24300 COSTA COSTA RICA RICA El Gasto Social y BANCO MUNDIAL La Pobreza BANCO MUNDIAL El Gasto Social y La Pobreza 1818 H Street, N.W. BANCO Washington, D.C., 20433, USA Teléfono: (202) 477-1234 MUNDIAL Facisímile: (202) 477-6391 Internet: www.bancomundial.org Correo electrónico: books@worldbank.org Informe No. 24300-CR Costa Rica El Gasto Social y la Pobreza Unidad Sectorial de Desarrollo Humano Departamento de América Central Región de América Latina y el Caribe 2003 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / BANCO MUNDIAL 1818, H Street NW Washington, DC, 20433 Los resultados, interpretaciones y conclusiones que aquí se presentan son de los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial o de los gobiernos que éste representa. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los límites, colores, denominaciones o cualquier otra información mostrada en algún mapa dentro de este trabajo no implica juicio alguno por parte del Banco Mundial acerca de la situación jurídica de algún territorio, como tampoco el respaldo o aceptación de tales límites. Derechos y autorizaciones Ninguna parte del material constituyente de este trabajo puede reproducirse o transmitirse en forma alguna y por ningún medio, ya sea electrónico o mecánico, sin la previa autorización por escrito del Banco Mundial. El Banco Mundial apoya la divulgación de su trabajo y, normalmente, otorgará de inmediato esta autorización. Todas las demás preguntas acerca de derechos y licencias, incluidos derechos subsidiarios, debe dirigirse a: Office of the Publisher World Bank 1818, H Street NW Washington, DC, 20433 United States of America Fax: (202) 522- 2422 Abreviaturas y Unidades APS Asistencia Primaria en Salud BCCR Banco Central de Costa Rica CCSS Caja Costarricense del Seguro de salud CEN-CINAI Centros Integrales de Atenció n Infantil CONPES Consejo de Política Econó mica y Social DIT Desarrollo Infantil Temprano EBAIS Centros locales de atención primaria de salud ENISO Encuesta Nacional de Inversión Social FMI Fondo Monetario Internacional FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares GRD Grupo relacionado de diagnóstico ICAA Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INS Instituto Nacional de Seguros IVM Programa de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS ME Ministerio de Educación MIDEPLAN Ministerio de Planificación MINVU Ministerio de la Vivienda y Urbanismo MS Ministerio de Salud OECD ón Econó mica para la Cooperación y el Desarrollo Organizaci OMS Organizació n Mundial de la Salud ONG Organizació n No gubernamental PEA Població n Econó micamente Activa PIB Producto Interno Bruto PNB Producto Nacional Bruto PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo SIPO ón de la Població n Objetivo Sistema de Informaci SS Seguro de Salud UCR Universidad de Costa Rica Equivalencia Monetaria (Tasa de cambio al 13 de junio de 2002) Unidad Monetaria: Colón Peso y Medidas En este informe se utiliza el sistema métrico Vicepresidente LAC: David de Ferranti Director de Pa ís: Jane Armitage Gerente de Proyecto: Helena Ribe iii Año Fiscal 1º de enero al 31 de diciembre Tabla de Contenidos Reconocimientos...........................................................................................................................................................................xi Nota Aclaratoria...........................................................................................................................................................................xii Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................................................................xiii I. Perfil de la Pobreza..............................................................................................................................................................xiv II. El Impacto del Gasto Social .............................................................................................................................................xv Educación ..........................................................................................................................................................................xvi Salud....................................................................................................................................................................................xvi Protección social.................................................................................................................................................................xvii III. El Camino hacia Adelante: Sugerencias de Políticas........................................................................................................xix Educación ..........................................................................................................................................................................xix Salud....................................................................................................................................................................................xix Protección Social ................................................................................................................................................................ xx Coordinación y Evaluación de Programas ........................................................................................................................xx Parte I..............................................................................................................................................................................................1 Introducción..................................................................................................................................................................................3 Enfoque y organización de este informe..............................................................................................................................3 Contexto Económico ...........................................................................................................................................................4 Indicadores Sociales...............................................................................................................................................................6 ¿Se benefician los pobres con los programas de asistencia y transferencia del gobierno? .................................................8 Perfil de la Pobreza: Características de los Pobres y Grupos Vulnerables............................................................................. 13 Tendencias en pobreza de ingresos y acumulación de bienes por familias en Costa Rica ................................................ 13 Perfil de Pobreza ................................................................................................................................................................ 15 Perfil de pobreza detallado utilizando la base de datos del SIPO...................................................................................... 20 Grupos Vulnerables en Costa Rica .................................................................................................................................... 24 Gasto Social: Temas y Opciones Sectoriales............................................................................................................................. 33 Educación ........................................................................................................................................................................... 33 Salud..................................................................................................................................................................................... 38 Protección Social ................................................................................................................................................................ 44 Monitoreo y evaluación de los sistemas ............................................................................................................................. 52 Opciones para Mejorar la Eficacia del Gasto Social ................................................................................................................. 53 Parte II........................................................................................................................................................................................... 59 Introducción................................................................................................................................................................................ 61 Contexto Macroeconómico y Social ...................................................................................................................................... 62 Estructura y Evolución del Gasto Social en Costa Rica ......................................................................................................... 64 Sector Educación ........................................................................................................................................................................ 67 Indicadores del Desarrollo Educativo .................................................................................................................................... 68 Cobertura ............................................................................................................................................................................ 68 Tendencias en la cobertura educativa ................................................................................................................................ 69 Indicadores de Eficiencia Interna............................................................................................................................................ 73 La Educación y el Mercado Laboral ...................................................................................................................................... 76 v COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Aspectos de Equidad en la Educación ...................................................................................................................................81 Estructura del Presupuesto de Educación .............................................................................................................................. 82 Gastos por clasificación económica.................................................................................................................................... 84 Gastos según niveles de educación .................................................................................................................................... 85 Prioridades para el Sector Educación ..................................................................................................................................... 88 Sector Salud ................................................................................................................................................................................ 91 Descripción General del Sector Salud Costarricense.............................................................................................................. 92 Organización del Sector ..................................................................................................................................................... 92 Estructura del gasto público en salud ................................................................................................................................ 93 El gasto privado en salud.................................................................................................................................................... 94 Eficiencia interna................................................................................................................................................................. 96 Las Reformas en el Sector Salud.............................................................................................................................................. 99 ¿Qué se Logró con las Reformas? ........................................................................................................................................101 Reorganización Institucional ............................................................................................................................................101 Cobertura y utilización de servicios de salud....................................................................................................................103 Comparaciones entre el año 1993 y 1998.........................................................................................................................107 Equidad ............................................................................................................................................................................108 Financiamiento y cobertura de la CCSS durante la década de los noventa.....................................................................110 Reseña de la sostenibilidad financiera de la CCSS............................................................................................................113 Asignación de recursos......................................................................................................................................................117 Calidad de servicios y satisfacción de usuarios..................................................................................................................117 Eficiencia y descentralización del aprovisionamiento de medicamentos .......................................................................119 Marco regulador................................................................................................................................................................120 Prioridades para el Sector de Salud ..................................................................................................................................121 Protección Social.......................................................................................................................................................................125 Pensiones ...............................................................................................................................................................................125 Descripción General del Sistema Nacional de Pensiones................................................................................................126 Estructura del Gasto Público en Pensiones .....................................................................................................................130 Las Reformas al Sistema Nacional de Pensiones .............................................................................................................131 El Desempeño del Sistema Nacional de Pensiones ........................................................................................................135 Sostenibilidad Financiera...................................................................................................................................................139 Logros y Agenda Pendiente en el Sector de Pensiones ..................................................................................................146 Asistencia Social .....................................................................................................................................................................148 Estructura del Sector.........................................................................................................................................................148 Análisis del Gasto de FODESAF.....................................................................................................................................148 Programas de Asistencia Social en el Sector Educación..................................................................................................149 Programas de Asistencia Social en el Sector Pensiones ...................................................................................................151 Programas de Asistencia Social en el Sector Vivienda.....................................................................................................152 Programas de Asistencia Social en el Sector Nutrición ...................................................................................................154 Problemas y Prioridades para los Programas de Protección Social.................................................................................164 Bibliografía ................................................................................................................................................................................169 Anexo SIPO ................................................................................................................................................................................173 Encuestas de Hogar y el Censo 2000: Algunas Consideraciones Metodológicas ...............................................................173 Anexo Estadístico.......................................................................................................................................................................179 vi TABLA DE CONTENIDOS Tablas Tabla 1. Indicadores Económicos Claves, 1990-2000 4 Tabla 2. Gasto público en los sectores sociales de países seleccionados, 1996 5 Tabla 3. Indicadores sociales en países seleccionados de América Latina, Europa y el Lejano Oriente, 1998 6 Tabla 4. Población calculada por edad, 2000-2050 8 Tabla 5. Tipología de países Latinoamericanos en términos de gasto social, 1998 9 Tabla 6. Elasticidad de ingresos (Gini –income) para diferentes valores v 10 Tabla 7. Ilustración del impacto en el bienestar social de 4 programas alternativos en el sur, 1997 11 Tabla 8. Incidencia de pobreza y brechas de pobreza, 1987-2000 13 Tabla 9. Acumulación de Bienes de las Familias, 1992-1997 15 Tabla 10. Tasas de pobreza y contribuciones a la pobreza por grupo, 1997 16 Tabla 11. Características de los pobres y no pobres, 1997 17 Tabla 12. Participación en la fuerza laboral y tasas de desempleo de jefes y no jefes de familia, 1997 17 Tabla 13. Inversión en bienes según nivel de pobreza, área urbana, 1997 18 Tabla 14. Inversión de bienes por nivel de pobreza, área rural, 1997 19 Tabla 15. Características de las familias de la base de datos del SIPO 20 Tabla 16. Características de las familias por nivel de pobreza 21 Tabla 17. Características de los jefes de hogar según género y nivel de pobreza, 2000-2001 23 Tabla 18. Distribución de la población del SIPO por nacionalidad y nivel de pobreza 24 Tabla 19. Características de los niños de 0-5 años de edad 25 Tabla 20. Características de los jóvenes de 13-18 años de edad 26 Tabla 21. Características de los jóvenes de 14-18 años de edad 28 Tabla 22. Características de los jóvenes de 19-24 años de edad 28 Tabla 23. Características de las personas de 65 años o más 29 Tabla 24. Resumen de brechas críticas en los servicios sociales para los grupos pobres y vulnerables, 2000-2001 30 Tabla 25. Evolución de indicadores clave de educación, 1990-1999 34 Tabla 26. Tasas de Finalización Secundaria 36 Tabla 27. Indicadores comparativos del estado de salud 38 Tabla 28. Distribución territorial de gastos para la atención primaria de salud, por área de salud 42 Tabla 29. Cobertura de Programas de DIT, 2000-2001 47 Tabla 30. Asignaciones presupuestarias de FODESAF en los principales programas de asistencia, 1990-2000 49 Tabla 31. Distribución acumulativa de los beneficios de los programas sociales claves por quintil de ingreso, 1999.... 49 Tabla 32. Distribución del bono de vivienda según quintil de ingreso 50 Tabla 33. Indicadores económicos, 1990 y 1996-2001 63 Tabla 34. Indicadores sociales de Costa Rica y países latinoamericanos seleccionados, 1997 64 Tabla 35. Gasto consolidado del Gobierno General, 1990-1999 65 Tabla 36. Gasto público social como porcentaje del PIB y estructura por componente, 1990-1999 66 Tabla 37. Cobertura del sistema educativo, 1999 68 Tabla 38. Matrícula preescolar, 1990, 1995 y 1999 70 Tabla 39. Una visión detallada de la matrícula de secundaria; 1990, 1995 y 1999 71 Tabla 40. Matrícula inicial en primer grado de primaria, por edad de los alumnos, 1990, 1995 y 1999 73 Tabla 41. Tasa de repetición según grado y nivel, 1990-1999 74 Tabla 42. Tasas de deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999 75 Tabla 43. Tasas de finalización comparativas 76 Tabla 44. Población que completa la educación, 1990, 1995 y 1999 78 vii COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Tabla 45. Contribución de la educación a cambios en la desigualdad de ingresos, 1988-1995....................................................80 Tabla 46. Tasas de participación de la población por edad, 1999.................................................................................................80 Tabla 47. Población que asiste con rezago escolar o extra edad...................................................................................................81 Tabla 48. Gasto consolidado del Gobierno General en Educación, 1990-1999..........................................................................83 Tabla 49. Gastos en la Educación Pública – Una Perspectiva Internacional ..............................................................................84 Tabla 50. Gasto consolidado del Gobierno General por categoría económica, 1990-1999........................................................84 Tabla 51. Composición de Gastos en Educación – Una perspectiva internacional ....................................................................85 Tabla 52. Gasto consolidado del Gobierno General en Educación por Nivel Educativo, 1990-1999.......................................86 Tabla 53. Tabla 54. Distribución del gasto público en educación a través de los niveles educativos..........................................................87 Tabla 55. Gasto corriente del gobierno general en educación por categoría económica .............................................................88 Tabla 56. Principales resultados d el sector educativo, 1999..........................................................................................................90 Tabla 57. Indicadores comparativos de salud................................................................................................................................91 Tabla 58. Indicadores de morbilidad, 1995-1998..........................................................................................................................92 Tabla 59. Estructura del gasto público en el Sector Salud, 1990-1999.........................................................................................93 Tabla 60. Evolución del gasto público del Sector Salud, 1990-1999............................................................................................94 Tabla 61. Gasto Privado y Público en Salud, 1998.......................................................................................................................95 Tabla 62. Tabla 63. Gasto real per cápita y gasto de administración del SS, 1990-1999..............................................................................96 Tabla 64. Costo por consulta y por estancia. 1990-1999...............................................................................................................96 Tabla 65. Costos de egresos, estancias y consultas médicas, por asegurado, 1990-1999.............................................................97 Tabla 66. Utilización de consultas especializadas y urgencias, 1990-1999....................................................................................97 Tabla 67. Relación de consultas y egresos, 1990-1999..................................................................................................................98 Tabla 68. CCSS. Gastos en medicinas. 1992-1998........................................................................................................................98 Tabla 69. Indicadores de utilización de servicio de salud por sector, 1998................................................................................103 Tabla 70. Tabla 71. Utilización de servicios ambulatorio por zonas rural/urbana, 1998...........................................................................103 Tabla 72. Tasas de utilización de servicios de salud, según condición de aseguramiento, 1998................................................104 Tabla 73. Impacto redistributivo del Seguro de Salud, 1998.......................................................................................................110 Tabla 74. Cobertura contributiva del Seguro de Salud, 1990-1999.............................................................................................111 Tabla 75. Contribuciones al Seguro de Salud, 1990-1999...........................................................................................................112 Tabla 76. Gasto y contribución por asegurado directo, 1990-1999............................................................................................113 Tabla 77. Tasas de utilización de servicios según edad, 1997.....................................................................................................115 Tabla 78. Cambio demográfico proyectado, 1997-2050.............................................................................................................115 Tabla 79. Tabla 80. Proyección de la distribución relativa de consultas y estancias hospitalarias ..............................................................116 Tabla 81. Proyecciones financieras ..............................................................................................................................................116 Tabla 82. Gasto corriente en servicios de salud por nivel de atención, 1997-2000....................................................................117 Tabla 83. Tasa de mortalidad intra-hospitalaria, 1990-1999........................................................................................................118 Tabla 84. Tiempos de espera en la CCSS ....................................................................................................................................119 Tabla 85. CCSS. Calificación media de los servicios del Seguro de Salud, según aspecto evaluado, 1997................................119 Tabla 86. Contribuciones, requisitos y beneficios en los principales regímenes de base contributivos....................................127 Tabla 87. Cobertura y gasto de los principales regímenes de base, 1999....................................................................................129 Tabla 88. Tabla 89. Evolución del gasto en pensiones,1990-1999.............................................................................................................130 Estructura del gasto en pensiones, 1990-1999............................................................................................................131 Cobertura contributiva estimada del Sistema Nacional de Pensiones, 1990-1999.....................................................135 IVM: pensión promedio y tasa de reemplazo, 1990-1999..........................................................................................136 Estructura y rendimiento real de las inversiones de IVM...........................................................................................138 Gastos administrativos de IVM, 1990-1999................................................................................................................138 TABLA DE CONTENIDOS Tabla 90. IVM – Ingresos y Gastos, 1990-1999...................................................................................................................... 139 Tabla 91. IVM – Asegurados y Pensionados, 1990-1999 ....................................................................................................... 140 Tabla 92. IVM – Estructura de ingresos. 1990-1999 .............................................................................................................. 140 Tabla 93. Seguro IVM: flujos financieros proyectados........................................................................................................... 141 Tabla 94. Magisterio Nacional - Ingresos y Gastos, 1994-1999 ............................................................................................. 142 Tabla 95. Magisterio Nacional - Financiamiento y pensionados, 1994-1999 ........................................................................ 143 Tabla 96. Regímenes Especiales - Ingresos y Gastos, 1994-1999 .......................................................................................... 144 Tabla 97. Regímenes Especiales - Financiamiento, 1994-1999 .............................................................................................. 144 Tabla 98. Regímenes Especiales - Pensionados, 1994-1999................................................................................................... 145 Tabla 99. Poder Judicial - Parámetros, 1996............................................................................................................................ 145 Tabla 100. FODESAF, recursos girados, 1988-2000.............................................................................................................. 149 Tabla 101. Gastos en programas que favorecen la equidad en el sector de educación, 1999...................................................... 150 Tabla 102. Pensiones No Contributivas................................................................................................................................... 152 Tabla 103. Número de Bonos Familiares de Vivienda por Año según Estrato de Ingreso...................................................... 152 Tabla 104. Distribución del Bono de Vivienda, según quintil de ingreso y período presidencial........................................ 153 Tabla 105. Bonos Familiares de la Vivienda, Primer Trimestre, 2000 ................................................................................... 153 Tabla 106. Número de bonos familiares de vivienda pagados por año según provincia........................................................... 154 Tabla 107. Número de bonos familiares de vivienda pagados por año según zona.................................................................. 154 Tabla 108. Indicadores sobre la evaluación de las condiciones nutricionales de la población infantil. 1979, 1985 y 1996................................................................................................................................................................................... 155 Tabla 109. Infraestructura y beneficiarios del Programa de Nutrición y Desarrollo del Niño, 1990-2000......................... 156 Tabla 110. Infraestructura y beneficiarios del Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y el Adolescente, 1990-2000 ......................................................................................................................................................................... 157 Tabla 111. Cobertura de los programas de nutrición por grupos de edad, 1999.......................................................................... 158 Tabla 112. Evolución de los recursos asignados a los Programas de Nutrición, 1990-1999..................................................... 159 Tabla 113. Composición del gasto en los Programas de Nutrición, 1990-1999............................................................................ 160 Tabla 114. Distribución de los beneficiarios de los Programas de Nutrición por estrato, 1992 y 1999.................................. 161 Tabla 115. Estimación de aporte calórico de las cuotas por niño de los Comedores Escolares, 1989-1999.............................. 162 Tabla 116. Distribución acumulativa de los Beneficiarios de CEN-CINAI por quintil de ingreso, 1999 .......................... 163 Tabla 117. Errores de exclusión e inclusión de los Programas de Nutrición, 1990................................................................... 163 Tabla 118. Cobertura de los programas DIT, 2000-2001............................................................................................................ 164 Figuras Figura 1. Estudiantes que terminan secundaria y PNB ................................................................................................................. 7 Figura 2. Terminación de la secundaria y gasto público en educación ..................................................................................... 7 Figura 3. Tasas de matrícula neta y gastos en educación...............................................................................................................35 Figura 4. Gastos en salud y sus resultados..................................................................................................................................39 Figura 5. Comportamiento del IMAE, 2001 ..............................................................................................................................62 Figura 6. Participación relativa de los componentes del gasto social, 1990-1999 ....................................................................66 Figura 7. Tendencia de matrícula bruta, 1990-1999 ...................................................................................................................69 Figura 8. Años requeridos para completar los ciclos de primaria y secundaria, 1990-1999.......................................................72 Figura 9. Costos de la repetición y deserción como proporción del presupuesto en educación ............................................75 Figura 10. Promedio del último año aprobado por personas de 25 años de edad, 1950-1999 ...............................................77 Figura 11. Diferencial de ingresos por nivel de educación, 1999 ..............................................................................................79 Figura 12. Años promedio de educación por cohorte y según quintil de ingreso. 1998 .........................................................82 Figura 13. Gastos del MEP, 1970-1999 ......................................................................................................................................83 Figura 14. Gasto real per cápita por nivel de educación. 1979-1999 ........................................................................................86 ix COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Figura 15. Distribución acumulada de recursos según decil de ingreso y nivel de educación ................................................... 87 Figura 16. América Latina: Gasto privado en salud para los cinco países con menor y mayor porcentaje.................................. 95 Figura 17. Tasa de consulta médica por edad y sector, 1998............................................................................................................ 105 Figura 18. Tasas de consulta médica por decil de ingreso, 1998..................................................................................................... 106 Figura 19. Tasas de utilización de servicios hospitalarios según ingreso y sector, 1998........................................................... 106 Figura 20. Tasas de consultas médicas públicas y privadas, 1993 y 1998........................................................................................ 107 Figura 21. Productividad hospitalaria........................................................................................................................................... 108 Figura 22. Beneficios y aportes al Seguro de Salud por decil de ingreso........................................................................................ 109 Figura 23. Estructura del Sistema Nacional de Pensiones.......................................................................................................... 126 Figura 24. Seguro IVM: Evolución de los costos........................................................................................................................ 132 Figura 25. Seguro IVM costo proyectado, 1995-2040 ................................................................................................................ 141 Figura 26. Número de becas por cantón vs. Índice de Desarrollo Social...................................................................................... 151 Figura 27. Distribución de los receptores del Bono Escolar y Comedores Escolares según quintiles de ingreso ................... 166 Tablas en Anexos Tabla A 1. Contribución a la pobreza clasificada por grupo.......................................................................................................175 Tabla A 2. Características de los pobres y no pobres ..............................................................................................................176 Tabla A 3. Participación de la fuerza laboral y tasas de desempleo de jefes y no jefes de familia............................................176 Tabla A 4. Comparaciones de los Pobres del SIPO con la Población General según el Censo del 2000 ...........................177 Tabla A 5. Tasas brutas y netas de escolaridad, 1990-1999...........................................................................................................179 Tabla A 6. Tasas de asistencia al sistema educativo de la población en edad escolar...................................................................179 Tabla A 7. Indicadores de eficiencia de la educación general ....................................................................................................180 Tabla A 8. Número de repitentes según grado y nivel, 1990-1999..............................................................................................180 Tabla A 9. Matrícula inicial en educación regular según nivel educativo, ciclo y año cursado, dependencia pública, privada y semipública, horario diurno y nocturno. 1990-1999..........................................................................................181 Tabla A 10. Deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999.................................................................182 Tabla A 11. Tasas de deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999.................................................184 Tabla A 12. Costo de los repitentes según grado y nivel, 1990-1999.............................................................................................185 Tabla A 13. Costo de la deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999 ............................................186 Tabla A 14. Años de educación por edad, 1999.......................................................................................................................187 Tabla A 15. Composición de los Gastos de Educación, 2000......................................................................................................188 Tabla A 16. Composición de los Gastos de Educación, 2001.....................................................................................................189 Tabla A 17. Composición de los Gastos de Educación, 2002.....................................................................................................190 Tabla A 18. Cobertura de algunos servicios de salud...................................................................................................................191 Tabla A 19. Gasto total del SS...................................................................................................................................................191 Tabla A 20. CCSS. Relaciones del personal médico ................................................................................................................191 Tabla A 21. Carga impositiva de la contribución de los asalariados..........................................................................................192 Tabla A 22. Promedio, Coeficiente de Gini, Fracción atribuible a inequidad y porcentaje de variación explicado por el contexto según indicador de salud y año de la encuesta, 1992 y 1999.................................................................................192 Tabla A 23. Opinión Pública con respecto a Servicios CCSS.....................................................................................................193 Tabla A 24. Opinión Pública: apertura a cambios en la CCSS....................................................................................................193 x Reconocimientos Este informe está compuesto de dos Partes. La Parte I presenta un resumen de las discusiones sectoriales y de las recomendaciones de política. Se basa en una descripción del perfil de la pobreza y la identificación de los grupos más vulnerables del país. También incluye un resumen sobre los gastos del sector social que identifica las oportunidades más eficientes para focalizar y mejorar la efectividad del gasto social con vista al desarrollo de políticas para la reducción de la pobreza. Asimismo, se abordan los temas institucionales de mayor importancia para mejorar la coordinación y aprovechar las sinergias entre los programas. La Parte II es el complemento de la primera y contiene un análisis detallado del gasto social en las áreas de educación, salud, nutrición, y protección social, incluyendo pensiones y asistencia social. Se presentan, en esta parte, recomendaciones específicas para mejorar la efectividad de los programas del sector público en estas áreas. Este informe es un esfuerzo en conjunto del gobierno de Costa Rica y el Banco Mundial y fue coordinado por Helena Ribe (Sector Líder de Desarrollo Humano, Centro-América) y Roxana Víquez (Ex Presidente del IMAS en Costa Rica). La Parte I fue preparada por Tarsicio Castañeda, James Cercone y Luisa Fernández (Consultores) y la Parte II por James Cercone, Fabio Durán, Rodrigo Briceño, Stephan Brunner, Juan Diego Trejos, Tarcisio Castañeda y Suhas Parandekar. Los colegas que revisaron el informe son Lynne Sherburne-Benz (Gerente Sectorial, HDNSP) y Margareth Grosh (Especialista principal, HDNSP). Comentarios valiosos y sugerencias fueron proporcionadas por Andrés Rodríguez, Luis Carlos Hernández, Francisco Esquivel, Ana Mercedes Brealey, José Elizondo, Nohemi Araya de Costa Rica, y por Indermit Gill (Economista principal, Sector de Desarrollo Humano), Carlos Felipe Jaramillo (Economista principal, Centro-América), Kathy Lindert (Economista), Joel Reyes (Especialista de Desarrollo Institucional), Maria Luisa Escobar (Economista), Quentin Wodon (Economista) y Ana Lucía Armijos (Economista). Marlene Sims (Asistente de Programa) y Tomás Casas (IT) contribuyeron en la producción del mismo. Este informe final se ha beneficiado de comentarios de miembros del Consejo Social de Costa Rica bajo la dirección de Lineth Saborío Chaverri, Primera Vice-Presidenta de la República de Costa Rica, quienes han reiterado que gran parte de los temas aquí tratados han sido abordados en el Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006. Agradecemos, además, la colaboración de otros funcionarios y consultores costarricenses. No obstante, las opiniones que aquí presentamos o cualquier error, son responsabilidad principal de los autores y no deben ser atribuidos a los individuos o instituciones aquí mencionadas. xi Nota Aclaratoria El objetivo principal de este estudio es analizar las tendencias en el gasto y política social en Costa Rica, y evaluar el desempeño global de los programas e inversiones dirigidas al sector social durante la década de los noventa. El análisis de gastos y tendencias sectoriales que constituye la mayor parte de este estudio se llevó a cabo en el período 1999 – 2001, y la mayor parte de los análisis presentados en el informe se fundamentan en datos con corte al año 1999 y 2000. Es de suma importancia qu e el lector de este estudio tenga presente el período de análisis en relación con la interpretación de sus resultados y sus conclusiones, pues éstos no abarcan ni las políticas educativas, ni los resultados de éstas, más allá del año 2000. Cabe resaltar que desde el 2000, año de corte del informe, hasta el año 2003, se han producido cambios en diversas áreas del sector social costarricense, tanto en lo que se refiere a políticas y su desempeño, como en el conjunto de datos y estimaciones que respaldan los resultados. En el caso particular del sector educación, se han producido ajustes en la definición y medición de algunos indicadores por parte del Ministerio de Educación Pública y en la población estimada por el censo 2000, que influyen sobre los resultados contenidos en el presente informe; y que, por otra parte, impiden una comparación directa con indicadores que aparecen en publicaciones anteriores. Es importante destacar que los esfuerzos gubernamentales en el sector educativo realizados desde la década de los noventa han permitido que Costa Rica recupere en gran parte el rezago en cobertura y gasto que se incurrió durante la crisis de los años ochenta. Estos resultados son el producto de una adecuada continuidad en la política educativa ejercida por las administraciones pasadas. En los últimos años, los resultados en el sector educativo demuestran mejoras en los niveles de cobertura y en el desempeño en términos de la repetición y deserción. No obstante, los principales desafíos planteados en el presente informe mantienen plena vigencia, como es el caso del rezago en la cobertura en la educación secundaria y de la existencia de brechas significativas de cobertura entre grupos de ingreso y entre el ámbito urbano y rural. Consciente de esta situación, el Gobierno de Costa Rica ha emprendido iniciativas para el relanzamiento de la educación en el país y ha solicitado la colaboración del Banco Mundial en este ámbito. Con este objeto, el Banco Mundial ha realizado un estudio actualizando el análisis sobre el sector educativo costarricense, que permite abarcar las políticas y sus resultados en los años posteriores al año 2000, así como profundizar en diversas áreas temáticas que no están contenidas en el presente estudio. El análisis basado en cifras más recientes, evidencia que entre 1999 y el 2002, se han producido notables cambios. En ese período, el gasto del MEP como porcentaje del PIB pasó de 3.7 a 4.8, y el gasto real por habitante en edad escolar mostró también aumentos notables. No obstante, en el mismo período el aumento en el gasto estuvo acompañado por un sustancial aumento en el costo unitario de la educación general básica, así como por una baja sostenida en los indicadores de desempeño, como son las relaciones estudiantes/docente y secciones/docente. Esta tendencia reafirma uno de los mensajes principales en el estudio, referente a la importancia de tomar medidas para mejorar la eficiencia del gasto público social en Costa Rica, especialmente teniendo en cuenta las restricciones en el aumento del gasto público causadas por las presiones fiscales. Es destacable que en los últimos años la cobertura de la educación preescolar, primaria y secundaria mostró una tendencia de aumento significativo. Así, la tasa de asistencia al sistema educativo de la población en edad secundaria, para el grupo de 16 a 18 años, creció de 49% en 1995 a 62% en el año 2002, lo cual rompe la tendencia previa. A pesar de las exitosas políticas de retención de estudiantes que se muestran en años recientes, particu larmente después de 1995, todavía cerca de un 40% de los jóvenes se encuentran excluidos del sistema educativo, indicador que en el año 2002 alcanza a casi el 50% para los jóvenes de las familias más pobres. Los estudios más recientes muestran que la expansión reciente de la cobertura dentro del grupo de los jóvenes, se concentra en los jóvenes de las familias más pobres, en las regiones periféricas y en la zona rural, de modo que es posible hablar de una tendencia reciente hacia el cierre de brechas. No obstante, las brechas en equidad siguen siendo importantes. Así por ejemplo, para el año 1990 la cobertura de los jóvenes de las familias más ricas (66%) más que duplicaba la de las familias más pobres (30%). Si bien esta brecha se ha venido cerrando, en el año 2002 solo un 62% de los jóvenes entre 16 y 18 años asistía al sistema educativo, con una brecha significativa según el nivel de ingreso: 79% entre los más ricos contra 51% entre los jóvenes de menores ingresos. Costa Rica El Gasto Social y la Pobreza Resumen Ejecutivo Buen nivel de progreso, pero una baja preocupante en la reducción de la pobreza– 1. Costa Rica avanzó significativamente durante la década de los noventa en la reducción de la pobreza y en la mejora de los indicadores del sector social. Impulsada por un crecimiento económico promedio del PIB de un 4,5% e importantes inversiones en el sector social, la proporción de personas debajo de la línea de pobreza se redujo de un 27% en 1990 a un 21% en el año 2000, mientras que la proporción de los hogares extremadamente pobres cayó de un 10% a un 6%. Sin embargo, la reducción de la pobreza disminuyó su ritmo durante la segunda mitad de los años noventa. Por otra parte, si bien la cobertura de la educación y salud sigue siendo casi universal en el caso de la educación básica y el acceso a los servicios de salud, hay señales preocupantes de que los indicadores del sector social y la eficiencia y eficacia del gasto en este sector han comenzado a estancarse o, en algunos casos, incluso a disminuir. Entre 1990 y 2000, Costa Rica bajó del lugar 28 en el Índice de Desarrollo Humano al lugar 48. En educación se produjo un aumento en la tasa de matrícula bruta a 61.2% de la población, pero también hubo aumentos en las tasas de repetición y, en términos generales, los niveles de educación son inferiores para las personas que pertenecen a los quintiles más bajos del ingreso. En salud, el desempeño sigue mejorando en materia de expectativa de vida, mortalidad infantil y rendimiento del sistema, pero aún así hay una creciente insatisfacción con el sistema generada por el aumento prácticamente diario de las listas de espera y por el rechazo de los pacientes que requieren tratamientos más sofisticados debido a enfermedades crónicas. Sin embargo, no existe consenso acerca de si esta situación representa o no un estancamiento en las condiciones sociales. Por ejemplo, aunque el nivel de pobreza se redujo muy poco entre 1995 y 1999, los indicadores sociales que normalmente se relacionan con mejores condiciones de vida, tales como la menor mortalidad infantil y una mayor expectativa de vida, mostraron avances durante este período. –a pesar de un aumento real del gasto en sectores sociales– 2. En los últimos diez años, el gasto público aumentó un 70% en términos reales y la proporción del gasto público asignado a los sectores sociales creció de un 59% a un 63%. Dentro del gasto social, las áreas de educación y pensiones crecieron con mayor rapidez que las de salud y protección social. En relación con el PIB y como proporción del gasto público, Costa Rica gasta más en servicios sociales que otros países de América Latina y considerablemente más que el promedio de los demás países fuera de la región que se encuentran en etapas similares de desarrollo. El nivel del gasto y el criterio de universalidad de muchos de estos programas enmascara su eficacia real para alcanzar a los grupos pobres y vulnerables que viven en áreas rurales y barrios marginales de las ciudades. A pesar del crecimiento económico de los últimos años, much os de los pobres y grupos más vulnerables no tienen acceso a los programas sociales, lo que en parte refleja la inflexibilidad del marco legal que rige la asignación presupuestaria del gasto social que distribuye los recursos sin considerar las cambiantes condiciones y necesidades de los pobres. 3. Es poco probable que surjan soluciones macroeconómicas que den fácil solución a estos problemas en Costa Rica. Las proyecciones económicas no muestran signos del crecimiento sostenido que caracterizó los diez últimos años y que permitieron que el gobierno siguiera aumentando la inversión en los sectores sociales. Debido a la ajustada situación fiscal del país y al alto nivel de endeudamiento del sector público, hay poca cabida para aumentos sostenidos del gasto social que permitan mejorar las brechas existentes en los servicios sociales y responder a las necesidades de cobertura, lo que subraya una de las principales conclusiones de este informe: los desafíos del sector social no solo se resolverán por un incremento del gasto público, sino a través de reformas que permitan mejorar la administración y la eficiencia en el uso de los recursos, que eliminen los obstáculos estructurales en la mayoría de los sectores. Será necesario crear nuevos instrumentos y planteamientos centrados en cómo mejorar la efectividad de los programas sociales. COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA –lo que plantea tres preguntas clave– 4. Tres son las preguntas clave que enmarcan nuestro análisis. Primero: ¿quiénes son los pobres y los grupos vulnerables en Costa Rica y cuáles son sus necesidades más importantes? Para abordar esta inquietud, el informe realiza un análisis detallado y multi-dimensional de la pobreza. Segundo: ¿qué impacto ha tenido el gasto social en el bienestar de los pobres y en qué medida responden los actuales programas a las necesidades de los pobres? Respondemos esta pregunta analizando la eficacia de las políticas y del gasto fiscal orientado a los pobres en los diferentes sectores sociales. A pesar de un historial relativamente positivo, aún hay algunas áreas fundamentales en las que las necesidades de los pobres no han sido abordadas de manera satisfactoria. Finalmente, en el marco de los problemas actuales, nos preguntamos: ¿de qué modo se puede usar más eficientemente el gasto público para llegar a los pobres, mejorar los indicadores sociales y contribuir a reducir los índices de pobreza? El informe proporciona dos tipos de opciones, una de políticas generales y otra de políticas específicas para cada sector. Un tema recurrente en las recomendaciones específicas para determinados sectores es la necesidad de lograr una implementación más flexible de los programas existentes y de administrarlos de manera más eficiente. Hablando en forma más general, abogamos por la creación de un mecanismo normativo encargado de determinar la política social, aprovechar las sinergias entre sectores y reducir la duplicación de programas. –que sugieren la necesidad de reformas estructurales y no de mayores fondos– 5. En la década pasada se demostró que la condición socioeconómica de los pobres se puede mejorar de manera significativa cuando se combina el crecimiento económico con programas sociales eficientes diseñados para llegar a los pobres y mejorar su bienestar. No obstante, los avances en la lucha contra la pobreza y en el desempeño del sector social han sido desiguales y existen brechas entre ricos y pobres. Un mejoramiento sostenido tendrá que basarse en una mejor utilización de los recursos disponibles. Si se desean emular los éxitos del pasado, el Gobierno de Costa Rica debe realizar cambios estructurales para mejorar la eficacia general de los programas en aquellas áreas de educación, salud y pensiones que ofrezcan oportunidades para mejorar la condición de los pobres y aseguren alcanzar a los grupos más vulnerables de la población. El informe también destaca que es posible lograr avances significativos sin aumentar el gasto público. Dos de los principales elementos para mejorar la eficacia del gasto social son la creación de un marco institucional mejorado que coordine la implementación de los programas sociales, por un lado, y una mayor flexibilidad de los programas para mejorar la focalización de los recursos y responder a las necesidades de los pobres, por el otro. En la parte I de este estudio se presenta un resumen de cada uno de estos temas y en la Parte II se analizan con más detalle. I. Perfil de la Pobreza Destaca las necesidades específicas requeridas en educación, salud y protección social– 6. El informe comienza co n un perfil de la pobreza, el que permite que las autoridades responsables sepan quiénes son los pobres y dónde están. Esta reseña general permitirá tomar decisiones informadas en el momento de formular las políticas públicas sobre la mejor manera de utilizar el gasto social para que contribuya efectivamente a reducir la pobreza. Una evaluación rápida de la pobreza muestra que los pobres tienen las siguientes características generales: –la pobreza no está distribuida de manera uniforme en la población – 7. Al igual que en otros países de América Latina, la pobreza en Costa Rica afecta más a los residentes rurales que a los urbanos. La incidencia de la pobreza es mayor en las familias cuyos jefes de hogar trabajan en la agricultura o en el servicio doméstico, son independientes o tienen microempresas, o están desempleados o subempleados. Se estima que las mujeres encabezan un 48% de las familias en extrema pobreza, en comparación con sólo un 33% de las familias que viven en condiciones cercanas a la pobreza. Las familias pobres son más jóvenes y tienen tasas de dependencia mayores que las familias no pobres y la mayoría tiene un único o ningún sostén económico. Por otra parte, son de mayor tamaño que las familias no pobres y tienen un mayor número de personas menores de 12 años, las que demandan más gasto y más tiempo a sus padres. –los pobres se benefician menos de las oportunidades educacionales– 8. Los niveles de educación son mucho más bajos en la población que se encuentra en el grupo del 25% de menores ingresos. Sólo un 62% de las personas pertenecientes al 25% más pobre de la distribución del ingreso tenía educación primaria completa en 1999, alrededor de la misma tasa que en 1990. Esto contrasta con la situación de los xiv RESUMEN EJECUTIVO pertenecientes al 25% de mayores ingresos, donde un porcentaje mucho más alto terminó la primaria y la situación incluso ha mejorado en los últimos años. En áreas urbanas, sólo un 15% de los jefes de hogar del cuartil de ingresos más pobre tiene un nivel educativo superior a la primaria, a diferencia de un 77% de los jefes de hogar dentro del grupo del 50% de mayores ingresos. En áreas rurales, la mayor parte de los jefes de hogar de todos los grupos de ingreso tiene sólo educación primaria. En relación con el capital humano de los niños, sólo 62 de cada 100 niños pertenecientes al 25% más pobre de la distribución del ingreso terminan la educación primaria, mientras que el 82% de los niños en el cuartil más rico la termina. Y, mientras sólo el 15% de los más jóvenes en el cuartil más bajo completa 11 años de educación, el 60% de los niños que pertenecen al cuartil superior de la distribución de ingresos lo hace (lo que de todos modos es una cifra modesta). 9. Con respecto a la educación secundaria, las tasas de terminación de los más pobres representan menos de la cuarta parte de las tasas de los que se encuentran en el 25% de más altos ingresos. Sólo un 15% de los niños más pobres terminan la educación secundaria, un nivel considerado como un umbral para romper los ciclos intergeneracionales de la pobreza en los países de América Latina. La situación es mucho peor para los niños entre 14 y 18 años de edad, de los cuales el 47% no asiste a la escuela. De ellos, cerca de la mitad trabaja, mientras que el resto está inactivo. Se estima que unos 33.600 jóvenes entre 13 y 18 años no están estudiando. Estos jóvenes deben ser estimulados para volver a la escuela o bien para recibir capacitación especial que les permita adquirir y mejorar las destrezas útiles necesarias en una economía en etapa de modernización. –pueden tener dificultades para recibir a la atención de salud– 10. El perfil de la pobreza muestra que a pesar de la presencia de un sistema universal de salud, un 30% de los pobres tiene dificultades para acceder a los programas de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) destinados a los no asegurados debido a problemas tanto de acceso como de conocimiento. El estado de salud también varía considerablemente entre los pobres y no pobres. Los resultados muestran que más de la mitad de las personas que viven en condiciones de pobreza y extrema pobreza declaró estar con algún problema de salud en el momento de la encuesta. Más importante aún, la mayoría de la gente restante que vive en extrema pobreza indicó tener una limitación física o mental permanente. Más de un tercio de los ancianos en extrema pobreza tienen una limitación permanente y otro 10% una limitación temporal. Aunque el país ha logrado la transición epidemiológica, el sistema de salud todavía no se ha adaptado plenamente a la naturaleza cambiante de las necesidades de atención de salud. Estos resultados son indicativos de la necesidad de adaptar el sistema de salud al tratamiento de problemas crónicos, incapacidades y enfermedades mentales. –los niños menores de 5 años y los adultos mayores de 65 años son grupos más vulnerables– 11. A pesar del relativo grado de desarrollo del sistema de salud y los avances logrados por el país para ampliar la educación primaria, los niños entre 0 -5 años de edad todavía representan un grupo muy vulnerable dentro de la sociedad costarricense. Aproximadamente 84.000 de estos niños (95% del grupo pobre) no asisten a los centros CENCINAI (del Programa de Nutrición y Desarrollo Integral) u Hogares Comunitarios. La mayoría de los niños se queda en sus casas bajo el cuidado de sus madres, hermanos mayores o parientes. Más del 80% de las madres de estos niños solamente tienen educación primaria y quizás sean incapaces de darles los estímulos y las destrezas motoras y sociales que necesitan para romper el ciclo de la pobreza. Los adultos mayores de 65 años que viven en extrema pobreza también son un grupo de alta vulnerabilidad, tanto por su mala salud como por sus bajos ingresos. Cerca del 46% de las personas que viven en condiciones de extrema pobreza y son mayores de 65 años reportaron alguna limitación física o mental permanente. Unos 14.000 ancianos pobres y en extrema pobreza (aproximadamente un 50% del grupo) no reciben ninguna pensión contributiva o asistencial. II. El Impacto del Gasto Social A pesar de un gran aumento en el gasto social, los resultados no son siempre exitosos– 12. Durante la década de los noventa, Costa Rica logró darle prioridad al gasto social y pudo aumentar las asignaciones para programas prioritarios. Como resultado, los principales indicadores mejoraron significativamente: la expectativa de vida al nacer es de casi 76 años, la tasa de mortalidad infantil cayó de 15 por mil a 13 por cada mil nacidos vivos (10,3 en 2001), el acceso a agua potable es cercano al 80% y el analfabetismo ha disminuido a sólo un 5% de la población de más de 12 años. A pesar de estos logros, el análisis indica que estos resultados han sido variables. En algunas áreas, principalmente en la atención de salud, el asombroso desempeño de Costa Rica contrasta xv COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA profundamente con otros países de la región e incluso con algunos países de la OECD. En otras áreas, como la educación secundaria, el progreso ha sido desigual. Aunque el acceso de los grupos pobres a los servicios ha mejorado considerablemente, se observan brechas entre la cobertura urbana y rural y entre grupos de ingreso, lo cual resalta la falta de mecanismos de focalización eficientes y reduce la eficacia de los programas en función de los costos. Educación Logros en educación primaria y alfabetismo– 13. Costa Rica obtuvo logros importantes en algunos aspectos de la educación, dentro de los cuales destaca una cobertura casi universal de la educación primaria, un bajo nivel de analfabetismo y más avances que la mayoría de los países en materia de introducir la tecnología moderna, principalmente en la educación primaria. La matrícula en la educación secundaria aumentó de un 40% en 1990 a casi un 50% en 1999 y finalmente a un 54% en 20011. El incremento del gasto por estudiante durante la década permitió mejorar las tasas de cobertura, pero no obstante este aumento del gasto y de las tasas de cobertura, hay señales de que el desempeño disminuyó durante la década. Aunque se presentaron mejoras en la cobertura de la secundaria, la brecha entre ricos y pobres no se redujo sustancialmente. Entre el año 1995 y el 2000, la matrícula de niños de 5 años en el cuartil más bajo de ingresos fue un 50% menor que la del cuartil más alto de ingresos. Además, la matrícula muestra grandes diferencias entre las áreas urbanas y rurales. –pero siguen presentándose altos niveles de deserción y repetición entre los pobres– 14. Hay resultados preocupantes en las áreas de repetición, tasas de deserción, bajas tasas de terminación en la escuela secundaria y focalización. Las principales cifras son: y Más del 10% de todos los estudiantes de 1ro a 6to grado repiten por lo menos un grado y las tasas de repetición más altas son en el 1er y el 7mo grado (16%). Disminuir la repetición tiene un fuerte impacto, ya que los recursos que se ahorren y se redistribuyan permitirían mejorar la calidad y la equidad de la cobertura. y Cada año, cerca de 23.000 estudiantes desertan de la escuela primaria y 19.000 desertan de la escuela secundaria. y Sólo un tercio de los jóvenes costarricenses de 20 años ha terminado el segundo ciclo de la educación. Las diferencias entre las regiones y los niveles de ingresos son importantes: solamente el 15% de los jóvenes de 20 años del cuartil más pobre ha terminado 12 años de educación, mientras que esta cifra se acerca al 60% para los que pertenecen al cuartil de ingresos más alto. y Hay problemas en la focalización de los programas de educación para los pobres. Para reducir la inequidad del sistem a, se crearon cuatro programas para el sector educación: Bonos escolares, Transporte escolar, Comedores escolares y Becas. Sin embargo, la asignación de recursos es deficiente, ya que los beneficiarios del quintil más pobre reciben menos del 40% de los beneficios del Programa de bonos escolares y el 34% de los beneficios del Programa de comedores escolares. Estos problemas surgen debido a la no-aplicación de criterios de focalización. Salud Importantes logros en eficiencia en la entrega de atención de salud– 15. En la última década, Costa Rica ha logrado avanzar sustancialmente en la mejora de la salud de su población y ha reducido el gasto a la par que amplía el acceso y mejora la productividad. A pesar de estas mejoras, el sector salud ha comenzado a sentir una creciente presión ocasionada por el cambio del perfil epidemiológico y demográfico del país, de modo que han comenzado a aumentar las oportunidades para recurrir al sector privado para generar eficiencia, calidad y competencia. 16. Entre 1996 y 2000, la CCSS introdujo cambios importantes orientados a ampliar el acceso a los servicios de atención primaria, establecer un marco para la descentralización, mejorar la participación comunitaria por medio de la introducción de las Juntas de Salud, fortalecer la administración hospitalaria e introducir una cultura de evaluación 1 La matrícula total en la escuela secundaria se eleva a un 62% si en este universo se incluyen otros programas, como el de los Institutos Profesionales de Educación Comunitaria (IPEC). xvi RESUMEN EJECUTIVO basada en el desempeño. Los acuerdos de gestión incorporan una definición clara de los objetivos para todos los proveedores de servicios de salud y establecen un proceso de evaluación que estimula un mejor desempeño. A finales de la década, ya se podían ver resultados en términos de una menor estancia promedio y menores tasas de infección en los hospitales, mayor satisfacción de los usuarios y la introducción de programas de gestión de calidad total. 