56824 Mejores Empleos en El Salvador El Rol del Capital Humano Departamento para el Desarrollo Humano Región de Latinoamérica y el Caribe Informe sobre el rol de la inversión en capital humano y las políticas de protección so- cial en El Salvador Copyright©2011 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/ Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados Primera edición en español: junio 2011 El material de la publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación y cualquier pregunta sobre los derechos y licencias deben dirigirse a las Oficinas del Banco Mundial. Los resultados, opiniones y recomendaciones en este documento son exclusivamente del equipo técnico del Banco Mundial, y no representan necesariamente las opiniones del Consejo de Direc- tores de esta institución, los países que éstos representan, ni de ninguna entidad del Gobierno de El Salvador. M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o Abreviaturas y Siglas ASET Ciencias Aplicadas, Ingeniería y Tecnología (por sus siglas en inglés) ATN Aprendizaje Tecnológico Nacional CONACYT Consejo Nacional de Ciencia Y Tecnología El Salvador DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Do- minicana (por sus siglas en inglés) FIES Fondo de Investigación de Educación Superior I&D Investigación y Desarrollo IED Inversión Extranjera Directa INSAFORP Instituto Salvadoreño para la Formación Professional MTPS Ministerio de Trabajo y Previsión Social OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PAE Políticas Activas de Empleo PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso PIB Producto Interno Bruto RNE Red Nacional de Empleo SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación TIMSS Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias (por sus siglas en inglés) TMC Transferencia Monetaria Condicionada UES Universidad de El Salvador M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 1 Mención Esta nota ha sido producida por el departamento de Desarrollo Humano del Banco Mundial, re- gión de América Latina y el Caribe. El equipo de análisis incluye a Sajitha Bashir, Ana María Oviedo (líderes del estudio), Javier Luque y Pablo Acosta. La principal fuente de datos para este estudio es la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM); todos los gráficos y tablas fue- ron realizados a partir de estos datos, excepto cuando otra fuente está mencionada. Los siguientes consultores produjeron insumos para la realización de esta nota: ICEFI (Análisis del gasto en edu- cación), INCAE (Análisis de comercio exterior y desarrollo tecnológico), Damien Echevin (Análisis de migración), Graduate School of Education, University of California (Análisis de los resultados de TIMSS 2007), Liliana Diaz Olavarrieta y Tatyana Soubbotina (Análisis de desarrollo y aprendi- zaje tecnológico). Agradecemos también el apoyo investigativo de Rodolfo Beazley, Isy Faingold y Camilo Bohórquez, y el apoyo logístico y editorial de Laisa Daza y Rebeca Osorio, así como los comentarios de Helena Ribe, gerente de la unidad de protección social del departamento de De- sarrollo Humano del Banco Mundial, región de América Latina y el Caribe. El diseño gráfico fue realizado por Romain Falloux. 2 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o Introducción Para hacer frente al desafío de fomentar el crecimiento económico y la creación de mejores opor- tunidades de trabajo para los salvadoreños es fundamental complementar las políticas de esta- bilidad macroeconómica y apertura comercial con una sólida base de capital humano, en otras palabras, es necesario brindar a todos los trabajadores las destrezas y los conocimientos necesarios para acceder a empleos de mejor calidad, y a la vez fomentar la capacidad local de adopción tec- nológica e innovación. En esta nota se hace un recuento del desempeño económico de El Salvador en los últimos 10 años, y de las características del mercado de trabajo y del capital humano de los salvadoreños. Se concluye que, pese a la implementación de reformas macroeconómicas importantes de la última década, el crecimiento económico, la cantidad y calidad del empleo en El Salvador han mejorado muy poco. Esto se debe a una deficiencia significativa del capital humano, la cual se refleja en una población poco educada, de baja empleabilidad, y vulnerable. Al mismo tiempo, la economía sal- vadoreña tiene una capacidad muy limitada para adoptar y desarrollar nuevas tecnologías, lo cual se traduce en una baja capacidad para generar empleos de mejor calidad. Para generar más y mejor empleo en el futuro, se recomienda invertir en mejorar el capital hu- mano de la población salvadoreña, asegurando la culminación de la educación básica para todos los estudiantes, fomentando la continuación hacia la culminación de secundaria y facilitando el acceso a la educación terciaria, en especial para la población más pobre. Es igualmente importante mejorar las destrezas y la empleabilidad de los jóvenes no escolarizados, a través de programas de capacitación. Al mismo tiempo, se debe invertir en crear una masa crítica apta para absorber y generar nuevos conocimientos, especialmente en los campos de ciencias aplicadas, ingeniería y tecnología. Finalmente, es necesario reforzar el sistema de manejo de riesgo en el mercado laboral mejorando y ampliando los actuales sistemas de apoyo a los trabajadores desempleados. Contexto macroeconómico La estabilización macroeconómica, la apertura comercial y las mejoras del clima de in- versiones de la última década han ido orientando la economía salvadoreña cada vez más hacia afuera. Con la Ley de integración monetaria de 2001 se dolariza la economía, contribuyendo a la estabilización de la inflación y a la reducción de las tasas de interés. Además, la reducción del arancel promedio de 10 por ciento en 1995 a 4 por ciento en 2008, y la firma del tratado de libre comercio con Estados Unidos (DR-CAFTA) ayudaron a que la economía salvadoreña diversificara la composición de sus exportaciones, disminuyendo la importancia de los productos agrícolas tra- dicionales en favor de la producción de maquila, la cual pasó de representar un 19 por ciento de las exportaciones totales en 1991 a un 38.2 por ciento en 2009. Asimismo, reformas en el área de apertura de empresas y comercio transfronterizo en 2008 y 2009 mejoraron el desempeño en los índices de competitividad Doing Business y Global Competitiveness, en los cuales actualmente El Salvador se sitúa en la posición 86 de 183 países (12 de 32 en América Latina y el Caribe), y 82 de 144 países, respectivamente. M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 3 Pese a dichos avances, el crecimiento económico de la última década en El Salvador ha sido lento y los términos de intercambio se han deteriorado. Como lo demuestra la gráfica adjunta, entre el 2001 y el 2009 el PIB del país creció a una tasa promedio de 2,2 por ciento anual, por debajo del promedio regional, con un crecimiento máximo de 4 por ciento anual del 2005 al 2007, posiblemente debido a la firma del tratado de libre comercio con los Estados Unidos (DR- CAFTA). En el 2008 y 2009, con la llegada de la crisis financiera internacional, el crecimiento del PIB desaceleró significativamente, registrando un crecimiento positivo del 2,4 por ciento en el 2008 y una caída de 3,5 por ciento en el 2009. Para el 2010 se espera una modesta recuperación y una convergencia hacia una tasa sostenida de crecimiento del 3 por ciento en los años siguientes. Por otra parte, la estructura productiva de El Salvador se ha mantenido relativamente estable en la última década, y el crecimiento se ha sostenido en un conjunto pequeño de sectores de productividad media-baja. En el 2009 el sector público y otros servicios re- presentan la mayor fracción del PIB (24 por ciento), seguidos por la industria manufacturera (23 por ciento) y el comercio (20 por ciento). La agricultura continúa siendo un sector importante, al contribuir en un 13 por ciento al PIB. Además, el crecimiento del PIB en los últimos 10 años se ha sostenido en el crecimiento del sector agrícola (particularmente de los productos no-tradicionales), así como del sector de servicios públicos y del de transporte. Estos sectores no se contrajeron du- rante la crisis financiera, lo cual indica que seguramente son sectores más adaptables a choques económicos; no así los sectores más tradicionales, como la industria manufacturera, la cual apenas creció en un 1,7 por ciento anual en toda la década, y sufrió una contracción fuerte durante la crisis. Pese a la diversificación de las exportaciones mencionada anteriormente, el 70 por ciento de ellas todavía se compone de productos de baja tecnología, mientras que las exportaciones de pro- ductos de tecnología media y alta han ido cayendo a lo largo de la década, y los servicios altamente calificados han registrado un crecimiento de apenas 0,8 por ciento anual entre el 2000 y el 2008. 