COMITE PARA EL DESARROLLO NUMERO TREINTA Y QUATRO Cuestiones relativas al desarrollo Exposiciones presentadas en la XLIX reunión del Comité para el Desarrollo Madrid-3 Octubre 1994 DEV34 Spanish j Z N~~~LE %#U ,1 i.P Y * 1t, -, . - .. l1 i Cuestiones relativas al desarrollo Exposiciones presentadas en la XLIX reunión del Comité para el Desarrollo Madrid-3 Octubre 1994 Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la transferencia de recursos reales a los países en desarrollo (Comité para el Desarrollo) Washington, D.C. Copyright © 1994 Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE. UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera edición, diciembre de 1994 El Comité para el Desarrollo fue establecido el 2 de octubre de 1974 mediante resoluciones paralelas aprobadas por las Juntas de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Su nombre oficial es Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la transferencia de recur- sos reales a los países en desarrollo. Es el único órgano ministerial conjunto del FMI y el Grupo del Banco Mundial y presta atención especial a los problemas de los países en desarrollo. En su calidad de tal, proporciona el punto focal de la estructura de la cooperación económica internacional para ir formando una visión global y completa de las diversas actividades internacionales en la esfera del desarrollo, de modo que las cuestiones correspondientes puedan ser consideradas pronta y eficazmente, y se coordinen los esfuerzos internacionales tendientes a resolver los problemas de financiación del desarrollo. Es atribución del Comité asesorar e informar a las Juntas de Gobernadores del Banco Mundial y el FMI sobre to- dos los aspectos de la cuestión general de la transferencia de recursos a los países en desarrollo en relación con los arreglos ya existentes o en perspectiva entre países, incluidos los referentes al comercio y los pagos internacio- nales, las corrientes de capital, las inversiones y la asistencia oficial para el desarrollo. Formula sugerencias para la consideración de quienes corresponda en cuanto a hacer efectivas sus conclusiones, y analiza en forma constante la marcha del cumplimiento de sus recomendaciones. Los veintidós miembros del Comité, normalmente ministros de hacienda, son nombrados alternativamente, pa- ra períodos sucesivos de dos años, por los países o grupos de países representados en los Directorios Ejecutivos del Banco Mundial o del Fondo Monetario Internacional. El Comité está dirigido por un Presidente elegido entre sus miembros, que cuenta con la asistencia de un Secretario Ejecutivo que es elegido por el Comité. En El Comité para el Desarrollo: Origen y logros, 1974-1990 (Washington, D.C.: Banco Mundial, 1991) puede encon- trarse más información sobre el origen y logros del Comité desde su creación. ISBN 0-8213-3138-8 ISSN 0256-6125 INDICE Prefacio ..................................................... v 1. Documento presentado por el Presidente del Comité para el Desarrollo, Sr. Mourad Cherif, Ministro de Hacienda e Inversiones de Marruecos . . 1 2. Informe del Sr. Lewis T. Preston, Presidente del Banco Mundial. 5 3. Declaración del Sr. Michel Camdessus, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional ............ ............ 20 4. Declaración del Presidente del Grupo de los Veinticuatro, Sr. Willy W. Zapata S., Presidente del Banco de Guatemala ................ .................. 32 5. Documento de exposición de problemas: La eficacia de la ayuda . . 34 6. Documento conjunto de exposición de problemas: El impacto de la Ronda Uruguay en las economías en desarrollo y en transición ..... 74 7. Documento presentado por el Sr. James Michel, Presidente del CAD/OCDE, sobre el aumento de la eficacia de la ayuda ............................. 87 8. Documento preparado por la Secretaría del GATT sobre los resultados de la Ronda Uruguay para los países en desarrollo .94 9. Comunicado del Comité para el Desarrollo, 3 de octubre de 1994 .128 Apéndice A Temario de la XLIX reunión del Comité para el Desarrollo .133 Apéndice B Miembros del Comité para el Desarrollo (Lista de los países que representan y sus Directores Ejecutivos en el Banco Mundial y el FMI: septiembre de 1994) .34 Apéndice C Observadores ante el Comité para el Desarrollo .138 - itii - - - - PREFACIO El Comité para el Desarrollo celebró su XLIX reunión en Madrid, España, el 3 de octubre de 1994. Los dos puntos principales del temario fueron: primero, "La eficacia de la ayuda", y segundo, "El impacto de la Ronda Uruguay en las economías en desarrollo y en transición". El Comité basó sus deliberaciones en documentos de exposición de problemas preparados conjuntamente por el Banco Mundial y el FMI, y en documentos complementarios proporcionados por organizaciones internacionales. Con respecto al primer punto, el Comité tuvo la oportunidad de concentrarse en el tema de la eficacia de la ayuda en términos del logro del objetivo final del desarrollo, es decir, la reducción de la pobreza y la mejora de las condiciones de vida mediante el crecimiento ecológicamente sostenible y las inversiones en las personas. En el documento de exposición de problemas se destaca la importancia no sólo de la cantidad de la ayuda, sino de la calidad de ésta. Los ministros reconocieron que es esencial aumentar la eficacia con que se utilizan los recursos de ayuda y que para ello se requiere una asociación y una colaboración más estrecha entre los países receptores, las organizaciones internacionales y los donantes. La meta de cada asociado debe ser la de obtener resultados en el terreno en cada actividad que se emprenda. En lo referente al segundo punto, los ministros examinaron los resultados de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, que concluyó recientemente, y su impacto en los países en desarrollo y en la labor futura del Banco Mundial y el FMI. El Comité observó que sólo se puede efectuar una evaluación preliminar de los posibles efectos. Los ministros reconocieron que sobre la base de los datos disponibles hasta ahora, al parecer los instrumentos con que cuentan actualmente el Banco Mundial y el FMI son adecuados para hacer frente a los efectos negativos que pueda tener la Ronda Uruguay en algunos países durante el período de transición. Solicitaron asimismo a las instituciones de Bretton Woods que ayuden a los países en desarrollo a aprovechar al máximo las nuevas oportunidades de mercado proporcionándoles financiamiento y asistencia técnica. Los ministros tomaron nota también del progreso logrado en varias otras materias mencionadas en los informes del Director Gerente del FMI y del Presidente del Banco Mundial, como las repercusiones de las tendencias recientes de la economía mundial en los países en desarrollo; las transferencias de recursos; el Fondo para el Medio Ambiente Mundial; el Programa especial de asistencia para Africa; la estrategia frente a la deuda, y la respuesta a los desafíos que se plantean en Europa oriental y la antigua Unión Soviética. En vista del gran interés suscitado en torno a estos temas, las intervenciones presentadas en esta reunión del Comité se publican ahora en tres idiomas --español, francés e inglés-- para hacerlas llegar a un público más amplio. Peter Mountfield Secretario Ejecutivo Octubre de 1994 DOCUMENTO DEL PRESIDENTE DEL COMITE PARA EL DESARROLLO SR. MOURAD CHERIF, MINISTRO DE HACIENDA E INVERSIONES DE MARRUECOS Será un gran placer para mí ocupar por primera vez la Presidencia del Comité para el Desarrollo cuando nos reunamos en Madrid el próximo 3 de octubre, en el cincuentenario del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Situación de la economía El informe del Sr. Preston y la prevista presentación por el Sr. Camdessus de las Perspectivas de la economía mundial determinarán el contexto de la reunión. Las perspectivas de los países en desarrollo son un poco más favorables que cuando el Comité se reunió en abril. Resulta especialmente alentador comprobar la recuperación de los precios de los productos básicos. Pero nadie puede tener la certeza de que se tratará de una recuperación prolongada, y deberíamos proceder con gran cautela antes de basar nuestros programas económicos y planes presupuestarios en unos precios que quizá no sean duraderos. Por otro lado, el crecimiento mundial y las perspectivas de exportación de los países en desarrollo continúan ofreciendo un panorama prometedor, aunque las recientes subidas de las tasas de interés en algunos países industriales elevará el costo de los empréstitos. Transferencia de recursos a los países en desarrollo La responsabilidad de un desarrollo eficaz recae sobre los propios países en desarrollo. No obstante, es importante mantener el flujo de fondos hacia ellos, como complemento de sus ahorros y para hacer posible un nivel de inversiones y crecimiento superior al que podríamos conseguir con nuestros propios recursos. Las cifras totales de esos flujos continuaron alcanzando en 1993 cifras sin precedentes. En los últimos años, la mayor parte de los recursos ha procedido del sector privado y, a pesar de los recientes reveses, no se prevé que la situación vaya a cambiar. No obstante, las aportaciones de capital privado están fuertemente concentradas en un pequeño número de países beneficiarios. Es preciso estudiar más a fondo las maneras de eliminar las barreras artificiales y de mejorar esa circulación de fondos, quizá siguiendo las pautas examinadas durante la reunión del Comité en mayo de 1993. Podemos también expresar nuestra satisfacción por el gran crecimiento del papel del OMGI durante el último ejercicio y el constante apoyo de la CFI. También merecen nuestro respaldo algunas de las propuestas recientemente estudiadas en el Grupo del Banco Mundial sobre la inclusión de las garantías entre sus actividades habituales. Pero muchos países en desarrollo, en especial los más pobres, continúan dependiendo de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y de los préstamos de las instituciones financieras internacionales (incluidos los bancos multilaterales). Por ello, resulta desalentador comprobar que el monto de la asistencia oficial para el desarrollo, según mediciones del Banco, se mantuvo casi. sin cambios en 1993. Es más, las cifras del CAD (que miden la AOD a los países en desarrollo tradicionales, excluidos los países en transición) señalan una fuerte caída en 1993. Aun reconociendo las restricciones presupuestarias de muchos países donantes, debemos esperar que el próximo año se inviertan estas tendencias y, en especial, que las negociaciones sobre la undécima reposición de los recursos de la AIF se puedan concluir con rapidez y eficacia y que las cantidades enviadas en el marco del tercer Programa especial de asistencia para Africa se mantengan en el nivel actual. Es preciso actuar también para mitigar los problemas de los países de ingreso bajo gravemente endeudados. Documento del Presidente del Comité para el Desarrollo Eficacia de la avuda Por muy generosos que sean los donantes, es imprescindible aumentar la eficacia con que se gastan los recursos de la ayuda. La mejor prueba serán los resultados prácticos obtenidos. Para ello se requiere una estrecha asociación entre donantes y beneficiarios. En el valioso documento que nos ha presentado el Banco Mundial se hace especial hincapié en la importancia decisiva de los gobiernos receptores y de la situación de los países beneficiarios. Hay tres factores fundamentales: * fuerte identificación, gobierno y participación; * capacidad administrativa e institucional eficiente, y * acierto en la gestión de recursos y políticas nacionales. En el documento del Presidente del CAD se llega a conclusiones muy semejantes. Las enseñanzas que pueden extraerse serían de interés para las tres instancias interesadas: los países donantes industriales, las instituciones internacionales y los mismos países en desarrollo. Hablo como representante de un grupo de países en desarrollo y estoy convencido de que nosotros tenemos una gran responsabilidad. Pero también los donantes deben desempeñar una función importante. Espero que podamos dialogar en términos que impulsen las condiciones favorables para utilizar la ayuda de manera eficaz y mejorar sus propias prácticas de ayuda. Podríamos proponernos llegar a un acuerdo sobre algunos de los puntos siguientes, o sobre todos ellos, y hacer que así conste en nuestro Comunicado: * La participación de las principales partes interesadas puede mejorar la formulación de los proyectos y garantizar el acierto de su puesta en marcha y ejecución. Es especialmente importante encontrar los medios necesarios para lograr la participación de los pobres y otros grupos, incluidas las mujeres, que de lo contrario podrían quedar marginados del proceso de toma de decisiones. * La fijación de condiciones no puede sustituir a un buen sistema de gobierno ni a la identificación y participación de los beneficiarios. Deberá prestarse más atención a esos problemas antes del otorgamiento de los créditos. Si no se puede llegar a un consenso, quizá sea mejor para ambas partes aplazar el préstamo y seguir trabajando de consuno hasta conseguir los requisitos para una ayuda eficaz. * Para que la asistencia técnica consiga sus objetivos deberá responder a las necesidades de los beneficiarios y producirse en un entorno instititucional eficaz, sin nunca intentar sustituirlo. Los progresos en la reforma de las modalidades de la asistencia técnica, siguiendo las pautas establecidas en el reciente seminario CAD/PNUD/Banco Mundial, deben ser objeto de atención urgente. * Los organismos multilaterales, incluido el FMI y el Banco Mundial, suelen tomar la iniciativa en el intento de ayudar a los países a poner en pie un marco aceptable de políticas para el fomento del sector privado y la gestión del sector público. Los programas de ayuda deberán formularse en conformidad con este contexto y con las prioridades de desarrollo de cada país. Deberán alentarse enfoques innovadores para la consecución de este objetivo, como el concepto de sector integrado. - 2 - Documento del Presidente del Comité para el Desarrollo * Cuando sea posible deberán armonizarse y simplificarse los procedimientos y prácticas de la ayuda. Los donantes deberán evitar establecer mecanismos que estén en contradicción con los esfuerzos de los propios países beneficiarios por gestionar la ayuda. Deberán continuar los progresos recientes en la reducción del recurso a la ayuda condicionada y los créditos mixtos, en conformidad con los Principios del CAD. * Los Principios del CAD constituyen un marco adecuado para mejorar la coordinación de la ayuda. Los grupos consultivos y las mesas redondas resultan más eficaces cuando se basan lo más posible en la participación local y constituyen una parte útil de la estrategia de ayuda del país. Los programas de los grupos consultivos deberán incluir entre sus temas la estrategia del desarrollo y la utilización de la ayuda, así como la movilización de los recursos financieros. * Es preciso mantener y ampliar los esfuerzos desplegados recientemente para aumentar la eficacia de los organismos de ayuda, con especial atención a los resultados prácticos. Deberá hacerse hincapié en los siguientes elementos: desplazar la atención de los proyectos a los programas por países; mejorar la "calidad de entrada" de los proyectos; intensificar el seguimiento y la evaluación; agilizar los trámites y cambiar los incentivos de manera que se tengan más en cuenta las repercusiones en el desarrollo. Algunos de estos aspectos podrán ser abordados con mayor profundidad por el grupo de estudio que el Comité estableció en abril con el fin de examinar la aportación de los bancos multilaterales al desarrollo. El comercio después de la Ronda Uru2uav En cualquier caso, para casi todos los países en desarrollo el comercio es mucho más importante que la ayuda. Por ello debemos recibir con satisfacción los progresos que se están realizando en la aplicación de los resultados de la reunión celebrada en el mes de abril en Marraquech y en la que tuve el honor de participar. Esta es la primera reunión en que el Comité ha podido tener acceso a la evaluación previa de los resultados de dicho acuerdo. Es obvio que debemos apoyar el llamamiento a su rápida ratificación, de manera que la nueva Organización Mundial del Comercio pueda ver la luz en la fecha prevista, el próximo 1 de enero de 1995. Pero, sobre todo, por lo que a este Comité se refiere, debemos insistir en la estrecha colaboración entre las dos instituciones de Washington y la Organización Mundial del Comercio. Me parece que los principales mensajes son los siguientes: Las economías en desarrollo y en transición han realizado grandes progresos en la liberalización unilateral de sus sistemas comerciales, la mejora de su capacidad de competir en los mercados internacionales y su integración en el sistema multilateral. La conclusión satisfactoria de la Ronda Uruguay representará un apoyo a esa medidas, ya que permitirá un mayor acceso al mercado, la integración en el sistema de ámbitos nuevos y delicados, como los servicios, y el fortalecimiento de las normas e instituciones. El impacto de la Ronda Uruguay sobre los países en desarrollo arrojará, probablemente, considerables beneficios, en especial para los países que realicen los necesarios cambios en las políticas macroeconómicas y estructurales. Algunos países en desarrollo han expresado claras reservas sobre determinados aspectos de la - 3 - Documento del Presidente del Comité para el Desarrollo Ronda, en particular en los sectores de la agricultura, productos textiles y salvaguardias. A otros países los peligros que les preocupan son la subida de los precios de importación de los alimentos y la erosión de las preferencias arancelarias. Aunque estos problemas puedan parecer más bien pequeños, el Banco y el Fondo deben estar dispuestos a abordarlos, país por país, en sus actividades habituales; ambas instituciones consideran que los instrumentos de que disponen son suficientes para superar esos obstáculos. Otras novedades El Comité deseará congratular a todos los que han contribuido a la transformación eficaz del Fondo para el Medio Ambiente Mundial en una institución permanente. También deseará tomar nota de los resultados de la Conferencia de El Cairo sobre la Población y el Desarrollo, que tendrá lugar inmediatamente antes de nuestra reunión; el Banco Mundial efectuó una notable aportación a esta Conferencia, de la que el Comité se ocupó en su reunión de abril. Quizá también deseemos expresar nuestra esperanza en la futura Cumbre Mundial de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social, que tendrá lugar en Copenhague en marzo de 1995. 4- INFORME DEL PRESIDENTE DEL BANCO MUNDIAL SR. LEWIS T. PRESTON AL COMITE PARA EL DESARROLLO I. Introducción 1. Este año conmemoramos el cincuentenario de las instituciones de Bretton Woods. Un hito tan importante ha servido como ocasión para hacer balance del los progresos realizados por el desarrollo en los 50 últimos años, reflexionar sobre el pasado de nuestra institución, extraer enseñanzas y establecer orientaciones amplias para su programa de acción y su manera de proceder. Los resultados se han plasmado en un documento titulado Aprender del pasado, aprovechar las oportunidades del futuro. 2. Los progresos conseguidos por los países en desarrollo han sido considerables: en comparación con 1944, las personas de esos países viven 20 años más, los ingresos se han duplicado y el número de niños que van a la escuela se ha multiplicado por 1,5. El Banco ha contribuido a esta mejora de la calidad de vida apoyando más de 6.000 operaciones en unos 140 países con más de US$3.000 millones de financiamiento. Pero la labor pendiente es enorme. Más de mil millones de personas luchan para sobrevivir con un dólar al día. Dos de cada cinco personas de los países en desarrollo carecen de servicios de saneamiento básico o de agua limpia. Aproximadamente la mitad de los habitantes de Africa al sur del Sahara son víctimas de la pobreza y los retos asociados a la transformación económica de Europa oriental y la antigua Unión Soviética son mucho más complejos de lo que se creía en un principio. Finalmente, hay nuevos desafíos, como los presentados por Sudáfrica y la Ribera Occidental y Gaza. 3. Para ayudar a los países en desarrollo a responder a esos desafíos, el Banco continuará haciendo hincapié en sus dos principales funciones, la asistencia financiera y la asesoría técnica. Pero la escala y complejidad del programa de desarrollo, la diversidad y alcance casi universal de nuestros países miembros y el entorno más-competitivo en que nos movemos nos obligan a realizar nuestras actividades en un contexto significativamente distinto. Para evitar una excesiva dispersión de fuerzas, deberemos atenernos a estos seis principios rectores: aumentar la selectividad de nuestras actividades; intensificar el trabajo en colaboración; insistir en la orientación hacia nuestros clientes; hacer mayor hincapié en la consideración de los resultados; garantizar la eficacia en función de los costos y mantener un fuerte empeño por la integridad financiera. Se están registrando ya cambios importantes en la cultura y comportamiento de la institución, pero para una aplicación coherente de esos principios se requerirá un esfuerzo concertado. Sé que puedo contar con su apoyo en ese proceso. Me ocuparé con más detalle de estas cuestiones durante la conferencia y en las Reuniones Anuales de Madrid. 4. Durante la reunión de abril de 1994, el Comité para el Desarrollo examinó cuestiones relacionadas con la población y migración y también los puntos fundamentales del temario de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo 1994 de El Cairo. Cuando intervenga en el Comité, espero presentar las principales conclusiones de dicha conferencia. El temario de la reunión de octubre se centra en la efícacia de la ayuda y en las repercusiones de la Ronda Uruguay en los países en desarrollo, dos importantes cuestiones que se plantean actualmente a la comunidad internacional. Quisiera señalar a su atención algunos puntos destacados de los informes en relación con esos dos temas. -5- Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo 5. Una de las principales conclusiones del estudio sobre la eficacia de la ayuda es que ésta resulta especialmente eficaz en los países que a) están empeñados en reducir la pobreza mediante el desarrollo económico sostenible; b) cuentan con .instituciones fuertes y c) tienen políticas y procedimientos que permiten la utilización eficaz de los recursos en toda la economía y, en especial, disponen de un sólido proceso presupuestario. En dicho documento se analiza lo que los donantes deberían estar haciendo de manera diferente o mejor a este respecto. Por ejemplo, los donantes deben ayudar a fortalecer el compromiso de los países apoyando la adopción de enfoques de desarrollo más participatorios. La comunidad de donantes debe ayudar a los países receptores a formular las políticas cruciales para utilizar sus recursos en forma eficiente y a fortalecer las instituciones necesarias para su aplicación. Además, los donantes deben cerciorarse de que sus propias prácticas y procedimientos, incluidos sus métodos de coordinación, permitan utilizar en la mejor forma posible los recursos disponibles y no socaven los esfuerzos de los países receptores. 6. En el informe sobre la Ronda Uruguay se evalúan determinados aspectos del Acuerdo que conciernen a los países en desarrollo y se examina la manera en que el Banco y el Fondo pueden ayudar a los países miembros a hacer una transición ordenada al sistema comercial que se instaurará después de la Ronda Uruguay. De las estimaciones preliminares se desprende que la mayor parte de los países en desarrollo se beneficiarán del Acuerdo y que en conjunto los beneficios serán considerables. Los importadores netos de alimentos tal vez sufran un deterioro de las relaciones de intercambio debido a la subida de los precios de los alimentos, pero es probable que los costos sean pequeños y se distribuyan cuando menos en un período de seis años. Con políticas acertadas que estimulen la producción agrícola se podrán reducir esas pérdidas. El Banco y el Fondo están dispuestos a abordar los posibles efectos desfavorables mediante un diálogo continuo sobre políticas y programas de ajuste de amplias bases. Los análisis actuales confirman la opinion de que los servicios de que disponen el Banco y el Fondo parecen ser suficientes para emprender todo tipo de ajuste de las políticas y atender las necesidades financieras resultantes. No obstante, si las circunstancias aconsejaran un mayor apoyo, nos ocuparemos de ello sin demora junto con los Directores Ejecutivos. 7. Antes de examinar la eficacia de la ayuda y los efectos de la Ronda Uruguay, quiero referirme brevemente a algunos acontecimientos importantes que han tenido lugar después de la última reunión del Comité y, en particular, a los principales mensajes del Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994, sobre el tema de la infraestructura. Examinaré también la evolución reciente de Europa oriental y la antigua Unión Soviética. II. Evolución reciente de la economía mundial: consecuencias para los países en desarrollo 8. Cuando nos reunimos hace seis meses, las perspectivas económicas mundiales eran en general favorables. Según los pronósticos del momento, la recuperación económica registrada en Estados Unidos se extendería al resto del Grupo de los Siete, la conclusión satisfactoria de la Ronda Uruguay y del Tratado de Libre Comercio (TLC) estimularía el intercambio mundial y los precios de los productos básicos se estabilizarían. - 6- Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo 9. Me complace informar que las previsiones no han cambiado y que la recuperación parece ser ahora mayor que la prevista. En particular, el crecimiento más vigoroso en Estados Unidos y Alemania en los primeros meses de este año ha hecho mejorar las perspectivas de crecimiento con respecto a los demás países industriales. Además, el volumen del comercio está aumentando a una tasa más rápida de la prevista, siendo actualmente del 6% anual. En junio los precios de los productos básicos no petroleros --sobre todo los del café--, estimulados por una demanda vigorosa, aumentaron 24% con respecto a sus niveles de hace un año. En cambio, los mercados de capital han experimentado cierta contracción, lo que ha elevado las tasas de interés a largo plazo en la mayoría de los países industriales. En el segundo trimestre de 1994, los flujos de capital privado a los países en desarrollo, especialmente a los de América Latina, se desaceleraron. 10. Sin embargo, en general, estos cambios han beneficiado a las naciones en desarrollo. Asia oriental, América Latina y los países exportadores de café de Africa al sur del Sahara han sido especialmente favorecidos. En el caso de Asia oriental, el crecimiento más vigoroso del comercio mundial, la valorización del yen y el aumento consiguiente de las exportaciones al Japón, así como la continuación del rápido crecimiento en China, se han reflejado en un gran auge económico. En América Latina, el firme mejoramiento de la relación de intercambio ha compensado con creces el aumento de las tasas de interés y la desaceleración de las entradas de capital privado. En cuanto al Africa al sur del Sahara, se prevé que, a pesar del reciente desfase de las políticas en algunos grandes países, el firme mejoramiento de la relación de intercambio permitirá que el PIB per cápita aumente ligeramente en el período de 1994-96, en comparación con el descenso medio de casi el 2% anual durante 1991-93. 11. Evidentemente, hay cierto peligro de contracción. El aumento de la inflación derivado del firme crecimiento estadounidense, un dólar débil frente al yen y al marco alemán y los firmes precios de los productos básicos podrían conducir a un pronunciado aumento de las tasas de interés hasta fines de 1995, lo que frenaría el crecimiento de los países industriales en 1996. Esta desaceleración podría afectar gravemente a los países en desarrollo, en particular a los latinoamericanos más endeudados. En tales condiciones, era probable que los precios de los productos básicos descendieran rápidamente y que se estancara el crecimiento del volumen de las exportaciones. La erosión de la capacidad crediticia podría provocar un brusco descenso de los flujos de capital privado. Muchos países de América Latina podrían encontrarse de pronto en serias dificultades, con una rápida devaluación del tipo de cambio, tasas de inflación e interés excesivamente elevadas, pocas entradas de capital y un crecimiento per cápita más bajo. El efecto sobre Oriente Medio y Norte de Africa sería resultado de un descenso de la demanda de petróleo en la OCDE. Dada la fuerte concentración de las exportaciones en Europa, los países de Africa al sur del Sahara sufrirían los efectos tanto de una menor demanda de exportaciones como del deterioro de las relaciones de intercambio. Europa y Asia central acusaría el descenso de la demanda en la Unión Europea, pero las relaciones de intercambio se mantendrían más o menos constantes. Asia oriental sería la menos afectada como consecuencia de a) la posibilidad de recurrir a sus propios ahorros, b) la competitividad de sus exportaciones y c) la fortaleza constante del comercio intrarregional, que contribuiría a aislarla de lo que acontezca en los países del Grupo de los Siete. -7 - Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo III. Tendencias recientes de las transferencias de recursos a los países en desarrollo 12. Según estimaciones preliminares, el total neto de los movimientos de recursos (incluida la asistencia para el desarrollo y otros flujos, tanto oficiales como del sector privado) desde el mundo desarrollado a los países en desarrollo aumentó un 35 % en 1993, alcanzando la cifra sin precedentes de US$215.000 millones (con precios y tipos de cambio de 1993). 13. Lo más destacado en relación con el financiamiento de los países en desarrollo es el espectacular crecimiento del capital privado. Las inversiones en capital accionario (con precios y tipos de cambio de 1993) se triplicaron en 1993 y el total de los flujos de capital privado alcanzó un máximo histórico de aproximadamente US$155.000 millones en ese mismo año (véase el Cuadro 1 del Anexo). La inversión extranjera directa ha pasado a ser la fuente más importante de financiamiento para el desarrollo, sobrepasando a los flujos oficiales. El crecimiento total de los flujos privados es, en gran medida, la respuesta a las eficaces reformas y acertadas políticas económicas de un limitado número de países de ingreso mediano de Asia oriental, el Pacífico y América Latina. Los inversionistas consideran que estos países, con una gestión económica mejorada y mayor solvencia, ofrecen buenas oportunidades de elevada rentabilidad y diversificación de la cartera. El considerable volumen de los flujos de capital privado es también motivo de inquietud, por la posibilidad de que se pueda invertir el movimiento y, por consiguiente, se precipite otra crisis financiera semejante a la de los años ochenta. 14. Del estudio del Banco se desprende que no es probable una reorientación repentina de los flujos de capital. Casi la mitad de éstos corresponde a la inversión extranjera directa y cerca de un tercio a bonos. Los inversionistas privados actúan así en respuesta a las posibilidades de mercado que ofrecen los ingresos en aumento de los países en desarrollo, a un entorno más acogedor para el comercio y las inversiones en estos países y a los cambios tecnológicos espectaculares que se están registrando en el campo de las telecomunicaciones. Estos son factores estructurales, no cíclicos, y es probable que sean reforzados por la aplicación de las disposiciones de la Ronda Uruguay. En el fondo del renovado interés por las emisiones de bonos de los países en desarrollo subyace la reforma fundamental de las políticas económicas y financieras emprendida en los años ochenta por unos 15 países en desarrollo, lo que les hace más solventes en opinión de los inversionistas. Mientras los resultados económicos de estos países se mantengan firmes no es probable una inversión de la tendencia. 15. Además, no es probable que vuelva a darse la combinación de altas tasas de interés, inflación elevada y recesión que precipitó la crisis de los primeros años del decenio de los ochenta. Aunque las tasas de interés internacionales aumenten en 1995, no se prevé que lo hagan de forma considerable ni duradera. A medio plazo, las probabilidades de un aumento importantey prolongado en los próximos tres a cinco años que pueda hacer peligrar la continuidad del crecimiento de esos flujos son remotas. 16. Aunque no es probable una inversión espectacular de los flujos privados ni la consiguiente crisis financiera, el capital privado será para algunos países imprevisible. Los inversionistas privados son poco tolerantes hacia las políticas desacertadas o las perspectivas poco -8- Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo prometedoras. Factores que escapan por completo del control de los países destinatarios pueden representar también grandes diferencias, como demuestra la desaceleración de los flujos de capital en lo que va de año en respuesta a la subida de las tasas de interés de Estados Unidos. En los últimos meses, algunos de los principales países destinatarios han experimentado grandes oscilaciones en los flujos de inversiones de cartera. Los países que reciben grandes volúmenes de capital privado deben reflexionar sobre estos acontecimientos y tener en cuenta esa imprevisibilidad en sus políticas macroeconómicas y financieras. Más que nunca, los países en desarrollo comprobarán que cuanto acontece en la economía internacional repercute de forma directa y muchas veces inmediata en su propia situación. 17. Según estimaciones del Banco, mientras que los flujos de capital privado a los países en desarrollo aumentaron unos US$50.000 millones, los oficiales crecieron unos US$5.000 millones. Con los precios y tipos de cambio de 1993 este aumento de los flujos oficiales representa meramente el regreso al nivel alcanzado en 1990. Según esas mismas estimaciones, la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), que fue el 85% de todos los flujos oficiales netos, creció menos de US$3.000 millones. 18. Estimaciones recientes del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) revelan una situación menos halagüeña de los flujos de AOD. En junio de 1994, según un informe preliminar del CAD el total de la AOD de los países miembros de la OCDE/CAD a los países en desarrollo e instituciones multilaterales en 1993 fue de US$54.800 millones, mientras que en 1992 había sido de US$60,8 millones. Aunque las tendencias a corto plazo reflejadas en las cifras del Banco y del CAD son diferentes', las repercusiones a más largo plazo son semejantes: las perspectivas de la AOD continúan siendo favorables. Aunque el mayor crecimiento previsto en los países industrializados es una nota positiva, los intentos de reducir los déficit presupuestarios globales de dichos países podrían frenar el crecimiento de la ayuda. Como señalé en mi último informe al Comité, es sumamente importante que se financien totalmente tanto los programas en curso como las nuevas necesidades (especialmente las relacionadas con la protección ambiental, los nuevos receptores y los países que emprendan programas de reforma). Como la mayor parte de los recursos privados se orientarán a un pequeño grupo de países que han obtenido ya resultados excelentes, la ayuda representa un medio imprescindible para desacelerar una nueva polarización del crecimiento. Dadas las alentadores perspectivas de crecimiento, solicito a los miembros que se opongan a los intentos de reducir el volumen de la ayuda y a que hagan lo posible por que la ayuda se oriente hacia las necesidades más urgentes. ' Son varios los factores que explican la diferencia entre las estadísticas del Banco y de la OCDE: el Banco incluye a todos los países de Europa oriental y a la antigua Unión Soviética entre los beneficiarios así como los flujos de los países que no son miembros del CAD a los países en desarrollo. Estos dos factores tienden a hacer las estimaciones del Banco mayores que las de la OCDE. No obstante, estas últimas son en conjunto más altas en 1993 debido a que incluyen los flujos a los países de ingresos más elevados y las donaciones en concepto de cooperación técnica. - 9 - Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo Fondo para el Medio Ambiente Mundial 19. El Fondo para el Medio Ambiente. Mundial (FMAM) es un mecanismo de financiamiento en condiciones concesionarias de gran importancia para la protección del medio ambiente en todo el mundo. Su finalidad es ayudar a los países en desarrollo a sufragar los costos incrementales de los proyectos de protección ambiental. El FMAM fue establecido en 1991 como programa experimental --ejecutado en forma conjunta por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Banco Mundial-- con el fin de otorgar a países en desarrollo donaciones para proyectos y programas que aborden el cambio climático, la pérdida de diversidad biológica, la contaminación de las aguas internacionales y el agotamiento de la capa de ozono. En el ejercicio de 1994 la cartera de proyectos aprobados por el Banco para inversiones del FMAM registró un aumento de 17 proyectos y comprendió un total de compromisos de US$137.800 millones, cifra que representa un incremento del 73% con respecto al ejercicio de 1993. Al 30 de junio de 1994 se encontraban en ejecución 31 proyectos que entrañaban un volumen de compromisos de US$290 millones, aproximadamente. 20. Como indiqué en la última reunión del Comité para el Desarrollo, los participantes acordaron reponer y reestructurar el FMAM, prometiendo aportar más de US$2.000 millones que deberían comprometerse durante un período de tres años a un nuevo fondo fiduciario del mismo. El instrumento por el que se establece el servicio reestructurado ya ha sido aprobado por los órganos directivos de los tres organismos de ejecución. A las cuatro áreas actualmente consideradas se podrá sumar la degradación de la tierra --principalmente la desertificación y la deforestación-- en la medida en que se relacione con una o más de las áreas principales de interés. 21. Deseo expresar mi agradecimiento a los donantes por su apoyo al FMAM. El servicio reestructurado contribuirá en manera decisiva a ayudar a los países a lograr el desarrollo ecológicamente sostenible. Programa de asistencia especial 22. Como ustedes bien saben, Africa al sur del Sahara continúa siendo objeto de especial preocupación para la comunidad de donantes. Durante dos decenios los ingresos per cápita de esa región se han estancado, o incluso disminuido, y un tercio de los países africanos son hoy más pobres que cuando se proclamó su independencia. En anteriores informes he señalado que sólo una pequena parte de la explicación de la evolución negativa de la economía africana se puede atribuir a circunstancias externas, como el fuerte descenso de sus relaciones de intercambio. Muchos otros países en desarrollo han tenido que soportar descensos semejantes y sin embargo han conseguido compensar la caída de los precios aumentado el volumen. La conclusión a que llegan la mayor parte de los analistas es que la evolución de Africa se explica por las deficiencias de sus políticas económicas nacionales y por la escasa capacidad institucional de la mayoría de los países africanos. - 10 - Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo 23. A mitad de los años ochenta muchos países africanos comenzaron a reformar las políticas cambiarias, comerciales y de fijación de precios internos, así como otros ámbitos decisivos de la gestión económica. El ritmo de las reformas estructurales se ha acelerado en los dos últimos años. En más de 12 países africanos los tipos de cambio y otros precios están determinados por el mercado, y unas políticas fiscales y monetarias prudentes han puesto bajo control las tasas de inflación y de interés. La devaluación reciente en la zona de la CFA confirma esta tendencia. En muchos de los países africanos una nueva concepción del papel del Estado ha dado lugar a la reducción y reestructuración de la plétora de empresas públicas y de unas administraciones públicas hipertrofiadas y ha llevado al reconocimiento general de la importancia de la competencia para lograr el uso eficiente de los recursos. El entorno del sector privado ha mejorado y los presupuestos gubernamentales se han reestructurado con miras al perfeccionamiento de los recursos humanos y la reducción de la pobreza. Finalmente, aunque no en orden de importancia, los nuevos líderes económicos están abordando más agresivamente los problemas de Africa y haciendo hincapié en que la mayor parte de las claves para la solución a sus problemas hay que buscarlas en la propia región. 24. Como ustedes saben, desde 1980 las economías africanas no han conseguido resultados tan buenos como los del resto de las regiones. Hacia mediados del decenio de 1980 muchos países africanos comenzaron a reformar sus regímenes cambiarios y comerciales, sus políticas de precios internos y otras esferas fundamentales de la gestión económica. Los donantes reaccionaron a estas iniciativas aumentando en medida considerable las transferencias netas de recursos, principalmente en condiciones concesionarias. Desde 1987, bajo el liderazgo del Banco Mundial, 17 donantes han venido respaldando el Programa de asistencia especial (SPA), establecido para asistir a los países de ingreso bajo del sur del Sahara agobiados por la deuda que habían emprendido programas de ajuste. Durante los últimos seis años, el SPA ha contribuido a movilizar recursos adicionales a pesar de las circunstancias difíciles para la ayuda: la AOD neta en términos reales a los receptores de fondos del SPA se elevó de una media de US$5.300 millones anuales durante 1981-86 a US$9.100 millones durante 1987-92. 25. Me complace informar que la tercera etapa del SPA se inició en forma vigorosa en 1994. Debido a la devaluación del franco en la zona de la Comunidad Financiera Africana (CFA) y a otros cambios de política, Cote d'Ivoire y Camerún reúnen ahora los requisitos para obtener asistencia del SPA, lo que implica un aumento de las necesidades de financiamiento del Programa. Los donantes del SPA prometieron aportar US$1.100 millones adicionales en forma de asistencia, por encima de los US$5.500 millones prometidos inicialmente para el tercer SPA. No obstante, la disponibilidad de recursos sigue siendo escasa. Será importante garantizar la disponibilidad de éstos en cuantía suficiente para apoyar la reforma y seguir de cerca la adhesión de los países receptores a las medidas de reforma convenidas. 26. En lo tocante a nuestros esfuerzos en pro del desarrollo en Africa, el monto total de los créditos y préstamos aprobados en el ejercicio de 1994 fue de US$2.800 millones, casi igual que en 1993. La ejecución mejoró en las esferas especialmente difíciles de la agricultura y los préstamos para ajuste estructural. Se hizo también mayor hincapié en la utilización más eficaz de los fondos fomentando la capacidad institucional y técnica. - 11 - Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo Progreso de la reducción de la deuda y su servicio 27. El Fondo del Banco para la reducción de la deuda, establecido para los países que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF, ha otorgado donaciones a países de ingreso bajo para la reducción de la deuda comercial a un precio medio de recompra de alrededor del 14% del valor nominal. La operación más reciente del Fondo, destinada a Zambia, fue aprobada en mayo de 1994. Los trabajos preparatorios para una operación destinada a Santo Tomé y Príncipe quedaron terminados a fines del ejercicio de 1994 y se prevé que la operación será aprobada en el de 1995. Actualmente se están preparando operaciones para Albania, Etiopía, Guinea, Mauritania, Nicaragua, Sierra Leona y Tanzanía. 28. El Programa de la Quinta Dimensión ofrece asignaciones suplementarias de la AIF a países que sólo pueden recibir financiamiento de ella pero que tienen deudas pendientes con el BIRF y han emprendido programas de ajuste. El monto de las asignaciones es proporcional a sus pagos por concepto de intereses al BIRF. En el ejercicio de 1994 las asignaciones suplementarias de la Quinta Dimensión totalizaron US$265 millones para 16 países y fueron equivalentes al 96% de los pagos de los países al BIRF en concepto de intereses. El monto de la asignación de 1994, notablemente superior al de ejercicios anteriores (el de 1993 fue de US$168 millones), se debe a la incorporación de Cóte d'Ivoire y Camerún a la lista de países que reúnen los requisitos para recibir estas asignaciones. 29. En 1994 la actividad del Club de París ha sido más intensa que en el segundo semestre de 1993. El aumento se debe principalmente a las reprogramaciones impuestas por la devaluación del franco en la zona de la CFA y la adopción de programas integrales de ajuste apoyados por acuerdos concertados con el FMI. Además, en mayo se celebró el primer acuerdo de reprogramación en el Club de París para Argelia, después de la iniciación por el país de un amplio programa de reformas acordado con el FMI. Las obligaciones de 1994 de Rusia con acreedores bilaterales también fueron reprogramadas en junio, en condiciones similares a las del acuerdo de 1993. Después de la reunión cumbre del Grupo de los Siete celebrada en julio en Nápoles, el Club de París examinó los medios de aplicar la decisión adoptada en la reunión de reducir el volumen de la deuda, cuando fuera apropiado, con respecto a los países de ingreso bajo gravemente endeudados que se encuentran en circunstancias especiales. IV. Eficacia de la ayuda 30. Los cambios recientes en el ámbito mundial han obligado a reexaminar la función que desempeña la ayuda. Los cambios que han tenido lugar en Europa oriental, el Oriente Medio y Sudáfrica han hecho aumentar la demanda mundial de asistencia para el desarrollo. Además, las mayores necesidades en materia de mantenimiento de la paz y de actividades humanitarias también han conducido a aumentar la demanda de recursos. Al mismo tiempo, en los países donantes cada vez son mayores las limitaciones con respecto al nivel de ayuda que pueden proporcionar y hay mayor preocupación pública acerca de las repercusiones de la asistencia. Por lo tanto, se está prestando más atención a los medios de reforzar los efectos de la ayuda en el proceso de desarrollo. - 12 - Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo El final de la guerra fría abre una oportunidad real de reorientar la atención hacia los objetivos de desarrollo de la ayuda. Además, cada vez es mayor el convencimiento de que el desarrollo es de por sí importante para abordar los problemas globales --SIDA, migración, medio ambiente-- y mejorar la economía mundial. Todos los países pueden beneficiarse de los progresos en estos sectores. 31. Gran parte de los estudios realizados en esta esfera indican que los elementos que se describen a continuación son los más significativos para determinar la eficacia de la ayuda y que por tanto merecen ser considerados con gran atención por los donantes: * El compromiso, la identificación y un buen sistema de gobierno. Un elemento fundamental para que la ayuda sea eficaz es el compromiso que asuman los beneficiarios con respecto a la estrategia de desarrollo y a los proyectos y programas específicos. A su vez, el compromiso depende notablemente de la medida en que el país receptor se sienta identificado con la estrategia y los programas. El buen gobierno también es importante para aumentar la eficacia de la ayuda. * El desarrollo institucional. Las instituciones fuertes son también un importante determinante de la eficacia de la ayuda. Tenemos que preocuparnos no sólo por el establecimiento y aplicación de las normas que hacen que los mercados (y el sector privado) funcionen más eficientemente sino también por las normas e incentivos que afectan al desempeño del sector público. * Políticas internas apropiadas y uso eficiente de los recursos. El uso eficiente de los recursos en toda la economía también contribuye a la eficacia de la ayuda. Los elementos básicos de una política apropiada son la estabilidad macroeconómica, una economía abierta y competitiva, un gobierno que complemente la actividad del sector privado y las inversiones en infraestructura y en las personas, incluidas las medidas dirigidas a reducir la pobreza cuando sea necesario. Si bien las políticas internas apropiadas ayudan a fijar las prioridades en el uso de los recursos, la buena administración del sector público asegura que estas prioridades se reflejen en la asignación y el uso eficientes de los mismos. Un elemento fundamental, en particular, es el proceso presupuestario. La función de los donantes 32. Los donantes pueden contribuir de varias maneras a hacer que la ayuda sea más eficaz: * Colaborando con los receptores para mejorar su nivel de identificación, el sistema de gobierno y la participación, los donantes pueden estimular el compromiso y aumentar la eficacia de la ayuda. * Colaborando con los receptores para reforzar la capacidad administrativa e institucional a través de la asistencia, los donantes pueden contribuir a eliminar una de las principales barreras a la utilización eficaz de la ayuda. - 13 - Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo VII. Novedades recientes en Europa oriental y la antigua Unión Soviética 40. Los resultados de las economías en transición de Europa oriental y la antigua Unión Soviética continúan suscitando gran interés en todo el mundo. También han merecido gran atención los esfuerzos del Banco por ayudar a esos países en el proceso de transición. 