17. A través de estos esfuerzos, el gobierno enfrentó el doble objetivo de contener el gasto y asignar más eficientemente los recursos para mejorar la calidad de los servicios, así como la equidad y la eficiencia en su entrega. El gasto público total en salud se redujo levemente durante la década, hasta alcanzar cerca de un 5,5% del PIB en 1999. A pesar de esta caída como porcentaje del PIB, el gasto público real per cápita en salud aumentó un 19% durante la década, hasta llegar a casi US$210 en 1999. El gasto privado en salud se encuentra entre los más bajos en América Latina (en 1998, el 20% del gasto total en salud fue realizado por el sector privado), pero es importante a nivel nacional, ya que representa cerca del 2% del PIB. 18. La CCSS ofrece atención de salud a todos y su cobertura es c ercana al 90% de la población. Sin embargo, aproximadamente un 30% de los pobres no está asegurado y tiene problemas para acceder a los servicios. Para las personas que sí tienen acceso, el principal problema son las listas de espera, ya que el tiempo de espera promedio es más de 12 meses en varios servicios. Las presiones derivadas del sistema gratuito de salud se hacen cada vez más evidentes. –aunque continúan los problemas de mediano y largo plazo– 19. El informe destaca varios resultados importantes en relación con el acceso, la equidad y el financiamiento en el sector de salud. y La ampliación del modelo de atención primaria de salud a cerca del 90% de la población ha tenido un fuerte impacto en el acceso. Tanto este acceso como la utilización de los servicios son altamente progresivos, lo que demuestra los beneficios de un sistema universal de seguro de salud para los pobres y las mejoras en el acceso logradas a través de las nuevas estrategias de áreas de salud y equipos de salud básica. y Los datos analizados muestran una clara tendencia hacia un creciente uso de los médicos generales y servicios ambulatorios, lo que a la larga reducirá los costos y los tiempos de espera. y Durante la década pasada, la CCSS mantuvo un equilibrio financiero e incluso p rodujo un superávit operacional en algunos años. Este superávit se debió a un mayor aumento de las contribuciones reales por asegurado directo que al aumento del costo real por asegurado directo. y Reducir los niveles de evasión y atrasos en el pago, centrándose principalmente en la declaración incompleta de salarios y la ausencia de seguro, es fundamental para mejorar aún más el financiamiento y la equidad de la CCSS. Existen dos obstáculos para reducir los niveles de evasión: primero, el limitado desarrollo de los sistemas para controlar y medir la evasión; segundo, los sistemas de control de contribuciones de las pequeñas y medianas empresas no cumplen con las exigencias mínimas de asistencia técnica. y En los próximos cincuenta años, la pirámide de población mostrará una gran expansión de la población anciana. Esto, junto con los cambios en el perfil epidemiológico, aumentará los gastos hospitalarios y las causas de consulta más costosas y complejas, lo que se traducirá en el incremento de los costos y el gasto real. y El informe indica que, a mediano y a largo plazo, la sostenibilidad financiera se determinará en gran medida por los niveles reales de los salarios, la capacidad de reducir la evasión y por la posibilidad de controlar los gastos y mejorar los resultados, o dicho de otro modo, de aumentar la relación calidad -precio. Protección social Reformas importantes al sistema de pensiones– 20. Con respecto a las pensiones, Costa Rica ha hecho algunas reformas significativas en la última década. La mayoría de las reformas encararon los problemas financieros más urgentes generados por la diversidad de prestaciones en los numerosos planes de pensiones. Bajo las reformas de 1992 y 1995, se eliminó la mayor parte de los sistemas de pensiones especiales, se unificaron los planes de prestaciones y se racionalizaron las exigencias y las prestaciones para avanzar hacia la uniformidad. Las reformas permitieron reducir significativamente los pasivos actuariales financiados mediante el Presupuesto del Gobierno Central y en el subsidio gubernamental necesario para cubrir los gastos, aunque en el corto plazo incrementaron los gastos fiscales para garantizar los derechos adquiridos de los actuales beneficiarios. COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 21. A finales de la última década, aproximadamente un 59% de la Población Económicamente Activa (PEA) estaba cubierta por el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) (lo que representa una disminución frente a la cobertura del 66% a inicios de la década). Sin embargo, la cobertura de los trabajadores independientes aumentó a un 27%. Como consecuencia del nivel de madurez del plan de Invalidez, Vejez y Muerte, la cobertura de beneficiarios mediante planes no contributivos es mucho menor que la cobertura mediante programas contributivos, protegiendo a un 36% de la población de 60 años o más en el año 2000. El informe constata que aproximadamente un 35% de la población mayor de 65 años no está cubierta con ninguna prestación. –con bajo impacto fiscal – 22. La aprobación de la Ley de Protección al Trabajador fue un paso importante hacia el establecimiento de un sistema de pensiones basado en la capitalización individual como un segundo pilar (siendo el primero el sistema público), bajo la supervisión de la recién creada Superintendencia de Pensiones. Aunque esta última reforma podría ser criticada por no haber reformado en profundidad el sistema de pensiones existente, tiene la ventaja de su bajo impacto fiscal en comparación con las reformas de otros países. Parte del impacto fiscal de la reforma serán los gastos dedicados a la consolidación institucional, lo que incluye campañas de información pública, consolidación de la Superintendencia de Pensiones y establecimiento del sistema centralizado de cobro de contribuciones operado por la CCSS. Otro impacto fiscal podría surgir de la implementación de la nueva normativa para asignar pensiones a los ancianos, supeditadas a sus ingresos. –una red de asistencia social bien establecida y bien financiada– 23. En cuanto a la asistencia social, Costa Rica cuenta con una red de asistencia social bien establecida que ejecuta alrededor de US$250 millones cada año para proteger a los grupos vulnerables y proveer un amplio espectro de programas sociales. No obstante, existen brechas cruciales en la asistencia social que se brinda a los grupos vulnerables más importantes, ya que muchos de los beneficios no llegan a los más pobres. Entre otras brechas, están las siguientes: (i) baja cobertura de programas para niños pobres menores de cinco años que pueden carecer de educación y estimulación adecuada y (ii) asistencia para los ancianos pobres que no están cubiertos por el sistema formal de pensiones. La modernización y consolidación institucional ayudaría a evitar las duplicaciones, reducir los costos y ofrecer un mejor servicio y podría complementarse con sistemas de prestación que involucren a las comunidades y ONG para ayudar a los organismos del sector público. –pero con una asignación de fondos inflexible– 24. La importancia de aumentar la efica cia de los programas de asistencia social se resalta por el hecho de que Costa Rica gasta entre un 1,5% y un 1,8% del PIB en asistencia social, un porcentaje mucho más alto que el de otros países similares. Hubo mejoras recientes en la coordinación de los programas y algunos de ellos se eliminaron, pero es necesario trabajar para cambiar la inflexibilidad del sistema, la que en muchos casos se debe a leyes y acuerdos institucionales obsoletos. Por ejemplo, en la última década el gobierno de Costa Rica invirtió anualmente un promedio de US$39 millones, cifra equivalente a un 0,3% del PIB, en sus dos programas de nutrición más importantes, aunque la desnutrición es bastante baja en este país, aun en las familias pobres. –y una focalización deficiente– 25. La focalización de gran parte de los recursos de los programas de la red de protección social ha sido poco efectiva. Según estadísticas de la encuesta de hogares de 1999, sólo un 24% de los subsidios relacionados con la provisión de educación publica en la primera infancia y cerca del 25% de los subsidios para vivienda llegó al 25% más pobre de la población. En general, la proporción de los recursos para programas de asistencia social que recibe el 25% más pobre de la población apenas se aproxima a su participación relativa en la población, lo que implica que el gasto tiene poco o ningún efecto redistributivo. La focalización de los programas de asistencia ha mejorado recientemente gracias a la introducción del sistema SIPO para seleccionar a los beneficiarios de varios programas, incluidos los programas de bonos escolares y becas, pensiones no contributivas, estipendios escolares para niños pobres y otros programas de apoyo directo por medio de ingresos que opera el IMAS. Se requerirá una labor intensa para asegurar que los programas de asistencia social beneficien directamente a los más necesitados y que se utilicen mecanismos más transparentes para distribuir las prestaciones. xviii RESUMEN EJECUTIVO III. El Camino hacia Adelante: Sugerencias de Políticas Educación 26. Las acciones que se recomiendan para la educación primaria incluyen lo siguiente, entre otras cosas: (i) reforzar la enseñanza y el aprendizaje en las destrezas de lectura, escritura y matemáticas desde primer a sexto grado, (ii) usar de manera más efectiva los resultados de las evaluaciones de aprendizaje, (iii) mejorar la formación en servicio de los profesores y (iv) fortalecer la participación de padres y miembros de la comunidad en los asuntos relacionados con la escuela. 27. Si se pretende lograr una mayor eficiencia en el uso de los recursos, se deberán hacer cambios estructurales en las siguientes direcciones: (i) actualizar los planes de estudio, (ii) mejorar la formación de los profesores, (iii) aumentar la oferta de educación secundaria a través de una variedad de opciones que incluyan escuelas tradicionales, telesecundarias, aprendizaje a distancia, educación abierta, escuelas virtuales y capacitación vocacional, (iv) promover la colaboración con el sector privado para fortalecer la importancia de la educación secundaria y (v) ayudar a padres y estudiantes, especialmente a los que viven en áreas rurales, para que puedan financiar parte de los costos de oportunidad del estudio mediante becas, transferencias condicionadas en efectivo y otros planes de financiamiento complementario. 28. Los pobres han avanzado menos en los últimos cinco años que los grupos de más ingresos. Por este motivo, además de los esfuerzos recién descritos para mejorar la cobertura y la calidad, el Ministerio de Educación debe mejorar la focalización y la equidad de programas como los comedores escolares, el transporte y las becas. 29. El costo que significa implementar las acciones recomendadas para la educación primaria y secundaria es relativamente bajo si se compara con los recursos dedicados actualmente a la educación. En total, se calcula que las acciones sugeridas aumentarían los costos en un 6% a 7% de los gastos actuales. Este aumento se podría financiar si se mejora la eficiencia interna, por ejemplo, reduciendo las tasas de repetición y los programas mal focalizados que distribuyen recursos a poblaciones que tienen menos necesidades. Estimaciones generales muestran que la repetición en la escuela primaria cuesta alrededor de US$21.2 millones al año o cerca de un 10% del presupuesto de la educación primaria y que los costos por repetición en la educación secundaria equivalen a unos US$14.8 millones al año. Salud 30. Costa Rica debe seguir adelante con el proceso de reforma que inició a principios de la década de los noventa para reducir las ineficiencias y mejorar los servicios. Para ello es necesario: (i) consolidar la función del Ministerio de Salud como rector y autoridad responsable y fortalecer los programas de salud pública y de educación para la salud, (ii) consolidar el modelo EBAIS y ampliar aun más el acceso para llegar a ese 12% de la población que no cubre este modelo, (iii) mejorar los procedimientos administrativos y presupuestarios en la CCSS y consolidar la cultura de compromisos de gestión con hospitales y otros proveedores de salud, con el objeto de aumentar la cobertura de la atención primaria de salud y mejorar la eficiencia del sistema, (iv) promover cambios en el sistema para mejorar la autonomía financiera y de gestión de los proveedores de salud en el contexto de la Ley sobre Desconcentración de 1999, (v) reducir las actuales desigualdades en los niveles de gasto por región, (v) introducir cambios en el sistema de adquisición de medicamentos para ahorrar en costos de almacenamiento y adquisición, (vi) fortalecer el sistema de cobro de la CCSS y promover cambios en los sistemas de información financiera, y para terminar, (vii) desarrollar acuerdos de prestación alternativos a través de asociaciones entre el sector público y el sector privado que complementen los servicios públicos ofrecidos por la CCSS e introducir gradualmente una competencia controlada en el mercado de la atención de salud. 31. El costo que significa seguir adelante con el proceso de reforma se ha estimado en unos US$70 millones en cinco años, pero este costo representa cerca del 50% de los ahorros que pueden generar las reformas en ese mismo período. El Proyecto de Consolidación y Modernización del Sector de Salud de Costa Rica generará ahorros importantes para el sector, principalmente a través de bajas en los costos de hospitalización debido a la medicina ambulatoria (US$12 millones al año), la gestión farmacéutica y disminución de los gastos generales debido a la creciente descentralización (US$12 millones al año). Sólo la mejor gestión de la cadena de suministros de medicamentos podría ahorrar más de US$30 millones al año al reducir los costos de inventario innecesarios. Incluso con supuestos conservadores respecto de la eficacia y rapidez del cambio, los beneficios directos significarían más de US$24 millones al año. xix COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Protección Social 32. Pensiones: Hay desafíos importantes que quedan para el futuro. Estos incluyen: (i) reducir las tasas de reemplazo de los planes públicos e introducir incentivos para contribuir con un mayor porcentaje de los ingresos actuales en los años tempranos del ciclo de ingresos, con el objeto de generar un nivel aceptable de ingresos y garantizar su sostenibilidad financiera, (ii) ampliar la cobertura, mejorar la administración de los servicios para miembros y el control de las contribuciones, (iii) ampliar la cobertura y mejorar la focalización de las pensiones no contributivas y (iv) consolidar las reformas que garanticen la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones para los trabajadores del Gobierno. Si las reformas no se llevan a cabo, el creciente desequilibrio financiero debido al fuerte envejecimiento de la población en los próximos 30 años (causado por la caída de las tasas de fecundidad y una mayor expectativa de vida) podría terminar en la insolvencia de los fondos de pensiones. 33. Las prioridades de gasto en la asistencia social requieren un cambio urgente. Las medidas prioritarias se encuentran en tres frentes: (i) introducir cambios legislativos a la ley de FODESAF, para que el gobierno pueda cambiar las prioridades de gasto de acuerdo con las necesidades y dirigir más recursos a los grupos vulnerables prioritarios, y así poder responder en tiempos de crisis, (ii) consolidar los esfuerzos para mejorar la coordinación de los programas y eliminar las duplicaciones, (iii) mejorar la focalización, la cobertura y el diseño de los programas de asistencia social, como el CEN-CINAI, y (iv) completar la cobertura de los pobres mediante programas de pensiones asistenciales no contributivos. 34. El costo de ampliar los programas de educación preescolar para niños pobres y las pensiones no contributivas para los ancianos pobres también es relativamente bajo y parece ser posible de sufragar dentro del actual presupuesto de asistencia social. Se ha estimado que ampliar la cobertura de la educación preescolar a todos los niños en un esquema combinado de atención en centros y atención dada por parte de los padres y la comunidad costaría alrededor de US$26 millones al año. El presupuesto actual del programa CEN-CINAI es de unos US$19 millones anuales y se estima que se necesitarían otros US$11 millones para cubrir a todos los niños pobres. Estas son estimaciones generales que suponen que los niños no pobres no se incluyen en los programas públicos. Los costos se podrían reducir más aun si se modifican los programas CEN-CINAI para disminuir los subsidios de alimentación y atención de salud que ofrece la CCSS. Si se cubrieran los 7.000 ancianos pobres act ualmente desprotegidos, el costo anual totalizaría alrededor de US$3.1 millones, los que se podrían financiar con los recursos que hoy benefician a los pensionados no pobres. Coordinación y Evaluación de Programas 35. Mejorar la coordinación institucional de los programas. El impacto del gasto social en Costa Rica se podría mejorar, particularmente su incidencia sobre los pobres, si se crea un mecanismo normativo encargado de establecer una política social, si se aprovechan las sinergias y se reducen las duplicaciones de los programas. El Gobierno debe considerar la posibilidad de mejorar la coordinación de las políticas sociales a través de la creación de un Consejo para la Coordinación de las Políticas Sociales bajo la dirección del Presidente, con una secretaría técnica a cargo de definir las prioridades y evaluar constantemente el impacto y la focalización de los programas sociales. Dicha entidad definiría los programas y sus objetivos, las poblaciones beneficiarias y los acuerdos institucionales para llevar a cabo las principales estrategias. En las administraciones recientes se comenzó a trabajar en esa dirección, pero las gestiones se vieron obstaculizadas por la rigidez institucional y por leyes que socavaron los esfuerzos de coordinación y la reforma o eliminación de los programas o instituciones poco eficaces. Al respecto, permitir que FODESAF tenga más flexibilidad para canalizar los recursos hacia los grupos vulnerables y para responder a las condiciones variables, en particular durante tiempos de c risis, contribuiría enormemente a incrementar la eficacia del gasto social. 36. Fortalecer los sistemas de monitoreo y evaluación. La falta de sistemas efectivos de monitoreo y evaluación para los sectores sociales no ha permitido mejorar la relación calidad-precio en el gasto social. Esto se hace más evidente en programas como el CEN-CINAI, donde se podrían ahorrar recursos buscando la alternativa más costoefectiva para la atención infantil. La determinación de su impacto y costo relativo, se podrían haber evaluado a partir de diferentes modalidades de atención infantil, desde educación exclusiva a cargo de los padres hasta la estimulación en centros y la educación preescolar. El monitoreo y la evaluación son de importancia primordial para calcular los avances logrados, apreciar el impacto de los programas y tomar las decisiones más eficientes en cuanto a programas para mejorar los indicadores sociales de los pobres. El establecimiento de líneas de base y la medición de impacto de programas específicos se debe implementar como una práctica rutinaria, con el fin de aprender de la experiencia y usar ese conocimiento para modificar los programas y mejorar su impacto. Por otra parte, los instrumentos como las Encuestas y Mediciones de las Condiciones Vida y las encuestas de hogares mejoradas ofrecen valiosa información acerca de grupos objetivo clave y de los resultados de los principales programas sociales, lo que complementa las xx RESUMEN EJECUTIVO encuestas de hogares anuales que realiza el Instituto de Estadísticas. Al mismo tiempo, la evaluación de programas debería incluir una evaluación ex-ante y ex-post de los programas del sector social con la ayuda de análisis costobeneficio y costo- efectividad. 37. Las repercusiones conjuntas de las acciones y medidas que se presentan en este informe podrían contribuir a mejorar progresivamente el impacto del gasto social y asegurar que la lucha contra la pobreza no esté determinada únicamente por un mayor crecimiento económico. Es claro que, las mejoras se deberían centrar en cómo lograr mejores resultados con los recursos existentes y en cómo asegurar que los fondos adicionales que se asignen a los sectores sociales lleguen directamente a los pobres. xxi Parte I Introducción Enfoque y organización de este informe 1.1. En los últimos diez años, el gasto público aumentó un 70% en términos reales y la proporción del gasto público asignado a los sectores sociales creció de un 59% a un 63%. Dentro del gasto social, las áreas de educación y pensiones crecieron con mayor rapidez que las de salud y protección social. En relación con el PIB y como proporción del gasto público, Costa Rica gasta más en servicios sociales que otros países de América Latina y considerablemente más que el promedio de los demás países fuera de la región que se encuentran en etapas similares de desarrollo. El nivel del gasto y el criterio de universalidad de muchos de estos programas enmascara su eficacia real para alcanzar a los grupos pobres y vulnerables que viven en áreas rurales y barrios marginales de las ciudades. A pesar del crecimiento económico de los últimos años, muchos de los pobres y grupos más vulnerables no tienen acceso a los programas sociales, lo que en parte refleja la inflexibilidad del marco legal que rige la asignación presupuestaria del gasto social que distribuye los recursos sin considerar las cambiantes condiciones y necesidades de los pobres. 1.2. Es poco probable que surjan soluciones macroeconómicas que den fácil solución a estos problemas en Costa Rica. Las proyecciones económicas no muestran signos del crecimiento sostenido que caracterizó los diez últimos años y que permitieron que el gobierno siguiera aumentando la inversión en los sectores sociales. Debido a la ajustada situación fiscal del país y al alto nivel de endeudamiento del sector público, hay poca cabida para aumentos sostenidos del gasto social que permitan mejorar las brechas existentes en los servicios sociales y responder a las necesidades de cobertura, lo que subraya una de las principales conclusiones de este informe: los desafíos del sector social no solo se resolverán por un incremento del gasto público, sino a través de reformas que permitan mejorar la administración y la eficiencia en el uso de los recursos, que eliminen los obstáculos estructurales en la mayoría de los sectores. Será necesario crear nuevos instrumentos y planteamientos centrados en cómo mejorar la efectividad de los programas sociales. 1.3. Para responder a esta situación, este informe abordará el desafío que representa la reducción de la pobreza mediante el análisis de tres aspectos claves. Primero, ¿quiénes son los pobres? Segundo, ¿cuál ha sido el impacto de los gastos sociales en los programas destinados a mejorar el bienestar de los pobres? Finalmente, ¿qué es lo que se requiere para mejorar el sistema y cómo se puede usar el gasto público de una manera más eficiente para alcanzar a los pobres y contribuir a la reducción de la pobreza?. 1.4. La Parte I tiene tres objetivos. Primero, presentar un perfil de la pobreza. Segundo, evaluar la eficiencia y la focalización del gasto social en los programas de educación, salud, nutrición y pensiones, para identificar las acciones que puedan mejorar los servicios sociales y provocar un mayor impacto sobre los indicadores de pobreza. Tercero, identificar las posibles opciones y alternativas para el Gobierno de Costa Rica para abordar los temas identificados, tales como mejorar la política institucional y el marco de ejecución, el financiamiento y la provisión de los servicios sociales. 1.5. La Parte I se desarrolla en cinco secciones. Después de la Introducción, se presenta un perfil de la pobreza que utiliza los datos de las encuestas de hogares, con base en estudios anteriores. También utiliza información de la base de datos del Sistema de Información para la Población Objetivo (SIPO) para 1999-2000. Esta última fuente de información es única, ya que tiene información sobre más de 207,000 familias pobres que han sido identificadas como beneficiarias potenciales de programas de ayuda social. Luego, se presenta un resumen de los temas claves que afectan la eficacia y equidad de los programas de educación, salud, seguridad social y asistencia social de Costa Rica. Este análisis está basado en los resultados de la revisión del gasto social, presentados en la Parte II. La siguiente sección analiza los principales temas institucionales que parecen afectar la eficacia de los gastos sociales, con respecto al mejoramiento de los indicadores sociales de los pobres. Finalmente, se presentan las principales recomendaciones del informe. 1.6. Antes de presentar las secciones sobre el perfil de pobreza y aquéllas sobre los gastos sociales, esta introducción ofrece una reseña del contexto económico y social, con una revisión de las tendencias recientes en las principales variables económicas, indicadores y gastos sociales. Las cifras de los indicadores y gastos sociales para Costa Rica se comparan con las de países seleccionados de Latinoamérica y el Caribe y otros de distintas regiones del mundo. Además, se realiza una breve reseña de las principales tendencias demográficas de Costa Rica, lo que ayudará a identificar las necesidades futuras para los servicios sociales. 3 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Contexto Económico 1.7. La economía de Costa Rica ha crecido un promedio de 4.5% a lo largo de la década pasada, con su punto más bajo en 1996. En los últimos años, sin embargo, la economía ha comenzado a mostrar un crecimiento lento (2.2% en el 2000 y 0.3% aproximadamente en 2001, Tabla 1). Hubo un fuerte crecimiento económico en el periodo 1998-99 (8.3% promedio) promocionado, en gran parte, por el resultado de la expansión en el sector de la construcción y un gran incremento de la producción de dos nuevas plantas de Intel. 2 La inflación durante la década pasada fue aproximadamente de un 14.4% en promedio por año. El promedio de salarios mínimos aumentó en un 1.7% por año entre 1990-99. El sector más dinámico de la economía ha sido la manufactura, especialmente después de 1996 con la llegada de Intel y otras industrias extranjeras que integran el 23% de la producción total. El crecimiento en el turismo también ha sido impresionante, contribuyendo a que el sector servicios represente en los últimos años, cerca del 19% de la producción total. En contraste, la agricultura ha reducido su participación de un 16% del PIB en 1990 a aproximadamente el 14% en 1999.3 1.8. La tasa de desempleo promedio fue de un 6% por año durante la década pasada. El empleo creció en un 3% por año, absorbiendo la creciente fuerza laboral que nació en las décadas de los 60 y 70. Los sectores más dinámicos en la creación de nuevos empleos han sido la manufactura, el comercio y la construcción. La agricultura ha perdido empleo en términos absolutos y relativos; mientras que en 1976 el 35% de los empleos estaban en la agricultura, en 1999 el sector solo contó con el 20% de todos los empleos. (GOCR, 2000a) 1.9. El déficit externo ha mejorado, pasando de un 5.3% en 1998 a un 3.1% del PIB en 1999. El déficit comercial histórico se transformó en un superávit, en parte debido a las exportaciones de Intel (aproximadamente US$2.5 mil millones en 1999), mientras que las transferencias de capital, debidas a Intel, han aumentado considerablemente. El déficit en la cuenta corriente fue más que cubierto por las aportaciones de capital neto privadas y flujos internos. En 1999, las entradas de inversión directa extranjera contabilizaron US$624 millones, lo que era equivalente a casi el 4% del PIB. 1.10. La persistencia del déficit fiscal (incluyendo las pérdidas del Banco Central) es uno de los problemas principales de la economía costarricense. El déficit fiscal representó en promedio un 3.8% del PIB en la década pasada. Los gastos son sumamente inflexibles (compuestos principalmente por salarios, otros gastos recurrentes y pagos de servicio de la deuda), y los ingresos no han aumentado de manera correspondiente. De esta manera, los gobiernos han debido acudir a préstamos domésticos y externos para cubrir el déficit. La deuda externa, por ejemplo, se incrementó de un 6.2% del PIB en 1990 a aproximadamente el 20% en el 2000. El déficit fiscal podría empeorar con los aumentos potenciales en gastos destinados a la educación, debido al reciente aumento en las cifras del PIB (la Constitución establece que los gastos en el sector de la educación deben ser equivalentes al 6% del PIB). TABLA 1. Indicadores Económicos Claves, 1990-2000 Indicadores 1990 1996 1997 1998 1999 2000 Crecimiento PIB (%) 3.5 0.9 5.6 8.4 8.2 2.2 Inflación (%, IPC período final) 27.2 13.9 11.2 12.4 10.1 11.0 Desempleo (%) 4.6 6.2 5.7 5.6 6.0 6.0 Balance general del sector público (%PIB) -2.0 -4.1 -2.6 -2.0 -3.6 -3.7 Balance de cuenta corriente (% PIB) -7.4 -3.8 -4.9 -5.3 -3.1 -3.1 Inversión directa extranjera (% de PIB) ---- 0.04 0.03 0.04 0.04 0.03 Deuda pública doméstica (% PIB) 18.3 24.5 23.1 21.8 25.1 23.2 Deuda pública externa (% PIB) 6.2 24.4 21.8 21.0 20.3 19.9 Fuentes: BCCR, FMI, Costa Rica, Informe Estado de la Nación, Informe 4. 1.11. El gasto social en Costa Rica es más alto que en otros países latinoamericanos. El gasto social total alcanzó el 18,2% del PIB, comparado con el 14,5% de ciertos países latinoamericanos seleccionados para 1996, último año para el que existe información comparable recopilada (Tabla 2). Sumando los gastos en bienestar social de Costa Rica, el 2 Hay una gran brecha en Costa Rica entre las cifras del PIB y el PNB debido a que la inversión extranjera ha generado remesas de ganancias equivalentes al 8% del PIB. De esta forma, mientras que el PNB se incrementó un 8.7% en 1998, no ha mostrado ningún crecimiento en 1999 y el 2000, mientras que las remesas de ganancias sí aumentaron. 3 Estas cifras son del Banco Mundial (2000). 4 INTRODUCCIÓN gasto social llega al 20% del PIB, esto es, más de cinco puntos porcentuales por arriba de los países latinoamericanos seleccionados en la Tabla 24. Considerando las limitaciones fiscales que Costa Rica enfrenta actualmente, las futuras mejoras en los indicadores sociales y la reducción de la pobreza tendrán que basarse en un mejor uso de los gastos, ya que son muy limitadas las posibilidades de realizar aumentos adicionales en el gasto social. Adicionalmente a ello deben realizarse esfuerzos para revertir la tendencia hacia la mayor concentración de los ingresos, pues esto agravaría la situación de los indicadores sociales en el país. TABLA 2. Gasto público en los sectores sociales de países seleccionados, 1996 Pensiones y Educación Salud Vivienda Total Asistencia Social Argentina 3.5 1.8 8.0 0.8 14.1 Bolivia 7.4 2.2 4.5 0.2 14.3 Brasil 3.0 1.7 11.0 0.6 16.2 Chile 3.2 2.5 7.1 1.2 14.0 Colombia 5.4 2.0 4.9 0.7 13.0 Costa Rica 5.1 6.8 6.3 0.1 18.2 República Dominicana 2.0 1.7 0.7 2.1 6.5 Indonesia 1.3 0.4 1.1 3.0 5.7 Corea 3.7 0.2 2.2 0.5 6.5 Malasia 5.0 1.4 1.5 1.4 9.3 México 3.8 0.5 3.0 0.5 7.8 Panamá 4.6 5.6 5.7 1.2 17.1 Filipinas 3.4 0.5 0.5 0.3 4.7 Turquía 3.5 0.7 1.4 0.4 5.1 Uruguay 2.1 1.9 19.4 0.5 23.9 Porcentaje Latinoamérica1 4.0 2.7 7.1 0.8 14.5 1 Porcentaje Lejano Oriente 3.4 0.6 1.3 1.3 6.6 Porcentaje General1 3.8 2.0 5.1 0.9 11.8 Nota: Porcentaje del PIB. 1. Estos porcentajes sólo incluyen países en la tabla. Fuente: Banco Mundial, 2000b, basado en Government Finance Statistics Yearbook (1998) del FMI. 4 Las cifras de Costa Rica bajan substancialmente si se utilizan las nuevas cifras del PIB. Sin embargo, el gasto social agregado de Costa Rica continua con 1-3 puntos porcentuales más altos que para el resto de los países del LAC. 5 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Indicadores Sociales 1.12. Costa Rica ha alcanzado gran progreso en la mayoría de los indicadores sociales, lo que constituye el resultado de décadas de políticas de acceso universal a los servicios básicos y un esfuerzo concertado de mantener altos niveles de gasto social. La mortalidad infantil ( 10.3 por 1000 nacidos vivos) y la desnutrición infantil, están entre las más bajas de Latinoamérica. (Tabla 3)5. El acceso a agua potable es casi universal, las tasas de analfabetismo de jóvenes (2% para hombres y mujeres) están entre las más bajas de América Latina. La cobertura de la medicina preventiva y curativa es alta, debido a que alrededor del 90% de la población tiene acceso a la atención en salud a través de la CCSS. TABLA 3. Indicadores sociales en países seleccionados de América Latina, Europa y el Lejano Oriente, 1998 Tasa de Tasa de Mortalidad analfabetismo de analfabetismo de Matrícula neta Desnutrición infantil de colegios País infantil1 adultos jóvenes (por cada 1,000 secundarios 1992-98 (15 años y más) (15-24 años) nacidos vivos) 1977 Hombre Mujer Hombre Mujer Argentina 19 2 3 3 2 1 77 Bolivia 60 8 9 22 2 7 40 Brasil 33 6 16 16 10 6 66 Chile 10 1 4 5 2 1 85 Colombia 23 8 9 9 4 3 76 4 Costa Rica 10 5 5 5 2 2 612 Rep. Dominicana 40 6 17 17 10 9 79 Indonesia 43 34 9 20 2 4 56 Corea 9 n/a 1 4 0 0 100 Malasia 8 20 9 18 3 3 64 México 30 n/a 7 11 3 4 66 Panamá 21 6 8 9 3 4 71 Filipinas 32 30 5 5 2 1 78 Turquía 38 10 7 25 2 7 58 Uruguay 16 4 3 2 1 1 84 LAC & Caribe3 31 8 11 13 7 6 66 Europa & Asia Central3 22 8 2 5 1 2 81 EU4 5 n/a n/a n/a n/a n/a 96 1. Medida de peso según edad (% de niños menores de 5 años). Los datos son del el año más reciente disponible. 2. Tomado del Censo 2000. 3. Incluye promedios balanceados para las razones de todos los países en el grupo AC: Asia Central 4. Esta cifra es para el 2001 Fuente: Banco Mundial (2000c). Indicadores del desarrollo mundial, 2000. 1.13. En educación, Costa Rica ha logrado una matrícula universal en la educación básica y de un 60% en la secundaria. Estos resultados han quedado rezagados respecto a los promedios latinoamericanos, en donde las tasas netas de matrícula en educación secundaria son del 66% y las tasas de finalización de los estudios secundarios son alrededor del 33%. En 1995, el último año del que existe información disponible para un conjunto de países, solamente cerca del 30% de los hombres costarricenses y 35% de las mujeres con edades entre los 22 y 24 años, habían terminado la educación secundaria. Esto se compara con el 36% de los hombres y 40% de las mujeres en promedio para los países latinoamericanos seleccionados. Más aún, los costarricenses entre los 22 y 24 años de edad, tenían tasas de finalización secundaria significativamente más bajas que para personas del mismo grupo de edad, en paises con PIB per capita y gastos sociales en educación similares a los de Costa Rica (ver Figura 1 y Figura 2 la distancia entre los puntos correspondientes a Costa Rica y las líneas continuas). La proporción de hombres y mujeres en Costa Rica que 5 La cifra para el 2001 era 10.8 para cada 1.000 nacidos vivos. 6 INTRODUCCIÓN terminaron el colegio es un 22% más baja que la de países con un PIB per capita similar. Esta tasa es un 34% más baja para las mujeres y un 50% más baja para los hombres, que la de un país con un gasto en educación similar.6 FIGURA 1. Estudiantes que terminan secundaria y PNB 65 Perú 75 60 Chile Arg. Mujeres que terminan la secundaria (%) Bolivia Hombres que terminan la secundaria (%) Bolivia 70 55 65 Perú Panamá 50 60 Venez. Chile 55 45 Colómbia 50 Ecuador Panamá Arg. 40 45 Costa Rica 40 Colómbia 35 México Ecuador Venez. 35 30 Costa Rica Mexico El Salvador 30 El Salvador Paraguay Brasil 25 25 Paraguay Honduras Brasil 20 Observado 20 Nicaragua Observado 15 Honduras Nicaragua 15 Logarítmico 10 Logarítmico 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 PNB Per Capita (US$1998, ppp) PNB Per Capita (US$1998, ppp) Fuente: Tabla 3. FIGURA 2. Terminación de la secundaria y gasto público en educación 65 60 Arg. Chile 75 Bolivia Mujeres que terminan secundaria (%) 70 Bolivia Hombres que terminan secundaria (%) 55 P anamá 65 50 60 Chile 55 45 Colómbia 50 Arg. Panamá 40 45 40 Colómbia Costa Rica 35 México 35 México Costa Rica 30 30 25 Brasil Observedo Observedo 25 Brasil 20 15 Logarítmico 20 Logarítmico 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 6 7 8 Gasto en educación pública como% PIB, 1996 Gasto en educación pública como% PIB, 1996 Fuente: Tabla 3 y Tabla 4. 1.14. El rápido incremento de la población en edad laboral presionará a la economía para insertar a estas nuevas personas en la fuerza laboral, sin ocasionar grandes aumentos en el desempleo o caídas en los salarios reales. La tasa de creación de empleos tendrá que permanecer a niveles del 2-3% -similar a la tasa de la década de los noventa- durante las próximas décadas, para que la economía sea capaz de absorber la nueva fuerza laboral. 1.15. El crecimiento económico y las políticas públicas determinarán la factibilidad en el aprovechamiento de las nuevas oportunidades creadas por el aumento en la fuerza laboral y la reducción de las tasas de dependencia. Si el desempeño económico continúa siendo satisfactorio, los trabajadores y el gobierno podrán financiar el aumento de los gastos que generará una población que envejece. El aumento en el número de contribuyentes directos a los regímenes de pensiones y salud, producirá una reducción en el número de beneficiarios por trabajador ocasionando un aumento en los ingresos percibidos por estos regímenes, por un largo período de tiempo. Algunos de estos efectos demográficos empezaron a aparecer en los regímenes de salud y pensiones de la CCSS durante los años noventa. El 6 Estas cifras se calculan de las regresiones como la diferencia del porcentaje entre las tasas de terminación calculadas y observadas para Costa Rica. 7 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA número de miembros de una familia, por contribuyente activo, ha disminuido de 1.88 en 1990 a 1.46 en 1999. Esto podrá ofrecer una oportunidad para evaluar las posibilidades de disminuir las tasas de contribución salariales –entre las más altas de América Latina– y por lo tanto el impuesto laboral, fomentando así el empleo adicional y la continuación de la reforma del sistema de pensiones para que éste sea financiado completamente y pueda enfrentar los desafíos del futuro, como se sugiere a continuación. TABLA 4. Población calculada por edad, 2000-2050 Período de años de cálculo (%) Grupo de edad (años) 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0–4 408 440 438 447 447 448 (%) (10.0) (9.0) (8.0) (7.0) (7.0) (7.0) 5 – 19 1,227 1,279 1,326 1,322 1,333 1,336 (%) (31.0) (27.0) (24.0) (22.0) (21.0) (20.0) 20 – 59 2,014 2,625 3,026 3,252 3,408 3,422 (%) (51.0) (55.0) (55.0) (54.0) (53.0) (50.0) 60 y más 291 436 697 1,028 1,292 1,588 (%) (7.0) (9.0) (13.0) (17.0) (20.0) (23.0) Total 3,943 4,781 5,488 6,050 6,484 6,793 (%) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) Razón de dependencia (%)1 96.0 82.0 81.0 86.0 90.0 99.0 Nota: Cifras en miles. 1. Calculado como el número de personas de 0-19 años más edad de población mayor que los 60 años dividido por la población 20-59 años. Fuente: Centro Centroamericano de Población, Universidad de Costa Rica. 2001. 1.16. El impacto demográfico en la reducción de la pobreza posiblemente tendrá efectos diversos. Por un lado, los pobres y los no pobres probablemente tendrán tasas de dependencia menores así como menor consumo familiar y presiones de gastos. Por otro lado, los pobres tendrán una gran dificultad para competir exitosamente en un mercado laboral cada vez más limitado y exigente, dados sus niveles altamente deficientes en educación y capacitación. Para que los pobres compitan y se inserten en esta economía, se necesita realizar esfuerzos grandes y sostenidos para mejorar sus habilidades y capital humano, como se indica en la mayor parte de este informe. ¿Se benefician los pobres con los programas de asistencia y transferencia del gobierno? 1.17. Las intervenciones diseñadas para mejorar el nivel educativo de los pobres, sus posibilidades de empleo y su acceso a la salud, servicios básicos de infraestructura y mejor vivienda, son claves para disminuir la brecha en los niveles de vida entre ellos y el resto del país. Desde mediados de los años noventa ha habido un aumento sustancial, en términos reales, en el financiamiento para los sectores sociales en Costa Rica, al igual que en otros países. En esta sección, luego de documentar brevemente el aumento en el gasto social público evaluaremos, con los datos disponibles, si los pobres se benefician más o menos que otros grupos con menores transferencias y programas del gobierno para los que existe información sobre focalización. 1.18. El gobierno nacional y los gobiernos locales tienen un papel muy importante en la reducción de la pobreza y la mejora de los indicadores sociales. A nivel nacional, la estabilidad y costo-efectividad de las políticas macroeconómicas y laborales es una de las contribuciones más importantes que los gobiernos pueden hacer para reducir la pobreza. Una segunda contribución importante surge del impacto del gasto público en los sectores sociales. De acuerdo a CEPAL (2001), el gasto social público per cápita en Latinoamérica aumentó en un 50% en promedio entre 1990-91 y 1998-99 (en América Latina). La magnitud y el alcance de este aumento varió entre los países, pero el aumento fue generalizado. En Colombia, Guatemala, Paraguay, Perú y República Dominicana, el gasto más que se duplicó. En países con un nivel inicial de gasto más alto (Argentina, Costa Rica, Brasil y Panamá), el aumento fue menor, alrededor de 30% a lo largo de la década. En Costa Rica, al igual que en otros países, el aumento en el gasto fue impulsado por el crecimiento económico (un nivel mayor del PIB per capita lleva a mayor gasto per capita manteniendo la proporción gasto/PIB constante) y una reorientación de las prioridades fiscales a los sectores sociales. 8 INTRODUCCIÓN 1.19. Hoy en día, en comparación con muchas otras naciones, el nivel de gasto público social en Costa Rica es relativamente alto. La Tabla 5 propone una tipología de los países en términos de su presión fiscal y de sus prioridades fiscales. Países como Argentina, Brasil, y Uruguay tienen altos niveles de gasto social como proporción del PIB, pues combinan una alta presión fiscal con un énfasis en los gastos para los sectores sociales. En contraste, países como El Salvador, República Dominicana y Perú, tienen bajos niveles de gasto social como proporción del PIB pues combinan un bajo nivel de presión fiscal con bajos niveles de prioridades para los sectores sociales. En Costa Rica, aún cuando la prioridad dada a los sectores sociales es moderada, el nivel de gasto es alto debido a la elevada presión fiscal. TABLA 5. Tipología de países Latinoamericanos en términos de gasto social, 1998 Prioridad Fiscal: Presión Fiscal: Proporción del gasto público total que va a sectores sociales Gastos como proporción del PIB Menos de 40% Entre 40% y 60% Mas de 60% Nicaragua (12.7) Argentina (20.5) Más del 30% Colombia (15.0) Costa Rica (16.8) Brasil (21.0) Panamá (19.4) Uruguay (22.8) Honduras (7.4) Entre 20% y 30% Bolivia (16.1) Chile (16.0) Venezuela (8.6) El Salvador (4.3) Guatemala (6.2) Menos de 20% Rep. Dominicana (6.6) México (9.1) Perú (6.8) Paraguay (7.4) Fuente: CEPAL (2001) Los números entre paréntesis corresponden a la proporción del gasto social respecto al PIB. 1.20. La incidencia de los beneficios del gasto social depende del tipo de gasto considerado. Aunque el gasto para la educación primaria tiende a favorecer a los pobres, el gasto en los niveles superiores secundarios y terciarios tiende a beneficiar más a los estratos más ricos. Al mismo tiempo, diferentes categorías de gasto son focalizados a sectores y hogares pobres. 1.21. Una forma simple de resumir la distribución del gasto público es estimar la elasticidad de ingresos (gini-income elasticity) (GIE) de las diferentes transferencias y programas (ver Wodon y Yitzhaki, 2002, para una descripción del GIE). Un GIE de uno significa que los beneficios o transferencias son distribuidos de la misma manera que el ingreso per capita, de forma que un aumento en los beneficios o transferencias no afectaría la disparidad en el ingreso per capita. Un GIE mayor (menor) de cero, significa que el ingreso per capita y los beneficios del programa tienen correlación positiva, de ahí que los hogares en la parte superior (inferior) de la distribución del ingreso, se benefician más del aumento en el gasto. Un GIE de cero significa que todos los hogares se benefician de la misma manera de un aumento del gasto del programa, desde un punto de vista per capita, de ahí que el aumento en el gasto sea progresivo ya que es distribuido en forma más equitativa que el ingreso per capita. Un GIE entre cero y uno significa que la distribución del gasto para el programa está correlacionado positivamente con el ingreso per capita, y así los hogares que están mejor económicamente reciben una porción mayor de los beneficios desde un punto de vista per capita, pero el aumento en el gasto es todavía progresivo pues no está tan desigualmente distribuido como el ingreso per capita. 1.22. En general, cuando se comparan programas o categorías de transferencias, el programa o transferencia que es más redistributivo, es el programa con el menor GIE. Mientras que otros factores adicionales al GIE deben de tomarse en cuenta cuando se decide cuales programas o transferencias eliminar o expandir, el GIE provee una base adecuada para categorizar el impacto redistributivo de políticas alternativas. 1.23. La Tabla 6 muestra estimaciones de la elasticidad de ingresos (GIE) de programas seleccionados del sector social. Las estimaciones del parámetro v=2 corresponden al impacto del programa considerando el índice gini estándar de desigualdad. Las estimaciones para valores mayores de v ponen mayor énfasis en el límite inferior de la población, al evaluar el impacto redistributivo de las transferencias (pero en este análisis se utiliza el parámetro v=2). Los resultados muestran que los bonos escolares son mejor utilizados que los programas de alimentación escolar (mayor GIE negativo). En general, los programas del CEN-CINAI son mejor focalizados que los bonos escolares o alimentación escolar y dentro de los programas de CEN-CINAI, el programa de provisión de leche parece ser el mejor enfocado. El desempeño del programa de pensiones no contributivas es similar en resultado que el de los programas escolares, pero menor que el de los programas del CEN-CINAI. En lo que concierne a los bonos de vivienda, aunque estos no fueron bien focalizados a principios de los años noventa su desempeño ha mejorado, pero aún permanece por debajo del de otros programas. En la mayoría de los casos, la categorización de los programas no cambia cuando aumenta el énfasis 9 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA colocado en el miembro más pobre de la sociedad (el parámetro v). Sólo en un caso, atención infantil, la evaluación redistributiva de los programas es menor con mayor énfasis en los miembros más pobres de la sociedad. TABLA 6. Elasticidad de ingresos (Gini –income) para diferentes valores v ν=2 ν=4 ν=6 ν=8 Bono escolar -0.97 -1.19 -1.27 -1.30 Alimentación escolar -0.65 -0.78 -0.83 -0.85 CEN-CINAI Atención infantil -0.52 -0.47 -0.41 -0.35 Leche -1.26 -1.80 -2.12 -2.29 Raciones alimenticias -0.80 -0.98 -1.04 -1.05 Total -1.16 -1.62 -1.88 -2.03 Pensiones -0.85 -1.14 -1.32 -1.41 Bonos de vivienda 86-90 -0.05 0.06 0.15 0.22 90-94 -0.09 0.00 0.04 0.06 94-98 -0.31 -0.23 -0.18 -0.15 98-99 -0.67 -0.78 -0.79 -0.78 Fuente: Estimativos elaborados por los autores usando la encuesta de hogares de 1999. 1.24. Además del desempeño de la focalización de los programas, el impacto de éstos sobre sus beneficiarios también debe de considerarse cuando se evalúan opciones alternativas. Aún cuando no existen buenas estimaciones de estos impactos (como aumento en la asistencia escolar, o mejor nutrición y su impacto en la productividad en la vida adulta), el énfasis se puede poner en el tipo de consideraciones que deben de tomarse en cuenta para realizar una evaluación más general de los diferentes programas. Más precisamente, para poder considerar los impactos a largo plazo, se puede utilizar el concepto de la función del bienestar y evaluar el impacto sobre los programas en el bienestar social, tanto en el ingreso de los hogares como en la desigualdad de la distribución del ingreso, tomando en cuenta las estimaciones del valor sobre los ingresos de los impactos a largo plazo de los programas. Los detalles de la metodología se encuentran en Wodon et al. (2002), pero la idea básica es la discusión de que el impacto de un programa en el bienestar social es proporcional a dos factores: a) el efecto multiplicador del ingreso del programa; y b) sus características de distribución, medidas por uno menos el producto de GIE y el Gini para el ingreso per capita. Este tipo de estructura es usado en la Tabla 7 para comparar tres de los programas que mencionamos anteriormente. 1.25. Se ha sugerido que los bonos escolares tienen efectos positivos en el comportamiento (pues tienden a aumentar la asistencia a la escuela y los legados de la educación, con impactos positivos a largo plazo en los salarios futuros), mientras que los subsidios de alimentación tienden a no presentar estos efectos, o al menos no al mismo nivel. En el caso de la vivienda, igualmente los subsidios generales pueden tener solamente efectos limitados de cambios de comportamiento a largo plazo. Cuando los programas tienen efectos positivos a largo plazo, podemos tomar esto en cuenta a través del concepto de efectos multiplicadores a lo largo del tiempo para que, por ejemplo, una transferencia de un colón hoy pueda llevar a beneficios de dos o más colones para el hogar del beneficiado. Asumamos como ilustración que este efecto multiplicador es igual a 3 en el caso de los bonos escolares. Asumiendo que no existe un multiplicador para los programas de leche y vivienda, y usando como una función de bienestar social el ingreso per capita multiplicado por uno menos el índice Gini de disparidad, obtenemos las categorías presentadas en la Tabla 7, con los bonos escolares constituyendo ahora claramente el mejor programa, seguido por los subsidios de la leche y las transferencias de vivienda. 1.26. La conclusión más importante de la Tabla 7 es que los efectos positivos a largo plazo de los programas sociales importan al menos tanto como sus características distributivas inmediatas para mejorar el bienestar social. Para poder implantar este mensaje en el diseño de programas sociales, es necesario tener estimaciones de los impactos a largo plazo de los programas, que muchas veces son escasas en Costa Rica y otros países, debido a la débil estructura de evaluación y monitoreo de los programas sociales. 10 INTRODUCCIÓN TABLA 7. Ilustración del impacto en el bienestar social de 4 programas alternativos en el sur, 1997 Impacto de Elasticidad Índice Gini de Impacto general sobre crecimiento por dólar Gini Income Desigualdad bienestar social gastado (B) (C) A*(1-B*C) (A) Bono escolar 3 -0.97 0.5 4.455 Leche 1 -1.26 0.5 1.63 Vivienda 1 -0.67 0.5 1.335 Fuente: Estimación del autor usando1997 ENCASEH. 11 Perfil de la Pobreza: Características de los Pobres y Grupos Vulnerables 2.1. Esta sección contiene una descripción de las tendencias recientes en pobreza y acumulación de bienes de la población costarricense en la última década. El análisis incluye un perfil de los pobres basado en encuestas de hogares y en la base de datos SIPO7. El perfil de los pobres puede ser útil para identificar las formas en que el gasto social puede mejorar los indicadores sociales de los pobres y grupos vulnerables en Costa Rica. Tendencias en pobreza de ingresos y acumulación de bienes por familias en Costa Rica 2.2. Costa Rica ha logrado una reducción significativa en la pobreza en los últimos diez años. De 1987 al 2000, la incidencia de la pobreza, o relación per capita, disminuyó en más de 30% (Tabla 8). Aún más impresionante ha sido la reducción de la extrema pobreza de una cifra de 10% en 1987 a un 6.4% aproximadamente en 1998.8 Los resultados más impresionantes se visualizan mediante la “brecha de pobreza”, que mide qué tan pobres son los pobres comparados con la línea de la pobreza. Aunque los ingresos promedio de los pobres estaban alrededor de 11% por debajo de la línea de la pobreza en 1987, estos estaban solamente 8% por debajo de la línea de la pobreza en 1999. Disminuciones menos impresionantes en las tasas de pobreza se muestran cuando se utiliza un método de cálculo diferente: el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI), el cual se redujo de 47% en 1989 a 42% en 1997 (Trejos, 2000).9 Los ingresos monetarios han aumentado más rápidamente que el acceso a otros servicios básicos incluidos en el índice NBI. 2.3. La velocidad de reducción en la pobreza de ingresos ha disminuido considerablemente a partir de 1994, a pesar de un fuerte crecimiento económico (mayor a 4.5% en 1990-2000). Algunos observadores han sugerido que esta es una indicación de que el crecimiento económico reciente, mayormente asociado con industrias de exportación (Corporación Intel), ha tenido una relación débil con el resto de la economía, especialmente la economía rural. Otra posible razón puede ser que muchos costarricenses pobres no pueden aprovechar las oportunidades de empleo y los mayores ingresos ofrecidos por el crecimiento económico, debido a su baja educación y capacitación10. TABLA 8. Incidencia de pobreza y brechas de pobreza, 1987-2000 Conteo per Brecha de Brecha de Brecha de Pobreza a US$1 Pobreza a US$2 pobreza capita pobreza Pobreza (a Años per capita per capita (en la línea de (en la línea de US$1 per (a US$2 por día capita) por día la pobreza) la pobreza) per capita) 7 Ver Anexo SIPO para una descripción de la base de datos SIPO. 8 El número de personas por debajo de US$1 per capita por día (que puede considerarse como extremadamente pobre) se ha estimado en 9.6%, mientras que el número por debajo de US$2 per capita por día (pobreza), se estimó en 26.3% en 1996 (Banco Mundial, 2000a). 9 El índice de necesidades básicas es un método alternativo para designar un hogar como pobre. Un hogar es pobre si la vivienda está hecha de materiales por debajo de los estándares, si carece de acceso a agua potable o sanitario, si hay demasiadas personas viviendo en la casa (dos personas o más por cuarto), si hay una tasa alta de dependencia, o si hay un niño entre los 7-11 años que no asiste a la escuela. Si cualquiera de estas necesidades se encuentran en un hogar, este se considera un hogar pobre, en cambio si hay dos o más de dos necesidades presentes, el hogar se considera que se encuentra en extrema pobreza. 10 Algunos de los problemas de medición al comparar las cifras del PNB, las cuales se calculan de las cuentas nacionales, con los cambios en las tasas de pobreza, las cuales se calculan por encuestas de hogares se discuten en Deaton (2001) en el contexto de discrepancias similares entre el crecimiento y la pobreza en la India. 13 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 8. Incidencia de pobreza y brechas de pobreza, 1987-2000 Conteo per Brecha de Brecha de Brecha de Pobreza a US$1 Pobreza a US$2 pobreza capita pobreza Pobreza (a Años per capita per capita (en la línea de (en la línea de US$1 per (a US$2 por día capita) por día la pobreza) la pobreza) per capita) 1987 29,0 11,3 - - - - 1988 28,4 11,3 - - - - 1989 28,3 11,0 - - - - 1990 27,1 10,7 - - - - 1991 31,9 13,0 - - - - 1992 29,4 11,4 - - - - 1993 23,2 8,7 - - - - 1994 20,0 7,4 - - - - 1995 20,4 7,5 - - - - 1996 21,5 8,4 9.6 3.2 26.3 10.1 1997 20,7 7,4 - - - - 1998 19,7 6,8 - - - - 1999 20.6 8.0 - - - - 2000 21.1 - - - - - Fuente: Quinto Informe del Estado de la Nación citado en GOCR (2000) y Sauma (2001) por tasas de pobreza y el Banco Mundial (2000a) para tasas de pobreza internacional a US$1 y US$2 dólares per capita por día. 2.4. Consistente con la marcada reducción de la pobreza de los últimos diez años, entre 1992 y 1997, los costarricenses mejoraron la acumulación de bienes, al incrementarse la propiedad de viviendas, mejorar su calidad y la compra de bienes durables. La Tabla 9 muestra los datos de 1992 y 1997, el año más reciente del que existe información comparable de las características de vivienda. Tres de cada cuatro familias costarricenses eran propietarias de su propia vivienda en 1997, comparado con un poco más de dos de cada tres en 1992. Casi cuatro de cada cinco familias tenían acceso a servicios básicos y poseían bienes costosos como televisores a colores, refrigeradoras y lavadoras de ropa, en 1997. 2.5. En contraste con los rápidos aumentos de bienes físicos, las mejoras en capital humano por parte de padres e hijos han sido modestas en los últimos años. (Tabla 9). El número de jefes de familia que han completado al menos su educación primaria ha permanecido más o menos constante, aproximadamente entre 37-39% de 1992 a 1997. Las tasas de matrícula netas de niños de 0-5 años de edad en programas infantiles de desarrollo temprano de 5-8% son muy bajas para países con ingresos similares a Costa Rica. La atención en estos programas es crítica para que los niños mejoren su salud, nutrición y estado de estimulación temprana. Además, a pesar de las tasas de matrícula históricamente altas en educación primaria, el número de estudiantes que a la edad de 14 años han completado seis o más años de educación, es de sólo el 76% en 1999, prácticamente la misma tasa que en 1990. El número de jóvenes que a la edad de 20 años han completado 11 años de educación, educación secundaria o más, es también muy bajo (33% en 1999 y 27% en 1990). 2.6. Los niveles de educación son mucho peores para aquellos pertenecientes a los sectores de ingresos más bajos. El porcentaje de personas en el 25% más pobre de la distribución del ingreso que han completado la educación primaria es de solo el 62% en 1999, casi el mismo porcentaje que en 1990; mientras que el porcentaje del 25% más rico es mucho más alto y ha mostrado alguna mejoría en los últimos años. Para la educación secundaria, las tasas de finalización de los pobres son una cuarta parte menores que las de aquellos en el 25% más rico. En los últimos años han ocurrido algunas mejoras en las tasas de finalización para los pobres. En las áreas rurales, las tasas de finalización de la educación secundaria son mucho peores que en las áreas urbanas, aunque muestran algunas mejoras de 1990 a 1999. Estos niveles generalmente bajos de logros educativos para los niños y jóvenes costarricenses, socavan su habilidad para tomar ventaja del alto crecimiento tecnológico y otros sectores modernos de la economía.11 11Las tasas netas de matrícula para educación primaria y secundaria para América Latina y otros países están en el Banco Mundial (2000a). 14 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES TABLA 9. Acumulación de Bienes de las Familias, 1992-1997 Bienes 1992 1997 % Cambio Bienes Físicos Vivienda Propia1 51.7 75.2 45.5 Casa con servicios básicos 74.6 84.6 13.4 Casa de calidad regular/buena 74.8 84.7 13.2 Casa con bienes duraderos: TV 48.6 77.5 59.5 Refrigerador 60.2 82.6 37.2 Lavadora de ropa 50.7 76.3 50.5 Capital Humano del Jefe de Familia Secundaria parcial y más 39.4 36.9 -6.4 Capital Humano de los Hijos DIT para 0-5 años2 6.0 3 Primaria completa 77.4 76.4 -1.3 Primer cuartil (25% más pobre) 62.3 62.1 -0.3 Cuartil superior (25% más rico) 90.6 92.4 1.9 Áreas rurales (todas) 69.1 69.9 1.2 Secundaria Completa3 26.6 32.7 22.9 Primer Cuartil (25% más pobre) 11.6 15.0 29.3 Cuartil superior (25% más rico) 49.6 59.3 19.5 Áreas rurales (todas) 16.2 20.2 24.7 1. Los cifras de propiedad para 1992 son del estudio de ENISO y corresponden a propietarios del sitio, mientras que las de 1997 corresponden a propietarios de la casa. Es más probable que los pobres sean dueños de la casa pero no del sitio, especialmente en áreas de tugurio. Sin embargo, estos casos no representan más de 2.5% de acuerdo con el SIPO. 2. Los valores de matrícula neta incluyen niños en centros CEN-CINAI, Hogares Comunitarios y otros programas de atención infantil en 1999. 3. Cifras para 1990 y 1999, Trejos, J. (2000). Fuente: IMAS, 2000c. Perfil de Pobreza 2.7. En primer lugar, esta sección presenta un perfil de los pobres, basado en encuestas de hogares y estudios publicados, y luego provee mayor detalle de la población incluida en la base de datos SIPO. 2.8. Como en otros países latinoamericanos, la pobreza en Costa Rica afecta más a residentes rurales que a urbanos. Más del 65% de los pobres en Costa Rica habitan en áreas rurales. Esto ocurre porque la proporción de personas que viven en áreas rurales todavía es significativa en Costa Rica y porque existe una mayor incidencia de pobreza en las áreas rurales que en las urbanas (Tabla 10). 2.9. La incidencia de la pobreza (el porcentaje de pobres en una categoría de ingreso particular) es mayor en familias donde ninguno o solamente un miembro está trabajando.12 Estos dos grupos son los más frecuentes en familias pobres y representan casi el 80% de todos los pobres en el país. Además, el 16% de las familias pobres de Costa Rica no tienen ningún miembro que genere ingresos (salario, pensión o renta). La incidencia de pobreza es alta entre los desempleados (52.4%) aunque este grupo representa un porcentaje relativamente bajo de la población pobre (4%). 2.10. La incidencia de pobreza es más alta en las familias cuyos jefes trabajan en agricultura, son empleados por cuenta propia, laboran en una micro empresa o en servicio doméstico. Este grupo representa más del 60% del total de pobres por ingreso. Sin embargo, el empleo en la agricultura, a nivel agregado de la economía, ha disminuido rápidamente de un 35% en 1976 a 20% en 1999, mientras que el empleo en el comercio y en otros servicios, ha estado creciendo rápidamente (GOCR, 2000a). El rápido crecimiento en los sectores no agrícolas ha creado oportunidades para insertarse en los sectores modernos de la economía, en áreas que requieren mayores habilidades. 12 Una buena descripción de las características de los pobres según actividad y categoría ocupacional se encuentra en Trejos (2001). 15 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 10. Tasas de pobreza y contribuciones a la pobreza por grupo, 1997 Tasa de pobreza Contribución a la pobreza (incidencia) Encuesta 1997 Conteo per capita 20.7 -- Región -- 100.0 Urbana 16.3 34.6 Rural 24.1 65.4 Personas que trabajan en la familia -- 100.0 Ninguno 45.6 22.9 1 24.1 56.2 2 11.1 15.1 3 9.5 4.2 4 o más 8.5 1.6 Miembros que reciben ingresos1 -- 100.0 Ninguno 73.1 16.3 1 25.8 60.7 2 11.1 16.7 3 8.7 4.5 4 o más 7.5 1.7 Actividad del jefe de familia -- 100.0 Desempleado2 52.4 4.0 Inactivo (no está en fuerza laboral) 31.2 30.7 Activo3 17.3 65.3 Sector en el que labora el jefe de familia -- 100.0 Agricultura 31.8 29.8 No-agrícola 12.5 35.5 Micro empresa 17.1 19.8 Servicio doméstico 34.9 2.7 Empleado por cuenta propia 19.8 13.0 1. Incluye personas empleadas, pensionados y arrendatarios. 2. Esta no es una tasa de desempleo abierto, sino la proporción de desempleados respecto al número total de jefes de familia. 3. Esta es la proporción del número de personas empleadas respecto al número total de jefes de familia. Fuente: Trejos, 2001. Encuesta de hogares, 1997. 2.11. Las familias pobres son más jóvenes, tienen una tasa de dependencia más alta y la mayoría tiene ninguno o solamente un miembro que percibe ingresos. Las familias pobres son más grandes que las familias que no son pobres (4.7 miembros en familias pobres vs. 3.7 en familias no pobre) y tienen un número mayor de niños menores de 12 años (1.7 vs. 0.9), que requieren más gastos y tiempo por parte de los padres. (Tabla 11). Las familias pobres tienen pocas personas activas en la fuerza laboral (1.2 vs. 1.6) y tienen menos personas por familia trabajando que en las familias no pobres (1.1 vs. 1.5). 2.12. Todas las tasas de participación en la fuerza laboral (para jefes y no jefes) para los pobres son mucho más bajas que para las familias no pobres (Tabla 12). Las tasas de participación para los jefes masculinos son 7% menores, y aquellas para los hombres que no son jefes son 15% más bajas que sus contrapartes no pobres. Las tasas de participación para las mujeres pobres jefes de familia son más bajas que para sus contrapartes no pobres. Para las jefes de familia femeninas, las tasas de participación son 30% más bajas que para los no pobres. Para las mujeres que no son jefes de familia, las tasas de participación son más de un 50% menores que para los no pobres. Podrían haber varios factores que expliquen la baja participación laboral de los pobres, tales como la alta fertilidad de las mujeres pobres, su nivel bajo de educación y la posible carencia de servicios para cuidar a sus niños, entre otros factores. 16 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES TABLA 11. Características de los pobres y no pobres, 1997. Nacional No pobre1 Pobre Aspectos demográficos Personas por familia 4.1 3.7 4.7 Personas en edad laboral 3.0 2.8 3.0 Personas activas 1.6 1.6 1.2 Personas < 12 años 1.1 0.9 1.7 Personas por familia que trabajan 1.5 1.5 1.1 Dependientes por cada trabajador 1.7 1.5 3.4 Características de los jefes Mujeres jefes (%) 20.7 19.6 27.1 Edad del jefe de familia (años) 45.9 46.0 48.6 Educación del jefe (años) 6.9 8.3 4.7 1. Las características de este grupo son aquellas de los no pobres según el criterio de NBI y el de ingresos (Trejos, 2001). De acuerdo únicamente con los ingresos, este es un grupo pequeño y de mayores ingresos que los no pobres. Por ende, los indicadores de la tabla pueden ser mejores que los de los no pobres y la diferencia entre pobres y no pobres puede ser algo exagerada. Fuente: Trejos (2001) y cálculos del autor. Encuesta de hogares, 1997. 2.13. Las tasas de desempleo son más altas para los pobres. Los jefes y no jefes de familia pobres enfrentan tasas de desempleo que son más de tres veces y media más altas que las tasas que enfrentan sus contrapartes no pobres. Mientras que las tasas de desempleo para hombres y mujeres jefes de familia no pobres son razonablemente bajas, - menos del 3%- son significativamente más altas para los pobres (5% para hombres y 10% para mujeres). La situación es mucho peor para los pobres no jefes de familia y es similar para mujeres y hombres en este grupo. Aproximadamente uno de cada cuatro pobres no jefes de familia estaban desempleados en el mercado de trabajo, en comparación con una de cada quince en el caso de las familias no pobres en1997. TABLA 12. Participación en la fuerza laboral y tasas de desempleo de jefes y no jefes de familia, 1997. Nacional No pobres Pobres Participación en fuerza laboral Jefes 79.6 80.3 69.3 Masculinos 86.9 86.3 80.4 Femeninos 51.7 55.4 39.5 No Jefes 39.8 41.6 26.4 Masculinos 59.7 56.8 48.2 Femeninos 29.4 34.7 16.3 Tasa de desempleo (total)2 5.7 3.7 13.2 Jefes 2.0 1.1 5.8 Masculinos 1.6 0.8 5.0 Femeninos 4.4 3.1 9.9 No Jefes 9.5 6.5 23.0 Masculinos 10.0 7.7 22.3 Femeninos 9.0 5.6 23.9 1. Las características de este grupo son aquellas de los no pobres según el NBI (Índice de Necesidades Básicas) y criterios de ingresos calculados por Trejos (2001). De acuerdo con los ingresos, este es un grupo más pequeño y de mayores ingresos que los no pobres. Por ende, los indicadores de la tabla pueden ser mejores que los de los no pobres y la diferencia entre pobres y no pobres puede ser algo exagerada. 2. Esta es la tasa de desempleo abierta. Fuente: Trejos (2001) y cálculos del autor. Encuesta de hogares, 1997. 17 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 2.14. Las familias costarricenses muestran alguna acumulación de bienes para 1997, aún para los más pobres de los pobres. 13 Sin embargo, hay gran disparidad en nivel de pobreza en áreas rurales y urbanas (Tabla 13 y Tabla 14). Mientras que sólo un 27% de las familias urbanas más pobres (aproximadamente el primer cuartil de la distribución de ingresos) y el 55% de las familias rurales más pobres son dueños de sus propias casas, cerca del 79% de las familias urbanas y el 85% de las familias rurales en el grupo de los 50% más ricos tienen casa propia. El acceso a los servicios básicos es deficiente, especialmente en las áreas rurales para las familias del sector más pobre. Además, el indicador sobre la calidad de vivienda es altamente deficiente en áreas urbanas y rurales para el 10% más pobre de la población. 2.15. Muy pocos pobres terminan la educación primaria y secundaria. En las zonas urbanas, solo un 15% de los jefes de familia del cuartil de ingresos más pobres tienen niveles de educación superiores a la educación primaria, en contraste con el 77% de los jefes que pertenecen al 50% superior. En las zonas rurales, la mayoría de los jefes de familia en todos los grupos de ingreso solo tienen educación primaria. Con respecto al capital humano de los niños, un 62% de los niños en el cuartil de ingresos más bajo terminan la educación primaria, cifra que contrasta con la tasa de finalización del 82% de los niños del cuartil de ingresos más alto. Asimismo sólo el 15% de los jóvenes en el cuartil de ingresos más bajo completan 11 años de educación, mientras que para el cuartil más alto de ingresos esta cifra es de un 60% (aún un número bajo). TABLA 13. Inversión en bienes según nivel de pobreza, área urbana, 1997. 0.4% Más 51.0% Bienes 2.4% 5% 16.2% 25.0% Total pobre Más rico Número de familias 1,176 7,059 14,706 47,647 74,411 149,410 294,115 Bienes físicos Casa propia 27.5 40.4 50.3 62.5 74.5 79.1 73.2 1 Casa tiene servicios básicos 14.3 60.8 83.3 94.4 98.6 99.5 96.0 Casa condición buena/regular 36.3 35.8 62.1 79.1 92.1 99.0 90.5 Casa tiene comodidades: TV color 18.4 48.9 59.2 75.5 87.0 96.2 87.3 Refrigeradora 22.4 32.5 59.8 82.8 91.3 97.8 90.0 Lavadora 19.9 36.7 57.6 75.5 84.3 93.6 84.9 Capital humano del jefe Primaria incompleta y completa 100 92.8 83.2 75.2 66.0 22.9 47.0 Secundaria (incompleta + completa) 0.0 7.2 16.8 23.5 30.8 38.0 32.1 Educación superior 0.0 0.0 0.0 1.1 3.2 39.1 20.9 2 Capital humano de niños Q1 (cuartil más pobre) Q2 Q4 Total Primaria o más 62.1 79.9 92.4 81.6 Secundaria o más 15.0 18.4 59.3 43.7 1. Agua, electricidad, servicio sanitario 2. Cifras para nivel nacional, 1999. Cálculos por cuartil realizado por Trejos (2001) basado en encuestas de hogares. El tercer cuartil no está incluido. Fuente: IMAS, 2000b. 13El nivel de pobreza se define con un sistema de puntaje desarrollado por el IMAS para seleccionar a los beneficiarios de sus programas. Bajo este sistema, se le otorga un puntaje de pobreza a cada familia en la muestra (rica y pobre) según las características socioeconómicas de la familia, utilizando el análisis de componentes principales. En la práctica, cada característica se calcula como un ponderador, los que son agregados para obtener el el puntaje total de cada familia. Entre más bajo el puntaje, más pobre es la familia. Los aspectos técnicos de la metodología se presentan en Elizondo et al. (2000). 18 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES TABLA 14. Inversión de bienes por nivel de pobreza, área rural, 1997. 1.8% Más 48.0% Bienes 4.3% 8.7% 9.3% 28% Total pobres Más rico Número de familias 6,777 16,190 32,757 35,016 105,425 180,353 376,519 Bienes físicos Casa propia 55.2 51.5 63.7 71.7 72.7 85.9 77.0 Casa tiene servicios básicos1 9.5 29.5 48.7 57.7 75.2 90.7 73.2 Casa en condición regular/buena 14.4 35.6 52.4 68.6 82.4 96.1 81.8 Casa tiene comodidades: TV a colores 9.9 19.2 32.3 47.6 63.5 87.3 67.8 Refrigeradora 9.7 20.1 37 60.5 75.3 92.6 75.3 Lavadora 3.0 20.1 29.6 53.9 65.0 85.9 67.8 Capital humano, jefe Escuela primaria 100 98.3 96.1 94.7 91.4 62.7 78.9 (incompleta y completa) Escuela Secundaria 0.0 1.7 3.7 5.3 8.4 26.0 15.8 (incompleta y completa) Educación superior 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 11.1 5.3 2 Capital humano, niños Escuela primaria y más 69.9 Escuela secundaria y más 20.2 1. Agua, electricidad, servicio sanitario. 2. Se refiere a las cifras de 1999 de la Parte 2 de este informe con datos calculados por Trejos (2000). Fuente: IMAS (2000b). 2.16. En resumen, las personas con ingresos menores mantienen familias grandes y tienen tasas bajas de participación en el mercado laboral para jefes y no jefes de familia. Además, los hogares pobres tienen tasas de desempleo más altas que los no pobres. El desempleo suele desanimar la participación laboral, especialmente para las jefes no pobres. No obstante, otros factores también contribuyen, como la falta de educación y los altos índices de fertilidad para los pobres, la carencia de servicios de cuidado infantil, entre otros factores14. Los costarricenses más pobres tienen un nivel importante de acumulación de bienes físicos tal y como lo indica la propiedad de las casas, la calidad de la casa y la compra de bienes durables. No obstante, la situación no es la misma para la acumulación de capital humano para los más pobres- solo un 15%, aproximadamente, de los niños más pobres terminan su educación secundaria, un nivel que se considera como un umbral para poder romper el ciclo de pobreza intergeneracional en los países de Latinoamérica. En 1999, la mayoría de los niños pobres entre los 15 y 17 años (25% de los más pobres, de los cuales un 45.7% son hombres) trabajaban en vez de ir al colegio. Esta cifra es casi el doble para los adolescentes en áreas rurales en comparación con los adolescentes en áreas urbanas. 2.17. La brecha entre pobres y ricos se manifiesta mediante múltiples dimensiones: yHay brechas importantes en la cobertura de la educación. Los problemas comienzan con los niños más jóvenes, 0-5 años, donde el gasto social se dirige a los niños de ingresos medios y altos. yHay diferencias importantes en la educación de los jóvenes de 13-18 años entre los quintiles más altos y más bajos, producto del alto nivel de repetición y deserción escolar. En este grupo de edad, solamente un 15% de los jóvenes en el quintil más bajo terminan la educación secundaria comparado con el 60% para el quintil más alto. yLos pobres tienen menor participación en el mercado laboral que los no pobres, especialmente aquellas personas que no son jefes de hogar. Cuando participan, tienen un nivel de desempleo substancialmente 14Algunas personas han sugerido incluso, que el gran número actual de programas sociales para las familias pobres podría estar teniendo un efecto adverso con respecto a la fuerza laboral de las mujeres. Desafortunadamente no hay estudios para apoyar o refutar esta hipótesis. 