4 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o El capital humano: la clave para más competitividad y mejor empleo La evidencia internacional indica que el desarrollo económico está estrechamente vin- culado al desarrollo del capital humano. La gráfica adjunta muestra la relación positiva que existe entre una medida estandarizada de desempeño escolar reflejada en varias pruebas de mate- mática a nivel internacional y el PIB per cápita. Los países más exitosos en la economía global son aquellos que han podido alcanzar una combinación justa entre macroeconomía estable, apertura comercial, y desarrollo tecnológico, lo cual se asienta sobre una base sólida de capital humano. Si bien esta relación no necesariamente refleja causalidad, existe una amplia literatura que demues- tra que la calidad del capital humano determina la velocidad y el tipo de adopción tecnológica dominante en la economía, y por ende, la velocidad del desarrollo económico.1 El empleo en El Salvador Un panorama laboral precario, en especial para los jóvenes El bajo crecimiento económico se refleja en la poca creación de empleo en la última dé- cada. El empleo aumentó apenas 1 por ciento por año, cifra insuficiente para absorber a las nuevas cohortes que entraron al mercado de trabajo. La mitad de la población salvadoreña es menor de 25 años de edad; y pese a su participación laboral inferior al promedio, los jóvenes de 15 a 24 años representan el 44 por ciento de la población desempleada. 1. Por ejemplo, ver Francesco Caselli and Wilbur John Coleman, 2006. “The World Technology Frontier,� American Eco- nomic Review, American Economic Association, vol. 96(3), pages 499-522, June. M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 5 El crecimiento económico ha sido generado sobretodo por sectores económicos peque- ños, que emplean a menos de un cuarto de la población acti- va, mientras que grandes sec- tores como comercio y otros servicios contribuyeron con casi la totalidad de los nuevos puestos de trabajo, actuando como “colchones� de empleo. Por otra parte, el empleo en el sector manufacturero se redujo en un 8 por ciento acumulado duran- te el período. La productividad laboral se ha estancado en la mayoría de los sectores de la economía, en particular en los sectores do- minantes de manufactura, construcción y comercio (ver gráfica abajo). Por el contrario, el sector agrícola y de transporte han visto un aumento significativo en su productividad; no así el sector de servicios financieros, el cual ha sufrido un crecimiento negativo de productividad duran- te el período, lo que contrasta fuertemente con la evolución de ese sector en Costa Rica, donde ha crecido a un ritmo muy rápido y ha atraído a los trabajadores de mayor capital humano. 6 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o La mayoría del empleo en El Salvador se carac- teriza entonces por una baja productividad, baja remuneración, e informalidad. Esta precariedad so- bresale especialmente entre los jóvenes. Por ejemplo, en el 2009 la tasa de empleo formal para el grupo [25- 49] años era de cerca del 25 por ciento, mientras que, como se ve en el gráfico adjunto, para los jóvenes entre [12-25] años era del 13 por ciento. Si bien para los jó- venes educados el empleo informal es con frecuencia un primer paso en la trayectoria hacia un empleo de mejor calidad, aquellos que no han terminado la se- cundaria tienen pocas oportunidades de mejorar su si- tuación. Por otra parte, la población salvadoreña, espe- cialmente los jóvenes, han usado históricamente la migración a Estados Unidos como estrategia de subsistencia, particularmente en tiempos de cri- sis económicas, desastres naturales y crisis políti- cas que aumentan el desempleo, como se nota en la gráfica. Las perspectivas poco favorables del mer- cado local para los jóvenes crean así fuertes incentivos para la migración; al mismo tiempo, las oportunidades de trabajo en Estados Unidos para los migrantes sal- vadoreños hasta ahora han sido predominantemente en empleos no calificados, lo cual empuja los jóvenes a abandonar la escuela temprano, empobreciendo aún más el capital humano salvadoreño. M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 7 Mecanismos para mejorar la empleabilidad y manejar el riesgo en el mercado laboral Pese a que en El Salvador se han implementado un cierto número de políticas activas de empleo (PAE), éstas han sido de alcance y resultados limitados. A grosso modo, las PAE abarcan un conjunto de políticas de (a) creación directa de empleo y estímulo de la demanda de trabajo, (b) oferta de adquisición y mejoramiento de habilidades para el trabajo, y (c) intermedia- ción laboral. Con la crisis del 2009 se empezaron a implementar nuevas políticas de creación de empleo, pero su escala es aún muy limitada. En cambio, existe una estructura bien establecida de capacitación para el trabajo, pero se concentra en regiones geográficas específicas y atiende a be- neficiarios con por lo menos educación secundaria y empleados en el sector formal. Se han creado también iniciativas para mejorar la intermediación laboral, pero muy limitadas hasta el momento, y finalmente, no existen redes de apoyo a los trabajadores desempleados o en transición. Creación de empleo temporal Para apoyar la creación directa de empleo el gobierno de El Salvador está implementan- do un programa temporal de apoyo al ingreso (PATI), que combina una actividad labo- ral remunerada con un componente de capacitación. El PATI, que forma parte del programa Comunidades Solidarias Urbanas, proporciona una ayuda temporal de seis meses a individuos que viven en las áreas urbanas más pobres y se encuentran desempleados, al contratarlos para realizar labores de servicio a la comunidad. Una característica innovadora del programa es que condiciona el apoyo al ingreso en la participación en actividades de capacitación, disminuyendo así la vulne- rabilidad de los ingresos y mejorando las perspectivas de empleo futuro de los beneficiarios, que en su mayoría son jóvenes y mujeres con poca educación y poca empleabilidad. Formación y capacitación para el trabajo El Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP) maneja la mayor parte de la capacitación en El Salvador y brinda la mayoría de sus servicios de capacitación a través de Programa de Formación Continua, dirigido sobre todo a trabajadores de em- presas formales medianas y grandes. Este programa abarca el 75 por ciento del presupuesto (alrededor $24 millones en 2009) y el 90 por ciento de los beneficiarios totales. Más reciente- mente, INSAFORP ha introducido paquetes de capacitación dirigidos a la población desempleada más vulnerable, por ejemplo a través del Programa de Habilitación para el Trabajo, que ofrece cursos cortos (entre 40 y 260 horas) en 26 diversas ocupaciones para los desocupados, subempleados y trabajadores independientes (de 16 años o más). Para los más jóvenes entre 16 y 25 años existe una modalidad del Programa de Habilitación para el Trabajo llamada Programa Inicial de Modalidad Empresa-Centro, que apunta a jóvenes desempleados ofreciéndoles un menú de cursos más largos (entre 6 meses y 2 años) en instituciones especializadas y con prácticas en empresas. Estas nuevas modalidades pueden proporcionar lecciones importantes en términos del diseño de los módulos de capacitación más adaptados a las poblaciones vulnerables, que podrían ser ampliadas en el futuro para mejorar la equidad en los servicios de capacitación de INSAFORP y contribuir a mejorar la empleabilidad de la población más vulnerable. En otros países de América Latina y el Caribe se ha adoptado una política integrada para facilitar la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo con programas denomi- nados Jóvenes, que se concentran en mejorar la empleabilidad de los jóvenes con poca educación. Estos programas tienen como objetivo brindar una formación profesional completa integrando la formación en el aula con la experiencia laboral. Tanto los empleadores como los beneficiarios reciben incentivos financieros para garantizar su participación. La capacitación se 8 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o