96680 v2 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL: Subsídios para a Construção de uma Agenda e uma Estratégia Maio de 2015 1 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL: Subsídios para a Construção de uma Agenda e uma Estratégia Maio de 2015 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL ÍNDICE Resumo Executivo 13 Introdução 23 Parte 1. Arcabouço Analítico 29 Parte 2. O Caso Brasileiro: Características e Evolução 35 Parte 3. Dinâmica Econômica e Espacial de Áreas Metropolitanas Selecionadas 43 Parte 4. Experiências Metropolitanas Selecionadas 59 São Paulo: Uma experiência tardia de modernização da governança metropolitana induzida pelo Estado 59 Recife: Pragmatismo metropolitano e o desafio de interligar instituições, planos e projetos 66 Belo Horizonte: Limitações, potencial e resistência em torno da inovação metropolitana 70 Considerações finais dos estudos de caso 74 Parte 5. Financiamento 77 Parte 6. Desenvolvimentos Recentes - o Novo Estatuto da Metrópole 83 Parte 7. Observações Finais 91 Anexo 1. Modelos metropolitanos, vantagens, desvantagens e exemplos 101 Anexo 2. Informações sobre as áreas metropolitanas cobertas neste relatório 105 Anexo 3. Perfil das 15 Regiões Metropolitanas 110 QUADROS Quadro 1. Reduzindo as disparidades sociais e regionais no Brasil 24 Quadro 2. Por que governança metropolitana? 25 Quadro 3. Comunidade Urbana de Marselha 31 Quadro 4. Modelo de governo em dois níveis - Madri 32 Quadro 5. O papel do governo central em outros países 38 Quadro 6. Autoridade de Trânsito da Área Metropolitana de Washington (WMATA) 62 Quadro 7. Incentivos à habitação popular - uma perspectiva internacional 75 Quadro 8. Experiências de planejamento em três cidades metropolitanas 87 Quadro 9. Os EUA não prevêem a existência de governos metropolitanos 88 4 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL FIGURAS Figura 1. Proporção das populações urbana e rural no Brasil 43 Figura 2. RMs brasileiras selecionadas 44 Figura 3. PIB e crescimento populacional nas Regiões Metropolitanas, 2000-2010 45 Figura 4. Classificação das RMs brasileiras segundo sua contribuição para o crescimento do PIB nacional, 2000–2010 46 Figura 5. Classificação das RMs segundo nível de renda em 2010: PIB per capita nas RMs/RIDE vs. média brasileira 47 Figura 6. Indicadores de pobreza e de distribuição de renda no Brasil (2001-2013) 48 Figura 7. Núcleos metropolitanos que registraram aumento na desigualdade e no coeficiente de Gini 49 Figura 8. Núcleos metropolitanos que apresentaram melhoria nos padrões de desigualdade (queda no coeficiente de Gini) entre 2000-2010, porém não o suficiente para compensar a tendência do período 1990-2000 49 Figura 9. Crescimento do número de moradias formais em Belém e classificação dos municípios com piores serviços de abastecimento, saneamento e coleta de lixo em 2010 53 Figura 10. Municípios de Belém com piores serviços de abastecimento, saneamento e coleta de lixo (2010) 54 Figura 11. Porcentagem de viagens de mais ou menos de uma hora de duração nas quinze RMs 56 Figura 12. Crescimento do número de moradias formais em São Paulo (2000-2010) e municípios com piores serviços de água, saneamento e resíduos sólidos em 2010 60 Figura 13. Aglomerações subnormais (2010) 61 Figura 14. Crescimento do número de moradias formais em Recife (2000-2010) e municípios com piores serviços de água, saneamento e resíduos sólidos em 2010 67 Figura 15. Aglomerações subnormais (2010) 68 Figura 16. Crescimento do número de moradias formais em Belo Horizonte (2000-2010) e municípios com pior nível de água, saneamento e serviços de resíduos sólidos em 2010 71 Figura 17. Aglomerações subnormais (2010) 72 TABELAS Tabela 1 Agências Metropolitanas nas 23 Regiões Metropolitanas do Brasil (2013) 39 Tabela 2 Número de municípios que integram os consórcios criados até 2011 40 Tabela 3 Estrutura das receitas e despesas (%), Regiões Metropolitanas de Belo Horizonte e São Paulo, 2009 80 5 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Esse material é um produto da equipe do Banco Mundial. Os acha- dos, interpretações e conclusões apresentados nesta publicação não necessariamente refletem as opiniões dos Diretores Executivos do Banco Mundial ou dos governos representados. O Banco Mundial não assegura a precisão das informações incluí- das neste trabalho e não se responsabiliza por quaisquer conse- quências de sua utilização. Os limites, cores, denominações e ou- tras informações mostrados em quaisquer mapas ou gráficos neste trabalho não implicam julgamentos por parte do Banco Mundial sobre o status legal de qualquer território ou o endosso ou aceita- ção de tais fronteiras. Direitos e premissões O material desta publicação é protegido por direitos autorais. A re- produção total ou parcial do texto deste documento sem permissão pode constituir violação da lei aplicável. O Banco Mundial incentiva a divulgação do seu trabalho e normalmente concede a permissão para reproduzirpartes do mesmo, desde que citada a fonte. Para permissões para fazer fotocópias ou reimprimir qualquer par- te deste trabalho, favor enviar uma solicitação com informações completas para: Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, EUA, telefone: 978-750-8400, fax: 978- 750-4470, internet: www.copyright.com. 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ISS Imposto sobre Serviços RM Região Metropolitana RMBH Região Metropolitana de Belo Horizonte RMSP Região Metropolitana de São Paulo MTE Ministério do Trabalho e Emprego OECD Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento ONG Organização Não Governamental PAC Programa de Aceleração do Crescimento PDDI Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado PIB Produto Interno Bruto PLAMBEL Planejamento da Região Metropolitana de Belo Horizonte PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PPP Parceria Público-Privada RSLs Proprietários Sociais Registrados RIDE Região Integrada de Desenvolvimento Econômico RIDE DF Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social 7 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Apresentação Em menos de cinquenta anos, o Brasil passou de uma sociedade e economia predominatemente rurais a um país amplamente urbanizado, no qual 85% das pessoas vivem em áreas urbanas e mais de 90% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional é gerado nas cidades. Este processo rápido de urbanização foi caracterizado por um planejamento inadequado e por um quadro persistente de desigualdade, que resultou em elevados níveis de concentração de pobreza em áreas urbanas. As regiões metropolitanas (RMs) cresceram mais rapidamente que o restante do país, tanto em termos de população, quanto de PIB. Em 2010, o PIB per capita era mais alto nas RMs que no restante do país e as economias metropolitanas somavam 70% do PIB. Ao mesmo tempo, a metade dos pobres brasileiros e 90% da população que vive em condições subnormais estava localizada nas RMs. As RMs apresentam realidades diversas. Para começar, há diferenças entre as áreas centrais e perifé- ricas de cada região, sendo que as áreas periféricas são caracterizadas pelo menor acesso aos serviços básicos de infrasestrutura e mobilidade, bem como aos empregos, à terra e à habitação. Também há diferenças importantes entre as RMs em termos de escala e riqueza. Mais de 19,7 milhões de pessoas moram na RM de São Paulo (um em cada dez brasileiros), enquanto que apenas 2,1 milhões moram na RM de Belém. A RM de São Paulo produz aproximadamente 1/5 do PIB brasileiro e, em 2012, gerou 1/4 do total de impostos coletados. Em contraste, a RM de Recife concentra 64% do PIB de Pernambuco, mas representa apenas parcela de 1,6% da economia brasileira. Finalmente, há grandes diferenças na composição racial das RMs, sendo que os residentes das cidades do Norte e Nordeste identificam-se predominantemente como pardos, enquanto que a maioria daqueles das cidades do Sul e Sudeste re- conhecem-se como brancos. Depois de anos de discussão, a aprovação recente de um novo arcabouço para a governança metropo- litana no Brasil – o Estatuto da Metrópole – cria a oportunidade para o debate e para evolução quanto a vários aspectos. Faz-se oportunidade para: a) reposicionar a questão metropolitana na arena do de- senvolvimento no Brasil; b) revisar o que se aprendeu sobre governança intermunicipal e prestação de serviços; c) estimar demandas pela mobilização de recursos para o desenvolvimento metropolitano; d) coordenar uso e ocupação do solo com transporte e habitação no território metropolitano; e) incluir a questão metropolitana em quaisquer revisões do federalismo fiscal no país; e f) promover sustentabi- lidade ambiental, inclusão social e resiliência a desastres, bem como planejamento para as mudanças climáticas em escala metropolitana. O Banco Mundial pode ser um parceiro no enfrentamento destas questões. Ao responder às demandas de seus Clientes, o Banco tem prestado amplo apoio aos estados e cidades brasileiras e, especialmente, às populações de baixa renda, nas áreas de infraestrutura e serviços básicos, urbanização de favelas, desenvolvimento institucional, gestão de recursos hídricos, desenvolvimento econômico local, pre- servação ambiental, saneamento e transportes. No futuro, esperamos que tal atuação possa cada vez mais ser ampliada para o recorte metropolitano. Este trabalho constitui parte da agenda do Banco Mundial de produção e disseminação de conhecimen- to. Está destinado a enriquecer e construir espaço para discussão entre nossos Clientes e Parceiros. 8 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Mariana Ceratti 9 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Créditos Este relatório é de autoria de Alessandra Campanaro (Especialista Urbana Sênior, GSURR), Jeroen Klink (Professor da Universidade do ABC) e Mila Freire (Consultora), com consultoria de Leonel de Miranda Sampaio, Ana Akaishi e Jaclyn Sachs (Analistas Urbanos). Judy Baker (Economista Líder, GSURR), Fernanda Magalhães (Especialista Urbana Sênior, Banco Inte- ramericano de Desenvolvimento) e Victor Vergara (Especialista Urbano Líder, GSURR) foram revisores do documento, tendo fornecido comentários técnicos valiosos. Catalina Marulanda (Especialista Urba- na Líder, GSURR), Emanuela Monteiro (Especialista Urbana, GSURR), Alexandra Panman (Consultora, GSURR) e Beatriz Eraso Puig (Consultora, GSURR) forneceram insumos adicionais e revisões finais ao documento. Serviços de tradução foram prestados por Antônio Ribeiro de Azevedo Santos (Consultor) e de diagra- mação por Carlos Eduardo Peliceli da Silva (Consultor). Apoio administrativo foi fornecido por Sara Gey Feria (Assistente de Projeto, GSURR) e Karina Marcelino (Assistente de Projeto, LCC5C). Ao longo do tempo, Alessandra Campanaro, Catalina Marulanda e Josef Leitmann (Especialista Líder de Gestão de Riscos de Desastres, GSURR) sucederam-se no papel de coordenadores do estudo. O relatório recebeu contribuições finais e foi aprovado por Paul Kriss (Coordenador de Operações Seto- riais de Infraestrutura para o Brasil, LCC5C), Anna Wellenstein (Gerente Setorial Urbana para a Améri- ca Latina e Caribe, GSURR) e Deborah Wetzel (Diretora do Banco Mundial para o Brasil, LCC5C). 