Précis D E P A R T A M E N T O D E E V A L U A C I Ó N D E O P E R A C I O N E S D E L B A N C O M U N D I A L V E R A N O D E 2 0 0 3 N Ú M E R O 2 3 3 Desarrollo dirigido por los propios países: Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo U n aspecto medular del Marco Integral de Desarrollo (MID) es la convicción de que la eficacia de la asistencia depende, en gran medida, de las vías a través de las cuales ésta se suministra, y no meramente de su contenido, y que el objetivo fundamental de la asistencia internacional es la reducción de la pobreza. El MID se basa en cuatro principios: un marco de desarrollo holístico a largo plazo; orientación hacia los resultados; identificación de los países con las iniciativas, y relaciones de colaboración dirigidas por los propios países. Cada uno de esos principios es la respuesta a anteriores imperfecciones de la asistencia para el desarrollo y presenta un método tendiente a superarlas. En una reciente evaluación del MID llevada a cabo por una pluralidad de asociados se hizo un seguimiento del avance en la aplicación del Marco y se elaboraron recomendaciones para seguir aplicándolo. Conclusiones en el mejor de los casos se desentendían de los A mediados de la década de 1990, las pobres, y en el peor de los casos agravaban su instituciones de asistencia iniciaron una situación de pobreza. Otros mencionaban la franca autoevaluación motivada por la tensión que experimentaban los países en creciente preocupación acerca de la manera en desarrollo al tratar de cumplir los requisitos que se utilizaba y administraba la asistencia. específicos de los numerosos organismos Tras 15 años de ajuste estructural, parecían de asistencia que operaban dentro de sus demasiado pocos los resultados positivos y fronteras. La conclusión evidente fue que sostenibles, especialmente en África al sur del no se estaba materializando plenamente el Sahara. Iban en aumento, muy especialmente potencial de la asistencia internacional y que entre las organizaciones no gubernamentales, se requerían medidas correctivas. las críticas en el sentido de que los programas En enero de 1999, cuando los donantes de ajuste financiados con fondos de asistencia, y receptores de asistencia comenzaron a 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial función en la reducción de la pobreza y el desarrollo equitativo Recuadro 1: ¿Qué significan los principios del MID? y sostenible. Ninguno de los cuatro componentes del MID era nuevo. Lo novedoso era que éstos se plasmaban en un marco Desarrollo holístico a largo plazo: Las estrategias de desarrollo común y equilibrado para combatir la pobreza, y se promovía deben ser integrales y holísticas, y deben inspirarse en una visión enérgicamente ese marco como un principio organizador que a largo plazo. En el pasado, la importancia que se daba a la inspirara la labor del Banco Mundial y contribuyera a estabilización macroeconómica a corto plazo y las presiones coordinarla con la labor de otras entidades de asistencia y de relacionadas con la balanza de pagos resultaban abrumadoras los gobiernos de los países en desarrollo (Recuadro 1). para las consideraciones estructurales y sociales a más largo Al comienzo, el MID despertó cierta polémica, pero plazo (como la expansión y el mejoramiento de la educación y finalmente sus principios básicos lograron el respaldo de la los servicios sanitarios, el mantenimiento de la infraestructura y mayoría de los donantes y de los países receptores de asistencia, la formación de una nueva generación de funcionarios públicos). y el Marco ha tenido una gran influencia en el programa Los marcos de desarrollo ya no deben centrarse exclusivamente mundial de desarrollo. El MID contribuyó a dar forma a en consideraciones macroeconómicas de corto plazo, sino que iniciativas complementarias, como los objetivos de desarrollo deben abarcar, además, cuestiones sociales y estructurales desde del milenio (ODM), el Consenso de Monterrey (que incluye el una perspectiva a largo plazo para la sociedad. compromiso de los países en desarrollo de llevar a cabo una Orientación hacia los resultados: El desempeño en materia de adecuada gestión de gobierno, el de los países desarrollados de desarrollo no debe medirse en función de insumos y productos, incrementar la asistencia y el de todos los países de reducir la sino que debe evaluarse por los efectos directos e impactos, es pobreza, asumir responsabilidades mutuas y hacerse responsables