ofrece a través de un mercado competitivo por vía de licitación pública afín de garantizar la calidad y fomentar la participación del sector privado. Argentina, Chile, Colombia, República Dominicana, Honduras, México, Panamá y Perú ya han implementado variantes de este tipo de programa y las evaluaciones de impacto han mostrado un incremento importante en la probabilidad de empleo después de la participación y en los ingresos laborales, sobre todo para ciertos grupos. El costo uni- tario de estos programas varía entre $400 (Perú) y $2000 (Argentina) por beneficiario. Intermediación laboral El Salvador cuenta actualmente con un sistema de intermediación laboral llamado Red Nacional de Empleo (RNE) que proporciona información sobre vacantes de trabajo. La RNE es manejada por el Ministerio de Trabajo y Protección Social (MTPS) en coordinación con los municipios, las universidades y las ONGs, y funciona en ocho oficinas regionales del MTPS y en 20 centros de empleo en todo el país. Cada oficina recoge información sobre puestos de trabajo disponibles y publica anuncios de oportunidades de trabajo en línea, mejorando así el acceso a la información para los potenciales empleados. La RNE también brinda a través de algunas oficinas regionales consultas personalizadas y charlas de motivación para ayudar a las personas en su proceso de búsqueda de trabajo. Además el MTPS organiza varias ferias de empleo cada año. Sin embargo, la RNE se dirige solamente a individuos que por lo menos han terminado la educación secundaria, y tiene cobertura limitada. Hasta el 2008, la RNE había ayudado a 90.000 individuos a encontrar un empleo, 69 por ciento de los cuales tenía entre 18 y 30 años. La mayor parte fue contratada en los sectores de manufactura, administración pública, hotelería y restaurantes, y co- mercio. La gran mayoría de los beneficiarios tenía educación universitaria u otra terciaria. Para aumentar la cobertura y relevancia de los servicios de intermediación laboral, el gobierno espera ampliar el alcance de la RNE como parte de la estrategia de RENACEM- PLEO, ligándola a otras intervenciones en el mercado de trabajo, tales como programas de creación de empleo y de capacitación. Además, el gobierno espera ampliar la cobertura geográfica de la RNE más allá de los 14 distritos urbanos en donde funciona actualmente, llegando a un total de 66 municipios, y mejorar la calidad de los servicios, por ejemplo (a) capacitando al personal para aumentar su eficiencia y eficacia en atender a la población vulnerable, (b) estable- ciendo mecanismos de coordinación con los municipios a través de promotores sociales locales que ayudarían a identificar posibilidades de empleo al mantener una comunicación estrecha con empresas locales, (c) creando mecanismos de coordinación con instituciones de capacitación y (d) consolidando el sistema monitoreo y evaluación de la RNE, a través de un conjunto de indicadores para evaluar sistemáticamente los resultados y el impacto. Otro objetivo importante de RENA- CEMPLEO es brindar servicios de intermediación laboral para trabajadores que buscan oportuni- dades de trabajo en el exterior, a través de acuerdos con otros países que permitirían la migración temporal circular. Protección para trabajadores desempleados Finalmente, no existe en El Salvador un mecanismo de protección de los ingresos de los trabajadores desempleados, lo cual dificulta las transiciones que naturalmente ocurren a lo largo de la trayectoria laboral de las personas, ya sea por las condiciones de la coyun- tura o por cambios tecnológicos de largo plazo, que requieren que los trabajadores desa- rrollen nuevas habilidades. En consecuencia, muchos trabajadores golpeados por el desempleo se ven obligados a emplearse en el sector informal en lugar de optar por la capacitación o por de- dicar más tiempo a encontrar un mejor empleo. Asimismo, los trabajadores empleados en el sector formal tienen mayores incentivos a ejercer presión para que las regulaciones del mercado laboral M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 9 hagan más difícil la destrucción de puestos de trabajo, aun en condiciones económicas adversas, lo cual en el largo plazo también afecta los incentivos para crear nuevos puestos de trabajo formales. Esta falta de redes de apoyo explica en parte el estancamiento de la pobreza urbana, ya que la falta de trabajo está estrechamente ligada a la pobreza urbana y la vulnerabilidad, y es particularmente alta entre las mujeres y los jóvenes. Capital humano en El Salvador: progreso, desafíos y oportunidades En el caso de El Salvador, las últimas dos décadas han traído importantes avances en el desempeño escolar de la población, sobre todo a nivel primario. Pero pasado el impulso inicial y los logros en la escolarización primaria, quedan todavía deficiencias significativas tanto en la calidad de la educa- ción primaria y secundaria como en la continuación hacia niveles de educación superiores. Es por tanto fundamental que El Salvador redoble los esfuerzos para continuar la tendencia positiva en la acumulación de capital humano, con el objetivo de que un mayor número de jóvenes complete al menos 9 años de educación básica, y que el sistema educativo provea a los estudiantes con las destrezas necesarias para acceder a mejores empleos. Desempeño educativo A inicios de la década de los noventa, con el fin de la guerra civil, se inició en El Sal- vador un esfuerzo masivo para mejorar la cobertura de la educación primaria, espe- cialmente en las áreas rurales. Esto colocó a El Salvador en una fase de recuperación rápida, y dos décadas más adelante la población salvadoreña había completado en promedio 7,5 años de educación, menos de un año por debajo del promedio en Costa Rica.2 Esto representa un progreso notable, dado que en 1990 la diferencia entre el promedio de El Salvador y el de Costa Rica era de más de 3 años. Simultáneamente a la ex- pansión de la educación primaria a las áreas rurales, se logró un me- jor avance escolar gracias a una drástica reducción en las tasas de repetición. En consecuencia, en el 2008, los jóvenes estudiantes de 16 años tenían en promedio 8,3 años de escolaridad, un nivel si- milar al de los estudiantes de la misma edad en Costa Rica, y solo 0,7 años por debajo del máximo realizable. Sin embargo, este esfuerzo en la acumulación de capital humano se concentró casi ex- clusivamente en la educación primaria, y últimamente el ritmo del progreso aún a este nivel parece haber decaído. Como lo muestra la gráfica siguiente, hubo un crecimiento sos- 2. Estimaciones en base a los datos de Barro y Lee (2010), que miden la matrícula neta por edad, lo cual puede llevar a sobre-estimar los años de educación completados. Ver Barro, Robert and Jong-Wha Lee, April 2010, “A New Data Set of Educational Attainment in the World, 1950-2010.� NBER Working Paper No. 15902. 10 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o tenido en la culminación de la enseñanza primaria entre el grupo de los [50-64] años y el de los [20-24] años. Las mejoras en la culminación de la educación básica también han sido constantes, y en la educación secundaria se observa igualmente un aumento, aunque menos marcado. En la educación terciaria en cambio, no se observa ningún cambio significativo entre los diferentes grupos de edad. Por otra parte, la proporción de los [15-19] años que ha completado la educación primaria no es significativamente mayor que la de los [20-24] años, que se ha estancado alrededor del 85 por ciento. Así, mientras que el promedio de años de educación de El Salvador es similar al de Costa Rica, la calidad y la composición de su capital humano es muy diferente. Costa Rica tie- ne una mayor proporción de perso- nas que han completado la educación secundaria superior y terciaria y sus estudiantes se desempeñan significa- tivamente mejor que los niños salva- doreños, por lo que cada año de edu- cación alcanzado por los estudiantes costarricenses es probablemente de mayor calidad que la de los estudian- tes salvadoreños. Tal situación no es sorprendente en un país que parte de una base baja y que sale de un conflic- to. Sin embargo, si El Salvador quiere transformar su economía y apoyar la creación de empleos de mejor calidad, se justifica una política proactiva para cambiar la composición de las destrezas en la población, y acelerar el ritmo de acumulación de destrezas de más alto nivel. Uno de los mayores obstáculos para aumentar la educación de la población es la de- serción escolar luego de la primaria. En efecto, como