10 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Mariana Ceratti 11 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 12 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Resumo Executivo O Brasil urbanizou-se a passos largos: a parce- Os núcleos normalmente gozam de um nível mais la de pessoas que vivem nas cidades aumentou elevado de renda e de melhores serviços do que dramaticamente nos últimos 40 anos, de 56% da as áreas periféricas. À medida que melhoram a população em 1970 para 84% em 2010. Desde a mobilidade e os níveis de educação e saúde, tanto virada do século, o PIB real per capita do Brasil a renda como o acesso a serviços acabam sendo cresceu 32%, ao mesmo tempo em que foram re- distribuídos de forma mais equilibrada. Esse pro- duzidos os índices oficiais de pobreza, passando cesso de convergência está ocorrendo no Brasil, de 25% para menos de 9%. A urbanização deu mas levará tempo até concluir. Atualmente, ainda lugar a uma concentração da atividade econômi- há contrastes importantes entre as regiões me- ca e da população em determinadas áreas, prin- tropolitanas (RMs). cipalmente em torno das capitais dos estados, onde a infraestrutura e o crescimento econômico Neste processo de transformação e inclusão es- agiram como um ímã, atraindo investimento pri- pacial, qual é o papel da governança metropo- vado e gerando empregos. As áreas metropolita- litana? Seria possível reduzir a desigualdade e nas1 formaram-se da agregação de municípios de ampliar o acesso aos serviços básicos por meio diferentes tamanhos e de níveis de especialização de uma colaboração metropolitana mais contun- diversos, interligados pelos fluxos de trabalho e dente? Que lições podemos extrair dos casos de pelo intercâmbio econômico. Hoje, as áreas me- governança metropolitana no Brasil e em outros tropolitanas do Brasil representam a metade da países? Este relatório pretende contribuir para população, em torno de 60% do PIB nacional e a esse debate. Partindo da literatura e dos dados maior parcela do crescimento econômico e urba- disponíveis para o Brasil, este relatório analisa no do país. os principais conceitos relacionados à governan- ça metropolitana, traz exemplos internacionais O rápido desenvolvimento econômico da última e discute ideias pertinentes ao caso brasileiro. década trouxe consigo profundas transforma- O presente relatório se divide em sete seções: (i) ções espaciais. As cidades cresceram rapidamen- princípios e arcabouço para a governança metro- te, mas o acesso aos serviços não acompanhou politana; (ii) a evolução das metrópoles no Brasil; esse ritmo nas periferias, onde os migrantes re- (iii) a dinâmica econômica e espacial de 15 regiões cém-chegados se estabeleciam. Políticas federais metropolitanas selecionadas do Brasil; (iv) estu- de ocupação do solo restritivas, escassez de re- dos de caso de três regiões metropolitanas (São cursos e planejamento insuficiente engessaram Paulo, Recife e Belo Horizonte); (v) financiamento; a oferta de moradia a preços acessíveis na pro- (vi) o novo marco para a governança metropolita- ximidade dos mercados de trabalho. Com o esta- na no Brasil, conhecido como Estatuto da Metró- belecimento das famílias de baixa e média renda pole; e (vii) observações e sugestões para o curto nas periferias, a mobilidade tornou-se difícil e e o médio prazo. longas as viagens entre a residência e o local de trabalho. Segundo explica a geografia econômica, Arcabouço analítico durante a fase inicial da urbanização as diferen- A literatura sobre governança metropolitana se ças em termos de renda e de serviços em deter- debruça sobre os critérios e as modalidades pos- minada região provavelmente serão acentuadas. síveis para a prestação de serviços públicos com 1. Segundo a definição do Observatório das Metrópoles, áreas metropolitanas são “áreas conurbadas funcionais e integradas que se encontram sob a influência de um núcleo”. 13 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL eficiência, equidade, transparência e responsabi- po, a responsabilidade de financiar e prestar os lização. A despeito de existir grande variação en- serviços básicos no plano local. Os investimen- tre países e RMs, e de ser largamente aceito que tos em infraestrutura tornaram-se escassos em não há um “modelo ideal” de governança que sa- razão da crise fiscal, tendo sido necessários vá- tisfaça as necessidades de todas as regiões, pode- rios planos de ajuste para controlar a inflação. mos definir algumas modalidades básicas de go- Em 1995 e 1996, emendas constitucionais foram vernança metropolitana, a saber: fragmentação responsáveis pela implementação de políticas jurisdicional (ou modelo fragmentado), amalga- nacionais voltadas para a população carente em mação (ou modelo monista consolidado), mode- setores como educação e saúde, que atribuíram lo de governo em 2 níveis, órgãos e/ou agências papéis bem definidos aos governos estaduais e para fins específicos e arranjos de cooperação vo- municipais e determinaram que parcela das re- luntária. O modelo mais comum nos países muito ceitas deveria ser destinada a cada um desses se- descentralizados é ojurisdicional fragmentado, tores. Entretanto, a nova Constituição não dispôs no qual os governos locais são responsáveis por sobre a governança metropolitana, ou seja, não prover e financiar os serviços públicos. Os mo- contemplou mecanismos de cooperação para ad- delos de amalgamação e em 2 níveis ampliam o ministrar as regiões metropolitanas nem recur- tamanho da jurisdição, propiciando uma maior sos específicos para financiá-las. eficiência na oferta de serviços à custa da fusão de vários governos locais. A colaboração horizon- O debate acerca da coordenação metropolitana tal pode adotar a forma de acordos de cooperação tem estado bastante ativo desde o início dos anos voluntária ou de órgãos e/ou agências para para 2000. O Novo milênio trouxe consigo a aprovação fins específicos, incumbidos de executar funções do Estatuto da Cidade (em 2001), a criação do específicas em nome dos governos locais. Ministério das Cidades (em 2003) e a aprovação da Lei de Consórcios Públicos, que legalizou os arranjos contratuais entre governos locais para A evolução da governança prestação de serviços. O longo debate sobre go- metropolitana no Brasil vernança metropolitana culminou, mais recente- mente, na aprovação do Estatuto da Metrópole, O modelo de governança metropolitana brasilei- em 12 de janeiro de 2015. O Estatuto define prin- ro evoluiu desde a década de 1970. Várias áreas cípios básicos que visam melhorar a coordenação metropolitanas conquistaram status legal nos em nível metropolitano, atribuindo responsabi- anos 1970, com a criação de nove regiões metro- lidades e propondo modalidades de governança politanas (RMs) pelo governo central. Essas RMs metropolitana. tinham como função predominante direcionar os investimentos para a construção da infraestrutu- Tensões entre os governos estaduais e munici- ra necessária para sustentar a política industrial pais, insuficiência de recursos e perpetuação das do país, com aportes de instituições financeiras desigualdades regionais contribuíram para au- nacionais, como o Banco Nacional da Habitação mentar a complexidade da governança metropo- (BNH) e o Ministério dos Transportes. A Consti- litana. O ordenamento constitucional brasileiro tuição de 1988 transferiu a atribuição de criar impede a aplicação dos modelos de governança regiões metropolitanas do governo central para adotados por outros países descritos neste rela- os governos estaduais, seguindo a tendência de tório. A prestação de serviços em escala metro- descentralização. Os municípios receberam sta- politana costuma ser resultado ou de cooperação tus pleno de entes federados e, ao mesmo tem- intermunicipal ou de decisões políticas tomadas 14 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro em níveis superiores (federal ou estadual), como capita nas RMs foi maior que o do resto do país. ocorre com a educação e a saúde. O setor da saú- No tocante ao nível de remuneração dos empre- de é o que tem o maior número de acordos de gos, os núcleos metropolitanos concentram uma cooperação, o que se explica pelo incentivo dado parcela maior de pessoas que ganham mais de 10 pelos governos estaduais e federal aos consórcios salários mínimos e com maior escolaridade. To- intermunicipais para acelerar a implementação mando como base os dados dos Censos de 2000 do Sistema Nacional de Saúde. O governo federal e 2010, os valores do coeficiente de Gini calcula- também promoveu outros tipos de acordos mu- dos para os núcleos de São Paulo, Vitória, Reci- nicipais, como os consórcios intermunicipais, que fe, Rio de Janeiro e Porto Alegre revelaram um vêm sendo adotados cada vez mais para uma am- crescimento consistente da desigualdade de ren- pla gama de serviços. da entre 2000 e 2010. Embora tenham sido ob- servados certos avanços em Campinas, Manaus, Dinâmica econômica e espacial de Brasília, Goiânia, Belém e Curitiba, estes não fo- algumas regiões metropolitanas ram suficientes para contrapesar a exacerbação selecionadas da desigualdade de renda ocorrida na década de 1990. As remunerações mais altas oferecidas nos As RMs são motores de crescimento econômico, núcleos metropolitanos atraem os trabalhadores porém têm de conviver com disparidades sociais qualificados. Entretanto, mesmo com aumento do e espaciais. As RMs cresceram a uma velocida- número absoluto de trabalhadores qualificados de maior que o resto do país, tanto em termos bem remunerados nas RMs entre 2000 e 2010, de população como de PIB. Em 2010, o PIB per 15 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL sua participação no contingente de trabalhado- res encolheu. Em 2010, as regiões metropolitanas concentravam metade da população pobre e 90% da população que vive em condições subnormais no Brasil. As disparidades socioespaciais tanto em termos de renda como de acesso aos serviços básicos persistem. A prestação de serviços básicos vem melhorando gradativamente nas regiões metropolitanas, mas as desigualdades entre os centros e as periferias persistem. Embora os dados apontem uma nítida tendência de melhoria na prestação de serviços nas áreas urbanas, notadamente nas regiões Sul e Centro-Oeste, o acesso a infraestrutura básica (particularmente esgoto) ainda é limitado, sobre- tudo nos municípios periféricos. A população cres- cente desses municípios não tem condições de pa- gar o preço dos terrenos dotados de infraestrutura ou situados mais próximos do núcleo. A maioria das RMs caracteriza-se pela falta de planejamen- to territorial e pela inexistência de políticas proa- tivas de prevenção da favelização, especialmente na periferia. Unidades habitacionais cresceram em áreas com infraestrutura relativamente precária e favelas e/ou aglomerados subnormais surgiram na periferia das áreas metropolitanas, agravando os problemas de mobilidade em áreas urbanas já congestionadas. Isso indica a baixa elasticidade da oferta de terras em relação à procura por moradia e abrigo, ilustrando também a dinâmica dos mer- cados informais para responder a uma demanda evidente por terra e habitação a preços acessíveis, que não está recebendo a devida atenção. Estudos de caso: São Paulo, Recife e Belo Horizonte Três casos estudados – São Paulo, Recife e Belo Horizonte – lançam um olhar aprofundado sobre a governança metropolitana no Brasil, refletindo a ausência de um modelo único de governança metropolitana. As experiências apresentam distintas abordagens de governan- 16 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 17 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL ça metropolitana em curso nessas três RMs, fundamental de qualquer arranjo metropolitano que tiveram um papel ativo na modelagem que objetive planejar e executar projetos de de- da sua estrutura institucional e política. Elas senvolvimento, inclusive de infraestrutura e de exemplificam o dinamismo da governança me- desenvolvimento espacial de longo prazo. tropolitana, quer seja capitaneada pelo Estado quer pelos municípios, e oferecem uma opor- O novo Estatuto da Metrópole tunidade para extrair lições que possam ser Após vários anos em discussão, em ja- aproveitadas em outras RMs. São Paulo consti- neiro de 2015 o Estatuto da Metrópole2 tui um caso de estudo obrigatório pela simples foi aprovado. Esta nova lei apresenta uma opor- escala de seus desafios, pelo número de inicia- tunidade para discutir a questão metropolitana tivas metropolitanas empreendidas e pela ex- no Brasil e avaliar modelos e tipologias adequa- perimentação com consórcios intermunicipais dos de governança. O Estatuto: (i) define princí- e outras formas de governança metropolitana. pios e diretrizes gerais para o planejamento, a A herança histórica de Recife em planejamento gestão e a execução das funções públicas de in- metropolitano lança luz sobre iniciativas inova- teresse comum em regiões metropolitanas e em doras de planejamento participativo. O caso de aglomerações urbanas; (ii) incentiva a colabo- Belo Horizonte é interessante para demonstrar ração e a instituição de parcerias para a gestão como a sociedade civil pode contribuir para as compartilhada e a governança nos vários níveis instituições metropolitanas. de governo, através de instrumentos existentes Financiamento (tais como Parcerias Público-Privadas – PPPs, Consórcios, Operações Urbanas, Acordos de Na extensa literatura que trata do tema gover- Cooperação, Contratos de Concessão, etc.); (iii) nança metropolitana no Brasil, o financiamen- define arranjos para a governança metropo- to de estruturas e/ou serviços metropolitanos é litana (ou governança interfederativa); e (iv) um assunto raramente abordado. As discussões confere aos estados, através de leis regulató- com frequência giram em torno de qual seria a rias complementares, a responsabilidade pelo melhor maneira de os comitês metropolitanos detalhamento de tais arranjos. Em particular, assumirem a formulação de políticas ou a toma- o Estatuto da Metrópole reafirma a responsa- da de decisões em relação a investimentos que bilidade do governo federal em definir o arca- gerem impacto no nível territorial. Entretanto, a bouço geral de políticas públicas para as RMs. definição de mecanismos de financiamento, as- Não obstante, os estados continuariam sendo pecto crucial para assegurar a implementação os responsáveis pela criação das RMs, definin- das políticas e investimentos metropolitanos, do as diretrizes e critérios para esse propósito costuma ser preterida. Hoje, não se dispõe de um e desenvolvendo ferramentas para seu planeja- mecanismo legal ou institucional para que as mento integrado. Às cidades caberia articular regiões metropolitanas tenham acesso a recur- seus planos diretores e leis de uso e ocupação sos financeiros. Esse assunto escapa ao alcance do solo com os planos integrados estaduais e deste trabalho, motivo por que o relatório se li- metropolitanos. Constitucionalmente, as cida- mita a citar fontes secundárias de dados fiscais des manteriam sua autonomia e liberdade para relevantes. Entretanto, para avançar na agenda escolher o tipo de arranjo metropolitano que metropolitana no Brasil se faz necessária uma lhes seja mais conveniente. análise aprofundada dessa questão. A existên- cia de financiamento cativo é uma característica 2. Lei No 13.089, de 12 de janeiro de 2015. 