour la programmation initiale du budget, ceux du Trésor et du FMI pour les dépenses exécutées et ceux du MAED pour le BCI programmé en ce qui concerne les financements extérieurs. B. Aperçu de l’évolution de l’économie mauritanienne : 2004-2009 1.4. Malgré la difficulté du contexte, l’économie mauritanienne a su absorber les chocs des crises successives. Entre 2004 et 2009, la Mauritanie a connu deux coups d’état suivis par deux transitions vers des gouvernements élus. Ces événements politiques ont eu des répercussions sur l’ensemble des activités économiques. L’admissibilité de la Mauritanie à l’initiative d’allègement de dette multilatérale (IADM) en 2006, le début des exportations de pétrole, les crises successives (alimentaire, financière et politico-institutionnelle), ainsi que le boom du secteur minier ont été les facteurs majeurs des évolutions des agrégats économiques au cours de la période. 1.5. La performance économique du pays a été assez régulière de 2004 à 2006 : le taux de croissance du PIB s’est situé entre 4 et 5 % malgré le début de la crise politique en 2005. L’inflation est revenue de 10,4% à 6,2% en trois ans. La balance budgétaire globale (hors dons) est 1 devenue positive en 2006 à 46% du PIB contre -4,8% du PIB en 2004 grâce au début de la production pétrolière. Le compte courant s’est également amélioré passant de -34,6% à -1,3% en trois ans. 1.6. La Mauritanie a connu des difficultés du fait de la série de crises qui l’ont frappée pendant la période 2007-2009. Il y a d’abord eu la crise alimentaire – causée par la forte hausse des prix des denrées sur les marchés internationaux – qui a fait des victimes pendant les manifestations contre la hausse du coût de la vie à Nouakchott et dans le reste du pays. Ensuite, la crise politico-institutionnelle de 2008-2009, qui a entraîné un gel de 15 mois des financements extérieurs. Enfin, la crise financière de 2009 et la chute des cours de produits d’exportation essentiels pour la Mauritanie, tels que le minerai de fer, qui a causé une baisse de la contribution de la Société minière nationale (SNIM) au budget public. 1.7. La performance économique de la Mauritanie s’est fortement détériorée en 2008–09 à la suite de ces chocs intérieurs et extérieurs. Le PIB réel s’est contracté, passant de +5,9% en 2007 à -1,2% en 2009. La position extérieure s’est affaiblie, le déficit passant de 9% du PIB en 2007 à 12,3 % du PIB en 2009 et les réserves en devises ne représentant plus qu’environ deux mois d’importations. Le déficit du compte courant a atteint un maximum en 2008 après une forte hausse des importations en devises dans le cadre du Programme spécial d’intervention (PSI), qui a été engagé pour réduire l’effet de la crise alimentaire sur la population. Grâce au PSI et à la chute des prix alimentaires internationaux, l’inflation est retombée de 7,3% en 2007 à 2,2% en 2009. La reprise se heurte à plusieurs défis : étroitesse du tissu productif, vulnérabilité aux chocs extérieurs, médiocrité du climat des affaires et hausse des taux de pauvreté. Tableau 1.1 : grands indicateurs économiques de Mauritanie, 2004-2009 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010a Évolution au taux annuel Taux de croissance du PIB réel 5,2 5,4 4,1 5,9 3,5 -1,2 5,2 (hors pétrole) Inflation rate 10,4 12,1 6,2 7,3 7,3 2,2 6,3 En pourcentage du PIB hors pétrole Total des recettes -- -- 27,1 30,3 25,1 25,9 26,5 Total des dépenses -- -- 36,4 32 32,9 32,1 29,7 Balance budgétaire globale (hors -4,8 -7,1 46 -2 -7,8 -6.2 -3,2 dons) Exportations in million US$ 440 625 1.367 1.343 1.787,6 1.364,2 2.073,5 Dont minerai de fer (millions 823,4 521,6 997.0 d’USD) Importations (millions d’USD) -625 -781 -847 955 -1.910,9 -1.390,9 -1.935,3 Balance du compte courant -34,6 -47,2 -1,3 -9 -15,8 -12,3 -8,7 Pour mémoire PIB nominal (en Md de MRO) 397 493 729 724 854 794 997 PIB hors pétrole (en Md de MRO) 397 493 569 678 796 757,6 952,9 PIB par habitant (en USD) 541 658 938 952 1.123 940 1.099 Données : FMI. a/Projections Source : FMI. 1.8. Sur le plan budgétaire, la récession économique mondiale, la contraction de l’activité économique et la réduction de l’aide des donateurs ont entraîné une baisse des rentrées et un creusement du déficit budgétaire global hors pétrole. Le déficit – hors recettes pétrolières, dépenses financées par l’étranger et intérêts dus sur la dette extérieure – est passé de 2,2% en 2 2007 à 7,8 % du PIB hors pétrole en 2008. En 2009, le déficit budgétaire hors pétrole est estimé s’être amélioré à -6,2 % du PIB. Malgré l’affaiblissement des équilibres budgétaires en 2008 et 2009, le GM entend poursuivre une politique budgétaire permettant la stabilité macroéconomique et la viabilité de la dette. Il a élaboré un programme macroéconomique pour 2010–12 visant à remédier à l’effet de la récession économique mondiale, à préserver la stabilité macroéconomique, à accélérer la croissance, à réduire la pauvreté et à consolider la situation budgétaire. Des projections préliminaires suggèrent que le déficit budgétaire global, aidé par la hausse des cours de matières premières, n’a été que de 3,2% en 2010. 1.9. La faible pression fiscale demeure un obstacle majeur à une action publique efficace. Les recettes n’ont pas progressé depuis la pointe de 2006, année où l’État a perçu ses premières recettes fiscales du pétrole (les exportations de pétrole ont commencé en février 2006) et deux recettes non-récurrentes.3 La hausse parallèle des dépenses publiques en 2006 (36,4 % du PIB contre une moyenne de 32,2 % pendant la période 2007-09) a été due à la décision prise par les autorités de transition (2005-2007) de liquider d’importants arriérés (26 milliards de MRO, soit 7 % du PIB).4 Le solde budgétaire primaire hors pétrole (et hors dons) se caractérise par un déficit chronique (8,6 % en moyenne pendant la période 2006-09). 1.10. Le gouvernement a préféré financer le déficit budgétaire par des crédits bancaires plutôt que d’accroître la dette extérieure. La dette de l’État a augmenté de 16,3 % en 2008 par rapport à 2007 (121,9 milliards de MRO). Cela correspond à l’augmentation du stock de Bons du Trésor dans le portefeuille des banques primaires, qui est passé de 41,3 milliards de MRO en 2007 à 52,8 milliards en 2008 et 54,1 milliards en 2009. Cette situation s’est aggravée encore en 2008 par une baisse de 7,9 milliards de MRO de la position de l’État à la Banque centrale de Mauritanie (BCM), du fait de l’utilisation d’un financement bancaire par l’émission de bons du Trésor, mais aussi par le retrait de dépôts de la BCM pour financer le déficit budgétaire. Les crédits bancaires représentaient 42 % du financement du déficit en 2009 contre 31,9 % en 2008. Mais ce financement par le système bancaire a eu un effet d’éviction du crédit à l’économie. 3 Ces recettes sont venues de la troisième licence de téléphonie mobile et de la conclusion d’un accord avec l’australien Woodside en règlement d’un conflit sur les amendements à contrat contestés par les autorités de transition. 4 Les arriérés payés en 2006 ont résulté de l’ouverture d’une ligne budgétaire (ligne 98) autorisée par le Ministre des Finances. Il n’a été demandé à aucune instance de contrôle extérieur de vérifier les justificatifs. Une vérification sommaire a été confiée à une commission coordonnée par l’IGF sous l’autorité du MF. 3 Encadré 1.1 : La crise alimentaire de 2007-2008 en Mauritanie : des mesures coûteuses. La Mauritanie, comme la plupart des pays subsahariens, a souffert des répercussions de la crise alimentaire mondiale. L’érosion du pouvoir d’achat des ménages due à des hausses de prix sans précédent, un taux de chômage de près de 30 % et une quasi-absence de protection sociale ont suscité des troubles sociaux. Pour atténuer l’effet de la crise, le GM a mis en place un programme d’urgence multidimensionnel le Programme spécial d’intervention (PSI) en 2008. Le PSI comportait trois volets. Le premier comportait des mesures d’urgence pour alimenter le marché et atténuer les effets des hausses de prix par la suppression des taxes sur le riz ; le versement de subventions à la SONIMEX, la SOMELEC, la SNDE et la SOMAGAZ ; une hausse de 10 % des traitements des fonctionnaires ; l’octroi d’une aide alimentaire et la mise en place de protections sociales, notamment hausse du stock national de sécurité alimentaire, vente de blé à des prix stabilisés et distribution gratuite de denrées alimentaires. Le second volet comportait des mesures structurelles visant essentiellement l’agriculture : financement de l’amélioration de 30.000 ha de terres (objectif non-atteint) ; octroi d’une garantie de l’État de 6 milliards de MRO de crédits de campagne et de crédit à moyen terme ; amélioration du pouvoir d’achat et renforcement de la gestion de l’eau rural et pastorale en créant de nouveaux points d’eau. Le troisième volet comportait des réserves pour des mesures supplémentaires. Contenu du PSI Montant programmé dans le budget (MRO) Transferts à des entreprises publiques (gaz, électricité et eau) 5,4 Programme spécial d’intervention – réponse à la crise alimentaire 19,1 Réserves pour dépenses supplémentaires d’urgence 3,0 Hausse du traitement des fonctionnaires 3,5 Total 31,0 Source : autorités mauritaniennes et FMI. Le budget 2008 avait déjà prévu un total de 23,3 milliards de MRO pour des transferts et subventions. Le gouvernement a prévu 31,0 milliards de MRO (124 millions d’USD) supplémentaires pour le budget 2008, dont 20,3 milliards de MRO (80 millions d’USD) ont été exécutés. La sous-exécution du PSI peut s’expliquer par la chute des cours des matières premières au second semestre de 2008, contraignant les efforts du GM pour soulager la misère. Le tableau ci-dessus ne comprend pas les garanties implicites comprises dans le programme, comme les 11,4 milliards de MRO de soutien fournis par la BCM à la SOMINEX pour des importations alimentaires et les 6 milliards de MRO de garanties souveraines pour les crédits de campagne et les crédits à moyen terme, qui apparemment ne sont pas traduits par des dépenses budgétaires. Le PSI n’a pas été évalué de sorte que les autorités ne savent pas dans quelle mesure il a atteint les objectifs affirmés et atténué les pires effets de la crise. Situation concernant les OMD 2004-2009 1.11. La Mauritanie a adhéré en 2000 à la Déclaration du millénaire pour le développement et inclus les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) dans ses politiques et programmes de développement, notamment dans son CSLP-3 récemment adopté. Le faible niveau de réalisation des OMD est très lié à l’ exécution du CSLP-2 dont le plan d’action a été compromis par les crises (politique, économique et institutionnelle). Une évaluation conjointe GM- Nations unies des progrès vers les OMD, réalisée en 2010, a conclu que le pays allait probablement atteindre plusieurs objectifs. La Mauritanie a déjà atteint les objectifs suivants : (i) enseignement primaire universel (OMD 2) ; (ii) égalité des sexes dans l’enseignement primaire (composante de l’OMD 3) ; (iii) accès à l’eau potable (composante de l’OMD 7). Elle est en mesure de maîtriser les grandes maladies comme le VIH/Sida, le paludisme et la tuberculose et d’arrêter leur diffusion 4 (OMD 6). Par contre, le pays est en retard pour d’autres OMD : pauvreté, santé, environnement, emploi et certaines composantes de l’égalité entre les sexes.5 Encadré 1.2 : Pauvreté de revenu en Mauritanie 6 Une actualisation de la situation en matière de pauvreté a été faite en 2008 en utilisant la méthode EPCV. Le seuil de pauvreté est de 1 dollar/jour en prix constants 1985. L’extrême pauvreté est mesurée par la consommation est de 270 dollars par personne et par an. Cette actualisation a constaté que la pauvreté continue à diminuer depuis 1990. Elle conclut : • Le taux de pauvreté de 2008 était de 42%, inférieur à celui de 2004 (46,7%), mais encore loin de l’objectif de 25% en 2015. 25,9% de la population vivait dans l’extrême pauvreté contre 28,8% en 2004. Les exploitants agricoles indépendants sont le groupe le plus pauvre, avec un taux de pauvreté de 70% alors que seulement 22% des employés du secteur public sont pauvres. • L’inégalité – mesurée par le Coefficient de Gini – a légèrement diminué, de 39% en 2004 à 38% en 2009. • La pauvreté est encore un phénomène largement rural, avec un taux de pauvreté de 59,4% en 2008, légèrement supérieur au taux de 2004 (59,0%). La profondeur et la gravité de la pauvreté ont augmenté entre 2004 et 2008, passant de 20,6% à 22,3% et de 9,6% à 11,1% respectivement. • Par contre, le taux de pauvreté des villes a diminué de 28,9% en 2004 à 20,8% en 2008. La rapidité de l’urbanisation a créé des poches de pauvreté récentes dans les banlieues. • Il y a une forte disparité des taux de pauvreté selon les régions : Dans certaines wilayas (régions) les taux de pauvreté sont inférieurs à 20% (Nouakchott, Nouadhibou, Tiris-Zemmour), tandis que dans d’autres il est supérieur à 60% (Tagant, Gorgol et Brakna). • Le sexe ne semble pas jouer un rôle déterminant dans la pauvreté : 40,3% des ménages dont le chef est une femme vivent dans la pauvreté contre 42,6% des ménages dont le chef est un homme. 1.12. La volonté de l’actuel GM d’obtenir des résultats en matière d’OMD est évidente dans diverses communications et déclarations politiques. Le travail sur le CSLP-3 (2011-2015) qui a commencé en 2010 a été mené à bien en mars 2011. Les grands objectifs restent ceux des précédents CSLP : (i) réduire le taux de pauvreté à 25 % d’ici 2015 ; (ii) réaliser les objectifs sociaux de divers accords internationaux dans les domaines de l’éducation, de l’alphabétisation, de la couverture maladie, de la réduction des taux de VIH/Sida, d’accès à l’eau potable et au logement, etc. ; (iii) réduire les disparités sociales et spatiales ; (iv) améliorer les capacités institutionnelles et la gouvernance et (v) renforcer la supervision, ainsi que le suivi et l’évaluation de l’exécution des programmes. 1.13. Pour atteindre ces objectifs, le GM a affirmé sa volonté d’atteindre les OMD suivants en 2015 : (i) diminution de moitié de la pauvreté d’ici 2015, par rapport à 1990 (taux de pauvreté visé en fin de période : 28,3 %) ; (ii) réalisation de l’enseignement primaire universel d’ici 2015 (100 % des garçons et des filles achèvent leurs études primaires) ; (iii) réduction de la disparité entre les sexes, notamment dans le primaire ; (iv) réduction de la mortalité infantile et juvénile des deux-tiers et de la mortalité maternelle des trois-quarts entre 1999 et 2015 ; (v) arrêt de la diffusion du Sida et (vi) amélioration de la viabilité environnementale en réduisant de moitié la population n’ayant pas accès à l’eau potable. L’atteinte des OMD sera étroitement liée à l’exécution du CSLP-3. 5 GM et Nations unies, avril 2010. « Rapport d’avancement 2010 vers la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) en Mauritanie » 6 Gouvernement Mauritanien, février 2010. « PRSP – Volume 1 : examen de l’exécution du PRSP 2006-10 ». 5 C. L’exécution du budget selon les types de nomenclature 1.14. La liste des ministères et leur organisation change presque systématiquement avec les gouvernements. Cela rend difficile l’analyse des données selon la nomenclature administrative en raison du manque de lisibilité. Cependant, il a été possible de suivre les crédits selon la nomenclature économique et fonctionnelle en croisant plusieurs sources de données.7 1.15. L’analyse d’ensemble du budget pour les années 2004-2009 montre une nette augmentation des dépenses programmées et exécutées. Les recettes budgétaires ont triplé avec des pointes visibles en 2006 – due à la conjonction de recettes et d’événements exceptionnels – et en 2008 – due aux dépenses du programme PSI créé par le GM pour répondre aux effets de la crise alimentaire en 2008 (Encadré 1). Le taux d’exécution des dépenses de fonctionnement pour 2004-2009 a été de 94 %, tiré surtout par la hausse des traitements. 1.16. Le solde budgétaire hors pétrole montre un déficit structurel sur la période, sauf en 2006. Comme le montre le Tableau 2, les recettes perçues en 2006 ont été près du double des dépenses. Ce résultat exceptionnel correspond au début de l’exploitation pétrolière, à la perception de la troisième licence de téléphonie mobile (27,5 milliards de MRO) et à l’encaissement du règlement amiable du conflit entre le pétrolier australien Woodside et la Mauritanie (26,7 milliards de MRO), ainsi qu’à l’allègement de la dette étrangère dans le cadre de l’IADM, qui s’est monté à 40,9 milliards de MRO. Du côté des dépenses, l’année 2006 montre les dépenses engagées après la crise politique de 2005. Tableau 1.2 : Exécution du budget public (2004-2009) en milliards de MRO. Année Dépenses et prêts nets (y c. les financements Recettes hors pétrole Solde hors pétrole extérieurs exécutés par les administrations et dons en % du PIB centrales) 2004 149,4 130,4 - 4,7 2005 166,3 131,3 - 7,0 2006 206,4 406,0 +35,0 2007 217,3 185,4 -4,7 2008 262,0 189,0 -9,1 2009 242,9 188,5 -7,1 Source : MF/FMI et calculs de la Banque mondiale Nomenclature économique 1.17. La ventilation des dépenses selon la nomenclature économique montre de constants dépassements des crédits pour les salaires (voir Tableaux 3 et 4, catégorie I). En fait, le ratio mauritanien, dépenses salariales/recettes fiscales est l’un des plus élevés de la région (60 % en moyenne sur la période 2004-2009, contre une moyenne de 37 % dans les pays de l’UEMOA). Le 7 Le budget de la Mauritanie soumis au Parlement est ventilé selon une nomenclature administrative et économique. Il est identifié par un code à 9 chiffres (5 pour la ventilation administrative et 4 pour la ventilation économique). La spécialisation des crédits est indiquée au niveau de l’article. Elle répond à un principe réglementaire régissant le budget qui veut que l’autorisation de dépenser est donnée non seulement globalement mais encore pour chaque ligne budgétaire. Pendant le contrôle parlementaire des budgets annuels, ce principe permet au parlement de vérifier si le GM est resté dans le cadre des limites budgétaires. L’adoption de RACHAD et la réforme des autorisations de paiement ont donné aux ministères dépensiers la possibilité de ventiler les crédits au niveau des sous-paragraphes. 6 record a été battu en 2007, année où la valeur du point d’indice des traitements des fonctionnaires est passée de 217 en janvier 2006 à 434 en janvier 2007, dans l’euphorie de l’ère pétrolière. Par ailleurs, le GM a éliminé la catégorie V, « Dépenses militaires », et répartit ses crédits entre d’autres sous- catégories du budget selon la nomenclature économique. Cette re-catégorisation des dépenses militaires a contribué à une augmentation de la catégorie I, qui est passée, en termes absolus, de 52 milliards de MRO en 2006 à 65 milliards en 2007 puis 77 milliards en 2009. De ce fait, la masse salariale de 2007 a augmenté de 6 points de pourcentage des recettes fiscales par rapport à 2006. Tableau 1.3 : Masse salariale de pays de l’UEMOA et de la Mauritanie, 2004-2009 (en % des recettes fiscales) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bénin 38,0 38,9 35,9 32,1 35,7 45,3 Burkina Faso 41,3 42,1 44,3 42,4 45,1 49,6 Mali 32,0 31,0 30,7 33,8 36,1 35,7 Mauritanie 57,1 51,0 54,2 60,2 62,4 72,0 Niger 30,3 35,0 33,6 30,4 29,9 28,5 Sénégal 30,5 31,0 30,9 30,3 32,2 33,0 Togo 31,4 30,2 35,1 32,9 32,5 37,2 Source : Autorités et Banque mondiale 1.18. Plusieurs facteurs ont concouru à la forte augmentation du volume de la catégorie I. Le service de la paie n’est pas informatisé, ce qui rend difficile le calcul du coût effectif de la catégorie I pendant l’élaboration du budget. En fait, l’absence d’outil de prévision et de gestion de masse salariale au MdF explique largement ce persistant dépassement des crédits budgétaires. Par ailleurs, nul n’a tenté sérieusement de limiter les dépenses de cette catégorie, ce qui a conduit à des dépassements systématiques. La situation est aggravée par le fait que la taille de l’armée (qui est inconnue pour des raisons de sécurité) a accru fortement l’ampleur de la catégorie I. La décision de 2006 d’inclure les dépenses militaires dans les catégories budgétaires ordinaires –au lieu de figurer dans une catégorie distincte – a été considérée à l’époque comme un progrès pour la transparence du budget. En fait, elle a accru l’opacité de l’exécution du budget, la solde des militaires étant exécutée par un crédit « global », sans détails ni justificatifs. 1.19. Les autorités ont tenté de gérer la masse salariale, avec des résultats mitigés. Le tableau ci-après donne une image d’ensemble du nombre des fonctionnaires payés par l’État.8 Il exclut les militaires et tous les employés des EP&EPA dont le nombre n’est pas négligeable. Même après ces exclusions, le nombre des fonctionnaires réguliers est important et a cru régulièrement jusqu’en 2009, lorsqu’un décret à gelé les embauches. Mais le GM note que les secteurs de la santé et de l’éducation ont accueilli 80% de ces nouveaux fonctionnaires. 1.20. Très inquiétante est l’existence de quelques 10.500 personnels non-permanents travaillant pour le secteur public, engagés hors cadre statutaire. Ils ont été recrutés sur la base de services rendus à un moment où le GM avait gelé les recrutements officiels. Leur nombre est passé de 3.000 à 10.500 entre 2003 et 2009. La pointe a été atteinte en 2006, pendant la première transition politique et a été probablement liée à elle. Originellement, ces employés ont été payés sur la ligne budgétaire ‘biens 8 La mission de l’actualisation de la RDP ne couvre pas l’analyse complète de la fonction publique et sa réforme. Nous n’avons pas les informations détaillées nécessaires pour examiner la structure des traitements et avantages. 7 et services’ ou sur le budget d’investissement - qu’il soit financé par le budget de l’État ou par des fonds étrangers. Depuis lors, le paiement de leurs émoluments a été reclassé en catégorie I ; mais ils constituent en fait un emploi public non contrôlé. Le gouvernement n’assure pas de contrôle systématique de cette masse importante d’employés ni de leur performance. Tableau 1.4 : évolution du nombre des fonctionnaires et personnels non-permanents 2004-09 - État (hors armée et employés des EP&EPA) Année 1-- Fonctionnaires et auxiliaires 2-- Personnels non-permanents 3- Retraites et décès 1+2-3 Stock 2003 32.299 3.000 -- 35.299 2004 1.502 300 203 36.898 2005 1.363 1.200 350 39.111 2006 1.881 3.000 512 43.480 2007 1.105 2.000 410 46.175 2008 1.386 1.000 900 47.661 2009 391 0 1.600 46.452 Total 39.927 10.500 3.975 46.452 Source : MF et calculs des services 1.21. Ce tableau ne comprend pas les employés des établissements et entreprises publiques (EP&EPA). Comme ces entités se sont multipliées ces dernières années (voir plus loin dans ce Chapitre), le nombre de leurs salariés payés par l’État a également cru. Nous ne tentons pas ici d’analyser ces problèmes d’emploi de ce sous-secteur public, mais un rapport sur la SOMELEC, société électrique nationale, est révélateur des problèmes auquel est confronté le GM pour maîtriser cette masse salariale croissante (voir Encadré) et rendre la fonction publique plus efficiente et professionnelle. Pour contenir et si possible réduire cette masse salariale, une première étape est d’évaluer le nombre, la composition et les qualifications de ces employés. Puis il faudra veiller à ce qu’ils soient inclus dans la réforme de la fonction publique. Encadré 1.3 : La SOMELEC : problèmes d’emploi et de masse salariale9 Le rapport de la SOLEMEC souligne le nombre excessif des personnels employés par cette entreprise. La société électrique nationale, qui dessert un pays de quelques trois millions d’habitants avait un total de 1.838 employés fin novembre 2009, soit une hausse de 164 employés par rapport à mai 2008. Entre ces deux dates, le personnel permanent a augmenté de 6% et les employés non-permanents de 13,2%. Sur le total de 2009, 992 (soit 54%) étaient des personnels non-permanents (y compris les sous-traitants). Ce rapport note également que, alors qu’ils y a trop d’employés dans les services administratifs, l’entreprise manque de personnel qualifié pour les tâches techniques. Par exemple, les services de planification manquent de compétences techniques et de gestion et il faut développer les services de prévision dans l’entreprise. Par ailleurs, la structure d’incitation et la matrice travail/salaires doit être révisée. Ce rapport constate que le programme de réforme adopté par la SOMELEC en 2007 est encore valide. Il prévoit d’accroître la productivité en réduisant le nombre global des salariés. Il vise à élaborer un nouvel organigramme (définition des tâches de chaque poste, enquête du personnel, identification des personnels utiles et définition du rôle de chaque employé). L’un des objectifs de ce processus est d’intégrer de façon permanente les « employés temporaires » jugés nécessaires. Le rapport appelle à un programme de formation de trois ans pour tous les employés. 9 Les données sur la SOMELEC viennent du Rapport de juin 2010 : « Restructuration de la SOMELEC et du Secteur de l’électricité en Mauritanie – Rapport final actualisé » de NOVADIS Conseil et BSD & Associés. Ce rapport a été financé par la Facilité Conseil en Infrastructures publiques-privées et le Groupe Banque mondiale. Pages 115-120. 8 1.22. La réforme de la fonction publique a été lente car elle est politiquement et institutionnellement délicate, vu le rôle traditionnel du GM en tant que pourvoyeur d’emplois et vu l’instabilité politique du pays depuis 2005. Le GM actuel semble vouloir réaliser cette réforme malgré les réalités auxquelles le pays est confronté. Les autorités, au moyen du projet PRECASP10, ont actualisé les textes juridiques du ministère de la Fonction publique (MFP) et ceux régissant la gestion des ressources humaines et réformé l’École nationale d’Administration (ENA). Un recensement des fonctionnaires a été réalisé pour disposer d’une base de données intégrées combinant les deux bases de données existantes : celle comprenant les personnels non-permanents11 et celle ne contenant que le personnel permanent recruté régulièrement. La validation de ce recensement a été retardée par les événements politiques de 2008. Mais, plus de 18 mois après la résolution de cette crise à la mi-2009, le gouvernement devait encore valider ce recensement et faire avancer la réforme de la fonction publique. 1.23. Le GM devrait réduire le poids de la masse salariale publique dans le budget et créer un espace budgétaire pour ses objectifs de développement. Concrètement, plusieurs actions devraient permettre de maîtriser le poids de la masse salariale du secteur public. D’abord, le GM doit d’urgence finaliser et valider l’enquête auprès des fonctionnaires lancée en 2008. Ensuite, le GM doit utiliser ses données pour rationnaliser le nombre de fonctionnaires en supprimant les travailleurs fantômes, les doubles paiements etc.… Troisièmement, le MFP et le MdF doivent mettre en place un système intégré de gestion des ressources humaines (GRH). Cela permettra une plus grande transparence de la fonction publique et de clarifier les procédures de recrutement des non-permanents. Quatrièmement, le GM doit examiner et maîtriser le nombre des employés des EP&EPA. Cinquièmement, le GM doit adopter une politique de recrutement qui (i) permette d’éviter les recrutements déraisonnables non-programmés ; (ii) rationaliser les emplois publics en maintenant une correspondance entre les profils et les postes et (iii) résoudre la situation des employés non-permanents dans le cadre d’un réforme de la fonction publique. 1.24. Le taux moyen d’exécution de la catégorie III (biens et services) du budget est de 91% sur la période (Tableau 4). Le taux d’exécution du service de la dette dans les catégories 3 et 8 est resté inchangé ces deux dernières années. Mais, le remboursement de la dette en 2006 n’a représenté que 27 % du montant budgété. Ce faible taux s’explique par le fait que la Mauritanie est devenue admissible à l’IADM fin 2005. 1.25. L’exécution des dépenses en biens et services a été affectée par des pratiques non- transparentes. D’une part, elles ont été exécutées au moyen de contrats de gré à gré sans concurrence, empêchant d’obtenir le meilleur rapport qualité/prix. D’autre part, elle comporte une sous-catégorie attrape-tout « autres dépenses » qui, pendant la période 2004-2009, a été exécutée systématiquement sans appels d’offres, les administrations pratiquant habituellement la scission des commandes pour éviter qu’elles n’atteignent le montant à partir duquel les procédures de marchés publics sont obligatoires. 1.26. Les autorités ont réduit de 20 % le budget des biens et services pour l’exercice 2008/2009 et réaffecté le montant correspondant au budget d’investissement. L’effet 10 Financé par la Banque mondiale. 11 Cette base de données comprend aussi le personnel non-permanent qui était géré par le MdF. 9 presque insignifiant que cette coupe a eu sur le bon fonctionnement des services publics montre qu’il y a un manque de transparence dans l’exécution comme on l’a déjà noté et que les prévisions initiales et les estimations budgétaires sont largement surestimées. 1.27. Aucune analyse approfondie ne peut être faite sur la catégorie 4 (subventions et transferts) car l’exécution de cette catégorie n’est pas suffisamment désagrégée, soit au niveau de l’engagement (par autorité autorisant les paiements) soit au niveau du paiement (par les trésoriers-payeurs). Nous constatons que la pointe de 2008 dans la programmation et l’exécution correspond à d’importants montants transférés aux ménages au moyen de subventions aux EP&EPA dans le cadre du PSI (voir Encadré 1). L’absence de données détaillées sur cette catégorie suscite des inquiétudes sur la qualité des comptes-rendus d’exécution du budget et sur l’absence de traçabilité de l’exécution des crédits budgétaires alloués aux EP&EPA. Par ailleurs, la difficulté de suivi des montants exacts transférés aux ménages rend difficile au GM de bien viser les populations vulnérables pendant les périodes de crise. De ce fait, le GM doit élaborer un mécanisme pour assurer que les transferts aux ménages au travers des EP&EPA atteignent bien les destinataires visés. Cette situation souligne l’inefficience du mécanisme de prévision des dépenses et explique la tendance au dépassement des crédits budgétés. 