decir, por los resultados concretos. La importancia dada de los resultados), y el documento de estrategia de lucha contra tradicionalmente a los niveles de desembolso y a los insumos de la pobreza (en que se expone una estrategia nacional de base los proyectos ha permitido medir la asignación de los recursos y amplia inspirada en los principios del MID, cuya aplicación el consumo. Lo realmente importante es el impacto en las constituye un requisito para el acceso al alivio de la deuda en el personas y sus necesidades. marco de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados). Identificación de los países con las iniciativas: El país debe estar identificado con los objetivos y las estrategias de Evaluación del MID desarrollo, sobre la base de una amplia participación ciudadana A fines de 1999, el Comité sobre la eficacia en términos de en el proceso de determinación de los mismos. Si bien en algunos desarrollo del Directorio del Banco solicitó al DEO que casos la asistencia proporcionada por iniciativa de los donantes evaluara la aplicación del MID, identificando los factores que en el marco de programas de ajuste estructural resultó eficaz, hubieran contribuido a su avance o lo hubieran obstaculizado, muchas veces las gravosas medidas de ajuste aplicadas durante así como la influencia de los principios del MID en los períodos prolongados terminaron quedando sin efecto. Cuando comportamientos y resultados. Conforme a las bases del MID, los países tienen un mayor grado de influencia en el proceso de un amplio grupo de interesados --en el que estaban determinación de las reformas, los gobiernos y la población representados los donantes y los países receptores de asistencia, consagran mayores esfuerzos a llevarlas a cabo. las entidades multilaterales y organizaciones de la sociedad civil Relaciones de colaboración dirigidas por los propios países: y del sector privado-- diseñaron y financiaron la evaluación a Los países receptores deben basar la gestión y la coordinación de cargo de una pluralidad de asociados. Un comité directivo la asistencia en el establecimiento de relaciones de colaboración integrado por 30 miembros y un grupo de gestión de cinco con las partes interesadas. El país receptor debe realizar una miembros supervisó esa labor e hizo suyas las conclusiones activa gestión de las relaciones con sus donantes de manera que de ella emanadas. La labor de secretaría para el proceso de éstas constituyan una verdadera alianza, sin que predominen las evaluación estuvo a cargo del DEO y del Grupo de investigación preferencias de los donantes. Las asociaciones basadas en la sobre economía del desarrollo del Banco. confianza y las consultas mutuas pueden dar lugar a una mejor Se realizaron estudios de campo intensivos en seis países, coordinación de la asistencia y reducir las ineficiencias, las mediante la utilización de encuestas, exámenes de literatura relaciones de poder asimétricas y las tensiones en las iniciativas especializada, reuniones de grupos de discusión, entrevistas de asistencia impulsadas por los donantes. estructuradas y talleres de intercambio de opiniones. En cinco países en los que el MID se había aplicado en forma experimental, se llevaron a cabo encuestas sobre las relaciones entre el gobierno y los donantes, que se centraron en los costos examinar posibles mecanismos correctivos, el Presidente del de las transacciones de asistencia. Al mismo tiempo, académicos Banco Mundial, James Wolfensohn, propuso la creación del y profesionales del norte y del sur prepararon estudios temáticos MID, como un nuevo esquema para las actividades del Banco. sobre cada uno de los principios del MID. Además, como El marco se basaba en el supuesto de que todos los protagonistas actividad innovadora, se intentó evaluar mediante análisis del desarrollo (el gobierno, las entidades multilaterales y cuantitativos los efectos de prácticas similares a las del MID bilaterales, la sociedad civil y el sector privado) cumplen cierta en diversos países. Précis 233 3 Principales conclusiones y recomendaciones A continuación se mencionan las principales conclusiones y Recuadro 2: Orientación hacia los resultados: recomendaciones, agrupadas por principios: Logros e innovaciones Marco de desarrollo holístico a largo plazo El estudio de seguimiento referente al gasto en educación de Un marco de desarrollo a largo plazo sólo tiene sentido, desde Uganda fue un instrumento sumamente eficaz para mejorar la el