18 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 19 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Apesar de constituir um avanço bem-vindo nas Observações finais políticas públicas do Brasil para as RMs, o Es- tatuto não resolve um aspecto importante, que As RMs brasileiras não estão sabendo aproveitar as é o financiamento da agenda metropolitana. Os oportunidades criadas pelas economias de aglo- princípios adotados pela legislação constituem meração3, como se pode evidenciar pelas extremas um sólido ponto de partida desde o passado e desigualdades existentes entre o núcleo metropoli- refletem a preocupação do país em melhorar a tano e a periferia. Apesar de serem estratégicas em prestação de serviços, reduzir a pobreza e acele- termos de concentração de oportunidades de de- rar o crescimento. A proposta de desenvolver um senvolvimento econômico e de equacionamento das marco político nacional para as RMs é louvável carências sociais, as RMs padecem tradicionalmente e de extrema utilidade. Porém, e apesar de abrir da ausência de uma institucionalidade adequada a possibilidade de apoio financeiro pelo gover- que oriente o planejamento, a gestão e as finanças no federal, seu conteúdo não é claro o bastante de sua trajetória de desenvolvimento. Ao longo da acerca deste aspecto; o artigo da proposta ori- última década, todos os níveis de governo empreen- ginal de um fundo específico para o desenvolvi- deram esforços metropolitanos significativos, porém mento urbano integrado, por exemplo, foi vetado sem obter resultados suficientes. Como resultado, o na sua redação final. Na esfera estadual, a ideia dinamismo econômico que se concentra nas RMs de utilizar critérios para criar RM é prática, e es- não se traduziu proporcionalmente em melhoria do tes são amplamente empregados nos EUA e na desenvolvimento urbano e das condições habitacio- Europa. A experiência mostra ser melhor manter nais. As áreas metropolitanas ainda se caracterizam o número de critérios pequeno a fim de reduzir pelas acentuadas desigualdades sociais e espaciais a burocracia na criação de novas modalidades e pelo desequilíbrio entre uso do solo, disponibilida- de governança. A obrigatoriedade da elaboração de de infraestrutura e grau de acessibilidade. de planos metropolitanos é outro avanço posi- A imposição de algumas formas de governança me- tivo. Os planos integrados são úteis e indispen- tropolitana tendo em vista a promoção de colabora- sáveis para definir as regras de uso e ocupação ção ou integração forçadas já foi muita discutida. O do solo e outras regras necessárias para gerir a status de entes federados conferido aos municípios localização de novos assentamentos. Por últi- brasileiros não é compatível com algumas formas mo, informação sobre a economia metropolitana de governança metropolitana, como a de estruturas e regional constituirá a base da análise e da for- amalgamadas ou dualistas. Embora sejam eficazes mulação de boas políticas públicas. Assim, é im- no tocante à redistribuição da oferta de serviços, es- portante atentar para o seguinte: (i) a definição sas soluções dificilmente se concretizariam no Bra- dos dados e o diagnóstico dos padrões socioeco- sil, uma vez que dependeriam da aprovação dos mu- nômicos das áreas metropolitanas, a fim de sub- nicípios incorporados, os quais teriam de abrir mão sidiar o planejamento de longo prazo e prever as de sua autoridade e de seu poder tributário. O atual necessidades de investimento; (ii) o levantamen- sistema monista, ou de fragmentação jurisdicional, to dos dados referentes a gastos, discriminados provavelmente seguirá vigente, com os governos por setor e por RM; (iii) a análise da eficácia e da locais ocupando-se da prestação de serviços no ní- eficiência dos gastos. vel local e o governo central das suas atribuições de redistribuição e equidade, por meio de normas e políticas nacionais. O associativismo voluntário tem sido bem sucedido, em linha com o que tem aconte- cido em todo o mundo. Os órgãos específicos criados 3. O termo economias de aglomeração refere-se às vantagens que a proximidade oferece 20 a empresas e trabalhadores (WDR, 2009) GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL para coordenar os serviços de transporte e infraes- ros financeiros e esquemas para elaborar o pro- trutura, como no caso de São Paulo e Recife, terão ject finance. um papel cada vez mais importante na urgente am- pliação da infraestrutura e dos serviços. D. Internalizar a necessidade de coordenar uso e ocupação do solo com os setores de trans- A análise do Estatuto da Metrópole, a experiência porte e habitação em todos os planos municipais com as RMs do Brasil e as experiências internacio- e estaduais e ajudar as cidades a incrementar as nais apontam uma série de áreas prioritárias no receitas provenientes dos impostos prediais para curto e no médio prazo. financiar a infraestrutura e o desenvolvimento so- cial. Planejar estrategicamente a integração entre No curto prazo: trânsito e ocupação do solo é fundamental, assim como assegurar o financiamento adequado para A. Ampliar a visibilidade da problemática sua execução, e é da integração trânsito-uso do metropolitana. O Estatuto da Metrópole repre- solo de onde podem vir os recursos necessários senta uma oportunidade para reposicionar a para agilizar e sustentar o processo. questão metropolitana – planejamento, partici- pação, instrumentos e estrutura de governança No médio prazo: – no centro da discussão. Seria importante incluir na discussão a identificação dos principais servi- E. Avaliar o que seria mais eficiente: ter um ços ou desigualdades na prestação de serviços no marco comum para todas as RMs ou definir es- âmbito metropolitano, além de estender o debate truturas flexíveis. É importante compreender se de modo a incluir questões relacionadas a eco- o estabelecimento de um marco comum para as nomia, competitividade, clima de investimento e RMs – tal qual previsto no Estatuto da Metrópole vantagens comparativas. – é a melhor opção ou se seria mais adequada ao contexto brasileiro a definição de diretrizes para B. Centrar-se nos casos que deram certo. É estruturas metropolitanas flexíveis. preciso fazer com urgência uma revisão crítica das lições extraídas do processo de colaboração F. Inserir a problemática metropolitana em voluntária intermunicipal, o que poderia trazer qualquer revisão do federalismo fiscal que ve- bastantes ideias para a discussão. Os consórcios nha a ocorrer. O federalismo fiscal no Brasil tem que se mostrarem eficazes na prestação de ser- sido objeto de debate nos últimos anos. Se em viços no âmbito metropolitano ou regional pode- algum momento o governo empreender uma re- riam evoluir para órgãos e/ou agências para fins visão do modelo atual, oportuno seria incluir no mais amplos. debate os problemas relativos ao financiamento metropolitano. C. Avaliar as necessidades de financiamento e as estratégias para mobilizar recursos para as G. Abordar a sustentabilidade. Promover a áreas metropolitanas. Há uma lacuna persisten- sustentabilidade, reduzir as emissões de gases de te na discussão em torno dos aspectos econômi- efeito estufa e preparar planos de resiliência são cos e de financiamento, que deve ser preenchida. temas em torno dos quais gravita a comunidade A criação de um fundo para infraestrutura, cons- internacional dedicada à problemática urbana e tituído com aportes de fontes diversas, deveria metropolitana. ser uma opção futura a considerar, de modo a alavancar recursos para investimentos. Isso exi- giria a definição de critérios, terminologia, parcei- 21 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 22 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Introdução 1. O Brasil urbanizou-se a passos largos: a parce- 3. Nos anos seguintes, o modelo de governança la da população que vive nas cidades aumentou metropolitana mudou consideravelmente. Se- dramaticamente nos últimos 40 anos, de 56% em guindo a tendência de descentralização, a Cons- 1970 para 84% em 2010 (veja Figura 14). Desde tituição de 1988 transferiu a competência para a virada do século, o PIB real per capita do Brasil criar áreas metropolitanas do governo central cresceu 32%, enquanto as taxas oficiais de pobreza para os governos estaduais. Os municípios pas- caíram de 25% para menos de 9%5. Esse processo saram a gozar do status de entes federados ple- de urbanização levou a uma concentração da ativi- nos e assumiram a responsabilidade de prover dade econômica e da população em algumas áreas, (e financiar) serviços básicos localmente. Os principalmente em torno das capitais, onde a in- investimentos em infraestrutura escassearam fraestrutura e a atividade econômica agiram como em razão da crise fiscal, tendo sido necessários um ímã sobre o investimento privado e a criação de vários planos de ajuste para controlar a infla- empregos. Desse processo resultou o surgimento ção. Em 1995 e 1996, emendas constitucionais de uma série de áreas metropolitanas. As capitais foram responsáveis pela implementação de po- das regiões Sudeste e Sul (Rio de Janeiro, São Pau- líticas nacionais voltadas para setores críticos, lo, Curitiba e Belo Horizonte) foram as primeiras a como educação e saúde, atribuindo papéis bem crescer, seguidas nos últimos 20 anos por cidades definidos aos governos estaduais e municipais e das regiões Norte (Manaus), Centro-Oeste (Brasília determinando que parcela das receitas deveria e Campo Grande) – impulsionadas pelo boom da ser alocada para cada um desses setores. Com agroindústria e de setores associados – e Nordeste isso, parecia que as autoridades metropolitanas (Petrolina) – na esteira do desenvolvimento do vale haviam perdido importância. do São Francisco (World Bank, 2006). 4. O rápido desenvolvimento econômico obser- 2. Essas áreas metropolitanas – definidas como as vado nas últimas décadas levou a uma profun- áreas cuja economia ultrapassa os limites da cida- da transformação espacial. As cidades cresce- de – são compostas por cidades de portes e graus ram rapidamente, mas o acesso aos serviços foi de especialização diferentes, interligadas por in- preterido na periferia, onde se estabeleceram fraestrutura de conectividade, fluxos de mão-de os migrantes recém-chegados. Políticas de uso -obra e intercâmbio econômico. Várias ganharam e ocupação do solo restritivas por parte do go- status legal na década de 1970, quando da criação verno federal fizeram com que a demanda por de nove regiões metropolitanas (RMs) pelo go- moradia popular não fosse correspondida pela verno central. Essas RMs tinham como função oferta nas áreas próximas aos mercados de tra- predominante direcionar os investimentos para balho. As famílias de baixa e média renda ti- a construção da infraestrutura necessária para veram de se estabelecer nas periferias, o que sustentar a política industrial do país. Seus recur- significou dificuldades de transporte e longas sos provinham de instituições financeiras nacio- viagens entre a residência e o local de trabalho. nais, como o Banco Nacional da Habitação (BNH6) e o Departamento dos Transportes (Klink, 2008). 4. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 5. World Development Indicators (World Bank). 