1




Aktywizacja zawodowa i Publiczne
SÅ‚uzby Zatrudnienia w Polsce
DOSKONALENIE PROGRAMÓW RYNKU PRACY DLA OSÓB BEZROBOTNYCH




         Social Protection and Labor Global Practice
                         Marzec 2016




                               1
   2   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce




Podziękowania: Niniejszy dokument został przygotowany przez zespół pod kierownictwem Matteo
Morgandi i Roberty Gatti w składzie: Tomas Damerau (Benchmarking Wydatków i Analiza Programów),
Lisa Oberlander (Profilowanie Rynku pracy) i Karolina Goraus (Analiza Instytucjonalna i Analiza Rynku
Pracy). Artan Loxha jest autorem części poświęconej monitoringowi i ocenie systemów europejskich.
Doren Triebe zaoferował swoją pomoc badawczą, a Isadora Nouel wsparcie administracyjne. Redakcją
dokumentu zajęła się Carmen De Paz. Pragniemy podziękować Ministerstwu Rodziny, Pracy i Polityki
Społecznej za wartościowe dyskusje i informacje; w szczególności jesteśmy wdzięczni dyrekcji i
pracownikom Departamentu Rynku Pracy, którzy wzięli udział w spotkaniu roboczym w Ministerstwie
poświęconym omówieniu wyników tego raportu. Dziękujemy również Indhira Santos i Ramya Sundaram
za cenne komentarze.

Zastrzeżenia: Niniejszy raport został przygotowany pomiędzy styczniem 2013 i majem 2015, na podstawie
najświeższych danych dostępnych do czasu ukończenia raportu. Były to dane Badania Aktywności
Ekonomicznej Ludności 2013, jak również dane Eurostatu za rok 2012 dotyczące wydatków w UE na
programy zatrudnienia oraz programy społeczne. Niektóre zmiany w polityce zatrudnienia miały miejsce
w maju 2014 i nieniejszy raport je dokumentuje i omawia, jednak użyte dane analityczne już ich nie
uwzględniają.


                                                    2
    3




Spis treści
Spis treści .............................................................................................................................. 3
Podsumowanie...................................................................................................................... 4
1. Wprowadzenie ................................................................................................................ 12
2. Kontekst makroekonomiczny, społeczny i rynku pracy ..................................................... 14
3. Profil grupy osób niepracujących w Polsce ....................................................................... 19
   3.1. Wprowadzenie ...................................................................................................................... 19
   3.2. Populacja osób bezrobotnych w Polsce (OOW) ....................................................................... 21
   3.3. Działania Publicznych Służb Zatrudnienia na rzecz osób bezrobotnych .................................... 24

4. Świadczenia socjalne a udział w rynku pracy .................................................................... 31
   4.1 Profil beneficjentów świadczeń społecznych............................................................................ 31
   4.2 Kompatybilność zachęt oferowanych przez świadczenia społeczne .......................................... 34

5. Aktywne programy rynku pracy i publiczne służby zatrudnienia ....................................... 39
   5.1 Struktura instytucjonalna Publicznych Służb Zatrudnienia w Polsce .......................................... 39
   5.2 Wydatki na programy rynku pracy w Polsce ............................................................................ 42
   5.3 Aktywne programy rynku pracy realizowane przez PSZ: wydatki i struktura ............................. 46

6. Typologie klientów PSZ oraz adekwatne reformy ............................................................. 52
7. Przekrojowe zalecenia ..................................................................................................... 68
Załącznik 1: Model regresji logistycznej zachowań ukierunkowanych na poszukiwanie pracy 74
Załącznik 2: Warunki otrzymania świadczeń oraz sankcje w wybranych krajach UE i OECD oraz
zachodnich krajach bałkańskich ........................................................................................... 75
Załącznik 3: Analiza klas ukrytych - wyniki ........................................................................... 84
Załącznik 4: LCA – Model prawdopodobieństwa zatrudnienia.............................................. 86
Załącznik 5: Szczegółowe programy rynku pracy (wg definicji Eurostat), 2012 ....................... 87
Bibliografia .......................................................................................................................... 90




                                                                      3
    4   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Podsumowanie
Celem niniejszego dokumentu jest dostarczenie informacji pożytecznych przy opracowaniu i wdrażaniu
instrumentów aktywizacji zawodowej adresowanych do osób bezrobotnych w Polsce. W tym celu
dokument przedstawia profil osób bezrobotnych (out-of-work (OOW) w Polsce (stanowiących jedną
trzecią populacji w wieku produkcyjnym, zob. Rysunek 0.1), a zwłaszcza beneficjentów Publicznych Służb
Zatrudnienia (PSZ). W tym kontekście, przeanalizowano kondycję najważniejszych programów
aktywizacyjnych: PSZ, aktywne programy rynku pracy oraz kompatybilność świadczeń pieniężnych z
zachętami do podjęcia zatrudnienia. Dokument omawia sposoby poprawy efektywności tych polityk w
świetle międzynarodowych dobrych praktyk oraz konkretne bariery, z jakimi zmagają się poszczególne
grupy osób bezrobotnych w powrocie na rynek pracy.1

Wyzwania wynikające z wysokiego poziomu bierności zawodowej w szybko starzejącym się
społeczeństwie

W minionej dekadzie można było zaobserwować dynamiczny i trwały proces tworzenia nowych miejsc
pracy w Polsce, w tym również w okresie ogólnoświatowego kryzysu finansowego. W chwili obecnej
poziom bezrobocia spada i w 2014 roku wyniósł 9 procent, czyli poniżej średniej państw UE-15 (10.2
procent). Niemniej jednak Polska nadal musi poradzić sobie z szeregiem wyzwań. Jedynie znacząca zmiana
wskaźnika udziału w rynku pracy pozwoli Polsce zniwelować znaczący spadek zasobów siły roboczej w
ogólnej liczbie ludności i osiągnąć cele określone w Strategii „Europa 2020�.

W praktyce wszystkie miejsca pracy stworzone od 2001 roku majÄ… charakter tymczasowy, a zatrudnienie
ponad miliona pracowników – w większości nisko wykwalifikowanych – regulują obecnie umowy
cywilnoprawne, zwane potocznie „śmieciowymi� z uwagi na ograniczoną ochronę i brak prawa do
świadczeń socjalnych. Dodatkowo wskaźnik zatrudnienia, — choć rosnący — nadal pozostaje niski
zwłaszcza wśród kobiet w starszym wieku.2 Od 2009 roku w grupie około pół miliona osób obserwowane
jest nasilające się poczucie zniechęcenia bezowocnością poszukiwań pracy, dotykające zwłaszcza osoby
starsze i kobiety ze średnim wykształceniem. Jeśli dodamy do nich grupę osób pozostających bez pracy to
uzyskujemy prawie 2 miliony Polaków, którzy pomimo chęci nie mogą znaleźć pracy. Problemem
nieustannie pozostaje długotrwałe bezrobocie wskazujące na potencjalne niedopasowanie kwalifikacji do
potrzeb rynku pracy. Przede wszystkim jednak problemem Polski jest wysoki poziom bierności zawodowej.
Dodatkowo te wszystkie czynniki rozpatrywać należy w kontekście znacznych rozbieżności regionalnych i
szybkiego tempa starzenia się społeczeństwa.

Kim jest 7 milionów Polaków pozostających bez pracy i jakie są ich ograniczenia?

Znaczne obciążenie obowiązkami opiekuńczymi, umiarkowanie zniechęcający wpływ świadczeń


1
  Niniejszy dokument powstał w okresie poprzedzającym wybory w październiku 2015 roku, dlatego większość
zagadnień bazuje na danych dostępnych w tamtym okresie
2
  Od przejęcia mandatu w listopadzie 2015 roku nowy rząd wprowadził szereg narzędzi ograniczających
nadużywanie tego typu umów. Narzędzia te – choć istotne – znajdują się jednak poza zakresem tematycznym
niniejszego dokumentu.

                                                      4
    5



Potencjał zatrudnieniowy w Polsce jest znaczny i może wzrastać. Obecnie bez pracy pozostaje 7 milionów
Polaków, – czyli około 30 procent ludności uznawanej za zdolną do pracy. Jedynie jedna czwarta
bezrobotnych - stosunkowo młodszych i lepiej wykształconych– aktywnie szuka zatrudnienia. Pozostałą
część stanowią osoby, które przeszły na wcześniejszą emeryturę (55–64 lat, około 30 procent) lub osoby
całkowicie nieaktywne zawodowo (około 45 procent), wśród których przeważają kobiety. Pominąwszy
osoby na emeryturze, głównym powodem, dla którego osoby bezrobotne nie szukają pracy są obowiązki
rodzinne i opiekuńcze. Dotyczy to zwłaszcza kobiet w wieku 25–34-lat. Drugim powszechnym powodem
jest poczucie rezygnacji i zniechęcania bezowocnością poszukiwań, które odnotowano wśród jednej piątej
osób nieaktywnych zawodowo.



              Rysunek 0.1. Populacja w wieku produkcyjnym wg danych Labor Force Status (2013)




                                                                         Niezatrudnieni      Aktywni
                                                                           10% (27%)

                                                                           Emeryci
                                                 Bezrobotni
                          Zatrudnieni                                     10% (26%)
                                                    37%
                              63%
                                                                                             Bierni
                                                                         Poza siłą robocza
                                                                            17% (48%)




Źródło: Labor Force Survey (LFS) Polska, 2013.

Poza obowiązkami opiekuńczymi udział w rynku pracy i dostęp do niego potencjalnie ograniczają równie
inne czynniki. W wielu krajach częstym problemem są świadczenia z pomocy społecznej (social
assisstance), które – poza ochroną najbardziej narażonych osób przed ryzykiem ubóstwa – mogą
przyczyniać się do uzależnienia od pomocy państwa. Dane wskazują, że w Polsce problem demotywującej
roli świadczeń socjalnych jest znikomy. 3 Zaledwie około 12 procent osób bezrobotnych żyje w
gospodarstwie domowym otrzymującym jakiekolwiek świadczenie społeczne, a mniej więcej jedna
czwarta osób z tej grupy podejmuje aktywne działania na rzecz znalezienia pracy. Wzorce poszukiwania
zatrudnienia są zatem takie same jak w przypadku większości populacji osób bezrobotnych.

Symulacje badające wpływ podatków i świadczeń przeprowadzone według metodologii opracowanej
przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wskazują, że przejście z bierności
zawodowej do pracy za minimalne wynagrodzenie nie wiąże się z wysokimi kosztami, przede wszystkim
uwagi na fakt, że kwota świadczeń socjalnych jest raczej skromna, a dodatkowo nieliczne osoby z tej grupy

3
 Od 1 kwietnia 2016 roku rząd polski planuje wprowadzić nowy zasiłek rodzinny - 500+. Niniejszy dokument
analizuje rozwiązania w systemie świadczeń socjalnych obowiązujące przez wprowadzeniem programu 500+.

                                                      5
    6   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


kwalifikują się do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W przypadku formalnego zatrudnienia na
podstawie umowy o pracę, za klin podatkowy odpowiedzialne są przede wszystkim pozapłacowe koszty
pracy – składki na ubezpieczenie społeczne i obciążenia z tytułu podatku dochodowego. W przypadku
podejmowania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, – które są powszechne w tym segmencie
ludności – klin podatkowy jest niższy, (choć od 2016 roku ma wzrosnąć). Niemniej , za „opłacalnością�
formalnego zatrudnienia osób w szczególnej sytuacji / nisko wykwalifikowanych mogą przemawiać
również inne czynniki. Są to między innymi koszty utraconych korzyści związane z rezygnacją z
nieformalnej pracy (5 procent członków gospodarstw domowych otrzymujących świadczenia socjalne i
zarejestrowanych jako osoby bezrobotne przyznaje się do podejmowania pracy „na czarno�), koszty
dojazdu do pracy oraz koszty zatrudnienia profesjonalnej opiekunki do dzieci w przypadku, kiedy oboje
rodzice pracują. Około 60 procent beneficjentów pomocy społecznej podaje obowiązki opiekuńcze za
podstawowy powód rezygnacji z szukania pracy – więcej niż w ogólnej liczbie ludności.

Zmiana struktury świadczeń społecznych i wprowadzenie pozapłacowych świadczeń pracowniczych dla
osób podejmujących zatrudnienie powinno ułatwić podjęcie zatrudnienia, szczególnie ze względu na
stopień wykorzystania (czasu) pracownika w formie dodatkowych godzin pracy. Wprowadzone w
ostatnim czasie zmiany w zasadach cofnięcia zasiłku rodzinnego w połączeniu ze zmniejszeniem
regresywnego charakteru „prorodzinnej� ulgi podatkowej na dziecko stanowią ważne działania na rzecz
podniesienia korzyści z pracy dla gospodarstw o niskich dochodach. Badania poświęcone pozapłacowym
świadczeniom pracowniczym dla osób podejmujących zatrudnienie potwierdzają, że takie instrumenty
mają pozytywny, (choć czasem marginalny) wpływ na udział w zatrudnieniu, zwłaszcza na elastycznych
rynkach pracy.4 Z uwagi na bardzo niską wysokość świadczenia rodzinnego w porównaniu do wysokości
płacy minimalnej, efekt w postaci wzrostu podaży siły roboczej może być widoczny w zmianie liczby
przepracowanych godzin pracy (intensive margin), lecz nie powinien powodować rezygnacji z udziału w
zatrudnieniu.

Ponadto w wielu obszarach kraju liczba formalnych ofert pracy jest niska, co odzwierciedlają duże i trwałe
rozbieżności z poziomie zatrudnienia między poszczególnymi regionami oraz obszarami miejskimi i
wiejskimi.

Rola aktywnych programów rynku pracy w Polsce

W połączeniu z odpowiednim kształtem świadczeń, aktywne programy rynku pracy i skuteczne usługi
pośrednictwa mogą odegrać ważną rolę w zmniejszaniu poziomu bezrobocia strukturalnego oraz



4
 Kenworthy (2015) doszedł do wniosku, że na stosunkowo elastycznych rynkach pracy w Stanach Zjednoczonych i
Wielkie Brytanii dopłaty do wynagrodzeń uwarunkowane podjęciem pracy zwiększają poziom zatrudnienia wśród
najuboższych gospodarstw domowych, lecz równocześnie nieznacznie zmniejszają wysokość najniższych
wynagrodzeń. W krajach o mniej elastycznych rynkach pracy pozapłacowe świadczenia są zazwyczaj niskie i
okresowe. W Niemczech, które wprowadziły szerzej zakrojony program, również zaobserwowano pozytywny wpływ
na zatrudnienie i nieznaczny spadek wynagrodzeń w gospodarstwach o niższych dochodach. Haan i Myck (2007)
wykazali, że brytyjski styl świadczeń pozapłacowych miał w Niemczech pozytywny wpływ na jednostkową podaż
pracy, ale doprowadził do zmniejszenia podaży pracy wśród osób mieszkających z partnerem / współmałżonkiem, a
zatem miał zdecydowanie mniejszy efekt netto.

                                                     6
    7



promowaniu dostępu do zatrudnienia, zwłaszcza osobom z najbardziej defaworyzowanych grup
społecznych.5

Ograniczone wydatki na rynki pracy przy dużym nacisku na programy aktywizacji

Wydatki na programy rynku pracy w Polsce wynoszÄ… 0.7 procent produktu krajowego brutto (PKB), co na
tle innych krajów Unii Europejskiej stanowi dość niski poziom. Pod względem kształtu wydatków Polska
wyróżnia się posiadaniem drugiego pod względem wielkości najwyższego udziału nakładów na aktywne
instrumenty (50 procent — głównie adresowanych do osób niepełnosprawnych oraz na dofinansowania
do wynagrodzeń), niskim poziomem wydatków na narzędzia pasywne (przede wszystkim ubezpieczenie
od bezrobocia) oraz nikim poziomem wydatków na PSZ. Te wzorce wydatkowe są wynikiem wielu różnych
czynników, takich jak kształt zasiłków dla osób bezrobotnych czy szeroki dostęp i wykorzystanie środków
z Europejskich Funduszy Społecznych, których Polska jest największym beneficjentem w UE, a które nie
mogą być wykorzystane na finansowanie instrumentów pasywnych. Nawet w kontekście stosunkowo
wysokich wydatków na aktywne programy rynku pracy, Polska pozostaje w grupie państw wydatkujących
stosunkowo mało w przeliczeniu na jednego bezrobotnego. Porównując wydatki na osobę bezrobotną w
różnych rodzajach programów Polska wydaje relatywnie mniej na PSZ na tle innych krajów, co może
utrudniać wykorzystanie pełnego potencjału i skuteczne zarządzanie budżetem Aktywnych Programów
Rynku Pracy (APRP).

Zdecentralizowana sieć Publicznych Służb Zatrudnienia podlegająca gruntownym reformom

Polska dysponuje szeroką siecią PSZ – w sumie około 340 placówek, – które zostały po raz pierwszy
uruchomione w 1919 roku. PSZ sÄ… zdecentralizowane i funkcjonujÄ… w ramach dwustopniowego systemu
placówek wojewódzkich pełniących głównie rolę koordynującą i sprawozdawczą przez marszałkami
województw oraz urzędów powiatowych, które podlegają samorządom powiatowym nadzorującym
wypłatę świadczeń dla osób bezrobotnych i świadczącym szeroki wachlarz usług pośrednictwa i aktywnych
programów rynku pracy. Znowelizowana w 2014 roku Ustawa O Promocji Zatrudnienia I Instytucjach
Rynku Pracy wprowadziła gruntowne zmiany w działaniach służb PSZ: lepsze profilowanie potrzeb
beneficjentów, większe zaangażowanie sektora prywatnego we wspieraniu powrotu „trudnych� klientów
na rynek pracy oraz silniejsze zachęty, aby uzależniać wynagrodzenie pracowników urzędów pracy od
efektów.

Stare i nowe wyzwania stojące przed poprawą efektywności działania służb PSZ



5
 Istnieje wiele badan międzynarodowych poświeconych efektywności aktywn ych programów rynku pracy. W swojej
metanalizie przeprowadzonej na podstawie badan w krajach UE- 15 Kluve (2010) doszedł do wniosku, że niektóre
rodzaje programów (zachęty adresowane do sektora prywatnego, sankcje) częściej przynoszą pozytywne efekty na
wskaźnik zatrudnienia po zakończeniu programu w porównaniu do tradycyjnych programów szkoleń. Niedawno
ukończony raport UE (2015) na temat organizacji, profilowania i adresatów szkoleń pokazuje, ze narzędzia
szkoleniowe dopasowane do konkretnych potrzeb osób bezrob otnych i pracodawców przynoszą bardziej pozytywne
efekty.



                                                     7
    8   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Pomimo tych zmian, Polska nadal musi poradzić sobie z wieloma trudnymi wyzwaniami. Niektóre z nich
wynikają z instytucjonalnego kontekstu funkcjonowania PSZ. Przede wszystkim osoby bez pracy, które nie
mogą liczyć na zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego przez małżonka czy rodzica, muszą
zarejestrować się jako osoby bezrobotne nawet wtedy, kiedy nie szukają pracy, aby uzyskać prawo do
ubezpieczenia zdrowotnego. Wymóg ten sprawia, że bazy danych PSZ pełne są ludzi niezainteresowanych
uzyskaniem pomocy w znalezieniu zatrudnienia. Po drugie, słaby jest ciągle monitoring i ewaluacja
systemu, co osłabia jego skuteczność oddziaływania na decyzje ustawodawcze. W efekcie Ministerstwo
Pracy – odpowiedzialne za całokształt rozwiązań politycznych – ma ograniczone możliwości kształtowania
procesu wdrażania programów rynku pracy, ponieważ wysoki stopień decentralizacji sprawia, że relacja
między administracją centralną a ośrodkami terenowymi jest w najlepszym razie luźna. I wreszcie, z
nielicznymi wyjątkami, ośrodki PSZ nie mają doświadczenia w bliskiej współpracy z pracodawcami, co
utrudnia im zdobywanie informacji o wakatach, skuteczne dopasowanie kwalifikacji do popytu na rynku i
obsadÄ™ stanowisk.

Inne problemy wiążą się z wdrażaniem znowelizowanych przepisów Ustawy o Promocji Zatrudnienia i
Instytucjach Rynku Pracy z 2014 roku. Mimo że zmiany wprowadzone przepisami tej ustawy zmierzają w
kierunku wytyczonym przez dobre praktyki międzynarodowe, niezbędne są pewne korekty, które
zagwarantują, że stworzone ustawą szanse zostaną wykorzystane w praktyce. Po pierwsze metodologia
profilowania wymaga walidacji ilościowej, zwłaszcza, że niejednorodność puli osób zarejestrowanych w
PSZ (powodowana częściowo wymogiem rejestracji na potrzeby ubezpieczenia zdrowotnego) osłabia
skuteczność narzędzia. Ponadto, z uwagi na wolne tempo wdrażania nowych kontraktów
efektywnościowych, osoby, które najbardziej potrzebują wsparcia (tzw. trudni klienci) otrzymują obecnie
niewielką pomoc lub nie otrzymują jej wcale, ponieważ nowe zapisy ustawy wyłączyły ich z obszaru działań
urzędów pracy, a przekazały pod auspicje ośrodków pomocy społecznej (jednak bez prawa do świadczenia
/ zasiłku) lub ciągle jeszcze nielicznych prywatnych agencji zatrudnienia.6 Po trzecie, obecne wskaźniki
monitowania efektywności urzędów pracy w znalezieniu zatrudnieniu— z którymi wiąże się mała premia
za wyniki — skłania pracowników PSZ do pomocy tym beneficjentom, którzy mają najlepsze perspektywy
zatrudnienia, a nie tym, których sytuacji na rynku pracy jest szczególnie trudna.

Znajomość charakterystyki i potrzeb beneficjentów PSZ: analiza klas ukrytych

W PSZ zarejestrowana jest jedna trzecia osób bezrobotnych oraz zdecydowana większość osób aktywnie
poszukujących pracy, co dowodzi szerokiego zasięgu oddziaływania tych placówek. Jednakże jedna trzecia
klientów PSZ nie szuka pracy z wielu rożnych powodów, a rejestruje się wyłącznie w celu zachowania
prawa do ubezpieczenia zdrowotnego.

Fragmentacja systemów informacyjnych ośrodków PSZ utrudnia pełne wykorzystanie danych
administracyjnych na potrzeby sporządzania profili analitycznych klientów na szczeblu ogólnopolskim.
Analiza klas ukrytych (LCA) —zastosowana do populacji zarejestrowanej w PSZ w Labor Force Survey—
umożliwia przeprowadzenie takiego badania dzięki zgrupowaniu klientów wykazujących podobne wzorce


6
  Zob. Dokument porównawczy poświęcony Włączeniu społecznemu (Bank Światowy 2015) zawierający więcej
informacji o współpracy między OPS a PSZ.

                                                     8
   9



zachowań w ramach określonej liczby wskaźników, takich jak intensywność działań podjętych na rzecz
poszukiwania zatrudnienia czy oddalenie od rynku prac. Analiza wykazuje, że klientów PSZ można
podzielić na cztery klastry, które wymagają różnego poziomu uwagi i odmiennych instrumentów
aktywizacyjnych.

Pierwszą grupą beneficjentów są osoby (mężczyźni i kobiety) mające pewne doświadczenie zawodowe,
które jednak od dłuższego czasu nie pracują i z różnym wysiłkiem szukają zatrudnienia (kobiety, które nie
szukają intensywnie pracy), z których jedna czwarta otrzymuje świadczenia społeczne. W tej grupie
odnotowuje się również największy odsetek osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Pierwsza
grupa potrzebuje działań wspierających powrót na rynek pracy w połączeniu z programami na rzecz
przekwalifikowania.

Drugą i największa grupę klientów PSZ stanowią osoby aktywnie poszukujące pracy (zdecydowana
większość nie pobiera zasiłków społecznych): w większości są to osoby między 25–54 rokiem życia, średnio
wykwalifikowane, posiadające umiarkowane doświadczenie zawodowe, które zasadniczo należy wspierać
za pomocą aktywnych technik pomocy w szukaniu pracy. Istnieje również grupa bardzo młodych osób
bezrobotnych z wykształceniem gimnazjalnym, którzy aktywnie poszukują zatrudnienia, nie mają
doświadczenia zawodowego i są w wyjątkowo trudnej sytuacji. Programy adresowane do tej grupy
powinny być skrupulatnie opracowane i obejmować - przykładowo - połączenie umiejętności miękkich z
umiejętnościami zawodowymi.

Trzecią grupę stanowią wysoko wykwalifikowane osoby bezrobotne, do której zaliczają się absolwenci
studiów wyższych oraz osoby aktywnie poszukujące pracy pobierające zasiłek dla bezrobotnych. Działania
adresowane do tej grupy należy ukierunkować na samodzielne poszukiwania zatrudnienia w celu
wykorzystania zasobów urzędów pracy do wspieranie trudniejszych grup klientów omówionych wcześniej.

Ostatnią, czwartą grupę stanowią osoby, które nie szukają zatrudnienia, ponieważ pracują w szarej strefie
lub wolą pozostać bierne zawodowo w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Wiele osób w tej
grupie prawdopodobnie wolałoby uniknąć rejestracji w urzędzie pracy, gdyby wiązała się ona z
koniecznością spełnienia surowszych warunków i wymagań.

Co sprzyja wzrostowi zatrudnienia w Polsce?

Biorąc pod uwagę profil populacji osób niepracujących, rząd polski może wykorzystać szereg rozwiązań
politycznych sprzyjających wzrostowi zatrudnienia i poprawie skuteczności programów adresowanych na
rynek pracy. Rekomendowane rozwiązania zostały przedstawione poniżej.

Inwestycje w wysokiej jakości usługi opiekuńcze. Zasadniczym problemem w Polsce nie jest bezrobocie,
lecz bierność zawodowa. Przeważająca większość osób biernych zawodowo — przede wszystkim kobiet –
podaje obowiązki rodzinne i domowe za główną przeszkodę uniemożliwiającą im podjęcie pracy. W
związku z tym wzmocnienie podaży usług opiekuńczych – adresowanych zarówno do dzieci jak i osób
starszych – wydaje się być obiecującym sposobem rozwiązania tego problemu. Stopniowe przesuwanie
ciężaru opieki z rodziny na instytucje opieki zorganizowanej może znacznie wpłynąć na zatrudnienie
również, dlatego, że osoby niepracujące mogłyby podjąć pracę w sektorze usług opiekuńczych. Opieka

                                                   9
   10   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


żłobkowa i przedszkolna stanowi jeden z najbardziej efektywnych pod względem kosztów instrumentów
rozwoju poznawczego dzieci; istnieją, zatem wszelkie przesłanki by wspierać finansowo ten rodzaj usług
zwłaszcza w przypadku rodzin zagrożonych wykluczeniem społecznym.

Poprawa szans zatrudnienia nisko wykwalifikowanych osób bezrobotnych przez zmniejszenie kosztów
pracy przy wynagrodzeniu minimalnym i wzmocnienie nacisku na rozwój umiejętności. Mimo, że
świadczenia społeczne w Polsce nie mają demotywującego wpływu na chęć podjęcia pracy, istnieją
możliwości poprawy opłacalności zatrudnienia w przypadku nisko wykwalifikowanych pracowników przez
wprowadzenie pozapłacowych świadczeń pracowniczych oraz zmniejszenie obciążeń podatkowych osób
mało zarabiających. Równocześnie wzmocnienie poziomu produktywności w tej grupie będzie w coraz
większym stopniu wymagało wyższych inwestycji na programy rozwoju umiejętności, które obecnie
stanowią bardzo niewielki udział wydatków na APRP.

Odciążenie systemu i poprawa profilowania klienta PSZ w celu lepszego wykorzystania zasobów.
Inwestycji wymaga trwała poprawa efektywności działań PSZ w obecnym zdecentralizowanym systemie
instytucjonalnym. Po pierwsze, Polska powinna rozważyć potencjalne korzyści płynące z likwidacji
zależności między prawem do ubezpieczenia zdrowotnego a obowiązkiem rejestracji w urzędzie pracy,
aby odciążyć system. Można to osiągnąć przesuwając obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia
zdrowotnego do innych instytucji (rozwiązanie przyjęte w Macedonii), bądź też przenosząc go do
powszechnego systemu opieki zdrowotnej (rozwiÄ…zanie stosowane Wielkiej Brytanii i we WÅ‚oszech). Po
drugie, nowo wprowadzony jakościowy system profilowania w celu segmentacji klientów należy
rozszerzyć na dane ilościowe. Po trzecie, należy wprowadzić silniejszy system monitoringu, aby uzyskać
pewność, że osoby w najtrudniejszej sytuacji zawodowej mają dostęp do programów aktywizacji co
najmniej w równym stopniu jak osoby z drugiej grupy.

Wykształcenie kompetencji ewaluacyjnych. Inwestycje w stworzenie silnego systemu monitoringu i
ewaluacji działań PSZ oraz dostęp do zintegrowanych danych administracyjnych stanowi podstawowe
narzędzie dostarczania ustawodawcom informacji o efektywności interwencji, a przy tym przyczynia się
do tworzenia kultury oceny oddziaływania i do rozwoju potencjału na szczeblu regionalnym.
Zdecentralizowane wykorzystanie środków unijnych jest wyjątkową okazją do prowadzenia
eksperymentalnych projektów, pod warunkiem jednak, że PSZ będą przyczynowo interpretować efekty
swoich działań, łącząc ocenę oddziaływania z metodami kontrfaktycznymi (ewaluacja oddziaływania z
jednoczesnym użyciem metod eksperymentalnych bądź quasi-eksperymentalnych). Dzięki temu politycy i
decydenci będą mogli przekonać się, które instrumenty działają i dlaczego, i na tej podstawie podejmować
racjonalne i przemyślane decyzje.

Prężna społeczność akademicka w Polsce posiada narzędzia niezbędne do opracowania i przeprowadzenia
oceny oddziaływania na najwyższym światowym poziomie. Niemniej jednak zdolności te należy
metodycznie budować również wśród ustawodawców i osób odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji
– także na szczeblu lokalnym – tak, aby mogły one zlecać, oceniać i wykorzystywać wyniki tych ocen. W
kontekście wzmocnienia ewaluacji przy użyciu metod kontrfaktycznych PSZ powinny stosować mierniki
określające poziom efektywności netto aktywnych programów rynku pracy (tzn. mierzące ich wpływ na
szanse zatrudnienia i zarobki beneficjentów w porównaniu do odpowiednio wyselekcjonowanych stanów

                                                    10
  11



kontrfaktycznych) zamiast mierzyć efekty brutto (proporcjonalny udział zatrudnionych beneficjentów do
całkowitej liczby beneficjentów).

Na koniec warto przetestować (pilotażowo) inne metody zacieśniania współpracy z pracodawcami – z
uwzględnieniem inwestycji w specjalistyczne szkolenia adresowane do konkretnego sektora – aby lepiej
dopasowywać inicjatywy do rzeczywistych potrzeb rynku, a tym samym podnosić skuteczność aktywnych
programów rynku pracy.




                                                 11
    12   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


1. Wprowadzenie
Celem niniejszego dokumentu jest dostarczenie informacji pożytecznych przy opracowaniu i wdrażaniu
instrumentów aktywizacji zawodowej adresowanych do osób bezrobotnych w Polsce. W tym celu
dokument przedstawia profil osób bezrobotnych (out-of-work (OOW) w Polsce, ilustruje kierunki reformy
struktury PSZ, identyfikuje potencjalne możliwości dalszej poprawy efektywności wdrażania przepisów
ustawy oraz omawia międzynarodowe dobre praktyki najbardziej skutecznych usług aktywizacji
zawodowej osób w szczególnej sytuacji na rynku pracy z naciskiem na rozwiązania, które mogłyby być
odpowiednie w polskim kontekście.

Celem programów aktywizacji zawodowej jest zapewnienie osobom bezrobotnym dostępu do rynku
pracy. Programy te mają na celu zintensyfikowanie działań na rzecz poszukiwania zatrudnienia i
pośredniczenie w nawiązaniu kontaktu z pracodawcami.7 W wydanych ostatnio zaleceniach krajowych
(country-specific recommendations (CSR) dla Polski w ramach procesu koordynacji polityk gospodarczych
i budżetowych państw członkowskich UE - Semestr europejski – położono nacisk na konieczność
podniesienia współczynnika aktywności zawodowej. W zaleceniach dla Polski na rok 2014 szczególną
uwagę zwrócono na konieczność poprawy aktywności zawodowej kobiet oraz rozwiązanie problemu
rosnącej stopy bezrobocia wśród osób młodych. Ponadto w zaleceniach z 2012 roku zwrócono uwagę na
konieczność ograniczania zjawiska ubóstwa pracujących poprzez lepsze wykorzystanie narzędzi systemu
świadczeń.

Programy aktywizacji zawodowej sÄ… powszechnie stosowane w krajach OECD. W Europie Zachodniej
działania aktywizacyjne wzmożono na początku dekady lat 2000 w Niemczech za pomocą reformy Hartza
oraz w Wielkiej Brytanii przez reformę New Deal. Aktywizacja zawodowa stanowi również kluczowy
element polityki społecznej w krajach skandynawskich, na przykład w Danii i Norwegii.8 Wspólną cechą
programów aktywizacji zawodowej jest obowiązek rejestracji w PSZ oraz obowiązkowy udział w usługach
i pracach społecznych, kiedy jest to konieczne. Nieprzestrzeganie tej zasady często skutkuje
zmniejszeniem kwoty świadczenia lub jego zawieszeniem. W załączniku 2 przedstawiono wymagania i
zasady przyznawania świadczeń stosowane w wybranych krajach UE i OECD oraz w krajach bałkańskich.9

Niniejszy dokument składa się z sześciu rozdziałów. Rozdział 2 przedstawia kontekst makroekonomiczny,
społeczny i rynku pracy w Polsce. Przedstawiono tu dane statystyczne dotyczące tempa wzrost PKB,


7
  OECD 2013a.
8
  Almeida et al. 2012; Eichhorst and Konle-Seidl 2008; Van Berkel and Borghi 2008.
9
  Przyznając pierwszeństwo trudnym klientom PSZ mogą przydzielić zasoby tam, gdzie są one najbardziej potrzebne.
Profilowanie – czy to statystyczne czy nie – jest narzędziem umożliwiającym przeprowadzenie takiej priorytetyzacji.
Profilowanie polega na ekstrapolacji informacji dotyczÄ…cej cech charakteryzujÄ…cych osoby b ezrobotne w celu
zdefiniowania różnych grup klientów. W proces profilowania można zastosować różne metody statystyczne. Mogą
to być proste metody segmentacji klientów według procedur administracyjnych stosowane na przykład w Niemczech
I Danii wykorzystujące specjalne oprogramowanie komputerowe czy narzędzia oparte na wywiadach (Loxha and
Morgandi 2014). Gospodarki wschodzące takie jak Polska mogą czerpać z doświadczeń państw o wyższych
dochodach aby poprawić efektywność interwencji publicznych i lepiej klasyfikować osoby bezrobotne.