lo demuestra la gráfica adjunta la asis- tencia escolar llega a su punto máximo cuando los estudiantes tienen entre 9 y 10 años de edad, y la deserción se acelera hacia los 13 años, antes de completar los 9 años de educación básica (cabe re- saltar igualmente que la asistencia escolar a todo nivel es menor que en Costa Rica). En consecuencia, pese a que la asistencia escolar en primaria es alta y la mayoría de los estudiantes concluye la pri- maria, proporcionalmente pocos avanzan hacia niveles superiores. Así por ejemplo, entre los [21-30] años 58 por ciento termina la edu- cación básica, 39 por ciento termina la secundaria y solo el 18 por ciento empieza la universidad, cifra que es todavía más baja para grupos de mayor edad. M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 11 Las razones de esta alta deserción difieren según el nivel de educación alcanzado. Así, el 45 por ciento de personas que abandonaron la educación básica y el 30 por ciento de las que no empezaron la secundaria lo hicieron así por “falta de interés�, lo cual indica en cierta medida que para estas personas el contenido de lo aprendido en la escuela no tiene relevancia para el mercado laboral. Sin embargo, las razones económicas también pesan para aquellos que no empiezan o no terminan la secundaria, y más aún para los que no empiezan la educación terciaria. Estas diferencias provienen de los varios factores que afectan la decisión de asistir a la escuela. Por una parte están los recursos económicos del hogar (las restricciones de liquidez de corto plazo), que van creciendo en importancia a medida que los estudiantes avanzan en la trayec- toria educativa; por otra están las condiciones socioeconómicas de la familia (restricciones de largo plazo) que son importantes para terminar la educación básica y para iniciar la educación terciaria.3 Por tanto, mantener a los adolescentes jóvenes y mayores en la escuela implica desarrollar inicia- tivas y crear incentivos específicos para cada etapa. Por ejemplo, para remediar las restricciones de corto plazo se puede considerar políticas tales como subsidios a las matrículas o becas, mientras que frente a las restricciones de largo plazo es necesario adoptar políticas que afecten las preferen- cias del hogar hacia la educación, como es el caso de las transferencias monetarias condicionadas (TMC). Otro gran obstáculo para mejorar el desempeño educativo en El Salvador es la calidad de la educación. Un análisis de los resultados de la prueba internacional TIMSS (2007) demues- tra que muy pocos salvadoreños llegan al puntaje máximo, es más, aproximadamente el 90 por ciento de los estudiantes salvadoreños alcanzaron puntajes por debajo de la media internacional tanto en matemáticas como en ciencias, y solo un 5 por ciento tuvo un puntaje por encima del percentil 60 (ver gráfica arriba). Comparaciones puntuales entre El Salvador y Estados Unidos muestran que los estudiantes con mejor desempeño en El Salvador realizaron puntajes similares al estudiante promedio en Estados Unidos. De igual manera, comparando la distribución de las 3. Las restricciones de corto plazo se aproximan por el ingreso del jefe de hogar, mientras que las de largo plazo se aproximan por el nivel de educación del jefe de hogar. 12 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o respuestas correctas en El Salvador con la de Singapur revela la brecha que existe entre estos países en términos del conocimiento de los estudiantes en grados escolares similares. Suponiendo que los jóvenes con mejor desempeño en estas pruebas tienen una más alta probabilidad de migrar hacia Estados Unidos, esto implica una disminución en la cali- dad promedio de la mano de obra restante, incluso por debajo de lo correspondiente a los años de educación. Pero aún los de mejor desempeño se encuentran en desventaja frente a los trabajadores estadounidenses, lo cual se refleja en ingresos significativamente más bajos para los migrantes salvadoreños, independientemente de sus calificaciones. La baja calidad de la educación es consecuencia, entre otros factores, de la baja asigna- ción de recursos para la contratación de un profesorado de alta calidad. Pese a que casi el 90 por ciento de profesores de 3ro y 6to grado tienen títulos universitarios, sólo 1 de cada 10 demos- traron un alto nivel de manejo de los contenidos de la prueba TIMSS, lo cual refleja deficiencias tanto en la calidad de la educación superior, así como el sistema de contratación y capacitación de los maestros. Este dominio limitado de los contenidos hace que a nivel de cuarto grado, el 25 por ciento del contenido de la prueba de matemática corresponda a años superiores, y a nivel de octavo grado esta proporción sube al 30 por ciento. En contraste, en Singapur estas proporciones son del 12 por ciento y 14 por ciento respectivamente. La evidencia internacional muestra que la selección inicial de los docentes tiene un fuerte impacto en los resultados de la educación. El éxito de los sistemas de educación de países como Singapur o Corea reposa en la contratación y retención de maestros de alta calidad que gozan de atractivos incentivos monetarios y no monetarios, sujetos a evaluaciones de des- empeño favorables. En El Salvador, aunque los maestros representan una parte importante de la mano de obra profesional, su perfil de ingresos está por debajo del de otros profesionales, sobre todo en rangos de edad media (40-50 años). En consecuencia, actualmente menos del 10 por ciento de los estudiantes de educación terciaria tienen especialización en educación, señalando la falta de incentivos para escoger la carrera docente. Esto dificultará en el futuro la contratación de personal docente de calidad en un contexto de creciente población estudiantil. Por otra parte, la desigualdad en el desempeño educativo es grande en El Salvador, y hasta ahora la expansión de la educación no ha contribuido a disminuir esta desigual- dad. Esto se ve en diversos indicadores de desempeño. Por ejemplo, en la prueba de matemática de 6to grado SERCE (UNESCO, 2006) el rendimiento aumenta a medida que mejoran las condicio- nes socioeconómicas de la familia del estudiante (además de que el rendimiento en general en El Salvador está bastante por debajo del de Costa Rica), lo cual indica posibles diferencias de calidad de la educación según la riqueza de los hogares. De igual manera, hay diferencias importantes en la trayectoria escolar de los estudiantes de los quintiles más pobres respecto a los más ricos. La deserción de los estudiantes del primer quintil (más pobre) empieza en promedio a los 10 años, mientras que en el quintil 5 empieza a los 13 años y es menos abrupta. Así, para los jóvenes de 15 años la brecha de participación escolar entre el quintil 1 y 5 es de 20 puntos porcentuales, lo cual resulta en una gran desigualdad en el acceso a la educación superior, pues aproximadamente solo el 5 por ciento de los jóvenes del quintil de más bajos ingresos cursa en la educación terciaria. En fin, como lo muestra la gráfica adjunta los ingresos están estrechamente relaciona- dos con las condiciones socioeconómicas de la familia, independientemente del nivel educativo alcanzado. Así, los ingresos de las personas procedentes de hogares en los que el M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 13 jefe tenía educación superior son dos a tres veces superiores a los ingresos de los miem- bros de hogares en los que el jefe sólo tenía educación primaria. Esta brecha salarial se debe a varios factores: diferencias la calidad de las escuelas (gente con más recursos tie- ne acceso a las mejo- res escuelas); mayor estímulo de las habi- lidades no-cognitivas por parte de los padres más educados; y también el rol de las redes sociales, que facilitan la obten- ción de mejores empleos para quienes están mejor conectados en el mercado laboral. Ciencia y tecnología El Salvador podrá crear más y mejores empleos solamente si consigue mejorar significativamente su competitividad económica internacional. La abundancia de mano de obra poco calificada y poco remunerada puede servir como una herramienta de competitividad internacional de los países más pobres, sin embargo, para un país de ingresos medios como El Salvador, esta “carrera hacia abajo� no es una opción viable. Al contrario, es fundamental que El Salvador desarrolle nuevas ventajas competitivas basadas en una mayor capacidad tecnológica de toda la economía. El aprendizaje y desarrollo tecnológico en El Salvador El Aprendizaje Tecnológico Nacional (ATN) es un concepto utilizado