6. O Banco Nacional de Habitação foi criado em 1964 com o objetivo de financiar o setor 23 de habitação. Após sua extinção em 1986, a Caixa Econômica Federal assumiu suas atribuições e recursos. GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro Quadro 1. Reduzindo as disparidades sociais e regionais no Brasil O Brasil apresenta elevada concentração populacional e econômica, e suas disparidades terri- toriais, apesar de terem diminuído desde 1965, ainda são altas se comparadas com as médias da OCDE. As regiões mais atrasadas concentram a maioria das carências, entretanto vem sendo observado um processo de convergência das regiões mais pobres em direção à media de desem- penho. As principais questões que permitiriam um crescimento regional sustentado são as seguin- tes: (i) superação da fragmentação multidimensional das políticas públicas; (ii) focalizar a questão da autonomia financeira e política dos governos subnacionais a fim de concretizar uma articula- ção de políticas públicas; (iii) mudar da lógica de assistência às necessidades da população para a de identificação dos ativos locais para promover um crescimento endógeno; (iv) fortalecer a capacidade institucional na esfera subnacional e aumentar a participação da sociedade civil; e (v) aperfeiçoar o monitoramento e avaliação. Fonte: OECD, 2013 24 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL 5. Nas últimas décadas, houve uma melhora integração espacial nos espaços urbanos que considerável no acesso aos serviços; no entan- experimentam rápido crescimento. to, os habitantes da periferia das grandes áreas metropolitanas ainda convivem com acesso li- 6. Neste processo de mudança espacial e de in- mitado aos serviços de esgoto, abastecimento clusão, qual tem sido o papel da governança de água e coleta de lixo. Segundo explica a geo- metropolitana no Brasil? Seria possível reduzir a grafia econômica, na fase inicial do processo de desigualdade e ampliar o acesso aos serviços bá- urbanização as diferenças em termos de renda e sicos por meio de uma colaboração metropolita- de serviços provavelmente aumentarão (World na mais contundente? Que lições podemos extrair Bank, 2009). As cidades núcleos desfrutarão de dos casos de governança metropolitana no Brasil uma renda mais alta e de serviços melhores, o e em outros países? que não ocorrerá nas periferias, que passarão a 7. O presente relatório pretende contribuir para viver em piores condições. À medida que o fator essa discussão. Partindo da literatura e dos dados mobilidade aumenta e que os níveis de educa- disponíveis para o Brasil, este relatório analisa os ção e de saúde melhoram, tanto a renda como o principais conceitos relacionados à governança acesso a serviços tendem a distribuir-se de ma- metropolitana, apresenta exemplos e discute al- neira mais equilibrada. A ocorrência desse pro- gumas ideias relevantes para o caso brasileiro. cesso de convergência é evidente no Brasil, mas Tem como objetivos fazer um levantamento das levará tempo (OECD, 2013). A institucionalidade alternativas atualmente em curso, sintetizar os metropolitana existente no Brasil vem tentando debates em torno da eficácia dessas alternativas lidar com essas diferenças e promover o cres- e, baseando-se nas experiências nacionais e in- cimento. O novo Estatuto da Metrópole torna ternacionais, identificar alguns fatores capazes a abordar algumas das questões anteriores e potencializar a colaboração entre as esferas pú- sugere um caminho para alcançar uma melhor blicas de tomada de decisão. Quadro 2. Por que governança metropolitana? A necessidade de articulação de políticas espaciais é explicada pelos princípios fundamentais da geografia econômica. Ao aceitar a urbanização como prerrequisito inevitável ao crescimento dos países – assim como o adensamento para a transformação econômica em direção à industrializa- ção –, a publicação do Banco Mundial “Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2009” argu- menta que os governos podem estar preocupados com as disparidades de renda e de bem-estar em face da concentração da produção em áreas determinadas. A solução seria, portanto, “promo- ver a integração econômica para reduzir essas disparidades” (World Bank, 2009). Essa integração exige instituições e regulamentação a fim de oferecer serviços básicos e certeza a todos; infraes- trutura para garantir a conectividade espacial e permitir às pessoas se deslocar e ter acesso ao mercado de trabalho; educação e cultura; e intervenções espacialmente direcionadas, como obras de melhoria nas favelas e incentivos à inovação. Intervenções como essas possibilitarão a convergência das condições de vida em todo o espaço, de maneira que todos possam usufruir dos benefícios da urbanização. Fonte: World Development Report: Reshaping Economic Geography, 2009. 25 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL 9. O relatório se divide em sete partes: © Joaquin Toro 1) Arcabouço analítico. Revisa o marco de análise da governança metropolitana – a partir das obras de Bahl et al. (2013) e Slack (2007) – e discute os critérios que ajudam a associar determinadas formas de gestão me- tropolitana a objetivos específicos de ges- tão urbana, como eficiência, redistribuição e transparência e responsabilização na presta- ção de serviços públicos. 2) O caso brasileiro: características e evolução. Recapitula a evolução da governança metropo- litana no Brasil a partir da extensa literatura produzida nos centros de estudos brasileiros e internacionais. 3) Dinâmica econômica e espacial de algumas áreas metropolitanas. Apresenta uma visão geral dos desenvolvimentos espaciais no Brasil e do quadro de desigualdade na prestação de serviços e no nível de renda da população. 8. Este relatório destina-se aos formuladores de políticas públicas e acadêmicos interessa- 4) Experiências metropolitanas selecionadas. dos no tema da governança metropolitana em Descreve as características das três RMs sele- geral e no caso brasileiro em particular. Em- cionadas – São Paulo, Recife e Belo Horizonte. bora a governança metropolitana deva perma- necer flexível para adaptar-se a mudanças na 5) Financiamento. Resume a problemática do atividade econômica e na concentração urbana, financiamento metropolitano. convém adotar algumas diretrizes básicas para guiar o processo atual de revisão da legislação 6) Desenvolvimentos recentes, o novo Estatuto metropolitana e promover algum consenso em da Metrópole. Discute o Estatuto da Metrópole torno de questões como a relação entre as áreas (aprovado em 12 de janeiro de 2015). metropolitanas e os governos locais, o finan- ciamento dessas áreas e formas de melhorar a 7) Observações finais. Conclui o relatório com coordenação vertical, utilizando as regiões me- algumas últimas considerações. tropolitanas (RMs) como um instrumento eficaz. 26 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Mariana Ceratti 27 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 28 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Parte 1. Arcabouço Analítico 10. Áreas metropolitanas extensas detêm tre eficiência econômica, equidade e accountabi- uma clara vantagem no tocante à economia lity (Bahl et al, 2013). Os dois primeiros critérios de escala, às economias de aglomeração e à – eficiência e equidade – funcionam melhor em atração de investimentos privados. Além disso, unidades de governo de grande porte. Possibili- atraem as pessoas que buscam melhores empre- tam o aproveitamento das economias de escala, a gos e condições de vida. Nessas áreas, a deman- ampliação da base tributária seja e o desempenho da por moradia, infraestrutura e serviços sociais da função redistributiva pelos níveis mais altos pode acabar se tornando excessiva em um curto do governo, por meio de transferências baseadas período de tempo, e se não houver uma respos- nas necessidades dos grupos e na capacidade fis- ta rápida, o congestionamento, a poluição e os cal. A accountability funciona melhor quando se problemas sociais poderão erodir os benefícios há muitos governos locais (autogoverno), já que resultantes do tamanho da área econômica. A exercer o controle das administrações pequenas existência de favelas e outras áreas sem acesso a é mais fácil para os contribuintes. O melhor mo- serviços básicos é a prova de que a urbanização delo de governança será escolhido em função dos pode sair de controle, pelo menos até que os go- critérios mais valorizados pelos países, entre eles vernos consigam atender essas carências (Bahl, a independência dos governos locais, ou autogo- Linn e Wetzel, 2013) verno, peça fundamental no caso brasileiro. 11. A escolha de determinado modelo metropo- 13. Nesta discussão vamos considerar cinco tipos litano depende do tipo e do tamanho do gover- de modelos de governança metropolitana (Bahl no, bem como dos critérios que são considera- et al, 2013). O Anexo 1 traz uma explicação deta- dos importantes na prestação de serviços. Tanto lhada das vantagens e desvantagens dos modelos Slack (2007) como Bahl et al. (2013) destacam utilizados, bem como exemplos de cada um. três critérios: eficiência, equidade e accountabi- lity (transparência das contas e responsabilização (a) Fragmentação Jurisdicional (ou mo- dos governantes). A eficiência trata da capacida- delo fragmentado). Ocorre quando os de de o governo fornecer serviços públicos pelo governos pequenos fornecem todos menor custo possível e com potencial para inter- os serviços. Trata-se do modelo mais nalizar as externalidades. A equidade refere-se à comum na gestão de áreas metropo- possibilidade de oferecer serviços aos setores de litanas, especialmente quando a auto- renda mais baixa mediante subsídios cruzados nomia local e o autogoverno são prin- ou transferências condicionadas. Accountability cípios caros às autoridades locais. É refere-se à proximidade entre contribuintes e o encontrado no Brasil, Europa, Estados governo. Uma correspondência entre as decisões Unidos, Suíça, Canadá, Índia e outros sobre gastos públicos e arrecadação fiscal tam- países (Slack e Chattopadhyay, 2013). bém é necessária para assegurar a accountability. Nele, a prestação de serviços é res- ponsabilidade das autoridades locais, 12. O desafio ao definir uma estrutura de gover- que têm poder para tributar e gozam nança metropolitana é encontrar o equilíbrio en- de autonomia financeira. Os governos 29 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL central e estadual intervêm de modo a rior (distrito ou região metropolitana) garantir a qualidade e as políticas so- oferece serviços caracterizados por ciais, monitorar o desenvolvimento ge- economias de escala e externalidades ral das políticas e zelar pelos direitos (transporte, planejamento do uso do da população nas áreas de segurança solo e coleta e destinação final de re- pública e meio ambiente, por exemplo. síduos sólidos), enquanto os governos locais se encarregam dos serviços ou (b) Amalgamação (ou modelo monista equipamentos públicos locais, como consolidado). Ocorre quando os ní- parques ou serviço de bombeiros. A veis mais altos do governo (em geral redistribuição se dá no nível superior, províncias ou estados) decidem fundir por meio de uma combinação de polí- mais de um nível de governo com o ticas tributárias e de gastos públicos. propósito de aumentar a eficiência ou Pelo lado do financiamento, as alíquo- redistribuição – o compartilhamento tas dos tributos em geral são homogê- de financiamento entre os governos neas em toda a região, e a contribui- locais permite o subsídio cruzado en- ção do nível inferior para o superior tre jurisdições com diferentes bases depende do tamanho da base tribu- tributárias. Um caso bem conhecido tária. Quanto maior a base tributária, de amalgamação é Toronto, hoje for- maior será sua contribuição para o ní- mada por 14 distritos amalgamados vel superior (Slack, 2007). A Área Me- em duas fases, com o objetivo de redu- tropolitana de Madri (veja o Quadro zir custos administrativos. O distrito 4), a Autoridade da Grande Londres e da Cidade do Cabo também é produto a Autoridade da Grande Toronto são de um processo de amalgamação que exemplos do modelo metropolitano teve por objetivo promover a inclusão de dois níveis. Não se sabe ao certo se das áreas de baixa renda separadas esta alternativa viria a funcionar no pela segregação racial desde a épo- Brasil, mas pode ser uma das opções ca do Apartheid. Os limites da cida- no médio prazo. de de Madri também foram formados por amalgamação: entre 1948 e 1954, (d) Órgãos e/ou Agências para Fins Es- a cidade incorporou 13 municípios pecíficos. São criados para prestar da periferia. No Brasil, o modelo de serviços em toda a área metropolita- amalgamação seria praticamente in- na, sem restrição de jurisdição mu- viável. Aqui, os governos locais valo- nicipal. Esta forma de cooperação é rizam seu status de entes federados e utilizada em países com uma história poderiam se opor à ideia de abrir mão de governos locais fortes e autôno- de porção do autogoverno em troca de mos. Nos EUA, por exemplo, um ter- participar de uma estrutura metropo- ço dos governos locais constitui dis- litana maior. tritos especiais ou distritos escolares para prestar os serviços de educação, (c) Modelo de Governo em Dois Níveis. transporte, água e coleta de lixo. Os Prevê que uma entidade de nível supe- conselhos de administração desses distritos especiais são responsáveis​​ 30 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL por gerir esses serviços e por definir (França, veja o Quadro 3), autoridades os tributos e tarifas correspondentes. intermunicipais (Espanha e Bélgica) e Também é possível criar distritos se- cidades-núcleo (Países Baixos). Essas parados, como distritos de trânsito ou entidades podem arrecadar impostos