10 Tableau 1.5 : Exécution du Budget par catégorie économique : 2004-2009 en milliards de MRO. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Catégorie BL Exécuté BL Exécuté BL Exécuté BL Exécuté BL Exécuté BL Exécuté 1-Traitements et salaires 16,15 14,06 19,39 18,76 26,87 28,17 60,32 63,97 70,39 70,23 73,61 75.35 2- Dépenses en biens et services 29,19 24,8 65,07 62,19 65,87 61,26 65,62 62,02 56,89 53,74 56,58 49.58 3- Intérêts de la dette 9,15 7,26 13,8 9,59 17,06 11,46 11,9 9,4 12,3 7,34 16,83 15.12 4- Subventions et transferts courants 5,7 5,52 9,09 8,71 19,25 18,38 15,76 15,38 44,73 42,51 22,22 17.66 5- Crédits non affectés 5,43 3,87 19,21 17,32 23,36 23,26 0 0 15,17 15,15 17,27 16.6 6- Acquisition d’immobilisations et 23,3 21,28 23,8 22,3 30,51 26,09 34,65 30,32 52,24 44,67 60,72 36.08 d’actifs non-productifs 8-Remboursement de la dette 13,55 4,75 166 3,61 40,39 11,74 9,4 1,72 8,9 8,89 7,61 6.5 9-Prêts, avances et participations 3,57 3,26 4,39 1,11 15,92 5,94 13,48 10,06 11,5 6,88 16,51 9.43 Total 106,08 84,8 171,37 143,59 239,27 186,3 211,15 192,87 272,5 249,7 271,39 226.32 Source : MdF/FMI et calculs de la Banque mondiale 11 1.28. Globalement, le taux d’exécution des dépenses d’investissement est beaucoup plus faible que celui des dépenses de fonctionnement. C’est dû à la faible capacité d’absorption de l’investissement, à la lenteur de la passation des marchés et à l’absence de suivi rigoureux de l’exécution du budget d’investissement. L’incertitude qui caractérise la mobilisation de ressources extérieures, couplée aux facteurs sus-évoqués, a souvent poussé le gouvernement à utiliser le budget d’investissement (part des ressources intérieures) comme un moyen d’ajustement, fréquemment au profit du budget de fonctionnement. 1.29. Le Chapitre III analyse le système de gestion de l’investissement public et propose des recommandations de réforme. Encadré 1.4 : Dépenses extrabudgétaires et dépenses passant par des procédures spéciales L’exécution du budget en 2004 et 2005 a été marquée par un fort volume de dépenses extrabudgétaires, mais la pratique des lettres de débit automatiques (LDA) a été interrompue en 2006. La pratique de l’exécution de certaines dépenses au moyen de LDA a été assez courante jusqu’à cette année-là. Les LDA, qui n’avaient aucune base juridique ni réglementaire sont des réquisitions de fait émises par l’autorité autorisant le paiement et payées par le trésorier-payeur de l’État, sans l’autorisation ni l’aval du contrôleur financier. Sur l’ensemble des dépenses exécutées en 2004 et 2005, près de 50 milliards de MRO ont été exécutés au moyen de LDA. Cette catégorie de dépenses extrabudgétaires a entraîné la signature, le 30 décembre 2004, d’un accord entre la Banque centrale de Mauritanie (BCM) et le ministère des Finances selon lequel la BCM paierait une compensation pour les engagements et actifs de l’État présents dans ses livres de comptes à hauteur de 81 milliards de MRO, pour être remboursés sur une durée des 33 ans, avec une période de grâce de 3 ans à un taux d’intérêt annuel de 4,65 %. Une autre catégorie de dépenses qui couvre les pertes de change sur les montants exécutés dans les ambassades mauritaniennes au moyen de LDA a, elle aussi, entraîné, après l’accord, la régularisation des dettes de l’État à l’égard de la BCM par le remboursement de 49 milliards de MRO, sans intérêt, sur 40 ans avec une période de grâce de 10 ans. La réforme de 2006 du taux de chancellerie a mis fin à l’hémorragie causée par la supposition d’une perte de change. En dehors du fait que les LDA sont illégales, cette pratique pose de graves problèmes de comptabilité et de reclassement des dépenses en question. La correction se fait beaucoup plus tard et de façon plutôt superficielle. Mais l’arrêt de l’usage des dépenses extrabudgétaires au moyen de LDA en 2006 a suscité des tentatives de trouver d’autres moyens d’obtenir un décaissement rapide. Les LDA ont été remplacées par deux instruments : (i) utilisation systématique de crédits sur soumission au Trésor d’une simple demande de règlement immédiat (DRI) et (ii) les régies d’avance (procédure de crédit prévues par la loi mauritanienne pour des dépenses mineures). 12 La tendance a été d’utiliser les DRI et les régies d’avance à l’excès. Dans le cas des DRI, bien que la pratique soit prévue par la loi sous réserve de leur régularisation à la session suivante du Parlement, leur large utilisation pose le risque d’outrepasser l’autorisation législative et de vider de son sens le vote des parlementaires sur le budget. En fait, le Rapport DPRF a dressé une liste des dépenses exécutées en 2007 au moyen de la procédure anormale de demande de règlement immédiat (DRI) ou de notification de crédit, c’est-à-dire sans utiliser la procédure normale de la notification d’engagement et le résultat a été clair: 78 % des dépenses ont été exécutées sans la notification d’engagement. Dans le cas des régies d’avances, il y a eu des crédits autorisés d’un montant supérieur à 760 millions de MRO (3 millions de dollars), comme cela avait été le cas avec les autorités électorales en 2006. Par ailleurs, quelques marchés de travaux ont été payés avec des crédits d’avance. 12 Décret n° R-165 du 12 décembre 1993 concernant les régies d’avance, article 3 : La création d’une régie d’avances est réservée au paiement de dépenses d’importance mineure ou à des dépenses de nature particulière et urgente”. 12 Approche sectorielle 1.30. Une analyse approfondie des dépenses sectorielles n’a pas été possible du fait du manque de données. Il est évident qu’une compréhension complète de la qualité des dépenses des grands secteurs est cruciale pour assurer une meilleure répartition inter et intra-sectorielle du budget et pour améliorer l’efficience de son exécution, alors que le GM souhaite réaliser les OMD mais ne dispose que d’un espace budgétaire restreint. Une RDP du secteur de la santé est en cours, en dehors du présent exercice ; elle devrait être achevée fin 2011. Des résultats préliminaires sont présentés ci-dessous, mais puisque ce travail n’est pas achevé, cette section se gardera de présenter des recommandations de politique. Vu l’engagement du GM à l’égard de l’éducation et du développement des infrastructures, il est recommandé que des RDP soient réalisées dans ces secteurs pour y voir l’efficience des dépenses et proposer des recommandations pour leur amélioration. Santé 1.31. Dans la santé, une note sectorielle, écrite dans le cadre de l’élaboration du plan d’action 2010-2012, souligne les trois grandes catégories de problèmes du secteur : problèmes sanitaires de la population, problèmes du système de santé et facteurs extérieurs affectant le secteur.13 1.32. Les problèmes sanitaires de la population sont liés au profil épidémiologique du pays, dominé par les maladies infectieuses (graves infections respiratoires, diarrhées, paludisme, tuberculose, VIH/SIDA) et pathologies périnatales affectant la santé des mères et des enfants. Les déséquilibres nutritionnels affectent particulièrement les mères et les enfants. Les maladies émergeantes comprennent les maladies cardio-vasculaires, le cancer, les maladies mentales, le diabète et les effets sur la santé du tabagisme et de la dépendance de drogues ainsi que la nouvelle vague des maladies broncho-pulmonaires. Ces maladies sont aggravées par des facteurs extérieurs comme la pauvreté, l’ignorance et l’environnement, ce qui entraîne : (i) une mortalité maternelle parmi les plus fortes de la sous-région en 2007 (686 décès de mères pour 100.000 naissances vivantes), (ii) une mortalité des enfants de moins de 5 ans de 122 pour 1000 et (iii) une mortalité infantile de 77 pour 1000. 1.33. Les problèmes du système de santé sont liés aux divers niveaux de la pyramide sanitaire (services primaires, intermédiaires et tertiaires) : ¾ La couverture sanitaire reste insuffisante, 33% de la population vivant au delà de 5 km d’un dispensaire qui marche. Cela résulte d’une insuffisance des infrastructures et équipements et de problèmes de logistique et d’entretien qui continuent à affecter le système à tous les niveaux. ¾ Le système souffre d’une pénurie quantitative et qualitative de personnel médical (infirmières, sages-femmes, docteurs et autres), d’un faible développement de capacité (éducation de base et formation continue) et de problèmes de gestion du personnel (motivation, plan de carrière, critères de promotion, etc.). 13 « Note sectorielle de la Santé », Ministère de la Santé, République islamique de Mauritanie, janvier 2011. 13 ¾ Malgré les efforts du GM, le système sanitaire ne peut garantir l’offre permanente de médicaments et de vaccins et autres fournitures essentielles à des prix raisonnables. Le secteur pharmaceutique continue à souffrir de la faiblesse de son cadre législatif et statutaire et d’une pénurie de personnel qualifié.14 Le chevauchement des secteurs public et privé continue à nuire au fonctionnement normal des services pharmaceutiques. ¾ La croissance du secteur hospitalier est handicapée par des facteurs tels que l’absence de soins spécialisés, la qualité généralement insuffisante des soins hospitaliers, l’inadaptation du statut du sous-secteur, le chevauchement des soins publics et privés et l’inadéquation du système de renvoi des patients vers les spécialistes. ¾ Financièrement, l’accès aux soins de plusieurs groupes marginaux de la population est limité par l’absence de programmes sociaux pour couvrir les plus pauvres. ¾ La qualité des prestations de soins doit être uniformisée entre secteurs privé et parapublic. ¾ Le système national d’information sanitaire ne couvre pas le secteur hospitalier, ni les structures privées ou parapubliques. Les données collectées ne sont pas fiables et ne sont publiés qu’après de longs délais. 1.34. Le système de santé est par ailleurs affecté par une myriade de facteurs externes. Notons le manque d’hygiène (purification, eau potable et ramassage des ordures ménagères) ; les problèmes de comportement humain liés à un manque d’éducation ; les problèmes macroéconomiques qui affectent l’allocation de crédits au secteur ; les problèmes de nutrition et d’insécurité alimentaire et les catastrophes naturelles. 1.35. Les résultats préliminaires de la RDP du secteur de la santé donnent une image contrastée15. Si le financement s’est amélioré entre 2005 et 2010, le secteur est encore marqué par l’insuffisance des crédits et l’inefficience de l’utilisation des ressources disponibles. Le secteur ne reçoit pas assez de moyens, de ses sources de financement, pour atteindre les OMD. Ces sources sont les suivantes : crédits du budget national, ressources extérieures, Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) et contributions de la population au système de recouvrement des coûts. L’efficience de l’utilisation des ressources est réduite par deux ensembles de facteurs. Les retards et difficultés de l’exécution du budget et la faiblesse des capacités de gestion des structures sanitaires réduisent l’efficience des dépenses du secteur de la santé. Par ailleurs, l’utilisation intra-sectorielle des ressources n’est pas bien alignée sur les objectifs du secteur et ceux affichés par les autorités. 1.36. Les dépenses publiques du secteur de la santé (toutes sources de financement et toutes institutions), ont cru fortement entre 2005 et 2010. Les dépenses publiques du secteur de la santé sont passées de 10,8 milliards de MRO en 2005 à 27,4 milliards en 2010. Cette croissance s’est traduite par une hausse des dépenses par habitant de 3.709 à 6.171 en MRO 14 Pour le contrôle de la qualité des médicaments, la gestion des produits et l’inspection techniques des services pharmaceutiques. 15 Tiré de la Revue des dépenses publiques en République islamique de Mauritanie, 2005-2010 - Note technique sur l’analyse quantitative (pour le processus CDMT) de Driss M. Zine-Eddine El-Idrissi, Banque mondiale, 20 mai 2011. 14 constants, soit une hausse au taux annuel moyen de 10,7%. Les dépenses publiques de santé sont donc passées de 2,3% à 2,8% du PIB entre 2005 et 2010. 1.37. La part des dépenses de santé dans le budget a lentement augmenté : de 4,1% en 2006 à 10,7% du total des dépenses publiques en 2010. Par comparaison avec les pays voisins, en examinant les données 2009 de l’OMS concernant la part des dépenses publiques consacrées à la santé, la Mauritanie se classait avant dernière, ne faisant mieux que la Guinée.16 1.38. La progression des financements susmentionnée est due surtout aux efforts de la communauté des donateurs. Le tableau ci-dessous montre la part décroissante du budget général de l’État consacrée au secteur de la santé alors que le rôle des partenaires internationaux s’est accru. Si l’importance exceptionnelle des contributions des donateurs en 2010 s’explique par le réengagement des partenaires après les élections d’août 2009, le rôle habituel des partenaires n’en demeure pas moins substantiel. Qui plus est, la CNAM et les ménages, pris ensemble, ont contribué en moyenne à plus de 20% des dépenses de santé pendant la période. Tableau 1.6 : Évolution de la part des diverses sources de financement dans les dépenses de santé 2005-2010 (en pourcentage du financement total) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2005-2010 Budget général 72,7 70,7 59,6 55,0 50,6 45,9 55,9 CNAM 10,5 13,6 20,3 15,2 11,9 Ménages 8,4 13,4 11,4 11,6 11,1 8,4 10,4 Partenaires 14,5 11,6 15,4 14,8 10,9 27,5 17,3 Autres 4,4 4,3 3,0 5,0 7,1 3,0 4,4 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Source : base de données DPS. Tableau des résultats préliminaires de la RDP santé, BM, mai 2011. CNAM : Caisse nationale d’assurance maladie 1.39. Les ressources sont dépensées conformément aux axes de la Politique nationale de la Santé, à savoir : (i) amélioration de l’offre de soins ; (ii) progrès de la lutte contre les maladies ; (iii) soutien au financement du système de santé ; (iv) amélioration de la supervision, du contrôle et de l’évaluation ; (v) renforcement de la performance du secteur. Le tableau ci-après montre la forte concentration des dépenses dans l’axe 1. 16 Les pays de la comparaison sont le Burkina Faso, le Niger, le Tchad, le Sénégal, le Mali, le Bénin, le Togo et la Guinée. Tiré de la « Revue des dépenses publiques en R.I. de Mauritanie, 2005-2010 - Note technique sur l’analyse quantitative (pour le processus du CDMT) de Driss M. Zine-Eddine El-Idrissi, Banque mondiale 20 mai 2011. 15 Tableau 1.7 : Dépenses de santé selon les axes stratégiques, en MRO courants, 2005-2010. Données de la base DPS. Graphique tiré des résultats préliminaires de la RDP Santé, Banque mondiale, mai 2011. 1.40. Il y a une forte distorsion entre la répartition des ressources dans le secteur et les objectifs affirmés de celui-ci. Dans un pays souffrant de graves problèmes de maladies transmissibles et de forts taux de mortalité maternelle et infantile, les structures de soins primaires, centres de soins et dispensaires avec les programmes de santé publique n’ont représenté que 21% des dépenses entre 2005 et 2010. Par contre, sur cette période, les services tertiaires, tels que les hôpitaux, ont bénéficié de 41% des ressources, et l’administration en moyenne de 18%.17 1.41. Malgré l’augmentation des financements, la performance du système est encore très contrastée et beaucoup reste à faire. S’il y a de notables améliorations, les grands indicateurs de santé n’ont pas avancé au rythme de la progression des financements ; certains ont même empiré. Les indicateurs relatifs au VIH/Sida et à la tuberculose s’améliorent régulièrement, le premier chutant de 0,8% en 2005 à 0,5% en 2009 et le second d’environ 100 infections pour 100.000 personnes en 2005 à environ 80 en 2010. Mais les cas de paludisme ont ré-augmenté de quelque 223.400 en 2005 à plus de 244.300 en 2010. Par ailleurs, pour les OMD relatifs à la mortalité maternelle et infantile, il y a des améliorations, mais, au rythme actuel, les objectifs ne seront pas atteints. Entre 2000 et 2007, la mortalité maternelle n’a baissé que de 747 à 686 pour 100.000 naissances vivantes, tandis que la mortalité infantile ne s’est améliorée que de 127 à 122 pour 1000. Pour la vaccination Penta-3 (enfants de moins d’un an ayant reçu tous les vaccins nécessaires à leur âge), le taux a reculé de 71% en 2005 à 64% en 2010. Éducation 1.42. Pour l’éducation, en l’absence d’une RDP, le GM a fait réaliser en mars 2010 une étude du secteur (Rapport d’état sur le Système éducatif national, RESEN). Ce rapport indique la performance budgétaire et évalue les efficiences internes et externes du système (voir l’Encadré ci- dessous).18 En s’appuyant sur le RESEN, une RDP de l’éducation devrait analyser la pertinence de 17voir référence 13. 18Rapport d’état sur le système éducatif national. mars 2010, par le MAED et les ministères de l’enseignement de base et de l’enseignement secondaire et supérieur. Gouvernement de Mauritanie. 16 l’allocation des ressources à l’éducation par rapport aux autres secteurs, de l’allocation intra-sectorielle et la façon d’optimiser l’utilisation des moyens pour améliorer l’efficience des dépenses du secteur. Encadré 1.5 : Quelques points notables du Rapport RESEN Le RESEN indique que les dépenses d’éducation stagnent (de 3,8% du PIB en 2002 à seulement 3,9% en 2008). La part des dépenses de fonctionnement (hors dette) dans le total des dépenses du secteur est passée de 13% en 2005 à 18,3% en 2008, au- dessous du taux de 20% suggéré par l’Initiative Fast-Track. Entre 2004 et 2008, les dépenses globales nominales et les dépenses de fonctionnement ont progressé 2,5 fois plus vite que les dépenses nominales d’investissement financées par le budget. La 19 communauté internationale a comblé la différence en triplant ses investissements dans le secteur pendant la période. En 2008, l’enseignement primaire recueillait 52,4% de l’ensemble des dépenses courantes du secteur, tandis que le supérieur en recevait 5,2%.20 Par ailleurs, globalement, le budget d’investissement reflète les priorités de la politique nationale de l’Éducation pour tous, qui est soutenue par la communauté internationale et qui se centre sur les infrastructures scolaires du primaire et du 1er cycle du secondaire. Après l’adoption de la démarche sectorielle, intitulée PNDSE en Mauritanie, le secteur a bénéficié d’investissements de nombreux donateurs. Les traitements et salaires ont représenté environ les trois quarts des dépenses de fonctionnement en 2008. Le poids de la masse salariale décroît en fonction de la pyramide éducative : au niveau du primaire, les salaires représentaient en 2008 près de 94% du budget de fonctionnement mais, au niveau de l’université, seulement 27%. Le coût par élève du primaire représentait 11,3% du Produit national brut (PIB) par habitant en 2004 et 13,7% en 2008, et était très supérieur pour les autres niveaux de l’enseignement. Ce coût était légèrement inférieur à la moyenne régionale (14,8% du PIB par habitant), au-dessus du Mali (10,9% en 2008), mais au-dessous du Ghana (17,8% en 2007).21 L’efficience interne (mesurée habituellement par le taux de redoublements et de sorties pour une classe) s’est amélioré passant de 54,4% en 2003/04 à, estime-t-on, 63,7% en 2007/08 pour le primaire, ce qui est dû surtout à une meilleure rétention et un taux de sortie inférieur. Cela veut dire qu’en 2007/2008 près de 36% des moyens consacrés étaient perdus pour les élèves sortant du système ou redoublant leur année.22 En 2007, la probabilité qu’une femme (entre 22 et 44 ans) soit capable de lire couramment (après 6 ans d’études) était légèrement inférieure à 50% en Mauritanie, résultats proches de ceux du Mali et du Burkina Faso, mais nettement inférieurs à ceux du Bénin et de la Côte d’ivoire. 10 ans d’études sont nécessaires pour faire passer cette probabilité à 80%. Les rares études sur l’efficience externe (comment le système éducatif prépare-t-il les élèves à un emploi ?) montrent que le taux d’insertion sur le marché du travail est faible. Le RESEN conclut que les jeunes qui finissent le système éducatif ne prennent que 23 20% des emplois modernes en 2008, alors que le chômage du même groupe d’âge est d’environ 50%. Classement économique des dépenses sectorielles 1.43. Malgré l’absence de données approfondies, cette section donne un bref aperçu des dépenses sectorielles selon la nomenclature économique pour quatre secteurs : santé, éducation, infrastructures et développement rural. 1.44. Le secteur de l’éducation dépense les trois quarts de son budget pour les rémunérations. C’est normal. Ce secteur emploie environ 50 % des fonctionnaires. 19 Ibid. RESEN, tableau III.1, page 42. 20 Selon le RESEN, la Mauritanie est à l’extrémité supérieure du spectre par rapport aux autres pays de la région. La moyenne pour les 10 pays de la comparaison est de 43,3%. La Mauritanie a un taux supérieur à 7 des 10 pays, le Bénin et le Burkina Faso le dépassant légèrement (tableau III.8, page 50). 21 Ibid. RESEN, tableau III.10 22 Ces pourcentages comprennent les élèves qui ont redoublé une classe mais sont restés dans le système. 23 Le RESEN est un Rapport de l’État sur le système éducatif national. Il ne comporte pas de RDP. 17 1.45. Les secteurs du développement rural et de la santé dépensent en moyenne respectivement 39% et 32,5% de leur budget en biens et services, du fait de l’importance des achats d’engrais, de semences, d’équipements et d’outils agricoles pour le premier et de celle des achats de vaccins, médicaments et fournitures médicales pour le second. 1.46. Les transferts et subventions n’ont pu être analysés en détail car nous n’avons pas pu avoir les données nécessaires. En effet, les transferts et subventions vers les institutions publiques dans les budgets 2004 et 2005 n’ont pas été enregistrés dans les budgets des ministères. Ils ont été enregistrés sous le titre 99 relatif aux dépenses conjointes autorisées par le MdF, sur lesquels nous n’avons pas pu avoir de détails. Tableau 1.8 : composition des DP exécutées (éducation, santé, développement rural et transports, 2004-2009) (Part en pourcentage des secteurs dans le total des dépenses, hors financements extérieurs) Secteur Catégorie Secteur Catégorie Éducation Développement rural Personnel 74,13 Personnel 18,48 Biens et services 10,39 Biens et services 39,22 Transferts 13,05 Transferts 8,6 Investissements 2,4 Investissements 33,71 Santé Transports et Équipement Personnel 40,27 Personnel 5,77 Biens et services 32,51 Biens et services 15,68 Transferts 12,76 Transferts 4,45 Investissements 14,47 Investissements 74,09 Sources : MF et calculs de la Banque mondiale 1.47. La très faible part (2,4%) des ressources publiques allouées à l’investissement dans le secteur de l’éducation est attribuable à la forte mobilisation des donateurs étrangers dans ce secteur, ces dernières années. Sept donateurs ont financé le secteur au moyen d’une démarche sectorielle d’ensemble (appelée PNDSE) à hauteur de 170 million dollars entre 2004 et 2009. Par contre, 74% des dépenses du secteur des infrastructures ont été à l’investissement. Comme on l’a noté, cette ligne budgétaire sectorielle comme d’autres lignes budgétaires d’investissement, est affectée par l’inclusion de traitements, d’avantages sociaux et autres dépenses de fonctionnement. Classement fonctionnel 1.48. Le budget mauritanien n’est pas établi selon une nomenclature fonctionnelle, mais une catégorisation ultérieure a pu être réalisée. Une présentation fonctionnelle du budget répondra aux besoins d’information aux fins politiques, économiques et statistiques. Pour l’instant, la Direction générale du Trésor et de la Comptabilité publique (DGTCP) a fait l’important effort de reclasser après coup les dépenses budgétaires. 1.49. Le Tableau 6 présente l’assez faible priorité dont bénéficient les dépenses favorables aux pauvres dans le budget. L’ensemble des dépenses favorables aux pauvres pendant la période 2004- 2009 représente en moyenne entre 44 et 46% du total du budget exécuté, avec un creux en 2005 (28,2%) et en 2006 (36,3%) du fait de la crise politique. La faible priorité donnée aux dépenses favorables aux pauvres vient de ce que le GM est confronté à des rigidités budgétaires liées à l’importance des dépenses de fonctionnement (voir plus haut) et à l’augmentation du nombre des EP&EPA qui captent des ressources budgétaires (voir plus bas). Par ailleurs, l’administration n’a pas 18 été à même de mettre en œuvre les précédentes Stratégies de réduction de la pauvreté (CSLP-1 et CSLP-2), ce qui a entraîné une dissociation entre les objectifs de développement du pays et ses pratiques d’établissement et d’exécution du budget. Cet échec amoindrit les chances d’atteindre les OMD et souligne l’inefficacité de l’outil d’allocation des crédits budgétaires. (Voir Chapitre 3). 1.50. Il faut noter que ces ratios sont optimistes car les dépenses pour la défense et les forces de sécurité ont été exclues du Tableau 6. Les budgets de défense et de sécurité (catégories 102 et 103) ne sont pas inclus car on ne dispose pas d’informations permettant de déterminer la part qui contribue à la réduction de la pauvreté. Ceci dit, l’impossibilité de prendre en compte les montants alloués à ces catégories améliore le taux d’exécution des dépenses favorables aux pauvres par rapport à l’ensemble des dépenses. Ces ratios augmenteraient encore si l’on excluait la classe 111 (dépenses non-classées) des calculs de la situation de référence. À l’évidence, il vaudrait mieux avoir des données détaillées sur les dépenses de toutes les catégories budgétaires pour éclairer l’analyse de la politique menées et les décisions. 1.51. Revoir la méthode utilisée pour les classements et le calcul des catégories de la nomenclature fonctionnelle apporterait plus de transparence sur l’ampleur réelle des dépenses favorables aux pauvres en Mauritanie. Par exemple, toutes les dépenses de santé, de développement des communautés et de logement sont catégorisées somme favorables aux pauvres, ce qui n’est pas forcément vrai. Par contre, les dépenses d’éducation sont devenues de plus en plus favorables aux pauvres : de 53,6% en 2004 à 77,2% en 2009. Il y a d’autres explications à cette hausse. Elle peut être réellement due à une réorientation des priorités de dépenses en raison d’une conscience accrue des objectifs du CSLP et des OMD dans l’éducation. Mais, cela peut venir aussi d’une prise de conscience graduelle du contenu et raison d’être des dépenses favorables aux pauvres avaient augmenté et donc les dépenses ont été classées comme favorables aux pauvres, sans révision des chiffres des années antérieures. On peut en dire autant de la catégorie 104 (Affaires économiques). 1.52. Pour mieux comprendre et éventuellement corriger la faible exécution des dépenses favorables aux pauvres, les autorités devraient envisager les mesures suivantes. D’abord, les autorités doivent accroître l’espace budgétaire pour les dépenses favorables aux pauvres en maîtrisant la masse salariale et les subventions aux EP&EPA. Ensuite, le Trésor et les autorités établissant le budget devraient revoir la catégorisation « favorables aux pauvres » et les calculs pour vérifier et actualiser les définitions de ces dépenses et actualiser les données pour toutes les années pour assurer leur cohérences. Troisièmement, les autorités doivent élucider la part favorable aux pauvres des budgets de défense et de sécurité pour avoir une image plus complète de l’ensemble des dépenses favorables aux pauvres. Enfin, dans la mise en œuvre du CSLP-3, les autorités devraient assurer que les budgets exécutés correspondent bien aux budgets prévus par une étroite coordination entre le MdF et le MAED (voir Chapitre 3). 19 Tableau 1.9 : Exécution des budgets programmés : budget global et dépenses favorables aux pauvres, en milliards de MRO 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Montant favorables Montant favorables Montant favorables Montant favorables Montant favorables Montant favorables Classe Catégorie total aux pauvres total aux pauvre total aux pauvres total aux pauvres total aux pauvres total aux pauvres 101 Services publics généraux 35,78 0,17 81,9 0,63 94,3 2,76 61,84 4,37 84,84 4,61 51,15 4,47 104 Affaires économiques 25,97 17,54 23,7 13,65 36,30 24,52 21,76 13,99 32,78 22,2 24,18 19,77 105 Protection de l’environnement 0,21 0,21 0,16 0,16 0,43 0,41 1,01 0,96 2,44 0,71 2,33 0,7 106 Développement local et logement 5,35 5,35 5,05 5,05 10,68 10,68 5,85 5,85 11,09 11,07 6,46 6,46 107 Santé 4,89 4,89 3,97 3,97 6,79 6,79 8,36 8,58 8,97 8,97 9,19 9,19 108 Affaires religieuses, culture, loisirs 1,23 0,45 1,26 0,57 4,5 1,5 6,82 1,55 6,32 1,84 5,36 0,86 109 Éducation 14,44 7,74 15,25 8,71 30,81 14,86 36,56 24,21 36,97 26,54 35,08 27,09 110 Action et protection sociales 6,79 6,79 5,9 5,9 8,23 8,23 9,51 9,32 18,69 18,69 18,70 18,70 111 Non-classé 7,28 0 36,17 0 Total 94,66 43,14 137,19 38,64 192,04 69,75 151,71 68,83 209,9 94,72 188,62 87,24 Source : MF et calculs de la Banque mondiale 20 II. DÉFIS BUDGÉTAIRES : CRÉER UN ESPACE BUDGÉTAIRE A. Importance de l’espace budgétaire 1.53. Le GM doit créer un espace budgétaire s’il souhaite allouer davantage de crédits pour la réalisation des OMD et des objectifs de son CSLP-3. Il peut créer cet espace en augmentant les recettes fiscales (par un élargissement de base fiscale ou la réforme de la structure des impôts), en obtenant plus de dons étrangers (comme l’IADM), en augmentant l’efficience des dépenses (par des réallocations ou l’élimination de gaspillages), ou en empruntant auprès de créanciers nationaux ou étrangers. Mais, tout emprunt à l’intérieur ou à l’étranger doit être traité de façon viable et non-inflationniste de façon à maintenir une situation macroéconomique stable. 