                                                        12
  13



ubóstwa, sytuacji demograficznej i rynku pracy, takie jak wskaźnik zatrudnienia oraz mobilność w
poszukiwaniu pracy. Rozdział 3 prezentuje profile populacji osób bezrobotnych w Polsce. Korzystając z
szerokiej próby badawczej LFS określono wielkość, cechy charakterystyczne oraz bariery utrudniające
powrót do pracy osobom będących potencjalnymi adresatami programów aktywizacji zawodowej:
biernych zawodowo oraz niepracujÄ…cych a zdolnych do pracy. W Rozdziale 4 przeanalizowano system
instytucjonalny PSZ w Polsce oraz zidentyfikowano wybrane obszary wymagające poprawy, jak również
omówiono główne trendy w wydatkach na programy aktywizacji zawodowej. Rozdział 5 wykorzystuje
Analizę klas ukrytych (LCA) do dalszego badania i sklasyfikowania profilu populacji osób bezrobotnych w
Polsce, oraz przedstawia propozycje aktywizacji zawodowej każdej z poszczególnych grup.
Zaprezentowano tu szczegółowy profil szerokiej populacji zarejestrowanej w PSZ, jak również osób
szukających pracy i osób biernych zawodowo w wielu produkcyjnym, które nie są zarejestrowane w
systemie, z położeniem nacisku na niejednorodność tych grup, które często są ujmowane razem w
ogólnych danych statystycznych. Brak scentralizowanego systemu informacji o rynku pracy w wysoko
zdecentralizowanej sieci PSZ w Polsce sprawia, że dzięki analizie uzyskujemy dość szczegółowy obraz
populacji zarejestrowanych osób bezrobotnych. Informacje na temat tych potencjalnych grup docelowych
zostały zaprezentowane na tle wachlarza aktywnych programów rynku pracy oferowanych przez
Ministerstwo (na temat których zespół zebrał szczegółowe dane administracyjne). Następnie informacje
te posłużyły do sformułowania przekrojowych rekomendacji dotyczących poprawy skuteczności systemu
PSZ dla różnych segmentów klientów. Załącznik 2 zawiera opis dobrych praktyk międzynarodowych w
identyfikacji najskuteczniejszych interwencji adresowanych do konkretnych grup w trudnej sytuacji
zawodowej.




                                                  13
     14   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


2. Kontekst makroekonomiczny, społeczny i rynku pracy
Pomimo stosunkowo dobrych wyników makroekonomicznych Polski w ostatnich latach, nadal konieczne
jest rozwiązanie szeregu ważnych problemów rynku pracy, w tym przede wszystkim: malejącej populacji
osób w wieku produkcyjnym ze względu na proces starzenia się społeczeństwa, niskiego współczynnika
dzietności, niskiego wskaźnika zatrudnienia i wysokiego współczynnika bezrobocia w niektórych grupach
społecznych, zwłaszcza wśród nisko wykwalifikowanych pracowników, utrzymującego się niedopasowania
umiejętności do potrzeb rynku pracy, rozbieżności regionalnych i segmentacji rynku pracy oraz rosnącej
grupy ubogich osób pracujących.

Przed ogólnoświatowym kryzysem finansowym i gospodarczym Polska odnotowała największy wzrost
gospodarczy wśród nowych państw członkowskich UE i szybko nadrabiała zalęgłości w poziomie
dochodów w stosunku do poziomów UE. 10 Wybuch światowego kryzysu finansowego w 2008 roku
zakończył dynamiczną ekspansję gospodarczą Polski, ale krajowi udało się przetrwać trudne zewnętrzne
warunki gospodarcze lepiej niż innym państwom unijnym 11 i obecnie prognozuje się umiarkowane
ożywienie w średnim okresie. W latach 2010–2011 tempo wzrost gospodarczego w Polsce zbliżyło się do
poziomu sprzed kryzysu, lecz ożywienie było krótkotrwałe ze względu na przedłużającą się recesję w
Strefie Euro, na którą dodatkowo nałożyły się uwarunkowania krajowe (trwająca konsolidacja finansów
publicznych oraz koniec unijnej perspektywy finansowej). Te czynniki doprowadziły do spowolnienia
gospodarczego w latach 2012–2013. W 2014 roku wzrost gospodarczy Polski ponownie przyśpieszył,
przede wszystkim na skutek wzrostu popytu krajowego, który powinien utrzymać się na obecnym
poziomie oraz w najbliższej przyszłości ze względu na równoczesny trwały wzrost zatrudnienia i
wynagrodzeń.12




10
   PKB na głowę wzrosło z około 50 procent średniej unijnej w 2004 do 67 procent w 2012 rok. Zob. Piątkowski (2013)
– omówienie sytuacji Polski po przemianach ustrojowych i przewidywanego wzrostu.
11
   W przeciwieństwie do średniej państw UE27 wzrost gospodarczy w Polsce zmalała z poziomu 5.4 procent do 1.6
w 2009 roku podczas gdy w krajach UE -27 średnia roczna stopa wzrostu uzyskała wynik ujemny 4 procent w 2009
roku. (Eurostat 2014).
12
   Komisja Europejska 2015.

                                                        14
     15



                          Rysunek 1. Stopa wzrostu PKB i deficyt finansów publicznych

           8
           6
           4
           2
           0
     %




           -2
           -4
           -6
           -8
          -10
                2005    2006      2007      2008      2009     2010      2011       2012     2013      2014

                           GDP growth EU (28 countries)       GDP growth Poland
                           Gov. deficit EU (28 countries)     Gov. deficit Poland


Źródło: Na podstawie danych Eurostat 2014a.


Rządowi polskiemu udało się znacząco skonsolidować finanse publiczne, chociaż odnotowany w 2013
roku deficyt na poziomie13 4.3 procent PKB był nieco wyższy od średniej unijnej (Eurozone, 3 procent
PKB oraz w UE 3.3 procent PKB ). 14 W ostatnich trzech latach deficyt finansów publicznych zmalał z
poziomu 8 procent w 2010 roku na skutek ważnych działań podjętych przez rząd na rzecz konsolidacji
finansów publicznych, między innymi reformy wieku emerytalnego, prywatyzacji oraz rozszerzenia bazy
podatkowej.

W ostatnich latach Polska odnotowała silny trend w tworzeniu nowych miejsc pracy. Wskaźniki
zatrudnienia wzrosły we wszystkich grupach wiekowych w porównaniu do początku 2000 roku, w tym
również wśród osób młodych, gdzie wskaźnik zatrudnienia w minionych 14 latach poprawił się bardziej
niż w jakimkolwiek innym kraju UE (Rysunek 2). Obraz ten staje się jednak nieco bardziej złożony, kiedy
spojrzymy na niego przez pryzmat wykształcenia. Wskaźnik zatrudnienia wśród osób z wykształceniem
gimnazjalnym (stanowiących jedynie 6 procent młodych osób w 2014 roku) nieznacznie spadł; wzrósł za
to znacząco wśród osób z wykształceniem średnim i wyższym. W 2014 roku pracowało 72 procent osób
ze średnim wykształceniem, oraz 82 procent osób z wyższym wykształceniem w wieku 25–29 lat, w
porównaniu do zaledwie 42 procent osób z wykształceniem gimnazjalnym.




13
   Wg definicji Eurostat “panstwowy deficyt / nadwyżka budżetowa definiuje się jako […] ogólne zobowiązania /
należności netto. Jest to różnica między przychodami a wydatkami sektora pań stwowego. Sektor publiczny
obejmuje podsektory państwa, rząd, samorządy oraz fundusze ubezpieczeń społecznych.� (Eurostat 2014b).
14
   Eurostat 2014a.

                                                        15
      16     Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


                                                  Rysunek 2. Wskaźnik zatrudnienia wśród osób młodych

           Wskaźniki zatrudnienia w Polsce i
                     UE-15 (w %)                                       Wzrost zatrudnienia wśród osób w wieku 15-29 (czmiany w
                                                                                            pp, 2000-2014)
 80
                                                                  10
 70
                                                                   5
 60                                                                0
 50                                                               -5
                                                                 -10
 40
                                                                 -15
 30                                                              -20




                                                                                   Italy




                                                                             Lithuania
                                                                                Greece




                                                                                Austria

                                                                               Slovakia
                                                                              Romania




                                                                              Hungary

                                                                                  Latvia
                                                                                  Spain
                                                                              Portugal



                                                                               Belgium




                                                                                Estonia
                                                                               Sweden
                                                                              Slovenia




                                                                               Bulgaria
                                                                        Czech Republic
                                                                                Ireland



                                                                             Denmark




                                                                                 France




                                                                                Poland
                                                                                Finland

                                                                       United Kingdom
                                                                           Netherlands




                                                                             Germany
               PL, 20-24                         EU15, 20-24
               PL, 25-29                         EU15, 25-29


Źródło: Na podstawie danych Eurostat 2015.

Równocześnie, ostatni wzrost gospodarczy miał niskie przełożenie na poziom ubóstwa. Podczas gdy
przed ogólnoświatowym kryzysem finansowym wzrost gospodarczy wywarł znaczący wpływ na
współczynniki bezrobocia oraz ryzyko ubóstwa w Polsce, to jednak ostatniemu ożywieniu gospodarczemu
w UE i Polsce nie towarzyszył spadek poziomu ubóstwa ani — do 2014 roku— bezrobocia (Rysunek 3). Co
więcej, wzrost wydajności osób zatrudnionych tylko w niewielkim stopniu przełożył się na wyższe realne
wynagrodzenie. Obecnie wskaźniki zagrożenie ubóstwem (AROP) i bezrobocie odnotowane w Polsce są
zbliżone do średniej odnotowanej w krajach UE-27.15

                Rysunek 3. Wskaźniki Zagrożenie ubóstwem (AROP) i bezrobocie (UE) w Polsce, 2005–2013

                                          50.0                                                              20.0
                    Wskaźnik zagrożenia




                                                                                                                   Stopa bezrobocia


                                          40.0                                                              15.0
                                          30.0
                        ubóstwem




                                                                                                            10.0
                                          20.0
                                          10.0                                                              5.0
                                           0.0                                                              0.0
                                                 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
                                                            AROP EU27       AROP Poland
                                                               UE rate EU27       UE rate Poland


Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat.




15
     Zob. Bank Åšwiatowy 2013, 2014.

                                                                           16
     17



Jedną z najbardziej zagrożonych ubóstwem grup społecznych w Polsce są rodziny z wieloma osobami
na utrzymaniu.16 Obecność dzieci i innych osób wymagających opieki zmniejsza szanse wyjścia z ubóstwa,
co wskazuje wyraźnie, że polski system wspierania rodzin wielodzietnych jest nieefektywny, zwłaszcza w
wymiarze podatkowym. W 2011 roku, odsetek osób zagrożonych ubóstwem w gospodarstwach
domowych z trojgiem lub więcej dzieci wynosił aż 36 procent i był znaczenie wyższy na obszarach wiejskich
niż w miastach (39 procent w porównaniu do 32 procent). Obecność wielu osób na utrzymaniu również
jest główną przyczyną wysokiego poziomu ubóstwa osób pracujących, który w 2011 roku był w Polsce
jednym z najwyższych w państwach Unii Europejskiej (11.1 procent).·

Polski rynek pracy musi stawić czoła wyzwaniom strukturalnym pomimo spadku poziomu bezrobocia:

Wskaźniki zatrudnienia są nadal niskie. W 2013 roku, wskaźnik zatrudnienia w Polsce wynosił 60 procent
– znacząco mniej niż średnia w krajach UE-28 wynosząca 64.1 procent. Po części ten stan rzeczy wynika z
niższego współczynnika aktywności zawodowej kobiet (53.3 procent) oraz niższego wskaźnika
zatrudnienia wśród osób młodych (w przedziale wiekowym 15 - 24 lat) (poniżej 25 procent) i osób
starszych (w przedziale wiekowym 55 - 64 lat) (40 procent). Dla kontrastu, wśród osób w wieku
produkcyjnym (w przedziale wiekowym 25 - 54) wskaźnik zatrudnienia był nieco powyżej 75 co
odzwierciedla średnią państw unijnych.17 Wskaźnik zatrudnienia osób z niskim wykształceniem wyniósł
38.5 procent, czyli około jedną czwartą średnich wartości w krajach UE. Z drugiej strony wskaźnik
zatrudnienia osób z wyższym wykształceniem wniósł 84.8 procent i był nieco wyższy niż średnia unijna.18

Stopy bezrobocia również wykazują znaczące różnice między poszczególnymi grupami społecznymi.
Przykładowo w roku 2015 stopa bezrobocia osób młodych na poziomie 21 procent była prawie trzykrotnie
wyższa niż stopa bezrobocia wśród ludności w wieku produkcyjnym. Stopa bezrobocia wśród osób z niskim
wykształceniem wynosiła około 20 procent, podczas gdy przypadki bezrobocia wśród osób z wyższym
wykształceniem było znacznie rzadsze. stopa bezrobocia długoterminowego (powyżej 12 miesięcy) w
Polsce wyniosła około 40 procent i była porównywalna dla średniej państw UE.19

Gwałtowne procesy starzenia się społeczeństwa oraz kurczenie się zasobów siły roboczej wymagają refom
politycznych i zmiany zachowań by zapobiec negatywnemu wpływowi tych zjawisk na wzrost gospodarczy.
Pomimo wydłużonego średniego oczekiwanego czasu życia wartości współczynnika dzietności w Polsce
pozostają poniżej stopy zastąpienia od wczesnych lat 90., a w 2012 roku osiągnęły poziom 1.30 . Ponadto,
jak wykazało najnowsze Międzynarodowe Badanie Kompetencji Osób Dorosłych PIAAC 2013 kompetencje
osób w starszym wieku są często nieaktualne. Starzenie się społeczeństwa jest poważnym problemem dla




16
   Według danych HBS stopa ubóstwa wśród dzieci w 2010 roku w Polsce wyniosła 20.2 procent (23 procent w
2009 roku wg Eurostat na podstawie danych EU-SILC data) i należy do jednych z najwyższych w Unii Europejskiej
(Magda et al. 2013).
17
   Eurostat 2014a.
18
   Eurostat 2014a.
19
   Eurostat 2014b.

                                                      17
      18   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


przyszłego rozwoju gospodarczego, poprawy jakości życia oraz stabilności systemu finansów
publicznych.20

Segmentacja rynków pracy przebiega w kilku wymiarach – pod względem rodzaju zawieranych umów oraz
pod względem geograficznym. Pierwszym ważnym powodem segmentacji rynku pracy jest podwójny
system prawny określony Kodeksem Prawy i Kodeksem Cywilnym. Odsetek umów na czas określony wśród
wszystkich osób nawiązujących stosunek pracy wynosi ponad 25 procent, a zjawisku temu sprzyjają
luźniejsze przepisy prawne dotyczące umów na czas określony. Ponadto, na wysokim poziomie utrzymuje
sie samozatrudnienie - 22 procent osób pracujących — po szczytowym poziomie 30 procent w latach 90.21
Po drugie, istnieje wyraźna rozbieżność pod względem poziomu zatrudnienia (I ubóstwa) między
poszczególnymi regionami kraju oraz obszarami miejskimi i wiejskimi w ramach województw (Rysunek
4a). Mobilność w poszukiwaniu pracy jest stosunkowo ograniczona, nawet wśród osób młodych, pomimo
wprowadzonych ostatnio dopłat do wynagrodzenia z tytułu dojazdu do pracy w ramach aktywnych
programów rynku pracy (Rysunek 4b).

                 Rysunek 4. Geograficzny rozkład bezrobocia wśród osób dorosłych (a) i młodych (b)




Źródło: Opracowanie autorów raportu na podstawie danych LFS 2013. Wykres po lewej stronie ilustruje osoby
niezatrudnione I zniechęcone do poszukiwania pracy, jako odsetek siły roboczej; wykres po prawej ilustruje
współczynnik osób młodych w wieku 15-29 lat, które nie kontynuują edukacji, nie biorą udziału w żadnym
szkoleniu zawodowym i nie pracujÄ…. Obszar czerwony: odsetek w miastach; obszar czarny odsetek na obszarach
wiejskich




20
     Bank Åšwiatowy 2014d.
21
     Zob. Bank Światowy 2014e, publikacja wkrótce .

                                                        18
      19



3. Profil grupy osób niepracujących w Polsce
Ta część dokumentu przedstawia profil jednej trzeciej ludności w wieku produkcyjnym w Polsce, która nie
ma pracy. Większość osób niepracujących nie szuka zatrudnienia. W przypadku mężczyzn głównym
korelatem bierności zawodowej wydaje się być wiek – chęć do aktywnego szukania pracy spada w wieku
średnim, a w przypadku kobiet istotnym czynnikiem jest również poziom wykształcenia. Do
najpowszechniej podawanych przyczyn bierności zawodowej zalicza się przejście na wcześniejszą
emeryturę oraz obowiązki rodzinne i opiekuńcze. Aż 31 procent osób zarejestrowanych w PSZ nie szuka
aktywnie pracy, co prawdopodobnie wynika z faktu, że rejestracja uprawiana do otrzymania ubezpieczenia
zdrowotnego. Osoby młode i lepiej wykształcone rzadziej rejestrują się w PSZ w celu znalezienia pracy, a
większość z nich próbuje to robić wieloma różnymi kanałami. Analiza regresyjna potwierdza, że pracy
szukają aktywnie osoby z wyższym wykształceniem, młode i płci męskiej, podczas gdy osoby otrzymujące
pomoc socjalną i mające obowiązki rodzinno-opiekuńcze rzadziej decydują się na szukanie zatrudnienia.

3.1. Wprowadzenie
Wzrost wskaźnika zatrudnienia w Polsce stanowi pod wieloma względami cel strategiczny. Zachodzące
w kraju zmiany demograficzne wymuszają wprowadzenie polityk i instrumentów sprzyjających wzrostowi
zatrudnienia. Przyjmując, że między płciami i grupami wiekowymi nie ma większych zmian w udziale w
zasobach siły roboczej, w ciągu nadchodzących 50 lat zasoby te zmaleją w Polsce o 5.1 milionów
pracowników (Gruen 2015), co pociągnie za sobą poważne konsekwencje dla wzrostu i rozwoju
gospodarczego, jeżeli nie zostaną wprowadzone reformy sprzyjające zmianie systemu oraz zachowań.
Ponadto, w polskim kontekście zatrudnienie jest jednym z głównych sposobów redukcji ubóstwa,22 a co z
tym idzie odgrywa kluczową rolę we włączaniu defaworyzowanych grup społecznych do społeczeństwa.

Około 83 procent populacji w wieku produkcyjnym (WAP) w Polsce można uznać za zdolną do pracy z
perspektywy polityki rynku pracy. Jak pokazuje Rysunek 4, zdecydowana większość osób w wieku
produkcyjnym jest zdolna do pracy, w znaczeniu, że nie uczy się i nie studiuje w trybie dziennym ani nie
cierpi na poważny poziom niepełnosprawności (zob. ramka 1). Mimo że ten wyznacznik zdolności do pracy
jest z natury syntetyczny i niedoskonały, pozwala precyzyjniej zobrazować skalę luki w zatrudnieniu niż
proste analizy samej tylko populacji w wieku produkcyjnym.

W tym rozdziale staramy się przybliżyć cechy charakteryzujące jedną trzecią osób bezrobotnych
zdolnych do pracy, przeszkody stojące na drodze do ich zatrudnienia oraz sposób, w jaki korzystają z
programów pracy. W Polsce zatrudnienie posiada około dwie trzecie osób zdolnych do pracy. Celem
niniejszej analizy jest dokładniejsze poznanie profilu pozostałej jednej trzeciej osób z tej grupy, które nie
pracują oraz przeszkód utrudniających im wejście na rynek pracy. W tej grupie znajdują się zarówno osoby
aktywnie szukające pracy, jak również osoby bierne zawodowo, które mogłyby wejść na rynek pracy.
Ponadto, dane umożliwiają również dokładniejsze zbadanie cech charakteryzujących klientów PSZ lub
beneficjentów pomocy socjalnej. Wyniki analizy zaprezentowane w tym rozdziale mogą pomóc w


22
     Zob. Bank Åšwiatowy 2015

                                                     19
   20   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


określeniu pożytecznego zestawu różnych narzędzi aktywizacji zawodowej, ich adresatów oraz ich
potencjalny wpływ na świadczenia socjalne. Ta część dokumentu została zorganizowana w następujący
sposób: część 2 prezentuje opis osób bezrobotnych zdolnych do pracy. Cześć 3 przybliża zasady rejestracji
w PSZ, a część 4 przedstawia niejednorodność klientów PSZ. Wreszcie, część 5 przybliża zasady
przyznawania pomocy społecznej osobom zarejestrowanym w PSZ.

Ramka 1. Definicje

Populacja w wieku produkcyjnym (Working Age Population) w Polsce to osoby w wieku powyżej 15 i poniżej 65 lat.

Grupę osób zdolnych do pracy, na potrzeby niniejszego dokumentu, definiuje się, jako tę część osób w wieku
produkcyjnym, które nie uczą się ani nie studiują w trybie dziennym oraz nie cierpią z powodu wysokiego stopnia
niepełnosprawności. By zdefiniować tę ostatnią kategorie, wykorzystaliśmy ankietę oceniającą stan zdrowia. Według
przeprowadzonego w Polsce badania LFS (2013), około 1.8 procent osób w wieku produkcyjnym przyznaje się do
wysokiego stopnia niepełnosprawności. Pracuje tylko 0.2 procent osób o wysokim stopniu niepełnosprawności a 4.2
procent jest bezrobotna. By jeszcze dokładniej przybliżyć te dane - 0.4 procent osób w tej grupie jest długotrwale
bezrobotna, 0.2 procent krótkoterminowo bezrobotna, a 5 procent pozostaje poza zasobami siły roboczej (OLF).
Należy zwrócić uwagę na fakt, że taka definicja nie kwestionuje zdolności do pracy osób cierpiących na wysoki
stopień niepełnosprawności, lecz raczej wskazuje, że w przypadku przyznawania wsparcia publicznego, od tej grupy
osób nie oczekuje się poszukiwania zatrudnienia. Unia Europejska próbuje poprawić status zawodowy osób z
niepełnosprawnością, które obecnie muszą mierzyć się z wieloma przeszkodami w 15 krajach członkowskich. Dlatego
osoby z niskim lub umiarowym stopniem niepełnosprawności są zaliczane do populacji osób zdolnych do pracy.

Ponadto, niniejszy dokument klasyfikuje osoby zdolne do pracy jako osoby bezrobotne (OOW), jeżeli nie mają
zatrudnienia, bez względu na stopień ich uczestnictwa w zasobach siły roboczej. W ramach tej grupy osoby
bezrobotne definiuje się jako osoby niepracujące, które szukają pracy i są gotowe do jej podjęcia w ciągu dwóch
tygodni. Ponadto, za bezrobotne uważa się również osoby, które nie szukają juz zatrudnienia, ponieważ udało im się
znaleźć prace i mają ją niebawem podjąć. Ta grupa określana jest jako aktywna zawodowo.

Emeryci to osoby niepracujące, które są nieaktywne zawodowo ze względu na przejście na (wczesną) emeryturę.
Osoby zaklasyfikowane jako „poza zasobami siły roboczej� (OLF) są częścią populacji osób bezrobotnych OOW,
niemniej jednak nie sÄ… ani bezrobotne, ani na emeryturze. TÄ™ grupÄ™ uznaje siÄ™ za biernÄ… zawodowo.

                                    niepracujacy
                        Wiek
                                                    zatrudnieni
                     produkcyjny                                      aktywni       niezatrudnieni
                                     pracujÄ…cy
                                                    bezrobotnu
                                                                                    emerytowani
                                                                      bierni
                                                                                      poza siłą
                                                                                      robocza




                                                       20
     21



3.2. Populacja osób bezrobotnych w Polsce (OOW)
Wydaje się, że w Polsce problemem znacznie poważniejszym od bezrobocia jest problem bierności
zawodowej. Prawie trzy czwarte z grupy osób bezrobotnych w Polsce nie szuka aktywnie zatrudnienia,
albo z powodu przejścia na wcześniejszą emeryturę, albo na skutek wycofania z zasobów siły roboczej. Jak
pokazuje Rysunek 5, jedynie nieco ponad jedną czwartą osób bezrobotnych można uznać za osoby
aktywnie poszukujące pracy, zgodnie z definicją LFS.23 Nie można zatem oczekiwać, że wszystkie osoby
bierne zawodowo dołączą do zasobów siły roboczej, nawet jeśli zostaną objęte działaniami aktywizacji
zawodowej. W praktyce jedna czwarta osób bezrobotnych znajduje się na (wcześniejszej) emeryturze, a
przez to otrzymuje silne zachęty by nie podejmować pracy. Druga część grupy osób bezrobotnych
pozostaje poza zasobami siły roboczej z innych powodów i do niej mogą być potencjalnie skierowane
dalsze instrumenty aktywizacyjne.

            Rysunek 5. Ludność w wieku produkcyjnym zdolna do pracy wg Labor Force Status (2013)




                                                                           Niezatrudnieni       Aktywni
                                                                             10% (27%)

                                                                            emerytowani
                                                   Bezrobotni
                            Zatrudnieni                                      10% (26%)
                                                      37%
                                63%
                                                                                                Bierni
                                                                            poza siłą roboczą
                                                                               17% (48%)




Źródło: LFS Poland, 2013.

W przypadku niepracujących mężczyzn znaczne rozbieżności w chęci do poszukiwania pracy wyjaśnia
wiek aniżeli poziom wykształcenia. Rysunek 6 obrazuje prawdopodobieństwo prowadzenia aktywnych
poszukiwań przez osoby bezrobotne. Jak widać chęć powrotu na rynek pracy wśród mężczyzn jest
uzależniona od wieku, podczas gdy poziom wykształcenia ma stosunkowo ograniczony związek z
prawdopodobieństwem poszukiwania pracy, z wyjątkiem osób bardzo młodych.

Gotowość do szukania pracy jest zaskakująco niska wśród mężczyzn w średnim wieki (powyżej 35 roku
życia) bez względu na poziom wykształcenia, i maleje wraz ze zbliżaniem się do wieku emerytalnego. W
wieku powyżej 55 lat jedynie 14 procent bezrobotnych mężczyzn podejmuje próby znalezienia
zatrudnienia. Jak wspomniano wcześniej, wielu z nich znajduje się na wcześniejszej emeryturze. Niemniej


23
  Według definicji Eurostat osoba bezrobotna to “osoba w wieku od 15 do 74 lat, która w okresie badanego
tygodnia nie była osobą pracującą; aktywnie poszukiwała pracy w ciągu ostatnich czterech ty godni i była gotowa
podjąć pracę w tygodniu badania i następnym.�

                                                       21
     22                          Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


jednak współczynnik poszukiwania pracy jest zaskakująco niski nawet wśród mężczyzn w średnim wieku
35–54 lat, którzy nie kwalifikują się do otrzymywania świadczenia emerytalnego. W obu przypadkach
poziom wykształcenia ma bardzo ograniczony wpływ na chęć powrotu na rynek pracy. Wyjątkiem jest
udział osób bardzo młodych (absolwentów), który w większym stopniu jest zdeterminowany poziomem
wykształcenia. Poza zasobami siły roboczej znajduje się aż 40 procent osób bezrobotnych z niskim
wykształceniem.

 Rysunek 6. Prawdopodobieństwa aktywnego poszukiwania pracy wśród osób bezrobotnych wg wykształcenia,
                                          płci i wieku 2013


             80%
   % osób aktywnie szukajacych




             60%

             40%

             20%
              pracy




                   0%
                                      15-24     25-34       35-54     55-64                15-24        25-34     35-54   55-64
                                                          Kobiety                                          Meżczyźni

                                 podstawowe / gimnazjalne           zawodowe         ogólnokształcące           wyższe     ogółem


Źródło: LFS Poland 2013. Uwzględniono jedynie osoby bezrobotne zdolne do podjęcia pracy .

Z kolei gotowość do aktywnego poszukiwania pracy wśród niepracujących kobiet w dużym stopniu
zależy zarówno od wieku jak i poziomu wykształcenia. Przeciętnie kobiety stanowią mniejszy odsetek
zasobów siły roboczej niż mężczyźni. Dysproporcje te są wyraźnie widoczne nawet wśród kobiet w
wykształceniem wyższym, w przypadku których wskaźnik poszukiwania zatrudnienia spada znacznie
poniżej 50 procent po osiągnięciu wieku rozrodczego (25–34 lat) – co stanowi o 35 punktów procentowych
mniej niż w przypadku mężczyzn. Niemniej jednak poziom wykształcenia ma znaczący wpływ na
współczynnik aktywności zawodowej kobiet. Posiadanie dyplomu ukończenia wyższych studiów wiąże się
ze znacznie większą gotowością do poszukiwania pracy w porównaniu z kobietami o niższym poziomie
wykształcenia. Wnioski te sugerują, że perspektywa wyższych zarobków odgrywa ważną rolę w podjęciu
przez kobiety decyzji o rozpoczęciu poszukiwania pracy.

Wczesna emerytura i zobowiązania rodzinne stanowią podstawowe powody, dla których osoby bierne
zawodowo nie decydują się na szukanie zatrudnienia. Najczęściej podawanym wytłumaczeniem faktu
nieszukania nowej pracy jest przejście na wczesną emeryturę. Z perspektywy polityki publicznej status ten
ciężko odwrócić, lecz z upływem czasu skala tego zjawiska powinna maleć ze względu na nowe, bardziej
restrykcyjne przepisy przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. Drugim najważniejszym powodem
bierności zawodowej jest konieczność opieki nad innymi członkami rodziny. Zjawisko to jest szczególnie
powszechne wśród kobiet, z których 38 procent udzieliło takiej właśnie odpowiedzi. W porównaniu do
mężczyzn stosunkowo nieliczne kobiety wydają się „zniechęcone� bezskutecznością poszukiwania pracy.

                                                                               22
  23



   Rysunek 7. Przyczyny bierności zawodowej wśród                                  Rysunek 8. Przyczyny bierności zawodowej wśród
             mężczyzn zdolnych do pracy                                                        kobiet zdolnych do pracy

                             found job/waiting                                                             found job/waiting
                               to start; 3,08                                                                to start; 0,93
                                                                                                                               discouraged; 8,74
                       other; 4,06                                                               other; 4,2



                                       discouraged;
                                           12,47                                                     own
                                                                                              illness/disability;
                                                           household/family
                                                                                                    15,12
              own                                            matters; 9,99
       illness/disability;
             36,38                                                                                                     household/family
                                                                                                                        matters; 32,69
                                                                                             retired/elderly;
                                                                                                   38,31
                                        retired/elderly;
                                              34,02




Źródło: LFS Poland 2013

Odsetek osób biernych zawodowo, które czują się zniechęcone bezskutecznością poszukiwania
zatrudnienia, – choć nadal niski – rośnie w ostatnich latach, a zniechęcenie jest głównym powodem
bierności wśród osób młodych. Za zniechęconych można uznać około 9 procent kobiet i 13 procent
mężczyzn pozostających poza zasobami siły roboczej (zob. rysunki 7 i 8). Mimo że gruba “zniechęconych�
jest stosunkowo nieliczna, o wiele więcej osób przyznaje, że nie opuściło rynku pracy dobrowolnie.
Głównym powodem utraty pracy podawanym przez osoby bierne zawodowo jest „upływ terminu umowy
na czas określony� (osoby w wieku 15–34 lat) lub “zamknięcie przedsiębiorstwa� (osoby w wieku 35–54
lat); dobrowolnie o wycofaniu się z życia zawodowego decydowały znacznie częściej jedynie osoby wieku
powyżej 55 lat. Te dane dowodzą, że przedłużający się okres bezrobocia może w konsekwencji prowadzić
do utraty motywacji do powrotu do pracy. Po drugie, odsetek osób biernych zawodowo z powodu
zniechęcania bezowocnością poszukiwań pracy rośnie i od połowy lat 2000 współczynnik ten wydaje się
niekorzystnie wpływać na stopę bezrobocia.




                                                                              23
      24     Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


         Rysunek 9. Procent osób biernych zawodowo z powodu zniechęcania oraz stopa bezrobocia (2000–2014)

 25
                         20.2   19.7   19.4
                  18.7                        18.0
 20
           16.6
                                                     14.0
 15
                                                                9.7                   9.7    9.8    10.2      10.5
                                                                              8.3                                    9.1
 10                                                                    7.2

     5
                                                      5.8                                                     6.2    6.3
                                       4.9                      5.2           4.5            4.9     5.3
                  3.7    3.8    4.2            4.1                     4.3            4.4
     0      3.2
           2000   2001   2002   2003   2004   2005   2006       2007   2008   2009   2010    2011   2012      2013   2014

                          Unemployed (% of 15-64 labor force)             Discouraged (% of 15-64 inactive)


Źródło: Dane Eurostat.
Uwaga: w niniejszym opracowaniu zniechęconymi pracownikami określa się tych, które nie szukają pracy uznając,
że “pracy nie ma’. W obliczeniach własnych prowadzonych na podstawie wyników badania LFS 2013 w celu
wyodrębnienia zniechęconych pracowników można również uwzględniać odpowiedź “Wyczerpałem wszystkie znane
mi możliwości znalezienia pracy�..

3.3. Działania Publicznych Służb Zatrudnienia na rzecz osób bezrobotnych
Polskie PSZ mogą się pochwalić wyjątkowo szerokim zasięgiem oddziaływania. PSZ mają do odegrania
ważną rolę instytucji wspierającej powrót osób bezrobotnych do pracy i pośredni czającej w
poszukiwaniach zatrudnienia. Jak pokazano na Rysunku 10 w sumie 31 procent osób bezrobotnych
zdolnych do pracy w Polsce jest zarejestrowanych w PSZ, zwłaszcza osób aktywnie poszukujących
zatrudnienia (68 procent zarejestrowanych w PSZ). W porównaniu do innych krajów Europy Wschodniej
odsetek ten jest szczególnie wysoki.24

Niemniej jednak aż 31 procent osób zarejestrowanych w PSZ nie szuka aktywnie szans zatrudnienia.
Około 69 procent ludzi zarejestrowanych w PSZ można uznać za osoby aktywnie poszukujące pracy, a 59
procent za osoby długoterminowo bezrobotne. 25 Pozostałe 31 procent klientów PSZ to osoby bierne
zawodowo, które nie podjęły działań na rzecz znalezienia pracy w ostatnich tygodniach.




24
     Kuddo 2012.
25
     Bezrobocie długookresowe definiuje się jako trwające ponad 12 miesięcy.

                                                            24
  25



 Rysunek 10. Odsetek osób bezrobotnych                  Rysunek 11. Rozkład osób aktywnie poszukujących
 zarejestrowanych w PSZ , 2013                          pracy i biernych wg rejestracji w PSZ
      80.00%
                                                                                              Aktywn      Raze
                                                                                     Bierni      i         m
      60.00%                                             Niezarejestrowani w         85.74
                                                         PSZ                           %      14.26%     100%
      40.00%                                                                         31.29
  %




                                     67.85%              Zarejestrowani w PSZ          %      68.71%     100%
                                                                                     68.68
      20.00%                                             Ogółem                        %      31.32%     100%
                     31.11%
                                              17.70% 0.25%
       0.00%
            Zdolni do pracy ogółem Niezatrudnieni                                                       Aktywni
                                 Zarejestrowani
                                                                                                        zarejestrowani
            Poza siłą roboczą        Emerytowani                                  18%
                                                                                                        Aktywni
                                                                                                        niezarejestrowani
                                                                                      8%
                                                                    49%                                 Biernie zarejestrowani
                                                                                    8%
                                                                                                        Bierni
                                                                                                        niezarejestrowani




 Uwaga: Badana próba składa się z osób bezrobotnych zdolnych do pracy w wieku produkcyjnym, którzy udzielili
 odpowiedzi na pytania dotyczące rejestracji w PSZ: mężczyźni poniżej 65 roku życia oraz kobiety poniżej 60 roku
 życia.