41. Me complace informar que los datos recientes sobre 1993 revelan tendencias positivas importantes, aunque hay todavía grandes divergencias en los resultados económicos conseguidos en los distintos lugares de esta región. La producción total se ha estabilizado finalmente en Europa oriental y varios países han registrado un crecimiento. En dichos países, el sector privado está comenzando a compensar con creces los descensos de producción del sector industrial estatal. El ritmo de descenso de la producción se ha desacelerado notablemente en los países Bálticos, aunque se ha acelerado en Belarús y Ucrania. En los distintos países se observan señales de que la insuficiencia de las estadísticas relativas a la actividad del sector privado --sobre todo en el sector de los servicios-- ha exagerado el descenso de la producción e infravalorado la recuperación de ésta. Además, muchos países, incluida la Federación de Rusia, han conseguido progresos contra la inflación. La viabilidad de tales progresos dependerá de la adopción de futuras iniciativas que permitan corregir los factores estructurales subyacentes a los déficit presupuestarios y reformar el sector bancario y los sistemas de pensiones. 42. En el ejercicio de 1994 el Banco amnplió el volumen de sus operaciones en estos países. El total de operaciones aprobadas ascendió a US$3.600 millones, cifra que representa un incremento de US$300 millones con respecto al ejercicio de 1993. Un hecho aún más significativo ha sido la mayor diversidad y cobertura de las operaciones crediticias. El número de éstas aumentó de 26 en el ejercicio de 1993 a 41 en el de 1994 y la cobertura de países se elevó de 13 a 21. Las primeras operaciones fueron aprobadas para Belarús, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Kazajstán, la República Checa, la antigua República Yugoslava de Macedonia y Uzbekistán. 43. Se aprobaron proyectos para la Federación de Rusia por valor total de US$1.500 millones en los sectores de la agricultura, la rehabilitación de ferrocarriles, la energía y la reforma financiera y de empresas estatales. En esta última esfera, dos proyectos proporcionaron simultáneamente asistencia técnica al sector incipiente de bancos comerciales y una línea de crédito para el sector privado, que deberá contar con la intermediación de estos bancos. Las inversiones en capital social y la asistencia técnica cofinanciadas por la CFI, el BERF, la Comunidad Europea y otros países donantes complementaron la línea de crédito del Banco y ayudaron a ampliar el volumen de asistencia para el sector privado. 44. En apoyo de la privatización, el Banco orientó sus operaciones hacia el suministro de crédito al sector privado, la reforma del sector financiero y el mejoramiento de la gestión empresarial en Eslovaquia, Eslovenia, la Federación de Rusia, la República Kirguisa y Rumania. Para evitar que el deterioro de servicios esenciales de infraestructura obstaculice la recuperación económica, el Banco ha seguido trabajando en forma activa en las áreas del transporte, el mantenimiento de - 16 - Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo carreteras y las telecomunicaciones. Debido a que los precios de la energía se van acercando a los niveles mundiales, la conservación de la energía y las reformas institucionales y de los incentivos sectoriales están adquiriendo cada vez más importancia. Se aprobaron proyectos en estas esferas para Estonia, Hungría, Lituania, Rumania y la Federación de Rusia, y se está terminando la preparación de proyectos en otros países. Además, aumentó el financiamiento para la agricultura: se aprobaron seis operaciones en cinco países en apoyo de reformas de política, servicios de asistencia técnica y administración forestal. 45. Asimismo, el Banco ha intensificado aún más su labor en la esfera ambiental. A fines del ejercicio de 1994 se concluyeron estrategias ambientales nacionales para todos los países de Europa central y oriental y se lanzaron nuevas iniciativas en la República Kirguisa y en Moldova. En colaboración con otros organismos y organizaciones no gubernamentales, se preparó un Plan de Acción Estratégica para el Danubio. Con otros donantes, el Banco ha identificado una cartera de inversiones urgentes en los siete países ribereños del mar Negro y está efectuando los estudios de preinversión. Una reunión de donantes --organizada con el PNUD y el PNUMA-- marcó el lanzamiento del Programa del mar de Aral, que incluye aproximadamente 20 proyectos nacionales de riego, agua y saneamiento y salud. En respuesta a una solicitud de países vecinos al mar Caspio, el Banco ha convenido en preparar un programa de protección ambiental con otros organismos y el sector privado. 46. El Banco, en colaboración con la OCDE, publicó un importante estudio analítico, el Programa de Acción Ambiental para Europa central y oriental, que fue respaldado por los 50 países que participaron en la Conferencia sobre el Medio Ambiente celebrada en Lucerna en abril de 1993 (el informe principal se ha publicado y traducido a 20 idiomas de Europa oriental). Este trabajo ha servido de base para alcanzar un consenso acerca de las prioridades e instrumentos: un énfasis a corto plazo en la salud humana y en la prevención de los daños irreversibles de los ecosistemas y a largo plazo en la incorporación de los objetivos ambientales a la reestructuración económica, a fin de lograr las mayores mejoras ambientales posibles con los escasos recursos disponibles. El proceso de Lucerna ha dado por resultado una amplia gama de actividades complementarias, incluidas la coordinación de los donantes, el desarrollo institucional y el apoyo de las políticas. 47. Además, se han acelerado las actividades en esferas cruciales para las mujeres de estos países en transición, especialmente con respecto al desempleo, la salud maternoinfantil, la educación y la capacitación. Por último, el Banco continúa movilizando y coordinando la prestación de asistencia externa a la región. Desde el mes de mayo ha organizado reuniones de grupos consultivos para Bulgaria, Kazajstán, la República Kirguisa, la antigua República Yugoslava de Macedonia y Rumania. Asimismo, hospedó reuniones de donantes convocadas para examinar las prioridades de inversiones públicas en Estonia, Letonia y Lituania y también de una reunión de posibles inversionistas privados en el sector de energía de Turkmenistán. - 17 - Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo VIII. Conclusión 48. Las perspectivas económicas mundiales para los países en desarrollo son ahora más favorables que cuando celebramos nuestra última reunión. En el caso de los países con necesidades de ajuste, estas circunstancias les ofrecen la oportunidad de corregir sus políticas internas y participar en el crecimiento mundial acelerado. El mensaje fundamental de este informe es que las políticas internas son cruciales para aprovechar las oportunidades creadas por la celebración del Acuerdo de la Ronda Uruguay, el aumento de las corrientes privadas a los países en desarrollo y otros acontecimientos. Los cambios de las políticas internas causarían probablemente menos perturbaciones si las circunstancias externas fueran favorables que en caso de crisis inminente. En lo que respecta a los países desarrollados, es importante que proporcionen ayuda de una manera que promueva el desarrollo en vez de obstaculizarlo. Confio en que podremos trabajar con nuestros prestatarios a fin de ayudarlos a adoptar políticas y procedimientos que contribuyan a acelerar su crecimiento y a reducir la pobreza. Este reporte fue redactado por Pedro Belli, Asesor Económico (OPRPG), en consulta con personal de otros departamentos del Banco Mundial. - 18 - Anexo: Cuadro 1. Flujos netos agregados de recursos a largo plazo hacia los paises en desarrolid (en miles de millones de US$, a precios de 1993) Tipo de flujos 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993' Financiamiento oficial para el desarrollo 43,3 51,9 55,7 51,2 44,7 44,4 60,7 64,4 55,2 60,0 AOD 27,7 34,9 35,3 37,4 34,6 36,5 44,9 47,9 48,8 51,4 Donaciones oficiales"4 16,2 20,4 20,3 19,4 20,0 20,5 29,2 33,7 34,8 35,5 Préstamos oficiales concesionarios 11,5 14,5 15,0 18,0 14,6 16,0 15,7 14,2 14,0 15,9 Préstamos oficiales no concesionarios 15,6 17,0 20,4 13,7 10,1 7,9 15,8 16,5 6,4 8,6 Flujos privados 47.5 41,9 25,3 27,8 36,4 41,5 44,0 59,7 104,0 155,0 Préstamos privados' 35,3 27,0 11,7 10,0 12,0 11,0 13,2 14,1 42,1 43,8 Inversión extranjera directa' 12,1 14,8 12,8 16,9 23,2 26,7 26,9 37,8 47,7 65,0 Inversiones de cartera en capital social' 0,1 0,1 0,8 0,9 1,2 3,8 3,9 7,8 14,2 46,2 FLUJOS NETOS AGREGADOS 90,8 93,8 81,0 78,9 81,1 85,9 104,7 124,1 159,2 215,0 H Partidas de memorando: Pagos por conceptode intereses 72,3 77,7 73,0 67,8 72,4 65,1 60,6 61,1 57,6 61,5 Utilidades correspondientes a la inversión extranjera directa 16,0 15,5 14,4 14,4 14,7 18,4 17,9 17,5 20,1 23,6 Donaciones privadas' 3,4 3,8 4,2 4,7 4,7 4,3 5,0 5,3 5,5 5,9 Datos conexos: FMI - Flujos netos' 5,8 -0,3 -3,7 -7,3 -6,0 -2,5 0,1 3,3 1,2 0,4 Donaciones en el marco de la cooperación técnica' 9,5 11,5 11,5 12,8 13,4 13,2 14,5 15,8 16,3 16,7 Banco Mundial - Flujos netos' 7,7 6,9 7,1 5,6 3,2 3,1 5,2 2,6 0,1 4,2 AIF - Flujos netos' 3,2 3,7 3,9 4,4 4,1 3,7 4,2 4,4 4,8 4,1 Hasta agosto de 1994 1 . Ciento cuarenta y ocho (148) paises en desarrollo para los cuales se proporcionan datos en Worid Debt Tables, 1993-94 (Cuadros de la deuda en el mundo de 1993-94). 2. Estimaciones del Departamento de Economía Intemacinal, División de Deuda y Finanzas Intemacionales (IECDI). 3. Datos de la OCDE (hasta 1992). 4. Excluidas las donaciones en el marco de la cooperación técnica. 5. Incluidos los bonos. 6. Datos del FMI sobre balanza de pagos, que incluyen utilidades reinvertidas, complementados por estimaciones del Banco Mundial y datos de la OCDE. 7. Estimaciones del personal del Banco Mundial, que se derivan de los datos relativos a las transacciones en el mercado y a menudo sólo se expresan en forma de flujos brutos. 8. Incluidos el Fondo Fiduciario del FMI, el SAE y el SRAE. 9. Los datos sobre los flujos netos del Banco Mundial y la AIF corresponden a un año civil. Los datos históricos difieren de los datos más ampliamente notificados correspondientes a ejercicios económicos debido únicamente al periodo de agregación diferente. DECLARACION DEL DIRECTOR GERENTE DEL FMI, SR. MICHEL CAMDESSUS, ANTE EL COMITE PARA EL DESARROLLO EN RELACION CON LA SITUATION ECONOMICA MUNDIAL Y LAS TENDENCIAS ECONOMICAS DE LOS PAISES EN DESARROLLO Se prevé que el crecimiento económico del conjunto de los países en desarrollo seguirá siendo vigoroso durante este año y el próximo (véase el cuadro). No obstante, esta continua situación de solidez económica incluye una gran diversidad de aspectos: el crecimiento sigue siendo débil y los niveles de vida se mantienen estancados o disminuyen en muchos países, en tanto que otros países figuran entre las economías más dinámicas del mundo, con rápidos incrementos del ingreso per cápita. En gran medida, la divergencia de resultados económicos está determinada por los diversos grados de éxito que han tenido los países al poner en práctica medidas adecuadas de reforma macroeconómica y estructural. Ahora que la reforma económica se encuentra firmemente encaminada en casi todos los países industriales, ha mejorado el entorno económico externo de los países en desarrollo. Perspectivas de la economía mundial El entorno externo de los países en desarrollo ha variado considerablemente en los últimos años. Durante la recesión de los países industriales, el mercado de exportación de los países en desarrollo siguió siendo débil, y durante gran parte de los últimos años los precios de los productos básicos se han mantenido bajos, si bien las tasas de interés mundiales registraban niveles relativamente bajos. En cambio, muchos otros países que han emprendido reformas y han establecido o mantenido la estabilidad macroeconómica han prosperado a pesar del entorno externo desfavorable, ya que la depresión de los paises industriales fue contrarrestada en gran medida por una gran afluencia de capital, el aumento del comercio con otros países en desarrollo y el descenso de las tasas de interés. Se espera que en 1994-95 mejore, en general, el entorno externo de los países en desarrollo al consolidarse y ampliarse la recuperación económica de los países industriales. El alza de los productos básicos también dará un impulso a los ingresos de exportación de los países de producción primaria, y el progreso de las negociaciones comerciales ha mejorado la confianza y ha eliminado una importante fuente de incertidumbre en el corto plazo. Sin embargo, hay factores de compensación. Las tasas de interés a largo plazo han subido desde el final de 1993, y la afluencia de capital se ha moderado algo en 1994, debido en parte al alza de las tasas de interés mundiales, si bien aún se prevé que se mantendrán a niveles relativamente altos en 1994-95. - 20 - Mirando hacia el futuro, la prevista entrada en vigor de los acuerdos comerciales de la Ronda Uruguav, el 1 de enero de 1995, contribuirá a ampliar y reforzar la relación dinámica entre el aumento del comercio y el producto que ha caracterizado las relaciones económicas internacionales desde la creación de las instituciones de Bretton Woods hace 50 afños. Las medidas de liberalización del comercio multilateral serán complementadas por la creciente tendencia a la integración regional, incluida la ampliación prevista de la Unión Europea. Al mismo tiempo, la creación de la Organización Mundial del Comercio promoverá un entorno comercial mundial más previsible y basado en normas. Entre los beneficios para los paises en desarrollo figuran la mayor eficiencia en el uso de los recursos nacionales al reducirse o eliminarse los obstáculos arancelarios y no arancelarios, al realizarse economías de escala en la producción y al haber transferencias de tecnología como consecuencia de la mayor apertura y cooperación mundiales. Algunos países en desarrollo podrían resultar afectados negativamente por la erosión de algunas preferencias comerciales, el aumento de los derechos de propiedad intelectual y una evolución desfavorable de la relación de intercambio, sobre todo los países importadores netos de alimentos. Es probable que estos efectos negativos se compensen con creces a mediano y largo plazo, a medida que se materialicen el mayor acceso a los mercados de los países industriales y los aumentos de eficiencia. Se prevé que la actividad económica mundial aumentará en un 3% en 1994 y en más del 3%% en 1995, cifra cercana a la tasa tendencial de crecimiento de los últimos 20 afños. La extensión y la consolidación de la recuperación económica marca el final de una prolongada desaceleración que, en diversas ocasiones, ha afectado prácticamente a todos los países industriales. En Estados Unidos, Reino Unido y Canadá, la expansión económica sigue por buen camino. En el resto de Europa occidental, se prevé un aumento del producto del 2'Á% en 1994 y del 23Á% en 1995. También parecen darse ahora las condiciones para que se produzca un paulatino cambio de rumbo en Japón, y se proyecta que el crecimiento repunte desde algo menos del 1% en 1994 hasta el 234Y en 1995. Se prevé que el vigoroso crecimiento que siguen registrando muchos países en desarrollo, sobre todo muchos asiáticos y algunos latinoamericanos, permita sostener el crecimiento del grupo en los elevados niveles registrados en los últimos afños. El descenso del producto durante la primera etapa del proceso de transición en Europa central y los países bálticos ha tocado fondo y se ha observado una reactivación del crecimiento económico en algunos casos. Sin embargo, en Rusia, Ucrania, Belarús y los países transcaucásicos y de Asia central en proceso de transición, la situación económica sigue siendo difícil. Aunque varios de estos países ya han logrado algunos progresos en materia de estabilización y reforma, la mayoría de ellos todavía tienen que reducir bastante el déficit presupuestario del Estado o poner freno a la inflación. Los notables progresos alcanzados en la aplicación de medidas de política compatibles con la estrateaia iara el logro de una exDansión mundial sostenida, adoptada por el Comité Provisional en abril de 1993 han contribuido a mejorar las condiciones para que se produzca una reactivación de la actividad mundial. En los países industriales, la política económica - 21 - ha desempeñado un papel importante suavizando las tendencias recesionarias y estimulando las fuerzas naturales que impulsan la recuperación. No obstante, será necesario tomar nuevas medidas para fomentar la estabilidad financiera y la prosperidad económica a mediano plazo. En muchos países, un requisito crucial en materia de política económica es la necesidad de hacer frente a los grandes desequilibrios fiscales para reducir la absorción de ahorro del sector privado y reducir las presiones sobre las tasas de interés reales. La puesta en marcha de nuevas reformas estructurales ayudaría también a aumentar la flexibilidad económica y a fomentar altos niveles de empleo. Las autoridades deberán de procurar también que se mantenga la estabilidad de precios: los éxitos registrados en los diez últimos años en el frente de la inflación, que se ha reducido a sólo un 2M% en el conjunto de los países industriales, ha restablecido un requisito clave para el crecimiento sostenido. En los países en desarrollo, las reformas estructurales encaminadas a realzar el papel de las fuerzas del mercado y aumentar la eficiencia en la asignación de los recursos contribuirán a fomentar un crecimiento más vigoroso y a captar inversión extranjera; dichas reformas contribuirán también a aumentar la resistencia de los países en desarrollo frente a perturbaciones externas de carácter negativo. La recuperación del comercio mundial se consolidó más firmemente durante el primer semestre de 1994, y se prevé que se produzca un aumento de más del 7% este año y de casi un 6% en 1995. Esta cifra es mayor que la tasa media de aumento del 5% registrada en los últimos 20 años. El repunte del comercio mundial se debe al incremento de la actividad en los países industriales, al mayor vigor de la demanda de importaciones en las economías en transición y al continuo y rápido crecimiento registrado en los países en desarrollo. Los intercambios comerciales entre los países en desarrollo también están aumentando considerablemente; las exportaciones de los países en desarrollo de América a otros países de la región han pasado del 14% de la exportación total en 1986 a más del 21% en 1993. El comercio intrarregional recibirá un renovado impulso al liberalizarse aun más el comercio exterior y aumentar la inversión extranjera directa, sobre todo en Asia y América Latina. La relación de intercambio del conjunto de los países en desarrollo sufrió un deterioro del 14% en 1993, como consecuencia de los significativos descensos de los precios de los productos básicos y también de la baja del precio del petróleo. El descenso de los precios del petróleo produjo un significativo deterioro -más del 7%- de la relación de intercambio de los países del Oriente Medio y Europa, mientras que los países de Africa siguieron sufriendo los efectos negativos de la baja de los precios de los productos básicos. Se prevé que el repunte del crecimiento de la economía mundial y el alza de los productos básicos contribuirán a estabilizar en general la relación de intercambio de los países en desarrollo en 1995. El alza de los productos básicos en 1994-95 hará que mejore la relación de intercambio de las economías que dependen significativamente de la exportación de estos productos, especialmente varios países de Africa. El índice de precios de los productos básicos no combustibles, ponderado por las exportaciones mundiales, que utiliza el FMI, había subido un 17% a mediados de año -expresado en DEG- con respecto al año anterior. Aun más - 22 - sorprendente es la subida del 32%, en los 12 meses transcurridos hasta junio de 1994, del índice de precios al consumidor que publica The Economist, y en el que se ponderan los precios por el valor de las importaciones a los países industriales. Aunque algunos de estos aumentos pueden deberse a factores temporales, la recuperación generalizada en los países industriales parece haber sido el factor más importante. En lo que respecta a los países exportadores de petróleo del Oriente Medio, el reciente alza de este producto hará que mejoren sus perspectivas a corto plazo. La acusada subida de las tasas de interés a largo plazo en muchos países industriales desde el final de 1993 puede atribuirse en parte a la consolidación general del crecimiento y a la confirmación de las expectativas de que la recuperación está afianzándose y tornándose autosostenida. Habida cuenta de la vigorosa expansión que registran muchos países, una subida de las tasas de interés como la que se menciona no es motivo de inquietud inmediata, salvo en los países donde la recuperación sigue siendo frágil. No obstante, el hecho de que las tasas de interés reales a largo plazo estén próximas a los niveles vigentes durante la mayor parte de la década de los ochenta hace pensar en una nueva intensificación de la competencia por obtener recursos financieros, tanto entre los inversionistas privados, como entre los prestatarios privados y oficiales. Ello subraya la necesidad de que el sector público reduzca progresivamente su absorción de ahorro del sector privado para desacelerar la trayectoria de las tasas de interés reales, fomentar un aumento de la inversión privada y permitir una adecuada afluencia de recursos financieros a los países en desarrollo y a las economías en transición. Tendencias económicas en los Daises en desarrollo Se prevé que el crecimiento en los países en desarrollo será en promedio del 53% en 1994-95, cifra próxima a la tasa de expansión de 1992-93. Las favorables perspectivas de crecimiento de los países en desarrollo como grupo siguen ocultando importantes divergencias entre las distintas regiones e incluso dentro de una misma región, aunque el repunte previsto en Africa y la desaceleración en otras regiones conlleva una ligera reducción de las notables diferencias observadas entre las distintas regiones del mundo en desarrollo a principios de la década de los noventa (véase el gráfico). Las perspectivas a corto plazo de muchos países de Africa están empezando a mejorar, lo cual constituye un hecho positivo tras una década en la que el crecimiento medio apenas ha sido del 2%. Se prevé que el reciente repunte de los precios de los productos básicos elevará los ingresos de exportación, y las medidas generales adoptadas para liberalizar los mercados cambiarios en muchos países africanos permitirán una asignación más eficiente de los recursos y una mejora de los resultados económicos. Los países de la zona del franco CFA siguen ajustándose a la devaluación de enero, con el respaldo de los donantes multilaterales y bilaterales. En estos países, la mejora de las oportunidades de exportación e inversión seguramente respaldará un crecimiento más vigoroso, y ya se perciben algunos indicios de recuperación en el sector de bienes comerciables. También se _ 23 _ Paises en desarrollo: PIB reall (Variación porcentual anua!) i0 1 9 A 9 7 \ sia7 Oriente Medio ulo 6 y Europa ¡, 5 _ II '' 5 4~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 4 2 _ ,8' "8, "",/ \ 11 1 \ ''s' s 2 .2 L l \ /. ;. f .2. \ África s . América ~~~~~~~a -1_ ~ lr -3 -3~ ~~~~~~~a. -4 -4 1981 1982 19B3 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 'La franja sombreada indica proyecciones del personal del FMI. - 24 - observa un crecimiento más sólido en los países de Africa que, al final de 1993, tenían acuerdos con el FMI en el marco del servicio de ajuste estructural (SAE) o del servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE). Pese a estos indicios positivos, la moderada consolidación del crecimiento que se proyecta para el futuro próximo se-basa en el supuesto esencial de que los programas de reforma sigan por buen camino. Además, el aumento proyectado del crecimiento sólo dará lugar a una moderada mejora de los niveles de vida que, casi con toda seguridad, no será compartida por todos los países. En Asia, se proyecta una ligera desaceleración del crecimiento del producto para 1994, debido sobre todo a la moderación prevista del crecimiento en China, que seguirá una trayectoria más viable. Se prevé también que los renovados esfuerzos que se han venido desplegando en este país desde finales de 1993 para reducir el recalentamiento de la economía limiten el aumento de la inflación; según las proyecciones, el crecimiento económico en 1994 será del 11%, frente al 13% registrado en 1992-93. Las autoridades enfrentan la tarea de alcanzar y mantener la estabilidad macroeconómica, perseverando al mismo tiempo en las reformas estructurales necesarias para transformar la economía china en una economía de mercado. En India, donde la afluencia de capital ha seguido siendo significativa, hay indicios de una moderada recuperación de la inversión interna, que compensará una ligera desaceleración del crecimiento de las exportaciones. En Filipinas y Tailandia, se prevé que la favorable evolución de las exportaciones y cierto fortalecimiento de la demanda interna estimularán el crecimiento del producto en 1994. En los países en desarrollo de América, se prevé en promedio una disminución de la tasa de crecimiento hasta un nivel del 2XÁ% en 1994, debido sobre todo a la desaceleración del crecimiento en Brasil y Chile y a una nueva y más acusada contracción del producto en Venezuela, que anulará con creces la aceleración del crecimiento proyectado para Argentina, México y Perú. Se prevé que en Argentina el crecimiento será del 6% en 1994, registrándose un pronunciado incremento de la demanda interna, principalmente la inversión. En Brasil, donde se proyecta un crecimiento del 3% para este año, los responsables de la política económica tendrán que velar por que se lleve a cabo el plan de estabilización junto con la reforma estructural a fin de lograr un crecimiento sostenido. Se prevé que el crecimiento de la región del Oriente Medio y Europa en conjunto se desacelerará aun más en 1994, alcanzando una tasa del 11%, pero se prevé un aumento de esta tasa al 2W% en 1995. En lo que respecta a los países exportadores de petróleo de esta región, el mejoramiento de su relación de intercambio como consecuencia del aumento de los precios del petróleo se vio limitado en cierta medida por la depreciación del dólar de EE.UU. y el alza los productos básicos no petroleros. En Turquía, las condiciones económicas y financieras se deterioraron notablemente en el primer semestre de 1994, debido en parte a un considerable déficit fiscal, pero la adopción de un programa de estabilización a mediados de 1994 probablemente permitirá una reactivación del crecimiento en 1995-96. - 25 - Se prevé que la tasa media de inflación de los países en desarrollo aumentará levemente en 1994, tras el aumento relativamente pronunciado que se registró en 1993 debido a las grandes alzas en un reducido número de países. Sin embargo, se prevé que el promedio y la mediana de las tasas de inflación disminuirán considerablemente en 1995. Se estima que en los países de América la inflación disminuirá pronunciadamente en 1995, basándose en el supuesto de que se llevará adelante el plan de estabilización de Brasil y que los demás países de la región lograrán nuevos progresos en la reducción de la tasa de inflación. En cuanto a Asia, se prevé cierta aceleración de la inflación en 1994, como consecuencia de las continuas presiones de la demanda en China e India; en 1995 las tasas de inflación probablemente volverán a niveles inferiores al 10% a condición de que se adopte una política financiera más estricta en China y que se logre corregir las fallas relativamente importantes en el terreno fiscal que se registraron en India en 1993-94. Si bien las tasas de inflación se han mantenido relativamente elevadas en el Oriente Medio, debido en parte al efecto adverso de la baja de los precios del petróleo en el ingreso fiscal de los países productores de petróleo, se espera una pronunciada baja de dichas tasas en 1995. En cuanto a Africa, se prevé una baja considerable de la tasa de inflación en 1995 gracias a los firmes programas de reforma en varios países, incluidos los paises de la zona del franco CFA. La renovada confianza de los inversionistas internacionales en las perspectivas de muchos países en desarrollo se ha reflejado en el gran aumento de las corrientes de capital privado en los últimos años (véase el gráfico). El aumento de la afluencia de capital refleja principalmente el éxito de los planes de ajuste y estabilización de muchos países en desarrollo, si bien es posible que dicha afluencia haya sido estimulada también por la atonía económica de los países industriales en 1991-93 y la consiguiente baja de las tasas de interés. La moderación de la afluencia de capital observada en el primer semestre de 1994 parece reflejar principalmente el aumento de las tasas de interés en el mundo entero, aunque también podría haber influido en ello la preocupación con respecto al surgimiento de desequilibrios financieros en algunos países en desarrollo. En unos pocos casos, el aumento de las corrientes de capital parece haber reflejado el entusiasmo general ante los nuevos mercados financieros, más que una confianza bien fundada en las perspectivas económicas de los países a los que se dirigen dichas corrientes. En otros países, las corrientes de capital han sido atraídas por las elevadas tasas de interés a corto plazo originadas por una combinación inadecuada de una política fiscal laxa y una política monetaria restrictiva. En el caso de estos países es especialmente grave el riesgo de súbitos cambios de actitud del mercado. Los aumentos de la afluencia de capital tienen importantes repercusiones para la politica económica de muchos de los países a los que se dirigen las corrientes de capital. En efecto, a menudo dicha afluencia ha complicado la gestión de la política económica debido a los posibles riesgos de recalentamiento y apreciación del tipo de cambio real. Sin embargo, la mayoría de los países han controlado las entradas de capital mucho mejor que en los años setenta, cuando éstas originaron un creciente endeudamiento externo, en contraste con las corrientes actuales que, en - 26 - ama,uum.qq 8gU3g¡m.qY' * -y- * -y--y---,- -- - u * u U * e - U *.** . u e, ,.* *..  - e ** a * a * 5 8 . -e. a ...*, E * .% -ji a . ¡ 1 u 1 ¡ e 1* 1* *eI u . e si e'. u . e  *. e u Ib' a *, * e *?  3 u * e* u * u a ¡ 1 1 u *. se U - ** - *. - u u u *. e a u * e.-' 1 **:. u *¡ : 'e' *** e.. *t... 1 e e. e' . e * ab n e e. e áí us ma, .-4*- 388e8 u *---'i---'r- s*3sap general, no son generadoras de deuda. Además de las grandes corrientes hacia los mercados incipientes de valores, muchos países -que están a menudo cercanos a los grandes mercados o que son potencialmente grandes mercados- se han visto beneficiados por una gran afluencia de inversión extranjera directa, que está contribuyendo directamente a mejorar las perspectivas de crecimiento a más largo plazo y es menos vulnerable ante los cambios de actitud del mercado. Para los países en desarrollo, la enseñanza principal derivada de anteriores períodos de afluencia de capital es que el capital extranjero puede complementar los recursos internos pero no puede sustituir los esfuerzos sostenidos que deben desplegarse para movilizar e invertir eficientemente el ahorro interno. La contrapartida del aumento de las corrientes de capital hacia los países en desarrollo observado en los últimos años ha sido el pronunciado incremento de los déficit en cuenta corriente en la mayoría de las regiones, si bien muchos países han registrado también una considerable acumulación de reservas de divisas. La inversión extranjera directa y un tipo de cambio competitivo han acelerado el crecimiento de la exportación de China, y se prevé que el actual déficit en cuenta corriente disminuirá a un nivel equivalente a poco más del 1Á del PIB en 1994-95. El déficit en cuenta corriente de India se ha reducido significativamente en los últimos años, y se estima que se mantendrá a un nivel relativamente bajo como proporción del PIB en 1994-95. La considerable inversión extranjera en América Latina ha reducido las limitaciones financieras a la importación y ha contribuido a aumentar los déficit en cuenta corriente, sobre todo en México, donde el déficit -como porcentaje del PIB- fue del 7M% en 1992 y se espera que sea del 6?1% en 1994. En unos cuantos países de la región se ha deteriorado la balanza de pagos, en parte porque la afluencia de capital ha contribuido a elevar el tipo de cambio real. Los países africanos, que recientemente han atraído escasas corrientes de capital, siguen dependiendo de las transferencias oficiales y del endeudamiento externo neto. Sin embargo, las recientes alzas de los productos básicos probablemente permitirán cierto aumento de los ingresos de exportación de estos países. Se prevén déficit en cuenta corriente relativamente elevados en Camerún y Cote d'Ivoire en 1994, pero se estima que éstos disminuirán considerablemente en 1995. En lo que respecta al Oriente Medio, se estima que la balanza en cuenta corriente de Kuwait pasará a ser superavitaria en 1994-95, después de haber registrado un pequeño déficit en 1993. Se prevé que los grandes superávit de Egipto registrados a comienzos de los años noventa disminuirán considerablemente en 1994-95, como consecuencia -en parte- de la apreciación real de la moneda. Se prevé que las medidas agregadas de la carga de la deuda y de la relación entre el servicio de la deuda y la exportación registrarán nuevas mejoras en el futuro inmediato, si bien el aumento de las tasas de interés a largo plazo observado desde comienzos de 1994 plantea un riesgo para los países en desarrollo con una considerable carga de la deuda. Las consecuencias para cada uno de los países endeudados variarán según la rapidez con que las variaciones de las tasas de interés a largo plazo repercutan en el pago del servicio de la deuda. Los coeficientes de la deuda y del servicio de la deuda de los países en desarrollo de América - 28 - siguen muy por encima del promedio de los países en desarrollo, si bien estos coeficientes han bajado considerablemente con respecto a los altos niveles de mediados de los años ochenta. En Asia, así como en el Oriente Medio y Europa, los coeficientes de la deuda, muy inferiores a los de otras regiones, han variado poco durante los últimos cuatro años. En Africa, los coeficientes medios de la deuda se han mantenido en los muy elevados niveles de los años ochenta (en 1993 la relación deuda/exportación de los países de Africa al sur del Sahara era tres veces superior al promedio de los países en desarrollo), y sólo se prevé una pequeña mejora en 1994-95; se estima que el coeficiente del servicio de la deuda de los países de Africa al sur del Sahara seguirá aumentando durante 1995. Las perspectivas realistas de un alivio de la deuda de los países más pobres y más endeudados han mejorado ahora que los principales países industriales parecen dispuestos a considerar -en los casos en que resulte adecuado- una reducción de la deuda frente a los acreedores oficiales y a incrementar el carácter concesionario del crédito a los países que se ven confrontados con dificultades especiales. En los últimos meses, se han concertado importantes acuerdos de reestructuración de la deuda frente a los bancos comerciales. En abril de este año, Brasil concertó un acuerdo con los bancos comerciales en relación con un plan de reducción de la deuda, y en mayo Ecuador llevó a cabo negociaciones con los bancos comerciales en relación con un plan de reducción del servicio de la deuda. Zambia concertó recientemente un acuerdo de recompra de la deuda en el marco de un programa del Banco Mundial encaminado a liquidar la deuda bancaria de los países más pobres del mundo. Bolivia concertó un acuerdo de conversión de deuda en asistencia por valor de US$31 millones, organizado por la Coalición Deuda por Desarrollo. En agosto, Irán reprogramó deudas a corto plazo frente a los bancos comerciales por valor de US$8.000 millones; Arabia Saudita obtuvo un acuerdo parcial en relación con una prórroga de dos años del rembolso de préstamos de bancos comerciales para el financiamiento de la balanza de pagos, y la República Dominicana concertó un acuerdo definitivo en relación con un plan que reduce a la mitad la actual deuda externa de US$1.000 millones contraída por el sector público. Por otra parte, siguen llevándose a cabo o se han previsto negociaciones relativas a la deuda frente a los bancos comerciales en Viet Nam, Cote d'Ivoire, Panamá y Perú. Finalmente, se están adoptando disposiciones para la distribución de la deuda contraída con los bancos comerciales por la antigua Yugoslavia, y están pendientes acuerdos en el Club de Londres con respecto a Croacia y Eslovenia. - 29 - * * Los excelentes resultados logrados recientemente por muchos países en desarrollo en un contexto de condiciones externas adversas subraya la importancia de perseverar en la aplicacian de medidas macroeconómicas y estructurales acertadas. La experiencia indica que han tenido éxito los países que han creado un entorno macroeconómico estable, respaldado por el ahorro interno y que han llevado a cabo reformas estructurales que incrementan la eficiencia. Con el mejoramiento previsto del entorno externo, existen ahora las condiciones para poner en práctica planes de reforma más firmes en los países que han quedado rezagados. La comunidad internacional puede respaldar estos planes mediante asistencia técnica y asistencia económica oportuna en condiciones adecuadas, y mediante un alivio realista de la deuda de los países más pobres que se ven confrontados con dificultades especiales. - 30 - Principales indicadores económicos (Variación porcentual anual, salvo indicación contraria) 1991 1992 1993 1994 1995 Mundo Crecimiento del PIB real 0,9 1,7 2,3 3,1 3,6 Volumen del comercio mundial 2,6 4,7 4,0 7,2 5,9 Precios del comercio mundial Combustibles -17,0 -0,5 -11,5 -6,0 -0,0 Productos primarios no combustibles1 -4,4 -0,1 -3,8 13.6 6.5 Manufacturas -0,7 3,7 -5,1 4,5 4,1 LIBOR a seis meses en d6lares (porcentaje) 6,1 3,9 3,4 5,0 6,0 Paises in dutriales Crecimiento del PIB real 0,8 1,5 1,3 2,7 2,7 Inflación 4,5 3,3 2,9 2,4 2,6 Crecimiento del volumen de importación 2,2 4,3 1,8 7,2 4,8 Países en desarrollo Crecimiento del PIB real 4,5 5,9 6,1 5,6 5,6 Crecimiento del PIE per cápita 2,5 3,3 4,1 3,6 3,5 Inflación 36,0 38,7 46,2 47,5 13,2 Inflación (mediana) 11,9 9,4 7,6 9,3 6,7 Saldo en cuenta corriente (miles de millones de d6lares de EE.UU.) -86,7 -77,4 -106,4 -104,7 -101,1 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -8,1 -6,6 -8,5 -7,6 -6,5 Crecimiento del volumen de exportación 7,4 7,8 8,9 9,1 8,7 Crecimiento del volumen de importación 10,1 11,2 9,3 7,2 7,9 Relación de intercambio -3,0 0,0 -1,5 -1,7 -0,4 Valor unitario de la exportación -2,2 1,5 -2,1 1,3 3,3 Valor unitario de la importación 0,8 1,4 -0,5 3,0 3,8 Deuda (miles de millones de dólares de EE.UU.) 1375 1440 1545 1675 1749 Deuda (porcentaje de la exportación) 127,7 122,2 123,6 121,4 112,6 Servicio de la deuda (porcentaje de la exportación) 15,0 14,5 15,4 15,3 13,6 Por regiones Africa Crecimiento real del PIB 1,4 0,2 1,0 3,3 4,5 Crecimiento del PIB per cápita -1,3 -2,3 -1,6 0,6 1,7 Inflación 32,6 40,6 32,6 39,3 14,3 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -4,4 -8,9 -8,2 -10,7 -7,3 Crecimiento del volumen de exportación 2,0 -0,5 3,6 3,9 2,2 Crecimiento del volumen de importación 1,2 4,0 -0,9 1,3 3,7 Relación de intercambio -2,6 -3,7 -3,7 -5,6 2,7 Deuda (porcentaje de la exportación) 231,1 226,1 235,9 247,0 229,0 AoFrica Crecimiento del PIB real 3,4 2,5 3,4 2,8 3,3 Crecimiento del PIB per cápita 1,4 0,5 1,5 0,8 0,6 Inflación 136,2 165,8 236,4 244,8 28,5 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -12,3 -20,7 -24,3 -23,0 -22,4 Crecimiento del volumen de exportación 4,9 7,1 7,9 6,0 8,0 Crecimiento del volumen de importación 17,2 18,1 8,9 7,4 6,2 Relación de intercambio -5,2 -3,9 -2,2 0,2 -1,1 Deuda (porcentaje de la exportación) 265,0 262,2 260,7 255,1 240,3 Asia Crecimiento del PIB real 6,2 8,2 8,5 8,0 7,3 Crecimiento del PIS per cápita 4,5 6,5 6,8 6,3 5,6 Inflación 8,7 7,3 9,7 10,3 7,4 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación) -0,2 -0,4 -3,3 -2,6 -1,7 Crecimiento del volumen de exportación 10,9 9,4 10,1 11,0 11,1 Crecimiento del volumen de importación 11,9 12,0 12,9 10,4 9,9 Relación de intercambio 0,8 2,6 0,5 -0,1 -0,5 Deuda (porcentaje de la exportación) 68,4 66,0 67,7 66,9 62,3 Oriente Medio y Buropa Crecimiento del PIB real 1,9 7,0 4,8 1,4 2,5 Crecimiento del PIB per cápita 0,0 -0,3 1,9 -1,3 -0,2 Inflación 24,7 24,2 24,7 27,0 15,0 Saldo en cuenta corriente (porcentaje de la exportación> -29,6 -13,5 -13,4 -11,5 -11,1 Crecimiento del volumen de exportación 1,7 7,3 7,9 6,1 2,1 Crecimiento del volumen de importación 3,9 6,6 1,5 -3,1 2,6 Relación de intercambio -10,9 -3,2 -7,2 -7,2 -0,8 Deuda (porcentaje de la exportación) 138,5 137,1 150,2 153,7 146,9 1En d6lares de EE.UU. Promedios ponderados seg~n la participación de los productos básicos en las exportaciones de los paises en desarrollo o los grupos de palses durante el periodo 1979-81. - 31 - DECLARACION DEL PRESIDENTE DEL GRUPO INTERGUBERNAMENTAL DE LOS VEINTICUATRO PARA ASUNTOS MONETARIOS INTERNACIONALES, SR. WILLY WALDEMAR ZAPATA SAGASTUME, PRESIDENTE DEL BANCO DE GUATEMALA Madrid - 3 de octubre de 1994 En primer lugar, quisiera referirme a algunas de las cuestiones relativas a la conducción del sistema monetario y financiero internacional que el Grupo de los Veinticuatro ha abordado como parte de las deliberaciones que han tenido lugar en relación con la conmemoración del cincuentenario de la creación de las instituciones de Bretton Woods. El Grupo de los Veinticuatro considera que el mandato de las instituciones de Bretton Woods sigue vigente, pero ha señalado que tanto el Fondo Monetario Internacional como el Banco Mundial deben evolucionar a fin de adaptarse a los cambios en el entorno económico internacional. El Grupo de los Veinticuatro también hizo hincapié en la limitada representación de los países en desarrollo en el proceso decisorio de las instituciones de Bretton Woods, a pesar de la importante participación que dichos países han tenido en la economía mundial en los últimos años. Asimismo, considera que el FMI y el Banco Mundial deben utilizar en mayor grado la capacidad existente en cada país y considerar la posibilidad de crear oficinas regionales de investigación y asesoramiento. Entre otras cosas, ello permitiría a los países en desarrollo beneficiarse del fortalecimiento de los mecanismos de investigación y formulación de políticas económicas, al tiempo que se reducirían los costos de operación de las propias instituciones de Bretton Woods. En lo referente a la transferencia de recursos a los países en desarrollo, nos preocupa la disminución que se ha observado de las corrientes de asistencia oficial para el desarrollo (AOD), no sólo en términos reales sino como porcentaje del PNB de los países industriales, hecho particularmente desafortunado en una época en que el número de países que procuran obtener tales recursos ha ido aumentando. Por esta razón, reafirmamos nuestro llamado a los países industriales para que den prioridad en sus presupuestos al encauzamiento de recursos de ayuda a los países en desarrollo, en especial a los de menores ingresos. Somos conscientes de que la ayuda debe ser un complemento de los esfuerzos que realizan los países receptores para lograr el crecimiento sostenible y eliminar la pobreza. No obstante, para que la ayuda sea eficaz, ésta debe orientarse a atender las necesidades reales de los países beneficiarios. - 32 - Declaración del Presidente del Grupo de los Veinticuatro Los ministros del Grupo de los Veinticuatro destacaron que si la ayuda ha de ser eficaz, se requiere una mayor coordinación entre los países donantes y los organismos de ayuda. Con respecto a las cuestiones en materia de comercio exterior tras la Ronda Uruguay, los ministros del Grupo de los Veinticuatro reafirmaron su compromiso de promover la creación de la Organización Mundial del Comercio, tal como se acordó en Marrakesh (Marruecos), y expresaron su optimismo ante la determinación del Grupo de los Siete de acelerar la ratificación de los acuerdos de la Ronda Uruguay a más tardar en enero de 1995. Además, el Grupo de los Veinticuatro expresó su preocupación por el peligro de que los países industriales procuren vincular las cuestiones comerciales con la sostenibilidad ambiental y las cuestiones laborales y sociales en los países en desarrollo, a fin de utilizarlas como pretexto para imponer obstáculos proteccionistas. El Grupo de los Veinticuatro considera que el Banco Mundial y el FMI deben proporcionar asistencia financiera oportuna y en cantidad suficiente a los países en desarrollo que puedan tener dificultades por la aplicación de los acuerdos de la Ronda Uruguay, ya que deberán efectuar ajustes en sus economías para lograr su integración e inclusión adecuadas en el entorno mundial. Estima que con los servicos financieros con que cuentan ambas instituciones se puede proporcionar asistencia a los países en desarrollo durante el período de transición. Sin embargo, los ministros del Grupo de los Veinticuatro señalaron asimismo que para que las dos instituciones puedan proporcionar recursos en forma oportuna y en montos adecuados será preciso adaptar rápidamente los servicios existentes, y que podría ser necesario ampliarlos. - 33 - LA EFICACIA DE LA AYUDA En el documento adjunto, preparado por el personal del Banco Mundial en colaboración con el del Fondo Monetario Internacional, se examina la manera de hacer que la ayuda sea más eficaz en lo que respecta al logro de los objetivos fundamentales del desarrollo. En él se destaca la importancia crucial que revisten el compromiso con la tarea del desarrollo y el entomo institucional y en materia de políticas en el país receptor. Se ha llegado a un amplio consenso acerca de la importancia que reviste la existencia de un marco de políticas macroeconómicas y estructurales acertadas para el uso eficaz de los recursos tanto internos como externos. En el documento se hace hincapié en la manera en que el Banco Mundial, el FMI y los organismos de ayuda pueden colaborar con los países receptores a fin de crear estas condiciones propicias para emplear eficazmente la ayuda. También se examina cómo los organismos de ayuda, con inclusión del Banco Mundial, pueden aumentar su propia eficiencia y eficacia. A continuación se resumen las principales conclusiones. Temas para debate i) Las investigaciones realizadas por el Banco Mundial y otros organismos corroboran la idea de que la ayuda es sumamente eficaz cuando se da en apoyo de programas y proyectos que los países receptores asumen como propios. La experiencia indica que la condicionalidad no puede sustituir al sentido de autoría ni al compromiso a nivel local. Es preciso prestar mucha atención a estas cuestiones antes de emprender operaciones de financiamiento. Si no se logra un consenso, es preferible que ambas partes esperen, y que trabajen en colaboración para crear las condiciones que permitan utilizar los recursos de ayuda en forma eficaz. La participación de las partes interesadas pertinentes también puede hacer que mejore el diseño de los proyectos y asegurar que la ejecución y funcionamiento de los mismos sean adecuados. Recientemente el Banco Mundial ha concluido informes sobre la labor realizada en materia de buen gobiemo y participación, con el fin de dar un tratamiento más sistemático a estas cuestiones en las operaciones de la institución. Los Ministros Dodrían analizar la manera en que los donantes pueden colaborar con los países receptores a fin de fortalecer el sentido de autoría de los vrogramas y provectos. el buen zobiemo y la participación. así como las repercusiones del enfoque de estas cuestiones para el Banco Mundial y otros or,eanismos de ayuda. ii) Las deficiencias de capacidad administrativa e institucional representan un obstáculo para el uso eficaz de la ayuda. Los donantes han destinado recursos considerables al fortalecimiento de capacidades mediante la asistencia técnica, pero los resultados, especialmente en Africa, a menudo han sido desalentadores. En 1991 el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) redactó los principios para una nueva orientación en materia de cooperación técnica (Principies for a New Orientation in Technical Cooperation), y en un reciente seminario de nivel profesional del CAD, el PNUD y el Banco Mundial se examinaron medidas para aumentar la eficacia de la asistencia técnica. Las propuestas formuladas comprenden supeditar más la asistencia técnica a la demanda; disponer su programación adecuada para los países, y lograr el fortalecimiento de su gestión en el plano local, incluidas la presupuestación y la responsabilidad. Se presentaron además propuestas para que se dejara de poner énfasis en esfuerzos específicos destinados a aumentar la eficacia de los conjuntos de medidas de asistencia técnica para pasar a hacer hincapié en reducir las limitaciones institucionales quke obstaculizan su eficacia. Aún existen diferencias de opinión entre los donantes y los países receptores acerca de los méritos de estas propuestas. No obstante, el CAD ha puesto en marcha un - 34 - proceso para continuar el análisis y el debate acerca de estas cuestiones. Los Ministros podrían intercambiar opiniones acerca de la eficacia de sus propios programas de asistencia técnica y propuestas para meiorar sus resultados. iii) Se ha discutido mucho acerca de las medidas para mejorar la coordinación de la ayuda. Si bien en definitiva los países son responsables de la administración de los recursos de ayuda que reciben, existen medidas que los donantes pueden tomar y que contribuirían a una mejor coordinación, así como al uso más eficaz de la asistencia. Los principios formulados por el CAD constituyen un marco adecuado para mejorar la coordinación de la ayuda. El Banco Mundial desempeña un papel principal a través de los grupos consultivos. La experiencia indica que dichos grupos son más eficaces cuando en las actividades de preparación participa activamente el gobierno del país receptor y se efectúan consultas con otros donantes. El temario de las reuniones de los grupos consultivos debería incluir cuestiones relativas a la estrategia de desarrollo y la utilización de la ayuda, así como la movilización de recursos financieros. Los donantes deberían asegurar que sus programas de ayuda estén en armonía con los procesos presupuestarios y las prioridades de gasto público del país receptor. Es preciso avanzar más en la reducción del empleo de ayuda vinculada y de financiamiento combinado, de acuerdo con los principios del CAD. Los Ministros podríañ analizar los problemas que enfrentan para adecuar sus programas de ayuda a las estrategias nacionales y sectoriales, así como las medidas que se pueden adoptar para aumentar la eficacia de los mecanismos existentes de coordinación de la avuda. iv) Muchos organismos de ayuda han empezado a aumentar su propia eficiencia y eficacia. El Banco Mundial está llevando a cabo un programa para poner en práctica las recomendaciones formuladas en el "Informe Wapenhans". Se están tomando medidas para intensificar el énfasis en los países en la gestión de la cartera, mejorar la calidad de los proyectos que ingresan en ella, simplificar los procedimientos, centrar los incentivos para el personal en los resultados en el terreno y reforzar las políticas en materia de evaluación y divulgación de información. Si bien se ha avanzado en cada una de estas esferas, la labor en este sentido no ha terminado y es prematuro evaluar los efectos en los resultados. Los bancos de desarrollo regionales han emprendido exámenes similares y se encuentran en diversas etapas de introducción de cambios. Los Ministros podrían hacer observaciones con respecto a la aplicación de las recomendaciones del "Informe Wapenhans". así como al progreso logrado en el marco de iniciativas similares que hayan emprendido los organismos de ayuda de sus propios países. Este documento fue preparado por Mark Baird y Deborah Wetzel (DECVP), con la colaboración con Roberto Mosse (OPRPG) y Graeme Hunter (Consultor) (del Banco Mundial); y en consulta con Matthew Fisher (Departmento de Politica y Desarrollo, FMI). - 35 - LA EFICACIA DE LA AYUDA (Documento preparado por el personal del Banco Mundial en colaboración con el del Fondo Monetario Internacional) I. INTRODUCCION 1. El objetivo primordial del desarrollo consiste en reducir la pobreza y mejorar los niveles de vida mediante el crecimiento ecológicamente sostenible y las inversiones en las personas. En este documento se exarnina la eficacia de la ayuda en lo que respecta al logro de esos objetivos. Si bien en él se hace hincapié en la ayuda, normalmente definida como el financiamiento en condiciones concesionarias, la mayoría de las conclusiones se aplican igualmente al financiamiento oficial de carácter no concesionario. La atención se centra en lo que los donantes' pueden hacer en respaldo de la eficacia de la ayuda, aunque también tienen importancia crítica los esfuerzos que al respecto hacen los países receptores. Los donantes pueden ayudar a los países receptores a establecer los programas, políticas y el entorno institucional necesarios para sacar el máximo provecho de los recursos disponibles. Asimismo, es preciso que los donantes se aseguren de que sus prácticas y procedimientos internos promuevan el uso eficaz de los recursos y no obstaculicen los esfuerzos que en este sentido realizan los países receptores. Cuadro 1. flujos de canital oficial hacia los países en desarrollo 1980 1985 1990 1991 1992 1993 /a Capital oficial neto (miles de millones de US$ 42,2 51,9 60,7 64,4 55,2 60,0 a precios de 1993) del cual, asistencia oficial para el desarrollo lb 28,8 34,9 44,9 47,9 48,8 51,4 Capital oficial neto como porcentaje del: /c PNB del país receptor 1,4 1,3 1,4 1,5 1,2 1,3 Total de flujos de recursos 40,7 55,3 57,9 51,9 34,6 27,4 /a Estimaciones. /b Según registros del Banco Mundial. Las diferencias con los datos del CAD se explican en el Informe del Presidente del Banco Mundial al Comité para el Desarrollo. /c Según datos sobre precios actuales. Fuente: Banco Mundial. Para simplificar, en este documento el término `donantes" se refiere a los organismos oficiales que proporcionan asistencia a título de donación y en forma de préstamos, y a veces se emplea para referirse al papel del FMI como proveedor de asesoramiento en materia de políticas, y de asistencia financiera y técnica. - 36 - La eficacia de la ayuda 2. Si bien en promedio la ayuda constituye sólo una pequeña parte del PNB, sí tiene una función importante en muchos países en desarrollo. En promedio, los flujos netos de capital of"rial equivalen tan sólo al 1% a 2% del PNB del país receptor (véase el Cuadro 1). Por otra parte, con el pronunciado aumento de los flujos de capital privado hacia China y muchos países de ingreso mediano, ha disminuido la proporción de los flujos de recursos procedentes de fuentes oficiales hacia los países en desarrollo. Sin embargo, muchos países de ingreso bajo aún no se han beneficiado del repunte de los flujos de capital privado. En efecto, en Africa al sur del Sahara (con exclusión de Sudáfrica), los flujos de capital oficial han ido en aumento, al superar el 10% del PNB y llegar a más del 90% de los flujos netos de recursos en 1993. Sin embargo, en muchos países africanos la elevada dependencia de la ayuda externa ha estado acompañada de resultados disparejbs. Si bien a largo plazo no se plantea una disyuntiva inherente entre la cantidad y la calidad de la asistencia, a corto plazo pueden surgir dos tipos de tensiones. En primer término, el deseo de los donantes de acelerar los desembolsos y la ejecución de los proyectos y programas a menudo puede estar en conflicto con las metas en cuanto al sentido de autoría de los proyectos y programas, desarrollo institucional y fortalecimiento de capacidades. En segundo lugar, las necesidades inmediatas de recursos de los países pueden ser cuantiosas, pero es posible que no existan las condiciones para absorberlos con eficacia. 