1.54. Le déplacement de dépenses de secteurs non-prioritaires à des secteurs prioritaires (santé, éducation, infrastructures…) peut aussi élargir l’espace budgétaire existant pour atteindre les objectifs de développement du CSLP-3. En fait, la Mauritanie doit créer un espace budgétaire supplémentaire pour atteindre certains OMD (ou au moins réduire les écarts entre le niveau actuel des indicateurs et les valeurs visées). Par exemple, comme on l’a vu, réduire les écarts de l’OMD 4 (réduction de la mortalité infantile) et de l’OMD 5 (amélioration de la santé maternelle) nécessitera la mobilisation de fonds supplémentaires qui peuvent être obtenus en réduisant fortement les dépenses non-prioritaires, tels que les transferts de l’État aux EP&EPA. Par ailleurs, les objectifs du GM de renforcement des infrastructures nécessiteront d’importants financements car le pays est mal équipé en routes goudronnées, en infrastructures électriques, en barrages et en aéroports.24 1.55. L’amélioration de l’efficience des dépenses sectorielles actuelles de l’État jouera aussi un rôle décisif pour “faire davantage avec un ouguiya”. Les gains d’efficience de ces secteurs peuvent être identifiés par des analyses sectorielles des modèles d’allocation inter et intra-sectoriel des ressources et d’exécution des dépenses (RDP). Les analyses permettront de savoir si les crédits sont alloués aux sous-secteurs en fonction des objectifs de développement et des stratégies sectorielles et s’ils sont dépensés conformément à leur allocation. Comme on l’a noté, une RDP de la santé est en cours et des RDP pour l’éducation et les infrastructures sont recommandées pour faire suite à cette étude. 1.56. L’analyse du budget par catégories révèle une certaine rigidité dans les marges du budget sur la période 2004-2009, limitant les choix politiques du GM et sa capacité à assurer les financements nécessaires à la réalisation de ses projets pour atteindre les objectifs de son CSLP-3 et les OMD. La masse salariale publique, les EP&EPA et la faiblesse de la pression fiscale sont les trois grandes contraintes qui pèsent sur l’espace budgétaire en Mauritanie. Par ailleurs, l’économie reste très vulnérable aux chocs extérieurs et il faut accroître l’espace budgétaire pour pouvoir y faire face. Alors que le développement de la résistance aux chocs extérieurs demandera du temps, il est urgent de prendre des mesures qui permettront une mobilisation efficiente des ressources et leur allocation dans des domaines où le GM a la capacité d’agir. Le regroupement des fichiers de 24 L’investissement politique doit prendre en compte les coûts récurrents qui peuvent en traîner des besoins financiers insupportables. Qui plus est, les investissements en infrastructures doivent être orientés vers des résultats selon une démarche sélective pour ne pas aggraver le ratio de la dette de l’État en raison de leur productivité assez faible. 21 paie et la réforme de la fonction publique, la transparence des relations entre l’État et les EP&EPA par une réforme du portefeuille de l’État et l’institution de contrats de gestion de performance sont parmi les mesures susceptibles de produire des résultats concrets. Sur le plan fiscal, il est possible d’améliorer la perception des impôts étant donné le potentiel inexploité qui existe, du fait de l’évasion fiscale et du manque d’un système de gestion des informations à la Direction générale des Impôts. En fait, le gouvernement a lancé un programme de perception des impôts qui a connu une certaine réussite en 2009. B. Le coût des entités publiques mauritaniennes pour le budget de l’État 1.57. La situation des Entreprises publiques (EP) et des établissements publics administratifs (EPA) est particulièrement inquiétante. Nous allons faire une analyse partielle des coûts des EP et des EPA sur le budget de l’État. Nous nous intéresserons aux données de coût qui peuvent être obtenues des autorités : coût pour l’État (i) des déficits accumulés, (ii) des impôts impayés. Une évaluation approfondie des risques pour l’État des dettes éventuelles de ces entités nécessiterait beaucoup plus d’informations que ce dont on dispose actuellement. 1.58. Il y a actuellement au total 123 entités publiques en Mauritanie : 85 EPA, 18 établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), 9 entreprises publiques et 11 sociétés mixtes (en participation) (ensemble : entreprises et établissements publics : EP&EPA). Les EPA peuvent être classées en six catégories (Éducation, Santé, Recherche, Formation, Information et Autres). 1.59. Parmi les 123 EP&EPA, certains ont une performance solide, comme la SNIM (mines) et MURITEL (téléphone) : leur direction est performante et elles ont d’excellents résultats. Les résultats meilleurs de ces sociétés peuvent être attribués : 1) à la structure mixte de leur capital (toutes les deux sont des sociétés mixtes) ; 2) au fait qu’elles sont sur des marchés compétitifs et 3) à l’accès à l’expertise d’investisseurs stratégiques et étrangers. Mais, la majorité des 123 EP&EPA ont des problèmes managériaux et financiers. Certains gros prestataires de services publics de Mauritanie sont techniquement si non juridiquement insolvables. Ces 123 entités ont absorbé 11 % du budget public pendant la période 2004-2009. Le fardeau financier qu’elles constituent pour le budget public crée un effet d’exclusion pour le financement des secteurs sociaux et le développement des infrastructures. 1.60. Ces entités publiques se sont multipliées au cours de la dernière décennie. Parmi les dernières, notons une nouvelle compagnie aérienne, deux nouvelles sociétés publiques de gestion immobilière et une société d’équipement agricole. Deux grands facteurs jouent un rôle dans ce développement : l’expérience d’échec des privatisations dans les années 90 et au début des années 2000 et l’utilisation des EP&EPA comme moyen supplémentaire pour offrir des emplois sûrs et des ressources financières, en vue d’assurer stabilité politique. ¾ Dans les années 90 et au début des années 2000, la Mauritanie a connu un ajustement structurel et des privatisations. Si l’idée de privatisation a été bien acceptée, le processus a souvent été mal exécuté et a donné l’impression qu’il bénéficiait à ceux qui avaient des connexions avec les régimes du temps. Il a par ailleurs créé des vides sérieux dans certains secteurs et services qui étaient vitaux pour le pays. Par exemple, il n’y a plus eu, pendant un temps, de transporteur public urbain, tandis que la demande de formation à des compétences 22 cruciales pour le pays, pour les mines par exemple, est restée insatisfaite. Le gouvernement s’est réengagé pour offrir certains services publics affectant un grand nombre de citoyens, tels que les transports publics. Mais toutes les interventions ne sont pas nécessairement justifiées car elles ne bénéficient pas à une suffisante fraction de la population. Par exemple, le coût de la recréation d’une compagnie aérienne nationale doit être soigneusement étudié dans le cadre de toutes les options possibles pour assurer les relations aériennes. ¾ Le second facteur de multiplication des entités publiques est l’extension du clientélisme pour assurer la stabilité politique. Les responsables de divers gouvernements se sont efforcés de se concilier l’allégeance de diverses clientèles, en leur procurant des ressources économiques au moyen du budget de l’État, dans un contexte où le secteur public constituait la plus fiable source d’emploi et de revenu du pays. La création de multiples entités publiques bénéficiant d’un budget et peu contrôlées le permettait. En ce sens, ces entités publiques sont des moyens potentiels de recherche de rente. 1.61. La plupart des 85 EPA ne sont pas bien gérées. Avant tout, elles ne sont pas gérées sur la base d’un plan d’action orienté résultats ni de contrats de performance. Ensuite, le contrôle financier est assuré par des fonctionnaires (souvent du MdF) choisis au moyen d’une procédure non-concurrentielle. Ces comptables n’ont pas une sécurité de l’emploi et une indépendance suffisantes pour être insensibles aux pressions des directions des EPA concernant leurs rapports d’audit. Enfin, le style de gestion des EPA assure leur autonomie de l’État qui les finance, sans véritable contrôle. Ce contrôle devrait être fait par les ministères techniques et le MdF en tant que gestionnaire du portefeuille de l’État. Mais ni les ministères techniques ni celui des Finances n’ont la capacité technique et institutionnelle pour véritablement contrôler les EPA. 1.62. Les EPA coûtent au budget de l’État à la fois les subventions qui leur sont accordées et l’accumulation de leurs déficits. Le Tableau 7 montre que pendant les années 2006 à 2009, 3,2 % du PIB en moyenne a été utilisé pour subventionner ces entités. Par ailleurs, à la fin décembre 2009, ces EPA avaient accumulé un déficit de 3 milliards de MRO pour équilibrer leurs budgets de fonctionnement (0,4 % du PIB de l’année). Tableau 1.10 : Subventions et transferts aux EPA entre 2004 et 2009 Année Subvention (en milliards de MRO) En pourcentage du PIB 2004 6,4 -- 2005 5 -- 2006 15,1 2,7 2007 15,2 2,3 2008 42,8 5,3 2009 20,3 2,6 Source : MF et calculs de la Banque mondiale 1.63. Les EPIC et les 20 EP et sociétés mixtes ont de nombreux problèmes financiers (trésorerie serrée et accès coûteux à des crédits bancaires) venant largement de leur mauvaise gestion, d’une absence de vision stratégique et de l’usage de techniques dépassées. Les insuffisances managériales sont liées à la forte politisation de leurs conseils d’administration. Les 23 techniques dépassées utilisées (comme c’est le cas à la SOMELEC) ont rendu inviables financièrement beaucoup de ces sociétés et créé des risques pour le budget de l’État. 1.64. Les risques pour le budget causés par les difficultés de ces sociétés sont essentiellement liés à la gestion de leurs dettes à l’égard du système bancaire et au financement de leurs plans de redressement. Ces plans n’ont pas veillé à la viabilité des solutions adoptées. Cela a conduit à l’attribution annuelle de subventions et à des crédits accordés par les banques dans l’idée que l’État honorerait ces dettes. En fait, le GM avait budgété 8 milliards de MRO de subventions en 2009 tandis que les découverts accordés à ces entités ont atteint 40 milliards de MRO de principal au 31 décembre 2009 (l’équivalent de 170 millions de dollars). 1.65. En outre, nombre de ces EPIC et des 20 EP doivent des impôts à l’État, ce qui constitue une autre forme de subventions. Le Tableau 11 montre que l’encours des impôts dus – correspondant essentiellement à une évasion fiscale – est très élevé (5,4 milliards de MRO), ce qui équivaut à 5,1 % des recettes fiscales de 2009, ou à 19 % du budget de l’éducation en Mauritanie, ou encore à 67,5 % du budget de la santé budget de cette année-là. 1.66. L’évasion fiscale a plusieurs formes et pourrait être stoppée par un renforcement de la capacité de contrôle des services fiscaux et de leur pouvoir de répression. Certaines entreprises perçoivent la TVA et l’IMF de leurs clients mais n’en déposent pas le produit au Trésor public. D’autres qui doivent payer l’impôt dû en vertu de « transactions avec des tiers » soit déclarent un chiffre d’affaires inférieur soit évitent leurs engagements à l’égard de la Direction générale des impôts. En outre, la pratique de la compensation de dettes croisées (dette fiscale contre dette de l’État) - comme c’est généralement le cas pour la SOMELEC – et le retraitement des lourdes dettes des EP à l’égard du système bancaire ne sont généralement pas effectuées conformément aux normes de la transparence financière. 24 Tableau 1.11 : Montants à recevoir des établissements publics Établissement Encours au 12 - 5- /2010 MAURIPOST 75.121.648 ENS 21.621.289 ENER 83.009.855 PARC DAWLING 1.071.229 AMI 8.499.376 CNAM 1.047.772 CFPE 530.127 CUN 721.437.368 CDHLC 8.917.197 CNERV 576.627 SOMELEC 2.033.045.275 SNDE 936.246.154 TVM 12.330.104 CRM 9.103.922 SONIMEX 522,045.530 SOCOGIM 764.641.229 CSA 3.295.786 FNSVA 3.853.949 FI AWQAF 2.126.084 Sté des ABATTOIRS 6.825.252 SAM 57.165.640 CFPF 1.981.082 SONADER 11.828.852 ONT 129.053.627 ONS 2.723.658 AMEXTIPE 49.198.214 TOTAL 5.467.296.846 Source : MF/DGI/DGE 25 Encadré 1.6 : Les grandes causes des mauvais résultats des entreprises publiques mauritaniennes Les causes principales des mauvais résultats sont les suivantes : Business models erronés. Ces modèles se basent sur des techniques périmées, une main d’œuvre en surnombre, un accès coûteux et sélectif au crédit et un appui excessif sur un soutien explicite ou latent de l’État (faute de contraintes budgétaires strictes). Faiblesse des conseils d’administration. Ceux-ci sont habituellement inefficaces en tant qu’instance de contrôle et de défense des intérêts de l’État actionnaire. Leurs décisions sont souvent contournées par des autorités supérieures et leur pouvoir insuffisant ne leur permet pas de s’opposer aux dirigeants nommés par l’État. En principe, ils sont légalement obligés d’examiner toutes les questions importantes qui influent sur le fonctionnement de l’EP, mais dans la pratique, ils accordent une approbation formelle aux décisions des dirigeants indépendamment de leurs justifications. Faiblesse des contrôles. La qualité des contrôles est généralement déficiente. C’est dû en partie à ce que la vérification des comptes est réalisée par cabinets nationaux recrutés au mayen d’un processus inefficace. Faiblesse voire inexistence d’états financiers qui ne sont pas systématiquement adressés à l’autorité de contrôle ou ne sont pas examinés pour décider des actions correctives. Le ministère des Finances n’a pas d’informations suffisantes sur le volume et les détails des comptes de l’État.25 Faiblesse de la méthode d’imposition appliquée aux EP&EPA qui entraîne une évasion fiscale évidente et éventuellement de graves entorses à la gouvernance causant de lourdes pertes fiscales (comme noté plus haut). Faiblesse de la capacité et des pouvoirs de contrôle. Le ministère des Finances est « le propriétaire » qui supervise les EP. Le rôle spécifique de la direction du contrôle au sein du MdF doit être revu et corrigé pour mieux correspondre aux meilleures pratiques ; son pouvoir sur les EP réaffirmé et sa capacité de contrôle renforcée. Elle doit avoir un meilleur accès à l’information et avoir la capacité d’analyser un plus large spectre de facteurs qui influent sur les résultats des EP. Son rôle dans les nominations des membres des conseils d’administration doit être renforcé. Son rôle d’ensemble devrait être bien défini dans la déclaration de politique du gouvernement sur la gouvernance des EP&EPA. 1.67. Même avec le calcul élémentaire et incomplet ci-dessus, le secteur parapublic de l’économie mauritanienne se révèle un lourd fardeau pour le budget national, limitant l’espace budgétaire disponible pour réaliser leurs objectifs de développement. Il faut ajouter à ce fardeau, l’existence de la dette de certaines des entités publiques qui pourrait devenir la responsabilité du GM. Pour redresser cette situation le GM doit envisager une démarche double : ¾ À court terme : 1. Faire réaliser un audit de la situation financière des plus importantes EP : SOMAGAZ, SONIMEX, MAURIPOST et SNDE.26 Les autorités se sont engagées à faire faire ces audits et élaborent actuellement les termes de référence pour cette tâche. 2. Le contrôle, pour être efficace, doit être basé sur un effort systématique d’enregistrement et d’analyse de la performance des EP. Les autorités doivent établir un système simple et transparent de rapports réguliers pour obtenir des informations sur les résultats économiques et financiers de tous les EPA : nombre des employés, investissements, recettes et dépenses, subventions reçues et engagements financiers pris. 25 Les responsables de la Direction générale du Trésor chargés d’établir le Tableau des opérations financière de l’État (TOFE) disent qu’ils attendent simplement les chiffres des EP pour publier un TOFE exhaustif. Actuellement, ce document statistique de grande importance ne couvre que les opérations du budget de l’État. 26 Un audit de la SOMELEC a déjà été engagé. 26 ¾ À moyen terme : 1. Les services fiscaux devraient renforcer leurs contrôles pour recouvrer davantage d’impôts dus. Cela nécessite probablement un renforcement de la capacité humaine et institutionnelle ainsi que de plus grands pouvoirs de répression. 2. Les entités publiques doivent être régulées de façon appropriée par les directions concernées du MdF et du MAED. Cela nécessite un renforcement de la capacité humaine et institutionnelle et des pouvoirs de répression de ces directions. 3. L’État devrait signer des contrats de performance avec les responsables des principales EP comportant des objectifs et des indicateurs clairs et vérifiables. 4. Il faut revoir les structures tarifaires des EP et adopter, s’il est nécessaire, adopter un système de subventions aux EP plus transparentes et mieux ciblées, qui soient enregistrées dans le budget national. C. L’effet des changements de politique et des chocs extérieurs sur l’espace budgétaire 1.68. Le modèle de prévision macroéconomique RMSM-X (Modèle standard de révision minimale étendu) de la Banque mondiale donne la possibilité de simuler l’effet des mesures de politique et des chocs et suggère des résultats indicatifs pour éclairer les décisions de politique d’un gouvernement. Le modèle RMSM-X est un modèle macroéconomique de simulation utilisé pour étudier les politiques macroéconomiques et les flux monétaires dans les pays en développement. Il modélise l’économie en utilisant un cadre global de flux financiers. Le modèle de base comprend les comptes nationaux, le secteur public, le secteur monétaire et un compte pour le reste de l’économie. Le modèle projette en plus des comptes détaillés des échanges commerciaux et des stocks et flux de la dette extérieure. Il est utilisé pour étudier les politiques et pour les analyses standard de la Banque mondiale tels que les rapports annexés aux stratégies d’aide aux pays (SAP). On trouve des informations détaillées sur ce modèle sur le portail du Groupe Banque mondiale pour le développement des données (DECDG). 1.69. Nous avons élaboré un scénario de référence qui est très semblable au scénario macroéconomique du gouvernement soutenu par le FMI et suppose la série de réformes en cours. Puis nous avons élaboré trois autres scénarios à comparer au scénario de référence : (i) un scénario où la volonté des autorités faiblirait, ce qui aurait un impact sur la croissance et les finances publiques ; (ii) un scénario pessimiste où le gouvernement subirait une baisse de ses recettes du fait d’une chute des cours des produits miniers ; (iii) un scénario optimiste où le gouvernement améliorerait ses recettes fiscales de 20 % entre 2011 et 2014 (avec 10% perçus en plus en 2011 par rapport au scénario de référence et 10% supplémentaires perçus sur 2012-2014). 1.70. Les perspectives à moyen terme devraient rester encourageantes si la Mauritanie est à même d’exécuter de façon efficiente ses programmes de réformes d’une part et d’investissement d’autre part. Le principal défi à moyen terme est d’obtenir une croissance forte et viable en développant l’emploi et en réduisant la pauvreté. Mais cela exige une consolidation du budget, une politique monétaire prudente et une accélération des réformes structurelles, notamment dans la gestion des finances publiques et dans le secteur financier. 27 Le scénario de référence 1.71. La projection à moyen terme de référence se base sur une évaluation de l’orientation actuelle de l’économie fondée sur les politiques annoncées et les réformes en cours. Le taux de croissance globale du PIB est estimé à 5,2% en 2010 et est projeté à 5,1 % en 2011 et devrait croître régulièrement pour atteindre 5,7 % en 2014, grâce à une forte activité dans les secteurs non-pétroliers. Dans l’ensemble, la croissance du PIB hors pétrole montera à environ 5,8 % en 2014 après une contraction de 1,1 % en 2009. La croissance hors pétrole sera stimulée en partie par le lancement d’un grand projet (estimé à environ 1,1 milliards de dollars) par la société minière nationale (SNIM). Ce projet comporte quatre volets : (a) augmentation de capacité ; (b) construction d’un nouveau terminal portuaire pour exporter les produits miniers ; (c) modernisation de la voie ferrée entre la mine et le port et (d) construction d’un établissement d’entretien. Lorsque l’exécution commencera, les travaux susciteront une activité accrue dans les secteurs liés à la construction comme l’industrie et les services. Avec une bonne gestion des politiques monétaires et fiscales et de faibles pressions inflationnistes, malgré la forte activité économique attendue dans les années à venir, le déflateur du PIB hors pétrole se réduira d’environ 19 % en 2010 à zéro en 2014. 1.72. En ce qui concerne le budget, le GM est décidé à revoir à moyen terme l’étendue et l’efficience du système de rémunération de la fonction publique. Les éventuelles mesures comprendraient une décompression de la structure salariale, l’établissement d’un système appuyé sur rémunération en fonction de la performance, l’amélioration des politiques de recrutement et la mise en place de nouvelles mesures de GFP. Les transferts aux EP devraient être réduits grâce à une révision des structures tarifaires des services publics et à l’adoption de subventions mieux ciblées. Lorsque ces mesures seront en place, le déficit budgétaire global (dons compris) baissera de 5,4 % du PIB hors pétrole en 2009 à environ 2,7 % en 2014. Cela permettra de réduire les pressions inflationnistes, de libérer des ressources pour l’investissement public et privé et d’assurer la viabilité de la dette publique. 1.73. La position extérieure devrait s’améliorer à moyen terme. La croissance des exportations sera tirée par la reprise de l’économie mondiale et une croissance de la capacité locale. Les volumes d’exportation de minerai de fer notamment, devraient croître nettement, d’en moyenne 12 % par an, à moyen terme. Avec la hausse des importations causée par la rapide croissance de l’activité économique, le déficit du compte courant s’accroîtra modérément d’environ 7,5 % en 2011 à environ 10,9 % du PIB en 2014. Les réserves de devises prévues se monteraient à l’équivalent d’environ 2,3 mois d’importations de biens en 2014 (contre 1,8 mois en 2010). Scénario alternatif n° 1 : les réformes ne sont pas mises en œuvre. 1.74. Si l’engagement du GM à poursuivre les réformes de l’économie faiblit et si les efforts ne s’intensifient pas, nous faisons l’hypothèse d’un scénario où la croissance ralentit. Nous utilisons la moyenne 2007-2009 de la performance économique pour simuler ce scénario. Les conséquences sur les résultats économiques et budgétaires pourraient être importantes. La croissance serait nettement ralentie et, à moyen terme, d’environ 1 % en 28 moyenne par an seulement. En part du PIB, les taux d’investissement global seraient inférieurs à ceux du scénario de référence et devraient être en moyenne d’environ 22 % du PIB entre 2012 et 2014, contre environ 27 % dans le scénario de référence. Avec des recettes fiscales inférieures, en partie à cause d’une activité économique moins forte, le déficit budgétaire global, dons compris, serait, si le GM ne réduisait pas ses dépenses, d’environ 7,2 % du PIB hors pétrole en moyenne, à moyen terme contre, 3,3 % dans le scénario de référence. Il y aurait quand même une augmentation des réserves mais à un rythme moins rapide que dans le scénario de référence. 1.75. À l’évidence, dans ce scénario, l’espace budgétaire qui pourrait être consacré à des dépenses pour la réalisation du CSLP-3 s’amoindrirait, réduisant les chances d’atteindre les OMD. Scénario alternatif n° 2 : choc extérieur à court terme sur le cours du minerai de fer. 1.76. Toutes choses égales par ailleurs, nous supposons un choc extérieur brutal à court terme sur le cours du minerai de fer - chute de 50 % en 2011 - puis une reprise, avec un rebond de 40 % en 2012, puis une hausse de 5 % en 2013 et de 5 % en 2014. Comme les gains tirés des exportations chuteraient fortement, le déficit du compte courant se détériorerait en 2011 à environ 28 % du PIB (contre 8 % dans le scénario de référence) avant une amélioration graduelle à environ 15 % du PIB en 2014. Un financement étranger supplémentaire pour équilibrer la balance des paiements devrait être mis à disposition du GM à des termes concessionnels par les partenaires du développement. 1.77. Ce choc aggraverait le déficit public, restreignant l’espace budgétaire à moyen terme. La société minière semi-publique SNIM extrayant le minerai de fer paye des impôts et des dividendes au gouvernement. La baisse des cours du minerai de fer réduirait les impôts et les dividendes qu’elle verse à l’État. Ce scénario suppose que, la chute des cours s'étant produite en 2011, les pertes de recettes se feraient sentir en 2012 et au-delà, puisque la SNIM paye habituellement l’année suivante les impôts et dividendes pour l’activité de l'année. La consommation publique nominale étant supposée rester au niveau de référence, le déficit budgétaire global à moyen terme s’aggraverait en 2011 par rapport au scénario de référence, puis resterait à un rythme légèrement supérieur à celui du scénario de référence au cours des 3 années suivantes, baissant d’environ 4,8 % du PIB hors pétrole en 2011 à environ 3,2 % en 2014. Pour compenser ces chocs négatifs, trois actions pourraient être envisagées : (i) réduire les dépenses de fonctionnement pour éviter un accroissement des déficits ; (ii) obtenir des dons et des prêts concessionnels tout en veillant à conserver un endettement viable ; (iii) accroître les recettes perçues d’autres sources, notamment des EPA, des EPIC et des sociétés mixtes. 1.78. Le scénario évoqué ici ne tient pas compte de l’effet du choc ‘cours du fer’ sur la croissance globale, ni de la baisse des importations et des droits qui en découlerait. Nous nous sommes limités aux premiers effets directs et donc avons sous-estimé l’impact d’un tel choc sur l’ensemble de l'économie et ses effets secondaires sur le budget. Scénario alternatif n° 3 : amélioration de la perception des impôts pendant 3 ans. 1.79. Nous avons modélisé une hausse des recettes de l’État, hors pétrole, venant des impôts directs à la suite de l’effort actuel sur le terrain de perception des impôts dus par des contribuables et d’élargissement de la base fiscale. Nous avons modélisé une hausse des 29 recettes de la fiscalité directe de 5 % en 2012, de 3 % en 2013 et de 2 % en 2014, au-dessus de leur niveau nominal du scénario de référence, dont nous supposons qu’il tient déjà compte de la réforme en 2011. Les autorités ont confirmé que la réforme était en cours en 2010 et donc que notre hypothèse de baisse progressive des gains du renforcement de la collecte est réaliste. Pour 2012, le scénario prévoit une réduction du déficit budgétaire global de 4,1 % du PIB hors pétrole dans le scénario de référence à 3,9 % dans ce scénario-ci, créant donc un espace budgétaire marginal. La baisse du déficit budgétaire global se montera à environ 0,1 % du PIB hors pétrole par an pendant les deux années suivantes. 1.80. Dans notre modèle, nous n’avons pas pris en compte l’effet possible de cet effort fiscal sur l’activité du secteur privé. Il faut donc noter que si les efforts pour récupérer les impôts dus et pour élargir la base fiscale sont cruciaux pour un maintien à long terme de la perception des impôts, il est également crucial de revoir, autant que nécessaire, les taux d’imposition pour créer un cadre fiscal simple, transparent et attractif pour le secteur privé. III. CONCLUSIONS 1.81. Ce Chapitre a examiné le contexte économique de la Mauritanie et le profil des dépenses de fonctionnement, en comparant celles-ci aux crédits votés. Il a également étudié les deux causes majeures des rigidités budgétaires (masse salariale et EP) et l’effet indicatif de quatre scénarios différents sur l’espace budgétaire. Nous avons présenté, chemin faisant, des recommandations. Nous reprenons ici une liste de réformes prioritaires qui permettraient aux autorités d’accroître l’espace budgétaire à moyen terme. Voici les actions qui permettraient de remédier à la situation créée par la masse salariale du secteur public et par les EP : ¾ À court terme : 1. Valider l’enquête auprès des fonctionnaires lancée en 2008. 2. Utiliser les résultats de l’enquête validée, rationnaliser le nombre de fonctionnaires en supprimant les employés fictifs, les doubles paiements et autres anomalies. 3. Établir un système intégré de gestion des ressources humaines 4. Faire réaliser un audit de la situation financière des principales entreprises publiques : SOMAGAZ, SONIMEX, MAURIPOST et SNDE. 1. Établir un système simple et transparent de comptes-rendus pour obtenir régulièrement les informations voulues sur les résultats économiques et financiers de tous les EPA : nombre d’employés, investissements, recettes et dépenses, subventions reçues et engagements financiers pris. ¾ À moyen terme : 1. Adopter une politique de recrutement du secteur public comportant des principes directeurs (comme noté au paragraphe 23). 2. Connaître et maîtriser le nombre des employés des entités publiques extérieures à l’État. 3. Donner aux services fiscaux et aux directions du MdF et des ministères sectoriels chargées de réglementer et contrôler les EP&EPA un pouvoir institutionnel et répressif clair pour les contrôler effectivement. Cela suppose un développement de 30 capacité institutionnelle et humaine. 4. Signer des contrats de gestion de performance avec la direction des principales EP, comportant des objectifs et indicateurs clairs et vérifiables. 5. Revoir les structures tarifaires des EP et leur accorder, si c’est nécessaire, des subventions mieux ciblées et plus transparentes, qui figurent dans le budget national. En bref, Réformes pour accroître l’espace budgétaire à moyen Responsable Calendrier terme Valider l’enquête sur les fonctionnaires lancée en 2008. Ministère de la fonction publique, 1 an Premier Ministre, Conseil des ministres Utiliser l’enquête validée, rationnaliser le nombre des Ministère de la fonction publique, 1 an fonctionnaires en supprimant les employés fictifs, les doubles Premier Ministre, Conseil des paiements et autres anomalies. ministres Établir un système intégré de gestion des ressources MdF, Ministère de la fonction 1 an humaines. publique, ministères sectoriels Faire fait un audit de la situation financière des principales MdF, Premier Ministre 1 an EP : SOMAGAZ, SONIMEX, MAURIPOST et SNDE. Établir un système simple et transparent de comptes-rendus pour MdF, Ministères sectoriels, EPA 1 an obtenir régulièrement les informations voulues sur les résultats économiques et financiers de tous les EPA, nombre d’employés, investissements, recettes et dépenses, subventions reçues et engagements financiers pris. Adopter une politique de recrutement du secteur public Ministère de la fonction publique, 1-3 ans comportant des principes directeurs (tel que proposé au Premier Ministre, Conseil des paragraphe 23). ministres Connaître et maîtriser le nombre des employés des entités Ministère de la fonction publique, 1-3 ans publiques extérieures à l’État. Premier Ministre Donner aux services fiscaux et aux directions du MdF et des MdF, Ministères sectoriels, Premier 1-3 ans ministères sectoriels chargées de la réglementer et contrôler Ministre, Conseil des ministres les EP un pouvoir institutionnel et répressif clair pour contrôler activement les EPA. Cela nécessitera un développement de capacité institutionnelle et humaine. Signer des contrats de gestion de performance avec la MdF, Ministères sectoriels, EP 1-3 ans direction des principales EP comportant des objectifs et indicateurs clairs et vérifiables Revoir les structures tarifaires des EP et leur accorder, si c’est MdF, Ministères sectoriels, Premier 1-3 ans nécessaire, des subventions mieux ciblées et plus Ministre transparentes, qui figurent dans le budget national. 