Obowiązek rejestracji w PSZ by zachować uprawnienia do kilku świadczeń – między innymi do
ubezpieczenia zdrowotnego – wyjaśnia częściowo, dlaczego tak duża liczba osób zarejestrowanych nie
podejmuje prób znalezienia pracy. Jedną z przyczyn, dla których tak wiele osób nieaktywnych zawodowo
rejestruje się w urzędach pracy jest to, że dzięki temu osoby bez pracy i niezgłoszone do ubezpieczenia
przez członów rodziny zyskują dostęp do ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto, do rejestracji skłaniają
bezrobotnych również inne czynniki o administracyjnym charakterze, jak na przykład możliwość uzyskania
tymczasowej pomocy socjalnej. Mimo że przepisy prawa nakładają na takie osoby obowiązek szukania
zatrudnienia na czas rejestracji w urzędzie pracy, w praktyce często tak się nie dzieje.

W kontekście wieku, doświadczenia zawodowego, płci oraz do pewnego stopnia również wykształcenia
zarejestrowane osoby aktywnie poszukujące pracy są dość podobne do osób aktywnie poszukujących
zatrudnienia, które nie zarejestrowały się w urzędzie pracy. Z jednej strony oznacza to, że PSZ mają
rozbudowany system wsparcia dla różnych warstw osób bezrobotnych, co jest zjawiskiem pozytywnym; a
z drugiej strony, że trudno jednoznacznie stwierdzić, dlaczego niektóre osoby nie decydują się
zarejestrować jako bezrobotne. Różnice między zarejestrowanymi a niezarejestrowanymi osobami
aktywnie poszukującymi pracy omówiono poniżej.




                                                       25
     26   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Młode osoby bezrobotne z wyższym wykształceniem rzadziej decydują się szukać zatrudnienia za
pośrednictwem urzędu pracy. Młodzi ludzie (w przedziale wiekowym 15 - 34 lat) stanowią przeważającą
większość w grupie osób aktywnie poszukujących pracy, które nie decydują się na rejestrację w PSZ (zob.
Rysunek 12). Większość z nich szuka pracy po raz pierwszy w życiu po ukończeniu kształcenia; wysoce
prawdopodobne jest zatem, że nadal korzystają z ubezpieczenia zdrowotnego dzięki swoim rodzicom, a
nieliczni uzyskali prawa do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Po drugie, Rysunek 13 ilustruje rozkład
poziomu umiejętności między poszczególnymi grupami. Ogólnie rzecz biorąc osoby lepiej wykształcone
stanowią nadreprezentację w grupie osób aktywnie poszukujących pracy, a wśród nich osoby
niezrejestrowane są zwykle lepiej wykształcone niż osoby zarejestrowane. Przykładowo 19 procent osób
aktywnie poszukujących pracy niezarejestrowanych w PSZ ma wykształcenie wyższe w porównaniu do 15
procent zarejestrowanych osób aktywnie poszukujących pracy, a jedynie 10 procent biernych klientów
PSZ. Dla kontrastu osoby mające niższe kompetencje przeważają w grupie biernej zawodowo.

Zdecydowana większość bezrobotnych korzysta z wielu różnych kanałów znalezienia pracy wykraczając
poza osobistą sieć kontaktów. Dane LFS umożliwiają wyszczególnienie różnych poziomów natężenia
działań zwianych z poszukiwaniem pracy w podziale na metody poszukiwania stosowane przez osoby
bezrobotne. 26 Niektóre z tych metod – jak bezpośrednie składanie aplikacji albo kontaktowanie się z
pracodawcami – wymagają większego wysiłku niż na przykład korzystanie z wakatów oferowanych przez
doradców zawodowych urzędów pracy (LO). Można zatem uznać, że ich motywacja do znalezienia
zatrudnienia jest większa. Rysunek 15 pokazuje, że około 80 procent osób aktywnie poszukujących pracy
korzysta z pewnej formy formalnego kanału kontaktu z pracodawcami – bez względu na rejestracji w PSZ.
Pozostałe 16 procent korzysta wyłącznie z pośrednictwa urzędów pracy a nieliczna mniejszość —4 procent
—polega wyłącznie na sieci znajomych i krewnych. To pozytywne wnioski sugerujące obecność
stosunkowo dużej liczby praktyk poszukiwania zatrudniania.

 Rysunek 12. Grupy wiekowe osób bezrobotnych, wg rejestracji w PSZ i zachowań w poszukiwaniu pracy, 2013*




26
  Osobę bezrobotną uznaje się za formalnie szukającą zatrudnienia jeżeli udziela odpowiedzi na oferty pracy, składa
aplikacje do przedsiębiorców, podejmuje działania na rzecz samozatrudnienia, korzysta z pomocy prywatnych
agencji pośrednictwa pracy, uczestniczy w testach i rozmowach kwalifikacyjnych o pracę i czeka na informację
zwrotnÄ… od pracodawcy. OsobÄ™ bezrobotnÄ… uznaje siÄ™ za nieformalnie szukajÄ…cÄ… zatrudnienia kiedy rozpytuje o
pracę znajomych i przyjaciół, czyta ogłoszenia pracy ale nie angażuje się w formalny proces aplikacyjny ani nie
korzysta z pośrednictwa PSZ. Osobę bezrobotną uznaje się za szukającą pracy za pośrednictwem PSZ kiedy nie
podejmuje samodzielnych poszukiwań zatrudnienia, lecz korzysta wyłączenie z usług urzędu pracy .


                                                        26
 27



               100%        10%              10%
                90%                                        19%
                80%                                                     47%         43%
                70%        38%              34%
                60%                                        39%
                50%
                40%        31%              30%                         34%         30%
                30%                                        29%
                20%                                                                 17%
                10%        21%              26%                         14%
                                                           13%          5%          10%
                 0%




                                15-24 lat     25-34 lat     35-54 lat   55-64 lat


Rysunek 13. Poziom wykształcenia osób bezrobotnych, wg rejestracji w PSZ i zachowań w poszukiwaniu pracy,
                                                2013*

              100%                                         10%          10%
               90%        15%               19%                                     11%
               80%
               70%                                         36%          32%         35%
               60%        37%               39%
               50%
               40%                                         35%          39%         35%
               30%        34%               29%
               20%
               10%        14%               13%            19%          19%         18%
                0%




                             gimnazjalne                   zasadnicze zawodowe
                             średnie ogólnokształcące      wyższe +




Rysunek 14. Doświadczenie zawodowe osób bezrobotn ych, wg rejestracji w PSZ I zachowań w poszukiwaniu
                                           pracy, 2013




                                                      27
   28   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


                  100%
                   90%
                   80%         43%           41%            49%
                   70%                                                                   62%
                   60%                                                   73%
                   50%         18%           17%
                   40%                                      18%
                   30%                                                                   13%
                   20%         38%           43%            33%          11%
                   10%                                                   16%             25%
                    0%          0             0              0            0               0




                               brak doświadczenia      1-5 lat    6-10 lat     10+ lat


           Rysunek 15. Metody poszukiwania pracy stosowane przez bezrobotne osoby aktywnie poszukujÄ…ce
                                       pracy, wg rejestracji w PSZ

        50%
        45%
        40%
        35%
        30%
        25%
                                                                             45%
        20%                                                                                    37%
        15%
        10%      18%                                19%    18%
                                                                           15%           12%
         5%               11%
                    0% 0%        2% 1% 5%  8%        1% 1%        2% 4%          6% 2%
         0%zasiłek dla bezrobotnych (HH) wczesnoemerytalny emerutury i renty inne świadczenie
                   Aktywni         Aktywni          Biernie          Bierni       Bezrobotni
               zarejestrowani niezarejestrowani zarejestrowani niezarejestrowani


Źródło: LFS Poland, 2013.

Uwaga: * Badana próba składa się z osób bezrobotnych zdolnych do pracy w wieku produkcyjnym, którzy udzielili
odpowiedzi na pytania dotyczące rejestracji w PSZ: mężczyźni poniżej 65 roku życia oraz kobiety poniżej 60 roku
życia.




Osoby bierne zawodowo zarejestrowane w PSZ wykazują odmienne cechy od niezarejestrowanych osób
biernych zawodowo. W nieaktywnej grupie znajdują się osoby, które nie szukają pracy pomimo tego, że


                                                       28
  29



znajdują się w wieku produkcyjnym. Ta grupa jest bardzo zróżnicowana: 8 procent ludzi biernych
zawodowo jest zarejestrowanych, w PSZ. Osoby nieaktywne, lecz zarejestrowane, jako bezrobotne sÄ…
zazwyczaj młodsze (42 procent poniżej 35 roku życia) a 33 procent z nich ma małe doświadczenie
zawodowe; z drugiej strony, wśród osób niezarejestrowanych występuje duży odsetek (47 procent) osób
w wieku produkcyjnym powyżej 55 roku żucia i emerytów. Profil wykształcenia obu grup –
zarejestrowanych I niezarejestrowanych biernych zawodowo – jest podobny – około 60 procent osób z
wykształceniem gimnazjalnym lub zasadniczym zawodowym (zob. rysunki 12 i 13).

Analiza regresyjna potwierdza, że pracy częściej szukają osoby z wyższym poziomem wykształcenia, w
młodym wieku płci męskiej; pomoc społeczna i obowiązki opiekuńcze zmniejszają
prawdopodobieństwo podejmowania prób znalezienia zatrudnienia. Zjawisko to można zaobserwować
zarówno wśród bezrobotnych zarejestrowanych w PSZ, jak również wśród tych, które nie korzystają z
usług urzędów pracy. W przypadku płci męskiej prawdopodobieństwo poszukiwania pracy rośnie o około
10 punktów procentowych (pp.). Posiadanie wykształcenia ogólnokształcącego lub wyższego w
porównaniu do wykształcenia gimnazjalnego podnosi to prawdopodobieństwo odpowiednio o 4 pp. i o 11
pp., w przypadku bezrobotnych zarejestrowanych w PSZ, oraz o 3 pp i 7 pp. w przypadku osób
niezarejestrowanych. Przynależność do kategorii wiekowej 55–64 zmniejsza prawdopodobieństwo
aktywnego poszukiwania pracy o 14 pp. w grupie bezrobotnych zarejestrowanych i aż o 23 pp. w grupie
bezrobotnych niezarejestrowanych. Posiadanie innych źródeł dochodów, na przykład świadczeń
socjalnych lub pensji innego członka rodziny, również zmniejsza prawdopodobieństwo poszukiwania
pracy. Co ważne, jeśli odejście z pracy wynikało z powodów rodzinnych, prawdopodobieństwo, że
zarejestrowany klient PSZ będzie aktywnie szukał pracy maleje o 8 pp. To może wskazywać, że ludzie
mający wiele obowiązków domowych i opiekuńczych rejestrują się w PSZ z innych powodów (na przykład
by zachować prawa do ubezpieczenia zdrowotnego), ale nie mają zamiaru szukać pracy (zob. tabela w
załączniku 1).

W przypadku przeważającej większości osób biernych zawodowo zarejestrowanych w PSZ przeszkodą
w poszukiwaniu pracy jest poczucie zniechęcenia lub obowiązki rodzinne, podczas gdy w przypadku
osób niezarejestrowanych problemem jest raczej brać chęci wejścia na rynek pracy. Rysunek 15
wskazuje, że około 50 procent zarejestrowanych osób biernych zawodowych deklaruje, że w poszukiwaniu
zatrudnienia ograniczają ich obowiązki domowe i opiekuńcze. Niestety dane te nie pozwalają stwierdzić,
jakie konkretne czynniki kryją się pod pojęciem „problemów / spraw rodzinnych� jednak zasadniczo może
to oznaczać, że gdyby takie ograniczenia zostały usunięte, część z tych osób chętnie podjęłaby pracę.
Ponadto, 30 procent osób nieszukających zatrudnienia przyznaje, że głównym powodem ich bierności jest
zniechęcenie. Osoby te wierzą, że szukanie pracy nie doprowadzi do jej znalezienia. Szczególnie
niepokojący jest fakt, że wielu młodych ludzi, którzy rejestrują się w PSZ figuruje wśród osób biernych
zawodowo, ponieważ nie podjęli żadnych działań zmierzających do znalezienia pracy w ciągu ubiegłych
tygodni. Z drugiej strony, zaledwie 1 na 10 osób biernych zawodowo niezarejestrowanych w PSZ można
uznać za „zniechęconą� bezowocnością poszukiwań, gdyż większość z nich to osoby, które przeszły na
emeryturÄ™.




                                                  29
   30   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


   Rysunek 16. Przyczyny bierności zawodowej wg rejestracji w PSZ i płci. Populacja osób zdolnych do pracy.

               100%

                80%

                60%

                40%

                20%

                 0%
                         Biernie zarejestrowani     Bierni niezarejestrowani         Bezrobotni

                      znalezienie pracy / oczekiwania na start   czekanie na odpowiedź
                      zniechęcenie                               nauka / szkolenie
                      obowiÄ…zki rodzinne                         emerytura
                      chroba/ niepełnosprawność                  inne

Źródło: LFS Poland, 2013.




                                                            30
     31



4. Świadczenia socjalne a udział w rynku pracy
Prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych jest uzależnione od rejestracji w PSZ, ale często nie pociąga
za sobą aktywnego poszukiwania pracy. Większość beneficjentów świadczeń socjalnych nie jest
zarejestrowana w PSZ, a - wśród zarejestrowanych - większość podejmuje starania by znaleźć zatrudnienie.
Margines możliwości poprawy współczynnika aktywności wśród beneficjentów świadczeń socjalnych jest
wąski i w dużym stopniu uwarunkowany dostępnością usług opiekuńczych i programów włączenia
społecznego. Zasiłek dla bezrobotnych jest przyznawany na czas określony, a jego wysokość jest na tyle
niska, że raczej nie skłania beneficjentów do przedłużania okresów bezczynności zawodowej. Niemniej w
przypadku niektórych typologii beneficjentów koszty przywrócenia do aktywności zawodowej są dość
wysokie, zwłaszcza w kontekście pośrednich kosztów utraconych korzyści. Przeprowadzone ostatnio
reformy ulg podatkowych z tytułu posiadania dzieci mogą zniwelować niektóre z tych kosztów
dodatkowych. Inne reformy świadczeń rodzinnych dążą do podniesienia opłacalności podjęcia
zatrudnienia dla gospodarstw domowych z niskim dochodem, co może pozytywnie przełożyć się na
uczestnictwo w rynku pracy.·

4.1 Profil beneficjentów świadczeń społecznych
Świadczenia pieniężne adresowane do osób zdolnych do pracy, takie jak zasiłek dla bezrobotnych,
zasiłek przedemerytalny czy świadczenia z pomocy społecznej, mogę znacząco wpływać na chęć
powrotu osoby bezrobotnej na rynek pracy. Dlatego w tej części dokumentu zaprezentowano krótką
charakterystykę beneficjentów świadczeń oraz omówiono jak niektóre z nich mogą przyczyniać się do
ograniczenia udziału w rynku pracy, ze szczególnym naciskiem na świadczenia pieniężne z pomocy
społecznej. Poza zasiłkiem dla bezrobotnych, w Polsce istnieje szeroki wachlarz nieskładkowych świadczeń
pieniężnych. Większość świadczeń, o które mogą ubiegać się osoby zdolne do pracy, jest uzależniona od
wysokości dochodów27. Chodzi tu przede wszystkim o zasiłek okresowy oraz zasiłek rodzinny (oraz szereg
zapomóg uzależnionych od wystąpienia określonych okoliczności życiowych).

Prawo do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych jest uwarunkowane rejestracją w PSZ, ale często nie
pociąga za sobą aktywnego poszukiwanie pracy. Około 16 procent osób zarejestrowanych w urzędach
pracy kwalifikuje się do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych.· Jednak w badaniu LFS niecałe dwie trzecie
świadczeniobiorców przyznało się do szukania pracy. Pozostałych respondentów można było uznać za
biernych beneficjentów (Rysunek 17).




27
  Główne wyjątki to wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym
członkiem rodziny oraz dodatek z tytułu urodzenia dziecka.

                                                   31
     32   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


     Rysunek 17. Aktywność w poszukiwaniu pracy wśród                   Rysunek 18. Zachowania ukierunkowane na
          beneficjentów zasiłku dla bezrobotnych                      poszukiwanie pracy oraz rejestracja w PSZ wśród
                                                                      bezrobotnych beneficjentów świadczeń z pomocy
                                                                                        społecznej
                                                                      80%
                                                     5%               70%         6%
                                                                      60%
                   84%         0.16                                   50%
                                                     11%
                                                                      40%
                                                                      30%        63%
                                                                                              18%           Osoby aktywnie
                                                                      20%
                                                                      10%                                   szukajÄ…ce pracy
                                                      0
                                                                                              13%
                                                                       0%                                   Bierni
            Brak zasiłku dla bezrobotnych   Bierni         Aktywni




 Źródło: LFS Poland, 2013.                                           Źródło: LFS Poland, 2013.
 Uwaga: badana próba złożona z zarejestrowanych osób                 Uwaga: badana próba złożona z bezrobotnych
 bezrobotnych.                                                       beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej.

Większość beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej nie rejestruje się urzędach pracy; wśród
zarejestrowanych większość faktycznie podejmuje starania, aby znaleźć zatrudnienie. Trzydzieści jeden
procent bezrobotnych otrzymujących świadczenia jest zarejestrowanych w PSZ, a wśród nich większość
aktywnie szuka pracy (Rysunek 18). 28 Jeszcze bardziej imponujący jest fakt, że prawie nikt w grupie
niezarejestrowanej w urzędach pracy nie kwalifikuje się do grupy aktywnie poszukującej zatrudnienia. A
zatem wśród beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej dochodzi do wyraźnej samo-selekcji
potencjalnych osób poszukujących zatrudnienia. Co więcej, prawo do otrzymania większości świadczeń z
opieki społecznej nie wymaga rejestracji w PSZ. Wiele z nich jest adresowanych od osób, które nawet jeśli
są zdolne do pracy, nie podejmą jej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad
niepełnosprawnym członkiem rodziny lub dziećmi bądź ze względu na lekki stopień niepełnosprawności.
Pomoc państwa adresowana do tych osób jest raczej substytutem dochodu z pracy niż wsparciem.

Przyczyny niepodejmowania pracy deklarowane przez respondentów sugerują, że margines działań na
rzecz poprawy aktywności zawodowej beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej jest wąski i w
dużym stopniu jest uzależniony od dostępności usług opiekuńczych i efektywności polityk na rzecz
włączenia społecznego. Rysunek 19 ilustruje kluczowe przeszkody w powrocie na rynek pracy wśród
nieaktywnych beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej. Wyniki wskazują, że zdecydowana
większość z nich nie może podjąć pracy ze względu na inne zobowiązania rodzinne bądź słabe zdrowie czy
niepełnosprawność. Dlatego program aktywizacji zawodowej tej grupy będzie wymagał szerzej
zakrojonych działań: poza poprawą kompetencji czy eliminacją czynników demotywujących do podjęcia

28
  Ze względu na ograniczoną dostępność danych nie można bardziej szczegółowo rozróżnić rodzaju otrzymywanej
pomocy społecznej. Prawdopodobne jest jednak, ze większość stanowią beneficjenci zasiłku okresowego który nie
wymaga rejestracji w PSZ od osób zdolnych do pracy. Nie jest to jednak warunek konieczny do otrzymania
świadczenia rodzinnego.

                                                              32
   33



zatrudnienia, trzeba będzie skoncentrować się na dwóch kompleksowych zagadnieniach: zapewnieniu
dostępu do darmowych lub dofinansowanych usług opiekuńczych oraz wdrożenia programów włączenia
społecznego osób z niepełnosprawnością.

  Rysunek 19. Przyczyny pozostawania poza zasobami siły roboczej wśród b eneficjentów świadczeń z pomocy
                                               społecznej

                                           znalezienie pracy /
                                             oczekiwania na      zniechęcenie;
                                            rozpoczęcie 1,03
                                                                      9,36
                                                       inne;
                                                        7,5




                                            choroba /
                                       niepłenosprawność;
                                             33,61                sprawy rodzinne;
                                                                       46,12



                       emerytowany /
                        w starszym
                        wieku; 2,39


Źródło: LFS Poland, 2013.
Uwaga: badana próba złożona z bezrobotnych beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej.

Poziom wykształcenia stanowi szczególnie ważny czynnik związany ze wskaźnikiem uczestnictwa w
runku pracy wśród beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej według płci. Poziom wykształcenia
odgrywa szczególnie ważną rolę w tej wrażliwej grupie (większą niż w ogólnej populacji). Wnioski te można
wytłumaczyć różnicami w możliwości opłacania potrzeb opiekuńczych, jakie charakteryzują tę grupę
ludności. Przykładowo, w odróżnieniu do ogółu ludności, beneficjenci świadczeń z pomocy społecznej z
wyższym wykształceniem znacznie częściej próbują znaleźć pracę; podczas gdy osoby z wykształceniem
podstawowym znacznie częściej pozostają bierne zawodowo, (co nie jest uniwersalnym paradygmatem).




                                                            33
           34                            Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


 Rysunek 20. Wskaźnik poszukiwania pracy wśród bezrobotnych beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej,
                                    według płci, wykształcenia i wieku



                                         60%
     % osób aktywnie szukajacych pracy




                                         40%


                                         20%


                                          0%
                                                  15-24    25-34     35-54       55-64             15-24   25-34    35-54     55-64
                                                                     Kobiety                                 mężczyźni

                                         gimnazjalne / podstawowey             zawodowe                     średnie ogólnokształcące
                                         wyższe                                Ogółem
Źródło: LFS Poland, 2013.
Uwaga: badana próba złożona z osób bezrobotnych w wieku produkcyjnym, którzy są beneficjentami świadczenia
socjalnych. N=4959.




4.2 Kompatybilność zachęt oferowanych przez świadczenia społeczne
Beneficjenci świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej napotykają na czynniki demotywujące do
podjęcia formalnego zatrudnienia. Związek między wysokością świadczeń pieniężnych z pomocy
społecznej a uczestnictwo w rynku pracy został szeroko przeanalizowany przez wielu badaczy, w tym
również w Polsce.· Dane jakościowe z przeprowadzonego w ostatnim czasie badania świadczeń
społecznych w siedmiu gminach wskazują, że w przypadku pewnej grupy beneficjentów pomoc ta może
mieć negatywny wpływ na chęć podjęcia pełnoetatowej pracy. W niektórych kontekstach jednakże obawy
te mogą być uzasadnione kształtem algorytmów obliczania kwoty należnego zasiłku, który przewiduje, że
wysokość wypłacanych zasiłków na dzieci i dodatków do nich będzie obniżana o kwotę przekroczenia
progu dochodowego (tzw. zasada złotówka za złotówkę)

Zasiłek dla bezrobotnych jest przyznawany na czas określony, a jego wysokość nie wiąże się ryzykiem
zachęcenia beneficjentów do sztucznego wydłużania okresu bezczynności. W Polsce, zasiłek dla
bezrobotnych jest przyznawany w stałej kwocie i w większości przypadków wypłacany przez okres 6
miesięcy. 29 Według standardów OECD, zasiłki charakteryzują się umiarkowaną stopą zastąpienia w
stosunku do przeciętnego wynagrodzenia na poziomie 29 procent, co daje kwotę znacznie niższą od


29
  Okres wypłaty zasiłku dla bezrobotnych można zostać wydłużony do 12 miesięcy kiedy stopa bezrobocia będzie o
150 procent wyższa od średniej krajowej.

                                                                                         34
     35



wynagrodzenia minimalnego. Analiza regresyjna (zob. załącznik, 1) wskazuje, że zarejestrowane osoby
bezrobotne są mniej skłonne do szukania pracy, kiedy otrzymują zasiłek dla bezrobotnych, przy
zachowaniu równoważności wszystkich pozostałych czynników. Niemniej jednak, ponieważ w porównaniu
do większości państw OECD zasiłki w Polsce są skromne i przyznawane na czas określony, nie mają
demotywującego wpływu na chęć znalezienia pracy, chyba, że zostaną połączone z innymi świadczeniami,
co jednak w praktyce zdarza się dość rzadko (tylko 4 procent beneficjentów zasiłku dla bezrobotnych
otrzymało równocześnie świadczenia pieniężne z pomocy społecznej w 2013 roku).

Model podatków i świadczeń opracowany dla państw OECD wskazuje, że niektóre typologie
beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej w Polsce charakteryzują się wysokimi, lecz nie
zaporowymi, kosztami transferu z bierności zawodowej do zatrudnienia. Rysunek 21 obrazuje koszt (pod
względem utraconych świadczeń oraz dodatkowych obciążeń podatkowych) wyjścia z bezrobocia i
podjęcia pracy za minimalne wynagrodzenie dla różnych typologii gospodarstw domowych zgodnie z
metodologią przyjętą przez OECD. W analizie uwzględniono świadczenia pieniężne z pomocy społecznej,
dodatek mieszkaniowy i zasiłek rodzinny. Próg minimalnego wynagrodzenia wybrano ze względu na
najwyższe prawdopodobieństwo otrzymania takiego dochodu w tej wrażliwej grupie. Czynnikiem
najbardziej demotywującym jest gwałtowna utrata prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego na
okres podjęcia zatrudnienia za bardzo niskie wynagrodzenie; jest to szczególnie bolesne dla małżeństw,
które otrzymywały wyższe świadczenie pozostając na bezrobociu - na przykład w przypadku gospodarstwa
domowego złożonego z dwóch osób dorosłych i dwojga dzieci, kiedy jeden z rodziców podejmuje pracę
za minimalne wynagrodzenie. Niemniej jednak symulacja ta pokazuje przede wszystkim, że średnie
efektywne stopy podatkowe w przypadku wszystkich typologii gospodarstw domowych dalece odbiegajÄ…
od 100 procent wynagrodzenia z tytułu nowo podjętej pracy, ponieważ wysokość zasiłku okresowego jest
bardzo niska (50 procent różnicy między kryterium dochodowym rodziny),30 a rodzina nadal może zarobić
30 - 40 procent więcej pieniędzy z pracy niż z korzystania z zasiłku.




30
  Dane sondażowe na temat budżetów gospodarstw domowych wskazują, ze w większości przypadków świadczenie
przyznano jedynie na kilka miesięcy w roku. W 2013 roku kwota zasiłku okresowego na głowę w skali roku wynosiła
1.283 zł, zasiłku rodzinnego 508 zł, a zasiłku mieszkaniowego 765 zł.

                                                      35
   36   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


   Rysunek 21. Dekompozycja średniej efektywnej stawki podatkowej obejmującej członków gospodarstwo
                         domowego pracujÄ…cych za minimalne wynagrodzenie




                                70%
                                                                        12%
                                60%
        % utraconych dochodów




                                                           12%
                                50%                                                             Podatek dochodowy
                                                                        21%
                                40%        12%                                                  Zasiłek rodzinny
                                                           21%
                                                                                                Zasiłek mieszkaniowy
                                30%
                                                                                       6%
                                           21%                                                  Składki na ZUS
                                20%                                     33%
                                                           26%                                  pomoc społeczna
                                                                                      21%
                                10%
                                           10%
                                0%
                                      1 rodzic + 2C     1 osoba       1 osoba       2 osoby
                                                      zarabiajÄ…ca   zarabiajÄ…ca   zarabiajÄ…ce
                                                                        +2C           +2C


Źródło: Opracowanie autorskie modelu korzyści podatkowych OECD Tax benefit model 2013.
Uwaga: Rysunek ilustruje wpływ efektywnej stawki podatkowej na dochody z pracy wynikające z utraty prawa do
świadczeń oraz opodatkowania z tytułu podjęcia pracy na umowę o pracę za minimalne wynagrodzenie. W 2013
wynagrodzenie minimalne wynosiło 46 procent średniej płacy. W scenariuszu małżeństwa z dwojgiem dzieci
założono, że pierwszy współmałżonek zarabia 67 procent średniego wynagrodzenia. W symulacji założono, że
gospodarstwo domowe otrzymuje gwarantowany zasiłek okresowy, w kwocie równoważącej 50 procent różnicy
między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny .

Podjęcie zatrudnienia może być mało opłacalne, kiedy weźmie się pod uwagę pośrednie koszty
utraconych korzyści, takie jak profesjonalna opieka nad innymi członkami rodziny, utrata nieformalnego
źródła dochodu czy koszty transportu. Zaproponowane powyżej typologie gospodarstw domowych nie
podają informacji o płci pierwszej lub drugiej osoby zarabiającej, jednak w praktyce to kobiety stoją przed
wyborem czy pójść do pracy jako druga osoba zarobkująca, czy zostać w domu. Dotyczy to szczególnie
gospodarstw domowych, w których pracuje tylko jedna bądź dwie osoby. Dane LFS wykazują, że aż 60
procent beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej pozostających poza zasobami siły roboczej
zadeklarowało, że nie podejmują pracy ze względu na obowiązki opiekuńcze wobec innych członków
rodziny. Na poniższym Rysunku spróbowano uwzględnić niektóre z tych kosztów, biorąc pod uwagę koszty
dofinansowanej opieki nad dziećmi w Polsce. System wpływa najbardziej demotywująco na rodziców
samotnie wychowujących dziecko. Drugim ukrytym kosztem utraconych korzyści jest utrata dochodu z
pracy nieformalnej, której jednak nie sposób uwzględnić w modelu. Warto zwrócić uwagę, że bez
dofinansowania ze strony państwa, koszt opieki nad dziećmi może być dwukrotnie wyższy.




                                                                          36
   37



   Rysunek 22. Dekompozycja średniej efektywna stawka podatkowa z uwzględnieniem ( dofinansowanych)
                                      kosztów opieki nad dzieckiem

                                      100%
        % of gross MW earnings lost


                                      80%
                                                                                    15%
                                      60%                         0%                                               child care
                                                 15%                                                               Income Tax
                                      40%
                                                                                                      6%           Family Benefits
                                      20%                                                                          Housing Benefits

                                       0%                                                                          Social contribution
                                             1 parent + 2C   1 earner couple   1 earner couple   2 earner couple   Social assistance
                                                                                     +2C               +2C
Źródło: Autorskie opracowanie modelu relacji podatków do świadczeń OECD Tax benefit model 2013.
Uwaga: Średnia efektywna stawka podatkowa z dochodów z pracy na skutek utraty prawa do świadczeń i
opodatkowania po podjęciu pracy za minimalne wynagrodzenie. Koszty opieki nad dzieckiem (7 procent
przeciętnego wynagrodzenia) zostały opracowane na podstawie sondażu OECD 2012 i uwzględniają dodatek na
dziecko. Bez dodatku na dziecko stanowią one 17 procent przeciętnego wynagrodzenia. Opieka nad dziećmi jest
dofinansowana przez państwo za pomocą różnych narzędzi, na przykład, budżet państwa pokrywa obowiązkowe
składki na ubezpieczenie społeczne należne opiekunce do kwoty minimalnego wynagrodzenia, samorządy lokalne
na ogół pokrywają koszty pięciogodzinnej opieki nad dziećmi (bez posiłków) w publicznych żłobkach, a koszt
dodatkowej godziny pobytu w placówce wynosi jedynie złotówkę. Jednak liczba miejsc w żłobkach jest ograniczona
a w placówkach prywatnych wszystkie koszty muszą pokryć rodzice.

W przeszłości średnia efektywna stawka podatkowa mogła zostać obniżona przez unikanie płacenia
składek na ubezpieczenie społeczne przez pracowników podejmujących prace okresowe na podstawie
umów cywilnoprawnych. Umowy cywilnoprawne stosowane są dość często w przypadku osób z niskim
wykształceniem oraz i osób, które weszły na rynek pracy w minionej dekadzie.·Umowy tego typu
umożliwiają zasadniczo zmniejszenie klina podatkowego przez możliwość odprowadzania minimalnych
składek na ubezpieczenia społeczne w trakcie roku. Od 2016 roku składki na ubezpieczenia społeczne
pobierane od wszystkich umów cywilnoprawnych zostaną powiększone do poziomu składek
odprowadzanych przy umowach o pracę, co z kolei może podnieść marginalną efektywną stawkę
podatkową płaconą przez osoby pracujące na podstawie takich umów.

Mimo to, te dodatkowe koszty może zniwelować ostatnia reforma ulg podatkowych na dziecko, która
przyczyni się do bardziej progresywnego sposobu naliczania podatku od dochodów. W myśl
wprowadzonych ostatnio zmian prawnych ulga podatkowa na dziecko obejmie nie tylko rodziny
pracujące, lecz również niepracujące. Ulgę można odliczyć od podatku dochodowego w kwocie 1,112 zł
na pierwsze i drugie dziecko, 2,000 zł za trzecie dziecko I 2,700 zł za czwarte dziecko, pod warunkiem, ze
rodzice z jednym dzieckiem nie zarobili ponad 112 tys. zł rocznie. Zmiany w prawie wprowadzone w
styczniu 2015 roku wprowadziły również zwrot kwoty niewykorzystanej ulgi dla rodzin, których podatek
był niższy od maksymalnego poziomu ulgi. Reformę należy uznać za pozytywny krok pod względem zasad



                                                                                  37
      38   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


redystrybucji. Może ona potencjalnie zniwelować negatywne skutki wzrostu składek na ubezpieczenia
społeczne odprowadzanych od umów o pracę, które odbiły się na dochodach osób najuboższych.

Równocześnie wprowadzone ostatnio zmiany w świadczeniach rodzinnych mają na celu zwiększenie
opłacalności podjęcia pracy przez rodziny o niskich dochodach. W ramach obecnych przepisów zasiłek
rodzinny przysługuje rodzinom z dziećmi żyjącym znacznie poniżej względnej stopy ubóstwa, co sprawia,
że wsparcie jest zaadresowane do najuboższych. Równocześnie, kształt zasiłku może minimalnie
demotywować do podjęcia pracy – zwłaszcza w nadgodzinach, – jeżeli zarobki gospodarstwa domowego
zbliżają się do progu dochodowego. W maju 2015 roku rząd wprowadził zatem zasadę częściowego
zmniejszania zasiłku przy wzroście dochodów z pracy.