19 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA mayor (3 a 4 veces más alto) que los no pobres. Esto probablemente se debe a su bajo nivel educativo y a su carencia de habilidades. yLa pobreza parece estar ligada a la desintegración de la familia. Las mujeres solteras son las jefes de casi el 50% de las familias en extrema pobreza. Esta fracción es mayor que la de las familias pobres y casi pobres, las cuales se mantienen en un 31% y 33%, respectivamente. Mas del 90% de las mujeres jefes de hogar de todos los grupos pobres no tienen cónyuge, comparado con los niveles de pobreza del 10-20% para las familias donde el jefe de familia es hombre. yAún hay un número alto de ancianos pobres que no están cubiertos por pensiones no contributivas, a pesar que Costa Rica gasta suficientes recursos para alcanzar a la población anciana con pensiones no contributivas. Perfil de pobreza detallado utilizando la base de datos del SIPO 2.18. Esta sección presenta un análisis más detallado de las características de las familias y de los individuos de los grupos pobres y vulnerables así como de sus principales necesidades de servicios sociales, según la base de datos del SIPO15. Las familias se clasifican en tres grupos: (i) el grupo de extrema pobreza, el cual incluye familias cuyo ingreso per capita está por debajo del costo del consumo de la canasta básica; (ii) el grupo pobre que incluye las familias con un ingreso per capita más bajo que el costo de la canasta básica (línea de pobreza) y sobre el costo de la canasta de alimentos; y (iii) el grupo casi pobre que incluye todas las familias con un ingreso per capita sobre la línea de pobreza. Aproximadamente un 46% de las familias se clasifican en el grupo de extrema pobreza, otro 34% en el grupo pobre y un 20% en el grupo casi pobre (Tabla 15). El grupo casi pobre lo constituyen aquellos con un ingreso sobre la línea de pobreza pero que viven en áreas evaluadas por el SIPO. Este último grupo no constituye una muestra representativa de la población no pobre. 2.19. Mientras que la mayoría de las personas del SIPO viven en áreas urbanas, la mayoría de las personas del grupo de extrema pobreza viven en zonas rurales. Como lo indican las consideraciones metodológicas en el Anexo SIPO, la definición urbano-rural del SIPO es diferente de la que se usa en las encuestas de hogares y por ende sus resultados no son directamente comparables. 2.20. Las mujeres jefes de hogar constituyen un grupo importante de la población extremadamente pobre. Las mujeres son las jefes de un 48% de todas las familias en extrema pobreza en comparación con solo un 33% de las familias casi pobres (Tabla 15). El tamaño de las familias en extrema pobreza es mayor que para las familias pobres y casi pobres. TABLA 15. Características de las familias de la base de datos del SIPO. Extrema pobreza Pobres Casi Pobres Total No. Familias 95,047 70,385 42,164 207,596 (46%) (34%) (20%) (100%) No. Personas 395,919 284,541 128,125 808,585 (49%) (35%) (16%) (100%) Personas/familia 4.2 4.0 3.0 3.9 Por área 100.0 100.0 100.0 100.0 Urbano 47.0 60.0 59.0 53.0 Rural 53.0 40.0 41.0 47.0 Total por género 100.0 100.0 100.0 100.0 Hombre 46.2 49.2 51.1 48.1 Mujer 53.8 50.8 48.9 51.9 Jefes por género 100.0 100.0 100.0 100.0 Hombre 52.0 69.0 67.0 61.0 Mujer 48.0 31.0 33.0 39.0 Fuente: Cálculos del autor según base de datos del SIPO. 15Algunos temas metodológicos con respecto a la representación de la población del SIPO en comparación con las encuestas de hogares y el censo de la población del 2000 se presentan en el Anexo SIPO. 20 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES 2.21. Las familias más pobres tienden a ser más jóvenes que las familias casi pobres. Mas del 65% de los niños de familias en extrema pobreza son menores de 12 años, en comparación con un 44% aproximadamente de los niños de familias casi pobres (Tabla 16). Mientras que aproximadamente el 8% de los niños de familias en extrema pobreza son mayores de 19 años, cerca de un 31% de los niños de familias casi pobres pertenecen a ese grupo de edad.16 Los niños de las familias casi pobres estudian más tiempo y se quedan a vivir con sus padres por más tiempo antes de emigrar o formar sus propios hogares. Como se puede observar abajo, los niños mayores que viven con sus padres participan más en el mercado laboral ayudándoles a salir de la pobreza de ingresos. TABLA 16. Características de las familias por nivel de pobreza. Extrema pobreza Pobres Casi pobres Características Cabeza Cónyuge Hijos Cabeza Cónyuge Hijos Cabeza Cónyuge Hijos Edad 0-5 años - - 23.6 - - 19.6 - - 16.5 6-12 - - 42.1 - -- 38.5 - - 27.5 13-18 2.7 1.5 26.6 0.6 2.5 28.1 0.7 4.2 25.2 19-24 8.3 6.9 5.3 6.5 10.1 9.4 10.0 13.3 17.9 25-30 11.7 17.4 1.0 12.6 17.5 2.1 12.5 13.7 6.6 31-40 30.5 39.0 0.8 31.8 35.3 1.4 22.1 24.3 4.3 40-60 29.6 25.6 0.6 34.0 26.7 0.9 36.6 35.3 1.9 61-y mayor 17.2 9.5 0.1 14.6 7.9 0.1 18.1 9.2 0.1 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Educación1 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Primaria-incompleta 50.2 46.5 43.6 39.7 35.7 32.1 35.4 31.5 22.0 Primaria-completa 34.7 41.1 32.3 38.4 42.4 35.4 35.6 38.9 36.4 Secundaria-incompleta 11.4 9.5 20.9 15.3 15.7 26.6 15.6 17.5 28.1 Secundaria completa 2.5 2.3 1.9 4.6 4.6 3.3 7.2 6.9 6.7 Educ. Superior 1.0 0.6 1.2 2.1 1.5 2.5 6.0 5.1 6.6 Actividad1 Ocupado2 53.3 7.1 12.8 77.5 12.8 26.0 78.2 28.8 48.2 Desempleado3 9.3 10.2 23.9 2.1 3.1 9.8 1.4 1.3 4.5 Inactivo 41.2 92.1 83.2 20.8 86.8 71.2 20.7 70.8 49.5 Ama de casa 21.4 88.6 3.7 8.1 83.8 2.8 6.4 66.6 2.3 Estudiante 1.1 0.2 57.7 0.1 0.3 53.3 0.1 0.5 37.4 Ocupación1 Permanente 17.4 1.7 3.4 45.3 5.8 11.2 56.6 19.9 31.9 Temporal4 35.9 5.4 9.4 32.2 7.0 14.8 21.6 8.9 16.3 Categoría Ocupacional1 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Trabaja sin pago 0.6 2.2 16.9 0.2 1.2 3.7 0.2 0.7 1.5 Empleado público 1.6 2.3 0.6 6.3 5.3 1.6 12.4 17.2 6.3 Empleado privado 27.4 26.5 27.2 50.2 41.9 49.1 56.4 51.2 65.0 Trabaja por cuenta propia 69.8 68.8 54.9 42.5 51.0 44.9 30.2 30.4 26.7 Empleador 0.6 0.2 0.4 0.8 0.6 0.5 0.8 0.6 0.6 1. Niños 12 años y mayores. Niños se refiere al código 3 (Hijos) en el formulario de la encuesta. 2. Esta es la proporción de personas ocupadas respecto a la población mayor de 12 años. 3. Esta es la tasa de desempleo abierta. 4. Temporal incluye por épocas y ocasionales. Fuente. Cálculos del autor con base de datos del SIPO. 16Las encuestas de hogares proporcionan información solo de los niños que viven en esos hogares al momento de la encuesta, no del número total de niños que tenía esa familia. 21 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 2.22. Los niveles de educación para todos los miembros de familia de las familias pobres y en extrema pobreza son muy bajos. Más del 85% de los jefes y cónyuges de familias en extrema pobreza y aproximadamente un 78% de los jefes y cónyuges de familias pobres, solo cuentan con educación primaria (incompleta y completa), en comparación con un 71% de los jefes y cónyuges en las familias casi pobres de la base de datos del SIPO. La situación de los niños mayores de 12 años no es mucho mejor. Solo un 24% de los niños en pobreza extrema y el 32% de los pobres tienen un nivel de educación superior a la primaria, en comparación con el 41% para los niños casi pobres en el SIPO. Parece existir una relación positiva entre la educación de los padres y sus hijos, según lo indican diversos estudios econométricos para muchos países del LAC (Castañeda-Aldaz, Moran, 2001).17 2.23. Todos los miembros de familia en las familias de extrema pobreza tienen una participación baja en la fuerza laboral, que incluye jefes de familia, cónyuges y niños mayores de 12 años. La tasa de participación para los jefes de familia en extrema pobreza es de un 58.8% comparado con el 79.2% para los jefes pobres y 79.3% para los jefes casi pobres. Las diferencias en las tasas de participación entre los individuos en extrema pobreza, pobres y casi pobres son mayores para los cónyuges y los niños. Los cónyuges en extrema pobreza tienen una baja participación laboral (7.9%), comparado con el 13.2% para las familias pobres y 29.2% para los cónyuges de familias casi pobres. Esto podría deberse al hecho de que las mujeres pobres tienen más hijos menores de 12 años que las mujeres casi pobres y también a sus niveles bajos de educación. 2.24. Las tasas de empleo (empleados con respecto a personas de 12 años o mayores) de todos los miembros de familia son significativamente más bajas para familias de extrema pobreza (53%) que para las pobres y casi pobres (77% y 78% respectivamente). La tasa de empleo para cónyuges casi pobres y niños es cuatro veces más alta que para los cónyuges e hijos en extrema pobreza, dado que las familias casi pobres tienen más hijos mayores de 19 años (en la familia) que las familias pobres y en extrema pobreza.18 2.25. Los extremadamente pobres y pobres, cuando están ocupados, trabajan principalmente en actividades temporales, mientras que los casi pobres tienen trabajos permanentes. Es notable que un 36% de los extremadamente pobres, 9% de sus hijos mayores de 12 años, 32% de los jefes de familia pobres y 15% de sus hijos trabajan en actividades temporales. En cambio, 57% de los jefes de familia casi pobres y 32% de sus hijos trabajan en actividades permanentes. 2.26. Todos los miembros de familia (jefes, cónyuges e hijos) tienden a trabajar en la misma categoría ocupacional, sin embargo, las categorías varían ampliamente según el grupo de pobreza. Todos los miembros de las familias en extrema pobreza trabajan principalmente por cuenta propia, mientras que las familias pobres trabajan por cuenta propia y en el sector privado. En contraposición a lo anterior, el trabajo de las familias casi pobres es más diversificado, trabajando en el sector privado, por cuenta propia y en el sector público.19 2.27. Las tasas de desempleo son muy altas para todos los miembros de familia en extrema pobreza. Las tasas de desempleo son particularmente altas para los cónyuges y niños (no jefes) como se reportó en la sección pasada de este informe utilizando datos de la encuesta de hogares de 1997. La pobreza parece estar relacionada con la desintegración de la familia, debido a que las mujeres solteras son jefes del 50% de las familias en extrema pobreza. Este porcentaje es mayor que para las familias pobres y casi pobres, con 31% y 33%, respectivamente (Tabla 17). 2.28. Las familias con mujeres como jefes, especialmente en las familias en extrema pobreza, tienen tasas más bajas en la fuerza laboral. La participación en la fuerza laboral de los jefes masculinos es de más del 75-80% para todos los tres grupos. Las tasas de participación para las jefes femeninas alcanzan 36%. Además, tienen tasas de desempleo más altas que sus contrapartes masculinos en las familias en extrema pobreza. La baja participación y alta tasa de desempleo para las jefes femeninas no se compensan con una participación alta en la fuerza laboral por otros miembros de familia. 2.29. Las familias con mujeres jefes de familia tienen menos miembros activos en la fuerza laboral o trabajando en el mercado de trabajo, que las familias pobres o casi pobres. Estas familias también suelen ser más pequeñas que las 17 No intentamos probar esta hipótesis con la base de datos del SIPO porque los casi pobres en la base de datos del SIPO no constituyen una muestra representativa de la población que no es pobre, y por ende tendríamos, muy probablemente, severos problemas de sesgo en la selección de la muestra. 18 Esto explica la aparente paradoja que los hijos de los casi pobres trabajan más que los hijos de las personas pobres, cuando se podría esperar lo contrario. La diferencia principal está en la estructura de la edad de los hijos de los pobres y casi pobres, que podría ser un factor clave para explicar la pobreza de ingresos. Los hijos de los casi pobres son mayores, tienen más educación y contribuyen al ingreso familiar. 19 Desafortunadamente, la base de datos del SIPO no hace distinción por sectores de actividad (agricultura, industria, servicios, etc.) o por el tamaño de la industria, como se hace en las encuestas de hogares. 22 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES familias con jefes masculinos en todos los grupos de pobreza. La diferencia más grande es para los grupos de extrema pobreza (4.9 miembros vs. 3.3 para los casi pobres). Cuando las mujeres jefes y los niños trabajan, lo hacen en trabajos temporales o por cuenta propia. Estos trabajos no solo proporcionan menos seguridad, sino también menos beneficios como el seguro de salud y otros. Las tasas de aseguramiento en salud para las mujeres jefes de familia son más bajas para el grupo de extrema pobreza (menos del 70%) que para los hogares casi pobres (84%) y los hogares con jefes masculinos tienen mayor probabilidad de estar asegurados. TABLA 17. Características de los jefes de hogar según género y nivel de pobreza, 2000-2001. Extrema Pobreza Pobre Casi Pobre Total Características Masc. Fem. Masc. Fem. Masc. Fem. Masc. Fem. Número 49,115 45,932 48,617 21,768 28,170 13,994 125,902 81,694 Jefes (%) 52.0 48.0 69.0 31.0 67.0 33.0 61.0 39.0 Con cónyuges (%)1 89.0 8.0 92.0 12.0 80.0 12.0 88.0 10.0 Educación (años) 4.3 4.8 5.2 5.3 5.8 6.1 5.0 5.2 Edad (años) 44.9 40.2 42.4 43.2 43.3 44.8 43.6 41.8 Personas por familia (No.) 4.9 3.3 4.4 3.3 3.3 2.5 4.4 3.2 Niños 0-12 (No.) 2.0 1.5 1.5 1.1 0.7 0.5 1.5 1.2 Personas en edad laboral 2.7 1.7 2.7 2.0 2.4 1.8 2.6 1.8 Actividad Ocupado (%)2 74.0 32.0 87.0 57.0 86.0 62.0 82.0 44.0 Permanente (%) 27.0 7.0 52.0 30.0 61.0 47.0 45.0 20.0 Temporal (%)3 47.0 25.0 35.0 27.0 25.0 15.0 37.0 24.0 Desempleado (%)4 8.6 10.8 2.1 2.1 1.5 1.0 4.4 5.6 Inactivo (%) 19.0 64.0 11.0 42.0 13.0 37.0 14.0 53.0 Trabajadores por familia (No.) 0.9 0.4 1.2 1.0 1.4 1.2 1.2 0.7 Personas activas por familia 1.0 0.5 1.2 1.0 1.5 1.2 1.2 0.8 Dependientes por trabajador5 2.3 1.9 1.5 1.2 0.7 0.7 1.6 1.3 Asalariados dependientes 2.1 1.7 1.4 1.1 0.7 0.6 1.5 1.3 Soltero con hijos (%)6 4.0 77.0 4.0 75.0 4.0 65.0 4.0 74.0 Sin seguro (%) 68.7 70.2 75.7 76.0 79.1 84.8 73.7 74.3 1. Personas casadas o en unión libre. 2. Proporción de personas ocupadas en relación con el total de jefes. 3. Incluye por épocas y ocasionales en las categorías ocupacionales del SIPO. 4. Esta es la tasa de desempleo abierta. 5. Los dependientes son aquellos menores de 12 años y mayores de 60 años. 6. Jefes que estén solteros, divorciados, separados, viudos y tengan hijos o nietos. Fuente: Cálculos del autor utilizando la base de datos del SIPO. 2.30. Aunque muchos costarricenses tienen casa propia, la calidad de la vivienda no es siempre adecuada. Muy pocos de los que viven en extrema pobreza en el SIPO reportaron haber recibido un bono de vivienda (9%). Con respecto a la calidad de la vivienda, 107,000 (un 65%) de las casas de los que viven en extrema pobreza y los pobres tienen pisos hechos de materiales inadecuados. Se estima que 98,000 casas (59%) tienen goteras y techos hechos de material inadecuado. Asimismo, unas 101,000 casas (61%) tienen paredes hechas de tablas de madera u otro material similar. Además, unas 25,000 casas (15% de las familias pobres) no tienen conexiones de agua en el interior de sus casas. Sus fuentes de agua son pozos, ríos y lluvia entre otros. 2.31. Inmigrantes. Un 94% de las personas en la población del SIPO son costarricenses, un 4.9% son nicaragüenses y el resto (0.3%) son de otros países centroamericanos (Tabla 18). Se puede esperar que el número de inmigrantes esté subestimado si las personas temen reportar su verdadera nacionalidad o si rehúsan ser encuestados porque creen que no son elegibles para los programas sociales del IMAS u otras instituciones de ayuda social, o por otros motivos. 23 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 18. Distribución de la población del SIPO por nacionalidad y nivel de pobreza. Extrema pobreza Pobre Casi Pobre Total Costarricenses 376,515 269,414 120,528 766,457 Hombres jefes 51.2 69.1 66.4 60.4 Mujeres jefes 48.8 30.9 33.6 39.6 Educación (años) 3.6 4.4 5.4 4.2 Tasa de desempleo (%) 12.5 4.2 2.4 6.6 Nicaragüenses 18,322 14,206 7,069 39,597 Hombres jefes 56.6 68.6 71.7 63.8 Mujeres jefes 43.4 31.4 28.3 36.2 Educación (años) 3.3 4.4 5.2 4.0 Tasa de desempleo (%)1 10.6 3.4 1.7 5.6 Otras Nacionalidades 1,067 915 520 2,502 Hombres jefes 58.5 68.0 70.0 64.4 Mujeres jefes 41.5 32.0 30.0 35.6 Educación (años)2 4.8 6.3 7.1 5.9 Tasa de desempleo (%)2 8.1 4.9 2.2 5.0 Total 395,904 284,535 128,117 808,556 (100.0) 1. Esta es la tasa de desempleo abierta. 2. Estos son promedios simples de otras nacionalidades. Fuente: Cálculos del autor utilizando la base de datos del SIPO. 2.32. En general, las características de los costarricenses en la base de datos del SIPO parecen ser peores que las de otras nacionalidades. Por ejemplo, la proporción de mujeres como jefes de familia es más alta en familias costarricenses que para otras nacionalidades, especialmente en el grupo de extrema pobreza. Además, las tasas de desempleo para las personas activas mayores de 12 años son más altas para los costarricenses que para otras nacionalidades. Finalmente, mientras que los años promedio de educación son similares para los costarricenses y los nicaragüenses en los tres grupos de pobreza, son mucho más bajos que para personas de otros países en los tres grupos. 2.33. Sin embargo, estos números solo son indicativos, debido a que pueden esconder varios sesgos , que incluyen la posibilidad de que aquellos que aceptaron ser entrevistados por el SIPO podrían ser los inmigrantes con mejores condiciones que poseen un estatus legalizado. Es interesante notar que la proporción de nicaragüenses en el SIPO es 4.9%, similar a lo que fue reportado en el censo (5.6% del total de la población costarricense). Esto contradice las expectativas de que los nicaragüenses podrían estar sobre representados dentro de los pobres de Costa Rica.20 Grupos Vulnerables en Costa Rica 1. Niños pobres entre 0-5 años 2.34. Según cifras del SIPO, solamente un 3% de los niños en extrema pobreza y 7% de los niños pobres asisten a Hogares Comunitarios o centros del CEN-CINAI, los dos programas principales de este tipo para familias de bajos ingresos, comparado con el 15% de los niños casi pobres (Tabla 19).21 Este grupo de niños enfrenta varios riesgos, los cuales incluyen carencias de estimulación intelectual y física temprana y escasas habilidades motoras y sociales.22 Según información de la base de datos del SIPO, más del 80% de los niños de 0-5 años en extrema pobreza, tienen madres 20 Estos temas se podrían investigar más, utilizando información detallada proveniente del censo de población del 2000. 21 La cobertura para este grupo está sobreestimada porque no están incluidos todos los niños de este grupo. 22 La investigación sobre este tema en países en desarrollados y en vías de desarrollo ha documentado beneficios importantes de los programas DIT para las madres- que podrían trabajar o estudiar- con hijos mayores, que podrían dedicarle más tiempo a sus estudios en vez de cuidar a sus hijos menores. Cuando estos hijos crezcan alcanzarán mayores niveles educativos y de ingresos, sufrirán menos desempleo, lo que indirectamente ayudará a reducir los niveles de criminalidad y los gastos del sistema judicial (Karoly et al., 1998). 24 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES que sólo cuentan con educación primaria (completa/incompleta), comparado con el 54% de los casi pobres; además cerca de un tercio de los niños en extrema pobreza tienen madres que no están aseguradas, en comparación con el 13% para los casi pobres. 2.35. La mayoría de las madres de niños pobres y en extrema pobreza, tienen baja participación dentro de la fuerza laboral. Esto se debe, en parte, a que tienen que hacerse cargo del cuidado de sus hijos pequeños y probablemente por su bajo nivel de educación. Además, cuando las mujeres en extrema pobreza participan en el mercado laboral, su tasa de desempleo abierto del 11% es mayor que la de otros grupos. Cerca del 80% de las madres de niños en extrema pobreza y el 75% de las madres de hijos pobres poseen la condición de inactivas, comparado con el 50% de las madres casi pobres. TABLA 19. Características de los niños de 0-5 años de edad. Extrema Características Pobre Casi Pobre2 Total pobreza Número de niños 0-5 57,010 31,262 9,725 97,997 Número de niños por madre 1.4 1.3 1.2 1.3 Educación de la madre1 100.0 100.0 100.0 100.0 Primaria incompleta 38.7 26.9 16.5 32.6 Primaria completa 43.0 44.5 38.6 43.0 Secundaria incompleta 14.5 20.8 24.3 17.5 Secundaria completa 2.8 5.5 11.2 4.5 Educación Superior 1.1 2.4 9.4 2.3 Actividad de la madre1 Ocupada3 18.3 25.0 49.5 23.5 Desempleada4 11.4 2.4 0.9 6.1 Inactiva (amas de casa) 79.5 74.4 50.1 75.0 Seguro de salud de la madre1 100.0 100.0 100.0 100.0 Asegurada 67.3 77.3 86.7 72.4 No asegurada 32.7 22.7 13.3 27.6 Asistencia Centros DIT 100.0 100.0 100.0 100.0 Hogares Comunitarios 1.7 5.2 13.4 4.0 Centros CEN-CINAI 1.4 1.5 1.4 1.5 Otros Centros 1.3 1.8 2.4 1.5 No Asisten 95.5 91.5 82.8 93.0 1. Referidas a madres jefas de hogar o cónyuges con niños 0-5 años. No se incluyen características de las madres de niños de 0-5 años que aparecen como nietos/nietas del cabeza de familia. En el SIPO habían unos 1,800 nietos/nietas de 0-5 años no cubiertos por los programas DIT. 2. Esta no es una muestra representativa de los no pobres. 3. Proporción de personas ocupadas del total de madres con niños 0-5 años de edad. 4. Tasa de desempleo abierta. Fuente: Cálculos del autor utilizando la base de datos del SIPO. 25 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 2. Jóvenes de 13-18 años de edad 2.36. Más del 52% de los jóvenes registrados en la base de datos del SIPO viven en extrema pobreza y aproximadamente un 36% son pobres (Tabla 20). Alrededor del 80% de sus madres cuentan únicamente con educación primaria. Las madres pobres y en extrema pobreza tienen una participación más baja en el mercado laboral que las madres casi pobres (24% para las madres de los extremadamente pobres vs. 44% de las madres de los casi pobres). TABLA 20. Características de los jóvenes de 13-18 años de edad. Características Extrema pobreza Pobre Casi Pobre Total Número de jóvenes de 13-18 64,182 44,650 14,768 123,600 Número de niños por madre 1.7 1.6 1.4 1.6 Educación de la madre1 100.0 100.0 100.0 100.0 Primaria incompleta 43.6 33.3 28.4 37.9 Primaria completa 40.8 42.7 40.5 41.4 Secundaria incompleta 12.1 16.7 16.5 14.2 Secundaria completa 2.7 5.4 7.5 4.3 Educación Superior 0.9 2.1 7.1 2.0 Actividad de la madre1 100.0 100.0 100.0 100.0 Ocupada3 24.3 30.4 43.9 28.8 Desempleada4 6.7 1.8 0.7 3.7 Inactiva (ama de casa) 74.0 69.1 55.8 70.1 Nivel de educación (jóvenes) Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Total Primaria 76.3 73.3 70.6 64.8 64.0 55.7 70.6 Secundaria 19.8 23.8 26.7 33.5 33.4 42.1 26.5 Superior 0.1 0.2 0.1 0.2 0.2 0.3 0.2 Actividad (jóvenes) Trabajo permanente 2.8 0.7 5.2 1.8 10.2 3.4 3.0 Trabajo temporal 8.8 2.1 12.4 3.1 13.3 3.4 6.8 Desempleado3 20.4 32.7 9.4 16.1 5.6 9.2 15.2 Ama de casa 0.2 5.2 0.2 4.1 0.1 4.3 2.3 Estudiante 67.9 68.6 67.6 73.1 64.4 73.8 69.0 Otro inactivo 17.4 22.0 12.8 16.9 10.6 14.6 17.0 1. Quizás no todas son las madres biológicas de estos niños. No obstante, estas son mujeres jefes de familia o cónyuges en las familias donde estos niños viven y, por ende, están bajo su responsabilidad. 2. Proporción de personas ocupadas del total de madres con niños de 13-18 años de edad. 3. Esta es la tasa de desempleo abierto. Fuente: Cálculos del autor utilizando la base de datos del SIPO. 26 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES RECUADRO 1 Situación de pobreza de la niñez costarricense. Cifras de un estudio reciente de UNICEF en conjunto con la UCR revelan que un 30% de los individuos menores de 18 años se encuentran en condiciones de pobreza. De igual manera, la población infantil, que representa el 40% de la población total del país, dentro de los pobres equivale al 50%. La incidencia de la pobreza es mayor entre la niñez (31% son pobres) que entre la adolescencia (27% son pobres). La situación más crítica la vive la población infantil de las áreas rurales, donde cerca de un 32% de la niñez y adolescencia enfrentan condiciones de privación, contra un 27% en el ámbito urbano. Esto quiere decir que 2 de cada 3 niños o adolescentes en situación de pobreza residen en las zonas rurales. Esto convierte a la población infantil del área rural en un área prioritaria para la aplicación de políticas públicas y sociales que alivianen su situación de pobreza. Otras características relevantes que se derivan del estudio demuestran que: y 70% de la población menor de 18 años en situación de pobreza, son niños que no superan los 11 años. y La Región Central, dada la concentración de población, alberga a casi la mitad de la población infantil en situación de pobreza del país. y Un niño o niña perteneciente a un hogar con jefe varón, tiene un riesgo de pobreza del 29%, en tanto que si la jefatura es de una mujer, el riesgo aumenta al 43%. y Cerca del 40% de las familias cuyos jefes laboran como campesinos o peones agrícolas se ubican por debajo de los umbrales de pobreza, el doble de la media nacional, representando casi una quinta parte de las familias pobres del país. y Más de la mitad de la población menor vinculada a las familias con jefes campesinos o peones agrícolas (56%) sufre de pobreza, representando también cerca de una quinta parte de la niñez y adolescencia en situación de privación. y La población adolescente de 15 a 18 años, parece evidenciar un deterioro en su condición de pobreza en forma significativa, ya que la incidencia de la pobreza pasa del 21% en 1994 al 24% en el 2000. Fuente: UNICEF, Estado de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia en Costa Rica. 2.37. El nivel educativo adquirido por los jóvenes de 13-18 años en la base de datos del SIPO es muy bajo. Solamente el 21% de los jóvenes en familias de extrema pobreza ha completado por lo menos un año de la secundaria, comparado con un 39% para los casi pobres. La mayoría de ellos aún se encuentran asistiendo a la educación primaria, en una edad en la que deberían estar asistiendo al colegio. Alrededor de un tercio de los jóvenes en extrema pobreza no están en la escuela y se encuentran, ya sea trabajando (trabajos temporales por la mayor parte) o están inactivos. Las mujeres generalmente han logrado un nivel educativo más alto y permanecen en la escuela por más tiempo, pero la mayoría de ellas están inactivas y no estudian ni trabajan, especialmente en las familias de extrema pobreza. Cuando participan en la fuerza laboral, sus tasas de desempleo abiertas son muy altas (más del 20%) especialmente para las mujeres en extrema pobreza. 2.38. Más del 22% de las mujeres de 13-18 años en extrema pobreza permanecen en sus casas y están inactivas, comparado con el 1.5% en las familias casi pobres del SIPO. La proporción de jóvenes que no estudian es aún más alta para el grupo de 15-18 años. Aproximadamente un 47% de los jóvenes no van a la escuela, para los tres grupos de pobreza, con mínimas diferencias en las proporciones de los distintos grupos (Tabla 21). De los jóvenes que no estudian, la mayoría de hombres y mujeres en extrema pobreza permanecen inactivos (23% de los hombres y 28% de las mujeres). En contraste, cerca del 35% de los hombres casi pobres trabajan, comparado con el 18% de los hombres en extrema pobreza. Las tasas de desempleo que enfrentan estos jóvenes son muy altas (más de 20%), especialmente para las mujeres en extrema pobreza. 2.39. Únicamente alrededor del 37% de los jóvenes de 14-18 años en el SIPO han completado por lo menos un año o más de la secundaria. La situación empeora para los hombres jóvenes en extrema pobreza, de los cuales sólo el 29% ha completado un año o más de educación secundaria. 27 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 21. Características de los jóvenes de 14-18 años de edad. Extrema pobreza Pobre Casi Pobre Características Total Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Número de personas de 15-18 20,481 21,613 15,352 14,863 5,955 5,775 84,039 Jefes de familia 0.9 10.8 0.9 1.6 2.8 2.3 3.8 Nivel de educación de los jóvenes Primaria 66.9 63.8 60.8 54.0 55.9 48.9 60.7 Secundaria 29.0 33.2 36.2 44.0 41.1 48.5 36.3 Superior 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.2 Actividad de los jóvenes Permanente 4.3 1.0 8.1 2.9 15.3 5.5 4.8 Temporal 13.5 3.5 18.8 4.6 19.3 5.0 10.1 Desempleado1 20.8 31.0 9.2 13.7 5.7 7.5 14.7 Ama de casa 0.3 15.4 0.2 13.0 0.2 20.2 7.8 Estudiante 54.2 50.7 53.7 57.3 50.7 53.3 53.4 Otro inactivo 22.9 27.5 16.5 20.9 12.4 15.1 21.3 1. Esta es una tasa de desempleo abierto. Fuente: Cálculos del autor de la base de datos del SIPO. 3. Jóvenes 19-24 años 2.40. Existen diferencias importantes por género en este grupo de edad, en por lo menos cuatro aspectos (Tabla 22). Primero, las mujeres están sobre representadas en el grupo de jóvenes en extrema pobreza. Un gran número de las mujeres en extrema pobreza son jefes de familia (41%) en comparación con el 18% de los hombres en extrema pobreza. Segundo, la proporción de hombres jóvenes jefes de familia aumenta conforme las familias salen de la condición de pobreza, mientras que la proporción de mujeres jefes de familia se reduce (de un 41% en extrema pobreza a un 17.5% para los casi pobres). TABLA 22. Características de los jóvenes de 19-24 años de edad. Extrema pobreza Pobre Casi Pobre Características Total Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Número de personas 19-24 9,796 14,902 12,909 12,194 10,294 8,160 68,255 Jefes de familia 18.4 40.8 22.3 13.7 27.0 17.5 24.4 Nivel de Educación Primaria 63.9 62.6 61.8 56.6 57.5 46.9 58.9 Secundaria 25.8 29.4 29.8 35.4 34.4 42.1 32.3 Superior 3.5 3.0 4.4 5.0 5.5 9.3 4.9 Actividad Permanente 13.6 3.4 35.8 15.7 58.5 36.2 25.4 Temporal 35.1 10.0 36.1 11.7 25.7 10.1 21.3 Desempleado1 21.9 27.3 7.3 7.6 3.6 2.5 10.0 Ama de casa 0.8 47.3 0.3 41.8 0.2 32.0 21.8 Estudiante 20.9 16.7 15.3 17.5 8.9 14.5 15.8 Otro 15.9 17.5 6.8 11.1 3.5 6.0 10.6 1. Esta es una tasa de desempleo abierto. Fuente: Cálculos del autor de la base de datos del SIPO. 2.41. En tercer lugar, los jóvenes en extrema pobreza y los jóvenes pobres de 19-24 años tienen un bajo nivel educativo. Sólo un 29% de los hombres y un 32% de las mujeres en extrema pobreza han completado por lo menos un año de educación secundaria o más, en comparación con los casi pobres (40% de los hombres y 51% de las mujeres). Un resultado sorprendente es que la proporción de estudiantes es mayor para los jóvenes en extrema pobreza que para 28 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES los jóvenes casi pobres, tanto para hombres y mujeres. Esto podría indicar que los individuos en extrema pobreza, a esta edad, aún están completando su educación secundaria o participan de un sistema de educación informal. Las altas tasas de desempleo para los individuos en extrema pobreza pueden estar relacionadas con su bajo nivel educativo. Más de 8,100 jóvenes pobres y en extrema pobreza, de 19-24 años, están desempleados y tienen un bajo nivel educativo. 2.42. En cuarto lugar, las tasas de participación en la fuerza laboral de los extremadamente pobres son mucho más bajas que las de los casi pobres, en ambos sexos (62% y 18% vs. 87% y 47% para hombres y mujeres respectivamente). Esto podría estar relacionado con los altos índices de desempleo para mujeres y hombres en extrema pobreza (21.9 y 27.3%), ya que muchos de estos jóvenes pueden estar desmotivados de participar en el mercado laboral. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, una alta proporción de los jóvenes pobres y en extrema pobreza aún están estudiando (probablemente repitiendo algunos grados de educación secundaria) o se encuentran inactivos, en comparación con las familias casi pobres. Cuando trabajan, la mayoría de las mujeres y hombres en extrema pobreza lo hacen en trabajos temporales, mientras que los casi pobres laboran en trabajos permanentes. 4. Los ancianos: 65 años y mayores 2.43. Los ancianos en extrema pobreza presentan altos índices de desnutrición y riesgos de pobreza debido a su incapacidad para trabajar o por la escasez de oportunidades laborales. Costa Rica ha intentado enfrentar estos riesgos por medio de la introducción de un régimen de pensión no contributiva para cubrir a los pobres que no cuentan con cobertura formal en el régimen contributivo. En la base de datos del SIPO existen aproximadamente 35,500 personas mayores de 65 años, de las cuales el 48% vive en extrema pobreza, 32% son pobres y 20% son casi pobres (Tabla 23). En total, se estima que el 17% de las personas en la base de datos del SIPO son mayores de 65 años, en comparación con el 8% para la población general. A continuación se presentan algunas de las características principales de este grupo. TABLA 23. Características de las personas de 65 años o más. Extrema Características Pobre Casi Pobre Total pobreza Número de personas 17,002 11,302 7,258 35,562 Hombres 44.3 49.4 49.5 47.0 Mujeres 55.7 50.6 50.5 53.0 Mujeres jefes de familia 45.9 34.7 37.4 40.8 Hombres jefes de familia 54.1 65.3 62.6 59.2 Salud Limitación permanente 35.9 30.3 25.2 31.9 Limitación temporal 10.4 10.6 9.1 10.2 Buena salud 53.7 59.2 65.6 57.9 Seguro médico/Seguro de salud Asegurado 92.2 94.0 94.5 93.2 No asegurado 7.8 6.0 5.5 6.8 Actividad 100.0 100.0 100.0 100.0 Trabajo permanente 2.0 3.6 6.9 3.5 Trabajo temporal 7.0 9.0 7.2 7.6 Desempleado1 14.5 6.2 3.6 9.0 Ama de casa 24.1 25.2 22.5 24.1 Pensionado 50.3 50.9 52.8 51.0 Régimen contributivo 6.7 25.7 40.0 19.5 Régimen no contributivo 42.9 24.3 11.5 30.6 Otro 0.7 0.9 1.3 0.9 Otra actividad 15.0 10.4 10.1 12.6 1. Esta es una tasa de desempleo abierta, calculada como el número de los desempleados dividido por la población activa en el grupo. Fuente: Cálculos del autor de la base de datos del SIPO. 29 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA yPrimero, como es de esperar, una gran parte de este grupo está constituido por mujeres, las que están sobre representadas en el grupo de extrema pobreza donde una gran proporción de ellas son jefes de familia. ySegundo, alrededor del 40% de los ancianos reportan un estado de salud auto declarado como pobre. Más de un tercio de los ancianos en extrema pobreza tenía una limitación permanente, muchos reportan enfermedades mentales y otro 10% una limitación temporal. La cobertura del seguro es alta y sólo un 8% de los ancianos en extrema pobreza reportan que no tienen seguro de salud. yTercero, únicamente alrededor del 50% del grupo de los pobres y en extrema pobreza reciben una pensión (contributiva o no-contributiva). Los porcentajes cubiertos por una pensión no contributiva son mayores para el grupo de extrema pobreza (43%) y para los pobres (24%), que para los casi pobres (12%). Sin embargo, cerca de 14,000 ancianos pobres y en extrema pobreza aún no estaban cubiertos por un régimen de pensión en el 2000.23 2.44. Las principales brechas en servicios para los pobres y grupos vulnerables son las siguientes (Tabla 24): En primer lugar, cerca de 84,000 niños pobres no estuvieron cubiertos por programas públicos de desarrollo temprano TABLA 24. Resumen de brechas críticas en los servicios sociales para los grupos pobres y vulnerables, 2000-2001. Grupos de la población y servicios Brecha Programas-Necesidades A. Educación y capacitación No cubiertos por programas DIT del CEN-CINAI, Hogares Comunitarios u otros. Se necesitan mayores esfuerzos para orientar este grupo a este Niños de 0-5 años 84,500 tipo de programas con el objeto de incrementar la cobertura y la cooperación de las ONGs y el sector privado. Programas para motivar a los niños a regresar a la Niños de 13-18 años fuera de la 33,600 escuela y mejorar la calidad de la educación. Becas, escuela transferencias condicionales y otros. Programas de capacitación para jóvenes financiados Jóvenes desempleados de 19-24 8,100 con fondos públicos y provistos por la empresa años privada para asegurar la calidad de la capacitación. B .Brecha en Seguro de salud CCSS con fondos estatales. Descentralización del Jefes hombres y mujeres 28,700 cuidado médico de la CCSS y mejoras en sistemas de información. CCSS con fondos estatales. Descentralización del Ancianos (65 años y mayor) 2,000 cuidado médico de la CCSS y mejoras en sistemas de información C. Brechas en pensiones Ancianos (65 años y mayores) bajo Pensiones no contributivas del CCSS financiado por 7,000 la línea de pobreza) el FODESAF. D. Brechas en servicios básicos y vivienda Bonos de vivienda o reparación de viviendas Piso malo1:107,000 financiado por el FODESAF. Los Bonos anteriores Calidad de vivienda (número de no han estado siendo distribuidos a los más pobres. Techo malo: 98,000 casas) Sólo alrededor de un 25% de los subsidios han ido Pared mala: 101,000 al 25% de la población más pobre durante el período 1990-99. Servicios básicos (agua potable) 25,000 (15% de las casas) no tienen Conexiones subsidiadas a servicios básicos suplidos (número de casas) conexiones interiores de agua por compañías de agua nacional, municipal u otras. Nota: Cifras del SIPO, Número de personas. 1. Malo se refiere a condiciones precarias en los pisos, techos y paredes que afectan adversamente las condiciones de vivienda de las familias pobres. Fuente: Cálculos del autor de la base de datos del SIPO. 23Quizás la cobertura haya mejorado recientemente con el aumento en la focalización de las pensiones existentes y en el número de pensiones otorgadas por el gobierno en el periodo 2000-2001, que pueden no estar siendo reflejadas en la base de datos, que incluye familias entrevistadas desde 1999 hasta los primeros meses del 2001. 30 PERFIL DE LA POBREZA: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES Y GRUPOS VULNERABLES (DIT), como los de los centros CEN-CINAI, Hogares Comunitarios y otros programas. La mayoría de estos niños son altamente vulnerables porque se quedaron en sus casas bajo el cuidado de madres con bajos niveles educativos, hermanos mayores o parientes que carecían de las habilidades necesarias para estimular niños pequeños y ayudarles a desarrollar las habilidades motoras y sociales necesarias. En segundo lugar, alrededor de 33,000 niños de 13-18 años que estaban fuera del sistema educativo no pudieron completar altos niveles de educación, que les permitieran tomar ventaja de una economía en modernización, haciéndolos altamente vulnerables al desempleo y bajos niveles de productividad e ingresos. En tercer lugar, cerca de 7,000 ancianos no estaban cubiertos por ningún tipo de asistencia o pensión contributiva, haciéndolos vulnerables a los efectos de ingresos muy bajos. Además, una gran cantidad de familias pobres aún carecen de servicios médicos adecuados y sufren de condiciones inadecuadas de vivienda y escasa cobertura de las necesidades básicas. 2.45. Resumen del perfil de pobreza con el SIPO. En resumen, las características principales de los grupos de ingresos pobres y vulnerables (muchas de las cuales son similares a las variables comparables de las encuestas de hogares, como se puede observar en el Anexo SIPO) son las siguientes: yLos niños de 0-5 años de edad son un grupo de población vulnerable en Costa Rica. Aproximadamente 84,000 niños de este grupo (95% del grupo pobre) viven en extrema pobreza y no asisten a los programas del CEN-CINAI o a los Hogares Comunitarios. La mayoría de los niños se quedan en sus casas bajo el cuidado de sus madres, hermanos mayores o parientes. Más del 80% de las madres de estos niños tienen solamente educación primaria y quizás no sepan ni puedan proporcionarle a su hijo el estímulo suficiente, ni las habilidades motoras y sociales que un niño requiere para comenzar a romper el ciclo de la pobreza. (Ver la sección donde se presentan las estrategias y las estimaciones de costos para aumentar la cobertura basada en programas de educación de DIT de estos niños, más adelante en la Parte II). yLas familias pobres y en extrema pobreza tienen niveles de educación muy bajos. Aproximadamente un 80% de los padres ha logrado obtener algún nivel de educación primaria (parcial o completa). Un grupo grande de niños de 13-18 años no están en el sistema educativo y su proporción es similar en los grupos de pobres, no pobres y en extrema pobreza del SIPO (un 30%). La situación es mucho peor para los niños de 14-18 años, de los cuales el 47% están fuera de la escuela. Del grupo que no asiste a la escuela, la mitad de ellos trabaja mientras que el resto permanece inactivo. Una gran proporción de mujeres en extrema pobreza permanece inactiva en comparación con los hombres. Se ha calculado que unos 33,600 jóvenes de 13-18 años están fuera del sistema escolar. Estos estudiantes deben ser motivados a regresar a la escuela o deben recibir capacitación especial para actualizar sus habilidades para la economía costarricense en proceso de modernización. yLas familias pobres y en extrema pobreza muestran índices más bajos de participación en la fuerza laboral en comparación con los casi pobres. Las mujeres en extrema pobreza tienen la menor participación en el mercado de trabajo, si se compara con los casi pobres. La menor participación laboral de niños mayores de 12 años en el grupo de extrema pobreza, en comparación con los pobres y casi pobres es algo sorprendente, porque comúnmente se creía que los niños pobres abandonaban tempranamente la escuela con el fin de trabajar y ayudar a mantener a sus familias. Aparentemente, este no es el caso en Costa Rica. De hecho, tal como lo indican los perfiles de los individuos de 14-18 y 19-25 años, los jóvenes en extrema pobreza participan mucho menos que los pobres y casi pobres, y una gran proporción aún se encuentran estudiando. yLas familias pobres y en extrema pobreza son más grandes, tienen mayor cantidad de hijos con edades inferiores a los 12 años y menor cantidad de hijos con edades superiores a los 19 años que las familias casi pobres. Por ende, los índices de dependencia son más altos para las familias pobres y en extrema pobreza que para los casi pobres, debido al mayor número de dependientes (niños) y menor número de trabajadores. yUno de los factores más notables de las familias en pobreza extrema es el alto índice de desempleo para todos los miembros de la familia. Los índices de desempleo para jefes de familia y cónyuges en extrema pobreza son del 9%-10%, mientras que para los niños sobrepasan el 20%. Los índices de desempleo para los jóvenes de 19-24 años en extrema pobreza son bastante elevados (21.9 para los hombres y 27.3 para mujeres). Se estima que alrededor de 8,100 jóvenes pobres y en extrema pobreza están desempleados y poseen pocas habilidades, por lo que son buenos candidatos para programas de capacitación juvenil. yUn 48% de las familias en pobreza extrema tienen una mujer como jefe de familia, en comparación con un 33% para las familias casi pobres. Las familias cuyo jefe de familia es una mujer son más pequeñas que las familias cuyos jefes de familia son hombres. Las mujeres jefes de familia participan más en el mercado laboral que otras mujeres (cónyuges), pero participan mucho menos que los hombres jefes de familia. La 31 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA mayoría de las jefas de familia laboran en trabajos temporales, en vez de trabajos permanentes que ofrecen mayor estabilidad laboral y el seguro de salud, entre otros beneficios. yLos ancianos mayores de 65 años en pobreza extrema constituyen también un grupo altamente vulnerable, debido a su mala salud y bajos ingresos. Cerca del 46% de las personas en extrema pobreza mayores de 65 años reportaron limitaciones físicas o mentales, temporales o permanentes. Cerca de 14,000 ancianos pobres y en pobreza extrema (alrededor del 50% del grupo) no están cubiertos por pensiones de asistencia o contributivas. Sin embargo, cifras recientes del gobierno indican que para el 2000-2001, el número de pensiones no contributivas otorgadas a los ancianos ha aumentado considerablemente y que el número de ancianos no cubiertos podría ser aproximadamente de 7,.000, para el final del 2001. La mayoría de estas personas, si no todas, pueden ser cubiertas si las pensiones actuales se redistribuyen de las personas que no califican como pobres a aquellas que sí califican como tales, como se hizo en el periodo 2000-2001. yLa mayoría de las personas en la base de datos del SIPO (94.8%) son costarricenses, aproximadamente un 4.9% son nicaragüenses y el resto son de otros países. La baja proporción de otros extranjeros en la base podría reflejar sub-reportes, generados ya sea por el temor de los extranjeros a ser entrevistados por el SIPO al creer que la herramienta es exclusiva para costarricenses u otras razones. En general, dentro de cada grupo, las características de los costarricenses parecen ser peores que las de personas de otras nacionalidades, principalmente en las proporciones de mujeres jefes de familia y en las tasas de desempleo. yAunque la proporción de personas que son propietarias de los hogares que habitan, la calidad de sus viviendas es muy inadecuada. Con respecto a la calidad de las viviendas, cerca de 107,000 (65%) casas del grupo de extrema pobreza tienen pisos en malas condiciones, 98,000 (59%) poseen techos deteriorados y 101,000 (61%) tienen paredes en malas condiciones. Además, cerca de 25,000 viviendas (15% de las familias pobres y en extrema pobreza) no tienen conexiones de agua en el interior de sus casas. Sus fuentes de agua son pozos, ríos y lluvia, entre otros. Solamente un 9% de la población pobre reportó haber recibido un bono de vivienda (para construcción o reparación de viviendas) del gobierno. 32 Gasto Social: Temas y Opciones Sectoriales 24 3.1. El gasto social es un instrumento clave para mejorar los indicadores sociales de los grupos pobres y vulnerables. El gasto social en Costa Rica está entre los más altos de cualquiera de los países de ingresos medios, como proporción del gasto público y del PIB. Durante la década pasada, los esfuerzos realizados para promover programas universales de salud, educación, asistencia social y pensiones lograron cambios impresionantes, en términos de cobertura y resultados, los cuales son comparables con los de cualquier país de la OECD. Estos esfuerzos han tenido un costo significativo, cuyos resultados durante los últimos cinco años han tendido a estancarse, particularmente en el área de la educación. Esta sección identifica las formas en que el gasto social puede ser más efectivo en la mejora de los indicadores sociales de los grupos pobres y vulnerables, identificados en secciones anteriores. 3.2. En los últimos diez años, el gasto social aumentó un 70% en términos reales y los sectores sociales aumentaron su participación relativa de un 59% del gasto público a un 63%, con un crecimiento más acelerado en las áreas de educación y pensiones que en las áreas de salud y asistencia social. Dada la situación fiscal que el país enfrentará en los próximos años, será difícil continuar con el incremento del gasto público para tratar de cerrar las brechas de los servicios y las necesidades de cobertura. Se requerirán mayores esfuerzos para mejorar la eficiencia, efectividad y focalización del gasto para lograr mejoras en los indicadores sociales de los grupos pobres y vulnerables en los próximos años. 3.3. Mientras que durante la década de los noventa el enfoque se centraba en el desarrollo de programas con el fin de extender la cobertura en educación y salud, y aumentar los gastos en todos los aspectos del gasto social, el Siglo XXI tendrá que enfocarse en la obtención de mejores resultados con la misma cantidad de recursos públicos. Estos esfuerzos tendrán que considerar aspectos gubernamentales relacionados con los sectores sociales en general, aspectos institucionales relacionados con el diseño y gestión de los programas y finalmente, la focalización del gasto social. Los esfuerzos que se centren individualmente en cada uno de estos aspectos no tendrán muchas posibilidades de maximizar el valor del dinero. Por esta razón, se necesita abordar este tema desde una perspectiva multi-dimensional. 3.4. Los esfuerzos de reforma realizados recientemente han generado un progreso importante en la mejora del acceso y la eficiencia dentro de los sectores sociales y en el mantenimiento o incremento de los niveles de gastos. El desempeño relativo entre los sectores y los efectos sobre distintos grupos de ingresos es variado y demuestra la importancia de mantener políticas claras y bien orientadas. La sección anterior de este informe, en la que se realiza un perfil de los pobres según las encuestas de hogares y la base de datos del SIPO, muestra que aún existen brechas importantes entre ricos y pobres, y que las mejoras en el gasto social requerirán de una mejor focalización de los programas hacia las necesidades de ciudadanos más pobres. A continuación, se presenta un resumen de las principales reformas y los resultados que éstas han logrado hasta la fecha, así como los temas principales que aún deben ser resueltos en el futuro. La Parte II muestra un análisis de cada uno de los sectores y presenta recomendaciones más detalladas. Educación 3.5. Costa Rica ha logrado grandes avances en el sector educativo, que incluyen la cobertura casi universal en primaria y un bajo nivel de analfabetismo. Además, Costa Rica ha avanzado más que otros países en la introducción de tecnología moderna, principalmente en la educación primaria. De hecho, a inicios de los noventa, se hicieron avances importantes para reducir la desigualdad en los cuartiles más pobres. No obstante, en muchos casos, los resultados permanecen estancados o han crecido a un ritmo menor que las mejoras que se presentan en los cuartiles de mayor ingreso. En general, el nivel de progreso no se ha mantenido en años recientes y existen fuertes indicadores de retroceso, tal y como lo reflejan los altos índices de deserción y repetición escolar, especialmente en el primer grado (16% y 6.6%) y primer año de la secundaria (16.4% y 17.1%) en 1999, la lenta progresión entre el sexto grado y primer 24 Esta sección es un resumen de la Parte II. 33 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA año de colegio y los bajos resultados académicos mostrados por los exámenes estandarizados anuales. La Tabla 25 muestra los indicadores clave con respecto a la educación primaria y secundaria. TABLA 25. Evolución de indicadores clave de educación, 1990-1999. % que termina educación % que termina primaria1 % que termina secundaria3 Indicadores básica2 1990 1995 1999 1990 1995 1999 1990 1995 1999 Total del País 77.4 79.0 76.4 37.3 44.2 44.1 26.6 30.4 32.7 Nivel de ingresos4 Cuartil 1 62.3 73.4 62.1 22.3 34.1 23.5 11.6 13.7 15.0 Cuartil 2 78.7 76.3 79.9 27.6 31.6 37.2 10.7 16.1 18.4 Cuartil 3 89.0 80.3 81.4 42.9 44.1 41.8 27.2 31.6 28.3 Cuartil 4 90.6 93.1 92.4 66.7 74.8 68.9 49.6 42.2 59.3 Región Área Metropolitana 88.3 85.7 78.2 59.5 54.8 59.4 42.4 41.8 48.6 Área Urbana Central 89.8 85.7 87.8 55.8 63.9 69.6 37.1 43.8 48.5 Región Rural Central 81.6 78.2 80.9 24.8 31.4 36.0 21.3 27.6 27.8 Región Chorotega 68.8 79.7 70.3 28.1 43.1 33.2 20.3 30.0 27.6 Central Pacífico 71.8 74.1 71.8 30.3 35.9 26.2 15.3 20.1 14.7 Región Brunca 64.9 72.3 64.5 22.7 36.8 26.5 17.7 12.1 19.8 Región Atlántica 59.6 65.2 65.0 17.6 33.7 28.2 10.4 15.0 7.0 Región del Norte 58.0 74.6 66.8 9.5 32.9 37.4 14.7 13.7 10.5 Zona Urbana 86.9 84.6 81.6 55.0 56.1 57.9 37.4 39.9 43.7 Rural 69.1 73.6 69.9 19.6 31.1 29.0 16.2 20.4 20.2 Género Hombres 76.8 75.0 75.4 38.2 42.1 38.3 22.9 25.5 28.0 Mujeres 78.2 83.6 76.5 36.3 46.2 49.4 30.0 35.6 36.1 1. Porcentaje de la población de 14 años con 6 o más años aprobados de educación. 2. Porcentaje de la población de 18 años con 9 o más años aprobados de educación. 3. Porcentaje de la población de 20 años con 11 o más años aprobados de educación. 4. De acuerdo con los ingresos domésticos per capita. El cuartil 1 incluye al 25% de las familias con los ingresos per cápita más bajos. Fuente: J. D. Trejos, basado en la encuesta de hogares del Instituto Nacional de Estadísticas 3.6. Los gastos por estudiante a través de la década han aumentado substancialmente para todos los niveles de educación, pero los resultados son variados. Mientras que la distribución de los recursos es progresiva para la educación primaria, en los niveles de educación secundaria y universitaria una cantidad desproporcionada de recursos es asignada a los ricos. Un análisis de dicha distribución indica que el 70% de los recursos asignados a la educación primaria se dirige a solucionar las necesidades del 50% más pobre de la población, sin embargo en el nivel universitario el 70% de los recursos son asignados al 30% más rico de la población. 3.7. Los problemas de distribución son exacerbados por los problemas con el valor del dinero, tal como muestra la siguiente gráfica que compara los gastos de educación con los índices de matrícula neta en la educación primaria y secundaria. Las cifras comparan el desempeño relativo de Costa Rica con el promedio de todos los países de ingreso medio (Figura 3). La gráfica se divide en cuatro segmentos: aquellos países con gastos y resultados bajos; los de gastos bajos y resultados altos; los de gastos altos y resultados bajos; y los de gastos altos y resultados altos. Al usar esta medida es claro que Costa Rica obtiene un valor limitado del dinero en la educación secundaria. Las cifras muestran que en cuanto a los resultados para la educación primaria, Costa Rica se clasifica por encima del promedio de los países de ingreso medio, pero de igual forma el país gasta más que el promedio. Con respecto a la educación secundaria, los resultados son menos favorables. Los gastos son más altos que el promedio de los países de ingreso medio y los resultados, en términos de tasas de matrícula neta, están considerablemente por debajo del promedio. Algunos cambios significativos serían necesarios para pasar a una situación de altos resultados con un gasto similar al del promedio, lo cual reflejaría el valor del dinero. 34 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES FIGURA 3. Tasas de matrícula neta y gastos en educación. $ $ $ 99 CN AL MY $ KR $ $ PH MX 98 $ TN $ $ $ $ HU $ CZ EC HU PO $ Tasa matrícula neta -Primaria $ EE Tasa matrícula neta-secundaria TR $ $ $ $ LTLV 95 RO PO $ MD $ $ $ ALG BG RO $ $ 72 UY RU $ EG CR $ IR $ 92 $ $ EG $ BG KR CT $ $ $ $ $ $ PE PY SY CZ NA $ $ $ $ $ LV PH $ HN IR BR CL $ 88 $ CL ALG $ $ PE $ $ EE $ TR $ CO MX MD $ $ CO BY 45 $ BW $ $ $ 84 VE SA $ $ $ CT PY SY $ $ DO $ BW NA 78 $ SV CR $ LB $ $ $ $ MC DO SV VE$ $ BR 61 SA 18 2.0 2.5 3.3 3.7 4.1 4.7 5.1 5.4 6.1 7.3 2.0 3.1 3.7 4.2 4.8 5.2 5.5 7.3 Gasto en educación como % PNB Gasto en educación como % PNB 3.8. El diferencial entre ricos y pobres no se redujo significativamente a lo largo de la década. Mientras que los logros educativos para los pobres mejoraron, la brecha entre el 25% de los más ricos y el 25% de los más pobres no se cerró. En el nivel de primaria, el porcentaje de niños que terminan la primaria permaneció constante en un 62% para el cuartil más pobre, mientras que el 25% más rico lo aumentó a un 92%. El porcentaje de individuos que completan la secundaria mejoró levemente durante la década, aumentando de 11% a 15% en el cuartil más pobre, mientras que para el cuartil más rico aumentó de 49% a 59%. Finalmente, un 50% de los estudiantes de las áreas rurales finalizan la educación secundaria. 3.9. A su vez, la economía de Costa Rica y sus fuentes de crecimiento futuras están cambiando dramáticamente con la llegada de inversiones extranjeras de alta tecnología (Intel e industrias asociadas). Esto presenta una oportunidad y un reto para Costa Rica. El país no solo necesita actuar rápidamente para expandir el acceso, sino que también necesita reorientar su sistema educativo para tomar ventaja de las oportunidades que se generan con la llegada de inversiones tecnológicas. Esto se relaciona no solo con la educación secundaria, sino también con la educación universitaria y de adultos, que laboran en trabajos que están cambiando o que cambiarán con la nueva tecnología. Con toda esta nueva gama de servicios industriales a sus puertas, Costa Rica necesita desarrollar su capital humano para poder maximizar estas oportunidades. 3.10. Se necesitará desarrollar una estrategia multi-dimensional para mejorar el valor del dinero en el sector educativo. Las políticas educativas que el Ministerio de Educación debería considerar para mejorar la eficiencia, calidad y equidad de la educación son las siguientes: (i) aumentar la cobertura y mejorar la calidad de la educación temprana de los niños, especialmente los pobres; (ii) mejorar la calidad de la educación básica (grados 1-6); (iii) fortalecer la calidad y aumentar la cobertura de la educación secundaria (grados 7-11/12), especialmente en las zonas rurales; y (iv) mejorar la equidad a través de una mejor distribución de subsidios por medio de programas como el de comedores escolares y becas. 1. Incrementar la cobertura de la educación pre-escolar 3.11. Los programas de educación temprana han demostrado, alrededor del mundo, que constituyen una intervención costo-efectiva para mejorar el desempeño de la educación básica de los niños en la sociedad. La cobertura actual de la educación preescolar para los niños menores de 5.5 años en Costa Rica es de 8.6% (2001), cifra muy baja dados los niveles de desarrollo y gasto social del país. Además de los CEN-CINAI y los Hogares Comunitarios, descritos más adelante como parte de la red de protección social, el Ministerio de Educación es responsable de la cobertura en educación preescolar para los niños de 5.5 a 6.5 años. El Ministerio de Educación debería contribuir a: (i) aumentar la 35 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA cobertura preescolar especialmente en las zonas rurales; (ii) mejorar la calidad por medio de la introducción de un componente pedagógico; y (iii) aumentar la participación de los padres. 2. Mejorar la calidad de la educación básica 3.12. El Ministerio de Educación necesita urgentemente establecer como prioridades la reducción de las tasas de repetición y deserción escolar en la educación básica (grados 1-6), especialmente en 5to y 6to grado, incrementando además los logros educativos e introduciendo la enseñanza de la informática. Los datos indican que los porcentajes de individuos que completan la educación primaria han permanecido estancados durante la década (77% en 1990 y 76% en 1999). Sin embargo, esta pequeña diferencia no refleja las grandes diferencias que se presentan entre los niveles de ingresos. Mientras el 92% de los niños en los grupos de ingresos más altos terminaron la escuela primaria, sólo el 62% de los grupos más bajos terminaron la escuela primaria. Para mejorar los índices de finalización escolar se implantó en el año 2000 un Programa Piloto de Excelencia en 100 escuelas urbanas y rurales, que presentaban altos índices de deserción y repetición y bajos grados de aprendizaje. El Programa de Excelencia incluye: (i) el fortalecimiento de la enseñanza y aprendizaje de lectura, escritura y habilidades matemáticas en el primero y sexto grado; (ii) haciendo un uso más efectivo de las herramientas de aprendizaje; (iii) mejoras en la capacitación de los profesores; (iv) el establecimiento de laboratorios de informática en 45 de estas escuelas; y (v) el fortalecimiento de la participación comunitaria y de los padres en los asuntos escolares. El Ministerio de Educación necesita expandir las intervenciones en el Programa de Excelencia una vez que se haya realizado su evaluación y esta haya mostrado buenos resultados. Además, la mejora en la focalización a los grupos con resultados particularmente bajos, permitiría un uso más efectivo de los fondos limitados. 3. Aumento en la cobertura y mejoras en la calidad de la educación secundaria 3.13. El progreso que Costa Rica ha hecho para alcanzar la cobertura universal de la educación primaria no se observa en los grados más bajos (grados 7-9) ni en los más altos de la secundaria (10-11/12). La tasa neta de matrícula para la secundaria (13-19 años) es de 61% (más baja que el promedio de América Latina) y mucho más baja que la de países de la OECD o las economías asiáticas.25 La Tabla 26 muestra como Costa Rica se encuentra por debajo de otros países de América Latina en términos de finalización de la secundaria -Chile 47% y Colombia 43%- y logra apenas un tercio del desempeño de países líderes como Hungría (92%) y Japón (94%). Esto refleja, a grandes rasgos, la presencia de TABLA 26. altos índices de deserción escolar y repetición de grados, Tasas de Finalización Secundaria. especialmente en el 7to grado y bajas tasas de transición de la educación básica a la educación diversificada (grados 9 a 10). Tasas PIB per cap- La matrícula es especialmente problemática para los pobres. Países finalización PPP secundaria Aproximadamente el 50% de los adolescentes entre 16 y 18 años no se encuentran en la escuela y tampoco trabajan. Costa Rica 28.3 5,770 Francia 85.0 21,897 3.14. Para lograr mejoras en el valor del dinero, se necesitará Hungría 91.9 10,479 hacer cambios estructurales en las siguientes áreas: (i) Japón 94.9 24,041 evaluación del curriculum actual; (ii) mejoras en la capacitación España 73.0 16,730 a los docentes; (iii) aumentos en la oferta de educación secundaria por medio de un menú de opciones, que incluyen Estados Unidos 78.2 30,600 escuelas tradicionales, tele-secundarias, enseñanza a distancia, Argentina 41.5 11,324 programas tutoriales, colegios virtuales y capacitación Chile1 47.4 8,370 vocacional; (iv) promoción de la colaboración con el sector Colombia 43.2 5,709 privado para fortalecer la importancia de la educación Panamá 39.1 5,016 secundaria; y (v) ayudando a los padres y estudiantes, Uruguay 39.4 8,280 especialmente en las áreas rurales, a financiar parte del costo de 1. Datos 1998 oportunidad del estudio a través de becas, transferencias Fuente: Education at a Glance 2001, OECD y condicionales de efectivo y otros métodos de financiamiento Panorama Social de América Latina 2000-2001, CEPAL alternativos. 25 La cifra para Costa Rica es del Censo de población del 2000. 36 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES 4. Mejorar la cobertura y la calidad de la educación secundaria 3.15. El gobierno necesita mejorar la focalización y la equidad de la educación, en particular de los programas dirigidos a los estudiantes pobres que son ejecutados por el Ministerio de Educación, como los comedores escolares, el transporte y las becas, por ejemplo. El programa de los comedores escolares no tiene una orientación focalizada y no existe ninguna evaluación de su impacto.26 Por lo menos un tercio de los usuarios del subsidio de transporte no lo necesitan y otros estudiantes no están cubiertos. Otros programas, tales como el de becas y el bono escolar, parecen estar mejor orientados hacia los pobres en los últimos años, cuando el sistema del SIPO comenzó a utilizarse para seleccionar a los beneficiarios (GOCR, 2000a). Para mejorar la orientación de los programas de asistencia para la educación (incluyendo el programa de comedores escolares), debería considerarse la utilización del SIPO para la selección de sus beneficiarios. 5. Implicaciones de costo de las reformas y prioridades sugeridas para la educación 3.16. Es importante notar que las intervenciones anteriormente mencionadas ya están incluidas en los proyectos del Ministerio de Educación. Por ejemplo, las cifras para el 2001 forman parte de las propuestas iniciales del presupuesto del Ministerio de Educación. En total, se calcula que el aumento en los costos producto de las reformas propuestas representaría entre un 6% o 7% de los gastos actuales. Estos aumentos podrían ser financiados mediante dos fuentes principales: (a) mejorando la eficiencia interna a través de la reducción en los índices de repetición, por ejemplo; y (b) a través de un mandato constitucional para aumentar el presupuesto del Ministerio de Educación al 6% del PIB. Las proyecciones del presupuesto del Ministerio incluyen un aumento del 11%, en términos de dólares, para el presupuesto del año 2000-2001 y un aumento similar para el periodo 2001-2002. Además, las inversiones se deben balancear con los beneficios potenciales. Las mejoras en la eficiencia y la calidad de la educación liberarán recursos, actualmente asociados a la ineficiencia financiera, tales como las altas tasas de repetición y la débil focalización de programas, que distribuyen sus recursos a la población que menos los necesita. Como un ejemplo, estimaciones generales indican que la repetición en la escuela primaria cuesta aproximadamente US$21.2 millones de dólares por año o un 10% del presupuesto para la educación primaria, mientras que el costo para la educación secundaria es equivalente a US$14.8 millones de dólares por año. Con una meta razonable de reducción del 50% en las tasas de repetición, el ahorro total sería cercano a los US$20 millones o un 10% del presupuesto anual del Ministerio de Educación. 3.17. Una reducción en la repetición le permitiría al gobierno redirigir el gasto a las nuevas prioridades sugeridas en este informe. Según estas prioridades los gastos deben ser dirigidos a la educación preescolar, con el propósito de incrementar su cobertura y mejorar su calidad- con más recursos destinados para la compra de materiales escolares en vez de pago de salarios. El gasto de educación en Costa Rica está fuertemente sesgado hacia el pago de salarios (93%), en comparación con Chile (67%), Brasil (82%) y países de la OECD (80%). La ineficiencia estructural en esta área tendría que ser resuelta por medio del incremento del uso del sector privado. Podrían obtenerse ganancias en eficiencia al establecer contratos con escuelas privadas o los administradores podrían reducir el porcentaje total de fondos destinados a salarios y mejorar la calidad. 3.18. Mejorar la “oferta” educativa por medio de un mayor gasto en la educación preescolar, primaria y secundaria quizás no sea suficiente para reducir los índices de deserción y repetición y aumentar el nivel educativo de la población. También se necesita mejorar la “demanda” de educación, especialmente de los pobres en las zonas rurales. La demanda de educación es baja, quizás porque la educación de los padres es baja y porque las oportunidades laborales están en aumento. Por ende, tanto los padres como los hijos necesitan estar convencidos que la educación es una buena inversión, para que estén dispuestos a invertir en ella (costos de oportunidad más costos directos) en vez de realizar inversiones alternativas. Esto tiene que realizarse por medio de una oferta educativa de alta calidad y suministrando información sobre los resultados que se obtienen con la educación.27 Además, el gobierno quizás tenga que otorgar incentivos directos a los estudiantes pobres y sus familias para que puedan pagar los costos directos de la educación. Esto podría incluir transferencias condicionales de efectivo- similares al programa de becas introducido por el gobierno actual, introduciendo posibles aumentos en las cantidades otorgadas y la cobertura de dicho programa. 26 Recientemente, el gobierno le ha pedido a la oficina UNDP en Costa Rica hacer una evaluación detallada de todos los programas asistenciales operados por el Ministerio de Educación. Esta evaluación incluye una revisión de la administración, orientación de los programas y costos, entre otras (UNDP, 2000). 27 La falta de información sobre los resultados que se obtienen con la educación quizás sea importante para los padres e hijos con poca educación. Análisis de regresión realizados indican que la probabilidad de repetición y deserción es menor para hijos cuyos padres tienen más educación (Hernández, 2000b). 37 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 3.19. Para resumir, los retos principales en el sector de la educación son: a) incremento de la cobertura en educación preescolar para alcanzar al 100% de los niños en edad escolar; b) mejorar la calidad de la educación primaria- reduciendo las tasas de repetición y deserción; y c) mejorar la calidad de cobertura de la educación secundaria- reduciendo la repetición y la deserción, las cuales son costosas para la sociedad y la economía costarricense. La mejora de la calidad y cobertura de la educación secundaria requerirá inversión en la capacitación de docentes, tecnología y métodos modernos para alcanzar poblaciones dispersas, así como medidas para mejorar la demanda de educación, incluyendo subsidios directos o becas a las familias de modo que puedan pagar los costos directos de la educación, especialmente en las zonas rurales. Los índices netos de matrícula en la secundaria son significativamente más bajos en Costa Rica que en otros países con gastos educativos y PNB per capita similar. La finalización de la secundaria parece ser la clave para romper el ciclo de la pobreza en Costa Rica y en otros países latinoamericanos (Castañeda-Aldaz- Moran, 2001). Salud 3.20. Para el año 2000, Costa Rica había progresado substancialmente en la mejora de la salud de la población. Costa Rica se clasifica entre los primeros 40 países del mundo con respecto a la expectativa de vida (76.7 años), mortalidad infantil (10.3 por cada 1.000 en el 2001), mortalidad materna y desempeño de los sistemas de salud (posición 36 según la OMS). La Tabla 27 muestra una comparación de indicadores claves en distintos países. TABLA 27. Indicadores comparativos del estado de salud. Índices de mortalidad Expectativa de vida (años) País Año (x1000) < 1 año < 5 años Total Hombres Mujeres Costa Rica 2001 10.3 14.8 76.7 74.2 79.3 México 1997 31 38 72.6 69.6 75.6 Chile 1997 11 13 75.4 72.4 78.4 Argentina 1997 22 24 73.3 69.7 76.9 Brasil 1997 34 44 67.2 63.5 71.3 Jamaica 1997 12 14 74.7 72.5 76.9 Estados Unidos 1997 7 10 76.8 73.5 80.2 Reino Unido 1997 6 7 77.5 75.0 80.0 Fuente: Costa Rica: Indicadores Básicos 1999, MS The World Bank: World Development Report 1999/2000 Pan American Health Organization: Health Statistics from the Americas, 1998 edition. 3.21. Aunque los indicadores de salud en Costa Rica están entre los mejores de la región y la cobertura de servicios de salud es casi universal, el sector salud enfrenta retos importantes para contener los costos, mejorar la eficiencia del uso de los recursos y mantener la solvencia financiera en el futuro. El sector salud está empezando a sentir presión conforme el perfil epidemiológico y demográfico cambia y empiezan a expandirse las oportunidades de generar eficiencia, calidad y competencia por medio del uso del sector privado. En la última década, el objetivo del gobierno ha sido mantener el gasto, que actualmente representa un 5.5% del PIB, realizando la asignación de los recursos en una forma eficiente para mejorar la calidad, la equidad y la provisión de los servicios. Costa Rica tiene una alta calidad de resultados en salud con respecto a los gastos realizados. La Figura 4 compara los gastos en salud con los resultados obtenidos, utilizando la expectativa de vida y mortalidad infantil como variables “proxy” del estado de salud. 38 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES FIGURA 4. Gastos en salud y sus resultados = GQ CR 100.0 80.0 = = = GA = DM = AG = CL = = = UY HN PA = CZ === SL = = = = AR= = SK = == == VE CT Expectativa de vida = = Mortalidad infantil MY = TN = = = VC = = =LT MD SA = = = = 70.0 == KN = LV EE 70.0 = == = PY = SY = == = = WS = = TH BY SZ = NA = = = = BO = = = BR RU MV = KI EG= TM = = BW ZA GY = = = GT KZ GY = = EG == GT = PE TR PG BO 60.0 = DO== = 40.0 TM BR = MX = = = = HN SZ = == PH = = SV = MV = SY = = = = = = NA = == TN CO ZA PY = = = = = = = = KN= = CR = = = VE = PA SA GA = = = = = = UY == = VC AG = SL = MD = GDLV= = BY 50.0 GQ = = = = = 10.0 = MY =PO SK = HU = CT = BW KR CL CZ 0.0 2.5 5.0 7.5 0.0 1.5 3.0 4.5 6.0 7.5 9.0 10.5 12.0 Gasto de salud como % of PNB Gasto de salud como % of PNB 3.22. En contraposición al sector educativo, en donde Costa Rica se clasificó muy por debajo de sus semejantes, en lo que respecta a la matrícula en secundaria en términos del valor del dinero, en el sector salud Costa Rica ha disminuido su gasto de un 6% del PIB en 1996 a 5.3% en 1999. En comparación con otros países de ingresos medios, Costa Rica gasta consistentemente más que el promedio pero obtiene mejores resultados que otros países de ingresos medios. Los problemas están relacionados con la forma de cómo mejorar los resultados en salud con menos recursos, a través de un mejor acceso y calidad de los servicios, y como aumentar la equidad en la distribución de recursos y crear competencia en los programas sociales para reducir el estrujamiento del sector privado y liberar recursos para ser utilizados en otros programas sociales. Costa Rica inició un proceso de reforma a mediados de los años 90 para considerar estos temas. Aunque el proceso de reforma ha generado varios resultados en forma temprana, existe una agenda pendiente con respecto a la consolidación de estas reformas y el ajuste de las organizaciones reguladoras, compradoras y proveedoras para adaptar su nuevo papel en el sistema reformado. Los siguientes párrafos subrayan las reformas claves realizadas en la última década y resumen los retos futuros. 