31 Tableau 1.12 : Cadre macroéconomique à moyen terme, 2007-2014 -- scenario de référence 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Est Projected National income and prices Real GDP growth (%) 1.0 3.5 -1.2 5.2 5.1 5.7 6.3 5.7 of which: Nonoil 5.9 3.9 -1.1 5.7 5.3 5.8 6.4 5.8 GDP deflator (% change) 0.2 12.4 -5.9 19.4 9.4 5.9 1.3 -0.8 Non-oil GDP deflator (% change) 13.4 13.0 -3.9 19.0 9.2 6.2 1.6 0.0 External sector Exports of goods (nominal; % change) 2.5 27.5 -23.7 52.0 37.5 7.4 -2.4 -4.8 of which: Nonoil 45.2 37.5 -21.6 55.0 46.5 8.2 -2.4 -5.0 Imports of goods (nominal; % change) 36.7 21.8 -27.2 39.1 27.5 10.7 -0.9 -0.4 Current account balance (% of GDP) -18.3 -14.8 -10.7 -8.7 -7.5 -9.2 -9.6 -10.9 Gross international reserves (US$ million) 208.8 194.9 238.0 287.3 395.4 442.3 493.8 518.8 Gross international reserves (months of imports goods) 1.6 1.2 2.1 1.8 1.9 1.9 2.2 2.3 Money M oney and quasi-money (% change) 18.9 13.7 15.2 12.9 13.3 13.4 15.3 13.0 Credit to private sector (% change) 19.0 28.9 3.7 14.2 12.8 11.7 12.8 12.3 Investment and savings Gross investment (% of GDP) 22.3 27.3 24.6 24.5 25.7 27.3 27.0 26.3 National savings (% of GDP) 11.0 12.5 13.9 15.7 18.2 18.1 17.5 15.5 Public Finance Government revenue and grants (% of non-oil GDP) 1/ 30.3 25.9 26.7 27.7 27.4 25.8 25.3 25.3 Oil 2.9 2.2 1.8 1.4 1.2 1.1 1.0 0.9 Non-oil 24.9 22.9 24.1 25.1 24.9 23.7 23.3 23.5 Tax 2/ 15.8 14.4 14.1 16.3 14.9 15.9 15.9 16.2 Nontax 9.2 8.5 10.0 8.7 10.0 7.8 7.4 7.3 Grants 2.4 0.8 0.8 1.2 1.4 1.0 1.0 0.9 Government expenditure (% of non-oil GDP) 32.0 32.9 32.1 29.7 30.3 29.9 28.5 28.0 Current expenditure 23.4 25.9 24.6 21.5 22.2 20.4 19.3 18.8 Capital expenditure 3/ 8.6 7.0 7.4 8.2 8.1 9.4 9.2 9.2 Overall balance including grants (% of non-oil GDP) -1.8 -7.0 -5.4 -2.0 -2.8 -4.1 -3.2 -2.7 External debt Debt outstanding to GDP ratio: PPG (%) 82.9 80.8 93.5 67.9 47.5 48.6 52.6 54.5 Memo items Exchange rate (LCU/US$, end-period ) 252.2 261.5 262.0 282.0 .. .. .. .. Nominal GDP (LCU billion ) 734 854 794 997 1147 1284 1382 1450 Nominal non-oil GDP (LCU billion ) 679 797 758 953 1096 1232 1331 1409 Nominal GDP (US$ million ) 2822 3536 3031 3629 3999 4322 4526 4642 Population (million ) 3.1 3.1 3.2 3.2 3.3 3.3 3.4 3.5 GDP per capita (US$ ) 918 1123 940 1141 1228 1296 1326 1328 Nonoil direct taxes (lcu billion) 33 35 35 43 50 59 65 73 Nonoil direct taxes (% non-oil GDP) 4.9 4.4 4.6 4.6 4.6 4.8 4.9 5.2 Source: IM F/WB staff estimates and projections 1/ including net revenue from oil. 2/ 2010 includes tax arrears from national electricity company. 3/ including net lending 32 Tableau 1.13 : Cadre macroéconomique à moyen terme, 2007-2014 – Scénario sans réformes 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Est Projected National income and prices Real GDP growth (%) 1.0 3.5 -1.2 5.2 5.1 1.1 1.1 1.1 of which: Nonoil 5.9 3.9 -1.1 5.7 5.3 2.9 2.9 2.4 GDP deflator (% change) 0.2 12.4 -5.9 19.4 9.4 2.3 2.3 2.3 Non-oil GDP deflator (% change) 13.4 13.0 -3.9 19.0 9.2 2.2 2.3 1.0 External sector Exports of goods (nominal; % change) 2.5 27.5 -23.7 52.0 37.5 -3.3 -4.9 -0.4 of which: Nonoil 45.2 37.5 -21.6 55.0 46.5 -5.9 -8.3 -3.9 Imports of goods (nominal; % change) 36.7 21.8 -27.2 39.1 27.5 -5.1 -4.5 -1.3 Current account balance (% of GDP) -18.3 -14.8 -10.7 -8.7 -7.5 -6.5 -6.0 -3.4 Gross international reserves (US$ million) 208.8 194.9 238.0 287.3 395.4 390.0 419.7 435.7 Gross international reserves (months of imports goods) 1.6 1.2 2.1 1.8 1.9 2.0 2.2 2.4 Money M oney and quasi-money (% change) 18.9 13.7 15.2 12.9 13.3 8.1 16.5 12.6 Credit to private sector (% change) 19.0 28.9 3.7 14.2 12.8 9.4 16.4 17.0 Investment and savings Gross investment (% of GDP) 22.3 27.3 24.6 24.5 25.7 22.0 22.0 21.9 National savings (% of GDP) 11.0 12.5 13.9 15.7 18.2 15.5 16.0 18.5 Public Finance Government revenue and grants (% of non-oil GDP) 1/ 30.3 25.9 26.7 27.7 27.4 25.7 24.6 24.9 Oil 2.9 2.2 1.8 1.4 1.2 1.1 1.0 0.9 Non-oil 24.9 22.9 24.1 25.1 24.9 23.6 22.6 22.9 Tax 2/ 15.8 14.4 14.1 16.3 14.9 15.9 15.3 15.8 Nontax 9.2 8.5 10.0 8.7 10.0 7.7 7.2 7.2 Grants 2.4 0.8 0.8 1.2 1.4 1.1 1.1 1.0 Government expenditure (% of non-oil GDP) 32.0 32.9 32.1 29.7 30.3 32.3 32.3 32.2 Current expenditure 23.4 25.9 24.6 21.5 22.2 24.7 24.7 24.7 Capital expenditure 3/ 8.6 7.0 7.4 8.2 8.1 7.6 7.6 7.6 Overall balance including grants (% of non-oil GDP) -1.8 -7.0 -5.4 -2.0 -2.8 -6.6 -7.7 -7.3 External debt Debt outstanding to GDP ratio: PPG (%) 82.9 80.8 93.5 67.9 47.5 52.6 52.9 52.1 Memo items Exchange rate (LCU/US$, end-period ) 252.2 261.5 262.0 282.0 .. .. .. .. Nominal GDP (LCU billion ) 734 854 794 997 1147 1186 1226 1268 Nominal non-oil GDP (LCU billion ) 679 797 758 953 1096 1152 1212 1254 Nominal GDP (US$ million ) 2822 3536 3031 3629 3999 3992 4014 4058 Population (million ) 3.1 3.1 3.2 3.2 3.3 3.3 3.4 3.5 GDP per capita (US$ ) 918 1123 940 1141 1228 1198 1176 1161 Nonoil direct taxes (lcu billion) 33 35 35 43 50 54 58 64 Nonoil direct taxes (% non-oil GDP) 4.9 4.4 4.6 4.6 4.6 4.7 4.8 5.1 33 Tableau 1.14 : Cadre macroéconomique à moyen terme, 2007-2014 – Scénario avec chute des cours du fer. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Est Projected National income and prices Real GDP growth (%) 1.0 3.5 -1.2 5.2 5.1 5.7 6.3 5.7 of which: Nonoil 5.9 3.9 -1.1 5.7 5.3 5.8 6.4 5.8 GDP deflator (% change) 0.2 12.4 -5.9 19.4 9.4 5.9 1.3 -0.8 Non-oil GDP deflator (% change) 13.4 13.0 -3.9 19.0 9.2 6.2 1.6 0.0 External sector Exports of goods (nominal; % change) 2.5 27.5 -23.7 52.0 -1.7 24.7 3.2 0.0 of which: Nonoil 45.2 37.5 -21.6 55.0 0.8 28.2 3.9 0.2 Imports of goods (nominal; % change) 36.7 21.8 -27.2 39.1 27.5 10.7 -0.9 -0.4 Current account balance (% of GDP) -18.3 -14.8 -10.7 -8.7 -27.8 -22.1 -17.8 -15.1 Gross international reserves (US$ million) 208.8 194.9 238.0 287.3 395.4 442.3 493.8 515.3 Gross international reserves (months of imports goods) 1.6 1.2 2.1 1.8 1.9 1.9 2.2 2.3 Money M oney and quasi-money (% change) 18.9 13.7 15.2 12.9 13.3 13.4 15.3 13.0 Credit to private sector (% change) 19.0 28.9 3.7 14.2 13.0 11.5 12.7 12.7 Investment and savings Gross investment (% of GDP) 22.3 27.3 24.6 24.5 25.7 27.3 27.0 26.3 National savings (% of GDP) 11.0 12.5 13.9 15.7 -2.2 5.2 9.2 11.2 Public Finance Government revenue and grants (% of non-oil GDP) 1/ 30.3 25.9 26.7 27.7 25.5 24.5 24.4 24.8 Oil 2.9 2.2 1.8 1.4 1.2 1.1 1.0 0.9 Non-oil 24.9 22.9 24.1 25.1 23.0 22.4 22.5 23.0 Tax 2/ 15.8 14.4 14.1 16.3 13.0 14.8 15.1 15.7 Nontax 9.2 8.5 10.0 8.7 10.0 7.6 7.4 7.2 Grants 2.4 0.8 0.8 1.2 1.4 1.0 1.0 0.9 Government expenditure (% of non-oil GDP) 32.0 32.9 32.1 29.7 30.3 29.9 28.5 28.0 Current expenditure 23.4 25.9 24.6 21.5 22.2 20.4 19.3 18.8 Capital expenditure 3/ 8.6 7.0 7.4 8.2 8.1 9.4 9.2 9.2 Overall balance including grants (% of non-oil GDP) -1.8 -7.0 -5.4 -2.0 -4.8 -5.4 -4.1 -3.2 External debt Debt outstanding to GDP ratio: PPG (%) 82.9 80.8 93.5 67.9 56.3 78.7 92.5 100.5 Memo items Exchange rate (LCU/US$, end-period ) 252.2 261.5 262.0 282.0 .. .. .. .. Nominal GDP (LCU billion ) 734 854 794 997 1147 1284 1382 1450 Nominal non-oil GDP (LCU billion ) 679 797 758 953 1096 1232 1331 1409 Nominal GDP (US$ million ) 2822 3536 3031 3629 3999 4322 4526 4642 Population (million ) 3.1 3.1 3.2 3.2 3.3 3.3 3.4 3.5 GDP per capita (US$ ) 918 1123 940 1141 1228 1296 1326 1328 Nonoil direct taxes (lcu billion) 33 35 35 43 29 45 55 66 Nonoil direct taxes (% non-oil GDP) 4.9 4.4 4.6 4.6 2.7 3.6 4.2 4.7 Source: IM F/WB staff estimates and projections 1/ including net revenue from oil. 2/ 2010 includes tax arrears from national electricity company. 3/ including net lending A/ Iron ore prices drop by 50% in 2011; rise by 40% in 2012, 5% in 2013 and 5% in 2014. 34 Tableau 1.15 Cadre macroéconomique à moyen terme, 2007-2014 – Scénario avec réforme fiscale Est Projected National income and prix Real GDP growth (%) 1.0 3.5 -1.2 5.2 5.1 5.7 6.3 5.7 de which: Nonoil 5.9 3.9 -1.1 5.7 5.3 5.8 6.4 5.8 GDP deflator (% change) 0.2 12.4 -5.9 19.4 9.4 5.9 1.3 -0.8 Non-oil GDP deflator(% change) 13.4 13.0 -3.9 19.0 9.2 6.2 1.6 0.0 External sector (nominal; % change) Exportations of goods 2.5 27.5 -23.7 52.0 37.5 7.4 -2.4 -4.8 de which: Nonoil 45.2 37.5 -21.6 55.0 46.5 8.2 -2.4 -5.0 (nominal; % change) Importations of goods 36.7 21.8 -27.2 39.1 27.5 10.7 -0.9 -0.4 Current balance account(% of GDP) -18.3 -14.8 -10.7 -8.7 -7.5 -9.2 -9.6 -10.9 (US$ million) Gross international reserves 208.8 194.9 238.0 287.3 395.4 442.3 493.8 518.8 (months of imported goods) Gross international reserves 1.6 1.2 2.1 1.8 1.9 1.9 2.2 2.3 Money Money and quasi-money (% change) 18.9 13.7 15.2 12.9 13.3 13.4 15.3 13.0 (% change) Credit to private sector 19.0 28.9 3.7 14.2 12.8 11.7 12.8 12.3 Investment and savings Gross investment (% de GDP) 22.3 27.3 24.6 24.5 25.7 27.3 27.0 26.3 (% de GDP) National savings 11.0 12.5 13.9 15.7 18.2 18.1 17.5 15.5 Public finance Government revenue and dons(% de non-oil GDP) 1/ 30.3 25.9 26.7 27.7 27.4 26.0 25.4 25.4 Oil 2.9 2.2 1.8 1.4 1.2 1.1 1.0 0.9 Non-oil 24.9 22.9 24.1 25.1 24.9 23.9 23.5 23.6 Tax 2/ 15.8 14.4 14.1 16.3 14.9 16.1 16.0 16.3 Nontax 9.2 8.5 10.0 8.7 10.0 7.8 7.4 7.3 Dons 2.4 0.8 0.8 1.2 1.4 1.0 1.0 0.9 Government expenditure (% de non-oil GDP) 32.0 32.9 32.1 29.7 30.3 29.9 28.5 28.0 Current expenditure 23.4 25.9 24.6 21.5 22.2 20.4 19.3 18.8 Capital expenditure 3/ 8.6 7.0 7.4 8.2 8.1 9.4 9.2 9.2 (% de non-oil GDP) Overall balance including grants -1.8 -7.0 -5.4 -2.0 -2.8 -3.9 -3.1 -2.6 External debt (%) Debt outstanding to GDP ratio: PPG 82.9 80.8 93.5 67.9 47.5 48.6 52.6 54.5 Memo items ( Exchange rateLCU/US$, end-period ) 252.2 261.5 262.0 282.0 .. .. .. .. Nominal GDP L ) ( CU milliards 734 854 794 997 1147 1284 1382 1450 Nominal non-oil GDPLCU ( ) milliards 679 797 758 953 1096 1232 1331 1409 Nominal GDP (US$ million) 2822 3536 3031 3629 3999 4322 4526 4642 Population (m ) million 3.1 3.1 3.2 3.2 3.3 3.3 3.4 3.5 GDP per capita ( US$ ) 918 1123 940 1141 1228 1296 1326 1328 Nonoil direct taxes (in milliards) 33 35 35 43 50 62 67 74 Nonoil direct taxes (% non-oil GDP) 4.9 4.4 4.6 4.6 4.6 5.0 5.0 5.3 Source: FMI/WB staff estimates and projections 1/ including net revenue from oil. 2/ 2010 includes tax arrears from national electricity company. 3/ including net lending. A/ Non-oil direct tax collections are projected to increase by 5% in 2012; 3% in 2013 and 2% in 2014 above their nominal levels in the base case. 35 Analyse de la gestion des finances publiques (GFP) 1.82. Ce Chapitre analyse le fonctionnement du système de gestion des finances publiques (GFP) afin d’actualiser la Revue des dépenses publiques (RDP) de la Mauritanie. Il se base sur les diverses évaluations et diagnostics du système de GFP effectués ces dernières années par divers partenaires internationaux. Il est centré sur les réformes des déficiences des finances publiques et sur les conclusions de l’analyse exposée dans le 1er Chapitre et non sur les insuffisances du système de GFP mauritanien qui ont été mis en évidence par l’évaluation DPRF. La 1ère Partie du Chapitre examinera l’évolution récente des réformes de la GFP et du cadre légal et institutionnel. La 2nde Partie portera un diagnostic et proposer des recommandations sur les problèmes spécifiques de la programmation et de l’exécution du budget et de la comptabilité publique. La 3ème Partie examinera les contrôles internes et externes des dépenses publiques. I. ÉVOLUTION DES RÉFORMES DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES Cadre légal et institutionnel 1.83. Le cadre légal et institutionnel régissant les finances publiques de la Mauritanie est fondé sur la Constitution de 1991 telle qu’amendée en 2006 et surtout sur les textes suivants : Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) N° 78-011 du 19 janvier 1978 ; ordonnance n° 89-012 du 23 janvier 1989 sur la comptabilité publique amendée en 2006 ; Loi n° 93-19 du 26 janvier 1993 portant création de la Cour des comptes ; Décret n° 2005-122 du 19 septembre 2005 portant création de l’Inspection générale de l’État (IGE) et Loi N° 2010 dite Code des marchés publics. Ce cadre légal fixe les règles régissant l’établissement et le vote des lois de finance, leur exécution et leur contrôle. 1.84. Le ministère des Finances (MdF) et celui des Affaires économiques et du Développement (MAED) supervisent conjointement l’établissement du budget public. Les Revues des dépenses publiques (RDP) de 2004 et 2006 avaient souligné les problèmes posés par l’existence de deux documents budgétaires établis et exécutés par deux administrations distinctes. Le budget public comprend deux documents : (i) le budget public général (BGE) établi par la Direction générale du Budget (DGB) du MdF et (ii) le Budget consolidé d’investissement (BCI) établi conjointement par le MdF et le MAED. Seul le budget public général est voté par le Parlement. Le BCI est annexé au BPG à titre d’information. 1.85. Le Parlement intervient en aval du processus par un vote adoptant le Projet de loi de finances après avis favorable du Conseil des ministres. En outre, il vérifie l’exécution du budget par l’adoption d’une loi de règlement du budget. La Cour des comptes exerce un contrôle externe du projet de loi de règlement dans le cadre de son assistance au Parlement. L’exécution du budget est réalisée par le MdF et le MAED. 1.86. Vu des pratiques actuelles de GFP, certains aspects de ce cadre sont dépassés. En particulier, la LOLF stipule un cadre légal qui n’a jamais été appliqué et ne prévoit pas de programmes budgétaires pluriannuels ni de budgétisation de programme. Elle devrait donc être révisée en fonction des problèmes actuels de gouvernance et de transparence de la GFP. Pour 36 lever les obstacles dans l’exécution, la future LOLF ne devrait pas comporter de détails de façon à permettre la modification ultérieure des procédures réglementaires. 37 Encadré 0.1 : Difficultés de coordination de l’exécution des réformes de la GFP Depuis décembre 2004, la Mauritanie s’est engagée dans un programme de réforme de son système de gestion des finances publiques (GFP), avec le soutien de ses partenaires internationaux. Un plan d’action de réformes prioritaires a été élaboré (2005) pour mettre en œuvre les recommandations des évaluations des réforme de la GFP 27 et tirées des comparaisons avec les normes relatives à la transparence budgétaire.28 Plusieurs domaines étaient couverts : les impositions, l’étape de l’autorisation des paiements, le contrôle financier, la programmation et l’exécution du budget, la comptabilité publique et le développement d’outils de cadrage et d’analyse macroéconomique et la GFP. Après le retour à l’ordre constitutionnel en juillet 2009, les autorités ont réaffirmé leur volonté de poursuivre les réformes avec le soutien des partenaires techniques et financiers dans le cadre du Programme trisannuel du GM (2010-2012) conclu avec le FMI en février 2010 (PRECASP), financé par la Banque mondiale et soutenu par la Commission européenne. Cette volonté de réforme s’est traduite par un certain nombre d’initiatives pour élaborer un plan d’action pour la réforme du système de GFP depuis la fin 2008 et surtout depuis fin 2009. Ces plans d’action ont été pour l’essentiel élaborés par les 4 grandes directions générales du ministère des Finances (MdF).29 Un manque de coordination a caractérisé l’élaboration des divers plans d’action de ce ministère, entre lui et le MAED et entre les ministères et la Cour des comptes. Cette absence de synergie empêche les réformes d’avancer. Cette situation a conduit les autorités à demander en octobre 2010 une mission d’assistance technique de l’Union européenne pour élaborer un cadre directeur intégré qui se traduirait par un plan d’exécution opérationnel. Les axes et les volets de ce cadre directeur intégré comportent les priorités suivantes : 30 ¾ Budgétisation pluriannuelle permettant d’aligner les objectifs de la politique publique et les capacités financières de l’État ; ¾ Budgétisation programmatique pour clarifier les politiques et améliorer la performance budgétaire ; ¾ Processus efficace de mobilisation des ressources qui contribue à l’obtention des ressources nécessaires pour financer les dépenses ; ¾ Classification des dépenses qui réponde aux besoins de la gestion et de l’analyse ; ¾ Procédures d’exécution budgétaire qui permettent la gestion des risques et donne une assurance raisonnable d’atteindre les objectifs visés par l’État ; ¾ Processus de décentralisation renforcé par une plus grande autonomie des collectivités locales ; ¾ Meilleure supervision des établissements publics conformément aux principes de transparence, de gouvernance et de responsabilité ; ¾ Système informatique de GFP fiable et sûr ; ¾ Système comptable qui produise des états financiers réguliers et donne une image fidèle de l’activité de l’État ; ¾ Supervision effective et contrôle externe renforcé. Le cadre directeur intégré prévoit le pilotage des réformes à deux niveaux : (I) un comité interministériel comprenant les organes décidant les politiques chargé de définir les grandes orientations politiques ; (ii) et des structures de coordination à caractère technique pour soutenir l’exécution des réformes. 27 Rapport de la Banque mondiale d’Évaluation de la responsabilité financière du Pays (CFAA), novembre 2002. DPRF – Rapport de performance de GFP performance Report – mars 2008. 28 FMI “Rapport sur le respect des normes et des codes en Mauritanie” (ROSC), décembre 2002. 29 Direction générale du Budget (DGB), Direction générale du Trésor et de la Comptabilité publique(DGTPC), Direction générale des Impôts (DGI) et Direction générale des Douanes (DGD) 30 Dans le cadre d’un soutien de l’UE, la DUE a conclut trois conditions d’admissibilité avec le GM : (i) signature d’un programme avec le FMI ; (ii) réalisation d’une CSLP et (iii) établissement d’un plan directeur des réformes de la GFP. 38 II. PLANIFICATION, EXÉCUTION ET COMPTABILITÉ DU BUDGET A. Planification du budget a) La budgétisation ne repose pas sur les politiques 1.87. Il y a déconnection entre CSLP, CDMT, PIP et lois de finances. Le document budgétaire soumis à l’Assemblée nationale pour adoption ne reflète pas les objectifs et les politiques du GM. Le processus budgétaire n’est donc pas centré sur les résultats à atteindre. Il peut donc difficilement servir les priorités fixées dans le CSLP en termes d’allocation optimale des dépenses et d’efficience. Pourtant, la cohérence et l’alignement entre le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), le Programme d’investissement public (PIP) et le Cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) est une garantie de crédibilité du processus budgétaire. 1.88. Une budgétisation programmatique doit être vue comme un moyen d’attendre les objectifs à long terme et d’améliorer l’efficience du processus budgétaire. En fait les budgets de programme permettent d’aligner CSLP, PIP et CDMT et sont donc établis pour lier les crédits budgétaires aux objectifs de la politique publique et donc pour axer le budget sur les résultats à atteindre. 1.89. L’établissement d’un budget de programmes nécessite un CDMT opérationnel. Comprendre la démarche CDMT est une étape décisive pour passer à l’établissement d’un budget basé sur les résultats à atteindre. Tous les préalables nécessaires à la mise en œuvre effective de cette démarche ne sont pas encore satisfaits. Pourtant, ils sont nécessaires pour une élaboration d’un budget qui ne se fonde pas sur les ‘services votés’ ou de nouvelles mesures, mais sur (i) la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ; (ii) une claire définition des programmes, des objectifs et des concepts ; (iii) la responsabilisation des gestionnaires de programmes ; (iv) la transparence des données budgétaires ; (v) la réorganisation de la structure administrative, avec claire définition des instances décisionnaires et (vi) la révision du système comptable avec adoption d’une comptabilité de gestion basée sur les droits constatés. Certaines de ces réformes, comme la comptabilité basée sur les droits constatés, sont en cours, mais elles doivent être mises en œuvre dans le cadre d’une réforme stratégique clairement définie comportant des étapes bien déterminées. b) Le cadrage des dépenses à moyen terme (CDMT) 1.90. Les insuffisances indiquées au 1er Chapitre concernant la déconnection entre la planification et l’exécution du budget exigent d’aller graduellement vers la mise en œuvre effective du CDMT. La budgétisation pluriannuelle est un cadre indispensable à l’exécution des réformes structurelles qui permettront l’allocation des fonds nécessaires pour financer les actions prioritaires du GM. Elle permet aux ministères dépensiers d’avoir une meilleure visibilité sur l’exécution de leurs projets. Elle permet en outre de classer les priorités en fonction des moyens financiers dont dispose le gouvernement. 1.91. Cependant, conscients les contraintes nationales de capacité et de la difficulté à mettre en œuvre un CDMT effectif, nous nous axons ici sur des recommandations pratiques permettant d’avancer graduellement vers l’adoption de la démarche CDMT. Les 39 budgets de programme ne sont recommandés qu’à moyen-long terme, lorsque le GM aura réalisé les réformes fondamentales de sa GFP et aura un CDMT fonctionnel. 1.92. L’incapacité à réaliser des CDMT globaux et sectoriels depuis 2002 est le signe d’un manque de coordination et de capacité. Entre 2002 et 2004, huit CDMT sectoriels ont été établis : éducation, santé, développement rural, infrastructures de transport, développement urbain, énergie, pêche et enfin eau et assainissement. Ce travail de programmation budgétaire sectorielle a été vain faute d’un CDMT global déterminant le cadre macro-budgétaire et la répartition des crédits entres les secteurs. Pour régler ce problème, un premier CDMT global a été établi par le Centre d’étude mauritanien d’analyse politique (CEMAP)31 en 2003 pour la période 2004-2006 et un second en octobre 2007 pour la période 2008-2010. Ce dernier est arrivé trop tard pour être utilisable pour l’établissement du budget 2008. Or c’est là un des principaux objectifs des CDMT. Le MAED avait prévu d’établi un CDMT global pour la période 2010-2012 qui aurait étayé l’établissement des budgets annuels 2011 et 2012. Mais cela ne s’est pas fait. 1.93. Les dernier CDMT global était bien fait et de bonne qualité. Il a été validé techniquement mais n’a pas été exécuté. La procédure de CDMT en Mauritanie peut être située, intellectuellement, à la 1ère phase (CDMT 1) de l’arbre de codage des CDMT.32 1.94. L’établissement d’un mécanisme efficient de pilotage des CDMT est essentiel pour la réussite. Ce mécanisme doit se baser sur un système qui permette (i) de produire une synthèse des grandes variables du CDMT : valeur présente des principaux indicateurs macroéconomiques et sectoriels, rythme d’exécution des programmes de tous les ministères, état de la mobilisation des ressources extérieures, etc. ; (ii) de permettre une compréhension approfondie des performances réparties par axes, secteurs et grands programmes, (iii) de voir les obstacles, traduits en recommandations et de suivre l’exécution effective. Ce processus nécessite la formation d’une masse critique d’acteurs directement et indirectement impliqués dans l’établissement et l’exécution du CDMT. La Commission de supervision du CSLP pourrait suivre l’exécution du CDMT. 1.95. Le système de suivi du CDMT permettra donc de combler le vide entre les politiques de développement et les crédits budgétaires et suscitera plusieurs processus convergents, à savoir : réforme des finances publiques (en tenant compte des réformes du cadrage macroéconomique et de la nomenclature du budget), développement de capacité dans l’exécution du budget basée sur la performance, suivi des résultats des différentes politiques et effet sur le futur processus d’élaboration des politiques. Le système devrait impliquer activement les ministères techniques dans le suivi du CDMT en proposant un tableau de bord de suivi. En fait, le cœur de ce système se baserait sur un tableau de bord global permettant de piloter tous les programmes du CDMT au moyen de graphiques sectoriels d’évolution plus fins. 31CEMAP – Centre Mauritanien d’analyse des politiques 32 L’arbre de codage est une méthode utilisée pour catégoriser le processus CDMT. La description méthodologique comprend plusieurs étapes. La Mauritanie en est à l’étape CDMT(1). Indicateurs de cette étape : le budget et autres rapports qui comportent la stratégie macro-budgétaire à moyen terme du gouvernement, prévisions macroéconomiques et budgétaires, étude de la viabilité de la dette et/ou des détails sur les programme du FMI, du PRSP, ou l’objectif du programme de stabilité ou de convergence de l’UE. Par ailleurs, des rapports de certaines administrations dépensières ou d’autres rapports expliquant les objectifs et stratégies de dépenses globales ou sectorielles. Mais la Mauritanie n’a pas de prévisions pluriannuelles glissantes fonctionnelles des dépenses et des recettes. 40 1.96. Ce tableau de bord global : (i) facilitera le recueil et la sélection des données sectorielles essentielles (établissement d’indicateurs clé sur les forces et faiblesses du secteur, sut l’exécution des actions prioritaires, sur l’exécution financière etc..) ; (ii) mettra en place une routine de recueil des données des divers services techniques et des projets suivis dans les ministères où il n’y en a aucune ; (iii) fournira des informations sur les défauts de comptes-rendus (retard ou absence de rapport) et (iv) permettra aux responsables des services d’avoir une vision globale des forces et faiblesses dans la contribution du secteur aux objectifs du CDMT. Les tableaux de bord sectoriels doivent comporter des indicateurs pertinents mesurables permettant d’apprécier la cohérence entre dépenses, activités et résultats obtenus et de proposer des mesures pour améliorer la performance. Les indicateurs contenus dans le CSLP devraient être utilisés comme référence de base. 1.97. L’efficacité du CDMT repose sur sa totale intégration dans les lois de finances. L’établissement du budget annuel basé sur un CDMT est d’importance vitale puisque ce dernier est un outil fondé sur un cadrage macroéconomique à moyen terme et sur les priorités de développement du gouvernement en relation avec le CSLP pour assurer une allocation pluriannuelle de ressources aux différents secteurs et organismes ministériels. a) L’adoption d’un CDMT global glissant de trois ans permet de superviser et renforcer la préparation et l’exécution des budgets annuels avec une visibilité sur trois ans et d’intégrer toutes les dépenses à financer sur ressources propres ou extérieures. b) Pour que le CDMT soit utile, il doit non seulement expliquer les choix budgétaires et fixer des priorités, mais encore être vu comme un élément de la préparation du budget et servir de base aux conférences budgétaires annuelles. c) Bien que les allocations du CDMT ne soient qu’indicatives, l’élaboration annuelle du budget doit se baser sur les montants fixés par le CDMT qui doivent, la première année, correspondre aux montants établis par la loi de finances. 1.98. Pour servir de base à l’élaboration du budget et ainsi constituer un outil dynamique, le CDMT doit être actualisé tous les ans. L’établissement du budget doit commencer bien avant la rédaction de la circulaire budgétaire. 41 Tableau 0.2 : Calendrier indicatif de l’établissement du CDMT et de la loi de finances Date Niveau du MdF et du MAED Niveau des ministères sectoriels Achèvement de la revue de l’exécution du budget de Mars ƒ Rapport d’exécution du plan l’année n-1 d’action de l’année n-1 ƒ Révision du cadre macroéconomique ƒ Actualisation du plan d’action ƒ Actualisation des plans annuels d’action pour les années n+1, n+2 et n+3 Avril et mai (objectifs, coûts, nouvelles actions, …) ƒ Actualisation des CDMT ƒ Début de l’actualisation du CDMT et sectoriels (coûts) regroupement des CDMT sectoriels ƒ 1er arbitrage et communication des allocations Juin (début) sectorielles pluriannuelles (préliminaires) ƒ Soumission du CDMT actualisé au ƒ Révision des CDMT sectoriels Gouvernement Juin (fin) ƒ Pré-arbitrage sur les allocations globales de la loi de finances de n+1 Juillet (début) Diffusion de la circulaire budgétaire ƒ Achèvement du CDMT Septembre ƒ Conférences budgétaires ƒ Achèvement du projet de loi de finances ƒ Achèvement des ventilations Octobre ƒ Adoption du projet de loi de finances et du intra-sectorielles CDMT par le Gouvernement Soumission du projet de loi de finances au Novembre (début) Parlement avec le CDMT en annexe Début d’établissement du projet de loi de règlement Janvier n+1 du budget de l’année n Sources : CBMT – octobre 2007 1.99. Contrairement à la pratique des autres pays de la sous- région33, le décret organisant le MAED34 confère au Département de la Planification de l’investissement public (DPIP), la tâche d’établir le CDMT global en étroite collaboration avec la Direction générale du Budget (DGB) et la Direction générale du Trésor et de la Comptabilité publique (DGTCP) du MdF. Comme le CDMT global est un outil de planification financière, sa responsabilité devrait revenir au MdF notamment pour synchroniser le processus évoqué. c) Établissement du budget 1.100. Le budget de la Mauritanie35 (Partie II de la loi de finances) est un budget de moyen. Il présente toutes les ressources budgétaires (fiscales et non fiscales, dette, etc.) et toutes les dépenses budgétaires selon la nomenclature économique (y compris les comptes spéciaux du Trésor) dans des tableaux exhaustifs. Dans les tableaux détaillés, le budget présente les dépenses par titre (ministère), par chapitre et par sous-chapitre (administrations ou projets et leurs sous- 33 Dans les pays de la sous--région, c’est le MdF qui est chargé du CDMT global. Il le prépare en étroite collaboration avec le ministère des Affaires économiques et la Banque centrale. 