3. Si bien en los últimos años la atención ha venido centrándose más y más en la eficacia de la ayuda, las políticas y medidas adoptadas por los gobiernos donantes no siempre han estado en armonía con esta preocupación. Los intereses políticos y comerciales siguen ejerciendo influencia en los niveles y la asignación de los presupuestos de ayuda. Asimismo, otras políticas de los donantes, destinadas a promover sus propias exportaciones o a restringir las importaciones procedentes de los países en desarrollo, a menudo socavan la capacidad de los países receptores de los recursos de ayuda para utilizarlos eficazmente. Para poder aumentar considerablemente la eficacia de la ayuda será necesario abordar estas cuestiones básicas. Con el término de la guerra fría existe ahora una verdadera oportunidad para dirigir la atención hacia los objetivos de la ayuda en pro del desarrollo. También se reconoce cada vez más que el desarrollo, por sí mismo, es importante para hacer frente a las cuestiones mundiales, como el SIDA, las migraciones y el medio ambiente, y para fortalecer la economía mundial. Todos los países pueden beneficiarse del progreso que se logre en estas esferas. 4. Los cambios mundiales también han significado un aumento de la demanda de recursos de ayuda. Tras los acontecimientos históricos ocurridos en la antigua Unión Soviética, Europa oriental, Oriente Medio y Sudáfrica se ha generado una gran demanda de recursos para actividades de reconstrucción. También van en aumento las necesidades de ayuda de carácter humanitario y para el mantenimiento de la paz. Al mismo tiempo, muchos países de ingreso bajo con acceso limitado a flujos de capital privado continúan enfrentando importantes desafíos en materia de desarrollo. Tales necesidades en competencia se producen en una época en que los presupuestos de ayuda de muchos donantes están sujetos a restricciones fiscales, y subrayan la importancia que reviste asegurar el uso eficaz de los recursos disponibles. También será esencial demostrar que se han logrado progresos en el aumento de la eficacia de la ayuda para respaldar así el argumento de que, efectivamente, se justifica continuar asignando recursos para programas de ayuda. 5. En definitiva, el empleo eficaz de la asistencia viene a ser resultado de la colaboración entre los gobiernos de los países receptores, los grupos afectados por la ayuda, y los organismos de asistencia. El país receptor es responsable de empeñarse en la tarea del desarrollo y de impulsarlo, empleando sus recursos tanto internos como externos en la forma más ventajosa, y dándole al desarrollo un enfoque participatorio. A los grupos afectados por los proyectos financiados mediante - 37 - La eficacia de la ayuda la asistencia les corresponde una función importante, a saber, suministrar información que pueda contribuir al diseño de los proyectos, ayudar en su ejecución y funcionamiento, y proporci^nar retroinformación acerca del éxito de los programas de ayuda. Por su parte, los donantes contribuyen proporcionando financiamiento y asesoría. II. LA AYUDA Y LAS CONDICIONES EN EL PAIS RECEPTOR 6. Existen numerosos trabajos de investigación sobre la eficacia de la ayuda2 y, si bien no son concluyentes, sí sugieren que el compromiso con el logro del desarrollo, una buena capacidad administrativa e institucional, las políticas internas acertadas y los sistemas para la gestión eficaz de los recursos tienen una influencia particularmente importante en este sentido. Si bien estos factores existen en mayor o menor medida en los países en desarrollo, su combinación contribuye a la máxima eficacia en el empleo de la ayuda. Por ello, los esfuerzos de los donantes para apoyar a los países en la creación de estas condiciones generales permitirán incrementar la eficacia de la asistencia. El compromiso con el logro del desarrollo 7. El compromiso del país receptor con respecto a la reducción de la pobreza a través del desarrollo sostenible es un indicador importante de cuán eficazmente se empleará la ayuda. Los donantes tienen en cuenta tres aspectos para evaluar el compromiso del país receptor: el sentido de autoría, el buen gobierno y la participación. La `autoría" refleja la medida en que un determinado programa o proyecto ha emanado del propio país receptor, en vez de haber sido impuesto desde el exterior. En estudios recientes se ha comprobado que existe una gran correlación entre este factor y el éxito de los programas de ajuste3. Los programas y proyectos "autóctonos" son por lo general más eficaces en lo que hace a incluir las limitaciones institucionales y a atender a las necesidades de los grupos de representados del país. El buen gobierno, que refleja una gestión eficiente del sector público, un marco jurídico acertado, responsabilidad y transparencia, es otro indicador importante de la eficacia con que habrán de emplearse los recursos de ayuda. También contribuye a la formación de consensos y a que se logre un mayor sentido de autoría de las iniciativas de desarrollo. La corrupción, en cambio, no sólo reduce la eficacia de la ayuda, sino que socava también el respaldo en los países donantes para proporcionar asistencia. Por último, en medida creciente hay indicaciones de que cuando la participación se extiende a los grupos de interesados pertinentes los resultados pueden ser el logro de programas más sostenibles, así como un sentido de autoría y un compromiso más amplio. De especial importancia es hallar los medios para hacer que participen los pobres y 2 Véase Instituto de Desarrollo de Ultramar (de próxima aparición). 3 Véase Johnson y Wasty (1993). En el estudio se elaboró una medida ex post independiente del sentido de autoría con base en cuatro criterios. En primer lugar, el grado en que la iniciativa para formular y llevar a cabo el programa de asistencia procede del país receptor es un indicador importante de la autoría. En segundo lugar, el grado de consenso existente entre los principales responsables de las decisiones acerca del programa de asistencia da indicios claros de la medida en que el gobierno lo asume como propio. Tercero, la disposición del gobierno a expresar públicamente su apoyo y adoptar medidas iniciales en interés del programa de asistencia refleja también el grado en que lo internaliza. Finalmente, la participación de grupos políticos y sociales más allá de un reducido núcleo de altos funcionarios oficiales es también indicador importante de una más amplia base de apoyo y de la identificación con el programa. - 38 - La eficacia de la ayuda otros grupos, incluidas las mujeres, que de otra manera quedarían excluidos del proceso decisorio. Si bien es necesario seguir realizando investigaciones para determinar el vínculo directo que er;ste entre los enfoques participatorios y los pobres, es evidente que la participación puede contribuir en gran medida a la ejecución, funcionamiento, mantenimiento y evaluación de proyectos de calidad. En el Recuadro 1 se presentan algunas sugerencias sobre el fomento de la participación. Recuadro 1. Promoción de la participación El Grupo de estudio sobre la participación en el desarrollo del Banco Mundial (véase Banco Mundial 1994i) sugiere varias medidas que podrían ponerse en práctica a corto plazo con el fm de promover la participación: * Apoyar los esfuerzos de los gobiernos para promover un ambiente más favorable a la participación en el desarrollo en los países receptores, abordando el tema de la participación en el diálogo sobre políticas, en los programas de fortalecimiento de capacidades y en las actividades de gestión del sector público. * Establecer procedimientos y asignar recursos para compartir la responsabilidad por los éstudios económicos y sectoriales con el gobierno y con una gama más amplia de partes interesadas. * Alentar el uso de procedimientos de examen que aseguren que en las operaciones crediticias y en los estudios económicos y sectoriales se incluya un proceso para identificar: i) quiénes son las partes interesadas pertinentes, y ii) de qué manera han de participar en la actividad de que se trate. En la documentación sobre los proyectos y en los estudios económicos y sectoriales se incluirían breves descripciones del proceso participatorio. * Fortalecer la capacidad del Banco para apoyar la participación mediante la realización de programas de capacitación sobre este tema dirigidos al personal de la institución. * Continuar con el proceso de innovación y aprendizaje acerca de la participación, e incluir ésta en las actividades habituales mediante el uso apropiado del Fondo para métodos innovadores de perfeccionamiento de los recursos humanos y desarrollo social, y el aumento del financiamiento para tales fines, y dar incentivos y reconocimiento a los funcionarios que emprendan iniciativas de participación. * Establecer disposiciones institucionales a fin de vigilar y apoyar la adopción de la participación por el Banco mediante la reafirmación de las funciones del Departamento de Perfecionamiento de Recursos Humanos y Políticas de Operaciones, del Departamento del Medio Ambiente y del Grupo de estudio sobre la participación en el desarrollo, integrado por funcionarios de distintas partes del Banco, para continuar proporcionando liderazgo y promoviendo iniciativas de participación, y apoyar el establecimiento de un grupo interinstitucional de estudio y colaboración sobre este tema. - 39 - La eficacia de la ayuda Desarrollo institucional y fortalecinmento de capacidades 8. Un desarrollo institucional deficiente y una capacidad limitada plantean un importante impedimento para el uso eficaz de la ayuda en muchos países. Tradicionalmente la asistencia técnica se ha utilizado para hacer frente a tales obstáculos, pero los resultados, especialmente en Africa, han sido desalentadores. Gran parte del debate sobre la asistencia técnica (en el Anexo I se presenta un análisis más detallado de las afirmaciones que se hacen aquí) se ha centrado en sus aspectos específicos. En muchos casos la asistencia técnica es impulsada por los donantes y se da en una escala que está por encima de lo que los países receptores pueden absorber con eficacia. Entre los factores secundarios que plantean dificultades se cuentan problemas de diseño, ejecución, supervisión y evaluación; los incentivos que tiene la persona que proporciona la asistencia técnica para producir informes más bien que para dar formación, y los incentivos para los que reciben adiestramiento mediante la asistencia técnica para buscar cargos más lucrativos una vez que han recibido capacitación. El Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) ha enunciado un conjunto de principios para una nueva orientación en materia de cooperación técnica con el fin de atender a estas cuestiones', y en un reciente seminario de nivel profesional del CAD, el PNUD y el Banco Mundial se examinaron medidas para aumentar la eficacia de la asistencia técnica, como supeditarla más a la demanda, mejorar su suministro, disponer su programación adecuada para los países, y lograr el fortalecimiento de su gestión en el plano local. 9. Sin embargo, los escasos efectos de muchos programas de asistencia técnica se deben, en gran medida, a que en las instituciones no se dan las condiciones mínimas para una buena gestión'. Es posible que no existan los incentivos para mejorar la capacidad del sector público, y es improbable que los esfuerzos encaminados a aumentar la capacidad mediante la asistencia técnica sean eficaces si no existen a) normas transparentes que se apliquen con equidad; b) incentivos adecuados; c) sistemas básicos para adoptar las decisiones, asignar los recursos y asegurar la responsabilidad, y d) un libre flujo de información. Para crear un ambiente institucional de este tipo probablemente sea necesario introducir reformas en la administración pública y en otras esferas, lo que constituye un proceso a largo plazo. Si bien se ha llegado a algún consenso en cuanto a reformar las modalidades específicas de los programas de asistencia técnica (Anexo I), en un documento reciente del PNUD se recomendaba adoptar un enfoque del desarrollo institucional y de la creación de capacidades basado en cuatro criterios, en el que se incorpora el ambiente institucional general (véase el Recuadro 2). ' Véase OCDE (1991). Tales principios comprenden: establecer el fortalecimiento de capacidades a largo plazo como el objetivo de esta actividad, en lugar de procurar mejoras a corto plazo en el desempeño; hacer mayor hincapié en la función central de los países receptores en la planificación, el diseño y la gestión de la cooperación técnica; poner énfasis en el empleo de un enfoque a nivel del programa (antes que uno para cada proyecto); alentar la responsabilidad y el control de los programas y proyectos de cooperación técnica en todas las etapas por parte de los beneficiarios propuestos mediante enfoques participatorios, incluida la participación de organizaciones no gubernamentales locales; tomar en cuenta el nuevo reconocimiento que se hace de las necesidades de cooperación técnica en el sector privado; estimular el mayor uso de expertos locales; definir los objetivos en función de los resultados que han de lograrse más bien que de los insumos que se han de proporcionar, y subrayar la necesidad de prestar mayor atención a los costos y a la eficacia en función de los costos de las actividades de cooperación técnica. V véase PNUD, Dirección Regional de Africa (1994), pág. 4. - 40 - La eficacia de la ayuda Recuadro 2. Los cuatro criterios del PNUD para el fortalecimiento de capacidades Las experiencias positivas en la esfera de la asistencia técnica tienden a producirse en países en los que el ambiente institucional general no se ha deteriorado, y es probable que no puedan repetirse en situaciones en las que no existen condiciones mínimas de buen gobierno. Para aumentar la eficacia de la asistencia técnica pueden requerirse mejoras en el ambiente institucional. La Dirección Regional de Africa del PNUD sugiere un enfoque para el fortalecimiento de capacidades basado en cuatro criterios: * La habilitación de las personas y la identificación con los programas y proyectos por parte de las personas primordialmente interesadas deberían ser un objetivo clave de la estrategia para el fortalecimiento de capacidades. * El buen gobierno debe promoverse a través de medidas tales como el apoyo al poder judicial, los medios de comunicación, las instituciones democráticas, etc. * No considerar que el fortalecimiento de capacidades es sinónimo de adiestramiento, educación y transferencia de tecnología. Debemos llevar nuestra atención hacia el ambiente en que las personas aplican sus conocimientos. Un entorno favorable a la movilización de los grupos sociales y la motivación de las personas son requisitos básicos para promover la utilización de las capacidades y la conservación del personal. La atención debe centrarse particularmente en el fortalecimiento de los sistemas de gestión para lograr una mejor utilización de las capacidades. * El fortalecimiento de capacidades para un perfeccionamiento de los recursos humanos viables comprende no sólo la gestión del sector público, sino el afianzamiento de las instituciones civiles e inversiones en infraestructura social. Véase PNUD, Dirección Regional de Africa (1994). Políticas internas acertadas 10. Es bien sabido que las políticas internas tienen efectos importantes en el crecimiento económico, el desarrollo y el uso eficaz de la ayuda. Durante el decenio pasado ha habido un consenso cada vez mayor acerca de las condiciones necesarias (aunque no siempre suficientes) para lograr los objetivos de reducir la pobreza y mejorar los niveles de vida. Los elementos esenciales para un marco adecuado de políticas son los siguientes: estabilidad macroeconómica; una economía abierta y competitiva; funciones del gobierno centradas en actividades que complementen al sector privado, como el suministro de bienes públicos y la corrección del malfuncionamiento del mercado, e inversiones en infraestructura y en las personas, con inclusión de medidas específicas para la reducción de la pobreza cuando fuere necesario'. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional apoyan las mejoras en las políticas internas mediante la realización de investigaciones sobre la experiencia de los países en esa materia, la divulgación de las enseñanzas recogidas por medio del diálogo con los países y a través del apoyo financiero para préstamos con fines de ajuste ' Véanse Bruno (1944), Lindauer y Roemer (1993), Banco Mundial (199le), Banco Mundial (1993e) y Banco Mundial (1994a). - 41 - La eficacia de la ayuda estructural. En exámenes de dichos préstamos se ha llegado a la conclusión de que los resultados en materia de inflación, balanza de recursos, déficit fiscal, eliminación de distorsiones de precios, liberalización del comercio y crecimiento han sido en general favorables'. Sin embargo, en lo que respecta al ahorro y la inversión los resultados han sido relativamente decepcionantes y el progreso en materia de reformas de las empresas públicas, el sector financiero y las reglamentaciones ha sido más lento de lo que se esperaba. Puede producirse también una disminución a corto plazo del bienestar de algunos grupos, problemas que es necesario abordar de manera específica como parte del programa de ajuste. il. En estudios recientes se ha comprobado que las políticas internas acertadas no solamente contribuyen a reducir la pobreza y a mejorar los niveles de vida, sino que están también asociadas con mayores tasas de rentabilidad del financiamiento para proyectos. En uno de ellos se concluyó que en un ambiente de políticas sin distorsiones se logran tasas de rentabilidad económica que son por lo menos cinco puntos superiores a las que se obtienen en un ambiente de políticas distorsionado. Las reducciones de la prima de cambio del mercado paralelo y la apertura del régimen de comercio pueden traducirse en un aumento de hasta nueve puntos de la tasa de rentabilidad económicas. En estudios posteriores centrados en los sectores sociales se llegó a conclusiones análogas9. Por consiguiente, las iniciativas encaminadas a mejorar el marco de políticas internas mediante asesoramiento en materia de políticas y financiamiento para programas contribuyen a aumentar la eficacia de la asistencia para proyectos. El uso eficaz de los recursos 12. Para que la ayuda sea eficaz es preciso situar los recursos en el contexto de un marco general de gastos que esté claramente vinculado a los objetivos de desarrollo del país receptor y en absoluta armonía con el cuadro macroeconómico y un proceso presupuestario integrado (véase el Recuadro 3)'°. Una vez adoptadas las decisiones generales acerca de la asignación, también es preciso aplicar eficientemente el presupuesto conforme a lo previsto. 13. Entre las muchas consideraciones que se plantean en la asignación de los gastos, hay dos particularmente importantes, a saber, la composición funcional del gasto y el tema de su sostenibilidad. A veces los gobiernos no utilizan sus recursos de la manera más eficaz porque tratan de hacer demasiadas cosas. Los gastos improductivos, incluidos los gastos para fines militares, y aquellos en ámbitos en que el sector privado es más eficiente, a menudo hacen que queden 7 Véanse Fondo Monetario Internacional (1993), Mosley y colaboradores (1991), Banco Mundial (1992a), Banco Mundial (1992d), Banco Mundial (1994a) y referencias incluidas. ' Véanse Kaufman (1991) y Pohl y Mihaljek (1992). Véase Kaufman y Wang (1992). Una complicación al evaluar la eficacia de la ayuda es la cuestión de su carácter de intercambiable, es decir, que el proyecto financiado con ella puede no ser el proyecto marginal. Es por tanto importante observar el efecto de la ayuda sobre los niveles globales de inversión y su distribución. Se justificarían ulteriores investigaciones sobre este complejo tema. - 42 - La eficacia de la ayuda Recuadro 3. Enseñanzas recogidas de países que han administrado la ayuda en forma eficaz En un examen de la coordinación y la administración de la ayuda (véase Lister y Stevens (1992)) se comprobó que los países que han adquirido buena reputación por el éxito logrado en la administración de la ayuda externa tienen algunos factores en común, entre ellos los siguientes: El consenso en el gobierno sobre los objetivos nacionales, políticas claras y prioridades de gasto bien determinadas. Una unidad de coordinación de la ayuda dotada del personal necesario y situada a nivel central, que mantiene contacto permanente con los departamentos sectoriales y los organismos de ayuda. Estrategias de asistencia explícitas respecto de la magnitud de la asistencia, el tipo de recursos externos deseados y las condiciones que se consideran aceptables. Las estrategias comprenden también la búsqueda selectiva de donantes y la asignación de proyectos. Hay procedimientos claros con respecto a las misiones y una firme decisión de controlar el proceso. Expertos con conocimientos profundos, que son producto de estrategias de formación con rmiras a constituir un cuerpo tecnocrático. En la mayoría de los casos la planificación, la presupuestación y la administración de los recursos externos residen en una misma institución. Hay estrechos vínculos entre los organismos principales a cargo de la gestión económica y un mecanismo eficaz de alto nivel para la coordinación de las políticas. * Preparación sistemática de planes o programas de inversión pública renovables que sean realistas como medio para coordinar y dar a conocer las políticas gubernamentales y a fin de proporcionar un marco a plazo mediano para programar las prioridades en materia de gastos. * Inclusión de todos los proyectos de inversión financiados con recursos de ayuda en el presupuesto anual; presupuestos separados para el desarrollo y de gastos ordinarios, y sistemas gubernamentales de administración financiera que funcionan bien. * Se presta gran atención a la selección de los proyectos y a su seguimiento. * Gran competencia en la gestión de la deuda externa, basada en el mantenimiento de registros completos y en buenos pronósticos de los flujos de fondos. Ubicación dentro del grupo principal y coordinación con otras funciones de gestión. desplazadas otras esferas prioritarias en las que podría intervenir el sector público. Al fijar prioridades de gasto público hay dos esferas que sobresalen por sus efectos en el desarrollo y su contribución al uso eficaz de la ayuda, a saber, el suministro de servicios sociales básicos (educación primaria y servicios de salud) y de infraestructura básica. En las investigaciones realizadas se ha concluido que el rendimiento de la educación básica (particularmente de las niñas) y de los gastos en - 43 - La eficacia de la ayuda servicios básicos de salud es elevado`. En un estudio se determinó que si en 1960 Corea hubiera tenido la reducida tasa de matrícula escolar de Pakistán, su PIB per cápita en 1985 habría sidc un 40% inferior al que efectivamente registró ese año`2. En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993 se abordaron las cuestiones relativas a la salud y se sostiene que los gobiernos de los países en desarrollo deberían gastar un 50% menos de lo que actualmente gastan en intervenciones menos eficaces en función de sus costos y que, en cambio, deberían duplicar o triplicar el gasto en programas básicos de salud pública, como los programas de inmunización y de prevención del SIDA, y en servicios clínicos esenciales. Las inversiones en infraestructura económica básica producen también importantes beneficios, puesto que ayudan a los países a diversificar su producción, expandir el comercio y hacer frente al crecimiento de la población. Las obras de infraestructura como los sistemas de agua potable y saneamiento contribuyen a mejorar los niveles de vida y la sostenibilidad del medio ambiente. Sin embargo, como se destaca en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994, en muchos países en desarrollo se han hecho importantes inversiones en infraestructura que no están generando servicios de la calidad y en la cantidad necesarias. La gestión de la infraestructura como una actividad económica, prestando atención a los costos y al servicio suministrado, puede ayudar a reducir ineficiencias que constituyen una carga para los recursos públicos. En muchos casos la participación del sector privado puede contribuir a dar a la infraestructura una orientación comercial. Al introducir la competencia, los proveedores se sienten presionados para ser eficientes y responsables frente a los clientes. A medida que se van desarrollando las instituciones y los mercados de capital, los gobiernos pueden acudir al sector privado para que financie proyectos de infraestructura. 14. Al tiempo que se determinan las asignaciones por sectores, los gobiernos deben considerar también la sostenibilidad de sus decisiones. La experiencia ha demostrado que con frecuencia tanto los gobiernos como los donantes sobrestiman la sostenibilidad de los proyectos. La razón primordial para determinar que un programa de inversión no es sostenible es el error en los cálculos de los costos ordinarios incrementales y la integración deficiente de los gastos ordinarios en el presupuesto. Además, el financiamiento para los costos ordinarios, como los de funcionamiento y mantenimiento, a menudo se ve comprimido por los crecientes costos salariales y los pagos de intereses. Tales gastos, sin embargo, producen un rendimiento elevado. Por ejemplo, el rendimiento previsto de los gastos no salariales eficientes de funcionamiento y mantenimiento en el sector de riego de Indonesia a mediados del decenio de 1980 se estima en 117% en Java y 90% fuera de Java. En un informe del Banco se concluyó que en el sector de transportes de Indonesia el rendimiento de mejoras específicas en las carreteras fue 13 veces mayor que los fondos invertidos'3. Otra razón para que con frecuencia se encuentre que los proyectos no son sostenibles es que al hacer las evaluaciones iniciales, en los análisis de sensibilidad no se incluye la posibilidad de que se produzcan conmociones externas, ni sus efectos. Las enseñanzas recogidas del auge de los productos básicos en los años setenta y sus efectos en los años ochenta indican que al elegir, diseñar y ejecutar proyectos, debe sopesarse, tanto como sea posible, la sensibilidad del éxito del proyecto a las conmociones externas"- ` Véanse Psacharopoulos (1993) y Summers (1992). 12 Véase Birdsall y colaboradores (1994). 13 Véase Banco Mundial (1992a), pág. 57. 4 Véase Little y colaboradores (1993). - 44 - La eficacia de la ayuda 15. Para aumentar la eficacia de la ayuda también es preciso perfeccionar los sistemas y procesos de gestión del sector público. Una vez que se han establecido las prioridades y asignacionies presupuestarias, es importante contar con sistemas y procesos eficientes para aplicar el presupuesto, a fin de traducir esas prioridades en resultados sobre el terreno. En algunos países los desembolsos efectivos con cargo al presupuesto pueden tener poco que ver con las asignaciones presupuestarias. Asimismo, los procesos presupuestarios pueden estar fragmentados y la información puede ser incompleta. En algunos casos es preciso modificar los sistemas y procedimientos. En otros, tales sistemas y procesos ya existen, pero es necesario aplicarlos de la manera apropiada. La creación de un ambiente institucional que ofrezca incentivos para la aplicación eficiente del presupuesto puede ayudar a aumentar la eficacia en el uso de los recursos. III. LA AYUDA Y LOS DONANTES 16. Los donantes pueden acrecentar la eficacia de la ayuda promoviendo el compromiso, el desarrollo institucional, la formulación de políticas acertadas y el empleo eficaz de los recursos. Sin embargo, las prácticas y procedimientos de los donantes también producen efectos sobre la eficacia de la ayuda. Gracias a los esfuerzos de las instituciones de ayuda tendientes a mejorar la coordinación de ésta y a reorientar la manera en que llevan a cabo sus actividades se ha logrado algún progreso, pero es preciso seguir avanzando. Coordinación de la ayuda 17. En definitiva el país receptor es el responsable de coordinar los flujos de ayuda que recibe, pero los donantes pueden facilitarles la tarea, especialmente en los países en que la capacidad es insuficiente (véase, en el Anexo II, un examen más detallado de la coordinación de la ayuda). Los donantes desempeñan distintas funciones en los países receptores: los organismos multilaterales normalmente están a la cabeza de los debates sobre políticas, y los organismos bilaterales se centran más en las cuestiones relativas a los proyectos y programas. La coordinación de estas actividades puede hacer que la asistencia sea más eficaz. A nivel del país, su aptitud para coordinar la ayuda guarda relación con la capacidad de gestión del sector público. Se requieren líneas claras de responsabilidad respecto de las decisiones concernientes a la ayuda, y si bien no hay un modelo único que se aplique a todos ellos, en la mayoría de los países en los que la asistencia es considerable se crea una unidad de coordinación a la que compete la supervisión general de los recursos de ayuda, así como asegurarse de que éstos se integren eficazmente en el presupuesto. Sin embargo, a través de los años muchos organismos donantes han creado mecanismos --como unidades especiales de ejecución de proyectos y la asignación de fondos de contrapartida derivados de programas de apoyo a las importaciones-- para soslayar las instituciones gubernamentales. A corto plazo, ambos mecanismos pueden ayudar a acelerar la ejecución de los proyectos, pero si llegan a generalizarse, pueden también hacer más complicada la administración de la ayuda en el país receptor y socavar los esfuerzos a más largo plazo orientados a fortalecer la administración pública y los procesos presupuestarios. La vinculación de la ayuda a productos básicos o servicios determinados o al país o la región en donde se han de efectuar las adquisiciones, también puede menoscabar los esfuerzos del gobierno para administrar la ayuda. Según las estimaciones, el costo excedentario que representa la ayuda vinculada para los países receptores fluctúa del 10% al 30%'5. Deben suspenderse los Véase Jepma (1991). - 45 - La eficacia de la ayuda procedimientos de adquisiciones estándares, modificarse las estimaciones de costos y aumentarse los presupuestos. Si el equipo obtenido no es estándar, deberán establecerse acuerdos especiales -ara su mantenimiento. 18. En el plano de la interacción entre los donantes y los receptores, las reuniones de grupos consultivos y las mesas redondas son la modalidad más frecuente para la coordinación de la ayuda. Tales reuniones han sido provechosas en cuanto a acrecentar los compromisos, mejorar el flujo de información y lograr consenso. Podrían hacerse algunas mejoras, como asegurarse de que el país receptor pueda cumplir los requisitos en materia de documentación y que ésta sirva para la programación que hace el propio gobierno. Muchas reuniones de grupos consultivos y mesas redondas se benefician de sesiones especiales sobre coordinación de la ayuda y asistencia técnica. La observancia de las prioridades establecidas en tales reuniones puede contribuir también al uso más eficaz de la ayuda. Las consultas en las etapas más tempranas entre los organismos multilaterales y los bilaterales podrían igualmente aumentar la eficacia de estas reuniones y mejorar la coordinación en general. La experiencia reciente indica que la aplicación de un enfoque sectorial integrado para la coordinación ha dado resultados muy prometedores (véase el Recuadro 11.2, pag. 26). 19. Los donantes están de acuerdo con los principios rectores concernientes a la coordinación de la ayuda redactados por el CAD (véase el Recuadro 4), y deberá prestarse mayor atención a su aplicación y evaluación. Aumento de la eficiencia de los donantes'6 20. En los últimos tiempos la atención se ha centrado en las medidas que las instituciones donantes pueden adoptar a fin de aumentar su eficacia mediante la introducción de cambios en sus prácticas y procesos internos. En el Banco Mundial`', en cada uno de los bancos regionales y en muchos de los organismos bilaterales algunos grupos de estudio han llevado a cabo exámenes en este sentido (véase un análisis más detallado en el Anexo III). Las conclusiones de los distintos grupos de estudio se centraron en muchos temas comunes y, si bien ya se han empezado a poner en práctica las recomendaciones, todavía hay mucho por hacer para asegurar que los cambios requeridos se introduzcan cabalmente. Un tema de muchos de los exámenes fue el de reorientar a las instituciones para que dejen de hacer hincapié en medir el éxito logrado sobre la base de los insumos, como el número de nuevos préstamos aprobados, y pongan más énfasis en medir el progreso según los resultados en el terreno. Para ello se requiere un cambio de enfoque, pasando de los proyectos individuales a la cartera total de proyectos del país, y la adopción de medidas que permitan mejorar su ejecución. En muchos de los exámenes se recomienda también prestar más atención a la calidad de los proyectos mediante una mejor evaluación inicial, una mayor participación de las partes interesadas cuando ello sea apropiado, y la dedicación de tiempo suficiente a la preparación de los proyectos o programas. Asimismo, se recomienda mejorar la administración de los proyectos, lo que comprende una mayor responsabilidad por parte de los directores a cargo de ellos, una mejor 16 El Comité para el Desarrollo convino en abril de 1994 en organizar un grupo de estudio encargado de examinar la función en pro del desarrollo que desempeñan los bancos multilaterales de desarrollo. El grupo de estudio podrá basarse en los trabajos que se describen en esta sección. " Véase en Banco Mundial (1994h), un examen más amplio de la manera en que la institución está respondiendo al cambio mundial y a los desafíos que plantea el desarrollo. - 46 - La eficacia de la ayuda Recuadro 4. Principios rectores concernientes a la coordinación de la ayuda con los países en desarrollo Si bien en las reuniones de grupos consultivos y mesas redondas y también en las reuniones regionales hay algún debate entre los donantes acerca del mejoramiento de la coordinación y la estandarización, el centro de los esfuerzos para coordinar las políticas y actividades de los donantes con respecto a la ayuda es el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD), cuyos miembros han convenido en lograr un aumento del volumen total de recursos que se ponen a disposición de los países en desarrollo y en mejorar su eficacia. Mediante consultas con las instituciones multilaterales y los miembros bilaterales, el CAD ha establecido unos principios para el uso eficaz de la ayuda. La coordinación de la ayuda es parte importante del mandato del CAD y en 1986 sus miembros acordaron los siguientes principios en esta materia: * La responsabilidad central respecto de la coordinación de la ayuda recae en cada país receptor. Los países en desarrollo necesitan políticas bien concebidas y programas de inversiones y gastos cuidadosamente evaluados para hacer un uso eficaz y coordinado de sus recursos tanto nacionales como externos. * Es necesario que los organismos de asistencia ayuden a los países en desarrollo a fortalecer su capacidad de análisis y de gestión para diseñar y poner en práctica políticas y programas eficaces. * Se requiere disciplina constante por parte tanto de los receptores como de los donantes para emprender programas de inversión productiva cuidadosamente evaluados. * Se requiere una estrecha cooperación entre los gobiernos receptores y los organismos multilaterales directores, pero los procesos de consulta y coordinación deben constituir el medio para que los donantes bilaterales expresen sus opiniones durante las etapas iniciales de las consultas sobre políticas y programas. * Los intercambios francos y abiertos de información pertinente sobre las actividades en marcha y planificadas entre los donantes, y entre éstos y los receptores, son esenciales para la coordinación y el uso eficaz de la ayuda. * Es necesario fortalecer la coordinación de la ayuda a nivel local y establecer mayores vínculos entre los mecanismos centrales y locales de coordinación. Los mecanismos centrales deben señalar el camino para la coordinación local y sectorial. Los gobiernos receptores deben estar en el centro del proceso. * La participación eficaz tanto en el diálogo sobre políticas como en la programación de la ayuda a nivel local se verá facilitada por la presencia de funcionarios con orientación a las políticas destacados en los países. Véase OCDE (1992). - 47 - La eficacia de la ayuda supervisión de los proyectos, y el perfeccionamiento y simplificación de los procedimientos de adquisición. También se recomienda en los exámenes mejorar el seguimiento y la evaluación ex -ost de los proyectos, y adoptar medidas a fin de asegurar que los resultados de esta última se apliquen a las operaciones en curso. También se han recomendado medidas para determinar el grado en que los factores institucionales, como los niveles de burocracia, los sistemas de directrices institucionales, etc., influyen en la manera como las instituciones tratan con los países receptores. En algunos casos se recomienda hacer hincapié en mejorar la aplicación del sistema institucional vigente, y en otros en el perfeccionamiento y la simplificación de los procedimientos institucionales existentes. En el plano más fundamental, los grupos de estudio recomiendan modificar el sistema de incentivos, que influye en la manera en que los funcionarios de las instituciones llevan a cabo su labor. IV. REPERCUSIONES PARA LOS DONANTES 21. Para aumentar la eficacia de la ayuda se requiere el esfuerzo de todas las partes involucradas en el proceso de desarrollo. En el país receptor, mejorar la asistencia exige establecer un compromiso con la tarea del desarrollo, crear el ambiente de políticas apropiado y utilizar eficazmente todos los recursos, tanto intemos como externos. A los donantes les corresponde la función de alentar la creación de esas condiciones y asegurar que sus propios procesos sean eficientes. La experiencia nos ofrece cierta orientación en cuanto a los requisitos básicos para aumentar la eficacia de la ayuda, pero aún se requieren investigaciones ulteriores en muchas esferas a fin de aclarar la manera en que cada factor individual promueve el uso eficaz de la ayuda. Los mensajes básicos que se derivan del análisis, y que se aplican tanto a los organismos de ayuda en general como al Banco Mundial en particular, son los siguientes: o El sentido de autoría por parte del gobierno receptor y la participación de las personas afectadas son aspectos esenciales. 22. En el primer caso, los donantes pueden dar mayor importancia al sentido de autoría aplicando la selectividad y proporcionando financiamiento para programas en que es fuerte la identificación con ellos. La experiencia demuestra que cuando se concede financiamiento para proyectos y programas respecto de los cuales el sentido de autoría es reducido, normalmente el resultado es una deficiente utilización de los recursos. No obstante, en tales casos de escasa identificación los donantes no deben tener una actitud pasiva, sino que mediante el análisis y la divulgación de información, y dando respuestas a las inquietudes, pueden contribuir a formar el sentido de autoría. 23. Los donantes pueden también contribuir a desarrollar el sentido de autoría de los proyectos de diversas maneras. Los países receptores deben asumir el mando y tomar la delantera. Si existe deficiencia de capacidades, los donantes deben orientar y asistir a los países sin imponerse. Para ello puede ser necesario que los organismos donantes amplíen sus calendarios de actividades, pero en fin de cuentas será posible fortalecer más las capacidades y lograr efectos más sostenibles en el desarrollo. Los donantes pueden también incrementar la eficacia de su asistencia promoviendo enfoques participatorios para el desarrollo. Esto supone encarar directamente las cuestiones relativas a la participación en el diálogo sobre políticas, en los programas de fortalecimiento de capacidades y en las actividades de gestión del sector público; realizar estudios económicos y sectoriales en colaboración; incluir un procedimiento para ayudar al gobierno a identificar a las partes interesadas pertinentes y a determinar cuál ha de ser su participación en la actividad de que se trate; fortalecer - 48 - La eficacia de la ayuda la capacidad de los organismos a fin de apoyar la participación a través de programas de capacitación y la introducción de ajustes en la combinación de especialidades; ofrecer incentivos y proporcihnar financiamiento para hacer posible que el personal adopte un enfoque participatorio, y alentar a los prestatarios a que evalúen su experiencia`8. Al tomar el mando los países receptores, y al existir un mayor sentido de autoría y más participación, cambia el carácter de la "condicionalidad". Si hay desacuerdo sustancial respecto de un programa que el gobierno asume como propio, es necesario llegar a un consenso por medio del diálogo. Si no puede llegarse a un acuerdo, los donantes deben considerar de nuevo si es apropiado otorgar el financiamiento. * Las deficiencias de capacidad administrativa e institucional son un gran obstáculo para el uso eficaz de la ayuda. 24. Tanto los receptores como los donantes se dan cuenta de los obstáculos que pueden plantear las deficiencias de capacidad administrativa e institucional. Muchos donantes gastan ya cantidades considerables de recursos en asistencia técnica para tratar de resolver estos problemas, y los resultados no son parejos. Si bien no existe un plan único para mejorar la ayuda orientado al fortalecimiento de capacidades y al desarrollo institucional, hay varias medidas que se pueden adoptar para que estos esfuerzos resulten más eficaces. 