3.23. Bajo el proceso de reforma que inició a mediados de los años 90, el Ministerio de Salud completó su cambio de ser un ente regulador, financiero y proveedor de servicios a ser una agencia reguladora y diseñadora de políticas (Ministerio Rector). Es un proceso que está en construcción y que requiere del fortalecimiento en la capacitación, para lograr que no solo el Ministerio asuma verdaderamente su rol, sino también que las instituciones y actores del sector lo comprendan y respeten. Durante la década pasada, la responsabilidad proveedora y financiera de los servicios de salud fue asumida por la CCSS. Los cambios en el mercado, tales como la importancia creciente del sector privado subrayaron la necesidad de mejorar la función reguladora del Ministerio. Además, la CCSS empezó un programa de descentralización para aumentar la transparencia, mejorar el desempeño en la provisión de los servicios, apoyar el suministro de servicios a través de organizaciones no gubernamentales y aumentar la costo-eficiencia del proceso de adquisición de productos farmacéuticos. Las reformas están bastante avanzadas pero aún deben ser consolidadas y profundizadas. 3.24. Este proceso de reforma ha logrado cambios institucionales importantes y en la provisión de los servicios del sector salud, especialmente con la creación de distintas áreas de salud, la reorganización del modelo de atención primaria con la introducción de los EBAIS y la adopción de nuevas medidas administrativas. El sistema de atención primaria fue reorganizado en más de 90 áreas de salud, cada una responsable de la salud de una población promedio de 39 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 45,000 personas. Dentro de las áreas de salud, equipos más pequeños de médicos, enfermeras y técnicos trabajan junto con la población para aplicar el cuidado de atención primaria de salud. A través de estos cambios, el sistema comenzó a transformarse de un modelo basado en la oferta a un modelo basado en la población. 3.25. Como complemento a los cambios en la red de provisión de los servicios de salud, se han firmado más de 120 Compromisos de Gestión para las principales áreas de salud y hospitales . Estos contratos apoyan una transformación importante en los hospitales y la comunidad médica con respecto al uso de recursos y la administración de los servicios. Los Compromisos de Gestión de salud han comenzado a generar innovación en la administración hospitalaria: los presupuestos están comenzando a ser preparados basados en los resultados de salud y los insumos utilizados para generar resultados. En los últimos años, el número de días de estancia promedio se ha reducido de 6.5 a 5.4 días y la productividad hospitalaria ha aumentado substancialmente. Además, las reducciones en las infecciones hospitalarias y la reingeniería de procesos han generado un ahorro de más de US$10 millones por año. Aún se puede progresar más en estas áreas. 3.26. Las listas de espera continúan siendo un problema en el sector público. Con un tiempo de espera de más de 18 meses para varios servicios, la presión de un sistema libre de salud es más evidente cada día. Las mejoras en los procesos de monitoreo y evaluación de los resultados se han convertido en una parte integral de la provisión del sistema de salud. Aunque esto representa un gran progreso, aún queda trabajo por hacer para consolidar y extender estas reformas. La CCSS necesitaría consolidar un sistema de asignación del presupuesto, basado por completo en los resultados del desempeño y diseñar paquetes de incentivos para los trabajadores de la salud con el fin de fomentar la productividad y la eficiencia. 3.27. El hecho de que el proceso de desconcentración haya comenzado con la introducción de Compromisos de Gestión ha aumentado la autonomía institucional de los proveedores de servicios. La Ley de Desconcentración, que recientemente fue aprobada, ha llevado este proceso aún más lejos, con la introducción de mayores incentivos para la autonomía institucional. A inicios del 2001, 12 hospitales funcionaron con una base autónoma y se estableció un plan formal para expandir gradualmente la descentralización de los hospitales restantes. A través de este proceso, habrá más retos por enfrentar relacionados con los aspectos técnicos, administrativos e institucionales requeridos para administrar este cambio y adaptar su propia estructura organizacional para apoyar el proceso de desconcentración. Para mejorar la administración de los hospitales, se requiere construir sobre lo que ya se ha logrado y adaptar los instrumentos de cambio introducidos por la nueva legislación, fortalecer los Compromisos de Gestión para que su base sea más orientada a los resultados, y desarrollar y aprobar un marco de evaluación consistente de dichos contratos. Las áreas principales que necesitarán esfuerzos continuos para mejorar el valor del dinero incluyen: 1. Mejorar la organización del sector: fortalecer el papel regulador del Ministerio de Salud y cambios institucionales en la CCSS 3.28. A pesar de los esfuerzos continuos para reestructurar el Ministerio de Salud, el papel de ente regulador y creador de política está definido débilmente. Una de las funciones claves del Ministerio de Salud es establecer las reglas que guían al resto del sistema para lograr un desempeño óptimo. Después de haber delegado las funciones proveedoras y financieras a la CCSS, el Ministerio de Salud aún no ha establecido una función clara dentro del nuevo sistema. En este contexto, el MS tiene un papel importante en el monitoreo y seguimiento de los programas del sector así como en la realización de estudios de evaluación económica de programas sanitarios como: análisis de minimización de costes, análisis coste-efectividad, análisis coste-utilidad y análisis coste-beneficio. Estudios de esta naturaleza fomentarían una mejor utilización del gasto y un aumento en la eficacia, eficiencia y efectividad de las instituciones del sector. 3.29. La capacidad del Ministerio de Salud de crear leyes es débil, debido a la falta de definición con respecto al alcance de su responsabilidad, y la necesidad de fortalecer el recurso humano en las áreas de la economía de salud, salud pública y administración. Las áreas que tradicionalmente están bajo el mando del Ministerio de Salud incluyen la contratación de proveedores, licenciamiento y certificación de personal, control de calidad de productos farmacéuticos y alimenticios, supervisión epidemiológica, asesoría tecnológica y el desarrollo de una política de salud. La mayoría de estas áreas están subdesarrolladas en el Ministerio de Salud, con la excepción del programa de supervisión epidemiológica, y no se cuenta con el personal adecuado. Los cambios continuos en el perfil epidemiológico necesitarán apoyo renovado por parte de los programas educativos de salud para iniciar cambios en el estilo de vida y el comportamiento de la población costarricense. Los programas para reducir factores de riesgo como el consumo de alcohol, el fumado y las dietas no saludables, complementados con un control mejorado de enfermedades crónicas, las cuales incluyen la hipertensión y diabetes, tendrían un impacto importante en las incidencias futuras de estas enfermedades crónicas de alto costo que ahora caracterizan el nuevo perfil epidemiológico. Además, los esfuerzos del 40 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES Ministerio de Salud para fortalecer la educación de la salud con respecto a las enfermedades transmisibles en la población deben ser consolidados y ampliados a la CCSS. 3.30. Uno de los mayores logros del programa de reformas en el sector salud, ha sido el requerir que la CCSS administre los riesgos de una manera diferente, a través de la separación entre los regímenes de salud y pensión. Además, dentro de la rama de seguros de salud, la separación entre el financiamiento y provisión de los servicios de salud (servicios primarios y hospitales) en la CCSS, ha sido un elemento clave para generar un mercado interno entre los hospitales de la CCSS, para dirigir los avances y mejoras en la eficiencia. Sin embargo, la estructura institucional de la CCSS aún no es totalmente consistente con esta separación formal. Por ejemplo, la División de Finanzas del CCSS (régimen de salud) debe estar a cargo de todos los aspectos financieros, como la recolección de contribuciones, facturación y evasión, no obstante la División Administrativa mantiene el control sobre funciones claves. Otra división debería estar a cargo de los servicios de compra de los proveedores (áreas de salud y hospitales). Actualmente, la mayoría de los procesos son administrados por divisiones distintas, lo que aumenta los retrasos y la confusión y minimizan la posibilidad de mejorar la transparencia. Esta falta de claridad en la organización interna posiblemente empeorará como resultado de la Ley de Desconcentración, que requerirá alguna descentralización de funciones de la CCSS. Obviamente, una estructura con una organización centralizada no podrá realizar sus funciones bajo las nuevas reglas. La reestructuración es necesaria para aumentar la eficiencia y delinear las responsabilidades de los distintos niveles. Si estos cambios no se implantan eficientemente, los beneficios esperados de estas reformas y los que resultarían de una mayor autonomía al nivel de la provisión de servicios, podrían estar seriamente comprometidos. 2. Mejorando la eficiencia, equidad y cobertura de la provisión de los servicios de salud 3.31. A pesar del esfuerzo considerable para reorientar el suministro de los servicios de salud de la hospitalización (que se considera caro), hacia la prevención de enfermedades y cuidado ambulatorio, aún se necesita desarrollar, aprobar e iniciar estrategias específicas para reemplazar la hospitalización con el cuidado ambulatorio, en donde sea apropiado. En 1999, menos del 5% de todos los egresos hospitalarios fueron resueltos mediante atención ambulatoria. Con una inversión mínima en capacitación, equipo e infraestructura (renovación), la CCSS podría aumentar las intervenciones ambulatorias hasta un 20% de todos los egresos hospitalarios. Los beneficios incluirían un ahorro de más de US$12 millones por año, además de la mejora en la calidad y mayor satisfacción de los pacientes. Además, se necesitan nuevas estrategias costo-efectivas de provisión de servicios, tales como las redes de atención en el hogar y cuidado en hospicios, para enfrentar el reto de cuidar una población que envejece rápidamente. 3.32. Esto es importante para aumentar la costo-eficiencia, la satisfacción del paciente y adaptarse al cambiante perfil demográfico del país. Dicho perfil ha cambiado rápidamente, lo que combinado con la movilidad de la población, requerirá un mayor enfoque en el cuidado de los ancianos. El cuidado de los ancianos ha comenzado a trasladarse del cuidado familiar del pasado y se incrementará la necesidad de apoyarse en programas sociales. Actualmente, casi no hay ninguna red para proveer servicios de visitas médicas al hogar o cuidado para los ancianos. Además, para mejorar la eficiencia y promover una mejor calidad de servicios, los usuarios deben tener la posibilidad de escoger a sus médicos, especialmente en los servicios especializados. 3. Mejorar la eficiencia y descentralización de adquisición farmacéutica 3.33. Debido al hecho de que los productos farmacéuticos representan el 12% de los gastos de la CCSS (aproximadamente un 0.07% del PIB) y que las ineficiencias del sistema actual son obvias, un sistema alternativo de compras podría generar ahorros significativos y aumentar la eficiencia del sistema. Con la introducción de cambios en el proceso de compras para reducir los inventarios, que cuentan con un promedio de 18 meses para medicinas claves, se ahorrarían más de US$9 millones por año, como producto de la eliminación de almacenajes innecesarios y reducción de los gastos financieros. Además, el enfoque debe centrarse en la mejora del sistema de compras para que sea más consistente con los cambios del proceso de reforma de salud. La adopción de Compromisos de Gestión, la Ley de Desconcentración, que otorga más autonomía en las compras a los proveedores y el papel creciente de sociedades públicas y privadas, hará necesaria la introducción de nuevos mecanismos para evaluar el control de compras y asignar mayor responsabilidad a los proveedores. 3.34. El gobierno actualmente se moviliza hacia la adopción de un enfoque descentralizado con respecto a la compra y distribución de medicinas y fármacos, basado en el precio/calidad de los procesos de licitación, que se originan en las propias instalaciones del proveedor de los servicios de salud. No obstante, aún queda mucho trabajo por realizarse antes de que empiecen a obtenerse ganancias. Esto requerirá, no solo el diseño del programa, sino también, una reorganización del personal, al nivel central, que realiza estas actividades. El gobierno obviamente obtendrá importantes ahorros de dinero y ganancias en eficiencia de este sistema alternativo de compras. 41 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 4. Mejorando la distribución de recursos y el financiamiento de la provisión de servicios de salud 3.35. Aunque el país no tiene como meta reducir el gasto gubernamental en el sector salud, hay un consenso entre los gobernantes de la necesidad de distribuir los recursos de una manera más ecuánime y eficiente, para obtener mejores indicadores de salud y limitar gastos elevados en el futuro. A pesar de la cobertura casi universal (casi el 85% de la población tiene acceso) podría haber mejoras que garanticen la provisión de servicios de calidad para poblaciones en desventaja y la buena focalización de los recursos del gobierno. La Tabla 28 muestra que existen disparidades significativas en la distribución per capita de los recursos financieros por región y área de salud, en lo que respecta a la atención primaria. Aunque el promedio nacional se calcula en US$48 en el 2001, existen tres regiones de salud que se mantienen por debajo de dicho promedio: las regiones Central Norte, Central Sur y Brunca. Es notorio que en la región Brunca, debido a la variación en la distribución per capita en sus áreas de salud, el promedio es de sólo US$27. Mientras tanto, hay tres regiones de salud, Chorotega, Pacífico Central y Huetar que reciben una asignación de recursos de asistencia primaria más alta que el promedio. 3.36. Los esfuerzos para mejorar el valor del dinero se centran en el cambio de los mecanismos de distribución de TABLA 28. recursos, de modo que con los recursos actuales se obtengan Distribución territorial de gastos para la los mejores resultados posibles. La introducción de una lógica atención primaria de salud, por área de salud. contractual basada en contratos de desempeño anual no ha sido apoyada enteramente por los cambios en el modelo de Área de salud-Gasto per cápita más 1,202 bajo: Pérez Zeledón (en colones) asignación de recursos, lo que aseguraría mayor equidad y un mejor enfoque de los recursos. En la primera fase de las Área de salud-Gasto per cápita más 60,154 alto: Limón (en colones) reformas financieras, se introdujeron mecanismos subjetivos Gasto per cápita Promedio (en para aumentar la distribución a las áreas pobres. El próximo colones) 15,791 paso será extender el diseño preliminar a un plan basado en Desviación estándar (en colones) 10,331 fórmulas para la asignación de recursos, considerando el % de áreas con gastos per capita > 2 tamaño de la población y ajustando por riesgo y pobreza. La s.d. encima del promedio 28.6 orientación de los subsidios públicos puede ser mejorada con la % de áreas con gastos per capita < 2 actualización del Sistema de Identificación de la Población 71.4 s.d. menor del promedio Objetivo (SIPO) desarrollado por el IMAS. Sin embargo, la implantación de este sistema requiere de la formulación e introducción de reglamentos, así como del soporte técnico continuo y la aprobación de la Junta Directiva de la CCSS. 3.37. Al mismo tiempo, los mecanismos de reembolso a los proveedores hospitalarios no han realizado por completo la difícil transición de un presupuesto histórico a uno basado en el desempeño, donde la producción ajustada de distintos casos y la calidad de los resultados determinarán los ingresos anuales hospitalarios. La primera fase de la reforma proporciona las herramientas para realizar la transición a un sistema nacional y comprehensivo de Grupos Relacionados por el Diagnóstico (DRG), en donde en forma mensual se conoce el desempeño de cada hospital. La siguiente fase de reformas tendría que ajustar, gradualmente, los resultados del financiamiento individual hospitalario, en términos de resultados y producción de servicios, utilizando el sistema DRG para ajustar los presupuestos históricos. 3.38. La CCSS también necesita mejorar el sistema de facturación para hacerlo más eficiente y evitar la evasión. La evasión resulta de la sub-declaración de salarios y del no pago de las contribuciones mensuales, especialmente en las pequeñas empresas rurales (menos de 10 empleados), en donde sólo el 25% está afiliado a la CCSS y las pequeñas empresas industriales (menos de 10 empleados), en donde sólo el 36% está afiliado a la CCSS. Se ha calculado que el costo de la evasión por sub-declaraciones y no contribuciones llega al 26% de los ingresos de salud de la CCSS. La recientemente aprobada Ley de Protección del Trabajador, obligará a la CCSS a mejorar su sistema de pagos, fortaleciendo el sistema de facturación y el sistema de información financiera. Esto es importante para mantener la sostenibilidad financiera del plan de salud de la CCSS en el futuro, cuando la población envejezca y los gastos de salud aumenten, probablemente, más rápido que en el pasado. 5. Apoyo de la participación del sector privado y mejoras en el marco regulador 3.39. Se han presentado cambios en la provisión de los servicios de atención primaria en las áreas rurales, sin embargo hay mucho por hacer aún en las áreas urbanas, en donde la participación del sector privado puede jugar un papel importante. La CCSS ha probado distintos tipos de asociaciones público-privadas para la provisión de los servicios de salud, que incluye diagnósticos, tratamiento e intervenciones quirúrgicas, que aparentemente proveen 42 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES buenos resultados en términos de eficiencia y calidad. Según estudios recientes, estos modelos ofrecen oportunidades importantes para aumentar la eficiencia y la calidad y reducir la necesidad de inversiones y gastos públicos. Al incrementar la participación del sector privado, en un ambiente bien regulado, se ofrece la oportunidad de aprovechar los recursos públicos y obtener mejores resultados, dentro de la misma frontera de recursos. 3.40. Se han presentado cambios en la provisión de los servicios de atención primaria. Es urgente desarrollar un marco regulador para la participación privada bajo acuerdos público-privados y en el mercado abierto. Según cálculos recientes, los costarricenses gastaron aproximadamente el 1.9% del PIB en consultas médicas, cuidado odontológico y medicinas en el sector privado en 1998. El alto gasto del sector privado probablemente continuará en ascenso si el país continúa atrayendo la inversión extranjera. La CCSS no está capacitada para mantener el mismo ritmo que el aumento de la demanda de servicio especializado. De hecho, Costa Rica podría beneficiarse de la creación o expansión de servicios especializados y servicios de seguro de salud (que por ahora es un monopolio exclusivo del INS-Instituto Nacional de Seguros) en su propio territorio, dejando de lado aquellos servicios que pudieran ser suministrados fuera del país. 6. Implicaciones de costos de las reformas de salud 3.41. Aunque la mayoría de las reformas principales ya se han establecido y los esfuerzos futuros se orientarán más hacia la consolidación de los cambios y cultura fluctuante del sector, se necesitarán inversiones adicionales para invertir en la salud primaria y consolidar cambios en otros niveles del sistema. Las estimaciones del gobierno durante la preparación del segundo proyecto de modernización del sistema de salud, indican que la segunda fase de reformas tendría un costo estimado de aproximadamente US$70 millones, a lo largo de 5 años. Estos costos cubrirían lo siguiente: (a) inversiones en la atención primaria de salud para consolidar el modelo de atención primaria y ampliar la cobertura al 100% de la población (US$10 millones); (b) inversiones en el recurso humano, capacitación y sistemas de información para mejorar el papel de liderazgo del Ministerio de Salud (US$5 millones); (c) inversiones para actualizar el equipo médico hospitalario y desarrollar sistemas ambulatorios (US$40 millones); (d) implementar reformas administrativas y sistemas de información para mejorar la calidad y eficiencia en la cadena de suministro, administración hospitalaria y sistema de compras (US$5 millones); y (e) apoyo para mejorar los sistemas administrativos financieros para presentar los cambios con respecto a la Ley de Protección al Trabajador (US$10 millones). En los próximos cinco años, estos costos serían equivalentes a menos del 2% del presupuesto anual estimado para la CCSS. 3.42. Aunque los costos de los aumentos anuales son asumidos fácilmente por la CCSS, las reformas subrayadas en esta sección ofrecen importantes puntos sobre el ahorro potencial que resultaría como consecuencia de estas reformas. Esto continuaría la trayectoria de la primera fase de reformas, que produjo un ahorro de más de US$10 millones, lo que compensó varias de las inversiones de capital que fueron ejecutadas para aumentar la cobertura. 3.43. Los ahorros resultarían como consecuencia de los cambios en las siguientes áreas y producirían los siguientes ahorros esperados. Los cambios en la cadena de suministros con relación a las compras farmacéuticas y la distribución producirían un ahorro de US$9 millones por año a través de la reducción de los costos de inventario, reducciones en el espacio de alquiler y almacenaje y reducciones en el tiempo de los procesos administrativos. Un aumento en el número de intervenciones ambulatorias y el fortalecimiento de la capacidad diagnóstica produciría un ahorro estimado de más de US$12 millones. Una mejora del sistema administrativo financiero y el apoyo a la reducción de la evasión potencialmente bajaría los gastos y aumentaría los ingresos. Si la evasión se redujese solamente en un 5%, el aumento anual de los ingresos sobrepasaría los US$7 millones (asumiendo que el costo de evasión es US$144 millones por año). En resumen, estas tres reformas producirían un ahorro anual que sobrepasa los US$28 millones por año. En un período de cinco años, el ahorro sería casi el doble de los costos estimados de estas reformas, lo que le permitiría a la CCSS continuar produciendo más con menos recursos. Aunque estas cifras sólo son estimaciones, dan una idea de cómo los cambios se traducen en ahorros, y ayudarían a la CCSS a continuar la meta de obtener mejores resultados de su gasto. 3.44. Para resumir, los retos principales que enfrenta el sector salud en los próximos años incluyen: yFortalecer el rol del Ministerio de Salud como ente regulador con una fuerte capacidad para el desarrollo de políticas, establecimiento y fortalecimiento de los estándares de calidad y una mayor responsabilidad para promover la educación de la salud y programas de salud pública. yLa ampliación de la cobertura en zonas rurales y poblaciones metropolitanas que tienen acceso limitado a los servicios de salud, contribuirá al aumento de la equidad y a un mejor acceso de los pobres a los servicios básicos. La información del SIPO muestra que casi el 30% de la población que vive en extrema pobreza no tiene seguro de salud, a pesar de que existe cobertura universal. Debe hacerse un esfuerzo para presentar 43 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA servicios alternativos de provisión de los servicios ofrecidos en el modelo de salud e implantarlos en las áreas metropolitanas. De esta manera, se lograría, un financiamiento adecuado, una mejor focalización de los programas de asistencia primaria de salud a los pobres, el desarrollo de incentivos a proveedores en las áreas rurales y la reorientación del suministro regional de servicios en función de un plan nacional, basado en las necesidades regionales de salud de la población en vez de un sistema histórico regional de distribución de servicios. yLa consolidación de una cultura de contratos de desempeño y el cambio de un presupuesto de base histórica a uno basado en el desempeño. El establecimiento de mecanismos y cambios reguladores que permitan la introducción de pagos de incentivos basados en el desempeño al personal, constituye un reto considerable para mejorar la calidad y eficiencia del área laboral. yContinuar promoviendo cambios en el sistema para aumentar la autonomía administrativa y financiera de los proveedores de salud dentro del contexto de la Ley de Desconcentración, que incluye cambios financieros, administrativos y organizacionales. yIntroducir cambios en el sistema de compras farmacéuticas para mejorar la eficiencia de su funcionamiento y adaptar la cadena de suministros a los cambios recientes incluidos en la Ley de Desconcentración. yEnfocar la evasión y fortalecer los esfuerzos para implementar la Ley de Protección al Trabajador, lo que incluye el fortalecimiento del sistema de facturación de la CCSS y la promoción de cambios en el sistema de información financiera. yPromover mejoras en la administración clínica en los hospitales mediante la profesionalización de la administración de los sistemas de información, haciendo responsables a los jefes y personal de los hospitales de los resultados clínicos y financieros, generando de esta forma una cultura enfocada a la administración clínica. yMejorar la coordinación con universidades respecto al desarrollo del recurso humano para satisfacer las necesidades de la población a largo plazo. Protección Social 3.45. Pensiones. En la década pasada, también hubo reformas significativas en el sector de las pensiones. La aprobación de la Ley de Protección al Trabajador fue un paso importante para establecer un sistema de pensiones basado en la capitalización como un segundo pilar (el primero es el sistema público), bajo la supervisión de la recientemente creada Superintendencia de Pensiones. Las reformas realizadas entre 1992-1995, redujeron el número de esquemas especiales de pensiones y lograron una estructura más unificada. A su vez, las reformas redujeron el peso del gasto público en el futuro y los subsidios estatales necesarios para cubrir el gasto de pensiones. 3.46. Al final de los años noventa, aproximadamente un 56% de la población económicamente activa (PEA) estaba cubierta por el Sistema Nacional de Pensiones. Esto representa una reducción en la cobertura del 66% de la PEA al principio de la década. Sin embargo, la cobertura de los trabajadores del sector informal aumentó hasta llegar a un 27%. El envejecimiento de la población representa un reto significativo en la política pública en los años venideros. La cobertura del régimen de pensiones de la CCSS en la actualidad proporciona protección a solamente el 36% de la población con 60 o más años de edad, mientras que un 35% adicional es cubierto bajo el régimen no contributivo (RNC). La introducción de esquemas complementarios debería aumentar estos porcentajes en los próximos años, mientras que el incremento en el acceso a los RNC mejorará la cobertura total del sistema. 3.47. El primer paso en el proceso de reforma fue la unificación y estandarización de los regímenes especiales de pensión del sector público. Antes de la reforma, había más de 19 regímenes que se redujeron a dos (el de los maestros y los trabajadores del sector judicial). En la actualidad, solo el 5% de todos los contribuyentes de pensiones pertenece a regímenes especiales. Además, los requisitos para pensionarse y los beneficios de estos regímenes han sido unificados con los del régimen IVM (Invalidez, Vejez y Muerte) de la CCSS. En 1995, se aprobó una ley para regular un tercer pilar privado voluntario. 3.48. La reforma actual continúa este enfoque gradual al enfocarse en reformas al segundo pilar (el sistema basado en la capitalización). El gobierno preparó la recientemente aprobada ley de pensiones, basada en un amplio proceso de consulta (Foro de Concertación). La reforma contempla algunas áreas importantes de un sistema de pensiones mixto. El principal pilar público de pensiones, administrado por la CCSS consistirá en el régimen existente de IVM con pequeños cambios de parámetros, a ser determinados en el futuro. El segundo pilar es un nuevo enfoque obligatorio y completamente financiado con cuentas individuales administradas por operadoras de pensiones. 44 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES 3.49. La ley es bastante general, dejando aspectos específicos del sistema a las regulaciones. La ley le da más poderes a la CCSS para aumentar la recolección, fortalecer los castigos por evasión, redirigir algunos impuestos hacia ahorros de pensiones (principalmente el esquema de prestaciones), introduce un esquema de pensiones financiado en forma complementaria, extiende un esquema de pensiones evaluando los recursos y las edades, y establece un sistema individual de supervisión para los sistemas de pensiones. Para introducir un sistema de pensiones financiado complementariamente, redirige progresivamente durante dos años los impuestos laborales al trabajo, cercanos al 4.5% de los salarios, hacia ahorros de pensiones. La ley no especifica estructuras de tarifas ni requisitos para cambiarse entre estos fondos. 3.50. Aunque la reforma de pensiones de Costa Rica se podría criticar por no profundizar los suficiente en el sistema existente, especialmente en el primer pilar, tiene la ventaja de que, comparada con otras reformas que se han llevado a cabo, tiene un impacto fiscal limitado. El segundo pilar no recibe ninguna contribución como producto de la reducción del tamaño del primer pilar, y por lo tanto no existe brecha de financiación para el pago de los beneficios actuales. Parte del impacto fiscal de la reforma lo constituirán los gastos para el fortalecimiento institucional, incluyendo dos campañas de información públicas, el fortalecimiento de la Superintendencia de Pensiones, y el establecimiento de un sistema centralizado de recolección manejado por la CCSS. Las finanzas del gobierno también se verán afectadas por la readecuación de los tres puntos porcentuales del esquema de pago de prestaciones a los fondos de capitalización laboral. La contribución del pago de prestaciones recientemente establecida constituía para las empresas simplemente un registro en libros, pero este 3% debe de ser pagado ahora en efectivo. Este impacto también será sentido por empresas que no han previsto la financiación de los gastos de prestaciones. Otro impacto fiscal puede surgir de la implementación de nuevas reglas para el otorgamiento de las pensiones basada en recursos económicos y su costo final. Si la ganancia de estas pensiones no contributivas (lotería, impuestos en ganancias de empresas públicas) no alcanza los tres mil millones de colones en un año (en términos reales), el Ministerio de Hacienda deberá cubrir la diferencia. 3.51. En resumen, los principales retos en el sector de pensiones incluyen: yReducir la evasión y la sub-declaración de salarios. yAjustar el cálculo de los beneficios para reflejar en forma más precisa la capacidad de los ingresos, a través de incentivos para contribuir un mayor porcentaje de los ingresos actuales en los primeros años del ciclo. yMejorar el acceso a las pensiones mínimas y mejorar la distribución igualitaria de estos beneficios. yMejorar el nivel de beneficios de las pensiones no contributivas para cubrir los niveles garantizados y garantizarle el bienestar a los ancianos. yConsolidar reformas que garanticen el mantenimiento a largo plazo de los esquemas de pensiones públicas. El rápido envejecimiento de la población en los próximos 30 años, por una reducción de los índices de fertilidad y una expectativa de vida mayor, ocasionará un desbalance financiero que podría llevar a una disminución de la solvencia de los fondos de pensiones. 3.52. Asistencia social. Costa Rica posee una estructura bien establecida de asistencia social, diseñada para proteger a los grupos vulnerables y beneficiarlos con un número de programas sociales. Existen, sin embargo, brechas críticas en la asistencia social de grupos vulnerables específicos y existe la necesidad de mejorar la definición de objetivos, eficiencia y monitoreo/evaluación de los programas actuales. También existe la necesidad de realizar esfuerzos continuados para la modernización y el fortalecimiento institucional, con el objeto de reducir los costos y ofrecer mejores servicios, y la adopción de nuevos sistemas de provisión involucrando a las comunidades y las ONGs para complementar el trabajo de las agencias del sector público. Dentro de las brechas críticas en asistencia social está la baja cobertura de los programas para niños pobres menores de cinco años de edad, quienes no tienen programas adecuados de educación y estimulación temprana y la asistencia a los ancianos pobres no cubiertos por el sistema formal de pensiones. 3.53. Conceptualmente, los programas de asistencia social son importantes no sólo porque ayudan a proteger a los grupos pobres y vulnerables durante tiempos normales y de crisis, sino también porque pueden ser usados para mejorar la eficiencia y la utilización de los programas sociales (tales como educación y salud) con el fin de ayudar a los pobres a lidiar con estas crisis. Por ende, los programas de asistencia social pueden funcionar como una red de seguridad para apoyar a los grupos pobres y vulnerables de los adversos efectos de una crisis o como un mecanismo para manejar cualquier otro tipo de situación. También funcionan para reducir las probabilidades de enfrentar las consecuencias de una crisis y reducir las probabilidades de que ocurra un evento adverso. Con esto, las personas 45 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA pueden adoptar estrategias de auto protección tales como la capacitación laboral o educación, para reducir las probabilidades de desempleo28 y reducir las posibilidades de que tales crisis económicas ocurran. 3.54. Sin embargo, los programas de asistencia social en Costa Rica han sido diseñados principalmente para servir el primer propósito (mecanismo de adaptación), y han puesto menos atención a los beneficios potenciales que los pobres y personas vulnerables tendrían de proteger a sus hijos y familias de crisis futuras, a través de mejoras en la educación y capacitación. Esto puede verse en las grandes cantidades de subsidios dedicados a programas como los de vivienda, distribución de alimentos y otros, y el hecho de que la mayoría de las transferencias benefician a grupos de ingreso medio, quienes no los necesitan para mejorar su educación o salud. En lo que sigue de esta sección, identificamos formas en que los programas de asistencia pueden enfocarse más en los pobres y ser mejor diseñados para ayudar a los pobres a asegurarse contra riesgos futuros. 3.55. La red de asistencia social en Costa Rica consiste de tres pilares. El primero es el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) que sirve como una agencia de financiamiento para la mayoría de los programas de asistencia social a nivel nacional. FODESAF recibe fondos del presupuesto del Ministerio de Hacienda, provenientes de ingresos por impuestos específicos. Los recursos de FODESAF sumaron alrededor de 1.8% del PIB en el periodo 1998-2000 (un promedio de 1.7% del PIB durante 1990-2000)29. El segundo pilar es el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), que maneja un conjunto de programas sociales para grupos pobres y de bajo riesgo. El IMAS tiene una gran flexibilidad en el diseño de programas y en las condiciones financieras, siendo capaz de atender emergencias económicas y sociales y proveer una ayuda monetaria directa a las familias afectadas. El tercer pilar son los Ministerios tales como: (i) Salud, que opera los centros de nutrición y cuidado infantil (CEN-CINAI); (ii) Educación que es responsable de los almuerzos escolares, becas y otros programas de bienestar social para los estudiantes; y (iii) Vivienda que es responsable del programa de bonos. Además, hay un gran número de organizaciones privadas sin fines de lucro y fundaciones que reciben fondos de FODESAF y/o IMAS para apoyar programas sociales para los ancianos, discapacitados y niños abandonados u otros grupos en riesgo social. 3.56. A continuación se describen algunas acciones que el gobierno podría emprender para mejorar el sistema de atención social. 1. Aumento de la cobertura y focalización de los programas de Desarrollo Infantil Temprano para niños con edades de 0 a 5 años. 3.57. La cobertura de niños de 0-5 años de edad en programas de Desarrollo Infantil Temprano en Costa Rica es de aproximadamente 8.6% (2001), lo cual es bajo para su nivel de desarrollo y alto gasto social. Alrededor de 84,000 niños pobres con edades de 0-5 años han sido identificados en la base de datos SIPO como individuos sin cobertura de algún programa de Desarrollo Infantil Temprano. Hay tres programas públicos principales financiados por FODESAF para este grupo etario. El primero es el programa CEN-CINAI operado por el Ministerio de Salud que cubre a aproximadamente 18,200 niños de entre 2 y 5 años de edad (2001) con cuidado de salud integral, nutrición, estimulación temprana y educación preescolar. El programa CEN-CINAI también provee leche en polvo y alimentación para mujeres embarazadas pobres y sus familias (alrededor de 14,000 madres y 97,000 niños). El segundo programa es el de Hogares Comunitarios, programa operado por el IMAS que provee servicios de atención infantil basados en las comunidades a aproximadamente 6,600 niños pobres. El programa sigue los modelos de atención infantil comunes en otros países latinoamericanos que proveen nutrición y atención a niños de comunidades pobres, ofrecidos por madres entrenadas de la comunidad. Las familias que califican reciben subsidios mensuales del IMAS para pagar a las madres de la comunidad que no están en la planilla del gobierno. El tercero es el programa del Ministerio de Educación que cubría a alrededor de 11,000 niños. Finalmente, existen unos cuantos programas privados con fondos públicos que atendieron a aproximadamente 8,700 niños en el 2001. 3.58. El gobierno de Costa Rica creó en el año 2000 el programa De la Mano que buscaba aumentar la cobertura y mejorar la focalización de los Programas de Desarrollo Infantil Temprano (DIT). De la Mano es también el encargado de diseñar y promover nuevos enfoques para desarrollar en los padres un mayor conocimiento de los beneficios de los programas de DIT educativos, mejorar la educación de los padres y aumentar la diseminación de materiales educativos para los padres, niños escolares y comunidades. La cobertura de los programas de DIT para familias pobres aumentó significativamente de alrededor de 27,600 niños (5.5% de niños de 0-5 años) que asistieron a los Hogares Comunitarios 28 Para ver una discusión de los conceptos de seguridad en el mercado y auto-protección en el contexto de política social ver De Ferranti, et al.2000. 29 Las cifras del gobierno para GOCR, 2000a. Hay algunas diferencias en la razón de gastos al PIB con otros estudios ya que Costa Rica actualmente está evaluando las cifras nacionales de contabilidad para el PIB. 46 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES de CEN-CINAI, el Ministerio de Educación y otros programas en el 2000, a cerca de 44,600 (8.6%) en el 2001 (Tabla 29). El programa De la Mano distribuyó materiales educativos a los padres, maestros y muchachos en enseñanza secundaria y financió programas de radio y suplementos de periódicos para educar a los padres y a las comunidades en prácticas de desarrollo infantil. Usando el SIPO, se hizo un estudio para relacionar las necesidades regionales con la oferta disponible de educación de DIT por parte de las comunidades, ONGs, organizaciones religiosas y locales, y el sector privado. Basada en este estudio, actualmente se está preparando una estrategia para aumentar la cobertura y la calidad de la educación de DIT, que puede ser un insumo clave para la nueva administración, que empezó en mayo del 2002. TABLA 29. Cobertura de Programas de DIT, 2000-2001. Programa DIT 2000 2001-Final Junio 2001-Final Septiembre Población estimada 0-5 años de edad 506,000 517,126 520,423 Programas Públicos 19.054 28.786 35.878 CEN-CINAI 13.831 13.213 18.200 Ministerio de Educación 1.140 11.100 11.100 Hogares Comunitarios 4.083 4.473 6.578 Otras ONGs 8.548 8.736 8.737 Total de atendidos 27.602 37.522 44.615 % Cobertura total 5.5% 7.3% 8.6% Fuente: Cifras del IMAS, Programa De la Mano 3.59. Costo de aumentar la cobertura de programas de DIT para niños pobres. El programa De la Mano propuso algunas alternativas para aumentar la cobertura a aproximadamente 84,000 niños sin cobertura para finales del año 2001. Una alternativa viable considera un plan de expansión de cuatro años y dos tipos de atención infantil. Una modalidad es el modelo tradicional CEN-CINAI que incluye atención basada en centros, incluyendo atención durante todo el día por parte de personal capacitado. La otra modalidad es la aplicación de un "modelo informal" en el que los padres son entrenados en educación infantil temprana y estimulación, para que atiendan a sus hijos en sus casas. Los padres reciben la capacitación en grupos por parte de profesionales organizados por el programa De la Mano. 3.60. El costo por niño del modelo informal es de US$65 dólares por año, que se compara con el modelo de CEN- CINAI de US$590 dólares por año. Asumiendo una división de 50% entre los dos modelos de atención para el plan de expansión de cuatro años (añadiendo 25% de niños cada año), el costo total asciende a US$26 millones en el cuarto año, cuando se alcanza la cobertura total para los pobres de 0-5 años. El gasto total en el programa CEN-CINAI fue de US$19 millones en el 2001, así que solamente US$11 millones adicionales son necesarios para alcanzar la cobertura completa en el 2002 y los años posteriores. Esto requiere, sin embargo, que el CEN-CINAI deje de favorecer a los niños que no son pobres (alrededor del 75-80% de los beneficiarios actuales) para concentrarse en los pobres. Estos costos pueden reducirse sustancialmente, si el modelo CEN-CINAI es racionalizado para enfatizar la estimulación temprana y el desarrollo de los niños, disminuyendo o eliminando el componente de nutrición infantil y dejando el componente de salud a los EBAIS de la CCSS. Actualmente, la desnutrición es muy baja en Costa Rica y no hay necesidad de introducir un componente de alimentación y nutrición en el programa. También, como se indica en otras secciones de este informe, la CCSS está implementando exitosamente el componente de servicios de salud local primaria, a través del sistema EBAIS, que podría asumir todos los componentes de monitoreo de salud y crecimiento infantil a través del sistema CEN-CINAI, evitando la duplicidad de funciones y ahorrando recursos. 2. Aumento de la cobertura de pensiones no contributivas para los adultos mayores pobres (más de 65 años de edad) 3.61. A pesar de la alta cobertura del sistema de seguridad social, un gran número de ancianos pobres permanece sin cobertura y en un estado de pobreza o extrema pobreza. La CCSS, con fondos de FODESAF, provee un gran número de pensiones no contributivas dirigidas a ancianos no cubiertos por el régimen contributivo y otros grupos especiales, como por ejemplo las viudas, discapacitados y personas con parálisis cerebral. La pensión mensual ascendía a 12,000 colones en el 2001 (US$37 dólares) lo que representa alrededor del 20% del salario mínimo o aproximadamente el 47 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA costo de la canasta básica30. De acuerdo a las cifras del SIPO, alrededor de 14,000 personas (cerca de un 50% de los ancianos bajo la línea de la pobreza) no estaban cubiertas por ningún régimen de pensiones en el 2000. 3.62. Algunas de las razones que explican la brecha en la cobertura y poca especificidad incluyen, la falta de información y alcance a los beneficiarios potenciales más pobres, y el hecho de que los trabajadores sociales que otorgan pensiones de la CCSS han verificado únicamente alrededor del 60% de las aplicaciones recibidas 31 . Sin embargo, los estudios recientes del gobierno, indican que los mayores aumentos en cobertura y enfoque han sido logrados durante el periodo 2000-2001 y no se reflejan en la base de datos SIPO. De acuerdo a estos datos más de 10,000 pensiones que habían sido otorgadas a solicitantes que no las necesitaban en el pasado, han sido redirigidas a los pobres en el SIPO y las nuevas pensiones se han otorgado a personas pobres que anteriormente no estaban cubiertas. Datos recientes indican que alrededor de 7,000 adultos mayores pobres pudieron haber estado sin cobertura al final del año 2001. Lamentablemente el SIPO no ha sido actualizado para incluir estos nuevos datos. 3.63. Costo de aumentar la cobertura para pensiones no contributivas. Como en muchos otros programas de asistencia social, Costa Rica parece tener suficientes fondos dedicados a las pensiones no contributivas. De esta forma los 7,000 adultos mayores no cubiertos al final del año 2001 puede ser cubiertos mediante la reasignación de pensiones, actualmente en manos de personas que no las necesitan, continuando con lo que se hizo en el 2000 y 2001 y escogiendo nuevos aplicantes con el sistema SIPO. Como se verá luego en esta sección, las pensiones no contributivas han sido mal focalizadas a los pobres y muchas personas a quienes les han sido asignadas, no califican cuando el sistema SIPO es aplicado. 3. Mejorando la coordinación y la eficiencia de programas consolidando el papel de FODESAF 3.64. A diferencia de otros países de la ALC, Costa Rica tiene relativamente pocas instituciones que administran y operan programas de asistencia social. Solamente una institución, el FODESAF, está a cargo del financiamiento de programas de asistencia social. Por ende, el FODESAF, se encuentra en una posición para influenciar otras instituciones y programas y mejorar la eficiencia y la coordinación con la introducción de mecanismos de financiación basados en la producción y promoviendo la coordinación del programa. Algunas de estas acciones se habían introducido desde 1999, cuando el FODESAF instruyó a los programas e instituciones a promover metas que pudieran ser alcanzadas y que se clasificaran los programas de acuerdo con las metas logradas. Sin embargo, estos logros necesitarán ser consolidados y formalizados en el marco institucional y jurídico del FODESAF para lograr su eficiencia. 3.65. FODESAF tiene algunos problemas estructurales. Primero, la mayoría de las distribuciones del FODESAF (cerca del 77%) son distribuciones fijas determinadas por leyes antiguas, que también a menudo distribuían las ganancias de los impuestos a ciertos programas sin tomar en cuenta las necesidades cambiantes de los pobres. Esto imposibilita a los nuevos gobiernos el cambio en la distribución del presupuesto según las nuevas prioridades o necesidades de los pobres. Las antiguas prioridades continúan en su lugar sin la posibilidad de cambiarlas. Por ejemplo, según lo observado en la Tabla 30, quizás se haya gastado demasiado en vivienda (y o pensiones contributivas) y demasiado poco en los programas de cuidado infantil (ver asignaciones para el Ministerio de Salud en comparación con las del BANHVI y CCSS). Debido a esta situación, FODESAF también tiene poca flexibilidad para abarcar el tema de las necesidades de los "nuevos" pobres en tiempos de crisis. Por ende, la ley del FODESAF necesita ser cambiada para permitir distribuciones flexibles de los fondos a diversos programas según las necesidades cambiantes de los pobres. 3.66. En segundo lugar, FODESAF tiene poco control efectivo sobre la eficiencia y el impacto de los programas que financia, especialmente aquellos distribuidos por ley a ciertos programas e instituciones. Estas instituciones no son subalternas del FODESAF, lo que limita su capacidad para supervisar y evaluar estos programas de una manera eficiente y reduce el financiamiento basado en incentivos y la aplicación de medidas correctivas, si fuera necesario, como resultado de dicha supervisión y evaluación. 3.67. En tercer y último lugar, FODESAF tiene capacidad limitada en el planeamiento del gasto de recursos, debido a que un gran porcentaje de los fondos presupuestados no se distribuyen eficientemente por el Banco Central durante 30 La línea de pobreza es calculada por el Instituto de Estadísticas basado en el costo de la canasta básica y otras necesidades. En junio del 2001, el costo de la línea de pobreza se estableció en 26,084 colones en el área urbana y 20,094 para el área rural (US$81 y US$62) per capita por mes. El costo de la canasta básica de alimentos (línea de extrema pobreza) se estableció en 11,965 colones y 10,200 colones (US$37 y US$32) per capita por mes (tasa de cambio 320 colones por $US). 31 Información obtenida en el documento “Evaluación del Programa Régimen No Contributivo de Pensiones Por Monto Básico”, esbozo del FODESAF, 2000. 48 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES el año fiscal. De hecho, sólo un 63% de los fondos presupuestados, en promedio para 1990-2000, han sido desembolsados. Sin embargo, los desembolsos como parte del fondo presupuestado han aumentado en casi un 66% desde 1999 (Tabla 30).32 TABLA 30. Asignaciones presupuestarias de FODESAF en los principales programas de asistencia, 1990-2000. Programas 1990 1995 1998 1999 2000 CEN-CINAI, Ministerio de Salud 22.2 11.4 6.0 7.0 6.8 Alimentación Escolar, MEP 6.8 11.1 12.6 13.9 13.1 BANHVI-Bono de Vivienda 29.1 26.9 31.7 37.2 32.3 IMAS, Programas de Asistencia 1.7 11.4 9.8 4.1 10.5 Patronato Nacional de la Infancia 4.1 4.5 3.8 5.1 5.1 Pensiones de Asistencia, CCSS 19.4 18.6 22.9 21.1 20.7 Otro 16.7 16.1 13.2 11.6 11.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 % Gastado vs. % Asignado 60.2 58.6 62.6 65.9 66.8 Nota: Datos en porcentajes. Fuente: Cifras del FODESAF. 3.68. La meta del gobierno debe ser la continuación de la reforma de las instituciones y la consolidación de los programas financiados por FODESAF. Parte del programa ya se ha estado consolidando desde 1999. Algunos programas de becas que fueron administrados por el IMAS se han concedido a FONABE (Fondo Nacional de Becas), operado por el Ministerio de Educación. Esto ha reducido los gastos administrativos, ha permitido aumentos en la cobertura de subsidios y ha contribuido a un mejor enfoque de los subsidios. 4. Mejorando el enfoque de los programas de asistencia social 3.69. Según la Tabla 31, la focalización de algunos programas importantes de asistencia social es altamente deficiente. Este es el caso, por ejemplo, del programa de cuidado infantil (CEN-CINAI), en donde para el año de 1999, solamente el 24% de niños beneficiarios pertenecían a familias del quintil de ingreso más pobre. Además, solamente un 45% de los beneficiarios de las pensiones no contributivas eran ancianos del quintil del ingresos más pobre. Para los niños de las escuelas, cerca del 62% de los subsidios del programa de alimentación se destinaron al 50% de los niños más pobres. El programa del bono escolar, sin embargo, se enfocó más hacia los estudiantes más pobres, dado que el 76% de los beneficios se destinó al 50% de los niños más pobres, indicando que existe capacidad técnica para mejorar la focalización si hay voluntad política para hacerlo. El enfoque del programa del bono escolar ha mejorado debido al uso del SIPO para seleccionar a los beneficiarios de este programa.33 TABLA 31. Distribución acumulativa de los beneficios de los programas sociales claves por quintil de ingreso, 1999. CEN-CINAI Alimentación Pensiones No Quintil Bono Escolar Cuidado Leche Raciones de Total Escolar Contributivas Infantil Comida 1 41 34 24 61 37 56 45 2 76 62 58 85 69 81 69 3 92 82 79 95 89 93 84 4 98 94 96 98 93 98 96 5 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Plan de Solidaridad, a base de la Encuesta de hogares de Propósitos Múltiples, 1999 32 La caída en la proporción de gasto que representa el programa CEN-CINAI se debe principalmente a la reducción del personal de salud encargado del programa cuando el Ministerio de Salud transfirió los centros de salud al CCSS, como resultado de las reformas del sector de la salud. 33 No obstante, el sistema SIPO parece no haber sido usado para el programa del bono escolar en el 2002 para, así que la orientación o enfoque de los programas probablemente ha empeorado este año. 49 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 3.70. El bono de vivienda no tuvo un buen enfoque, aunque ahora ha mejorado. Por diseño, el programa de vivienda, que incluyó casi un tercio de los recursos del FODESAF en el 2000, no está enfocado a los individuos más pobres. La gente con menos de cuatro salarios mínimos puede aplicar al programa y hasta hace poco, las cooperativas y otras instituciones intermediarias podían aplicar para beneficiar a sus asociados. Las encuestas de hogar indican que solamente cerca de 25% de los subsidios habían sido recibidos por el 25% más pobre de la población durante el periodo 1990-1999 (Tabla 32). Recientemente, se han hecho esfuerzos para mejorar la focalización, con un trato preferencial a los aspirantes con menos de dos salarios mínimos, revisando las solicitudes para asegurar que correspondan a los pobres y que cumplen con los requisitos de elegibilidad. La Tabla 32 muestra algunas mejoras en la focalización durante los últimos años, al incrementarse la proporción de los subsidios recibidos por el 25% más pobre hasta un tercio de los subsidios, en el periodo 1998-1999. 3.71. Sin embargo, es dudoso que en Costa Rica se justifique la forma y el tamaño actual de los gastos destinados para los subsidios de vivienda. Primero, como se ha visto anteriormente, los costarricenses prefieren invertir en sus propias viviendas y llevar a cabo mejoras con sus propios recursos. Costa Rica está entre los países de América Latina en donde hay más personas con vivienda propia, incluso entre las familias más pobres. En segundo lugar, la mayoría de las necesidades actuales de vivienda están relacionadas con mejoras en la calidad de la vivienda; pisos, paredes, techos y conexiones de servicios básicos, en vez de presentarse una situación de escasez absoluta de viviendas. Esto permite la provisión de financiamiento por medio de menores subsidios que el promedio actual de US$3,700 para los bonos de vivienda y para muchos, por medio de préstamos que pueden y deben ser recuperados. En tercer lugar, los subsidios no se deben proporcionar para financiar bienes privados (tales como vivienda), sino más bien para financiar bienes públicos o privados que tendrán externalidades positivas para el resto de la población. Éste es el caso de la educación, especialmente de la educación infantil temprana, en la cual Costa Rica presenta brechas significativas. De esta manera, de los US$60 millones por año que Costa Rica gasta en subsidios de vivienda, de un 50% a un 75% debería ser asignado a este tipo de programas de educación, para incrementar notablemente la cobertura de la educación de DIT para los niños pobres. TABLA 32. Distribución del bono de vivienda según quintil de ingreso. Quintil 1990-1994 1994-1998 1998-1999 1 14.6 18.8 21.7 2 28.4 20.2 25.1 3 21.2 27.1 27 4 19.6 20.1 17.8 5 16.2 13.8 9.4 Fuente: GOCR (2000b). 3.72. En general, uno de los principales problemas con respecto al enfoque de los programas de asistencia social ha sido el uso de diversos mecanismos e instrumentos (aún para programas similares). Esto ha creado desigualdades, favoritismos, duplicación de beneficios y, en muchos casos, a la exclusión de gente que realmente necesita los beneficios. La creación del sistema del SIPO en 1999 abarca algunos de estos problemas al proponer convertirse en el instrumento más simple e importante para la focalización de los programas que deben ser dirigidos a los pobres (basar los beneficios en el recurso económico), como se puede ver a continuación. No todos los programas, sin embargo, pueden o deben ser enfocados con el SIPO. Algunos programas, tales como los de nutrición para madres e hijos, necesitarían otros instrumentos. 3.73. El sistema SIPO es operado y administrado por el IMAS en las oficinas centrales y regionales, las que están encargadas del mantenimiento y la actualización de la base de datos. A finales del año 2001, el sistema tenía una base de datos con unas 207,000 familias que podrían ser beneficiarios potenciales de los distintos programas. 34 Una 34 Las personas se incluyen en esta base de datos de acuerdo a un proceso de tres pasos: Primeramente, las áreas pobres se identifican usando mapas de pobreza (basados en NBI) con información recopilada por censos y encuestas, como el mapa de pobreza desarrollado por el Ministerio de Planificación. Segundo, usando análisis estadísticos de datos de encuestas de 1997 se seleccionaron las variables que más se asocian con la pobreza además de la ponderación que presentaban en el análisis estadístico. Tercero, las variables seleccionadas fueron colocadas en un cuestionario que fue administrado a todos los hogares en áreas pobres seleccionadas, generando una base de datos de los beneficiarios potenciales (personas pobres que no viven en el área seleccionada pueden aplicar para ser incluidos en la base de datos). Las variables fueron usadas para construir un índice de pobreza. La viabilidad 50 GASTO SOCIAL: TEMAS Y OPCIONES SECTORIALES descripción de la base de datos del SIPO se puede encontrar en el Anexo SIPO. Las familias del SIPO podrían clasificarse según el criterio de la línea de pobreza o de acuerdo con un índice ponderado de la pobreza (evaluación de medios substitutivos), que sería construido a partir de ciertas variables demográficas y socioeconómicas. Las características principales del SIPO son las siguientes: yUniformidad y objetividad. Las personas de cualquier parte del país y pertenecientes a los diferentes programas son medidas utilizando los mismos estándares y criterios. yFácil de administrar y aplicar. El sistema es sencillo y el personal del IMAS a nivel local puede administrarlo y actualizarlo. yCosto-efectivo. El costo de la aplicación y administración del sistema (es decir, la aplicación del formulario y la incorporación de los datos en las computadoras) es bajo (US$8-US$10 por familia) en relación con la cantidad de beneficios a ser entregados y el costo de programas similares en otros países. Se ha estimado que más de US$240 millones (la mayor parte del presupuesto de FODESAF y del IMAS) puede ser focalizado por medio del sistema SIPO.35 3.74. El sistema SIPO también puede ser utilizado junto con otros criterios, para mejorar el enfoque de los programas de subsidio tales como el CEN-CINAI, el programa De la Mano, el programa del almuerzo escolar y los subsidios de transporte, entre otros. El hecho de que el sistema SIPO esté basado en la red de Internet y esté listo para compartir su información con otras agencias gubernamentales, lo podría convertir en una plataforma base para que haya un sólo registro nacional de beneficiarios de los programas de asistencia social en Costa Rica. Esto será determinante para eliminar la duplicación de beneficiarios y mejorar la coordinación y diseño de los programas sociales. Con esto, familias enteras (e incluso, hasta comunidades) podrían ser registradas y especificar el tipo de beneficios recibidos. Se podrían diseñar estudios de evaluación para determinar el impacto de los programas y así poder identificar los programas más costo-efectivos. 3.75. Hay algunos temas críticos que necesitan ser solucionados si el sistema del SIPO es utilizado por las agencias gubernamentales y si pretende sobrevivir en el futuro. Primero, todavía no existe un decreto o ley que especifique las responsabilidades por el uso del programa, ni su actualización y financiamiento. Por ejemplo, muchas agencias actualmente están utilizando los formularios para sus beneficiarios potenciales, en algunos casos, sin un control de calidad y sin la supervisión del IMAS, lo que afecta la calidad de la información. En segundo lugar, todavía hay una falta de claridad con respecto a los procedimientos de actualización, determinación de la cobertura y las responsabilidades de las agencias que utilizarán el sistema. Por ejemplo, aún no existe una definición de cómo y cuando se actualizarán los registros del SIPO cuando se provean los beneficios y si otras agencias tendrán acceso a los archivos para realizar validaciones cruzadas de los beneficios y los beneficiarios. En tercer lugar, el sistema del SIPO se ha utilizado recientemente para incluir a algunas personas afectadas por circunstancias especiales, tales como las crisis del "banano, el café y la pesca" en algunas áreas que, durante épocas normales no serían incluidas en la base de datos, y cuyo puntaje es mucho más alto que el de los pobres. Esto afecta la credibilidad del sistema de puntaje que se ha diseñado para los pobres estructurales. El IMAS está buscando la forma de diseñar un módulo especial para incluir a los "nuevos" pobres, pero estos procedimientos aún no se han ejecutado. 3.76. En resumen, aunque Costa Rica tiene una red institucional de asistencia social y otorga una cantidad considerable de recursos a los pobres y a la mayoría de grupos vulnerables, aún existe un número considerable de pobres sin atender. El impacto de esta red ha sido limitado por una serie de factores. Primero, no existe planeamiento estratégico que determine las prioridades para los grupos que se atenderán, la duración de la atención y las intervenciones más eficaces. En segundo lugar, el fondo del FODESAF, que financia la mayoría de los programas de asistencia dirigidos a los pobres, tiene poca flexibilidad en la asignación del presupuesto, para cambiar las prioridades de los gastos de acuerdo a las necesidades cambiantes de los pobres. Tercero, no existe coordinación institucional, con respecto al diseño y operación de los programas. La multiplicidad de programas da lugar a la duplicación de esfuerzos y la pérdida de recursos. Cuarto, ha habido una carencia de uniformidad de criterios para seleccionar a los beneficiarios de los programas. Se han realizado esfuerzos recientemente, para considerar este problema, con la introducción del sistema del SIPO en 1999, el cual comenzó a ser utilizado para la focalización de varios programas, incluyendo el bono escolar, las becas y las pensiones no contributivas, obteniéndose mejoras notables en la orientación. Esto esfuerzos del programa comienza con los más pobres hasta un punto predeterminado en el índice, establecido por el presupuesto del programa y la población meta. 35 Recientemente, la oficina de los interventores ha establecido directivas para utilizar el SIPO para seleccionar a beneficiarios de una gran cantidad de programas, incluyendo algunos de agua potable y de saneamiento. 51 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA necesitan ser continuados en el futuro y el IMAS debe tomar las medidas apropiadas para resolver el complejo reto de actualizar y mantener el SIPO. Monitoreo y evaluación de los sistemas 3.77. No existe un sistema eficaz de monitoreo y evaluación para los sectores sociales, lo que constituye un impedimento para asegurar que se obtenga valor del dinero en el gasto social. El monitoreo y la evaluación son claves para evaluar el progreso e impacto de los programas y tomar decisiones más eficientes para mejorar los indicadores sociales de los pobres. Por ejemplo, si hubiera existido un buen programa de evaluación en el CEN-CINAI y otros programas de cuidado infantil, se hubiera podido ahorrar recursos con alternativas más rentables. Diversas modalidades del cuidado infantil (las que podrían incluir solamente la educación de los padres, la estimulación centralizada y la educación de desarrollo infantil temprano, entre otras), se podrían haber evaluado para determinar sus impactos y costos relativos. La práctica de establecer líneas de base y la medición del impacto de programas específicos debería ser implantada como una rutina, con el objeto de obtener lecciones de la experiencia, que puedan ser usadas para modificar los programas y mejorar su impacto. Además, los instrumentos como las Encuestas de Condiciones y Estándares de Vida y las encuestas de hogar mejoradas, proporcionan información valiosa con respecto a los grupos claves y los resultados de los principales programas sociales, que complementan las encuestas de hogares, que en forma anual realiza actualmente el Instituto de Estadística. 3.78. En el 2000, el gobierno inició esfuerzos para monitorear el progreso en la consecución de metas para los diferentes programas sociales y comenzó a publicar regularmente los resultados obtenidos con el fin de mejorar la transparencia de los administradores del programa. Además, se contrató a la oficina local de PNUD (Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas) para evaluar los programas sociales más importantes en el sector de la educación, incluyendo el programa de comedores escolares, becas y el programa del bono escolar, entre otros. Estos esfuerzos necesitan ser continuados, junto con la introducción de la evaluación científica formal de los programas sociales más importantes para evaluar su impacto y costo-efectividad. 52 Opciones para Mejorar la Eficacia del Gasto Social 4.1. Esta sección resume las sugerencias de este informe referentes a acciones que pueden llevar a la mejora de los indicadores sociales en Costa Rica, concentrándose en la mejora de la eficiencia y la focalización del gasto social. Las prioridades del gasto incluyen un aumento en la cobertura de los programas de desarrollo infantil temprano de los niños pobres, mejoras en la calidad de educación para reducir la repetición y la deserción escolar en los niveles de primaria y secundaria, y un aumento en las pensiones no contributivas para los ancianos pobres. La mayoría de los gastos, sino todos, pueden y deben ser financiados mediante una reasignación y redistribución del gasto social actual, así como mediante mejoras en la eficiencia que permitan obtener un valor del dinero en vez de aumentar el gasto social, tal como se resume a continuación. Aumento en la cobertura para los programas de educación de desarrollo infantil temprano para los pobres 4.2. En el 2000, los programas de desarrollo infantil temprano (DIT), tales como los centros del CEN CINAI, Hogares Comunitarios, u otros programas, dejaron sin cobertura a unos 84,000 niños pobres que necesitaban asistencia social. La mayor parte de estos niños se quedaron en sus casas bajo el cuidado de madres con poca educación, hermanos mayores, o con parientes que generalmente carecen de las habilidades para estimular adecuadamente a los niños con el objeto de desarrollar sus habilidades motoras y sociales, aspectos críticos para el éxito en la escuela y el futuro. La cobertura de estos niños puede ser aumentada por varios medios que incluyen el incremento del número de niños en los centros del CEN CINAI (en donde existe un exceso de capacidad) y los Hogares Comunitarios y por medio dela introducción de modelos no formales basados en la comunidad y la educación de los padres en cuidado y estimulación temprana de los niños. La introducción de programas eficaces en el cuidado de niños no sólo beneficiará a los niños, sino también a sus madres quienes podrán ser capacitadas y podrán participar más en el mercado laboral. Se estima que la cobertura de los niños que actualmente no cuentan con estos beneficios costaría alrededor de US$26 millones de dólares por año, utilizando una combinación de cuidados centralizados y cuidados informales por medio de los padres. Debido a que los gastos del CEN-CINAI son elevados (alrededor de US$19 millones al año), sólo US$11 millones adicionales serían necesarios para cubrir a todos los niños pobres. La consideración anterior se basa en el supuesto de que alrededor de 80% de los beneficiarios actuales del CEN-CINAI que no son considerados como pobres, saldrían del programa para darle lugar a los niños pobres. Sin embargo, estos gastos pueden ser reducidos considerablemente si los programas existentes de cuidado infantil se modifican para acentuar los componentes de educación y estímulo y reducen o eliminan sus componentes actuales de nutrición y asistencia médica. La desnutrición actualmente es muy baja en Costa Rica y los servicios de salud local (EBAIS) de la CCSS proveen este servicio de salud. También hay una necesidad urgente para experimentar con modalidades diferentes de cuidado infantil y evaluar su costo-efectividad para determinar la mejor alternativa que sea adecuada para Costa Rica. Mejora en la calidad y los porcentajes de jóvenes que terminan la enseñanza primaria y secundaria 4.3. A pesar que Costa Rica tiene gastos altos en la educación, su cobertura y porcentaje de finalización de estudios es baja, con respecto al sector educativo en otros países similares en cuanto a niveles de ingresos y gastos en educación. Para mejorar la calidad de enseñanza primaria- y reducir las tasas de repetición y deserción escolar – el gobierno debe invertir más dinero en la capacitación de profesores, tecnología y materiales escolares. Para mejorar el acceso de los más pobres, debe considerarse una mejor orientación del programa de comedores escolares y otros programas de asistencia escolar, tales como becas o transferencias condicionales de efectivo, para asegurar que los beneficios alcancen a los que más necesitan los subsidios. Con respecto a la enseñanza secundaria, la tasa neta de matrícula de los pobres de 13-18 años de edad es de un 53% (comparado con el promedio nacional del 61%, del Censo del 2000). Para mejorar la calidad de enseñanza secundaria- y reducir la repetición y deserción escolar - el gobierno necesitará invertir en la oferta, por medio de la capacitación de los profesores, así como en tecnología y métodos modernos para alcanzar las poblaciones dispersas de las escuelas públicas. Quizás el gobierno tendrá que introducir medidas para promocionar la demanda educativa por medio de subsidios de subsistencia, estipendios y becas, dirigidos a estudiantes pobres, de 53 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA modo que ellos puedan asumir los costos directos y los costos de oportunidad de la educación, sobre todo en las áreas rurales. Algunos de estos programas ya han sido introducidos exitosamente, bajo la administración del Presidente Miguel Ángel Rodríguez. 