punto de vista operacional, cuando se refleja en prioridades rendición de cuentas del gobierno, por lo cual está siendo económicamente asequibles a través de un proceso emulado en muchos sitios. (Según un estudio de seguimiento presupuestario disciplinado. realizado en 1996 en Uganda, sólo el 38% del gasto no recurrente en educación primaria llegó realmente a los Países receptores: Reforzar el vínculo entre los marcos de colegios. La proporción actual supera el 80%). Además, el mediano plazo (como el DELP) y el presupuesto. gobierno dio a conocer los resultados de su encuesta general de hogares, que cuantificó las mejoras en lo referente a la Donantes: Dar respaldo a esos vínculos y lograr que la pobreza; el acceso del público a esos datos reforzó el apoyo a asistencia sea compatible con las estrategias nacionales de los programas, inicialmente polémicos, ejecutados por el desarrollo. Proporcionar asistencia a largo plazo a los gobierno a principios de la década de los noventa. El efectos de fortalecer la capacidad, incluso a través de un Programa de evaluación de la pobreza con participación de respaldo sostenido para las reformas del sector público y los afectados de Uganda funciona en el Ministerio de para el desarrollo institucional. Hacienda, Planificación y Desarrollo Económico e introduce en el proceso presupuestario información oportuna sobre la Si cabe prever que los países receptores de asistencia pobreza absoluta y extrema. A nivel central y local es cada adopten un enfoque a largo plazo basado en resultados en vez más frecuente que se realicen desembolsos orientados a la materia de planificación del desarrollo, los donantes deben obtención de resultados --sobre la base de los objetivos hacer otro tanto. establecidos--, aunque sigue siendo necesario armonizar esos sistemas y lograr que sean plenamente operacionales. Donantes: Proporcionar financiamiento confiable, Para alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio previsible, con indicadores plurianuales transparentes, (ODM), Viet Nam creó su propio cronograma y sus propios basados en criterios de desempeño de los países que estén indicadores, que son más compatibles con la estrategia de claramente definidos. desarrollo de ese país y en algunos ámbitos son más ambiciosos que los ODM genéricos. Orientación hacia los resultados La sociedad civil y la Iglesia Católica asumirán un papel Una orientación hacia los resultados es importante para lograr activo en el seguimiento de la estrategia de reducción de la mayor eficacia y para la obligación de rendir cuentas del pobreza de Bolivia (que contiene innumerables objetivos sector público. La escasa capacidad de los organismos específicos susceptibles de seguimiento). Los indicadores se públicos centrales y regionales, combinada con prioridades elaborarán y serán objeto de seguimiento a nivel municipal. presupuestarias en pugna, falta de incentivos y frágiles En virtud del Programa de Reforma Institucional de Bolivia, estructuras de rendición de cuentas, dificulta la tarea de los ministerios están obligados a suscribir acuerdos sobre los orientar los esfuerzos hacia la obtención de resultados en todos resultados esperados (en que se prevén efectos específicos, los niveles del gobierno. De hecho, se comprobó que de los como la reducción del número de funcionarios), y deben cuatro principios éste fue el que planteó mayores dificultades alcanzar esos objetivos antes de iniciar programas de reforma de aplicación en todos los países comprendidos en el estudio de de mayor envergadura. casos (Recuadro 2). Si bien los enfoques a nivel sectorial y las estructuras de gastos a mediano plazo han introducido en el proceso presupuestario la modalidad de orientación hacia los y en un lenguaje y una forma que sean comprensibles para el resultados, muchos países receptores de asistencia parecen público en general. haber adoptado dicho enfoque principalmente para satisfacer a los donantes, y aún no lo han incorporado en las operaciones Donantes: Dejar de considerar el monto del básicas del sector público. financiamiento desembolsado o los insumos entregados como la única medida del éxito. Los programas de Países receptores: Reforzar al orientación hacia los desarrollo deben contar con objetivos mensurables resultados ampliando el derecho de los ciudadanos de exigir vinculados con resultados concretos, de cuya consecución se resultados y dando al gobierno mayor capacidad de respuesta. hagan responsables