34 L’Article 2 du Décret n° 126-2010/PM définit les responsabilités du MAED et l’organisation des services centraux et départements. 35 L’analyse se fonde sur le projet de loi de finances pour 2010 (janvier 2010) 42 divisions) et par nature économique des dépenses, même pour les lignes les plus élémentaires (partie, article, paragraphe). 1.101. Le budget n’obéit pas au principe de l’unicité du budget et ce système double rend plus difficile la compréhension des politiques publiques et des efforts faits par les divers secteurs. Le budget de l’Etat comprend deux documents : (i) le Budget général d’Etat (BGE) établi par la Direction générale du Budget (DGB) du MdF et (ii) le Budget consolidé d’investissement (BCI), comprenant les financements extérieurs, établi conjointement par la DGB et le MAED. L’existence de deux documents budgétaires établis et exécutés selon des procédures différentes accroît le risque de mauvais contrôle macroéconomique, contribue à une allocation inefficiente des ressources et réduit légèrement la cohérence des politiques sectorielles sur plusieurs années consécutives. Certains éléments des recettes et dépenses du BCI ne sont pas conformes aux règles de la Comptabilité publique, qui visent à assurer le bon usage des fonds publics. Le MAED est incapable de suivre de façon efficiente l’exécution des dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures au moyen de mécanismes établis dans le cadre d’accords bilatéraux avec des donateurs. En fait, ces ressources sont déposées dans des comptes ouverts dans des banques commerciales et ne passent par les comptes du Trésor public. Les procédures financières d’exécution appliquées sont celles établies par les donateurs qui peuvent contrôler les dépenses en veillant à ce que les fonds disponibles soient alloués convenablement et utilisés dans les délais impartis. 1.102. L’unification des responsabilités du BGE et du BCI permettra une efficience accrue dans l’exécution du budget. De même, il faut établir un mécanisme de recueil des données relatives à l’exécution des dépenses d’investissement sur ressources extérieures. B. Présentation du budget – les nomenclatures budgétaires 1.103. Comme on l’a vu au Chapitre I, le suivi du progrès des crédits budgétaires sur la base de la nomenclature administrative est rendu difficile par les changements chroniques de la structure des ministères et leur réorganisation systématique. Il est donc nécessaire d’adopter et de mettre en œuvre concrètement une nomenclature fonctionnelle conforme au Manuel statistique du FMI de 2001. En vertu de l’Ordonnance n° 560/MF/98 du 30 août 1998 qui a établi la nomenclature détaillée des recettes et dépenses du budget de l’État, des budgets annexes, des comptes d’emprunt, des comptes d’avance, des comptes de participation et des comptes affectés, une nomenclature budgétaire conforme aux normes internationales a été adoptée en 1998. La nomenclature économique est utilisée pour présenter le budget des dépenses de fonctionnement depuis 1999. Une nouvelle nomenclature a été établie en 2008 : elle relie la nomenclature économique et le plan comptable de l’État. Une nomenclature fonctionnelle a été adoptée, mais elle n’est pas totalement utilisée.36 1.104. Le système actuel de nomenclatures utilisé par l’administration centrale pour l’élaboration et l’exécution du budget se base sur les nomenclatures économique et administrative. Les recettes et dépenses budgétaires sont définies par un code composé de chiffres (Chapitres et Articles pour les recettes ; Titres, Chapitres, Parties, Articles et Paragraphes pour les dépenses). Cela permet une classification des dépenses par nature et par objectif économique selon la nomenclature administrative pour chaque ministère et organe budgétaire de l’administration centrale. Tant la loi de finances que les annexes du projet de loi de règlement du budget sont 36 FMI -Fiscal ROSC (2002), page 10. 43 présentés selon la nomenclature économique et administrative. La nomenclature économique telle qu’elle est utilisée pour la loi de finances 2009 et les rapports d’exécution du budget, est, pour l’essentiel, conforme aux normes internationales de statistique des finances publiques. 1.105. Le Budget consolidé d’investissement (BCI) est présenté selon une nomenclature sectorielle (Développement rural, Développement industriel, Aménagement du territoire, Ressources humaines, Développement institutionnel et Projets multisectoriels) avec sous- secteurs. Chaque sous-secteur contient des projets, indiquant organe d’exécution, source et la nature des financements et coût total du projet. En outre, le BCI contient une présentation des dépenses d’investissement conforme à la nomenclature budgétaire prévue par la loi. Les annexes du budget qui portent sur les EP&EPA utilisent une présentation économique très générale. 1.106. L’absence de nomenclature fonctionnelle pour l’établissement et le suivi du budget constitue un sérieux obstacle. Cette codification fonctionnelle permettrait une meilleure allocation des ressources publiques et l’évaluation de l’effet du financement de certaines fonctions, notamment le secteur social et les programmes de réduction de la pauvreté. La nomenclature fonctionnelle a commencé à être utilisée en 2001 mais elle ne l’a jamais été pour la présentation de la loi de finances. 1.107. Le logiciel RACHAD est conçu pour utiliser la nomenclature budgétaire fonctionnelle. Aux fins de la présente revue, une classification fonctionnelle a été établie manuellement en partant de données tirées de plusieurs sources. Ainsi les fonctionnalités techniques offertes par RACHAD ont-elles pu être utilisées. Techniquement, le système de codification a encore besoin d’être défini. Il faut tenir compte de ces questions pour l’évaluation du RACHAD voulu par le GM. C. Le circuit d’exécution des dépenses 1.108. Depuis 2005, le GM a engagé des réformes pour améliorer la chaîne des dépenses publiques. Mais, il faut encore des efforts majeurs pour rendre la procédure d’exécution du budget plus efficace. Début 2005, le GM a entrepris une réforme de l’exécution du budget pour transférer progressivement l’engagement des dépenses à des ministères pilotes. Actuellement, la réforme s’applique aux achats de biens, dont une grande partie est comprise dans les dépenses communes gérées directement par le MdF. La réforme vise à une nouvelle répartition des tâches d’exécution du budget en donnant le pouvoir d’autoriser aux ministres dépensiers, en renforçant le contrôle financier et le suivi par la DGB. 1.109. Le Document annuel de planification budgétaire initial (DAPBI), outil de prévision des dépenses en cours d’année, n’est pas encore pleinement opérationnel. Il devrait servir d’outil pour les dépenses dans le cadre du plan de gestion de trésorerie du GM. En fait, selon cette réforme, chaque gestionnaire de crédits établit un DAPBI pour prévoir les conditions dans lesquelles il exécutera de fait le budget. Ce DAPBI est un préalable à l’attribution effective des crédits au ministère pilote. Le contrôleur financier approuve le DAPBI après (i) avoir vérifié la cohérence de l’ensemble du document et la fiabilité la prévision des dépenses et leurs utilisations et (ii) avoir étudié les conséquences des coûts estimés sur les finances publiques et sur la couverture des dépenses obligatoires. Mais, ce document n’est que vaguement apparenté au plan de gestion de trésorerie du Gouvernement, qui est régulièrement actualisé au Trésor. Par ailleurs, le gouvernement doit encore adopter un compte unique au Trésor. L’assistance technique fournie par 44 le FMI sur le système de gestion du Trésor devrait conduire à l’adoption d’un compte unique au Trésor et à une amélioration de l’efficience de ses procédures de gestion. 1.110. Un des problèmes de la procédure d’exécution du budget reste la difficulté de gestion du processus budgétaire annuel basé sur le principe établi par la LOLF. En fait, il a été observé que l’insuffisante planification des dépenses entraîne une augmentation des autorisations de paiement en fin d’année. En conséquence, il y a une ruée pour consommer les crédits inutilisés et, très souvent, des coupes budgétaire imprévues, comme on l’a vu dans le Chapitre précédent. Ce phénomène a été aggravé par l’impossibilité de reporter les crédits, et d’utiliser des procédures dérogatoires et de « dépenses communes ». 1.111. La gestion des engagements pluriannuels, avec impossibilité de reporter des crédits, constitue l’un des défauts de la procédure d’exécution du budget. Bien que la LOLF prévoie des autorisations de programme en termes de « plafond maximal de dépenses d’investissement, dont l’engagement est autorisé par la loi de finances », la présentation du budget ne distingue pas entre crédits d’engagement (CE) et crédits de paiement (CP). Pendant le vote du budget, les CE et les CP sont fusionnés, en négligeant la nature pluriannuelle des opérations, notamment celles relatives à des projets pluriannuels d’investissement. D. Système intégré de gestion des finances publiques 1.112. L’absence d’un système informatique réellement intégré de GFP est un obstacle à la production de données financières et budgétaires fiables. Le système d’information financière est composé essentiellement de systèmes informatiques séparés en place au Budget, aux Douanes et aux Services fiscaux, ce qui réduit le champ et la visibilité du processus budgétaire. Comme on l’a noté, les données varient selon les sources, parfois dans le même ministère37 et souvent entre ministères38. Aux Douanes, le système SYDONIA++ enregistre la perception des droits de douane. Aux services fiscaux, Al Mouhassil enregistre la perception des impôts mais n’est pas lié au système du Trésor Beit El Mal. À la Direction du budget, le système RACHAD traite les crédits budgétaires et les engagements sans s’occuper des questions de paiement qui sont suivies par Beit El Mal, système du Trésor, et par le système comptable du Trésor. Le réseau automatisé de la chaîne des dépenses (RACHAD) et son extension au Trésor, Beit el Mal, fonctionne relativement bien : un fichier pour l’exécution de dépenses peut être traité en temps réel, de l’engagement au paiement, y compris aux divers niveaux du Trésor, ce qui permet la compilation du tableau des quatre phases de l’exécution du budget. Mais, certaines dépenses ne sont intégrées que par un portail, notamment la paie et les marchés publics, tandis que d’autres, comme les investissements, ne sont que partiellement intégrés, voire pas du tout. 1.113. Des efforts pour relier les divers systèmes sont en cours, mais doivent être complétés. Le GM, au moyen du projet PRECASP financé par la Banque mondiale, est engagé dans un processus visant à établir un système intégré de GFP (IFMIS pour Integrated Financial Management Information System) en établissant des interconnections entre les grands systèmes informatiques de gestion des finances publiques (RACHAD, Beit el Mal, Banque centrale, Douanes, Gestion de la dette, Impôts et Ressources humaines). L’établissement de l’IFMIS, plan ambitieux, permettra 37 Les fichiers de la Direction du Budget ne sont pas cohérents avec ceux de la Direction du Trésor 38 Les fichiers du MAED sur les BCI sont totalement différents de ceux du MdF. 45 d’améliorer la gestion des finances publiques par une transmission correcte des données, une meilleure intégration des recettes effectives pour faciliter la gestion de trésorerie et la modernisation du système de paiement entre le Trésor et la Banque centrale (BCM). Par exemple, un prestataire de services pourrait obtenir son règlement directement par un transfert venant de la BCM, ce qui accroîtra la transparence et l’efficience du traitement des paiements. 1.114. La création d’une base de données cohérente des ressources humaines est essentielle au contrôle et à la gestion des dérapages budgétaires de la masse salariale. Le recensement des fonctionnaires, commencé en 2007, doit être achevé dès que possible et s’accompagner de l’établissement d’un système intégré de gestion des ressources humaines(GRH) qui fusionnera la basse de données salariale avec celle des services publics. Ce système de GRH devrait s’adapter harmonieusement dans le système intégré de gestion des ressources humaines (IFMIS) prévu. L’établissement d’une base de données cohérente devrait s’accompagner d’une politique efficiente de gestion de la masse salariale, pour laquelle le 1er Chapitre propose des suggestions. E. Comptabilité et publication des états 1.115. Le suivi de l’exécution du budget nécessite la disponibilité rapide et régulière des données sur l’exécution du budget pour permettre au MdF (et donc au GM) de suivre l’évolution de la situation et, si nécessaire, prendre des mesures pour la redresser. Le pays a un plan comptable unifié. Un état de l’exécution du budget est établi chaque mois par la DGTCP. Ce Tableau mensuel des Opération financières de l’État (TOFE) est accessible sur le site web du Trésor.39 Des éléments de prévision budgétaire sont indiqués dans le TOFE. Ils comprennent les recettes et les grands éléments des dépenses économiques couverts pendant la phase d’ordonnancement des paiements. La nomenclature économique est utilisée conformément aux normes internationales et permet un rapprochement avec le niveau des principaux agrégats. 1.116. Le TOFE mensuel établi par la DGTCP est disponible au plus tard 4 semaines après la fin du mois concerné. Le dernier TOFE couvrant l’exercice 2010 a été publié en janvier 2011 conformément aux dispositions en vigueur et aux normes internationales acceptées (DPRF). 1.117. La loi de règlement du budget, composée d’états financiers compilés à la fin de l’année budgétaire, est essentielle pour la transparence de la GFP. Mais il y a de gros retards dans la publication des projets de lois de règlement. La responsabilité de l’établissement du projet de loi de règlement revient à la DGTCP, dont les capacités sont limitées notamment dans ce domaine. La LOLF n° 78-011 du 19 janvier 1978 régit l’établissement et le contenu des lois de règlement. 1.118. Le retard dans la production des projets de loi de règlement doit être l’objet d’une attention prioritaire du GM. Les projets de loi de règlement des budgets 2003, 2004 et 2005 40 ont été achevés en août 2006 et votés par le Parlement en août 2007. La DGTCP a établi un projet de loi de règlement pour 2006. Mais, ceux des années 2007, 2008 et 2009 n’ont pas encore été établis. Cette situation empêche d’assurer que les dépenses ont été effectuées telles que prévues et ne garantit pas la transparence du processus d’exécution du budget ni la responsabilité 39www.tresor.mr 40 Entre 1967 et 2000, aucun projet de loi de règlement du budget n’a été établi. Le projet de Loi de règlement du budget de 2001 n’a été établi qu’en partie. En 2002, le projet de loi de règlement a été plus complet. 46 du GM à l’égard du Parlement. Il faut donc prendre les mesures nécessaires pour rattraper les retards et soumettre les projets de loi de règlement pour 2007, 2008 et 2009 à la Cour des comptes, pour contrôle juridictionnel. Il faudra établir un calendrier de publication des projets de loi de règlement et vérifier les encours des paiements des comptes d’attente, dont le montant se montait à 7,257 milliards de MRO fin 2009. III. LES CONTRÔLES D’EXÉCUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES A. Le contrôle interne des dépenses publiques Contrôle préalable – Rôle du contrôleur financier 1.119. En Mauritanie, le contrôle interne préalable reste limité et inefficient. En fait, il est effectué surtout par les contrôleurs financiers des ministères, qui travaillent uniquement sur documents et ne peuvent rien dire quant à la pertinence des dépenses ni à la réalité des services effectués. Cette situation réduit l’efficience du contrôle préalable des dépenses car les justificatifs sont une condition nécessaire mais non suffisante de l’exécution de dépenses. En outre, les contrôleurs financiers n’ont aucun contrôle sur l’exécution des transferts vers les entités publiques. En conséquence, pour améliorer l’efficience du contrôle préalable des dépenses, il faudrait : (i) que les gestionnaires des crédits aient l’entière responsabilité de déterminer la pertinence des dépenses, (ii) que les contrôleurs financiers aient le pouvoir de contrôler des services effectués, (iii) que les transferts aux EP&EPA soient contrôlés sur la base de l’exécution des transferts précédents au moyen d’un système de rapports desdits EP&EPA et (iv) qu’un contrat de performance soit signé entre l’administration centrale et les EP&EPA pour lier l’exécution des transferts de capitaux à l’atteinte d’objectifs correspondants à leurs missions. Contrôle postérieur 1.120. L’absence de réelle coordination entres les actions de contrôle affecte la performance des institutions qui effectuent le contrôle postérieur. En Mauritanie, la plupart des tâches de vérification interne sont effectuées à la fois par l’Inspection générale de l’État (IGE), sous l’autorité du Bureau du Premier Ministre, par l’Inspection générale des Finances (IGF), sous l’autorité du MdF, et par les Inspections générales des divers ministères. En outre, en sa capacité d’institution suprême de contrôle, la Cour des comptes exerce un contrôle sur l’administration et la gestion des EP&EPA. Un certain nombre de dispositions réglementaires définissent les tâches de ces instances et les règles régissant les contrôles. En pratique, il y a très peu de coordination entre ces corps, qui ne disposent que de moyens très limités et dont les missions se chevauchent. L’établissement d’un cadre efficient de coordination de leurs missions permettrait d’accroître la performance du contrôle des dépenses publiques et une couverture optimale des ressources engagées par l’État. 1.121. Les missions de contrôle ne suivent pas systématiquement l’exécution de leurs recommandations. Souvent, ces recommandations ne sont pas mises en œuvre parce que les inspections se contentent de transmettre leurs rapports aux structures de supervision prévues par la réglementation (MdF, Bureau du Premier Ministre et Présidence de la République). Qui plus est, le code pénal devrait être adapté en ce qui concerne les délits financiers. L’évolution économique et technologique a accru la complexité de ces délits et fait apparaître de nouvelles catégories inconnues du code pénal. Parmi ces actes, notons la surfacturation, le favoritisme caché derrière des 47 mécanismes complexes d’octroi de marchés, le détournement de biens sociaux et la collusion entre candidats à l’adjudication de marchés publics. En outre, dans son rapport général annuel de 2006 publié en avril 2009, la Cour des comptes a observé que la forme actuelle des convocations prévue par la loi comme condition préalable aux poursuites en matière de détournement de fonds publics empêche la comparution devant un tribunal si la convocation n’a pas été signifiée par les inspecteurs qui ont notifié le délit, ce qui nuit à l’objectif de protection des fonds publics. Il faut donc modifier le Code pénal pour supprimer la convocation comme condition préalable au déclenchement de poursuites. Il est essentiel d’établir un organisme administratif chargé du suivi et de la coordination et de veiller à la bonne application des conclusions des missions de contrôle pour garantir l’efficience et l’efficacité des contrôles des dépenses publiques. B. Réforme de la passation des marchés publics 1.122. La qualité de la passation des marchés publics est essentielle tant pour des rasions économiques et d’efficience du budget que pour des raisons éthiques, car cet aspect de la GFP est décisif pour la perception de la qualité de la gouvernance. 1.123. Depuis 2002, le GM a entrepris une réforme de la passation des marchés publics qui s’est traduite par la promulgation d’un nouveau Code des marchés en juillet 2010. Le Conseil des ministres a adopté les décrets d’application en février 2011. Ce code obéit aux principes et exigences internationalement reconnus des marchés publics et corrige les faiblesses notées dans la Revue d’évaluation des Marchés publics du pays (REMP) de 2002, notamment les restrictions à l’admissibilité aux marchés publics. Il prévoit la séparation des tâches entre les fonctions de ce domaine qui sont incompatibles (régulation, contrôle, adjudication et recours), et la mise en place de l’Autorité de régulation des marchés publics (ARMP) qui est autonome et tripartite (État, secteur privé et société civile) et d’une instance d’appel. Les prochaines étapes pour l’application de la nouvelle loi sont de créer les structures prévues (ARMP, commissions des marchés au niveau central et à celui des ministères) et de réaliser un programme de formation des membres des nouvelles instances dans les ministères sectoriels. 1.124. La réalisation de cette réforme va permettre à la Mauritanie d’avancer sur la voie de la modernisation de la passation de ses marchés publics. C’est un grand progrès sur la voie de la bonne gouvernance et de la réduction de la durée souvent excessive nécessaire à la passation des marchés grâce à l’élimination de l’obligation d’obtenir l’aval de la Commission centrale des marchés (CCM) et l’approbation du Premier Ministre. Le GM peut encore renforcer l’effet des ces réformes en traitant d’autres aspects très importants qui ont un effet sur la transparence et l’efficience les marchés publics et nécessitent une action rapide, à savoir : planification des marchés, publication des résultats des évaluations des marchés passés, suivi- évaluation des marchés et accès général aux informations sur ceux-ci. 48 Encadré 0.1 : évolution historique de la réforme des marchés publics en Mauritanie Depuis l’an 2000, la Mauritanie a fait plusieurs réformes des marchés publics. La rédaction et l’adoption du Code des marchés publics de 2002 avaient posé les bases d’un nouveau cadre réglementaire qui répondait mieux aux principes et exigences reconnus en ce domaine et accroissait la capacité de passation de marchés des commissions des ministères sectoriels au niveau des départements. Cela leur permettait de participer davantage à l’adjudication des marchés publics et d’améliorer la capacité d’absorption de fonds en accélérant la procédure. Mais il y avait plusieurs insuffisances dans l’application du Code de 2002. Les structures d’exécution et de contrôle préalable étaient souvent congestionnées parce que la Commission centrale des marchés (CCM) était très centralisée et continuait à adjuger la plupart des marchés en jouant les rôles de contrôle préalable, de règlement des conflits et de régulation tout en fonctionnant avec insuffisamment de personnel qualifié et motivé. Par ailleurs, des dispositions réglementaires du Code étaient étrangères aux principes fondamentaux internationalement reconnus des marchés publics. Parmi les autres insuffisances du Code de 2002, notons celles relatives à la clarté de règles applicables, aux conditions d’admissibilité aux marchés et à l’incompatibilité des fonctions relatives à la régulation, à l’adjudication et à l’attribution des marchés, au contrôle et aux recours, qui étaient toutes assumées par la CCM. Une seconde révision du code a donc été engagée en 2005 pour corriger les insuffisances identifiées par la REMP actualisée de 2002. Les nouvelles directives du GM visent à rendre les marchés publics du pays plus attractifs pour les acteurs privés nationaux et internationaux et à réduire les délais et les coûts de l’acquisition de biens et de services par l’État mauritanien. Le programme de cette seconde réforme portait sur trois grands aspects : • Création d’un cadre institutionnel pour traiter la séparation des diverses fonctions relatives aux marchés publics : régulation, adjudication, contrôle et recours, ainsi qu’élaboration et adoption des réglementations, rédaction et publication des documents standard d’appels d’offres et d’exécution des marchés publics ; • Alignement des dispositions fiscales des marchés publics sur les pratiques commerciales et d’importation internationalement reconnues ; • Développement de capacité humaine et institutionnelle par l’établissement d’un système permanent de formation et de développement professionnel à la passation des marchés publics, au soutien de la fonction de régulation des marchés, y compris au suivi et à l’évaluation de la performance du système. Dans l’ensemble, l’exécution de cette réforme a nettement souffert de la situation politique de ces dernières années et il a fallu attendre juillet 2010 pour que le nouveau code soit promulgué, puis février 2011 pour que les textes d’application soient adoptés. Néanmoins, les autorités se sont efforcées de faire avancer la réforme, notamment en faisant former des formateurs à l’École nationale d’administration (ENA). IV. CONCLUSION 1.125. L’analyse de la GFP exposée dans ce Chapitre a montré quelques faiblesses sérieuses et proposé des recommandations que le GM devrait mettre en œuvre pour rendre son système de GFP plus efficient et transparent. Mais, vu la capacité restreinte du GM et la nécessité de prioriser les réformes à engager, nous suggérons les actions suivantes en tant qu’étapes décisives que le GM devrait envisager pour améliorer son système de GFP. Ces réformes sont adaptées au cadre directeur intégré de réforme de la GFP que le GM est en train d’adopter. 49 Réformes de la GFP Responsable Délai Mise en place des instances réglementaires des marchés (Commission centrale, commissions départementales, Gouvernement 1 à 2 ans Autorité réglementaire des marchés publics - ARMP) et mise en application du nouveau code des marchés publics Unification des Documents d’élaboration du budget ME, MAED, Bureau du Premier (Budget public général et Budget consolidé 1 à 2 ans Ministre d’investissement ) sous l’entière responsabilité du MdF Établissement d’un CDMT couvrant la période 2012-2014 qui devrait servir de base à l’élaboration des budgets Ministère des Finances/MAED 1 à 3 ans annuels 2012 et 2013 Réalisation de l’interconnexion entre les systèmes Ministère des Finances (DGB, 1 à 3 ans informatiques de GFP pour mettre en place l’IFMIS DGCPT, DGD, DGI, BCM) Soumission des projets de loi de règlement du budget pour 2007, 2008 et 2009 à la Cour des comptes, pour contrôle Ministère des Finances (DGCPT) 1 an juridictionnel 50 Évaluation de la gestion de l’investissement public en Mauritanie Introduction 1.126. Ce chapitre étudie la gestion de l’investissement public (GIP), l’efficience de l’allocation du budget et ses résultats entre 2004 et 2009. L’importance du rôle de programme d’investissement public (PIP) ne saurait être sous-estimée car il est l’un des principaux moyens du GM pour atteindre les objectifs de son CSLP-3. Ce dernier a été adopté par les autorités en avril 2011 et celles-ci sont maintenant confrontées au défi de le mettre en œuvre. Le plan d’action du CSLP-3 exige d’importants investissements. 41 1.127. Ce chapitre est composé ainsi : la 1ère Section examine la performance d’ensemble du PIP entre 2004 et 2009 ; la 2nde étudie les évolutions du contexte national et les objectifs du GM (CSLP), notamment le lien entre CSLP, CDMT et PIP ; la 3ème analyse le système de GIP ; enfin, la 4ème présente des conclusions et recommandations pour étayer les réformes que les autorités doivent réaliser pour améliorer le système de GIP et l’efficience des dépenses du PIP. I. PERFORMANCE DU BUDGET D’INVESTISSEMENT : 1.128. Note : La prudence est de mise quant aux données présentées dans ce Chapitre. Les informations fournies par les autorités sont, de leur aveu même, incomplètes, étant donné que par le passé certaines dépenses étaient hors budget et que d’autres n’ont pas été correctement ventilées. Les autorités indiquent que les données disponibles comportent des incohérences. En outre, l’établissement, l’exécution et les rapports du budget général (fonctionnement et investissement) ne sont pas unifiés, ce qui rend la gestion, l’exécution et l’analyse difficiles. 1.129. Il est important de noter les points suivants concernant l’étude ci-dessous : ¾ Le Budget consolidé d’investissement (BCI), établi par le MAED, comprend toutes les ressources internes et étrangères allouées à l’investissement. Il comprend donc les ressources nationales utilisées pour l’investissement, les fonds de contrepartie, les projets exécutés par l’État mais financés par des partenaires, les investissements des EP&EPA, ainsi que les projets des partenaires exécutés par des OEP extérieurs à l’État. ¾ La loi de finance ne reprend que les fonds nationaux de contrepartie dans le budget d’investissement. Le BCI est annexé à la loi de finances. ¾ Les résultats rapportés dans le Tableau des opérations financières de l’État (TOFE) ne relatent que les investissements sur fonds internes ou externes gérés par les administrations centrales. 41 Ces questions ont été abordées dans RDP de 2006 et dans un certain nombre d’analyses du GM faites en 2009-2010 dans le cadre de la préparation de la Table ronde des donateurs (juin 2010 Belgique) ainsi que dans celui du travail préparatoire au CSLP-3. 51 ¾ Autrement dit, le GM ne peut pas produire les données complètes de l’exécution du BCI. Il n’existe pas de données systématiques sur l’exécution du budget pour les investissements effectués par les EP&EPA ou pour les projets exécutés directement par les partenaires. Les données fournies pour le BCI sont les données d’autorisation de paiement. 1.130. Les autorités ne sont pas en mesure de produire une base de données systématique sur les résultats physiques annuels de l’exécution du BCI. Cela réduit la lisibilité de son exécution, empêche même une étude préliminaire de l’efficience de l’allocation et de l’exécution de ce budget. Le problème vient en partie de ce que les partenaires du développement fournissent tard les données sur l’exécution de leurs projets, voire n’en fournissent pas. 1.131. Ce problème a été aggravé par les multiples changements institutionnels qui ont été effectués ces dernières années dans l’organisation des ministères en charge de ce budget. Le changement des équipes a entraîné d’importantes pertes d’informations sur la mobilisation effective, le décaissement et le suivi des ressources extérieures. 