comúnmente para estudiar el proceso de aprendizaje que ocurre a todos los niveles de las economías nacio- nales, de los individuos a las empresas, industrias, sectores y gobiernos. Este es el proceso mediante el cual los países absorben y difunden el conocimiento de ciencia y tecnología (C&T), y generan nuevos conocimientos de C&T a la vanguardia de la frontera tecnológica mundial. El ATN puede darse a través de canales formales de la educación y formación, así como informales, por imitación y por práctica. La capacitación técnica y científica de la fuerza laboral, a través de la edu- cación técnica y superior, así como el desarrollo de investigación científica y tecnológica de calidad son necesarios tanto para preparar a los trabajadores para ocupar trabajos con mayor contenido tecnológico, como para habilitar a las empresas para aplicar nuevas tecnologías en la producción. Un análisis de la naturaleza del ATN en El Salvador con datos de 1998-03 y 2005-08 demuestra que el país pertenece al grupo de los que “aprenden lentamente�, es decir, países con todos o la mayor parte de los indicadores del ATN por debajo del promedio global, y con un progreso limitado durante los últimos 8-10 años. Este es el caso de muchos países de bajos ingresos, más que de países de medianos ingresos. Este “aprendizaje lento� refleja una limitada capacidad de mejorar la tecnología a través de la importación de maquinaria y el uso de nuevas tecnologías en el sector privado, pero también indica una falta de desarrollo de tecno- logías locales, ya sea a través de la adaptación de tecnologías ya existentes o de la investigación 14 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o y desarrollo (I&D) locales. Mientras no exista un esfuerzo claro por parte del sector público para acelerar el ATN, El Salvador corre el riesgo de retroceder aún más lejos de la frontera tecnológica internacional. Los canales más accesibles para acelerar el ATN, es decir la importación de capital y la inversión extranjera directa (IED), son poco utilizados en El Salvador. De hecho, la pro- porción de importaciones de maquinaria y equipos de transporte cayó de 25 por ciento del total de importaciones en el 2000 a cerca de 18 por ciento en el 2008. Por otro lado la creciente impor- tancia de la IED en El Salvador, que pasó del 15 por ciento del PIB en el 2000 a 30 por ciento en el 2008, refleja su naturaleza intensiva en mano de obra y de baja tecnología. En consecuencia, la falta de progreso tecnológico en El Salvador ha provocado un estancamiento de la producción de bienes de mediana y alta tecnología (que contribuyó en 23.1 por ciento al valor añadido total en manufactura entre el 2000-2005, según datos de UNIDO). Aún peor, la exportación de pro- M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 15 ductos de mediana y alta tecnología cayó de 26.4 por ciento a 23.6 por ciento del total, por lo que las exportaciones de manufactura salvadoreña consisten aun en su mayoría de productos de baja tecnología, como los textiles. Este aprendizaje pasivo dependiente de la IED tiene varios inconvenientes. En primer lugar, la IED típica en países como México o El Salvador se concentra en aprovechar de la mano de obra no calificada y de bajo costo para desarrollar una industria de procesamiento de productos de exportación de baja tecnología, sin efectos secundarios significativos en el resto de la economía nacional, en particular sin mejoramientos en el capital humano. Segundo, este tipo de IED reside en la amplia oferta de mano de obra barata, lo cual empuja hacia una competencia siempre más feroz con países más pobres, creando una posible precarización del empleo. Tercero, esta IED es de naturaleza volátil pues está siempre a la búsqueda de países con costos inferiores. Por lo tanto, la oportunidad de aprendizaje tecnológico de la IED puede desaparecer antes de que el país esté en medida de realizar un aprendizaje más autónomo a través de la I&D local y del comercio inter- nacional. Este es el caso de Malasia, que frente a una fuerte competencia de China, ha visto una rápida caída en su flujo de IED de 62 por ciento del PIB en 1998 a 33 por ciento en 2008. Para acelerar el ATN El Salvador tiene que pasar del modelo actual de aprendizaje pasi- vo basado en la IED a un modelo más activo y no tan dependiente de la IED, siguiendo por ejemplo las experiencias de países que han sido exitosos en el desarrollo tecnológico local. Países como Irlanda o Singapur han logrado atraer IED en sectores de alta tecnología como la informática, mientras que otros países como Corea del Sur o Taiwán han adoptado políticas de adaptación y desarrollo tecnológico autónomo. Por su apertura comercial y su cercanía con Esta- dos Unidos y otros potenciales socios, El Salvador se encuentra en una coyuntura favorable para empujar el ATN hacia un nivel más alto y así mejorar la competitividad del país. La educación en ciencias aplicadas, ingeniería y tecnología como base del desarrollo tecnológico y la competitividad Para mejorar el ATN y por ende la competitividad en El Salvador, es necesario imple- mentar políticas económicas integradas que estimulen a la vez la oferta y la demanda de mano de obra calificada. Así, para estimular la demanda de mano de obra calificada es necesario establecer un plan de desarrollo tecnológico e industrial, al igual que modernizar la infraestruc- tura, promover y atraer IED en sectores claves y facilitar la difusión tecnológica de la IED, entre otros. Al mismo tiempo, es imprescindible mejorar la oferta y la calidad de la enseñanza en ciencias y la tecnología. La educación en Ciencias Aplicadas, Ingeniería y Tecnología (ASET, por sus siglas en inglés) es la base del ATN. En el modelo de educación en ASET, la enseñanza de la ingeniería está en el centro de un continuo entre la enseñanza de la tecnología (menos sofisticada) y la de las ciencias aplicadas (más sofisticada). La enseñanza de las ciencias aplicadas abarca los temas que emergen de la intersección de la ingeniería tradicional y las disciplinas científicas; por otro lado, el campo de la ingeniería se ha ampliado en los últimos años más allá de las ramas tradicionales de la ingeniería civil, mecánica, eléctrica, etc., abarcando una serie de sub-disciplinas. Finalmente, la educación tecnológica consiste en programas de ciclo corto a nivel secundario y terciario que con- fieren títulos en manejo de tecnologías y que forman personal técnico de apoyo en sectores tanto de producción como de desarrollo tecnológico. La educación de ASET define la disponibilidad de conocimientos y competencias ne- cesarios en una economía tecnológicamente avanzada. Si bien los conocimientos en ASET tradicionalmente se limitaban al sector industrial, hoy en día son necesarios en un amplio rango 16 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o de sectores, como la construcción, la logística, el transporte, el ocio y el entretenimiento, la salud, entre otros. A grosso modo, agrupamos las características de las profesiones de ASET en cuatro cate- gorías: (i) ocupaciones científicas, (ii) ocupaciones profesionales, (iii) ocupaciones técnicas de nivel medio, y (iv) ocupaciones vocacionales. Estas categorías reflejan variaciones en la combinación de conocimientos científicos y capacidad analítica con las competencias técnicas y prácticas, y permi- ten un análisis de la composición de profesionales de ASET en El Salvador, tomando en cuenta que estas categorías son complementarias, y por tanto es importante que exista una masa crítica de profesionales en cada una de ellas. En El Salvador, la mayoría de los profesionales de ASET son egresados de programas de pregrado (licenciatura) que probablemente ocupan empleos de nivel medio, mientras que la ausencia casi total de profesionales a nivel de posgrado es alarmante. La matrícula en pregrado constituye el 80 por ciento de la matrícula total en programas de ASET a nivel uni- versitario, mientras que el 20 por ciento restante se encuentra en programas pre-universitarios. La matrícula ha crecido significativamente en ambos niveles (en 89 por ciento y en 46 por ciento, res- pectivamente) y al mismo tiempo la oferta de programas se ha diversificado, sin embargo, a nivel de postgrado (maestría), la matrícula total fue de 57 en 2008, frente a 274 en 2001, y no hubieron matrículas para doctorado. Una evaluación cualitativa de la educación de ASET revela las siguientes deficiencias: 1. Bajo nivel de preparación de los egresados de la educación secundaria: los estudiantes que ingresan a los programas de ASET a nivel terciario deben tener un conocimiento sólido en matemáticas, física, química, biología, así como en la comunicación y en disciplinas generales. El desempeño de los estudiantes de octavo grado en las pruebas de matemática TIMSS indica que los estudiantes de secundaria tienen un rendimiento inferior al necesario en estas dimen- siones. 