Badania poświęcone pozapłacowym świadczeniom pracowniczym dla osób podejmujących
zatrudnienie sugerują, że reformy w tym kierunku mogą pozytywnie wpłynąć na uczestnictwo w rynku
pracy, pod warunkiem zapewnienia innych usług wspierających podaż pracy. 31 Większość badań
przeprowadzonych w Stanach Zjednoczonych pokazała, że wprowadzenie dopłat dla nisko zarabiających
(Earned Income Tax Credit) przyczynia się do wzrostu zatrudnienia. Podobne wyniki przyniosły badania
ulgi podatkowej dla rodzin z dziećmi i kwoty wolnej od podatku w Wielkiej Brytanii. Badania prowadzone
na podstawie wywiadów i innych metod jakościowych wspierają wnioski płynące z analiz ilościowych:
zwolnienia podatkowe od dochodów pozytywnie przekładają się na zatrudnienie. Poprawie zachęt
podatkowych musi jednak towarzyszyć rozszerzenie usług opiekuńczych, dzięki którym gospodarstwa
domowe będą mogły bardziej efektywnie wykorzystać korzyści z pracy. Jak pokazały badania Kenworthy
(2015), zmiany te mają charakter marginalny w przypadku konkretnych grup ludności. Inne kraje mające
ogólnie wyższe wskaźniki zatrudnienia nie zawsze przyjmują takie rozwiązania, lecz koncentrują się raczej
na zapewnieniu większego wsparcia podaży i wydajności pracy. W przypadku Polski rozszerzenie dostępu
do usług opiekuńczych wydaje się być niezbędnym warunkiem umożliwiającym gospodarstwom
domowym czerpanie korzyści z lepszych warunków pracy.




31
     Na podstawie analiz publikacji poświeconych pozapłacowym świadczenio m. Zob. Kenworthy (2015).

                                                       38
   39



5. Aktywne programy rynku pracy i publiczne służby zatrudnienia
System instytucjonalny PSZ w Polsce składa się z wojewódzkich i powiatowych urzędów pracy oraz
Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które odpowiada za alokację zasobów. W ostatnim czasie
system został zreformowany przez wprowadzenie elementów rozliczania za efekty, nowoczesne narzędzia
informatyczne ułatwiające dopasowanie informacji oraz nowe, szyte na miarę programy aktywizacji
zawodowej różnych grup klientów. Mimo że zmiany te prowadzone są w dobrym kierunku, potrzebne są
dalsze inwestycje w poprawę efektywności PSZ. Dalszej walidacji wymaga nowe narzędzie profilowania
klientów. Model profilowania statystycznego nie został jeszcze odpowiednio przetestowany i powinien
zostać lepiej dostosowany do specyfiki polskiego kontekstu. Kolejne zadania obejmują przejście z
mierników efektywności brutto na mierniki efektywności netto w ocenie efektów działań, wzmocnienie
monitoringu i ewaluacji, a zwłaszcza oceny oddziaływania nowych programów, wzmocnienie usług
zindywidualizowanych dla najbardziej wrażliwych grup klientów oraz poprawa koordynacji działań między
placówkami publicznymi a prywatnymi instytucjami rynku pracy, które nadal nie mogą oferować usług w
określonych obszarach. Ogół wydatków na aktywne programy rynku pracy w porównaniu do narzędzi
pasywnych jest wysoki jak na standardy międzynarodowe, lecz dość niski z perspektywy wydatków na
jednostkę oraz zorientowany głównie na programy adresowane do ludzi z niepełnosprawnością i
dofinansowanie do wynagrodzeń. Do PZS trafia jedynie niewielka część środków z budżetu, co może
osłabiać efektywność urzędów pracy

5.1 Struktura instytucjonalna Publicznych Służb Zatrudnienia w Polsce

System PSZ w Polsce ma wieloletnią tradycję i szeroki zasięg oddziaływania. Polska należała do jednych
z pierwszych w Europie państw, które uruchomiły publiczne służby zatrudnienia (1919). W okresie
komunizmu, pomimo istnienia ukrytego bezrobocia, oficjalnie podawano, że zatrudnienie w kraju jest
całkowite. Z tego względy zlikwidowano państwowe i prywatne agencje pracy, a zadaniem PSZ było
jedynie przeciwdziałanie niedoborom pracowników i nieobecności w pracy. Po 1989 roku PSZ zostały
przywrócone, a w 2000 roku zdecentralizowane.

Urzędy pracy mają obecnie szeroki zakres obowiązków i dużą autonomię. Współczesny system PSZ
składa się z sieci 340 urzędów pracy podległych samorządom powiatowym, a starostowie pełnią funkcję
ciała wykonawczego polityki rynku pracy. Po decentralizacji samorządy powiatowe stały się
odpowiedzialne za kształtowanie i wdrożenie programów promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej,
wspieranie osób bezrobotnych za pomocą doradztwa zawodowego i wyszukiwania ofert pracy,
inicjowanie i organizowanie kontaktów bezrobotnych z pracodawcami, tworzenie klubów pracy,
organizowanie szkoleń jak również rejestrowanie osób bezrobotnych i wypłatę zasiłków dla bezrobotnych
osobom do niego uprawnionym.

Wojewódzkie urzędy pracy pełnią rolę pomocniczą. Urzędy wojewódzkie świadczą bezrobotnym usługi
komplementarne, kształtują politykę rynku pracy w regionie, decydują o wydatkowaniu środków z



                                                   39
   40   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Funduszu Pracy, prowadzą rejestr prywatnych agenci pośrednictwa pracy i instytucji szkoleniowych oraz
koordynujÄ… zagraniczne oferty pracy (EURES) i programy operacyjne Komisji Europejskiej.

Na poziomie krajowym ciałem wykonawczym ds. polityki rynku pracy jest Ministerstwo Rodziny, Pracy
i Polityki Społecznej. Powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy są w dużym stopniu finansowane z budżetów
samorządów, dotacji z budżetu centralnego, środków z Funduszu Pracy oraz projektów finansowanych
przez Europejski Fundusz Społeczny. Wśród tych źródeł finansowania Ministerstwo administruje Fundusz
Pracy, a środki z tego funduszu stały się głównym narzędziem monitorowania i wspierania poprawy
efektów urzędów pracy pod względem wskaźnika relacji między klientem a doradcą i efektywności brutto
aktywnych programów rynku pracy (patrz niżej). Rysunek 23 podsumowuje kluczowe kompetencje
każdego z podmiotów na różnych szczeblach administracji rządowej i samorządowej (lista nie jest
kompletna).

 Rysunek 23. Główne prerogatywy polityki rynku pracy według poszczególnych szczebli administracji rządowej i
                                              samorzÄ…dowej


   Ministerstwo Rodziny,             •Krajowa polityka i przepisy rynku pracy
          Pracy i Polityki           •Kształt Funduszu Pracy i alokacja środków
              Społecznej             •Standard usług świadczonych przez PSZ

                                     •Regionalne strategie rynku pracy
     Wojewódzkie Urzędy              •Opracowanie / zarządzanie programami zatrudnienia finansowanymi z
                  Pracy               UE Funduszy Strukturalnych
                                     •Outsourcing bezrobotnych z profilu 3

                                     •Świadczenie publicznych usług zatrudnienia
        Powiatowe Urzędy             •Realizacja aktywnych programow rynku pracy i wypłata zasiłków dla
                   Pracy              bezrobotnych
                                     •Realizacja programów EFS

 Gminne Ośrodki Pomocy               •usługi pomocy społecznej
             Społecznej              •Świadczenia pienięzne pomocy społecznej

Źródło: Opracowanie autorskie

W 2014 roku wprowadzono kolejną dużą reformę systemu PSZ w Polsce mającą na celu poprawę
efektywności działań. Zmiany skoncentrowały się na pięciu głównych obszarach:

(a) Wprowadzenie umiarkowanych rozwiązań na rzecz finansowania urzędów pracy w oparciu o efekty.
    Reforma z 2014 roku wprowadziła zmiany w sposobie dystrybucji środków z Funduszu Pracy, tak, aby
    premiować skuteczność, czyli uzależnić wysokość funduszy przyznawanych powiatowym urzędom
    pracy od osiąganych efektów. Wcześniej środki z Fundusz Pracy dystrybuowano według struktury
    bezrobocia w danym województwie. Według znowelizowanej ustawy dystrybucja środków z tego
    źródła jest częściowo uzależniona od skuteczności działań aktywizacyjnych urzędów pracy mierzonych
    przez kryterium efektywności zatrudnieniowej (placement rate), które informuje o odsetku

                                                     40
     41



      uczestników, którzy podjęli zatrudnienie w grupie wszystkich osób objętych wsparciem (efektywność
      brutto). Zmiana ta wywiera bezpośredni wpływ na pracowników urzędów pracy, ponieważ środki na
      ich wynagrodzenia również zostaną uzależnione od efektywności pracy urzędu. Ponadto, wzmocniono
      rolę partnerów społecznych w procesie dystrybucji środków z Funduszu Pracy. Związki pracownicze,
      organizacje pracodawców, samorządy Ii organizacje pozarządowe zyskały swoich przedstawicieli w
      Radach Rynku Pracy.

(b) Wprowadzono nowe narzędzia wspierające tworzenie nowych miejsc pracy i powrót na rynek
    pracy. Narzędzia te obejmują granty na telepracę dla rodziców powracających do pracy po urlopie
    wychowawczym, zasiłek aktywizacyjny finansowany z Funduszu Pracy dla firm zatrudniających
    klientów urzędów pracy, którzy wcześniej zajmowali się opieką nad dziećmi lub osobami starszymi jak
    również pożyczki z Funduszu Pracy na założenie firmy.

(c) Wsparcie dla pracodawców przy zatrudnieniu młodych bezrobotnych osób. Te instrumenty
    obejmują szereg różnych bonów jak również mniejsze koszty pracy dla pracodawców 32 Bony
    szkoleniowe do kwoty przeciętnego wynagrodzenia gwarantują pokrycie kosztów niezbędnego
    szkolenia jak również innych kosztów związanych z transportem, zasiedleniem i zmianą miejsca
    zamieszkania pracownika. Bon stażowy umożliwi bezrobotnym odbycie stażu w wybranej firmie. W
    okresie pierwszych 6 miesięcy wysokość stypendium ma wynosić 120 procent zasiłku dla
    bezrobotnych. Po upływie tego okresu pracodawca jest zobowiązany do zatrudnienia stażysty na
    okres co najmniej 6 miesięcy. Bony na zatrudnienie gwarantują zwrot składki na ubezpieczenia
    społeczne oraz części kosztów wynagrodzenia za pierwszych 12 miesięcy pracy pracodawcom, którzy
    zatrudniają młodą osobą bezrobotną na minimalny okres 18 miesięcy. Bon na zasiedlenie w wysokości
    równej maksymalnie wartości dwóch średni pensji oferowany jest osobom bezrobotnym poniżej 30
    roku życia, które znalazły zatrudnienie lub otworzyły własną firmę w odległości ponad 80 km od
    obecnego miejsca zamieszkania. By uzyskać prawo do tego bonu nowo znalezione miejsce pracy musi
    oferować co najmniej wynagrodzenie minimalne oraz pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne.
    Warunkiem jest również to, aby beneficjent pracował przez okres minimalnie 6 miesięcy w ciągu 8
    miesięcy od dnia przyznania bonu.

(d) Wsparcie dla pracodawców zatrudniających osoby bezrobotne powyżej 50 roku życia. Te
    rozwiązania obejmują częściowe pokrycie wynagrodzeń do poziomu 50% pensji minimalnej przez
    okres 12 lub 24 miesięcy w zależności od wieku osoby bezrobotnej pod warunkiem, że stosunek pracy
    zostanie następnie przedłużony odpowiednio o kolejne 6-12 miesięcy. Ponadto znowelizowana
    ustawa określa powołanie Krajowego Funduszu Szkoleniowego, którego celem jest dofinansowanie
    kształcenia ustawicznego pracowników. W ciągu pierwszych dwóch lat fundusz będzie dedykowany
    wyłącznie pracownikom, którzy ukończyli 45 lat.




32
  Redukcja kosztów polega pokryciu kosztów składek na ubezpieczenie społeczne oraz zwolnienia ze składki na
Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

                                                      41
     42   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


(e) Poprawa jakości usług świadczonych osobom bezrobotnym i dopasowanie ich do indywidualnych
    potrzeb. Najważniejsza zmiana polega na wprowadzeniu systemu profilowania, który ma zapewniać
    lepsze dopasowanie usług i narzędzi do potrzeb osoby bezrobotnej. Ponadto, usługi adresowane do
    szczególnie potrzebujących klientów będzie można zlecać prywatnym agencjom zatrudnienia lub
    przekazać ośrodkom pomocy społecznej.

(f) Wprowadzenie nowych narzędzi internetowych w celu poprawy aktualności informacji oraz
    położenie nacisku na zarządzanie indywidualnym klientem. Bezrobotni i poszukujący pracy
    zarejestrowani w urzędzie pracy są od początku prowadzeni przez tego samego doradcę klienta, co
    sprzyja budowaniu zaufaniu i zachowaniu ciągłości działań. W pracy pomaga doradcy nowe narzędzie
    profilowania. W większości przypadków doradca wypełnia również kwestionariusz, co zwiększa ryzyko
    przeciążenia obowiązkami i wydłużenia czasu obsługi. Niemniej jednak, zgodnie z komunikatem
    Departamentu Informatycznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, nowa strona PSZ oferuje
    obecnie możliwość rejestracji online. Bezrobotni i poszukujący pracy mogą również udzielić
    odpowiedzi przez internet, co może pomóc w skróceniu czasu niezbędnego do przeprowadzenia
    profilowania podczas osobistego spotkania z doradcÄ….

5.2 Wydatki na programy rynku pracy w Polsce

Jak w przypadku większości państw Europy Środkowowschodniej, budżet na realizację programów
rynku pracy (PRP— pasywnych i aktywnych) w Polsce jest stosunkowo niski – niższy niż w krajach UE-
15 a bliski średniej krajów UE-28.33 W 2012 roku Polska wydała w sumie 3,000 milionów euro na PRP.
Pomimo zwiększenia wydatków o 250 milionów euro w porównaniu z rokiem wcześniejszym, nakłady
ogółem wyniosły około 0.7 procent PKB, czyli 0.3 pp. mniej niż środki na ten cel przeznaczone pod koniec
dekady lat 2000. Według standardów europejskich programy rynku pracy w Polsce są niedofinansowane.
W latach 2012–2013 państwa europejskie wydały średnio około 1.6 procent PKB na PRP , czyli około 10
procent ogółu nakładów na systemy ochrony socjalnej. Dane te oczywiście różnią się w zależności od kraju,
od 0.3 procent PKB w Rumuni do około 3.7 procent PKB w Hiszpanii, Belgii czy Irlandii (zob. Rysunek 24).
W porównaniu do nowych państw członkowskich Polska wydała na ten cel więcej niż osiem pozostałych
państw Europy Środkowowschodniej, a wyprzedza ją tylko Słowenia i Bułgaria.


33
  Ta część dokumentu bazuje przede wszystkim na danych Labor Market Policy (Eurostat) dostępnych pod
adresem http://ec.europa.eu/eurostat/web/labour-market/labour-market-policy. Ta baza danych powinna
przedstawiać pełną informację o wydatkach na PRP w międzynarodowo porównywalny sposób. Finanse publiczne
w Polsce składają się z samorządów, sektora ubezpieczeń społecznych i rządu centralnego. Sektor ubezpieczeń
społecznych obejmuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS),
Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych i Narodowy Funduszu Zdrowia (NFZ). PRP są finansowane głównie ze środków Funduszu Pracy,
który w 2012 roku wykonał budżet równy niecałym 10 miliardom złotych . Jednak niektóre programy specjalne
mogą być finansowane z innych funduszy, a co ważniejsze, rząd centralny i samorządy również wydają środki na
funkcjonowanie PSZ. Według informacji, które otrzymaliśmy z Departamentu Analiz i Prognoz Ministerstwa
Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, baza danych LMP dla Polski odzwierciedla, w miarę możliwości, całość
wydatków na PRP, a więc obejmuje nie tylko środki Funduszu Pracy, ale także wydatki administracji rządowej i
samorządowej. W bazie LMP wydatki na PRP w Polsce w 2012 roku wyniosły ponad 12 miliardów złotych.

                                                      42
   43




 Rysunek 24. Koszty aktywnych i pasywnych PRP jako odsetek PKB w państwach UE, najnowsze dostępne dane

            4                                                                                              0.7




                                                                                                                 Odsetek wydatków na rynek pracy
          3.5                                                                                              0.6
            3                                                                                              0.5
          2.5
  % PKB




                                                                                                           0.4
            2
                                                                                                           0.3
          1.5
            1                                                                                              0.2
          0.5                                                                                              0.1
            0                                                                                              0




                          Malta 12
                       Austria 13




                        Poland 12
                          Spain 12




                       Finland 13


                      Portugal 13




                      Slovenia 13



                       Norway 13
                         EU15 11


                         EU28 11




                       Greece 10




                         Latvia 13
                      Bulgaria 13




                     Lithuania 13
                   Netherlands 13
                      Belgium 13




                           Italy 13




                      Romania 12
                       Sweden 13


                  Luxembourg 12
                        Ireland 13




                     Germany 13

                      Hungary 12
                        Cyprus 11




                Czech Republic 13
                       Estonia 13
                       Croatia 12
                     Denmark 12




                      Slovakia 13
                        France 12




                Services   Active   Passive    Share active (r. axis)   Share active+ services (r. axis)


Źródło: Eurostat.
Uwaga: Lata referencyjne różnią się w zależności od dostępności danych. Stopa bezrobocia dotyczy odpowiedniego
roku.



W 2012 roku na tle innych państw UE Polska wyróżniała się dużą koncentracją wydatków na rynek pracy
w trzech kategoriach: usługi dla osób z niepełnosprawnością, dofinansowanie do założenia własnej
działalności gospodarczej i świadczenia związane z przejściem na wczesną emeryturę. Jak pokazuje
Rysunek 25, najwyższy udział wydatków na PRP w 2013 roku stanowiło „wsparcie zatrudnienia i
rehabilitacji�, czyli usługi adresowane do osób z niepełnosprawnością. Polska oferowała również drugi pod
względem wielkości pakiet zachęt do zakładania własnej firmy w UE oraz trzeci pod względem wielkości
pakiet świadczeń wczesno emerytalnych. W dalszej części dokumentu przeanalizowano szczegółowo
kształt i finansowanie aktywne programy rynku pracy.




                                                      43
   44   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


                     Rysunek 25. Kształt PRP w UE z uwzględnieniem usług runku pracy, APRP oraz PPRP

 100%

  80%

  60%

  40%

  20%

   0%




                                                                                                                                                     IE 13




                                                                                                                                                                                                     NL 13
                         BG 13




                                                                                                             FI 13




                                                                                                                                                                                     LV 13
         AT 13



                                 CY 11
                                         CZ 13




                                                                                         EU15 11
                                                                                                   EU28 11



                                                                                                                             GB 11
                                                                                                                                     HR 12



                                                                                                                                                             IT 13




                                                                                                                                                                                             MT 12
                                                         DK 12


                                                                         EL 10
                                                                                 ES 12




                                                                                                                     FR 12



                                                                                                                                             HU 12




                                                                                                                                                                                                                     PL 12
                                                                                                                                                                     LT 13
                                                                                                                                                                             LU 12




                                                                                                                                                                                                                             PT 13


                                                                                                                                                                                                                                             SE 13
                 BE 13




                                                 DE 13


                                                                 EE 13




                                                                                                                                                                                                             NO 13



                                                                                                                                                                                                                                     RO 12


                                                                                                                                                                                                                                                     SI 13
                                                                                                                                                                                                                                                             SK 13
        1. Labour market services                                                                                                                    2. Training
        4. Employment incentives                                                                                                                     5. Supported employment and rehabilitation
        6. Direct job creation                                                                                                                       7. Start-up incentives
        8. Out-of-work income maintenance and support                                                                                                9. Early retirement

Źródło: Eurostat.(Usługi rynku pracy, szkolenia zawodowe, zachęty zatrudnieniowe, wspieranie zatrudnienia oraz
rehabilitacja osób niepełnosprawnych, bezpośrednie tworzenie miejsc pracy, wspieranie podejmowania działalności
gospodarczej, świadczenia pozapłacowe, wczesna emerytura)
Uwaga: Zob. ramka 2 – kategoria nr 1 odpowiada kategorii usług rynku pracy; kategorie 2–7 odpowiadają działaniom
APRP; kategorie 8–9 – wsparcie PPRP.

Ramka 2. Definicje programów rynku pracy

Programy rynku pracy to inicjatywy rządowe obejmujące programy inwestycyjne jak również
rezygnację z pewnych form przychodów (na przykład, zmniejszenie składek na ubezpieczenie
społeczne), których celem jest zmniejszenie nierównowagi na rynku pracy oraz poprawa jego
efektywności (Eurostat 2013).

Według klasyfikacji Eurostat narzędzia polityki rynku pracy możemy podzielić ze względu na
rodzaj działań na trzy kategorie: :
(a) Usługi rynku pracy. Obejmują wszystkie usługi i czynności realizowane przez PSZ wraz ze
wszystkimi innymi dofinansowywanymi przez budżet państwa usługami dla poszukujących pracy,
w tym kosztów administracyjnych .

(b) Aktywne instrumenty rynku pracy . Obejmują wszystkie interwencje, w których główn e
działanie uczestników nie wiąże się z poszukiwaniem pracy, lecz, w których udział zazwyczaj
prowadzi do zmiany statusu bezrobotnego. Poza programami wspierający mi trwałą ograniczoną
zdolność do pracy, instrumenty te zwykle zapewniają tymczasowe wsparcie, którego celem jest
aktywizacja bezrobotnych, zachęcanie osób bezrobotnych do przejścia ze stanu niedobrowolnej
bierności zawodowej do zatrudnienia lub utrzymanie m iejsc pracy osób zagrożonych likwidacją .
Od 2013 roku, Eurostat klasyfikuje te instrumenty w 5 podkategoriach : (i) szkolenia zawodowe,
(ii) zachęty zatrudnieniowe, ( iii) wspieranie zatrudnienia oraz rehabilitacja osób
niepełnosprawnych , (iv) bezpośrednie tworzenie miejsc pracy, (v) wspieranie podejmowania



                                                                                                                     44
   45



działalności gospodarczej . Aktywne instrumenty rynku pracy oraz Usługi rynku pracy razem
składają się na Aktywne programy rynku pracy.

(c) Wsparcie rynku pracy, zwane również pasywnymi programami rynku pracy, zwykle ma
charakter osłonowy i polega na wypłacaniu zasiłków dla bezrobotnych oraz na zach ę ceniu do
wcześniejszego przejścia na emeryturę .
Załącznik 5 zawiera szczegółową listę typologii programów, wydatków oraz ich adresatów dla
Polski.
Źródło : Baza danych Eurostat .


Po drugie Polska przeznacza wyjątkowo duże środki na APRP pod względem udziału w ogóle wydatków
na rynek pracy. W ramach budżetu przeznaczonego na polityki rynku pracy, państwa UE przeznaczają
średnio 60 procent wydatków na pasywne instrumenty, około 30 procent na APRP a 10 procent na usługi
rynku pracy (zob. definicje terminów w ramce 2). Tymczasem Polska, jako jeden z nielicznych krajów,
przeznacza najwięcej środków na politykę aktywizacji zawodowej - prawie połowę całego budżetu
(pomarańczowy pasek na Rysunku 24), około 20 pp. więcej niż wynosi średnia unijna. Kiedy uwzględnimy
jeszcze działania zaklasyfikowane, jako ‘usługi rynku pracy ’, udział aktywnych polityk wyniesie prawie 60
procent całego budżetu na PRP.

Mimo to w kategoriach bezwzględnych, wydatki na APRP na jedną osobę bezrobotną należą do jednych
z najniższych w UE. Mimo że wydatki na instrumenty rynku pracy są wysokie w kategoriach względnych
do całokształtu wydatków, po przeliczeniu ich w kategoriach bezwzględnych, jako ułamka przypadającego
na jednego bezrobotnego, staje się jasne, że aktywne programy rynku pracy w Polsce otrzymują skromne
finansowanie. Przy poziomie PKB na głowę wysokości 17,000 (wg standardu siły nabywczej [pps]), Polska
wydaje na ten cel równowartość około 330 euro na jedną osobę bezrobotną —8 razy mniej niż wynosi
średnia państw UE-28. Inaczej rzecz ujmując, mimo że PKB Polski na głowę wynosi 66 procent średniej
państwa UE-28, wydatki na rynek pracy wynoszą jedynie 15% przeciętnego budżetu krajów UE-28
(Rysunek 26). Liczby te zostały uprzednio skorygowane o różnice w sile nabywczej między poszczególnymi
krajami i wskazują, że jakość i zasięg usług świadczonych przez państwo może być nieadekwatna do
potrzeb.




                                                   45
            46                                    Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce

                                                                                                                                            34
                                                            Rysunek 26. Wydatki na APRP na jedną osobę bezrobotną w państwach UE

                                                8000
                                                                                                                                                      AT13
     wydatki na jednego bezrobotnego (UE pps)


                                                7000
                                                                                                                                    FI13
                                                6000
                                                                                                                                                    NL13
                                                5000

                                                                                                                                FR12        BE13    IE13
                                                4000                                                                                               DE13
                                                                                                         SI13
                                                                                          SK13                     CY11
                                                3000                             LV13             PT13                          EU15 11
                                                                                                                     EU28 11
                                                                                                          MT12
                                                2000
                                                                                   EE13           LT13                          IT13
                                                1000                                                     EL10            ES12
                                                        BG13              PL12
                                                    0          RO12   HR12                         CZ13
                                                    10000              15000              20000                  25000              30000                  35000
                                                -1000

                                                -2000
                                                                                            PKB na głowę (pps)


Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Eurostat.
Uwaga: Dla celów ilustracyjnych wyłączono Węgry, Szwecję, Danię, Norwegię i Luksemburg. Oś y obrazuje wydatki
na ARP skorygowane o standard siły nabywczej (pps) w przeliczeniu na liczbę bezrobotnych na podstawie danych
LFS. Oś x ilustruje poziom PKB na głowę skorygowany o wskaźnik pps.

5.3 Aktywne programy rynku pracy realizowane przez PSZ: wydatki i struktura
Polskie PSZ oferują szeroki wachlarz APRP których celem jest zaadresowanie różnych problemów i
barier utrudniających podjęcie zatrudnienie. Choć kompletny opis tych programów wykracza poza ramy
niniejszego dokumentu, lista programów APRP wg danych Eurostat, wraz z liczbą uczestników i rodzajem
wydatków, została przedstawiona w załączniku 5.

W 2012 roku najwięcej środków przeznaczono na usługi adresowane do osób z niepełnosprawnością
oraz na dofinansowanie do wynagrodzeń. Dwie podkategorie tłumaczą, dlaczego Polska przeznacza aż
75% budżetu na APRP: ‘Wsparcie zatrudnienia i rehabilitacja osób niepełnosprawnych oraz ‘zachęty
zatrudnieniowe ’ otrzymały odpowiednio 25 procent i 13 procent ogółu środków przeznaczonych na
polityki rynku pracy. Pierwsza kategoria obejmuje głównie działania adresowane do osób
niepełnosprawnych, w tym dofinansowanie do wynagrodzeń, rekompensaty oraz refundację składek na
ubezpieczenie społeczne. Budżet głównego programu realizowanego w tej podkategorii wynosi 2.3
miliarda złotych i obejmuje prawie ćwierć miliona osób o różnym stopniu niepełnosprawności. Jego celem


34
   W całym dokumencie wykorzystywane są następujące skróty nazw państw: Austria (AT), Belgia (BE), Bułgaria (BG),
Cypr (CY), Republika Czeska (CZ), Niemcy (DE), Dania (DK), Estonia (EE), Grecja (EL), Hiszpania (ES), Unia Europejska
- 15 członków (EU15) Unia Europejska - 28 członków (EU28) Finlandia (FI), Francja (FR), Chorwacja (HR), Węgry (HU),
Irlandia (IE), WÅ‚ochy (IT), Litwa (LT), Luksemburg (LU), Å?otwa (LV), Malta (MT), Holandia (NL), Norwegia (NO), Polska
(PL), Portugalia (PT), Rumunia (RO), Szwecja (SE), SÅ‚owenia (SI), SÅ‚owacja (SK).

                                                                                                   46
      47



jest wypłata miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia niepełnosprawnego pracownika
pracodawcom prowadzącym zakłady pracy chronionej zatrudniającym osoby niepełnosprawne.35

                             Rysunek 27. Szczegółowa struktura programów rynku pracy, 2012


9 wczesna emerytura;
  PLN 1 765 ; 14%                                                                           5 zatrudnienie
                                                                                             wspierane i
                                                                                         rehabilitacja PLN 3
                                                                                              096 ; 25%


                                                   APRP

8 wsparcie finansowe
osób bezrobotnych ;                                                4 zachęty
  PLN 3 398 ; 28%                                              zatrudnieniowe ;                6 Tworzenie miejsc
                                                               PLN 1 545 ; 13%                  pracy; PLN 200 ;
                                                                                                       2%
                                                                                              7 Dofinansowanie
                                                                      2 szkolenia, PLN           działalności
     1 Usługi rynku pracy,
                                                                           218, 2%           gospodarczej , PLN
       PLN 1282; 10%
                                                                                                   747 , 6%

Źródło: Eurostat.
Uwaga: W milionach złotych. Dane procentowe po prawej stronie ilustrują udział we wszystkich PRP.

Dofinansowanie do wynagrodzeń może przysłużyć się najbardziej wrażliwym grupom bezrobotnych,
pod warunkiem, że jest skutecznie realizowane i precyzyjnie zaadresowane, ale może również pociągać
za sobą ryzyko nieskuteczności. W szerokiej kategorii dofinansowania do wynagrodzeń, największą cześć
budżetu pochłaniają praktyki zawodowe (staże) - 854 milionów złotych adresowane do około 55,000
beneficjentów, którzy otrzymują równowartość 120 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych (Rysunek 28).
Staże mogą trwać 6 lub 12 miesięcy i są adresowane do młodych ludzi poniżej 27 roku życia.




35
  Liczba uczestników na podstawie danych Eurostat. Nazwy programów często nie podają rodzaju beneficjentów.
Główny program nosi nazwę Dofinansowanie do wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowni ków na chronionym
rynku pracy

                                                          47
   48   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce




                                    Rysunek 28. Główne programy w kategorii zachęt zatrudnieniowych, 2012

                             1000                                                                                           854.69           60000




                                                                                                                                                     Wydatki na uczestnika
          Wydatki w mln zł
                             800                                                                                                             50000
                                                                                                                                             40000
                             600
                                                                                 381.09                                                      30000
                             400
                                                                                                                                             20000
                                                               139                                      108.19
                             200          60.99                                                                                              10000
                               0                                                                                                             0




                                                             Interventional




                                                                                                                             Work practice
                                        adaptation for




                                                                              costs related to




                                                                                                        allowances
                                                                                                        Activation
                                                                               Refunding of


                                                                               unemployed
                                         Workplace

                                           disabled




                                                                                   hiring
                                                                  jobs
                                                         Spending per training type              Spending per participant


Źródło: Eurostat (przystosowanie stanowiska pracy do niepełnosprawnego pracownika, prace interwencyjne,
refundacja kosztów zatrudnienia osoby bezrobotnej, dodatek aktywizacyjny, praktyki zawodowe, wydatki wg
rodzaju szkolenia / wydatki wg uczestnika)

Z drugiej strony, środki na rozwój kwalifikacji zawodowych, na przykład na szkolenia zawodowe,
stanowią jedynie 2 procent ogółu wydatków, co jest wartością nieadekwatną. Ogólnie rzecz biorąc
wydatki na APRP wzrosły w tym okresie o 10 procent: podczas gdy nakłady na usługi rynku pracy wzrosły
jedynie o 3 procent, na PPRP zmalały o 7 procent. Jednak w kategoriach realnych, inflacja połączona ze
stałym lub malejącym poziomem wydatków spowodowała realny spadek ogółu nakładów po 2010 roku, z
wyjątkiem nieznacznego wzrostu odnotowanego w latach 2011 - 2012 w niektórych kategoriach.
Najbardziej wzrosły nakłady na rozwój własnej działalności gospodarczej – o prawie 220 milionów złotych
w kategoriach realnych (Rysunek 29). Znowelizowana ustawa o promocji zatrudnienia z 2014 roku
wprowadziła nowy wachlarz instrumentów rynku pracy, które mogą rozwiązać problem dotychczasowych
braków w usługach, ale jest jeszcze zbyt wcześnie żeby ocenić ich zasięg i budżet, a co za tym idzie by
ocenić czy więcej usług skierowano na poprawę kompetencji osób bezrobotnych.




                                                                                 48
     49



                                              Rysunek 29. Ewolucja PRP w Polsce w kategoriach realnych od 2007 roku

                                14,000
   Wydatki realne (ceny 2007)


                                12,000                                                          1,434
                                                                                1,547
                                10,000       3,838                                              2,920
                                                               2,512            2,632                              1,388             1,472
                                 8,000                                                          1,273
                                             2,204             1,758            1,044                              2,629             2,834
                                 6,000        549               722                             2,729                                 623
                                                                                2,640                               404
                                 4,000       2,188             2,535                                               2,539             2,582
                                              623                0              2,012           2,729
                                 2,000                                                                             1,146             1,288
                                    0        1,124             1,075            1,220           1,175              1,114             1,069
                                              2007             2008                 2009         2010              2011              2012


                                    1. Labour market services                               2. Training
                                    4. Employment incentives                                5. Supported employment and rehabilitation
                                    6. Direct job creation                                  7. Start-up incentives
                                    8. Out-of-work income maintenance and support           9. Early retirement


Źródło: Opracowanie autorskie na podstawie danych Eurostat. (Usługi rynku pracy, szkolenia zawodowe, zachęty
zatrudnieniowe, wspieranie zatrudnienia oraz rehabilitacja osób niepełnosprawnych, bezpośrednie tworzenie miejsc
pracy, wspieranie podejmowania działalności gospodarczej, świadczenia pozapłacowe, wczesna emerytura)
Uwaga: kwoty w walucie lokalnej, 2007 = 100.

Wreszcie, nakłady na PSZ są nieproporcjonalnie niskie w porównaniu do nakładów na APRP. Nakłady na
usługi rynku pracy, jako odsetek ogółu wydatków na APRP, mogą w przybliżeniu wykazać zasoby dostępne
na administrację programów, przede wszystkim dlatego, że APRP są kontraktowane i realizowane przez
urzędy pracy. Rysunek 29 pokazuje, że na każde 328 euro (pps) wydane na APRP, tylko 72 euro (pps) jest
przeznaczane na usługi rynku pracy (stosunek 22 do 100).

Praca w warunkach tak ograniczonych zasobów finansowych może negatywnie wpływać na jakość i
efektywność narzędzi administrowanych przez PSZ. Ciekawym odkryciem jest ( Rysunek 30) fakt, że kraje,
które potrafią dobrze rozpoznać możliwości realizacyjne PSZ, takie jak Dania, Niemcy, czy Holandia wydają
więcej niż Polska (w kategoriach względnych) na kluczowe funkcje PSZ w relacji do APRP, co rodzi pytanie,
czy finansowanie systemu rynku pracy w Polsce jest należycie zrównoważone. Panuje ogólna zgoda, że
urzędy pracy są przeciążone nadmierną liczbą klientów, co z kolei może również odbijać się na ich
zdolności do opracowania, ukierunkowania, monitorowania i oceny efektywności aktywnych programów
rynku pracy. Po części ten brak równowagi może wynikać z dostępności Europejskich Funduszy
Strukturalnych, których Polska jest dużym beneficjentem, wydatkowanych jedynie na APRP a nie na
podstawowe funkcje PSZ.