4.4. El aumento en los costos de las reformas propuestas se calcula entre 6% y 7% de los gastos actuales. Estos aumentos podrían ser financiados con: (a) mejoras en la eficacia interna, por ejemplo, a través de una reducción en las tasas de repetición; (b) el mandato constitucional para aumentar el presupuesto del Ministerio de Educación hasta un 6% del PIB; y (c) una mejor distribución de los fondos públicos en las universidades, en donde los gastos son sumamente regresivos y en la educación primaria y secundaria, en donde los gastos son más dirigidos a los pobres. Las mejoras en la eficacia y la calidad probablemente liberarán recursos, que actualmente no son accesibles debido a la ineficiencia financiera, presente con las tasas altas de repetición y la mala focalización de los programas que distribuyen recursos a las poblaciones que menos los necesitan. Por ejemplo, estimaciones ordinarias indican que la repetición en la escuela primaria cuesta aproximadamente US$ 21.2 millones por año o aproximadamente el 10% del presupuesto de educación para la educación primaria, mientras que los gastos por repetición en la educación secundaria son equivalentes a US$14.8 millones por año. Mejorar la calidad y cobertura de la asistencia médica 4.5. El sistema de asistencia médica de Costa Rica ha aumentado rápidamente la cobertura de los seguros de salud durante los últimos años, como consecuencia de las reformas iniciadas a mediados de los años noventa. Se estima que un 85% de la población está cubierta por el seguro de salud preventivo y curativo. La cobertura para los pobres, sin embargo, continúa siendo un problema. Aún quedan algunos retos pendientes para el sector salud para mejorar el valor del dinero, conforme se prepara para atender a la población en proceso de envejecimiento, cuyo perfil epidemiológico está basado en enfermedades crónicas y costosas. En referencia al sector salud, el gobierno debería considerar las siguientes acciones: yPrimero, fortalecer el papel del Ministerio de Salud como una Institución rectora altamente capacitada para el desarrollo de políticas, ejecución de leyes de calidad y la promoción de programas de salud pública e higiene. ySegundo, que la CCSS, siga ampliando la cobertura en las áreas rurales y en las poblaciones metropolitanas que tienen acceso limitado a la Seguridad Social, por medio de la introducción de contratos alternativos de provisión de asistencia médica primaria, asegurando un financiamiento adecuado. yTercero, consolidar una cultura de Compromisos de Gestión y trasladarse de un presupuesto histórico a uno basado en el desempeño. yCuarto, introducir cambios en el sistema de adquisición de farmacéuticos para mejorar la eficiencia operativa y adaptar la cadena de suministros a los cambios recientes, establecidos en la Ley de Desconcentración. yEn quinto lugar, enfocar esfuerzos para reducir la evasión y fortalecer la implantación de la Ley de Protección al Trabajador -, lo que incluye fortalecer el sistema de facturación de la CCSS y la promoción de cambios en los sistemas de información financiera. 4.6. Estimaciones provistas por el gobierno indican que estas reformas tendrían un costo estimado, de aproximadamente US$70 millones por 5 años. Estos gastos cubrirían: inversiones en la atención primaria para consolidar dicho modelo de atención, ampliando el acceso al 100% de la población, inversiones en el personal, introducción de sistemas de capacitación y de información para mejorar la función rectora del Ministerio de Salud, inversiones para mejorar el equipo hospitalario, el desarrollo de soluciones ambulatorias, ejecución de reformas de administración y sistemas de información para mejorar la calidad y la eficacia en la cadena de suministros, la administración hospitalaria y de compras y el apoyo continuo para la implantación al nivel nacional de las mejoras en el sistema de administración financiera. Durante cinco años, los gastos serían equivalentes a menos del 2% de la estimación anual del presupuesto de salud de la CCSS. Estas reformas producirían ahorros anuales de más de US$28 millones por año, lo que duplicaría el costo estimado de las reformas y permitiría a la CCSS seguir produciendo más con menos recursos. Mejora en el acceso a pensiones de jubilación 4.7. El sector pensiones realizó reformas significativas en la última década. La mayoría de las reformas se dirigieron hacia los problemas financieros más urgentes, en términos de la diversidad de beneficios en los esquemas de pensiones. Se necesita progresar en el aumento de la cobertura actual, 56% de la PEA, y consolidar el sistema financiero del 54 OPCIONES PARA MEJORAR LA EFICACIA DEL GASTO SOCIAL sector. Algunas de las acciones que podrían realizarse son: i) en primer lugar, consolidar las reformas que garanticen el mantenimiento a largo plazo de los planes de pensiones públicas. El envejecimiento de la población se agudizará en los próximos 30 años por lo que los desequilibrios financieros conducirían a la insolvencia del fondo de pensiones; ii) en segundo lugar, ajustar el cálculo de beneficios para que reflejen con más exactitud la capacidad de ingresos, por medio de la provisión de incentivos para contribuir un mayor porcentaje de los ingresos en los primeros años del ciclo de ingresos; iii) en tercer lugar, reducir la evasión y sub-declaración de salarios; y iv) mejorar el acceso a las pensiones mínimas y la equidad en la distribución de estos beneficios. Mejorar las pensiones no contributivas para los pobres 4.8. En el año 2000, la base de datos del SIPO reportó que cerca de 14,000 ancianos en pobreza extrema y pobres (cerca de 50% del grupo) no tenían ninguna pensión asistencial. Cerca del 46% de los ancianos en extrema pobreza, mayores de 65 años, reportaron alguna limitación física o mental, permanente o temporal. Las estadísticas recientes del gobierno indican, sin embargo, que el número de pensiones no contributivas concedidas aumentó considerablemente en los años 2000 y 2001, de modo que la cobertura de los ancianos pobres aumentó considerablemente y que solamente cerca de 7,000 ancianos pobres se quedaron sin cobertura antes de que finalizara el año 2001. Se ha calculado que la cobertura del resto de estos pobres costaría más de US$3.1 millones por año. La mayor parte de esta cobertura podría ser alcanzada sin necesidad de realizar mayor gasto adicional si se realizan mejoras en la focalización del programa. Mejorar la importancia y la focalización de los programas de asistencia social 4.9. Las prioridades sociales de asistencia deben orientarse hacia programas que combinen la ayuda inmediata con ingresos para resolver las necesidades de los grupos pobres y vulnerables, con inversiones en el capital humano en el futuro y focalizar los subsidios principales a los grupos que realmente los necesitan. Para alcanzar estos objetivos, el gobierno puede considerar la reducción de transferencias a los subsidios de vivienda y otras transferencias similares y asignar los fondos del gobierno a bienes públicos o a bienes privados con altas externalidades, tales como la educación y la educación infantil temprana que tienen mayores probabilidades de alcanzar a los más pobres. Un aspecto crítico para realizar esta reasignación de las prioridades del gasto, lo constituye la necesidad de cambiar la ley de FODESAF, que actualmente asigna porcentajes específicos de gasto a los programas, de prioridad dudosa, para cubrir las necesidades actuales de los pobres. 4.10. En cuanto a vivienda, los datos demuestran que la calidad de vivienda es la principal brecha por cubrir dentro de las familias pobres, según lo reflejan el alto número de familias pobres que tienen casas con pisos de mala calidad (107,000 o 65%), techos deficientes (98,000 o 59%) y paredes construidas con materiales de calidad muy baja (101,000 o 61%). Para mejorar la eficacia, el gobierno debe valorar de nuevo si la política actual de entregar Bonos para viviendas nuevas es la manera más apropiada de resolver las necesidades actuales de la población pobre. Otras opciones que podrían ser consideradas incluyen la provisión de préstamos para realizar mejoras en las viviendas. 4.11. Una de las razones que explican la focalización inadecuada de los recursos públicos a través de los programas sociales ha sido la falta de criterios unificados para identificar a sus beneficiarios. A pesar que ningún sistema puede considerar las múltiples características de los pobres y sus necesidades exactas, un sistema que caracterice a los pobres según un amplio número de características, asociadas con la pobreza, es útil para reducir duplicaciones de beneficios, identificar a los pobres que se dejan por fuera del sistema de beneficios y para establecer metas para los indicadores sociales de los pobres. Las agencias que ponen en práctica programas sociales pueden trabajar con la misma base de datos de beneficiarios potenciales y registrar los beneficios provistos, contribuyendo de esa forma al desarrollo de un registro único de beneficiarios con un sistema preestablecido de “contabilidad” para las familias que reciben beneficios. 4.12. Aunque recientemente se han ejecutado algunas mejoras en cuanto al enfoque de los programas sociales de ayuda a los pobres, queda mucho por hacer. Esto incluye la extensión de la aplicación del SIPO, como sistema de selección para la mayoría de los programas que son evaluados, tales como el CEN-CINAI, las pensiones no contributivas y el bono escolar, entre otros. El SIPO se basa en tecnología avanzada de Internet y para finales del 2001, contenía más de 207,000 familias o aproximadamente 808,500 personas, que representan aproximadamente el 21% de la población de Costa Rica. Para ser eficaz, el SIPO debe ser de uso obligatorio para todas las instituciones que manejan programas36 sociales y necesita actualizarse e incluir a todos los beneficiarios potenciales, una tarea que será 36Varios países tienen sistemas parecidos al SIPO para ayudar a enfocar los programas sociales dirigidos a los pobres. Estos países incluyen a Chile, que inició tales sistemas con la introducción del sistema de Ficha CAS en la primera parte de los 80s; Colombia que 55 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA un gran desafío para el IMAS. La base de datos de SIPO es muy útil para describir las características principales de los pobres y para el diseño de programas que estén más adaptados a las necesidades y condiciones locales. 4.13. Tres asuntos son críticos para el mantenimiento del sistema de SIPO en el futuro. Primero está la actualización del sistema, que es un problema común en este tipo de sistemas37. El IMAS ya ha producido procedimientos de actualización y los ha aplicado regularmente, pero deben realizarse esfuerzos continuos en el futuro38. En segundo lugar, a pesar de la utilidad de SIPO para muchos programas sociales, muchas instituciones probablemente preferirán utilizar sus propios métodos para determinar los objetivos, a menudo subjetivos y fáciles de manipular, en ausencia de normativas que establezcan su uso obligatorio y los procedimientos de uso del sistema. Tercero, la aplicabilidad del SIPO en la identificación de los "nuevos" pobres puede ser limitada. El formulario de la encuesta puede ser demasiado largo y costoso. El sistema de puntos basado en la ponderación de las características de los hogares describe mejor la "pobreza estructural" que la pobreza "transitoria". Esto, sin embargo, puede ser enmendado si, en tiempos de crisis, se aplica una versión más corta del formulario de la encuesta y se le da mayor énfasis a las variables de desempleo, subempleo e ingresos. Mejorar el monitoreo y la evaluación de programas sociales 4.14. El monitoreo y la evaluación de los programas sociales han sido tradicionalmente débiles o inexistentes en Costa Rica, como se mencionó anteriormente en el caso de los programas de DIT. El monitoreo y la evaluación son elementos claves para evaluar el progreso, evaluar el impacto de los programas sociales y tomar decisiones más eficientes en los programas que permitan mejorar los indicadores sociales de los pobres. Además, la práctica de establecer líneas bases y medir el impacto de programas específicos debería ser puesta en práctica más regularmente, con el fin de utilizar las lecciones aprendidas para modificar programas y mejorar su impacto. Costa Rica está en una buena posición para implementar una Encuesta de Medición de Estándares y Condiciones de Vida (LSMS - por sus siglas en inglés) con una regularidad de 3-5 años, que permita recopilar información sobre el consumo y el estado de los grupos claves de riesgo y los resultados de los principales programas sociales, complementando las actuales encuestas anuales de hogares realizadas por el Instituto de Estadística (INEC). La siguiente información debería ser incluida regularmente, para fortalecer la capacidad de la LSMS para supervisar grupos y programas de pobreza: yEl consumo del hogar y de los miembros de familia; yLos indicadores de nutrición en sub muestras de viviendas; yLa cobertura de programas para niños en el grupo de recién nacidos a cinco años de edad; yLos gastos privados de educación preescolar; yLa incidencia y la cobertura de programas de protección sociales, incluyendo programas de apoyo de ingresos, transferencias basadas en la educación, estrategias basadas en la comunidad, programas del mercado laboral, programas de alimentación y programas de vivienda para individuos de bajos ingresos. yAsuntos de oferta y demanda de la educación preescolar y secundaria; y yMotivos por los cuáles los niños están ausentes de la escuela. Mejorar la coordinación institucional 4.15. Uno de los impedimentos para realizar un uso más efectivo del gasto social y mejorar los indicadores sociales de los pobres en Costa Rica, ha sido la ausencia de un organismo unificado para crear políticas, capaz de establecer una introdujo el sistema de SISBEN a mediados de los-90s para enfocar los subsidios sociales particularmente subsidios de seguros médicos; México que utiliza un sistema de evaluación para PROGRESA y Nicaragua para el programa Red de Protección Social. 37 La actualización de la información no es solamente un problema técnico sino también uno de carácter "político". Una vez que las familias se dan cuenta de que la información que proporcionan se utiliza para determinar la elegibilidad para algunos programas, pueden solicitar la actualización de su información y podrían manipularla. Así, hay una necesidad de establecer claramente qué información puede ser actualizada durante un período de tiempo razonable -por ejemplo, los nacimientos y las muertes, los cambios de la residencia, etc. -y la información que no se puede cambiar por un período de tiempo- educación, condiciones de vivienda, etc. La actualización frecuente también es muy costosa. 38 En el futuro no habrá necesidad de grandes encuestas de las áreas pobres como en el pasado. La mayoría de las familias pobres están ya en el sistema, de modo que el único requisito serán las actualizaciones regulares de las variables dominantes. Esto lo puede lograr el IMAS regularmente cuando las personas acuden a la institución, o a pedido de las personas que desean ser incluidas en la base de datos para solicitar ayuda de los programas sociales. Esta estrategia de actualización reducirá el costo del SIPO considerablemente en el futuro. 56 OPCIONES PARA MEJORAR LA EFICACIA DEL GASTO SOCIAL estrategia de política social que detalle los programas, objetivos por alcanzar, poblaciones beneficiadas y las disposiciones institucionales para realizar dichas estrategias. Algunos esfuerzos encaminados en esta dirección, se han realizado en las administraciones recientes, pero sus efectos han sido obstaculizados por las rigideces institucionales y las leyes, que han afectado los esfuerzos de coordinación y la reforma o eliminación, de programas o instituciones ineficientes. La siguiente es una breve discusión de algunos temas claves institucionales y de las formas posibles de resolverlos. 4.16. Primero, no hay una organización o agencia unificada que establezca las prioridades de gasto social, las reglas y procedimientos de coordinación para las diferentes agencias y monitoree el progreso para alcanzar las metas en los indicadores sociales. Además, no se han establecido relaciones funcionales entre instituciones o programas, que describan sus funciones y responsabilidades y sus complementariedades y sinergias. Esto origina la duplicación de esfuerzos por parte de las instituciones y el traslape de funciones y responsabilidades. A su vez, mientras que en muchos países algunas agencias privadas y ONGs operan muchos programas sociales, en Costa Rica la mayoría de los programas sociales son operados por agencias públicas con asignaciones de presupuesto basadas en el comportamiento histórico, más que en indicadores basados en el desempeño. 4.17. En segundo lugar, hay demasiada rigidez en las leyes - como las de FODESAF- para la expansión de prioridades, de manera que las instituciones sociales no pueden responder a las necesidades cambiantes de los pobres o a los resultados alcanzados. Más del 77% de los fondos del FODESAF están asignados por ley a los diversos programas sociales- sin consideración de las necesidades cambiantes de los pobres o de la eficacia de estos programas. 4.18. Tercero, no hay una definición clara de los gastos o programas que deben ser dirigidos a los pobres u otros grupos especiales y los que deben ser universales. Esto ha generado programas sin focalización particular que benefician a grupos de ingreso medio y superior y además, hasta hace poco, un leve desarrollo en los instrumentos para orientar los programas sociales. A pesar que es entendible que los costarricenses hayan sido cuidadosos de focalizar la mayor parte del gasto social por temor a debilitar la coherencia social y alterar el logro de los valores sociales comunes y la cultura, por otra parte, no se puede negar que los programas universales son demasiado costosos. La práctica ampliamente utilizada de repartir los escasos gastos a un gran número de personas –como por ejemplo en el programa de comedores escolares- no ayuda a los estudiantes más pobres y necesitados, ni a los estudiantes con más recursos, que consiguen menos beneficios (calorías y proteínas) de los que podrían conseguir con la ayuda de sus padres39. Esta práctica conduce a intervenciones ineficaces, dado que el monto de las transferencias o servicios puede ser demasiado bajo para tener algún impacto significativo. 4.19. La coordinación institucional que podría mitigar los problemas subrayados en este informe incluye el establecimiento de una organización unificada que sea responsable del establecimiento de las prioridades sociales, de la definición de los acuerdos de coordinación institucional, definición de las metas que cada institución desea lograr, monitoreo del progreso y valoración de la eficacia de los programas y la coordinación funcional de las instituciones. Diversas administraciones han intentado una coordinación alternativa para solucionar temas institucionales por medio de la creación de una "autoridad social", a menudo dirigida por uno de los Vicepresidentes. Estos esfuerzos han carecido de continuidad en el tiempo y han cambiado conforme se producen los cambios de administración presidencial. Esta sección ofrece una serie de sugerencias para modificar y mejorar la elaboración de políticas y la coordinación de las diversas agencias del sector social en Costa Rica. 4.20. En términos de la elaboración de políticas y el establecimiento de prioridades del gasto, una de las alternativas que podría considerarse es la creación de un Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES) integrado por los Ministros de Hacienda, Educación, Salud, Trabajo y el Presidente del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), entre otros. Esta organización sería presidida por el Presidente de la República, la que revisaría y aprobaría las estrategias de política social y los planes de acción que el gobierno realizaría. Este consejo necesitaría tener la autoridad para asignar presupuestos sociales y, particularmente, para definir las prioridades del gasto de los fondos del FODESAF, de acuerdo con la estrategia y los planes de acción definidos. De esta manera, el consejo tendría la autoridad presupuestaria para coordinar esfuerzos y los ministros serían, a la vez, responsables de los resultados. La estrategia, los planes de acciones y las necesidades de financiamiento podían ser preparados por una secretaría técnica de ese consejo. 39La focalización del programa de comedores escolares no significa que los estudiantes con mejor situación económica no puedan almorzar en la escuela. De hecho, todos los estudiantes podrían almorzar allí. La única diferencia sería que los estudiantes pobres obtendrían el almuerzo gratuitamente o subvencionado por un programa, mientras que los estudiantes con una mejor situación económica podrán pagar todo o parte del costo del almuerzo. 57 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 4.21. La secretaría técnica de CONPES podría ser integrada por funcionarios de alto nivel del gobierno, pertenecientes al Ministerio de Hacienda, FODESAF y al Ministerio de la Presidencia40. La secretaría tendría dos responsabilidades principales. Primero, preparar informes claves de política y planes de acción – por ejemplo, al principio de cada administración – especificando los enfoques y la forma en la que las metas serían alcanzadas y los fondos que serían asignados para dichos propósitos. En segundo lugar, preparar informes semestrales – a ser evaluados y aprobados por CONPES – sobre el progreso en las metas específicas, el impacto de los programas alcanzados hasta el momento, y especificar las medidas de ajuste y costos que fueran necesarios. Estos informes podrían basarse en informes realizados por agencias operativas, las cuales incluyen las agencias locales gubernamentales y organizaciones no gubernamentales, así como informes de evaluación comisionados a organizaciones académicas, comunidades y otros. 4.22. Las agencias operativas para los programas sociales incluyen los ministerios, las agencias del gobierno descentralizadas o desconcentradas, los gobiernos locales y las comunidades u organizaciones que podrían involucrarse en la estrategia social del plan del gobierno. La labor de estas agencias, las metas por alcanzar, las poblaciones beneficiadas y los recursos financieros que se necesitarán, serán detallados en una matriz de funciones y responsabilidades junto con los indicadores intermedios y finales por alcanzar. Un tema que merece atención es la provisión público-privada de servicios sociales. Actualmente, la mayoría de los servicios sociales que incluyen educación, servicios de cuidado infantil y atención médica son suministrados por las agencias públicas. En algunos países como Chile y Colombia, entre otros, el sector privado y/o los gobiernos y organizaciones locales ofrecen servicios de educación, cuidado infantil y atención médica a los pobres, con financiamiento del gobierno a través de bonos entregados a los beneficiarios o transferencias gubernamentales. En muchos casos, esta práctica ha reducido los costos y ha abierto la puerta a la elaboración de contratos potenciales para repartir los gastos entre los beneficiarios y las agencias operativas, lo que reduce los costos gubernamentales y mejora la eficacia de los programas. 4.23. Una mayor flexibilidad en el presupuesto del FODESAF podría permitir que estos recursos sean mejor dirigidos y utilizados para que los pobres y "nuevos" pobres puedan enfrentar cualquier contingencia económica como resultado de problemas económicos (no solamente para lograr mejoras a largo plazo en los indicadores sociales de los pobres). El FODESAF podría entonces, acumular fondos durante épocas de desarrollo económico y gastarlas en épocas de recesión económica (en programas de empleo, asistencia al desempleado, etc.). El FODESAF podría luego financiar y administrar un portafolio de programas sociales cuidadosamente diseñados para enfrentar los problemas sociales del pobre "estructural" y financiar los gastos sociales necesitados durante cualquier crisis económica. Esto requerirá una mayor flexibilidad en el presupuesto del fondo de FODESAF de modo que pueda responder a las cambiantes condiciones económicas. Dentro del FODESAF algunos programas como las pensiones no contributivas y los programas de DIT y becas podrían tener un gasto limitado, mientras que otros gastos podrían cambiar cada año, según las necesidades y prioridades identificadas. 4.24. Es necesario que los presupuestos que se asignen a las instituciones estén basados cada vez más en el desempeño y menos sobre una base histórica, como empezó a realizarse por la administración del presidente Rodríguez, en programas sociales como el de becas, bonos escolares, pensiones y otros. Los pagos basados en el número de personas atendidas por las instituciones y otros proveedores de servicios asistenciales, motivarían a la institución a ofrecer más y mejores servicios a los pobres (IADB, 1996). Cuando hay muchos proveedores de servicios, lo que incluye a las ONGs públicas y privadas u otra institución local, los bonos podrían ser una buena alternativa para que los beneficiarios puedan elegir el proveedor que ofrece el mejor servicio. Las agencias privadas y las ONGs pueden ser muy efectivas para complementar los servicios del público con respecto al cuidado infantil, cuidado de la salud, la educación (por ejemplo, la educación secundaria y capacitación de los jóvenes) y muchos otros servicios sociales. 40Un grupo parecido llamado “la autoridad presupuestaria" funciona para fijar prioridades del gasto del sector público en Costa Rica. 58 Parte II Introducción 5.1. El último estudio sobre el gasto público social en Costa Rica del Banco Mundial se realizó en el año 1990. En esa oportunidad, la revisión se concentró en el gasto de los programas sociales, con énfasis en el análisis de la distribución de los beneficios de dichos programas, y en aspectos de equidad y focalización del gasto. Se estudió además, la distribución de los beneficios de los programas sociales para los sectores educación, salud y nutrición, y pensiones. Se revisaron las tendencias del gasto y se incorporaron análisis de diferencias regionales y por grupos de ingreso. Por otra parte, dicho estudio abordó temas de eficiencia y financiamiento, como principales problemas en la asignación del gasto público en Costa Rica. Los principales resultados y recomendaciones del estudio de 1990 fueron: yEducación. Necesidad de poner un nuevo énfasis en la calidad de la educación primaria y de contrarrestar la tendencia al aumento de las inequidades en el acceso a oportunidades. Las principales medidas de política recomendadas se relacionan con el aumento de recursos para la educación primaria, la revisión del sistema de pago e incentivos laborales para los maestros y el desarrollo de una política para apoyar a los estudiantes capaces provenientes de familias pobres y facilitar el acceso a la educación mediante financiamiento blando. ySalud. Se plantea la necesidad de mejorar la calidad de los servicios de salud y la situación financiera del sector. Entre otras, las recomendaciones de política planteadas incluyen el cambio en el mecanismo de pago a los médicos, el establecimiento de mayores posibilidades de elección de oferentes por parte de los usuarios, la introducción de co-pagos para recuperar costos y regular demanda, el fortalecimiento de las clínicas y puestos de salud rurales, el mejoramiento de los incentivos para las enfermeras, el aumento de la coordinación entre el Ministerio de Salud y la Caja Costarricense de Seguro Social y la simplificación del mecanismo de financiamiento del sector. yAsistencia Social y Nutrición. Se recomienda mejorar la focalización de los programas de nutrición, mediante una mejor selección de beneficiarios, con el fin de lograr un mayor alcance de la población desatendida. yPensiones (seguridad social). Los cambios de política recomendados en 1990 apuntan hacia el aumento de la edad de retiro de los regímenes especiales de pensiones y la armonización en el financiamiento, las condiciones de elegibilidad y los beneficios de los distintos regímenes. Por otra parte, se plantea la revisión de la estructura salarial del sector público y la consideración de opciones para la privatización. 5.2. Durante los años noventa, el panorama económico, social e institucional de Costa Rica ha experimentado notables cambios, algunos de los cuales han implicado transformaciones importantes para el funcionamiento de los programas sociales. En el ámbito de la educación, la participación del sector privado se extendió considerablemente, y entre otros aspectos, los proyectos de reforma favorecieron un aumento del financiamiento de la educación pública, la mejora de los contenidos curriculares, un mejor acceso a nuevos textos educativos, la ampliación del curso lectivo, y la introducción de cambios en la política salarial para los maestros. 5.3. En el sector salud, a mediados de los noventa se culminó la integración de las actividades asistenciales del Ministerio de Salud con las de la Caja Costarricense de Seguro Social, y se inició un ambicioso proyecto de reforma que se orienta, entre otras cosas, hacia el fortalecimiento del papel rector y regulador del Ministerio de Salud, hacia el cambio en el modelo de atención a la salud, la separación de las funciones de financiamiento, compra y provisión de servicios de salud, la descentralización y la modernización administrativa de la CCSS. El Ministerio de Salud está en una etapa de cambio dirigida a asumir la rectoría del sector. Es un proceso que está en construcción y que requiere del fortalecimiento en la capacitación, para lograr que no solo el Ministerio asuma verdaderamente su rol, sino también que las instituciones y actores del sector lo comprendan y respeten. 5.4. En cuanto a las pensiones de la seguridad social, en los años 1991, 1992 y 1995, se aprobaron leyes de reforma a los regímenes especiales de pensiones del sector público, que unificaron o clausuraron varios regímenes, además de modificar los requisitos de elegibilidad y racionalizar sus beneficios. El Seguro Social aprobó varias reformas reglamentarias al régimen general de pensiones, tendientes a racionalizar los beneficios y el equilibrio financiero de mediano plazo. A principios del año 2000, la Ley de Protección al Trabajador introdujo reformas al régimen de cesantía, a la Ley Constitutiva del Seguro Social, y creó un régimen complementario de pensiones de contribución definida y gestión privada. 5.5. Dado este conjunto de reformas en los programas sociales, resulta indispensable contar con un panorama actualizado del gasto público en los sectores sociales. Ello permitiría, entre otras cosas: (i) evaluar el alcance de las 61 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA reformas; (ii) identificar las fortalezas y debilidades de los distintos programas; y (iii) conformar una nueva agenda de prioridades para el desarrollo de los programas sociales, con el fin de guiar la estrategia de asistencia externa al país. 5.6. Este informe comprende una evaluación del gasto social costarricense para los sectores educación, salud, pensiones, asistencia social y nutrición, durante los noventa. El objetivo final es proporcionar una visión de cómo las políticas sociales han modificado el panorama vigente desde la evaluación de 1990. Aparte de brindar un panorama general de la estructura y evolución del gasto social en Costa Rica, cada uno de los análisis sectoriales aborda aspectos relacionados con la composición del gasto y el financiamiento según programas, así como análisis del desempeño sectorial durante el decenio de los noventa, en el contexto de los cambios institucionales y programáticos promovidos por las reformas en cada sector. Como parte de la evaluación de desempeño, se analiza el financiamiento, la asignación de recursos, la cobertura, la equidad, la eficiencia interna, la eficacia y la sostenibilidad financiera, para cada sector considerado. Los análisis sectoriales concluyen con la exposición de los principales logros y agenda pendiente en cada uno de los ámbitos sectoriales. Debe aclararse que el presente documento no plantea ninguna estrategia para la reducción de los niveles de pobreza, simplemente brinda a los hacedores de política un instrumento efectivo con base en el cual se puede desarrollar una estrategia efectiva de reducción de pobreza. Contexto Macroeconómico y Social41 5.7. La economía costarricense avanzó con gran dinamismo en la década de los años 90, recuperándose del pobre desempeño mostrado en los años 80. A pesar del incremento en las tasas de crecimiento, el crecimiento promedio del 4.5 por ciento fue insuficiente para obtener el 5 por ciento requerido para asegurar el crecimiento adecuado en el ingreso per cápita y apoyar el alivio de la pobreza. Un análisis detallado de las tasas de crecimiento durante la década pasada revela que una proporción significativa del crecimiento fue generada por la industria manufacturera (23% de la producción total 42), principalmente de la industria de alta tecnología a partir de 199843. El turismo es otro sector estratégico desde el punto de vista del crecimiento en los últimos años, permitiendo que la industria de servicios se haya convertido en la última década en una de las ramas con mayor participación en la producción interna (19%). FIGURA 5. Comportamiento del IMAE, 2001. Tasas de variación últimos doce meses Variación anual-tendencia ciclo 3.5 3.5 3 3.0 2.5 2.5 Año 2001 Año 2001 2 2.0 1.5 1.5 1 1.0 0.5 0 0.5 0.0 Noviembre Setiembre Octubre Mayo Febrero Marzo Enero Diciembre Junio Agosto Abril Julio -0.5 Febrero Diciembre Agosto Setiembre Noviembre Octubre Abril Mayo Marzo Enero Julio Junio -0.5 -1.0 IMAE sin INTEL IMAE con INTEL IMAE sin INTEL IMAE con INTEL 5.8. La situación varió drásticamente a partir del año 2000, la economía cayó en un marcado estancamiento producto de la conjunción de diversos factores: (i) descenso del 35% de las exportaciones de INTEL por la crisis en el mercado de los microprocesadores y; (ii) recesión económica de los principales países industrializados como producto de los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001. Costa Rica vive en la actualidad un proceso de 41 Los editores agradecen a Juan Diego Trejos, Suhas Parandekar, Tarcisio Castañeda y Stephan Brunner por su contribución en varias secciones. 42 Promedio durante el periodo 1993 a 1999. 43 En este año entra a operar la transnacional INTEL S.A. 62 INTRODUCCIÓN estancamiento económico (crecimiento real de la producción de 0.3%) con una preocupante disminución del bienestar nacional, patente desde el año 1999, medido por el PIB per cápita (descenso de 2% en el periodo 2000-2001). TABLA 33. Indicadores económicos, 1990 y 1996-2001. Indicadores 1990 1996 1997 1998 1999 2000 2001 PIB (% crecimiento anual) 3.5 0.9 5.6 8.4 8.2 2.2 0.3 Inflación (%) 27.2 13.9 11.2 12.4 10.1 10.3 11.0 Tasa de desempleo abierto 4.6 6.2 5.7 5.6 6.0 5.2 6.1 Balance Sector Público (% GDP) -2.0 -4.1 -2.5 -2.0 -3.2 -3.8 N.A. Inversión Bruta Nacional (% PIB) 20.9 17.6 19.3 20.5 16.6 17.0 N.A. Inversión Extranjera Directa (%PIB) 2.2 3.6 3.2 4.4 3.9 2.6 2.7 Ahorro Nacional Bruto (%PIB) 10.8 12.2 13.3 15.3 12.0 11.6 12.0 Balance Cuenta Corriente Balanza Pagos (%PIB) -7.4 -2.2 -3.8 -3.7 -4.4 -4.7 N.A. Deuda Pública Interna (%PIB) 17.6 34.5 37.4 34.9 39.0 37.6 37.2 Deuda Pública Externa (%PIB) 42.9 24.1 20.5 20.4 19.3 19.7 19.9 Reservas Monetarias Internacionales (Millones US$) 470.8 926.4 1141.2 991.6 1472.1 1317.7 1379.8 Fuente: BCCR, IMF, Estado de la Nación, Informe 7. 5.9. El desempleo abierto fue de un 6 por ciento en promedio durante la década pasada y el empleo creció a una tasa cercana al 3 por ciento por año absorbiendo el crecimiento continuo de la fuerza laboral. Los sectores más dinámicos en la creación de empleo han sido la manufactura, el comercio los servicios y la construcción. La agricultura ha perdido empleo en términos absolutos y relativos. Mientras que en 1976 la agricultura contabilizaba el 35% del empleo total, para 1999 esta proporción se redujo a un 20% (GOCR, 2000a). 5.10. Aunque los últimos gobiernos se han propuesto reducir la inflación a un dígito, los desequilibrios fiscales y las fluctuaciones en la economía mundial lo han impedido. El déficit fiscal (incluyendo las pérdidas del Banco Central) es uno de los principales problemas de la economía costarricense. El déficit fiscal representó en promedio, durante la década pasada, el 3.8% del PIB. Los gastos exhiben un alto grado de inflexibilidad y los ingresos no logran compensar esas erogaciones. Debido a este problema los gobiernos han tenido que recurrir a financiamiento extranjero y doméstico para cubrir este déficit. La deuda externa, por ejemplo, se incrementó de un 6.2 por ciento del PIB en 1990 a un 20% en el año 2000. El déficit fiscal puede empeorarse con los grandes incrementos potenciales en los gastos para la educación debido a la reciente revisión hacia arriba de las cifras del PIB (la Constitución establece que los gastos en el sector educación deberían ser equivalentes a un 6 por ciento del PIB). 5.11. Es evidente que la posibilidad del estancamiento en la inversión social, provoque en el muy corto plazo un debilitamiento de las instituciones del sector, pues los procesos inflacionarios ocasionan que los recursos asignados únicamente sean suficientes para cancelar algunos costos que son difíciles de variar como los salarios por ejemplo. En la actualidad ya hay instituciones del sector social que poseen pocos recursos para insumos y de continuar esta tendencia, la existencia de las mismas se ve comprometida. 5.12. En el sector externo de la economía, el tamaño del déficit en cuenta corriente con respecto al PIB mostró una tendencia decreciente en el periodo 1993-1996, al reducirse su participación de un 7% a un 2% del PIB. Durante la segunda mitad de la década la proporción ha ido en aumento hasta llegar a ubicarse en el año 2000 en una cifra cercana al 5% del PIB. En la mayor parte de la década pasada el país mostró un desbalance comercial y el déficit de cuenta corriente llegó, en algunos años, a niveles preocupantes. Sin embargo, el Banco Central de Costa Rica ha procurado, indistintamente de la administración gubernamental, evitar las crisis en el sector externo y mantener un nivel estable de reservas internacionales. 5.13. El crédito al sector privado ha crecido paulatinamente, paralelo al surgimiento de una actividad financiera más agresiva. Luego de años de privilegiar a la industria y a la agricultura, otras actividades, como el comercio y servicios han cobrado fuerza en materia de préstamos bancarios. La tasa de interés no ha sido un factor de apoyo a la actividad crediticia, pues se ha mantenido elevada. Durante el último lustro la tasa de interés pasiva anual promedio se situó alrededor del 21%, mientras que su similar activa fue del 27%; considerando los índices de inflación vigentes en el periodo, sin lugar a dudas las tasas reales de interés han sido elevadas. 5.14. El gasto social en Costa Rica es mucho más alto que en otros países de Latinoamérica. El gasto social total 63 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA representó un 18.2 por ciento del PIB, en comparación con el 14.5 por ciento de ciertos países latinoamericanos seleccionados en 1996, último año para el cual se pudo obtener información comparable. Si se añaden los gastos en asistencia social de Costa Rica, el gasto social se incrementa hasta un 20% del PIB, lo que representa más de cinco porcentuales que para el caso de los países latinoamericanos seleccionados.44 Debido a la actual restricción fiscal que enfrenta Costa Rica las mejoras continuas en los indicadores sociales y las reducciones en la pobreza tendrán que basarse en un mejor uso de los gastos, debido a la limitada posibilidad de aumentos en el gasto social. 5.15. Los elevados niveles de gasto han permitido que Costa Rica haya alcanzado importantes logros en salud y educación. La esperanza de vida al nacer en estos últimos 10 años se ha mantenido cercana a los 76 años, la tasa de mortalidad infantil ha disminuido de 15 a 10.3 por mil nacidos vivos, el acceso a agua potable es prácticamente del 100%, y el analfabetismo ha disminuido hasta llegar al 5% de la población mayor de 12 años. A pesar de estos avances, Costa Rica ha perdido lugares en el escalafón de desarrollo humano medido por la PNUD. Mientras que en 1990 se ubicaba en el lugar 28 a nivel mundial, en 1997 baja a la posición 33, y actualmente ocupa el sitio 4145. En parte, esta declinación se debe al estancamiento en las mejoras de los indicadores de los sectores sociales durante la segunda mitad de la década. El alto nivel de gasto y el enfoque universal de muchos de estos programas, oculta la eficiencia de estos programas en términos de dirección hacia los pobres y grupos vulnerables que no tienen acceso a los programas sociales. Finalmente, la estructura legal inflexible que guía la asignación de presupuestos del gasto social distribuye los recursos sin considerar las condiciones y necesidades cambiantes de los pobres. Las futuras mejoras requerirán reformas en el gasto y los programas sociales, de forma que sus beneficios lleguen a los pobres. TABLA 34. Indicadores sociales de Costa Rica y países latinoamericanos seleccionados, 1997. Tasa de Tasa de PNB per Tasa de Tasa de analfabet.adult. mortalidad Esperanza de País capita (US$ matricula mortalidad Masc/Fem. infantil (<5 vida al nacer 1998) secundaria1 infantil (x1000) (>15 años) años) Costa Rica 2,780 5/5 43 12 15 77 Argentina 8,970 3/4 - 22 24 73 Brasil 4,570 16/16 20 34 44 67 Chile 4,810 5/5 58 11 13 75 Guatemala 1,640 26/41 - 43 55 64 Panamá 3,080 8/10 - 21 26 74 México 3,970 8/12 51 31 38 72 1. Cifras de 1996. Fuente: The World Bank. Entering the 21st Century. World Development Report 1999/2000. 5.16. Si bien están disminuyendo la incidencia, la intensidad y la severidad de la pobreza (de un 27% de hogares pobres en 1990, a un 19% en 1999), las reducciones en la pobreza y las mejoras en el acceso no están vinculadas directamente con los niveles de gasto social o el crecimiento económico. El alivio de la pobreza es un asunto multifactorial que necesita ser enfocado por medio de la mejora en la eficiencia y efectividad de los programas sociales. Este tema es enfatizado por las restricciones fiscales que enfrenta el país y subraya la necesidad de mejorar el valor del dinero. El reporte muestra que a pesar del incremento del gasto en casi todos los sectores durante la segunda mitad de la década, el progreso en la extensión de la cobertura y reducción de la pobreza permaneció estancado. Se requerirán nuevos instrumentos y esfuerzos que se enfoquen en la obtención del valor del dinero en los programas sociales. Estructura y Evolución del Gasto Social en Costa Rica 5.17. Durante los noventa el gasto el gasto público creció de manera considerable. Entre 1990 y 1999, el gasto consolidado del Gobierno General aumentó en cerca del 70%, en términos reales (Tabla 35), siendo los gastos en 44 Las cifras para Costa Rica se reducen sustancialmente si se utilizan las cifras corregidas del PIB. Sin embargo, el gasto agregado en Costa Rica sigue siendo entre 1 ó 3 puntos mayor que para el resto de los países de América Latina. 45 El Índice de Desarrollo Humano clasifica los países en términos de esperanza de vida, el logro educacional y el ingreso real ajustado. 64 INTRODUCCIÓN educación general básica, pensiones de la seguridad social y servicios económicos, las partidas con mayor expansión (más del doble en términos reales). TABLA 35. Gasto consolidado del Gobierno General, 1990-1999. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Gasto total 595,251 585,488 599,902 665,380 836,345 792,827 834,972 847,361 888,500 1,006,846 Servicios Generales 124,405 113,146 107,547 120,485 188,845 138,669 132,261 90,765 96,211 100,522 Servicios Generales 87,385 80,028 74,318 80,323 142,657 93,877 84,094 41,057 41,209 38,679 Seguridad Pública 37,020 33,118 33,229 40,162 46,188 44,792 48,167 49,708 55,002 61,843 Servicios sociales 348,946 335,345 353,764 401,955 456,090 439,333 476,515 530,856 576,656 629,996 Educación 97,901 92,850 104,196 120,014 131,688 118,504 135,920 147,028 166,639 173,301 Educación General 57,896 54,542 61,878 75,631 84,432 72,207 88,507 97,074 115,182 122,722 Educación Para-univ. 1,067 867 1,017 1,238 1,502 1,473 1,104 1,473 1,690 1,655 Formación Profes. 6,997 5,792 7,385 7,726 7,497 8,862 10,135 10,859 10,794 11,367 Educación Superior 31,941 31,649 33,916 35,419 38,257 35,962 36,174 37,622 38,973 37,557 Salud 129,523 129,547 127,632 143,388 159,499 157,230 164,536 166,036 181,012 204,565 Protección Social 92,252 90,947 99,330 110,672 135,191 136,650 145,423 183,260 193,905 208,872 Pensiones 68,452 67,092 69,032 76,098 97,076 112,015 114,227 140,771 151,075 162,197 Asistencia 23,800 23,855 30,298 34,574 38,115 24,635 31,196 42,489 42,830 46,675 Vivienda 24,503 17,957 18,759 21,832 22,919 22,370 25,098 28,081 28,639 37,676 Otros servicios sociales 4,767 4,044 3,847 6,049 6,793 4,579 5,538 6,451 6,461 5,582 Servicios Económicos 49,093 46,060 53,934 61,626 79,496 62,499 61,753 80,140 87,798 110,998 Energía 2,899 3,022 2,868 3,869 4,425 3,637 3,450 13 6 20 Agricultura 15,762 17,478 19,444 22,778 30,478 19,711 12,566 20,976 18,356 21,802 Recursos Minerales - - - - - - - - - - Transporte 26,899 21,915 27,281 30,523 39,876 34,687 41,094 30,662 32,705 46,035 Servicios Económicos 3,533 3,645 4,341 4,456 4,717 4,464 4,643 28,489 36,731 43,141 Otros no clasificados 72,807 90,937 84,657 81,314 111,914 152,326 164,443 145,600 127,835 165,330 Nota: En millones de colones de 1999. Los datos del período 1987-1990 corresponden a series de Cuentas Nacionales cuyos resultados aún son preliminares. Fuente: J. D. Trejos con base en datos del Ministerio de Hacienda 5.18. Los gastos en servicios sociales, considerados en conjunto, se incrementaron en un 80% durante el decenio; sobresalen como partidas con menor expansión, en orden de importancia, la educación superior y para-universitaria, formación profesional, salud y vivienda. Como porcentaje del gasto público total, el gasto en servicios sociales incrementó su participación relativa, pasando de 59% en 1990 a 63% en 1999, aunque con fluctuaciones en los años intermedios. En el Figura 6 se observa que, mientras que la participación relativa del gasto en salud, como porcentaje del gasto público total, tendió a reducirse, el gasto en pensiones creció significativamente, especialmente a partir de 1995. Los gastos en educación, presentaron una leve tendencia alcista a partir de la segunda mitad del decenio pasado, que se revirtió, sin embargo, en el año 1999. Medido en términos relativos con respecto al PIB, el gasto consolidado del gobierno general mantuvo un tamaño relativamente estable durante los noventa. No obstante, el gasto social pasó de representar un 13% del PIB en 1990 a un 14% en 1999 (Tabla 36), en especial por el crecimiento experimentado desde mitad de la década, explicado principalmente por el aumento del gasto real del sector pensiones. 5.19. En estrecha relación con lo anterior, la estructura interna del gasto público social sufrió cambios importantes, particularmente en cuanto a la pérdida de participación relativa de los gastos en salud, vivienda y otros servicios sociales, los cuales cedieron espacio al gasto en pensiones, particularmente, que elevó su participación en el gasto social de 19.6% a 25.7% a lo largo de la década considerada (Tabla 36). A juzgar por el análisis que se presenta en la sección dedicada a pensiones en el presente trabajo, es muy probable que esta tendencia se mantenga hacia el futuro. En las siguientes secciones se procede al análisis de la información relacionada con los sectores educación, salud, nutrición y pensiones, con el fin de suministrar un panorama completo de los principales elementos que caracterizaron la evolución de los programas sociales durante la última década. 65 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA FIGURA 6. Participación relativa de los componentes del gasto social, 1990-1999. 25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Educación Salud Pensiones Vivienda Otros Source: J. D. Trejos, basado en datos del Ministerio de Hacienda. TABLA 36. Gasto público social como porcentaje del PIB y estructura por componente, 1990-1999. Categoría Económica 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Como % del PIB Total 14.0 13.5 13.2 14.4 14.8 14.1 15.2 15.7 15.5 15.1 Educación 3.6 3.5 3.6 3.9 4.0 3.4 4.0 4.0 4.2 3.9 Salud1 5.9 5.7 5.4 6.0 5.8 5.8 6.0 5.7 5.5 5.3 Seguridad Social 3.4 3.4 3.4 3.6 4.1 4.0 4.3 5.0 4.9 4.6 Vivienda 0.9 0.7 0.7 0.7 0.7 0.6 0.7 0.8 0.7 0.8 Otros Servicios Sociales 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 Como % del gasto social Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Educación 28.1 27.7 29.5 29.9 28.9 27.0 28.5 27.7 28.9 27.5 Educación General 16.6 16.3 17.5 18.8 18.5 16.4 18.6 18.3 20.0 19.5 Educación Para-univ. 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.3 0.3 0.3 Formación Profes. 2.0 1.7 2.1 1.9 1.6 2.0 2.1 2.0 1.9 1.8 Educación Superior 9.2 9.4 9.6 8.8 8.4 8.2 7.6 7.1 6.8 6.0 Salud 37.1 38.6 36.1 35.7 35.0 35.8 34.5 31.3 31.4 32.5 Seguridad Social 26.4 27.1 28.1 27.5 29.6 31.1 30.5 34.5 33.6 33.2 Pensiones 19.6 20.0 19.5 18.9 21.3 25.5 24.0 26.5 26.2 25.7 Asistencia 6.8 7.1 8.6 8.6 8.4 5.6 6.5 8.0 7.4 7.4 Vivienda 7.0 5.4 5.3 5.4 5.0 5.1 5.3 5.3 5.0 6.0 Otros servicios sociales 1.4 1.2 1.1 1.5 1.5 1.0 1.2 1.2 1.1 0.9 1. Corresponde al gasto de salud estimado en el capítulo V. Fuente: elaborado con base en datos de Juan Diego Trejos y cálculos propios. 66 Sector Educación 46 6.1. El desarrollo alcanzado por el sector educativo es uno de los pilares fundamentales del desarrollo económico y social de una nación. Costa Rica se ha caracterizado por presentar indicadores de desarrollo educativo superiores que los países de la región centroamericana y comparables con los indicadores de países con sistemas educativos desarrollados en Latinoamérica. Sin embargo, según el último informe de desarrollo humano del PNUD Costa Rica ha perdido posiciones en cuanto al componente de educación, al situarse en la posición número 70 (al igual que otros seis países). La revisión de algunos indicadores del sector, que se realiza en esta sección, revela cómo Costa Rica, en el periodo 1990-1999, ha presentado avances en el aspecto de la cobertura educativa, sobretodo del nivel primario, aunque con serios problemas en lo que respecta a la equidad en el acceso, la calidad de la educación y la asignación de recursos, entre otros. Esta sección provee una revisión del sector educación, analizando las tendencias del gasto y del desempeño. Este reporte presenta un análisis de la clasificación económica y funcional del presupuesto de educación, así como de su evolución en el tiempo, con el objeto de realizar una revisión de las prioridades del sector en términos de la mejora en la provisión de servicios, así como en el incremento en la eficiencia del gasto y la equidad. El análisis provee información de los indicadores de desarrollo educativo, la equidad y la eficiencia dentro del sector y subraya los principales retos y los temas de política que enfrenta el sector educación. 6.2. Los problemas de cobertura en la educación secundaria así como la ineficiencia presente en el sector son los temas prioritarios para una agenda futura. Aunque el problema no es igualmente severo en todas las regiones del país, uno de los aspectos primordiales por considerar es como realizar un uso más eficiente y mejor focalizado de los gastos sociales en educación, de modo que se cubra efectivamente a los grupos más pobres. 6.3. Las reformas educativas, iniciadas en el año 1994 por medio de la creación del Consejo Superior de Educación y la presentación del informe “Política Educativa hacia el Siglo XXI”, han enfatizado en los temas del mejoramiento de la calidad y la equidad. El reporte resalta correctamente que las mejoras en el desempeño educativo son fundamentales para el desarrollo del capital humano. Diferentes estudios muestran que una fuerza laboral con un alto nivel de educación es un elemento que provee una ventaja competitiva, en una economía globalizada. A pesar de las proclamaciones de este reporte y los esfuerzos repetidos del Ministerio de Educación, la meta de mejora en la calidad y la equidad sigue constituyendo un reto persistente para el sector. 6.4. Costa Rica gasta aproximadamente US$600 millones de dólares del presupuesto nacional en educación, lo que significa más o menos un 4% del PIB y cerca de una tercera parte del presupuesto del Gobierno de US$2.1 mil millones de dólares47. El Ministerio de Educación Pública (MEP) se lleva aproximadamente tres cuartas partes del presupuesto del sector y la otra cuarta parte va directo al Fondo Especial para la Educación Superior y a instituciones educativas autónomas. 6.5. El MEP ha identificado cuatro intervenciones claves de políticas en vista de los retos que Costa Rica enfrenta: 1) Desarrollo de la educación secundaria para asegurar que los jóvenes de niveles económicos más bajos tengan un acceso imparcial a una educación secundaria justa; 2) Mejorar la calidad de la educación primaria, con un programa llamado “Excelencia de la educación básica”48; 3) Lograr cobertura universal en la educación preescolar; 4) Renovación y re-enfoque de las intervenciones que buscan influenciar en forma directa la equidad, por medio de concesiones monetarias y becas a los niños necesitados, junto a los programas de comedores escolares. 46 Preparado por: Suhas Parandekar y Juan Diego Trejos. 47 El PIB para 1999 fue revisado hacia arriba por el Banco Central de una cifra anterior de US$ 10.15 mil millones de dólares a US$ 14.06 mil millones de dólares, un aumento de casi el 40%. La Ley costarricense manda que un mínimo del 6% del PIB sea utilizado en educación – los gastos en 1999 de US$ 627 millones de dólares constituyeron el 6.2% de la cifra anterior del PIB, pero están muy por debajo del PIB revisado estimado. 48 Dicho programa fue implantado en 100 escuelas pertenecientes a áreas rurales como urbanas que presentaran altas tasas de repetición y deserción durante el año 2000. El programa incluye: (i) fortalecimiento de la enseñanza y aprendizaje de la lectura, escritura y habilidades matemáticas en primero y sexto grados, (ii) realizar un uso más efectivo de las nuevas técnicas de aprendizaje, (iii) impulso de la capacitación a los profesores en servicio, (iv) establecimiento de laboratorios de informática en 45 de esas escuelas, y; (v) fortalecimiento de la participación comunitaria y paterna en los asuntos escolares. 67 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Indicadores del Desarrollo Educativo Cobertura 6.6. El sistema educativo en Costa Rica tiene una matrícula de unos 850,000 estudiantes en el nivel pre- universitario, comenzando con programas de pre-escolar hasta llegar a la escuela secundaria superior (ver Tabla 37). Unos 62,000 estudiantes más se inscriben en el nivel universitario. TABLA 37. Cobertura del sistema educativo, 1999. Promedio Promedio Matriculados Nivel de Educación Edad Oficial Matriculados Población matrícula matrícula sin edad Bruta neta Pre-escolar (Materno Infantil, 0 a 4.5 años 3,373 393,732 0.86% 0.86% Prekinder)1 Pre-escolar(Kinder) 4.5 a 5.5 años 4,915 - 85,658 5.74% 5.74% Pre-escolar (Ciclo de Transición) 5.5 a 6.5 años 69,679 - 84,917 82.06% 82.06% Primaria 6 a 11 años 535,057 78,266 513,815 104.13% 88.90% Secundaria 12 a 17 años 235,425 22,984 414,042 56.86% 51.31% TOTAL 0 a 17 años 848,449 1,492,163 56.86% 1. Las cifras para la matrícula de menores de 5 años son difíciles de definir con precisión. De acuerdo a las estadísticas del programa “De La Mano”, había aproximadamente 31,000 niños matriculados hasta una edad de 5 años, incluyendo 18,200 niños bajo el programa CEN-CINAI y 6,600 en el programa de Hogares Comunitarios. Aun sumando estos números, con una población aproximada de 500,000 niños, la matrícula para menores de 5.5 años todavía estaría alrededor del 6%. Fuente: Ministerio de Educación para matrícula, Población de CELADE, 1999 6.7. Clasificando la educación pre-escolar por grupo de edad de los estudiantes se observa que el primer ciclo, conocido como Materno Infantil, y con un promedio de cobertura muy bajo, consiste de programas tempranos para niños hasta de 5.5 años de edad. Una de las razones que explican este bajo porcentaje de matrícula es la escasa oferta de centros infantiles de carácter privado (aproxima-damente 20%) debido al alto costo que representa la atención de niños en edades tempranas. Es claro que deben promoverse políticas que impulsen el desarrollo de la oferta privada, en las que se plantee que a pesar de los altos costos, las rentabilidades también son bastante altas (según expertos en el ramo dicha rentabilidad puede situarse en un rango entre el 8% y 9%). El segundo ciclo, llamado Ciclo de Transición, tiene un promedio de cobertura superior al 80%. Una ley aprobada en 1997, extiende la educación obligatoria de la educación primaria hasta el Ciclo de Transición, y se están haciendo esfuerzos para extender un componente pedagógico hasta los programas de la niñez temprana en el último año del Materno Infantil (para el grupo de edad de 4.5 a 5.5 años). 6.8. La educación primaria consiste de dos ciclos de tres años cada uno – 1er. Grado comienza oficialmente a la edad de 6.5 años, y 6º Grado, cuando se termina a tiempo, sería a la edad de 12.5 años. La cobertura para la educación primaria es completa, según lo indica el Promedio Bruto de Matrícula (PBM) de 107%. Sin embargo, hay una cantidad importante de matrícula tardía o de alumnos de mayor edad, lo que lleva a un Promedio Neto de Matrícula (PNM) de menos del 90%. Los grados inferiores de la educación secundaria (Grados 7 a 9) se conocen como el tercer y último ciclo de la Educación Básica. Los grados superiores de la educación secundaria (Grados 10 a 12) se conocen como Educación Diversificada. La tasa bruta de matrícula para secundaria durante 1999 fue de aproximadamente 61.2% (PBM)49 y 49% (PNM). 49Datos publicados en el VII Informe sobre el Estado de la Nación muestran un ligero repunte en la tasa bruta de matrícula en secundaria al ubicarse en una cifra cercana al 65%. 68 SECTOR EDUCACIÓN Tendencias en la cobertura educativa 6.9. La cobertura general de la educación primaria en Costa Rica ha sido completa desde finales de los ochenta, como lo indica el Figura 750. En el gráfico se observa que la cobertura de secundaria ha mostrado cierto progreso desde 1990, pero aún existe una gran brecha con respecto a la educación primaria. La educación pre-escolar (5.5 a 6.5 años) ha tenido el más rápido incremento en los últimos 10 años, lo que ha hecho que el PBM para pre-escolar aumentara de 62% en 1990 a casi el 83% en 1999. La Tabla A 6 y de la Tabla 37 a la Tabla 39 muestran detalles de la evolución de la matrícula. Al analizar las tasas netas de escolaridad para secundaria, se observa que ha ocurrido un aumento continuo desde 1990, mientras que en el nivel de primaria dichas tasas han sufrido un descenso a partir de 1996. Esta cifra no es alarmante puesto que la disminución porcentual, además de ser pequeña (2 puntos porcentuales) puede deberse a un incremento en el número de adolescentes que ingresan a edades más jóvenes a la secundaria51. FIGURA 7. Tendencia de matrícula bruta, 1990-1999. 120.0 Primaria 100.0 80.0 Tasa neta de matrícula Preescolar (5.5 a 6.5 años) 60.0 Secundaria 40.0 20.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Año Fuente: Ministerio de Educación. 6.10. La Tabla 38 muestra la matrícula de pre-escolar en forma separada para los niños de 5 y 6 años, según resultados de la Encuesta de Hogares y de la que resaltan tres factores muy claros: a) la matrícula en pre-escolar beneficia desproporcionadamente a los grupos de mayor nivel económico –durante la segunda mitad de la década de los noventa la matrícula en el cuartil de más bajo ingreso fue 50% menor para los niños de 5 años que para los niños pertenecientes al estrato de ingresos más altos, además el ritmo de crecimiento de la matrícula es más acelerado en el cuarto cuartil que en el primero–, b) la matrícula beneficia desproporcionadamente las áreas urbanas, y aún cuando la brecha ha disminuido, continúa el problema, especialmente para los niños de 5 años, y c) no existe desproporción por género. 50 El cuadro no muestra las tendencias anteriores al año 1990. Sin embargo, es importante notar que la crisis económica de los años 70 y 80 tuvo un impacto inverso en los promedios de matrícula en los niveles de primaria y secundaria. De hecho, no es sino hasta finales de los años 80 y principios de los 90 que la matrícula recuperó sus niveles anteriores a la crisis. 51 Hernández, Luis C. 2001. Mimeo. 69 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 38. Matrícula preescolar, 1990, 1995 y 1999. De 5 años De 6 años Indicadores 19901 1995 1999 19901 1995 1999 Total País 6.7 30.8 34.6 45.0 81.6 87.6 Estrato de Ingreso2 Cuartil 1 4.8 24.3 28.7 34.0 71.2 77.1 Cuartil 2 8.1 30.2 33.0 47.9 83.0 91.2 Cuartil 3 9.2 36.6 37.2 43.5 88.5 96.3 Cuartil 4 3.2 36.6 45.8 62.4 92.4 98.0 Región Área Metropolitana 9.0 36.0 40.3 56.8 94.3 94.9 Región Urbana Central 4.6 47.3 43.3 52.7 98.0 96.7 Región Rural Central 3.8 30.1 34.4 46.3 83.2 93.3 Región Chorotega 7.8 27.1 27.9 44.0 73.0 76.5 Pacífico Central 14.4 24.8 33.4 31.7 71.9 87.7 Región Brunca 6.6 16.8 21.6 30.3 66.9 75.8 Región Atlántica 5.1 28.4 30.9 31.3 75.6 80.2 Región Norte 8.4 28.5 22.4 39.0 63.6 66.7 Zona Urbana 8.1 38.2 39.9 53.4 94.1 94.2 Rural 5.4 25.4 28.2 37.4 72.1 81.6 Sexo Hombre 5.6 31.1 33.7 46.4 82.3 87.6 Mujer 7.7 30.4 34.6 43.4 80.6 87.4 Nota: Porcentaje de la población de 5 a 6 años que asiste al sistema educativo. 1. La Encuesta de Hogares de 1990, no capta adecuadamente la asistencia a preescolar. 2. Según ingreso familiar per cápita. El cuartil 1 incluye al 25% de las familias con los ingresos familiares per capita más bajos. Fuente: J. D. Trejos con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 6.11. Una tabla similar para el nivel de primaria no muestra diferencias importantes entre los cuartiles de ingresos, regiones o área urbana y rural (Tabla A 6). Dada la cobertura universal de la educación primaria, esto indica que al revisar el nivel de primaria, el enfoque debe ponerse en otros asuntos además de la cobertura, como eficiencia y calidad de enseñanza y aprendizaje – las cifras de matrícula son muy altas para revelar cualquier posible problema de equidad. Un aspecto que debe destacarse es que los quintiles de ingresos más bajos son los que poseen en promedio la mayor cantidad de niños en la educación primaria y además envían a la escuela un mayor número de estudiantes en condiciones de extra-edad52. 6.12. La situación con respecto a la educación secundaria es más regresiva. Los quintiles de mayores ingresos son los que poseen mayor cantidad de estudiantes matriculados en secundaria: 72 por ciento para los estudiantes de 16 a 18 años en el cuarto cuartil versus un 38 por ciento para los estudiantes en el cuartil más pobre. Al mismo tiempo las diferencias urbano-rurales son significantes, donde los niños pertenecientes a zonas urbanas tienen casi el doble de probabilidad de estar matriculados en educación secundaria que los niños de las zonas rurales. Los estudiantes con problemas de extra-edad (mayores de 17 años) adquieren un significativo peso relativo dentro del grupo de matriculados en secundaria. 52 Hernández, Luis C. Op.cit. 70 SECTOR EDUCACIÓN 6.13. La información de la Encuesta de Hogares (Tabla 39) muestra que casi la mitad de los jóvenes de 16 a 18 años no asisten a la escuela. Más aún, una proporción importante de individuos en esta categoría no están en el mercado laboral, muy posiblemente por falta de oportunidades de trabajo adecuadas, y la falta de aptitudes laborales requeridas por el mercado. A pesar que los incrementos en la cobertura han sido mayores para los grupos de menores ingresos existe aún una brecha considerable entre los grupos de ingreso. Dentro de los grupos de mayor edad, la Tabla muestra que sólo un 38% del cuartil de ingresos bajos está matriculado en la escuela y solamente 39% de los niños de áreas rurales están matriculados. TABLA 39. Una visión detallada de la matrícula de secundaria; 1990, 1995 y 1999. De 13 a 15 años De 16 a 18 años Indicadores 1990 1995 1999 1990 1995 1999 Total País 65.4 75.3 74.9 41.5 49.0 53.0 1 Estrato de Ingreso Cuartil 1 53.3 67.8 66.8 30.2 38.1 38.0 Cuartil 2 63.7 73.4 71.4 36.3 38.9 49.4 Cuartil 3 68.5 78.1 77.6 42.8 48.1 55.5 Cuartil 4 88.8 90.8 92.4 66.4 74.7 72.6 Región Área Metropolitana 82.2 88.7 84.3 64.6 59.2 67.5 Región Urbana Central 77.3 86.9 86.8 55.5 67.2 71.5 Región Rural Central 55.5 66.3 67.1 28.0 35.5 44.2 Región Chorotega 64.3 71.4 75.7 30.2 44.6 51.9 Pacífico Central 57.8 68.0 68.1 33.1 39.2 40.2 Región Brunca 49.8 67.6 67.7 27.7 43.6 37.1 Región Atlántica 55.8 69.0 66.4 33.2 39.4 37.3 Región Norte 48.6 60.1 61.2 24.1 41.3 40.5 Zona Urbana 79.9 86.5 84.4 58.7 61.2 65.1 Rural 51.2 64.4 64.5 25.5 35.3 38.8 Sexo Hombre 66.3 73.5 74.1 42.9 45.1 48.8 Mujer 64.4 77.1 75.0 40.1 52.7 56.7 Nota: Porcentaje de la población de 13 a 18 años que asiste al sistema educativo. 1. Según ingreso familiar per cápita. El cuartil 1 incluye al 25% de las familias con los ingresos familiares per capita más bajos. Fuente: J. D. Trejos con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del INEC 6.14. Una hipótesis alterna que se ha planteado para explicar este fenómeno de no asistencia a la escuela es la de que los adolescentes tienen serios problemas con el tipo de educación que se imparte, lo que incide en los altos niveles de repetición y acarrea en última instancia deserción del sistema educativo53. 53 Hernández, Luis C. Op.cit. 71 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA FIGURA 8. Años requeridos para completar los ciclos de primaria y secundaria, 1990-1999. 12.00 Ciclo de secundaria 10.00 Ciclo de primaria Años por completar 8.00 6.00 Número ideal de años: 6 años para cualquiera de los dos ciclos 4.00 2.00 0.00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 Nota: Los datos de 1991 a 1997 no son estrictamente comparables con los de 1990 y 1999 pues los primeros no contemplan deserción en el último año. Medidas a través de cohortes escolares reconstruidas. Fuente: Departamento de Estadística del MEP. 6.15. Está claro que si Costa Rica desea mejorar notablemente el nivel de educación de su fuerza de trabajo, debe realizar un esfuerzo innovador para llegar a los jóvenes adultos que viven en las áreas rurales, en las que es imposible seguir construyendo más y más escuelas secundarias tradicionales. Existe una amplia gama de alternativas de medios no tradicionales de enseñanza, que pueden incrementar el desempeño del sector educativo en el nivel de secundaria. Algunas de ellas son: (i) establecimiento de programas de tele-secundaria, en la que el uso de un medio de comunicación tradicional como la televisión puede permitir llevar la educación a zonas alejadas y de escasos recursos; (ii) programas de educación a distancia, tal y como el que ampliamente desarrolló la Universidad Estatal a Distancia, institución que por estar a la vanguardia en este campo puede brindar el apoyo necesario para desarrollar una alternativa en dicho nivel educativo; (iii) programas tutoriales y (iv) escuelas virtuales, desarrolladas por medio de internet y del uso del correo electrónico. 72 SECTOR EDUCACIÓN Indicadores de Eficiencia Interna 6.16. El sistema educativo costarricense adolece de ineficiencias internas en los niveles de la educación básica o secundaria. Hasta el año 1997, última fecha para la que hay cifras disponibles, se requería un promedio de 7.74 años para completar 6 años de educación primaria, y 8.6 años para completar 6 años de educación secundaria (Figura 8). Una medida común de ineficiencia es la repetición de grados. Un 77% de los graduados de escuela primaria en 1990 habían repetido por lo menos un grado en los 6 años anteriores y para 1999 la cifra se había incrementado hasta un 79%. Para la escuela secundaria los porcentajes respectivos fueron de 42% para el año 1990 y 48% en 1999. Las cifras son menores para la secundaria debido al mayor número de desertores en este nivel. El complemento de las cifras anteriores incluye tanto a estudiantes que se graduaron sin repetir un solo año como a los que abandonaron la escuela. TABLA 40. Matrícula inicial en primer grado de primaria, por edad de los alumnos, 1990, 1995 y 1999. Número de estudiantes Estructura relativa Edad 1 1990 1995 1999 1990 1995 1999 Total 94,066 104,128 103,331 100.0 100.0 100.0 5 0 0 101 0.0 0.0 0.1 6 29,488 44,901 50,362 31.3 43.1 48.7 7 47,033 41,007 37,401 50.0 39.4 36.2 8 11,551 12,066 9,772 12.3 11.6 9.5 9 3,763 3,764 3,243 4.0 3.6 3.1 10 1,411 1,516 1,353 1.5 1.5 1.3 11 376 415 564 0.4 0.4 0.5 12 282 295 318 0.3 0.3 0.3 13 75 87 126 0.1 0.1 0.1 14 47 44 60 0.1 0.0 0.1 15 38 33 17 0.0 0.0 0.0 16 0 0 5 0.0 0.0 0.0 17 0 0 3 0.0 0.0 0.0 18 0 0 1 0.0 0.0 0.0 19 y más 0 0 5 0.0 0.0 0.0 1. La edad de ingreso a primaria para el año de 1990 era de siete años cumplidos después de 1994 se modificó a entre 6 y 7 años cumplidos. Fuente: Departamento de Estadísticas del MEP. 6.17. La ineficiencia en un sistema educativo se manifiesta en las altas tasas de repitentes y desertores. La edad de matrícula por primera vez en el primer grado también es un determinante importante de la ineficiencia – cuanto más amplia sea la distribución por edades al principio, mayores serán las posibilidades de que algunos estudiantes no desarrollen las capacidades para avanzar al siguiente grado. Las altas tasas de deserción empeoran el problema, ya que los maestros encuentran mayor dificultad al enseñar a un grupo de estudiantes de distintas edades para llevarlos a un mismo nivel de conocimiento académico. Los estudiantes que repiten un grado más de una vez, o que repiten grados en forma intermitente a lo largo de sus estudios se encuentran en mayor riesgo de abandonar los estudios. En tanto que la deserción permanente en la escuela primaria no constituye un grave problema en Costa Rica, la baja matrícula en secundaria puede ser vinculada con los problemas de ineficiencia en el nivel de primaria. Para empeorar el problema todavía más, la ineficiencia daña con mayor fuerza a los grupos de la escala socio-económica más baja, lo que crea importantes barreras para la equidad social. 6.18. La edad oficial de entrada a primer grado de enseñanza primaria indica que el niño debe haber cumplido 6 años y 6 meses al final de febrero del año académico, el cual va de febrero a noviembre. El límite de edad se ajusta en forma flexible hacia abajo a los 6 años y 3 meses, y no hay límite hacia arriba. Antes de 1994, el requisito de edad para primera matrícula en primaria era de 7 años cumplidos, de tal manera que las cohortes posteriores a 1994 son más jóvenes que las cohortes que entraron antes de 1994. En la Tabla 40 se observa que cerca del 85% de los niños matriculados en escuela primaria tenían 6 ó 7 años. Aproximadamente 15% de los estudiantes matriculados tienen más edad, pero estos 73 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA son posiblemente estudiantes que tuvieron que repetir el primer grado 54 . Es probable que el flujo eficiente de estudiantes que ingresan a primaria se deba a la alta cobertura de pre-escolar, y su extensión para completar la cobertura continuará brindando eficiencia en la etapa de entrada al ciclo primario. TABLA 41. Tasa de repetición según grado y nivel, 1990-1999. Nivel y Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total I y II Ciclo 11.3 10.5 9.6 8.1 8.7 9.3 11.4 10.1 10.0 9.5 I Ciclo 14.7 13.7 12.7 11.1 11.9 12.6 14.5 12.8 12.4 11.8 1º 19.0 17.3 17.4 17.2 17.7 17.8 18.6 17.4 17.0 16.0 2º 13.1 12.3 10.3 8.4 9.9 10.4 12.7 10.8 10.7 10.4 3º 11.1 10.3 8.8 6.3 7.1 8.6 11.3 9.4 8.9 8.6 II Ciclo 6.6 6.2 5.3 4.0 4.5 5.3 7.6 6.9 7.2 6.7 4º 9.6 9.3 8.1 6.1 6.7 8.0 11.8 10.7 11.0 9.8 5º 7.6 7.1 6.1 4.5 5.3 6.0 8.5 7.9 8.3 8.1 6º 1.4 1.2 0.7 0.8 0.8 0.7 1.0 0.9 0.9 1.1 III Ciclo 11.5 12.0 9.5 11.7 10.7 12.3 13.0 13.0 12.4 12.4 7º 14.2 15.0 11.8 13.6 13.4 15.2 16.8 16.1 16.2 16.4 8º 10.5 11.0 9.3 11.5 9.4 11.4 11.3 11.7 10.6 10.8 9º 7.3 7.3 5.4 8.1 6.4 7.5 7.2 7.9 6.4 5.8 Educación Diversificada 7.4 7.9 6.9 6.3 5.2 6.8 7.2 6.4 6.5 5.5 10º 11.0 11.8 9.9 9.8 8.6 10.5 10.8 9.9 10.5 9.1 11º 3.5 3.6 3.4 2.4 1.3 2.8 3.3 2.7 2.1 1.4 12º 1.1 1.0 1.4 0.7 0.2 0.1 0.8 2.0 1.2 0.7 Nota: Alumnos que repiten como porcentaje de la matrícula inicial de cada año. Fuente: Departamento de estadística del MEP. 6.19. La repetición es particularmente alta al principio de cada ciclo – en 1999, la repetición en 1er grado y en 7mo grado era de 16%. La Tabla 41 presenta los promedios de repetición por grados en Costa Rica de 1990 a 1999, en la que se observa que se ha presentado una reducción, aunque un poco lenta, de dichas tasas. Disminuir la repetición tiene un gran impacto en cuanto a reducción de costos y liberación de recursos que pueden ser dedicados a mejorar la calidad y equidad de la cobertura (ver Tabla A 8 y Tabla A 9). Utilizando un cálculo aproximado de la unidad de gasto por estudiante de US$424 por año, los 50,000 repitentes en el sistema representan un costo de US$21.2 millones, aproximadamente el 10% del presupuesto educativo de primaria. 