2. Falta de coordinación entre los diferentes programas y duración excesivamente larga: para facilitar la transición entre los programas de diferente nivel, los países europeos han adoptado el marco Licencia-Maestría-Doctorado (LMD) como base común para los programas de nivel terciario, incluidos los programas de ASET, cuyo primer título puede ser obtenido al cabo de 3 o 4 años. El Salvador, sin embargo, aún continúa con el viejo modelo continental de la educación de ASET, donde se obtiene el primer título después de un mínimo de cinco años de estudio, y se incluye una tesis al final de los trabajos de curso. Esto contribuye a un alto nivel de ineficiencia en el sistema (altas tasas de repetición y bajas tasas de graduación), y también dificulta la transición hacia niveles superiores. 3. Pocos vínculos con los empleadores y el mercado de trabajo: la participación de los empleado- res en el desarrollo de los programas de ASET y la actualización constante de los contenidos frente a los avances tecnológicos en la industria es fundamental para asegurar la relevancia profesional de los egresados y la concordancia de sus competencias con las necesidades del mercado laboral, sin embargo ninguna de estos aspectos están presentes en la educación de ASET en El Salvador. Además, no existe un monitoreo del desempeño en el mercado laboral de los egresados de programas de ASET, por lo tanto no se sabe si la inversión relativamente alta de los programas de ASET está teniendo un rendimiento adecuado o en qué medida exis- ten ineficiencias 4. Bajo desarrollo profesional del profesorado: El ritmo del cambio tecnológico requiere la cons- tante actualización de los conocimientos y se deben crear mecanismos e incentivos para ello. En El Salvador es urgente mejorar calificaciones básicas del profesorado universitario, por M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 17 ejemplo, en la Universidad Nacional de El Salvador (la única universidad pública) menos del 10 por ciento de los profesores tiene doctorado, 25-30 por ciento tiene maestría y 65 por ciento sólo tiene licenciatura. En otras instituciones educativas superiores la distribución de títulos es aún más baja. Esta situación tiene consecuencias particularmente graves para la enseñanza de programas de posgrado. 5. Falta de formación práctica e investigación a nivel de pregrado: contrariamente al enfoque tradicional de la educación de ASET, que hace hincapié en los conocimientos teóricos, los programas modernos de ASET requieren la participación de los estudiantes en proyectos de I&D junto con sus profesores u otros investigadores. Sin embargo El Salvador tiene muy po- cos investigadores y el plan de estudios no permite a los estudiantes trabajar en proyectos de investigación. Según algunas estimaciones, del total aproximado de 500 investigadores que trabajan en I&D en los últimos años (en las instituciones educativas, la industria y el gobier- no), sólo alrededor de 80 trabajaron en ciencias naturales, a unos 60 en ingeniería, y unos 30 en ciencias agrícolas. Dado el pequeño número de investigadores, muy dispersos en diferentes disciplinas, es probable que haya poca colaboración entre ellos. 6. Ausencia de un marco de programas modulares y cooperativos: El marco de aprendizaje mo- derno de ASET incorpora el aprendizaje en situación laboral así como el estudio en la universi- dad, para reforzar los conceptos teóricos a través de la experiencia práctica adquirida en situa- ciones del mundo real. Esto también incentiva a los empleadores para apoyar la formación de futuros egresados de ASET. No se sabe en qué medida los programas de ASET en El Salvador corresponden a este marco. 7. La evaluación del aprendizaje no se basa en las competencias adquiridas: Actualmente la eva- luación estándar en los programas de ASET mide lo que los estudiantes han aprendido y lo que pueden realizar en distintas dimensiones. Más allá de la evaluación de conocimientos, se trata también de evaluar habilidades interpersonales, ética profesional, creatividad, liderazgo, comunicación, trabajo en equipo, autonomía, entre otros. En el sistema universitario salvado- reño se siguen empleando métodos tradicionales de evaluación centrados en los exámenes y trabajos de tesis, aunque los nuevos programas pueden haber adoptado un sistema moderno de evaluación de los alumnos. 8. No existe garantía de calidad y acreditación: Para asegurar la pertinencia de los programas de ASET es necesario tener sistemas y procesos estructurados, que incluyan autoevaluación, eva- luación externa, y adhesión a las normas nacionales, regionales o internacionales. El Salvador actualmente tiene un número muy limitado de instituciones acreditadas, que no incluyen a la única universidad pública; sólo ocho de las 23 universidades privadas y uno de los seis institutos tecnológicos han sido acreditados. Al mismo tiempo, el gran número de programas universitarios nuevos o ampliados implica un alto riesgo de deterioro de la calidad de la ense- ñanza. La Comisión de Acreditación de la Calidad de la Educación Superior maneja el proceso de acreditación, publica los resultados y también sugerencias para mejorar la calidad de las universidades evaluadas. Es necesario evaluar las razones por las cuales no hay más institucio- nes acreditadas, y reforzar el trabajo de la Comisión para que se garantice la calidad de todas las instituciones educativas, públicas y privadas. 18 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o Prioridades de acción El anexo proporciona una lista detallada de los principales desafíos y de las prioridades de política a corto y mediano plazo para mejorar la situación laboral de la población salvadoreña. Aquí pre- sentamos los puntos principales. Mercados laborales • Primero, es necesario reducir la vulnerabilidad de las personas frente a choques inesperados a los ingresos, a través de programas de empleo temporal al estilo del PATI. • Segundo, instituciones como INSAFORP deberían destinar una mayor parte de sus recursos a capacitar y mejorar la empleabilidad de los grupos más vulnerables y menos educados, y la Red Nacional de Empleo debería concentrarse más en ayudar a estos grupos a acceder a mejores oportunidades de trabajo. • Tercero, la RNE debería también ampliar sus servicios para ayudar a potenciales migrantes a encontrar oportunidades de empleo de buena calidad en el exterior, estableciendo acuerdos de migración temporal circular con países interesados. • Finalmente, es imperativo reducir el desempleo y la precariedad del empleo joven, brindando capacitación e insertando a los jóvenes en el mercado laboral a través de programas tipo jóve- nes. Educación • Primero, es imperativo reducir la deserción escolar.  Un instrumento clave podría ser el programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC) Red Solidaria. Actualmente este programa ofrece transferencias de $30 al mes a las madres rurales si sus hijos asisten a la escuela primaria y visitan periódicamente el centro de salud. Recientes evaluaciones indican que el programa ha sido exitoso en términos de reducción de la pobreza y mejora de los indicadores de desarrollo humano. Dada la evi- dencia internacional de éxito de los programas de TMC en aumentar la asistencia también a nivel de secundaria a través de transferencias escaladas de acuerdo al progreso del estu- diante en la trayectoria y a bonos por culminación de los niveles de estudio, El Salvador debería considerar la ampliación de Red Solidaria a nivel de la educación secundaria. • Segundo, es necesario mejorar la calidad y relevancia laboral de lo aprendido en la escuela.  Por una parte actualizar los currículos y por otra parte mejorar la calidad del cuerpo do- cente, elevando los estándares y ofreciendo mejores incentivos junto con capacitación continua. • Tercero, hay que reducir la desigualdad de acceso y calidad de la educación.  Mejorar la provisión de servicios escolares en las áreas más pobres, especialmente rurales. M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 19 Ciencia y tecnología • Primero, es necesario acelerar el ATN y hacerlo menos dependiente de la inversión extranjera.  