hospitalares cobrindo uma região in- dos cidadãos, recolher taxas dos usuá- teira, onde a população tem garantido rios de serviços e/ou receber repasses o atendimento por profissionais com dos municípios. Este tipo de coopera- mais experiência profissional, porém ção voluntária geralmente recebe in- sem influência política. Uma parcela centivos fiscais dos governos estadual do arrecadado com o pagamento de e federal, a maneira de estímulo. Nos taxas pode ser destinado a investi- EUA, como prerrequisito à obtenção mentos (Bahl e Linn 1992). No Brasil, de financiamento do governo federal as agências de propósito específico para infraestrutura de transporte e de são utilizadas em muitos estados para tratamento de esgotos, durante mui- prestar os serviços de abastecimen- tos anos os governos locais tiveram to de água, esgotamento sanitário, de submeter seus planos regionais à transporte e planejamento. aprovação de uma entidade regional. Nos Países Baixos e na União Europeia, (e) Cooperação Voluntária. Trata-se de os conselhos regionais de desenvolvi- outra alternativa adotada com fre- mento (associações de municípios) fo- quência entre governos locais. Envolve ram criados como um requisito para uma reestruturação “mínima” do go- liberação de recursos da UE destina- verno quando os governos municipais dos a obras de desenvolvimento. No sentem a necessidade de celebrar con- Brasil, milhares de consórcios foram vênios com outras cidades. A coope- assinados desde a aprovação da lei dos ração voluntária se dá nas formas de consórcios públicos, em 2005 (Abrucio consórcio (Brasil), comunidade urbana et al, 2011 e Arretche, 2013). Quadro 3. Comunidade Urbana de Marselha Na França, praticamente todas as áreas urbanas são administradas por comunidades urbanas (OCDE, 2006). O caso mais conhecido é o da Comunidade Urbana da Grande Marselha. Essa comu- nidade urbana teve início em 1992, quando os municípios de Marselha, Marignane e Saint-Victoret criaram uma empresa pública (a Communauté de Communes Marseille Provence Métropole) para se encarregar das estradas e do tráfego de veículos. Cinco anos depois, dezessete outras cidades se uniram, processo que culminou na criação da Comunidade Urbana de Marselha, em 2000. Tra- ta-se de uma organização metropolitana com competência nas áreas de desenvolvimento eco- nômico regional, transporte, ocupação do solo e habitação, prevenção da criminalidade, coleta e destinação final de lixo e políticas ambientais. As localidades membros adotaram um arranjo tributário mediante o qual a Communaute Urbaine arrecada um imposto comum sobre pessoas jurídicas, que elimina a competição fiscal entre os municípios locais. Fonte: Slack (2007) 31 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Quadro 4. Modelo de governo em dois níveis - Madri A região metropolitana de Madri foi criada em 1983, assumindo a província de Madri. Consiste em um autoridade governamental (Comunidad Autónoma de Madrid, CAM) e 179 municípios. Mais da metade da população está concentrada na cidade de Madri (3,2 milhões de habitantes). A CAM é responsável por questões de natureza global, como ordenamento territorial, habitação e de- senvolvimento econômico, e compartilha com o governo central responsabilidades nas áreas de saúde, educação e proteção ambiental. A área que mais recebe recursos do orçamento é a saúde, seguida da educação, e a maior fonte de receitas é o imposto de renda pessoal, seguido do imposto sobre o valor adi- cionado (que é dividido com o governo central). A cidade de Madri tem sob sua responsabilidade as áreas de trânsito, manutenção das ruas, iluminação pública e resíduos sólidos. A política de habitação e o ordenamento territorial, entre outras, são tarefas compartilhadas com a CAM. Os itens do orçamento da cidade que levam a maior fatia são meio ambiente e mobilidade. O imposto sobre propriedades, o impostos sobre valorização de terrenos e os repasses do governo central são as principais fontes de receitas. A CAM colabora com os municípios de várias formas: compartilhando informações, ajudando na mediação de conflitos, assistindo nas disposições contratuais relativas à prestação de serviços públicos e estabele- cendo os fundos de cooperação para promover serviços sociais e criar empregos. Existem ainda agências específicas que prestam serviços nos setores de transportes, abastecimento de água e imobiliário, quais sejam: • Consórcio Regional de Transportes de Madri. Criado em 1986, o CRTM coordena os sistemas de trans- porte coletivo, entre os quais o metrô, a Companhia de Transporte Municipal, os trens e ônibus inter- municipais e o veículo leve sobre trilhos. É responsável pela gestão da oferta, por fixar tarifas e pela sustentabilidade financeira do sistema. Tem grande autonomia de operação em relação à CAM e agrupa os prestadores de serviços de transporte coletivo públicos e privados. • Canal de Isabel II Gestión SA. Criada em 2008 para gerir o setor hídrico. Supervisiona a produção de água, o tratamento de águas residuais e a conservaçãodos rios. A CAM e 111 municípios da região são seus acionistas. É a sucessora da entidade Canal Isabel II, criada em 1851, que hoje detém oficialmente as concessões, emite outorgas e define o planejamento de serviços. • Arpegio. É a empresa pública da CAM responsável pela gestão do solo. Sua atividade, complementar à do setor privado, consiste em colocar no mercado terras a preços acessíveis. Um tipo de convênio de cooperação horizontal voluntária amplamente utilizado em Madri é o de Manco- munidad, no qual certas funções são delegadas pelos municípios, como a prestação de serviços públicos ou a promoção do desenvolvimento econômico. Trata-se de um instrumento muito flexível, que permite que novos objetivos sejam incorporados com o tempo. Além disso, a região mostrou-se capaz de desenvolver fortes laços com grupos sociais e econômicos, entre os quais sindicatos e associações empresariais, graças à participação destes nas entidades regionais e nas instâncias de consulta. Alguns autores argumentam que o modelo metropolitano de Madri é um dos mais completos da Europa. O sistema de governo de dois níveis permitiu à CAM e aos municípios oferecer serviços públicos com eficiên- cia e promover o desenvolvimento da região metropolitana. Entretanto, há um conflito de interesses entre a CAM e a cidade de Madri, decorrente da sobreposição de competências e de iniciativas descoordenadas. Fonte: OECD Territorial Review Madrid 2007 32 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 33 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 34 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Parte 2. O Caso brasileiro: Características e Evolução 14. Segundo a definição do Estatuto da Metrópole, migrantes eram a regra, como foi observado nos epi- uma região metropolitana é uma aglomeração ur- sódios de derrubada de favelas e de retirada à for- bana7 que configure uma metrópole, “espaço urba- ça de seus moradores (World Bank, 2006, 2011). A no com continuidade territorial que, em razão de sua velocidade do processo de urbanização entre 1970 e população e relevância política e socioeconômica, 1990 coincidiu com a crise financeira, o declínio da tem influência nacional ou sobre uma região que economia e a transferência para os estados da com- configure, no mínimo, a área de influência de uma petência pelos temas urbanos. capital regional, conforme os critérios adotados pela IBGE”. Segundo o Censo do 2010, o Brasil tem 17. A Constituição de 1988 mudou a natureza da 36 RMs e 3 Regiões Integradas de Desenvolvimento governança metropolitana no Brasil. Em primei- Econômico (RIDE). Em conjunto, representam quase ro lugar, a competência para criar regiões metro- a metade da população (IBGE, 2010), em torno de politanas foi delegada pelo governo central aos 60% do PIB nacional (IBGE, 2012) e boa parte do cres- estados. Aos estados foi dada a competência para cimento econômico e urbano do país. As RMs foram instituir “regiões metropolitanas (...) constituídas criadas com a finalidade de auxiliar na colaboração por agrupamentos de municípios limítrofes, para entre as políticas regionais. Desse total, 15 RMs8 integrar a organização, o planejamento e a exe- são consideradas funcionais e integradas segundo o cução de funções públicas de interesse comum” conceito da OCDE para regiões metropolitanas. (artigo 25). Até 2012, 44 novas RMs foram criadas pelos estados, além das nove RMs criadas pelo 15. A Constituição de 1968 autorizou o go- governo federal em 1973 (Arretche, 2013). Por verno federal a criar RM, que suposta- outro lado, a Constituição de 1988 consagrou os mente deveriam ter desenvolvido planos municípios como entes da Federação. Como resul- de longo prazo e ser administradas por tado, os prefeitos passaram a poder questionar as secretarias. Eram vistas como uma importante iniciativas públicas dos estados e estes a precisar ferramenta para a execução de projetos de investi- da anuência dos municípios para fazer parte de mento em infraestrutura, transportes, habitação e um órgão metropolitano em particular. Alguns saneamento. Os recursos financeiros para as RMs autores argumentam que essa situação enfra- foram canalizados do Fundo de Garantia por Tempo quece a capacidade das áreas metropolitanas de de Serviço (FGTS) através do Banco Nacional da Ha- coordenar eficazmente a base e de aproximar as bitação (BNH) e do Departamento Nacional de Estradas políticas centrais da população, com uma imple- de Rodagem (DNER), com a condição de serem elabora- mentação local (Wetzel, 2013). dos planos de desenvolvimento metropolitano integrado (Azevedo e Mares-Guia, 2004). 18. O novo milênio deu nova força ao deba- te metropolitano no Brasil. Após ser eleito, o 16. No âmbito metropolitano, a coordenação entre presidente Lula sancionou legislação que teve uso do solo, transporte e habitação foi limitada. impacto nas questões urbanas – o Estatuto da Era difícil prever a dimensão do futuro crescimento Cidade9, que fortaleceu, através de uma sé- urbano e atitudes negativas em relação aos novos rie de instrumentos, a autoridade dos gover- 7. Aglomeração urbana é definida pelo Estatuto como “unidade territorial urbana 9. Lei No. 10.257, de julho de 2001. constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas”. 8. As RMs são: Belém, Distrito Federal, Belo Horizonte, Campinas, Curitiba, 35 Florianópolis, Fortaleza, Goiânia, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória. GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL nos locais sobre aspectos de uso e ocupação lista, um verdadeiro consórcio nascido das bases do solo. Em 2003, o Ministério das Cidades foi e capitaneado por prefeitos e sociedade civil, que criado. Em 2005, a Lei de Consórcios Públicos10 tem como objetivo encontrar uma solução sus- foi promulgada. Em 2007, o Comitê de Articulação tentável para uma região em crise. Federativa (CAF) foi criado no âmbito da Secreta- ria da Presidência da República com a finalida- 20. Um novo arcabouço para a gestão metropo- de de promover uma melhor coordenação para o litana – conhecido como Estatuto da Metrópole planejamento e a implementação de estratégias – foi aprovado em janeiro de 2015 (Lei No. 13.089 entre o governo federal e os governos municipais. / 2015). A lei inclui princípios para facilitar a co- O Programa Nacional de Habitação Minha Casa laboração formal e a constituição de RMs no Bra- Minha Vida (PMCMV) foi lançado em 2009 com o sil. Também estabelece diretrizes gerais para o objetivo de facilitar o acesso a moradia a preços planejamento, a gestão e a execução das funções acessíveis. O programa foi a culminação de anos públicas de interesse comum nas RMs e aglome- de diálogo e esforços para consolidar as interven- rados urbanos criados pelos estados. Além dis- ções das esferas de governo, do setor privado e so, (i) estabelece normas gerais para os planos dos próprios beneficiários. de desenvolvimento urbano integrado, a serem elaborados em RMs formalmente instituídas; (ii) 19. O Brasil tem bons exemplos de colaboração incentiva o uso de instrumentos existentes de horizontal entre municípios e obteve certo su- colaboracão; (iii) estabelece diretrizes e critérios cesso em casos de coordenação vertical (p.ex., para a governança interfederativa – a ser regula- Belo Horizonte). As formas metropolitanas va- mentada através de legislações complementares riam de acordo com o contexto econômico e as em âmbito estadual (veja o Capítulo 6 para mais necessidades dos níveis mais baixos dos gover- detalhes). nos (Arretche, 2013). Na Região do Grande ABC11, o problema era gerir os recursos hídricos e fazer O ponto de vista brasileiro frente às consequências do colapso da indústria 21. Tensões entre os governos estaduais (que têm automobilística e do seu impacto na criação de autoridade sobre os governos metropolitanos) e emprego e no bem-estar social. Na Área Me- municipais (que são entidades autônomas), in- tropolitana de São Paulo, melhorar o trânsito suficiência de recursos e perpetuação das desi- talvez seja o principal desafio enfrentado pelas gualdades regionais contribuíram para aumentar autoridades, seguido da dificuldade de prestar a complexidade da governança metropolitana no serviços a uma população muito grande (mais Brasil. Uma preocupação específica é conseguir de 19 milhões de habitantes) e da tentativa de di- que os municípios concordem em aderir às polí- minuir as desigualdades entre a população que ticas e obter a aprovação da assembleia legisla- vive no núcleo e aquela da periferia, em termos tiva, tarefa esta nada fácil e que frequentemente de renda e de bem-estar. Desde a promulgação exige estratégias e articulações finas (Arretche, da Lei de Consórcios Públicos em 2005, mais de 2013, pág. 57). Isso levanta a questão da validade 19.000 acordos voluntários foram subscritos da imposição de políticas estaduais (aceitas com (veja a Tabela 2). A maior parte foi concertada relutância pelos níveis inferiores), se comparada à com o objetivo de ajudar as cidades a implemen- eficiência das abordagens colaborativas baseadas tar programas conjuntos nas áreas de saúde e em concertação e objetivos consensuais. educação. Alguns deles são emblemáticos, como o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC Pau- 10. Lei No. 11.107, de abril de 2005. 