6.20. Las cifras equivalentes para el nivel de secundaria son de un costo unitario de US$672 por año con 22,000 repitentes, lo que alcanza una cantidad de US$14.8 millones, o aproximadamente un 10% del presupuesto de educación secundaria (ver Figura 9). A partir del análisis de los gráficos puede discernirse que no hay una tendencia hacia la baja en dichos costos. Aunque se presencian reducciones en el periodo 1997-1999, estas muestran un retorno a los niveles de 1994 y no representan un decrecimiento real en los costos de repetición. Dados los altos costos económicos y sociales, de la repetición y la deserción y su carácter prácticamente endémico al sistema educativo, el gobierno de Costa Rica debe establecer una política adecuada para que al resolver dichos problemas pueda re- direccionar dichos recursos hacia la mejora de la calidad y desempeño del sistema. 54 Una de las razones por las que la deserción y la repetición son un problema grave en el sistema educativo costarricense se debe a la débil capacidad y seguimiento que le dan los padres a la educación de los hijos. Asimismo estos niños repitentes carecen de habilidades básicas que deberían haber desarrollado en preescolar que inciden en su fracaso en el nivel superior. Una política de reducción de la ineficiencia debe partir por tanto de una mayor vinculación de los padres en el desarrollo educativo de sus hijos. 74 SECTOR EDUCACIÓN TABLA 42. Tasas de deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999. Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL PRIMARIA 4.7 4.5 4.6 4.1 4.2 5.0 4.5 4.5 4.9 4.4 I Ciclo 5.3 5.1 5.2 4.7 4.8 5.7 5.1 5.1 5.4 5.0 1º 6.8 6.6 6.4 6.1 6.3 7.2 6.4 6.5 6.8 6.6 2º 4.9 4.3 4.5 4.0 4.4 5.0 4.5 4.7 5.0 4.6 3º 4.0 3.8 4.2 3.5 3.4 4.5 4.0 3.9 4.1 3.8 II Ciclo 3.8 3.7 3.9 3.4 3.4 4.2 3.8 3.8 4.3 3.6 4º 3.9 4.0 4.2 3.6 3.8 4.6 4.2 4.3 5.0 3.9 5º 4.2 4.0 4.0 3.9 3.6 4.1 4.0 3.9 4.3 4.0 6º 3.1 2.9 3.5 2.8 2.7 3.6 2.9 3.0 3.3 2.9 TOTAL SECUNDARIA 10.3 9.6 11.9 11.1 11.6 12.7 11.0 10.8 10.9 9.2 DIURNA III Ciclo 11.4 10.6 13.3 12.7 13.1 14.3 12.9 13.0 12.9 10.8 7º 17.5 17.0 19.3 19.2 20.4 21.8 20.3 19.9 19.8 17.1 8º 6.9 6.1 9.1 7.7 7.4 8.8 6.8 7.5 7.4 6.0 9º 4.6 4.1 6.9 5.5 5.1 5.7 5.2 5.2 4.8 4.0 Educación Diversificada 7.5 6.9 8.3 7.0 7.4 8.3 6.1 5.0 5.5 4.9 10º 10.0 9.5 10.9 8.8 10.0 11.6 8.8 7.0 8.0 6.9 11º 4.3 4.0 5.3 4.7 4.2 4.9 3.0 3.1 2.5 6.9 12º 4.7 3.0 4.7 5.2 4.7 1.4 2.4 1.3 3.9 2.3 Nota: Deserción anual como porcentaje de la matrícula inicial. Fuente: Departamento de estadística del MEP. FIGURA 9. Costos de la repetición y deserción como proporción del presupuesto en educación. Repitencia Deserción 20 18.2 18.0 16.6 18 16.0 16 15.0 14.0 14 12.0 Porcentaje Porcentaje 12 9.5 9.6 10.0 10 7.7 8.0 8 6.0 6 4 4.0 2 2.0 0 - 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Primaria Secundaria Primaria Secundaria 6.21. Los promedios estadísticos de deserción calculados por el MEP como promedios de deserción – se refieren a la diferencia entre la matrícula inicial y la matrícula final, expresada como un porcentaje de la matrícula inicial. Los estudiantes que abandonan los estudios en la mitad del año posiblemente se matricularán al año siguiente, por lo 75 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA menos en lo que respecta al nivel de primaria.55 El porcentaje de deserción refleja una pérdida adicional de recursos en sí mismo, y también está ligado al problema de repetición. La Tabla 42 proporciona un vistazo general de los promedios de deserción por grado – en cuanto a la repetición, en el que se observa que no han ocurrido importantes mejoras a través del tiempo, con excepción de la reducción que se presentó en la Educación Diversificada. Los 23,000 desertores en el nivel de primaria y 19,000 desertores en el nivel de secundaria implican una carga mayor para las finanzas públicas de alrededor de US$23 millones en el año 1999 (Figura 9), y este cálculo no da cuenta de que el costo de deserción representa más que solo el de un año, en que el desertor aparece registrado en las estadísticas de educación (ver Tabla A 10 a la Tabla A 13). 6.22. El débil desempeño de Costa Rica en lo que respecta a la finalización de la escuela secundaria se subraya al realizar comparaciones con algunos países de la OECD y del área de América Latina. La Tabla 43 muestra que las tasas de finalización de la secundaria son casi un 50 por ciento menores que las de países líderes en América Latina como Chile y Colombia, y solo un tercio de las tasas más altas que presentan Japón y Hungría. El gráfico que acompaña la Tabla muestra que incluso si se usa una regresión logarítmica de las tasas de finalización dependiendo del ingreso, es usada para ajustar por niveles de ingreso, la comparación aún muestra que Costa Rica se clasifica bastante lejos de su valor esperado para su nivel dado de ingresos. TABLA 43. Tasas de finalización comparativas. Tasas de PIB per cápita- Países finalización PPP secundaria Costa Rica 28.3 5,770 Francia 85.0 21,897 Hungría 91.9 10,479 Japón 94.9 24,041 España 73.0 16,730 Estados Unidos 78.2 30,600 Argentina 41.5 11,324 Chile1 47.4 8,370 Colombia 43.2 5,709 Panamá 39.1 5,016 Uruguay 39.4 8,280 1. Cifras 1998 Fuente: Education at a Glance 2001, OECD y Panorama Social de América Latina 2000-2001, CEPAL La Educación y el Mercado Laboral 6.23. Esta sección presenta una breve discusión de cuatro temas: a) La evolución en el logro educativo de la fuerza laboral; b) Las diferencias en salarios en los diferentes niveles educativos que reflejan un aspecto de los beneficios privados y sociales de la educación; c) Un análisis desglosado de las desigualdades en salarios, producto de los distintos niveles de educación; d) Una discusión sobre brechas en la equidad en las oportunidades de educación/mercado laboral de los jóvenes adultos en Costa Rica. 55Una respuesta definitiva puede encontrarse al analizar la información de la encuesta de hogares, que proporciona una idea sobre el número de niños que abandonan la escuela y no vuelven a matricularse. Mientras se obtiene tal análisis de la encuesta de hogares, la conjetura que aquí se presenta es válida debido a los promedios de matrícula casi universales de educación primaria en Costa Rica. 76 SECTOR EDUCACIÓN FIGURA 10. Promedio del último año aprobado por personas de 25 años de edad, 1950-1999. 9 8 7 6 R2 = 0.9741* 5 4 3 2 1 0 1999 1996 1993 1990 1987 1984 1981 1978 1975 1972 1969 1966 1963 1960 1957 1954 1951 * Ajuste de la línea de tendencia para un polinomio de tercer grado. 6.24. La Figura 10 muestra la tendencia del logro educativo (en grados terminados) de una categoría de edad en particular a través del tiempo. En el Anexo Estadístico, Tabla A 14 se incluyen detalles basados en muestras y en cifras de la población, lo mismo que una medida de dispersión alrededor de la media del grado de logro, según datos obtenidos de la Encuesta de Hogares. En ellas se muestra que en promedio las personas de 25 años de edad poseen un nivel de 8 años de escolaridad. Puesto que los legisladores de la política educativa en Costa Rica están preocupados por elevar el nivel de educación de los trabajadores para una economía modernizada, es claro que el énfasis de las políticas en la Educación Diversificada está ampliamente justificado. Solamente con el aumento de la cobertura a los grados 10-12, por medio de esfuerzos concertados para incluir a niños que de otro modo no terminarían su educación, es que la línea media de logro mostrada en el gráfico lograría un tendencia hacia arriba. 6.25. Mediante un análisis de las cohortes más jóvenes se puede analizar mejor la variación regional y por quintiles de ingresos en cuanto al logro de la educación. La Tabla 44 muestra que un 76% de los jóvenes de 14 años han completado la educación primaria. Es importante notar la presencia de diferencias a través de los cuartiles de ingresos – solamente 62% de los niños del cuartil de menor ingreso completó la educación primaria, comparado con el 92% del cuartil de mayor ingreso, una tendencia que se refuerza en los niveles educativos superiores. Uno de los factores que puede estar explicando estas bajas cifras en las familias más pobres, es el alto costo de oportunidad laboral (solo un 36% de las familias más pobres se dedican por completo al estudio versus un 70% en las familias con mayor nivel de riqueza). 6.26. El contenido curricular de la enseñanza primaria y secundaria no se adecua con los requerimientos del mercado laboral actual, lo que impulsa a un gran porcentaje de los individuos, sobretodo de los estratos más bajos de ingreso, a recurrir al empleo (principalmente en el sector informal) y por ende a desertar del sistema de educación formal56. Por otra parte, el incremento del número de madres adolescentes (en edad de estudios secundarios) ha agravado el problema, toda vez que, en primer lugar la mayoría no regresan al sistema educativo y en segundo lugar, que si regresan no logran asimilar el costo de oportunidad de concluir sus estudios. 56 Esto se convierte en un círculo vicioso, pues la búsqueda de oportunidades laborales se da por la necesidad de mayores ingresos para las familias (la pobreza incide en la deserción), pero en su búsqueda terminan ubicándose en trabajos mal remunerados (la deserción incide nuevamente en pobreza). Una posible solución radica en el diseño de un esquema de incentivos que permita que el individuo se vea motivado a permanecer en la escuela. Un esquema de este tipo se ha desarrollado en algunas escuelas de los Estados Unidos, en los que el individuo acumula premios en dinero por cada nivel aprobado y que le son entregados al graduarse. 77 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 44. Población que completa la educación, 1990, 1995 y 1999. Porcentaje que terminan Porcentaje que terminan Porcentaje que terminan Indicadores primaria1 educación básica2 secundaria3 1990 1995 1999 1990 1995 1999 1990 1995 1999 Total País 77.4 79.0 76.4 37.3 44.2 44.1 26.6 30.4 32.7 Estrato de Ingreso4 Cuartil 1 62.3 73.4 62.1 22.3 34.1 23.5 11.6 13.7 15.0 Cuartil 2 78.7 76.3 79.9 27.6 31.6 37.2 10.7 16.1 18.4 Cuartil 3 89.0 80.3 81.4 42.9 44.1 41.8 27.2 31.6 28.3 Cuartil 4 90.6 93.1 92.4 66.7 74.8 68.9 49.6 42.2 59.3 Región Área Metropolitana 88.3 85.7 78.2 59.5 54.8 59.4 42.4 41.8 48.6 Región Urbana Central 89.8 85.7 87.8 55.8 63.9 69.6 37.1 43.8 48.5 Región Rural Central 81.6 78.2 80.9 24.8 31.4 36.0 21.3 27.6 27.8 Región Chorotega 68.8 79.7 70.3 28.1 43.1 33.2 20.3 30.0 27.6 Pacífico Central 71.8 74.1 71.8 30.3 35.9 26.2 15.3 20.1 14.7 Región Brunca 64.9 72.3 64.5 22.7 36.8 26.5 17.7 12.1 19.8 Región Atlántica 59.6 65.2 65.0 17.6 33.7 28.2 10.4 15.0 7.0 Región Norte 58.0 74.6 66.8 9.5 32.9 37.4 14.7 13.7 10.5 Zona Urbana 86.9 84.6 81.6 55.0 56.1 57.9 37.4 39.9 43.7 Rural 69.1 73.6 69.9 19.6 31.1 29.0 16.2 20.4 20.2 Sexo Hombre 76.8 75.0 75.4 38.2 42.1 38.3 22.9 25.5 28.0 Mujer 78.2 83.6 76.5 36.3 46.2 49.4 30.0 35.6 36.1 1. Porcentaje de la población de 14 años con 6 o más años de educación aprobados 2. Porcentaje de la población de 18 años con 9 o más años de educación aprobados 3. Porcentaje de la población de 20 años con 11 o más de educación aprobados 4. Según ingreso familiar per cápita. El cuartil 1 incluye al 25% de las familias con los ingresos familiares per capita más bajos Fuente: J. D. Trejos con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional de Estadística 6.27. Solamente una tercera parte de los jóvenes costarricenses de 20 años de edad han completado la educación secundaria. Las diferencias son más agudas entre regiones y cuartiles de ingreso. Solamente 15% de los jóvenes de 20 años del cuartil de menor ingreso han completado 12 años de educación, mientras que la proporción es cercana al 60%, o sea, 4 veces mayor para aquellos en el cuartil de mayor ingreso. Desde el punto de vista de la política educativa el Gobierno necesita encontrar los medios para atraer a los jóvenes de los grupos con menor ingreso económico y retenerlos hasta que completen la secundaria. Si se analiza la división a través de regiones, las cifras para áreas rurales son la mitad de las de las áreas urbanas, y puesto que estas cifras son para jóvenes de 20 años, esto implica que muy pocos jóvenes de áreas rurales han tenido la oportunidad de emigrar en forma temporal hacia un área urbana para lograr su educación. Además de otorgar becas, el Gobierno debe buscar activamente medios para facilitar el transporte de aquellos que viven alejados del centro de la ciudad, y además explotar al máximo ideas innovadoras de oportunidades de educación a distancia. (d) En cada nivel de educación, particularmente la Educación Básica, las mujeres logran mejores posiciones que los varones en forma consistente. Pareciera que los varones son menos privilegiados en Costa Rica, tal vez debido a la interacción entre la educación y el mercado laboral, pero se necesitaría un análisis más profundo antes de derivar implicaciones políticas de este hallazgo. 6.28. El salario mensual promedio para una persona con educación universitaria es de cerca de $US 800, cuatro veces más que lo que gana una persona sin educación. La Figura 11 muestra los perfiles de ganancia por edades y niveles de educación. La cifra correspondiente a aquellos con educación primaria es de $US 250 y para los que tienen educación secundaria es de $US 375. Tener un nivel de educación primaria implica un aumento de únicamente $US 50 por mes sobre el salario de aquellos que no tienen ninguna educación, mientras que una educación secundaria implica otros $US 125 de aumento sobre aquellos de nivel de primaria. En términos de beneficios privados, existiría una gran ventaja para los estudiantes que continúan con su educación secundaria. 78 SECTOR EDUCACIÓN FIGURA 11. Diferencial de ingresos por nivel de educación, 1999. 1,200 1,000 800 600 400 200 0 < 18 Years 18-24 25-29 30-39 40-49 50-59 > 60 Years Ningún año Primaria Completa Secundaria Completa Universitaria (1-3 años) Universitaria (4 años o más) Fuente: INEC, Encuesta de Hogares 1999. 6.29. La medida de desigualdad57 Theil-L para trabajadores asalariados se redujo de 0.2993 a 0.2881 en el período 1988-1995. La medida de desigualdad Theil-L pertenece a la clase de medidas de desigualdad que permiten descomponer los niveles y cambios en la desigualdad debido a factores como el género, edad, educación, tipo de empleo y lugar de residencia (urbana o rural). La educación fue responsable por una tercera parte de la reducción en la desigualdad del ingreso en Costa Rica, y la Tabla 45 proporciona una visión detallada de la reducción debida a la educación. La primera línea muestra que la desigualdad disminuyó considerablemente dentro de cada grupo por nivel de educación, pero la desigualdad se ensanchó a través de los grupos educativos. Esto significa que la desigualdad en el ingreso disminuyó dentro del grupo que puede llamarse de trabajadores con “educación primaria completa”, pero que aumentó cuando se compara al grupo con “educación primaria completa” con otro grupo, tal como el de trabajadores con “educación secundaria completa”. La disminución en la desigualdad dentro de un grupo educativo puede deberse a varias causas, pero, si se establece una relación entre los salarios y la productividad marginal de los trabajadores, y ésta con la calidad de educación recibida, la información indicaría una mejora en la calidad de educación recibida por los diferentes grupos de trabajadores dentro del mismo nivel de educación. 6.30. El aumento en la desigualdad a lo largo de los niveles de educación indica una creciente dispersión de salarios o premios más altos recibidos por los trabajadores más educados. La dispersión de salarios tiene que ver más con la oferta y demanda de trabajadores de los diversos niveles de educación, y la influencia de la política educativa debe ser alterar la oferta relativa de trabajadores de diversos niveles educativos. En la Tabla 45 se realiza el análisis desglosado para cada uno de los 4 niveles de educación considerados - los números positivos indican una contribución en la disminución de la desigualdad y los números negativos indican una contribución al aumento de la desigualdad. La desigualdad se redujo considerablemente para los grupos de primaria incompleta y primaria completa, pero aumentó para el grupo de secundaria completa. De hecho, el grupo de secundaria completa fue el único grupo en el que se presentó un aumento de la desigualdad tanto dentro del grupo como a lo largo de los grupos, lo que refuerza el reto para el gobierno de poner énfasis en el fortalecimiento de la educación secundaria, de modo que se aumente el número de graduados de secundaria en el mercado laboral y reducir las diferencias de calidad entre la educación secundaria recibida por los diferentes grupos socio-económicos. 57Un análisis riguroso de la desigualdad de ingresos y cambios en diversas medidas de desigualdad puede obtenerse de “Reformas Económicas y Distribución del Ingreso en Costa Rica” por Juan Diego Trejos, CEPAL, 1999. 79 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 45. Contribución de la educación a cambios en la desigualdad de ingresos, 1988-1995. Contribución a la reducción en la desigualdad de Theil-L 0.2993 a 0.2801 Reducción dentro del Reducción a lo largo del Reducción Total Grupo grupo Educación 100.0 159.8 -59.8 Primaria Incompleta 24.4 103.4 -79.0 Primaria Completa y Secundaria 233.2 83.9 149.4 Incompleta Secundaria Completa y Terciaria -130.9 -70.4 -60.5 Incompleta Terciaria Completa -26.7 42.9 -69.6 Fuente: Diego Trejos, CEPAL, 1999. 6.31. Las tasas de participación para los niños de 15 a 17 años presentan una situación desalentadora en términos de equidad. Menos de la mitad de los muchachos y cerca de 60% de las muchachas de 15-17 años están en la categoría de “sólo estudian”. Los individuos entre 12 y 14 años y aquellos entre 15 y 17 años enfrentan opciones totalmente diferentes en términos de educación y oportunidades laborales en el mercado dependiendo de su género, lugar de residencia y cuartil de ingresos (Tabla 46). Aproximadamente 80% de los estudiantes con edades de 12 a 14 años están en la escuela. Cerca del 9% de los niños en este grupo de edad también trabajan, y cerca de una tercera parte de los niños que trabajan también asisten a la escuela. La mayor proporción de niños trabajadores se encuentra entre los niños de áreas rurales (20% trabajan) y el más bajo entre niñas de áreas urbanas (2% trabajan). TABLA 46. Tasas de participación de la población por edad, 1999. De 12 a 14 años De 15 a 17 años Solo Estudia y Solo No Estudia Solo Estudia y Solo No Estudia Total Total Estudia Trabaja Trabaja ni Trabaja Estudia Trabaja Trabaja y Trabaja Total País 100.0 79.3 3.2 6.0 11.4 100.0 52.9 7.7 23.4 15.9 Estrato de Ingreso Masculino 100.0 79.4 4.8 9.4 6.3 100.0 48.3 9.1 34.1 8.5 Cuartil 1 100.0 77.7 4.5 10.5 7.2 100.0 36.3 5.7 45.7 12.4 Cuartil 2 100.0 74.3 7.1 10.4 8.3 100.0 44.6 8.0 37.2 10.1 Cuartil 3 100.0 80.9 3.2 9.6 6.2 100.0 49.7 12.0 31.9 6.4 Cuartil 4 100.0 91.7 3.2 4.7 0.4 100.0 69.9 11.6 15.2 3.3 Femenino 100.0 79.2 1.5 2.3 16.9 100.0 57.3 6.4 13.4 22.9 Cuartil 1 100.0 73.2 0.9 2.6 23.2 100.0 45.8 4.9 16.8 32.5 Cuartil 2 100.0 79.0 2.4 1.5 17.2 100.0 52.9 6.7 14.6 25.8 Cuartil 3 100.0 82.3 1.9 3.2 12.7 100.0 62.5 8.3 12.3 17.0 Cuartil 4 100.0 94.2 0.5 1.9 3.4 100.0 81.1 5.6 5.7 7.6 Zona Masculino 100.0 79.9 4.7 9.0 6.4 100.0 48.3 8.8 33.8 9.1 Urbana 100.0 86.9 4.6 3.7 4.8 100.0 60.3 8.5 21.6 9.6 Rural 100.0 72.7 4.8 14.5 8.0 100.0 34.4 9.1 47.8 8.6 Femenino 100.0 79.5 1.5 2.3 16.7 100.0 58.9 6.1 12.9 22.1 Urbana 100.0 88.4 1.0 1.3 9.3 100.0 69.9 5.9 10.5 13.7 Rural 100.0 70.7 2.0 3.3 24.0 100.0 46.2 6.2 15.7 31.8 Fuente: INEC, Encuesta de Hogares, 1999. 6.32. Hay una gran brecha entre el primer cuartil de ingresos y el cuartil con el más alto nivel de ingresos. Solamente 36% de los muchachos en el cuartil de mayor pobreza están en la categoría de “sólo estudian”, comparados con el 70% en el cuartil de mayor nivel económico. Las cifras correspondientes a la mujeres son de 46% y 81%. Más importante 80 SECTOR EDUCACIÓN todavía, 46% de los varones en el primer cuartil se encuentran en la categoría de “sólo trabaja”, comparado con un 15% para el cuartil superior. Un examen de las oportunidades en el mercado laboral para los jóvenes de 15 a 17 años confirmó la necesidad de una política educativa que ponga énfasis en las oportunidades de educación para jóvenes adultos de familias con menores recursos. Aspectos de Equidad en la Educación 6.33. La ineficiencia constituye un área de seria preocupación para la política educativa en Costa Rica y en forma correcta el gobierno ha puesto el énfasis en la universalización de la educación pre-escolar, y ha identificado acciones que lleven a mejoras en la eficiencia en los niveles de primaria y secundaria. Es importante demostrar que la ineficiencia del sistema educativo golpea más fuerte los sectores pobres de la sociedad, lo que de hecho es una preocupación grande de la equidad. La Tabla 46 muestra el perfil de los estudiantes que se han quedado retrasados por lo menos 2 años, clasificados por tres grupos de edad: 7 a 12 años, 13 a 15 años y 16 a 18 años y en tres puntos diferentes del tiempo: 1990, 1995 y 1999. Es bien sabido que cuanto más un estudiante se retrasa mayor es el riesgo de que abandone la escuela, complicando así más el problema de la ineficiencia. Esto es cierto particularmente para los niños mayores pues el costo de oportunidad de estudiar se acrecienta con la edad del niño. La Tabla muestra que 31% de los niños de 7 a 12 años del cuartil más pobre se encontraban en la categoría de “riesgo”, comparados con el 12% del cuartil más rico, situación similar que se puede ver en otros grupos de edad. A través de los años la situación se ha deteriorado para ciertos grupos y además se presentan diferencias relevantes entre lugares de procedencia y género. TABLA 47. Población que asiste con rezago escolar o extra edad. De 7 a 12 años De 13 a 15 años De 16 a 18 años Indicadores 1990 1995 1999 1990 1995 1999 1990 1995 1999 Total País 22.5 19.2 21.1 42.5 39.8 44.4 50.1 45.4 54.6 Estrato de Ingreso1 Cuartil 1 32.3 26.9 30.9 61.6 48.9 62.9 61.1 66.9 63.6 Cuartil 2 21.5 19.2 21.1 46.1 51.5 43.9 56.5 47.6 63.7 Cuartil 3 16.4 11.7 13.7 36.3 35.7 35.6 57.6 47.2 52.6 Cuartil 4 7.8 8.0 11.5 20.0 19.5 33.7 28.9 29.7 43.6 Región Área Metropolitana 16.1 14.1 19.4 31.8 32.7 46.5 44.3 41.4 59.3 Región Urbana Central 13.4 7.0 12.8 29.6 32.1 31.0 40.3 32.0 39.6 Región Rural Central 21.0 19.7 19.9 46.8 42.5 38.2 54.1 47.9 52.9 Región Chorotega 28.4 24.5 24.7 54.0 43.5 43.8 55.0 52.4 53.0 Pacífico Central 27.7 24.0 25.5 51.5 49.5 48.5 57.1 58.0 62.2 Región Brunca 29.1 23.9 26.3 50.1 42.6 55.2 59.7 56.0 64.3 Región Atlántica 37.2 30.5 28.6 69.7 56.8 58.9 69.5 66.1 65.7 Región Norte 30.5 23.3 24.6 58.2 47.4 54.7 76.1 51.5 63.9 Zona Urbana 16.8 14.0 18.0 33.7 34.1 41.2 45.0 39.9 52.9 Rural 28.1 23.6 24.5 56.0 47.2 48.6 61.2 56.2 58.7 Sexo Hombre 24.7 19.8 22.6 44.9 42.1 45.9 50.8 47.0 60.1 Mujer 20.2 18.6 19.9 39.8 37.5 42.8 49.2 44.2 50.7 Nota: Porcentaje de los que tienen por lo menos 2 años menos del nivel educativo correspondiente a su edad. 1. Según ingreso familiar per cápita. El cuartil 1 incluye al 25% de las familias con los ingresos familiares per capita más bajos Fuente: J. D. Trejos con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional de Estadística 81 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 6.34. Otro aspecto relevante en el análisis de la equidad en educación lo constituye el número de años promedio de educación que poseen los individuos en cada quintil de ingreso58. Según estimaciones realizadas a partir de la Encuesta de Hogares de 1998, los individuos del quintil más rico poseen en promedio 4.5 años más de educación que los individuos del quintil más pobre (10.5 años en el quintil más rico versus 5.9 años en el quintil más pobre). Esta situación muestra que mientras una persona del quintil más rico, ubicada en un rango de edad entre 25 y 29 años posee en promedio un poco menos de 12 años de educación, en el quintil de ingresos más bajos posee menos de 7 años de educación (Figura 12). Las cifras anteriores pueden estar reflejando el comportamiento disímil de las tasas de repetición y deserción según zonas del país. Por lo general dichas tasas son más altas en zonas pobres y rurales, que en las zonas urbanas. Así, a pesar que la situación educativa del país en general muestra un estancamiento respecto a los indicadores de equidad y eficiencia, las zonas más pobres continúan experimentando grandes deterioros desde la década de los ochenta. FIGURA 12. Años promedio de educación por cohorte y según quintil de ingreso. 1998. 14 12 10 Años Promedio de Educación 8 6 Años Promedio de Educación por 4 quintil: 1: 5.99 2: 5.72 2 3: 6.46 4: 7.50 5: 10.48 0 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 Cohorte 1 2 3 4 5 Fuente: Tomado de Hernández, Luis C. 2001. Mimeo. 6.35. Existen cuatro programas relacionados con la equidad en el sector educativo costarricense: (a) Bono Escolar; (b) Transporte Estudiantil; (c) Beca Escolar; y (d) Comedores Escolares. Cada uno de estos programas será considerado detalladamente en la sección dedicada a los programas de asistencia social. Estructura del Presupuesto de Educación 6.36. Los gastos en la educación pública han representado, durante la década de los noventas, un 4% del PIB de Costa Rica. La mayor parte de los gastos en educación son para la educación general: educación pre-escolar, primaria y secundaria (Tabla 48). La Constitución ordena que se gaste un 6% del PIB en educación, pero un considerable reajuste hacia arriba de los estimados del PIB significó una revisión hacia abajo de los gastos en educación como porcentaje del PIB. El Gobierno pasó un decreto que establece como meta alcanzar el 6% con los niveles superiores revisados del PIB en los próximos 10 años. El plan es mantener dos juegos de cifras del PIB durante los próximos 10 años, y aumentar los gastos de educación cada año, en una suma igual al 10% de la diferencia entre los dos PIB.59 58Hernández, Luis C. 2001. Mimeo. 59Debe notarse que el presupuesto de educación incluye gastos además del presupuesto del Ministerio de Educación, la mayoría en educación posterior a la secundaria, que son manejados por otras instituciones. A la hora de escribir este documento, había una disputa acerca de la constitucionalidad del nuevo acuerdo – existe claramente una tensión entre el mandato constitucional y la prioridad política que Costa Rica desearía poner en educación y lo apretada que está la situación fiscal, por otra parte. 82 SECTOR EDUCACIÓN TABLA 48. Gasto consolidado del Gobierno General en Educación, 1990-1999. Categoría Económica 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Educación 3.6 3.5 3.6 3.9 4.0 3.5 4.0 4.0 4.2 4.0 Educación General 2.2 2.1 2.2 2.4 2.6 2.1 2.6 2.7 2.9 2.8 Educación Para-univ. 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Formación Profes. 0.3 0.2 0.3 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 Educación Superior 1.2 1.2 1.2 1.1 1.2 1.1 1.1 1.0 1.0 0.9 Nota: Como porcentaje del PIB. Fuente: J. D. Trejos con base en estadísticas del MEP y de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda. 6.37. El Figura 13 muestra la tendencia de los gastos generales del gobierno como una proporción del PIB comparados con los gastos en educación como una proporción de los gastos del gobierno y los gastos de educación como proporción del PIB. El gráfico revela una situación muy interesante – la tendencia más o menos firme en los gastos en educación como una proporción del PIB, que es el resultado de dos tendencias trabajando en direcciones opuestas – los gastos totales del Gobierno como una proporción del PIB muestran una tendencia firme ascendente, mientras que los gastos del MEP muestran una tendencia descendente – ambas tendencias se cancelan cuando se observan los gastos de educación como proporción del PIB. El gráfico está basado en cifras antiguas del PIB, y las cifras con relación a la educación son gastos del MEP, pero aún si el 10% aproximado de gastos que no son del Ministerio tuvieron exactamente la tendencia contraria, la conclusión se mantiene – los gastos de educación han tenido una tendencia a ser reemplazados por otros gastos en términos proporcionales en el presupuesto del Gobierno. FIGURA 13. Gastos del MEP, 1970-1999. 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 MEP/GDP MEP/TOT GOV TOT GOV/GDP Nota: Como porcentaje del PIB y de los gastos totales del Gobierno. Fuente: Financiamiento de la Educación, Octubre 1999, Ministerio de Educación. 6.38. La Tabla 49 muestra estadísticas comparativas internacionales para el año 2000, que también incluye información de un grupo de países no miembros de OECD y se muestra que Costa Rica está en el extremo más bajo con el nivel actual de gasto en educación, pero que el completar la cifra del 6%, según la Constitución, pondría a Costa Rica en una clase mayor que la del promedio de OECD. 83 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 49. Gastos en la Educación Pública – Una Perspectiva Internacional País % del PIB % del gasto público total Argentina 3.7% 13.9% Brasil 4.8% 16.9% Chile 3.2% 15.9% Israel 7.5% - Malasia 4.4% 14.1% Tailandia 4.5% 21.9% México 4.5% - Portugal 5.8% - España 4.7% - OECD Media por país 5.1% 14.0% Media mundial (según el WEDI del 4.8% - Banco Mundial) Costa Rica 4.0% 16.7% Fuente: Education at a Glance OECD Paris 2000 Tabla B1.1ª Página 54 y Tabla B1.3 Pág. 59 Gastos por clasificación económica 6.39. Según se observa en la Tabla 50, en el período de 1995 a 1998 hubo un firme aumento en los gastos de capital (de 3.6% a 7.6%), pero la tendencia se revirtió en 1999 (4.4%). Muchas de las iniciativas requeridas para expandir la cobertura en pre-escolar y secundaria, y al mismo tiempo el financiamiento de iniciativas basadas en la tecnología TABLA 50. Gasto consolidado del Gobierno General por categoría económica, 1990-1999. Descripción 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Millones de US$ 1999 SECTOR EDUCACIÓN 347.2 329.3 369.5 425.6 467.0 420.2 482.0 521.4 590.9 614.6 Gastos Corrientes1 335.3 320.6 358.6 410.5 445.2 405.2 458.6 483.9 546.3 587.4 Gastos de Capital 11.9 8.7 10.9 15.1 21.8 15.0 23.4 37.5 44.6 27.2 Educación General 205.3 193.4 219.4 268.2 299.4 256.1 313.9 344.2 408.5 435.2 Gastos Corrientes1 205.0 193.2 217.3 262.8 290.6 253.4 303.2 324.1 381.0 417.5 Gastos de Capital 0.4 0.3 2.1 5.4 8.8 2.7 10.7 20.2 27.5 17.7 Educación Postsecundaria 141.9 135.9 150.1 157.4 167.6 164.2 168.1 177.1 182.5 179.4 Gastos Corrientes1 130.3 127.4 141.3 147.7 154.5 151.8 155.4 159.8 165.3 169.9 Gastos de Capital 11.6 8.4 8.8 9.7 13.0 12.3 12.7 17.3 17.1 9.5 Cifras relativas SECTOR EDUCACIÓN 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1 Gastos Corrientes 96.6 97.4 97.0 96.5 95.3 96.4 95.1 92.8 92.4 95.6 Gastos de Capital 3.4 2.6 3.0 3.5 4.7 3.6 4.9 7.2 7.6 4.4 Educación General 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Gastos Corrientes1 99.8 99.9 99.0 98.0 97.1 98.9 96.6 94.1 93.3 95.9 Gastos de Capital 0.2 0.1 1.0 2.0 2.9 1.1 3.4 5.9 6.7 4.1 Educación Postsecundaria 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Gastos Corrientes1 91.8 93.8 94.2 93.8 92.2 92.5 92.4 90.2 90.6 94.7 Gastos de Capital 8.2 6.2 5.8 6.2 7.8 7.5 7.6 9.8 9.4 5.3 1. Excluye pago de cargas sociales o contribuciones a la seguridad social. Fuente: J. D. Trejos con base en estadísticas del Ministerio de Educación y de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda. 84 SECTOR EDUCACIÓN requieren gastos de capital. El descenso en los gastos de capital puede estar reflejando una causa subyacente para el estancamiento en los indicadores de educación explicados en las secciones anteriores. Al mismo tiempo que los salarios consumen un porcentaje importante de los presupuestos del sector, los recursos marginales disponibles para mejorar el acceso, la eficiencia y la calidad declinan. 6.40. Comparaciones internacionales de los gastos en capital subrayan la brecha que existe entre Costa Rica y los países de la OECD. La Tabla 51 muestra que países de la OECD gastan una proporción mayor en gastos de capital en promedio en comparación con Costa Rica. Países que pueden ser considerados como competidores con Costa Rica en la tecnología informática, tales como Malasia y Filipinas, gastan casi tres veces el nivel de Costa Rica y aún más que el promedio de países OECD. TABLA 51. Composición de Gastos en Educación – Una perspectiva internacional. Porcentaje actual de Porcentaje total de gastos Porcentaje actual de País gastos en otros que no de capital gastos en salarios sean salarios Argentina 8% 96% 4% Brasil 7% 82% 18% Chile 6% 67% 33% Israel 11% 77% 23% Jordán 14% 96% 4% Malasia 11% 84% 16% Filipinas 14% 83% 17% Uruguay 6% 88% 12% OECD País media 9% 80% 20% Costa Rica 4% 93% 7% Fuente: Education at a Glance, OECD, Paris 2000, Tabla B5.1, Página 103. Gastos según niveles de educación 6.41. Los gastos reales en educación crecieron alrededor de un 76 por ciento durante la década, lo que se debió en parte al incremento (casi duplicación) de los gastos en el nivel de primaria y secundaria, y las cuatro veces que creció el gasto en educación preescolar (Tabla 52). Dado el hecho de que la matrícula pública en los niveles más bajos de educación está sesgada hacia los grupos de menores ingresos, el crecimiento de los gastos en esos niveles es un punto a favor desde la perspectiva de la equidad (beneficio para los pobres). Sin embargo, el lento crecimiento de los gastos en la Universidad revela un problema subyacente que fue discutido en la sección precedente de equidad. La cobertura en la educación universitaria permanece limitada y sin un gasto adicional y mejor focalización, los pobres seguirán con pocas oportunidades en el mercado laboral. 6.42. El gasto per cápita durante la década presenta resultados menos alentadores. Mientras que la educación pre- escolar, primaria y secundaria muestro leves incrementos en el gasto per cápita la educación para-universitaria y vocacional mostró grandes descensos. Adicionalmente los gastos universitarios experimentaron un gran incremento durante la segunda mitad de la década. La educación universitaria recibe la mayor cantidad de recursos por persona, casi seis veces más que el gasto per cápita en educación primaria y secundaria (Figura 14). 85 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 52. Gasto consolidado del Gobierno General en Educación por Nivel Educativo, 1990-1999. Nivel Educativo 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Millones de US$ 1999 Gasto Total Educación 347.2 329.3 369.5 425.6 467.0 420.2 482.0 521.4 590.9 614.6 Educación General 205.3 193.4 219.4 268.2 299.4 256.1 313.9 344.2 408.5 435.2 Preescolar 9.9 9.9 13.3 13.9 18.2 16.5 21.6 24.3 30.9 35.2 Primaria 118.3 111.2 123.5 152.3 165.6 139.6 169.7 178.3 212.1 226.8 Secundaria 72.3 67.6 76.9 94.2 107.0 92.0 111.0 130.8 151.0 157.6 Especial 4.8 4.7 5.7 7.8 8.6 8.0 11.5 10.8 14.4 15.6 Formación Profesional 24.8 20.5 26.2 27.4 26.6 31.4 35.9 38.5 38.3 40.3 Educación Superior 117.1 115.3 123.9 130.0 141.0 132.8 132.2 138.6 144.2 139.1 Para-universitaria 3.8 3.1 3.6 4.4 5.3 5.2 3.9 5.2 6.0 5.9 Universitaria 113.3 112.2 120.3 125.6 135.7 127.5 128.3 133.4 138.2 133.2 Estructura Relativa Gasto Total Educación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Educación General 59.1 58.7 59.4 63.0 64.1 60.9 65.1 66.0 69.1 70.8 Preescolar 2.8 3.0 3.6 3.3 3.9 3.9 4.5 4.7 5.2 5.7 Primaria 34.1 33.8 33.4 35.8 35.5 33.2 35.2 34.2 35.9 36.9 Secundaria 20.8 20.5 20.8 22.1 22.9 21.9 23.0 25.1 25.6 25.6 Especial 1.4 1.4 1.6 1.8 1.8 1.9 2.4 2.1 2.4 2.5 Formación Profesional 7.1 6.2 7.1 6.4 5.7 7.5 7.5 7.4 6.5 6.6 Educación Superior 33.7 35.0 33.5 30.5 30.2 31.6 27.4 26.6 24.4 22.6 Para-universitaria 1.1 0.9 1.0 1.0 1.1 1.2 0.8 1.0 1.0 1.0 Universitaria 32.6 34.1 32.6 29.5 29.1 30.3 26.6 25.6 23.4 21.7 Fuente: Trejos con base en estadísticas del MEP y de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presup. del Ministerio de Hacienda. FIGURA 14. Gasto real per cápita por nivel de educación. 1979-1999. 700.00 600.00 500.00 Miles de Colones de 1999. 400.00 300.00 200.00 100.00 0.00 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 Años - Preescolar - Primaria - Secundaria - Formación Profesional - Universitaria -Parauniversitario Fuente: Tomado de Hernández, Luis C. 2001. Mimeo. 86 SECTOR EDUCACIÓN 6.43. Si se compara la distribución de gastos por niveles educativos en Costa Rica con la de los países con ingresos medianos y de la OECD, Costa Rica con 12 por ciento del gasto en educación primaria permanece detrás de países como Chile con un 17 por ciento y países de la OECD con un 19 por ciento (Tabla 53). 6.44. En la Tabla 51 se muestra que 93% de los gastos en TABLA 53. educación en el nivel terciario son para salarios, lo que supera el promedio de la OECD de 80%, e incluso el de otros países de Distribución del gasto público en ingresos medios. La tendencia en cuanto a la distribución de los educación a través de los niveles educativos. gastos no es clara (Tabla 54): hubo un aumento en gastos que no Como % del PIB per son salarios para la educación general al principio de los 90, pero País cápita aún no se alcanza el nivel de 1993 de 9.5%. Contratar más Primaria Secundaria maestros no resolverá los problemas de calidad subyacentes en Argentina 12% 15% los problemas de eficiencia en la repetición y deserción, y debería Brasil 13% 16% hacerse un esfuerzo mayor para fortalecer la provisión de Chile 17% 18% materiales didácticos y nuevos tipos de gastos para apoyar las modalidades de escuela de tecnología intensiva en secundaria. Jordania 21% 23% Malasia 10% 16% 6.45. La distribución de los recursos según el número de Filipinas 11% 16% miembros del hogar en cada nivel educativo y el gasto per cápita Uruguay 11% 13% en cada nivel permite estimar el gasto realizado por decil de OECD media del país 19% 25% ingreso. En el Figura 15 se observa que la distribución de Costa Rica 12% 18% recursos es favorable a las clases bajas en el nivel de educación primaria y para el caso de la educación secundaria favorece a los Fuente: Education at a Glance, OECD, Paris 2000, Tabla B4.2, Pág.95. deciles más altos de ingreso. Para la educación primaria el 70% de los recursos los recibe el 50% más pobre de la población, pero para la educación universitaria el 70% de los recursos se destinan al 30% más rico de la población. FIGURA 15. Distribución acumulada de recursos según decil de ingreso y nivel de educación. 100% 90% 80% 70% Porcentaje de Recursos. 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Porcentaje de población Preesc Primaria Secund Univers Total Dist. Equit Fuente: Tomado de Hernández, Luis C. 2001. Mimeo. 87 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA 54. Gasto corriente del gobierno general en educación por categoría económica. Descripción 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Millones de US$ SECTOR EDUCACIÓN Gastos Corrientes 335.3 320.6 358.6 410.5 445.2 405.2 458.6 483.9 546.3 587.4 Sueldos y Salarios1 286.6 280.9 300.3 340.5 372.0 340.8 391.2 393.5 460.5 509.5 Otros Gastos 48.7 39.7 58.3 70.0 73.2 64.4 67.4 90.4 85.8 77.8 Educación General Gastos Corrientes 205.0 193.2 217.3 262.8 290.6 253.4 303.2 324.1 381.0 417.5 Sueldos y Salarios1 192.2 188.4 207.7 238.0 267.4 236.4 285.0 304.9 348.9 389.4 Otros Gastos 12.8 4.8 9.7 24.8 23.2 16.9 18.2 19.2 32.1 28.1 Educación Postsecundaria Gastos Corrientes 130.3 127.4 141.3 147.7 154.5 151.8 155.4 159.8 165.3 169.9 Sueldos y Salarios1 94.4 92.5 92.7 102.5 104.6 104.3 106.2 88.6 111.6 120.2 Otros Gastos 35.9 34.9 48.6 45.2 49.9 47.5 49.2 71.2 53.7 49.7 Cifras relativas SECTOR EDUCACIÓN Gastos Corrientes 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Sueldos y Salarios1 85.5 87.6 83.7 82.9 83.6 84.1 85.3 81.3 84.3 86.8 Otros Gastos 14.5 12.4 16.3 17.1 16.4 15.9 14.7 18.7 15.7 13.2 Educación General Gastos Corrientes 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Sueldos y Salarios1 93.8 97.5 95.6 90.5 92.0 93.3 94.0 94.1 91.6 93.3 Otros Gastos 6.2 2.5 4.4 9.5 8.0 6.7 6.0 5.9 8.4 6.7 Educación Postsecundaria Gastos Corrientes 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Sueldos y Salarios1 72.4 72.6 65.6 69.4 67.7 68.7 68.3 55.4 67.5 70.7 Otros Gastos 27.6 27.4 34.4 30.6 32.3 31.3 31.7 44.6 32.5 29.3 1. Excluye pago de cargas sociales o contribuciones a la seguridad social. Fuente: J. D. Trejos con base en estadísticas del Ministerio de Educación y de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda. 6.46. Al analizar las cifras de gasto se puede observar claramente que el problema en el sector educativo no es de índole presupuestario, sino más bien de gestión y racionalización del mismo. Estudios actualmente en desarrollo, han encontrado que serían necesarios de 15 a 20 años para lograr una cobertura educativa del 100% (asumiendo un crecimiento del 5 o 6% de la producción nacional que permita un incremento periódico del PIB per cápita). Precisamente, estos estudios indican la necesidad de analizar los problemas del sector educativo considerando como temas prioritarios la mejora en la eficiencia, la equidad y el desarrollo de programas que busquen el valor del dinero. 6.47. Análisis de la parte micro del sector revelan situaciones críticas en el uso del recurso humano contratado. Por ejemplo, el número de secciones asignadas por docente nombrado está entre 0.8 y 0.9 aproximadamente, cuando los parámetros óptimos establecidos por la UNESCO establecen que deberían estar entre 1.2 y 1.5; en promedio una maestra atiende 0.8 secciones lo que indica que un gran porcentaje de los maestros nombrados no están impartiendo clases, ya sea porque están incapacitados o porque se dedican a actividades de índole administrativo (existe discrecionalidad de parte de algunos directores en la asignación de tareas). A la fecha no existen criterios definidos para establecer el tamaño de los grupos de estudiantes. Prioridades para el Sector Educación 6.48. En esta sección se presentó un vistazo general del sector educación en Costa Rica, examinando temas como cobertura, eficiencia interna, equidad y vínculos entre la educación y el mercado laboral. El análisis muestra que existen 88 SECTOR EDUCACIÓN grandes retos para el sector educativo, sobretodo en lo que respecta al incremento de la cobertura en educación secundaria, mayor participación de los pobres en la educación universitaria y la disminución de los niveles de ineficiencia actuales. En resumen, los principales puntos identificados como asuntos prioritarios son: Ampliar la cobertura en el nivel pre-escolar 6.49. La educación temprana de los niños ha demostrado ser un tipo de intervención costo-efectiva para mejorar el desempeño en la educación básica en particular y en la sociedad como un todo. La cobertura actual del 8.6 por ciento (2001) para los niños pobres menores de 5.5 años en Costa Rica es muy baja si se considera el desarrollo del país y sus niveles de gasto social. Adicionalmente al CEN-CINAI y el programa de Hogares Comunitarios descritos posteriormente como parte de la red de protección social, el Ministerio de Educación es responsable de la cobertura en educación pre-escolar de los niños entre 5.5 y 6.5 años de edad. El programa cubre aproximadamente 70,000 niños (82 por ciento de cobertura según las cifras del Ministerio de Educación). El Ministerio de Educación debería ayudar además a: (i) incrementar la cobertura en pre-escolar, principalmente en las áreas rurales; (ii) mejorar la calidad de la educación por medio de la introducción de un componente pedagógico; y (iii) incrementar la participación de los padres. Mejorar la calidad en la educación básica 6.50. El Ministerio de Educación necesita fijar como una prioridad en la educación básica (grados del 1 al 6) reducir las tasas de repetición y deserción, especialmente en el primer y sexto grados, incrementar las herramientas de aprendizaje e introducir la informática. Los datos indican que la tasa de finalización dentro de los graduados de la escuela primaria se incrementó de un 77% en 1990 a solo un 79% en 1999. La situación es más aguda cuando se presenta en términos de niveles de ingreso. Mientras que un 93% de todos los niños en los grupos de ingresos más altos completan la escuela primaria, solamente un 62% de los niños pertenecientes al grupo de menores ingresos finalizaron la escuela primaria. Para mejorar las tasas de finalización se implantó un Programa Piloto de Excelencia en 100 escuelas urbanas y rurales que presentaban alarmantes tasas de repetición y deserción, así como bajos puntajes de aprendizaje en el año 2000. El Programa de Excelencia incluye: (i) fortalecer la enseñanza y aprendizaje de la lectura y de las habilidades matemáticas y de escritura en el primer y sexto grados; (ii) hacer un uso más efectivo de las nuevas y modernas técnicas de aprendizaje; (iii) mejorar la capacitación de los maestros en servicio; (iv) establecer laboratorios de informática en 45 de estas escuelas; y (v) fortalecer la participación de los padres y de la comunidad en los asuntos escolares. El Ministerio de Educación necesita expandir las intervenciones del Programa de Excelencia una vez que se hayan evaluado y encontrado buenos resultados. Además, la mejora en la focalización hacia los grupos de menores ingresos permitirá realizar un uso más efectivo de los recursos. Incrementar la cobertura y la calidad de la educación secundaria 6.51. El progreso que Costa Rica ha realizado para alcanzar la cobertura universal en la educación primaria no se ha obtenido en los grados bajos (grados 7-9) y altos de la secundaria (10-11/12). Las tasas de matrícula neta para la educación secundaria (13-19 años) son de un 61% (por debajo de la media para los países latinoamericanos) y están muy lejos de las tasas obtenidas por los países de la OECD y las economías de Asia. Esto refleja, agrandes rasgos, la existencia de altas tasas de repetición y deserción, especialmente en el séptimo grado, y tasas de transición extremadamente bajas de la educación básica hacia la post-básica (grados 9 a 10). La matrícula es un problema grave para los pobres. Cerca del 50% de los adolescentes de 16 a 18 años, no se encuentran en la escuela ni tampoco están trabajando. Si se quiere obtener mejoras en el valor del dinero, se necesitará ejecutar cambios estructurales en las siguientes áreas: (i) revisar el currículo existente; (ii) mejorar la capacitación de los maestros; (iii) incrementar la oferta de educación secundaria por medio de un menú de opciones que incluyen escuelas tradicionales, tele-secundarias, aprendizaje a distancia, programas tutoriales, escuelas virtuales y capacitación vocacional, (iii) promover la colaboración del sector privado para fortalecer la relevancia de la educación secundaria; y (v) ayudar a los padres y a los estudiantes de las áreas rurales a financiar parte del costo de oportunidad del estudio, por medio de becas, transferencias condicionales y otros esquemas de financiamiento suplementarios. Mejorar la focalización y la equidad 6.52. El gobierno necesita mejorar la focalización y la equidad en la educación, en particular de los programas que se dirigen a los estudiantes pobres y que son ejecutados por el Ministerio de Educación, tales como el programa de alimentación escolar, transporte y becas. El programa de comedores escolares focaliza la entrega de sus beneficios y su 89 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA impacto aún no ha sido evaluado. 60 Aproximadamente un tercio de los usuarios del subsidio de transporte no lo necesitan y otros estudiantes no son cubiertos. Otros programas, tales como los de becas o el bono escolar, aparentemente están bien focalizados hacia los pobres en años recientes, cuando el SIPO empezó a ser utilizado para seleccionar a los beneficiarios (GOCR, 2000a). Para mejorar la focalización, prácticamente todos los programas de bienestar en el sector educación (incluyendo el programa de comedores escolares), deberían considerar el uso del SIPO para la selección de sus beneficiarios. TABLA 55. Principales resultados del sector educativo, 1999. Porcentaje Gasto Matricu- Población Cober- Deser- Repi- Edad Nivel educativo que completa (millones lados (CELADE) tura ción tencia estudios US$ 1999) Educación 18 y más 61,6541 819,500 7.5%2 - - - 133.2 Universitaria Educación 12-17 235,425 414,042 56.90% 11.3 10.5 32.7 157.6 Secundaria Educación 6-11 535,057 513,815 104.10% 4.4 9.5 76.4 226.8 Primaria Preescolar-Ciclo 5.5-6.5 69,679 84,917 82.10% 3.6 - - 35.23 Transición Preescolar- 4.5-5.5 4,915 85,658 5.70% - - - Kinder Preescolar- 0-4.5 3,373 393,732 0.90% - - - Materno-Infantil 1. Matrícula de las instituciones de educación superior universitaria estatal. CONARE 2. Población con edades de 18-29 años, CELADE. 3. Corresponde a la categoría de educación preescolar (0-5.5 años) 60 El gobierno recientemente solicitó a la oficina del PNUD en Costa Rica realizar una revisión cuidadosa de todos los programas de bienestar ejecutados por el Ministerio de Educación. Dicha revisión incluye aspectos administrativos, de focalización y de costos, entre otros (PNUD, 2000). 90 Sector Salud 61 7.1. Para el año 2000, Costa Rica obtuvo progresos importantes en la mejora del estado de salud de su población. Costa Rica se clasifica consistentemente, entre los primeros 40 países del mundo en términos de su esperanza de vida (76.7 años), mortalidad infantil (10.3 por cada 1,000 en el 2001), mortalidad materna y el desempeño de su sistema de salud (ubicándose en la posición 36 de un conjunto de 191 países pertenecientes a la WHO). En la Tabla 56 se presenta una comparación entre diversos países utilizando algunos indicadores claves de salud. A pesar que los indicadores de salud de Costa Rica están entre los mejores de la región y que la cobertura de los servicios de salud es prácticamente universal, el sector salud enfrenta retos importantes para contener costos, mejorar la eficiencia del uso de los recursos y mantener el equilibrio financiero en el futuro. TABLA 56. Indicadores comparativos de salud. Tasas Mortalidad ( x 1000) Esperanza de vida al nacer (años) País Año < 1 año < 5 años Total Hombres Mujeres Costa Rica 2001 10.2 13.4 76.7 74.2 79.3 México 2000 29.2 35.8 72.7 70.1 76.1 Chile 2000 10.1 12.0 75.4 72.7 78.7 Argentina 2000 17.4 21.9 73.5 70.2 77.3 Brasil 2000 31.7 39.0 67.9 64.2 72.1 Jamaica 2000 19.6 23.5 75.4 73.4 77.4 Estados Unidos de América 2000 7.1 8.7 77.1 74.2 80.2 Inglaterra 2000 5.6 7.0 77.5 75.0 80.0 Nota: Último año disponible. Fuente: Costa Rica: Indicadores Básicos 1999, MS, The World Bank: World Development Report 2003. Pan American Health Organization. Health Statistics from the Americas, 2002 edition. 7.2. El sector salud está empezando a sentir una gran presión, conforme empiezan a cambiar las características demográficas y epidemiológicas de la población costarricense. Las oportunidades de utilizar el sector privado para generar eficiencia, calidad y competencia empiezan a expandirse. Durante la década pasada, el objetivo del gobierno fue mantener el nivel de gasto, actualmente en un 5.5 por ciento del PIB, así como asignar los recursos de una forma más eficiente para mejorar la calidad de los servicios y la equidad y la eficiencia en la provisión de los servicios. Los aumentos en las enfermedades crónicas, como el cáncer, la hipertensión y la diabetes, generan una gran presión sobre las finanzas públicas y señalan la necesidad de cambiar el modelo de atención en salud, para incrementar las inversiones en prevención y promoción, así como invertir simultáneamente en tecnología y técnicas de diagnóstico que mejoren el estado de salud de las personas. Los retos adicionales y permanentes se relacionan con la mejora de la calidad de los servicios de salud, la promoción de la equidad en el acceso a los servicios, especialmente en las comunidades rurales, mejora en la satisfacción de los usuarios y el desarrollo de un mercado de proveedores de salud más pluralista. 7.3. En respuesta a estos cambios, el país inició un ambicioso proceso de reforma a mediados de los noventa con los objetivos generales de cambiar el modelo de atención primaria, modificar el financiamiento y asignación de los recursos e introducir cambios para ayudar a la modernización del sistema de seguridad social. Las reformas ayudan a conseguir mejoras en el valor del dinero al incrementar la cantidad y calidad de los servicios—y en última instancia mejorando las condiciones de salud—en un ambiente de mayor eficiencia y sostenibilidad. 7.4. Esta sección presenta una descripción del sistema de salud costarricense, revisa su desempeño durante la década pasada y provee un resumen de las políticas y prioridades del sector en los ámbitos de cambio organizacional y modernización del sector, dentro del contexto de la reforma del sector salud. La evaluación del desempeño se realiza dentro del contexto de reorganización institucional, eficiencia, cobertura y equidad, financiamiento y sostenibilidad financiera, asignación de recursos, calidad y satisfacción de los usuarios y la participación del sector privado. Por último 61 Preparado por: James Cercone y Fabio Durán. 91 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA se realiza una exposición de los principales logros de la reforma y de los principales retos del sector en términos del diseño y ejecución de políticas. Descripción General del Sector Salud Costarricense 7.5. Los esfuerzos concertados para realizar inversiones en la salud de la población e implantar un sistema de seguridad social universal generaron resultados impresionantes. La esperanza de vida al nacer es de 76.7 años (2001), comparable con la exhibida por países industrializados como Inglaterra y los Estados Unidos de América. Las tasas de mortalidad infantil se han logrado reducir a niveles cercanos a 10 defunciones por mil nacidos vivos, nivel que sitúa al país en posiciones de vanguardia a nivel continental (Tabla 56). Las bajas tasas de incidencia anual de enfermedades como el sarampión, la tuberculosis y el dengue, así como la ausencia de casos de cólera, confirman los logros alcanzados por Costa Rica en el ámbito de la salud (Tabla 57). 7.6. Estos resultados son el fruto de las acciones emprendidas por el conjunto de instituciones que componen el Sector Salud. El 78.4% de la población tiene acceso a los servicios de agua potable (Tabla A 18) y el 89.5% a los sistemas de alcantarillado, con tasas de acceso a estos servicios por encima del 80% en las zonas rurales. La cobertura de inmunizaciones en niños menores de un año llega a más del 85% y desde los años setenta Costa Rica es una de las primeras naciones latinoamericanas en plantear la universalización de los servicios de salud. El Sector Salud muestra la mayor participación relativa en el gasto social; durante el periodo 1980-1998 cerca del 40% de este gasto correspondió a gasto en salud, con un nivel aproximado del 5.6% del PIB. TABLA 57. Indicadores de morbilidad, 1995-1998. Tasa de Incidencia Anual Costa Rica México Venezuela Brasil Colombia Tuberculosis (x 105 hab.): Total 18.5 22.2 25.0 54.2 26.6 BK+ 15.1 9.2 14.3 27.6 20.8 SIDA* (x 105 hab.) 6.1 4.7 4.4 11.0 2.5 Prevalencia de bajo peso al nacer 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 * Datos correspondientes a 1995. Fuente: Costa Rica: Indicadores Básicos 1999, MS., Grupo de trabajo de OMS/OPS/ONUSIDA. The World Bank: World Development Report 1999/2000. Pan American Health Organization. Health Statistics from the Americas, 1998 edition. Organización del Sector 7.7. El Estado ha realizado una serie de reformas que han conducido al desarrollo de una política institucional bien definida para enfrentar las diferentes dimensiones relacionadas con el sector salud. Las funciones principales de regulación, financiamiento y provisión, seguros privados, agua y saneamiento y la educación están separadas en entidades individuales, cada una de las cuales desempeña una función primordial en el sector. Oficialmente, el Sector Salud se compone de cinco entidades públicas: yCaja Costarricense del Seguro Social (CCSS), quien actúa como el financista, comprador y proveedor de los servicios de atención en salud mediante una red de 29 hospitales y más de 100 áreas de salud; yMinisterio de Salud (MS), con funciones en el ámbito de la rectoría y regulación de todo el sector; yInstituto Nacional de Seguros (INS), que administra el programa de Riesgos del Trabajo y participa en la provisión de algunos servicios de rehabilitación. yInstituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), encargado de la provisión de agua potable y del servicio de alcantarillado sanitario en conjunto con las municipalidades; y yUniversidad de Costa Rica (UCR) en el ámbito de la docencia y formación de profesionales en salud. 7.8. La CCSS es el actor principal en el sector, administrando la mayor parte del financiamiento y la provisión en el contexto de un sistema de seguro de salud universal. El sistema nacional del seguro de salud cubre aproximadamente al 90 por ciento de la población, ofreciendo un amplio paquete de servicios a los trabajadores bajo un esquema de contribuciones por planillas y cubriendo a los pobres y desempleados mediante contribuciones gubernamentales. La CCSS administra una red de 29 hospitales y aproximadamente 100 áreas de salud con médicos, enfermeras y técnicos. 92 SECTOR SALUD 7.9. El MS es el rector del Sector Salud, y entre sus principales funciones se encuentran la regulación sanitaria y del mercado de la salud, la vigilancia del cumplimiento del marco jurídico, la vigilancia y seguimiento epidemiológico, así como la investigación y el desarrollo tecnológico en salud. Además mantiene una función ejecutora en las áreas de saneamiento ambiental, nutrición y promoción de la salud. Su financiamiento proviene de impuestos generales. A partir de 1995, el Ministerio de Salud transfirió, prácticamente, toda la responsabilidad de la provisión de la atención primaria a la CCSS, para enfocarse en las funciones reguladoras y el desarrollo de políticas. Este movimiento fue una continuación de los esfuerzos realizados por el sector en la década de los setenta, para consolidar las funciones del Ministerio de Salud cuando transfirió todos los hospitales a la CCSS. 7.10. El INS es la institución que administra el monopolio estatal de los seguros comerciales. La institución provee seguros de automóviles, riesgos del trabajo, salud y otro seguros comrciales. El INS le compra servicios a la CCSS para atender los accidentes de tráfico y para la atención de los trabajadores se requieren servicios de salud por concepto de riesgos laborales. 7.11. La provisión de los sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario está centralizada en el ICAA desde los años sesenta. Existen, sin embargo, una considerable cantidad de acueductos rurales administrados por asociaciones locales y por entidades municipalidades, los cuáles se han ido traspasando progresivamente al ICAA. En cuanto al financiamiento de sus actividades, el ICAA cobra a los usuarios de sus redes el costo de los servicios. 7.12. En el caso de la Universidad de Costa Rica, sus acciones de docencia y formación de profesionales en salud se financian mediante su presupuesto general, el cual está a su vez financiado mediante transferencias directas que recibe anualmente vía Presupuesto Nacional. Estructura del gasto público en salud 7.13. El gasto público total en salud promedió un 5.5 por ciento del PIB durante la década de los noventa, alcanzando un máximo de 6 por ciento en 1996 y decreciendo hasta un 5.3 por ciento en 1999 (Tabla 58). La CCSS realiza cerca de un 80 por ciento del gasto público en salud seguido por el ICAA y el Ministerio de Salud, con 8 y 10 por ciento respectivamente. Le siguen el INS y la UCR con participaciones cercanas al 5 por ciento y 1 por ciento respectivamente. En general, el gasto público en salud representa cerca del 40% del gasto social. El gasto per cápita del sector varió entre US$200 y US$220 durante la década de los noventa. TABLA 58. Estructura del gasto público en el Sector Salud, 1990-1999. TOTAL SS MS ICAA INS UCR Año nominal % PIB nominal % GPS nominal % GPS nominal % GPS nominal % GPS nominal % GPS 90 40.2 5.9 30.1 74.7 4.2 10.5 3.2 8.1 2.2 5.5 0.5 1.2 91 49.8 5.7 37.6 75.5 4.9 9.8 3.8 7.6 2.9 5.8 0.6 1.2 92 61.8 5.4 46.7 75.5 5.7 9.2 5.2 8.4 3.5 5.6 0.8 1.3 93 80.7 6.0 61.6 76.3 6.7 8.3 6.5 8.1 5.0 6.2 0.9 1.1 94 95.5 5.8 73.4 76.8 7.8 8.2 7.8 8.2 5.5 5.7 1.0 1.0 95 119.7 5.8 90.8 75.9 10.3 8.6 9.6 8.0 7.8 6.5 1.2 1.0 96 146.8 6.0 110.8 75.5 11.8 8.0 13.5 9.2 8.9 6.1 1.7 1.2 97 167.6 5.7 125.4 74.8 12.2 7.3 18.5 11.0 9.5 5.7 2.1 1.2 98 196.4 5.5 151.6 77.2 15.1 7.7 19.7 10.0 7.4 3.8 2.5 1.3 99 230.8 5.3 185.0 80.2 17.0 7.4 20.0 8.6 6.1 2.7 2.6 1.1 Nota: Valores expresados en miles de millones de colones. % GPS = porcentaje del Gasto Público del Sector Salud. Fuente: Montos: CCSS; PIB: pág. web del BCCR; y cálculos propios. 7.14. La evolución de los gastos de la CCSS durante la última década (ver Tabla 59 y Tabla A 19) se caracteriza por un crecimiento continuo; los gastos reales pasaron de un promedio de 67,000 millones de colones al inicio de la década de los noventa, a más de 105,000 millones hacia finales de la década, con un aumento real del 36% en ocho años. Igual crecimiento presentan los gastos reales de la UCR, iniciando los años noventa con unos 1,075 millones de colones y terminando la década con más de 1,500 millones de colones. Sólo el ICAA presenta un aumento relativo mayor, pues pasa de alrededor de 7,000 millones de colones a unos 11,400 millones a finales de la década (un aumento de casi 80%), generado en su mayor parte por el crecimiento a partir de 1996 ocasionado por la absorción de la administración de varios acueductos que anteriormente eran administrados por asociaciones locales y municipalidades. En contraste, el 93 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA MS mantuvo prácticamente su gasto real, con una leve tendencia hacia la contracción, que está explicada fundamentalmente por el traslado de las actividades asistenciales en salud a la CCSS; mientras que el INS denota la evolución más irregular de todas las instituciones públicas del Sector: un crecimiento del 36% hasta 1997, y una contracción drástica del gasto real en 1998 a causa de un ajuste presupuestario, por lo que concluye la década con un gasto menor que el de 1990/91. En forma consolidada, durante la década de los noventa el gasto público real per cápita del Sector pasó de alrededor de 29,700 colones por habitante en el año 1990/91 a cerca de 35,300 colones (US$210) en 1999, lo cual representa un crecimiento real del 19% a lo largo del período (Tabla 59). TABLA 59. Evolución del gasto público del Sector Salud, 1990-1999. TOTAL SS MS ICAA INS UCR Año Real p/cap. real % incr. real % incr. real % incr. real % incr. real % incr. 90 90.1 29.7 67.3 9.5 7.3 5.0 1.1 91 86.6 27.9 65.4 -2.9 8.5 -10.1 6.6 -9.0 5.0 1.1 1.1 -3.4 92 88.3 27.7 66.7 2.0 8.1 -5.1 7.5 12.8 4.9 -1.6 1.1 5.8 93 105.0 32.2 80.2 20.1 8.7 7.6 8.5 13.4 6.5 31.6 1.2 4.6 94 109.5 32.8 84.1 4.9 9.0 3.1 9.0 6.2 6.3 -3.9 1.1 -2.5 95 111.5 32.7 84.6 0.5 9.6 7.1 8.9 -0.5 7.3 16.5 1.1 -5.3 96 116.3 33.3 87.8 3.8 9.3 -2.8 10.7 19.9 7.1 -2.8 1.4 27.4 97 117.3 32.9 87.7 -0.1 8.5 -8.9 12.9 20.4 6.6 -6.0 1.5 5.8 98 123.0 33.8 95.0 8.2 9.4 11.0 12.4 -4.3 4.7 -30.1 1.6 9.1 99 131.4 35.3 105.3 10.9 9.7 2.7 11.4 -8.1 3.5 -24.9 1.5 -5.7 Nota: Montos en miles de millones de colones de 1995. Los montos per cápita están expresados en miles de colones. Fuente: Montos y población: CCSS; IPC: pág. web del BCCR; y cálculos propios. El gasto privado en salud 7.15. En el contexto latinoamericano, Costa Rica muestra un gasto privado en salud que se ubica entre los más bajos de América Latina. La gran cobertura de la seguridad social, el monopolio estatal de los seguros comerciales y una historia de fuertes servicios públicos ha mantenido el gasto privado alrededor de 1.5 a 2 por ciento del PIB. A pesar de la naturaleza predominantemente pública del gasto de salud, muchas personas acudieron a proveedores privados para realizar consultas externas y procedimientos de diagnóstico. La demanda privada de bienes y servicios de salud está explicada en gran medida por las carencias del sistema público de salud, que por su amplia cobertura tienden a colocar al sector privado en salud en un plano secundario, aunque no despreciable. De hecho, según una encuesta realizada por la Universidad de Costa Rica en 1999, casi un 70% de la población reportó haber utilizado un médico privado en algún punto de los últimos seis meses. Sin embargo, la mayoría de los procedimientos de altos costos son realizados en el sector público, con lo que se reduce consecuentemente el gasto total del sector privado. 7.16. Desde principios de los años noventa el mercado privado de la salud experimenta un crecimiento importante, que se manifiesta en un creciente número y diversidad de proveedores. En este proceso, los laboratorios clínicos, los centros integrales especializados y los hospitales privados han ganado espacio en forma progresiva, panorama que se complementa con la aparición incipiente de planes de medicina prepaga 62 , y de seguros médicos privados que funcionan al margen de la ley (excepto los planes de seguro médico que comercializa el INS). 7.17. Al mismo tiempo, las alianzas público-privadas o el contrato público de proveedores privados ha incrementado los medios de la CCSS para mejorar la cobertura y la eficiencia dentro de las restricciones impuestas a los presupuestos público. Durante los noventa el sector privado se convirtió en un importante proveedor de servicios para la CCSS en las áreas de servicios diagnósticos, tratamiento especializado y algunos servicios de cirugía y cobertura de atención primaria en salud, por medio de cooperativas, para un 6 por ciento de la población. 7.18. Las estimaciones más recientes de gasto privado en salud están basadas en datos del año 1998, y fueron realizadas por el Departamento de Estudios Económicos de la CCSS. Picado (2000), estima que el gasto privado en salud ascendió a 69,545 millones de colones, cifra que representa cerca del 1.9% del PIB de 1998 (Tabla 60). Por otra 62 Cabe destacar que la única empresa que ofrecía formalmente planes locales de medicina prepaga, se vio obligada a clausurar operaciones a causa de los graves problemas financieros que afrontaba. 94 SECTOR SALUD parte, la composición público/privada del gasto indica que cerca del 26% del gasto total en salud estimado en 1998 se destinó al sector privado. En orden de importancia, los principales rubros de gasto privado son medicamentos (34.2%), servicios dentales (27.6%) y consultas médicas (24.6%). TABLA 60. Gasto Privado y Público en Salud, 1998. Gasto privado Gasto Tipo de Gasto Total Hogares Patronos Otras1 Total Público Consultas médicas 13,468 3,656 17,124 47,137 64,261 Exámenes de laboratorio 4,418 4,418 6,908 11,326 Servicios dentales 19,183 19,183 1,167 20,350 Hospitalización 2,340 2,340 67,652 69,992 Medicamentos 23,782 23,782 15,119 38,901 Seguros médicos 617 617 617 Otros2 2,081 2,081 58,382 60,463 Total 63,808 3,656 2,081 69,545 196,365 265,910 % del total 24 1.4 0.8 26.2 73.8 100 % del PIB 1.8 0.1 0.1 1.9 5.5 7.4 Nota: Valores en millones de colones. 1. Incluye ONGs. 2. Gastos en Salud no detallados. Fuente: Picado, Gustavo y Kattya Sáenz. “Estimación del Gasto Privado en Servicios de Salud en Costa Rica. CCSS, 2000." 7.19. La participación relativa del gasto privado en salud estimada por Picado (2000) para 1998, concuerda con otra de la de OPS para el año 1995 (OPS, 1999), pero es superior a la estimada por Kleysen (1992) para el año 1986 (20%) y por Sáenz y León (1992) para 1998 (20.1%). Todos estos estudios, con metodologías de cálculo diferentes, aportan evidencia en el sentido de que el sector privado ha venido ganando importancia relativa dentro del sector durante la década de los noventa. En el ámbito regional de América Latina, la baja participación del gasto privado en salud en el gasto total, coloca al país entre el grupo de los cinco países con menor participación privada, y en una posición muy distante de países como El Salvador, Colombia y Ecuador (Figura 16). FIGURA 16. América Latina: Gasto privado en salud para los cinco países con menor y mayor porcentaje. El Salvador 73 Colombia 70 Ecuador 68 Paraguay 66 Brasil 66 Costa Rica 26 Suriname 25 Uruguay 22 Panamá 22 Cuba 13 0 10 20 30 40 50 60 70 80 % gasto privado Fuente: OPS, 1998. 95 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Eficiencia interna 7.20. La utilización eficiente de los recursos es especialmente importante en el caso de un servicio público financiado con cuotas obligatorias por parte de la población asalariada. En esta sección se analiza el comportamiento de algunos indicadores de eficiencia interna del SS, a lo largo de la década de los noventa, que se evalúan en el contexto de los objetivos planteados por la reforma, y en algunos casos se complementan con indicaciones respecto a la situación mostrada en el Informe de Gasto Social del Banco Mundial de 1990. El gasto real por habitante viene en aumento 7.21. El gasto real per cápita del SS pasó de 22,205 colones en 1990, a 28,309 en 1999 (Tabla 61), lo que representa un incremento del 27%. Una forma de evaluar la eficiencia de este gasto sería en términos del impacto sobre la condición de salud de la población; sin embargo, la salud es un fenómeno pluri-determinado y complejo. TABLA 61. Gasto real per cápita y gasto de administración del SS, 1990-1999. % gasto de Año Gasto per cápita administración 1990 22,205 3.1 1991 21,038 3.8 1992 20,953 3.9 1993 24,587 3.1 1994 25,211 3.5 1995 24,780 3.6 1996 25,161 3.5 1997 24,598 3.2 1998 26,062 2.9 1999 28,309 3.8 Fuente: CCSS, Departamento de Estadística, y cálculos propios. Los gastos de administración se mantienen estables 7.22. Durante los noventa, el gasto de administración se mantuvo por debajo del 4 por ciento del gasto total en salud de la CCSS. Los gastos administrativos tuvieron un máximo en 1999, pero promediaron alrededor del 3.5 por ciento durante la década. Crecen el costo por consulta y por estancia hospitalaria 7.23. Según se aprecia en la Tabla 62, el TABLA 62. comportamiento de los costos unitarios por consulta Costo por consulta y por estancia. 1990-1999. y por día de estancia hospitalaria, mostró una tendencia creciente. En 1990, cada consulta costaba Costo por % creci- Costo por % creci- Año 3,538 colones (aproximadamente US$12.4 en 1995), consulta miento estancia miento mientras que en 1999 el costo medio ascendió a 4,455 1990 3,538 24.9 17,263 14.6 colones (USA 15.6 en 1995). En términos reales, el 1991 3,707 4.8 17,088 -1.0 costo por consulta y por estancia aumentó en 26% y 1992 3,740 0.9 20,136 17.8 62%, respectivamente, durante la década. 1993 4,084 9.2 18,420 -8.5 1994 4,368 7.0 23,200 25.9 El costo real por asegurado aumentó 1995 3,924 -10.2 23,301 0.4 7.24. El gasto medio en egresos hospitalarios por 1996 3,823 -2.6 21,541 -7.6 asegurado creció un 32%, mientras que el gasto en 1997 4,267 11.6 22,048 2.4 consultas lo hizo en un 37% durante la década (Tabla 1998 4,628 8.5 25,400 15.2 63). Dicho costo incluye los gastos por concepto de 1999 4,455 -3.7 27,995 10.2 servicios complementarios: medicinas, laboratorio y Nota: en colones constantes de 1995. diagnósticos/imágenes. Fuente: CCSS, Departamento de Estadística, y cálculos propios. 