1.132. Les autorités font des efforts concertés pour améliorer la cohérence et l’exhaustivité de l’exécution du budget en améliorant le système d’information sur le budget (RACHAD) et en réformant les lois et procédures régissant le budget d’investissement et les marchés publics. En outre, le MdF est à même de présenter un TOFE étendu qui inclura les données d’exécution de l’investissement dont dispose le MAED (car c’est lui qui suit ce portefeuille). Le MAED peut présenter et a présenté la programmation et les autorisations de paiement pour l’ensemble des dépenses d’investissement, mais pas sur l’exécution effective de ces budgets. Enfin, le MAED vient de lancer le développement d’un logiciel complet pour la saisie, le suivi, l’analyse et la gestion de toutes les données sur l’ensemble du cycle des projets d’investissement.42 En outre, un plan d’action pour résoudre les problèmes de cohérence et de fiabilité des données devrait être élaboré et réalisé. C. Évolution des dépenses d’investissement 1.133. Le volume de l’ensemble du budget d’investissement programmé a plus que triplé pendant la période 2004-2009. Ce triplement semble avoir coïncidé avec les événements politiques de 2005-2006 et 2008-2009. Il est dû en partie à un quintuplement des ressources étrangères programmées (Tableau 3) pour soutenir l’investissement national, alors que les investissements programmés sur ressources intérieures n’ont que doublé (Tableau 1). Vu les réalités politiques de la période 2005-2009, le réalisme de cette programmation basée sur des ressources étrangères semble douteux. En fait, la programmation dans le BCI de financements étrangers se base sur une possible mobilisation et sur l’état des négociations avec les partenaires (donateurs). Mais il y a un élément d’incertitude dans cette programmation parce qu’elle se caractérise (i) par le manque de prévisibilité du décaissement des ressources, entraînant un faible taux de mobilisation ; (ii) par une capacité d’absorption restreinte et (iii) par un portefeuille de projets sectoriels souvent mal préparés (faible évaluation préliminaire, portefeuilles incomplets, etc.). 42 Le développement de ce logiciel a été confié à Synergy International Systems. 52 Tableau 0.1 : BCI - Financements nationaux et extérieurs, en milliards de MRO (État). Année Financements prévus (loi de finances rectificative) Exécutés % Fonds nationaux (Budget de l’État) Fonds extérieurs Total (FN+FE) Investissement Amortissement de la dette Total 2004 24,97 13,55 38,52 26,28 64,80 43,10 66,51 2005 26,76 16,60 43,36 26,80 70,17 36,60 52,16 2006 33,70 40,39 74,09 40,99 115,08 44,60 38,76 2007 36,56 9,40 45,96 56,17 102,12 58,50 57,28 2008 54,48 8,90 63,38 110,31 173,69 55,60 32,01 2009 69,55 7,62 77,17 130,13 207,30 51,80 24,99 TOTAL 246,02 96,46 342,48 390,68 733,16 290,20 39,58 Source : MF/MAED/FMI (TOFE) et calculs de la Banque mondiale. Exécution selon le TOFE. 1.134. Le taux d’exécution de l’ensemble du budget d’investissement est faible (39,6 %) (Tableau 1). Ce budget a été sérieusement affecté les changements politiques et la récurrence de crises institutionnelles du mois d’août 2005 au 18 juillet 2009, date à laquelle des élections multipartites ont mis fin à la plus longue des crises que le pays ait connues. Parmi les autres obstacles, notons le changement de l’environnement économique international, des problèmes de gouvernance, les limites de la capacité d’absorption, les difficultés de gestion du budget d’investissement notamment la faible capacité à élaborer, exécuter, suivre et évaluer les projets financés, des difficultés venant de problèmes de décaissement et de procédures particulières des partenaires du développement. Ces procédures et leur calendriers peuvent avoir deux conséquences involontaires : d’une part elles influent sur l’exécution des projets et donc sur leurs coûts et avantages ; d’autre part les retards de paiement poussent les autorités à utiliser des fonds de contrepartie pour des dépenses pour lesquelles ils ne sont pas prévus, ce qui entrave les efforts des autorités pour améliorer la transparence du budget et assurer une exécution fidèle du budget programmé. Les obstacles liés à la gestion du budget d’investissement et au rôle des partenaires internationaux seront abordés plus loin dans ce Chapitre. 1.135. En moyenne sur la période, 4% du budget d’investissement (données relatives aux autorisations de paiement) ont été détournés vers les frais de fonctionnement au cours de la période (de 2 % en 2008 à 6,8 % en 2009). La part réservée aux frais de fonctionnement devrait figurer dans le budget de fonctionnement pour assurer la transparence des dépenses publiques et réserver le budget d’investissement aux investissements réels. Le remboursement de la dette représente 8,57 % en moyenne sur la période, le pays ayant bénéficié d’un allègement de la dette multilatérale (IADM) en 2006. 53 Graphique 0.1 : BCI 2004-2009, par catégories de dépenses inclues dans les dépenses d’investissement (selon les autorisations de paiement – en pourcentage du total) Source : MAED, 2010. Les catégories comprises dans les dépenses de fonctionnement sont : (i) les traitements, salaires et accessoires ; (ii) les dépenses en biens et services et (iii) les subventions et transferts courants. 1.136. La Mauritanie est dépendante sur longue durée du soutien international, ce qui la rend vulnérable à des interruptions de cette aide. C’est particulièrement vrai au moment où les perspectives de recettes venant du pétrole se sont révélées nettement décevantes. Le Graphique 3.2 montre une hausse de l’aide internationale au budget au cours de la période, après une légère baisse en 2005-2006 due à la situation politique. Le taux d’exécution de cette aide est faible, dépassant à peine 40 % du budget d’investissement en 2007 et sa forte baisse en 2008- 2009 souligne la faiblesse de cet instrument crucial pour le développement du pays. La table- ronde des donateurs de la Mauritanie qui a eu lieu en juin 2010 s’est engagée à hauteur de 3,2 milliards d’USD, alors que le GM ne visait à obtenir que 2,9 milliards. 1.137. Les dons, qui ont constitué une part importante entre 2004 et 2007, ont baissé en faveur des prêts pendant les années 2008-2009, tant pour l’aide étrangère programmée que pour les autorisations de paiements à la suite des événements politiques de 2008-2009 (Graphique 3.3). En outre, le taux moyen des autorisations de paiement pour les montants programmés est beaucoup plus bas pour les dons (46 %) que pour les prêts (75 %). 54 1.138. Graphique 0.2 : BCI 2004-2009 : Part du financement étranger dans le plan d’investissement (en % du total). Source : Programmation : MAED ; Exécution : MF et FMI (TOFE) et calculs de la Banque mondiale Graphique 0.3 : Aide étrangère prévue et autorisations de paiement : 2004-2010 par type de financement (en millions de MRO) Graphique 3.3a - Aide étrangère programmée : Graphique 3.3b - Aide étrangère : paiements autorisés 2004-2010 par type de financement (en Mn de MRO) 2004-2010 par type de financement (en Mn de MRO) Sources : MAED 1.139. La part du BCI financé par des fonds étrangers exécutés par l’État (et donc figurant dans le TOFE) a eu un faible taux moyen de décaissement (41,8 %) sur la période (Tableau 3.2). La mobilisation des fonds étrangers pendant la période 2004-2009 a été freinée par les crises politiques et 55 des problèmes de capacité d’absorption. Alors que la programmation a augmenté régulièrement, l’exécution, elle, a baissé régulièrement (de 70 % en 2004 à 11,5 % en 2009). Le faible taux de mobilisation du BCI freine le développement et compromet l’effort pour atteindre les OMD. Tableau 0.2 : 2004-2009 BCI : financement étranger (exécuté par l’État) en milliards de MRO Année Prévu Exécuté % 2004 26,28 18,50 70,4 2005 26,80 15,20 56,7 2006 40,99 20,70 50,5 2007 56,17 28,60 50,9 2008 110,31 12,00 10,9 2009 130,13 14,90 11,5 TOTAL 390,67 109,90 41,8 Source : données programmées : MAED : données d’exécution : FMI et calculs de la Banque mondiale. 1.140. La part du BCI programmé financée par le budget a progressé régulièrement, elle aussi, au cours de la période (Tableau 3.3). Ce budget est surtout constitué des fonds de contrepartie aux financements étrangers. La hausse du volume programmé en 2006 et encore en 2008 et 2009 a été tirée par la crise politique et la baisse consécutive des financements extérieurs. La crise politique de 2006 et le début de la production pétrolière ont poussé à une hausse du BCI. Lors de la crise de 2008-2009, le GM a accru la mobilisation des ressources internes pour l’investissement afin de compenser l’effet du gel financements et programmes étrangers. De ce fait, plusieurs projets d’infrastructure (routes, dispensaires) ont été financés et réalisés. Ces deux épisodes de hausse des financements intérieurs pour l’investissement ont produit des résultats car le GM avait en mains une association unique de ressources intérieures : (i) début de l’exploitation pétrolière en février 2006, (ii) admission de la Mauritanie à l’IADM en octobre 2006, qui a libéré un espace budgétaire, (iii) bonne performance du secteur minier, tirée par l’extraction du minerai de fer par la SNIM43, mais aussi par la production d’or par Tasiast Mauritania limited et de cuivre par MCA et enfin (iv) réduction, estimée à 20%, du budget courant de 2009, qui a été transférée aux projets d’investissement prioritaires du GM. 1.141. Par contre, les taux d’exécution des investissements programmé sont plus variables selon les années. Le taux d’exécution a atteint 54,5 % en moyenne du budget programmé pendant la période 2004-2009, avec des pointes en 2007 et 2008. En dehors des problèmes politiques auxquels le pays est confronté, le manque national de capacité d’absorption et les faiblesses de mise en œuvre sont des obstacles évidents. 43 La SNIM est une société en participation, dont 78,25 % du capital est détenu par l’État mauritanien 56 Tableau 0.3 : 2004-2009 BCI - Exécution des investissements financés par l’État (en milliards d’Ouguiya) Année Investissements programmés (loi de finances rectificative) Exécutés En pourcentage du Investissement Amortissement de la dette Total Total budget programmé 2004 24,97 13,55 38,52 24,60 63,86 2005 26,76 16,60 43,36 21,40 49,35 2006 33,70 40,39 74,09 23,90 32,26 2007 36,56 9,40 45,96 29,90 65,06 2008 54,48 8,90 63,38 43,60 68,79 2009 69,55 7,62 77,17 36,90 47,82 TOTAL 246,02 96,46 342,48 180,30 54,52 Source : Ministère des Finances 1.142. L’aide accordée à la Mauritanie entre 2005 et le premier trimestre 2010 a été surtout utilisée pour financer des projets d’aménagement du territoire (63,61 % du total de l’aide de la période) et les secteurs du développement humain et du développement rural. La justification était la nécessité de développer des infrastructures fondamentales ne pouvant être financées par le secteur privé, d’améliorer le niveau des ressources humaines et de renforcer le développement rural, l’un des secteurs ayant un potentiel de croissance et de création d’emplois. D. Analyse sectorielle de l’exécution du BCI sur les années 2004-2009 1.143. Le Tableau 3.4 présente la distribution sectorielle du BCI entre 2004 et 2009 (au stade des ordres de paiement, tous types de financement compris, en pourcentage du total). Les secteurs sont regroupés en cinq grandes catégories, à savoir : développement rural, développement industriel, aménagement du territoire, ressources humaines, développement institutionnel et projets multisectoriels. Cette dernière catégorie n’est pas ventilée et donc ne se prête à aucune analyse, bien qu’elle représente en moyenne 16,4 % de l’ensemble du budget d’investissement alloué pour la période 2004-2009. Dans une large mesure, des changements parfois erratiques dans les chiffres viennent de l’instabilité politique. 57 Tableau 0.4 : Budget consolidé d’investissement 2004-2009 Distribution sectorielle (en pourcentage du budget alloué, tous types de financement compris) SECTEUR/SOUS-SECTEUR M 1. DEVELOPPEMENT RURAL AGRICULTURE GENIE RURAL HYDRAULIQUE VILLAGEOISE ET PASTORALE ELEVAGE ENVIRONNEMENT RECHERCHE, FORMATION ET VULGARISATION 2. DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL PECHE MINES (hors SNIM) INDUSTRIE, ARTISANAT ET TOURISME & COMMERCE ENERGIE 3. AMENAGEMENT DU TERRITOIRE HABITAT, URBANISME, TRANSPORT HYDRAULIQUE URBAINE INFRASTRUCTURES ROUTIERES INFRASTRUCTURES PORTUAIRES INFRASTRUCTURES AERIENNES INFORMATION TELECOMMUNICATIONS 4. RESSOURCES HUMAINES CULTURE, JEUNESSE ET SPORTS JUSTICE EDUCATION SANTE ET AFFAIRES SOCIALES ALPHABETISATION EMPLOI 5. DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL APPUI A L’ADMINISTRATION APPUIAU SECTEUR PRIVE 6. PROJETS MULTISECTORIELS TOTAL (hors SNIM) 6. SNIM TOTAL GÉNÉRAL TOTAL INVST BUDGET /PIB (%)) EDUCATION / PIB (%) SANTE ET AFFAIRES SOCIALES/PIB (%)) AMENAGEMENT DU TERRITOIRE/PIB (%) Source : Calculs de la Banque mondiale basés sur les chiffres fournis par le MAED. 1.144. L’aménagement du territoire, qui comprend les grands projets d’infrastructure (routes, ports et aéroports), a bénéficié de la majeure partie des ressources : en moyenne, 44,1 % du total du budget d’investissement de la période. Les infrastructures routières se taillent la part du lion et représentent 15,2 % du montant total du BCI. Globalement, cette part est remarquablement constante au cours de la période malgré l’instabilité politique évoquée. Ce choix sectoriel est conforme à la décision politique des 3 ou 4 dernières années de se centrer sur les infrastructures pour favoriser la croissance et la création d’emplois. Les ressources humaines viennent en second, avec 14,1 %, suivies par le développement rural, 12,7 %. Le secteur du logement, de l’urbanisme et des 58 transports et celui de l’adduction d’eau en ville représentent des parts importantes du budget d’investissement (12,8 % et 12,7 %, respectivement du budget), selon l’importance donnée par le nouveau GM aux besoins de logement de la population. Les investissements dans la distribution de l’eau en ville sont passés de 3,2 % en 2006 à 16 % en 2007 et 40 % en 2008. Cela vient de l’importance unitaire des tranches de travaux d’infrastructures en général, où des montants importants sont dépensés en peu de temps. Par ailleurs, le lancement du projet multilatéral Aftout Es Saheli d’un montant de 470 millions d’USD a eu un effet sur les résultats. La forte baisse de ce secteur en 2009 est due à la suspension de l’aide extérieure après le coup d’État d’août 2008. 1.145. Les résultats de la catégorie Développement humain (DH) sont décevants et appellent l’attention du GM. Le DH représente 14,1 % en moyenne du budget d’investissement autorisé ; mais les dépenses ont baissé constamment depuis 2004. Ce groupe représentait 16,6 % du budget en 2004 et seulement 9,2 % en 2009, avec une brève reprise en 2006 (20,8 %). En fait, une analyse des sous-groupes de la catégorie DH montre la variabilité des dépenses annuelles. Le secteur de l’éducation représente une part modeste du total (6,9 % du budget) et une fraction très minime du PIB (0,7 %). En dépit d’un soutien à ce secteur de multiples donateurs, le taux d’exécution annuel a varié entre 13,1 % (2006) et 1,9 % (2009). La santé a représenté 3,3 % du budget autorisé et 0,3 % du PIB. Ces médiocres résultats soulignent la nécessité d’une vision stratégique pour ce secteur, la difficulté d’y réaliser des investissements et les conséquences pour lui des événements politiques. 1.146. Cette analyse suggère 3 mesures spécifiques pour minimiser les risques associés au soutien des donateurs : i. Reclasser dans le budget de fonctionnement les frais de fonctionnement qui figurent encore dans le budget d’investissement. Cela libérerait une moyenne de 4% du budget d’investissement et contribuerait à la transparence budgétaire. Il faudrait pour cela : • une consultation entre le MdF, le MAED et les ministères sectoriels pour reprogrammer convenablement les dépenses. • l’adoption d’une démarche plus conservatrice de la programmation des investissements financés par l’étranger de façon à ne pas avoir à se fonder sur les fonds de contrepartie pour couvrir les dépenses lorsque les fonds étrangers ne se concrétisent pas ou arrivent en retard. ii. Mettre en œuvre le programme du GM de réforme intégrée de la GFP de façon à ce que les projets gérés en dehors du processus national y soient enfin intégrés (conformément à la Déclaration de Paris). À court terme, il faut s’intéresser aux marchés publics (application du nouveau code), au contrôle de la qualité pendant l’élaboration et aux comptes-rendus des résultats. iii. Vu l’importance des financements extérieurs dans le budget d’investissement, adopter des revues budgétaires multilatérales du budget d’investissement qui lèveraient des obstacles à l’exécution de certains projets et éclaireraient la préparation du PIP de l’année suivante. Pour éviter des efforts parallèles, cet examen serait effectué sous la direction de la Commission mixte GM/donateurs de supervision du CSLP-3, qui s’est réunie pour la première fois en février 2011. Cette commission est supposée se réunir trimestriellement et pourrait donc coordonner les efforts de suivi du budget d’investissement. Nous recommandons de faire ces 59 revues du budget d’investissement pendant les deux visites annuelles du FMI afin d’assurer la cohérence entre le cadre macroéconomique et le plan d’investissement. II. LES DEFIS À RÉALISER LES OBJECTIFS DU CSLP-3 1.147. Cette section aborde brièvement les problèmes qui ont nui à la performance du CSLP-2, afin d’améliorer l’exécution à venir du CSLP-3. 1.148. Bien que les gouvernements qui se sont succédés depuis 2000 aient tous exprimé leur engagement à l’égard des objectifs nationaux exprimés dans les deux CSLP, les résultats ont été décevants. Deux CSLP ont été conçus pendant la décennie : le CSLP-1 en 2000 (pour la période 2001- 2004) et le CSLP-2 en 2006 (pour la période 2006-2010). Bien que des progrès aient été accomplis dans la lutte contre la pauvreté et dans l’amélioration des conditions de vie, globalement, les résultats de l’exécution de ces deux CSLP n’a pas été satisfaisante, comme l’ont noté la RDP de 2006 et plusieurs analyses du GM faites en 2010 (voir ci-dessous). 1.149. La médiocre performance du CSLP-2 (2006-2010) est en partie attribuable à plusieurs facteurs : mauvais résultats du secteur pétrolier, événements politiques du pays et chocs extérieurs de 2007 à 2009 : crise pétrolière, crise alimentaire puis crise financière. D’autres facteurs ont également affecté l’exécution de la stratégie. Bien que le CSLP 2 ait été lié aux outils budgétaires (budget, PIP, CDMT) qui formaient la base des documents présentés au groupe consultatif en décembre 2007, son exécution a été entravée par l’absence de coordination concrète entre les différents acteurs qui maîtrisaient ces outils budgétaires. En outre, comme on le vera dans la 2ème section de ce chapitre, il y a eu, de 2004 à 2009, de notables faiblesses dans l’exécution du PIP. Par ailleurs, la faiblesse des systèmes d’information statistique et de planification pour la supervision, le suivi et l’évaluation des actions a nui à l’exécution de la stratégie. Le CSLP-2 avait une matrice d’indicateurs, lourde et déroutante qui a fait du processus de suivi une tâche ardue.44 45 1.150. La déconnexion entre CSLP, CDMT, PIP et lois de finances (LF) est l’un des facteurs majeurs de cette mauvaise performance et il faut résoudre ce problème si l’on veut que le CSLP- 3 réussisse. Le Chapitre 2 étudie la déconnexion entre ces outils budgétaires et le rôle crucial du CDMT, lorsqu’il est utilisé pour traduire le CSLP en un Programme d’investissement public (PIP), une loi de finances, comportant un budget d’investissement annuel consolidé basé sur les résultats à atteindre. Mais il importe d’approfondir brièvement l’analyse du CSLP-2, du PIP et du CDMT et la déconnexion entre eux. 44 Les autorités reconnaissent, dans plusieurs études, la déconnection entre les objectifs de développement du pays (CDLP 1 et 2, CDMT, stratégies sectorielles) et les budgets d’investissement. Elles notent que l’élaboration des CDLP et des CDMT a été une exercice académique sans lien avec les lignes des budgets généraux annuels et les budgets d’investissement. Voir CSLP-3- Volume 1 : évaluation du CSLP-2. 45 Ibid. 18. 60 Encadré 0.1 : Définitions et liens : CSLP, CDMT, PIP, BCI budgété et BCI exécuté. 1) CSLP : Cadre stratégique de la lutte contre la pauvreté. Le pays a adopté le CSLP-3 (2011-2015) en avril 2011. Il a les mêmes objectifs que le CSLP-2, mais une composante suivi-évaluation plus élaborée. 2) CDMT : Cadre des dépenses à moyen terme : document qui synthétise toutes les dépenses, de fonctionnement comme d’investissement, pour une période glissante de 3 ans (CDMT global). Il est ventilé par secteurs, les CDMT sectoriels qui montrent comment les divers ministères entendent exécuter les politiques publiques et atteindre leurs objectifs. 3) Le PIP comprend tous les projets que le GM aimerait réaliser. Les projets viennent des départements sectoriels, du MdF ou de la présidence. 4) Le BCI budgété : en théorie, la première année du PIP est reprise par le BCI, qui comprend tous les investissements. En pratique, le PIP est élaboré par le MAED, alors que le BCI reste dans les mains de la Direction de la Programmation (DP) du MdF (cette DP est une relique des efforts pour fusionner les deux ministères en 2008). Par ailleurs, certains projets sont inclus dans le BCI alors que d’autres ne sont pas dans le PIP. 5) BCI exécuté : Projets qui ont finalement été réalisés. Il peut être différent du BCI budgété en raison d’urgences naturelles ou de demandes politiques surgies en cours d’année. 1.151. Les objectifs du CSLP-2 (2006-2010) étaient les suivants : 1. Réduire le taux de pauvreté de 46,7 % en 2004 à moins de 35 % en 2010 ; 2. Réduire le taux de pauvreté rurale de 59 % en 2004 à moins de 51 % en 2010 ; 3. Réduire le taux de pauvreté urbaine de 28,9 % en 2004 à moins de 15 % en 2010 ; 4. Assurer un taux annuel moyen de croissance de 9,4 % pendant la période ; 5. Assurer l’accès universel à une instruction primaire de qualité pendant au moins 9 ans ; 6. Réduire le taux d’analphabétisme des adultes (de + de 15 ans) à moins de 20 % ; 7. Accroître à 90 % de la population l’accès aux soins primaires dans un rayon de 5 km ; 8. Réduire le taux de mortalité infantile à moins de 60 pour 1000, le taux de mortalité juvénile et infantile à moins de 70 pour 1000 et la mortalité maternelle à moins de 400 pour 100.000 ; 9. Accroître le taux de distribution de l’eau potable en ville à 48 % ; 10. Accroître le taux d’accès à l’eau dans les zones rurales et semi-urbaines à 62 % ; 11. Accroître l’autosuffisance alimentaire. 1.152. La plupart de ces objectifs ambitieux n’ont pas été atteints. Le pays a fait des progrès dans les secteurs sociaux et on espère que plusieurs OMD seront atteints, mais les autres OMD seront loin de l’être (voir Chapitre 1). Par ailleurs, une récente évaluation du CSLP-2 par le GM, réalisée dans le cadre de la Table-ronde des donateurs de juin 2010 à Bruxelles, montre que les projections de croissance entre 2006 et 2010 étaient très optimistes, très probablement à cause des promesses de la production pétrolière. En fait, entre 2006 et 2010, l’économie a cru à un taux annuel de 3,3 % par an hors pétrole (3,8 % par an pétrole inclus), alors qu’un taux moyen de croissance de 9,4 % par an avait été prévu. La croissance effective a été surtout tirée par le 61 secteur tertiaire (transports, télécommunications, commerce, restauration, hôtellerie et autres services privés) dont la contribution à la croissance pendant cette période a été de 1,6 %, soit près de la moitié de l’ensemble de la croissance (3,7 %). (voir annexe pour la ventilation par secteur des allocations annuelles proposées). 1.153. Des questions se posent quant aux méthodologies et aux hypothèses utilisées pour l’élaboration des CSLP 2 et 3. Par exemple, sur quelle base reposent les objectifs proposés dans les CSLP, les montants totaux programmés et leur distribution sectorielle ? En quoi cette ventilation est-elle « optimale » ? Quel est leur lien avec le taux de croissance proposé comme objectif ? Comment cette distribution va-telle tirer la croissance à un niveau viable ? S’il n’y a pas de lien analytique entre les chiffres proposés et les objectifs visés, comme cela semble être le cas, à quoi servent les montants proposés puisque leur financement demeure hypothétique et que leur possible mobilisation dépend des donateurs ? Par ailleurs, les objectifs du CSLP-2 étaient-ils réalistes ou simplement des « vœux pieux » ? Ces questions soulignent les faiblesses des relations entre le CSLP-2 avec la prévision économique, le CDMT global et les CDMT sectoriels.46 1.154. Les PIP étaient mal alignés sur le CSLP-2. Le CSLP-2 (2006-2010) tentait de susciter une structure opérationnelle incluant le CSLP, le CDMT et le budget et donc proposait une distribution entre axes, risquant moins de fluctuer. Dans la logique du CSLP, ces axes sont définis largement, les secteurs étant inclus dans les divers axes. De ce fait, la conception et l’élaboration des volets du CLSP-2 ne donnaient pas de détails sur les secteurs (PIP). Le détail des financements des divers secteurs devait être déterminé dans le cadre du processus budgétaire.47 Le tableau ci-dessous tente d’établir un lien a posteriori. Il présente la programmation sectorielle du CSLP-2 et les paiements autorisés pour le BCI sur la période 2006- 2009. Il montre l’évidence s’une dissociation entre ces deux instruments. Tableau 0.5 : Programmation sectorielle du CSLP-2 et BCI (paiements autorisés) (en millions de MRO) - 2006-2009* CSLP BCI CSLP BCI CSLP BCI CSLP BCI Secteur 2006 2006 2007 2007 2008 2008 2009 2009 Développement rural 7.423 5.634 12.513 12.401 17.769 12.538 19.179 1.503 Développement industriel 9.165 3.636 13.426 3.941 14.979 6.801 15.397 5.472 Aménagement du territoire 31.136 21.354 41.356 37.403 90.885 76.570 105.020 16.057 Développement humain 9.252 10.098 12.409 9.388 16.132 13.864 16.318 3.885 Développement institutionnel 1.466 803 2.571 2.753 6.947 4.018 7.339 1.894 Projets multisectoriels 7.258 7.136 8.724 2.743 9.700 8.659 28.494 13.505 Sources : MAED BCI ; CSLP données on the février 2011 CSLP exécution report. 1.155. Les CDMT étaient également mal alignés sur le CSLP-2. Les autorités reconnaissent le fait que le CDMT 2008-2010 n’était pas lié au CSLP-2.48 Dans ce dernier, il était indiqué que la seconde 46 Précisément, comment un total de 126 milliards de MRO alloué à l’accélération de la croissance aurait-il pu se traduire par un taux annuel de croissance projeté de 9,4%, niveau jamais atteint par la Mauritanie ? Ou comment un total de crédits de fonctionnement et d’investissement de 1,261 milliards pendant la période 2006-2010 aurait-il pu permettre une réduction de la pauvreté de 46,7% en 2004 (année de référence) à moins de 35% en 2010? 47 Page 59 de the PRSP 2006-2010 48 Le CDMT 2008-2010 est un document remarquable tant pour ses analyses que pour les orientations qu’il propose pour 62 phase s’accompagnerait d’un CDMT pour la période 2006-2010, qui déterminerait le coût d’ensemble du plan d’action au niveau tant du fonctionnement que de l’investissement et définirait les sources des financements nécessaires à son exécution. Ce CDMT n’a été mis au point qu’en octobre 2007 pour couvrir la période 2008-2010. Mais il n’a pas été utilisé par les autorités pour leur programmation 2008-2010.49 Un second effort pour actualiser le CDMT a été entrepris à la mi-2010 pour l’intégrer dans le processus budgétaire de 2011. Mais des contraintes de temps et de capacité humaine ont obligé le GM à se centrer sur le budget 2011 et reporter à plus tard l’actualisation du CDMT 2011-2015. 1.156. La méthode du CDMT pour déterminer le budget global et les budgets sectoriels doit être revue. En fait, alors que le CDMT affirme qu’il a pris en compte les contraintes et priorités du GM, il n’est pas évident que sa démarche soit différente de celle du CSLP. Le CDMT explique que, pour les dépenses de fonctionnement, la méthode utilisée a consisté (i) à évaluer les dépenses courantes essentielles/obligatoires (ii) à déterminer les marges à partir des volumes totaux de dépenses projetés puis (iii) à répartir ces marges entre les ministères en fonction des priorités des départements tels qu’exprimées dans leurs plans d’action à trois ans. Les dépenses d’investissement n’ont pris en compte que les financements acquis au moment de l’établissement du CDMT pour les projets exécutés par l’État. Pour les dépenses d’investissement sur ressources intérieures, on a déterminé d’abord les dépenses essentielles sur les opérations en cours et les traditionnels fonds de contrepartie. Les ressources disponibles, après les dépenses essentielles, ont été réparties selon la pertinence des programmes des départements et leur alignement sur les objectifs du CSLP. Le document indique que les budgets du CDMT n’étaient qu’indicatifs. Le travail annuel d’élaboration du budget se base sur les budgets établis par le CDMT dont la première année doit correspondre à la loi de finances. 1.157. Le tableau ci-dessous compare les crédits du CSLP et du CDMT avec le BCI budgété et le BCI autorisé, par volets du CSLP. Il montre des différences majeures entre la vision du développement, la programmation du budget et son exécution. Mais, nous devons rester prudents dans nos interprétations car ce tableau est une compilation de données extraites de divers documents, présentés ‘par axes’ pour les deux premières colonnes et ‘par secteurs’ pour les deux dernières. Il n’a été possible de les rapprocher qu’en considérant les « axes » du CSLP comme des secteurs. Par ailleurs, vu qu’il n’y a pas de ventilation des projets multisectoriels (2,1% du BCI programmé), il n’a pas été possible de les ventiler selon les axes. Enfin, les troubles politiques et la crise mondiale 2007-2009 ont certainement eu un impact sur les décisions de dépense publique et donc sur les efforts d’alignement entre les divers instruments. 