Desarrollar nuevos mecanismos de financiamiento para la adopción tecnológica y la I&D, y reorientar y reforzar la gobernanza de la investigación científica. • Segundo, hay que aumentar la masa crítica de profesionales en ciencias aplicadas, ingeniería y tecnología.  Implementar una reforma integral del sistema de educación de ASET, evaluando su rele- vancia para el mercado laboral, modernizando los currículos, los métodos de enseñanza y la evaluación del aprendizaje de acuerdo con las normas internacionales, y diversificando la oferta de estudios interdisciplinarios. • Tercero, es necesario mejorar el desempeño de las instituciones de educación terciaria (eficien- cia interna, calidad y relevancia para el mercado laboral).  Alinear programas con estándares internacionales organizados en 3 ciclos de duración estándar (licenciatura, maestría, doctorado), y reforzar y ampliar los mecanismos de ga- rantía de calidad y acreditación para la educación terciaria y técnica. Anexo: recomendaciones de política para El Salvador EDUCACIÓN Principales desafíos y Situación actual/ Recomendaciones y fases Experiencia objetivos de política programas internacional Principal desafío La profesión Recomendaciones • México, Perú, La baja calidad la docente tiene bajo Mejorar el reconocimiento social y el estatus profesional de la Chile, y algunos enseñanza y las reconocimiento social carrera docente. estados en Brasil deficiencias en el y tiene dificultades en han introducido cuerpo docente atraer al mejor talento. A corto plazo escalones causan que la Introducir escalones en la carrera docente similar a los de otras profesionales. educación no sea carreras. valorada ni por los estudiantes ni por el A mediano plazo mercado laboral. Incorporar un sistema meritocrático. Objetivo de política Mejorar la calidad Los maestros Recomendaciones • La experiencia de educación, tienen lagunas en Mejorar la calidad de la contratación y la capacitación durante de Perú con centrándose en el conocimiento el servicio. Acompañamiento. medidas para mejorar de los métodos de enseñanza y de las A corto plazo la contratación de materias. Aumentar los requisitos para los nuevos entrantes al magisterio. personal docente, la Implementar un programa piloto (Acompañamiento) de gestión profesional, capacitación de profesores dentro del aula. Seleccionar y los incentivos y el capacitar a los Acompañadores. desarrollo profesional. A mediano plazo Ingreso de grupos más calificados de docentes a la profesión. Expansión del programa piloto de Acompañamiento en base a los resultados. 20 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o EDUCACIÓN Principales desafíos y Situación actual/ Recomendaciones y fases Experiencia objetivos de política programas internacional Principales desafíos El currículo del ciclo Recomendaciones • La reforma en 1) No todos los superior de secundaria (i) Reformar el currículo de la escuela secundaria, con un México del ciclo estudiantes completan está desactualizado enfoque (práctico) basado en competencias. superior de 9 años de educación; y se concentra en secundaria. y la deserción escolar materias. (ii) Evaluar la oferta del ciclo superior de secundaria, empieza en la primaria. posiblemente con la expansión de la educación técnica de • Las experiencias Existen pocas acuerdo a las necesidades del mercado laboral. internacionales de 2) Los resultados opciones de introducción de educativos difieren educación técnica, A corto plazo currículos basados significativamente no hay programas Revisar el currículo y el sistema de evaluación del ciclo superior en competencias. entre los niveles de que preparen para de educación secundaria, involucrando a los ministerios de ingreso. trabajos calificados, trabajo y educación y al sector privado. Evaluar la demanda y la • Examinar los casos especialmente a oferta de la educación técnica. Implementar un programa piloto de México y Chile Estos son resultados nivel de secundaria de currículo basado en competencias en la educación técnica. como ejemplos de de la poca relevancia superior. Hacer una evaluación de impacto del nuevo currículo. expansión de la percibida del currículo, educación técnica. de la desigualdad A mediano plazo de oportunidades Implementar el nuevo currículo basado en competencias. educativas y de los costos de oportunidad Establecer mecanismos para actualizar y modificar regularmente elevados de la el currículo. educación secundaria Ampliar la educación técnica. (en parte debido a las posibilidades de migración). Existe desigualdad Recomendaciones • Plan de acción de los recursos para (iii) Reducir las desigualdades en la primeria infancia apoyando intersectorial del las escuelas, pero el desarrollo infantil temprano. desarrollo infantil Objetivo de política el gobierno está temprano de Adoptar un conjunto proporcionando (iv) Reducir las desigualdades en acceso a los recursos, en Jamaica, y el de de políticas para recursos y uniformes. particular en la TIC. Chile Crece Contigo facilitar la culminación La tecnología de de 12 años de información y A corto plazo • La experiencia educación. comunicación (TIC) Elaborar un marco para el acceso a los servicios de desarrollo de internacional en está llegando a las primera infancia. ejecución de la TIC escuelas bajo el para las escuelas. Establecer un conjunto de normas o pautas para del acceso a la programa “Cerrando la TIC. Ejecutar y se evaluar los programas piloto. brecha�. A mediano plazo Ampliar la cobertura del desarrollo infantil temprano. Brindar acceso a la TIC en la mayoría de las escuelas. El programa actual Recomendaciones • El programa de de transferencias Crear un programa de TMC dirigido hacia la secundaria. TMC de México monetarias tiene estrategias condicionadas (TMC) A corto plazo particulares para tiene una cobertura Un programa redefinido de TMC que verifica el ciclo superior limitada y no cubre a corresponsabilidades a nivel secundario. secundario. los estudiantes en los Costa Rica ha grados 7-12. A mediano plazo presentado un Implementar un nuevo programa de TMC basado en programa de TCM evaluaciones de impacto, con enfoque en la educación para la educación secundaria. secundaria. M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 21 POLITICAS ACTIVAS DE EMPLEO Principales desafíos y Situación actual/ Recomendaciones y fases Experiencia objetivos de política programas internacional Principal desafío El Programa d Apoyo Recomendaciones • Argentina (Jefes Alta vulnerabilidad Temporal al Ingreso Ampliar el PATI para cubrir la mayoría de los municipios urbanos. y Jefas de Hogar), frente a los cambios (PATI) opera en 11 Perú (Perú inesperados en los municipios urbanos A corto plazo Construyendo). ingresos. y cuenta con 7.500 Ampliar la cobertura de PATI a todos los municipios con extrema participantes por año pobreza. Objetivo de política Brindar apoyo A mediano plazo temporal a los ingresos Ampliar la cobertura de PATI a todos los municipios con pobreza en áreas proclives a moderada. choques económicos y desastres naturales. Principal desafío La Red Nacional Recomendaciones • Chile (Servicio Baja generación de de Empleo (RNE) Reforzar la función de la RNE aumentando su cobertura y Nacional de empleo (1% por año opera a través de eficacia en la intermediación local y extendiendo sus servicios a Capacitación en los 2000s). oficinas locales y la intermediación laboral internacional (posibilidades de empleo y Empleo), ferias de empleo en el exterior). Reino Unido Objetivo de política en 28 municipios, y (Jobcentreplus), Introducir servicios cuenta con 45.000 A corto plazo Filipinas (Servicio de intermediación participantes. Ampliar las oficinas locales de empleo a municipios con más de de Atención a laboral (información, 50.000 habitantes. Migrantes), Tonga y intermediación, La RNE tiene una tasa Vanuatu. orientación) de éxito de 25%. A mediano plazo Ampliar las oficinas locales de empleo a municipios con más de Facilitar la creación 25.000 habitantes. de empleo. Principal desafío INSAFORP ofrece Recomendaciones • Argentina (proyecto Alto nivel de cursos técnicos Evaluar la eficacia de los programas de INSAFORP para los de aprendizaje desempleo joven cortos (Habilitación desempleados e implementar reformas si es necesario Lifelong), Chile (12-13%) debido a una para el Trabajo, 1-6 (Chile Califica). difícil transición de la semanas) a 15.000 Ampliar la cobertura de los programas de INSAFORP para la escuela al trabajo. desempleados, de 16+ población desempleada años de edad. Objetivo de política A corto plazo Proporcionar Evaluar el impacto de Habilitación para el Trabajo. capacitación ocupacional y A mediano plazo perfeccionar Ampliar la cobertura de Habilitación para el Trabajo a más las habilidades personas desempleadas. para mejorar la empleabilidad. INSAFORP ofrece Recomendaciones • Programas Jóvenes cursos técnicos Transformar el Programa Inicial de Modalidad Empresa-Centro en Argentina, Chile, (Programa Inicial de INSAFORP (cursos con duración de 6-24 meses) para jóvenes Colombia, República Modalidad Empresa- desempleados en un programa de aprendizaje tipo Jóvenes, que Dominicana, Centro) a 1.500 combina capacitación técnica y prácticas laborales. Panamá, Perú. jóvenes desempleados (16-25 años de edad). A corto plazo Introducir un programa Jóvenes para los jóvenes desempleados, de 16-25 años de edad de forma experimental. A mediano plazo Evaluar el programa Jóvenes y ampliar la cobertura a nivel nacional. 