25. En primer término, se debe cambiar el foco de atención de los estudios sobre desarrollo institucional a objeto de considerar el ambiente en el cual se supone que ha de producirse dicho desarrollo y el fortalecimiento de capacidades. Si el ambiente institucional es tal que las reglas no son claras o no proporcionan incentivos para fortalecer la capacidad del sector público, es poco probable que las medidas parciales orientadas a mejorar dicha capacidad tengan un efecto duradero. Para que los esfuerzos dirigidos a objetivos específicos sean viables, se requiere un nivel mínimo de eficiencia en la gestión del sector público y un "buen gobierno". Si bien aún se requieren más estudios para comprender cabalmente los procesos del desarrollo institucional, los donantes pueden considerar posibles medidas para fortalecer el poder judicial, los procesos decisorios, la presupuestación, la administración del personal y la responsabilidad, y mejorar la información y las comunicaciones. 26. En segundo lugar, con respecto a las actividades tradicionales de asistencia técnica, la medida más importante para aumentar la eficacia consiste en evitar programas que sean impulsados por la oferta. Esto supone adoptar un criterio según el cual las necesidades de asistencia técnica las determine la parte interesada a nivel local, tarea que puede llevarse a cabo en el contexto de un enfoque de la asistencia técnica conforme a un programa para el país. Entre otras medidas se incluyen las siguientes: suministrar la asistencia técnica existente en forma más eficaz, conceder más tiempo a la preparación de los proyectos, procurar una mayor participación a nivel local, evitar proyectos excesivamente ambiciosos, seleccionar con todo cuidado tanto a los asesores como a los funcionarios de contrapartida, y mejorar la supervisión de los proyectos de asistencia técnica. Además, los donantes deben estudiar cuidadosamente el método que usen para suministrar dicha asistencia. También pueden incrementar la eficacia de la asistencia técnica desagregando los conjuntos tradicionales relativos a personal, equipo y capacitación; eliminando la vinculación de la asistencia técnica, y aumentando la transparencia. ' Véase Banco Mundial (1994b). - 49 - La eficacia de la ayuda 27. Finalmente, los donantes pueden también promover la eficacia de la asistencia técnica acordando un plazo para la aplicación cabal de los principios para una nueva orientación en mawria de cooperación técnica del CAD. o La adopción de polfticas acertadas y una buena gestión del sector público son esenciales para el uso eficaz de los recursos. 28. Los donantes pueden contribuir al mejoramiento de las políticas internas mediante la divulgación de sus investigaciones y de las enseñanzas obtenidas de la experiencia en esa materia en los países, y por medio de sus préstamos en apoyo de reformas de políticas. Debido a que los programas que se concentran en un fin determinado son más eficaces que los demasiado ambiciosos, los donantes pueden ayudar a aumentar la eficacia de los préstamos en apoyo de reformas de políticas asegurándose de que al establecer y diseñar un programa de ajuste se lleve a cabo una completa preparación y se realicen estudios económicos y sectoriales bien dirigidos, y velando por que las condiciones relativas a las políticas sean claras y tengan prioridades, y hayan sido debatidas en profundidad y convenidas con el gobierno. Los donantes pueden ayudar a mitigar los costos del ajuste asegurándose de que en su apoyo a tales programas se reconozca la necesidad de encarar los costos a corto plazo, en particular los que recaen sobre los pobres. 29. Los donantes pueden seguir prestando asistencia a los países receptores para mejorar la asignación de los recursos. El FMI proporciona asistencia a los países en el establecimiento de marcos de gastos, y el Banco Mundial ayuda a los gobiernos a fijar priodidades en materia de gastos mediante exámenes del gasto público. En ellos se analizan los programas de gasto público a fin de formular recomendaciones a los gobiernos sobre la magnitud y la composición de sus programas de gasto'9. Con frecuencia en estos exámenes se ofrecen consejos acerca de dónde podrían concentrarse las reducciones del gasto. A menudo los donantes bilaterales dan asesoría sobre cuestiones relativas a los gastos por sectores. A su vez, es preciso que los gobiernos, el FMI y el Banco Mundial estén cabalmente informados de los programas de ayuda de los donantes a la hora de formular los marcos de gastos y establecer prioridades en esa materia. 30. Los donantes pueden también ayudar a los países a fortalecer su capacidad para efectuar la evaluación inicial de los proyectos. Si bien los gobiernos deben asegurarse de que se disponga de suficientes fondos ordinarios para los proyectos financiados con recursos de ayuda ya sea adoptando medidas apropiadas de recuperación de costos o mediante una mayor movilización de recursos, los donantes pueden contribuir a la sostenibilidad asegurándose de que en las evaluaciones iniciales de los proyectos se evalúen en forma realista los componentes de costos ordinarios y que a mediano plazo se tome en cuenta la compensación entre la inversión y los gastos ordinarios. Los donantes pueden asimismo incorporar medidas de transición para cubrir temporalmente los gastos ordinarios, hasta que el país receptor cree una base de ingresos suficientemente sólida para cubrir tales costos. 31. También los donantes deben hacer más hincapié en ayudar a los países receptores a mejorar sus sistemas y procesos presupuestarios. Para ello se requiere promover los elementos del buen gobierno analizados anteriormente. Se precisa asimismo asesoría acerca de las características específicas de un determinado sistema presupuestario y de cómo podría mejorarse su funcionamiento. 9 Véase de Melo (1988). - 50 - La eficacia de la ayuda * La falta de coordinación de las actividades de los donantes limita los efectos potenciales de la ayuda. 32. A nivel de los países, los donantes pueden ayudar a aliviar la carga administrativa que se impone a los gobiernos mediante la especialización en un número limitado de sectores, el fomento del cofinanciamiento en que un donante actúa como director, y la armonización y simplificación de los procedimientos en la mayor medida posible. Los programas integrados de inversiones sectoriales (Recuadro II.2, pág. 26) son un buen ejemplo de la manera en que pueden aplicarse tales medidas. Los donantes pueden apoyar y contribuir a poner en práctica mecanismos que ayuden a los receptores a administrar la asistencia que reciben, como unidades de coordinación de la ayuda, y pueden prestar especial atención a las cuestiones relativas a la gestión del sector público. Los donantes pueden apoyar la coordinación de la ayuda simplemente asegurándose de que todo el sistema de coordinación del país receptor reciba información completa, y celebrando, al empezar y al terminar las misiones, reuniones con la unidad de coordinación de la ayuda y el ministerio de hacienda. Deben también colaborar con los países receptores a fin de establecer métodos para que éstos ejecuten sus propios proyectos, métodos que deberán estar en consonancia con las iniciativas más generales orientadas a fortalecer la administración pública y los procesos presupuestarios. Por último, si bien los donantes han logrado progresos en cuanto a desvincular la ayuda, deben hacerse esfuerzos aún mayores en ese sentido. En particular, los créditos combinados --consistentes en asistencia oficial para el desarrollo vinculada en combinación con créditos de exportación y préstamos oficiales en condiciones no concesionarias-- deberían limitarse con rigor, de conformidad con los principios para el uso eficaz de la ayuda del CAD20. 33. A nivel de las reuniones de grupos consultivos y mesas redondas, los organismos multilaterales pueden contribuir a mejorar la coordinación incluyendo a los organismos bilaterales en las reuniones preparatorias y mejorando también las consultas con ellos en las primeras etapas de formulación de los programas. Además, tales reuniones pueden contribuir a incrementar la eficacia de la ayuda velando por que en la preparación de la documentación para ellas haya el máximo de participación local y por que ésta constituya un elemento valioso de la estrategia del país frente a la ayuda. En el temario de las reuniones de grupos consultivos y mesas redondas se debe prever el debate de cuestiones de estrategia, además de la movilización de recursos financieros. A menudo se debe incluir también una sesión dedicada a la coordinación de la ayuda, que podría centrarse en los problemas comunes de la utilización de la ayuda y en cómo podrían resolverse, así como una sesión sobre asistencia técnica. También es necesario que los donantes muestren disciplina al adherir a las prioridades de inversión establecidas en el programa de inversiones públicas. * Los organismos de ayuda deben seguir perfeccionando sus propias prácticas operativas a fin de obtener mejores resultados en el terreno. 34. Muchos organismos están perfeccionando sus prácticas con el objetivo primordial de mejorar los efectos de sus operaciones en el desarrollo y de aumentar la eficacia de la ayuda. La mayoría de ellos está intensificando su enfoque por país; tomando medidas para mejorar la calidad de los proyectos y programas desde el principio, y poniendo más énfasis en el seguimiento y la evaluación, así como en la calidad de sus préstamos, más bien que en la cantidad. Si bien el Banco ha hecho grandes progresos en la puesta en práctica de las recomendaciones específicas formuladas por el Grupo de estudio sobre la gestión de la cartera, durante algún tiempo aún no sabrá si en la 20 Véase OCDE (1992), págs. 121-125. - 51 - La eficacia de la ayuda práctica las medidas adoptadas conducirán a una ejecución más expedita de los proyectos y a un mejoramiento de la situación de la cartera, y a la larga a mejores resultados sobre el terreno. El Banco está resuelto a mantener su actual impulso y determinación para aplicar las medidas que se requieran, pues estima que son el medio más seguro de alcanzar el éxito deseado. Todas las instituciones de ayuda deben intensificar los esfuerzos a fin de asegurase de que estén sacando el máximo provecho de sus recursos para el desarrolló. 35. Entre los donantes ha habido muchas conversaciones y debates acerca de las medidas necesarias para aumentar la eficacia de la ayuda. El CAD ha enunciado toda una serie de principios con respecto a la eficacia de la ayuda y el endeudamiento. Para los donantes el desafio consiste en convertir esas palabras en acciones. - 52 - La eficacia de la ayuda - Anexo ¡ ANEXO I AUMENTO DE LA EFICACIA DEL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES Y EL DESARROLLO INSTITUCIONAL 1. Las deficiencias de capacidad institucional representan uno de los mayores obstáculos para el uso eficaz de la ayuda. En un primer nivel, el desarrollo institucional se refiere al establecimiento de reglas claras y a su aplicación. Tales reglas proporcionan el marco de incentivos dentro del cual actúan los agentes públicos y privados. Cuando las reglas no son claras ni aplicables, ello puede impedir el desarrollo institucional. En un segundo nivel, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de capacidades se centran en las organizaciones y en el suministro de asistencia específica para abordar algún factor que limite la capacidad. En la mayoría de los casos los donantes promueven el desarrollo institucional correspondiente al segundo nivel mediante el suministro de asistencia técnica'. Ejemplos de estas actividades son la aplicación de mejores procedimientos de contabilidad, presupuestación y evaluación; capacitación y desarrollo del personal, y fortalecimiento de las estructuras orgánicas y de las relaciones entre organizaciones. La asistencia técnica, cuando es eficaz, puede conducir a que las entidades gubernamentales presten servicios en forma más eficiente, a un mejor análisis y formulación de políticas, a proyectos del sector público más sostenibles y eficaces, y a una mejor coordinación entre los sectores público y privado. 2. En los últimos años, las actividades de promoción del desarrollo institucional mediante el uso de asistencia técnica han sido objeto de una amplia evaluación. Un examen de 1.170 proyectos del Banco Mundial con objetivos de desarrollo institucional reveló que se consideraba que tan sólo el 29% de estos proyectos había obtenido importantes resultados en esa esfera, en tanto que el 71% restante había alcanzado resultados parciales o insignificantes2. 3. Hasta hace poco tiempo, gran parte del debate sobre la eficacia de la asistencia técnica se centraba en cuestiones relacionadas con la ejecución de actividades en ese campo. Entre las explicaciones de por qué la asistencia técnica ha sido menos eficaz de lo que se había anticipado se cuentan las siguientes: el hecho de que la asistencia técnica esté impulsada por la oferta; la dificultad La asístencia técnica representa alrededor del 25% del total de la asistencia oficial para el desarrollo neta (véase OCDE, Geographical Distribution of Financial Flows, varios años). El Banco Mundial proporciona asistencia técnica a través de tres conductos generales: préstamos y créditos; el presupuesto administrativo (incluidos los estudios económicos y sectoriales y el IDE), y fondos fiduciarios administrados por la institución. El monto total de la asistencia técnica proporcionada por el Banco aumentó en 45% en el ejercicio de 1993, a US$3.100 millones (véase Banco Mundial (1994g), pág. 1). Aproximadamente el 70% del total del financiamiento para asistencia técnica del Banco se destina al desarrollo institucional (véase Buyck (1991), pág. 11). En los últimos años el FMI ha reaccionado ante el aumento de la demanda de asistencia técnica incrementando sus propios recursos para ese objetivo; intensificando los esfuerzos para obtener financiamiento externo para estas actividades, y mejorado la cooperación y coordinación con otros organismos multilaterales y bilaterales que suministran este tipo de asistencia. En medida creciente, la asistencia técnica del FMI comprende diversas modalidades de fortalecimiento de capacidades, a saber, fortalecimiento de los marcos jurídicos; modernización y reforma de instituciones clave (como bancos centrales, administraciones tributarias y de aduanas, tesorerías y administraciones de la seguridad social); mercados de divisas y financieros; perfeccionamiento de los sistemas de estadísticas, y capacitación de funcionarios de gobiemo a cargo de la gestión y políticas macroeconómicas. 2 Véase Banco Mundial (1993b), pág. 90. - 53 - La eficacia de la ayuda - Anexo I que plantean el diseño, la ejecución y la supervisión de los proyectos de desarrollo institucional; la falta de indicadores para medir los avances logrados; las dificultades que plantea el enfoque de "experto-funcionario de contrapartida" para la asistencia técnica, y los problemas para conservar a los funcionarios de contrapartida3. Quienes reciben asistencia técnica con frecuencia tienen un incentivo para cambiar de trabajo una vez que mejoran sus conocimientos y pueden obtener remuneraciones más altas en otros lugares. Hay también casos en que se acumulan resentimientos, cuando, por ejemplo, se tiene la impresión de que un extranjero no aporta gran cosa si bien tal vez se le pague apreciablemente más que al funcionario nacional de contrapartida. 4. En 1991, en una reunión de nivel profesional del CAD se convino en varios principios orientados a mejorar la cooperación técnica (véase la nota de pie de página 4 del texto principal). En un reciente seminario conjunto de nivel profesional del CAD/PNUD/Banco Mundial se volvieron a analizar medidas para aumentar la eficacia de la asistencia técnica. Se formularon las siguientes propuestas4: * Suministrar la asistencia técnica en forma más eficaz, abordando las deficiencias de que adolecen el diseño y la ejecución de los proyectos. Conceder más tiempo a la preparación de los proyectos; procurar una mayor participación local, evitar proyectos demasiado ambiciosos, y definir los térmninos de referencia con más atención. Mejorar la ejecución a través de una contratación de personal más rigurosa, una búsqueda más sistemática de funcionarios de contrapartida y una mejor supervisión y evaluación ex post. * Cambiar la modalidad del suministro, recurriendo menos a asesores residentes contratados por períodos prolongados y más a asesores con contrato a corto plazo y a "métodos de adiestramiento individual`, haciendo un mayor uso de consultores nacionales y del hermanamiento de instituciones, y llenando las vacantes en los casos necesarios con personal contratado a largo plazo. * Adoptar un criterio para los programas según el cual las necesidades de asistencia técnica (en la mayoría de los casos, por sectores) las determine la parte interesada local, comprendan todas las actividades de los donantes, estén sujetas a disposiciones comunes en cuanto a la ejecución, y entrañen una utilización mínima de asistencia a largo plazo. * Fortalecer la administración local de los recursos de asistencia técnica traspasando responsabilidades y autoridad al nivel de los proyectos, fortaleciendo las unidades encargadas de la administración de la asistencia técnica, e introduciendo la programación de ésta como un modo de simplificar los requisitos administrativos. 3 Cohen (1992) observa que son principalmente los donantes quienes contratan a los economistas que han mejorado sus niveles de especialización a través de capacitación financiada mediante asistencia técnica. Por ejemplo, de los 26 economistas adscritos en comisión de servicio por el Programa de servicios (Scheme of Service) del Ministerio de Planificación y Desarrollo Nacional de Kenya y que recibieron capacitación en el nivel de Master of Arts, 15 han dejado sus puestos en el gobierno para ir a trabajar con los donantes y organismos internacionales de ayuda (pág. 500). 4 Véanse Berg (1994a) y Berg (1993), y PNUD, Dirección Regional de Africa (1994). - 54 - La eficacia de la ayuda - Anexo I * "Comercializar" la cooperación técnica, mediante la desagregación de los conjuntos tradicionales de personal, equipo y capacitación; la desvinculación de la cooperación técnica, y el aumento de la transparencia. En este sentido se plantean cuesti-nes tocantes a la viabilidad administrativa, la simetría en el tratamiento de las corrientes de ayuda y la equidad. 5. Aún existen diferencias de opinión entre los donantes y los países receptores acerca de los méritos de estas propuestas. Sin embargo, el CAD ha establecido un proceso para continuar el análisis y el debate sobre esta materia. En los últimos tiempos el debate también se ha reorientado a fin de considerar el entorno institucional que se requiere para que la asistencia técnica sea eficaz. En el Recuadro 2 del texto principal se expone el planteamiento del PNUD para abordar algunas de estas cuestiones institucionales más amplias. - 55 - La eficacia de la ayuda - Anexo 11 ANEXO II MEJORAMIENTO DE LA COORDINACION DE LA AYUDA 1. El país receptor es, en definitiva, responsable de la coordinación de las actividades de los donantes, pero éstos pueden aligerar la tarea, especialmente en los países donde las instituciones son débiles. La ayuda debe coordinarse en tres niveles: entre las instituciones dentro del país receptor, entre los donantes y los receptores, y entre los propios donantes. La coordinación de la ayuda es extremadamente difícil debido a la diversidad de objetivos e incentivos. No obstante, los esfuerzos en pro de la coordinación han adoptado muchas formas, entre ellas las siguientes: reuniones de grupos consultivos organizadas por el Banco Mundial y mesas redondas organizadas por el PNUD, acuerdos de cofinanciamiento, reuniones ad hoc entre donantes y gobiernos receptores, e iniciativas concretas como el Programa especial de asistencia para Africa y las directrices enunciadas por el CAD. Aunque estos esfuerzos han sido útiles, han seguido surgiendo problemas y hay algunas medidas que los donantes podrían tomar para acrecentar la eficacia de la ayuda mejorando la coordinación. 2. En el estudio de 1986 sobre la eficacia de la ayuda, Cassen y colaboradores sostienen que la función del receptor es crucial y que a menos que éste comprenda muy bien el proceso que entraña la ayuda, no habrá coordinación o ésta reflejará en el mejor de los casos solamente las prioridades de los donantes'. La capacidad del receptor para coordinar la ayuda está íntimamente ligada a la eficacia de la gestión de su sector público (véase el Recuadro 3 del texto principal). Revisten especial importancia el desarrollo de una estrategia respecto de la ayuda y el fortalecimiento de la capacidad institucional para su administración. En los países pueden haber muchas instituciones diferentes que participen en el proceso y es menester que se sepa con claridad quién tiene la responsabilidad respecto de la política general en esta materia, en quién reside la autoridad dentro del gobierno para tomar decisiones cotidianas, y cuáles deben ser las vías de comunicación entre los organismos de ayuda y el gobierno. Aunque ninguna configuración institucional puede servir de modelo para todos los países, en la mayoría de aquellos para los cuales la ayuda es importante se crea una unidad de coordinación de la ayuda que supervisa todas las actividades en esta materia y puede prestar asistencia tanto en la ejecución de los proyectos como para asegurar que la ayuda se integre efectivamente en el presupuesto del gobierno2. 3. Sin embargo, gran parte de la dificultad que tienen los países en desarrollo para administrar la ayuda proviene de la heterogeneidad de ésta y de los procedimientos institucionales y administrativos que la acompañan. En el curso de muchos años cada organismo donante ha desarrollado procedimientos diferentes para atender sus necesidades particulares, y si bien pueden subsistir las razones que los justifiquen, la armonización y simplificación de los procedimientos para la utilización de la ayuda y la preparación de informes sobre la misma podrían contribuir a su coordinación y uso más eficaces. Los donantes podrían adoptar varias medidas para facilitar la coordinación de la ayuda en los países. La primera es reducir la vinculación de la ayuda, ya que ésta entraña costos específicos para los países en desarrollo (véase el párrafo 17 del texto principal). El CAD ha estipulado normas especiales para el uso de la ayuda vinculada y algunos esfuerzos tendientes a desvincularla han tenido éxito en el marco del Programa especial de asistencia para Cassen y colaboradores (1986), pág. 227. 2 Véanse más detalles sobre la creación de unidades de coordinación de la ayuda eficaces en Lister y Stevens (1992), págs. 62-63. - 56 - La eficacia de la ayuda - Anexo 11 Africa, pero un mayor progreso en este campo podría hacer que aumente la eficacia de la ayuda3. Como segunda medida, los donantes pueden ayudar a aliviar la carga administrativa impuesta s-bre los gobiernos especializándose en un número limitado de sectores; alentando el cofinanciamiento, con un donante que actúe como organismo director, y armonizando y simplificando los procedimientos tanto como sea posible. Además, los contactos no oficiales entre los donantes que trabajen en un país dado pueden asistir en gran medida a los gobiernos.en sus esfuerzos de coordinación. Finalmente, los organismos donantes deben dar apoyo al mecanismo de coordinación de la ayuda manteniéndolo plenamente informado de las deliberaciones con los ministerios sectoriales, y celebrando reuniones conjuntas con la unidad de coordinación de la ayuda y el ministerio de hacienda al comienzo y al término de las misiones. 4. En los países con escasa capacidad institucional, los donantes a menudo adoptan medidas para proteger y respaldar sus propios programas. Por ejemplo, algunos donantes crean unidades especiales, independientes de la estructura normal de la administración pública, para ejecutar sus proyectos, mientras que otros destinan los fondos de contrapartida derivados de programas de apoyo a las importaciones específicamente a financiar los costos en moneda nacional de sus proyectos. A corto plazo, ambos mecanismos pueden ayudar a acelerar la ejecución de los proyectos, pero si llegan a generalizarse, pueden también hacer más complicada la administración de la ayuda en el país receptor y socavar los esfuerzos a más largo plazo orientados a fortalecer la administración pública y los procesos presupuestarios. En consecuencia, por lo general deben evitarse tales `atajos`. 5. En lo que respecta a la coordinación entre los donantes y los receptores, y entre los propios donantes, los mecanismos predominantes han sido las reuniones de grupos consultivos y mesas redondas. Se estima que en 1988 se celebraron reuniones de este tipo al menos con respecto a 70 países en todo el mundo4. En el ejercicio de 1994 hubo 25 reuniones sobre países y por lo menos 12 sobre estrategias sectoriales, presididas o copresididas por el Banco Mundial, y al menos otras seis reuniones oficiales de coordinación presididas por otros donantes5. Las reuniones de grupos consultivos y mesas redondas fueron organizadas para obtener sugerencias específicas en materia de ayuda adicional mediante un análisis de las políticas y programas económicos generales del gobierno receptor en cuestión. A través del Programa especial de asistencia para Africa se llevan a cabo actividades concretas dirigidas a coordinar la movilización de recursos y los procedimientos con respecto a Africa (véase el Recuadro II.1 de este Anexo). 6. Tales reuniones han sido eficaces para acrecentar el flujo de información tanto entre los gobiernos y los respectivos donantes, como entre los propios donantes. El resultado ha sido por lo común un aumento del nivel de los compromisos. Entre 1985 y 1987, en 20 de los 23 países (de Africa al sur del Sahara) que celebraron reuniones de grupos consultivos y mesas redondas se incrementó la ayuda en el año siguiente'. El flujo de información también parece haber contribuido a reducir la repetición de donantes en la selección de los proyectos. Si bien las sugerencias sobre 3 Véase OCDE (1992), págs. 121-125. Barry (1988), pág. 32. ' Tomado de Banco Mundial, FRMRO. ' Véase Killick (1991), pág. 52. - 57 - La eficacia de la ayuda - Anexo II a asegurar que no haya duplicación de esfuerzos. Otras agrupaciones regionales como el Club del Sahel y la Conferencia para la Coordinación del Desarrollo de Africa Meridional también han prestado asistencia en actividades de coordinación, aunque en menor grado. 9. En cuanto a la coordinación entre los donantes, el CAD ha elaborado unos principios para mejorar la coordinación de la ayuda (véase el Recuadro 4 en el texto principal). Entre las medidas específicas para cumplir estos principios figuran las siguientes: la participación de los donantes bilaterales en las consultas previas a las reuniones de los grupos consultivos y mesas redondas; el examen de la estructura de dichas reuniones para facilitar intercambios de opinión más francos y de fondo sobre puntos críticos en materia de políticas y un examen más detenido de los planes de inversión de los países receptores; un mayor uso del cofinanciamiento; el estudio de las posibilidades de una mayor agrupación sectorial de la ayuda a fin de aumentar su eficiencia (véase el Recuadro 11.2 de este Anexo), y un mayor énfasis en la identificación y programación de las necesidades y prioridades de asistencia técnica, con más participación del PNUD. Si bien reconocen que no será fácil adoptar medidas tendientes a mejorar la administración de la ayuda, los miembros del CAD convinieron en tratar de armonizar y simplificar las exigencias que imponen a los países receptores. Parte de tales esfuerzos consiste en acrecentar la transparencia y responsabilidad en los procedimientos de los países donantes. 10. Varios obstáculos tanto en el lado de los países receptores como en el de los donantes han entorpecido la aplicación de las medidas destinadas a mejorar la coordinación de la ayuda. Los países receptores podrían mostrarse cautelosos frente a una coordinación mejorada y a la posibilidad de que los donantes se unan contra ellos. Los receptores pueden también haber desarrollado la habilidad para confrontar a un donante con otro. Además, las diferencias entre las dependencias de los gobiernos receptores podrían perjudicar la coordinación interna: los ministros de hacienda se concentran en el control financiero en tanto que a los ministros sectoriales les interesa aumentar el flujo de recursos hacia sus respectivos sectores. La coordinación interna puede ser difícil de lograr desde el punto de vista tanto administrativo como político. Para los donantes, una mejor coordinación puede reducir su capacidad para persegu.. intereses comerciales y políticos a través de sus programas de ayuda. También puede haber dificultades para conciliar criterios divergentes respecto del enfoque correcto de la asistencia para el desarrollo. Por otra parte, lograr la coordinación es una tarea administrativamente dificil que demanda mucho tiempo. Si bien estos obstáculos dificultan la coordinación de la ayuda, el desafío que significa aumentar su eficacia puede vencerse al menos parcialmente alentando los cambios en la cultura y las prácticas de los organismos donantes. - 60 - La eficacia de la ayuda - Anexo 1I Recuadro 11.2 El enfoque sectorial integrado: un medio prometedor para aumentar la eficacia de la ayuda Una manera de evitar la índole a veces fragmentaria o parcial de la asistencia para el desarrollo es aplicar el enfoque sectorial integrado*. Este se propone dar a la asistencia para proyectos un carácter más coherente, más inteligible y, en último término, más manejable. El enfoque tiene cinco características principales, a saber: 1) Debe tener un alcance sectorial, es decir, las dependencias de un país que enfrenten situaciones idénticas no deben aplicar políticas o estrategias de desarrollo diferentes y a veces contrapuestas. 2) Las políticas y programas sectoriales deben ser preparados por las partes interesadas locales. El sentido de autoría debe establecerse desde el comienzo, con la participación activa de los funcionarios gubernamentales y beneficiarios locales en la etapa de preparación de los proyectos. 3) El enfoque debe abarcar a todos los donantes activos en el sector. Cuando los donantes exigen condiciones incompatibles se perturba la armonía del sector. 4) El enfoque debe comprender disposiciones comunes en materia de ejecución. Si bien para cada conjunto de requisitos exigidos por los donantes puede haber razones que los justifiquen, por lo común no ocurre lo mismo con el sinnúmero de exigencias resultantes que debe enfrentar el gobierno receptor. 5) La asistencia para el desarrollo debe hacer un uso mínimo de asistencia técnica extranjera a largo plazo a fin de evitar que se sofoque la capacidad de ejecución del país receptor. Estas condiciones pueden parecer exageradas para los donantes, pero se han logrado avances a este respecto, especialmente en el Proyecto vial integrado de Tanzana y más recientemente en el Programa vial de Mozambique y el Programa de inversiones en el sector agrícola de Zambia. Sin embargo, el enfoque no podrá aplicarse a menos que se den ciertas condiciones y actitudes en la comunidad de donantes. Ante todo, con respecto a todos los donantes, asegurar resultados en el terreno es cosa que debe tener precedencia sobre cualquier otro objetivo no esencial para alcanzar el desarrollo. Asimismo, el gobierno receptor debe retomar el mando. A los donantes los guían las buenas intenciones, pero los esfuerzos resultantes a menudo pueden sofocau la capacidad existente en el país. El enfoque sectorial integrado es una modalidad de auténtica habilitación que, al ponerse en marcha, puede dejar al descubierto aptitudes y capacidades latentes en el gobierno, como lo demuestra el Programa vial integrado de Tanzanía. A la larga, esto exige que los donantes cedan el paso, proporcionando sólo los recursos que se precisen y dejando que el gobierno establezca sus propias prioridades y políticas para alcanzar el desarrollo. * Véanse Denning (1994) y Beng (1994b). - 61 - La eficacia de la ayuda - Anexo III ANEXO III AUMENTO DE LA EFICIENCIA DE LOS DONANTES 1. En los últimos años se ha prestado gran atención a las medidas que pueden tomar las instituciones donantes para aumentar su eficacia mediante la introducción de cambios en sus prácticas y procedimientos internos. Asegurar que las actividades de los propios donantes sean eficientes y eficaces es fundamental para aumentar la eficacia de la ayuda. El Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo han puesto en marcha programas encaminados a mejorar sus procedimientos operacionales y la calidad de su trabajo. Muchos organismos bilaterales también han evaluado sus prácticas a fin de mejorar los resultados de sus actividades en pro del desarrollo. En la mayor parte de las instituciones los esfuerzos emprendidos son de amplio alcance y por su propia índole son acumulativos y progresivos. 2. En el Banco Mundial se elaboró un programa de medidas para poner en práctica las recomendaciones formuladas en el informe del Grupo de estudio sobre la gestión de la cartera'. Las actividades con arreglo a este programa tienen como meta restablecer el equilibrio de las prioridades, procedimientos e incentivos internos para hacer hincapié en una mejor ejecución de las operaciones crediticias del Banco y acrecentar sus repercusiones en el desarrollo. En el programa de acción relativo a los próximos pasos en materia de gestión de la cartera se identificaron siete esferas importantes que afectan el desempeño de ésta. Se han adoptado medidas y se han alcanzado resultados positivos en cada una de ellas, pero es todavía muy prematuro evaluar sus repercusiones. Las actividades que se están llevando a cabo son las siguientes2: 3. Vinculación del desempeño de la cartera de los países a las prácticas básicas del Banco en materia de operaciones. El Banco vincula el desempeño de la cartera de los prestatarios a la formulación de estrategias operacionales a través de dos nuevos mecanismos: los exámenes del comportamiento de la cartera de los países y un examen anual del desempeño de la cartera. En los primeros se evalúa la situación de las actividades incluidas en el programa para detectar problemas relacionados con los compromisos y la ejecución de los proyectos. Los resultados de estos exámenes se incorporan en estrategias globales de asistencia a los países, en los planes de actividades de los departamentos, y en los procesos presupuestarios. Una participación de base amplia en el examen del desempeño de la cartera de un país y la formulación de la estrategia de asistencia para éste aseguran que la estrategia y el programa de actividades se ajusten a las necesidades y a la capacidad de ejecución del prestatario. En el examen anual se evalúa la cartera global del Banco, inclusive los progresos logrados en materia de reducción de la pobreza y medio ambiente. Ambos exámenes ayudan al Banco a identificar problemas sistemáticos en la ejecución de los proyectos a nivel del país, la región y la institución. 4. Adopción de medidas para una reestructuración más dinámica de los provectos Y la cartera. El Banco ha puesto en vigor mecanismos oficiales a nivel de los Vicepresidentes de las Oficinas Regionales para identificar proyectos que pudieran beneficiarse con una reestructuración. Los proyectos con problemas se someten a examen a este nivel dos veces al año. 5. Meiora de la calidad de los provectos que ingresan en la cartera. El Banco ha tomado varias medidas para asegurar que los proyectos que ingresan en la cartera sean de alta calidad desde el comienzo. La primera medida consiste en asegurar el grado de compromiso del país en cuestión Véanse Banco Mundial (1992b) y Banco Mundial (1993d). 2 Véanse más detalles sobre la marcha del programa de acción relativo a los próximos pasos en Banco Mundial (1994d). - 62 - La eficacia de la ayuda - Anexo IiI y en ampliar la participación de las partes interesadas locales en todas las etapas del proyecto. El Banco ha establecido un Fondo para el fomento de la participación para financiar métedos innovadores y actividades conjuntas con organizaciones no gubernamentales (ONG) y representantes de la comunidad. También se ha establecido un grupo de estudio encargado de examinar temas relativos a la participación en el diseño y la ejecución de proyectos (véase el Recuadro 1 en el texto principal). Además, han aumentado los esfuerzos regionales orientados a promover la participación. El Departamento de Africa Meridional elaboró una guía para la realización de las evaluaciones de los beneficiarios y lleva a cabo evaluaciones participatorias en todas sus operaciones. La Oficina Regional de Europa y Asia Central efectúa cursillos de información con las partes interesadas y representantes de los gobiernos, en los que se analizan los objetivos de los proyectos y alternativas de diseño de los mismos con anterioridad a su preparación. La Oficina Regional de América Latina y el Caribe ha hecho la prueba de preparar informes de evaluación inicial de proyectos en forma conjunta. Finalmente, con objeto de contribuir a la participación, el Banco ha aprobado una nueva política sobre divulgación de información que permite tener un acceso más amplio a la información relacionada con los proyectos. 6. Otras medidas destinadas a asegurar la calidad de los proyectos tan pronto ingresan en la cartera comprenden: hacer mayores esfuerzos para evaluar los riesgos que entrañan los proyectos e incorporar análisis de sensibilidad; destacar la importancia de los planes de ejecución en la etapa de diseño; incorporar los planes de ejecución en los documentos sobre los préstamos a fin de subrayar su importancia; impulsar los acuerdos de cofinanciamiento, y mejorar la evaluación de la aplicación por el Banco de las estipulaciones financieras que constan en los convenios de préstamo. 7. Definición de la función del Banco en lo referente a los resultados de los provectos Y mejora de su gestión en esta materia. Tanto el personal como la administración del Banco están aplicando medidas para aumentar la responsabilidad frente a la administración de los proyectos y para adoptar procedimientos más orientados hacia los países que recurren a los servicios de la institución. También en esto debe considerarse el papel de los prestatarios, organismos de ejecución, beneficiarios, ONG, la comunidad de donantes en general, y otros en el diseño y administración de los proyectos. Además, el Banco está perfeccionando los métodos con los cuales vigila y califica los resultados de los proyectos a fin de elevar la calidad de la supervisión. Esto incluye la introducción de indicadores de resultados que se hacen cada vez más necesarios en la medida que el Banco financia más proyectos que no se prestan al análisis de la tasa de rentabilidad económica. Se han aumentado los recursos destinados a la supervisión de los proyectos, y lo propio ha ocurrido con el número de exámenes de mediados del período a fin de disponer las medidas correctivas necesarias para los proyectos con problemas. En muchos departamentos geográficos se están ampliando también las funciones de las oficinas fuera de la sede en materia de administración y supervisión de proyectos. 8. Asimismo, se presta mucha atención a la mejora de los procedimientos y normas sobre adquisiciones. Con objeto de reducir el tiempo que demanda el examen de los documentos de licitación y de mejorar la calidad de éstos, a partir de mayo de 1993 se ha hecho obligatorio en las licitaciones públicas internacionales el uso por todos los prestatarios de documentos contractuales y de licitación uniformes emitidos por el Banco. También se han revisado las normas de la institución relativas a las adquisiciones a fin de tomar en cuenta las inquietudes expresadas por los círculos empresariales, y de abordar cuestiones en materia de adquisiciones relacionadas con el financiamiento para proyectos en los sectores sociales y con fines de ajuste, y con las adquisiciones del sector privado. Se ha aprovechado esta oportunidad para simplificar algunos procedimientos y aumentar la transparencia de las adquisiciones. Se espera que las normas revisadas estén listas a fines de 1994. - 63 - La eficacia de la ayuda - Anexo III 9. Ampliación del papel del Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO) como mecanismo independiente en materia de responsabilidad, y mayor énfasis en la evaluación e ¡t. El Banco ha reformulado el informe de terminación de proyectos transformándolo en un informe final de ejecución. Este nuevo documento tiene un carácter más progresivo y se centra en los planes del prestatario con respecto al mantenimiento y funcionamiento de los proyectos. El Banco se atiene también cada vez más a los exámenes de la asistencia a los países que efectúa el DEO, en los que se analizan el diseño y la aplicación de las estrategias con respecto a países específicos, y a los informes de evaluación de los efectos, en los que se hace un análisis de un proyecto cinco a diez años después de su terminación a fin de sopesar sus repercusiones y eficacia a largo plazo (véase el Recuadro II. 1 de este Anexo). Recuadro 1ll.1 Evaluación de los efectos de los proyectos en el desarrollo Una herramienta que el Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial usa para evaluar los efectos de los proyectos de la institución en el desarrollo es el informe sobre las repercusiones de los mismos, en el que se examinan sus efectos unos cinco a diez años después del cierre del préstamo. El Banco ha venido realizando estos exámenes desde 1979 y ha incrementado su número (emitió 9 en 1994 y se han previsto 22 para 1995 y 28 para 1996). En estos exámenes se analizan algunos de los temas que se tratan en los informes de terminación y en los de evaluación eu post de los proyectos para analizar y recoger enseñanzas de la experiencia durante la ejecución, aunque un examen de las repercusiones permite abordar en mejor forma las cuestiones relativas a la sostenibilidad de los proyectos y a la posibilidad de repetirlos en otros casos. Esto se debe a que las cuestiones relacionadas con la sostenibilidad, como también la tasa de rentabilidad económica y los efectos en las instituciones, suelen variar entre el cierre del préstamo y la plena madurez del proyecto. El examen de las repercusiones es también útil porque permite analizar los efectos a más largo plazo de los proyectos en los beneficiarios, la pobreza y el medio ambiente. En la mayoría de estos informes se recurre a encuestas para determinar las repercusiones sociales de un proyecto en los beneficiarios (cosa imposible de hacer con los demás mecanismos de examen debido al reducido marco temporal que abarcan). Es posible así medir dichos efectos e identificar los factores que obstaculizan el desarrollo tal como lo perciben los beneficiarios. También se están haciendo esfuerzos para incorporar las técnicas de evaluación de las repercusiones al diseño de los proyectos en una etapa temprana. Un reciente proyecto de investigación del Banco, titulado " Impact Evaluation of Education Projects: Decentralization and Privatization Issues" (Evaluación de las repercusiones de los proyectos de educación: cuestiones en materia de descentralización y privatización), se propone establecer un vínculo entre las actividades de investigación y las operaciones relacionadas con los proyectos y crear en los países la capacidad para llevar a cabo sus propias evaluaciones sobre las repercusiones de éstos. Dicho método se está aplicando a los proyectos de educación del Banco en Tanzanía, Perú, Colombia y Pakistán. En cada uno de ellos se combinan sólidos componentes de seguimiento y de evaluación de procedimientos con métodos rigurosos de evaluación de las repercusiones (como el uso de grupos testigo o métodos del tipo `antes y después"). Con el seguimiento y la evaluación de los procedimientos es posible seguir el curso de la reforma educacional durante su aplicación, en tanto que mediante la evaluación de las repercusiones se estudian los datos de los resultados finales como indicadores de los efectos de cada proyecto en el desarrollo. - 64 - La eficacia de la ayuda - Anexo ¡Il 10. Creación de un ambiente interno favorable a una mejor 2estión de la cartera. A propósito de la creación de incentivos para su personal, el Banco ha comenzado a hacer más hincapié en los resultados en el terreno de los proyectos antes que en la cantidad o magnitud de los proyectos aprobados. El sistema de recompensas e incentivos se centra ahora en la orientación hacia los países que recurren a los servicios del Banco, la continuidad del personal, y un mejor liderazgo y trabajo en equipo. Se está haciendo al personal directivo del Banco más responsable del éxito de los proyectos y la institución está poniendo más empeño en las actividades de contratación y capacitación, así como en llenar brechas en la dotación de personal y en darle adiestramiento. Como parte de las actividades de capacitación sistemática se incluyen períodos de orientación más completa para el personal que recién se integra y seminarios en los que se aprovechan las prácticas que han dado buenos resultados en las distintas dependencias del Banco. 11. Atención a factores genéricos e institucionales que influyen en el desemDeño de la cartera. El Banco ha iniciado una evaluación sistemática de sus procedimientos generales en materia de operaciones y un examen de sus efectos sobre los resultados de los proyectos. También ha tomado medidas para simplificar el sistema de directrices operacionales; evaluar de nuevo el uso de las oficinas fuera de la sede; mejorar el empleo de la asistencia técnica por parte del Banco, mediante la creación de un fondo de donaciones para fines de desarrollo institucional; establecer un grupo de inspección independiente para evaluar reclamaciones sobre la falta de observancia de las políticas del Banco, y evaluar las consecuencias presupuestarias del programa de acción relativo a los próximos pasos en materia de gestión de la cartera y brindar un alto nivel de apoyo a las actividades de dicho programa. 12. Así como el Banco toma medidas para llegar a tener una mayor orientación hacia los países que acuden a sus servicios y hacia los resultados, intensificar su eficacia en el terreno y ser más eficiente en el suministro de asistencia para el desarrollo, otros organismos multilaterales han emprendido también tareas similares. 13. El Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) emitió en enero de 1994 un informe titulado Improving Project Quality. En él se recogen las observaciones, conclusiones y recomendaciones de un grupo de estudio, cuyos objetivos eran similares a los del Grupo de estudio sobre la gestión de la cartera del Banco Mundial. El informe del BAsD tiene en general la misma estructura y aborda los mismos temas que el informe del Banco Mundial y las recomendaciones son semejantes a las formuladas en éste último. En el informe del grupo de estudio del BAsD se incluye un programa de acción para su aplicación dentro de 12 meses a partir de marzo de 1994. En dicho inforrne se pone un énfasis especial en el mejoramiento de los efectos de la labor del BAsD en el desarrollo a través de la manera en que la institución conduce sus actividades. Los esfuerzos se resumen en tres objetivos principales, a saber: * Elevar la calidad de los proyectos que ingresan en la cartera, comenzando con un diseño claro y factible de los proyectos. Al igual que el Banco Mundial, el BAsD considera que para lograr un buen diseño debe existir un alto nivel de identificación y compromiso del prestatario y los beneficiarios con el proyecto, se debe hacer un análisis riguroso de la sensibilidad del proyecto frente a diversos factores, y se deben considerar y comprender cabalmente los aspectos macroeconómicos y sectoriales, así como la capacidad de absorción del prestatario. - 65 - La eficacia de la ayuda - Anexo III * Mejorar la gestión respecto de la eficacia de los proyectos a fin de obtener mejores resultados en el terreno. El BAsD se propone lograr este objetivo adoptando prácHcas más eficientes y orientadas hacia los prestatarios, encarando las cuestiones internas de importancia crítica en materia de responsabilidad, y comprendiendo mejor la manera de medir los efectos en el desarrollo. * Crear un ambiente interno que favorezca una gestión más eficiente de la cartera, facilitando un cambio de lo que se percibe como una cultura "de aprobación" (variable de importancia clave que afecta a la calidad de los proyectos) a una "de orientación hacia los resultados'. Este cambio entrañará el fortalecimiento de la capacidad institucional del propio BAsD y la reorientación de los incentivos y recursos a fin de morigerar el énfasis que se pone en la actualidad en el logro de los niveles anuales de financiamiento programados. 14. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) emitió en octubre de 1993 un informe titulado Gestión para un desarrollo eficaz. Este informe, que coloca en una perspectiva más amplia el estudio del Banco Mundial relativo a los próximos pasos en materia de gestión de la cartera, contiene las observaciones, conclusiones y recomendaciones formuladas por un grupo de estudio del BID. Este grupo ha identificado tres aspectos que preocupan. Primero, la mentalidad de control que existe en muchas operaciones del BID y desalienta la innovación y la disposición a asumir riesgos. Dicha mentalidad excluye del sistema de recompensas cualquier iniciativa dirigida a los resultados antes que a la observancia rígida de las reglas y reglamentos, y tiene así un efecto negativo en la ejecución de los proyectos. Segundo, el directorio y la administración del BID deben reconsiderar y llegar a un acuerdo sobre sus respectivas funciones. Se debe dejar que la administración administre. Es necesario que se dé al personal responsabilidad directa, y el desempeño debe juzgarse según los resultados, es decir, la satisfacción de las necesidades de desarrollo. Tercero, la actual estructura orgánica y las políticas de personal del BID y la falta de una jerarquía clara y de responsabilidad en materia de adopción de decisiones obstaculizan el mejoramiento de la calidad de la cartera y los sistemas establecidos para su gestión. 