96 SECTOR SALUD TABLA 63. Costos de egresos, estancias y consultas médicas, por asegurado, 1990-1999. Costo real Estancias Costo real Egresos Costo real Año % crcmt. % crcmt. / Estancia / Egreso / Egreso / 100 asegrd. Egreso/asg. 90 17.3 6.0 103.8 11.2 11.6 91 17.1 6.1 104.5 0.7 10.8 11.3 -2.6 92 20.1 6.4 129.6 24.0 10.8 14.1 24.1 93 18.4 6.1 112.3 -13.3 10.6 11.9 -15.5 94 23.2 5.7 131.8 17.4 10.3 13.6 14.1 95 23.3 5.8 136.2 3.3 10.1 13.7 1.2 96 21.5 6.1 131.6 -3.4 9.5 12.5 -8.9 97 22.0 5.9 130.3 -1.0 9.6 12.5 0.4 98 25.4 5.5 139.7 7.2 9.4 13.1 4.4 99 28.0 5.8 162.3 16.2 9.4 15.3 17.1 Fuente: CCSS, Departamento de Estadística, y cálculos propios. 7.25. El incremento del costo real de la estancia hospitalaria no pudo ser compensado por la reducción del promedio de estancias por egreso, por lo que el costo real por egreso aumentó desde alrededor de 104,000 colones a más de 160,000 colones al final de la década. A pesar de la reducción de la tasa de egresos/asegurado, ello fue insuficiente para impedir que el costo de los egresos por asegurado aumentara de aproximadamente 11,500 colones a cerca de 15,300 colones durante el período de análisis (un aumento de alrededor del 32%). Se concluye entonces que el aumento del costo real de la estancia es el único elemento que incrementa el costo de los egresos por asegurado. Paralelamente al aumento en los costos de las consultas aumentó la utilización de las consultas médicas por asegurado, por lo cual el costo real de estas últimas se incrementó aún más, pasando de alrededor de 8,100 a 10,600 colones de enero de 1995, con un incremento de cerca del 30% en una década. A continuación se investigan algunas posibles causas de los aumentos en los costos de la estancia y de la consulta médica. 7.26. Un elemento que influye en el gasto real por asegurado es el gasto de las consultas especializadas y de urgencias. Debido a que se desconoce el costo promedio de las consultas odontológicas y de otros profesionales médicos, así como de las consultas de urgencias, éstas no se incluyeron en los indicadores de costo analizados anteriormente. En la Tabla 64, se muestran las tasas de utilización de las consultas especializadas y de urgencias. Como se puede apreciar, la primera permanece prácticamente constante, mientras que la tasa de utilización de urgencias ha aumentado aproximadamente de 0.60 a 0.92 consultas anuales por asegurado durante la década (un crecimiento del TABLA 64. Utilización de consultas especializadas y urgencias, 1990-1999. Consultas Especld. + otros Urgencias Año Especld. + otros prof. 1 Urgencias / Asegurado prof.1 / Asegurado 90 3.04 1.55 1.17 0.60 91 3.13 1.69 1.17 0.63 92 3.26 1.80 1.19 0.65 93 3.15 1.85 1.12 0.66 94 3.19 2.09 1.11 0.73 95 3.36 2.19 1.14 0.74 96 3.47 2.30 1.11 0.73 97 3.73 2.52 1.18 0.80 98 3.84 2.80 1.18 0.86 99 4.01 3.05 1.21 0.92 Nota: Consultas en millones, consultas/asg. en unidades. 1. Incluye consulta externa en especialidades, odontológica y otros profesionales. Fuente: CCSS y cálculos propios. 97 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 53%). Este incremento induce, ceteris paribus, un aumento en los gastos reales por asegurado por concepto de consultas. En este sentido es importante mencionar que la utilización de las consultas de urgencias está relacionada con los tiempos de espera63 para las consultas programadas. Diversos estudian muestran que por encima del 40 por ciento de todas las consultas de emergencia no son emergencias, sino una vía rápida para tener acceso a los servicios de atención primaria o de especialistas. Uso creciente de médicos generales y servicios ambulatorios 7.27. El fortalecimiento del modelo de provisión de servicios de atención primaria en salud ha conducido a mejoras en la distribución de los servicios y a una mayor eficiencia en el uso de los servicios a nivel local. Esto revierte la tendencia observada en el Reporte del Banco Mundial de 1990, párrafo 3.22 iii que indica que el incremento en la especialización estaba conduciendo a un incremento en los gastos por miembro asegurado. La Tabla 65 muestra que la razón de consultas de Medicina General/Especialidades mejoró considerablemente a partir de 1994. Adicionalmente, el número de consultas por egreso se incrementó lo que indica un marcado descenso en la hospitalización. TABLA 65. Relación de consultas y egresos, 1990-1999. Consulta externa Med.Gen. Med.Gen. Consultas2 Año Medicina Otros / Especlt. + Especialidades / Especialid. por Egreso General profesionales1 otros prof. 90 3.62 2.19 0.85 1.65 1.19 28 91 3.72 2.27 0.86 1.64 1.19 30 92 3.78 2.35 0.92 1.61 1.16 30 93 3.76 2.29 0.86 1.64 1.19 29 94 4.00 2.29 0.90 1.74 1.25 31 95 4.23 2.38 0.97 1.78 1.26 33 96 4.57 2.46 1.02 1.86 1.31 35 97 4.86 2.63 1.10 1.84 1.30 37 98 5.35 2.47 1.37 2.17 1.39 39 99 5.58 2.48 1.53 2.25 1.39 40 Nota: En millones de consultas, excepto las relaciones. 1. Incluye odontólogos, sicólogos, enfermeras y dietistas. 2. Incluye consulta de urgencias. Fuente: CCSS y cálculos propios. El gasto real en medicamentos por asegurado ha permanecido constante 7.28. En la Tabla 66 se presentan los gastos TABLA 66. reales en medicinas por asegurado. Como se observa, éstos no han aumentado en el período 92- CCSS. Gastos en medicinas. 1992-1998. 98, pero muestran una inestabilidad muy acentuada Real desde 1996. Sin embargo, se puede concluir que el Año Nominal monto /asegrd. % crecim. gasto en medicinas no ha sido un factor que aliente 92 5.1 7.3 2.7 el incremento del costo de la estancia y la consulta médica. 93 5.5 7.2 2.6 -3.3 94 6.3 7.2 2.5 -3.0 7.29. Desde el punto de vista del análisis de 95 7.2 6.7 2.3 -8.8 eficiencia interna, si bien el costo de las medicinas 96 10.7 8.5 2.7 19.3 ha permanecido relativamente constante, existen 97 9.1 6.4 2.0 -25.3 una serie de problemas referentes a su adquisición, 98 13.8 8.6 2.6 30.8 administración y suministro por parte de la CCSS, que inciden en el nivel de costos observado. Nota: Monto por asegurado en miles de colones de 1995. Fuente: CCSS; IPC: pág. Web del BCCR. 63Los centros de atención mantienen estadísticas sobre los tiempos de espera para las consultas programadas. Sin embargo, a nivel central no se posee esta información en forma consolidada. 98 SECTOR SALUD Algunas de las más importantes son: escasa oferta de medicinas esenciales en todos los niveles de atención; retrasos administrativos por parte del Departamento de Farmacoterapia de la CCSS para proporcionar la autorización de compra de medicinas en el mercado privado, en el caso de los hospitales; ineficiencia en el uso de los recursos para la compra de medicinas en el mercado privado, originados especialmente en la no existencia de estrategias de compra; falta de un adecuado sistema de manejo y planeamiento de los inventarios; desconocimiento de los patrones de consumo y costos reales de las medicinas. Dentro del marco del proceso de reforma del Sector Salud la mejora de la eficiencia en la compra y distribución de los medicamentos es un área prioritaria. No han cambiado los esquemas de contratación de recursos humanos 7.30. A pesar de los Compromisos de Gestión, los profesionales de servicios médicos continúan en una relación obrero-patronal con la CCSS (ver Tabla A 20). Para renovar la gestión de recursos humanos es necesario modificar los procedimientos de selección y reclutamiento, y en general el esquema de contratación de los funcionarios, para lograr aumentar la eficiencia en la provisión de servicios de salud64. El modelo del CCSS presenta una distribución inadecuada del riesgo 7.31. Una distribución eficiente del riesgo asociado con los episodios de enfermedad requiere que todos los agentes económicos del sistema de salud, a saber, los usuarios, el asegurador y los proveedores, asuman una parte de este riesgo. Sin embargo, en el sistema actual el asegurador está asumiendo la gran mayoría del riesgo, mientras que los usuarios asumen un riesgo residual en forma de costo de transporte, tiempos de espera, y en el caso de no-asalariados, en forma de ingresos no devengados. Ninguno de los instrumentos conocidos para redistribuir eficientemente el riesgo ha sido implementado en el actual sistema de salud, como lo son los precios fijos por GRD y contratos capitados (redistribución del riesgo entre el asegurador y el proveedor) así como co-pagos y límites de pago por episodio (redistribución del riesgo entre el asegurador y el usuario). Los Compromisos de Gestión firmados por las seis cooperativas de salud constituyen una excepción en este sentido. Las Reformas en el Sector Salud 7.32. La necesidad de una reforma general del sector salud se empieza a gestar desde los años sesenta y setenta, con la proclama de la universalización de los servicios de salud, pero no es sino hasta la década de los noventa que el sector empieza a dar muestras de una reacción sistemática para reformar el sistema de salud. 7.33. Las principales preocupaciones planteadas para iniciar el proceso de reforma tienen que ver con: (i) la fragmentación del sistema, en términos de estructura, organización y funciones; (ii) deficiencias en el marco regulador; (iii) asignación de recursos no equitativa y poco eficiente; (iv) deficiencias en la programación de los servicios, surgidas del excesivo centralismo en la gestión; (v) inexistencia de mecanismos de autorregulación de demanda; (vi) discontinuidad en la atención de los usuarios, causada por la no existencia de un esquema de referencia y contra referencia y por la sobre especialización de la medicina; (vii) insatisfacción de los usuarios y proveedores; y (viii) escasa capacitación de los recursos humanos; entre otros. 7.34. Las reformas del sector salud se enfocaron en cuatro áreas de acción: i) el cambio del modelo organizacional del sistema, que enmarca y crea las bases para la reforma; ii) el rediseño del sistema de financiamiento del SS, con el propósito de ampliar la cobertura contributiva y reducir la evasión y morosidad en las contribuciones, y de propiciar una mayor participación estatal en el financiamiento; iii) cambio en la organización y el enfoque de gestión de la red de proveedores de servicios, con el fin de aumentar la eficacia y la eficiencia; y iv) la implantación de un nuevo modelo de atención a la salud, que tiende hacia la articulación de los servicios asistenciales, preventivos y curativos, con un enfoque integral de la salud. Los cuatro campos de la reforma están íntimamente ligados entre sí y se condicionan y complementan mutuamente. A continuación se describe cada uno de estos campos. 7.35. Entre otros objetivos, la reorganización institucional del sector salud persigue la especialización y fortalecimiento de las funciones del MS y la CCSS. En el primer caso, mediante el fortalecimiento de las funciones de rectoría y regulación; mientras que en el caso de la CCSS, a través de la separación de funciones de financiamiento, compra y provisión de servicios de salud, y mediante la creación de una nueva estructura organizativa para la gestión de 64 Ver Ana Sojo: Reformas de gestión en salud en América Latina: Los cuasimercados de Colombia, Argentina, Chile y Costa Rica . Políticas Sociales, Serie 39, CEPAL, Santiago de Chile, 2000; págs. 50-51. 99 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA los servicios de salud en el ámbito regional y local. Al interior de la CCSS, la reorganización tiene como objetivo promover una separación administrativa y funcional entre los procesos críticos asociados a cada uno de los productos que administra la entidad, a saber: salud y pensiones. El MS promoverá la salud preventiva y la atención primaria como una estrategia para mejorar la salud de la población y evitar la canalización de la mayor parte de recursos al segundo y tercer nivel de atención. 7.36. La reforma del modelo de financiamiento se concentra en dos áreas: i) el aumento de la cobertura contributiva mediante la aplicación más estricta de la obligatoriedad de los trabajadores asalariados a cotizar al Seguro Social, el control efectivo de la evasión de cuotas y la extensión de la cobertura contributiva a los trabajadores independientes; y ii) rediseño del modelo de financiamiento, para lograr una mayor transparencia y armonización en las contribuciones, lo que incluye la redefinición de las tasas de cotización para los trabajadores independientes y pensionados, y la modificación del esquema de cálculo de las contribuciones estatales a la CCSS para la cobertura de los pobres y no asegurados. 7.37. La modernización de la gestión de la red de proveedores de servicios plantea, entre otros temas, un nuevo modelo de asignación de recursos que permita superar el esquema de asignación histórica centralizada y pasar a otro de asignación prospectiva, descentralizada y con elementos de competitividad. El nuevo esquema prevé el establecimiento de prioridades de asignación por niveles de atención y programas, basadas en la relación costo/efectividad de los servicios de salud y en las necesidades de salud de la población, así como en la equidad territorial y la sostenibilidad financiera. A futuro, el modelo de asignación de recursos pretende incorporar mecanismos de competitividad entre proveedores de servicios de salud para crear un marco propicio para el aumento de la eficiencia. Estos mecanismos incluyen la libre elección del proveedor para ciertos tratamientos y servicios, la facturación entre agentes proveedores, así como la introducción de sistemas de información al público sobre desempeño comparativo de los proveedores de servicios. 7.38. A finales de los ochenta se inicia la introducción de un nuevo mecanismo para asignar recursos. La primera experiencia consistió en la introducción de mecanismos contractuales por medio de la contratación de cooperativas autogestionarias de salud, sobre una base de pago per cápita. Además desde 1997, se viene introduciendo el “Compromiso de Gestión”, como instrumento de planificación y de asignación de recursos.65 En el caso de las Áreas de Salud, el Compromiso fija el pago de un monto histórico per cápita del gasto para el nivel primario de atención, mientras que para los hospitales plantea el pago por actividad con base en la Unidad de Producción Hospitalaria (UPH). El presupuesto asignado a cada hospital está condicionado a la producción de una cantidad anual específica de UPH. El esquema vigente plantea que 10% del valor de cada UPH es retenido en un fondo de incentivos o de compensación, cuyo pago está condicionado al cumplimiento de ciertas metas establecidas en el Compromiso. Para 1999, 21 hospitales, 34 Áreas de Salud y 6 cooperativas habían firmado compromisos de gestión y para el año 2001 todos los proveedores de salud (29 hospitales, 92 Áreas de Salud y 6 cooperativas) están relacionados con la CCSS por medio de un Compromiso de Gestión. 7.39. El nuevo modelo de atención que define la reforma se caracteriza por una atención integral y continua de la salud de las personas y el ambiente, cuyo énfasis está puesto en las acciones de promoción y prevención ejecutadas por el primer nivel de atención. La población fue dividida en 92 áreas de salud con cobertura geográfica de poblaciones promedios de 40 a 50 mil personas. Cada área de salud provee los servicios de apoyo en las principales áreas de especialidad (pediatría, obstetricia, salud mental y dermatología) así como servicios de diagnóstico (principalmente laboratorios y rayos X). Estas Áreas de Salud fueron divididas a su vez en equipos básicos de salud, los Equipos Básicos de Atención Integral de Salud (EBAIS) consistentes de 1 médico, 1 enfermera y 1 técnico en atención primaria. Los EBAIS proveen cobertura a grupos de entre 1,500 y 4,000 personas dependiendo de las condiciones geográficas. Se promueve ampliamente la participación social en tres áreas: auto-cuidado, implantación de actividades comunitarias para la promoción de la salud y prevención y la evaluación del planeamiento y administración de los servicios de salud. 7.40. Con base en un análisis de la situación de la salud a nivel nacional, se definieron doce programas prioritarios, que incluyen, entre otros: infecciones respiratorias agudas, infecciones intestinales, hipertensión arterial y enfermedad cerebro-vascular, cáncer del cuello uterino y cáncer de la mama, enfermedades prevenibles por vacunación, y atención perinatal. Dichas prioridades se integran en cinco programas, a saber: Programa de Atención Integral del Niño, del Adolescente, de la Mujer, del Adulto y del Adulto Mayor, los cuales son desarrollados por los tres niveles de atención. Los Compromisos de Gestión incorporan metas específicas para cada uno de estos programas. 65 Los contratos con las cooperativas autogestionarias de salud pasaron también a denominarse “Compromiso de Gestión”. Éstos, sin embargo, tienen calidad de contrato y están regidos por normas jurídicas específicas. 100 SECTOR SALUD ¿Qué se Logró con las Reformas? Reorganización Institucional Se avanzó en la especialización de funciones CCSS/MS 7.41. La reorganización institucional del Sector Salud se inició en 1996 con la separación de funciones de la CCSS y el MS. El MS se mantiene como principal coordinador, rector y regulador del Sector Salud, mientras que la CCSS asume las funciones de asegurador y proveedor de los servicios de salud de los tres niveles, incluyendo los servicios de promoción y prevención de la salud tradicionalmente ofrecidos por el MS. El MS se ha planteado el objetivo de consolidar su papel rector. Su nueva estructura define nuevos procesos que persiguen, además de monitorear y evaluar los sistemas de salud, generar normas y reglamentos, mecanismos de intervención y realizar la divulgación y sensibilización de sus resultados. Entre otros, los objetivos más importantes del proceso de normalización que promueve el Ministerio son el establecimiento de un programa nacional de calidad y acreditación de los establecimientos de salud, el apoyo a los programas de mejoramiento continuo de la calidad en las instituciones públicas del sector salud, y la promoción de espacios de participación social, para la coordinación y concertación entre las comunidades y los proveedores de servicios de salud. Por otra parte, con el fin de procurar un marco de actuación caracterizado por la especialización de funciones, desde mediados de los noventa se inició un proceso de traslado de empleados del primer nivel de atención desde el MS hacia la CCSS, que culmina hacia finales de 199966. El desarrollo de la función reguladora es incipiente 7.42. El Ministerio ha hecho esfuerzos para asumir un mayor papel en la función reguladora. El MS realiza esfuerzos para introducir la evaluación de sistemas y servicios de salud como una nueva esfera de su papel rector y con una orientación hacia la evaluación de la calidad de las atenciones en salud, en su proceso y resultado, tanto de los proveedores públicos como privados. Los alcances prácticos de este proceso, sin embargo, no están documentados, pero todo parece indicar que se trata de un proceso incipiente que requiere espacio y tiempo para la consolidación de sus objetivos. 7.43. El proceso de acreditación67 se inició aproximadamente en 1996, cuando las autoridades de salud decidieron implantarlo, en primera instancia, en las maternidades del país. El enfoque que el MS da a este proceso se centra en la evaluación de la estructura y en parte, de las condiciones con que cuentan los establecimientos para ofrecer servicios de salud. La acreditación tiene carácter voluntario para los proveedores privados de servicios de salud y aún está en proceso de implantación en los establecimientos públicos de salud. Hasta la fecha solo las maternidades públicas la han adoptado, haciéndose necesario su extensión hacia las restantes líneas de servicios de los proveedores, públicos y privados. 7.44. Independientemente de su carácter voluntario, una de las mayores debilidades de la política de acreditación68 que promueve el MS, es su desvinculación con otro tipo de incentivos que la hagan atractiva de cara a los consumidores. En teoría, la acreditación tiene como objetivo “señalizar” el mercado de la salud, esperándose que aquellos proveedores acreditados atraigan mayor demanda hacia sus servicios; en este marco, la divulgación de información se torna estratégica. Sin embargo, aún el Ministerio no ha asumido esta función, a lo que debe agregarse que la Ley General de Salud es omisa en cuanto a la regulación del suministro de información al usuario final. La CCSS avanzó poco en la reorganización de la administración central 7.45. En 1994 la CCSS avanzó en la separación administrativa según productos, mediante la creación de una Gerencia de Pensiones, que asume directamente la gestión de un conjunto de procesos internos de registro, trámite y 66 Hasta finales de 1999 han sido trasladados 1,535 empleados del MS a los programas del primer nivel de atención del SS. Financieramente, esto representa a la CSSS un costo anual cercano a los 3,800 millones de colones, que representan el 4.9% de los empleados de la CCSS en 1999, el 2.1% del gasto del SS y casi el 4.9% de la planilla de dicha entidad. 67 El procedimiento de acreditación consta de seis pasos: (1) solicitud inicial (2) aviso previo, (3) autoevaluación, (4) auditoría, (5) informe y recomendaciones de la auditoría y (6) resolución. 68 El acreditamiento es una facultad de la Administración Pública, tipificada en el artículo 8 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. 101 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA pago de pensiones, lo que promueve un marco más transparente en cuanto al control de gestión y financiamiento de los gastos de administración general asignables a salud y pensiones. El SS de la CCSS definió tres funciones básicas dentro de su estructura organizativa: el financiamiento, la compra de servicios de salud y la provisión de estos servicios. Para cumplir con el objetivo de separar dichas funciones, se dieron tres cambios: (i) se creó en 1999 una Dirección de Compra de servicios de salud, que tiene como funciones especializadas la planificación y compra de servicios de salud; (ii) la CCSS creó una Superintendencia de Servicios de Salud; y (iii) en 1998 se aprobó la Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la CCSS (Ley N° 7852). 7.46. Si bien la creación de la Dirección de Compra de Servicios representa un paso en la dirección correcta, dicha dependencia quedó adscrita a la División Administrativa de la CCSS, sin un ligamen directo con la División Financiera, que es quien formula y controla el presupuesto, lo que limita la posibilidad de integración plena de los procesos de planificación y compra, para lograr una gestión óptima de la programación financiera y presupuestaria. Además, esta Dirección carece de los instrumentos para apoyar el cumplimiento eficaz y eficiente de sus funciones, especialmente en lo que se refiere a la formulación de los planes de compra y la evaluación de los Compromisos de Gestión. Por otra parte, la División Financiera continúa realizando funciones duales, de afiliación/recaudación (financiamiento) y presupuesto (compra y asignación de recursos). El panorama organizativo de la CCSS se ha vuelto aún más complejo con la creación de una División de Modernización y Desarrollo, que no responde a los requerimientos técnicos del diseño organizacional propuesto para fortalecer la separación de funciones. En este ámbito, la CCSS tiene como tarea pendiente proceder con una reestructuración completa de la estructura organizativa en el nivel central, que propicie una definición transparente de los procesos internos que debe llevar a cabo para consolidar la separación de funciones. 7.47. La creación de la Superintendencia de Servicios de Salud representa también un paso en la dirección correcta, para controlar y supervisar el funcionamiento de los establecimientos de salud; pero en virtud de su adscripción a la CCSS, dicho órgano carece de la autonomía funcional y política suficiente para cumplir las funciones que ostenta. Se avanzó en la reorganización institucional a nivel regional y local 7.48. Como parte de este proceso se crean las “Áreas de Salud”, establecidas bajo los criterios de accesibilidad, dispersión de la población y la división político-administrativa. En marzo del 2001 se encontraban en funcionamiento 87 Áreas de Salud con 675 EBAIS, lo que arroja un grado de avance del 70% respecto a la cobertura de la población total del país, cifra en proceso de aumento, dado que está pendiente la apertura de 113 EBAIS más. Se crearon instrumentos normativos para apoyar la desconcentración 7.49. La “Ley de Desconcentración” y su Reglamento, constituyen el basamento normativo para proceder a la separación de la función de provisión de servicios. Entre otros aspectos, abarcan la creación de las Juntas de Salud y su funcionamiento; y dotan de personería jurídica instrumental a los “órganos desconcentrados” (hospitales, clínicas y áreas de salud), la cual se adquiere mediante la firma de los Compromisos de Gestión, y les faculta para ejercer la autonomía en la gestión presupuestaria, en la contratación administrativa y en la gestión de los recursos humanos. 7.50. Uno de los aspectos más importantes que establece esta Ley y su Reglamento, es que los directores de las clínicas y hospitales asumen la posición de jerarcas y responden ante la Junta Directiva de la CCSS por el cumplimiento del Compromiso de Gestión. Los nuevos directores tienen un nombramiento limitado a cinco años, pueden ser reelectos, o bien ser revocados en su nombramiento como directores en caso de incumplimiento del Compromiso. Además, se establece la posibilidad de que los hospitales y clínicas puedan ser intervenidos por la Administración Central de la CCSS, cuando incumplan la normativa y los Compromisos de Gestión. 7.51. Con la Ley de Desconcentración, los hospitales y clínicas tienen competencia suficiente para celebrar contrataciones administrativas de bienes y servicios, incluyendo la compra directa de medicamentos en el mercado cuando así lo requieran. Se les faculta para realizar modificaciones internas de presupuesto y para gestionar modificaciones externas, siempre y cuando cumplan con los límites económicos fijados en el Compromiso de Gestión. La efectividad del proceso de desconcentración dependerá del desarrollo de una mejor capacidad interna de gestión de los proveedores, situación que es menos grave a nivel de los hospitales. 7.52. La ley crea las Juntas de Salud, integradas por siete miembros (tres representantes por los asegurados de la zona de atracción del centro, dos delegados patronales y dos de agrupaciones sociales), con el objetivo de promover la participación comunitaria en la gestión, control y supervisión a nivel local. Estas Juntas de Salud están actualmente en si fase introductoria y su impacto aún no ha sido evaluado. 7.53. Los avances en el campo de la reorganización institucional han sido importantes pero necesitan mayor profundidad. El MS debe dar pasos adicionales en la dirección de consolidar sus facultades de regulación, control y 102 SECTOR SALUD supervisión del sector, y de suministro de información al público, mientras que para la CCSS queda pendiente la culminación del proceso de reorganización interna del nivel central que conducirá a la separación plena de las funciones de financiamiento y compra (asignación de recursos). En tanto que en su relación con los proveedores de servicios, la CCSS tiene como reto concretar la desconcentración que faculta la ley: elevar la capacidad local de la gestión del presupuesto, el aprovisionamiento y los recursos humanos; transferir el riesgo de gestión local a los proveedores (internos), y concretar la operación de las Juntas de Salud para el cien por ciento de sus establecimientos. Cobertura y utilización de servicios de salud 7.54. Esta sección revisa las tendencias en la utilización y cobertura de los servicios. El análisis de la utilización de los servicios de salud, se basa en la Encuesta de Hogares de 199869 y ofrece elementos adicionales en relación con otros temas críticos para el mercado de servicios de salud costarricense, tales como la estructura de la demanda y la oferta, y la equidad en el acceso. La utilización de servicios privados de salud es baja 7.55. En Costa Rica la demanda de servicios privados de salud no solo es relativamente pequeña en comparación con la de los países de la región latinoamericana70, sino que además muestra una estructura sui generis por nivel de atención. En 1998 el sector privado absorbió cerca del 16% de las consultas médicas, generales y especializadas, pero participó con una fracción muy pequeña en la atención de hospitalizaciones (Tabla 67). Este es el reflejo de concentración casi total de los servicios hospitalarios especializados en la CCSS. TABLA 67. Indicadores de utilización de servicio de salud por sector, 1998. Indicador Total Púbico Privado Proporción de visitas (%) 100.0 83.7 16.3 Visitas médicas por habitante 2.6 2.2 0.4 Personas hospitalizadas (%) 100.0 99.98 0.02 Tasa de hospitalización (x 100) 8.1 7.9 0.1 Fuente: Encuenta de Hogares, 1998. La distribución regional de los servicios de salud beneficia más a la población rural 7.56. El uso de servicios ambulatorios y TABLA 68. hospitalarios ofrecidos por el sector público es Utilización de servicios ambulatorio por zonas rural/urbana, 1998. relativamente más elevado en las zonas rurales, lo que en conjunto con otros indicadores que se Indicador Total Urbana Rural analizan más adelante, representa uno de los Proporción de visitas (%) 100.0 40.8 59.2 mayores logros del sistema de salud Público 100.0 37.4 62.6 costarricense. De acuerdo con la Encuesta de Privado 100.0 58.1 41.9 Hogares, en 1998 el índice de consultas por Visitas por habitante 2.6 2.5 2.7 habitante en establecimientos públicos en la zona Público 2.2 1.9 2.4 rural era ligeramente superior al de las zonas urbanas, con 2.7 y 2.5 consultas por habitante, Privado 0.4 0.6 0.3 respectivamente; en tanto que la tasa de egresos Fuente: Encuesta de Hogares, 1998 69 La Encuesta de Hogares del año 1998 incluyó algunas preguntas para indagar la utilización de servicios de salud en los seis meses anteriores a la Encuesta, el tipo de servicios, consultas y hospitalizaciones, y el sector. A partir de los datos muestrales por semestre, se derivan tasas de consulta y egresos por habitante, convertidas a una base anual. 70 Por ejemplo, la composición promedio del gasto estimada para la región de América en 1995, es 41% público y 59% privado; cifras que distan muchísimo de la composición costarricense: 74% y 26%, respectivamente. Véase: OPS. La Salud en las Américas. Edición de 1998, Volumen I, p. 334. 103 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA hospitalarios públicos resultó en 8.7 hospitalizaciones por cada 100 habitantes en la zona rural, contra 6.9 en la urbana71. En lo que respecta a la tasa de consultas médicas privadas esta es mucho más baja que la pública tanto en la zona urbana como en la rural, y además, los usuarios de servicios ambulatorios privados se tienden a concentrar en la zona urbana: la tasa de consultas privadas es 0.6 en el ámbito urbano y 0.3 en el rural. Así, cuando se suman las consultas privadas con las públicas, la tasa de utilización urbana se tiende a equiparar con la rural. Esta situación no ocurre en el caso de los servicios hospitalarios, donde la utilización global de servicios es superior en el ámbito rural (Tabla 68). TABLA 69. Tasas de utilización de servicios de salud, según condición de aseguramiento, 1998. Ambulatorios Hospitalizac. (x 100 habitantes) Condición de aseguramiento Total Público Privado Total Público Privado Total 2.6 2.2 0.4 8.1 7.9 0.1 Directo Asalariado 2.3 1.9 0.4 6.2 6.0 0.2 Directo No Asalariado 2.4 1.9 0.5 8.6 8.2 0.3 Por cuenta de Estado y sus familiares 2.0 1.9 0.1 7.6 7.6 0.0 Familiar de asegurado directo 2.9 2.4 0.5 8.1 8.0 0.1 Pensionado Rég. No Contributivo 6.0 5.7 0.3 28.1 28.1 0.0 Pensionado Régimen Contributivo 4.8 3.9 0.9 15.9 15.7 0.2 Familiar de pensionado 3.9 3.5 0.4 8.5 8.5 0.0 Otras formas 1.5 1.2 0.2 2.0 2.0 0.0 No asegurado 1.4 1.1 0.4 5.4 5.1 0.3 Fuente: Encuesta de Hogares, 1998. La condición de aseguramiento no afecta notablemente el acceso 7.57. La relativa generosidad del sistema de seguridad social costarricense en cuanto al acceso a los servicios del Seguro Social, se puede resumir en unas cuantas cifras, que vistas en conjunto proporcionan un panorama relativamente claro: (i) alrededor del 30% de la fuerza de trabajo ocupada no cotiza al Seguro Social; (ii) cerca del 40% de la fuerza de trabajo ocupada del sector privado recurre a modalidades de aseguramiento que implican algún mecanismo de evasión contributiva; (iii) casi el 60% de la población ocupada no asalariada, se encuentra afiliada en forma voluntaria al Seguro Social, y (iv) se estima que el 10% de la población nacional se encuentra en condición de “no asegurado”72. Lo anterior explica por qué en general, los patrones de utilización de servicios de salud privados según la condición de aseguramiento, no muestran diferencias significativas, excepto para los grupos de bajo ingreso y pobres, agrupados en buena parte en la categoría de “Asegurados por Cuenta del Estado” y cuya demanda de servicios privados es mucho más baja que el promedio, según se observa en la Tabla 69. Debe destacarse además: primero, que aún para la población no asegurada73 la demanda de servicios de salud se concentra en el sector público, con mayor énfasis si se trata de servicios hospitalarios; segundo, que las elevadas tasas de utilización de servicios de salud de la población pensionada, no se presentan con igual magnitud en el ámbito privado, lo que evidencia por un lado el hecho de que los precios de los servicios privados de salud no son accesibles para la mayoría de la población pensionada, y por otra parte, que en Costa Rica los pensionados de todos los regímenes de pensiones tienen cobertura “automática” por el SS. 71 Debe llamarse la atención en el sentido de que estos patrones de utilización de servicios también pueden estar afectados por la existencia de condiciones de salud más desfavorables para la población rural, lo cual en todo caso no invalida la tesis en relación con la equidad en el acceso a servicios de salud asistenciales. 72 Véase Durán, Fabio. Los Convenios de Aseguramiento en Costa Rica. En: América Latina. Seguridad Social y Exclusión. Adolfo Rodríguez, Fabio Durán (Editores). Costa Rica, 1998. pp. 145-164. 73 Por definición, la población “no asegurada” se ubica en la categoría de “no pobres”, de modo que se trata de un grupo que tiene capacidad para asumir las cotizaciones al seguro social; además, este grupo es atendido en el Seguro Social bajo la modalidad de “pago directo” por los servicios que utilizan. 104 SECTOR SALUD La utilización por edad muestra una estructura típica 7.58. La tasa de consultas por habitante y el índice de hospitalizaciones, muestran una distribución típica, alta en los extremos y baja en la edades intermedias, que se explican en función de un patrón epidemiológico normal asociado a la edad (Figura 17). No obstante, la mayor tasa de utilización que muestran los niños y los viejos se dirige preferentemente hacia el sector público. FIGURA 17. Tasa de consulta médica por edad y sector, 1998. 6.0 5.0 Consultas por habitante 4.0 3.0 Total Público 2.0 1.0 Privado 0.0 0- 5- 10 15- 20- 25- 30- 35- 40- 45- 50- 55- 60- 65- 70- 75- 80 y 4 9 -14 19 24 29 34 39 44 49 54 59 64 69 74 79 más Edad La tasa de utilización de servicios de salud es inversa al nivel de ingreso 7.59. En términos del “nivel de pobreza” de los usuarios de servicios de salud, las tasas de utilización no difieren mucho entre pobres y no pobres, excepto que la población pobre tiende a hospitalizarse en mayor medida que el promedio. En cualquier caso, la demanda de servicios privados si bien es ligeramente superior para la población no pobre, sigue siendo mucho más baja que la de servicios de salud públicos. 7.60. En el Figura 18 se observa como la distribución público/privado de la demanda de servicios de salud muestra tasas de consulta decrecientes según el nivel de ingreso en los establecimientos de salud públicos, pero creciente en los privados, que en conjunto definen unas tasas globales de consulta médica que decrecen levemente con el ingreso familiar per cápita. En términos epidemiológicos, esto puede representar una muestra de las mejores condiciones de salud que en promedio se espera que gocen las personas de mayores ingresos. 7.61. El comportamiento de la tasa de consultas en el sector público puede estar reflejando varios fenómenos mutuamente determinados. Primero, que la población de más bajos ingresos tiene mayores probabilidades de enfermarse que el promedio. Segundo, los costos de oportunidad tales como los costos de transporte y el tiempo invertido para obtener los servicios de un sistema cuya demanda es regulada fundamentalmente por las filas y los tiempos de espera, y no por precios, constituyen un mecanismo para derivar una porción de la demanda de servicios públicos de salud hacia el sector privado, mecanismo que actúa con mayor intensidad allí donde la gente tiene mayor capacidad de pago para obtener los servicios más expeditos brindados por el sector privado. Ello explicaría en gran medida la curva creciente de tasas de consulta privada según el nivel de ingreso. 7.62. Una hipótesis que puede plantearse es que las personas de mayor ingreso, es decir, aquellas con mayor capacidad de pago, son más propensas al fenómeno de “demanda inducida” que surge de la asimetría de información entre médico y paciente, lo que en parte explicaría las más elevadas tasas de consulta privada en los últimos deciles de la distribución de ingresos74. 74De acuerdo con esta hipótesis, la asimetría de información es un fenómeno que afectaría en igual grado a las personas de todos los grupos de ingreso, incluyendo a las personas más educadas de los grupos de ingreso más alto. Precisamente, el hecho de contar con mayor capacidad de pago, se convierte en una característica aprovechada por el médico para inducir un mayor nivel de utilización del servicio. 105 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA FIGURA 18. Tasas de consulta médica por decil de ingreso, 1998. 3.0 2.5 Consultas por habitante Total 2.0 Público 1.5 1.0 Privado 0.5 0.0 d1 d2 d3 d4 d5 d6 d7 d8 d9 d10 Decil de ingreso 7.63. En el ámbito de los servicios hospitalarios, las tasas de utilización de servicios hospitalarios públicos, así como la tasa global, también muestran una relación inversa con el ingreso. Las tasas de utilización de servicios privados, aunque crecen levemente conforme aumenta el ingreso, son muy bajas. Los bajos índices de utilización de servicios hospitalarios privados (Figura 19), en comparación con los ambulatorios, aún para la población de más altos ingresos, pueden ser el resultado de la conjunción de varios factores. En primer lugar, que la oportunidad de acceso a los servicios hospitalarios públicos es relativamente superior que la de los servicios ambulatorios públicos; en segundo término, que el grueso de la población percibe que la calidad de los servicios hospitalarios públicos es adecuada75; tercero, que los costos de dichos servicios son elevados y su financiamiento privado no está al alcance de la gran mayoría de los individuos; cuarto, que los médicos de los hospitales públicos, que en su gran mayoría también trabajan en el sector privado, refieren sus pacientes privados para ser atendidos en los hospitales públicos, utilizando prácticas de “cobro indebido”, los llamados “biombos”, por el uso de instalaciones públicas, a cambio de mayor oportunidad de acceso y servicios diferenciados, básicamente de hotelería 76 . Por último, que la oferta de servicios hospitalarios privados se encuentra restringida por la existencia de un sistema hospitalario público relativamente desarrollado que FIGURA 19. Tasas de utilización de servicios hospitalarios según ingreso y sector, 1998. 12.0 Tasa por 100 habitantes 10.0 Total 8.0 6.0 4.0 Público 2.0 Privado - d1 d2 d3 d4 d5 d6 d7 d8 d9 d10 Decil de ingreso 75 En la Encuesta de Satisfacción del año 1997, los usuarios otorgan una calificación promedio de 8.6 (medida en una escala de 0 a 10), a once variables de calidad de los servicios de hospitalización. Véase: CCSS, Proyecto de Modernización. Estudio de Opinión de los Servicios de Salud de la CCSS, 1997. Informe de Consultoría EYMSA Estadísticas y Mercadeo. 76 Una exposición detallada de la magnitud del problema de prácticas médicas corruptas de “cobros indebidos” en los hospitales públicos costarricenses, se encuentra en: Cercone, James; Durán, Fabio y Muñoz, Erlend. Compromisos de gestión, rendición de cuentas y corrupción en los hospitales de la Caja Costarricense de Seguro Social. La Academia de Centroamérica – Instituto Latinoamericano de Políticas Públicas. Banco Interamericano de Desarrollo, Quinta Ronda de Estudios: Transparencia y Rendición de Cuentas en los Hospitales Públicos de América Latina. San José, Costa Rica, 2000. 106 SECTOR SALUD deja poco espacio para el desarrollo del sector privado. 7.64. La exposición anterior lleva a plantear la hipótesis de que en Costa Rica la demanda de servicios privados de salud –en especial los de tipo ambulatorio– funciona como un mecanismo que llena el vacío en oportunidad de acceso que caracteriza a las atenciones en salud brindadas por el sector público, principalmente en el ámbito ambulatorio y realizada en su mayoría por los grupos con mayor capacidad de pago. Además es posible que el problema de los “biombos” oscurezca la comparación de los índices de utilización de servicios según sector institucional público/privado, al ocultar los subsidios cruzados entre el sector público y privado. Utilización de servicios e incentivos al financiamiento 7.65. El esquema de financiamiento de la CCSS se sustenta en cotizaciones tripartitas sobre los salarios, que recaen sobre los grupos de ingreso medio y alto. En la medida en que los grupos que participan en el financiamiento se ven obligados a acudir a los servicios privados de salud, ello representa un riesgo para la sostenibilidad financiera del sistema en términos de su disposición al pago de contribuciones. En Costa Rica este fenómeno se ve atenuado porque los servicios hospitalarios públicos, que a su vez son los más costosos, no solo gozan de buena reputación entre el grueso de los habitantes, sino que son utilizados en forma prácticamente universal. Asimismo, es importante destacar el problema de la utilización de la población inmigrante. Para el año 2001, se estima que el costo de atención a esta población, que en general no cotiza a la CCSS, utilizó más de 13,000 millones de colones en servicios, o casi el 5 por ciento del gasto total de la CCSS en salud. Comparaciones entre el año 1993 y 1998 7.66. Como parte del trabajo, se procesó información sobre utilización de servicios de consulta proveniente de la Encuesta de Hogares de 1993, pero dado el mal planteamiento de las preguntas sobre utilización de servicios hospitalarios no fue posible aprovechar dicha información. Respecto a la demanda de consultas, dicha Encuesta preguntó el número de consultas en los últimos seis meses y el sector (público/privado) lugar donde se efectuó la última consulta médica; dado que no se preguntó específicamente por el número de consultas efectuadas en cada sector, se aproximaron las tasas de consulta públicas y privadas multiplicando la tasa total de consultas por la proporción de personas cuya última consulta fue en el sector público o privado, respectivamente. Los resultados se discuten a continuación. No hay cambios importantes en la estructura de la demanda entre 1993 y 1998 7.67. Destaca que la distribución de las consultas según sector público/privado por decil de ingreso per cápita del hogar, sexo, zona, nivel de pobreza, edad, etc., derivadas de la Encuesta de 1993 son similares a las obtenidas para 1998 (Figura 20). Se presentó un leve incremento en la demanda por servicios privados en el 30 por ciento más rico de la población y una tendencia general a la reducción en la utilización del sector público. FIGURA 20. Tasas de consultas médicas públicas y privadas, 1993 y 1998. 3.5 3.0 Pública 1993 Tasa de consulta 2.5 Pública 1998 2.0 1.5 1.0 Privada 1998 0.5 Privada 1993 0.0 d1 d2 d3 d4 d5 d6 d7 d8 d9 d10 Decil ingreso per capita del hogar 107 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Se redujo la tasa de consultas por habitante y cambió la distribución público/privado 7.68. La tasa global de consultas por habitante de 1998 resultó un 4% inferior a la de 1993, lo que podría estar comprendido dentro del margen de error de muestreo. Sin embargo, la distribución de las tasas de consulta según sector público/privado presenta notables diferencias: mientras que la tasa de consultas públicas muestra una reducción del 8% entre 1993 y 1998, la de consultas privadas aumenta en 20% (ver Figura 20). Dicho cambio en la composición de la demanda entre 1993 y 1998, difiere notablemente en intensidad según el grupo considerado, ya que quienes incrementaron el uso de los servicios de consulta médica privada son principalmente las personas de mayor ingreso, la gente de zonas rurales, las mujeres en edades reproductivas, los asegurados directos activos, los pensionados de regímenes contributivos, la población clasificada como “no pobre” y los niños menores de cinco años. Por su parte, los grupos que muestran un decremento significativo en la tasa de consultas privadas entre 1993 y 1998 son: los deciles de ingreso 1 y 3, los asegurados por cuenta del Estado, la población no asegurada, y la gente ubicada en el grupo de “extrema pobreza”. Mejora en la productividad de los hospitales 7.69. La introducción de un Compromiso de Gestión basado en la producción, produjo un incremento importante en la producción de todos los hospitales. Después de varios años de estancamiento, la Figura 21 muestra que a partir de 1997 la productividad comenzó a incrementarse. La gráfica también muestra que las consultas de emergencia se incrementan mucho más rápido que otras categorías lo que indica el problema creciente que representa el acceso a las consultas hospitalarias y las listas de espera. Es importante mencionar que el incremento en la productividad necesariamente no ha sido positivo, debido a que muchos de los incrementos son opacados por el descenso en la complejidad de los casos. FIGURA 21. Productividad hospitalaria. Indices seleccionados Comparaciones entre el gasto y la producción 300.00 (1988=100) 250.00 200.00 Indice 150.00 100.00 50.00 - 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Período Gasto real Egresos Cirugías Consultas especialistas Consultas Med.Gen. Consultas Emerg. Equidad Persisten inequidades en el ámbito materno infantil 7.70. Un estudio realizado por la Organización Panamericana de la Salud (OPS 77 ) permite observar ciertas desigualdades o inequidades en el ámbito de la salud materno-infantil. El estudio tiene como base las Encuestas de Demografía y Salud realizadas por la CCSS y el Programa Centroamericano de Población respectivamente, en 1992 y 77 Miriam León Solís. “Equidad y salud materno-infantil en Costa Rica”. Proyecto ELAC. Investigaciones en Salud Pública. Documento Técnico número 33. OPS, Washington, EUA. Marzo, 2001. 108 SECTOR SALUD 1999. Los principales resultados muestran claras diferencias socioeconómicas en los indicadores de salud analizados78, acentuadas a nivel individual (más que a nivel de la comunidad). Las mayores brechas corresponden a los grupos menos favorecidos y se presenta una alta correlación entre el nivel educativo de los entrevistados y gran parte de las desigualdades de los indicadores. Los indicadores que presentan mayores problemas de inequidad son: el embarazo en adolescentes, la multi-paridad y los relacionados con la falta de uso de métodos modernos y conocimiento de Planificación Familiar (ver Tabla A 21). La distribución de los gastos del Seguro de Salud por decil de ingreso es prácticamente proporcional 7.71. Los gastos de subsidios por enfermedad y maternidad en 1998 son proporcionales con los niveles de ingreso. La utilización estimada según el ingreso es bastante uniforme, ya que el 20% de las personas con menores ingresos utilizan el 22.2% de los servicios de salud y para el 50% de las personas con menores ingresos se utilizan únicamente el 55.6% de los recursos. La distribución estimada de las contribuciones al Seguro de Salud es altamente progresiva 7.72. Para estimar la distribución de los aportes al Seguro de Salud en 1998, se construyó la distribución del ingreso mensual total de los asegurados directos activos ocupados y de los pensionados por decil de ingreso a partir de la Encuesta de Hogares 1998. Dado que de antemano se sabe que existe sub-declaración de salarios a la CCSS, en el caso de los asegurados directos activos, se corrigieron hacia abajo los salarios aplicando una tasa de sub-declaración que crece en forma lineal desde 5% en el primer decil de ingresos hasta 30% en el último decil de ingreso, esto ya que hay evidencias de que los trabajadores con ingresos más altos sub-declaran una mayor proporción de sus salarios que los de bajo ingreso 79 . Como se observa en la Tabla 70, la distribución de las contribuciones al SS resulta altamente progresiva80, pues el 20% de las personas con menores ingresos contribuyen con el 2.9% de los aportes totales y el 50% de las personas con menores ingresos aportan únicamente el 17.5%. Este comportamiento se refleja de manera consolidada en el coeficiente de Gini, cuyo valor es 0.48, como se muestra en el Figura 22. FIGURA 22. Beneficios y aportes al Seguro de Salud por decil de ingreso. 100 90 80 70 % gastos y aportes 60 Gastos 50 40 Ingresos cuotas 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % personas 78 Se consideraron los siguientes aspectos en el aspecto de la salud materno-infantil: mortalidad y morbilidad del niño, crecimiento y desarrollo del niño, conductas maternas que son factores de riesgo, conocimiento y actitudes de las madres, prevención, uso de servicios, acceso y disponibilidad de servicios. Para la equidad se consideran dos aspectos: i) Condición socioeconómica del contexto: urbanización y metropolización; desarrollo de la comunidad; ii) Condición socioeconómica del individuo: educación de la madre y estrato económico del hogar. 79 Este procedimiento asume que los datos de salarios reportados en la Encuesta de Hogares son superiores, en promedio, que los reportados al Seguro Social, de modo que para reflejar las cotizaciones efectivas, basadas en salarios subdeclarados, se requiere un ajuste de tal naturaleza. En ausencia de dicha corrección salarial, sería mayor el impacto redistributivo estimado. 80 La progresión se refiere a los ingresos del SS. Desde el punto de vista del ingreso del asegurado directo los aportes son, por el mismo diseño de las estimaciones hechas, proporcionales. 109 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 7.73. La distribución estimada de los aportes directos de los asegurados al SS en 1998, asume implícitamente que los aportes son proporcionales al ingreso corregido de los asegurados directos. Para la correcta interpretación de estos resultados se debe considerar que: (i) esta distribución excluye el efecto redistributivo causado por la estructura de las cotizaciones, (ii) se asume una redistribución por sub-declaración a priori, que además se supone igual para los asalariados así como para los asegurados voluntarios (por ejemplo, se puede plantear que la tasa de sub-declaración sea mayor para los trabajadores independientes que para los asalariados) y nula para los asegurados pensionados, (iii) la distribución no considera el efecto redistributivo de los aportes del Estado al SS como asegurador de los pensionados del Régimen No Contributivo y como asegurador de los Asegurados por cuenta del Estado, lo anterior en la medida en que los respectivos asegurados hayan estado ocupados en 1998 y hayan percibido un ingreso. El impacto redistributivo del Seguro de Salud es elevado 7.74. La relación de la fracción de los gastos y los aportes por cada decil de ingreso, calculada en la Tabla 70 implica que los gastos totales del SS y los aportes totales son idénticos en 1998. Para calcular los aportes totales se consideraron las cuotas obrero-patronales de los asalariados, las cuotas parciales de los asegurados voluntarios y las cuotas totales de los fondos de pensiones contributivos según el Análisis Técnico de Ingresos y Egresos del SS. Para 1998 el monto total de estas cuotas es de 165,323 millones de colones corrientes, mientras que los gastos totales del SS ascienden en 1998 a la suma de 151,591 millones de colones, por lo cual se puede interpretar la relación gasto/cuota no sólo en el contexto de los servicios de salud, sino también en el sentido del aporte de cada decil a los ingresos del SS por intereses generados de la reserva. Así pues, se estima que el primer decil de ingreso recibe 19.7 veces más en forma de servicios de salud que lo que aporta a través de cuotas, mientras que el último decil sólo utiliza una quinta parte de lo que aporta en servicios de salud públicos. TABLA 70. Impacto redistributivo del Seguro de Salud, 1998. Gasto Seguro de Salud Cuotas trabaj. y pensionados Índice Decil de ingreso % % acumulado % % acumulado gastos/aportes 1 11.8 11.8 0.6 0.6 19.7 2 10.4 22.2 2.3 2.9 4.4 3 12.2 34.3 3.7 6.5 3.2 4 10.3 44.7 4.4 10.9 2.3 5 10.9 55.5 6.5 17.4 1.6 6 9.2 64.7 7.7 25.1 1.2 7 9.7 74.5 9.8 34.9 1.0 8 8.3 82.7 12.7 47.6 0.6 9 9.3 92.0 17.5 65.2 0.5 10 8.0 100.0 34.8 100.0 0.2 Fuente: Fabio Durán, con base en Encuesta de Hogares 1998, INEC. Financiamiento y cobertura de la CCSS durante la década de los noventa 7.75. Las contribuciones a la Seguridad Social, compuestas por las cotizaciones de los asegurados directos, representaron cerca del 95% de los ingresos totales en 1998. La tasa de contribución varía según la condición laboral del asegurado: los patronos y trabajadores cotizan en conjunto un 14.75% sobre la planilla, mientras que los trabajadores independientes contribuyen desde un 13.75% de su ingreso declarado hasta un 5.75%, porcentaje que el Estado complementa hasta el 9.25% como subvención a las personas con ingresos menores a los 100,000 colones. Adicionalmente el SS recibe un 13.75% del valor de las pensiones pagadas a los pensionados de los regímenes públicos contributivos. El Estado transfiere adicionalmente un 0.25% de toda la masa salarial reportada a la CCSS, lo que da como resultado una cotización total del 15% para los trabajadores asalariados (que la pagan los patronos y trabajadores), entre el 14% y el 9.5% para los trabajadores independientes y el 14% para los pensionados81. 7.76. Además, el Estado suministra los recursos para la cobertura de cerca de medio millón de personas pobres, las que representan cerca del 14% de la población nacional, mediante la modalidad de aseguramiento denominada 81Debido a que sólo los asalariados reciben el subsidio por enfermedad y maternidad (incapacidades), éstos cotizan un punto porcentual adicional. 110 SECTOR SALUD “Asegurado por Cuenta del Estado” y mediante el pago, por parte del Estado, de las cuotas para el aseguramiento de los pensionados del “Régimen No Contributivo de Pensiones por Monto Básico” (alrededor de 70,000 asegurados). La contribución del Estado a través de estas cuatro formas de participación representó en 1998 y 1999 alrededor de un 8.3% de los ingresos reglamentarios por contribuciones de la CCSS82. 7.77. Una pregunta que surge es si las contribuciones estatales fijadas para cubrir la población indigente, efectivamente están garantizando el financiamiento de los Asegurados por Cuenta del Estado. Por definición, este grupo de población posee condiciones de marginalidad que inciden sobre su condición de salud en mayor medida que el resto de la población nacional. Existe evidencia en el sentido de que la contribución media que el Estado realiza por cada núcleo familiar asegurado por cuenta del Estado, es insuficiente para financiar el gasto per capita por núcleo: se estima que el costo efectivo de atender la población indigente representa cerca de siete veces los aportes estatales destinados a la cobertura de este grupo (o bien, los aportes estatales cubren apenas el 14% del costo efectivo)83. Esto implica, por lo tanto, que el subsidio estatal para la cobertura de la población pobre posee un carácter parcial, que se complementa mediante la existencia de un subsidio directo que va desde la población activa cotizante hacia la población pobre. Así, para financiar la cobertura de los Asegurados por Cuenta del Estado, éste aporta cerca del 5% de los ingresos por contribuciones del SS, mientras que se calcula que el SS destina alrededor del 15.5% a gastos de atención en salud de los asegurados por cuenta del Estado - población que usualmente representa más del 10% de la población del país. Aún si se considera el aporte estatal total (“Aporte Asegurados por Cuenta del Estado” más “Estado como Tal”, la contribución estatal, que representa un 7% de los ingresos por contribuciones, es insuficiente para cubrir el costo de atención en salud de los pobres. Ante esta situación es crítico que el esquema del financiamiento de los pobres sea evaluado y que el Estado cumpla a cabalidad con su obligación con la CCSS. 7.78. La cobertura contributiva de la CCSS, como porcentaje de la PEA, ha aumentado en las últimas décadas (Tabla 71), pero con tendencia a estancarse. Pasa desde un 65% en 1990 a casi un 70% en 1996, para luego caer hasta alcanzar un valor cercano al 67%. TABLA 71. Cobertura contributiva del Seguro de Salud, 1990-1999. Asegurados Otros % de la Año % de la PEA Total activos1 asegurados2 asegurados 90 726 64.8 1,870 2,596 85.6 91 739 66.1 1,931 2,670 85.9 92 791 69.3 1,954 2,745 86.2 93 837 69.9 1,974 2,810 86.2 94 868 69.6 2,008 2,876 86.2 95 890 68.7 2,058 2,948 86.4 96 892 69.6 2,238 3,130 89.7 97 931 68.1 2,225 3,156 88.5 98 975 67.4 2,283 3,257 89.4 99 1,027 67.3 2,292 3,319 89.2 Nota: En miles de personas. 1. Asegurados directos activos 2. Pensionados, Asegurados por cuenta del Estado, y Asegurados familiares Fuente: CCSS y cálculos propios 7.79. Uno de los mayores problemas que enfrenta el financiamiento del SS, es la evasión de contribuciones, tanto por sub-declaración de salarios como por el no aseguramiento. Se estima que la CCSS deja de percibir, por concepto de “no aseguramiento” de personas obligadas, cerca del 16% de los ingresos reglamentarios en el SS, y no menos de un 10% por concepto de sub-declaración de salarios. El no aseguramiento es de grandes magnitudes en las pequeñas y medianas empresas: solo un 25% de los asalariados de establecimientos agrícolas de menos de 10 empleados, cotizan al 82 Este cálculo utiliza la estimación de la contribución complementaria como porcentaje de la contribución global de los trabajadores independientes (cuenta propia y convenios) de un 12%. Este valor se obtiene aplicando las tasas de la contribución complementaria sobre los ingresos de los trabajadores independientes según decil de ingreso de la Encuesta de Hogares 1998 (se utilizó el ingreso promedio de cada decil de ingreso percápita). 83 Véase: CCSS, Dirección Actuarial. Costo de Atención de los Asegurados por Cuenta del Estado, 1994-1995. Octubre, 1995. 111 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA seguro social, y en la pequeña industria (de menos de 10 empleados) solo el 36% de los trabajadores están afiliados al seguro social. Por otra parte, esta situación reduce la equidad contributiva. 7.80. Si bien la Ley de Protección al Trabajador, aprobada en el 2000, le brinda a la CCSS nuevas facultades e instrumentos jurídicos para controlar la evasión, existen tres obstáculos importantes para reducirla: (i) los sistemas de medición y monitoreo de la evasión están poco desarrollados; (ii) los sistemas de control contributivo aplicables a las empresas medianas y pequeñas no cumplen con los requerimientos mínimos de soporte técnico; (iii) la validación de derechos en los puntos de acceso a los servicios de salud (segundo y tercer nivel), es deficiente y no funciona como mecanismo de compulsión para hacer efectiva la obligatoriedad. 7.81. En 1996 se ajustaron los cálculos de la línea de pobreza por debajo de la cual toda persona tiene derecho a ser asegurada por cuenta del Estado. Como consecuencia, cerca de 200,000 personas (un incremento de casi 90% de esta categoría de aseguramiento) fueron aseguradas adicionalmente bajo esta condición (ver “Otros asegurados”), lo que implicó un aumento del porcentaje de la población asegurada en el Seguro Social en tres puntos porcentuales, que ubicó la cobertura contributiva en un nivel cercano al 90% de la población nacional. Desde 1996, los “No Asegurados” representan entre un 10% y 11% de la población, personas que en su gran mayoría prefieren pagar por los servicios médicos cuando los requieren. 7.82. La contribución real por asegurado directo muestra una tendencia ligeramente ascendente, con variaciones pronunciadas durante la década. Como porcentaje del PIB, las contribuciones a la CCSS han fluctuado en la última década entre un 4.6% y 5.2%, con un pico pronunciado en 1994 (Tabla 72). A raíz del crecimiento real de los salarios, asociado a su vez al aumento real del PIB, las contribuciones han experimentado un crecimiento real continuo durante los años noventas, con excepción del año 1991 y de un período de estancamiento en 1995/96. La variación más fuerte ocurrió en 1993 cuando la contribución real por asegurado directo aumentó en 17.7%. Esto parece explicarse principalmente por el “ciclo político” de la tasa de inflación, según el cual la tasa se reduce artificialmente en los años preelectorales, tales como en 1989 y 199384. Este comportamiento, en combinación con el aumento promedio de las contribuciones nominales, es responsable de un incremento de las contribuciones reales de un 16.6%. El restante 1.2% del incremento total se debe al hecho que en 1993 el número de Asegurados por Cuenta del Estado –cuya contribución real per cápita es inferior a la media de los asegurados directos activos– se redujo en un 22%. De la misma manera, la mayor reducción de la contribución real por asegurado directo (14.7%) se presentó en 1996 cuando se elevó la línea de pobreza y por tanto aumentó el número estimado de Asegurados por Cuenta del Estado en un 16.5%. TABLA 72. Contribuciones al Seguro de Salud, 1990-1999. Contribuciones totales1 Contrib. real Año % crcmt. nominal % de PIB real2 % crcmt. / asg. dir.3 90 32.2 4.7 72.1 62.9 91 40.8 4.7 71.0 -1.5 58.3 -7.3 92 53.0 4.6 75.7 6.7 60.9 4.4 93 67.8 5.0 88.3 16.6 71.7 17.8 94 85.4 5.2 97.9 10.9 76.5 6.7 95 104.5 5.0 97.3 -0.7 75.2 -1.8 96 122.1 5.0 96.7 -0.6 64.1 -14.7 97 144.6 4.9 101.1 4.6 64.6 0.7 98 180.4 5.1 113.0 11.8 71.2 10.2 99 209.0 4.8 119.0 5.3 69.7 -2.1 Nota: En miles de millones de colones. 1. Incluye todos los ingresos del SS excepto intereses, multas y otros. 2. Colones de enero de 1995, usando el promedio anual del IPC general. 3. En miles de colones. Fuente: CCSS, excepto BIP e IPC (pág. web del BCCR), y cálculos propios. 84 De hecho, las tasa de inflación en los años anteriores a la elección de 1998 fueron las primeras en muchas décadas en no presentar el comportamiento típico del “ciclo político”. 112 SECTOR SALUD 7.83. El gasto real por asegurado directo muestra una tendencia creciente (Tabla 73). En los tres primeros años de la década, el gasto real promedio por asegurado rondó los 55,000 colones anuales, mientras que en los últimos tres años se ubicó en alrededor de 59,000 colones anuales; esto es, un aumento del 7%. Sin embargo, las variaciones pronunciadas de la contribución real per cápita son estabilizadas por el SS por el lado de los gastos, como puede apreciarse en la columna derecha de la Tabla 72. Sólo el “ciclo político” mencionado anteriormente introduce un aumento desmesurado de más de 22% en 1993, único año en que se da una ruptura del comportamiento estable del gasto real por asegurado directo a lo largo de la década. TABLA 73. Gasto y contribución por asegurado directo, 1990-1999. Asegurados familiares por Gasto real Contrib. real Contribución Año asg. act.1 pen.2 as.act.+ pen. ase.dir.3 / asg. dir.4 / asg. dir. menos Gasto 90 1.88 0.64 1.68 1.27 58.8 62.9 4.1 91 1.82 0.74 1.64 1.19 53.7 58.3 4.6 92 1.77 0.68 1.59 1.21 53.7 60.9 7.2 93 1.76 0.65 1.59 1.28 65.1 71.7 6.6 94 1.72 0.61 1.54 1.25 65.7 76.5 10.8 95 1.73 0.60 1.54 1.28 65.3 75.2 9.8 96 1.68 0.61 1.49 1.08 58.2 64.1 5.9 97 1.58 0.59 1.40 1.02 56.0 64.6 8.6 98 1.59 0.54 1.40 1.05 59.8 71.2 11.4 99 1.46 0.51 1.29 0.94 61.7 69.7 8.0 Nota: En miles de colones. 1. Asegurado activo (asalariados y trab. independientes). 2. pensionado asegurado. 3. Asume a todos los Asegurados por cuenta del Estado como asg. directos, incluyendo los familiares. 4. Incluye el gasto de los familiares. Fuente: CCSS y cálculos propios. Reseña de la sostenibilidad financiera de la CCSS El equilibrio financiero de la CCSS se mantuvo durante la última década 7.84. La CCSS ha sido capaz de generar un superávit durante los años noventa, a pesar de que el Estado a menudo ha mostrado una conducta morosa. Este hecho contrasta fuertemente con la expectativa presente en el último reporte del Banco Mundial (1990), de que no sería posible contener el costo por servicio ni por asegurado. A pesar que el costo de la consulta médica y del egreso por asegurado aumentó cerca de un 30% y 11%, respectivamente, el gasto real por asegurado directo se incrementó en aproximadamente un 8% en la última década. La razón de lo anterior es que el número de asegurados familiares por asegurado directo disminuyó rápidamente durante los años noventa, de 1.27 en 1990 a 0.94 en 199985, o bien, la proporción de contribuyentes por asegurado aumentó de un 44% a 51.5% en ese lapso. De esta forma el costo real por asegurado directo (contribuyentes a la CCSS) pudo crecer más lentamente que el costo por asegurado. 7.85. Las contribuciones reales por asegurado directo aumentaron alrededor de 16% en nueve años (el crecimiento real del PIB per cápita durante este período fue de casi 32%). Como resultado, la diferencia entre contribuciones y gastos por asegurado directo creció durante la década de 4,350 colones a cerca de 8,700 colones (Tabla 73 y Tabla A 22)86. 85 Este fenómeno está explicado por dos factores. Una mayor tasa de participación femenina en la fuerza laboral hace descender el promedio de cónyuges por asegurado directo; segundo: la fecundidad ha venido descendiendo, lo que produce un menor promedio de hijos dependientes por asegurado directo. 86 La abrupta reducción en 1996 de los valores y montos en las cuatro columnas de la derecha en la Tabla 5.17, se debe al fuerte incremento de los Asegurados por cuenta del Estado en ese año. Este grupo de asegurados se considera como asegurados directos, incluyendo los familiares, ya que las estadísticas no diferencian en esta condición de aseguramiento entre asegurados directos y familiares. Es así como disminuye el número de asegurados familiares por asegurado directo y por ende los gastos reales por 113 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA El tiempo de espera actúa como mecanismo para contener gasto 7.86. Uno de los factores que contribuyen a la contención de los gastos ha sido el incremento en las listas de espera. Durante la década, las listas de espera se incrementaron, por más de 18 meses en muchos servicios, lo que constituye un elemento importante para desviar una parte de la demanda hacia el sector privado de servicios de salud. Según la encuesta anual realizada por la UCR-CCSS, en 1999 más del 67% de la población reportó haberse vista forzada a pagar médico privado. Los “biombos” actúan como mecanismo para contener el gasto y para “saltar la cola” 7.87. Los tiempos de espera de los distintos servicios médicos del SS generan la aparición de los llamados “biombos”, según los cuales, el profesional de servicios médicos es pagado directamente por el usuario mientras que los servicios complementarios (medicinas, servicios de laboratorio y de diagnóstico/imágenes) son adquiridos a través de la CCSS. Según la encuesta anual realizada por la UCR-CCSS, en 1999 al 15% de la población le había sido propuesto por parte del médico esta práctica, en la cual los servicios médicos son mejor pagados que a través de la CCSS. Desde el punto de vista del financiamiento de la CCSS, esta práctica representa una versión informal de co- pagos en combinación de, quizás, una mejor calidad del servicio médico, tanto por lo oportuno del servicio como por la calidad del establecimiento en el caso de las consultas externas (uso de consultorios privados generalmente). 7.88. La CCSS tiene en agenda la posibilidad de introducir co-pagos del usuario, como mecanismo de financiamiento. Este mecanismo, si fuera formalizado y estandarizado, tendría sin lugar a dudas un impacto positivo en la contención de la demanda de servicios de salud, principalmente vía un mayor auto cuidado de la salud, y en los ingresos del SS sin representar una carga impositiva adicional al trabajo. Es importante seguir de cerca la evolución de las variables claves para el equilibrio financiero 7.89. El efecto del proceso de envejecimiento de la población, que conlleva la transición demográfica en que se encuentra Costa Rica, se hace sentir en ambos frentes. El ingreso por asegurado directo varía de acuerdo a la proporción de los pensionados en los asegurados directos, debido a diferencias en los ingresos medios cotizables. El gasto por asegurado directo se ve afectado por la reducción del número de asegurados por asegurado directo y por el aumento del gasto en servicios de salud por asegurado debido al cambio del perfil epidemiológico causado por el envejecimiento (Tabla 74). 7.90. El aumento del gasto por asegurado en los últimos diez años, debido al cambio en la estructura por edad, está explicado por los siguientes factores, fundamentalmente: (i) el aumento de la tasa de utilización tanto de consultas como de servicios hospitalarios (esto a pesar de la reducción relativa de la población menor de 5 años, que también presenta tasas de utilización sobre la media, Tabla 74), (ii) aumento de las estancias promedio debido al cambio epidemiológico (enfermedades con estancias promedio sobre la media) y (iii) aumento del costo unitario de las consultas médicas y estancias hospitalarias, debido al aumento en importancia relativa de enfermedades más complejas y costosas87. asegurado directo. Las contribuciones por asegurado directo disminuyen porque la contribución estatal para los Asegurados por cuenta del Estado está por debajo de la contribución promedio. 87 Por ejemplo, entre 1980 y 1999 a nivel hospitalario se observa una reducción de la participación relativa de las enfermedades infecciosas y parasitarias, y un aumento de la participación de otro tipo de enfermedades como los tumores y las enfermedades del aparato nervioso y digestivo. 114 SECTOR SALUD TABLA 74. Tasas de utilización de servicios según edad, 1997. Consulta por habitante Egresos / 1000 Estancia Grupo de edad externa urgencias hab. Promedio 0<5 2.8 1.2 100.2 4.9 5 < 10 1.4 0.5 30.9 3.1 10 < 15 1.0 0.4 25.9 4.3 15 < 20 1.5 0.6 82.6 3.1 20 < 25 2.2 0.8 129.0 3.0 25 < 30 2.2 0.7 118.5 3.1 30 < 35 2.4 0.6 109.4 3.7 35 < 40 2.4 0.6 93.8 5.0 40 < 45 2.8 0.6 79.3 6.3 45 < 50 3.2 0.7 74.4 8.8 50 < 55 3.8 0.7 79.3 8.4 55 < 60 4.1 0.7 89.6 10.3 60 < 65 4.4 0.7 108.2 13.5 65 < 70 5.3 0.8 148.7 13.5 70 < 75 5.7 0.9 191.6 11.7 >75 7.3 1.5 321.5 13.7 Promedio 2.4 0.7 88.7 5.7 Fuente: CCSS, DAPE, Proyecciones 1997 7.91. A continuación se presenta un resumen de los resultados de un estudio sobre el impacto económico del envejecimiento sobre el Seguro de Salud en Costa Rica88. Las proyecciones financieras de largo plazo, son elaboradas según tres escenarios para el periodo 1997-2050. El “Escenario Base” está conformado por los parámetros actuales del sistema y su reciente evolución (últimos 5-10 años), el “Escenario Pesimista” refleja menores ingresos y mayores costos y el “Escenario Optimista” representa resultados positivos en los parámetros clave simulados. 