1.158. Le tableau présente l’ampleur des phénomènes et non des chiffres précis. À noter : 1. Programmation : Une rapide comparaison entre la programmation du CSLP et celle du CDMT montre une grosse différence pour l’axe 1 (accélération de la croissance et stabilisation du cadre macroéconomique) et l’axe 2 (ancrage de la croissance dans la améliorer le processus budgétaire, placé justement au cœur de la réforme des finances publiques. Il souligne la nécessité de mettre en place des mécanismes visant à l’efficience des dépenses (dont nous avons souligné la nécessité). Par exemple, il propose des mesures pour rationnaliser les dépenses de biens et services qui contribue à l’amélioration de la passation des marchés, y compris par le recours systématique à la concurrence et à l’établissement d’une comptabilité des stocks. 49 Un premier CDMT avait été établi par le Centre mauritanien d’analyse des politiques en 2003 et constituait le premier effort de gestion globale des dépenses à moyen terme. 63 sphère économique des pauvres) bien que les deux soient développés le long de ces mêmes axes. 2. Exécution : BCI programmé et BCI exécuté sont relativement alignés avec une différence de 14 à 17 %. Les différences là aussi sont dans les volets 1 et 2 du CSLP. 3. Exécution par rapport à programmation : Il y a une différence frappante. Les réalisations du volet 3 ne sont pas proches de la programmation ni du CSLP ni du CDMT, alors qu’elles dépassent largement le CSLP pour le volet 1. Tableau 0.6 : Comparaison du CSLP, du CDMT et des BCI budgété et exécuté (en pourcentage moyen comparé au total de la période indiquée CSLP CDMT BCI (budgété) BCI (exécuté) Volet/domaine (2006-2010) (2008-2010) (2004-09) (2004/09) 1. Accélération de la croissance et stabilisation du 23,5 33,9 39,2 44,1 cadre macroéconomique 2. Ancrage de la croissance dans la sphère 21,2 14,4 22,9 19,8 économique ces pauvres 3. Développement de ressources humaines et 45,3 43,3 14,7 14,1 expansion des services essentiels 4. Amélioration de la gouvernance et renforcement de 5,8 7,8 4,5 4,0 capacité 5. Renforcement de la gestion, du suivi, de 1,1 0,1 - - l’évaluation et de la coordination 6. Développement territorial 1,1 0,6 2,3 1,7 7. Environnement 2,0 - 14,3 16,4 8. Projets multisectoriels - - 2,1 0,1 9. SNIM - - Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Source : Calculs de la mission de la Banque mondiale. 1.159. Des efforts sont en cours, mais il y a encore beaucoup à faire : les chiffres du PIP et du CSLP ne sont pas complètement alignés et dévient significativement du cadrage macro- économique, ce qui soulève des questions sur le réalisme du CSLP (voir tableau ci-dessous). La différence entre les chiffres du cadrage macroéconomique et ceux du PIP/CSLP démontre la nécessité d’actualiser le CDMT 2012-2015 et, à moyen terme, d’adapter la méthodologie du CDMT pour assurer une programmation réaliste du budget d’investissement au moyen d’un processus itératif descendant du cadrage macroéconomique et remontant des projets de développement sectoriel. En fait, les responsables de l’élaboration du CSLP-3 ont tenté d’équilibrer les contraintes macroéconomiques et les objectifs des stratégies sectorielles. Le MAED a fait d’importants efforts pour aligner loyalement le PIP 2011-2015 sur les objectifs du CSLP-3. Mais, comme le montre le tableau ci-dessous, il y a des différences majeures, notamment en 2011. Une explication possible est que le plan d’investissement du CSLP-3 s’est basé sur les 94 projets présentés à la Table-ronde de juin 2010 réunie à Bruxelles et non sur le PIP effectif. D’autre part, la baisse notée dans le montant prévu des investissements dans le CSLP de 2011 est attribuable au fait que le cycle d’un grand nombre de projets se termine en 2011 et qu’un nouveau cycle commence en 2012. Une actualisation régulière du PIP permettra d’assurer le réalignement des budgets et de leurs contenus. 64 65 1.160. Tableau 0.7 : Comparaison de la future programmation (en milliards de MRO) 2011 2012 2013 PIP (2011-2015) 206,8 219,4 257,5 Dépenses d’investissement (selon le FMI/ TOFE) 88,4 92,8 97,9 CSLP (2011 – 2015) 178,3 154,5 223,7 Source : CSLP 2011-2015 et 1ère revue du programme avec le FMI 1.161. L’expérience en matière de coordination de l’exécution du CSLP-2 peut éclairer les mesures à prendre pour l’exécution du CSLP-3. Tout en reconnaissant les problèmes impliqués par la réalisation d’un parfait alignement entre CSLP, PIP, CDMT, BCI et LF, ce Chapitre suggère la démarche suivante pour améliorer la concordance entre ces instruments : • définir le cadrage macroéconomique (années N, N+1, N+2) avec les services du FMI ; • utiliser ce cadrage pour mettre au point le CDMT global ; • faire établir les propositions de budget des ministères sectoriels par les services techniques et les faire ratifier par le gouvernement ; • utiliser ces budgets comme des plafonds pour les CDMT sectoriels (descendants) et obliger les ministères à aligner leurs demandes de crédits sur le cadrage stratégique compris dans le CSLP ; • ventiler ces crédits dans un BCI et un budget de fonctionnement pluriannuels ; • confirmer cette répartition et cette ventilation entre secteurs et entre investissement et fonctionnement dans les conférences budgétaires au moyen d’un processus itératif (combinaison d’ascendant et de descendant). 1.162. Le tableau suivant résume ces étapes : Tableau 0.8 : Alignement entre CSLP, PIP, CDMT, BCI et LF Actions Acteurs Commentaires Finaliser le cadrage Le DPIP du MAED doit être étroitement macroéconomique (N, N+1, N+2) DP, DGB, DPIP (MAED) impliqué dans la finalisation de ce cadrage avec le FMI L’interaction entre le MAED et le MdF est essentielle à l’amélioration de Utiliser de cadrage comme base pour l’alignement entre les instruments. À DPIP (MAED), DP (MdF) l’achèvement du CDMT global défaut de fusionner les 2 ministères, il est proposé que la DPIP et la DP travaillent en lien étroit l’un avec l’autre DPIP, DP finalise (travail Sur la base de ce cadrage, mettre au Un processus itératif (descendant et technique) et le conseil des M point les premiers budgets sectoriels ascendant) confirme les allocations ratifie (appropriation politique, le (selon un principe descendant) sectorielles budget étant un acte politique) Envoyer ces budgets aux ministères sectoriels pour avis. Ces budgets Ministères sectoriels, DPIP, DP constituent des plafonds pour les (MdF). CDMT sectoriels Ventiler les CDMT sectoriels en Ministères sectoriels, DPIP, DP budgets de fonctionnement et (MdF) 66 d’investissement Finaliser les CDMT sectoriels à la Ministères sectoriels, DPIP, DP suite des discussions budgétaires. (MdF). III. DIAGNOSTIC DU CADRE DE LA GESTION DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC 1.163. Le diagnostic du système de gestion de l’investissement public de Mauritanie se base sur le cadre analytique conçu par Rajaram et al (2010)50. L’analyse se fonde sur les « caractéristiques indispensables » à un système efficient d’investissement public : • Programmation du budget d’investissement : o Orientation des investissements, développement et filtrage préliminaire des projets o Évaluation formelle des projets o Revue indépendante des évaluations des projets o Sélection et budgétisation des projets • Exécution des projets : o Ajustement des projets • Revue et évaluation après achèvement : o Fonctionnement des installations 1.164. Cette démarche présente les procédures et les contrôles fondamentaux (liés aux stades appropriés de l’ensemble de la procédure budgétaire) qui ont des chances de donner la plus grande assurance d’efficience des décisions d’investissement public. Elle pose des questions précises pour identifier les « caractéristiques indispensables ». Elle cherche à identifier les caractéristiques institutionnelles essentielles qui minimisent les risques majeurs et propose une procédure systémique efficace spécifique au pays qui a des chances de renforcer l’efficience de l’investissement public. Elle ne cherche pas à identifier les meilleures pratiques que l’on peut trouver dans les systèmes sophistiqués de pays comme le Chili ou ceux de l’OECD. 1.165. Nous complétons cette analyse par un indice récent de l’efficience de l’investissement public.51 Cet indice saisit l’environnement institutionnel sur lequel repose la gestion de l’investissement public, à savoir : (i) orientation et évaluation stratégiques ; (ii) sélection des projets ; (iii) exécution des projets et (iv) évaluation/audit des projets. Cette analyse fournit un référentiel de l’indice général et de ces 4 sous-catégories pour 71 pays, dont 40 pays à faible revenu. Cet indice est la somme arithmétique de 17 variables et va de zéro à 4, la valeur du total étant directement proportionnelle à la performance de la gestion de l’investissement public. La Mauritanie obtient une note de 1,72, légèrement supérieur à celle de l’Éthiopie (1,65), mais inférieure à celles du Ghana (1,87), du Mali (2,16) et du Burkina Faso (2,09). 1.166. Les note de la Mauritanie pour les indices des 4 sous-catégories sont les suivantes : (i) 1,67 pour l’orientation et l’évaluation stratégiques ; (ii) 2,0 pour la sélection des projets ; 50 Anand Rajaram, T. Le, N. Biletska et J. Brumby, “A Diagnostic Framework Assessing Public Investment Management”, Document de travail sur les politiques 5397, août 2010, Banque mondiale. 51 Era Dabla-Norris, J. Brumby, A. Kyobe, Z. Mills et C. Papageorgiou. “Investing in Public Investment : An Index of Public Investissement Efficiency”, février 2011, Fonds monétaire international (WP/11/37). 67 (iii) 1,20 pour l’exécution des projets et (iv) 2,0 pour l’évaluation/l’audit. Ces sous-indices montrent des faiblesses de gestion dans les quatre domaines, mais des faiblesses plus importantes dans les catégories (i) et (iii). 68 Tableau 0.9 : cadre institutionnel pour la réussite des programmes d’investissement : bonnes pratiques et réformes nécessaires en Mauritanie. Dispositifs institutionnels Indicateurs des bonnes pratiques Propositions de réformes souhaitables • Affiner et renforcer le CSLP 3 en tant que principal instrument d’orientation de l’allocation des ressources et de leur usage • Existence d’un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté réaliste (CSLP) et stratégies détaillées et • Actualiser et affiner les stratégies sectorielles des principaux chiffrées pour les grands secteurs secteurs : transports, éducation, santé et agriculture 1. Filtrage préliminaire basé sur l’orientation • Tous les projets sont alignés sur le CSLP et la stratégie • Adopter un filtrage systématique des grands projets (cohérent stratégique du secteur concerné avec les objectifs stratégiques et clair) adapté au niveau de capacité du pays. • Tous les projets sont réellement des investissements et non des éléments de budget de fonctionnement • Regrouper les budgets de fonctionnement et d’investissement tout en distinguant bien les dépenses d’investissement et de fonctionnement dans le budget • Critères officiels disponibles pour l’étude économique, • Adopter des critères d’évaluation clairs et les diffuser aux sociale et environnementale des projets et l’analyse secteurs et aux entités publiques sous la forme d’un manuel. coûts/avantages 2. Évaluation formelle • Tous les projets du PIP ont été évalués (format et ampleur • Créer un fonds de formation à la conception et à l’évaluation des standardisée des de l’évaluation adaptés à la taille/importance du projet) projets projets • Existence des compétences pour la conception et l’évaluation des projets • Former un grand nombre de personnes à la conception et à l’évaluation des projets • Clarifier le mécanisme institutionnel pour la conception des projets, leur évaluation et leur sélection (rôle et création d’un service central et des services décentralisés d’évaluation dans • Existence d’un service central pour l’évaluation des les ministères sectoriels) 3. Rôles clairs et revue grands projets complexes indépendante • Créer des comités interministériels pour examiner les d’évaluation • Vérification indépendante de tous les grands projets propositions aux stades de l’évaluation préliminaire et du complexes pour assurer l’objectivité de l’évaluation et filtrage, avec participation possible d’ONG. la clarté des mécanismes d’exécution • Établir des mécanismes indépendants pour examiner les propositions retenues avant de les inscrire dans le BCI • Un cadrage budgétaire à moyen terme structuré et 4. Sélection des projets • Éviter d’inclure dans le budget d’investissement des projets qui crédible détermine les budgets sectoriels des alignée sur le n’ont pas été filtrés par le processus d’évaluation investissements publics processus budgétaire • Le processus de sélection des projets (phases 1 à 3 ci- • Formaliser le PIP glissant pour assurer une programmation 69 dessus) est intégré dans le processus budgétaire annuel pluriannuelle des projets • Les dépenses de fonctionnement et d’entretien des • Réaliser la réforme du CDMT pour achever l’intégration des investissements existants et nouveaux sont pleinement budgets d’investissement et de fonctionnement et donner au budgétés budget une orientation plus stratégique et de moyen terme • Évaluer systématiquement les dépenses de fonctionnement et d’entretien dans les CDMT sectoriels et les inclure dans le budget • Les directives l’exécution physique et financière de projets sont publiées. • Adopter et diffuser un manuel d’exécution des projets • L’exécution financière est conforme aux procédures de GFP • Mettre en place de nouvelles procédures d’exécution du budget, 5. Exécution des projets • Passation des marchés publics efficiente, concurrentielle et comportant un cycle informatisé et simplifié des dépenses transparente et transparente efficiente • Appliquer le nouveau code des marchés publics • Ne s’écarter des procédures de passation des marchés fixées par la loi que dans des cas clairement définis • Formaliser l’obligation des organes d’exécution de faire des rapports (trimestriels et annuels) au MAED et au MdF, sur tous les projets. • Le rapport d’exécution de tous les grands projets est régulièrement publié • Officialiser les responsabilités (matérielles et financières) pour l’évaluation/l’audit des ministères sectoriels et du MAED • La procédure de revue financière est souple permettant des changements dans les décaissements • Établir des rapports d’exécution physique et financière de tous 6. Exécution des projets (voire des annulations) pour s’adapter à des les grands projets suivie de près, mais changements de la situation souple • Adopter une base de données exhaustive des projets (basée sur • Actualisation régulière des analyses coûts/avantages. les dossiers des projets existants) pour alimenter le PIP. Établir une liaison électronique entre cette base et les organes • Actualisation exacte du d’exécution des grands projets pour permettre des rapports immédiats. • registre des actifs valorisés • Adopter une comptabilité physique et financière des actifs publics • Introduire un système de suivi plus ciblé basé sur les risques, 70 notamment pour les grands projets. • Élaborer une méthode transparente et souple pour annuler les projets non-performants ou fusionner les projets similaires visant les mêmes bénéficiaires. • Critères d’évaluation intégrés dès la conception des grands projets 7. Évaluation des projets • Adopter un système d’évaluation, couvrant au départ seulement après leur achèvement • Mécanisme institutionnel en place pour évaluer les les grands projets cruciaux, puis l’élargir progressivement aux projets à leur clôture et publication des résultats des autres grands projets 71 1.167. Pour faciliter le diagnostic, le Graphique 3.1 donne un aperçu du cadre institutionnel du système de GIP, comprenant les parties prenantes, les bénéficiaires, leurs rôles et leurs interactions. Cette information est détaillée dans le développement qui suit. Graphique 0.4 : Cadre institutionnel de la GIP : parties prenantes, acteurs, bénéficiaires et leurs rôles C GIP L OEP L P R MAED BIC PIP I L OEP L MAED L GIP I C L C BIC GIP L L M F PIP D I PIP BIC DSRP PIP BIC 72 • Orientation des investissements, élaboration et filtrage préliminaire des projets 1.168. Comme on l’a vu, malgré les efforts du GM entre 2004 et 2009, il n’ya pas eu d’orientation claire et systématique de la Gestion de l’investissement public (GIP). Le Programme d’investissement public (PIP), qui constitue le cadre de la planification et de l’exécution de l’investissement, n’a été lié ni au CSLP ni au CDMT. Il comporte un guidage, mais l’effort est insuffisant en termes tant d’orientation stratégique que d’instructions détaillées pour la conception des projets. De plus, ce guidage est relativement inconnu dans de nombreux secteurs. En outre, de nombreux secteurs n’ont pas actualisé leur stratégie. Ces problèmes ont entraîné un non-alignement des priorités et l’incapacité à satisfaire les besoins des secteurs. 1.169. Le MAED et le MdF agissent comme intégrateurs des demandes des divers secteurs. Le MAED établit le système et lance la procédure, demandant les contributions des ministères sectoriels. Le MdF négocie les crédits intra et intersectoriels du PIP. Il fournit les allocations budgétaires sectorielles, qui, faute d’un calendrier budgétaire adéquat, arrivent tard et ne donnent pas le temps aux secteurs d’établir leur budget. De plus, le logiciel du MdF pour actualiser le BCI et suivre la situation financière des projets est rudimentaire (voir Encadré ci-après). Encadré 0.2 : Les Système de programmation et de suivi des investissements en Mauritanie (SYPSIM) La gestion du Programme d’investissement public (PIP) dépend en fait essentiellement du Système de Programmation et de suivi des investissements en Mauritanie (SYPSIM), une application développée à la fin des années 90. Ce logiciel est utilisé (i) pour actualiser le PIP ; (ii) développer le volet investissement (BCI) de la loi de finance ; (iii) et suivre l’exécution financière des projets. SYPSIM fournit donc toute une série d’informations sur les projets et plans d’investissement : coûts des projets, donateurs et leurs contributions, organes d’exécution, programmation annuelle, etc. Logé à la Direction générale du Budget du MdF, le SYPSIM pose deux problèmes. D’abord c’est une application séparée, non liée à l’application centrale de gestion des dépenses (RACHAD). En outre, le module envisagé pour la Direction générale des Projets et Programmes d’investissement du MAED n’est pas encore en service et la décentralisation du système vers les ministères sectoriels n’a pas obtenu les résultats souhaités. Enfin, le système a une capacité relativement limitée d’alimenter des bases de données du fait de la faiblesse voire de l’inexistence des systèmes de données sectoriels et de l’absence de protocoles établis et respectés pour le recueil des données. 1.170. La pratique de programmer les dépenses d’investissement séparément des dépenses de fonctionnement contribue au manque d’efficience de la programmation.52 Qui plus est, le budget d’investissement est divisé en investissements financés par le budget national et investissements financés par les donateurs. L’absence d’intégration entre ces deux budgets d’investissement contribue à la dissociation entre les objectifs de développement des autorités, d’un côté et la planification et l’exécution des investissements, de l’autre. 1.171. Jusque récemment, la sélection des propositions de projets n’était pas nécessairement basée sur leur alignement fondamental avec la politique et les orientations du GM. Le MAED a un pipeline de projets prioritaires attendant un financement des donateurs. Le processus d’inclusion d’un projet dans le PIP se fonde sur un classement en 5 étapes pour l’obtention de son financement. L’Encadré ci-après expose ces 5 étapes. Souvent, le processus de sélection des 52 Cette inefficience vient en plus de celle venant de l’absence de lien entre les outils budgétaires évoqués plus haut et des faiblesses du contrôle budgétaire et des dépenses hors budget évoquées au chapitre précédent. 73 projets semble marcher à l’envers : le gouvernement cherche d’abord un financement puis ajuste le budget pour l’inclure. Ce processus se traduit par un système tiré par l’offre : là où il y a de l’argent, les ministères et départements inventent des activités ou des investissements pour l’utiliser. C’est une source de déconnection entre le PIP et le CSLP. La raison d’accepter ou rejeter des propositions semble donc être la disponibilité ou non de financements extérieurs et non l’analyse approfondie des propositions de projets ni leur importance stratégique. Encadré 0.3 : PIP : Phases de la sélection des projets Idée de projet (Termes de référence). Étape 1 Étude de faisabilité, avant-projet sommaire puis détaillé, élaboré par le secteur ou les donateurs du secteur. La plupart des projets arrivent au stade de cette étude, mais la méthode n’est pas uniforme et la qualité médiocre. Une demande de financement est soumise aux donateurs. Étape 2 Un appel d’offres est lancé en prévoyant les retards fréquents dans ce processus. Une convention est signée avec un donateur ou devient effective (l’approbation du Parlement peut être Étape 3 nécessaire). Les Projets inclus dans le BCI en sont au moins à cette étape. La demande de financement est approuvée (il y a accord de financement). Approbation du budget par le Étape 4 Conseil des ministres et le Parlement. Étape 5 Lancement administratif et technique des projets ou bien le projet est déjà en cours. 1.172. En dehors de la disponibilité ou non de fonds, les critères d’inclusion et le processus de filtrage des propositions sont au mieux rudimentaires. Les facteurs affectant la sélection sont : (i) l’état du projet (est-il déjà “bien élaboré” voir déjà “en cours”) (ii) son importance sociale (son inclusion fournira-t-elle des services à une large fraction de la population ?). 1.173. Même ces critères élémentaires ne sont pas totalement clairs. Par exemple, un nouveau projet peut être inclus alors que ce n’est encore qu’une idée ou qu’il n’est pas très élaboré. En outre, la qualité des propositions présentées par les secteurs varie. Certains ministères sectoriels, comme la santé, l’éducation et le développement rural ont des systèmes qui produisent des projets et les priorisent. Le secteur de l’éducation utilise une « démarche sectorielle » soutenue par de multiples donateurs. Les ministères sectoriels disent que le MAED n’écoute pas toujours la justification des projets qu’ils proposent, qui ont été élaborés en fonction des besoins annuels du pays et des stratégies sectorielles. En fait, les justifications sectorielles peuvent ou non affecter la décision d’inclure ou exclure un projet. De plus, si le projet est approuvé, le montant du budget alloué peut être très inférieur à ce qui a été demandé pour un réel lancement et une bonne exécution. 1.174. Enfin, un grand nombre de projets semblent avoir été inclus pour des raisons politiques et ne sont donc pas forcément évalués ou conçus avec la rigueur nécessaire pour assurer leur pertinence, leur effet et leur moindre coût. Ces projets approuvés « automatiquement » peuvent remplacer d’autres projets qui avaient passé l’étape du filtrage, si rudimentaire soit-elle, au niveau du secteur voire à celui du MAED. 1.175. Le GM actuel a ajouté deux critères de filtrage, mais ces critères n’apportent pas plus de transparence et d’efficience à l’exercice annuel du budget. Ces nouveaux critères reflètent les objectifs du GM : (i) les projets doivent se rapporter aux infrastructures ou à la bonne gouvernance et (ii) ils doivent être matériels (en dur), comme des infrastructures, et non porter sur l’achat d’ordinateurs ou un développement de capacité. 74 1.176. Vu les nouveaux efforts de l’actuel GM pour améliorer l’efficience de l’investissement et les résultats, le MAED s’efforce d’améliorer cette démarche disjointe en accordant une plus grande attention aux priorités sectorielles. La méthode concrète suggérée dans la section précédente et l’utilisation du logiciel global qui est en cours de réalisation pour l’entrée des données, le suivi et l’analyse des projets et la gestion des dépenses d’investissement devraient permettre une démarche plus systématique. À cette fin, les autorités doivent : ¾ actualiser et affiner les stratégies des secteurs très dépensiers, tels que les transports, l’éducation, la santé et l’agriculture, en élaborant ou actualisant les CDMT sectoriels. ¾ adopter un filtrage systématique des grands projets basé sur des critères transparents qui soient compatibles avec les besoins spécifiques du pays et ses capacités ; développer des capacités institutionnelles et humaines pour réaliser méthodiquement le filtrage. • Évaluation formelle des projets 1.177. Le GM n’a pas l’habitude d’une évaluation systématique et approfondie des projets. Il n’utilise qu’un modèle rudimentaire de document de projet et n’a pas d’organigramme pour le filtrage des projets. La plupart des projets sont financés par des partenaires du développement, l’État ne fournissant que les fonds de contrepartie. Les projets financés par les donateurs sont soumis au même processus d’inclusion que ceux financés nationalement. 53 Vu l’importance du rôle que jouent les donateurs dans le budget d’investissement, la majorité des évaluations des 54 projets correspond à ce qui est fait et évalué par les donateurs . 1.178. Il est rare d’avoir une évaluation méthodologiquement rigoureuse ; les divers donateurs ont des normes fondamentales d’évaluation différentes. La majorité de ces évaluations semblent élémentaires et spécifiques aux donateurs et paraissent viser à assurer que le projet proposé rentre dans leur domaine d’intervention. De plus, les critères d’acceptation d’un projet sont spécifiques aux donateurs. Les donateurs arabes, par exemple, conviennent plus facilement de soutenir les projets. 1.179. Une méthodologie systématique d’évaluation, applicable aux divers secteurs, doit donc être élaborée et communiquée aux secteurs. Cela implique plusieurs choses : ¾ Prendre en compte les besoins d’évaluation et d’analyse coûts-bénéfices nécessaires spécifiquement à chaque secteur. ¾ Informer les secteurs de ces nouvelles procédures. ¾ Renforcer la capacité humaine des secteurs, du MdF et du MAED pour (i) à court terme, pouvoir vérifier la qualité des évaluations faites par des consultants ; (ii) à plus long terme, effectuer le travail d’évaluation dans le cadre de l’élaboration des projets. • Revue indépendante d’évaluation 53 La seule différence entre les projets nationaux et ceux financés par les donateurs est que le Sénat et la Chambre ont une procédure différent d’approbation si les projets sont financés par les donateurs au moyen de prêts. 54 En 2008, la proportion était de 68 % du total du PIP budgété. La proportion s’est réduite après le coup d’état de 2008 qui a interrompu les relations avec les donateurs. Mais depuis les élections de 2009, les donateurs ont repris leur soutien au pays. 75 1.180. Il n’y a pas de revue d’évaluation indépendante des projets et ni de plans envisagés à moyen terme pour développer cette capacité. ¾ Il serait souhaitable de développer la capacité de réaliser des revues indépendantes d’évaluation des projets à long terme. • Sélection et budgétisation des projets 1.181. La sélection définitive des projets se fait dans le cadre de la procédure budgétaire. Mais la procédure pour ajouter de nouveaux projets au PIP budgété manque de contrôles transparents pour éviter l’inclusion de projets qui ne seraient pas passés par les revues rudimentaires existantes. Par exemple, dans le passé, la sélection des projets à motivation politique ne comportait pas de vérification de l’alignement sur le CSLP ni d’évaluation préliminaire. Quelques grands projets qui ne figurent pas dans le PIP actuel et qui ne sont pas alignés sur le CSLP sont actuellement en cours de réalisation. 1.182. Le MAED élabore une nouvelle procédure de sélection des projets d’investissement qui se fondera sur deux principes : 1/assurer que le PIP est le véhicule des actions relatives à la matrice des actions prioritaires du CSLP-3 et établir effectivement que sa relation avec le PIP permettra l’exécution du CSLP-3. 2/ rendre possible et pratique le suivi-évaluation. Cela peut être obtenu par l’adoption d’un petit nombre d’indicateurs existants pour saisir les résultats du CSLP-3. Ceci implique le remplacement des longues listes inefficientes qui étaient intégrées aux précédents CSLP comportant une cinquantaine d’indicateurs qui, actuellement, saisissent les résultats et les changements. Par ailleurs, une matrice glissante non-contraignante a été adoptée qui contient les nouveaux indicateurs (s’ils sont disponibles). 1.183. Pour améliorer la procédure de sélection des projets, il serait souhaitable : ¾ d’adopter une méthode transparente de filtrage des projets, spécifiant les facteurs/critères qui déterminer le choix et la priorisation des projets et, par ailleurs, de clarifier les critères d’acceptation des projets « politiques » ; ¾ de diffuser cette information aux techniciens des secteurs, du MAED et du MdF ; ¾ de veiller à ce que tous les participants soient formés à l’utilisation de la méthode. • Exécution des projets 1.184. La dualité des responsabilités entre le MdF et le MAED nuit à la gestion du PIP. Dans le passé, le MAED signait des accords avec les donateurs, qui fournissaient environ 85 % des fonds d’investissement des projets, alors que le MdF ne fournissait que les fonds de contrepartie (estimés à environ 15 % du coût total des projets). La mauvaise communication et coordination chronique entre les deux ministères entraînait une mauvaise information et contribuait aux faiblesses de l’exécution et de la supervision du budget d’investissement. Cette double responsabilité a même mis en cause le processus actuel d’élaboration du CDMT (2011-2013). L’expérience de l’ile Maurice montre que le regroupement des responsabilités des budgets de fonctionnement et d’investissement permet une plus grande efficience dans l’exécution du budget. 