15. Las recomendaciones del grupo de estudio del BID no sólo habrán de mejorar la gestión de cartera, sino que deberán ayudar también a crear un medio que permita a todos quienes tienen intereses en el BID reorientar a la institución hacia un mandato en pro del desarrollo que recién emerge. A fin de satisfacer exitosamente las futuras necesidades de desarrollo de sus prestatarios, el BID se ha propuesto los siguientes objetivos: * En la gestión de la cartera, centrar la atención mucho más ampliamente en la calidad y los efectos del financiamiento que otorga; * Infundir en el personal un mayor interés en las actividades de ejecución y en el apoyo de las mismas; * Reexaminar sus disposiciones originales a fin de aumentar el énfasis en los países, con responsabilidades claramente definidas; * Delegar más autoridad en la administración y en las oficinas en los países, y * Fortalecer la presentación de informes y las actividades de evaluación. - 66 - La eficacia de la ayuda - Anexo III 16. Hasta marzo de 1994 el BID había concluido 10 de las 27 actividades concretas en los camnpos operativo, institucional, gerencial y de personal identificadas por el grupo de estudio. TLas 17 restantes se encuentran en diferentes etapas de ejecución. 17. En abril de este año el Banco Africano de Desarrollo (BAfD) emitió un examen titulado Tne Quest for Qualicy. El grupo de estudio a cargo del informe identificó tres puntos principales que tratar. Primero, llegó a la conclusión de que las diferentes percepciones del mandato de la institución la llevan en distintas direcciones. Esto significa que el BAfD trata de realizar demasiadas actividades a la vez, lo cual le impide asignar eficazmente los recursos humianos y financieros. Segundo, el grupo de estudio encontró que existe una brecha entre las políticas crediticias del BAfD y sus prácticas. Las políticas y procedimientos son básicamente acertados, pero no se aplican de manera concordante. Tercero, el BAfD debe intensificar su función en el terreno, a saber, ayudar a los países miembros a formular políticas; identificar y poner en marcha proyectos bien concebidos; supervisarlos, y suministrar información acerca de la marcha de los mismos. 18. El grupo de estudio recomendó la adopción de medidas en tres frentes para abordar esos problemas: p Asignar más fondos presupuestarios a los departamentos de operaciones del BAfD a fin de proveer el personal y los recursos necesarios para aplicar las políticas. Ello entraña tainbién emplear los recursos en forma más eficiente. d Adoptar medidas para camnbiar en el BAfD la cultura basada en el volumen del financiamiento por una fundada en la calidad de éste. Con objeto de fortalecer tanto la gestión de la cartera como la supervisión de las políticas y resultados por el directorio, se debe instaurar un sistema integral de presentación de informes para fines de seguimiento de los proyectos y de evaluación de la situación de la cartera. Esto incluye la aplicación de las políticas vigentes relativas a la presentación de informes sobre las operaciones, la puesta en marcha de un programa de examen de la cartera del los países, el fortalecimiento de la auditoría intena de los proyectos y la ampliación de la evaluación ex post de los mismos. 1 Remediar las deficiencias que hacen difícil para el Directorio Ejecutivo y el Presidente cumplir sus responsabilidades en formna eficaz. 19. El grupo de estudio recomnendó formular y poner en práctica un plan de acción para abordar estas cuestiones. 20. La mayoría de los organismos bilaterales de desarrollo han emprendido también recientemente exámenes (algunos de ellos muy extensos) encaminados a evaluar de nuevo sus prioridades y sopesar los resultados y eficacia tanto de la ayuda que proporcionan como de sus estructuras institucionales. Como parte de tales exámenes, muchos organismos han reducido el foco de atención para la ayuda, ya sea a una gama más pequeña de países o a un menor número de sectores. También conceden mayor imnportancia al seguimiento y la evaluación de los proyectos. Además, las entidades bilaterales han procedido a examinar la manera en que llevan a cabo sus actividades. Algunas se han comprometido a reducir sus presupuestos de operaciones y muchas están en el proceso de evaluar sus actuales necesidades de dotación de personal. Algunos donantes bilaterales han hecho también un notable adelanto al incorporar en sus procedimientos institucionales cuestiones sociales, ambientales y relacionadas con la función de ¡as mujeres y los hombres. Casi - 67 - La eficacia de la ayuda - Anexo III todas las entidades bilaterales consideran que una mejor coordinación de la ayuda es un medio de aumentar su eficacia, con las organizaciones multilaterales al frente en lo que respecta a las cuestiones de políticas. Por otra parte, los organismos bilaterales evidentemente tienen también una diversidad de objetivos. En todas las instituciones, el tema principal ha sido mejorar la calidad de los servicios que prestan y aumentar la responsabilidad y la transparencia a fin de lograr un mayor efecto en el desarrollo. - 68 - La eficacia de la ayuda REFERENCIAS Banco Mundial. 1990. "Free-Standing Technical Assistance for Institutional Development in Sub- Saharan Africa." Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Inforrne No. 8573. Washington, D.C. 1991a. "Dynarnics of Rural Development in Northeast Brazil: New Lessons from Old Projects." Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Washington, D.C. -. 1991b. "Effectiveness of SAL Supervision and Monitoring." Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Informe No. 9711. Washington, D.C. -. 1991c. "Managing Technical Assistance in the 1990's." Comité sobre la eficacia en función de los costos y prácticas presupuestarias. Washington, D.C. -. 1-991d. The African Capacity Building Initiative, Toward Improved Policy Analysis and Development Management. Banco Mundial, Washington, D.C. 1991e. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1991. Banco Mundial: Washington, D.C. . 1992a. "Adjustment Lending and Mobilization of Private and Public Resources for Growth." Serie sobre políticas y desarrollo, documento para discusión No. 22. Banco Mundial, Washington, D.C. 1992b. "Effective Implementation: Key to Development Impact." Grupo de Estudio sobre la Gestión de la Cartera. Washington, D.C. 1992c. Governance and Development. Banco Mundial, Washington, D.C. 1992d. "World Bank Structural and Sectoral Adjustment Operations: The Second OED Overview." Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Informe No. 10870. Banco Mundial, Washington, D.C. 1993a. "Adjustment in Sub-Saharan Africa: Selected Findings from OED Evaluations." Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Informe No. 12155. Washington, D.C. 1993b. "Annual Review of Evaluation Results, 1992." Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Informe No. 12403. Washington, D.C. 1993c. "Handbook on Technical Assistance.` Departamento de Políticas de Operaciones. Washington, D.C. 1993d. "Gestión de la cartera: los próximos pasos - un programa de acción". Departamento de Políticas de Operaciones. Washington, D.C. 1993e. The EastAsian Miracle. Economic Growth and Public Policy. Oxford University Press. - 69 - Documento del Comité para el Desarrollo: El impacto de la Ronda Uruguay en las economías en desarrollo y en transición Preparado conjuntamente por el personal del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial I. Temas para debate y resumen 1. Temas para debate a. La evaluación preliminar del impacto económico que produzca el acuerdo de la Ronda Uruguay (RU) indica importantes beneficios para los países en desarrollo sobre todo si se adoptan medidas de política apropiadas; sin embargo, también podrían surgir costos transitorios debidos al encarecimiento de los alimentos importados y la erosión de las preferencias. Puede que los ministros deseen comentar sobre los beneficios netos que el acuerdo pueda representar para los países en desarrollo. b. Parece que los servicios financieros actuales del Banco y el Fondo son adecuados para hacer frente a las necesidades de ajuste de política y financiamiento que puedan producirse durante la fase de transición. Se complementará con el asesoramiento de política y la asistencia técnica destinada a ayudar a los países a adaptarse a las condiciones post-RU. Puede que los ministros deseen explorar los medios en que el Banco y el Fondo en cooperación con la OMC pueden ayudar a los países en desarrollo a ajustarse a los efectos del acuerdo y adaptar sus políticas para beneficiarse de las oportunidades que ofrece. c. Sobre cuestiones de importancia para los países en desarrollo en el período post-RU, se advierte en este documento que las preocupaciones sobre el medio ambiente o las normas laborales no deben ser utilizadas como pretexto para aumentar el proteccionismo. Otros campos importantes en que pueden iniciarse o continuar las negociaciones comprenden el comercio de servicios, las medidas sobre inversión, la política sobre competencia y el regionalismo. Puede que los ministros deseen indicar su evaluación de las inquietudes principales de los países en desarrollo en el período post-RU. y formas en que podrían tenerse en cuenta esas cuestiones. 2. Resumen En este documento se evalúa cualitativa y preliminarmente algunos aspectos del acuerdo de la RU que son de especial interés para las economías en desarrollo y en transición 1/. Se examina también el papel que corresponde al Banco y el Fondo en la 1/ No se tratan en este trabajo las cuestiones planteadas por el ingreso de nuevos miembros en el GA1T/OMC, que son de especial importancia para las economías en transición que desean ingresar en el organismo. - 74 - asistencia a dichas economías para dirigir esa transición hacia el sistema de comercio en el período post-RU. Las principales características de la evolución reciente de la política comercial en las economías en desarrollo y en transición han sido la liberalización unilateral de los sistemas de comercio de estos países y el grado en que han tomado otras medidas para mejorar su capacidad de competir en los mercados internacionales e integrarse más plenamente en el sistema de comercio multilateral. Con la conclusión de la RU se da apoyo a esas medidas gracias a un mayor acceso a los mercados, a la integración en el sistema multilateral de nuevas esferas que plantean cuestiones delicadas y a un refuerzo de las normas y las instituciones. Las estimaciones actuales del impacto de la RU sobre los países en desarrollo indican posibles beneficios considerables, sobre todo para los países que efectúen los cambios de política macroeconómica y estructural que les coloquen en situación de aprovechar las nuevas oportunidades. Sin embargo, los países en desarrollo han manifestado varias inquietudes acerca de algunos aspectos del sector agrícola, la liberalización excesivamente lenta del sector textil y un refuerzo insuficiente de las normas sobre salvaguardias. Han planteado también la posibilidad de que el encarecimiento de los alimentos importados y la erosión de las preferencias arancelarias afecten adversamente a ciertos países. Las estimaciones preliminares indican que el impacto del encarecimiento de los alimentos importados y de la pérdida de preferencias será probablemente de poca importancia y que, en la gran mayoría de los países en desarrollo, estará compensado por los efectos positivos de la reducción de aranceles en la categoría de nación más favorecida (NMF). Sin embargo, no puede descartarse que la RU tenga pequeñas consecuencias negativas en algunos países. El Banco y el Fondo se ocuparán de esa posibilidad, caso por caso, en el contexto del diálogo establecido sobre política y programas generales de ajuste. En esta coyuntura, los servicios del Banco y el Fondo parecen apropiados para que se tengan en cuenta las necesidades de financiamiento externo y de medidas de política de ajuste que origine la implementación de la RU. La colaboración con el GATT se lleva a cabo a nivel tanto oficial como oficioso. Por ejemplo, el Fondo participa oficialmente en las consultas del Comité del GATT sobre Restricciones de Balanza de Pagos. La colaboración oficiosa a nivel del personal ha funcionado bien en el pasado y es probable que se intensifique en el futuro. El mecanismo oficial de colaboración con la OMC evolucionará a medida que se establece ese organismo y se desarrollará sobre la base de la cooperación ya establecida. II. Evolución reciente del comercio En 1990-93, la tasa media anual de crecimiento del volumen de la exportación de los países en desarrollo fue inferior a la del cuatrienio anterior (un 7,8% frente al 9,7% alcanzado en 1986-89) en parte como consecuencia del menor crecimiento de los países industriales; no obstante, rebasó con creces la tasa de crecimiento de las exportaciones de los países industriales (3,2%). La mayor parte de este crecimiento obedeció a los resultados obtenidos por el sector manufacturero, y las regiones que alcanzaron las tasas más rápidas de crecimiento de la exportación fueron Asia y el Hemisferio Occidental. El comercio entre los países en desarrollo de esas regiones creció con mucha más rapidez. El - 75 - crecimiento agregado de la exportación en África al sur del Sahara resultó insignificante, aunque mejoraron los resultados de la exportación en algunos países que llevaron a cabo amplias reformas de sus economías. Como consecuencia del fuerte crecimiento agregado, la participación de los países en desarrollo en el total mundial de la exportación pasó de un 26% en 1990 al 31% en 1993. El fuerte crecimiento del comercio estuvo esencialmente vinculado a la liberalización autónoma del comercio, a menudo como parte de programas generales de reforma macroeconómica y estructural respaldados por el Banco/Fondo 2/. Esas reformas estuvieron vinculadas a un mayor volumen de las corrientes de capital, en particular hacia Asia y América Latina, y contribuyeron a elevar la productividad, la exportación y el crecimiento. Las corrientes netas de la inversión directa hacia los países en desarrollo aumentaron más del doble entre 1990 y 1993 3/. Las reformas unilaterales del comercio también han figurado en muchas economías en transición de Europa central y oriental, la antigua Unión Soviética y Asia desde la desintegración del Consejo de Asistencia Económica Mutua en 1990-91. Una característica clave de todas esas reformas ha sido el progreso muy significativo que se ha logrado en la eliminación de restricciones cuantitativas (RC), comprendidas las cuotas, licencias y sistemas de asignación de divisas. El progreso logrado en la liberalización de los regímenes arancelarios ha sido menos tenaz pero, de todas maneras, considerable. Pese a episodios de desaceleración y marcha atrás en la liberalización del comercio, que han obedecido a presiones fiscales y proteccionistas y a la apreciación de los tipos de cambio reales, los países en desarrollo y en transición han mantenido la dirección general de la reforma y los logros, estableciéndose, en el ámbito de estos países en vías de reforma, una base sólida para la liberalización continua del comercio. Durante 1990-93 las exportaciones de los países en desarrollo han continuado enfrentándose a las barreras arancelarias y no arancelarias de los mercados de los países industriales. La progresividad arancelaria y las crestas arancelarias 4/ han afectado adversamente a sectores "sensibles" como la agricultura, los textiles y las prendas de vestir y el acero. En cuanto a las barreras no arancelarias, las estimaciones de la Secretaría de la UNCTAD indican que han tenido efectos adversos sobre la exportación de productos 2/ Véanse V. Thomas, J. Nash, y otros: Best Practices in Trade Policy Reform, Oxford, Oxford University Press, 1991; y M. Michaely, D. Papageourgiou, .y A. Choksi (encargados de la edición): Economic Liberalization in Developing Countries, Oxford, Basil Blackwell, 1991, para un examen de casos de reforma del comercio conforme a préstamos para ajuste sectorial del comercio concedidos por el Banco Mundial. La reforma del comercio en el contexto de los programas de ajuste respaldados por el Fondo en el período 1990-93 se examinó en Comprehensive Trade Paper. Sup. 2, SM/94/192, 20 de julio de 1994. 3/ Véase FMI: Perspectivas de la economía mundial, mayo de 1994. 4/ La progresividad arancelaria se produce cuando los productos más elaborados pagan aranceles más elevados que las materias primas. Las crestas arancelarias son los aranceles que rebasan el 15%. - 76 - agrícolas (incluida el azúcar), los mariscos, los textiles y el vestido, el acero, el calzado y los aparatos electrónicos. Además, se ha intensificado el uso de medidas antidumping y de derechos compensatorios iniciado por los países industriales y en desarrollo en contra de las exportaciones de los países en desarrollo, lo que ha hecho elevar el número de estas acciones de 67 en 1988/89 a 136 en 1991/92 5/. mI. Evaluación general de los resultados de la Ronda Uruguay Las economías en desarrollo y en transición se beneficiarán del acuerdo de la RU gracias a un mayor acceso a los mercados de exportación, normas más claras que permiten una mayor seguridad para el acceso a los mercados y uso más eficiente de recursos. Hasta la fecha se han elaborado varias evaluaciones preliminares del impacto cualitativo y cuantitativo de la RU en los ingresos globales y en los de los países en desarrollo 6/. Estas estimaciones indican que la plena implementación del acuerdo produciría un incremento permanente del ingreso global (en dólares constantes de 1992) del orden de US$212.000 millones a US$274.000 millones (equivalente a un 1 % aproximadamente del PIB mundial en 1992), de los cuales US$80.000 millones corresponderían a los países en desarrollo (aproximadamente el 1,7% de su PIB en 1992) 7/. Si se tienen en cuenta los efectos dinámicos, es probable que los beneficios totales sean considerablemente mayores. En los próximos meses, estarán disponibles los estudios sobre el impacto económico de la Ronda realizados por diversas instituciones internacionales y basados en los detalles del resultado final. Entre esas instituciones figura la Secretaría del GATT 8/; el Banco Mundial, en relación con su conferencia sobre la RU que está prevista para enero de 1995, y, conjuntamente con el Centro para el Desarrollo de la OCDE, una actualización de un estudio anterior (1993) sobre las repercusiones económicas globales de la RU; la OCDE, que examinará el impacto de la RU en el sector agrícola; la Secretaría de la UNCTAD, como preparación para las reuniones de otoño de la Junta de Comercio y Desarrollo; la 5/ Véase UNCTAD: Trade and Development Report, 1993. 6/ Véase una lista parcial de esos estudios en FMI: Perspectivas de la economía mundial, mayo de 1994. Además, el Banco Mundial presentó un documento, La Ronda Uruguay: Evaluación preliminar, como información básica para la reunión del Comité para el Desarrollo celebrada en Washington el 26 de abril de 1994; el 1 de marzo de 1994 se distribuyó un informe, Conclusion of the Uruguay Round - An Agreed Final Act (SM/94/56), para información del Directorio Ejecutivo del Fondo. El tema será examinado en el Directorio Ejecutivo del Fondo el 24 de agosto de 1994 sobre la base de los documentos Comprehensive Trade Paper (SM/94/192 y Suplementos 1, 2 y 3). 7/ Véase Ian Goldin, Odin Knudsen, y Dominique van der Mensbrugghe: Trade Liberalization: Global Economic Implications, OECD Development Center, París; y Banco Mundial, Washington D.C, 1993. Puede que esta estimación exagere los beneficios estáticos de la Ronda debido a supuestos optimistas (frente a los resultados definitivos) sobre el grado de liberalización del sector agrícola. 8/ La Secretaría del GATT presentará un estudio sobre el tema al Comité para el Desarrollo en su reunión de octubre. - 77 - Liga Árabe y la OUA. En el examen que sigue se presenta una evaluación del acuerdo de la RU en gran medida cualitativa, que tiene carácter preliminar hasta la publicación de datos más detallados. Se centra en los aspectos del acuerdo que probablemente son más significativos para las economías en desarrollo y en transición. La liberalización del acceso al mercado de la mayoría de los bienes manufacturados se logrará en un período de cinco años. La Secretaría del GATT calcula que el arancel medio consolidado de los países industriales ponderado por la importación disminuirá del 6% al 3,6% 9/; se espera que la proporción de bienes que entrarán a los mercados de los países industriales a un arancel cero aumente del 20 % al 43 %; especialmente, los países en desarrollo y los países de Europa oriental han consolidado un creciente número de aranceles 10/. Además, se reduce en términos generales la progresividad de los aranceles y se eliminarán las medidas de la "zona gris" como limitaciones voluntarias a la exportación (LVE) y los acuerdos de mercadeo ordenado 11/. Las reducciones más importantes en aranceles sobre productos manufacturados de los países industriales (que oscilan de un 40% a un 70%) se han efectuado en los productos en que los derechos ya eran moderados (especialmente, productos tropicales industriales, productos obtenidos de la explotación de recursos naturales, entre ellos la madera, el papel, los muebles, los metales y los productos minerales). Se acordaron reducciones más limitadas para los productos "sensibles" (por ejemplo, textiles y vestido, equipo de transporte, artículos de cuero y calzado); estos productos quedan también sujetos a las crestas arancelarias y a la progresividad arancelaria (aunque a niveles reducidos). Con la inclusión de la agricultura y los textiles en la RU se iniciará un proceso de reducción de las distorsiones causadas por el apoyo a los mercados internos, los subsidios a 9/ En el GATT, consolidar un arancel es comprometerse a no elevarlo por encima del nivel consolidado sin consular y compensar a los países con los que se mantienen relaciones comerciales. La disminución de los aranceles efectivos será menor que la de los aranceles consolidados porque algunos se aplican a niveles inferiores a los consolidados. 10/ Algunos países en desarrollo (por ejemplo, Argentina, Brasil, Colombia, Jamaica y Uruguay) y muchos países de Europa oriental han elevado la proporción de aranceles que están vinculados pasando desde niveles relativamente bajos al 100%. 11/ En 1992, casi una décima parte de las exportaciones de los países en desarrollo a los países industriales se veía afectada por medidas de la zona gris. Los sectores más afectados eran el pescado y los productos pesqueros, el calzado, el hierro y el acero, los textiles y el vestido y la agricultura. P. Low y A. Yeats en Nontariff Measures and Developing Countries (Banco Mundial, 1994), estiman que la cobertura media de todas las medidas no arancelarias (MNA) (principalmente controles sobre los precios, cuotas y medidas de la zona gris) que afectan a la exportación de manufacturas de los países en desarrollo a los países industriales descenderá del 19,5% al 5,1 % una vez se haya implementado totalmente la RU. - 78 - la exportación y las cuotas 12/. Se espera que las reformas acordadas en la agricultura beneficien al grupo de países en desarrollo gracias a un mayor acceso a los mercados y a precios de exportación más elevados para artículos como los cereales, la carnes, los productos lácteos y el azúcar. En el sector de los textiles y el vestido, las limitaciones cuantitativas tales como las establecidas por el Acuerdo Multifibras (AMF) se liberalizarán progresivamente en un período de diez años. Sin embargo, la liberalización está fuertemente intensificada hacia el final. Con la integración en el GATT al comienzo del período de los productos menos restringidos, el 49% del comercio que se liberalizará en el décimo año incluirá quizá la mayor parte de las cuotas más restrictivas. En el acuerdo de la RU se incluye también un marco para la apertura del sector de servicios a las normas multilaterales basadas en la no discriminación y la transparencia, y tamnbién nuevas normas sobre derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (PIRC) y sobre medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (MIRC). En cuanto a servicios, los países en desarrollo han incrementado su participación en el comercio mundial de un 11 % a un 15% entre 1970 y 1992, y es probable que se beneficien de una mayor liberalización en este campo 13/. Un número significativo de países en desarroUo (77) ya se han comprometido específicanente a abrir ciertos sectores de servicios a otros países, mientras que las economías en transición que son miembros del GATT se han comprometido en casi todos los sectores de servicios. Aunque en la mayoría de los casos estos compromisos consolidan un acceso que ya existe, más que ofrecer un mayor acceso, el acuerdo extiende el ámbito de las normas multilaterales al sector de servicios y dispone la continuación de negociaciones para la liberalización del comercio de servicios. Es probable que los campos de más interés para las economías en desarrollo y en transición sean el transporte marítimo, los servicios financieros y el movimiento de personas. En cuanto a la propiedad intelectual (PI), la mayor protección de los derechos de PI en los países en desarrollo podría inducir una mayor entrada de inversión extranjera pues, al reducirse el riesgo de pirateo, crece la rentabilidad esperada de esas corrientes. La preocupación de que la protección conferida a las patentes produzca precios más elevados en los productos farmacéuticos en los países en desarrollo deberá reducirse ante el hecho de que el impacto total del acuerdo PIRC no se dejará sentir hasta 2015. Además, los países afectados se reservan el derecho a medidas correctivas si el propietario de la patente cobrase precios muy elevados. El acuerdo sobre medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (RC), limita el uso de prescripciones en materia de contenido nacional y de nivelación del comercio con respecto a la inversión extranjera y debería favorecer a los países en desarrollo. 12/ En la sección IV de este documento se examinan las inquietudes de los países en desarrollo en relación con el impacto de la RU en estos dos sectores. 13/ Algunos países en desarrollo son grandes exportadores de servicios. Estos comprenden no sólo los sectores tradicionales de turismo y servicios laborales, sino también los servicios financieros, de construcción, de film y vídeo, de consultoría y profesionales. - 79 - Para las economías en desarrollo y en transición, la aclaración y el refuerzo de las normas sobre salvaguardias, medidas antidumping, subsidios y derechos compensatorios y solución de diferencias se encuentran entre los logros más significativos del acuerdo de la RU. Probablemente, lo más importante sobre a) las salvaguardias, es la eliminación de medidas de la zona gris como limitaciones voluntarias a las exportaciones de los países industriales en un plazo de cuatro años, b) mayor claridad de la definición de los subsidios que están prohibidos o contra los cuales se pueden tomar medidas compensatorias o de otro tipo y c) reforzamiento de las disposiciones para la solución de diferencias, incluyendo mediante la eliminación de la capacidad de las partes en un litigio para vetar la adopción de las conclusiones de un grupo especial de solución de diferencias. Sin embargo, pese a estas mejoras, las normas del GATT/OMC todavía permiten facultades discrecionales para las partes contratantes en la aplicación de medidas de salvaguardia, las medidas antidumping y ciertos subsidios. Por ejemplo, en cuanto a salvaguardias, en ciertas circunstancias (como en el Acuerdo sobre Textiles) podrán tomarse medidas contra países exportadores específicos si las exportaciones de éstos crecen desproporcionalmente. Para evitar que se socaven los beneficios de la Ronda, los países deberán ejercer moderación en el uso de estas medidas. IV. Algunos aspectos del acuerdo de la Ronda Uruguay de interés particular para los países en desarrollo 1. Agncultura Como ya se ha señalado, las reformas destinadas a reducir la protección agrícola disminuirían las distorsiones en los mercados mundiales y mejorarían el acceso a los mercados. Podrían conducir también a un incremento de los precios mundiales de los productos agrícolas anteriormente subvencionados, comprendidos los cereales, la carne, los productos lácteos y el azúcar. Estos cambios beneficiarían a las economías en desarrollo y en transición que son importantes exportadoras de estos productos, por ejemplo, los países miembros del Grupo Cairns 14/, Bulgaria y Polonia. Según algunos estudios, los precios de algunos de los productos anteriormente subvencionados podrían elevarse entre un 4% y un 10% en total, cuando se sientan plenamente los efectos de la Ronda 15/. Sin embargo, puede que el incremento se haya sobrestimado porque los cálculos se basan en el texto del borrador de Acta Final de la RU, o en otros supuestos de carácter más general, que presuponen un grado de liberalización en los países industriales más elevado que el que finalmente se convino. Varios de los países en desarrollo que son importadores netos de alimentos, incluidos algunos países africanos y mediterráneos, han expresado su preocupación por el posible encarecimiento de los alimentos. Si el incremento de los precios se traslada a los agricultores, cualquier efecto de ese tipo quedará mitigado por el estímulo que reciba la producción agrícola, en los sectores agrícolas internos de los países importadores netos y 14/ Los países en desarrollo miembros del Grupo Cairns son Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Fiji, Filipinas, Indonesia, Malasia, Tailandia y Uruguay. 15/ Véase, por ejemplo, A. Brandao y W. Martin: Agricultural Trade Liberalization in Developing Countries, Agriculturl Economics, vol. 8, 1993. - 80 - en los países en desarrollo que son exportadores netos de los productos anteriormente protegidos. Sin embargo, si se produce un aumento general de los precios mundiales de los alimentos, los países que continúan siendo importadores netos de alimentos comerciales encararán costos más elevados 16/. Con todo, ese empeoramiento de la relación de intercambio es muy probable que resulte mitigado por las mejoras en otras esferas de la Ronda como el mayor acceso al mercado para los bienes manufacturados, comprendidos los textiles y el vestido. Más aún, en la medida en que la RU produzca un encarecimiento de los alimentos, el incremento se distribuirá durante un período de seis años, lo que permitirá el ajuste. 2. Textiles y vestido Las disposiciones del acuerdo de la RU sobre eliminación de cuotas en virtud del AMF y de acuerdos similares ofrecerán importantes beneficios a los países con sectores de textiles y vestido que sean competitivos a escala internacional. Según estimaciones preliminares del GATT 17/, las exportaciones de los países en desarrollo a los principales países de la OCDE podrían aumentar un 82 % en el caso de los textiles y un 93% en el sector del vestido durante el período de 10 años para la implementación. En otro estudio se estima que la eliminación de la protección en Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea (UE) podría representar beneficios de unos US$8.000 millones (a los precios de 1986) para los 34 países en desarrollo que se incluyen en el estudio 18/. Es probable que la mayor parte de los beneficios recaigan sobre los productores más eficientes, mientras que los exportadores menos eficientes cuyas exportaciones dependen de cuotas del AMF basadas en su participación histórica o que gozan de acceso preferencial a mercados específicos tendrán que reestructurar sus industrias, reducir costos y mejorar la calidad para poder mantener las ventas en el período post-RU. La incorporación gradual del acuerdo durante un decenio dará tiempo a los productores menos eficientes para efectuar la reestructuración que hace falta. Las preocupaciones de los países en desarrollo en relación con la liberalización de este sector se refieren principalmente a los aspectos siguientes: a) el calendario fuertemente intensificado hacia el final que se ha establecido para eliminar todas las cuotas del AMF, pues el 49% del comercio de textiles se mantiene en el AMF hasta 2005, el último año de integración gradual, b) continúan los aranceles elevados y las crestas arancelarias y c) en virtud de "salvaguardias de transición", podrían restringirse las exportaciones de productos no sujetas ahora a cuotas y aplicarse las cuotas selectivamente a los exportadores. 16/ El impacto cuantitativo del acuerdo de la RU en la relación de intercambio se evaluará en los próximos análisis que realicen las diversas instituciones ya mencionadas. 17/ Véase Secretaría del GATT, An Analysis of the Proposed Uruguay Round Agreement. with Particular Emphasis on Aspects of Interest to Developing Countries, 1993. 18/ Véase I. Trela y J. Whalley: Global Effects of Developed Country Trade Restrictions on Textiles and Apparel, The Economic Journal, diciembre de 1990. - 81 - 3. Preferencias Algunos países en desarrollo se muestran preocupados porque las reducciones en los aranceles NMF pueden erosionar los márgenes de preferencia que reciben en los países industriales en virtud de regímenes como el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), la Convención de Lomé y los acuerdos del Mediterráneo. Toda pérdida consiguiente de ingresos o exportaciones que experimenten esos países tendrá que ser examinada caso por caso. En los países con exportaciones industriales que dependan fuertemente del acceso preferencial (comprendidos ciertos países mediterráneos y del norte de África) el impacto de la erosión de las preferencias (por ejemplo, en virtud de los acuerdos del Mediterráneo) podría ser considerable 19/. Para otros países en desarrollo, el análisis prelimninar parece indicar que las pérdidas netas que produzca la erosión de preferencias serán probablemente moderadas. Los principales beneficiarios del SGP han estado en el grupo mas avanzado de países en desarrollo de Asia y América Latina y, en éstos, la reducción de las preferencias se verá compensada probablemente por reducciones de los aranceles MMF y la liberalización en otros campos del acuerdo RU, comprendidos los textiles y el vestido. En todo caso, varios de los países en desarrollo más avanzados se encuentran ante la perspectiva de no reunir ya las condiciones para acogerse al SGP debido al crecimiento de sus niveles de renta. Para la mayoría de los países en desarrollo de África, el Caribe y el Pacífico que reciben preferencias, las estimaciones iniciales indican que el impacto de la erosión de las preferencias tal vez no sea considerable. Esto se debe a que sus márgenes de preferencia son relativamente pequeños y ello, a su vez, porque sus exportaciones, principalmente productos agrícolas tropicales y otros productos básicos, suelen pagar derechos NMF que son bajos 20/. Cabe observar también que para todos los grupos de países, el impacto total de la erosión de las preferencias se repartirá durante un período bastante largo, cinco años para los productos industriales y seis años para los agrícolas 21/. La asistencia de los donantes y el apoyo del Banco y el Fondo, en forma de programas de ajuste estructural sectoriales y generales, contribuirá a reducir el grado en que los países dependan de las preferencias y a colocarlos en el camino de una estrategia más sostenible. 19/ Los acuerdos del Mediterráneo se están renegociando actualmente. En general, las preferencias agrícolas son menos importantes. 20/ Véase A. Yeats: What are the OECD Preferences Worth to Sub-Saharan Africa, mimeografiado, OCDE, París, 1993. 21/ Además, la RU prevé que se mantengan los niveles de acceso en la agricultura. La disposición en el acuerdo de la RU sobre la agricultura en cuanto a garantizar un cierto volumen de importaciones como proporción del consumo interno puede satisfacerse facilitando el acceso al mercado a los países que reciben preferencias y ajustándolo a la participación que ahora tienen en el mercado. Al parecer muchos países que otorgan preferencias adoptarán esta opción. - 82 - 4. Integración en el sistema de comercio multilateral La negociaciones de la RU ofrecieron la oportunidad de que los países en desarrollo tomasen nuevos pasos hacia una mayor integración dentro del sistema de comercio multilateral. Así lo demostró el mayor grado de participación de los países en desarrollo en la RU en comparación con Rondas anteriores y, en el acuerdo final, estos países han dejado sujeta su protección interna en mucha mayor medida a la disciplina de la consolidación arancelaria. Los países en desarrollo convinieron en elevar de un 22 % a un 72 % la proporción de líneas de productos industriales sujeta a consolidación, mientras que para los productos agrícolas, la proporción se elevó del 18% al 100% 22/. Esta aceptación por parte de los países en desarrollo de la disciplina del GATT refuerza la amplia liberalización unilateral que han concedido a pesar de que muchas consolidaciones se hayan efectuado a niveles que rebasan las tasas que ahora se aplican. La mayor participación ha permitido a los países en desarrollo influir de manera más eficaz en las negociaciones y poder aumentar así los beneficios obtenidos. El proceso de una integración más plena se verá fortalecido por el próximo ingreso en el GATT/OMC de varias economías en desarrollo y en transición 23/. 5. Cuestiones para el período post-RU La lista de cuestiones de interés para los países en desarrollo en el período post-RU abarca muchos temas. Comprende una mayor liberalización de la agricultura y la reducción de las crestas arancelarias en los productos textiles y de vestido. Además, cabe esperar negociaciones para liberalizar los sectores de servicios (comprendidos el transporte marítimo y los servicios financieros y el movimiento de personas). Las relaciones entre el comercio y el medio ambiente y las normas sociales y laborales repercuten en los países en desarrollo. Si bien reconocen lo deseable de mejorar las normas mundiales, muchos países en desarrollo y desarrollados consideran que la rapidez y el grado en que pueden mejorarse esas normas dependen en gran medida del progreso que se alcance en materia de desarrollo sostenible. Como parte del examen de 22/ Ha variado mucho la medida en que los países en desarrollo optaron por la consolidación para alcanzar y asegurar un importante grado de liberalización. Algunos países, (por ejemplo, Bangladesh, Brasil y Colombia) han introducido "topes" para las consolidaciones arancelarias a niveles muy por encima de los de la protección en vigor durante el período de referencia de 1986-88 para la arancelización. En cambio, unos pocos (como Chile) han ofrecido consolidaciones a las tasas de protección en vigor durante el período base, o por debajo, y se han comprometido a nuevas reducciones de la protección para algunos productos. De esta manera, los países como Chile han utilizado el procedimiento del GATT para consolidar y asegurar una liberalización unilateral. 23/ Al mes de julio de 1994, once países en desarrollo más Bulgaria y nueve países de la antigua Unión Soviética, incluida Rusia, habían iniciado los trámites para su ingreso en el GATT. - 83 - estas dos cuestiones en el período post-RU 24/, los aspectos claves para los países en desarrollo serán insistir en que el recurso a las restricciones comerciales para alcanzar normas ambientales y laborales no es una estrategia óptima (porque las restricciones comerciales no guardan relación directa con las cuestiones que están en juego) y asegurarse de que el interés por esas normas no se convierte en un pretexto para un mayor proteccionismo. V. Consecuencias para el Banco y el Fondo Un papel crucial para el Banco y el Fondo en el período post-RU será ayudar a los países en desarrollo para que aprovechen las nuevas oportunidades de mercado, en especial alentando las reformas de política estructural macroeconómicas y complementarias que hacen falta para maximizar esos beneficios. Además, tal vez se solicite al Banco y el Fondo que faciliten respaldo financiero a los países afectados con objeto de ayudarlos a gestionar la transición al período post-RU de manera ordenada o, en el caso del Banco, para ayudar a los países a fortalecer determinados sectores, como el agrícola o el textil, de forma que puedan potenciarse plenamente las oportunidades de mercado que ofrece el acuerdo de la RU. En la coyuntura actual, los servicios que el Banco y el Fondo tienen en vigor parecen ser adecuados para satisfacer las necesidades de ajuste de política y fmanciamiento que podrían estar ligadas a la implementación del acuerdo de la RU. Tanto el Banco como el Fondo, han emprendido análisis más extensos sobre las repercusiones de la Ronda en los países en desarrollo en un número de estudios que se presentarán durante una conferencia del Banco a celebrarse en enero de 1995. 1. El Banco Mundial El Banco Mundial puede ayudar a los países en desarrollo a ajustarse a las condiciones del período post-RU con préstamos y asesoramiento de política. Podrían utilizarse préstamos para inversiones en apoyo del desarrollo de infraestructuras y recursos humanos y aplicarse la asistencia técnica para hacer frente a las condiciones planteadas por el período post-RU. Unido a los préstamos con fines de política y las inversiones de la CFI en el sector privado, se ayudaría así a los países en desarrollo a que aprovechen las oportunidades creadas por el acuerdo de la RU. Puede que el asesoramiento de política para ayudar a los países a reformular la estrategia del desarrollo en el período post-RU sea incluso más importante que los préstamos del Banco. Los préstamos con fmes de ajuste pueden ayudar a los países a superar las tensiones posibles provocadas por la transición y la implementación de la Ronda Uruguay. Tal vez pudieran utilizarse los préstamos de ajuste estructural general para que las economías pue,dan llevar a cabo la amplia gama de reformas de política que se necesitan para adaptarse a las condiciones del período post-RU. Si las presiones del ajuste, o las oportunidades, se centrasen en un sector determinado, el instrumento apropiado podría ser un préstamo para ajuste sectorial (SECAL); por ejemplo, para incrementar la producción 24/ Al amparo de la OMC se establecerá un nuevo Comité de Comercio y Medio Ambiente con el mandato de examinar una amplia gama de cuestiones y presentar un informe en la primera reunión bienal de la OMC. - 84 - de la agricultura como respuesta a nuevas oportunidades del mercado. Los préstamos mixtos, que combinan la inversión y el ajuste, parecerían ser los apropiados para las necesidades de los países que deseen implementar medidas de política más eficientes en un determinado sector y establecer una estructura mejor en apoyo de la expansión sectorial. 2. El Fondo Como parte de su supervisión en el contexto de las consultas conforme al Artículo IV y de la asistencia financiera que concede, el Fondo ofrece asesoramiento de política a los países miembros relacionado con las medidas de política macroeconómica favorables al fortalecimiento de las posiciones externas y el logro de un crecimiento sostenido. En los casos apropiados, y frecuentemente en colaboración con el Banco Mundial, el personal del Fondo identifica obstáculos estructurales para el crecimiento de los países en desarrollo, comprendidos los impedimentos al comercio, y ayuda a las autoridades a establecer medidas de política que eliminen esas barreras. En cuanto a la asistencia financiera, el Fondo puede ofrecer ayuda por conducto de los servicios establecidos a los países que enfrentan dificultades de balanza de pagos y costos de transición ligados a la implementación de la RU. Como los períodos de implementación de los acuerdos de la RU son largos (por ejemplo, la liberalización del sector agrícola de los países industriales prevé un plazo de seis años) y el tipo de ajuste que haga falta en los países adversamente afectados será probablemente de carácter estructural, el servicio ampliado del Fondo (SAF), o el servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) parecerían los mecanismos más apropiados para superar esas dificultades de balanza de pagos. Ambos servicios tienen por objeto primordial la eliminación de obstáculos estructurales a la viabilidad de la balanza de pagos y al crecimiento económico. El servicio de financiamiento compensatorio y para contingencias (SFCC) del Fondo se ha establecido para hacer frente a las dificultades de balanza de pagos a corto plazo relacionadas con la inestabilidad de los mercados de productos básicos. El SFCC puede ser útil en casos de inestabilidad durante la fase de transición, pero no sería el apropiado para hacer frente a los cambios estructurales de los precios relativos que produjera la reducción progresiva de los subsidios agrícolas en virtud del acuerdo de la RU. 3. Colaboración con el GATT/OMC Como parte de sus labores en materia de política comercial, el personal del Fondo y el Banco colaboran muy estrechamente con el personal del GATT para intercambiar opiniones e información y asegurar así que el asesoramiento sobre política comercial a los países miembros se ajusta a las obligaciones de éstos respecto del GATT. Esta estrecha colaboración oficiosa sirve de complemento de los mecanismos más oficiales, como la participación del Fondo en las consultas del Comité del GATT sobre Restricciones de Balanza de Pagos 25/. El acuerdo de la RU dispone la cooperación entre la OMC y el Fondo y mantiene el papel primordial del Fondo en las cuestiones relacionadas con el tipo de cambio. 