                                                                                       49
            50                                   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


                                           Rysunek 30. Alokacja środków budżetowych na usługi rynku pracy i aktywne instrumenty rynku pracy

                                                8000
     Wydatki na bezrobotnego (rónoważnik pps)


                                                7000                                                                                       0.9

                                                6000                                                                                       0.7




                                                                                                                                                  Usługi do APRP
                                                5000
                                                                                                                                           0.5
                                                4000
                                                3000                                                                                       0.3
                                                2000
                                                                                                                                           0.1
                                                1000
                                                   0                                                                                       -0.1




                                                         HR12
                                                          SI13




                                                         EL10
                                                         EE13




                                                         BG13




                                                         HU12
                                                         AT13




                                                         CY11
                                                          IT13




                                                         ES12
                                                         SE13




                                                         SK13
                                                         MT12




                                                         CZ13
                                                         PL12
                                                         BE13




                                                         DK12
                                                       EU15 11
                                                       EU28 11
                                                         NL13




                                                         DE13




                                                         PT13




                                                         LT13
                                                         FR12




                                                         LV13




                                                         RO12
                                                          IE13




                                                        NO13
                                                          FI13




                                                        ALMPs per unemployed        Services per Unemployed      Ratio Services to ALMPs


Źródło: Opracowanie autorskie na podstawie danych Eurostat.

Analiza danych na temat APRP w krajach Unii Europejskiej wskazuje, że programy mające pozytywny
wpływ na rynek pracy są zaprojektowane w sposób holistyczny i – obok usług wsparcia dla klientów -
obejmują również sankcje, co odróżnia je od tradycyjnych programów szkolenia zawodowego. 36
Programy szkoleń zawodowych na rzecz aktywizacji nisko wykwalifikowanych pracowników są
najskuteczniejsze wówczas, kiedy zostaną dobrze przystosowane do potrzeb zarówno osób poszukujących
pracy jak i pracodawców lokalnych oraz kiedy dysponują narzędziami zdolnymi przezwyciężyć różnorodne
bariery. Publikacje poświęcone beneficjentom pomocy społecznej oraz świadczeniu usług zintegrowanych
wskazują, że te drugie oferują skuteczniejsze narzędzia, precyzyjnie zorientowane na konkretnych
odbiorców oraz charakteryzują się efektywnością i oszczędnością kosztów zarówno dla klientów jak i
świadczeniodawców (OECD 2015). Zintegrowany projekt rodzinny w Wielkiej Brytanii dedykowany
rodzinom borykającym się z problemami pokazuje, że efektywność programu jest uzależniona nie tylko od
uczestników i kształtu wsparcia, ale też w równym stopniu od zdolności świadczenia usług przez instytucje
lokalne. Z drugiej strony dane na temat interwencji na rzecz zatrudnienia osób młodych pokazują, że dla
tej grupy wiekowej szkolenia z zakresu przedsiębiorczości przynoszą najbardziej pozytywne i statystycznie
ważne wyniki dla rynku pracy i uczestników. Na drugim miejscu pod względem efektywności znajdują się
szkolenia na rzecz podniesienia kompetencji, a na trzecim dofinansowanie do zatrudnienia takich osób
(S4YE 2015 na podstawie Kluve et al. 2015).

Od 2007 roku Polska regularnie publikuje informacje dotyczące efektywności brutto wdrożenia APRP w
urzędach pracy, a na mocy znowelizowanej ustawy z 2014 roku dostęp do dodatkowych środków
finansowych jest uzależniona od tych efektów. Początkowo efektywność brutto była mierzona udziałem


36
     Kluve 2010; Unia Europejska2015.

                                                                                             50
     51



beneficjentów niezarejestrowanych jako osoby bezrobotne w okresie trzech miesięcy od upływu udziału
w programie.· Do regularnie monitorowanych pod względem efektywności APRP należą szkolenia, prace
interwencyjne, prace publiczne, staże, granty dla pracodawców na stworzenie miejsca pracy dla osób
bezrobotnych oraz dofinansowanie dla bezrobotnych na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej.
W 2014 roku najwyższy poziom efektywności brutto odnotowano w przypadku dotacji na stworzenie
nowego stanowiska pracy dla bezrobotnych, dofinansowania do rozpoczęcie działalności gospodarczej
(100 procent) oraz prac interwencyjnych (74 procent). Najniższy poziom efektywności odnotowano w
przepadku szkoleń (56 procent).· Niemniej jednak, liczby te należy traktować ostrożnie, ponieważ w
przypadku niektórych APRP krótkoterminowe wskaźniki zatrudnienia mogą wynikać po prostu ze struktury
programu i niekoniecznie być oznaką rzeczywistego przywrócenia bezrobotnego na rynek pracy.37 Badania
mające na celu pomiar poziomu efektywności netto wykazują odmienne wyniki skuteczności APRP i
wydają się mówić o wiele więcej o ich rzeczywistym oddziaływaniu na osoby bezrobotne, ponieważ bazują
na metodach kontrfaktycznych. 38 Maksym i Wiśniewski (2012) ocenili poziom efektywności netto w 7
powiatach w 2010 roku wykazując pozytywny efekt netto dopłat na założenie działalności gospodarczej
lub stworzenie nowego stanowiska pracy (ponad 50 procent), jak również prac interwencyjnych i szkoleń
(około 10 procent). Na tle międzynarodowych publikacji jest to wynik pozytywny, zwłaszcza, że efekty
szkoleń zawodowych materializują się w okresie średnioterminowym w formie wyższych wynagrodzeń.
Inne APRP, zwłaszcza prace publiczne i prace pożytku społecznego wydają się mieć ujemną efektywność
netto. Niemniej jednak, wielu badaczy uważa, że te instrumenty były pierwotnie zorientowane na
populację szczególnie trudnych klientów a ich celem niekoniecznie jest doprowadzenie do zatrudnienia,
lecz raczej do wykształcenia kompetencji społecznych.39




37
   Przepisy prawa zobowiązują pracodawcę, który otrzymał dofinansowanie, do utrzymania stanowiska pracy przez
12 miesięcy w przypadku dopłaty na założenie działalności gospodarczej, 24 miesięcy w przypadku dopłaty na
stworzenie stanowiska pracy dla osoby bezrobotnej i 3–6 miesięcy w przypadku prac interwencyjnych.
Udoskonalona metodologia obliczania efektywności brutto stosowana jest w odniesieniu do danych za 2015 rok, za
który nie ma jeszcze dostępnych rezultatów.
38
   Próby pomiaru efektywności netto podjęli Maksym i Wiśniewski (2012) jak również Kancelaria Rady Ministrów,
która opracowała narzędzie do rankingowania Powiatowych Urzędów Pracy w zakresie skuteczności polityk
aktywizacyjnych, 2013. W tym celu przeciętny wpływ instrumentów na beneficjentów oceniany jest przy pomocy
danych administracyjnych oraz technik ekonometrycznych. Badania Maksyma I Wiśniewskiego (2012) porównują
efektywność netto poszczególnych interwencji, a narzędzie porównuje efektywność Urzędów Pracy z
poszczególnych powiatów.
39
   Na przykład Związek Powiatów Polskich podniósł zarzut, że urzędy pracy – w celu zwiększenia wskaźników
efektywności – rzadziej korzystają z prac interwencyjnych I prac pożytku publicznego, co negatywnie przekłada się
na sytuację trudnych klientów, zob. http://www.portalsamorzadowy.pl/praca/urzedy-pracy-zamiast-pomagac-
bezrobotnym-gonia-za-wspolczynnikami-efektywnosci,68469.html

                                                       51
      52   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


6. Typologie klientów PSZ oraz adekwatne reformy

Dzięki analizie klas ukrytych w tej części dokumentu zidentyfikowano kategorie osób bezrobotnych
wykazujących cechy wspólne pod względem czynników społeczno-ekonomicznych i demograficznych, a
zwłaszcza pod względem oddalenia od rynku pracy. Z analizy wyłania się osiem najważniejszych grup,
które na potrzeby realizacji polityk zatrudnienia można zaklasyfikować na: biernych zarejestrowanych
(potrzebujących silnego wsparcia by wrócić na rynek pracy), gotowych do aktywizacji (duże
prawdopodobieństwo pozostania na bezrobociu przez długi okres, jeśli nie otrzymają intensywnego
wsparcia w obszarze podniesienia umiejętności), gotowych do wejścia na rynek pracy, (którzy znajdują się
bliżej rynku pracy i mogą zostać pokierowani do samodzielnego szukania zatrudnienia) oraz oportunistów
(zarejestrowanych i potencjalnie będących elementem kategorii ‘gotowych do wejścia na rynek prac’, lecz
niezainteresowanych znalezieniem pracy). Wyższy poziom wykształcenia wydaje się być związany z
większym wysiłkiem w poszukiwanie pracy i większymi szansami na jej znalezienie.

W tej części zaprezentowano wielowymiarową charakterystykę klientów zarejestrowanych w PSZ w
celu opracowania adekwatnych programów aktywizacji różnych grup. Zadanie zrealizowano
metodologią analizy klas ukrytych, którą wykorzystano do określenia różnych grup klientów PSZ według
stopnia aktywności w poszukiwaniu pracy oraz zdolności do przezwyciężenia przeszkód na drodze do
zatrudnienia. Metoda LCA umożliwia zidentyfikowanie odrębnych grup osób będących potencjalnymi
adresatami aktywnych i biernych instrumentów aktywizacyjnych przez analizę szczegółowych okoliczności
związanych z rynkiem pracy, czynnikami demograficznymi i społecznymi. Dzięki zbadaniu cech
charakteryzujących różne podgrupy analiza może być źródłem informacji o ryzykach
społecznoekonomicznych, z jakimi zmagają się te podgrupy oraz barierach utrudniających ich integrację z
rynkiem pracy. Takie informacje mogą ułatwić sformułowanie programów wsparcia i zaadresowanie ich
do konkretnych odbiorców w celu zniwelowania tych przeszkód40. Metodologię LCA podsumowano w
ramce 3.

Analiza jest szczególnie użyteczna w kontekście polskim, ponieważ fragmentacja systemów
informacyjnych poszczególnych placówek PSZ utrudnia metodyczne opracowanie profilów
analitycznych klientów. Systemy zarządzania informacją stosowane przez zdecentralizowane urzędy
pracy w Polsce nie dają możliwości bezpośredniego porównania potrzeb zróżnicowanej grupy klientów z
oferowanymi usługami, ze względu na ograniczenia natury technicznej i prawnej. Niemniej jednak, jak
wspomniano wcześniej, dostępne dane LFS umożliwiają przeprowadzenie ogólnokrajowej analizy osób
bezrobotnych zarejestrowanych w PSZ z uwzględnieniem ograniczeń typowych dla sondażu
statystycznego.

Analiza określa typologie osób zarejestrowanych w PSZ przede wszystkim na podstawie ich aktywności
w poszukiwaniu pracy i oddalenia od rynku pracy. LCA umożliwia sklasyfikowanie klientów PSZ w klasach
ukrytych (lub klastrach), które są maksymalnie homogeniczne w ramach klasy, i maksymalnie
heterogeniczne między klasami. Wszystkie obserwacje odnotowane w ewidencji PSZ przypisano jednej


40
     Bank Åšwiatowy 2014e

                                                       52
     53



klasie, zapewniając tym samym zbiorczą szczegółowość próby. Klasyfikacji dokonano w oparciu o szereg
„zmiennych wskaźników� uznanych za adekwatne przy identyfikacji klasy ukrytej. W tym wypadku,
wskaźniki wybrano w celu opisania dwóch ważnych wymiarów ostatecznego rezultatu (zatrudnienia) z
punkt widzenia podaży: (a) oddalenie od rynku pracy (osoba ma doświadczenie zawodowe / osoba
pozostaje bez pracy dłużej niż 12 miesięcy) oraz (b) poszukiwanie pracy (osoba jest zaangażowana w
poszukiwanie pracy). Ostatni wymiar jest szczególnie istotny z punktu widzenia PSZ, ponieważ ich
zasadniczym celem powinno być niesienie pomocy osobom, którym szczerze zależy na znalezieniu pracy.
Z tego względu klasyfikacja klientów ma podstawie tego kryterium powinna leżeć w interesie urzędów
pracy. Model wykorzystuje również szereg „aktywnych współzmiennych� w celu poprawy jakości
klasyfikacji. Należą do nich: status beneficjenta programów z pomocy społecznej, wiek, pobieranie zasiłku
dla bezrobotnych oraz poziom wykształcenia. 41 Klasy zidentyfikowane na podstawie tych wskaźników
można dodatkowo opisać za pomocą dodatkowych danych statystycznych – tzw. pasywnych
współzmiennych� – które nie wchodzą w skład modelu. W tym przypadku uszczegóławiamy klasy pod
względem płci, miejsca poszukiwania pracy, statusu cywilnego, niepełnosprawności i statusu w zasobach
siły roboczej.42

Ramka 3. Profilowanie beneficjentów za pomocą analizy klas ukrytych

Zasadniczy celem analizy klas ukrytych (LCA) jest określenie zasady organizującej złożony wachlarz zmiennych; jest
ona szczególnie pożyteczna w wypracowaniu klasyfikacji osób charakteryzujących się wysokim poziomem
różnorodności. Model ukrytej zmiennej posługuje się “bezwzględnie zaobserwowanymi zmiennymi, cechami
charakterystycznymi, zachowaniami, symptomami I podobnymi czynnikami jako podstawy do zorganizowania ludzi
w dwie lub więcej jednorodne znaczeniowo podgrupy� (Collins i Lanza 2010). Formalnie metoda statystyczna LCA
umożliwia scharakteryzowanie kategorialnej ukrytej (nieobserwowalnej) zmiennej począwszy od analizy relacji
miedzy kilkoma zaobserwowanymi zmiennymi (określanych jako „wskaźniki�), przy użyciu metody estymacji
maksymalnego prawdopodobieństwa. Nasze szacunki obejmują również aktywne współzmienne, czyli „zmienne,
które mogą zostać wykorzystane do opisania lub przewidzenia (zamiast do zdefiniow ania czy zmierzenia) klas
ukrytych, a w przypadku kiedy są aktywne, do zmniejszenia błędów klasyfikacji� (Vermunt i Magidson 2005) .




41
  Grupy wiekowe to: 15–24, 25–34, 35–54, i 55–64 lat. Pobieranie zasiłku dla bezrobotnych jest zmienną binarną;
poziomy wykształcenia to podstawowe lub niższe, gimnazjalne, średnie ogólnokształcące, wyższe lub
podyplomowe.
42
  Zachowania związane z poszukiwaniem pracy to zazwyczaj (a) brak poszukiwań, (b) poszukiwania wyłącznie za
pośrednictwem PSZ PES, (c) samodzielne poszukiwania przez prywatne agencje zatrudnienia. Status w zasobach siły
roboczej to (a) poza zasobami siły roboczej, (b) z atrudniony, (c) samozatrudniony, (d) student, lub (e) bezrobotny.
Pozostałe współzmienne nieaktywne przyjmują dwie wartości.

                                                        53
      54    Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Poszczególne osoby ocenia się pod względem prawdopodobieństwa przynależności do jednej z wyliczonych klas
ukrytych a następnie przydziela do klasy, do której wg największego prawdopodobieństwo przynależą (modal
assignment) z uwagi na zaobserwowane cechy charakterystyczne. Przy użyciu danych statystycznych, takich jak
Bayesowskie kryterium informacyjne, można zidentyfikować najbardziej adekwatną liczbę kla s, tzn. model, który
może z największym prawdopodobieństwem przewidzieć przynależność do klasy w ramach danej badanej próby.
Fundamentalnym założeniem metody LCA jest niezależność lokalna, co implikuje, że każdy z wybranych zmiennych
wskaźników powinien być w unikalny sposób powiązany z innymi poprzez przynależność do klasy ukrytej i błąd
przypadkowy. W praktyce jednak jest możliwe, że zmienne wskaźników są również skorelowane ze sobą ex ante.
Zaawansowane techniki obliczeniowe pozwalają obecnie na wykrycie I częściowo również kontrolowanie korelacji
między pozostałymi wskaźnikami, umożliwiając w ten sposób wykorzystanie dostępnych informacji.
Obecny model powstał przy użyciu oprogramowania Latent Gold I jest oparty na próbie 20,524 obserwacji
obejmujÄ…cych wszystkie osoby zdolne do pracy zarejestrowane w PSZ wykazujÄ…ce adekwatne reakcje na parametry.
Błąd klasyfikacji został zminimalizowany dzięki modelowi 8 klastrów, danym statystycznym BIC i AIC. Wartość p
modelu 8 klastrów szacowania rozkładu błędów estymacji wynosi 0.00.
Źródło: Collins i Lanza 2010; Vermunt i Magidson 2005.

Dzięki metodzie LCA beneficjentów PSZ można zaliczyć do ośmiu grup (klastrów). Nazwy grup stworzono
w oparciu o ich główne cechy charakterystyczne wybrane nie ze względu na największą częstotliwość
występowania, lecz ponieważ najwyraźniej wyróżniają się na tle innych klas. Przypisanie nazw grupom jest
w nieunikniony sposób efektem subiektywnego procesu interpretacyjnego.43 Rysunek 31 ilustruje grupy
według ich relatywnej wielkości i kluczowych cech.

                 Rysunek 31. Dystrybucja klientów PSZ wg głównych typologii na podstawie analizy LCA

                              7. Młode kobiety z 8. Absolwenci studiów 1. Osoby z niższym
                                    niskim           wyższych 3%       wykształcenie, dość
                               wykształceniem,                         aktywnie szukające
                             zwykle bierne z; 6%                           pracy; 19%
     6. Beneficjenci zasiłku
        dla bezrobotnych
       aktywnie szukajacy 5. MÅ‚ode osoby
            pracy; 8%        szukajace pracy z
                              wykształceniem                                   2. Kobiety z niskim
                              średnim ; 13%                                    wykształceniem, w
                                                                                  większości nie
                                                                              szukajace pracy; 18%

                           4. Osiby nieszukajace
                              pracy pracujÄ…ce                              3. Aktywnie szukajÄ…cy
                              dorywczo; 15%                                   pracy LTU; 17%

Źródło: LFS Poland, 2013.



                  Tabela 1. Rozmiar i podstawowe cechy charakterystyczne klastra wg metodologii LCA




43
     Bank Åšwiatowy 2014e.

                                                           54
     55




                                                                                                              Najpowszechniejsza
                            Rozmiar klastra (%)
                                                               Częstotliwość …




                                                                                                                                   Odsetek kobiet(%)




                                                                                                                                                       bezrobotnych (%)
                                                                                             wykształceniem




                                                                                                              grup a wiekowa
                                                                                             podstawowym




                                                                                                                                                       beneficjentów
                                                  Aktywneg       Przeszłych
          Klasa – Klaster                                                        Długoterm




                                                                                                                                                       zasiłku dla
                                                       o         doświadcz




                                                                                             Odsetek z


                                                                                             wyższym
                                                                                  inowego




                                                                                                                                                       Odsetek
                                                  poszukiwa         enie
                                                                                 bezroboci




                                                                                                              (lata)
                                                   nie pracy     zawodowe
                                                                                   a (%)44
                                                      (%)           (%)
 1. Osoby z niższym
 wykształceniem w                                                                                             35–54
                            19                       64             100             81       19 kontra 6                           46                    4
 wieku produkcyjnym                                                                                           (80%)
 poszukujÄ…ce pracy
 2. Kobiety z niższym
 wykształceniem w                                                                                             25–34
                            18                       42             100             85       21 kontra 6                           82                    0
 większości bierne                                                                                            (41%)
 zawodowo
 3. Osoby aktywnie
                                                                                                              25–34
 poszukujÄ…ce pracy od       17                       99             100             62       12 kontra 18                          43                    4
                                                                                                              (49%)
 długiego czasu
 4. Osoby nieszukajÄ…ce
                                                                                                              35–54
 pracy pracujÄ…ce            15                        1             100             10       15 kontra 14                          44                   35
                                                                                                              (39%)
 dorywczo
 5. MÅ‚ode osoby
 poszukujące pracy z                                                                                          15–24
                            13                       81              28              0        3 kontra 3                           44                    1
 wykształceniem                                                                                               (84%)
 średnim
 6. Beneficjenci zasiłku                                                                                      35–54
                              9                      100            100              1       8 kontra 15                           45                  100
 dla bezrobotnych                                                                                             (46%)
 7. Kobiety z niskim
                                                                                                              25–34
 wykształceniem               6                      38              17              0       26 kontra 8                           87                    0
                                                                                                              (44%)
 bierne zawodowo
 8. Absolwenci studiów
                                                                                                              25–34
 szukajÄ…cy pierwszej          3                      93              30              0       0 kontra 95                           53                    1
                                                                                                              (70%)
 pracy
Źródło: LFS Poland, 2013.

Poniżej podsumowano cechy charakteryzujące każdy klaster / klasę:

1. Osoby poszukujące pracy z niższym wykształceniem w wieku produkcyjnym: To osoby mające
doświadczenie zawodowe, które są względnie aktywne, lecz którym grozi długi okres bezrobocia. W
praktyce większość osób należących do tej klasy szuka pracy za pośrednictwem PSZ i innych formalnych
kanałów. Ta grupa charakteryzuje się wieloma trudności w znalezieniu pracy: prawie wszyscy jej
członkowie mają więcej niż 35 lat, jedna czwarta jest beneficjentami świadczeń z pomocy społecznej,
przeważa niski poziom wykształcenia. Ten klaster obejmuje również największy odsetek osób z
niepełnosprawnością (8 procent).



44
  Okres długiego bezrobocia został zdefiniowany od chwili zakończenia ostatniej formalnej pracy I nie jest powiązany
z poszukiwaniami zatrudnienia podejmowanymi przez bezrobotnego.


                                                                          55
   56   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


2. Kobiety z niższym wykształceniem w większości bierne zawodowo: Ta klasa wyróżnia się wysokim
odsetkiem kobiet (ponad 80 procent) mających wcześniejsze doświadczenie zawodowe, lecz
równocześnie najwyższy wskaźnik długookresowego oddalenia od rynku pracy; na co nakłada się
dodatkowo niska chęć podjęcia prób znalezienia pracy. Ponad połowa osób w tej grupie jest w wieku 35-
64 lat a większość jest zamężna. Ten klaster wyróżnia się również największym odsetkiem beneficjentów
świadczeń z pomocy społecznej a bardzo niskim odsetkiem beneficjentów zasiłku dla bezrobotnych.

3. DÅ‚ugookresowo bezrobotne osoby aktywnie poszukujÄ…ce pracy: Ten klaster obejmuje osoby aktywnie
poszukujące zatrudnienia (za pośrednictwem PSZ i przez innych kanałów), które jednak – w 6 na 10
przypadków – nie pracowały pomimo posiadania wcześniejszego doświadczenia zawodowego. Większość
osób w tej grupie jest w średnim wieku (25–34 lata), i wiele ma wyższe wykształcenie. Grupę można uznać
za standardową kategorię zarejestrowanych bezrobotnych, być może również tych, którzy utracili prawo
do zasiłku.

4. Osoby pracujące dorywczo i nieszukające pracy: Ten klaster obejmuje osoby, które nie podejmują się
aktywnego poszukiwania pracy, ponieważ są poza zasobami siłą roboczej lub ponieważ pracują u kogoś
bądź na własny rachunek (odpowiednio 25 i 20 procent). Niemniej jednak nawet osoby niepracujące mają
wcześniejsze doświadczenie zawodowe i pozostają bez pracy przez niecały rok. Znaczy odsetek w tej
grupie otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych (35 procent).

5. Młode osoby poszukujące pracy z wykształceniem średnim: Ten klaster składa się z młodych ludzi,
zarówno mężczyzn jak i kobiet, które rzadko mają doświadczenie zawodowe, i które w 4 na 5 przypadkach
aktywnie szukają zatrudnienia. Jego członkowie zwykle są stanu wolnego w wieku 15- 34 lat. W prawie
wszystkich przypadkach posiadają wykształcenie średnie. Niemniej jednak, warto zauważyć, ze tylko 60
procent osób w tej grupie korzysta z metod poszukiwania pracy innych niż za pośrednictwem urzędów
pracy.

6. Beneficjenci zasiłku dla bezrobotnych: Ta dobrze zdefiniowana klasa obejmuje osoby pobierające
zasiłek dla bezrobotnych, posiadające wcześniejsze doświadczenia zawodowe. Rzadko zdarzają się tu
przypadki długotrwałego bezrobocia, (co jest zrozumiałe ze względu na krótki czas prawa przysługującego
do otrzymywania tego zasiłku w Polsce). Prawe wszystkie osoby aktywnie szukają pracy. Połowa osób w
tej klasie jest w wieku 35–54 lat i tylko 23 procent ma wykształcenie wyższe od gimnazjalnego czy
ogólnokształcące go. Więcej niż 6 osób na 10 jest zamężna / żonaty.

7. Kobiety z niskim wykształceniem bierne zawodowo: większość członków tej klasy nigdy wcześniej nie
pracowała, nie szuka pracy i nie jest zagrożona widmem długotrwałego bezrobocia. Większość nie ma
prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lecz otrzymuje pomoc z opieki społecznej. Ten klaster jest
reprezentowany przez wysoki odsetek młodych kobiet w wieku 24 lat lub mniej. Rzadko mają wyższy
poziom wykształcenia i zwykle nie szukają pracy. Większość osób w tej grupie jest bierna zawodowo lub
bezrobotna.

8. Absolwenci studiów szukający pierwszej pracy:, Mimo że większość członków w tej grupie aktywnie
szuka pracy, tylko 30 procent ma wcześniejsze doświadczenia zawodowe. Członkowie tego klastra rzadko

                                                    56
   57



otrzymują zasiłek dla bezrobotnych lub świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Osoby w tej grupie są
młode lub w wieku produkcyjnym, posiadają w niemal wszystkich przypadkach wyższe wykształcenie i
aktywnie szukają pracy nie ograniczając się do wsparcia PSZ w 77 procentach przypadków.

Grupy te można porównać pod względem niektórych wymiarów takich jak struktura i charakter działań
PSZ, miejsce w szerszym systemie ochrony socjalnej, demograficzne i ekonomiczne cechy podaży pracy.

Większość klientów poszukujących pracy korzysta z kilku metod jednocześnie. Pracownicy PSZ muszą
zidentyfikować osoby szczerze zainteresowane znalezieniem zatrudnienia. Rysunek 32 bardziej
szczegółowo ilustruje chęć szukania pracy w poszczególnych klastrach i metody wykorzystywane w tym
celu. Widać na nim wyraźnie, że członkowie dwóch klastrów charakteryzują się niską intensywnością
działań na rzecz poszukiwania pracy i niską chęcią jej znalezienia: klaster 4, gdzie większość członków nie
szuka zatrudnienia i klaster 7, tzw. kobiety z niskim wykształceniem bierne zawodowo, które rzadko
korzystają z innych metod niż rejestracja w PSZ. W pozostałych klastrach prawie trzy czwarte osób
wyczerpało kilka metod znalezienia pracy, ale jedna czwarta nadal wykazuje niską aktywność w tym
kierunku i wymaga dodatkowych zachęt.

                            Rysunek 32. Gotowość do poszukiwania pracy oraz stosowane metody wg klasterów

                            100%
        szukajacych pracy




                            80%
          Odsetek osób




                            60%
                            40%
                            20%
                             0%
                                    Cluster1    Cluster2     Cluster3   Cluster4     Cluster5   Cluster6     Cluster7     Cluster8

                                   search only through PES       search other ways      search in other formal channels


Źródło: LFS Poland, 2013.
Uwaga: Przypisane klasterom liczby dotyczą następujących grup: 1 – Osoby z niższym wykształceniem w wieku
produkcyjnym poszukujące pracy, 2 – Kobiety z niższym wykształceniem w większości bierne zawodowo, 3 – Osoby
aktywnie poszukujące pracy od długiego czasu, 4 – Osoby nieszukające pracy pracujące dorywczo, 5 – Młode osoby
poszukujące pracy z wykształceniem średnim, 6 – Bezrobotni beneficjenci świadczeń socjalnych, 7 – Kobiety z
niskim wykształceniem bierne zawodowo, 8 – Absolwenci studiów szukający pierwszej pracy.

Klastry, których członkowie mają przeważnie niski poziom wykształcenia zazwyczaj są najmniej aktywne
w poszukiwaniu pracy. Klastry 1, 2, i 7 charakteryzują się najwyższym odsetkiem osób z wykształceniem
podstawowym i najniższym wskaźnikiem osób aktywnie szukających zatrudnienia. Wyjątkiem jest klaster
4 (beneficjenci zasiłku dla bezrobotnych), ale w tym wypadku powodem braku poszukiwań jest zdobycie
zatrudnienia (Rysunek 33).




                                                                         57
   58   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


                                          Rysunek 33. Bariery kompetencyjne a poszukiwanie pracy

                                        35%



             podstawowym lub niższym
             Odsetek z wykształceniem
                                        30%

                                        25%                   7

                                        20%                       2
                                                                            1
                                        15% 4
                                                                                                3
                                        10%
                                                                                                6
                                        5%
                                                                                    5
                                        0%                                                 8

                                        -5%
                         -20%                 0%    20%       40%       60%       80%          100%   120%
                                                   Odsetek aktywnie poszukujÄ…cych pracy

Źródło: LFS Poland, 2013.
Uwaga: Przypisane klasterom liczby dotyczą następujących grup: 1 – Osoby z niższym wykształceniem w wieku
produkcyjnym poszukujące pracy, 2 – Kobiety z niższym wykształceniem w większości bierne zawodowo, 3 – Osoby
aktywnie poszukujące pracy od długiego czasu, 4 – Osoby nieszukające pracy pracujące dorywczo, 5 – Młode osoby
poszukujące pracy z wykształceniem średnim, 6 – Bezrobotni beneficjenci świadczeń socjalnych, 7 – Kobiety z
niskim wykształceniem bierne zawodowo, 8 – Absolwenci studiów szukający pierwszej pracy. Wielkość koła
odzwierciedla względną wielkość grupy.

Nie istnieje jednolita korelacja między faktem pobierania transferów socjalnych a poszukiwaniem
pracy: nie wszystkie grupy jednakowo reagują na te same zachęty. Rysunek 34 wskazuje wskaźnik
poszukiwania pracy i poziom transferów socjalnych w każdym klastrze. Analiza LCA pokazuje, że obie grupy
beneficjentów świadczeń socjalnych są od siebie bardzo odmienne (świadczenia w ramach klastrów nie
pokrywają się). Po drugie, obserwujemy dwie odmienne typologie beneficjentów zasiłku dla
bezrobotnych. Model w sposób spontaniczny pogrupował prawie wszystkich beneficjentów zasiłku dla
bezrobotnych na dwa klastry (4 i 6), przedstawiające dwa radykalnie różne a poziomy gotowości do
poszukiwania pracy. Pierwsza grupa szczerze stara się znaleźć zatrudnienie, podczas gdy druga znajduje
się poza zasobami siły roboczej bądź już pracuje. Na tle standardów międzynarodowych kwota zasiłku dla
bezrobotnych w Polsce nie jest zbyt wysoka. Niezdolność urzędów pracy do monitorowania poszukiwań
oraz przymuszania klientów do wzmożonej aktywności może osłabiać chęć do wyjścia z bezrobocia czy do
odpowiednio wczesnego rozpoczęcia poszukiwań. Obserwujemy również wysoką zmienność w
zachowaniach ukierunkowanych na poszukiwanie pracy wśród beneficjentów świadczeń socjalnych.
Beneficjenci ci znajdują się przede wszystkim w klasterach (1, 2, i 7), które charakteryzują się
niejednorodnym podejściem do poszukiwania zatrudnienia.




                                                                      58
            59



                                           Rysunek 34. Dominacja zasiłków socjalnych i dla bezrobotnych według klastrów


                                          120%
     Odsetek beneficjentów zasiłków dla
      bezrobotnych i innych świadczeń



                                          100%                                                                            6

                                          80%

                                          60%

                                          40%
                                                 4
                                                                            7 2
                                          20%                                                    1

                                           0% 4                             7 2              1              5        8   36

                                          -20%
                         -20%                    0%            20%             40%          60%          80%              100%   120%
                                                      "Share of SA recipients"     "Share of Unemployment benefit recipients"
                                                                      Odsetek osób poszukujących pracy


Źródło: LFS Poland, 2013. (odsetek beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej, odsetek beneficjentów zasiłku
dla bezrobotnych)
Uwaga: Przypisane klastrom liczby dotyczą następujących grup: 1 – Osoby z niższym wykształceniem w wieku
produkcyjnym poszukujące pracy, 2 – Kobiety z niższym wykształceniem w większości bierne zawodowo, 3 – Osoby
aktywnie poszukujące pracy od długiego czasu, 4 – Osoby nieszukające pracy pracujące dorywczo, 5 – Młode osoby
poszukujące pracy z wykształceniem średnim, 6 – Bezrobotni beneficjenci świadczeń socjalnych, 7 – Kobiety z
niskim wykształceniem bierne zawodowo, 8 – Absolwenci studiów szukający pierwszej pracy.

Dystrybucja grup według szans na zatrudnienie oraz intensywności poszukiwania pracy dostarcza
cennych informacji o segmentacji klientów i adekwatnym podejściu do nich. Jednym ze sposobów
segmentacji i zróżnicowania usług do docelowych grup klientów jest ocena tych grup według ich
oczekiwanych szans na otrzymanie zatrudnienia. W celu zapewnienia podstaw empirycznych dla takiej
segmentacji opracowaliśmy indeks szans na zatrudnienie dla każdej klasy,45 przez dodanie marginalnego
efektu każdej z cech charakteryzujących jej członków na prawdopodobieństwo zatrudnienia. Wpływ
każdej z cech na prawdopodobieństwo zatrudnienia ilustrują kolorowe pasy na Rysunku 34. W
porównaniu do wartości bazowej czynniki wpływające na szanse zatrudnienia mają wartość powyżej zera.




45
  Model probit sporządzono w oparciu o całą populację zdolną do pracy w Polsce w celu oszacowania relatywnego
wpływu najbardziej ewidentnych cech społecznoekonomicznych określonych w analizie LCA na szanse zatrudnienia.
Współzmienne wybrane na potrzeby modelu probit nie uwzględniają tych, które są współliniowe ze zmienną zależną
(np. poszukiwanie pracy czy zasiłek dla bezrobotnych). Zmiennymi przewidującymi o najwyższym dodatnim efekcie
marginalnym są płeć oraz wykształcenie ogólnokształcące bądź wyższe; najwyższy ujemny wpływ na szanse
zatrudnienia ma fakt pobierania świadczeń z opieki społecznej oraz niepełnosprawność. Aby opracować indeks szans
na zatrudnienie, współczynniki regresji zostały pomnożone przez ich relatywną częstotliwość w każdej klasie LCA, a
następnie zsumowane w jeden parametr prawdopodobieństwa zatrudnienia za pomocą następującego wzoru [
Normdem: SUM(coef*freq)] . Model uwzględnił zatem nie tylko intensywność niektórych czynników ale też
częstotliwość ich występowania w ramach danego klastra. Na przykład mimo że pobierania świadczeń z pomocy
społecznej czy niepełnosprawność znacznie zmniejsza szanse zatrudnienia w ogólnej badanej próbie, wpływ tych
czynników na ostateczne szanse zatrudnienia w każdym klastrze zostały osłabiony częstotliwością ich występowania.