11. Hoje engloba sete cidades do estado de São Paulo – Santo André, São Bernardo, São Caetano, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra –, embora originalmente 36 se referisse a apenas três cidades de menor porte: Santo André, São Bernardo do Campo e São Caetano do Sul. GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 22. Com efeito, o ordenamento constitucional dos municípios. Por último, tanto os governos brasileiro impossibilita a aplicação de alguns estaduais como o federal poderiam considerar a dos modelos de governança descritos na Parte 1. existência de outra camada de governo como um Por exemplo, o modelo em dois níveis, que apa- quarto poder, que suscitaria problemas e repre- rentemente é o que melhor combina autonomia sentaria mais competição por recursos e poder local com a função de redistribuição no nível su- (Arretche, 2011). perior, não é realista no curto prazo. Atualmente, não há órgãos metropolitanos de nível superior 23. Nessas circunstâncias, a prestação de serviços independentes (quando se trata de políticas na- em escala metropolitana no Brasil tende a ser re- cionais, os estados agem como tal), situação que sultado, se não de cooperação intermunicipal, do provavelmente não mudará, pois isso exigiria no- processo de execução de políticas nas esferas fe- vos recursos, questão considerada sensível no deral ou estadual, como ocorreu com a educação momento (Rezende, 2011). Há uma grande resis- e a saúde. No curto prazo, a alternativa é promover tência à criação de impostos no Brasil, e destinar os mecanismos que possibilitam uma colaboração mais recursos dos municípios e estados para a entre municípios. Os casos da Região Metropolita- consecução dos objetivos metropolitanos sig- na de Belo Horizonte e da Região do Grande ABC, nificaria sobrecarregar a já elevada parcela das analisados na Parte 4, têm exemplos interessan- receitas alocadas à educação e à saúde. As prá- tes. No primeiro, a colaboração foi capitaneada ticas encontradas em outros países no que res- predominantemente pelo governo do estado; no peita à participação compulsória dos municípios segundo, ocorreu sem a intervenção de nenhuma nas novas estruturas metropolitanas tampouco liderança de nível superior. seriam possíveis no curto prazo. A amalgamação, ou anexação, parece ter um elevado peso políti- co, pois dependeria da pouco provável anuência 37 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL O papel do governo federal politanos. Muitas deles tratam dos critérios para criação de RMs e da representatividade dos muni- 24. Não obstante a competência para criar RMs cípios e da sociedade civil. Entretanto, o status dos ter permanecido no âmbito dos governos esta- municípios como membros plenos da federação duais, o governo central tem-se mantido bastan- brasileira é tido como um entrave para os estados te ativo nesta área. Em primeiro lugar, a criação lidarem com questões metropolitanas (Arretche, do Ministério das Cidades redirecionou a atenção 2011). Conseguir que os municípios apoiem deter- política para a problemática do uso do solo no es- minada legislação significa acrescentar atores ao paço urbano e dos milhões de pessoas que vivem processo decisório e frequentemente requer in- em favelas. Em seguida, com a aprovação da Lei centivos especiais para convencê-los a participar. de Consórcios Públicos, os consórcios passaram a Essa situação explica a relutância dos governos gozar de um status que lhes permite tomar em- estaduais em criar órgãos metropolitanos, visto préstimos e prestar garantias em nome próprio que estes poderiam acabar se tornando outra ca- (Klink, 2008). Depois, o CAF constituiu-se em um mada de conflito e competição por recursos em fórum de debate independente. Em 2007, foi cria- lugar de efetivamente aproximar das autoridades do um grupo de trabalho no âmbito do CAF com locais o processo de formulação de políticas pú- o propósito de formular propostas para melhorar blicas dos níveis estadual e federal. a gestão das regiões metropolitanas e coordenar as políticas públicas. O novo CAF conta agora com 26. Como gestores diretos das RMs, os governos a participação de representantes dos estados. Por estaduais poderiam utilizar agências metropoli- último, o Estatuto da Metrópole também reafirmou tanas para promover a colaboração, a inovação que a cooperação entre estados e municípios para e mudanças efetivas nas políticas públicas em o desenvolvimento urbano integrado será apoiada nível metropolitano. Entretanto, muitos estados pelo governo federal (veja o Capítulo 6 para mais parecem negligenciar esse potencial (Gouvea, detalhes). 2005). A maioria das constituições estaduais faz menção às RMs, porém sem dar mais detalhes O papel dos estados ou estabelecer objetivos. Em alguns casos, os li- mites administrativos das mesmas não cumprem 25. Em 2011, 24 estados já contavam com artigos os critérios de densidade e relacionamentos en- constitucionais sobre a criação de órgãos metro- tre o núcleo metropolitano e os demais municí- Quadro 5. O papel do governo central em outros países A situação de outros países retrata um governo central com interesses semelhantes em relação às áreas metropolitanas. Na Suíça, emenda constitucional aprovada permite ao governo federal in- tervir nas cidades e nas questões metropolitanas. Nesse sentido, novas estruturas de coordenação foram criadas, entre elas uma Conferência Tripartite de Aglomerações, e foram formuladas políticas específicas para os projetos urgentes de melhoria do transporte público metropolitano e ferroviário e projetos nos bairros das cidades visando melhorar a qualidade de vida de seus moradores. Na Austrália, na Índia e na África do Sul, iniciativas semelhantes demonstram o interesse do governo central em promover a cooperação intermunicipal. Nos Estados Unidos e no Canadá, o governo fe- deral não tem nenhum papel formal na esfera local, apenas intervindo nas questões metropolitanas na forma de assistência financeira para infraestrutura (Slack e Chattopadhyay, 2013). 38 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Tabela 1 Agências Metropolitanas nas 23 Regiões Metropolitanas do Brasil (2013) Instituições RMs Observações metropolitanas Conselho Metropolitano 23 Todas, exceto Salvador. É o órgão executivo da RM Fundo Metropolitano 6 Belém, Belo Horizonte, Recife, Maceió, Vale do Aço (MG), Grande Vitória Agência Metropolitana 4 Vale do Aço, Campinas, Santos, São Paulo e BH Empresas Salvador – Conder Recife – FIDEM São Paulo – EMPLASA Assembleia metropolitana 2 Natal e Maringá Fonte: Ribeiro e Santos Júnior (2010, p 62-64) pios da RM. Além disso, outro entrave é a falta constitui entidade colegiada de caráter delibera- de interesse das cidades membros. Examinando tivo, é composta pelos prefeitos dos municípios as cinco instituições típicas em um governo me- integrantes da Região Metropolitana do Rio de tropolitano no Brasil (a saber, o Conselho Me- Janeiro e é presidida pelo Governador do Estado. tropolitano, o Fundo Metropolitano, a Agência Tem por objetivo atuar conjuntamente na defi- Metropolitana, a Assembleia Metropolitana e nição das políticas públicas para a Região Me- as Empresas Públicas)12 Ribeiro e Santos Júnior tropolitana, incluindo um modelo institucional (2010) constataram haver uma grande variação de governança e um sistema de planejamento entre estados (veja a Tabela 1), muito embora integrado. Já o Grupo Executivo, de acordo com todas as agências contem com um conselho me- o modelo proposto, funcionará com atribuições tropolitano encarregado das funções executivas. semelhantes às de uma agência metropolitana. Importa mencionar os esforços recentes do Go- verno do Estado do Rio de Janeiro para a elabo- Cooperação intermunicipal ração de um modelo institucional de governança 27. A Lei de Consórcios Públicos (2005) reconhe- metropolitana. Através do Decreto Nº 44.905, ceu a capacidade dos municípios para escolher de 11 de agosto de 2014 (DOERJ 12/08/2014), foi com quem formar parcerias, conferindo a esses instituída a Câmara Metropolitana de Integra- arranjos um status legal e dotando-os de per- ção Governamental do Rio de Janeiro e o Grupo sonalidade jurídica para receber recursos, con- Executivo de Gestão Metropolitana. A primeira 12. O Conselho Metropolitano é a agência mais importante. É trair empréstimos e prestar garantias. Assim, os formada pelos prefeitos das cidades e representantes do estado. O consórcios receberam autorização para executar Fundo Metropolitano dispõe de até R$ 3 milhões em recursos para projetos, planejar, implementar e fiscalizar. As financiar análises e estudos. A Agência Metropolitana é criada para tratar de determinado projeto e atrair a participação da sociedade leis nacionais que tratam dos Resíduos Sólidos civil. As empresas são agências para fins especiais que atendem a área metropolitana cumprindo uma função específica, predominantemente a 39 de planejamento. A Assembleia Metropolitana deveria aprovar leis para a área metropolitana. GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Tabela 2 Número de municípios que integram os consórcios criados até 2011 Com Com o governo Com o setor Setores Intermunicipal Total estados federal privado Saúde 1.906 1.167 558 588 4.219 Seguridade social 222 867 660 558 2.307 Educação 248 1.116 767 571 2.702 Cultura 161 385 206 213 965 Turismo 351 275 138 151 915 Assistência a crianças 149 513 321 287 1.270 Desenvolvimento urbano 255 420 247 105 1.027 Transporte 295 428 207 129 1.059 Moradia 106 720 428 159 1.413 Trabalho/emprego 114 358 164 216 852 Saneamento e resíduos sólidos 343 387 231 144 1.105 Meio ambiente 387 467 225 191 1.270 Total 4.537 7.103 4.152 3.312 19.104 Fonte: Abrucio, Sano e Sydow (2011) (2010)13 e do Saneamento Básico (2007)14 referem- Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local. se explicitamente a instrumentos de governança Atualmente, há 40 consórcios atuando em 26 es- colaborativa e compartilhada, como os consórcios tados, dos quais participam 580 municípios repre- públicos. A Tabela 2 ilustra o número de municí- sentando 11 milhões de habitantes. pios que integram os consórcios pactuados entre municípios e os consórcios com estados, governo 28. Os governos estaduais têm participado des- federal e entidades do setor privado. O setor da ses acordos voluntários, notadamente nas áreas saúde é o que tem o maior número de convênios, de educação e saúde. No estado do Pará, a Secre- o que se explica pelo incentivo dado por estados taria de Integração Regional faz parte dos con- e governo federal aos consórcios intermunicipais sórcios de água, saúde, saneamento, resíduos só- para acelerar a implementação do Sistema Na- lidos, segurança, mobilidade e meio ambiente. Em cional de Saúde (SUS). Outros tipos de acordos 2011, já havia doze consórcios subscritos com a envolvendo municípios foram promovidos pelo participação do governo estadual (Abrucio et al., governo federal, como é o caso dos consórcios de 2011). No Ceará, o governo do estado, através da 13. Lei nº 12.305, de agosto de 2010. 14. Lei nº 11.445, de janeiro de 2007. 