25/ La información facilitada por el Fondo contribuye a que este Comité se forme una opinión sobre lo apropiado de las restricciones al comercio con fines de balanza de pagos. - 85 - Una declaración ministerial del Acta Final de la RU invita al Director General de la OMC a "examinar, con el Director Gerente del Fondo Monetario Internacional y el Presidente del Banco Mundial, las consecuencias que tendrán las responsabilidades de la OMC para su cooperación con las instituciones de Bretton Woods, así como las formas que podría adoptar esa cooperación, con vistas a alcanzar una mayor coherencia en la formulación de la política económica a escala mundial". El estudio de las modalidades de cooperación futura se encuentra todavía en una etapa muy preliminar e irá evolucionando a medida que se afiance la OMC, con la colaboración sistemática del personal y dirección a nivel institucional. El acuerdo de creación de la OMC no especifica ningún mecanismo formal para la colaboración. La colaboración futura deberá levantarse sobre los mecanismos que ya existen. La colaboración de tipo oficioso ha funcionado bien en el pasado y es probable que se intensifique en el futuro en vista de la gama más amplia de transacciones internacionales (comprendidos los servicios y ciertos aspectos de la inversión directa) que deberá supervisar la OMC. Estos temas también son de considerable interés para el Banco y el Fondo, y exigirán la coherencia de las medidas de política al tiempo que se evita duplicar esfuerzos. El contacto más intensivo del personal podría facilitarse mediante visitas más frecuentes de los responsables máximos y del personal de las tres instituciones, compartiéndose de manera más sistemática la informnación y las opiniones y participando en estudios conjuntos sobre los problemas que son de interés común. *** ***** Este documento fue preparado por Naheed Kirmani, Michael A. Da Costa (Departmento de Politica y Desarrollo, FMI); L. Alan Winters, William J. Martin and Patrick Low (miembros del personal del Departmento de Economia Internacional del Banco Mundial) con la colaboracion de varios miembros del FMI del Banco Mundial. - 86 - AUMENTO DE LA EFICACIA DE LA AYUDA Documento preparado para el Comité para el Desarrollo por James H. Michel, Presidente, Comité de Asistencia para el Desarrollo, Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos Madrid, 3 de octubre de 1994 Introducción En este breve documento se aborda la cuestión de qué constituye una ayuda eficaz, se analiza qué se puede hacer para que esa eficacia sea mayor y se describen algunas medidas que se están adoptando a tal fin en la actualidad. Concebido como complemento del documento general de la Secretaría sobre el mismo tema, en él se reflejan el punto de vista personal de su autor en calidad de Presidente del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE, así como sus observaciones y experiencia en la gestión y coordinación de programas de cooperación para el desarrollo. La ayuda es uno de los muchos instrumentos que se pueden utilizar para orientar la evolución de la sociedad hacia el desarrollo sostenible. Se centra en los países pobres, en los que la mayor parte de la población vive en condiciones de pobreza, sin contar con ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. Es en estos países donde 1.000 millones de personas pasan hambre todos los días. Es en estos países donde nace la gran mayoría de los casi 100 millones de nuevos habitantes que se añaden cada año a la población mundial. Es en estos países donde se encuentra la mayor diversidad biológica del planeta, que se halla sometida a intensas presiones a causa del rápido aumento de la población. Es, por último, en estos países donde la frustración por la falta de oportunidades y la vulnerabilidad a los desastres debidos a causas humanas o naturales están produciendo alienación, conflictos, epidemias y migraciones en proporciones cada vez mayores. El logro de un desarrollo económico y social sostenible no es sólo una aspiración de las personas que viven en los países pobres, sino que resulta igualmente importante para los habitantes de los países industriales. Las consecuencias de las crecientes desigualdades en las condiciones de vida y la presión absoluta a que se encuentra sometida la capacidad de regeneración de la tierra representan una amenaza para la calidad de vida en todos los países. Por otro lado, el desarrollo sostenible ofrece formidables oportunidades nuevas de cooperación internacional, incluida la cooperación económica, que es mutuamente beneficiosa para los países en desarrollo y los países industriales. Una ayuda y un desarrollo eficaces Cuando hablamos de una ayuda eficaz debemos pensar en una ayuda que sirva para contribuir a un desarrollo sostenible. Si no hay desarrollo, de nada vale lo bien que estén diseñados o gestionados los proyectos, o lo impresionantes que sean las estadísticas relativas al asfaltado de carreteras, el adiestramiento de funcionarios o la reforma de instituciones. La prueba para determinar la eficacia de la ayuda debe consistir en verificar si con ella se ha facilitado el desarrollo. Si la norma para evaluar la eficacia de la ayuda es determinar si tiene efectos positivos en el "desarrollo sostenible", conviene explicar lo que quiere decir esta expresión. Existen tantas definiciones del desarrollo sostenible como autores que estudian el tema. En el presente documento, este concepto comprende un proceso ininterrumpido de crecimiento y de aumento de la participación, que se puede - 87 - mantener incluso después de que haya finalizado la ayuda. La capacidad para seguir adelante con este proceso abarca consideraciones de sosteníbilidad en las esferas social, económica y política, así como ambiental. A escala nacional, esto significa una sociedad que es capaz de continuar avanzando por un camino que para sus miembros representa: 1) menos pobreza y un mayor acceso a los medios necesarios para la satisfacción de sus necesidades básicas y la mejora de su nivel de vida, incluido el acceso a buenos servicios de salud, planificación familiar y educación, así como a otros servicios sociales que contribuirán a que puedan desplegar todo su potencial, y 2) más oportunidades de participar en los procesos y decisiones políticos y económicos que los afectan, y de trabajar en pro de sus intereses con la confianza de que sus derechos serán respetados y protegidos. A escala intemacional, el desarrollo sostenible se debe caracterizar por una integración creciente de los países en desarrollo en la economía mundial. Ha de contribuir a que se amplíe la gama de intereses y valores comunes, lo que disminuirá el riesgo de conflictos y facilitará la cooperación entre los países en desarrollo e industriales para abordar cuestiones de alcance mundial que preocupan a todos, como la degradación ambiental, la elevada tasa de crecimiento de la población, las epidemias, los conflictos y las migraciones internacionales, que son problemas relacionados entre sí. Existe un amplio consenso internacional en torno a la idea de que el desarrollo sostenible resulta propiciado sobre todo por un clima de estabilidad política y económica que esté respaldado por el buen gobierno, la participación popular, la inversión en las personas, el juego de las fuerzas del mercado, la preocupación por el medio ambiente y la existencia de un sector privado vigoroso. Este consenso se puede describir de diversas maneras, y cabe discutir la importancia relativa de distintos elementos en casos concretos. En todo caso, se trata de un consenso auténtico. Otra opinión sobre la que hay también amplio acuerdo es la de que las naciones emprenden el camino del desarrollo sostenible fundamentalmente por razones internas. Tiende a haber desarrollo cuando los elementos de una sociedad apoyan estrategias acordadas que se encuentran reforzadas por una interacción dinámica a todos los niveles entre líderes políticos comprometidos, instituciones públicas y privadas competentes, y un público que exige resultados y tiene el poder de pedir responsabilidades a los dirigentes de su gobierno y a sus instituciones. En estas circunstancias, los actores externos pueden contribuir a reforzar la capacidad, aumentar los recursos, amortiguar las perturbaciones de la transición y acelerar la obtención de beneficios. Sin embargo, no hay voluntad política, determinación ni recursos externos, en la medida que sea, que puedan sustituir a la iniciativa nacional para generar un desarrollo sostenible. Una tercera consideración sobre la que existe amplio acuerdo es que el desarrollo sostenible requiere mucho tiempo. El proceso se caracteriza por las demoras que se producen entre la adopción de las decisiones sobre políticas, la puesta en práctica de dichas decisiones y la obtención de resultados. Con frecuencia, estas demoras son motivo de confusión y de debates sobre la relación causa-efecto entre políticas, acciones y consecuencias. Además, un desarrollo auténticamente sostenible significa desarrollo humano y amplia participación, incluido el aprendizaje a partir de la experiencia. Si bien en pocos decenios se han hecho evidentes en muchos países en desarrollo cambios espectaculares, comparables con - 88 - la evolución que en Europa y América del Norte requirió mucho más tiempo, se trata no obstante de períodos que superan el lapso normal de atención política. Mantener el ímpetu de las actividades de cooperación para el desarrollo durante varios decenios representa un reto importante. Una ayuda eficaz debe tener en cuenta los tres factores siguientes: * la importancia de la estabilidad y de un marco normativo adecuado; * la necesidad de que el país receptor se identifique con los programas y proyectos, identificación que ha de estar reforzada por una interacción dinámica entre líderes políticos comprometidos, instituciones competentes y una opinión pública informada, y * el carácter a largo plazo del proceso de desarrollo. Esto supone una cierta paradoja para el donante externo. En muchos países pobres, dependientes de la ayuda externa, la inestabilidad política y económica perpetúa la incertidumbre e inhibe la iniciativa. A menudo hay instituciones débiles o corruptas que son incapaces de mantener un marco normativo adecuado. Se crea un círculo vicioso, en el que la gente no espera demasiado de esas frágiles instituciones ni exige, en consecuencia, reformas y mejoras. Los líderes políticos, al no estar sometidos a una presión fuerte del público para llevar a cabo la reforma institucional, conceden a ésta poca prioridad. Al no recibir de los líderes políticos atención ni inversión de recursos, las instituciones del país continúan siendo incapaces de funcionar adecuadamente. Si el donante no hace nada mientras espera que aparezcan el clima propicio y la demanda en el país receptor, el resultado puede ser que el deterioro siga avanzando, lo que complicará aún más los esfuerzos de desarrollo posteriores. Por otro lado, si el donante insiste en impulsar proyectos y actividades para los que no hay suficiente demanda o capacidad en el país receptor, probablemente los resultados sean igualmente vanos. Además, el hecho de que las actividades destinadas a fomentar el desarrollo dictadas por el donante tengan posibilidades limitadas de éxito significa que no es probable que de dichos esfuerzos se derive una prueba creíble de progreso que ayude a mantener un respaldo a largo plazo en el país donante. La interrupción del círculo vicioso Todo lo anterior indica que la cooperación para el desarrollo debe comenzar con actividades de apoyo que fomenten en el país en desarrollo de que se trate el grado de confianza, el sentimiento de existencia de intereses compartidos y la credibilidad que son necesarios para la formulación y la aplicación de estrategias de desarrollo con las que el país se identifique. Las actividades concretas, naturalmente, variarán considerablemente de un país a otro y de una región a otra, pero se concentrarán en el desarrollo de la capacidad y la demanda nacionales. Las áreas prioritarias para la concentración de esfuerzos y recursos se habrán de elegir teniendo debidamente en cuenta los factores antes indicados que se consideran importantes para alcanzar el éxito: la estabilidad, el buen gobierno, la participación popular, la inversión en las personas, el juego de las fuerzas del mercado, la preocupación por el medio ambiente y la existencia de un sector privado vigoroso. El programa evolucionará a medida que las partes implicadas adquieran confianza y los receptores (tanto el sector gubernamental como el no gubernamental) tengan más capacidad para asumir cada vez en mayor medida la responsabilidad principal en el marco de una verdadera asociación. Con el tiempo, la aplicación de políticas económicas y sociales acertadas a través de instituciones competentes y una amplia participación deberán permitir al país - 89 - receptor desarrollar el ahorro interno y atraer capital privado de los mercados intemacionales, reduciendo así la dependencia de la ayuda y permitiendo una mayor evolución de la relación de cooperación para el desarrollo. La comunidad internacional ha aprendido que, en lo tocante a los países en desarrollo, éste no consiste sólo en proyectos de ayuda. El marco normativo económico y social del país receptor y la dinámica política que da lugar a dicho marco son factores decisivos. Del mismo modo, estamos empezando a reconocer la importancia que tiene la coherencia de las políticas de cada donante, tanto en el plano interno como en relación con las de los demás donantes. Es conveniente que se aplique un criterio integrado para fomentar las condiciones que propician el desarrollo sostenible. La multiplicidad de políticas de cada donante en sus relaciones con los países en desarrollo, así como la multiplicidad de políticas en el marco de la actuación de distintos donantes, son un factor esencial en la consideración de la eficacia de la ayuda. Los ejemplos de incongruencias internas en los gobiernos donantes son bien conocidos: el gobierno que reduce la ayuda para el desarrollo a países que gastan grandes cantidades de dinero en armamento, pero al mismo tiempo financia la venta de armas a dichos países; el gobierno que ayuda a reforzar la capacidad para producir bienes destinados a la exportación y luego levanta barreras a la importación de esos bienes por su propio país, o el gobierno que presta asistencia a los pequeños agricultores para que aumenten su productividad para luego vender productos competidores a precios subvencionados en los mismos mercados. Este tipo de contradicciones, que no puede sino contribuir a socavar la eficacia de la ayuda, es el resultado de políticas que no están bajo el control de organismos de ayuda. Para que haya una mayor coherencia será preciso que se conceda una prioridad más elevada al desarrollo sostenible en las deliberaciones entre organismos. Quizá el Comité para el Desarrollo, con la importante representación de Ministros de Hacienda con que cuenta entre sus filas, pueda ayudar a reducir esta clase de contradicciones. El otro tipo de incongruencia se podría definir como una deficiencia en la coordinación internacional. Cuando el receptor de la ayuda no ha desarrollado todavía la capacidad necesaria para asumir el papel principal en la gestión de las relaciones de cooperación para el desarrollo, hay un riesgo elevado de que se produzca una situación de caos. Cada donante es libre de ofrecer asesoramiento, establecer condiciones de ejecución, insistir en que se observen sus propios procedimientos contables y plantear otras exigencias a las instituciones, normalmente frágiles, del país receptor sin tener en cuenta las medidas adoptadas simultáneamente por otros donantes en el mismo país. El país receptor tiende a aceptar estas cargas, aun cuando suponen un menoscabo importante para unos recursos de gestión y una capacidad institucional limitados. Este tipo de incongruencia se encuentra más bajo el control de los organismos de ayuda, los cuales son en gran medida responsables de su reducción. Para poner fin a las contradicciones individuales y colectivas de los donantes, nada sería de más ayuda que el que se otorgara un mayor reconocimiento a la importancia fundamental que tiene el desarrollo para la seguridad y el bienestar de la población de los países industriales. La ayuda no puede tratarse separadamente de las cuestiones relativas a la deuda, el comercio y la inversión, ni, por supuesto, de toda la gama de problemas mundiales, que va del medio ambiente al SIDA, y de la resolución de conflictos a las migraciones. Es preciso que los organismos de ayuda acepten que su trabajo es relevante para el de los organismos gubernamentales, y es preciso que estos últimos den mayor importancia a los objetivos de desarrollo y a la cooperación en esta esfera. Estamos asistiendo a una mayor integración de actividades de ayuda en las decisiones de principio vinculadas a las respuestas internacionales ante situaciones de emergencia complejas. Será necesario que pasemos de dicha integración a una estrategia - 90 - internacional de prevención de crisis y de desarrollo sostenible, a fin de poder mantener relaciones con los países en desarrollo sobre una base más constructiva que la que supone el actual énfasis en la solución de crisis. La seguridad de las personas como argunento unificador Los ciudadanos de los países industriales han demostrado repetidamente sus sentimientos humanitarios y su preocupación por los menos privilegiados. El reto que ahora se plantea consiste en ir más allá de estos motivos para forjar un nuevo concepto de asociación para el desarrollo en beneficio mutuo. Naturalmente, los ciudadanos y los líderes políticos de los países industriales deben preocuparse porque haya más equidad y menor sufrimiento en otros seres humanos; pero también deben preocuparse porque haya desarrollo sostenible, porque sin él se verán perjudicados muchos intereses de los países industriales, y sus propios habitantes estarán menos seguros. La seguridad de las personas debe ser un objetivo unificador que vincule a los gobiernos y los pueblos en apoyo del desarrollo sostenible. Los habitantes de los países industriales están preocupados por la conservación del medio ambiente, la limitación del crecimiento de la población, el control de la producción y el tráfico de drogas, y el freno a los conflictos que son causa de sufrimientos y migraciones masivas. El desarrollo sostenible --el desarrollo que reduce la pobreza, mejora el acceso a los medios para satisfacer las necesidades básicas y amplía las oportunidades de participación en procesos y decisiones económicos y políticos-- constituye una respuesta directa y eficaz a estas preocupaciones. Una mayor seguridad de los habitantes de los países en desarrollo se traduce así directamente en una mayor seguridad también para los habitantes de los países industriales. El objetivo común de la seguridad de las personas parecería ser, por lo tanto, el argumento más poderoso en favor de un mayor reconocimiento de la importancia fundamental del desarrollo sostenible entre las cuestiones que requieren la atención de la comunidad internacional. Además, hacer de la seguridad de las personas el objetivo común primordial es seguramente el factor que mejor puede configurar la cooperación de modo que obtenga una mayor preeminencia en las relaciones internacionales, un respaldo popular más amplio y mejores resultados. Es de esperar que la cooperación para el desarrollo que se centra en la seguridad de la gente gire en torno a las personas. A su vez, los esfuerzos que giran en torno a las personas tienden a ser más creíbles y populares. Lo que hemos aprendido sobre la importancia de la participación popular en el desarrollo en varios decenios de avances y retrocesos nos indica que probablemente las medidas orientadas al desarrollo referidas especialmente a las personas son además las que resultan más eficaces. Actividades que se están llevando a cabo en la actualidad Resulta satisfactorio poder decir que se están realizando algunos trabajos útiles para aumentar la eficacia de la ayuda auspiciados por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE. Los Principios para una ayuda eficaz ("Principles for Effective Aid") del CAD constituyen un trabajo extraordinario. Estos principios, que abordan temas tan diversos como la coordinación de la ayuda, la cooperación técnica, la evaluación del impacto ambiental, la participación de la mujer en el proceso de desarrollo y la evaluación ex-post de los proyectos, proporcionan a los países miembros una orientación autorizada en la esfera de las medidas de política, así como asesoramiento práctico. Cada serie de principios es el resultado de una extensa labor del personal, de deliberaciones de expertos de los países miembros y también (en los últimos años) de países en desarrollo, de consultas con organismos - 91 - multilaterales (y en especial con el FMI, el Banco Mundial y el PNUD), y del examen y aprobación de altos funcionarios de los países miembros del CAD encargados de la determinación de políticas. Publicados en 1992 en forma de Manual de asistencia para el desarrollo ("Development Assistance Manual'), estos principios han sido ampliados desde entonces con la adopción de dos series de orientaciones de importancia fundamental. Se trata de las Orientaciones sobre desarrollo participativo y buen gobierno ("Orientations on Participatory Development and Good Governance"), que fueron adoptadas en diciembre de 1993, y de las Orientaciones sobre cooperación en apoyo del desarrollo del sector privado ("Orientations on Co-operation in Support of Private Sector Development`), adoptadas en junio de 1994. El trabajo que se lleva a cabo en el CAD hace cada vez más hincapié en los resultados: qué está sucediendo en cada país y región, qué efectos están teniendo los programas de cooperación internacional, y cómo podrían contribuir los programas internacionales al logro de resultados más positivos en la esfera del desarrollo. Gracias a este foco de interés más claramente definido, los principios del CAD están adquiriendo mayor relevancia en los exámenes regulares por los pares de los resultados obtenidos por los programas de los países miembros. La publicación de estos exámenes, práctica iniciada el presente año, deberá proporcionar un incentivo adicional para que haya una mayor coherencia y armonía. Estos principios se están aceptando también como punto de referencia para la colaboración con organismos multilaterales a fin de incrementar la eficiencia y la eficacia de la ayuda. Puede señalarse como ejemplo la utilización de los principios del CAD sobre cooperación técnica ("Principles on Technical Co-operation") por la red informal que se creó este año, con representación de varios países miembros del CAD, así como del Banco Mundial y el PNUD, al objeto de idear y recomendar maneras de mejorar la gestión de este importante recurso para el desarrollo. El CAD está difundiendo actualmente sus principios entre los países en desarrollo como muestra de la mejor teoría y práctica actual de los países miembros del CAD. Un seminario que se organizó a principios de este año en cooperación con el gobierno de Turquía utilizó los principios del CAD como material didáctico básico para familiarizar a las autoridades responsables de las repúblicas de Asia central con las cuestiones relativas al desarrollo, a fin de que les presten la debida atención. Este tipo de actividad, con el que tenemos intención de continuar, tiene la doble ventaja de ayudar a los países participantes en desarrollo a gestionar las actividades de cooperación para el desarrollo, y de recordar a los donantes participantes las normas uniformes que se han comprometido a observar. Además, el CAD está trabajando en estrecha colaboración con donantes multilaterales y expertos internacionales en el estudio de indicadores de necesidades y avances en materia de desarrollo. Se espera que, en último término, este trabajo nos permita proporcionar a los países miembros información más específica que les pueda resultar útil para tomar decisiones sobre el volumen, asignación y contenido de sus programas de ayuda. También esperamos iniciar en 1995 una actividad experimental que añadirá a nuestros exámenes tradicionales de la ayuda basados en cada donante un análisis de los efectos de la actuación de todos los donantes en países en desarrollo seleccionados. Estos estudios deberán resultar instructivos en lo que se refiere a nuestra comprensión de las cuestiones clave de la coherencia y la coordinación de los donantes. También debe hacerse mención de un trabajo de mayor amplitud que se está llevando a cabo actualmente en el seno de la OCDE. Se trata del estudio del Secretario General sobre vinculaciones con países de la OCDE. En este trabajo exploratorio, emprendido por el Centro de Desarrollo bajo la dirección personal del Subsecretario General Makoto Taniguchi, se examinan las implicaciones que tienen - 92 - para el desarrollo sostenible las vinculaciones con países miembros de la OCDE. Se analiza una amplia gama de vinculaciones en relación con catorce importantes países en desarrollo*, y se incluyen contribuciones de muchos directorios y oficinas de la Secretaría de la OCDE. Este trabajo se centra en resultados y en él se considera el desarrollo como un proceso integrado. Tales características deberán hacer de este estudio un recurso importante para la tarea consistente en configurar estrategias eficaces de cooperación para el desarrollo e incrementar la comprensión internacional de los vínculos existentes entre el desarrollo sostenible y la seguridad de las personas. Conclusión La ayuda puede ser un instrumento eficaz para impulsar el desarrollo sostenible. Para cumplir esta función, debe integrarse en la serie completa de temas e instrumentos vinculados a las relaciones entre los países industriales y los países en desarrollo. Se debe utilizar, en un marco de políticas coherentes de los donantes, para fomentar y respaldar actividades de desarrollo participativas y con las que el país a que están referidas se identifique. Es sobre todo importante que se conceda al objetivo del desarrollo sostenible un lugar más central y prominente entre las cuestiones que requieren la atención de la comunidad internacional. Se deben mantener y ampliar las actividades actuales dirigidas a aumentar la eficacia de la ayuda a fin de que se difunda más la importancia que tienen el desarrollo sostenible y el incremento de la seguridad de las personas para los intereses de los países industriales y sus habitantes, y también a fin de que se comprenda mejor la contribución potencial de la ayuda en un marco más amplio de cooperación para el desarrollo. Nada de esto resulta fácil, pero tampoco es imposible. La cuestión, por lo tanto, es si el esfuerzo para conseguirlo merece la pena. Al conmemorar el quincuagésimo aniversario de las instituciones de Bretton Woods, podemos imaginar cómo habría sido el mundo sin el progreso en materia de desarrollo que hemos presenciado desde los oscuros días de la segunda guerra mundial. Teniendo en mente este mismo tipo de pensamiento, podemos tomar medidas en estos días, mucho menos tenebrosos, de 1994 para consolidar los avances logrados y conservar las oportunidades para las generaciones futuras. Una ayuda eficaz puede constituir un instrumento útil en esta tarea. De nosotros depende que efectivamente lo sea. * Los países estudiados son Argelia, Arabia Saudita, Bangladesh, China, Colombia, Egipto, Filipinas, India, Indonesia, Irán, Nigeria, Pakistán, Perú y Venezuela. - 93 - RESULTADOS DE LA RONDA URUGUAY PARA LOS PAISES EN DESARROLLO' Documento preparado por la Secretaría del GATT para la reunión del Comité para el Desarrollo del 3 de octubre de 1994 1. Panorama general Para todas las naciones pequeñas y medianas que realizan operaciones de comercio exterior tiene suma importancia que estas actividades se cumplan conforme a conceptos, principios y reglas convenidos multilateralmente, en vez de recurrir a la capacidad de negociación bilateral. En el caso de los países en desarrollo, uno de los resultados más importantes de la Ronda Uruguay es el considerable fortalecimiento del sistema multilateral de comercio basado en un reglamento y su ampliación a nuevas esferas de actividad. En muchas de ellas, se han intensificado las disciplinas, incluidas las relativas al uso de subsidios, derechos compensatorios y antidumping, y medidas de salvaguardia. Todo esto tendrá importantes repercusiones para los países en desarrollo. Por ejemplo, se eliminarán ciertas "medidas de la zona gris" como las restricciones voluntarias a las exportaciones y se aplicará una disciplina más estricta para el uso de medidas antidumping. Con frecuencia los afectados por dichas medidas son los países en desarrollo. Con la ampliación de las reglas del sistema multilateral de comercio a nuevas esferas, el sistema adquirirá mayor importancia para los países en desarrollo. Sin embargo, la aplicación de disciplinas más estrictas a una esfera más amplia del comercio internacional sólo resulta eficaz cuando existen medios eficientes y equitativos de solución de diferencias en caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas. Como resultado de la Ronda Uruguay se mejorará considerablemente el mecanismo de solución de diferencias. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) extiende el sistema multilateral de comercio basado en un reglamento al amplio campo de los servicios. Los países en desarrollo deberían obtener ventajas similares de la aplicación de un sistema basado en un reglamento en la esfera de los servicios, como ha ocurrido en el comercio de mercancías. Si bien actualmente muchos países en desarrollo no están en condiciones de aprovechar algunas de las oportunidades de lograr un mejor acceso a los mercados que ofrecerá el Acuerdo, sí podrán hacerlo en el futuro a medida que aumente su capacidad de oferta interna. No obstante, algunos países que son grandes importadores ya se han comprometido a liberalizar una serie de esferas de interés para las exportaciones de los 1 El presente estudio forma parte de los esfuerzos permanentes de la Secretaría del GATT por describir los resultados de la Ronda Uruguay para las partes contratantes. Próximamente se publicará una evaluación más completa de los resultados de la Ronda Uruguay. Este estudio ha sido preparado bajo la exclusiva responsabilidad de la Secretaría del GATT. El análisis y conclusiones que contiene no deben atribuirse a sus partes contratantes, ni individual ni colectivamente. - 94 - países en desarrollo (por ejemplo, el movimiento de personas naturales), o bien se está negociando para mejorar en esos casos el acceso a los mercados. Además, el AGCS es muy especial porque permite a los países miembros, incluidos los en desarrollo, negociar las condiciones para el establecimiento de proveedores de servicios externos en su territorio. Tales condiciones están ratificadas en las listas de los miembros en cuestión. El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (PIRC) ofrece posibles beneficios para los países en desarrollo porque crea un marco propicio para la transferencia de tecnología y la inversión extranjera directa. Entre sus principales disciplinas figura la no discriminación (es decir, trato de nación más favorecida y trato igual al otorgado a los nacionales) y la aplicación igualitaria por todos los miembros de normas mínimas de protección en relación con todas las categorías de derechos de propiedad intelectual. La liberalización del comercio y el mejoramiento del acceso de los países en desarrollo a los mercados externos han tenido importantes resultados para estos países. A pesar de la existencia de puntos delicados en numerosas esferas del comercio, como las de los textiles, las prendas de vestir, los artículos de cuero y otros campos en los que los países en desarrollo ya tienen una ventaja competitiva, se han producido importantes reducciones de los aranceles. Además, y a modo de ejemplo, en la esfera de los textiles y las prendas de vestir, la propuesta de eliminación gradual del Acuerdo Multifibras es incluso más importante que la reducción de los aranceles; las disposiciones que restringen las exportaciones suponen, en muchos casos, un obstáculo mayor que el propio arancel. En el caso de varios productos del sector agrícola los países en desarrollo serán los principales beneficiarios de la reducción tanto de la protección en frontera como del valor y la cantidad de las exportaciones subvencionadas. Igualmente, el aumento del acceso mínimo a los mercados agrícolas que se asegura a través de la Ronda Uruguay mejorará las perspectivas de estos países para obtener ingresos de exportación. La relación comprobada que existe entre una orientación hacia el exterior de las políticas gubernamentales y el crecimiento indica que las condiciones que afectan a la demanda en los países en desarrollo, incluida la competitividad en el plano interno, desempeñan un papel fundamental para que el comercio facilite el logro de un desarrollo sostenible en el próximo decenio. En consecuencia, muchos países en desarrollo han comenzado a liberar por sí mismos el comercio en el marco de programas de reforma económica más amplios y han decidido consolidar su reciente liberalización comercial. En este sentido, la Ronda Uruguay ha resultado especialmente oportuna, puesto que esos países han podido participar plenamente en ella y promover activamente y consolidar sus propias reformas económicas. La adopción por los países en desarrollo de compromisos de consolidación en la Ronda Uruguay pone de manifiesto su contribución al funcionamiento de un régimen transparente, abierto y predecible. Esto representa un cambio importante en la relación de muchos de estos países con el sistema multilateral de comercio. Como resultado de la Ronda Uruguay, los países en desarrollo en general adoptarán las mismas disciplinas que los países desarrollados con los que comercian, pero en algunos casos se beneficiarán de una mayor flexibilidad para su aplicación. En ciertas circunstancias pueden, - 95 - por ejemplo, utilizar restricciones cuantitativas y subsidios a la exportación que no pueden emplear los países desarrollados. Además, deben consolidar un número menor de aranceles que los países desarrollados y abrir menos sectores de servicios, y tienen un plazo mayor para dar cumplimiento a las obligaciones que les corresponde según el PIRC. En muchas negociaciones comerciales multilaterales --en particular las muy complejas como las de la Ronda Uruguay-- no todos los países pueden esperar alcanzar lo que consideran resultados positivos en cada esfera de interés. Sin embargo, cuando se producen reducciones importantes y de base amplia de las restricciones fronterizas, todos los países resultan beneficiados incluso si, en ocasiones, hay efectos secundarios negativos. Si bien los resultados de la Ronda Uruguay ofrecen beneficios para todos los países en desarrollo, se han señalado varios aspectos que podrían tener repercusiones negativas. En el texto principal de este documento se abordan estos problemas con el fin de presentar un panorama equilibrado del resultado de las negociaciones para estos países. Dados los vastos resultados de la Ronda Uruguay, se requiere una institución que facilite la aplicación, administración, funcionamiento y promoción de los objetivos del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC). En consecuencia, se contempla un marco institucional común que comprenda al GATT, incluidas las modificaciones introducidas por la Ronda Uruguay (es decir, el Acuerdo de 1994), y a todos los acuerdos y mecanismos concertados con los auspicios del GATT y a otros acuerdos y decisiones ministeriales derivados de la Ronda Uruguay. Este será un medio para asegurar un `planteamiento de un todo único" respecto de los resultados de la Ronda Uruguay: la adhesión a la OMC conllevará automáticamente la aceptación de todos sus resultados, sin excepción. Una de las funciones de la OMC será cooperar con el Fondo Monetario Internacional, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y sus afiliadas. En este sentido, es importante la declaración ministerial emanada de la Ronda Uruguay acerca de la contribución de la OMC al logro de una mayor coherencia en la formulación de la política económica mundial porque establece los conceptos y presenta propuestas al respecto. En la declaración se reconoce la necesidad de que exista un flujo suficiente y oportuno de inversiones reales y de recursos financieros en condiciones concesionarias y de mercado hacia los países miembros en desarrollo, y de que se intensifiquen los esfuerzos por abordar los problemas de la deuda a fin de ayudar a asegurar el crecimiento económico y el desarrollo. También se reconoce que la liberalización del comercio es un componente cada vez más importante para el éxito de los programas de ajuste que están emprendiendo muchos países miembros, y que a menudo ello supone un importante costo social de transición. Se insta al Director General de la OMC a que examine, con sus contrapartes del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, las repercusiones de las futuras responsabilidades de la OMC en lo relativo a cooperación con las instituciones de Bretton Woods. - 96 - II. Principales aspectos del Acuerdo de la Ronda Uruguay La Organización Mundial del Comercio (OMC) es un marco institucional único que comprende al GATT y todos los acuerdos e instrumentos jurídicos negociados en la Ronda Uruguay: el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, o Acuerdo de 1994, y otros acuerdos relativos al comercio de bienes; el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, o AGCS; el Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, o ADPIC; el Entendimiento relativo a la Solución de Diferencia, y el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales. Además, hay numerosas decisiones y declaraciones ministeriales que complementan los acuerdos alcanzados. La OMC estará encabezada por una Conferencia Ministerial que se reunirá una vez cada dos años, como mínimo. Se establecerá un Consejo General que supervisará el funcionamiento de la OMC en el período entre las reuniones de la Conferencia Ministerial, y, entre otras cosas, servirá de Organo de Solución de Diferencias y administrará el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales. El Consejo General tendrá tres organismos subsidiarios principales: el Consejo de Mercancías, el Consejo de Servicios y el Consejo de los ADPIC. A menos que se disponga otra cosa, las decisiones se adoptarán por consenso, según las prácticas del GATT. Si bien la OMC no sucede al GATT, las partes contratantes del Acuerdo de 1947 pasarán automáticamente a ser miembros de la OMC si asumen las obligaciones establecidas en los acuerdos sobre mercancías, servicios y protección de la propiedad intelectual, y presentan listas de concesiones relativas al comercio de mercancías (con inclusión tanto del acceso a los mercados como de compromisos en materia de subsidios en el caso de los productos agropecuarios) y de servicios. Con esto se garantiza que los resultados de la Ronda Uruguay se traten como un "todo único", puesto que la adhesión a la OMC entrañará la aceptación de todos los resultados de la Ronda, sin excepción. La OMC constituirá además un foro para futuras negociaciones comerciales. La OMC seguirá reconociendo la especial situación de los países en desarrollo en el GATT. En el prefacio del Acuerdo por el que se establece la OMC se señala la necesidad de realizar esfuerzos positivos encaminados a asegurar que los países en desarrollo, y entre éstos los menos adelantados, obtengan una participación en el crecimiento del comercio internacional que esté de acuerdo con sus necesidades de desarrollo económico. En los nuevos acuerdos, además de mantenerse las disposiciones relativas a los países en desarrollo contenidas en el Acuerdo de 1947, por lo general se incluyen disposiciones para estas naciones y los países menos adelantados, que a menudo comprenden períodos de transición más prolongados para el cabal cumplimiento de algunas obligaciones y diversas exenciones de obligaciones, en particular para el último grupo de países. Asimismo, en algunos casos, 2 La OMC comprenderá también los acuerdos plurilaterales que no forman parte del planteamiento del todo único (comercio de aeronaves civiles, compras del sector público, productos lácteos y carne de bovino). - 97 - las exportaciones de los países en desarrollo se benefician de un mejor trato con respecto a medidas adoptadas por otros países miembros de la OMC. Se prestará asistencia técnica a los países en desarrollo para ayudarlos a asumir sus obligaciones y a aprovechar con mayor eficacia los beneficios que ofrece el sistema multilateral de comercio. En el Acta Final se menciona específicamente que los países menos adelantados requieren atención especial. Ello se refleja en numerosas disposiciones de los acuerdos, en las cuales se estipula el trato más favorable para este grupo en lo que respecta a derechos y a menores grados de obligaciones. Además, en la Decisión relativa a las medidas en favor de los países menos adelantados se dispone la prestación de asistencia especial, con inclusión de asistencia técnica para el desarrollo, fortalecimiento y diversificación de su producción y bases de exportación, incluida la exportación de servicios, así como para el fomento del comercio, a fin de permitirles maximizar los beneficios que ofrece la liberalización del acceso a los mercados. Como parte de sus funciones, el Comité de Comercio y Desarrollo (órgano subsidiario del Consejo General) examinará periódicamente las disposiciones especiales en favor de los países menos adelantados e informará al Consejo General de la OMC para que disponga las medidas pertinentes. En la Decisión sobre el logro de una mayor coherencia en la formulación de la política económica a escala mundial se señala la necesidad de fortalecer la relación entre las actividades de la OMC, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BIRF) como una manera de asegurar una mayor coherencia en ese sentido. Se observa, entre otras cosas, que el progreso en la esfera del comercio está vinculado a la mayor estabilidad de los tipos de cambio, a un flujo suficiente y oportuno de inversiones reales y recursos financieros en condiciones concesionarias y de mercado hacia los países en desarrollo, y a renovados esfuerzos por abordar los problemas de la deuda. Se reconoce también que si bien no es posible remediar los problemas cuyo origen escapa de la esfera comercial mediante la aplicación de medidas adoptadas exclusivamente en ese campo, existen interrelaciones entre los diferentes aspectos de la política económica. En la Decisión se establecen directrices sobre la manera en que se podría materializar la cooperación entre las tres organizaciones; en particular, se insta al Director General de la OMC a que examine, con sus contrapartes del BIRF y el FMI, las repercusiones de las futuras responsabilidades de la OMC en lo relativo a la cooperación con las instituciones de Bretton Woods. Los países en desarrollo atribuyen gran importancia al hecho de que en el contexto de la OMC se hayan reconocido explícitamente estas interrelaciones y la vinculación entre el ajuste económico y los costos sociales. Como se destacó en las negociaciones de la Ronda Uruguay, los ministros esperan que esta mayor coherencia no sólo se traduzca en una supervisión más vigorosa de las políticas nacionales, sino que también, inter alia --y conforme a las relaciones de trabajo que se establecerán entre las tres instituciones-- asegure que los países en desarrollo que se unan a los esfuerzos multilaterales encaminados a liberalizar el comercio puedan contar con apoyo para superar las presiones financieras que surjan durante el proceso de ajuste, y contribuya a reducir la falta de uniformidad que se percibe, en ciertos casos, entre las recomendaciones en materia de políticas comerciales formuladas en el contexto de programas de financiamiento para los países en desarrollo y las exigencias del GATT o la OMC. -98 - A. Comercio de mercancías En la primera parte de esta sección se describen los principales aspectos de los acuerdos relativos al comercio de mercancías, y en la segunda se resumen los principales resultados de las negociaciones sobre acceso a los mercados. Se presta especial atención a los asuntos que interesan a los países en desarrollo. Normas El fundamento de los acuerdos relativos al comercio de mercancías es el Acuerdo de 1994, una versión actualizada del de 1947, complementado con entendimientos relacionados con diversas disposiciones. Además, existen acuerdos relativos a prácticas pertinentes a las normas del GATT (medidas sobre inversiones relacionadas con el comercio y medidas de la "zona gris"), acuerdos encaminados a liberalizar el comercio de productos agropecuarios, textiles y prendas de vestir, y acuerdos que rigen la aplicación de medidas no arancelarias (véase el Recuadro 1)3. Si bien, en principio, los productos agropecuarios, los textiles y las prendas de vestir están cubiertos por las normas del GATT, éstas han sido menos eficaces en el pasado en comparación con las de otros productos. En el caso de la agricultura, el resultado principal de las negociaciones incluye menores obstáculos para el acceso a los mercados, una reducción progresiva de las medidas de respaldo nacional que distorsionan el comercio y la rebaja de las subvenciones para promover la competencia en la esfera de la exportación. Todo esto servirá de base para celebrar negociaciones que lleven a la apertura de los mercados en el futuro. En el caso de los textiles y las prendas de vestir, la reducción de las limitaciones y la eliminación gradual del Acuerdo Multifibras en un período de diez años harán que el sector clave de las exportaciones de muchos países en desarrollo funcione en su totalidad en el marco de las disciplinas de los sistemas de comercio multilateral. 