                                                                                      59
                                       60       Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Przykładowo, posiadanie średniego wykształcenia ogólnokształcącego ma pozytywny wpływ na
zatrudnienie w relacji do wykształcenia gimnazjalnego (zmienna bazowa).

                                       Rysunek 35. Dekompozycja barier w podjęciu zatrudnienia według relatywnego udziału zmiennych LCA w
                                                                           poszczególnych klasterach


                                       100                                                                                                   2.5




                                                                                                                                                    Ważone czynniki sznas na zatrudnienie (pasy)
                                        90
                                                                                                                                             2.0
Åšrednie szanse zatrudnienia (kropki)




                                        80
                                                                                                                                             1.5
                                        70
                                                                                                                                             1.0
                                        60

                                        50                                                                                                   0.5

                                        40
                                                                                                                                             0.0
                                        30
                                                                                                                                             -0.5
                                        20
                                                                                                                                             -1.0
                                        10

                                            -                                                                                                -1.5
                                                      1          2             3       4           5            6        7           8
                                                                                           Cluster
                                                   Social assistance benefit       Gender                           25-34 years old
                                                   35-54 years old                 55-64 years old                  Lower secondary school
                                                   Upper secondary education       Tertiary education               Married
                                                   Disabled


Źródło: LFS Poland, 2013. (zasiłek z pomocy społecznej, płeć, 24-34 lata, 35-54 lat, 55-64 lat, gimnazjalne,
ogólnokształcące, wyższe, zamężna / żonaty, niepełnosprawny)
Uwaga: Przypisane klastrom liczby dotyczą następujących grup: 1 – Osoby z niższym wykształceniem w wieku
produkcyjnym poszukujące pracy, 2 – Kobiety z niższym wykształceniem w większości bierne zawodowo, 3 – Osoby
aktywnie poszukujące pracy od długiego czasu, 4 – Osoby nieszukające pracy pracujące dorywczo, 5 – Młode osoby
poszukujące pracy z wykształceniem średnim, 6 – Bezrobotni beneficjenci świadczeń socjalnych, 7 – Kobiety z niskim
wykształceniem bierne zawodowo, 8 – Absolwenci studiów szukający pierwszej pracy. Kropki obrazują oczekiwane
prawdopodobieństwo zatrudnienia każdego klastera beneficjentów PSZ według ich cech charakterystycznych. Pasy
przedstawiają dekompozycja wpływu poszczególnych czynników na prawdopodobieństwo zatrudnienia. Wartości
bazowe: płeć (kobiety), poziom wykształcenia (podstawowy), wiek (15—24 lat).

Prognozowana szansa zatrudnienia różni się znacząco między poszczególnymi klastrami – od zaledwie
50 procent w przypadku kobiet z niskim poziomem wykształcenia, które otrzymują świadczenia
pieniężne z pomocy społecznej do aż 87 procent w przypadku osób szukających pierwszej pracy z
wykształceniem wyższym. Przeciętne prawdopodobieństwo zatrudnienia członków danego klastra
obrazują zielone kropki. Jest możliwe, ze prognozy zatrudnienia są przeszacowane ze względu na fakt, że
status bezrobotnego mogą determinować inne niezaobserwowane parametry. Klastry 2 i 7, złożone
przede wszystkim z kobiet mających relatywnie niski poziom wykształcenia, narażone są na ryzyko

                                                                                            60
              61



napotkania największych barier zatrudnienia. Te wyniki są efektem stosunkowo wyższego odsetka
beneficjentów świadczeń socjalnych i osób niepełnosprawnych w tych grupach. Klaster 1 i 5
charakteryzuje nie tylko niższy odsetek osób korzystających z pomocy socjalnej lub niepełnosprawnych,
ale również większy odsetek mężczyzn i osób ze średnim wykształceniem ogólnokształcącym. Klastry 3, 4,
6, oraz w szczególności 8 mają lepsze perspektywy zatrudnienia, jeśli weźmiemy pod uwagę połączenie
„pozytywnych� cech, takich jak płeć i wyższy poziom wykształcenia, dlatego też bariery zatrudnieniowe w
tych grupach ilustruje żółta kropka przesunięta bardziej w lewą stronę wykresu na Rysunku 36.

Istnieje znacząca – choć niezaskakująca – korelacja między słabymi perspektywami zatrudnienia a
rezygnacją z poszukiwania pracy. Rysunek 36 zestawia poszczególne klastry klientów PSZ –według
prawdopodobieństwa pozostawania bez pracy (będącego po prostu odwrotnością opisanej wyżej szansy
zatrudnienia) z aktywnością na rzecz poszukania pracy, która bierze pod uwagę liczbę kanałów
wykorzystywanych do znalezienia zatrudnienia oraz intensywność poszukiwań.

          Rysunek 36. Pozycja klastrów w odniesieniu do przeszkód na drodze do zatrudnienia oraz stopnia bierności

                                                   70

                                                                Gotowy do aktywizacji                     Bierny zarejestrowany
  Bariery zatrudnieniowe (od niskich po wysokie)




                                                   60           (TVET, umiejętności)
                                                                                                     2      7
                                                   50


                                                   40                                    1
                                                                             5
                                                   30
                                                                                                                                   4
                                                            6            3
                                                   20

                                                                8
                                                   10
                                                                    Gotowy do pracy                                  Oportunista
                                                    -
                                                        -           20             40                60               80               100
                                                                                 Biernosć (od niskiej do wysokiej)



Źródło: Opracowanie autorskie na podstawie danych LFS Poland, 2013.
Uwaga: Przypisane klastrom liczby dotyczą następujących grup: 1 – Osoby z niższym wykształceniem w wieku
produkcyjnym poszukujące pracy, 2 – Kobiety z niższym wykształceniem w większości bierne zawodowo, 3 – Osoby
aktywnie poszukujące pracy od długiego czasu, 4 – Osoby nieszukające pracy pracujące dorywczo, 5 – Młode osoby




                                                                                                61
   62   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


poszukujące pracy z wykształceniem średnim, 6 – Bezrobotni beneficjenci świadczeń socjalnych, 7 – Kobiety z
niskim wykształceniem bierne zawodowo, 8 – Absolwenci studiów szukający pierwszej pracy..

Obraz, który wyłania się z analizy wskazuje, że klientów PSZ można pogrupować na cztery rodzaje
wymagające odmiennego zestawu narzędzi aktywizacyjnych. Oprócz zagadnień o charakterze
strukturalnym i instytucjonalnym opisanych powyżej, analiza LCA wskazuje również dalsze działania, jakie
należy podjąć wobec różnych rodzajów klientów PSZ. Każda z zaproponowanych refom jest szczególnie
ważna dla określonego segmentu klientów, ale oczywiście jej efekty będą zakrojone szerzej, również ze
względu na fakt, że podział klientów na grupy nie jest sztywny, lecz stanowi raczej zbiór indykatywnych
rozwiązań profilaktycznych i naprawczych, które mają sprzyjać wytyczaniu kierunków i działań
politycznych.

                 Tabela 2. Zalecenia w zakresie polityki na podstawie segmentów klientów PSZ


               Segment klientów                                       Najważniejsze reformy
 Osoby zarejestrowane bierne: Potrzebują           •   Opracowanie i poszerzenie zakresu i dostępności usług
 silnego i zróżnicowanego wsparcia by wrócić           opiekuńczych nad dziećmi i osobami starszymi
 do zasobów siły roboczej.                         •   Zaprzestanie praktyk i zniesienie przepisów sprzyjających
                                                       odchodzeniu osób w wieku produkcyjnym z zasobów siły
                                                       roboczej
                                                   •   Organizacja szkoleń podnoszących kwalifikacje dla osób z
                                                       wykształceniem podstawowym i gimnazjalnym
                                                   •   Usprawnienie modelu zlecania na zewnątrz usług
                                                       adresowanych do ludzi borykajÄ…cych siÄ™ z wieloma
                                                       przeszkodami powrotu na rynek pracy
 Osoby gotowe do aktywizacji zawodowej:            •   Zwiększenie podaży szkoleń podnoszących umiejętności
 Nawet, jeśli osoby te znajdują się w zasobach         miękkie i techniczne w APRP
 siły roboczej, grozi im duże ryzyko               •   Wprowadzenie rygorystycznego systemu ewaluacji efektów
 długoterminowego bezrobocia, jeżeli nie               netto, zwłaszcza w odniesieniu do najdroższych programów
 otrzymają wsparcia w zakresie podniesienia            (na przykład dofinansowanie do wynagrodzeń)
 kompetencji                                       •   Poprawa narzędzi segmentacji klientów w celu wczesnej
                                                       identyfikacji osób długookresowo bezrobotnych
 Osoby gotowe do wejścia na rynek pracy:           •   Przekształcenie samodzielnego poszukiwania pracy w opcję
 muszą się mierzyć z najmniejszą liczbą                docelową przy wsparciu ze strony aplikacji internetowych i
 przeszkód i można je skierować do                     mobilnych
 samodzielnego szukania pracy.


 Oportuniści: Klienci, którzy nie wykazują chęci   •   Likwidacja funkcji PSZ jako gwaranta ubezpieczenia
 znalezienia pracy, lecz szukają innych korzyści       zdrowotnego
 wynikających z rejestracji w ewidencji            •   Wprowadzenie surowszych zasada szukania pracy oraz
 urzędów pracy.                                        modyfikacja kryteriów definiujących „ofertę odpowiedniej
                                                       pracy�

Wsparcie uczestnictwa w rynku pracy w przypadku osób zarejestrowanych i „biernych�:

Członkowie klastrów 2 i 7 zaliczają się do tzw. „biernych� zarejestrowanych, którzy stanowią 24 procent
ogółu klientów PSZ. Osoby zakwalifikowane do tych klas są znacznie oddalone od rynku pracy ze względu

                                                        62
   63



na wysokie bariery w podjęciu zatrudnienia jak i wysoki wskaźnik bierności w poszukiwaniu pracy.
Przeważającą większość osób w tej grupie stanowią kobiety. Działania w celu aktywizacji zawodowej tych
grup obejmują połączenie usług i programów w ramach PSZ, urzędów pomocy społecznej oraz systemu
zasiłków.

Usługi opiekuńcze nad małymi dziećmi i osobami starszymi. Największe zapotrzebowanie na usługi
wsparcia dotyczy „biernych� zarejestrowanych ze względu na uwarunkowania rodzinne. Niezbędne
działania profilaktyczne obejmują rozwój łatwiej dostępnych usług opieki nad dziećmi, zachęty powrotu
do pracy po długim okresie braku aktywności oraz programy długoterminowej opieki nad osobami
starszymi. Ponadto, rozwiązanie dotyczące urlopu wychowawczego powinny zmierzać w kierunku łączenia
obowiązków zawodowych z rodzinnymi przez ułatwienie powrotu do pracy po odchowaniu dzieci lub
innych przerwach w pracy z powodów rodzinnych. Te działania profilaktyczne i naprawcze wywarłyby
wpływ nie tylko na „biernych� zarejestrowanych, ale też na inne bierne zawodowo osoby, które w Polsce
stanowią bardzo liczną grupę ludności. Te zalecenia zostały szerzej opisane w kolejnym rozdziale
poświęconym przekrojowym zaleceniom.

Należy opracować specjalistyczne usługi wsparcia dla bezrobotnych w szczególnej sytuacji na rynku
pracy borykających się z wieloma barierami, które uniemożliwiają znalezienie zatrudnienia, a nie są
związane z rynkiem pracy. Pewna podgrupa osób w tej grupie może borykać się z najpoważniejszą barierą
powrotu na rynek pracy wynikającą z problemów zdrowia fizycznego lub psychicznego. Koncentracja na
„trudnych klientach� jest wyzwaniem o priorytetowym znaczeniu społecznym i prawdopodobnie również
najtrudniejszym i najbardziej kosztownym zadaniem stojącym przed PSZ. Z tego względu wiele państw
decyduje się przekazać tych beneficjentów usługodawcom prywatnym albo organizacjom pozarządowym
na podstawie precyzyjnie określonych kontraktów. W niektórych krajach te usługi zlecane na zewnątrz są
kontraktowane i zarządzane lub współzarządzane przez ośrodki pomocy społecznej, które dobrze znają
bariery, z jakimi muszą się zmierzyć klienci z tej najbardziej wrażliwej grupy. W przypadku osób mających
jedynie wykształcenie podstawowe, konieczne bywa zapewnienie szkolenia z pisania i liczenia, jako
warunku wstępnego do podjęcia bardziej zaawansowanych szkoleń zawodowych. W poprzedniej części
szczegółowo omówiono postępy PSZ w Polsce w tym kierunku, a w następnym rozdziale przedstawione
zostaną dalsze zalecenia odnośnie współpracy PSZ z innymi instytucjami.

Programy i polityka włączenia społecznego osób z niepełnosprawnością. Osoby z niepełnosprawnością
zwykle mają niższy wskaźnik zatrudnienia. Jednym ze sposobów promowania zatrudnienia w tej grupie
jest reforma świadczeń rentownych w kierunku sprzyjającym zatrudnieniu. Według Komisji Europejskiej
(2002), w tym celu niezbędne jest intensywne doradztwo zawodowe i pomoc w szukaniu pracy. Innym
rozwiązaniem jest dofinansowanie zatrudnienia w celu zniwelowania przeszkód finansowych w
przyjmowaniu do pracy osób niepełnosprawnych. Niemniej jednak, niektóre kraje nie mają specjalnych
programów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych, od których oczekuje się raczej udziału w
programach adresowanych do ogółu bezrobotnych.

Wsparcie powrotu do pracy i pozostania w zasobach siły roboczej starszych pracowników. Starsi
pracownicy często zachęcani są do wyjścia z rynku pracy przez programy wcześniejszej emerytury, na
które Polska wydała w 2012 roku najwięcej pieniędzy w Europie (choć w ostatnich latach wprowadzono


                                                   63
     64   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


pewne obostrzenia w tym obszarze). Dane dowodzą, że takie programy – zwykle wdrażane z zamiarem
zwolnienia miejsc pracy dla młodych osób – nie prowadzą do wzrostu zatrudnienia młodych ludzi.
Ponadto, w kontekście trendów starzenia się społeczeństwa – ta grupa stanowi niezbędne zasoby mogące
zniwelować lukę w popycie na pracę. Polityka państwa powinna zachęcać obywateli do wydłużania okresu
aktywności zawodowej, na przykład, oferując osobom starszym większy wybór w podejmowaniu decyzji
o pracy lub przejściu na emeryturę oraz zindywidualizowany dostęp do pomocy w szukaniu pracy i szkoleń,
przez eliminowanie czynników demotywujących do pracy na emeryturze oraz przez promowanie
kształcenia ustawicznego oraz zdobywanie umiejętności. Szczególnie istotne jest „podtrzymanie zdolności
do uczenia się�, ponieważ trudno przewidzieć, jakie kompetencje przydadzą się w przyszłości a starsze
osoby, które dawno zakończyły naukę, mogą tracić podstawowe umiejętności niezbędne do zdobycia
nowej wiedzy (umiejętność czytania, pisania i liczenia, umiejętność obsługi komputera). W polskim
kontekście ważne jest również usuwanie czynników, które potencjalnie zniechęcają pracodawców do
zatrudniania i zatrzymania starszych pracowników, które nadal są obecne w przepisach kodeksu pracy.

Poprawa efektywności aktywnych programów rynku pracy w przypadku „osób gotowych do aktywizacji
zawodowej’:
Największy segment klientów zarejestrowanych w urzędach pracy to osoby aktywnie szukające pracy
mające umiarkowane perspektywy znalezienia zatrudnienia: z uwagi na ich wyższy poziom motywacji.
Osoby te są zwykle adresatami bardziej intensywnych aktywnych programów rynku pracy. Ten
niejednorodny klaster stanowi prawie jedna trzecią klientów PSZ, wśród których dominują mężczyźni.
Mimo znacznych różnic pod względem wieku, płci, poziomu wykształcenia, oraz doświadczenia
zawodowego cechą wspólną tej grupy jest długi czas bezrobocia. Innym wspólnym czynnikiem jest
stosunkowo wysoki poziom intensywności poszukiwań pracy, co podkreśla zarówno ich motywację jak I
gotowość do znalezienia zatrudnienia, ale równocześnie jest sygnałem, że rynek lokalny nie może ich
wchłonąć przy obecnym poziomie ich umiejętności. Tak duża grupa powinna być podstawowym odbiorcą
większości intensywnych i kosztownych aktywnych programów rynku pracy, obejmujących
przekwalifikowanie, podniesienie kompetencji oraz zachęty do tworzenia nowych miejsc pracy.

Zwiększenie podaży szeroko zakrojonych programów zdobywania umiejętności zarówno teoretycznych
jak I praktycznych jest warunkiem przekwalifikowania szerokiej rzeszy osób aktywnie poszukujących
pracy, lecz mających nieodpowiednie wykształcenie. Analiza wydatków przedstawiona powyżej
wskazuje, ze programy rozwoju umiejętności są niedofinansowane pod względem wydatków na jednego
uczestnika oraz jako udział w całości budżetu. Fakt ten jaskrawo kontrastuje z realiami wykształcenia wielu
bezrobotnych osób zarejestrowanych w PSZ, oraz z potrzebą wyposażenia osoby poszukujące pracy w
nowe umiejętności, ponieważ przyczyną ich bezrobocia jest kurczenie się sektorów gospodarki lub
konkurencja ze strony bardziej wydajnych pracowników. Publikacje poświęcone ocenie oddziaływania
sugerują, że dobrze zaprojektowane programy szkoleń zawodowych dla osób bezrobotnych mogą mieć
pozytywny wpływ na ich przyszłe zarobki w okresie średnioterminowym. 46 Szczególnie efektywne są

46
   Mimo że w swoich badaniach Kluve (2006) doszedł do wniosku, że programy szkoleń są mniej efektywne, kolejne
badania przeprowadzone we współpracy z Card, Kluve, i Weber (2010) dowiodły, że w okresie długoterminowym te
inicjatywy należy oceniać pozytywnie. Lehmann i Kluve (2010) przeanalizowali APRP w kontekście krajów
przechodzących transformację I doszli do wniosku, że programy szkoleń czy przekwalifikowania stanowią najbardziej

                                                       64
   65



programy adresowane do najbardziej wrażliwych pracowników. Kiedy pracownikom brakuje zarówno
doświadczenia zawodowego jak odpowiedniego poziomu wykształcenia, szkolenia teoretyczne i
praktyczne mogą okazać się bardzo skuteczne, czego przykładem są młodzi ludzie z wykształceniem
średnim lub niższym.

Należy przede wszystkim upewnić się, że kosztowne dopłaty do wynagrodzeń pochłaniające lwią część
budżetów APRP, będą należycie zorientowane i oceniane. Jednym z najbardziej zaskakujących wniosków
płynących z analizy wydatków są wysokie nakłady na dofinansowania dla pracodawców na zatrudnienie
osób bezrobotnych. Badania wskazują, że takie programy są zwykle bardzo kosztowne.47 Po części wynika
to ze stosunkowo wysokich kosztów na osobę oraz wysokiego ryzyka zbędnej straty społecznej (sytuacji,
w której pracownicy i tak otrzymaliby zatrudnienie albo gdy dofinansowania prowadzą do zastąpienia
innych bezrobotnych osób). Takie programy muszą być precyzyjnie opracowane by wyeliminować pole do
nadużyć oraz silny system monitoringu i oceny efektywności netto potwierdzających ich wartość dodaną.
Bardziej szczegółowe informacje odnośnie oceny efektywności netto, która staje się najwyższym
priorytetem po wprowadzeniu nowych działań profilaktycznych i naprawczych znowelizowaną ustawą z
2014 roku o promocji zatrudnienia zostały przedstawione w kolejnym rozdziale.

Niezbędne jest dalsze doskonalenie procesu segmentacji klientów w celu zapewnienia skuteczniejszych
narzędzi poszczególnym osobom w ramach tego klastra. Duża liczba wrażliwych bezrobotnych w
porównaniu do liczby dostępnych APRP wskazuje, że należy wprowadzić kolejne narzędzia profilowania
by wyłonić osoby wymagające szczególnego traktowania wśród osób w tej grupie. Statystyczne modele
profilowania można wykorzystać do identyfikacji przypadków wysokiego ryzyka I natychmiastowego
zapobiegania długotrwałemu bezrobociu wśród takich osób przez profesjonalne doradztwa zawodowe,
szkolenie i potencjalnie również dofinansowanie do wynagrodzeń. Równocześnie, pozwoliłoby to uniknąć
alokacji zasobów osobom, które mogą samodzielnie znaleźć pracę (gotowych do wejścia na rynek pracy).
Udoskonalenie narzędzi profilowania, mimo że szczególnie istotne dla tej grupy, należy traktować, jako
uniwersalny cel, co zostało szerzej omówione w rozdziale „Przekrojowe zalecenia�.

Uwolnienie pracowników PSZ od konieczności obsługi osób „gotowych do wejścia na rynek pracy’:
Klastry 6, 8, i (w pewnym stopniu również) 3 to osoby ‘gotowe do wejścia na rynek pracy’—, czyli takie,
które muszą poradzić sobie z najniższymi barierami w podjęciu zatrudnienia i które prowadzą
intensywne poszukiwania. Członkowie tych grup są w mniejszym stopniu narażeni na bariery wynikające
z niepełnosprawności czy otrzymywania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, i w ogólnym
rozrachunku wykazują zdecydowanie wyższy od przeciętnego poziom wykształcenia. W tych grupach
odnotowuje siÄ™ relatywnie mniej kobiet, co jak wykazuje model regresji probit, jest zwiÄ…zane z gorszymi
perspektywami zatrudnienia. Członkowie tych grup mieliby większe szanse na samodzielne znalezienie
pracy w wyniku dużej intensywności poszukiwań i stosunkowo niższych barier utrudniającym powrót na
rynek pracy .



obiecujące instrumenty. We wcześniejszym badaniu poświeconym Polsce, Kluve, Lehmann, i Schmidt (2002) również
dowiedli pozytywnego wpływu szkoleń na perspektyw zatrudnienia
47
   Zob. Brown i Koettl (2012) ocena efektywności kosztowej różnych A PRP.

                                                     65
   66   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Należy zwiększyć zakres wsparcia w samodzielnym poszukiwaniu pracy za pośrednictwem systemów
informatycznych, aby odciążyć pracowników urzędów pracy. Najbardziej zaawansowane PSZ w krajach
OECD coraz częściej wykorzystują cyfryzację w usługach adresowanych do klientów gotowych do wejścia
na rynek pracy. Rozwiązanie to sprzyja rozwijaniu zdolności informatycznych, których posiadaniem musi
legitymować się obecnie większość osób szukających pracy, a z upływem czasu ograniczać ciężar
obowiązków administracyjnych pracowników urzędów pracy. Usługi cyfrowe obejmują mobilne
poszukiwanie i oferty pracy, wysyłanie wniosków o świadczenia socjalne lub zasiłek dla bezrobotnych
przez internet oraz powiadamianie urzędu o działaniach na rzecz poszukiwania pracy przez internet.


Eliminowanie zachęt do rejestracji niezwiązanych z chęcią poszukiwania pracy:
„Oportuniści’ to grupa złożona z osób, który nie zależy na znalezieniu pracy, lecz na skorzystaniu z
rejestracji w PSZ dla innych celów. Z uwagi na duże obciążenie pracą PSZ grupę tę należałoby
wyeliminować z zakresu zadań urzędów pracy. Prognozuje się, że osoby w klastrze 4 są dość blisko rynku
pracy, a ich duża bierność w poszukiwaniu zatrudnienia może wynikać z faktu, że wiele z nich pracuje na
własny rachunek lub okresowo otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych. Prawdopodobnie większość osób w
tej grupie rejestruje się by zachować prawo do ubezpieczenia zdrowotnego pracując na czarno. Rejestracja
w celu zachowania prawa do ubezpieczenia zdrowotnego skutkuje przeciążeniem rejestrów PSZ i osłabia
skuteczność profilowania.

Konieczne wydaje się zatem przesunięcie zadań związanych ze świadczeniem ubezpieczenia
zdrowotnego dla tej grupy do innych instytucji bądź ich automatyzacja. System opieki zdrowotnej w
Polsce bazuje na modelu składkowym. Osoby niepracujące, które nie mogą opłacić składki muszą
zarejestrować się jako osoby bezrobotne w PSZ by zachować prawo do ubezpieczenia zdrowotnego.
Obowiązek ten nakłada dodatkowe zadania na pracowników urzędów pracy, podczas gdy ich wysiłki
związane z obsługą takich klientów są niepotrzebne bądź bezzasadne. Podczas wizyt w urzędach pracy
prowadzonych w ramach tego badania pracownicy podawali, że liczba osób rejestrujących się wyłącznie
w celu utrzymania prawa do ubezpieczenia zdrowotnego wahała się od 30 do 50 procent ogółu klientów.
Wielu z nich uznaje uzależnienie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego od rejestracji w urzędzie pracy za
zasadniczą wadę systemu. Mimo że korekta tego rozwiązania jest od pewnego czasu przedmiotem
dyskusji w Polsce, nie wypracowano dotychczas żadnej alternatywy. Ramka 4 przedstawia sposób, w jaki
problem ten został rozwiązany w Macedonii.

Zaostrzenie wymogów poszukiwania pracy oraz modyfikacja kryteriów służących określeniu „oferty
odpowiedniej pracy� pomogłaby wyeliminować klientów, którym nie zależy na znalezieniu pracy za
pośrednictwem PSZ. Regulamin PSZ mógłby nałożyć na klientów obowiązek przedstawienia dowodów na
potwierdzenie, że regularnie prowadzą niezależne poszukiwania pracy (na przykład przez email lub
comiesięczne wizyty w urzędzie z plikiem aplikacji złożonych na konkretne oferty pracy). Wiele państwa
wdrożyło takie rozwiązania. W Stanach Zjednoczonych klienci PSZ - by otrzymać świadczenia socjalne -
muszą udowodnić, ze wysłali podanie o pracę lub starali się znaleźć, co najmniej 10 ofert pracy
tygodniowo. Większość urzędów pracy kieruje się zasadą, że oferta pracy zaproponowana kandydatowi
musi odpowiadać jego konkretnym umiejętnościom, doświadczeniu, czy też oczekiwaniom odnośnie

                                                    66
   67



zarobków. Niemniej jednak, te kryteria są rozluźniane po upływie określonego czasu pobytu na bezrobociu
lub całkowicie ignorowane, jeśli osoba pobiera zasiłki. PSZ mogą również usunąć osobę z ewidencji, jeśli
regularnie odmawia przyjęcia oferty pracy.

Ramka4. Reformy zasad rejestracji w urzędzie pracy i prawa do ubezpieczenia zdrowotnego w Macedonii

W 2006 roku w Macedonii jedna trzecia zarejestrowanych osób bezrobotnych nie szukała zatrudnienia. Tak wysoka
liczba „fałszywych� osób bezrobotnych w dużej mierze wynikała z faktu, że rejestracja w urzędzie pracy stanowiła
warunek zachowania prawa do darmowego ubezpieczenia zdrowotnego. W przeciwieństwie do rozwiązań
stosowanych w innych krajach europejskich, darmowe ubezpieczenia zdrowotne w Macedonii przysługuje również
ludziom bezrobotnym, którzy nie kwalifikują się do otrzymania zasiłku.

W efekcie koszt ubezpieczenia zdrowotnego osób bezrobotnych stanowił największą kategorię wydatków Agencji
Usług Zatrudnienia (ESA) - prawie równorzędność ogółu programu ubezpieczeń społecznych rządu Macedonii i
poważne obciążenie administracyjne dla pracowników placówek ESA. Ponadto, w systemie tym pracownicy sektora
formalnego w praktyce finansowali ubezpieczenie zdrowotne pracowników szarej strefy.

Ograniczenie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego wyłącznie do osób pobierających zasiłek dla bezrobotnych
powinno być nadrzędną zasadę każdej reformy systemu zakrojonej na czas krótko lub długoterminowy. Rozwiązanie
to jest w stanie zdecydowanie poprawić zachęty w przypadku pracowników szarej strefy, a równocześnie drastycznie
pogorszyć warunki dostępu do publicznej opieki zdrowotnej oraz ubóstwa, co wymagałoby wprowadzenia działań
zaradczych. Działania profilaktyczne i naprawcze w celu zniwelowania wpływu reform na poziom ubóstwa mogłyby
polegać na uwzględnieniu odbiorców określonych rodzajów APRP w ubezpieczenia zdrowotnym gwarantowanym
rzez by ESA, po zastosowaniu pewnych mechanizmów weryfikacji dochodów przy ustalaniu prawa do ubezpieczenia
zdrowotnego oraz gwarantowaniu tego ubezpieczenia beneficjentom świadczeń socjalnych.

Ryzyko zdrowia publicznego można byłoby złagodzić za pomocą dwóch podstawowych rozwiązań: albo oferując
darmowe ubezpieczenia zdrowotne wszystkim ubezpieczonym kosztem znacznego o słabienia efektów działań
zmierzających do likwidacji szarej strefy,; albo promując dobrowolne ubezpieczenia (po niższej cenie lub w formie
minimalnego pakietu świadczeń zdrowotnych), albo wdrażając oba te rozwiązania równocześnie. Możliwe było
również wprowadzenie zachęt podatkowych sprzyjających dobrowolnemu ubezpieczeniu. Obie opcje wiązały się
jednak z selekcją w oparciu o ryzyko negatywne wśród członków Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych i nadal
stanowią znaczące niekorzystne zachęty dla szarej strefy. Dwa ostatnie problemy można rozwiązać za pomocą
pobierania obowiązkowych składek z mocą wsteczną, jak to zostało przyjęte na Węgrzech, tym samym
przekształcając ubezpieczenie dobrowolne w obowiązkowe..

Niemniej jednak, większość tych rozwiązań nie można było zastosować w kontekście Macedonii ze względu na
ograniczenia zdolności przerobowych. Rząd zdecydował się na kontynuacje dotychczasowej praktyki, lecz przesunął
ciężar rejestracji z ESA na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych. Nadal wszystkie osoby bezrobotne mają prawo do
darmowego ubezpieczenia zdrowotnego na koszt pracowników sektora publicznego i formalnego, którzy są
jedynymi płatnikami składek do systemu

Źródło: Bank Światowy 2008




                                                       67
     68   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


7. Przekrojowe zalecenia
W kontekście profilu populacji osób bezrobotnych w Polsce rząd ma do dyspozycji szereg opcji
politycznych sprzyjających wzrostowi zatrudnienia oraz podnoszeniu efektywności programów
adresowanych na rynek pracy, które zostały omówione poniżej.

Najważniejszym zadaniem stojącym przed Polską wydają się być inwestycje w wysokiej jakości usługi
opieki nad dziećmi i długoterminowej opieki nad osobami starszymi. Najpoważniejszym wyzwaniem w
Polsce jest raczej walka z biernością zawodową a nie bezrobociem. Przeważająca liczba osób biernych
zawodowo — przede wszystkim kobiety – deklaruje, że obowiązki rodzinne i domowe są dla niech
kluczową przeszkodą w podjęciu pracy. W związku z tym poprawa dostępności do wysokiej jakości usług
opiekuńczych — zarówno dla dzieci jak i osób starszych — wydaje się być obiecującym sposobem
osłabienia tych barier. Stopniowe przesuwanie ciężaru opieki z rodziny na instytucje opieki
zorganizowanej może znacznie wpłynąć na zatrudnienie również, dlatego, że osoby niepracujące mogłyby
podjąć pracę w sektorze usług opiekuńczych. Nie ulega wątpliwości, że w świadczeniu usług tego typu
chodzi o coś więcej niż efektywność ekonomiczną, ponieważ w Polsce istnieje silne społeczne przekonanie,
że opieka powinna odbywać się w domu. Niemniej jednak, jeśli Polska chce odsunąć od siebie widmo
osłabienia wzrostu gospodarczego, uczestnictwo w rynku pracy musi wzrosnąć dzięki połączeniu
programów promujących dłuższy okres aktywności zawodowej, imigrację oraz aktywizację zawodowa
osób, które obecnie nie pracują. Określenie potrzeb opiekuńczych rodzin, według statusu społeczno-
gospodarczego jak i w układzie geograficznym na podstawie prognoz demograficznych pozwoli
przeprowadzić te zmiany w sposób przemyślany i precyzyjnie ukierunkowany.48

Polska ma pole do dalszej modyfikacji systemu świadczeń i ulg podatkowych. Mimo że kwoty świadczeń
pieniężnych z pomocy społecznej nie są na tyle wysokie by działać, jako czynnik demotywujący do podjęcia
pracy, ciągle pozostaje jeszcze pole do poprawy „opłacalności� podjęcia zatrudnienia przez osoby nisko
wykwalifikowane. Po pierwsze można wprowadzić pozapłacowe świadczenia dla osób podejmujących
zatrudnienie, a po drugie, zmniejszyć obciążenia podatkowe dla osób nisko zarabiających. Można również
wprowadzić dalsze usprawnienia w skuteczności działań PSZ.

Nowelizacja Ustawy o promocji zatrudnienia z 2014 roku wprowadziła ważne elementy modernizacji
systemu PSZ, ale nadal istnieją problemy do rozwiązania. Niektóre z nich wynikają ściśle z obecnej
struktury instytucjonalnej PSZ, a inne wiążą się z trwającym wdrożeniem przepisów znowelizowanego
prawa. W tej części przedstawiono obszary, które powinny zwrócić uwagę ustawodawców i organów
odpowiedzialnych za wdrożenie. Wnioski te oparto na wizytach terenowych, które zespół odbył w
ubiegłym roku oraz na kluczowych przesłankach płynących z badan jakościowych nad włączeniem
społecznym.·

Stosowany obecnie system profilowania jest unikalny na tle międzynarodowym. W Polsce, profilowanie
odbywa się na dwóch etapach: (a) wypełnienie kwestionariusza osoby bezrobotnej oraz (b) przydzielenie

48
   Zagadnienie zostało szerzej omówione w badaniach Gatti, Goraus, Holda (2015) w odniesieniu do starzejących
się pracowników.