76 1.185. L’exécution des projets par les Organes d’exécution de projet (OEP) nuit au PIP. Les projets financés par des donateurs sont généralement exécutés par des OEP, créés par les donateurs en fonction des exigences fiduciaires et de gestion de leur organisation ou de leur pays. En 2009, le nombre de ces OEP était estimé à environ 30, dont 9 de la Banque mondiale55. Si ces organes « indépendants » peuvent faciliter l’exécution de certains projets, ils créent des dilemmes institutionnels et politiques pour les autorités qui ont très peu de contrôle sur eux et leurs actions. Au plan institutionnel, on sait que les OEP attirent les fonctionnaires les meilleurs et les plus brillants au moyen de salaires élevés, mais n’accroissent pas les capacités techniques ou managériales de l’administration publique. Leur durée de vie est limitée et ils sont supprimés à la fin des projets. Si ceux-ci ne sont pas durablement intégrés dans le système national, les OEP n’auront finalement pas apporté d’avantages à long terme au pays. Au plan politique, à cause de la taille des divers projets et de l’expertise des gestionnaires de ces OEP, ils dominent souvent l’espace des politiques sectorielles. Enfin, la dichotomie entre les procédures nationales légales et administratives et celles des donateurs, il y a des retards dans le lancement et l’exécution de certains projets. Ainsi, le projet Aftout Es Saheli de 470 mn USD, qui a été conçu en 2002, a-t-il été lancé seulement en 2005, au bout de 3 ans, à cause de la difficulté de coordination entre les multiples donateurs participants. 1.186. Les autorités ne contrôlent pas pleinement le cycle des projets financés par l’étranger. Les autorités interviennent à certains moments du cycle des projets financés par des donateurs, par exemple dans les premières étapes de la conception du projet et de son inclusion dans le budget d’investissement et en apportant les fonds nationaux de contrepartie. Mais l’étude de faisabilité ou l’analyse coûts-bénéfices n’est pas habituellement contrôlée par les autorités. Le MAED exerce un certain suivi financier en émettant les notifications d’autorisation de paiement, mais l’exécution effective (par les OEP) se fait à l’extérieur du processus budgétaire national. Les interventions du MAED sont clairement insuffisantes pour réellement contrôler les projets. 1.187. En outre, les deux administrations de contrôle manquent de moyens pour le suivi et de pouvoirs pour imposer des sanctions. (i) l’autorité de suivi-évaluation des projets appartient clairement au MAED, qui est supposé assurer le contrôle financier, administratif et physique, mais il ne peut assurer ce dernier faute de moyens humains et matériels. De plus, il n’a pas le pouvoir d’imposer des sanctions ce qui rend très théorique son pouvoir de supervision. En outre, bien que sa « Division du contrôle physique et financier » récemment créée ait été dotée de personnel et d’un plan d’action, elle n’est pas encore entrée en fonction faute de financement. (ii) l’agence nationale chargée du suivi des (grands) projets, est une agence indépendante ayant les mêmes responsabilités que la Direction du suivi et de l’évaluation des projets, mais ne s’occupe que des grands projets. Elle est directement rattachée au Président de la République. 1.188. Il n’y a pas de base de données concernant l’exécution financière et physique de l’ensemble du BCI, déficience dont pâtissent même les projets financés par l’État. Ce sérieux handicap empêche les autorités d’assurer le suivi et le contrôle. 1.189. Il serait souhaitable : 55 En 2009, il y avait près de 270 unités de projet, nombre égal à celui des projets du BCI pour l’année, dont 30 étaient des organes d’exécution de projet (OEP extérieures à l’État mais sous la supervision du GM.) 77 ¾ d’envisager le regroupement des deux agences de contrôle ; de donner des pouvoirs à la nouvelle entité, notamment celui d’imposer des sanctions, et de lui donner les moyens humains et matériels de fonctionner. ¾ Le développement et la mise ne place du logiciel de gestion de projets susmentionné sera crucial pour améliorer la transparence de l’exécution financière et physique du BCI. 1.190. La passation des procédures de marchés publics est binaire par nature. Jusqu’à maintenant, les projets soutenus par les fonds des donateurs et exécutés par des OEP ont comporté des clauses fiduciaires et de passation de marchés alignées sur les règles des pays donateurs. De ce fait les entreprises internationales sont autorisées à soumettre des offres. 1.191. Au plan national (fonds de contrepartie et projets financés sur fonds nationaux), les ministères utilisent les plans de passation des marchés. RACHAD est utilisé par les ministères pour l’exécution des crédits reçus du budget national. Mais les ministères se heurtent encore à des problèmes de gestion de trésorerie. Une fois les crédits budgétaires entrés dans RACHAD, les ministères ont parfois du mal à accéder à leurs crédits au cours du second semestre à cause de problèmes de gestion de trésorerie au Trésor. Cela affecte le calendrier de lancement et d’exécution des projets financés par le budget national et par les fonds de contrepartie des projets. 1.192. Les marchés sont adjugés au terme d’un appel d’offres, mais on a noté que les entreprises privées du pays n’avaient pas la capacité de réaliser correctement les projets. Il y a plusieurs aspects à cette insuffisante capacité nationale. D’une part, certaines sociétés font de multiples offres et obtiennent de multiples marchés mais n’ont pas les moyens techniques et humains de les réaliser et ne peuvent donc pas respecter les dates limites ni les normes de qualité. En outre, peu de sociétés ont la capacité de répondre à des appels d’offres pour des projets financés par des donateurs. C’est particulièrement vrai des petites et moyennes entreprises qui n’ont pas le savoir-faire pour obtenir des marchés internationaux, ce qui peut les pousser à des collusions dans la soumission d’offres, notamment pour les projets d’infrastructure.56 1.193. Comme on l’a vu plus haut, jusqu’à fin 2010, la passation des marchés avait des faiblesses identifiées dans la revue actualisées de REMP de 2002 : processus centralisé au niveau de la Commission centrale des marchés ; absence de personnel qualifié et motivé et dispositions non conformes aux principes de passation des marchés internationalement reconnus.57. 1.194. Il est crucial que le nouveau code des marchés, adopté en juillet 2010, soit appliqué dès que possible. Comme on l’a dit au Chapitre 2, il faut créer les institutions requises par le nouveau Code et développer les capacités pour permettre son application. Ce code vise à améliorer l’attractivité des projets publics mauritaniens auprès des opérateurs privés nationaux et internationaux et à réduire les délais et les coûts des achats de biens et de services par le GM. La 56 Pour les infrastructures, une option serait d’utiliser le coût du kilomètre de route comme mesure de base des coûts des routes. Une autre solution serait de mettre les EP existantes en concurrence avec des sociétés privées engagées dans des actions collusoires. La concurrence dans le secteur public, bien que non-optimale, permettrait de tenter de dissocier les sociétés en collusion. En outre, le GM prévoit de poursuivre les sociétés engagées dans des pratiques collusoires. 57 Des aspects comme la clarté des règles de candidature, de conditions d’admissibilité aux marchés publics et d’incompatibilité de certaines fonctions, notamment celles liées à la réglementation, à l’adjudication des marchés, à la supervision et aux recours qui étaient traités par la CCM. 78 réussite sur ce plan sera un facteur positif supplémentaire qui permettra finalement de soumettre tous les projets aux procédures nationales (Déclaration de Paris). • Ajustement des projets 1.195. La gestion des projets existants ne comporte apparemment pas de modification systématique des projets non-performants. Jusqu’en septembre 2010, aucun projet n’avait été annulé. Le GM avait élaboré une méthode pour traiter les projets à problème. Il avait développé une méthode simple pour déterminer les causes des retards d’un projet, selon que l’exécuteur était un donateur, l’État ou une société. Il priorisait les projets pour déterminer lequel annuler ou retarder. Un des moyens utilisés était d’annuler les projets ayant des objectifs se chevauchant et la même cible, cible qui ne serait donc pas affectée par l’annulation. 1.196. Pour améliorer la visibilité et l’efficience du BCI, le GM devrait rationaliser son portefeuille. Cela permettrait d’annuler des projets non financés traînant dans le portefeuille des projets prioritaires et de clore les projets non-performants, ou sérieusement retardés, ou encore dont les coûts dépassent les bénéfices. À cette fin, le GM devrait adopter des procédures d’examen financier souples permettant des modifications dans les décaissements (voire des annulations). Cela lui permettrait de s’adapter à l’évolution des situations et d’actualiser régulièrement l’analyse coût-bénéfices. ¾ Il est à l’évidence nécessaire de rationaliser certains projets. Cela peut signifier de fusionner des projets similaires touchant les mêmes bénéficiaires ou annuler des projets non-performants pour utiliser leurs ressources au profit de projets performants. Les autorités devraient alors avoir les consultations appropriées avec les bénéficiaires sectoriels des projets non-performants, en veillant à les informer des raisons de leur rationalisation ou de leur annulation et à ce que les ressources soient transférées à des projets performants du même secteur pour optimiser les chances d’atteindre les objectifs de développement du CSLP-3. • Revue et évaluation à l’achèvement 1.197. Vu l’absence d’une base de données et d’un logiciel de gestion de projet, le GM ne suit pas ou n’évalue pas bien les projets gérés par les OEP. Le suivi-évaluation au plan national est affaibli par la multitude des OEP, l’absence de rigueur des rapports des donateurs et l’insuffisance de capacité institutionnelle et humaine du GM. 1.198. Le problème de supervision et d’évaluation est multidimensionnel. D’une part, les rapports des OEP ne sont pas forcément soigneux et objectifs. Les OEP sont supposés envoyer des rapports trimestriels, mais tous ne le font pas. Lorsqu’il y a des rapports écrits, ils sont en majorité exagérément optimistes quant à l’avancement du projet et ne reflètent pas la réalité de son exécution. D’autre part, les autorités n’ont pas les outils nécessaires pour une supervision et une évaluation adéquates. Il n’y a pas de modèle adapté pour évaluer la performance des projets 79 ou les OEP. En outre, les départements d’un ministère sectoriel ne supervisent pas nécessairement l’exécution des projets de leur propre secteur. 1.199. Enfin, les indicateurs actuels de « réussite » des projets sont souvent tirés d’indicateurs non-pertinents. Par exemple, le décaissement d’un acompte est considéré comme un progrès dans l’exécution du projet, un indicateur de sa réussite ou de sa viabilité, mais, ce n’est souvent qu’un indicateur très limité. Les retards d’exécution peuvent venir d’un défaut de conception ou d’un problème technique ou de gestion. Ces retards affectent le suivi-évaluation et, par extension, la notation du projet par les donateurs. Les responsables des agences donatrices et des OEP peuvent chercher à satisfaire un donateur qui a besoin de voir de l’action et des progrès en décaissant des fonds sur la base d’une action révisée dans le cadre du projet, qui n’a pas résolu les défauts techniques ou de conception ou les problèmes de gestion du projet. 1.200. Le GM ne réalise pas d’évaluation finale des projets et ne calcule pas la valeur actuelle nette des projets réalisés. ¾ La base de données de projet évoquée pourrait comprendre un module qui serait installé directement dans les OEP et serait connecté au MAED pour assurer un transfert régulier d’informations. • Fonctionnement des installations, revue et évaluation des projets à l’achèvement 1.201. Il n’y a pas de procédures pour transmettre la responsabilité de l’utilisation et de l’entretien des immobilisations créées aux administrations prestataires de services. En pratique, l’utilisation coordonnée et l’entretien ne sont pas bien programmés. En outre, les agences prestataires de services n’ont pas nécessairement un budget suffisant pour exploiter et entretenir ces immobilisations. Le fonctionnement de ces installations n’est pas suivi. Cela est dû à un défaut de conception du projet et à l’absence d’analyse d’impact sur la population. 1.202. Il n’existe pas de registre des actifs ni d’inventaire des biens publics. Tous les biens publics n’ont pas de titre juridique, notamment les terres et les bâtiments. À l’évidence, ils ne sont pas évalués conformément aux principes de bonne comptabilité et à la définition comptable des actifs, avec, autant que possible, actualisation de la valeur en tenant compte de l’évolution des prix et avec amortissement. ¾ Le GM devrait lancer une évaluation complète des actifs du secteur public à titre de première étape, qui serait suivie par l’établissement d’un inventaire des biens publics, puis d’un audit de tous les actifs de l’État. IV. RÉALITÉS POLITIQUES, CAPACITÉ HUMAINE ET INSTITUTIONNELLE ET FAISABILITÉ DES RÉFORMES. 1.203. Ce Chapitre a présenté une étude approfondie des problèmes de l’investissement public. Nous avons analysé des données existantes et noté l’importance du rôle des donateurs, indiqué les problèmes liés à l’exécution des projets dans un budget d’investissement non-consolidé. L’analyse 80 a noté une moyenne de 4 % de frais de fonctionnement dans le budget d’investissement. Enfin, l’analyse de la gestion de l’investissement a montré de sérieuses faiblesses. 1.204. Ce Chapitre a proposé un certain nombre de réformes qui sont techniquement nécessaires pour améliorer le système de GIP, globalement et progressivement. Certaines de ces réformes peuvent ne pas être réalisables à court terme par manque de capacité humaine ou institutionnelle. Les réformes peuvent aussi se heurter à un manque de consensus politique entre les parties intéressées ou de volonté politique pour les réaliser car elles peuvent affecter des groupes d’intérêt privés dans le gouvernement ou au dehors. 1.205. Le GM actuel a clairement exprimé sa ferme volonté de voir les dépenses d’investissement porter des fruits et améliorer les conditions de vie de la population. Le Président de la République a souligné l’importance d’une amélioration de la gouvernance et de la responsabilité, à plusieurs occasions. Mais les limites institutionnelles et humaines incitent à conseiller des choix prioritaires et un phasage des réformes. Nous proposons plusieurs réformes réalisables à court et moyen terme qui auraient un effet sur la gestion du BCI et donneraient un élan pour la réalisation des autres réformes évoquées dans ce Chapitre. À court terme : ¾ Il faut veiller à ce qu’aucune dépense de fonctionnement n’est inclue dans le budget d’investissement. Cela requiert une consultation entre le MdF, le MAED et les ministères sectoriels, suivie par des instructions strictes du MdF et du MAED aux secteurs pour faire cesser cette pratique. ¾ Le MAED devrait obtenir, au plus vite, le logiciel intégré en cours de développement qui permettra de suivre le cycle des projets de la conception à l’impact. Ce logiciel devra comporter des données sur l’évaluation, l’approbation, les responsabilités, le contrôle, le calendrier de la réalisation, les coûts, les résultats et les indicateurs d’effet, entre autres. Dans une seconde étape, ce logiciel devra comprendre un module directement installé dans les OEP et connecté au MAED et au MdF pour assurer des transferts réguliers d’informations. ¾ Le gouvernement devrait réaliser un examen semestriel multilatéral du budget d’investissement, qui permettrait d’éliminer des obstacles à l’exécution des projets et d’éclairer l’établissement du PIP de l’année suivante. Ces revues semestrielles pourraient être confiées à la Commission de supervision du CSLP-3 et combinées avec les revues du CSLP- 3. Les dates pourraient être choisies pour coïncider avec les deux missions annuelles du FMI afin d’assurer la cohérence macroéconomique du CSLP-3 et des plans du BCI. À moyen terme (à un horizon de 3 ans) : ¾ Il faut rationaliser le portefeuille pour améliorer la visibilité et l’efficience du BCI. Cela peut signifier la fusion de projets similaires visant les mêmes bénéficiaires, mais aussi l’annulation de projets non-performants pour réaffecter leurs ressources à des projets performants. Cette action nécessitera une volonté politique déterminée. Le MdF et le 81 MAED seraient les champions naturels de cet effort, mais un engagement au plus haut niveau politique lui donnera la crédibilité nécessaire, vu l’importance de la tâche pour l’amélioration de l’efficience et des résultats du BCI. Les autorités devraient assurer les consultations appropriées avec les bénéficiaires sectoriels des projets non-performants, en veillant à ce que les raisons de leur rationalisation ou annulation soient explicitées et à ce que les ressources allouées soient transférées à des projets performants du même secteur pour optimiser les chances d’atteindre les objectifs de développement du CSLP-3. ¾ Le MAED devrait adopter une méthode plus rigoureuse et plus systématique pour l’élaboration et l’adoption des projets dans le portefeuille du BCI. Il faudrait, pour cela, adopter une méthode claire d’évaluation préliminaire et d’analyse coûts-bénéfices de tout projet et des critères qui soient plus rigoureusement liés au CSLP-3 et aux stratégies sectorielles. Cela permettra d’éliminer des projets qui n’ont pas été soumis aux évaluations et analyses requises et n’ont pas prouvé leur possible contribution aux objectifs du CSLP-3. Un développement de capacité au MdF, au MAED et au niveau sectoriel permettra l’adoption des nouvelles méthodes et des nouveaux critères de sélection. Enfin, inciter les donateurs à unifier leurs exigences en matière de données, leurs méthodologies et leurs processus d’évaluation et leurs critères de sélection permettra d’améliorer le processus d’élaboration et de choix des projets à intégrer dans le portefeuille du BCI. En bref : Réformes de la GIP Responsables Durée Veiller à ce que des frais de fonctionnement ne MdF, MAED et ministères sectoriels 1 an figurent pas dans le budget d’investissement MAED : faire achever le logiciel intégré en MAED, Bureau du Premier Ministre, développement qui suivra le cycle des projets de 1 an Ministères sectoriels, MdF leur conception à leur effet sur le terrain GM : conduire des revues semestrielles Ministre des Finances/MAED, donateurs, multilatérales du budget d’investissement, pour Commission de supervision du CSLP, 1 an éliminer les obstacles à l’exécution de projets et Organes d’exécution des projets. éclairer l’établissement du PIP de l’année suivante Rationnaliser le portefeuille pour améliorer la MAED, Bureau du Premier Ministre, 1 à 3 ans visibilité et l’efficience du BCI. ministères sectoriels, MAED : adopter une méthode plus rigoureuse et plus systématique pour l’élaboration et l’adoption MdF, MAED et ministères sectoriels. 1 à 3 ans des projets dans le portefeuille du BCI 82 Annexe 1 : Objectifs du millénaire pour le développement, 1990-2015 CSLP OMD 1990 1996 2000 2002 2004 2008 2010 - 2015 2015 En pourcentage de l’ensemble de la population 1. Réduire la pauvreté abjecte et la faim Taux global de pauvreté 56,6 50,0 46,3 -- 46,7 42,0 35,0 25,0 28,3 Taux de pauvreté à Nouakchott 36,1 25,4 29,2 -- 25,9 15,6 -- -- -- Taux de malnutrition infantile 47,6 -- 32,0 -- 30,2 39,4 26,0 21,0 23,8 En pourcentage du groupe d’âge correspondant au niveau élémentaire 2. Assurer l’enseignement primaire pour tous Taux brut de scolarisation primaire 49,2 75,9 89,1 89,8 76,7 90,9 98,0 100,0 100,0 En pourcentage du nombre total d’enfants scolarisés en 1ère année d’enseignement primaire e Taux de rétention en 5 années 75,3 -- 59,6 60,6 52,9 63,7 68,8 100,0 100,0 d’enseignement primaire En pourcentage du nombre total d’enfants scolarisés 3. Promouvoir l’égalité entre les sexes Pourcentage de filles dans le nombre des enfants scolarisés dans l’enseignement 42,1 46,0 48,0 49,0 79,0 93,5 49,0 50,0 50,0 primaire Pour 1.000 naissances vivantes 4. Réduire mortalité infantile Mortalité infantile (moins de 5 ans) 129,5 125,6 122,0 -- -- -- 128,0 55,0 45,7 Pour 100.00 naissances vivante 5. Améliorer la santé maternelle Réduire la mortalité maternelle -- -- 747,0 -- 820,0 820,0 400,0 300,0 -- En pourcentage des personnes de 15 à 24 ans 6. Maîtrise du VIH/Sida, du paludisme et des autres maladies Réduire de moitié le taux de VIH/Sida -- -- 0,5 0.6 0,5 -- <1,1 <1 1,0 En pourcentage de la population 7. Assurer un environnement viable Accès à l’eau potable 37,0 40,0 50,0 -- 52,0 62,0 65,0 75,0 -- Accès à l’électricité -- -- 18,0 -- 24,0 30,6 -- -- -- Source : autorités mauritaniennes 83 Annexe 2 : Le Pays en un coup d’œil Mauritania at a glance 3/23/11 S ub- K ey D ev el o pment Indi cat o r s S aharan L ow Mauritania Africa income Age distribution, 2008 (2 00 9 ) Male Female P opulation, mid-year (millions ) 3.3 81 9 828 75-79 S urface area (thous and s q. km) 1,031 24,242 17,838 60-64 P opulation growth (%) 2.4 2.5 2.2 Urban population (% of total population) 62 36 28 45-49 30-34 GNI (Atlas method, US $ billions ) 1.8 887 379 15-19 GNI per capita (Atlas method, US $ ) 600 1,082 457 GNI per capita (P P P , international $ ) 1,960 1,973 1,137 0-4 10 5 0 5 10 GDP growth (%) -1.2 5.2 6.2 percent of total population GDP per capita growth (%) -3.5 2.7 3.9 (mo s t r ecent es t i mat e, 2 0 03 – 2 0 09 ) P overty headcount ratio at $ 1 .25 a day (P P P , %) 21 51 .. Under-5 mortality rate (per 1,000) P overty headcount ratio at $ 2.00 a day (P P P , %) 44 73 .. L ife expectancy at birth (years ) 57 52 57 200 Infant mortality (per 1,000 live births ) 74 83 77 180 Child malnutrition (% of children under 5) 23 25 28 160 140 Adult literacy, male (% of ages 15 and older) 64 72 73 120 100 Adult literacy, female (% of ages 15 and older) 50 54 59 80 Gros s primary enrollment, male (% of age group) .. 105 107 60 Gros s primary enrollment, female (% of age group) 102 95 100 40 20 0 Acces s to an improved water s ource (% of population) 45 60 64 Acces s to improved s anitation facilities (% of population) 26 31 35 1990 1995 2000 2007 Mauritania Sub-Saharan Afric a a N et A i d F l o ws 19 8 0 19 90 2000 20 0 9 (US $ millions ) Net ODA and official aid 175 236 221 311 Growth of GDP and GDP per capita (%) T op 3 donors (in 2008): E uropean Commis s ion 7 22 64 40 25 S pain 0 0 5 34 20 F rance 20 53 23 29 15 10 Aid (% of GNI) 22.5 .. 20.2 9.4 5 Aid per capita (US $ ) 115 119 85 97 0 -5 L o ng-T er m E co no mic T r ends -10 95 05 Cons umer prices (annual % change) .. 6.5 6.8 2.2 GDP implicit deflator (annual % change) 16.9 4.0 1.3 -5.9 GDP GDP per c apita E xchange rate (annual average, local per US $ ) 45.9 80.6 238.9 262.0 T erms of trade index (2000 = 100) .. 114 100 .. 19 8 0 – 9 0 19 90 – 2 0 00 2 0 00 – 0 9 (average annual growth %) P opulation, mid-year (millions ) 1.5 2.0 2.6 3.3 2.6 2.7 2.6 GDP (US $ millions ) 1,01 7 1,075 1,081 3,031 1.8 2.9 4.7 (% of GDP ) Agriculture 35.7 34.4 27.6 20.2 1.7 -0.2 0.8 Indus try 23.5 24.7 29.7 35.1 4.9 3.4 5.0 Manufacturing 4.2 4.7 9.0 4.1 -2.1 5.8 -1.5 S ervices 40.8 40.9 42.6 44.7 0.6 4.9 5.5 H ous ehold final cons umption expenditure 61.6 65.9 82.8 73.9 1.4 1.8 7.0 General gov’t final cons umption expenditure 31.9 24.6 25.8 20.5 -3.8 5.4 4.8 Gros s capital formation 27.2 23.8 19.4 24.1 6.9 .. 10.3 E xports of goods and s ervices 25.7 43.3 46.2 50.2 2.1 -1.3 5.6 Imports of goods and s ervices 46.5 57.6 74.2 68.8 0.2 0.6 10.4 Gros s s avings .. 6.0 0.8 11.6 Note: F igures in italics are for years other than thos e s pecified. 2009 data are preliminary. .. indicates data are not available. a. Aid data are for 2008. Development E conomics , Development Data Group (DE CDG). 84 Mauritania B alance o f P ayment s and T r ade 20 00 20 09 Governance indicators, 2000 and 2009 (US $ millions ) T otal merchandis e exports (fob) 345 1,364 T otal merchandis e imports (cif) 336 1,447 Voice and accountability Net trade in goods and s ervices -199 -562 Political stability Current account balance -98 -379 Regulatory quality as a % of GDP -9.0 -12.5 Rule of law Workers ’ remittances and compens ation of employees (receipts ) .. .. Control of corruption R es erves , including gold 49 238 0 25 50 75 100 Country’s percentile rank (0-100) C ent r al Go v er nment F inance 2009 2000 higher values imply better ratings (% of GDP ) Source: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, World Bank Current revenue (including grants ) 24.7 25.5 T ax revenue 13.7 15.2 Current expenditure 20.5 23.5 T echno l o gy and Inf r as t r uct ur e 2 00 0 20 08 Overall s urplus /deficit -6.0 -5.1 P aved roads (% of total) 11.3 26.8 Highes t marginal tax rate (%) F ixed line and mobile phone Individual .. .. s ubs cribers (per 100 people) 1 67 Corporate .. .. H igh technology exports (% of manufactured exports ) .. .. E xt er nal D ebt and R es o ur ce F l o ws E nv ir o nment (US $ millions ) T otal debt outs tanding and dis burs ed 1,963 1,767 Agricultural land (% of land area) 39 39 T otal debt s ervice 83 78 F ores t area (% of land area) .. .. Debt relief (HIP C, MDR I) 920 465 T erres trial protected areas (% of s urface area) .. 0.9 T otal debt (% of GDP ) 181.5 49.2 F res hwater res ources per capita (cu. meters ) 145 124 T otal debt s ervice (% of exports ) 16.9 4.5 F res hwater withdrawal (billion cubic meters ) 1.7 .. F oreign direct inves tment (net inflows ) 40 -38 CO2 emis s ions per capita (mt) 0.46 0.62 P ortfolio equity (net inflows ) -6 .. GDP per unit of energy us e (2005 P P P $ per kg of oil equivalent) .. .. Composition of total external debt, 2008 E nergy us e per capita (kg of oil equivalent) .. .. IBRD, 0 IDA, 243 Short-term, 301 IMF, 16 Private, 0 Wo r l d B ank Gr o up po r t f o li o 2 00 0 20 09 (US $ millions ) Other multi- lateral, 473 IB R D T otal debt outs tanding and dis burs ed 0 – Dis burs ements 0 – Bilateral, 734 P rincipal repayments 2 – Interes t payments 0 – US$ millions IDA T otal debt outs tanding and dis burs ed 449 282 Dis burs ements 57 44 P r iv at e S ect o r D evelo pment 2000 2 0 09 T otal debt s ervice 4 4 T ime required to s tart a bus ines s (days ) – 19 IF C (fis cal year) Cos t to s tart a bus ines s (% of GNI per capita) – 34.7 T otal dis burs ed and outs tanding portfolio 22 14 T ime required to regis ter property (days ) – 49 of which IF C own account 22 14 Dis burs ements for IF C own account 7 0 R anked as a major cons traint to bus ines s 20 00 20 0 9 P ortfolio s ales , prepayments and (% of managers s urveyed who agreed) repayments for IF C own account 5 1 Acces s to/cos t of financing .. 21.6 Anticompetitive or informal practices .. 14.4 MIGA Gros s expos ure 0 5 S tock market capitalization (% of GDP ) .. .. New guarantees 0 0 B ank capital to as s et ratio (%) .. .. Note: F igures in italics are for years other than thos e s pecified. 2009 data are preliminary. 3/23/11 .. indicates data are not available. – indicates obs ervation is not applicable. Development E conomics , Development Data Group (DE CDG). 85 Millennium Development Goals Mauritania With selected targets to achieve b etween 1990 and 2015 (es timate clos es t to date s hown, +/- 2 years ) M aur it ania Go al 1: halv e t he r at es f o r ext r eme po v er t y and malnut r it io n 19 9 0 19 9 5 2000 2008 P overty headcount ratio at $ 1 .25 a day (P P P , % of population) .. 23.4 21.2 .. P overty headcount ratio at national poverty line (% of population) .. 50.0 46.3 .. S hare of income or cons umption to the poores t qunitile (%) .. 6.3 6.2 .. P revalence of malnutrition (% of children under 5) .. .. 30.4 23.2 Go al 2 : ens ur e t hat childr en ar e able t o co mplet e pr i mar y s cho o li ng P rimary s chool enrollment (net, %) .. 55 63 77 P rimary completion rate (% of relevant age group) 29 34 51 64 S econdary s chool enrollment (gros s , %) 14 16 18 24 Youth literacy rate (% of people ages 1 5-24) .. .. 57 .. Go al 3 : eliminat e gender di s par i t y in educat io n and empo wer wo men R atio of girls to boys in primary and s econdary education (%) 69 82 95 103 Women employed in the nonagricultural s ector (% of nonagricultural employment) .. .. 36 .. P roportion of s eats held by women in national parliament (%) .. .. .. .. Go al 4 : r educe under -5 mo r t alit y by t wo -t hir ds Under-5 mortality rate (per 1 ,000) 129 126 122 118 Infant mortality rate (per 1,000 live births ) 81 79 77 75 Meas les immunization (proportion of one-year olds immunized, %) 38 67 62 65 Go al 5 : r educe mat er nal mo r t ali t y by t hr ee-f o ur t hs Maternal mortality ratio (modeled es timate, per 1 00,000 live births ) .. 870 .. .. B irths attended by s killed health s taff (% of total) 40 58 57 .. Contraceptive prevalence (% of women ages 1 5-49) .. .. .. .. Go al 6 : hal t and begin t o r ev er s e t he s pr ead o f H IV/A ID S and o t her majo r di s eas es P revalence of H IV (% of population ages 1 5-49) 0.1 0.1 0.6 0.8 Incidence of tuberculos is (per 100,000 people) 230 250 280 320 T uberculos is cas e detection rate (%, all forms ) 120 68 43 26 Go al 7 : hal v e t he pr o po r t io n o f peo ple wit ho ut s us t ainabl e acces s t o bas ic needs Acces s to an improved water s ource (% of population) 37 35 35 45 Acces s to improved s anitation facilities (% of population) 1 6 1 8 21 26 F ores t area (% of total land area) .. .. .. .. T erres trial protected areas (% of s urface area) .. .. .. 0.9 CO2 emis s ions (metric tons per capita) 1.3 1.3 0.5 0.6 GDP per unit of energy us e (cons tant 2005 P P P $ per kg of oil equivalent) .. .. .. .. Go al 8 : dev elo p a glo bal par t ner s hip f o r dev elo pment T elephone mainlines (per 1 00 people) 0.3 0.4 0.7 2.4 Mobile phone s ubs cribers (per 100 people) 0.0 0.0 0.6 65.1 Internet us ers (per 100 people) 0.0 0.0 0.2 1.9 P ers onal computers (per 1 00 people) .. 0.6 1.0 4.5 Education indicators (%) Measles immunization (% of 1-year ICT indicators (per 100 people) olds) 125 100 80 70 100 75 60 75 50 50 50 40 25 30 25 20 0 10 2000 2002 2004 2006 2008 0 0 1990 1995 2000 2007 2000 2002 2004 2006 2008 Primary net enrollment ratio Mauritania Sub-Saharan Afric a Fixed + mobile subscribers Internet us ers Ratio of gir ls to boys in primary & secondary educ ation Note: F igures in italics are for years other than thos e s pecified. .. indicates data are not available. 3/23/11 Development E conomics , Development Data Group (DE CDG). 86