3 El Acuerdo de 1994 contiene las disposiciones de los instrumentos jurídicos que han entrado en vigor en virtud del Acuerdo de 1947 antes de que comience a regir la OMC, incluidos protocolos y certificaciones relativos a concesiones arancelarias, protocolos de adhesión; exenciones otorgadas en virtud del Artículo XXV, y otras decisiones de las PARTES CONTRATANTES del Acuerdo de 1947. Con respecto a estas últimas, entre las decisiones de interés particular para los países en desarrollo figuran la Decisión de 1966 sobre "el procedimiento previsto en el Artículo XXIII" (BISD 14S/18), por la cual se agilizan los procedimientos para la solución de diferencias que afectan a países en desarrollo, y la Decisión de 1979 sobre "trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo" (BISD S/103), conocida como la Cláusula de habilitación, que proporciona protección jurídica al trato diferenciado y más favorable para los países en desarrollo. - 99 - Recuadro 1 - Principales aspectos de los acuerdos de la Ronda Uruguay relativos al comercio de mercancías Acuerdo de 1994: Es el fundamento de las relaciones comerciales en la esfera de las mercancías. Dado el elevado número de acuerdos sobre las medidas no arancelarias celebrados bajo sus auspicios, el Acuerdo de 1994 constituye el elemento central de las normas arancelarias. Las obligaciones esenciales comprenden la no discriminación mediante la aplicación del principio de la nación más favorecida (Artículo 1); el compromiso de trato nacional para los productos importados una vez ingresados en el país (Artículo 1II), y la protección de las industrias nacionales básicamente mediante la aplicación de aranceles. Se prohíben las restricciones cuantitativas (Artículo XI). La consolidación de aranceles (Artículo llj permite crear una base estable y previsible para el comercio, puesto que éstos sólo pueden incrementarse en circunstancias precisas y a condición de que se otorgue una compensación en forma de consolidaciones de otras líneas arancelarias (Artículo XXVIII). Pueden solicitarse excepciones a estas obligaciones en determinadas circunstancias por motivos de balanza de pagos (Artículo XII), de desarrollo (Artículo XVIII, que comprende disposiciones especiales en materia de balanza de pagos), a modo de salvaguardias contra perjuicio grave (Artículo XIX), por razones de salud o seguridad (Artículo XX), seguridad nacional lArtículo XXI) y acuerdos de integración regional (Artículo XXIV). Se permite el trato diferenciado y más favorable a las naciones en desarrollo y países menos adelantados en virtud de la Cláusula de habilitación de 1979 con respecto a los aranceles en el marco del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y a las medidas no arancelarias --a pesar de la cláusula de la nación más favorecida-- y con respecto a los acuerdos regionales o mundiales celebrados por países en desarrollo. Los resultados de la Ronda Uruguay comprenden siete entendimientos sobre la interpretación de los artículos vigentes del GATT relativos a las listas de concesiones (Artículo 1:lb)), empresas comerciales del Estado IXVII), disposiciones relativas a la balanza de pagos (XIl y XVIII:B), uniones aduaneras y zonas de libre comercio IXXIV), exenciones (XXV), modificación de las listas del GATT (XXVIII) y no aplicación del Acuerdo General (XXXV). Acuerdos para la integración de prácticas que de otra manera estarían al margen de las reglas del GA'T: Estos acuerdos comprenden medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (que pueden resultar incompatibles con la disposición sobre trato nacional o con la prohibición relativa a las restricciones cuantitativas), como las prescripciones en materia de contenido nacional y de nivelación del comercio. Se exige la notificación y eliminación de las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio que sean incompatibles con las reglas del GATT en un periodo de transición de dos años (paises desarrollados), cinco años (paises en desarrollo) o siete años (paises menos adelantados). Las naciones en desarrollo y los paises menos adelantados pueden solicitar una prórroga de estos plazos. El Acuerdo sobre salvaguardias prohibe la aplicación de "medidas de la zona gris", como las limitaciones voluntarias o los acuerdos de comercialización ordenada; tales medidas deberán notificarse y eliminarse. Acuerdo sobre la agricultura: En este Acuerdo se aclara la manera en que se aplicarán las reglas del GATT a este sector. Todos los Miembros deberán convertir en aranceles la totalidad de las medidas no arancelarias (salvo en el caso de los productos respecto de los cuales se haya negociado un trato especial) y consolidar el 100% de las lineas arancelarias agropecuarias. Con excepción de los países menos adelantados, los Miembros deberán comprometerse a reducir los obstáculos al acceso a los mercados, la ayuda nacional y las subvenciones a la exportación. Las reducciones de los aranceles, la ayuda nacional y las subvenciones a la exportación que deberán efectuar los países en desarrollo equivalen a dos terceras partes de las que deberán realizar las naciones desarrolladas. Los países en desarrollo pueden excluir de los compromisos ciertas formas de ayuda nacional y determinadas subvenciones a la exportación que estén incluidas en los compromisos de reducción de los países desarrollados. Las reducciones que dichos países se comprometan a efectuar se aplicarán en un periodo de seis años, en tanto que las naciones en desarrollo tendrán diez años para aplicar las propias. Acuerdo sobre los textiles y las prendas de vestir: En este Acuerdo se estipula la eliminación definitiva del Acuerdo Multifibras (AMF) tras un periodo de transición de diez años. El AMF está vigente desde 1973 y actualmente agrupa a ocho "importadores"; de éstos, Austria, Canadá, la Comunidad Europea, Finlandia, Noruega y Estados Unidos aplican limitaciones al amparo del AMF, a diferencia de Japón y Suiza, que no recurren a tales restricciones. Los demás participantes en el AMF son los "exportadores" (principalmente paises en desarrollo), cuyas exportaciones, o parte de éstas, cubiertas por el AMF están sujetas a restricciones cuantitativas de las importaciones acordadas bilateralmente o a limitaciones impuestas unilateralmente; por lo general éstas se aplican a un producto, aunque en algunos casos también afectan a diversos conjuntos de éstos. Las limitaciones en el marco del AMF se eliminarán en cuatro etapas, la primera de las cuales comenzará en la fecha de entrada en vigor de la OMC. Simultáneamente con este proceso de integración, existe un programa orientado a liberalizar en forma progresiva los actuales contingentes impuestos en virtud del AMF, liberalización que se acelerará en el caso de los pequeños exportadores. El Acuerdo contempla además un mecanismo de salvaguardia de transición en el caso que se produzca un aumento repentino de las importaciones, el cual se aplica en ciertas condiciones respecto de cualquier producto que aún no esté integrado en el GATT ni sujeto ya a una limitación, estipulándose un trato más favorable para los países menos adelantados y los pequeños proveedores. Acuerdos sobre los obstáculos no arancelarios: Se trata de acuerdos sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, aforo aduanero, antidumping, inspección previa al envío, normas de origen, procedimientos para el trámite de licencias de importación, subvenciones y compensaciones, y salvaguardias. Los acuerdos sobre obstáculos técnicos al comercio, subvenciones y compensaciones, antidumping, trámite de licencias de importación y aforo aduanero son versiones más amplias de los acuerdos celebrados en la Ronda de Tokio; los demás acuerdos son nuevos. El relativo a las normas de origen comprende un programa de trabajo trienal que debería tener como resultado, al final del período, la armonización de las normas de origen sobre una base no preferencial. Los acuerdos sobre las medidas no arancelarias contienen, en general, directrices precisas relativas a los procedimientos administrativos para la aplicación de dichas medidas, como la transparencia, la previsibilidad (con inclusión de criterios específicos para la adopción de decisiones) y garantías de procedimiento para los exportadores. Por ejemplo, antes de aplicar derechos antidumping o derechos compensatorios, una autoridad competente debe realizar una investigación, la cual incluye audiencias públicas y notificaciones a las partes interesadas. En la Ronda Uruguay se convino en eliminar o suspender gradualmente en un período de cuatro años4 las "medidas de la zona gris" existentes (limitaciones voluntarias de las exportaciones, acuerdos de comercialización ordenada o cualesquiera otras medidas similares relativas a las exportaciones o las importaciones), y se aclararon y actualizaron las normas que rigen la aplicación de medidas no arancelarias. Para los países en desarrollo reviste especial importancia que se hayan aclarado la aplicación de medidas antidumping y compensatorias en lo que respecta a la determinación de que si un producto es objeto de dumping o subvención; los criterios para establecer si las importaciones sujetas a dumping o subvención perjudican a la industria nacional; los procedimientos que se han de seguir para iniciar y llevar a cabo investigaciones relativas a la aplicación de medidas antidumping o compensatorias, y la aplicación y duración de tales medidas. Existe una nueva disposición por la cual las medidas antidumping dejan de regir cinco años después de su aplicación, a menos que se determine que, de no aplicarse, es probable que se reanuden estas prácticas con el consiguiente perjuicio. Otra disposición nueva exige poner término en forma inmediata a una investigación antidumping o en materia de derechos compensatorios en los casos en que las autoridades determinen que el margen de dumping o subvención es de minimis, o que el volumen de las importaciones a las que se aplican es insignificante. Estas disposiciones son más generosas para los países en desarrollo que para los desarrollados. Acceso a los mercados5 Productos industriales Para los países desarrollados, las principales características de sus compromisos con respecto al acceso a los mercados en el caso de los productos industriales son i) la ampliación de las consolidaciones, para cubrir el 99% de las importaciones (Cuadro 1); ii) la ampliación del acceso libre de derechos del 20% al 44% del total de las importaciones, y iii) la reducción en un 40% del arancel medio ponderado en función del comercio exterior (es decir, del 6,2% vigente antes de la Ronda Uruguay, al 3,7% con posterioridad a ésta (Cuadro 2)). Con respecto a las reducciones de los aranceles sobre categorías individuales de productos (Cuadro 3), los países desarrollados i) reducirán los aranceles en cantidades 4 Puede hacerse una excepción respecto de una medida específica para cada país importador, con sujeción a un acuerdo mutuo con el país exportador directamente interesado, en cuyo caso la fecha de eliminación gradual será el 31 de diciembre de 1999. ' En la descripción de los resultados en materia de acceso a los mercados de mercancías influye el hecho de que no todos los participantes en la Ronda Uruguay han finalizado sus listas de compromisos sobre productos industriales y agrícolas. En particular, son numerosos los países menos adelantados que no han terminado sus presentaciones con arreglo a la Decisión sobre las medidas en favor de los países menos adelantados, en la que se estipula un año más a estos efectos, a partir de abril de 1994. - 101 - bastante superiores al promedio (60% o más) en tres categorías de productos --madera, pasta de papel, papel y muebles; metales, y maquinaria no eléctrica, y ii) reducirán los aranceles en menos del 40% en cuatro categorías --pescado y sus productos; textiles y prendas de vestir; cueros, caucho, calzado y material de transporte. Con respecto a las exportaciones de los mercados de los países en desarrollo hacia los desarrollados, las reducciones de aranceles por encima del promedio corresponden a categorías de productos que representan algo menos que la mitad del total de las exportaciones. Con ello, la reducción total del arancel medio de los países desarrollados alcanza al 37% (Cuadro 3). Los productos manufacturados de alta intensidad de mano de obra (textiles y prendas de vestir, artículos de cuero) y ciertos productos primarios elaborados (productos de pescado) se han considerado y siguen considerándose productos "sensibles" y, por lo tanto, las respectivas reducciones arancelarias son inferiores al promedio. En el caso de los textiles y las prendas de vestir, sin embargo, es importante considerar también las oportunidades de acceso a los mercados que ofrece la eliminación gradual de las limitaciones aplicadas en virtud del Acuerdo Multifibras (AMF). Con respecto a los productos cuya limitación vinculante es una cuota en virtud del AMF, el equivalente arancelario de la cuota bien puede exceder el arancel ordinario; el resultado es que las reducciones porcentuales de los obstáculos a las importaciones calculadas sobre la base de los aranceles ordinarios subestiman la ampliación real del acceso a los mercados lograda como consecuencia de la Ronda Uruguay. A partir de los datos disponibles sobre 26 países en desarrollo, la Secretaría del GATT ha identificado las características principales de sus compromisos en materia de acceso a los mercados. Estas son: i) la ampliación de las consolidaciones para cubrir el 61 % de las importaciones, en comparación con el 13% antes de la Ronda Uruguay (Cuadro 1), y ii) una reducción de los tipos máximos de los aranceles, conducente a una disminución del 30% del arancel medio ponderado en función del comercio exterior de las economías en desarrollo (Cuadro 2)6. El aumento de la seguridad del comercio exterior entre las regiones 6 En la base de datos integrada del GATT se dispone de datos comparables correspondientes a los 26 países en desarrollo participantes. No se dispone de las cifras relativas al alcance de los compromisos correspondientes a los restantes 67 países en desarrollo participantes en la Ronda Uruguay. La cobertura parcial de países en desarrollo en la base de datos podría tener un efecto importante en las cifras correspondientes al porcentaje de líneas arancelarias consolidadas por economías en desarrollo y por regiones en desarrollo puesto que los 26 participantes sobre los que se dispone de datos representan menos de la tercera parte del total de líneas arancelarias de las economías en desarrollo, pero su efecto es menor en las cifras relativas a la cobertura de las consolidaciones basadas en los valores de las importaciones puesto que los 26 países representan aproximadamente el 80% del total de importaciones de mercancías de las economías en desarrollo participantes en la Ronda Uruguay. - 102 - en desarrollo se refleja principalmente en América Latina, donde los participantes consolidarán el 100% de las líneas arancelarias a tipos máximos'. En el caso de las economías en transición, las principales características de las esferas de mercado mejoradas son i) la ampliación de las consolidaciones a fin de cubrir el 96% de las importaciones, en comparación con el 74% antes de la Ronda Uruguay (Cuadro 1), y ii) una reducción del 30% del arancel medio (Cuadro 2). En resumen, la Ronda Uruguay ofrecerá mercados más seguros y abiertos para el comercio mundial de productos industriales (véase el Recuadro 2). La proporción del comercio total sujeto a tipos consolidados aumentará del 68% al 87%, principalmente como resultado del marcado aumento del nivel de consolidaciones en las economías en desarrollo (Cuadro 1). Habrá una mayor apertura de los mercados como consecuencia de las reducciones de los aranceles medios de los países desarrollados (40%), las economías en desarrollo (30%) y las economías en transición (30%), con un arancel medio después de la Ronda Uruguay del 6,3% sobre los productos industriales importados (Cuadro 2). Al evaluar las nuevas oportunidades de acceso a los mercados que tendrán los países en desarrollo como resultado de la Ronda Uruguay, se ha observado que tales posibilidades podrían verse reducidas puesto que lo mismo ocurrirá con las preferencias que tienen los exportadores de estos países en virtud del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y otros arreglos que disponen preferencias arancelarias en virtud de la disminución de los aranceles NMF. En este sentido, es importante observar que el objetivo de las preferencias del SGP no es desviar el comercio de otros exportadores, sino dar a los países en desarrollo la posibilidad de competir en igualdad de condiciones con productores del mercado importador de los países desarrollados. Este objetivo se alcanza efectivamente mediante la reducción de los aranceles lograda en negociaciones comerciales multilaterales. Además, con frecuencia en los planes de preferencias se establecen criterios y restricciones a priori para el otorgamiento de preferencias, lo que no ocurre con las reducciones negociadas de los aranceles que se establecen en las listas nacionales. Además, en muchos casos, las preferencias arancelarias son temporales y no contractuales. En cambio, los compromisos en materia de aranceles que se establecen en el GATT son compromisos jurídicamente vinculantes. Los tipos consolidados sólo se pueden cambiar mediante la liberalización y, excepcionalmente, mediante el incremento de los aranceles a cambio de una compensación a los proveedores. Un último punto es que el otorgamiento del trato SGP también puede 7 Chile fue el único país en desarrollo que ofreció consolidar el 100% de sus líneas arancelarias en el contexto de la Ronda de Tokio, en tanto que Costa Rica, El Salvador, México y Venezuela consolidaron el 100% de las líneas arancelarias (y de las importaciones) al adherir al GATT en el período de 1986-91. En la Ronda Uruguay, otros países en desarrollo se han comprometido a consolidar la totalidad o una parte importante de sus importaciones. - 103 - Recuadro 2 - El papel fundamental de las consolidaciones en el GATT y la OMC Si un arancel que ha sido rebajado durante una ronda de negociaciones del GATT pudiera ser elevado nuevamente en forma unilateral unos pocos meses después, la concesión arancelaria tendría escaso o ningún valor para los productores extranjeros y nacionales. Una empresa exportadora se mostrará renuente a buscar nuevos mercados si no tiene certeza del trato que se concederá a los productos que pretende exportar. Esto es especialmente válido si para aprovechar el arancel reducido es preciso efectuar inversiones en las instalaciones, equipos y sistemas de distribución --inversiones que resultarían antieconómicas si llegara a elevarse el arancel. Para los productores nacionales el hecho de que las autoridades de gobierno pudieran elevar un arancel también crea incertidumbre, no sólo para las empresas que utilizan el producto importado como insumo para su propia producción, sino especialmente para aquellas orientadas a la exportación que tienen que emplear los mismos recursos humanos y financieros que las empresas cuyos productos compiten con productos importados. Allí radica la importancia de las "consolidaciones". Cuando un país conviene en consolidar, en el marco del GATT, el arancel sobre un producto (y otros derechos y cargos que se aplican respecto de esa partida arancelaria) en un nivel determinado --por ejemplo, el 15%--, se compromete a no aumentarlo por encima de ese nivel (a menos que lleve a cabo negociaciones y compense a los socios comerciales afectados). Es tal la importancia que se concede a las consolidaciones, que a los países que convienen en consolidar aranceles no consolidados previamente se les otorga "crédito de negociación" por la decisión que adoptan, incluso si la consolidación se hace a un nivel por encima del aplicado en ese momento ("consolidación al tipo máximo", empleada por muchos países en desarrollo participantes en la Ronda Uruguay). Las consolidaciones también han tenido un papel fundamental para establecer la credibilidad nacional e internacional de los programas de reforma interna en muchos países. Además de los niveles arancelarios (incluidos otros derechos y cargos) y de las medidas no arancelarias que afectan al comercio de productos industriales, las listas de compromisos de los Miembros de la futura Organización Mundial del Comercio (OMC) comprenden medidas que afectan al comercio de productos agropecuarios (aranceles, subvenciones a la exportación y ayuda nacional), y a las actividades en la esfera de los servicios. Las reglas del GATT/OMC que aseguran que los países no apliquen otras medidas comerciales para volver a los anteriores niveles de protección garantizan una mayor seguridad respecto de las reducciones negociadas de los obstáculos al comercio. En la esfera de las mercancías, estas normas comprenden limitaciones al uso de derechos antidumping y derechos compensatorios, honorarios y otros cargos por concepto de servicios aduaneros, la prohibición de aplicar restricciones cuantitativas y la exigencia de conceder un trato nacional (no discriminatorio) a los productos importados una vez que ingresan en el territorio aduanero del país importador. considerarse como la aplicación anticipada de reducciones de los aranceles NMF ofrecidas solamente a los países en desarrollo. En este sentido, la mayor liberalización de los aranceles para los países no sujetos al SGP puede considerarse como la extensión normal de las reducciones arancelarias preferenciales (es decir, el SGP) a dichos países. La consolidación de las reducciones arancelarias aplicada en el contexto de las negociaciones del GATT da seguridad de acceso a los mercados, alienta la expansión del comercio exterior y, en consecuencia, la industrialización y el crecimiento económico. Una amplia liberalización de los aranceles como la que se ha logrado con la Ronda Uruguay da un gran estímulo al crecimiento económico en los países tanto desarrollados como en desarrollo al promover la diversificación de los productos y los mercados. Además, la importante reducción de la progresividad arancelaria para muchos productos en los principales mercados lograda como resultado de la Ronda Uruguay impulsará las exportaciones de productos manufacturados de los países en desarrollo. Con - 104 - ello se alentará también la mayor diversificación de la producción y de las exportaciones y la producción de artículos de mayor valor agregado en dichos países (véase el Cuadro 4)8. Productos agropecuarios Para los productos agropecuarios el mayor acceso a los mercados (véase el Recuadro 3, en el que se indican los principales elementos del Acuerdo sobre la agricultura) comprende la "arancelización" de todas las medidas no arancelarias en frontera (conversión en equivalentes arancelarios) --salvo en el caso de los productos para los cuales se ha negociado un trato especial-- y la consolidación de todos los aranceles sobre los productos agropecuarios (Cuadro 5). En consecuencia, por primera vez en la historia del GATT, la seguridad del comercio de estos productos será mayor que en el caso de los industriales, puesto que se consolidará el 100% de las líneas arancelarias de productos agropecuarios. Los aranceles que resulten del proceso de "arancelización", al igual que los demás aranceles sobre productos agropecuarios, se reducirán en un promedio aritmético del 36% en un período de seis años en el caso de los países desarrollados, y en un 24% en un período de diez años en el de los países en desarrollo, con reducciones mínimas por línea arancelaria del 15% y el 10%, respectivamente. Las disminuciones de los aranceles de los países desarrollados --que representan alrededor de dos tercios de las importaciones mundiales de productos agropecuarios-- indican una reducción media del 37%. Con respecto a cada 8 La progresividad arancelaria se produce cuando se incrementa el arancel aplicado a una categoría de productos a medida que aumenta el nivel de elaboración. En tales casos, el "tipo de protección del valor agregado en vigor" en las industrias elaboradoras del país importador normalmente es superior a los aranceles nominales. El resultado es i) un mayor nivel de producción de los productos más elaborados en el país importador y íi) una disminución de las importaciones de las versiones más elaboradas porque la producción interna es mayor y porque los precios internos más elevados (que en el caso contrario) hacen que disminuya el consumo interno de productos más elaborados. Por lo tanto, la progresividad arancelaria limita efectivamente el alcance de la industrialización relacionada con el comercio en los países en desarrollo. Las variaciones en la progresividad como consecuencia de la Ronda Uruguay se miden por las variaciones en las diferencias arancelarias, es decir, por la variación en la diferencia absoluta entre el arancel aplicado en una etapa determinada del proceso de elaboración y la etapa anterior. Según esta definición, la progresividad arancelaria entre dos etapas de producción se reduce cuando hay una mayor disminución absoluta de los aranceles en la etapa superior que en la etapa inferior. Una reducción (o la no alteración) de la progresividad arancelaria (diferencia) es condición suficiente para que aumente el acceso a los mercados al reducirse los aranceles. Las etapas de elaboración empleadas en este análisis son las que adoptaron las partes contratantes del GATT en la Ronda de Tokio. - 105 - Recuadro 3 - Aspectos de la Ronda Uruguay relativos a la agricultura "Arancelización": Al comienzo de la Ronda Uruguay, la intervención del gobierno en apoyo de los productores agrícolas nacionales se limitaba a la aplicación de aranceles no consolidados o consolidados a aproximadamente dos tercios de las líneas arancelarias agropecuarias de los países participantes. Para el tercio restante, la intervención se extendía a la aplicación de medidas no arancelarias y/o diversas subvenciones. Es precisamente este tercio de las líneas arancelarias el que ha sido objeto de la "arancelización", según la cual el conjunto de medidas de protección (incluido el arancel vigente) para cada línea arancelaria se reemplaza por un nuevo arancel único que, se estima, proporcionará el mismo grado de protección que el conjunto de medidas existentes. Salvaguardia especial: Para los productos sometidos a la arancelización, el Acuerdo permite a los Miembros recurrir temporalmente a un mecanismo de salvaguardia especial a fin de limitar las importaciones en el caso que se produzca un aumento repentino de las mismas o que el precio de importación disminuya notablemente. Tales medidas de salvaguardia se han de aplicar en forma de un aumento de los aranceles. La activación de la salvaguardia frente al aumento repentino de las importaciones depende de la "penetración" de éstas en el mercado (es decir, cuando las importaciones representan una proporción importante del consumo, el aumento de éstas que se requiere para que se active la salvaguardia especial es menor). Este mecanismo se mantendrá en vigor mientras dure el proceso de reforma. Trato especial: Para facilitar la aplicación de la arancelización en situaciones especialmente delicadas, una cláusula de "trato especial" del Acuerdo permite a un Miembro, en ciertas condiciones definidas con extremo cuidado y rigor, mantener las limitaciones a la importación hasta el final del período de aplicación. Las negociaciones relativas a una posible prórroga del trato especial deben concluir antes de que transcurran los seis años del período de aplicación. Reducciones arancelarias: Los aranceles derivados del proceso de "arancelización" pueden ser ya sea ad valórem o específicos, pero prácticamente en todos los casos los nuevos aranceles consisten en derechos específicos, para los cuales actualmente no se dispone de equivalentes ad valórem. Estos aranceles, junto con los aplicados a los productos agropecuarios, deberán reducirse en un promedio aritmético del 36% en un período de seis años en el caso de los paises desarrollados, y en un 24% en un periodo de diez años en el de los países en desarrollo, con reducciones mínimas por línea arancelaria del 15% y el 10%, respectivamente (no se exigen reducciones a los países menos adelantados). Dada la elevada proporción de derechos específicos y debido a la existencia de consolidaciones al tipo máximo (en particular en América Latina y Africa), no es posible calcular los niveles arancelarios. Compromisos relativos al acceso actual y mínimo a los mercados: Con respecto a los productos comprendidos en el proceso de arancelización, en el Acuerdo se estipula mantener las oportunidades existentes de acceso a los mercados y establecer contingentes arancelarios para permitir un acceso mínimo (a tipos arancelarios bajos) en los casos en que el acceso actual sea inferior al 5% del consumo interno. Tales contingentes arancelarios mínimos deben partir del 3% y ampliarse hasta alcanzar al 5% al final del período de aplicación. Reducciones de las subvenciones a la exportación: Los países desarrollados deben reducir el valor de las subvenciones directas a la exportación en un 36% respecto del nivel existente en el período de base de 1986-90 durante los seis años del período de aplicación; en el mismo plazo deben también reducir en un 21 % la cantidad de exportaciones subvencionadas. En el caso de las economias en desarrollo, las reducciones equivalen a dos tercios de las que deberán llevar a cabo los paises desarrollados y tendrán que aplicarse en un período de diez años (no se exigen reducciones a los países menos adelantados). Cuando las exportaciones subvencionadas han registrado un aumento desde el periodo de base de 1986-90, en ciertas circunstancias puede emplearse el nivel del período de 1991-92 o el promedio entre los períodos de 1986-90 y 1991-92 como punto de partida para las reducciones, pero el punto de llegada se sigue basando en el nivel del periodo de 1986-90. Los compromisos comprenden también la obligación de no aplicar ni reintroducir subvenciones a la exportación de productos agropecuarios ni de grupos de productos a los cuales no se hayan aplicado tales subvenciones durante el periodo de base. Reducciones de la ayuda nacional: En los compromisos de reducción de la medida global de la ayuda, que comprende la totalidad de la ayuda nacional otorgada --ya sea respecto de productos específicos o sobre una base no específica-- que no reúne las condiciones para una exención, se exige reducir dicha ayuda en un 20% en un periodo de seis años en el caso de los paises desarrollados, y en un 13,3% en un período de diez años en el caso de las economías en desarrollo (no se exigen reducciones a los paises menos adelantados). Al final del período de aplicación los compromisos serán obligatorios. Se excluyen de tales compromisos las llamadas políticas "del compartimiento verde": servicios generales del sector público (como los de investigación, control de enfermedades, infraestructura y seguridad alimentaria), ciertas formas de ayuda "desconectada" (de la producción) para el sostenimiento de los ingresos, la asistencia relacionada con el ajuste estructural, y los pagos directos en el marco de programas ambientales y de programas regionales de asistencia. Aparte de las políticas del compartimiento verde hay otros aspectos que no es necesario incluir en los compromisos de reducción de la medida global de la ayuda, a saber, los pagos directos en virtud de programas de limitación de la producción, ciertas medidas de asistencia gubernamental para fomentar la agricultura y el desarrollo rural en los países en desarrollo y otro tipo de ayuda que sólo represente una pequeña proporción (5% en el caso de los países desarrollados y 10% en el de las naciones en desarrollo) del valor de producción de cada producto o, en el caso de la ayuda no relacionada con productos específicos, del valor total de la producción agrícola. categoría de productos, los países desarrollados i) reducirán en montos superiores al promedio los aranceles sobre las semillas oleaginosas, las flores y las plantas, y ii) bajarán en cantidades inferiores al promedio los aranceles sobre el azúcar y los productos lácteos; en otras categorías de productos habrá disminuciones cercanas al promedio. En las categorías de "productos tropicales", que representan la mitad de las exportaciones de productos agropecuarios de los países en desarrollo, las naciones desarrolladas reducirán los aranceles en un 43% (Cuadro 6)9. Se mantendrán las actuales oportunidades de acceso en condiciones por lo menos equivalentes a las que existían antes del proceso de arancelización. Sin embargo, en el caso de los productos con arancelización e importaciones inferiores al 5 % del consumo interno debido a las restricciones existentes, se requieren compromisos de acceso mínimo a los mercados, aplicados mediante contingentes arancelarios sobre una base de NMF a un tipo arancelario bajo o mínimo. Las cifras relativas al mayor acceso a los mercados durante el período de transición en términos de tonelaje para productores extranjeros como resultado de estos compromisos indican un aumento sustancial para los cereales secundarios (1.757.000 t) y el arroz (1.076.000 t), así como para otros productos. Con respecto a los compromisos relativos a la competencia en materia de exportación, deben reducirse en un 21 % los volúmenes de productos que pueden subvencionarse lícitamente. La importancia de este compromiso queda ilustrada por el hecho de que, en promedio, en el período de 1986-90 los países desarrollados subvencionaron anualmente 48,2 millones de toneladas de trigo, 19,5 millones de toneladas de cereales secundarios, 1,8 millones de toneladas de azúcar, 1,2 millones de toneladas de carne de bovino, etc. Además, los desembolsos totales para subvencionar exportaciones disminuirán en un 36%, de US$21.300 millones a US$13.700 millones al final del período de transición (Cuadro 7). Estas reducciones revisten especial importancia para los productos con grandes subsidios en los mercados mundiales de alimentos, como el trigo, la carne de bovino, los cereales secundarios, los productos lácteos y el azúcar'. Con respecto a los compromisos de respaldo nacional a los productores 9 En el Cuadro 6 se indica una reducción del 35% para la categoría "café, cacao, té y mate" y una del 46% para las "bebidas tropicales". La principal causa de la diferencia entre ambos conjuntos de cifras es la inclusión del chocolate en la primera categoría, producto respecto del cual los compromisos de reducción de los aranceles son muy inferiores a los del café, el cacao y el té. `o Las cifras correspodientes a los subsidios tienden a subestimar tanto el efecto de las subvenciones a la exportación como los beneficios de su reducción, en los casos en que se concentran en ciertas categorías de productos más detalladas. En tales situaciones es probable que los compromisos de reducción establecidos por los países desarrollados tengan un impacto mucho mayor en las oportunidades de exportación de otros países de lo que indican los datos agregados. - 107 - agropecuarios, los desembolsos totales (en términos de la medida global de la ayuda) se reducirán en un 18%, de US$197 millones a US$162 millones al final del período de transición (Cuadro 8)' . Las nuevas oportunidades de acceso a los mercados para los productos agropecuarios --que resultarán de la Ronda Uruguay gracias a una modificación de las medidas en frontera y de las políticas relativas a la competencia en materia de exportación y de ayuda interna-- serán de especial interés para los países en desarrollo que exportan productos alimentarios de zonas templadas. En forma más general, se prevé que las disciplinas multilaterales sobre prácticas que distorsionan el comercio en la esfera de la agricultura estabilicen los mercados alimentarios mundiales en las décadas venideras ofreciendo posibles oportunidades de comercio a los países en desarrollo y reduciendo las variaciones en el costo global por concepto de importaciones de alimentos. No obstante, causa especial inquietud la situación que podría producirse en los países en desarrollo que son importadores netos de alimentos`2. En la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de refonna en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios se tratan los problemas que podrían afectarlos. Se reconoce que, como resultado de la reforma agraria, en esos países puede haber efectos negativos para el suministro de alimentos importados en condiciones razonables. Se establecen objetivos en relación con el suministro de ayuda alimentaria, el suministro de alimentos básicos a título de donación y la asistencia para el desarrollo agropecuario. También se hace referencia a la posibilidad de que el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial presten asistencia en forma de financiamiento a corto plazo para importaciones de alimentos. El Comité de Agricultura, establecido en virtud del Acuerdo sobre la agricultura, supervisará la aplicación de la Decisión. No obstante, los países en desarrollo importadores netos de productos `l En el Cuadro 7, para la Unión Europea se indica una reducción de los desembolsos por concepto de ayuda interna del 17%, de US$92.400 millones a US$76.900 millones, debido a que las cifras incluyen el crédito correspondiente a las reducciones aplicadas desde 1986. 12 En un estudio conjunto de la OCDE y el Banco Mundial publicado en 1993 se indicaban aumentos del orden del 5 % de los precios mundiales de ciertos productos alimentarios de zonas templadas (trigo, cereales secundarios, carne de bovino), que podrían tener un fuerte impacto en los países de Africa al sur del Sahara que son importadores netos de alimentos. Es preciso notar que la evolución de la situación de cada país importador neto de alimentos en el futuro dependerá no sólo de las reformas que se apliquen en los países de la OCDE, sino también de la incierta evolución que se produzca en los mercados mundiales de alimentos en los años venideros, y de la reacción de la oferta interna de productos agropecuarios ante el previsible aumento de los precios mundiales, y ante las políticas de reforma ínternas. - 108 - agropecuarios, si bien se benefician en el corto plazo de la mayor disponibilidad de ayuda alimentaria, registran una disminución de la rentabilidad de las inversiones internas y extranjeras en su propio sector agrícola. Esta disminución de las inversiones ha traído como consecuencia el desvio de recursos de producción hacia otros sectores menos competitivos y la demora en la adopción de nuevas tecnologías y, a la larga, podría obstaculizar la capacidad para adoptar medidas adecuadas para la producción de alimentos. En este sentido, el efecto a largo plazo de la reforma sin duda será positivo al menos para numerosos paises importadores netos de alimentos. B. Comercio de servicios El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) es el primero de índole multilateral que tiene por objetivo la liberalización progresiva de este tipo de comercio. Permitirá lograr mercados seguros y más abiertos en el rubro de los servicios de una manera similar a como lo ha hecho el GATT en el comercio de bienes. El Acuerdo cubre el comercio en todos los sectores de servicios y la prestación de éstos en todas sus formas (es decir, modalidades de prestación), con inclusión del uso de servicios en el exterior, la prestación transfronteriza de servicios, el suministro de servicios mediante la presencia comercial, y el traslado al extranjero de la persona que presta el servicio. EL AGCS tiene dos componentes: el acuerdo marco, que comprende 29 artículos y varios anexos, decisiones ministeriales, etc., y las listas de compromisos contraídos por cada gobierno miembro para consolidar el grado de apertura vigente o para eliminar restricciones existentes (véase el Recuadro 4). A pesar de que la cobertura del AGCS es universal en lo que respecta a los sectores de servicios, los compromisos de liberalización siguen un método de lista positiva, conforme al cual cada participante indica las condiciones del acceso al mercado y del trato en el país para los proveedores de servicios extranjeros en los sectores, y modalidades de prestación respecto de los cuales ha asumido un compromiso. En 95 listas de compromisos específicos (la Unión Europea ha presentado una lista común en representación de sus 12 Estados miembros) constan los resultados de las negociaciones sobre el acceso a los mercados en el caso de los servicios. El grado de apertura de los mercados para un servicio proporcionado en virtud de un compromiso depende del régimen normativo imperante y de si el país importador ha impuesto limitaciones al acceso al mercado y al trato nacional. De hecho, la mayoría de las listas comprenden la consolidación del nivel de acceso existente, mientras que otras incluyen compromisos de liberalización. Con la consolidación de los compromisos, los proveedores de servicios extranjeros --y los clientes nacionales de éstos-- tienen la seguridad de que no se modificarán las condiciones de ingreso y funcionamiento en el mercado de una manera que pueda resultarles perjudicial. El AGCS estipula específicamente la futura realización de sucesivas rondas de negociaciones con miras a ir logrando progresivamente una mayor liberalización. - 109 - Recuadro 4 - Principales aspectos del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) comprende el Convenio Constitutivo, varios anexos en los que se abordan situaciones especiales relativas a sectores de servicios específicos, y las listas de compromisos sobre las actividades en la esfera de los servicios (el equivalente al componente de acceso a los mercados de las negociaciones sobre mercancías). En la Parte 1 del Acuerdo se define su alcance --específicamente, servicios prestados desde el territorio de un Miembro al territorio de otro (servicios transfronterizos); servicios proporcionados en el territorio de un Miembro a los consumidores de otro (por ejemplo, servicios de turismo); servicios suministrados a través de sucursales de entidades de una parte en el territorio de otra (por ejemplo, una sucursal de un banco extranjero), y servicios prestados por nacionales de una parte en el territorio de otra (por ejemplo, grupos para la construcción de obras). En la Parte II del Acuerdo se estipulan las obligaciones y disciplinas generales. Existe la obligación básica de conceder un trato de nación más favorecida (NMF). Los Miembros han negociado exenciones específicas relativas al trato de NMF, las que serán examinadas al cabo de cinco años y están sujetas a un limite normal de diez años. Las prescripciones en materia de transparencia comprenden la publicación de todas las leyes y reglamentos pertinentes. Dado que son los reglamentos nacionales, no las medidas en la frontera, los que más influyen en el comercio de servicios, todas las medidas de aplicación general deberán administrarse de una manera razonable, objetiva e imparcial. En el Acuerdo constan, además, las obligaciones con respecto a las exigencias de reconocimiento mutuo, por ejemplo, a los fines de obtener la autorización, licencias o certificación para prestar servicios. Las prácticas comerciales restrictivas son objeto de consultas entre las partes con miras a su eliminación. Más que obligaciones generales, en la Parte 1I1 del Acuerdo figuran disposiciones sobre el acceso a los mercados y el trato nacional sujetas a compromisos específicos establecidos en las listas nacionales. Hasta el 1 de septiembre de 1994, 95 participantes habían presentado listas (con inclusión de una lista única para los 12 miembros de la Unión Europea), en las que se describen las actividades en la esfera de los servicios sujetas a compromisos, así como las limitaciones relativas a cada modalidad de prestación para el acceso a los mercados (por ejemplo, el número de proveedores de servicios, el número de empresas de servicios y el tipo de entidad jurídica a través de la cual se presta un servicio), o en cuanto al trato nacional. En la Parte IV se establece la base para la liberalización progresiva en la esfera de los servicios a través de rondas de negociaciones sucesivas y la elaboración de listas nacionales. En la Parte V figuran disposiciones institucionales, a saber, los procedimientos de consulta y solución de diferencias y el establecimiento de un Consejo de Servicios. En los anexos se tratan temas como el movimiento de mano de obra, los servicios financieros (principalmente bancarios y de seguros), el acceso a redes y servicios públicos de telecomunicaciones y su utilización, y los servicios de transporte aéreo (distintos de los derechos de tránsito aéreo y las actividades directamente relacionadas con ellos), y se prevé iniciar negociaciones sobre la liberalización gradual de los servicios de redes básicas de telecomunicaciones (que deberán concluir a más tardar el 30 de abril de 1996), y sobre los servicios marítimos (que deberán terminar antes de junio de 1996), y el movimiento de mano de obra. En el caso del comercio de servicios no es posible proporcionar medidas cuantitativas de los compromisos para su liberalización de la misma manera que para los bienes (véase el Recuadro 5, donde se describe el contenido de las listas). Dado que no existe una nomenclatura internacional para los servicios objeto de comercio que cubra las diferentes modalidades de prestación, no se cuenta con un conjunto de datos completos que permita obtener una estimación confiable de las importaciones de determinados servicios en las distintas modalidades. Además, en el caso de los servicios no existe el equivalente de los derechos de aduana; si hay limitaciones a los servicios y a los proveedores de servicios extranjeros, por lo general éstas adoptan la forma de reglamentaciones relativas a la prestación. Es difícil, si no imposible, evaluar el efecto de tales medidas, o de su eliminación. - 110 - Recuadro 5 - Descripción de las listas de compromisos en materia de servicios En su lista nacional, cada gobierno Miembro indica los sectores de servicios y las actividades a las que aplicará las obligaciones sobre acceso a los mercados y trato nacional del AGCS. Para cada actividad incluida en una lista hay ocho partidas que se refieren a tales obligaciones y a las cuatro modalidades de prestación a través de las cuales se lleva a cabo el comercio internacional de servicios: - Prestación transfronteriza de un servicio a un consumidor situado en el territorio del Miembro; - Consumo en el exterior por un residente de un Miembro que contrata un servicio en el territorio de otro Miembro; - Prestación de un servicio en el territorio del Miembro a través de la presencia comercial de un proveedor extranjero, y - Presencia de personas naturales, es decir, el ingreso y permanencia temporales de extranjeros en el territorio del Miembro a objeto de suministrar un servicio. Las partidas representan un compromiso vinculante para permitir la prestación del servicio de que se trate en las condiciones especificadas, y no para imponer medidas nuevas que pudieran restringir el acceso a los mercados o la actividad del proveedor de servicios. Para los países en desarrollo es importante el hecho de que prácticamente todos los Miembros hayan establecido compromisos acerca del traslado de personas naturales, aun cuando suelan estar circunscritos por la exigencia de que asuma la forma de transferencias dentro de una corporación. Además, por lo general los compromisos que contraen los países desarrollados cubren la prestación transfronteriza de servicios con uso intensivo de mano de obra, como los relacionados con la informática y los servicios profesionales y de construcción. Por otra parte, la mayoría de los países en desarrollo se han comprometido a consolidar o liberalizar los servicios de turismo y viajes, incluida por ejemplo la liberalización de las restricciones a la inversión extranjera para las empresas hoteleras y de recreo. Es probable que con tales compromisos aumente la capacidad de oferta de este sector fundamental, que constituye la principal fuente de ingresos en divisas en numerosos países insulares en desarrollo y menos adelantados. Asimismo, varios países en desarrollo han aprovechado la oportunidad que brinda el AGCS para establecer compromisos, consolidando con ello su propio proceso de reforma interna. Las mejoras de la calidad de los servicios que se derivarán de la liberalización y de la mayor competencia contribuirán en forma más general a que aumente la eficiencia, el bienestar de los consumidores y el crecimiento de los países en desarrollo y de las demás naciones. C. Derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) establece normas mínimas de protección para cada categoría de derechos de propiedad intelectual (DPI). Estas normas deben existir en la legislación de cada país miembro de la OMC y establecerse sobre la base del trato de nación más favorecida y - 111 - trato nacional (véase el Recuadro 6). Estas normas incorporan y extienden a todos los países miembros de la OMC las obligaciones de fondo de los principales convenios de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), los Convenios de Berna y de París sobre derechos de autor y de reproducción, y de propiedad industrial, respectivamente, más otras obligaciones sobre asuntos en los casos en que se pensó que estos convenios deberían complementarse. En particular, esto significa establecer normas sobre categorías de DPI cuando no las hay (por ejemplo, las patentes), fijar disciplinas respecto del cumplimiento de los DPI, y establecer un mecanismo eficaz de solución de diferencias. Un aspecto fundamental del Acuerdo es que se exige a los Miembros contemplar en la legislación nacional procedimientos y recursos para el cumplimiento de los derechos por parte de sus titulares, principalmente empresas privadas. Se reconoce, sin embargo, que los Miembros no están obligados a crear un sistema judicial especial para exigir el cumplimiento de los DPI. Una vez que la OMC inicie sus actividades, irá aumentando con el tiempo el número de países que protegen la propiedad intelectual. Los países desarrollados tienen un año de plazo para cumplir sus obligaciones, los países en desarrollo tienen cinco años y los menos adelantados once años, con la posibilidad de ampliar el plazo. Existen arreglos de transición especiales en el caso de que en un país en desarrollo no se cuente con protección de patentes en una determinada esfera de tecnología, como los productos farmacéuticos o los químicos para uso agrícola. En realidad, casi todos los países en desarrollo han adherido a los Convenios de París y de Berna. En muchos de ellos ya se cuenta con normas mínimas de protección de la propiedad intelectual sobre la base del trato nacional, aunque el alcance de dicha protección varía mucho. Entre los posibles beneficios de la Ronda Uruguay para los países en desarrollo cabe mencionar la creación de un marco conducente a la realización de actividades nacionales de investigación, la transferencia de tecnología y la inversión extranjera directa. Habrá, sin embargo, una mayor carga administrativa para hacer cumplir esos derechos (lo cual se aborda específicamente en el Acuerdo sobre los ADPIC)`3; es posible que aumenten los pagos por concepto de derechos de patente, y que haya un costo de ajuste para las industrias que, al no existir legislación interna en la esfera en cuestión, producían mercancías que en el futuro se considerarían falsificadas. También habrá exigencias relativas a las patentes, que tal vez se traduzcan en un aumento de los precios de ciertos productos en algunos países en desarrollo, por ejemplo, los productos farmacéuticos y agropecuarios. Se prevé que tales aumentos sean pequeños, y en el propio Acuerdo se incluyen disposiciones orientadas a minimizar cualquier repercusión negativa para estos países. 