                                                      68
     69



jej do odpowiedniej grupy na podstawie udzielonych odpowiedzi i oceny doradcy zawodowego. W
praktyce międzynarodowej, profilowanie jest zwykle jakościowe – pracownik urzędu pracy wybiera profil
osoby bezrobotnej na podstawie swojej wiedzy – lub statystycznej, która opiera się na modelu
ekonometrycznym pozwalającym oszacować oddalenie od rynku pracy (a co za tym idzie ryzyko
długotrwałego bezrobocia) na podstawie cech charakterystycznych bezrobotnego i wskaźnika
regionalnego rynku pracy (zob. ramka 5). W Polsce, pierwszy etap analizy przypomina statystyczne
podejście do profilowanie, ponieważ osoba bezrobotna dostarcza informacji na temat powszechnie
stosowanych współzmiennych takich jak wiek, poziom wykształcenia, doświadczenie zawodowe itp.
Następnie informacje te są zapisywane w systemie, który podpowiada odpowiednią kategorię, do jakiej
pracownik urzędu pracy powinien przypisać klienta. Decyzja jest jednak uznaniowa.

W zależności od stopnia oddalenia od rynku pracy doradca przydziela osobę bezrobotną do jednej z
trzech grup, z tym, że pomoc adresowana do trzeciej grupy świadczona jest wspólnie z innymi
instytucjami (rozwiÄ…zanie wprowadzone po reformie). Grupa 1 obejmuje aktywne osoby bezrobotne,
które nie potrzebują specjalistycznej pomocy, a jedynie przedstawienia ofert i doradztwa. Grupa 2 to
osoby bezrobotne oddalone od rynku pracy, które będą korzystać ze wszystkich usług i instrumentów
rynku pracy, jakie oferują urzędy, np. szkoleń czy staży i które potrzebują wsparcia w przezwyciężeniu
zniechęcania bezowocnymi poszukiwaniami. Grupa 3 obejmuje osoby długotrwale bezrobotne
wymagające indywidualnego podejścia i wsparcia. Pomoc osobom z Grupy 3 jest udzielana we współpracy
z Ośrodkami Pomocy Społecznej (OPS), prywatnymi agencjami zatrudnienia lub organizacjami
pozarządowymi49 Doświadczenia wielu państw europejskich wskazują, że współpraca ca z prywatnymi
agencjami zatrudnienia i organizacjami non-profit podnosi szanse udanego powrotu na rynek pracy.
Ocena profilowania i planów aktywizacji zawodowej każdej grupy klientów przeprowadzona podczas wizyt
w urzędach pracy była na ogół pozytywna, szczególnie możliwość uzyskania wsparcia od innych instytucji
w aktywizacji zawodowej klientów Grupa 3.

Niemniej jednak, model statystyczny stosowany w narzędziu profilowania wymaga dalszej walidacji.
Według naszej wiedzy efektywność modelu nie została jeszcze szeroko zweryfikowana pod względem
ekonometrycznym i - mimo że jakościowy element decyzji pracownika urzędu pracy jest niewątpliwie
pożyteczny - to jednak w praktyce metoda profilowania statystycznego jest stosowana w sposób dość
sztywny, który wiąże się z ryzykiem błędnej klasyfikacji klientów. Problem ten może również wynikać z
konieczności rejestracji szerokiej rzeszy osób biernych zawodowo na potrzeby ubezpieczenia
zdrowotnego, co sprawia, że pula beneficjentów jest bardzo niejednorodna i osłabia potencjał
prognostyczny narzędzia profilowania. Przykładowo, pracownicy urzędów pracy oceniający narzędzia
profilowania podkreślali, że narzędzie statystyczne zbyt często podpowiada im przydzielenie klienta do
Grupy 2, nawet jeśli przypadek jest bardzo skomplikowany i kwalifikuje się do Grupy 3.



49
  Istnieją trzy możliwości aktywizowania trudnych klientów: 1) urzędy pracy bezpośrednio współpracują z O PS które
są odpowiedzialne (również finansowo_ za aktywizację (bez udziału prywatnych agencji zatrudniania czy organizacji
pozarządowych) 2) urzędy pracy bezpośrednio współpracują z organizacjami pozarządowymi, a koszty aktywizacji
pokrywa Fundusz Pracy, a zadaniem OPS jest wspieranie działań organizacji pozarządowej 3) urzędy pracy zlecają
aktywizacje prywatnym agencjom zatrudnienia wybranym na szczeblu wojewódzkim; OPS pełni rolę pomocniczą .

                                                       69
    70   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Ramka 5. Różne modele profilowania klientów w Publicznych Służb Zatrudnienia w państwach OECD

Profilowanie osób poszukujących pracy przez PSZ zyskało większa popularność w państwach OECD na skutek reform
systemu opieki społecznej zmierzającym do poprawy efektywności wydatkowania środków publicznych, a co za tym
idzie położenia większego nacisku na aktywizację zawodowa. Operacjonalizacja zasady aktywizacji zawodowej
wymaga od PSZ opracowania wewnętrznych narzędzi i systemów (a) indywidualizacji planu działań dla
poszczególnych klientów, (b) uporządkowania osób poszukujących pracy z pierwszeństwem dla tych, którzy stoją
przed groźbą długotrwałego bezrobocia, oraz (c) zintegrowania usług PSZ z usługami świadczonymi przez ośrodki
pomocy społecznej. Analiza tych narzędzi i systemów wskazuje, ze kraje OECD przyjmują różnorodne podejścia I
wykorzystują narzędzia profilowania do wielu celów w oparciu o różne metodologie.

•    Profilowanie na podstawie oceny urzędnika to najpopularniejsza metoda, która sprawdza się w przypadku małej
     liczby informacji i dużej uznaniowości decyzyjnej pracownika urzędu. Pracownik urzędu pracy pełni nadrzędną
     rolÄ™ w procesie segmentacji, ale ograniczony zakres informacji utrudnia skuteczne zindywidualizowanie
     profilowania. Zaletą tego narzędzia jest położenie nacisku na indywidualne potrzeby osób bezrobotnych.
     Niemniej jednak, proces segmentacji może być subiektywny i wymaga zatrudnienia znaczącej liczby
     pracowników. Wśród krajów OECD stosujących ten system znajduje się Republika Korei i Słowenia.
• Profilowanie w oparciu o procedury administracyjne skutkuje niskim poziomem uznaniowości decyzyjnej i niskim
     poziomem przetwarzania informacji. System bazuje na procedurach segmentacji klientów, opartych
     przykładowo na predefiniowym okresie bezrobocia (segmentacja w oparciu o czas trwania bezrobocia) bądź na
     kryteriach kwalifikowalności takich jak wiek czy płeć (segmentacja demograficzna). Ta forma profilowania jest
     stosunkowo łatwa do wdrożenia. Niemniej jednak ignoruje ona różnice między osobami bezrobotnymi, utrudnia
     podjęcie wczesnych interwencji i może prowadzić do marnowania zasobów. Stosuje się ją powszechnie w wielu
     krajach OECD, zwłaszcza w odniesieniu do programów specjalnych adresowanych do osób zmarginal izowanych.
• Profilowanie na podstawie danych. Systemy profilowania wspomagane danymi zachowują centralą rolę doradcy
     w segmentacji klientów, ale wspierają go większą liczbą danych. Wśród państw OECD stosujących tę metodę
     jest Irlandia, Holandia I Szwecja. Profilowanie oparte wyłącznie na danych zakłada niską swobodę podejmowania
     decyzji przez pracownika urzędu pracy a wysoką liczbę przetwarzanych danych. Stosują ją między innymi
     Australia I Stany Zjednoczone. Profilowanie statystyczne to metoda bazujÄ…ca na wielu informacjach oparta na
     analizie ekonometrycznej oficjalnych danych demograficznych i społecznoekonomicznych osób bezrobotnych w
     celu przewidzenia prawdopodobieństwa podjęcia zatrudnienia. Ta metoda wymaga wysokiej jakości danych
     ilościowych lecz zapewnia rygorystyczną analizę czynników, które wywierają wpływ na okres trwania
     bezrobocie.
Większy nacisk na aktywizację zawodowa w wielu krajach z rynków wschodzących nakłada na PSZ coraz więcej zadań
w warunkach ograniczonej przestrzeni finansowej. PSZ zatrudniające niewielu pracowników I mające słabo
rozwinięte systemy informatyczne muszą radzić sobie z tymi wyzwaniami w sposób ostrożny i przemyślany. Samo
tylko zwiększenie liczby doradców nie przyczyni się do poprawy rezultatów aktywizacji zawodowej, jeśli decyzje będą
podejmowane w sposób subiektywny zamiast w oparciu o obiektywną ocenę ryzyk. Ponadto, inwestycje w zasoby
ludzkie I narzędzia przetwarzania informacji pociągają za sobą różne implikacje kosztowe. Osiągnięcie celu, jakim jest
wsparcie beneficjentów świadczeń socjalnych i innych osób zdolnych do pracy będących w trudnej sytuacji życiowej
za pomocą narzędzi PSZ powinno rozpocząć się od zaakceptowania różnorodności tej nowej grupy ludności, którą
należy przywrócić do pracy.

Profilowanie statystyczne jest narzędziem, które sprzyja uwzględnieniu różnorodności pod warunkiem, ze PSZ będą
mogły samodzielnie różnicować klientów na podstawie ich stopnia oddalenia od rynku pracy. Dane te z kolei pomogą
PSZ przydzielić niedostateczne zasoby do pracy z osobami w grupie wysokiego ryz yka przez zastosowanie


                                                         70
     71



natychmiastowych i wczesnych działań naprawczych. Ten sposób segmentacji może być szczególnie pożyteczny dla
PSZ borykających się z wieloma klientami i ograniczeniami w obszarze zasobów. W Irlandii profilowanie statystyczne
stało się kluczowym narzędziem zarządzania przepływami klientów w kontekście reformy systemu opieki społecznej
po kryzysie finansowym. W Szwecja metoda ta umożliwia pracownikom odstępstwa od procedur i wprowadzenie
szybciej ścieżki obsługi bezrobotnych w dużej grupie ryzyka oraz wczesne interwencje. W Australii, system odgrywa
kluczowa role w określaniu kryteriów kwalifikacji do zasiłku.

Mimo ze w wielu państwach na rynkach wschodzących działają obecnie sprawnie systemy zarządzania informacjami
– podstawowy warunek wdrożenia profilowania statycznego – ich potencjał nadal pozostaje niewykorzystany.
Wprowadzenie profilowania statystycznego do PSZ miałoby większe szanse powodzenia w ramach szerzej
zakrojonego procesu reform. By wdrożyć profilowanie statystyczne należy zwrócić szczególną uwagę na dane
niezbędne do stworzenia narzędzia statystycznego. Sukces tej metody w ogromnej mierze zależy od akceptacji
pracowników PSZ i od stosowania metod zarządzania procesami tylko w tych obszarach, w których prowadzą one do
zwiększenia wartości. Konieczne jest również zapobieganie poczuciu deprofesjonalziacji wśród pracowników PSZ.
Równocześnie należy podkreślić, ze sprawnie działające PSZ zachowują swobodę podejmowania decyzji przez
pracowników pomimo dostępu do zaawansowanych systemów informacji, które mogły zastąpić decyzje człowieka.

Źródło: Loxha i Morgandi 2014.


Zastąpienie miernika efektywności brutto poziomem efektywności netto powinno pozytywnie wpłynąć
na motywację PSZ by ukierunkować działania na szczególnie trudnych klientów. Ocena efektywności
brutto bazuje na danych statystycznych wskazujących ilu klientów urzędów pracy ogółem i w rozbiciu na
poszczególne grupy udało się znaleźć prace po wdrożeniu działań profilaktycznych i naprawczych. Ten
rodzaj pomiaru, zwłaszcza w powiązaniu z obecnymi mechanizmami wynagradzania za wyniki, przyczyni
się do powstania różnorodnych zachęt. Po pierwsze, skłoni urzędy pracy do podniesienia liczby wakatów.
To pozytywne zjawisko można = zaobserwować od momentu wdrażania przepisów znowelizowanej
ustawy. Z drugiej strony jednak, rozwiązanie to skłania pracowników urzędów pracy do skupiania się na
„łatwiejszych� klientach. Jak pokazują doświadczenia międzynarodowe, wykorzystanie wskaźników
efektywności netto —to znaczy mierzenie przyczynowości lub wpływu netto określonego instrumentu na
grupę w porównaniu do grupy, wobec której instrument nie został zastosowany – może przesunąć zachęty
w kierunku obsługi szczególnie trudnych klientów, wobec których zastosowania działań naprawczych
przyniesienie najbardziej wymierne efekty. Prosty przykład ilustruje sposób oceny APRP za pomocą tej
metody oraz sposób zmiany zachęt dla urzędów pracy (zob. tabela 3).50 Obliczenie efektu netto ewaluacji
można wykonać porównując oferty pracy zaproponowane dwóm różnym klientów z podobnymi szansami
na zatrudnienie, z których jeden korzysta z programów wsparcia, a drugi nie. Niemniej jednak,
popularyzacja oceny oddziaływania w połączeniu z metodami kontrfaktycznymi może wymagać
wcześniejszej reformy ustawy o ochronie danych osobowych oraz zmian w obecnym protokole
udostępniania danych wewnętrznych ministerstwa, ponieważ obecne rozwiązania prawne uniemożliwiają




50
 Pragniemy podziękować Fredrikowi Jansson Dahlén za te przykłady bazujące na doświadczeniach PSZ w Szwecji.
Wnioski te przeanalizowano podczas warsztatów zorganizowanych przez Ministerstwo Pracy w maju 2015 roku w
Warszawie.

                                                       71
   72    Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


metodycznÄ… wymianÄ™ danych indywidualnych miedzy jednostkami odpowiedzialnymi za koordynacjÄ™ na
szczeblu wojewódzkim i centralnym.

Tabela 3. Hipotetyczny przykład błędu w przydziale program ów z powodu zastosowania wskaźnika efektywności
                                           zatrudnieniowej brutto

 Perspektywa zatrudnienia       Odsetek próby, która znalazła prace Realizacja celu Efekt (%)
                                Poza APRP (%) W ramach APRP (%)
 Dobre                          70               70                      Tak            0
 Åšrednie                        50               70                      Tak            20
 SÅ‚abe                          20               50                      No             30


Jak w przypadku każdej reformy sukces zmian wprowadzonych w PSZ będzie wymagał sprawnego
systemu monitoringu i oceny. Obecny system monitorowania i ewaluacji PSZ oraz (dużego) zbioru APRP
nie jest na tyle sprawny, by umożliwiać szybką reakcję zwrotną odnośnie tego, które rozwiązania działają
a które nie. W kontekście perspektywy finansowej 2014–2020 Komisja Europejska wywiera dużą presję
na przeprowadzanie monitoringu i ewaluacji interwencji publicznych przy użyciu metod kontrfaktycznych.
Zgodnie ze nowelizowaną Ustawą o Promocji Zatrudnienia i Instytucjach Rynku Pracy ocena efektywności
programów wdrożonych przez urzędy pracy przeprowadzana jest po dwóch latach (w 2016 roku). Mimo
że szeroko zakrojone procedury ewaluacji są ciągle jeszcze opracowywane, ważne jest, aby ministerstwo
i kontrolerzy mieli pełen dostęp do scentralizowanych i anonimowych danych na temat efektów
wdrożonych działań - rodzaju zatrudnienia i umowy, – które powinny być dostarczone przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych (ZUS). W tym celu należy wprowadzić szereg działań – natury technicznej, a być
może również ochrony danych. Dokument towarzyszący omawia dobre praktyki monitorowania i
ewaluacji oraz zarządzaniami wynikami stosowane w państwach UE.

Należy zwiększyć działania na rzecz aktywizacji zawodowej i wsparcia szczególnie trudnych klientów.
Jedną z przesłanek reformy powinno być odciążenie urzędów pracy od zadań związanych z obsługą
„szczególnie trudnych klientów’ z uwagi na niedobór zasobów ludzkich i finansowych. W ich miejsce
aktywizacją zawodową tej grupy mogłyby zająć się prywatne agencje zatrudnienia, ośrodki pomocy
społecznej albo instytucje pozarządowe. Niemniej jednak, rynek prywatnych agencji zatrudnienia w Polsce
jest dość mały. Ponadto, podczas gdy organizacje pozarządowe oraz inne prywatne agencje zatrudnienia
otrzymałyby wynagrodzenie od wyników, to zadania OPS związane z aktywizacją osób bezrobotnych w
szczególnej sytuacji na rynku pracy nie byłyby odrębnie dofinansowane. A zatem OPS musiałby ubiegać
się o odpowiednie środki na realizację tego typu zadań z Europejskiego Funduszu Społecznego. Niektóre
gminy mogą nie mieć wolnych środków na ten cel. Zważywszy, że OPS i urzędy pracy działają na innych
szczeblach samorządowych (OPS na poziomie gmin, a urzędy pracy na szczeblu powiatów) skuteczna
wymiana informacji i bliska współpraca między tymi podmiotami jest trudna. Mimo że w porównaniu do
urzędów pracy OPS wydają się lepiej przygotowane do zarządzania i pokonywania barier utrudniających
powrót na rynek pracy osobom długoterminowo bezrobotnym, ze względu na lepszą znajomość tych
klientów, która sprzyja budowaniu trwałych relacji i zaufania, bez gwarancji stabilnego źródła


                                                      72
  73



finansowania OPS najpewniej niechętnie przyjmą perspektywę nowych obowiązków aktywizacji takich
grup. W 2013 roku, biorąc pod uwagę fakt, że 80 procent zasiłków okresowych zostało udzielonych ze
względu na bezrobocie, grupa wspólnych klientów obu instytucji była dość liczna. Jeśli chodzi o opcję
kontraktowania takich usług istnieją uzasadnione obawy, że w nie wszystkich regionach kraju istnieją
prężne organizacje zdolne poradzić sobie z tymi zadaniami. Bardziej transparentne standardy obsługi oraz
rozpowszechnianie dobrych praktyk na pewno pomogłoby sprawniej zarządzać relacjami z partnerami i
monitorowanie wyników.

Kolejnym warunkiem powodzenia reformy jest lepsza współpraca urzędów pracy z prywatnymi
pracodawcami. Mimo że wyzwanie to jest dość powszechne w przypadku usług zatrudnienia w wielu
krajach, niedobór odpowiednich pracowników do pozyskiwania informacji o wakatach oraz nawiązywania
strategicznego partnerstwa z przedsiębiorcami wydaje się być dość poważną przeszkodą w obsłudze
większej liczby zarejestrowanych osób bezrobotnych w Polsce. Nawet kwestia aktywizacji zawodowej
szczególnie trudnych klientów w dużej mierze zależy od stopnia, w jakim uda się skutecznie zmobilizować
sektor prywatny do współpracy z organizacjami pozarządowymi i OPS. W ostatnim czasie wdrożono
pewne usprawnienia. Departament Informatyczny Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej
uruchomił nową stronę PSZ, która jest zdecydowanie bardziej atrakcyjna dla prywatnych pracodawców,
ze względu na nowoczesny i przyjazny interfejs jak również skrócenie procedury publikowania ofert pracy.
Prywatni pracodawcy dobrowolnie publikują oferty pracy, podczas gdy urzędy pracy są ustawowo
zobowiązane do dodawania informacji na temat ofert pracy, które wpływają do tej bazy danych, co jest
gwarancją, że informacja trafi do wszystkich urzędów pracy. Portal pozwala również osobom
poszukujących pracy na zindywidualizowane wyszukiwanie ofert; choć nie ma jeszcze możliwości, żeby to
pracodawcy wyszukiwali (anonimowy) profil potencjalnych pracowników. Stworzenie profesjonalnych
profili osób bezrobotnych powinno poprawić proces dopasowywania ofert.




                                                  73
   74   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Załącznik 1: Model regresji logistycznej zachowań ukierunkowanych na
poszukiwanie pracy
                                                                           Próba osób     Próba świadczeń
                                                       Próba osób
 Poszukiwanie pracy (efekty krańcowe)                                  niezarejestrowany      z pomocy
                                                    zarejestrowanych
                                                                               ch            społecznej
  Okres uprawniający do pobierania zasiłku dla               -0.001***          -0.001***          -0.002**
  bezrobotnych (w miesiÄ…cach)
  Mężczyźni (w porównaniu do kobiet)                          0.096***          0.097***            0.064*
  25–34 lat (w porównaniu do 15–24 lat)                          -0.032        -0.062***              0.09
  35–54 lat (w porównaniu do 15–24 lat)                           0.002        -0.072***             0.086
  55–64 lat (w porównaniu do 15–24 lat)                      -0.142***            -0.2***           -0.044
  Zasadnicze zawodowe (w porównaniu do                           0.04**              0.01           -0.008
  gimnazjalnego)
  Średnie ogólnokształcące (w porównaniu do                   0.048***           0.029**             -0.016
  gimnazjalnego)
  Wyższe lub podyplomowe (w porównaniu do                     0.121***           0.06***             0.072
  gimnazjalnego)
  1–5 lat doświadczenia (w porównaniu do braku                   0.035*             0.02             0.018
  doświadczenia)
  6–10 lat doświadczenia (w porównaniu do braku                   0.014            -0.011            -0.008
  doświadczeni)a
  10+ lat doświadczenia (w porównaniu do braku             (pominięto)        (pominięto)       (pominięto)
  doświadczenia)
  Liczba osób zarobkujących w gospodarstwie                     -0.0060        -0.025***             -0.041
  domowym
  Zasiłek dla bezrobotnych (w porównaniu do braku            -0.076***                 (.)           -0.103
  zasiłku)
  Inne świadczenia społeczne (w porównaniu do                 -0.036**         -0.104***                 (.)
  braku świadczeń)
  Świadczenia emerytalne (w porównaniu do braku                  -0.124        -0.174***        (pominięto)
  emerytury)
  Przymusowe odejście z pracy (w porównaniu do                 0.18***          0.167***             0.126
  emerytury, choroby)
  Dobrowolne odejście z pracy (w porównaniu do                0.143***          0.165***           0.279**
  emerytury, choroby)
  Obowiązki rodzinne (w porównaniu do emerytury,              -0.068**             0.014             -0.105
  choroby)
  Inne przyczyny (w porównaniu do emerytury,                      0.059         0.128***            -0.276*
  choroby)
  r2_p                                                           0.0625           0.3035            0.0685
  N                                                                7241           10954                950
Źródło: LFS Poland, 2013.
Uwaga: błędy standardowe w nawiasach: * p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01




                                                     74
  75



Załącznik 2: Warunki otrzymania świadczeń oraz sankcje w wybranych krajach UE i OECD oraz zachodnich
krajach bałkańskich
Kraj         Obowiązkowa    Wymóg             Przyjęcie oferty   Obowiązek        Konsekwencje                Inne wymagania
             rejestracja    szukania pracy    pracy i wyjątki    pracy /          nieprzyjęcia oferty pracy
                                                                 integracji
                                                                 społecznej
Albania      Obowiązkowa    Brak              Wymagane           Tak              Nieprzyznanie zasiłku       Nie dotyczy
Australia    Obowiązkowa    Tak, co dwa       Nie dotyczy        Tak              Od “ostrzeżenia� po         Warunki związane z zachowaniem mogą
                            tygodnie                                              wycofanie 100% zasiłku      dotyczyć również innych członków rodziny
                            przedstawienie
                            dowodów
Austria      Obowiązkowa    Tak               Oferta             Nie dotyczy      Nieprzyznanie zasiłku       Współpraca z służbami zatrudnienia
                                              odpowiedniej
                                              pracy; wyjÄ…tki
                                              dotyczÄ… wieku
                                              (mężczyźni
                                              powyżej 65 lat;
                                              kobiety powyżej
                                              60 lat)
Belgia       Obowiązkowa    Okazanie chęci    Obowiązek          Tak              Możliwość odmówienia        Gminy oferują uczestnictwo w zatrudnieniu,
                            do pracy i        przyjęcia Oferty                    zasiłku (dochodu            integrację społeczną albo
                            dowodów na        „odpowiedniej                       integracyjnego) osobie      zindywidualizowany plan integracji
                            poszukiwania      pracy�. Wyjątki                     niewykazującej chęci do
                            pracy             dopuszczalne ze                     pracy
                                              względów
                                              zdrowotnych
Bośnia i     Tak            Brak              Brak               Tak,             Nie dotyczy                 Nie dotyczy
Hercegowin                                                       priorytetem
a                                                                jest włączenie
                                                                 społeczne, a
                                                                 następnie
                                                                 aktywizacja
                                                                 zawodowa
Bułgaria     Obowiązkowa,   Nie można         Wyjątki dotyczą     Obowiązkowa     Odmowa przyznania           Mogą zostać określone I zapisane w
             przez co       odrzucić oferty   osób mających      praca            zasiłku osobie, która nie   Indywidualnym Planie Zatrudnienia


                                                                       75
  76    Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Kraj           Obowiązkowa      Wymóg             Przyjęcie oferty      Obowiązek     Konsekwencje                  Inne wymagania
               rejestracja      szukania pracy    pracy i wyjątki       pracy /       nieprzyjęcia oferty pracy
                                                                        integracji
                                                                        społecznej
               najmniej 9       pracy lub kursu   obowiązki                           przyjęła oferty pracy lub
               miesięcy przed   podniesienia      opiekuńcze,                         szkolenie, pierwsza
               wnioskowanie     kwalifikacji      problemy                            odmowa l - 1 miesiÄ…c;
               o zasiłek        zaproponowan      zdrowotne,                          druga - 1 rok
                                ego przez urząd   studentów
                                pracy             studiów dziennych
                                                  i kobiet w ciąży
Kanada         Obowiązkowa      Tak               Tak                   Tak           Wstrzymanie do 100%           Regularne zawiadamianie urzędu pracy o
                                                                                      zasiłku                       zmianie okoliczności życiowych; okresy
                                                                                                                    weryfikacji różnią się w zależności od
                                                                                                                    prowincji
Republika      Beneficjenci     Brak              Akceptacja każdej     Tak           Uczestnictwo jest             Aktywne poszukiwanie pracy, przyjęcie
czeska         muszą się        konkretnych       pracy, nawet                        obowiązkowe i podlega         każdej oferty, udział w aktywnych
               zarejestrować    wymogów           krótkoterminowej                    kontroli. Odmowa              programach zatrudnienia, pracach
               w UP jako        odnośnie          lub mniej płatnej.                  uczestnictwa skutkuje         publicznych, usługach publicznych
               osoby            poszukiwania      Wyjątki ze                          cofnięciem prawa do
               bezrobotne,      pracy, ale        względu na wiek,                    świadczeń
               chyba, że są     gotowość jej      stan zdrowia,
               zatrudnione      podjęcia jest     niepełnosprawnoś
                                podstawowym       ć lub sytuację
                                warunkiem         rodzinnÄ…
                                uznania           (obowiÄ…zki
                                aplikanta za      opiekuńcze)
                                osobÄ™ majÄ…cÄ…
                                potrzeby
                                finansowe
Dania          Obowiązkowa      Obowiązkowa       Oferta                Obowiązkowa   Zasiłek ulega zawieszeniu,    Warunki związane z zachowaniem obejmują
                                dla obu           odpowiedniej          praca         jeśli beneficjent lub jej /   innych członków rodziny
                                małżonków         pracy                               jego partner odmawia
                                                                                      udziału w programie
                                                                                      aktywizacji zawodowej
                                                                                      bez przyczyny albo
                                                                                      notorycznie nie raportuje


                                                                              76
 77



Kraj        Obowiązkowa     Wymóg            Przyjęcie oferty   Obowiązek      Konsekwencje                 Inne wymagania
            rejestracja     szukania pracy   pracy i wyjątki    pracy /        nieprzyjęcia oferty pracy
                                                                integracji
                                                                społecznej
                                                                               postępów w
                                                                               poszukiwaniu pracy
Estonia     Obowiązkowa     Obowiązkowa      Chęć podjęcia      Tak            Zasiłek nie jest udzielany   Spełnienie innych warunków może zostać
            rejestracja w                    odpowiedniej                      osobom zdolnym do            określone w indywidualnym planie
            Funduszu                         pracy                             pracy, w wieku od 18 lat     poszukiwania pracy
            Ubezpieczeń                                                        do wieku emerytalnego,
            dla                                                                które nie pracują ani nie
            Bezrobotnych                                                       uczą się i które
                                                                               notorycznie odmawiajÄ…
                                                                               udziału w szkoleniu lub
                                                                               przyjęcia oferty pracy
                                                                               bądź, które odmawiają
                                                                               udziału w usługach
                                                                               społecznych bez podania
                                                                               przyczyny
Finlandia   Obowiązkowa     Obowiązkowa      Obowiązkowa,       Praca          Zawieszenie 100% zasiłku     Obowiązkowe plany działania dla
                                             oferta             obowiązkowa    na czas 60 do 90 dni         określonych grup; regularne raportowanie
                                             odpowiedniej                                                   swojej sytuacji życiowej
                                             pracy
Francja     Obowiązkowa     Obowiązek        Oferta             Praca          Nie dotyczy                  Podjęcie odpowiednich kroków do
                            poszukiwania     odpowiedniej       obowiązkowa;                                samodzielnego znalezienia pracy lub udział
                            pracy            pracy              Integracja                                  w działaniach integracyjnych
                                                                społeczna -
                                                                obowiÄ…zkowa
Macedonia   Wymagany        Brak, jedynie    Obowiązkowa        Tak            Zawieszenie wypłat na        Miesięczne zawiadamianie urzędu pracy o
            dowód braku     szkolenie lub                                      czas 6–12 miesięcy.          wszelkich zmianach okoliczności życiowych
            zatrudnienia    przekwalifikow                                     Większe sankcje za
                            anie                                               odmowę udziału w
                                                                               pracach publicznych niż
                                                                               udziału w aktywnych
                                                                               programach rynku pracy




                                                                      77
  78    Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Kraj           Obowiązkowa      Wymóg            Przyjęcie oferty       Obowiązek     Konsekwencje                Inne wymagania
               rejestracja      szukania pracy   pracy i wyjątki        pracy /       nieprzyjęcia oferty pracy
                                                                        integracji
                                                                        społecznej
Niemcy         Obowiązkowa      Obowiązkowa      Podjęcie               Tak           Potrącenie od 10% do        Konkretne warunki odnośnie (a)
                                w przypadku      odpowiedniej                         100% zasiłku na czas 1.5-   podstawowego zasiłku społecznego - udział
                                beneficjentów    pracy. Zwolnienia                    3 Miesięcy                  we wszystkich programach na rzecz
                                zdolnych do      dla osób z                                                       włączenia do ryku pracy; podpisanie umowy
                                pracy oraz ich   niepełnosprawnoś                                                 integracyjnej z urzędem pracy; (b) zasiłki na
                                domowników       cią oraz osób                                                    rzecz integracji zawodowej; (c)
                                                 opiekujących się                                                 dofinansowania i pożyczki na rozpoczęcie
                                                 dziećmi poniżej 3                                                działalności gospodarczej. Podjęcie pracy
                                                 lat                                                              przy usługach świadczonych przez
                                                                                                                  samorządy lokalne – opieka nad dzieci I
                                                                                                                  osobami niepełnosprawnymi oraz opieka
                                                                                                                  domowa; poradnictwo w sprawie
                                                                                                                  zadłużenia, wsparcie psychologiczne,
                                                                                                                  poradnictwo uzależnień. Plan działań
                                                                                                                  aktualizowany, co 6 miesięcy
Węgry          Obowiązkowa      Obowiązkowa      Oferta                 Praca         Prawo do zasiłku ulega      Współpraca z PSZ; udział w szkoleniu,
               w przypadku                       odpowiedniej           obowiązkowa   zawieszeniu po usunięciu    programach przygotowujących do pracy i
               zasiłku dla                       pracy                                beneficjenta z ewidencji    innych projektach. Potwierdzenia
               osób w wieku                                                           osób bezrobotnych na        prowadzenia samodzielnych poszukiwań
               produkcyjnym                                                           skutek nadużyć, odmowy      pracy, co 3 miesiące
               / zasiłku                                                              przyjęcia oferty pracy,
               zastępującego                                                          niemożności uwodnienia,
               dochody z                                                              że w poprzednim roku
               pracy                                                                  osoba wykonywała prace
                                                                                      zarobkową, uczestniczyła
                                                                                      w szkolenie lub
                                                                                      programie rynku pracy
                                                                                      przez okres, co najmniej
                                                                                      30 dni
Irlandia       Obowiązkowa      Beneficjenci     Obowiązkowa            Tak           100% zasiłku na kilka       Wszystkie osoby bezrobotne przez okres
                                zasiłku dla                                           tygodni                     dłuższy niż 3 miesiące muszą uczestniczyć w
                                bezrobotnych                                                                      Narodowym Planie na Rzecz Zatrudnienia,
                                muszą być                                                                         który przygotowuje ich do powrotu na rynek


                                                                              78
 79



Kraj      Obowiązkowa      Wymóg             Przyjęcie oferty   Obowiązek         Konsekwencje                Inne wymagania
          rejestracja      szukania pracy    pracy i wyjątki    pracy /           nieprzyjęcia oferty pracy
                                                                integracji
                                                                społecznej
                           dyspozycyjni,                                                                      pracy. Zawiadamianie urzędu pracy o
                           zdolni do pracy                                                                    wszelkich zmianach okoliczności życiowych,
                           i podejmować                                                                       – co 4 tygodnie
                           samodzielne
                           starania jej
                           znalezienia
Japonia   Nieobowiązko     Obowiązkowa       Nie dotyczy        Praca - nie;      Ostrzeżenie bądź            Zawiadamianie urzędu pracy o wszelkich
          wa                                                    Integracja        zawieszenie 100% wypłat     zmianach okoliczności życiowych, co 4
                                                                społeczna - nie                               tygodnie
Kosowo    Obowiązkowa      Brak              Obowiązkowa        Tak, udział w     Nie dotyczy                 Ponowna rejestracja w urzędzie pracy, co 3
                                                                sesjach                                       miesiące. Ponowny wniosek o zasiłek – co 6
                                                                doradztwa                                     miesięcy
                                                                zawodowego,
                                                                pracach
                                                                publicznych i
                                                                innych
                                                                programach na
                                                                rzecz
                                                                zatrudnienia
Å?otwa     ObowiÄ…zkowa      Tak               Oferta             Praca             Kwota zasiÅ‚ku jest          Beneficjenci muszÄ… współpracować z
                                             odpowiedniej       obowiązkowa;      pomniejszana w              pracownikami opieki społecznej – dostarczać
                                             pracy              Integracja        przypadku odmowy            informacji, stawiać się na spotkania,
                                                                społeczna -       przyjęcia oferty pracy      uczestniczyć w programach na rzecz
                                                                obowiÄ…zkowa                                   promocji zatrudnienia, badaniach
                                                                                                              medycznych i projektach rehabilitacji
                                                                                                              społecznej
Litwa     Obowiązkowa      Obowiązkowa       Obowiązkowa                          Odmowa przyjęcia oferty
          rejestracja w                                                           pracy, szkolenia, prac
          lokalnym                                                                publicznych lub prac
          urzędzie pracy                                                          dofinansowanych z
          lub innej                                                               Funduszu Zatrudnienia
          agencji                                                                 powoduje zawieszenie
                                                                                  lub odmowÄ™ przyznania