22 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o CIENCIA, INGENIER�A Y TECNOLOG�A Principales desafíos y Situación actual/ Acciones de política y fases Experiencia objetivos de política programas internacional Principal desafío Financiamiento ad-hoc Recomendaciones • CONICYT (Chile); Aprendizaje y no competitivo de la Desarrollar nuevos mecanismos de financiamiento para la COLCIENCIAS tecnológico lento, ciencia, tecnología e ciencia, tecnología e innovación. (Colombia); Agencia pasivo y dependiente innovación basado en (Argentina). de la inversión cooperación bilateral, A corto plazo extranjera salvo el FIES que es Establecer al menos dos mecanismos de financiamiento manejado por el Vice adicionales competitivos. Objetivo de política Ministerio de Ciencia y Establecer Tecnología. A mediano plazo mecanismos de Establecer al menos cuatro mecanismos de financiamiento coordinación adicionales competitivos. estratégica entre el Ministerio de Educación, las El Vice Ministerio de Recomendaciones • COLCIENCIAS Universidades y los Ciencia y Tecnología Reorientar y reforzar la gobernanza de la investigación científica. (Colombia); Las hacedores de políticas es responsable de reformas del los aspectos de A corto plazo Ministerio de económicas. gobernanza y está Un nuevo CONACYT, con una estructura de organización, Ciencia y Tecnología llevando a cabo una gobernanza, y responsabilidades modificada. La coordinación y la OCDE en los reorganización de general de la investigación científica reside dentro del Vice mecanismos de CONACYT. Ministerio de Ciencia y Tecnología. la ciencia y la gobernanza. A mediano plazo Reorganización del CONACYT; aumento del apoyo a los sectores de investigación estratégica para El Salvador. Pocas universidades Recomendaciones • Observatorio e institutos técnicos (i) Evaluar la relevancia para el mercado laboral de los Colombiano para la cuentan con sistemas programas en ciencias aplicadas, ingeniería y tecnología Ciencia, Tecnología de seguimiento de los (ASET) e implementar reformas e Innovación egresados. (Colombia); CGEE (ii) Desarrollar sistemas de información adaptados para la (Brasil); CST (Reino Disponibilidad limitada ciencia, la tecnología y la innovación. Unido); OSTP (EE. de información, UU.). falta de encuestas A corto plazo regulares, y dificultad Brindar asistencia técnica y financiamiento para dar seguimiento • Futuro Laboral para medir el gasto a los egresados de las universidades (crear un observatorio del (Chile); Observatorio agregado en I+D. mercado laboral). del Mercado Laboral Colombiano Planificar el establecimiento de un observatorio de ciencia, (Colombia). tecnología e innovación, y diseñar una encuesta de innovación. A mediano plazo Establecer el observatorio de ciencia, tecnología e innovación. Institucionalizar la encuesta de innovación y llevarla a cabo por lo menos cada dos años. M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o 23 CIENCIA, INGENIER�A Y TECNOLOG�A Principales desafíos y Situación actual/ Acciones de política y fases Experiencia objetivos de política programas internacional Principal desafío El currículo y los Recomendaciones • Proceso Boloña Falta de masa crítica métodos didácticos Modernizar los currículos, los métodos de enseñanza y (Unión Europea); de profesionales en son aun tradicionales la evaluación del aprendizaje de acuerdo con las normas Acuerdo de ciencias aplicadas, y basados en la internacionales. habilidades para el ingeniería y teoría. Los programas siglo XXI (EEUU). tecnología. se basan en gran Diversificar la oferta de estudios interdisciplinarios. parte en disciplinas Objetivo de política individuales. A corto plazo Aumentar la variedad Elaborar un marco para la reforma del currículo basado en un y la calidad de marco modular que combina programas de trabajo y estudio para egresados en las complementar el aprendizaje académico; elaborar programas de ciencias e ingeniería disciplinas mixtas. en diferentes niveles. La matrícula actual Recomendaciones • Brain Korea 21 en los programas de Aumentar el número de estudiantes de posgrado en programas (Corea); Becas posgrado en ciencias en ciencias aplicadas, ingeniería y tecnología. Colciencias e ingeniería es cerca Bicentenario de 67. A corto plazo (Colombia); Institucionalizar un programa para ampliar la matrícula de Bicentenario Becas El número de posgrado en programas en ciencias aplicadas, ingeniería y Chile (Chile). disciplinas es limitado. tecnología claves, o enviar estudiantes a programas en el exterior. Principal desafío Los programas de Recomendaciones • Programa Boloña Bajo desempeño educación terciaria Alinear programas con estándares internacionales organizados (Unión Europea). (eficiencia interna, son de larga duración en 3 ciclos de duración estándar (licenciatura, maestría, calidad y relevancia y conducen a altos doctorado) para el mercado niveles de deserción laboral) de las escolar y repetición. A corto plazo instituciones de Crear un marco para alinear los programas con estándares educación terciaria. internacionales. Objetivo de política Establecer medidas de Existe la Comisión de Recomendaciones Normas y pautas desempeño y alinear Acreditación de la Reforzar y ampliar los mecanismos de garantía de calidad y europeas para la los instrumentos Calidad de la Educación acreditación para la educación terciaria y técnica. garantía de calidad. de gobernanza y Superior. Ha acreditado a financiamiento. 8 de las 23 universidades A corto plazo privadas y a 1 de los 6 Elaborar normas y pautas para la garantía de calidad y institutos tecnológicos. la creación de organismos y procesos de acreditación, La única Universidad convergiendo hacia normas internacionales; iniciar el proceso de Pública (UES) no está acreditación basado en las nuevas pautas. acreditada; la Agencia Centroamericana de Garantía de Calidad es reconocida en El Salvador. Se proporciona Recomendaciones Fórmulas de financiamiento Redirigir recursos públicos mediante procedimientos financiamiento público sobre la base competitivos y pago por resultados (Inglaterra, Irlanda); de presupuestos Contrato de históricos. A corto plazo rendimiento (Francia, Implementar programa piloto de acuerdos de rendimiento / Finlandia, Dinamarca, formulas de financiamiento Austria). 24 M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o M E J O R E S E M P L E O S E N E L S A LVA D O R • E l R o l d e l C a p i t a l H u m a n o A través del documento Mejores Empleos en El Salvador: El Rol del Capital Humano, el Banco Mundial ac- tualiza su contribución al diálogo sobre políticas públicas para fomentar el acceso a empleos de mejor calidad en Centroamérica. El análisis plantea un enfoque en tres pilares fundamentales para generar una fuerza de trabajo de calidad que contribuya al desarrollo económico en el contexto de alta competitivi- dad de la economía global: primero, la educación formal; segundo, la protección a los trabajadores más vulnerables y el manejo del riesgo en el mercado laboral; y tercero, el desarrollo científico y tecnológico. Reafirmando el interés del Banco Mundial en lograr resultados, el documento propone una serie de recomendaciones de política pública teniendo en cuenta el orden de prioridades, así como las implica- ciones fiscales de la implementación de dichas políticas. Este será un recurso útil para las autoridades en el proceso de formulación de políticas de competitividad y mercados de trabajo, así como para las personas interesadas en un análisis global del capital humano y el mercado de trabajo en los países de Centroamérica. THE WORLD BANK 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Teléfono: 202-473-1000 Sitio web: www.worldbank.org/lac