40 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Secretaria das Cidades, está implementando um cio da Região do ABC foi o primeiro a mostrar os programa financiado pelo Banco Mundial no sul benefícios da articulação no debate das questões do estado (Região do Cariri). O programa apoia ligadas a desenvolvimento e reestruturação eco- setores econômicos chave – entre os quais o de nômica. Atualmente, os casos de Belo Horizonte e turismo –, incluindo investimentos em melhorias Recife têm animado o debate (descritos na Parte urbanas em geral nos centros das cidades. Tam- 4). A partir do final da década de 1990, essas ex- bém objetiva fortalecer a coordenação e aumen- periências, particularmente a da região do Grande tar a capacidade institucional dos 9 municípios ABC, ajudaram a criar uma coalizão de apoio às envolvidos para lidar com temas de interesse co- associações territoriais que têm na gestão metro- letivo, a exemplo de resíduos sólidos. De forma politana uma de suas bandeiras. semelhante, o estado de Mato Grosso, em con- junto com sua Associação Municipal, estabeleceu quinze consórcios nos setores de agroindústria e empreendimentos ligados à agricultura familiar. 29. Os consórcios também podem ser interesta- duais. Um exemplo de associação entre governos estaduais é o consórcio firmado entre Ceará, Piauí e Maranhão que levou à criação da Agência de Desenvolvimento Regional Sustentável, tendo em vista a prestação de assistência na área de execu- ção de projetos de turismo a 19 cidades, de Bar- reirinhas (MA) a Acarajú (SE) – denominada Rota das Emoções –, e oferecer treinamento em turis- mo e hotelaria às instituições locais. O consórcio © Mariana Ceratti de saúde entre Pernambuco e Bahia foi criado em 2009 com o propósito de administrar a Uni- dade de Emergência do Hospital de Petrolina. Em 2008, Sergipe e Alagoas iniciaram diálogo sobre formalizar consórcios para promover o desenvol- vimento da região do Baixo São Francisco, do qual resultou a criação de seis grupos de trabalho para elaborar conjuntamente um plano integrado re- gional. Na região também estão presentes os con- sórcios tripartites, integrados pelos governos das esferas municipal, estadual e federal. Por exem- plo, dezesseis consórcios destinados à coleta de lixo foram organizados na região, em 2011, pelo Ministério do Meio Ambiente (Abrucio et al, 2011). 30. Arranjos semelhantes existem com o setor privado, sobretudo nas áreas de saúde, educação, assistência e desenvolvimento social. O Consór- 41 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL © Joaquin Toro 42 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Parte 3. Dinâmica 33. Em 1960, as RMs brasileiras representavam 21% da população do país (15 milhões de habitan- Econômica e Espacial de tes), parcela esta que cresceu para 25% em 1980, Áreas Metropolitanas depois para 45% em 2000, até atingir, hoje, 60% Selecionadas da população do país. As RMs representam 60% da renda nacional, concentram 80% das sedes das grandes empresas, arrecadam 70% dos impostos 31. Esta seção descreve as tendências gerais das municipais e respondem por 46% das receitas e condições econômicas, demográficas e sociais 42% dos investimentos dos municípios (Rezende, das RMs selecionadas. A análise baseia-se em 2011). Tanto em termos de população como de PIB, dados coletados pelo Censo Demográfico 2010 e as RMs cresceram a uma velocidade maior que o 2000 e informações sobre emprego formal do Mi- resto do país. As regiões que apresentam maior nistério do Trabalho e Emprego (MTE) e disponí- crescimento são Fortaleza, Salvador e Curitiba veis na literatura relevante e em relatórios oficiais (com taxas médias de crescimento anual acima de do Brasil. Informações detalhadas sobre as três 3%), sobretudo em razão do afluxo de pessoas para RMs selecionadas – São Paulo, Belo Horizonte e a periferia (3%, em comparação com o do núcleo, Recife – são apresentados na Parte 4. Essas três de 1,37%). Como era esperado, as grandes capitais RMs foram escolhidos em razão do tamanho da dos estados de São Paulo e do Rio de Janeiro cres- sua economia e da relevância da sua experiência ceram mais lentamente, a uma taxa de 1,85% e 1%, metropolitana. respectivamente (veja a Tabela A2- 3, Anexo 2). 32. O Brasil experimentou uma urbanização ma- Figura 1. Proporção das populações urbana e ciça nos últimos 80 anos (Figura 1), que culmi- rural no Brasil nou com o surgimento de várias RMs. Esse pro- cesso, conhecido como metropolização, envolve 100% a expansão de um município-núcleo para além % Urbana de seus limites administrativos, de forma que 90% % Rural acaba incorporando os municípios adjacentes e 80% formando aglomerações urbanas metropolita- nas integradas economicamente com o núcleo e 70% interligadas por movimentos pendulares da po- 60% pulação. Nesta seção são descritos os principais 50% desenvolvimentos do setor metropolitano brasi- leiro por meio de quinze aglomerações urbanas, 40% classificadas pelo Observatório das Metrópoles 30% (2005) de acordo com critérios comparáveis com​​ a metodologia da OCDE. A Figura 2 mostra o 20% mapa das 15 RMs selecionadas (Belém, Distri- 10% to Federal, Belo Horizonte, Campinas, Curitiba, 0% Florianópolis, Fortaleza, Goiânia, Manaus, Porto 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Pau- lo e Vitória). Fonte: IBGE (2010) e elaboração própria. 43 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Figura 2. RMs brasileiras selecionadas15 R . B. D E G U YA N A VENEZUELA French SURINAMEGuiana ATLANTIC COLOMBIA Boa Vista (Fr.) BRAZIL OCEAN RORAIMA AMAPÁ Macapá ECUADOR Belém São Luis Santarem Manaus Fortaleza AMAZONAS Teresina MARANHÃO CEARÁ RIO GRANDE DO NORTE PARÁ Natal PARAÍBA João Pessoa PIAUÍ PERNAMBUCORecife ACRE Rio Porto Branco Velho Maceió Palmas ALAGOAS PERU RONDÔNIA TOCANTINS Aracaju MATO BAHIA SERGIPE GROSSO Salvador F.D. Cuiabá BRASILIA ATLANTIC BOLIVIA GOIÁS Goiânia MINAS GERAIS OCEAN MATO Belo Horizonte ESPÍRITO SANTO Campo GROSSO Grande Vitória DO SUL PA C I F I C SÃO PAULO RIO DE JANEIRO Campinas OCEAN PA R AG UAY São Paulo Rio de Janeiro 0 200 400 600 800 Kilometers PARANÁ Curitiba CHILE SANTA CATARINA Florianópolis BRASIL REGIÕES METROPOLITANAS RIO GRANDE GRANDE CIDADES ARGENTINA DO SUL Porto Alegre GSDPM Map Design Unit CAPITAIS ESTADUAIS This map was produced by the Map Design Unit of The CAPITAL NATIONAL IBRD 40189 World Bank. The boundaries, colors, denominations U R U G UAY FRONTERIA DOS ESTADOS JULY 2013 and any other information shown on this map do not imply, on the part of The World Bank Group, any judgment on the legal status of any territory, or any endorsement or acceptance of such boundaries. FRONTEIRA INTERNATIONAL Fonte: IBGE (2010) e elaboração própria. 34. A retomada do crescimento econômico no subnormais16 no Brasil viviam em metrópoles17. período 2000-2010 – de 6% do PIB ao ano, em As disparidades socioespaciais persistiram, média – foi sentida nas grandes áreas metro- tanto em renda como em acesso aos serviços politanas, que são o motor do crescimento básicos. Como de costume, os governos locais econômico. A atividade econômica atraiu mais sempre estão aquém da demanda por serviços população. A Figura 3 ilustra a relação entre o básicos resultante do afluxo de população para crescimento populacional e o crescimento do o núcleo e a periferia. PIB nas quinze áreas metropolitanas escolhidas para esta análise. Em 2010, metade da população pobre e 90% da população que vive em condições 15. A Tabela A2- 1 no Anexo 2 mostra a população de 15 RMs selecionadas. 16. Condição subnormal, ou favelas, é definida como a situação das famílias que não possuem o título da sua propriedade, não têm acesso a água e saneamento e vivem em áreas superlotadas e em moradias precárias construídas com materiais temporários. 44 17. De acordo com IBGE, 2010. GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Figura 3. PIB e crescimento populacional nas Regiões Metropolitanas, 2000-2010 14 12 10 8 6 4 2 0 a ba ria a m lis s s te re fe lo iro or DF au na ez ni lé ci on eg au ad iti po tó ne iâ al an pi Re Be a Al riz P r Vi lv Go nó íli Ja rt Cu m M o Sa Ho o as Fo Ca ia Sã de rt Br or Po lo o Fl Ri Be Crescimento anual médio pop. (%) Crescimento do PIB (%) Fonte: IBGE (2000, 2010) (veja a Tabela A2- 1 e a Tabela A2- 3 no Anexo 2) 35. As quinze áreas metropolitanas selecionadas 36. Em geral, mais da metade da população dessas representam mais de um terço de toda a população RMs vive na capital e, na maioria dos casos, 80% brasileira, e todas experimentaram crescimento se concentra em um pequeno número de grandes populacional no período 2000-2010. O crescimento centros. Fogem dessa tendência as cidades de Porto mais acentuado ocorreu no Centro-Oeste, com a Re- Alegre e Campinas, com apenas um terço da popu- gião Integrada de Desenvolvimento do Distrito Fe- lação total da RM. Isso denota um padrão de dis- deral e Entorno (RIDE-DF) registrando praticamente tribuição da população no qual cidades de pequeno o dobro da população anterior e Goiânia quase 25% porte abrigam grandes populações que se deslocam a mais. Manaus, Fortaleza, Belo Horizonte e Floria- em movimento pendular diário para o núcleo (veja a nópolis também tiveram um crescimento superior a Tabela A2- 2, Anexo 2). 20%. A maior parte desse crescimento demográfico acompanhou a melhoria das condições econômicas e de emprego. São Paulo e Rio de Janeiro continuam sendo as maiores RMs em produção e população e contribuem para a hegemonia da região Sudeste em termos populacionais e econômicos. 45 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL 37. As quinze RMs selecionadas representam um © Mariana Ceratti pouco mais da metade do PIB nacional, partici- pação que caiu ligeiramente entre os anos 2000 e 2010 de 54% para 51%, provavelmente em razão do aumento relativo nas demais regiões. Gran- de parcela da população e do PIB do Brasil ain- da se concentra no Sudeste, onde estão situadas as cidades mais populosas (e mais ricas) do país: São Paulo e Rio de Janeiro. A região de São Paulo contribuiu com 18% do crescimento do PIB na- cional nesse decênio (Figura 4), seguida pelo Rio de Janeiro, com cerca de 7%. A contribuição das regiões Norte e Nordeste foi menor, o que condiz com o tamanho relativo de sua economia. Figura 4. Classificação das RMs brasileiras se- gundo sua contribuição para o crescimento do PIB nacional, 2000–2010 20% São Paulo MR 18% % do crescimento do PIB nacional 16% 14% 12% 10% 8% Rio de Janeiro MR 6% RIDE DF Belo Horizonte MR 4% Campinas MR Porto Alegre MR Curitiba MR Salvador MR Fortaleza MR 2% Goiânia MR Vitória MR Florianópolis MR Recife MR Manaus MR 0% Sudeste Centro-Oeste Sul Nordeste Norte Regiões do Brasil Fonte: IBGE (2000, 2010). 46 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Figura 5. Classificação das RMs segundo nível de renda em 2010: PIB per capita nas RMs/RIDE vs. média brasileira RIDE Distrito Federal São Paulo MR Regiões metropolitanas / RIDE Campinas MR Vitória MR Curitiba MR Porto Alegre MR Manaus MR Rio de Janeiro MR Belo Horizonte MR Salvador MR Florianópolis MR Recife MR Goiânia MR Fortaleza MR Belém MR 0 10000 Média 30000 40000 50000 Nacional PIB per capita (em R$ 1,00) - 2010 Fonte: IBGE, 2010. 38. Em 2010, o PIB per capita das RMs foi, em taxas médias de crescimento. geral, maior que o do resto do país. Dez das quinze RMs selecionadas para este estudo su- 40. Em relação à concentração de empregos peraram o PIB nacional per capita em 2010, com alta remuneração, os núcleos metropo- com Brasília, São Paulo e Campinas nas pri- litanos têm uma parcela maior de pessoas meiras posições (veja Figura 5). Belém, Recife que ganham mais de 10 salários mínimos20 e e Fortaleza, Goiânia e Florianópolis ocuparam com maior escolaridade. Essa diferença é par- as últimas posições desse grupo. ticularmente elevada nas regiões Sul e Cen- tro-Oeste, onde a demanda por mão de obra 39. Embora a renda nominal per capita tenha altamente qualificada pode ser maior. Esse crescido a uma taxa bem acima de 10% ao ano e o resultado foi confirmado por uma análise se- crescimento real tenha variado entre 3% e 7% 18, melhante realizada pelo Ministério das Cida- o ritmo de crescimento dos níveis de renda e dos des e pela Aliança de Cidades (2010), na qual salários foi mais lento, com a exceção de Sal- se constatou que os centros são mais ricos e vador, Fortaleza, Rio de Janeiro e Goiânia, que que as maiores diferenças salariais ocorrem registraram um desempenho acima da média 19. entre o núcleo e o resto da RM. Nas RMs mais Seria necessário aprofundar essa análise para pobres, a diferença entre extremos salariais é entender se o que houve foi uma substituição menor (OECD, 2013). de trabalho por capital nas regiões metropoli- tanas em geral ou se os níveis mais baixos de renda e de salários podem estar pesando nas 18. Condiz com os cálculos do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE. 20. Baseado nos dados do Censo do IBGE sobre renda nominal mensal de 2010. 