                                                                   79
  80     Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Kraj            Obowiązkowa      Wymóg            Przyjęcie oferty       Obowiązek          Konsekwencje                Inne wymagania
                rejestracja      szukania pracy   pracy i wyjątki        pracy /            nieprzyjęcia oferty pracy
                                                                         integracji
                                                                         społecznej
                zatrudnienia                                                                świadczeń z pomocy
                UE                                                                          społecznej
Czarnogóra      Obowiązkowa      Obowiązkowa      Niewymagana            ‘Miękkie           Od odmowy udziału w         Miesięczne zawiadamianie urzędu pracy o
                                 by móc                                  wymagania          programach aktywizacji      wszelkich zmianach okoliczności życiowych.
                                 korzystać z                             udziału w          zawodowej po odmowę         Brak gwarancji prawnych ponownego
                                 usług Agencji                           programach         przyznania zasiłku          objęcia usługami pomocy społecznej, jeśli
                                 Zatrudnienia                            aktywizacji,                                   działania na rzecz aktywizacji zawodowej nie
                                                                         przyjęcia oferty                               skutkują samowystarczalnością i
                                                                         pracy lub                                      samodzielnością
                                                                         szkolenia
                                                                         podczas okresu
                                                                         bezrobocia
Holandia        Obowiązkowa      Obowiązkowa.     Obowiązkowa            Tak                Zmniejszenie lub            Rodzic musi brać udział w kursach
                rejestracja w    Partnerzy osób   akceptacja                                zawieszenie zasiłku w       doszkalających. W przypadku dzieci w wieku
                Instytucie       bezrobotnych     odpowiedniej                              przypadku braku             lat 5 lub starszych każdy przypadek jest
                Programów        powinni          oferty pracy                              współpracy. Pod uwagę       rozpatrywany indywidualnie by określić
                Świadczeń        również szukać                                             brane są czynniki           przesłanki do zwolnienia z tego obowiązku.
                Pracowniczych    pracy                                                      społeczne i medyczne        W przypadku niepowodzenia, opieka
                                                                                            oraz obowiÄ…zki zwiÄ…zane z   socjalna pomaga w znalezieniu pracy lub
                                                                                            opieką nad dziećmi          szkolenie
Polska          Obowiązkowa      Obowiązkowa      Obowiązek              Praca              Odmowa przyznania lub       Współpraca z pracownikami opieki
                                                  przyjęcia              obowiązkowa;       zawieszenie wypłaty         społecznej; regularne zawiadamianie urzędu
                                                  oferowanej pracy       Integracja         świadczenia z opieki        pracy o wszelkich zmianach okoliczności
                                                                         społeczna -        społecznej; zmniejszenie    życiowych; w niektórych przypadkach
                                                                         obowiÄ…zkowa        dodatku integracyjnego      obowiÄ…zek przedstawienia dowodu na
                                                                                                                        samodzielne poszukiwanie pracy; plan
                                                                                                                        indywidualny
Portugalia      Obowiązek        Obowiązkowa      Obowiązkowa,           Praca              Wykreślenie z ewidencji     W celu otrzymania zasiłku wnioskodawca
                rejestracji w                     każda propozycja       obowiązkowa;                                   musi zaakceptować obowiązki wynikające z
                urzędzie pracy                    pracy                  Integracja                                     kontraktu integracyjnego, które obejmują:
                                                                         społeczna -                                    akceptację proponowanej pracy lub
                                                                         obowiązkowa, z                                 szkolenia zawodowego; udział w kursach;
                                                                                                                        udział w programach zawodowych lub


                                                                            80
 81



Kraj      Obowiązkowa   Wymóg            Przyjęcie oferty   Obowiązek        Konsekwencje                 Inne wymagania
          rejestracja   szukania pracy   pracy i wyjątki    pracy /          nieprzyjęcia oferty pracy
                                                            integracji
                                                            społecznej
                                                            pewnymi                                       innych tymczasowych programach na rzecz
                                                            wyjÄ…tkami                                     stymulowania integracji na rynku pracy lub
                                                                                                          zaspokojenia potrzeb społecznych, lokalnej
                                                                                                          społeczności lub środowiska; spotkania z
                                                                                                          doradcą zawodowym; działania na rzecz
                                                                                                          profilaktyki, leczenia lub rehabilitacji
                                                                                                          związane z uzależnieniami oraz gotowość do
                                                                                                          podjęcia pracy na własny rachunek
Rumunia   Obowiązkowa   Brak             Akceptacja prac    Praca            Niespełnienie warunków
                                         na rzecz           obowiÄ…zkowa.     prowadzi do zawieszenia
                                         społeczności.      Jeden z          wypłaty świadczenia z
                                         Zwolnienia         członków         opieki społecznej
                                         obejmujÄ… osoby     rodziny ma
                                         niebędące w        obowiązek
                                         wieku              pracy na rzecz
                                         produkcyjnym       samorzÄ…du
                                         biorące udział w   lokalnego
                                         szkoleniu
                                         zawodowym lub
                                         innej aktywności
Serbia    ObowiÄ…zkowa   ObowiÄ…zkowa      Tak, oferta        Tak              Sankcje obejmujÄ…             Pomoc jest przyznawana na okres 9 z 12
                                         odpowiedniej                        beneficjentów, którzy        miesięcy w roku. Co 12 miesięcy należy
                                         pracy.                              odmawiają przyjęcia          potwierdzić spełnienie wymagań
                                                                             oferty pracy lub nie biorÄ…   kwalifikujÄ…cych do otrzymania wsparcia
                                                                             udziału w programach
                                                                             aktywizacji zawodowej,
                                                                             ale nie obejmujÄ…
                                                                             członków rodzin
                                                                             niezdolnych do pracy.
                                                                             Sankcje sÄ… rzadko
                                                                             stosowna praktyce




                                                                  81
  82   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Kraj          Obowiązkowa       Wymóg            Przyjęcie oferty      Obowiązek          Konsekwencje                Inne wymagania
              rejestracja       szukania pracy   pracy i wyjątki       pracy /            nieprzyjęcia oferty pracy
                                                                       integracji
                                                                       społecznej
Słowacja      Rejestracja w     Obowiązkowa      Oferta                Przyjęcie oferty   Bezrobotny otrzymuje        Wypłata zasiłku na aktywizację zawodową
              Urzędzie Pracy,   do otrzymania    odpowiedniej          odpowiedniej       wyłącznie zasiłek           jest uwarunkowana udziałem w szkoleniu,
              Spraw             zasiłku na       pracy                 pracy, szkolenia   podstawowy                  pracach komunalnych lub przyjęciu oferty
              Społecznych I     aktywizacje                            lub prac                                       odpowiedniej pracy
              Rodziny jest      zawodową                               społecznych
              obowiÄ…zkowa                                              jest opcjonalne,
              w celu                                                   lecz
              otrzymania                                               obowiÄ…zkowe
              zasiłku na                                               w celu
              aktywizacje                                              otrzymania
              zawodowa                                                 zasiłku na
                                                                       aktywizacje
                                                                       zawodowa
SÅ‚owenia      ObowiÄ…zkowa       ObowiÄ…zkowa      ObowiÄ…zkowa                              Odmowa przyznania
                                                 akceptacja każdej                        świadczenia lub zasiłku w
                                                 oferty pracy po                          przypadku samodzielnej
                                                 otrzymaniu                               rezygnacji z pracy;
                                                 świadczenia z                            odmowy przyjęcia
                                                 opieki społecznej                        propozycji pracy lub
                                                 przez określony                          udziału / rezygnacji z
                                                 czas np. 9 razy w                        udziału w APRP
                                                 ciÄ…gu ostatnich 12
                                                 miesięcy
Hiszpania     Obowiązkowa       Obowiązkowa      Tak, oferta           Tak                Zawieszenie 100% zasiłku    Zawiadamianie urzędu pracy o wszelkich
                                                 odpowiedniej                             na czas od 4 tygodni lub    zmianach okoliczności życiowych, co 3
                                                 pracy                                    bezterminowo                miesiące oraz udział w szczegółowym
                                                                                                                      wywiadzie co 3 miesiÄ…ce
Szwecja       Obowiązkowa       Obowiązkowa      Obowiązkowa           Tak                Sankcje różnią się w        Przyznanie świadczenia z opieki społecznej
                                                                                          zależności od regionu       jest uwarunkowane udziałem w APRP;
                                                                                                                      udziałem w szczegółowym wywiadzie,
                                                                                                                      regularnym zawiadamianiem urzędu pracy o
                                                                                                                      wszelkich zmianach okoliczności życiowych,
                                                                                                                      realizacja indywidualnego planu działania


                                                                             82
  83



 Kraj         Obowiązkowa    Wymóg            Przyjęcie oferty   Obowiązek       Konsekwencje                Inne wymagania
              rejestracja    szukania pracy   pracy i wyjątki    pracy /         nieprzyjęcia oferty pracy
                                                                 integracji
                                                                 społecznej
 Wielka       Obowiązkowa    Obowiązkowa      Obowiązkowa        Tak             Zawieszenie wypłaty         By otrzymać świadczenie dla bezrobotnych
 Brytania                                     dyspozycyjność                     zasiłku na okres od 2 do    osoba poszukująca pracy musi podpisać
                                              dla każdego typu                   26 tygodni                  umowę, która określa rodzaj pracy , wymiar
                                              pracy                                                          godzinowy i czynności, jakie musi podjąć
                                                                                                             osoba bezrobotna na rzecz znalezienia
                                                                                                             zatrudnienia; wstępny szczegółowy wywiad i
                                                                                                             kwartalne spotkania kontynuacyjne;
                                                                                                             zawiadamianie urzędu pracy o wszelkich
                                                                                                             zmianach okoliczności życiowych, co 2
                                                                                                             tygodnie; potwierdzenie samodzielnego
                                                                                                             poszukiwania pracy co 2 tygodnie.
                                                                                                             Wymagania mogą objąć innych członków
                                                                                                             rodziny po uwzględnieniu obowiązków
                                                                                                             opiekuńczych
 Stany        Obowiązkowa    Obowiązkowa      Obowiązkowa (w     Obowiązkowa     100% zawieszenie na         Zawiadamianie urzędu pracy o wszelkich
 Zjednoczon   (w celu        (w celu          celu otrzymania    (w celu         okres minimum 1             zmianach okoliczności życiowych (zasady
 e            otrzymania     otrzymania       bonów              otrzymania      miesiąca                    różnią się w zależności od stanu);
              bonów          bonów            żywnościowych)     bonów                                       potwierdzenie samodzielnego poszukiwania
              żywnościowyc   żywnościowych                       żywnościowych                               pracy, Wymagania mogą objąć innych
              h)             )                                   )                                           członków rodziny
Źródło: Western Balkans employment activation notes (Bank Światowy2013).




                                                                    83
  84      Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce



Załącznik 3: Analiza klas ukrytych - wyniki
                                  Klaster   Klaster     Klaster   Klaster   Klaster   Klaster   Klaster   Klaster
                                   1 (%)     2 (%)       3 (%)     4 (%)     5 (%)     6 (%)     7 (%)     8 (%)
Wielkość klastra                    19        18          17        15        13        8         6         3
                                                      Wskaźniki
Doświadczenie zawodowe
Brak                                 0        0            0        0         72        0         83        70
Tak                                 100      100         100       100        28       100        17        30
Poszukiwanie pracy
Nie szuka pracy                     36        58           1        99        19        0         63        7
Szuka pracy                         64        42          99        1         81       100        38        93
DÅ‚ugookresowo bezrobotny
Brak                                19        15          39        90       100        99       100       100
Tak                                 81        85          62        10        0         1         0         0
                                            Aktywne współzmienne
Beneficjent świadczenia
socjalnego
Brak                                78        75          96        97        97        97        73        97
Tak                                 22        25           4        3         3         3         27        3
Grupy wiekowe
15–24 lat                            0        7           15        18        84        9         37        30
25–34 lat                            4        41          49        34        14        34        44        70
35–54 lat                           80        27          35        39        2         46        17        0
55–64 lat                           16        25           1        10        0         11        2         0
Zasiłek dla bezrobotnych
Nie pobiera                         96       100          96        65        99        0        100        99
Beneficjent                          4        0            4        35        1        100        0         1
Poziom wykształcenia
Podstawowe lub niższe               19        21          12        15        3         8         26        0
Gimnazjalne                         41        40          35        40        40        38        33        2
Średnie ogólnokształcące            34        34          36        32        55        39        33        3
Wyższe lub podyplomowe               6        6           18        14        3         15        8         95
                                            Pasywne współzmienne
Płeć
kobieta                             46        82          43        44        44        45        87        53
mężczyzna                           54        18          57        56        56        55        13        47
Zachowanie zwiÄ…zane z
poszukiwaniem pracy
Poszukiwania za
pośrednictwem PSZ                   15        11          19        1         18        18        11        14
Poszukiwania innymi
metodami                             3        3            4        0         3         4         3         3
Aktywne poszukiwania                46        29          76        3         60        77        25        77

                                                         84
   85



Brak poszukiwań                    35        57         1        96        18        0        61         6
Stan cywilny
wolny                              38        38        56        48        89       37        56        81
Zamężna / żonaty                   62        62        44        52        11       63        44        19
Status niepełnosprawności
Brak                               92        94        96        97        98       96        96        99
Tak                                 8         6         4        3         2         4         4         2
Status pracowniczy
Poza zasobami siły roboczej        32        52         3        46        12        3        50         5
Pracownik najemny                   3         3         0        25        2         0         3         1
Emeryt                              0         0         0        0         0         0         0         0
Samozatrudniony                     2         2         0        20        2         0         3         0
Student                             0         1         0        2         4         0         7         1
 Bezrobotny                          63        41        97        7        80        97        37       92
Źródło: LFS Poland, 2013. Próba: osoby dorosłe zarejestrowane w urzędzie pracy (pytanie zadano wyłącznie
osobom dorosłym w wieku 15-65 lat w przypadku mężczyzn oraz 15-60 lat w przypadku kobiet). N=20,594.

Zgodność dopasowania statystycznego
  Błędy klasyfikacji                         25%
  Redukcja błędów (Lambda)                   69%
  Współczynnik determinacji R-kwadrat        69%
  Standard R-kwadrat                         59%
  P-wartość (Bootstrap)                      0%




                                                      85
   86    Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


Załącznik 4: LCA – Model prawdopodobieństwa zatrudnienia
                              współ.          Błąd standardowy             z     P>z        [95% Konf.
         Interwał]

Beneficjent                   -1.216288       .020787 -58.51    0.000    -1.257029                -1.175546

mężczyzna                     4397703 .009633 45.65    0.000    .4208899                .4586507

Zmienne grupy wiekowej

25–34 lat                     .1880256        .0189946          9.90     0.000   .1507969           .2252543

35–54 lat                     .3451588        .0184789          18.68    0.000   .3089408           .3813768

55–64 lat                     -.1651354       .0196588          -8.40    0.000   -.203666           -.1266048

Poziom wykształcenia

Gimnazjalne                   .3504805        .01533            22.86    0.000   .3204343           .3805266

Średnie ogólnokształcące .6720496             .0153589          43.76    0.000   .6419468           .7021524

Wyższe                        1.198873        .0182879          65.56    0.000   1.163029           1.234716

Zamężna / żonaty              .1797692        .0110952          16.20    0.000   .1580231           .2015154

Niepełnosprawny           -1.820419           .0444006          -41.00   0.000   -1.907442          -1.733395

Stałe              -.348858            .0202256        -17.25   0.000    -.3884994          -.3092166

Źródło: LFS Poland, 2013.
Wyniki na podstawie modelu probitowego.




                                                         86
  87



Załącznik 5: Szczegółowe programy rynku pracy (wg definicji Eurostat), 2012
                                                                                 Wydatki
Kategoria Programu / Nazwa programu(2012)                                        (PLN)
                                                                                                   Uczestnicy

1 Usługi rynku pracy                                                                  1,281.8         1,462
  Kluby pracy - Szkolenie umiejętności poszukiwania pracy                                2.63         1,462
                                                                                                        Nie
  Kluby pracy - Podręczniki aktywizacji zawodowej                                          24.89    dotyczy
                                                                                                        Nie
  Poradnictwo zawodowe (wskazówki)                                                          4.73    dotyczy
                                                                                                        Nie
  Finansowania kosztów podróży                                                             12.34    dotyczy
                                                                                                        Nie
  Finansowania kosztów zasiedlenia                                                                  dotyczy
                                                                                                        Nie
  [składowe] usługi świadczone przez lokalne PSZ - Obsługa klienta + inne                  1236     dotyczy
                                                                                                        Nie
   Finansowanie kosztów egzaminu                                                         0.42       dotyczy
2 Szkolenie                                                                            218.05         7,762
   Szkolenie                                                                           183.87         6,724
   Szkolenie zawodowe organizowane przez Powiatowy UrzÄ…d Pracy                           2.47         1,253
   Stypendium na kontynuacjÄ™ nauki                                                       4.37            43
   Szkolenie zawodowe organizowane przez pracodawców                                     0.03            10
   Zwrot kosztów na instrumenty i usługi rynku pracy adresowane do osób
bezrobotnych i niepełnosprawnych szukających pracy                                         12.76      3,140
   Finansowanie studiów podyplomowych                                                       5.79        116
   Refundacja kosztów szkolenia pracowników I pracodawców współfinansowanych                            Nie
przez pracodawców                                                                        0.01       dotyczy
   Staże zawodowe dla dorosłych                                                          5.58           217
   Program aktywizacji zawodowej dla niepełnosprawnych absolwentów szkół                 3.16           652
3 Zachęty zatrudnieniowe                                                              1,544.9       122,796
   Przystosowanie miejsca pracy dla osób z niepełnosprawnością                          60.99         1,809
   Prace interwencyjne                                                                    139        13,361
   Refundacja kosztów sprzętu I dodatkowego wyposażenia miejsca pracy w wyniku
zatrudnienia osoby bezrobotnej                                                         381.09        34,115
   Zasiłek aktywizacyjny                                                               108.19        19,333
                                                                                                        Nie
  Refundacja składki na ubezpieczenie społeczne                                              0.4    dotyczy
                                                                                                        Nie
  Współfinansowanie kosztów opieki nad dziećmi lub osobami starszymi                     0.56       dotyczy
  Praktyki zawodowe                                                                    854.69        54,178
4 Wsparcie zatrudnienia i rehabilitacji                                               3,095.0       382,643
  Wsparcie dla pracodawców prowadzących Zakłady Pracy Chronionej –
dofinansowania do 50% kosztów• odsetek od kredytów bankowych                             2.52         8,544
  Dofinansowanie do wynagrodzeń dla niepełnosprawnych                                  717.34       110,739
  Dofinansowanie do wynagrodzeń dla niepełnosprawnych pracowników Zakładu
Pracy Chronionej                                                                     2,249.77       22,4943
  Zwrot kosztów zatrudniania pracownika pomagającego pracownikowi
niepełnosprawnemu                                                                           0.42         223
  Refundacja składek na ubezpieczenie społeczne dla osoby niepełnosprawnej
prowadzącej działalność gospodarczą                                                        73.07     32,937

                                                      87
   88   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


   Refundacja składek na ubezpieczenie społeczne opłacanych przez
niepełnosprawnych rolników albo niepełnosprawnego członka jego rodziny                            3.3      2,611
   Refundacja składek na ubezpieczenie społeczne za niepełnosprawnego pracownika                    0         91
   Zwrot kosztów utworzenia i prowadzania zakładów aktywności zawodowej                         49.23      2,555
5 Bezpośrednie tworzenie miejsc pracy                                                          199.53     12,383
   Prace publiczne                                                                             164.98      8,244
   Prace pożytku publicznego                                                                    34.55      4,139
6 Wspieranie podejmowania działalności gospodarczej                                            747.06     34,802
   Bezzwrotne dotacje dla osób bezrobotnych zakładających własną działalność
gospodarczÄ…                                                                                   708.26     33,542
   Wsparcie w prowadzeniu własnej działalności gospodarczej                                      38.8     1,260
7 Zasiłek dla bezrobotnych (utrzymanie i wsparcie osoby bezrobotnej)                            3,398   358,250
   Zasiłki dla bezrobotnych                                                                     3,398   358,250
8 Wczesna emerytura                                                                           17,655    148,135
   Åšwiadczenia przedemerytalne                                                                498.56     41,135
   Zasiłek przedemerytalny s                                                                  1,266.6   107,000
Źródło: EUROSTAT (2012). ESPROSS.

Ramka 6. APRP w Polsce

Celem Programów Rynku Pracy jest zwiększenie zatrudnienia oraz niwelowanie negatywnych efektów bezrobocia.
Około 70 procent ogółu wydatków na ten cel stanowią instrumenty pasywne (zwłaszcza programy przejścia na
wczesną emeryturę). Mimo to, aktywne programy rynku pracy w Polsce stanowią znacznie większy odsetek
nakładów na PSZ niż w większości innych państw europejskich. Do głównych instrumentów APRP należą
pośrednictwo pracy, doradztwo zawodowe, szkolenia, subsydiowanie zatrudnienia oraz bezpośrednie tworzenie
miejsc pracy. Ponadto warto przyjrzeć się bliżej strukturze wydatków na poszczególne instrumenty APRP. Możliwie
jest wyróżnienie sześciu pojemnych kategorii APRP : usługi rynku pracy, szkolenie, zachęty zatrudnieniowe,
Wspieranie zatrudnienia bezrobotnych i rehabilitacja osób niepełnosprawnych, bezpośrednie tworzenie miejsc pracy,
oraz wspieranie podejmowania działalności gospodarczej.

Najdroższą kategorią APRP w Polsce jest Wspieranie zatrudnienia bezrobotnych i rehabilitacja osób
niepełnosprawnych, która pochłania 3 miliardy złotych a swoim zakresem (największym ze wszystkich instrumentów)
obejmuje ponad 350,000 ludzi. Program wspiera finansowo zarówno pracowników jak I pracodawców w celu
aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Drugim najkosztowniejszym programem są zachęty
zatrudnieniowe, które pochłaniają 1.5 miliarda złotych i obejmują ponad 120,000 klientów PSZ. Te działania polegają
przede wszystkim na dofinansowaniu kosztów przedsiębiorców zatrudniających osoby bezrobotne. Te dwie
największe inicjatywy stanowią około 65 procent ogółu wydatków na APRP, a ich udział jest stosunkowo duży w
porównaniu do innych państw europejskich. Szkolenia stanowią kategorię, na którą przeznacza się najmniej środków
i której zasięg oddziaływania jest najmniejszy. Jedynie około 3 procent budżetu APRP wydatkuje się na rozwój
umiejętności a około 8,000 Klientów PSZ którzy skorzystali z tego instrumentu stanowi zaledwie 1 procent ogółu
beneficjentów APRP. W porównaniu do innych państw europejskich nakłady na szkolenie są wyjątkowo niskie. Innym
instrumentem APRP dedykowanym podniesieniu umiejętności są usługi rynku pracy, które mają pomóc osobom
bezrobotnym w nabyciu umiejętności poszukiwania pracy. Zasięgu oddziaływania tego programu nie można jednak
oceniać ze względu na brak danych na temat dokładnej liczby uczestników. Niemniej jednak, można przyjąć, ze w
ramach całego budżetu APRP 20 procent środków przeznaczanych jest na usługi rynku pracy i szkolenia, które w
części lub całości zmierzają do podniesienia umiejętności, a 80 procent środków na dofinansowanie wynagrodzeń
lub samo zatrudnienia.



                                                        88
   89



Skuteczność APRP jest mała kiedy pieniądze są przeznaczane na osoby zdolne samodzielnie znaleźć zatrudnienie. Bez
ewaluacji efektów netto, trudno ocenić czy pracodawcy otrzymujący dofinansowanie do zatrudnienia klienta PSZ nie
stworzyliby stanowiska pracy bez takiej zachęty lub czy zatrudniliby innego pracownika. Ponadto APRP dedykowane
bezpośredniemu tworzeniu miejsc pracy, pracom publicznym i pożytku społecznego często są w Polsce postrzegane
jako instrumenty stygmatyzacji uczestników, co nie przekłada się na dobre perspektywy zatrudnienia w przyszłości.
Polska powinna zwiększyć inwestycje w działania zmierzające do rozwiązania problemu niedopasowania podaży i
popytu wyposażając osoby bezrobotne w odpowiednie kompetencje i – w szkolenia, które obecnie są znacznie
niedofinansowane.

Wzrost liczby osób bezrobotnych otrzymujących szkolenie pozytywnie wpłynie na rozwój umiejętności tylko wtedy
gdy programy szkoleń zawodowych będą przemyślane i dopasowane do rzeczywistych potrzeb pracodawców oraz
potencjału klientów PSZ. Na temat efektywności APRP powstało wiele badań. Kluve (2006) przeanalizował 140
instrumentów APRP w Europie w latach 90 i doszedł do wniosku, że programy szkoleń zawodowych rzadko kiedy
mają pozytywny wpływ na uczestników. W kolejnym badaniu Card, Kluve, i Weber (2010) przeprowadzili metaanalizę
prawie 100 dokumentów oceniających skuteczność APRP i uznali, że w okresie długoterminowym ocena APRP
wypada lepiej niż w okresie krótkoterminowym, zwłaszcza w odniesieniu do szkoleń . Jako bardziej efektywne
oceniane są działania łączące pośrednictwo pracy I doradztwo zawodowe z odpowiednimi świadczeniami. Wnioski
te wskazują na kierunek dalszego rozwoju usług rynku pracy w Polsce. Skutecznym narzędziem aktywizacji są również
zachęty zatrudnieniowe, ale z uwagi na wysoki odsetek tych programów Polska nie powinna dalej inwestować w te
instrumenty kosztem innych działań. Polska ma również stosunkowo niski udział bezpośredniego tworzenie miejsc
pracy w sektorze publicznym, co zdaniem wielu badaczy jest działaniem nie tylko nieskutecznym, ale również
pogarszającym szanse na przyszłe zatrudnienie. Lehmann i Kluve (2010) przeprowadzili analizę APRP przede
wszystkim w kontekście państw transformacji ustrojowej podkreślając, ze należy zachować szczególna ostrożność
przy transplantacji instrumentów APRP z rynków dojrzałych na rynki wschodzące. Badacze potwierdzili również
negatywny wpływ prac publicznych na szanse zatrudnienia oraz pozytywne skutku pośrednictwa pracy. Doszli
również do wniosku, że na rynkach wschodzących najbardziej obiecującym instrumentem APRP są programy szkoleń
i przekwalifkwania zawodowego We wcześniejszym badaniu obejmującym wyłącznie Polskę, Kluve et al. (2002)
również wskazali pozytywny wpływ programów szkoleń zawodowych na perspektywy zatrudnienia.




                                                       89
   90   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce




Bibliografia
Almeida, R., J. Arbelaez, M. Honorati, A. Kuddo, T. Lohmann, M. Ovadiya, L. Pop, M. L. Sanchez Puerta,
       M. Weber. 2012. Improving Access to Jobs and Earnings Opportunities: The Role of Activation
       and Graduation Policies in Developing Countries. Washington, DC: Bank Åšwiatowy.

Apps, P. F., J. Kabátek, R. Rees, A. Van Soest. 2012. Labor Supply Heterogeneity and Demand for Child
        Care of Mothers with Young Children.

Brown, A. J. G., J. Koettl. 2012. “Active Labor Market Programs - Employment Gain or Fiscal Drain?� IZA
       Discussion Paper 6880, Institute for the Study of Labor, Bonn.

Card, D., J. Kluve, A. Weber. 2010. “Active Labour Market Policy Evaluations: A Meta-Analysis.� Economic
        Journal 120 (548): F452–F477.

Dacko-Pikiewicz, Z. 2014. “Supporting Students in Choosing a Field of Further Education as an Element of
       Pedagogical and Psychological Activities in Secondary Education in Poland.� Acta Technologica
       Dubnicae 4 (1): 51–63.

Eichhorst, W., R. Konle-Seidl. 2008. Contingent Convergence: A Comparative Analysis of Activation
       Policies. Bonn: Institute for the Study of Labor (IZA).

KE (Komisja Europejska). 2002. Active Labour Market Programmes for People with Disabilities, Facts and
       Figures on Use and Impact. Badanie opracowane przez EIM Business and Policy Research.

———. 2012. DOKUMENT ROBOCZY SÅ?UÅ»B KOMISJI Ocena krajowego programu reform i programu
     konwergencji POLSKI z 2012 r. TowarzyszÄ…cy dokumentowi: Zalecenie ZALECENIE RADY w
     sprawie krajowego programu reform Polski z 2012 r. oraz zawierajÄ…ce opiniÄ™ Rady na temat
     przedstawionego przez PolskÄ™ programu konwergencji na lata 2012-2015. {com(2012) 323 final}.
     http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2012_poland_en.pdf.

———. 2015. “Country Report Poland 2015.� Commission Staff Working Document.
     http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_poland_en.pdf.

Unia Europejska. 2015. Upskilling Unemployed Adults (aged 25 to 64): The Organization, Profiling and
       Targeting of Training Provision. Luxembourg: European Employment Policy Observatory (EEPO).

Eurostat. 2010. Labour Market Policy – Expenditure and Participants.
        http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-DO-12-001/EN/KS-DO-12-001-EN.PDF.

———. 2014a. Statistics Explained: Employment Statistics. http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
     explained/index.php/Employment_statistics.




                                                    90
   91



———. 2014b. Statistics Explained: Unemployment Statistics. http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
     explained/index.php/Unemployment_statistics.

Gatti, R, K. Goraus M. Morgandi. 2014. “Balancing Flexibility and Workers’ security. Understanding Labor
Market Duality in Poland�. Bank Światowy.

Gatti, R., K. Goraus, P. Hołda. 2015. Active Aging in Poland: Current Trends and Prospects for Labor
         Market Activity among the 50+ Year-olds. Washington, DC: Bank Åšwiatowy.

Gruen, C. 2015. “Poland: Profile of the 50+ Population.� Dokument pomocniczy ECCU5 Aging Activity,
       Washington, DC.

Haan, P., M. Myck. 2007. “Apply with Caution: Introducing UK-style In-work Support in Germany.� Fiscal
        Studies 28: 43–72.

Haan, P., L. Morawski, M. Myck. 2008. “Taxes, Benefits and Financial Incentives to Work. The United
        Kingdom, Germany and Poland Compared.� Bank i Kredyt 39 (1): 5–33.

IBS (Institut Badań Strukturalnych). 2014. “In-work poverty in Poland. Causes and possible remedies�.
IBS and the Bank Åšwiatowy. Warszawa.

IMF (Międzynarodowy Fundusz Walutowy). 2014. “Republic of Poland—Concluding Statement of the
       2014 Article IV Mission.� http://www.imf.org/external/np/ms/2014/051514a.htm.

Kenworthy, Lane. 2015. “Do Employment-Conditional Earnings Subsidies Work?� ImPRovE Working
      Paper 15/10, Herman Deleeck Centre for Social Policy, University of Anwerp, Antwerp.

Kluve, J. 2006. “The Effectiveness of European Active Labor Market Policy.� IZA Discussion Papers 2018,
         Institute for the Study of Labor (IZA).

———. 2010. “The Effectiveness of European Active Labor Market Programs.� Journal of Labour
     Economics.

Kluve, J., H. Lehmann, M. C. Schmidt. 2002. “Disentangling Treatment Effects of Polish Active Labour
         Market Policies: Evidence from Matched Samples.� CEPR Discussion Papers 3298.

Kluve, J., S. Puerto, D. Robalino, J. Romero, F. Rother, J. Stöterau, F. Weidenkaff, M. Witte. 2015,
         publikacja wkrótce. Interventions to Improve the Labour Market Outcomes of Youth: A
         Systematic Review of Training, Entrepreneurship Promotion, Employment Services, and
         Subsidized Employment Interventions.

Kuddo, A. 2012. “Public Employment Services, and Activation Policies.� Bank Światowy Discussion Paper
       1215, Bank Åšwiatowy, Washington DC.

Lehmann, H., J. Kluve. 2010. “Assessing Active Labour Market Policies in Transition Economies, AIEL
      Series in Labour Economics.� In The Labour Market Impact of the EU Enlargement. A New


                                                     91
   92   Aktywizacja zawodowa i Publiczne Służby Zatrudnienia w Polsce


        Regional Geography of Europe?, edited by Floro Ernesto Caroleo and Francesco Pastore, edition
        1, chapter 11, 275–307.

Loxha, A., M. Morgandi. 2014. “Profiling the Unemployed: A Selective Review of OECD Experiences and
        Implications for Emerging Economies.� Bank Światowy Social Protection Discussion Papers.

Magda, Iga, Maciej Bukowski, Sonia Buchholz, Piotr Lewandowski, Pawe l Chrostek, Agnieszka Kaminska,
       Maciej Lis, Monika Potoczna, Michal Myck, Michal Kundera, and Monika Oczkowska. 2013.
       "Employment in Poland 2011 – Poverty.� Centrum Rozwoju Zasobow Ludzkich, and Jobs. Instytut
       Badań Strukturalnych(IBS), Centrum Analiz Ekonomicznych (CEnEA), Warszawa.

NAO (National Audit Office). 2013. Programmes to Help Families Facing Multiple Challenges. London:
      NAO.

OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju). 2011. "Poland."
       Regional Outlook 2011: Building Resilient Regions for Stronger Economies. OECD Publishing.
       doi: 10.1787/9789264120983-41-en.

———. 2013a. Pensions at a Glance 2013. OECD Publishing. http://www.oecd-ilibrary.org/finance-and-
     investment/pensions-at-a-glance-2013_pension_glance-2013-en.

———. 2013b. Activation Strategies for Stronger and More Inclusive Labour Markets in G20 Countries:
     Key Policy Challenges and Good Practices. http://www.oecd.org/els/emp/G20-
     2013ReportActivation.pdf.

———. 2015. Integrating Social Services for Vulnerable Groups: Bridging Sectors for Better Service
     Delivery. Paris: OECD Publishing.

Piatkowski, Marcin. 2013. “Poland's New Golden Age: Shifting from Europe's Periphery to its Center.�
       Policy Research Working Paper Series 6639, Bank Åšwiatowy, Washington, DC.

S4YE (Goldin, N., M. Hobson, P. Glick, M. Lundberg, S. Puerto). 2015. Toward Solutions for Youth
       Employment: A Baseline for 2015. Washington, DC: Solutions for Youth Employment.

Van Berkel, R., V. Borghi. 2008. "Introduction: The Governance of Activation." Social Policy and Society 7:
       331–340.

Bank Åšwiatowy. 2013a. The World Development Report 2013: Conflict, Security, and Development.

———. 2013b. Rethinking Social Spending: Sustainability and Medium-Term Challenges in the EU11.
     Washington, DC.

Bank Åšwiatowy. 2014a. Back to Work: Growing with Jobs in Eastern Europe and Central Asia. Europe and
       Central Asia Reports. Washington, DC: Bank Åšwiatowy.




                                                    92
  93



———. 2014b. The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and
     Central Asia. Bank Åšwiatowy.

———. 2014c. The Effects of Ageing in Poland’s Labor Market. Mimeo.

———. 2014d. Portraits of Labor Market Exclusion. Washington, DC: Human Development Unit, Europe
     and Central Asia Region, Bank Åšwiatowy. http://www-
     wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2014/10/29/000470435_20
     141029084631/Rendered/PDF/918830WP0P14360240PoLME0Full0Report.pdf.

———. 2015. EU 11 Shared Prosperity Report. Washington, DC.



Bazy danych:

Eurostat 2014, strona internetowa: http://epp.eurostat.ec.europa.eu




                                                 93