todos los interesados. Capacitar a los funcionarios públicos para abrir canales de información e instruir al público, reforzar los sistemas de Las actividades de seguimiento y evaluación siguen siendo rendición de cuentas a nivel interno y externo y dar a conocer impulsadas y financiadas en gran medida por los donantes, y las estrategias de desarrollo a través de los medios de difusión no están adecuadamente integradas en las operaciones normales 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial del sector público. Además, es poco lo que se ha avanzado en encontraron pruebas de progreso en este sentido: es cada vez el proceso de armonización de los requisitos de presentación más frecuente que los gobiernos y los donantes realicen de informes y seguimiento de los resultados establecidos por consultas sobre estrategias de desarrollo con grupos los donantes cuya observancia abruma a los gobiernos seleccionados de interesados. Sin embargo, tal identificación no receptores de asistencia. siempre es amplia: en muchos países sigue estando circunscrita al Poder Ejecutivo, en tanto que las consultas con autoridades Donantes: Fortalecer y utilizar sistemas de seguimiento regionales y sectoriales, funcionarios electos y legisladores y y evaluación impulsados por los países, y evitar el grupos marginados son selectivas, esporádicas o tardías. establecimiento de estructuras independientes para prestar servicios a los proyectos y satisfacer las necesidades Países receptores: Realizar consultas con una gama más especiales de cada donante. amplia de grupos de interés, con el sector privado y con quienes no están suficientemente organizados para hacerse Identificación de los países con las iniciativas oír, como las mujeres y los ciudadanos más pobres y más Para que las reformas políticas e institucionales sean pertinentes marginados. y sostenibles, es necesario que una vasta gama de interesados se identifique ampliamente con ellas. En la evaluación se Donantes: Trabajar con los gobiernos en la elaboración de un método para realizar consultas con funcionarios electos, gobiernos locales y representantes de entidades no Recuadro 3: Tres donantes, tres procedimientos gubernamentales. A fin de reforzar la identificación de los distintos y ningún edificio países con las iniciativas, el Banco Mundial debería dar a conocer claramente su función en el proceso de examen de Un proyecto de construcción, en Bolivia, pone de manifiesto el los DELP, ya que algunos países creen que el examen de alto costo de las actuales prácticas de los donantes. Tres grandes esos documentos por parte del Directorio Ejecutivo equivale donantes del sector de la salud acordaron cofinanciar la a la aprobación de los mismos, error que va en detrimento construcción de un edificio. El Ministerio aportó la tierra, pero del sentido de identificación de los países. cada uno de los donantes tenía sus propios procedimientos, lo que hizo difícil encontrar un criterio común para las obras Relaciones de colaboración dirigidas por los propios países de construcción. Los tres donantes no pudieron reunir sus El DELP ayuda a armonizar mejor el papel de los donantes y contribuciones en un fondo común, porque las normas de los de los países receptores de asistencia, pero los costos de organismos respectivos prohibían encauzar recursos financieros transacción del suministro de esta última siguen siendo altos, a otra entidad. Uno de los donantes no exigía que se llevara a y los donantes continúan sumidos en una competencia cabo un proceso de licitación pública; los otros dos sí. Ninguna improductiva (Recuadro 3). A los efectos de la reforma, los de las entidades podía aceptar los procedimientos de alguna de receptores de asistencia y los donantes deben modificar su las otras, y dos de ellas no estaban dispuestas a adoptar las comportamiento y sus procedimientos, renunciando a ciertos normas bolivianas. intereses individuales a fin de lograr mejores resultados en Se consideró la posibilidad de aplicar un enfoque "temático". materia de desarrollo a través de una actividad conjunta. Uno de los donantes financiaría el diseño, otro las obras de construcción, y el tercero aportaría el equipo. Como alternativa, Países receptores: Encomendar la coordinación de la para evitar que una de las entidades culpara a otra si algo ayuda a altas autoridades públicas, y dotar a esa función de fallaba, se propuso que cada donante financiara determinados suficientes recursos, atribuciones