13 En este caso, es de especial importancia para los países en desarrollo el hecho de que los casos de no transgresión no serán sometidos a procedimientos de solución de diferencias. - 112 - Recuadro 6 - Principales aspectos del Acuerdo sobre los ADPIC El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio (ADPIC), incluido el comercio de mercancías falsificadas, consta de tres partes. En la Parte 1 se establecen las disposiciones generales y los principios básicos, en particular, un compromiso de trato nacional según el cual los nacionales de otros Miembros deben recibir un trato no menos favorable con respecto a la protección de la propiedad intelectual que el que se concede a los nacionales del Miembro de que se trate. En ella también se incluye una cláusula de nación más favorecida, que constituye una novedad en un acuerdo internacional sobre propiedad intelectual, en virtud de la cual cualquier ventaja que un Miembro otorgue a los nacionales de otro país debe extenderse inmediata e incondicionalmente a los nacionales de todos los demás Miembros, incluso si dicho trato es más favorable que el que dicho país otorga a sus propios nacionales. En la Parte II se aborda sucesivamente cada derecho de propiedad intelectual: derechos de autor y de reproducción, incluidos los relativos a programas de computación, bases de datos, grabaciones de sonido y filmes; marcas de fábrica y de servicio; indicaciones geográficas (los Miembros deben evitar el uso de cualquier indicación que conduzca a error a los consumidores en cuanto al origen de los productos); diseños industriales; patentes; diseño de circuitos integrados, e información no divulgada. Con respecto a las patentes, se incluye la obligación general de cumplir las disposiciones de fondo del Convenio de París (1967). Además, en el Acuerdo se exige dar protección durante 20 años a todos los inventos, sean éstos productos o procesos, en casi todas las esferas de la tecnología. Pueden quedar excluidos los inventos cuya explotación comercial esté prohibida por razones de orden público o moralidad; en otras circunstancias, se autoriza la exclusión de métodos de diagnóstico, terapéuticos y quirúrgicos, y de plantas y animales (que no sean microorganismos) y procesos fundamentalmente biológicos para la producción de plantas o animales (que no sean procesos microbiológicos). Sin embargo, las variedades vegetales deben poder protegerse ya sea mediante patentes o un sistema su¡ generis (como derechos del criador en el marco de un convenio de la Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV). Se indican en detalle las condiciones para la concesión obligatoria de licencias o el uso de patentes por el gobierno sin la autorización del propietario de éstas. Con respecto a la protección del diseño de circuitos integrados, en el Acuerdo se exige a los Miembros proporcionar protección tomando como base las disposiciones del Tratado de Washington sobre la propiedad intelectual respecto de los circuitos integrados, abierto para la firma en mayo de 1989, pero con una serie de adiciones. La última sección de la Parte II del Acuerdo se refiere a las prácticas anticompetitivas en las licencias contractuales. En ella se dispone la realización de consultas entre los gobiernos cuando haya motivos para creer que las prácticas para la concesión de licencias o las condiciones relativas a los derechos de propiedad intelectual constituyen un abuso de tales derechos y afectan negativamente a la competencia. En la Parte 1I1 del Acuerdo se establecen las obligaciones de los gobiernos Miembros de contemplar procedimientos y recursos en la legislación nacional a fin de asegurar que tanto los titulares extranjeros de derechos de propiedad intelectual como los propios nacionales puedan exigir el eficaz cumplimiento de esos derechos. Las prescripciones comprenden disposiciones sobre medios de prueba, mandatos, perjuicios y otros recursos --incluido el derecho de las autoridades judiciales de ordenar la eliminación o destrucción de las mercaderías que no estén conforme a la ley, y de decidir el encarcelamiento de personas y la aplicación de multas como medio de disuasión en los casos de falsificación intencional de marcas de fábrica o de pirateo de derechos de autor y reproducción a escala comercial. Con respecto a la aplicación del Acuerdo por los países desarrollados, en él se contempla un período de transición de un año a fin de que éstos puedan hacer concordar la legislación con las prácticas. El período de transición es de cinco años para las naciones en desarrollo y para los países en proceso de transformación de una economía de planificación centralizada a una de mercado, y de once años para los países menos adelantados. D. Solución de diferencias La mejora de las reglas vigentes y su extensión a otras esferas en las que antes no existían tendría poco valor si no se contara con un sistema de solución de diferencias lo suficientemente sólido como para exigir el cumplimiento de esas obligaciones. Por esta razón, el mecanismo de solución de diferencias del GATT se ha considerado por mucho tiempo un pilar del sistema multilateral de comercio. Ha brindado a los países la oportunidad de desafiar las medidas adoptadas por sus interlocutores comerciales y de obtener dictámenes de grupos especiales independientes acerca de la uniformidad de tales medidas en el GATT. Una vez aprobados por el Consejo del GATT, estos dictámenes han constituido una base autorizada para lograr la eliminación de medidas que no están en consonancia con el GATT. En el Entendimiento de la Ronda Uruguay relativo a la Solución de Diferencias se incorporan importantes mejoras de los procedimientos del GATT en esta materia. El primer cambio, y tal vez el más significativo, es la eliminación de la necesidad de obtener un consenso en las etapas procesales que conducen a la adopción del dictámen del grupo especial, e incluso en ésta. En cambio, se aplicará un criterio de consenso negativo: se lo requerirá para impedir que las acciones judiciales avancen en cualquier etapa de los procedimientos oficiales de solución de diferencias. Con esta modificación aumentará considerablemente la confianza de todas las naciones, grandes o pequeñas, que realizan operaciones de comercio exterior en el sistema multilateral puesto que se eliminará la posibilidad de bloqueo de los procedimientos. Sin embargo, a fin de asegurar que este mecanismo automático conlleve una mayor confianza en los resultados del sistema de solución de diferencias, se ha incorporado un nuevo elemento, a saber, un examen que llevará a cabo un órgano de apelación antes de que las recomendaciones formuladas por un grupo especial se tomen jurídicamente vinculantes. Otro cambio consiste en la introducción de plazos más precisos y breves para cada etapa de los procedimientos. En una de las disposiciones centrales del Entendimiento relativo a la Solución de Diferencias se reafirma que los Miembros no deben determinar la existencia de violaciones ni suspender concesiones en forma unilateral, sino que deben aplicar las reglas y procedimientos multilaterales relativos a la solución de diferencias establecidos en el Entendimiento. Desde el punto de vista de los países en desarrollo, se debe tomar nota de que en los procedimientos de solución de diferencias de la OMC seguirán aplicándose los elementos de la Decisión relativa a la Solución de Diferencias de 1966'4. Si bien esta Decisión se ha utilizado en contadas ocasiones, principalmente debido a que tan sólo en los últimos tiempos los países en desarrollo han comenzado a utilizar con mayor frecuencia estos procedimientos 14 La Decisión de 1966 sobre el "procedimiento previsto en el Artículo XXIII" (BISD 14S/18). - 114 - del GATT, ella contiene elementos de interés específico para esos países, incluido el acceso automático a los "buenos oficios" del Director General del GATT o la OMC para que medie y procure encontrar una solución satisfactoria a una diferencia, y plazos más breves a fin de que los grupos especiales concluyan sus deliberaciones. Otro cambio importante --no en los procedimientos sino en el funcionamiento de la solución de diferencias en el sistema en su conjunto-- consiste en la integración de todos estos procedimientos establecidos en virtud de los acuerdos individuales (bienes, servicios, ADPIC) en un solo sistema que funcionará al amparo de un Organo de Solución de Diferencias. Tal integración del cumplimiento de los acuerdos es el reflejo de la integración de los derechos y obligaciones que supone el planteamiento de un todo único de los Miembros de la OMC. Esta modificación ayudará a asegurar que las cuestiones que surjan en relación con el cumplimiento de las obligaciones en una esfera (por ejemplo, antidumping) sean abordadas por los Miembros de la OMC en el más alto nivel político. E. Seguimiento de las políticas comerciales El Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales tiene ahora carácter permanente en la OMC, al haberse extendido el mandato otorgado provisionalmente en 1989 tras el balance a mitad del período de las negociaciones celebradas en Montreal. El objetivo del Mecanismo es contribuir a aumentar la adhesión de todos los Miembros a las reglas, disciplinas y compromisos establecidos en virtud de los Acuerdos Comerciales Multilaterales y, si corresponde, los Acuerdos Comerciales Plurilaterales y, por lo tanto, a facilitar el funcionamiento del sistema multilateral, logrando una mayor transparencia y comprensión de las políticas y prácticas comerciales de los Miembros. El Mecanismo permite apreciar y evaluar regularmente y en forma colectiva toda la gama de políticas y prácticas comerciales de cada Miembro, y su impacto en el funcionamiento del sistema multilateral. No pretende, sin embargo, servir de base para la exigencia del cumplimiento de obligaciones específicas contraídas en virtud de los Acuerdos ni para los procedimientos de solución de diferencias, ni tampoco imponer nuevos compromisos de política a los Miembros. Los exámenes se llevan a cabo teniendo en cuenta las necesidades, políticas y objetivos económicos y de desarrollo más amplios de cada Miembro, así como el entorno comercial externo. El Mecanismo de examen de las Políticas Comerciales establece la creación de un Organo de Examen de las Políticas Comerciales encargado de examinar periódicamente las políticas y prácticas comerciales de los miembros de la OMC, cada dos años en el caso de los principales países que realizan operaciones de comercio exterior (la Unión Europea, Estados Unidos, Japón y Canadá), cada cuatro años en el de los 16 países siguientes en importancia en materia de comercio exterior (grupo que actualmente comprende nueve países en desarrollo), y cada seis años en el de las demás naciones que cumplen actividades de -115 - Recuadro 7 - Principales aspectos del procedimiento para la solución de diferencias en el marco de la OMC En los casos en que una diferencia no se resuelva a través de consultas, en el Entendimiento relativo a la Solución de Diferencias se exige el establecimiento de un grupo especial, a más tardar en la reunión del Organo de Solución de Diferencias que se celebre inmediatamente después de aquella en la que se haya hecho la solicitud de solución de una diferencia, a menos que dicho Organo decida por consenso no establecer tal grupo. En el Entendimiento se fijan reglas y plazos específicos para definir los términos de referencia y la composición de los grupos especiales. Si las partes no llegan a un acuerdo sobre la composición del grupo especial (normalmente integrado por tres personas), ésta puede determinarla el Director General. Por lo general, un grupo especial deberá terminar su labor en un plazo de seis meses o, en casos urgentes, en tres meses. El informe del grupo especial deberá ser aprobado dentro de los 60 días siguientes a su emisión, a menos que el Organo de Solución de Diferencias decida por consenso no aprobarlo, o que una de las partes notifique a dicho Organo su intención de apelar. Se establecerá un Organo de Apelación, integrado por siete miembros, pero en cada caso participarán solamente tres de ellos. Las apelaciones se limitarán a cuestiones de derecho incluidas en el informe del grupo especial y a las interpretaciones jurídicas efectuadas por éste. Los procedimientos de apelación no durarán más de 60 días a partir de la fecha en que una de las partes notifique oficialmente su decisión de apelar. El informe que se emita deberá ser aprobado por el Organo de Solución de Diferencias y aceptado incondicionalmente por las partes dentro de los 30 días siguientes a su distribución a los Miembros, a menos que el Organo decida por consenso en contra de su aprobación. Una vez aprobado el informe del grupo especial o del Organo de Apelación, la parte en cuestión deberá notificar sus intenciones respecto de la aplicación de las recomendaciones aprobadas. Si le es imposible cumplirlas en forma inmediata, se le deberá dar un plazo razonable, que se determinará ya sea por acuerdo de las partes y con la aprobación del Organo de Solución de Diferencias dentro de los 45 días siguientes a la aprobación del informe, o bien mediante un arbitraje que se habrá de iniciar dentro de los 90 días siguientes a la aprobación. En otras disposiciones se establecen las reglas sobre compensaciones o para la suspensión de las concesiones en el caso que no se pongan en práctica las recomendaciones. Dentro de un plazo determinado, las partes pueden llevar a cabo negociaciones para convenir en una compensación mutuamente aceptable. Si no se llega a un acuerdo en tal sentido, una de las partes en la diferencia puede solicitar la autorización del Organo de Solución de Diferencias para suspender las concesiones u otras obligaciones a la otra parte en cuestión. Dicho Organo concederá tal autorización dentro de 30 días a partir del término del plazo convenido para la aplicación de las recomendaciones. Los desacuerdos respecto del grado de suspensión propuesto para la suspensión pueden someterse a arbitraje. En principio, la suspensión de concesiones debe afectar al mismo sector al que se refiere el caso sometido al grupo especial. Si ello no es factible o eficaz, la suspensión puede aplicarse a otro sector comprendido en el mismo acuerdo. A su vez, si esto no es eficaz o viable y si las circunstancias son suficientemente graves, la suspensión de concesiones puede hacerse respecto de otro acuerdo. comercio internacional, pero se pueden establecer períodos más prolongados para los países menos adelantados. El examen se basa en un informe preparado por la Secretaría y en una declaración de políticas presentada por el país sometido a examen. El Organo de Examen de las Políticas Comerciales realizará también un análisis anual de los acontecimientos en el entorno comercial internacional que repercuten en el sistema multilateral, con el apoyo de un informe anual preparado por el Director General, en el que se señalarán las principales actividades de la OMC y se destacarán las cuestiones de política de importancia que afectan al sistema de comercio. - 116 - Dado que el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales ha estado en funcionamiento por más de cinco años y se ha convertido en un elemento bien cimentado del sistema del GATT, ya se pueden extraer algunas conclusiones con respecto a su aporte al establecimiento de un sistema de comercio más abierto y estable. La primera es el valioso estímulo que ha dado el proceso al análisis interno de las políticas comerciales en los países examinados. La realización de un examen, la compilación de un informe oficial y la respuesta a las preguntas formuladas por la Secretaría durante la preparación de su informe hacen que las autoridades nacionales deban examinar minuciosamente la estructura global y el impacto de sus propias políticas comerciales. En el caso de los países en desarrollo esta experiencia ha sido especialmente valiosa para evaluar los programas de reforma internos --y posiblemente para perfeccionarlos o acrecentar la motivación respecto de su ejecución-- y para aumentar la cooperación entre los organismos en la gama más amplia de cuestiones que comprende la Ronda Uruguay (agricultura, servicios, protección de la propiedad intelectual, etc.). A los países que mantienen relaciones comerciales, el proceso de examen les brinda una oportunidad para analizar en detalle las políticas y prácticas con miras a hacer conocer cuáles son las principales esferas que causan inquietud y a evaluar, con el correr del tiempo, si tales inquietudes se están resolviendo en forma satisfactoria. En conjunto, estos elementos del proceso de examen de las políticas comerciales han ayudado a los países a evaluar sus reformas comerciales y económicas, y tal vez hayan contribuido en parte a la liberalización que se ha producido gracias a la Ronda Uruguay. En el futuro, este proceso ayudará a los Miembros de la OMC a evaluar la manera en que aplican los Acuerdos, y a alertar oportunamente respecto de las tendencias que podrían causar inquietud a todos los participantes en el sistema de comercio. - 117 - Cuadro 1 Alcance de las consolidaciones anteriores y posteriores a la Ronda Uruguay - Productos industriales (Número de líneas, miles de millones de US$ y porcentajes) Porcentaje de Número Valor Porcentaje de líneas importaciones de de las arancelarias sujetas a tipos Grupos de países líneas importaciones consolidadas consolidados Antes de la Después de la Antes de la Después de la RU RU RU RU Total 249.573 1.089,0 43 83 68 87 Por grandes grupos de países: Economías desarrolladas 86.369 737,2 78 99 94 99 Economías en desarrollo 163.204 352,1 21 73 13 61 Economías en transición 18.962 34,7 73 98 74 96 Por regiones: América del Norte 14.136 325,7 99 100 99 100 América Latina 64.136 40,4 38 100 57 100 Europa occidental 57.851 239,9 79 82 98 98 Europa central 23.565 38,1 63 98 68 97 Africa 21.500 18,5 13 65 26 84 Asia 87.944 461,4 16 68 32 70 Fuente: Secretaría del GATT. - 118 - Cuadro 2 Reducciones de los aranceles medios sobre los productos industriales' (Miles de millones de US$ y porcentajes) Aranceles medios ponderados en función Grupo de países Importaciones23 del comercio exterior3 Después de Antes de la RU la RU Reducción Todos los participantes Importaciones procedentes de: Todo el mundo 1..552,8 9,9 6,5 34 América del Norte 8,9 5,5 38 América Latina 333,5 9,1 6,1 33 Europa occidental 69,1 9,8 6,1 38 Europa central/oriental 463,1 7,7 5,7 26 Africa 37,9 3,9 2,7 31 Asia 39 2 11,4 7,8 32 610,0 Economías desarrolladas - - Importaciones procedentes de: Todo el mundo 1.118,4 6,2 3,7 40 América del Norte 262,3 5,1 2,8 45 América Latina 55,7 4,9 3,3 33 Europa occidental 362,4 6,4 3,5 45 Europa central/oriental 21,3 4,0 2,4 40 Africa 34,1 2,7 2,0 26 Asia 382,6 7,7 4,9 36 Economías en desarrollo Importaciones procedentes de: Todo el mundo 399,5 20,5 14,4 30 América del Norte 70,5 23,2 15,7 32 América Latina 13,0 27,6 18,5 33 Europa occidental 78,3 25,8 18,3 29 Europa central/oriental 8,3 18,4 15,1 18 Africa 5,0 12,3 8,0 35 Asia 224,4 17,8 12,7 29 Economías en transición Importaciones procedentes de: Todo el mundo 34,8 8,6 6,0 30 América del Norte 0,7 8,6 5,5 36 América Latina 0,4 4,2 2,4 43 Europa occidental 22,3 9,0 6,2 31 Europa central/oriental 8,2 6,4 4,7 27 Africa 0,2 4,1 2,1 49 Asia 3,0 12,4 8,5 31 'Con exclusión del petróleo. 2Importaciones de los 44 participantes en la base de datos integrada procedentes de todos los orígenes (sin incluir el comercio en el interior de la UE). 3Comprende las líneas arancelarias cuyos aranceles fueron reducidos (no se incluyen las consolidaciones al tipo máximo). Fuente: Secretaria del GATT. - 119 - Cuadro 3 Países desarroDados: reducciones de los aranceles sobre los productos industriales, por categoría de productos (Miles de millones de US$ y porcentajes) Valor de las Aranceles medios ponderados en función de: imp rtaciones Todas las Economías en Importaciones procedentes de todas las Importaciones procedentes de las Categorías de productos fuentes desarrollo fuentes economías en desarrollo Antes de Después Reducción Antes de Después Reducción la RU de la RU porcentual la RU de la RU porcentual Todos los productos industriales' 736,9 169,7 6,3 3,8 40 6,8 4,3 37 Pescado y sus productos 18,5 10,6 6,1 4,5 26 6,6 4,8 27 Madera, pasta de papel, papel 40,6 11,5 3,5 1,1 69 4,6 1,7 63 y muebles Textiles y prendas de vestir 66,4 33,2 15,5 12,1 22 14,6 11,3 23 Cueros, caucho y calzado 31,7 12,2 8,9 7,3 18 8,1 6,6 19 Metales 69,4 24,4 3,7 1,4 62 2,7 0,9 67 Productos químicos y material 61,0 8,2 6,7 3,7 45 7,2 3,8 47 fotográfico Material de transporte 96,3 7,6 7,5 5,8 23 3,8 3,1 18 Maquinaria no eléctrica 118,1 9,8 4,8 1,9 60 4,7 1,6 66 Maquinaria eléctrica 86,0 19,2 6,6 3,5 47 6,3 3,3 48 Productos minerales y piedras 73,0 22.2 2,3 1,1 52 2,6 0,8 69 preciosas Artículos manufacturados n.e.p. 76,1 10,9 5,5 2,4 56 6,5 3,1 52 Productos industriales 32,8 14,4 4,2 2,0 52 4,2 1,9 55 tropicales Productos obtenidos de la 80,2 33,4 3,2 2,1 34 4,0 2,7 33 explotación de recursos naturales' 'Con exclusión de los productos derivados del petróleo. Fuente: Secretaría del GATT. -120 - Cuadro 4 Variación de la progresividad arancelaria en los productos importados por Canadá, la Unión Europea, Japón y Estados Unidos procedentes de economias en desarrollo (Reducción absoluta de los aranceles en cada fase de elaboración) Unión Estados Canadá Europea Japón Unidos Pieles y cueros En bruto 0,0 0,0 0,2 0,0 Semimanufacturas 3,4 0,6 4,3 0,9 Productos acabados 7,5 2,3 1,5 0,9 Total 6,0 1,0 1,7 0,8 Caucho En bruto 0,0 0,0 0,0 0,0 Semimanufacturas 3,8 2,3 4,8 2,0 Productos acabados 4,8 2,2 3,2 1,4 Total 2,5 0,5 0,5 0,5 Madera En bruto 0,2 0,0 0,0 0,1 Tableros de madera 2,7 3,2 9,4 0,6 Semimanufacturas 0,6 0,5 2,0 1,2 Artículos de madera 4,7 5,4 2,2 2,5 Total 2,3 1,7 2,1 1,3 Papel Pasta de papel y desperdicios y desechos de papel 0,0 0,0 2,2 0,0 Papel y cartón 6,5 7,9 5,2 1,2 Impresos 7,4 1,1 0,3 0,5 Artículos de papel 10,3 10,3 4,2 4,8 Total 7,4 3,5 2,8 2,2 Yute Fibras - 0,0 0,0 0,0 Hilados 0,6 5,3 10,0 3,7 Tejidos 4,9 5,0 10,0 0,0 Total 5,3 4,5 9,1 0,4 Cobre En bruto 0,4 0,0 3,1 0,3 Semimanufacturas 1,8 1,2 3,9 0,4 Total 1,7 0,1 3,2 0,3 Níquel En bruto 0,0 0,0 0,6 0,0 Semimanufacturas 4,6 2,0 3,0 0,0 Total 0,1 0,0 0,6 0,0 Aluminio En bruto 0,0 0,3 0,9 0,3 Semimanufacturas 1,2 2,5 2,0 0,0 Total 0,9 0,9 1,0 0,2 Plomo En bruto 0,2 0,9 5,4 1,6 Semimanufacturas - 2,6 2,8 0,0 Total 0,2 0,9 5,3 1,4 Cinc En bruto 7,0 0,9 2,5 0,0 Semimanufacturas 1,6 3,0 2,9 0,8 Total 6,9 1,4 2,5 0,0 Estaño En bruto 0,1 0,0 0,1 0,0 Semimanufacturas 0,0 3,2 1,2 1,2 Total 0,1 0,0 0,1 0,0 Tabaco En rama 2,8 4,0 0,0 3,4 Elaborado 9,2 25,6 3,1 4,4 Total 7,5 5,7 0,2 3,5 Fuente: Secretaría del GATT. - 121 - Cuadro 5 Alcance de las consolidaciones anteriores y posteriores de la Ronda Uruguay - Productos agropecuarios (Número de líneas, miles de millones de US$ y porcentajes) Grupo Número Valor de Porcentaje Porcentaje de de países de las de líneas arancelarias importaciones o región líneas importaciones consolidadas sujetas a tipos consolidados Antes de la Después Antes Después RU de la de la de la RU RU RU Por grandes grupos de pa Economías desarrolladas 14.976 84,2 58 100 81 100 Economías en desarrollo 23.615 30,4 18 100 25 100 Economías en transición 1 2.841 4,8 51 100 54 100 Por deterrninadas regiones: América del Norte 2.297 19,6 92 100 96 100 América Latina 8.867 5,6 36 100 74 100 Europa occidental 11.345 38,4 45 100 87 100 Europa central 3.502 5,7 45 100 50 100 . Asia 12.660 49,1 17 100 40 100 Fuente: Secretaría del GATT. - 122 - Cuadro 6 Economías desarrolladas: importaciones y reducciones de los aranceles sobre los productos agropecuarios (Millones de US$ y porcentajes) Valor de las importaciones Reducción porcentual Categorías de productos Todas Economías de los las en aranceles fuentes desarrollo Todos los productos agropecuarios 84.240 38.030 37 Café, té cacao, mate 9.136 8.116 35 Frutas, legumbres y hortalizas 14.575 8.887 36 Semillas oleaginosas, grasas y aceites 12.584 6.883 40 Otros productos agropecuarios 15.585 4.233 48 Animales y productos del reino animal 9.596 2.690 32 Bebidas y líquidos alcohólicos 6.608 2.012 38 Flores, plantas, materias 1.945 1.187 48 de origen vegetal Tabaco 3.086 1.135 36 Especias y preparados a base de cereales 2.767 1.134 35 Azúcar 1.730 1.030 30 Cereales 5.310 725 39 Productos lácteos 1.317 48 26 Productos tropicales 24.022 18.744 43 Bebidas tropicales 8.655 8.041 46 Frutas y nueces tropicales 4.340 3.672 37 Ciertas semillas oleaginosas, aceites 3.443 2.546 40 Raíces, arroz, tabaco 4.591 2.497 40 Especias, flores y plantas 2.992 1.987 52 Fuente: Secretaría del GATT. -123 - Cuadro 7 Compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación, por paises (Millones de US$) Participante Subvenciones a la expo ación Productos comprendidos en las subvenciones a la exportación Subvención Subvención _______________ de base final Variación Total 21.334 13.720 -36 Carne de bovino (19%), trigo (17%), cereales secundarios (13%), mantequilla (13%), Unión Europea 13.274 8.496 -36 otros productos lácteos (10%) Austria 1.235 790 -36 Animales vivos (45%), trigo (14 %), carne de bovino (13 %), queso (12%) Estados Unidos 929 594 -36 Trigo (61%), leche desnatada en polvo (14%) Polonia 774 493 -36 Preparados de carne (39%), frutas, legumbres y hortalizas (21 %) México 748 553 -26 Azúcar (76%), preparados a base de cereales (21%) Finlandia 708 453 -36 Mantequilla (25%), cereales secundarios (22%), otros productos lácteos (13%) Suecia 572 366 -36 Carne de cerdo (21%), trigo (21%), cereales secundarios (17%) Canadá 567 363 -36 Trigo (47%), cereales secundarios (18%) Suiza 487 312 -36 Otros productos lácteos (65%) Colombia 371 287 -23 Arroz (32%), algodón (20%), frutas, legumbres y hortalizas (23%) Sudáfnca 319 204 -36 Frutas, legumbres y hortalizas (24%), preparados a base de cereales (14%), trigo (13%), azúcar (10%) Hungria 312 200 -36 Came de ave (30%), carne de cerdo (26%), trigo (11%), frutas, legumbres y hortalizas ___________ ~(19%) República Checa 164 105 -36 Otros productos lácteos (38%), frutas, legumbres y hortalizas (10%) Turquía 157 98 -37 Frutas, legumbres y hortalizas (36%), trigo (23%) Nueva Zelandia 133 0 -100 No se dispone de datos Noruega 112 72 -36 Queso (54%), carne de cerdo (19%), mantequilla (12%) Australia 107 69 -36 Otros productos lácteos (32%), leche desnatada en-polvo (27%), queso (25%), mantequilla (16%) Brasil 96 73 -24 Azúcar (56%), frutas, legumbres y hortalizas (30%) República Eslovaca 76 49 -36 Otros productos lácteos (19 %), preparados a base de cereales (13%), carne de bovino ________ ~~~~(13 %) Rumania 59 45 -24 Preparados a base de cereales (22%), azúcar (19%), camne de bovino (18%), frutas, legumbres y hortalizas (11 %) Israel 56 43 -24 Frutas, legumbres y hortalizas (59%), plantas (22%), algodón (17%) Indonesia 28 22 -24 Arroz (100%) Islandia 25 16 -36 Camne de ovino (78%), otros productos lácteos (22%) Chipre 19 14 -24 Frutas, legumbres y hortalizas (67%), alcohol (16%) Uruguay 2 1 -23 Arroz (83%). mantequilla (12%) Notas: 1. Los compromisos han sido convertidos a US$ aplicando los tipos de cambio medios de 1990-91. Los compromisos de reducción corresponden a cada categoría de productos definida en este cuadro 2. Los países que han presentado listas y no mantienen subvenciones a la exportación son los siguientes: Argelia, Antigua y Barbuda, Argentina, Bahrein, Barbados, Belice, Bolivia, Brunei Darussalam, Camersún, Chile, Coneo. Corea. Costa Rica, Cóte d'voire, Cuba, Dominica, Egipto, El Salvador, Fiji, Filipinas. Gabón, Granada, Gambia, Ghana, Guatemala, Guyana, Honduras, Hong Kone. India, Jamaica, Japón, Kenya, Kuwait, Macao, Malasia, Malta, Mauricio, Marruecos, Namibia, Nicaragua, Nigeria, Pakistán, Paraguay, Perú, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Senegal, Singapur, Sr¡ Lanka, Suriname, Swazilandia, Tailandia, Trinidad y Tabago, Túnez, Zambia y Zimbabwe. Los paises menos adelantados están eximidos de presentar compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación. Fuente: Secretaría del GATT. - 124 - Cuadro 8 Reducciones de la ayuda nacional a los productores agrícolas (Millones de US$) |Participante Ayuda de base Ayuda fmal Variación Total 197.721 162.497 -18 Unión Europea 92.390 76.903 -17 Japón 35.472 28.378 -20 Estados Unidos 23.879 19.103 -20 México 9.669 9.387 -13 _ Canadá 4.650 3.720 -20 Finlandia 4.186 3.349 -20 Polonia 4.160 3.329 -20 Corea 4.086 3.543 -13 Suiza 3.769 3.016 -20 Suecia 3.429 2.743 -20 Austria 2.534 2.027 -20 Noruega 2.247 1.797 -20 Venezuela 1.305 1.131 -13 Brasil 1.053 912 -13 Tailandia 866 745 -13 República Checa 717 574 -20 Israel 654 569 -13 Nueva Zelandia 210 268 -20 Hungría 613 490 -20 Australia 460 368 -20 República Eslovaca 435 348 -20 Colombia 398 345 -13 | Islandia 222 177 -20 | Chipre 127 110 -13 | Marruecos 93 _ 81 -13 únez =76 66 -13 | Costa Ríca 18 16 -13 |Sudáfrica 3 2 -20 Fuente: Secretaría del GAT1T. - 125 - Cuadro 9 Compromisos de las economías desarrolladas, en desarrollo y en transición respecto de las actividades en la esfera de los servicios, por regiones (Número de consolidaciones relativas a los servicios y porcentajes) Grupos de países Número de compromisos | Porcentaje del máximo Por grandes grupos de paises: Economías desarrolladas 2.470 61,4 Economías en desarrollo 1.806 14,6 Economías en transición 306 47,5 Por regiones: América del Norte 193 59,9 América Latina 738 15,3 Europa occidental 2.002 59,2 Europa central 351 43,6 Africa 396 9,8 Oriente Medio 106 16,5 Asia 796 26p0 Fuente: Secretaría del GATT. - 126 - Cuadro 10 Compromisos respecto de las actividades en la esfera de los servicios, por subsectores (Número de países) Paise | Paises |P,ses Total Países Paises Paises Total desarro- en en desen des an desa- en tran- liados desarrollo transición liados rrollo sícrón 1. Servicios comerciales __6. Medio ambiente _ A, Protesionales 22 13 3 39 A Alcantranlilado 23 6 2 31 B. Informática 24 21 5 49 B Elminación de 24 6 3 33 ___________ desechos _ C. lnvest,qación y desarrollo 10 11 2 22 C. Saneamiento_ _ 23 5 3 31 D. Bienes raíces 23 3 0 25 D. Otros 23 5 2 30 E. Arrendamiento/arrendam,enr.o 19 e 2 27 7. Servicios financieros financiero _ F. Otros 20 8 2 31 A. Sequros 25 37 5 67 2. Comunicaciones _ B. Bancarios 23 21 3 48 A. Servicios Postales 0 3 0 3 C. Otros 12 10 0 22 B. Correo especial 4 15 3 22 8.Salud = = C. Telecomunicaciones 11 12 3 26 AServ,cios 15 15 2 32 I l I I ~~~~~~~~~~~~ ~~hosp,laia,,os - Servicios de redes básicas 1 8 0 9 B Otros servicios 2 4 1 7 relacionados con la salud humana _ __._| __ - Servicios de redes privadas 19 15 5 38 C.Serv cios 13 1 1 15 complementarlas 1 1 1 1 sociales 1 1 1 _ 1 D. Comuncaciones 2 4 0 6 9 Turismo y viajes audiovisuales __ _ _ __ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ___ ___ __ E. Otros 6 0 6 12 A.Hoteles y 25 68 5 98 ___ ___ ___ ___ __ ___ ___ ___ __ ___ ___ ___ __ ___ ___ __ __ ___ ___ __ __ ___ ___ __ es aur nte __ __ ___ __ __tau ra_ ____tes_ 3 Construcción B.Agencias de 25 52 5 82 víais, empresas .~~~~~~~~~~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~~~ dr tú,rnóo A Ed,fic,os 24 21 4 49 C Guias de turismo 24 23 - 3 50 B. Ingen,e,ía c---1 | 24 20 4 48 D.Otros i 1 12 O 13 C Instalación v -otaie | 23 18 4 45 10.Servicios de recreación cultarales v odeortivos D. Terminación Y acabado 23 12 4 31 A.Esparcimiento 17 16 1 34 E Otros 1 20 13 3 36 B.Agencias de 22 1 0 23 _______________ prensa | . _ _ _ 4. Distribución C Bibi,otecas. 5 4 0 9 archivos Y museos 1 1 1 _ 1 A. Comisionistas 23 3 1 27 D Depcotes 20 15 1 36 B. Comercio ma, Dr,sta 25 7 5 37 E. Otros r 2 2 0 4 C. Cornercio minolsta 25 8 5 38 11.TransDorte D. Servicios de concesionarios 23 5 3 31 A.Transporte 4 10 0 14 I_____ _____ _____ ______ _____ _____ _____ I_______ _ I_ _ I m arítim o I I _ II E Otros 14 | 14 9.Vias navegables 3 1 2 7 ____ ____ ____ ____ ____ ___ ____ ____ ____ ___ ____ ___ ____ ____ ____ ____ ____ ___ nac onalsc___nales_ 5. Eduscación _ _ C.Transporte aéreo 13 9 3 25 A. Primaria 18 4 4 D26 Transporte eSpacial 2 0 0 2 B. Secondaría 19 6 3 28 E.Transporte ferroviario 6 - 4 1 11 C. Superior 18 3 4 25 F Transporte camrnero 17 6 | 1 24 O. De adultos 18 1 4 23 G Transporte por 2 1 1 4 l ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ______ ________ tuberias _______ - _____ ________ E. Otros 3 4 2 9 H.Servicios ausíIares 6 10 0 27 __________ ___________ __________ 1 Otr os 14 6 0 20 Nota: En los subsectores que aparecen desolosados. las cifran se refieren al promedio de saases que han contrsado un compromsno. Fue.nte. Secretaria del GATT. - 127 - *r 1.~ ¡ m JA , t COMITE PARA EL DESARROLLO COMITE MINISTERIAL CONJUNTO >-,.s, ~~~~~~DE LAS ' JUNTAS DE GOBERNADORES DEL BANCO Y DEL FONDO PARA LA TRANSFERENCIA DE RECURSOS REALES A LOS PAISES EN DESARROLLO 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Téléfono: (202) 458-2980 Fax: (202) 522-1618 3 de octubre de 1994 COMUNICADO i'."-La XLIX reunión del Comité para el Desarrollo se celebró en Madrid, España, el 3 de octubre de 1994, bajo la presidencia del Sr. Mourad Cherif, Ministro de Hacienda e Inversiones de M¿uz-tcn.s 11. El Comité, que cumple 20 años de existencia, extendió también sus felicitaciones al Banco Mundiaí y al Fondo Monetario Internacional con motivo del cincuentenario del acuerdo de Bretton Woods, y exDresó su satisfacción Dor la Dublicación del Banco Mundial titulada "Aprender dc_ pasado, aprovechar las oportunidades del futuro". TRANSFERENCIA DE RECURSOS 2. La principal tarea del Comité consiste en el examen constante de la transferencia de recursos con destino a los países en desarrollo y en transición. Por lo tanto, expresa su complacencia por el elevado nivel que ha mantenido el flujo total de recursos hacia dichos países, destaca el lento crecimiento de la asistencia oficial prar el desarrollo y exhorta a los países donantes a aumentar la ayuda a la brevedad posible y a centrar la atención en los países más pobres. El Comité propugna que, cuando corresponda, se reduzca el volumen de la deuda y se acentúe el grado de concesionalidad respecto de los países más pobres que encaran dificultades especiales. El Comité reconoce las necesidades y problemas especiales tanto de los países que salen de una situación de perturbaciones económicas y políticas, como de las naciones más pobres y más endeudadas, y solicita a los Directorios Ejecutivos que estudien propuestas al respecto. 3. El Conité se muestra satisfecho ante el aumento observado en los últimos años en el volumen de flujos de recursos privados con destino a un número creciente de países que están aplicando reformas económicas. Señala la incertidumbre existente acerca de la sostenibilidad de dichos flujos en un entorno mundial variable y el hecho de que sigan concentrándose en unas pocas naciones. 1/ Participaron en la reunión los Sres. Lewis T. Preston, Presidente del Banco Mundial; Michel Camdessus, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional; Willy W. Zapata, Presidente del Banco de Guatemala y Presidente del Grupo de los Veinticuatro; Peter Sutherland, Director General del GATT; James E. Michel, Presidente del Conité de Asistencia para el Desarrollo (CAD), y Peter Mountfield, Secretario Ejecutivo. Asistieron también a la reunión observadores de otras varias organizaciones internacionales y regionales. - 128 - Insta a los países que actualmente no son receptores de dichos fondos a mejorar su capacidad crediticia por medio de la reforma macroeconómica y a crear un clima propicio para el fomento adecuado del sector privado, puesto que medidas de esta naturaleza atraerán más inversión extranjera directa y de cartera. El Comité solicita al Grupo del Banco Mundial, el FMI y los países industriales que sigan esforzándose por propiciar y fomentar el flujo de recursos privados con destino a todos los países en desarrollo y en transición. EFICACIA DE LA AYUDA 4. Para que la ayuda sea eficaz es preciso que exista una colaboración más estrecha entre países receptores, organismos internacionales y donantes. Para que tenga la máxima eficacia, la ayuda debe ser suficiente y emplearse en un medio propicio. La responsabilidad fundamental por las políticas internas que contribuyen a la eficacia de la ayuda recae, naturalmente, en los propios países receptores. Los principios rectores para los beneficiarios son los siguientes: a. Para la eficacia de la ayuda es esencial contar con políticas económicas internas adecuadas que se ajusten a la situación local; b. Para el uso eficaz de la ayuda es preciso contar con una sólida capacidad administrativa e institucional, y c. Son fundamentales el compromiso de los gobiernos y la participación de otros interesados, incluidos los beneficiarios. 5. Para los donantes y los organismos internacionales, los principios rectores son los siguientes: a. Las mejores condiciones y políticas relativas a la ayuda no son un sustituto del sólido compromiso del gobierno receptor y de una buena gestión de gobierno. Los donantes y los receptores deben colaborar para que ésta sea la base de la eficacia de la ayuda. b. Los donantes deben respaldar la participación de los pertinentes interesados, especialmente las mujeres, los pobres y otros grupos desfavorecidos, puesto que de esa manera se contribuye a mejorar el diseño de los proyectos y a asegurar que su ejecución y su administración sean adecuadas. A tal fin, el Banco debe mejorar la combinación de especialidades y el sistema de incentivos de la institución. c. Es probable que la asistencia técnica sea más eficaz si ella se presta teniendo en cuenta necesidades definidas con precisión y la capacidad de absorción de los receptores. La asistencia técnica debe prestarse dentro de un marco institucional y, en caso necesario, debe procurarse el fortalecimiento de éste conforme a lo resuelto por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE. d. Los organismos multilaterales, incluidos el Fondo Monetario Internacional, el Grupo del Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo trabajan en estrecha colaboración para respaldar los propios esfuerzos de los países por establecer un marco adecuado de políticas macroeconómicas y estructurales que sirvan de fomento al sector privado y fortalezcan la gestión del sector público. Los programas de ayuda deben ser coherentes con este marco y - 129 - con las propias prioridades de desarrollo del país. Se deben promover los enfoques innovadores para lograr este objetivo. El Banco Mundial intensificará sus consultas con otros donantes que a su vez contribuirán a la aplicación de este método. e. Se deben acelerar los esfuerzos encaminados a coordinar y simplificar los procedimientos y prácticas aplicables a la ayuda de los donantes. Para mejorar la responsabilidad, las operaciones de ayuda deben ser más transparentes. Los donantes deben evitar establecer mecanismos que no sean compatibles con las medidas adoptadas por los receptores para administrar sus propios presupuestos y hacer uso de la ayuda. Los ministros respaldan los esfuerzos recientes desplegados por el CAD con miras a reducir el uso de los créditos de ayuda vinculada. También instan a los donantes a minimizar el costo adicional relacionado con la vinculación de la ayuda que crea distorsiones en el comercio, siempre que ello no entrañe una reducción del volumen de la ayuda. f. Los Principios enunciados por el CAD constituyen un marco adecuado para mejorar la coordinación de la ayuda. Los grupos consultivos y las reuniones de mesa redonda son más eficaces cuando previamente se registran participación activa del gobierno receptor y consultas con otros donantes. El programa de los grupos consultivos debe abarcar cuestiones relativas a la estrategia para el desarrollo, la utilización y coordinación de la ayuda y la asistencia técnica, además de la movilización de recursos financieros. g. Es preciso mantener y redoblar los esfuerzos desplegados en los últimos tiempos para aumentar la eficacia del Banco Mundial y otros organismos de desarrollo, centrarse en sus efectos en términos de desarrollo y en los resultados en el terreno. Se debe prestar atención especial a lo siguiente: concentrarse en los programas para países en lugar de en los proyectos; mejorar la calidad de los proyectos en sus primeras etapas; mejorar las políticas de evaluación y acceso a la información; simplificar los procedimientos; abordar con urgencia la suficiencia de las redes de las oficinas fuera de la sede, y modificar los incentivos para el personal, a fin de concentrarse en los efectos en términos de desarrollo. h. La ayuda también puede contribuir a estimular la inversión privada; instituciones como la CFI y el OMGI pueden desempeñar una valiosa función, aunque les cabe prestar debida atención a la eficacia en términos de desarrollo. i. Muchos de estos principios resultan igualmente aplicables a los países en transición. Con todo, en estos países se debe prestar más atención, en distinto grado, a informar a los responsables de las políticas y a la opinión pública en general acerca del funcionamiento de una economía de mercado y la función complementaria de los sectores público y privado. 6. El Comité seguirá atentamente estas cuestiones en futuras reuniones, y sobre todo espera con anhelo el informe del Grupo de estudio sobre los bancos multilaterales de desarrollo. LA RONDA URUGUAY Y LOS PAISES EN DESARROLLO Y EN TRANSICION 7. El Comité analizó los resultados de las negociaciones de la Ronda Uruguay concluida hace poco y sus efectos en los países en desarrollo y en transición. En ese momento sólo fue posible - 130 - realizar una evaluación preliminar de las posibles repercusiones. También se consideraron sus consecuencias para la labor del Banco Mundial y el FMI en el futuro. El Comité considera que: a. Además de los efectos mundiales que acarreará, la conclusión con éxito de la Ronda Uruguay con el tiempo traerá considerables beneficios a los países en desarrollo, a través del mayor acceso a los mercados, la integración de zonas nuevas en el sistema y el fortalecimiento de las normas e instituciones. En consecuencia es esencial que se proceda pronto a su ratificación y ejecución. b. Los que aprovecharán estos beneficios serán sobre todo los paises que sigan políticas macroeconónicas acertadas y adopten reformas de mercado. c. Varios países en desarrollo deberían beneficiarse particularmente de la integración gradual de los textiles y prendas de vestir en el sistema multilateral, aunque el cronograma para la liberalización demorará el aprovecharniento de estos beneficios. d. Algunos países tal vez necesiten ayuda para hacer frente al aumento de los precios mundiales de los alimentos y a la erosión de las preferencias, aunque la mayoría de ellos se beneficiará de la reducción de los subsidios agrícolas. Los primeros estudios realizados por el Banco y el Fondo indican que es probable que los efectos negativos sean de poca magnitud, y los instrumentos con que se cuenta parecen adecuados para abordarlos. Estudios ulteriores pueden conducir a conclusiones más certeras. Entretanto, el Banco y el Fondo deben estar preparados para abordar estos problemas. e. A largo plazo, es importante mantener el ímpetu de una liberalización mutuamente provechosa del comercio y evitar nuevas formas de proteccionismo. f. La tarea que cabe al Banco y al Fondo es ayudar a los países en desarrollo y en transición a facilitar la transición hacia el nuevo sistema de comercio prestando asesoramiento en materia de políticas, apoyo financiero y asistencia técnica a fin de naximizar los beneficios provenientes de nuevas oportunidades de mercado. g. También será necesario incorporar a los países en transición (muchos de los cuales aún no son miembros del GATT) en el proceso multilateral tan pronto como sea posible, de modo que puedan aprovechar en un pie de igualdad plenamente los beneficios de la liberalización del comercio y el mayor acceso a los mercados. El Banco y el Fondo deben alentar y ayudar a estos países en sus esfuerzos por lograr su integración más plena en el sistema multilateral de comercio y aprobar políticas que faciliten su incorporación a la Organización Mundial del Comercio (OMC). 8. El Comité considera que es esencial que ambas instituciones colaboren estrechamente con la nueva OMC y señala que la declaración ministerial que siguió a la conclusión de la Ronda Uruguay exige que pronto se lleven a cabo conversaciones entre el Director General de la OMC y las máximas autoridades del Banco y el Fondo. - 131 - POBLACION 9. Los ministros de los países participantes se muestran complacidos por el resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Población y el Desarrollo que acaba de celebrarse y fue analizada en su última reunión. El Comité exhortó al Banco Mundial y a los participantes en la conferencia a desempeñar parte activa en la puesta en práctica del programa de acción aprobado en dicha conferencia. DESERTIFICACION 10. También expresó su satisfacción por el acuerdo a que se llegó la semana pasada sobre la convención relativa a la lucha contra la desertificación, instó a su pronta ratificación y exhortó al Banco Mundial a seguir apoyando activamente el aprovechamiento y la ordenación ambiental de las tierras secas. PROXIMA REUNION 11. El Comité convino en reunirse nuevamente en la ciudad de Washington el 27 de abril de 1995, ocasión en que el tema principal para debate será el financiamiento de la infraestructura de ios países en desarrollo. - 132 - APendiCe A DEVELOPMENT COMMITTEE (Joint Ministerial Committee $ z - of «t S~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~' WORLD) eANK 1 of Lhe Boards of Govemors of the Bank and the Fund on the -,4X{y s Transfer of Real Resources to Developing Countries) DC/94- 14 6 de septiembre de 1994 CONVOCATORIA DE REUNION La XLIX reunión del Comité para el Desarrollo se celebrará el lunes 3 de octubre de 1994, a partir de las 9 horas en el Palacio Municipal de Congresos del Campo de las Naciones, en Madrid, Espana. TEMARIO PROVISIONAL 1/ Sesión de la mañana 1. La eficacia de la ayuda 2/ Sesión de la tarde 2. El impacto de la Ronda Uruguay en las economías en desarrollo y en transición 3/ 3. Otros asuntos 1/ Además de los documentos de exposición de problemas que se indican, habrá un informe del Presidente del Banco Mundial al Comité para el Desarrollo y una declaración del Director Gerente del FMI sobre la situación económica mundial y las tendencias económicas de los países en desarrollo. 2/ Estudio preparado por el Banco Mundial en consulta con el FMI, conforme a lo solicitado en el párrafo 19 del comunicado de abril de 1994. Véase también DC/94-19, 'Aumento de la eficacia de la ayuda", del Presidente del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE. 3/ Documento de exposición de problemas preparado conjuntamente por el Banco y el Fondo, conforme a lo solicitado en los párrafos 13 y 19 del comunicado de abril de 1994. Véase también DC/94-20 del Director General del GATT. * * * [ :~~~~~~~~~~~13 Apéndice B LISTA DE MIEMBROS DEL COMITE PARA EL DESARROLLO Lista de Directores Ejecutivos del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional y Paises Representados por Ellos (Al 3 de Octubre de 1994) Members Executive Directors Countries Group No. Mohammad Abalkhail Muhammad Al-Jasser Saudi Arabia 1 Minister of Finance (Fund) and National Economy Ibrahim A. Al-Assaf Saudi Arabia (Bank) Alternate Member* Hamnad Al-Sayari Governor Saudi Arabian Monetary Agency Saudi Arabia Ibrahim Abdul Karim A. Shakour Shaalan Bahrain, Egypt, Iraq, Jordan, 2 Minister of Finance (Fund) Kuwait, Lebanon, Socialist and National Economy Faisal Abdulrazak Al-Khaled People's Libyan Arab Jamahiriya, Bahrain (Bank) Maldives, Oman, Qatar, Syrian Arab Republic, United Arab Emirates, Republic of Yemen Edmond Alphandéry Marc-Antoine Autheman France 3 Minister of Economy (Fund and Bank) France Llyod M. Bentsen Karin Lissakers United States 4 Secretary of the Treasury (Fund) United States Jan Piercy (Bank) Franz Blankart Daniel Kaeser Azerbaijan, Kyrgyz Republic 5 State Secretary for (Fund) Poland, Switzerland Extemal Economic Affairs Jean-Daniel Gerber Turkmenistan, Uzbekistan Federal Department of (Bank) (Taj ikistan) Economy Switzerland Mourad Cherif (Chairman) Abbas Mirakhor Islamic State of Afghanistan 6 Minister of Finance (Fund) Algeria, Ghana, Islamnic and Investments Mohamed Benhocine Republic of Iran, Morocco, Morocco (Bank) Pakistan, Tunisia Alternate for the Chairman Omar Kabbaj Minister-Delegate to the Prime Minister, in charge of Economy Morocco - 134 - Members Executive Directors Countries Group No. Kenneth Clarke Huw Evans United Kindgom 7 Chancellor of the Exchequer (Fund and Bank) United Kindgom Paul Nielson Jarle Bergo Denmark, Estonia, Finland 8 Minister for Development (Fund) Iceland, Latvia, Lithuania, Cooperation Ruth Jacoby Norway, Sweden Ministry of Foreign Affairs (Bank) Denmark Lamberto Dini Giulio Lanciotti Albania, Greece, Italy, Malta 9 Minister of the Treasury (Fund) Portugal, San Marino Italy Enzo R. Grilli (Bank) Liu Zhongli Zhang Ming China 10 Minister of Finance (Fund) China Wang Liansheng (Bank) Paul Martin Douglas E. Smee Antigua and Barbuda, The Bahamas 11 Minister of Finance (Fund) Barbados, Belize, Canada, Dominica, Canada Robert R. de Cotret Grenada, Ireland, Jamaica, St. Kitts Alternate Member (Bank) and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and Douglas Peters the Grenadines Secretary of State International Financial Institutions Canada Philippe Maystadt Willy Kiekens Austria, Belarus, Belgium, 12 Minister of Finance (Fund) Czech Republic, Hungary, Belgium Walter Rill Kazakhstan, Luxembourg, (Bank) Slovak Republic, Turkey (Slovenia) Festus G. Mogae L.J. Mwananshiku Angola, Botswana, Burundi 13 Vice-President and (Fund) Ethiopia, The Gambia, Kenya, Minister of Finance O.K. Matambo Lesotho, Liberia, Malawi, and Development Planning (Bank) Mozambique, Namibia, Nigeria, Botswana Sierra Leone, Swaziland, Tanzania, Alternate Member Uganda, Zambia, Zimbabwe Abd Alla Hassan Ahmed Minister of Finance Sudan - 135 - Members Executive Directors Countries Group No. Mar'ie Muhammad J. E. Ismael Fiji, Indonesia, Lao People's 14 Minister of Finance (Fund) Democratic Republic, Malaysia, Indonesia Aris Othtiian Myamnar, Nepal, Singapore, (Bank) Thailand, Tonga, Viet Nam, Alternate Member (Cambodia) Saleh Afiff Coordinating Minister of Economy, Finance and Development Supervision Indonesia N'Goran Nianien Corentinos V. Santos Benin, Burkino Faso, 15 Minister Delegate to the (Fund) Cameroon, Cape Verde, Prime Minister in charge of Jean-Pierre Le Bouder Central African Republic, Economy, Finance, Commerce (Bank) Chad, Comoros, Republic of Congo, and Planning Cóte d'lvoire, Djibouti, Cote d'Ivoire Equatorial Guinea, Gabon, Guinea, Guinea-Bissau, Republic of Madagascar, Mali, Mauritania, Mauritius, Niger, Rwanda, Sao Tomé and Principe, Senegal, Togo Crispiniano Sandoval A. Guillermo Zoccali Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, 16 Minister of Finance (Fund) Peru, Uruguay Paraguay Nicolas Flano (Bank) Aleksandr N. Shokhin Konstantin G. Kagalovsky Russian Federation 17 Deputy Prime Minister (Fund) Russian Federation Andrei Bugrov (Bank) Manmohan Singh K.P. Geethakrishnan Bangladesh, Bhutan, India, Sri Lanka 18 Minister of Finance (Fund) India Bimal Jalan (Bank) Julio Sosa Rodriguez Roberto Marino Costa Rica, El Salvador, Guatemala, 19 Minister of Finance (Fund) Honduras, Mexico, Nicaragua, Spain, Venezuela Angel Torres Venezuela Alternate Member (Bank) Werner Corrales Leal Minister of State and Head Officina Central de Coordinacion y Planificacion Venezuela Carl-Dieter Spranger Stefan Schoenberg Germany 20 Federal Minister for (Fund) Economic Cooperation and Fritz Fischer Development (Bank) Germany - 136 - Members Executive Directors Countries Group No. Masayoshi Takemura Hachiro Mesaki Japan 21 Minister of Finance (Fund) Japan Yasuyukl Kawahara (Bank) Ralph Willis Ewen L. Waterman Australia, Kiribati, Korea, 22 Treasurer (Fund) Marshall Islands, Mongolia, Australia John H. Cosgrove New Zealand, Papua New Guinea, (Bank) Philippines, Seychelles, Solomon Islands, Vanuatu, Westem Samoa, (Federated States of Micronesia) Gerrit Zalm Godert A. Posthumus Armenia, Bulgaria, Cyprus, Georgia, 23 Minister of Finance (Fund) Israel, Moldova, Netherlands, Netherlands Eveline Herfkens Romania, Ukraine (Bank) Alternate Member J. P. Pronk Minister for Development Cooperation Ministry of Foreign Affairs Netherlands Hector Manuel Valdez Albizu Alexandre Kafka Brazil, Colombia, Dominican 24 Governor (Fund) Republic, Ecuador, Guyana, Haiti, Banco Central de la Republica Marcos Caramuru de Paiva Panama, Suriname, Trinidad and Tobago Dominicana (Bank) Dominican Republic * Alternate Members are those who attended the 49th Meeting of the Committee for their Members. -137 Apéndice C OBSERVADORES ANTE EL COMITE PARA EL DESARROLLO (en la XLIX reunión) African Development Bank (AfDB) Associate: Arab Bank for Economic Development in Africa (BADEA) Arab Fund for Economic and Social Development (AFESD) Arab Monetary Fund (AMF) Asian Development Bank (AsDB) Commission of the European Communities (CEC) Commonwealth Secretariat (COMSEC) Associate: European Investment Bank (EIB) General Agreement of Tariffs and Trade (GATT) The Cooperation Council for the Arab States of the Gulf (GCC) (Gulf Cooperation Council) Inter-American Development Bank (IDB) International Fund for Agricultural Development (IFAD) Islamic Development Bank (IsDB) Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) Associate: Development Assistance Committee (DAC) OPEC Fund for International Development (OPEC FUND) United Nations (UN) Associates: United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) United Nations Development Programme (UNDP) - 138 - 11 2 92OS2'7 Comité para el Desarrollo (Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la transferencia de recursos reales a los países en desarrollo) 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 EE. UU. Teléfono: (202) 458-2980 Facsímile: (202) 477-1906 Télex: MCI 64145 WORLDBANK MCI 248423 WORLDBANK Dirección cablegráfica: INTBAFRAD WASHINGTONDC ISBN 0-8213-3138-8