19. O relatório O Estado das Cidades apresenta um resultado semelhante (POLIS et al., 47 2012). GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Figura 6. Indicadores de pobreza e de distribuição de renda no Brasil (2001-2013) 30% 0.60 25% 0.58 20% 0.56 Índice de pobreza Gini 15% 0.54 0.525 10% 0.52 8.9% 5% 0.50 4.0% 0% 0.48 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012 2013 Coeficiente do Gini Limiar de pobreza extrema (. Accessed on Paulo, pp. 259-288 august 20th 2012. Reis, R.C. de., 2011. Alternativa Política no con- MkKinsey Global Institute, India’s urban awake- texto federativo. Integração no Grande ABC ning: Building inclusive Cities, sustaining Paulista. Blucher Acadêmico, São Paulo. economic growth. Available at www.mck- Rezende, Fernando. 2011. Em busca de um novo insey.com/insights/urbanization/urban_ modelo de financiamento metropolitano. In awakening_in_india Fernanda Magalhaes, ed. 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Service Delivery in Metropolitan Cities: The Role of Metropolitan Governance, Policy Research Working Paper, The World Bank Slack, Enid. and Rupak Chattopadhyay.2013. Governance and Finance of Metropolitan Areas in Federal Systems. Oxford University Press. 100 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Anexo 1. Modelos metropolitanos, vantagens, desvantagens e exemplos Modelo de governança Exemplos 1. Fragmentação jurisdicional (mo- Estados Unidos: Os serviços são prestados por municípios e delo de governança fragmentado) distritos especiais. Governos generalistas operam na Copenhague: 45 municípios a cargo de serviços e tributa- área metropolitana com independên- ção. Região da capital nacional tem responsabilidades em cia para escolher os serviços públi- relação à saúde, mas nenhuma autoridade fiscal. cos, impostos, taxas de utilização e acordos de financiamento da dívida. Paris: 8 milhões de habitantes; 80 municípios; empresas pú- Os serviços são prestados predomi- blicas são responsáveis pela prestação dos serviços nantemente pelo governo local. Forte presença do autogoverno. Estocolmo: 65 municípios e 5 condados. Vantagens: proximidade da popula- Cidade do México: área metropolitana inclui o Distrito ção e responsabilização. Federal com suas 16 delegações. O Distrito Federal tem as mesmas atribuições que qualquer distrito, porém não Desvantagens: podem ser entrave autoridade tributária. para economias de escala; pequenos demais para propiciar articulação; São Paulo: 18 milhões de habitantes; inclui 39 governos podem aprofundar as diferenças re- municipais, sem sobreposição do governo metropolitano. gionais em termos de bem-estar. Coordenação buscada por meio acordos entre municípios e o governo do estado. 101 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Modelo de governança Exemplos 2. Amalgamação (modelo monista Toronto: Governo metropolitano único presta todos os ti- consolidado) pos de serviços. Conselho de Serviços da Grande Toronto foi criado pela província para supervisionar o trânsito regional. Serviços gerais a cargo do governo metropolitano. Em tese, o governo Tóquio: 12 milhões de habitantes. Abaixo do nível metropo- metropolitano deveria ser eleito e ter litano, formada por 23 bairros especiais, 26 cidades, cinco autoridade sobre serviços e financia- prefeituras e uma vila. Os bairros especiais prestam os ser- mento. viços delegados pelo Governo Metropolitano de Tóquio. Vantagens: Maior capacidade de Cidade do Cabo: amalgamação de 61 governos locais para coordenação e equalização. prestar serviços de forma mais equitativa. Abastecimento de água, rede de saneamento e de águas pluviais. Serviços Desvantagens: limita o poder do sociais compartilhados com a província. eleitorado local de influenciar o or- çamento local; com frequência gera Istambul: 73 governos locais. Governo local obrigado a conflitos intergovernamentais com repassar 35% de seus recursos para a região metropolita- outras esferas de governo. na, para financiar serviços. Ademais, 10% são transferidos para a autoridade metropolitana, para financiamento de investimentos em transportes. 3. Modelo de governo em dois níveis Comunidade de Madri: Governo da Comunidade de Madri e179 municípios com amplos poderes. Nível superior de governo presta ser- viços regionais, de modo a promover Autoridade da Grande Londres: criada em 1999 como alto eficiência (p.ex., transporte e coleta nível de governo. Eleições para prefeito. Responsável pelas de lixo); níveis inferiores a cargo dos áreas de transporte, desenvolvimento econômico, ordena- serviços locais. mento territorial e proteção do meio ambiente; 80% do or- çamento destinado a transporte; 63% financiados pelo go- Vantagens: contribui para atingir verno central, 20% do recolhimento de taxas de uso e 10% equilíbrio entre eficiência e equidade do imposto sobre propriedade. Educação, saúde e outros e para accountability. serviços de responsabilidade dos 23 bairros independentes. Desvantagens: duplicação de esfor- ços pode elevar custos; necessidade de coordenação pode acarretar atra- sos e ineficiências. 102 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Modelo de governança Exemplos 4. Agências para fins especiais Transporte Regional de Copenhague: coordenação a cargo de uma agência regional governamental/municipal conjun- Prestação de serviços é atribuição ta. de empresa pública independente ou agência da administração pública. Distrito Regional da Grande Vancouver: consolida todas as funções dos distritos especiais: coleta de lixo, abastecimen- Vantagens: Empresas podem exe- to de água e investimentos. Recursos provêm de taxas pagas cutar serviços com mais eficiência, pelos usuários. Municípios estão representados. oferecer melhores salários aos seus funcionários e fazer uso de financia- Conselhos de recursos hídricos de Randstad (Países Bai- mento mediante abertura de linha de xos): responsável pelo controle de enchentes, qualidade da crédito. água e tratamento de águas residuais. Autoridades eleitas democraticamente. Desvantagens: prestação de contas e responsabilização perante o governo Lausanne e Estocolmo: empresas públicas da cidade pres- local enfraquecida, embora os muni- tam os serviços de habitação, administração imobiliária, cípios possam ter representantes nos operação portuária e abastecimento e saneamento. Lucros órgãos de governança. destinados à cidade. Bogotá: transporte metropolitano de responsabilidade de agência especial. Operações totalmente financiadas por ta- xas pagas pelos usuários e sobretaxa no imposto sobre a gasolina. 103 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Modelo de governança Exemplos 5. Cooperação voluntária Estocolmo: vários mecanismos da federação para unificar a prestação de serviços. Cooperação voluntária entre gover- nos locais para estabelecer um órgão Vancouver Metropolitana: 21 municípios (veja acima). Cria- com jurisdição em toda a área, sem da em 1967. Os municípios que a integram têm liberdade status institucional independente ou para sair do arranjo. permanente. Modelo comum nas re- giões em que o autogoverno é impor- Marselha: comunidades em torno de Marselha formaram tante. uma entidade especial com 11 municípios Vantagens: Facilidade de criação, Bolonha: 48 municípios celebraram o Accordo per la Città responde às necessidades dos gover- Metropolitana (ACM), que inclui os prefeitos e é presidido nos locais, flexibilidade. pelo governador. Desvantagens: Pode carecer de apro- São Paulo: A Grande ABC foi formada por iniciativa de seis vação legal e suas decisões não são governos locais para lidar com o impacto do declínio da in- vinculantes. Consórcios do Brasil são dústria automobilística nos níveis de emprego e renda. um bom modelo. Fonte: Bahl, R. (2013), Slack (2007) 104 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Anexo 2. Informações sobre as áreas metropolitanas cobertas neste relatório Tabela A2- 1: Taxa de crescimento da população nas RMs/RIDE (2000-2010) Cresci- Cresci-mento Região do População População mento da anual médio RM Estado Brasil (2000) (2010) população da população 2000-2010 (%) (%) Belém Pará 1.795.536 2.101.883 17,1 2,8 Norte Manaus Amazonas 1.645.832 2.106.322 28,0 2,1 Fortaleza Ceará 2.984.689 3.615.767 21,1 1,1 Nordeste Recife Pernambuco 3.337.565 3.690.547 10,6 1,8 Salvador Bahia 3.021.572 3.573.973 18,3 8,1 Centro Brasília/DF RIDE-DF 2.051.146 3.717.728 81,3 2,5 -Oeste Goiânia Goiás 1.743.297 2.173.141 24,7 2,4 Belo Horizonte Minas Gerais 4.349.425 5.414.701 24,5 2,0 Campinas São Paulo 2.338.148 2.797.137 19,6 0,9 Sudeste Rio de Janeiro Rio de Janeiro 10.894.156 11.835.708 8,6 1,0 São Paulo São Paulo 17.878.703 19.683.975 10,1 1,7 Vitória Espírito Santo 1.438.596 1.687.704 17,3 1,6 Curitiba Paraná 2.726.556 3.174.201 16,4 2,4 Sul Florianópolis Santa Catarina 816.315 1.012.233 24,0 0,6 Porto Alegre Rio Grande do Sul 3.718.778 3.958.985 6,5 2,8 Fonte: IBGE (2000, 2010) 105 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Tabela A2- 2: Características das RMs/RIDE cobertas neste estudo Porcentagem Nº de municípios Região do Área da RM/ Nº de municípios da população RM/RIDE que concentram Brasil RIDE (km2) metropolitanos metropolitana 80% da população na capital Belém 2.537 5 68,2 2 Norte Manaus 101.475 8 85,6 1 Fortaleza 5.795 15 67,8 3 Nordeste Recife 2.774 14 41,7 5 Salvador 4.354 13 74,9 2 Brasília/DF 55.402 23 69,0 4 Centro-Oeste Goiânia 7.315 20 59,9 2 Belo Horizonte 14.420 34 48,6 5 Campinas 3.645 19 38,6 15 Sudeste Rio de Janeiro 5.327 19 53,4 5 São Paulo 7.947 39 57,2 8 Vitória 2.331 9 19,4 4 Curitiba 15.419 16 55,2 6 Sul Florianópolis 7.466 22 41,6 4 Porto Alegre 9.803 32 35,4 10 Fonte: IBGE (2010) 106 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Tabela A2- 3: Considerações sobre PIB e renda das RMs/RIDE cobertas neste estudo (2010) Taxa de Renda PIB per crescimento nominal PIB da RM Desvio capita anual médio média Região do Brasil RM/RIDE padrão nominal do PIB per (em R$ 1.000) da renda (em R$ 1,00) capita 2000-2010 (em (%) R$ 1,00) Belém 23.272.889,91 11.072,40 13,8 997,65 307,1 Norte Manaus 51.396.052,61 24.400,85 14,7 939,09 283,8 Fortaleza 50.605.704,49 13.995,84 12,4 757,56 253,6 Nordeste Recife 61.443.178,05 16.648,80 11,4 956,72 352,3 Salvador 75.605.692,03 21.154,52 11,6 1.072,05 307,4 Brasília/DF 160.213.432,06 43.094,45 13,2 1.113,91 416,7 Centro-Oeste Goiânia 35.970.632,66 16.552,37 10,9 1.070,50 267,3 Belo Horizonte 120.833.976,49 22.315,91 12,9 1.141,16 448,9 Campinas 98.485.073,81 35.209,24 9,8 1.675,17 404,0 Sudeste Rio de Janeiro 275.189.465,11 23.250,78 9,6 1.317,32 566,7 São Paulo 701.848.590,74 35.655,84 10,5 1.510,48 574,9 Vitória 51.867.295,93 30.732,46 12,0 1.559,62 678,8 Curitiba 94.994.579,70 29.927,08 12,6 1.130,10 331,3 Sul Florianópolis 18.718.092,08 18.491,88 11,2 1.488,81 440,5 Porto Alegre 111.653.655,67 28.202,60 10,5 1.287,95 329,7 Fonte: IBGE (2010) 107 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Tabela A2- 4: Domicílios com acesso a serviços básicos (%) Acesso a tratamento de esgoto Região do Brasil/ Acesso Domicílios nas Outros Acesso a Sanitário na Acesso a água Uso de métodos aglomerações RM / coleta de residência à rede encanada fossas de subnormais lixo (2010) (2010) geral de (2010) sépticas esgota- (2010) Município esgoto mento Norte Belém 58,8 68,7 97,8 9,5 21,3 69,3 32,2 Manaus 57,8 53,3 95,4 10,8 14,1 74,9 7,5 Nordeste Fortaleza 70,0 63,7 97,1 21,6 12,8 65,6 3,8 Recife 80,7 80,0 98,2 28,0 15,1 56,9 17,3 Salvador 90,7 72,5 97,9 56,0 12,0 32,0 6,9 Centro-Oeste Brasília/DF 72,5 72,0 98,9 20,1 16,3 63,4 0,3 Goiânia 74,9 83,9 100,0 14,2 16,5 69,4 0,0 Sudeste Belo Horizonte 87,1 86,7 99,8 60,0 6,7 33,3 2,6 Campinas 92,3 95,7 100,0 81,5 8,1 10,4 0,9 Rio de Janeiro 69,7 89,1 99,9 66,5 12,2 21,3 6,3 São Paulo 89,8 93,1 100,0 69,4 12,8 17,8 4,7 Vitória 93,3 91,0 100,0 69,3 6,0 24,4 9,3 Sul Curitiba 77,0 78,3 98,8 31,0 30,3 38,6 1,3 Florianópolis 74,1 87,8 100,0 21,3 58,8 19,9 0,8 Porto Alegre 69,5 93,9 99,7 48,1 36,7 15,2 1,2 Fonte: IBGE (2010) 108 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Tabela A2- 5: Porcentagem de viagens entre a residência e o local de trabalho de mais ou menos de uma hora de duração nas quinze RMs Região do Brasil Região Metropolitana/RIDE 1 hora ou menos Mais de 1 hora Belém 86,1 13,9 Norte Manaus 83,9 16,1 Fortaleza 88,1 11,9 Nordeste Recife 83,3 16,7 Salvador 80,4 19,6 Brasília/DF 80,7 19,3 Centro-Oeste Goiânia 87,6 12,4 Belo Horizonte 80,0 20,0 Campinas 90,6 9,4 Sudeste Rio de Janeiro 71,4 28,6 São Paulo 75,0 25,0 Vitória 85,0 15,0 Curitiba 86,1 13,9 Sul Florianópolis 92,0 8,0 Porto Alegre 88,7 11,3 Fonte: IBGE (2010) 109 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL Anexo 3. Perfil das 15 Regiões Metropolitanas Para visualizar as informações (disponíveis apenas em inglês), clique no link a seguir: http://documents.worldbank.org/curated/en/2015/05/24569601/ 110 GOVERNANÇA METROPOLITANA NO BRASIL 111 Banco Mundial – Brasil World Bank – Washington, DC SCN Quadra 2 – Lote A – Ed. Corporate Financial Center – Cj. 702/703 1818 H Street NW Brasília, DF 70.712-900 Washington, DC 20433 Fone: +5561 3329-1000 Phone: +1 202 473-1000 E-mail: informacao@worldbank.org E-mail: informacao@worldbank.org