y respaldo político para la pisos del edificio, aplicando sus propios procedimientos para gestión del proceso de asistencia. adquirir los materiales y contratar a los constructores, lo que habría prolongado en gran medida el período de construcción. Muchos donantes tropiezan con resistencia política interna Tras largos debates, uno de los donantes se retiró del cuando se trata de armonizar los procedimientos, suministrar proyecto y los otros dos suscribieron un acuerdo en que respaldo presupuestario o reducir la utilización de servicios de enunciaron sus intenciones en cuanto a la construcción del consultores internacionales, y ante situaciones de corrupción o edificio. Gracias a la revisión del reglamento y a numerosas de una gestión económica desacertada se niegan a conceder un reuniones de coordinación, el donante que aportaba la suma más mayor liderazgo al país de que se trate. pequeña aceptó las normas del otro donante. Transcurridos dos años, aún no se ha colocado la piedra Países receptores: Aplicar y hacer cumplir normas fundamental. referentes a la rendición de cuentas en materia de adquisiciones y otros temas, de modo de infundir confianza Fuente: Estudio sobre Bolivia. a los donantes. Précis 233 5 Donantes: Evitar la microgestión del proceso de asistencia a los países, y dotar a éstos de la capacidad y los recursos que necesitan para que puedan hacerse cargo de la gestión de la asistencia, por ejemplo, respaldando la creación, Este Précis se basa en el informe titulado Toward Country-Led Development: A Multi-Partner Evaluation of the Comprehensive en los países, de grupos independientes responsables de Development Framework (Desarrollo dirigido por los propios países: examinar la asistencia. Evaluación Conjunta del Marco Integral de Desarrollo). La evaluación fue diseñada y supervisada por un comité directivo de 30 miembros Próximos pasos representantes de diversas partes interesadas (donantes y receptores de Se requieren estudios adicionales, así como intercambio de asistencia, organismos multilaterales y organizaciones de la sociedad civil y del sector privado), y dirigida por un comité de gestión integrado experiencias entre los países receptores con respecto a la por cinco miembros. manera de crear sistemas de seguimiento y evaluación con los que los países se sientan identificados y de ampliar la El texto completo del informe puede leerse en: participación de la sociedad civil y el sector privado en el http://www.worldbank.org/evaluation/cdf/ proceso del MID. Recientemente han surgido algunas Director General, Evaluación de Operaciones: Gregory K. Ingram oportunidades promisorias para que los donantes y los Director Interino, Departamento de Evaluación de Operaciones: receptores de asistencia den nuevos pasos, por ejemplo, la Nils Fostvedt Nueva Alianza para el Desanrrollo de África y el Consenso de Jefa, Evaluación y Métodos Institucionales: Victoria Elliott Monterrey. El Banco Mundial puede y debe cumplir una función Jefe de Proyecto: John Eriksson orientadora a fin de que los principios en que se basa el MID tengan cabida en esos programas mundiales y de identificar Los Directores Ejecutivos y el personal del Banco pueden obtener los Précis en la Unidad de Documentos Internos y en los centros de nuevas sendas para seguir avanzando. servicios de información regionales, y el público en general en el Las reformas positivas que promueve el MID son frágiles. InfoShop del Banco Mundial. También se pueden obtener A los efectos de la aplicación de los principios, es preciso gratuitamente solicitándolos al Centro de Consultas del DEO: modificar comportamientos y prácticas institucionales eline@worldbank.org o llamando al 1-202/458-4497. arraigados, lo que nunca constituye un proceso rápido o sencillo. Las más altas autoridades de las instituciones donantes y de los países receptores de asistencia deben dedicar atención EXONERACIÓN DE RESPONSABILIDAD: Las opiniones expresadas en este boletín son las del personal y editores de Evaluación de Operaciones constante al tema, a fin de evitar que el proceso pierda impulso. y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus instituciones afiliadas o sus Directores Ejecutivos. Précis aussi disponible en français Editora de la serie: Caroline McEuen Précis also available in English @ http://www.worldbank.org/oed Précis 233 Desarrollo dirigido por los propios países: Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo ISSN ­1564-6297