7.92. El proceso de envejecimiento es un elemento predeterminado en las proyecciones del estudio y es común a todos los escenarios. El cambio demográfico asumido se presenta en la Tabla 75. Como se observa, la forma cada vez más rectangular de la pirámide poblacional repercute fuertemente en el grupo de edad de jóvenes y de adultos mayores: el primero disminuye de 44.7% a 30.2% mientras que el segundo grupo aumenta su participación de 7% a 18.2% en los 53 años de la proyección. El grupo de edad intermedia, sin embargo, permanece prácticamente inalterado89, al pasar de 48.4% a 51.6% de la población total. Nótese que los grupos de edad donde se encuentran la gran mayoría de los potenciales asegurados directos (mayores de 20 años) aumentan su participación en la población de 55.3% a 69.8%, por lo que se puede esperar que el número de asegurados por asegurado directo continúe disminuyendo a través de las siguientes décadas. TABLA 75. Cambio demográfico proyectado, 1997-2050. Grupo de edad Año del periodo de proyección (Cifras en %) (años) 1997 2010 2020 2030 2040 2050 0< 20 44.7 39.1 36.1 33.7 31.6 30.2 20 < 60 48.4 52.0 52.1 51.5 52.1 51.6 > 60 7.0 8.8 11.8 14.8 16.2 18.2 Fuente: Fabio Durán, “El impacto económico del envejecimiento sobre el SS en Costa Rica”, pág. 36. 88 Durán, Fabio. “El impacto económico del envejecimiento sobre el SS en Costa Rica”. Tesis de Grado, Maestría en Dirección y Gestión de Sistemas de Seguridad Social. Universidad Alcalá de Henares, 1998. 89 Esto tiene una repercusión importante en los ingresos del SS. 115 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 7.93. Como se observa, en la Tabla 76 el TABLA 76. proceso de envejecimiento repercute Proyección de la distribución relativa fuertemente en la distribución tanto de las de consultas y estancias hospitalarias. consultas como de las estancias hospitalarias. Manteniendo constantes las tasas de Grupo de edad 1997 2025 2050 utilización por grupo de edad durante el Consultas periodo de proyección, el cambio 0 < 15 26.80% 18.30% 14.70% demográfico más que duplica la participación 15 < 60 59.20% 57.20% 53.90% de los mayores adultos en el total de consultas y poco menos que la duplica en el > 60 14.00% 24.50% 31.50% caso de las estancias hospitalarias 90 . En Estancias hospitalarias consecuencia, la participación de los otros 0 < 15 16.60% 9.50% 6.70% grupos de edades en el total de los servicios 15 < 60 50.70% 42.50% 35.50% médicos disminuye vertiginosamente, sobre > 60 32.70% 48.00% 57.80% todo la participación del grupo de menores Fuente: Durán, Fabio. “El impacto económico del envejecimiento sobre el de 15 años. Seguro de Salud en Costa Rica”, pág. 45. 7.94. Los resultados financieros del estudio se presentan en forma resumida en la Tabla 77. Se puede concluir que si los supuestos utilizados en el Escenario Pesimista se acercan a los valores reales en el futuro, es decir, si se mantienen los patrones de utilización observados, el SS no es sostenible en el mediano plazo. Nótese que ya a partir del año 2010 los ingresos representan sólo el 93% de los gastos totales, proporción que se deteriora a lo largo del periodo de proyección cada vez más. Sin embargo, si el Escenario Base resulta ser realista, el equilibrio financiero se mantiene casi a niveles constantes durante las siguientes 5 décadas, con un superávit financiero entre el 12% y el 18% de los gastos totales. El Escenario Optimista, por el contrario, haría posible una notable reducción en las tasas de contribución de los asegurados. A la luz de los resultados de este estudio, parece ser importante analizar los supuestos del Escenario Pesimista que conducen al desequilibrio financiero a mediano plazo. Sólo un análisis de sensibilidad puede determinar los parámetros críticos para la sostenibilidad financiera de la CCSS. En todo caso, estos resultados ponen de manifiesto la importancia de seguir de cerca la evolución de las variables claves para el equilibrio financiero para evitar de este modo la presencia de desequilibrios en los años venideros. TABLA 77. Proyecciones financieras. Año del periodo de proyección Variable Financiera 1997 2010 2020 2030 2040 2050 Escenario Pesimista Ingresos totales 150 222 303 408 529 655 Gastos totales 127 238 348 487 653 842 Ingresos/gastos (%) 118 93 87 84 81 78 Escenario Base Ingresos totales 150 256 362 506 676 860 Gastos totales 127 226 323 441 578 730 Ingresos/gastos (%) 118 113 112 115 117 118 Escenario Optimista Ingresos totales 150 255 360 501 669 850 Gastos totales 127 214 298 397 508 626 Ingresos/gastos (%) 118 119 121 126 132 136 Nota: Cifras en miles de millones de colones. Fuente: Durán, Fabio. “El impacto económico del envejecimiento sobre el Seguro de Salud en Costa Rica”, pág. 49. 90 Esto se cumple, si y solo si, no se promueve un cambio en las pautas de prestación de los servicios. Si este cambio se efectúa, a través de la introducción de elementos de administración clínica, por ejemplo, las estancias hospitalarias no necesariamente tienen que aumentar en esa magnitud, limitando su impacto. 116 SECTOR SALUD Asignación de recursos 7.95. Una alternativa viable para reducir los impactos negativos sobre la situación financiera del SS en los años venideros es la promoción de la reducción del gasto hospitalario (en aumento durante la década de los noventa) mediante incrementos en acciones tales como las intervenciones quirúrgicas ambulatorias. Según algunos cálculos efectuados acerca del impacto del desarrollo de la cirugía ambulatoria, la CCSS tendría un ahorro en costos de aproximadamente 4 mil millones de colones y una reducción de 78,697 estancias hospitalarias. Hay un fortalecimiento financiero del primer nivel de atención 7.96. Entre los años 1997 y 2000 el porcentaje del gasto total de la CCSS asignado a la atención primaria se incrementó de un 19 por ciento a un 26 por ciento. Este incremento refleja la sustitución de consultas de especialidades y servicios hospitalarios hacia la atención primaria en salud. La transición fue realizada por medio del incremento de las gastos anuales a los servicios de especialistas, a una tasa menor que la tasa a la que aumentaron las asignaciones a la atención primaria en salud. Esto se confirma por el hecho de que el gasto real de la atención primaria se ha incrementado mucho más que para el segundo y tercer niveles (Tabla 78). En términos reales, entre 1997 y el 200091 el gasto del primer nivel de atención creció en 82%, aproximadamente, mientras que en los restantes niveles crecería 20%. TABLA 78. Gasto corriente en servicios de salud por nivel de atención, 1997-2000. 1997 1998 1999 2000 Distribución relativa (%) Primer Nivel 19 19 20 26 Segundo Nivel 30 31 30 27 Tercer Nivel 51 50 50 47 TOTAL 100 100 100 100 Índice de gasto real (1997=100) Primer Nivel 100 110 134 182 Segundo Nivel 100 116 126 118 Tercer Nivel 100 111 126 120 Fuente: elaborado con base en datos del Dpto. de Presupuesto, CCSS. Persisten las inequidades en la asignación territorial de recursos 7.97. El objetivo de aumento en la equidad territorial en la asignación de recursos, no parece estarse cumpliendo. La CCSS no ha sido capaz de consolidar un sistema de información que permita un seguimiento sistemático del gasto per cápita del primer nivel de atención por territorios. La inequidad se manifiesta en una asignación basada en la oferta de servicio en vez de las necesidades de salud de la población. Datos para el año 2001 indican que el Área de Salud de Limón es la que más recursos per cápita percibe, con un total de 60,154 colones (US$184) mientras que el Área de Salud de Pérez Zeledón, a pesar de ser una población con altas necesidades, es la que menos recursos percibe con un total de 1,202 colones por persona (US$4). Esta situación refleja la necesidad de mejorar los programas de asignación de recursos, de modo que éstos se basen en las necesidades reales de salud de la población. Calidad de servicios y satisfacción de usuarios 7.98. Las mejoras en los indicadores de salud del sistema costarricense, no necesariamente se ven reflejadas en una mejor percepción sobre la calidad del servicio por parte de los ciudadanos, por lo que la calidad en la prestación de los servicios de salud ha venido ocupando un lugar importante como tema de interés público (ver Anexo Estadístico, Tabla A 23 y Tabla A 24). 91El dato del año 2000 representa la previsión presupuestaria, y no la liquidación del presupuesto, pero históricamente la ejecución del presupuesto es elevada. 117 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA La tasa de mortalidad intra-hospitalaria ha aumentado levemente 7.99. Como se observa en la Tabla 79, la mortalidad intra-hospitalaria ha aumentado en la última década alrededor de un 10%, al pasar de 18.1 a inicios de los años noventa a 20 muertes intra-hospitalarias por 1000 egresos a finales de la década, excepto en el caso de los servicios de pediatría, donde se observa una reducción. Estos indicadores, sin embargo, deben ser interpretados con cautela, pues su interpretación supone que el nivel de complejidad (casuística) no ha variado a lo largo del período; así, una mayor tasa de mortalidad intra-hospitalaria puede reflejar un aumento en la complejidad, más que un deterioro de la calidad. TABLA 79. Tasa de mortalidad intra-hospitalaria, 1990-1999. Tasa de mortalidad intra-hospitalaria x 1000 egresos Año Total Medicina Pediatría1 Gineco-obst. Cirugía Crónicos2 Cuid. Intens. 90 18.1 69.4 12.5 0.3 15.5 41.5 756.3 91 18.4 72.3 12.9 0.2 16.3 40.6 756.8 92 18.0 71.9 11.6 0.3 15.1 39.7 800.6 93 18.0 71.9 11.3 0.3 15.7 40.7 809.3 94 18.3 76.5 10.5 0.3 15.7 40.2 713.6 95 19.9 76.4 11.5 0.3 17.9 48.6 804.5 96 19.8 82.2 9.1 0.3 18.0 44.5 809.9 97 19.7 76.1 11.1 0.4 16.9 49.6 843.3 98 20.0 80.6 10.4 0.4 16.4 49.2 818.2 99 19.7 79.5 10.1 0.3 16.9 43.7 775.3 1. Incluye cirugía de niños 2. Comprende psiquiatría, geriatría, rehabilitación y tuberculosis. Fuente: CCSS. La satisfacción de los usuarios es mixta pero las encuestas no revelan los problemas en la oportunidad y la atención en la CCSS 7.100. La medición de la satisfacción de los usuarios es un tema complejo que requiere atención y un buen entendimiento del sistema. Durante los últimos años la CCSS ha llevado a cabo diversas encuestas de opinión. A pesar de que los resultados son mixtos, existe un consenso de que la CCSS necesita reducir los tiempos de espera y mejorar la calidad de los servicios. Algunos resultados de encuestas recientes indican lo siguiente: yUn estudio de opinión de los usuarios de los servicios de salud de la CCSS, realizado en 199792, arroja calificaciones promedio (medidas en una escala de 0 a 10), de 7.9 para los servicios de consulta externa, 8.2 para la consulta especializada y 8.0 para las consultas de urgencias (Tabla 81). yEn estos servicios, los aspectos mejor calificados son el “aseo en general”, el “trato del médico” en la consulta especializada y el “horario de atención” del servicio de urgencias; en tanto que los aspectos peor calificados son la “rapidez en la atención” y el “otorgamiento de citas” médicas. yLos servicios hospitalarios recibieron una calificación media de 8.6 puntos; los aspectos mejor calificados fueron el “trato del médico”, el “aseo en general” de las instalaciones y el “horario de atención”, en tanto que, los elementos peor calificados son la “rapidez de la atención”, el “tiempo dedicado” al paciente por el médico y el “interés del personal”. En los servicios de consulta ninguno de los aspectos evaluados recibió una calificación inferior a 7 puntos, mientras que en los servicios hospitalarios ninguna calificación fue inferior a 8 puntos. yEl estudio reporta un 14.2% de personas que del todo no utilizan los servicios de salud de la CCSS, y entre ellos, cerca del 22% mencionan como razones para no utilizar los servicios la “mala atención” o bien que “solo utiliza clínicas privadas”. yLos tiempos de espera se perciben como uno de los principales problemas. El estudio de opinión de EYMSA (1997), aporta evidencia en el sentido de que los tiempos de espera constituyen el principal 92 Véase EYMSA Estadísticas y Mercadeo. Estudio de Opinión de los Servicios de Salud de la CCSS, 1997. Informe de Consultoría. CCSS, Proyecto de Modernización. 118 SECTOR SALUD problema de calidad en los servicios de la CCSS. Con excepción de los servicios de consulta externa y urgencias, todos los tiempos de espera para los servicios de la CCSS sobrepasan en más del doble el tiempo que los usuarios están dispuestos a esperar para recibir la atención deseada. Más aún, el tiempo de espera promedio tanto en la consulta externa como en urgencias llega al límite de las horas que el usuario está dispuesto a esperar (Tabla 80). yDiferentes encuestas muestran diferentes resultados. En la encuesta anual denominada “Evolución de las Estructuras de la Opinión Pública en Costa Rica – 1999” (ver Tabla A 22), las opiniones en cuanto a la calidad de los servicios son mayormente desfavorables: un 44% de los entrevistados93 considera la atención en clínicas y hospitales como pésima, 71% afirman haber recibido medicinas deterioradas y un 62% considera que la mala praxis está en aumento (18% la han sufrido). Se trata de cifras que contradicen los resultados del estudio de EYMSA (1997), pero obtenidas mediante una metodología completamente diferente. yEs interesante destacar que las encuestas de usuarios revelan que más del 50 por ciento de las personas entrevistadas están a favor de la participación del sector privado en el sector salud. De hecho, la encuesta de EYMSA muestra que adicionalmente al apoyo de la introducción de mayor pluralidad en el mercado de salud, también existe disposición a pagar más, si esto fuera necesario para mejorar los servicios de la CCSS (Anexo Estadístico, Tabla A 23). Esto refleja probablemente el consenso de que la competencia y la escogencia de los consumidores es un elemento clave de las reformas. TABLA 80. TABLA 81. Tiempos de espera en la CCSS. CCSS. Calificación media de los servicios del Seguro de Salud, según aspecto evaluado, 1997. Horas promedio Actual Servicio / Dispuesto Calificación Dispuesto Servicio Actual a esperar media a esperar Consulta Externa 7.9 Consulta Externa 2.4 2.3 2.4 Consulta Especializada 8.2 Consulta 64.5 350.7 64.5 Servicio de urgencias 8.0 Especializada Urgencia 1.4 1.4 1.4 Hospitalización 8.6 Hospitalización 34.4 69.2 34.4 Farmacia 7.9 Farmacia 8.8 42.6 8.8 Laboratorio 8.3 Laboratorio 34.9 93.6 34.9 Rayos X 8.4 Rayos X 41.2 176.5 41.2 Ambiente en ofic. Y consult. 8.5 Fuente: EYMSA Estadísticas y Mercadeo, 1997. Servicio domicilio EBAIS 8.4 Nota: Escala de 0 a 10. Fuente: EYMSA Estadísticas y Mercadeo, 1997. Eficiencia y descentralización del aprovisionamiento de medicamentos 7.101. El gasto en medicamentos representa uno de los rubros más importantes en el presupuesto total de la CCSS: cerca del 12% del gasto en salud en 1999. La Ley de Desconcentración promueve la devolución de la responsabilidad y la autoridad a los proveedores y subraya la necesidad de mejorar la eficiencia. Estudios recientes (Cercone et al 2002 y CCSS 2001) han mostrado deficiencias significativas en la eficiencia operativa y la efectividad de la planificación y el proceso de compras y distribución. Los siguientes resultados subrayan la necesidad de mejorar la eficiencia en esta área: yEl tiempo de los procesos desde el inicio del proceso de compra hasta que los medicamentos llegan a la CCSS dura en promedio 217 días. Incluso en el caso de compras de emergencia, sólo un 3 por ciento de las medicinas llegan en un tiempo menor a 8 meses. Los grandes retrasos provocan incrementos en los costos administrativos y a menudo fomentan falta de existencias. En el caso de no disponibilidad, los hospitales de la CCSS compran medicinas al sector privado a precios que superan por más de 20 veces los precios establecidos. yEl excesivamente largo del proceso de compras induce a altos niveles de inventario que ocasionan gastos financieros anuales que superan los US$35 millones por año. Los costos de oportunidad del mantenimiento de las reservas por más de 200 días son excesivos y provocan reasignaciones en el sistema que implican la 93 Se entrevistaron 1000 individuos y el margen de error fue de 3.16 puntos porcentuales. 119 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA no realización de otros gastos. Adicionalmente, las reservas excesivas incrementan la posibilidad de desperdicio y robo en los almacenes de la CCSS. yLos altos inventarios y la escasez de provisión directa por los oferentes ha hecho que la CCSS alquile espacio de bodegas que es innecesario. Si se realiza una reingeniería en el proceso de compras se producirían ahorros anuales de más de US$9 millones. yLas encuestas de usuarios de la CCSS indican que aproximadamente un 50 por ciento de ellos reportaron que dicha institución no tenía los medicamentos requeridos, en al menos una de las visitas realizadas en los pasados 6 meses. Además, muchos usuarios reportaron que los médicos de la CCSS están induciendo demanda hacia el sector privado y desprestigiando la calidad de los medicamentos de la CCSS. Marco regulador 7.102. El marco regulador ha sido mejorado significativamente durante la última década. Mientras que la ley que regula el sector de salud está desactualizada y necesita revisión y cambios estructurales, el Ministerio de Salud ha hecho grandes progresos en la regulación de áreas específicas en el sector que se centran en la garantía de mayor calidad y protección a la población. Las áreas principales estipuladas en las regulaciones incluyen: (i) autorización y requisitos para la instalación y operación de establecimientos de salud, farmacias y bancos de sangre; (ii) acreditación de establecimientos de salud, (iii) supervisión, vigilancia y control del funcionamiento de establecimientos de salud, públicos y privados; (iv) publicidad e información; (v) regulación del tipo de recursos humanos que participan en el suministro de los servicios y medicamentos; (vi) registro, inscripción, importación y control de calidad de medicamentos; (vii) publicidad y comercialización de medicamentos; (viii) derechos y deberes de los ciudadanos, y de los profesionales u otro personal de salud; (ix) medidas de vigilancia y control a que están sujetos los regulados, así como las sanciones aplicables; y (x) evaluación de la calidad de la atención (establecimientos públicos de salud). 7.103. Las facultades del MS en cuanto a la supervisión, vigilancia y control de los proveedores privados de salud, se establecen en la Ley General de Salud y sus reglamentos respectivos, así como en los decretos posteriores a la Ley. En dicha Ley se establecen los requisitos de personal, planta física, equipos, etc., que deben reunir los establecimientos de salud; se estipula la necesidad de contar con autorización para instalación y operación de los servicios; se define quiénes quedan sujetos a las normas de control y vigilancia: quedan comprendidos los prestadores de servicios médicos y los organismos públicos o semi-públicos de administración descentralizada o desconcentrada que administran servicios de salud de interés público tales como el abastecimiento de agua potable, alcantarillado y recolección de residuos sólidos, y establece elementos clave relacionados con la administración de los hospitales y centros de salud. La Ley ordena la necesidad de autorización especial y el cumplimiento de ciertas normas a los establecimientos que utilizan materiales radiactivos o aparatos que emitan radiaciones ionizantes con fines diagnósticos y de terapia. Además la Ley fija regulaciones en cuanto a la autorización previa requerida para la instalación y operación de laboratorios, bancos de sangre y farmacias. En el ámbito compulsivo, la Ley dispone la posibilidad de intervención o clausura en caso de incumplimiento de las normas, según la gravedad del caso (riesgos de infecciones, incumplimiento de requisitos, etc.). 7.104. La regulación del mercado de salud costarricense está orientada más a normar las condiciones de operación de los servicios, más que a “administrar el mercado”, o bien una “regulación de insumos” en contraposición a una “regulación del producto final”. Esto significa que es escaso el énfasis en la regulación de las relaciones entre los agentes que participan en el mercado de la salud: protocolos de atención –normas de calidad del servicio final–, normas de información al paciente, mecanismos de arbitraje en las relaciones médico/paciente –ambas orientadas a reducir la asimetría de la información y lograr un mayor empoderamiento del usuario– tarifas y acreditación de establecimientos. 7.105. La necesidad de mejorar la regulación relacionada con los productos y derechos del paciente se ha incrementado en los últimos años con la introducción de los planes de seguros médicos y la medicina pre-pagada. Estos planes, o este modelo, no están regulados y somete a la población a un riesgo financiero significativo. De hecho, en el año 2000 un plan de medicina pre-pagada cayó en bancarrota y aproximadamente 15,000 personas fueron dejadas sin servicios después de haber pagado sus tarifas.94 En el caso de los seguros médicos, debe destacarse que en Costa Rica existe el monopolio estatal de los seguros comerciales, centralizado bajo la administración del Instituto Nacional 94La compañía Medicina Prepagada (MEDIPRE) fundada en 1998 y que funcionaba bajo este esquema, cerró sus puertas a fines de diciembre del 2000. Cerca de 95 empleados no recibieron sus prestaciones y aproximadamente 9,000 afiliados quedaron sin respaldo El cierre de la compañía ocurrió debido a problemas financieros. 120 SECTOR SALUD de Seguros (INS)95, lo que implica que solo esta institución estatal tiene capacidad jurídica de comercializar seguros médicos. La ambigüedad legal bajo la que operan estos planes complica su regulación. Algunos países latinoamericanos donde la medicina prepaga se ha extendido notablemente, como México, Brasil y Argentina, recientemente han introducido reformas jurídicas en esa línea. 7.106. El caso del sub mercado de los medicamentos requiere una mención particular, toda vez que los precios de los productos farmacéuticos en el mercado costarricense son muy elevados y no guardan relación alguna con los vigentes en el mercado internacional y difícilmente pueden ser explicados por los aranceles vigentes. Se trata de un tema objeto de debate público nacional desde hace muchos años, y las reformas recientes a la legislación no han abarcado el tema, de manera que la regulación continúa circunscrita básicamente al tema del control de calidad96. Existe un vacío en la regulación tarifaria del mercado de salud costarricense. Prioridades para el Sector de Salud 7.107. Los cambios demográficos y epidemiológicos que se presentan actualmente, la rigidez en la provisión de servicios y las presiones en los costos ocasionadas por las necesidades de atención compleja, el incremento de la tecnología y las expectativas de la población, entre otros, imponen retos significativos al sector en los próximos años. Las reformas pasadas hicieron importantes progresos en el uso de los fondos públicos para adquirir mejores resultados de salud, disminuir los riesgos financieros y aumentar la satisfacción de los usuarios. Muchas de estas reformas requerirán consolidarse y otras que se quedaron pendientes, deberán ser reactivadas. Esta sección subraya algunos de los elementos claves que necesitan ser considerados en los primeros años del S. XXI. Reorganizar la administración central de la CCSS 7.108. Para asumir con éxito su función de financista y asegurador, la CCSS deberá hacer efectivos los cambios en la estructura organizativa que permitirán consolidar la separación de funciones. La División Financiera deberá especializarse en su rol de financista, en las áreas de afiliación, recaudación y control contributivo. La reorganización del nivel central requiere un fortalecimiento de los proceso relacionados con la función asegurador, en particular, las áreas asociadas al control de la evasión y reducción de la morosidad. Asimismo, las funciones relacionadas con la planificación y compra de servicios, deberán reagruparse en una sola estructura, adecuadamente integrada y coordinada. La División Médica debería asumir su función de apoyo a los proveedores de servicios, y los procesos de soporte unificarse en una sola División. Consolidar el rol rector y regulador del MS y mejorar el marco regulador para el sector privado 7.109. El MS debe avanzar hacia el fortalecimiento de la regulación de mercado, y aumentar su capacidad en el ámbito de la evaluación, acreditación y control de establecimientos de salud, públicos y privados. En este contexto, el MS tiene un papel importante en el monitoreo y seguimiento de los programas del sector así como en la realización de estudios de evaluación económica de programas sanitarios como: análisis de minimización de costes, análisis coste-efectividad, análisis coste-utilidad y análisis coste-beneficio. Estudios de esta naturaleza fomentaría una mejor utilización del gasto y un aumento en la eficacia, eficiencia y efectividad de las instituciones del sector. Por otra parte, se requiere gestionar la aprobación de un marco jurídico para la regulación del sector privado en salud, especialmente de los seguros privados y la medicina prepaga. Un aspecto estratégico es diseñar un esquema de regulación y funcionamiento que permita, a futuro, la coexistencia armónica de los seguros privados y el seguro público solidario. Este proceso requiere del fortalecimiento de la capacitación, para lograr que no solo el MS asuma verdaderamente su rol, sino también que las instituciones y actores del sector lo comprendan y respeten. Extendiendo la cobertura a los pobres 7.110. La CCSS provee acceso universal a todos los residentes en Costa Rica. A pesar de la declaración del acceso universal y la evidencia empírica de que el sistema es altamente progresivo, existen brechas significativas en el acceso y 95 La única excepción la constituyen los seguros de vida, pues la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional tiene a cargo la gestión de dichos seguros para los empleados del gremio magisterial. 96 Existen autores que muestran como el impacto de la desregulación del mercado ha ocasionado un alza de precios de los fármacos en el curso de los últimos cuatro o cinco años. En Argentina los medicamentos subieron entre 2 y 8 dólares y en Brasil y México entre 5 y 6. Véase: Katz, Jorge: El futuro de los fármacos y de su regulación en América Latina. En Bezold, Clement; Frenk, Julio; McCarthy. Shaun (1998): Atención a la Salud en América Latina y el Caribe en el siglo XXI. Perspectivas para lograr Salud para Todos. Institute for Alternative Futures; Fundación Mexicana para la Salud; Smithkline Beecham Pharmaceutical. México. Pág 113. 121 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA la calidad de la atención recibida. La evidencia obtenida del SIPO muestra que los padres de aproximadamente el 30 por ciento de los niños menores de 5 años en condiciones de extrema pobreza, no están cubiertos por la seguridad social. Las amplias variaciones en el gasto per cápita entre las áreas de salud refleja la dificultad de moverse de un modelo basado en la oferta a uno basado en la población. La CCSS ha realizado esfuerzos para corregir estas diferencias pero la transición ha sido muy lenta e informal. El reto es de lograr una cobertura que realmente sea universal, asegurando al 100 por ciento de la población y garantizando que la población más pobre tenga igualdad de oportunidades de acceso respecto a la no pobre. Para ello, se requiere establecer una estructura clara para que la asignación de los recursos sea en función de las necesidades y los focalice, por medio del SIPO y otros medios, a las poblaciones más necesitadas. También existen brechas significativas en los esquemas de pensión no contributivas. Desarrollar un sistema de salud basado en los clientes 7.111. La red de provisión de servicios de la CCSS no está enfocada en el paciente como centro del sistema. Se requiere capacitación adicional, sistemas de información y cambios en los programas de administración para variar el énfasis de la cama y el médico hacia el paciente. Este cambio ha sido llevado a cabo exitosamente en otros sistemas y algunos hospitales de la CCSS han hecho esfuerzos para cambiar. Un elemento de este cambio es el desarrollo de soluciones ambulatorias que incrementen la oferta de cuidado en casa, cuidado en hospicios, cirugía ambulatoria y servicios de diagnóstico. Esta mejora le permitirá a la CCSS continuar disminuyendo los días de estancia promedio, mejorar la calidad para los pacientes, reducir las listas de espera y disminuir los días cama pre-operatorios. Consolidar el proceso de desconcentración 7.112. Para una desconcentración efectiva, se requiere desarrollar la capacidad local de los proveedores, especialmente de las áreas de salud, en aspectos como gestión del presupuesto, aprovisionamiento, administración de recursos humanos y compras. Los primeros 34 centros que fueron descentralizados no fueron seleccionados con criterios específicos, sino a partir de voluntad política. La selección futura de las entidades a descentralizar debería basarse en el desarrollo de criterios específicos y el establecimiento de un proceso de acreditación para determinar cuáles entidades descentralizadas continuarán bajo el esquema descentralizado y cuáles regresan al esquema centralizado. Existe gran confusión entre los proveedores de la CCSS en lo que se refiere al rango de responsabilidad y autoridad que ha sido garantizado bajo el esquema descentralizado. Se requerirá asistencia técnica y paciencia para dirigir el esquema hacia una mejora en la calidad y eficiencia de los servicios. Extensión de la cobertura y consolidación del Modelo de Atención Primaria bajo las Áreas Médicas 7.113. Para el año 2000, cerca del 75 por ciento de la población estaba cubierta por el Nuevo modelo de atención primaria. La mayoría de la población en las áreas rurales tenía cobertura y las poblaciones remanentes están en las áreas urbanas, donde el modelo debe ser modificado para satisfacer las condiciones específicas de las poblaciones urbanas. Pero más importante aún es que las Áreas de Salud que han sido abiertas, necesitarán de un apoyo continuo para incrementar su capacidad de resolver las necesidades de salud de la población y desarrollar un modelo de atención integrado que promueva fuertemente la prevención y la promoción, para enfrentar los retos que imponen las enfermedades crónicas y los problemas emergentes como el SIDA, la violencia y los accidentes de tráfico. Además deben realizarse esfuerzos especiales en las áreas de la Región Brunca, donde la cobertura aún es bastante baja. Desarrollo de sistemas de financiamiento que vinculen los recursos con los resultados y la productividad 7.114. La introducción de las UPH fue un paso encaminado hacia la vinculación de la producción con los pagos realizados a los hospitales. El efecto fue positivo, pues la productividad se incrementó, sin embargo, el modelo ha introducido distorsiones en la provisión de los servicios en vista que los proveedores buscan maximizar su producción y minimizar la complejidad. Los resultados muestran un descenso en los índices de complejidad en muchos hospitales terciarios. El sistema DRG ha estado operando en forma paralela por más de 4 años y presenta una oportunidad única para ajustar el presupuesto tradicional de acuerdo a la mezcla de casos, o la complejidad de los egresos y promover un sistema de remuneración basado en los resultados. Los Compromisos de Gestión también requerirán mayor desarrollo para establecer indicadores basados en resultados, que estén relacionados directamente con los recursos financieros. Los esfuerzos de los años anteriores han producido cambios mínimos a este respecto. El comprador, o la Dirección de Compras, no ha asumido un rol estratégico de tutoría a los hospitales para producir y obtener los resultados deseados. De hecho, las evaluaciones recientes de los indicadores de desempeño del sector hospitalario muestran un leve descenso en el desempeño total. 122 SECTOR SALUD Desarrollar modelos de provisión alternativa a través de asociaciones público-privadas 7.115. Desarrollar modelos que complementen los servicios públicos de la CCSS y que introduzcan gradualmente la competencia administrada en el mercado de atención de la salud. Estos esquemas mantienen la solidaridad del financiamiento -que ha sido un fundamento del sistema de salud costarricense-, y a su vez introducen elementos para mejorar la eficiencia y la calidad en los servicios. Mientras que se han realizado algunos esfuerzos para incrementar la pluralidad de la red de proveedores, la experiencia es limitada en la promoción de la competencia entre el sector público y privado y dentro del mismo sector público. Las experiencias que existen son positivas y permiten reducir los precios para la CCSS y mejorar sustancialmente la calidad. Evaluaciones recientes para las cooperativas muestran que la productividad y la satisfacción de los usuarios es considerablemente mayor que para las clínicas tradicionales. Las encuestas de usuarios muestran que los costarricenses preferirían utilizar con mayor frecuencia el sector privado. Existen muchas áreas donde pueden desarrollarse un mayor número de alianzas público-privadas para mejorar la competencia y la cooperación. La relación con los proveedores privados no está regulada. Aunque existe una regulación de la CCSS en este aspecto, el Ministerio de Salud y la CCSS no han desarrollado procesos de acreditación adecuados. Con el objetivo de crear un ambiente favorable para el incremento de la eficiencia, el Ministerio de Salud y la CCSS deben desarrollar regulaciones y una estructura para las alianzas público-privadas, por medio de la promoción de incentivos vinculados con la acreditación, la obligatoriedad de la acreditación pública y privada, facturación entre proveedores, mayor información al público sobre el desempeño relativo y la calidad, y fortalecer la escogencia en la selección de los proveedores. Efectuar un proceso de reingeniería en la cadena de suministros de los medicamentos 7.116. La compra y la distribución de los medicamentos representa un cuello de botella en la provisión de los servicios. 40 por ciento de los usuarios de la CCSS experimentaron la ausencia de algunos medicamentos cuando los requerían y muchos de los usuarios de la CCSS sienten que la calidad es insuficiente. El proceso de compras de medicamentos tiene una duración promedio de 1 año, lo que conlleva a la producción de grandes inventarios que contribuyen a la realización de gastos innecesarios. Estos gastos han sido estimados en aproximadamente US$30 millones por año y la reingeniería podría brindar a la CCSS grandes oportunidades para reducir los costos y mejorar la eficiencia. Estos cambios requerirán de la mejora en los sistemas de información y en la administración de la cadena de suministros. Propiciar una mayor equidad en el financiamiento 7.117. La Ley de Protección al Trabajador fortaleció los instrumentos jurídicos para el control contributivo y facultó a la CCSS para extender la cobertura obligatoria a los trabajadores no asalariados. La ley trae varios cambios para la CCSS: mejora de los procesos administrativos del control contributivo, mejora de los sistemas de recolección de contribuciones e iniciar la expansión obligatoria de la seguridad social hacia los trabajadores independientes. La ley también provee a la CCSS de instrumentos mejorados para reducir la evasión, pero esto requerirá tácticas agresivas de la CCSS y mejores sistemas de información. 7.118. Las áreas mencionadas anteriormente no reflejan los amplios retos que enfrentan los formuladores de política en el sector salud, sino que enfatizan algunas de las áreas clave que conducirían a la obtención de mejores resultados y mayor valor del dinero. El éxito alcanzado en el pasado no garantiza el éxito en el futuro, máxime cuando los problemas emergentes del S.XXI implican un reto significativo para el sistema de salud costarricense, en términos de costos, satisfacción de los usuarios y calidad de la atención. Se requerirá un mayor liderazgo y un esfuerzo concertado para considerar la agenda pendiente y promover una sociedad más productiva y saludable. 123 Protección Social 97 Pensiones 8.1. El sector pensiones experimentó reformas significativas en la década pasada. La aprobación de la Ley de Protección al Trabajador fue un paso importante hacia el establecimiento de un sistema de pensiones basado en un esquema de capitalización, como un segundo pilar (el primero lo constituye el sistema público), bajo la supervisión de la recientemente creada Superintendencia de Pensiones. Las reformas entre 1992 y 1995 redujeron el número de regímenes especiales de pensiones y lograron constituir una estructura de beneficios más unificada. Al mismo tiempo, las reformas redujeron el impacto futuro en el gasto público de los subsidios estatales necesarios para cubrir los gastos en pensiones. 8.2. A finales de los noventa, cerca de un 56 por ciento de la población económicamente activa (PEA) estaba cubierta por el Sistema Nacional de Pensiones. Esto representa una disminución en la cobertura obtenida a principios de la década (66 por ciento). Sin embargo, la cobertura del sector informal se incrementó a un 27 por ciento. El envejecimiento de la población representa un reto significativo para las políticas públicas en los próximos años. La cobertura del pilar de pensiones público de la CCSS actualmente cubre a solo un 36 por ciento de la población mayor de 60 años, mientras que un 35 por ciento adicional es cubierta por el régimen no contributivo (RNC). La introducción de regímenes complementarios debería incrementar estos porcentajes durante los próximos años, mientras que el incremento en el acceso al RNC ocasionará una mejora en la cobertura total del sistema de pensiones. 8.3. En el caso del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), el régimen general de protección de la mayoría de los trabajadores costarricenses, el índice cotizantes/pensionados –un indicador que mide la carga demográfica que debe soportar un sistema de pensiones– pasó de 16.6 cotizantes por cada pensionado en 1980 a 6.9 en 1998. Por otra parte, el cociente de reserva, que mide las veces en que la reserva del Régimen cubre los gastos de un año, se redujo considerablemente durante el mismo lapso. Estas cifras evidencian la crítica posición económica que experimenta el Régimen, que a futuro se prevé más difícil por dos razones: en los próximos cincuenta años la proporción de ancianos mayores de 65 años de edad, más que se duplicará, de modo que la población en edad de trabajar deberá mantener una proporción creciente de ancianos; además, se proyecta que bajo las condiciones actuales de financiamiento, la tasa de cotización vigente del 7.5% se tornará insuficiente antes del año 2015 y que las reservas del Régimen IVM se agotarán completamente en menos de tres décadas. Otro gran reto del sistema de pensiones costarricense es tratar de incrementar la cobertura ya que se estima que el sistema en su conjunto cubre a poco más del 55% de la fuerza de trabajo y que solo un 35% de la población de 65 y más años recibe una pensión contributiva. 8.4. La agenda para una reforma de pensiones debe incorporar elementos que aseguren mejoras en la gestión, de modo que se pueda garantizar la sostenibilidad de cualquier sistema de pensiones. Sin embargo, dada la complejidad del sistema, la solución de los principales problemas implicará tanto una buena dosis de creatividad técnica así como una estrategia política capaz de integrar la participación de los diferentes actores y de balancear los intereses de diversos sectores de la sociedad costarricense. La protección de los individuos, tanto trabajadores como desempleados, es una garantía que deben disfrutar todos por igual. Las condiciones de pobreza, que impiden a muchos el beneficio de una pensión deben erradicarse. Esta tarea integra las acciones de, prácticamente, todos los sectores sociales; en ello radica la importancia del análisis del gasto público social. 8.5. Esta sección aborda el estudio del Sistema Nacional de Pensiones (SNP), con énfasis en lo acontecido en la década de los noventa. Se describe su estructura, las principales reformas acontecidas en la década, y las políticas y prioridades vigentes. Se analiza el desempeño del sistema en términos de su sostenibilidad financiera, la afiliación, la cobertura y la recaudación, la equidad y la gestión de las inversiones, entre otros. La sección finaliza con un resumen de los logros y la agenda pendiente. 97 Preparado por: Stephan Brunner, Fabio Durán, Juan Diego Trejos y Tarcisio Castañeda. 125 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Descripción General del Sistema Nacional de Pensiones Generalidades 8.6. El SNP está integrado por dos grandes componentes: los regímenes de base y los regímenes complementarios. Los primeros tienen como función principal el aseguramiento básico del ingreso del asegurado activo contra los riesgos de vejez, invalidez y muerte. Los segundos ofrecen una protección complementaria a la primera en caso de que el asegurado desee asegurar una mayor proporción de su ingreso. Los regímenes de base se agrupan en cuatro programas contributivos y obligatorios y dos programas no contributivos: yEl Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), régimen general administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); yEl Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (SPJMN), régimen opcional al IVM para los educadores del país que consta de dos componentes, un Programa de Reparto y un Programa de Capitalización; yLos Regímenes Especiales con cargo al Presupuesto Nacional contributivos, que incluyen a seis regímenes y uno mixto para varios grupos del sector público; yEl Régimen de Pensiones del Poder Judicial, régimen obligatorio para todos los funcionarios del Poder Judicial; yEl Régimen No Contributivo de Pensiones de Monto Básico (RNC), que otorga beneficios a la población indigente y administrado por la CCSS; y yLos Regímenes Especiales con cargo al Presupuesto Nacional no contributivos, que se componen de cinco regímenes en su mayoría para cubrir a ex-funcionarios del sector público. FIGURA 23. Estructura del Sistema Nacional de Pensiones. COSTA RICA Estructura del Sistema Nacional de Pensiones Ocupacionales Ahorro Individual Obligatorio Ahorro Individual Voluntario (Instituciones Públicas) (OPCs) (OPCs) REGÍMENES COMPLEMENTARIOS Seguro IVM (CCSS) Regímenes Especiales Régimen No Contributivo y Régimen General Contributivo Empleados Públicos Régimen de Gracia CONTRIBUTIVOS NO CONTRIBUTIVOS REGÍMENES DE BASE 8.7. Los regímenes complementarios son de tres tipos: (i) programas ocupacionales obligatorios que protegen empleados de seis instituciones públicas; (ii) un régimen privado de ahorro jubilatorio voluntario, y (iii) un régimen privado obligatorio para los trabajadores asalariados. 8.8. Los programas complementarios gremiales protegen a los trabajadores de la CCSS, del Banco Nacional de Costa Rica, del Banco Crédito Agrícola de Cartago, del Banco de Costa Rica, del Instituto Costarricense de Electricidad y de la Refinadora Costarricense de Petróleo. Los planes privados de ahorro individual para el retiro aparecieron en Costa Rica a finales de los años ochenta, como planes de carácter voluntario. Hacia 1997 habían en Costa Rica nueve empresas administradoras de planes voluntarios de pensiones de contribución definida, con una afiliación equivalente al 12% del total de afiliados a planes públicos de pensiones. Los programas de base del SNP han mantenido una cobertura contributiva constante de alrededor del 56% de la población económicamente activa (PEA) 126 PROTECCIÓN SOCIAL durante esta década. Su composición, sin embargo, ha sufrido grandes cambios: mientras que la cobertura de la PEA asalariada se ha visto reducida a un 59%, los no asalariados han aumentado su proporción de afiliación a un 27% en 1999. 8.9. El financiamiento de los programas de base contributivos proviene de las cuotas sobre los salarios, los aportes estatales y subsidios directos del Estado. Los programas de base no contributivos se financian tanto con impuestos sobre la planilla como con impuestos generales. El financiamiento de los planes complementarios gremiales98 se basa únicamente en las cuotas sobre los salarios. Finalmente, el régimen privado de ahorro jubilatorio99 se financia con los aportes voluntarios de los trabajadores, que en algunos casos son complementados con aportes patronales. 8.10. Debido principalmente al bajo nivel de maduración del Seguro IVM, la cobertura de beneficiarios de los programas contributivos es menor a la cobertura contributiva, siendo actualmente de aproximadamente el 36% de la población igual o mayor a 60 años. Adicionalmente, según datos de la CCSS, cerca del 35% de la población igual o mayor de 65 años recibe una pensión no contributiva del RNC, a lo que habría que agregarle cerca de dos puntos porcentuales de la cobertura de los Regímenes Especiales no contributivos. TABLA 82. Contribuciones, requisitos y beneficios en los principales regímenes de base contributivos. Contribuciones Requisitos (vejez) Beneficios (vejez) Régimen Asegurado Ingreso de Tasa de Patrono Estado Generales Mínimo Activo Pensionado referencia reemplazo IVM 60%/240 Asalariados Masc.:61/11-462 2.5% 4.75% 0.25% 65/0-240 48/60 + (obligatorios) Fem.: 59/11-466 1.002%/12 No asalariados1 7.25% -- 0.25% (vol.) -5.50% -2% MAGISTERIO NACIONAL 10% (0-160,500) 360 cuotas Régimen 12% (< a 321,001) 0.25% En el 2004: 48/60 80% de Reparto 14% (< a 481,501) 400 cuotas 16% (< a 652,795) 60%/240 Fondo de 8% 8% 0.25% 65/0-180 55/0-396 Todos (real) + Capitalización 1.2%/12 PODER JUDICIAL 9% 9% 0.25% 62/0 – 0 24/todos 100%/360 1. Los valores entre paréntesis son válidos para ingresos presuntivos menores a 60,000 colones. Nota: Contribuciones: el porcentaje se refiere sobre el salario, pensión o ingreso presuntivo; Requisitos: años/meses – mínimo de cotizaciones mensuales para esta edad. Pago: ingreso de referencia: el promedio simple de los mejores x salarios cotizados/ de los últimos x salarios mensuales cotizados; tasa de reemplazo: el x% del ingreso de referencia/ con x cotizaciones hechas, adicionalmente x puntos porcentuales del ingreso de referencia/por cada x cotizaciones hechas. 8.11. Los programas de base ofrecen prestaciones monetarias periódicas, incluyendo un décimo tercer mes al año, contra las contingencias de invalidez, vejez y muerte 100 , además de la cobertura de sus beneficiarios por el SS administrado por la CCSS, para lo cual cada Régimen establece una tasa de contribución de acuerdo al gasto de pensiones correspondiente. 98 En 1995 abarcaban un 26% de los empleados públicos y un 3.8% de la PEA. 99 Para 1997 contaba con 90,000 cotizantes activos, que representaban un 7% de la PEA. 100 Algunos regímenes no contributivos de los Regímenes Especiales tienen un carácter honorario y no de protección, como por ejemplo los regímenes de Beneméritos de la Patria, Expresidentes de la República y Premios Magón. 127 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Características de los programas101 Seguro IVM 8.12. El seguro contributivo de la CCSS es el mayor programa de pensiones de Costa Rica tanto por el número de asegurados como por sus ingresos. Este régimen es obligatorio para los trabajadores asalariados y voluntario para los no asalariados. Su cobertura contributiva representa el 51.8% de la PEA (761,000 asegurados activos), compuesto por una cobertura del 68% en el sector público y un 49% en el sector privado. 8.13. El IVM inició sus operaciones a finales de la década de 1940 como un programa de beneficio definido con un esquema de financiamiento por capitalización completa. En la actualidad, sin embargo, su cociente de reserva es de sólo 2.7 años. Los ingresos por cuotas (69% del ingreso total y 109% de los gastos totales) se componen de aportes tripartitos para los trabajadores asalariados y de aportes bipartitos para los no asalariados, con tasas diferenciadas para estos últimos si el ingreso mensual presuntivo es mayor o menor de 60,000 colones. Sus ingresos totales equivalen al 2.6% del PIB. Los beneficios del IVM tienen el perfil menos generoso de todo el SNP (ver Tabla 82) y sus gastos totales representan el 1.6% del PIB. Magisterio Nacional 8.14. El SPJMN es un régimen opcional al IVM para todos los funcionarios docentes de entidades educativas del país, sean públicas o privadas y que consta de dos componentes: un Régimen de Reparto clausurado en 1992 y un Régimen de Capitalización iniciado en ese mismo año. 8.15. La población cubierta por el Régimen de Reparto abarca a todos los funcionarios docentes nombrados antes del 15 de julio de 1992 y que hayan nacido antes del 13 de julio de 1965 así como todos los docentes que deciden permanecer voluntariamente en el Régimen. Son cubiertos los funcionarios nombrados por primera vez después del 14 de junio de 1992 y los nacidos a partir del 1 de agosto de 1965. Los funcionarios administrativos nombrados posteriormente al 13 de julio de 1995, tienen que acogerse al seguro IVM de la CCSS. No se cuenta con datos sobre el número de asegurados activos, pero el Régimen de Reparto cuenta con aproximadamente 25,600 pensionados, y con un gasto que equivale al 1.3% del PIB. 8.16. El financiamiento del Régimen de Reparto se compone de una cuota básica progresiva tanto para los trabajadores como para los pensionados (ver Tabla 82). Adicionalmente existe una cuota especial progresiva para las pensiones más altas que inicia en 25% y llega hasta un 75%. Este Régimen recibe adicionalmente una cuota estatal igual al 0.25% de los salarios y recibió hasta diciembre de 1999 un “aporte solidario” de los cotizantes al Régimen de Capitalización del 2.25% de sus salarios. El total de ingresos del Régimen de Reparto asciende al 39% de su gasto total y su déficit es cubierto a través de un subsidio estatal equivalente a 0.8% del PIB. 8.17. Los beneficios fueron reducidos por la Ley 7531 de julio de 1995: para obtener una pensión por vejez se estableció un mínimo de 360 cuotas mensuales aumentadas paulatinamente hasta llegar a 400 cotizaciones en el año 2004, lo que implica un aumento de la edad media de pensión. Se estableció como salario de referencia el promedio simple de los mejores 48 salarios mensuales de los últimos 60, y se redujo la tasa de reemplazo del 100% al 80%. 8.18. En relación con el Régimen de Capitalización, la Ley 7531 de julio de 1995 estableció una cuota adicional solidaria con el régimen de reparto, del 2.75% (con lo que la cuota se estableció en 8%) por diez años, para trabajadores y patronos. La Junta de Pensiones puede variar la contribución de los trabajadores y determina además, la cuantía de las prestaciones. En la actualidad este régimen no es sostenible en el largo plazo; su tasa de cotización necesitaría ser elevada en dos o tres puntos porcentuales para financiar el perfil de beneficios prometidos [Rodríguez y Durán, 1998, pág. 232]. 8.19. El financiamiento de este régimen está basado en aportes tripartitos (patrono, docente y Estado): 16.25% en total. Para acogerse a la jubilación por vejez el funcionario debe tener un mínimo de 55 años de edad y 396 cotizaciones realizadas. Este requisito se reduce paulatinamente hasta el límite de 65 años y 180 cotizaciones. El salario de referencia se calcula como el salario promedio de todas las cotizaciones hechas, en términos reales utilizando el IPC del área metropolitana. 101 A menos que se especifique lo contrario, los datos se refieren a las condiciones actuales y las cifras al año 1999. 128 PROTECCIÓN SOCIAL TABLA 83. Cobertura y gasto de los principales regímenes de base, 1999. Cobertura Gasto Régimen % del ingreso por Asegurados/Pensionados % del PIB cuotas IVM (CCSS) 761,000 (51.8% de la PEA)/ -- 1.6 92 Magisterio Nacional -- /25,600 1.3 255 RÉGIMEN DE REPARTO Regímenes Especiales contributivos -- / 15,000 0.64 925 Poder Judicial 8,000 (año 1996) / -- 0.12 -- RNC (CCSS) -- / 97,000 0.3 no contributivo Regímenes Especiales no contributivos -- / 5,500 0.06 no contributivo Nota: -- significa que no se cuenta con la información respectiva. 8.20. La tasa de beneficio se compone de un 60% para las primeras 240 cuotas mensuales más 0.1 puntos porcentuales por cada cotización mensual adicional. Además se reconoce 1.5% por cada trimestre que se posterga el retiro después de haber cumplido el requisito de cotizaciones mínimas, hasta un máximo de 16 trimestres. Si el requisito de cotizaciones mínimas se cumple después de los 63 años y 7 meses, la pensión no será menor al 60% del salario de referencia. Regímenes Especiales contributivos 8.21. Estos regímenes nacieron a la luz de fuertes presiones de diversos grupos de funcionarios públicos que deseaban contar con un programa más generoso que el IVM de la CCSS. Existen seis regímenes contributivos y uno mixto: el de Hacienda, con 8,074 pensionados en diciembre de 1999; Obras Públicas y Transportes, con 3,994 pensionados; Comunicaciones (1,810 pensionados); Registro Público (367 pensionados); Ferrocarriles (289 pensionados) y Guerra (aproximadamente 260 pensionados). Adicionalmente deben contribuir los músicos y bandas militares al Régimen de Derecho, que contaba en total (contributivo y no contributivo) con 346 pensionados. 8.22. El régimen del Ministerio de Hacienda fue el más generoso de ellos y en 1985 se aprobó la apertura del régimen a todos los funcionarios públicos. A raíz de esto, paulatinamente ingresaron a él otros grupos de trabajadores públicos hasta convertirse en el mayor de los Regímenes Especiales contributivos. En 1992, la llamada Ley Marco de Pensiones clausuró los regímenes especiales: a partir del 15 de julio de ese año todos los nuevos funcionarios que ingresan a la administración pública deben afiliarse al IVM. Además se centralizó la administración de estos Regímenes en la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En 1993, fue declarada inconstitucional la legislación que abrió el Régimen a todos los funcionarios públicos, razón por la cual sólo se beneficiaron de la apertura aquellos trabajadores que habían cumplido los requisitos antes de junio de 1993. 8.23. Los Regímenes Especiales contributivos cuentan actualmente con cerca de 15,000 pensionados. Los beneficios se caracterizan por una temprana edad de retiro (cerca de 60 años), la ausencia del requisito de cotización de los pensionados, un salario de referencia calculado del promedio de los 12 mejores salarios de los últimos 24102 y una tasa de reemplazo muy alta (para algunos regímenes es del 100%). El gasto de estos regímenes contributivos especiales equivale al 0.64% del PIB. Sus ingresos por cuotas financian únicamente el 10.8% de este gasto, por lo cual requieren de un fuerte subsidio estatal (0.57% del PIB) para cumplir sus obligaciones financieras. Poder Judicial 8.24. El Sistema de Pensiones del Poder Judicial es el régimen de menor tamaño tanto por los pensionados como por sus gastos. En 1996 este régimen contaba con más de 8,000 asegurados activos y casi 1,500 pensionados. Su gasto representó ese mismo año el 0.12% del PIB. De este régimen se tiene la menor cantidad de información de todos los regímenes. Dicho sistema cubre a los empleados del Poder Judicial e incluía al Régimen de Pensiones de los Diputados hasta 1996, año en que dicho Régimen se derogó por la Ley 7605. En este año fue elevada la cuota al 9% para trabajadores y patrono, tanto de los salarios como de las pensiones. La cuota estatal fue fijada en 0.25%. En esa misma oportunidad fue aumentada la edad de retiro de 60 a 62 años. El salario de referencia pasó de ser el promedio simple de los mejores 12 salarios mensuales de los últimos 24, independientemente de la fuente de ingresos, a los mejores 24 102 Este corto período de referenia aumenta la pensión en un contexto inflacionario. 129 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA salarios mensuales dentro del Poder Judicial. La tasa de reemplazo se mantuvo en el 100%, excepto para aquellos funcionarios que hubieren trabajado menos de treinta años, para los que era de un 80%, multiplicado por el número de años servidos en el Poder Judicial divididos entre treinta. Régimen No Contributivo de Pensiones por Monto Básico (RNC) 8.25. Administrado por la CCSS y cuyo objetivo es auxiliar a aquellas personas cuyo ingreso familiar per cápita mensual sea igual o inferior al 50% del monto de la pensión mínima por vejez del IVM y que califiquen dentro de una de las siguientes categorías (orden prioritario): personas mayores de 65 años, personas con impedimento físico o mental, viudas desamparadas, menores huérfanos y otros. Los beneficios abarcan una pensión de aproximadamente 12,000 colones mensuales por trece meses al año y el aseguramiento, en calidad de pensionados, por el SS. La pensión básica se incrementa en un 10% por cada dependiente hasta un máximo de tres. Este régimen no contributivo tenía en junio de 1999 más de 97,000 pensionados y su gasto total, incluyendo el pago del SS y el gasto administrativo, representa el 0.3% del PIB. Su financiamiento está limitado al 20% de los ingresos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (financiado por un impuesto sobre la planilla del 5% y el 20% del Impuesto de Ventas). Regímenes Especiales no contributivos 8.26. Son administrados desde 1992 por la Dirección Nacional de Pensiones. Existen cinco regímenes: Guerra No Contributivo, con aproximadamente 3,270 pensionados en diciembre de 1999; el de Gracia, con 2,188 pensionados; Ex-Presidentes, con 13 pensionados; Beneméritos de la Patria, con 5 pensionados y el Premios Nacionales Magón, con 3 pensionados. Dichos Regímenes ofrecen actualmente beneficios a cerca de 5,500 personas. Su pensión promedio representa cerca de una cuarta parte de la pensión promedio de los Regímenes Especiales contributivos. El gasto total representa alrededor del 0.06% del PIB, que es financiado totalmente por el Presupuesto Nacional. Estructura del Gasto Público en Pensiones 8.27. Todos los regímenes, tanto los contributivos como los no contributivos, experimentaron un crecimiento real considerable durante la década (Tabla 84). Igualmente llama la atención la inestabilidad del gasto en términos reales de los Regímenes Especiales, sobre todo de los no contributivos. En total, el gasto tuvo un crecimiento de doble dígito en 1993 y 1996103. El crecimiento extraordinario de 1993 obedece al efecto del ciclo electoral, según el cuál en los años preelectorales la inflación es reducida artificialmente, por lo que los valores reales se sobrestiman. TABLA 84. Evolución del gasto en pensiones,1990-1999. Total Regímenes contributivos1 Regímenes no contributivos Año Sub- IVM Fondo de Rep.2 Reg. Espec. Sub- RNC Reg. Espec. real % crcm. total real % crcm. real % crcm. real % crcm. total real % crcm. real % crcm. 1990 26.4 22.6 22.6 3.8 3.8 1991 26.2 -0.6 23.2 23.2 2.6 3.0 3.0 -19.8 1992 26.4 0.6 23.9 23.9 3.1 2.5 2.5 -18.5 1993 30.9 17.3 26.8 26.8 12.2 4.1 4.1 67.5 1994 64.4 58.3 27.6 2.9 19.9 10.8 6.1 5.2 25.9 0.9 1995 68.6 6.6 62.8 28.4 2.9 22.0 10.2 12.5 15.1 5.8 5.0 -3.8 0.8 -5.5 1996 77.3 12.6 70.7 32.3 14.0 24.6 11.8 13.8 10.9 6.6 5.6 12.3 1.0 16.4 1997 82.1 6.2 75.3 33.5 3.5 27.2 10.7 14.6 5.8 6.8 6.1 8.5 0.7 -24.2 1998 88.3 7.6 80.3 36.4 8.6 29.3 7.8 14.6 -0.4 8.1 6.8 11.3 1.3 76.6 1999 95.1 7.7 87.3 39.8 9.4 31.7 8.2 15.8 8.5 7.8 6.4 -5.6 1.4 10.3 Nota: Regímenes de base. En miles de millones de colones de enero de 1995, usando el promedio anual del IPC general. 1. No incluye el Régimen del Poder Judicial. 2. Fondo de Reparto del Magisterio Nacional. Fuente: CCSS, Ministerio de Hacienda (DGPN), BCCR y cálculos propios. 103Debido a que no se cuenta con información del Régimen de Reparto y de los Regímenes Especiales antes de 1994, las cifras del total de gastos no son comparables antes y después de este año. 130 PROTECCIÓN SOCIAL 8.28. La estructura de gastos muestra que los regímenes contributivos de base representan más del 90% del total de gastos en pensiones sin incluir el Régimen del Poder Judicial (ver Tabla 85). El mayor de los regímenes es el IVM con un 42% de los gastos totales, seguido por el Régimen de Reparto del Magisterio Nacional con un 33%. Los Regímenes Especiales contributivos representan alrededor del 17% y los no contributivos entre un 1% y un 2% de las erogaciones por pensiones. El RNC gasta el restante 7-8%. En relación con el PIB, el gasto total ha permanecido constante entre el 3% y el 4% durante el último quinquenio. TABLA 85. Estructura del gasto en pensiones, 1990-1999. GPP Regímenes contributivos1 Regímenes no contributivos Año Sub- IVM Fondo de Rep.2 Reg. Espec. Sub- RNC Reg. Espec. Nominal %PIB total total %GPP Nominal %GPP Nominal %GPP Nominal %GPP %GPP nominal %GPP nominal %GPP 1990 11.8 1.7 85.7 10.1 85.7 14.3 1.7 1991 15.1 1.7 88.5 13.3 88.5 11.5 1.7 1992 18.4 1.6 90.7 16.7 90.7 9.3 1.7 1993 23.8 1.8 86.7 20.6 86.7 13.3 3.2 1994 56.2 3.4 90.6 24.0 42.8 17.4 30.9 9.4 16.8 9.4 4.5 8.1 0.8 1.4 1995 73.7 3.5 91.5 30.5 41.3 23.6 32.0 13.4 18.2 8.5 5.4 7.3 0.9 1.2 1996 97.6 4.0 91.5 40.8 41.8 31.0 31.8 17.4 17.9 8.5 7.1 7.3 1.2 1.3 1997 117.4 4.0 91.7 47.9 40.8 38.9 33.1 20.9 17.8 8.3 8.7 7.4 1.0 0.9 1998 141.0 3.9 90.9 58.1 41.2 46.8 33.2 23.3 16.5 9.1 10.8 7.7 2.1 1.5 1999 167.1 3.8 91.8 69.9 41.8 55.7 33.3 27.8 16.6 8.2 11.2 6.7 2.5 1.5 Nota: Regímenes de base. En miles de millones de colones. GPP = Gasto Público en Pensiones en base a planes exceptuando el plan del Sector Judicial. 1. No incluye el Régimen del Poder Judicial. 2. Fondo de Reparto del Magisterio Nacional. Fuente: CCSS, Ministerio de Hacienda (DGPN), BCCR y cálculos propios. Las Reformas al Sistema Nacional de Pensiones 8.29. Debido a la puntualidad de la mayoría de las reformas planteadas durante la década de los noventa el SNP luce en la actualidad fragmentado y carente de una estrategia integral. A partir de 1995 se ha avanzado en el diseño de una estrategia para solucionar tres problemas cruciales del sistema: la no sostenibilidad a largo plazo, la baja cobertura de los “no asalariados” y la existencia de grupos con privilegios. A pesar de estos esfuerzos y la introducción del segundo pilar obligatorio, es crítica su consolidación futura y la realización de los cambios estructurales para garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones. Las reformas de los noventa 8.30. Las reformas al sistema de pensiones realizadas en los noventa se han orientado al logro de cuatro objetivos: (i) la consolidación de los regímenes contributivos de base, en tres programas articulados con una relación uniforme entre las obligaciones y los derechos de los asegurados; (ii) garantizar la sostenibilidad de estos programas a largo plazo y equilibrar la solidaridad y el interés individual; (iii) complementar los regímenes contributivos de base con un programa de ahorro para el retiro; y (iv) aumentar la eficiencia de la gestión de los programas. 8.31. La articulación de los regímenes de base significa que las cotizaciones y los años de servicio que ha realizado un trabajador en un programa sean reconocidos en los otros programas en caso de una nueva afiliación debido a un cambio de su puesto de trabajo o condición laboral, eliminándose la introducción de rigidez en el mercado laboral y evitando que la dinámica laboral interfiera con la seguridad social. 8.32. La uniformidad de la relación entre las obligaciones y los derechos de los asegurados significa que la existencia de mayores beneficios en un programa debe ir acompañada de un esfuerzo contributivo mayor. Técnicamente esto quiere decir que la relación entre el valor actuarial de los beneficios y el valor actuarial de las contribuciones debe ser uniforme en todos los regímenes, y que esta relación deba ser tal que garantice la sostenibilidad de estos programas a largo plazo y que equilibre la solidaridad y el interés individual. Una fuerte limitación para lograr la articulación de los regímenes y la uniformidad de la relación entre las obligaciones y los derechos de los asegurados la constituye el 131 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA respeto a los derechos adquiridos por la población ya pensionada y la próxima a pensionarse, lo que implica que dicho proceso debe ser paulatino y por tanto, los efectos de estas medidas no serán plenamente visibles sino hasta después de varias generaciones, cuando haya culminado el proceso de transición. 8.33. En Costa Rica ha existido bastante consenso en el sentido de que la reforma debe dar lugar a un nuevo sistema de pensiones estructurado en tres componentes: el primero estaría formado por cuatro regímenes de base, tres contributivos y uno no contributivo (RNC); el segundo componente estaría conformado por un programa de ahorro complementario para el retiro (dentro de este componente se encontrarían los seis programas ocupacionales obligatorios que funcionan en instituciones públicas). Estos dos componentes serían obligatorios y en conjunto ofrecerían una protección general. Un tercer componente compuesto por los programas voluntarios de ahorro jubilatorio mejoraría la pensión combinada de los primeros dos componentes a la población que desea una protección adicional. Reformas al Seguro IVM 8.34. Durante los años noventa el Régimen IVM fue objeto de varias reformas, la mayor parte de ellas dirigidas a abatir el patrón creciente de costos y así procurar la extensión del equilibrio financiero por un periodo más largo. No obstante, ninguna de estas reformas ha tenido la profundidad suficiente como para garantizar la estabilidad financiera de largo plazo del Régimen. El principal reto que enfrenta una reforma integral de mayor alcance es que se requiere contar con el apoyo político de los sectores involucrados en el tema. Para comprender la situación actual del Régimen IVM es indispensable contar con un panorama lo más claro posible de los objetivos y alcances de las reformas practicadas en los últimos años. La reforma de 1991 8.35. En 1991 la Junta Directiva de la CCSS aprobó una reforma reglamentaria cuyo principal objetivo era evitar que se produjera un déficit de operación. Los estudios actuariales realizados por la CCSS señalaban que a corto plazo el Régimen IVM no sería capaz de generar los ingresos para cubrir los gastos anuales. 8.36. Entre 1982 y 1990 el costo total del Seguro, definido como el cociente gastos/salarios cotizables, había pasado de 4,4% a 7%. Con una tasa de cotización fijada en 7,5% de los salarios e ingresos, las evaluaciones actuariales de 1990 señalaban que en un periodo muy corto los costos superarían dicha tasa, de manera que debían tomarse medidas urgentes para evitar esa situación. Como en cualquier sistema de pensiones, se disponía de dos únicas opciones: elevar la tasa de cotización para incrementar los ingresos, o bien, racionalizar los costos mediante modificaciones a los beneficios y requisitos. La Figura 24 presenta cifras sobre la evolución de los costos durante dicho período. FIGURA 24. Seguro IVM: Evolución de los costos. 8.0 7.5 Prima = 7.5% 7.0 6.5 6.0 5.5 Costo 5.0 4.5 4.0 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Nota: Como porcentaje del salario. Source: CCSS y cálculos del autor. 8.37. La reforma de 1991 incorporó tres conjuntos de medidas básicas, complementarias entre sí. Primero, se elevaron las edades mínimas de retiro, al pasar de 57 a 62 años para los hombres y de 55 a 60 años para las mujeres. Pese a esta modificación, aún no se lograban las edades mínimas de retiro con las que surgió el Régimen, es decir, 65 años para ambos sexos. En segundo lugar, se estableció un aumento en el requisito de cotizaciones; así por ejemplo, para los asegurados hombres el número mínimo de cotizaciones pasó a 38 años cotizados con 62 años de edad y a 20 132 PROTECCIÓN SOCIAL años cotizados con 65 o más años de edad. Se mantenía la posibilidad de pensionarse a una edad más temprana pero con un mayor número de cotizaciones aportadas. En tercer lugar, se modificaron las cuantías de pensión. Como se observa en el gráfico anterior, pese a las medidas tomadas, ya para el año 1991 los costos superaban la prima vigente del 7,5% y no es sino hasta los siguientes años que la reforma empieza a surtir efecto y se logra mantener nuevamente los costos por debajo de la prima fijada. La reforma de 1995 8.38. Esta reforma básicamente modificó los requisitos para las pensiones de viudez e invalidez y dejó intacto el esquema de beneficios. Se estableció la actual reglamentación, según la cual el viudo o viuda mayor de 60 años recibe un beneficio del 70%; un 60% si es mayor de 50 años pero menor de 60, y un 50% si es menor de 50 años. En cuanto a las pensiones de invalidez, se estableció una escala de requisitos mínimos que varía desde requerir al menos un año cotizado si la edad del afiliado es 24 o menos años, hasta 10 años de cuotas para las personas con 48 o más años de edad. Adicionalmente, se establece que el afiliado debe haber cotizado al menos 12 cuotas durante los últimos dos años anteriores a la declaratoria del estado de invalidez, si es menor de 48 años, o haber efectuado al menos 24 aportes mensuales durante los últimos cuatro años si es mayor de 48 años. Uno de los objetivos de esta reforma fue establecer incentivos para la permanencia de los afiliados en condición de activos cotizantes, es decir, aumentar la densidad de cotización, para minimizar así los periodos de inactividad y el oportunismo. Otras reformas al Sistema Nacional de Pensiones104 8.39. En noviembre de 1991, la ley 7268 racionalizó parcialmente los beneficios y requisitos del RPJMN, por considerarse sumamente generosos y muy distantes de los requeridos por el Régimen IVM. Se incrementó la tasa de cotización de 5% a 7%, y el beneficio se calcularía como el 100% del promedio de los mejores doce salarios devengados durante los últimos veinticuatro meses y no sobre el mejor salario de los últimos cinco años. Esta reforma se justificaba además por la crisis financiera y actuarial que enfrentaba dicho Régimen, sin embargo, dicha reforma no surtió los efectos esperados. 8.40. La Ley 7302 de julio de 1992, conocida como “Ley Marco”, estableció que todos los nuevos funcionarios que ingresaran a laborar al Magisterio, incluyendo los educadores del sector privado, debían afiliarse a un nuevo programa de capitalización colectiva. Así, se crean dos regímenes de financiamiento al interior del Magisterio: uno de reparto para los afiliados existentes antes de la reforma, que se clausura, y otro de capitalización colectiva para los nuevos miembros. 8.41. Entre otros cambios, la Ley Marco unificó y clausuró la mayor parte de los regímenes especiales de pensiones, lo que no fue suficiente para contener los crecientes gastos. Todos los funcionarios que ingresaran a la administración pública después del 15 de julio de 1992 se deberían acoger al Régimen IVM, con excepción de los empleados magisteriales y del Poder Judicial. Los diputados aprovecharon esta ley para crear el Régimen de los Diputados, según el cual estos adquieren el derecho a pensionarse por el Régimen de Hacienda, el más generoso del país. Esta ley no introdujo cambios significativos en los beneficios y requisitos, lo que puede estar explicado por las dificultades políticas que ello implicaba. 8.42. En medio de un difícil panorama fiscal, en agosto de 1995 se aprueba la Ley 7529, conocida como Ley de Normalización y Sostenibilidad del Sistema de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional. La ley racionaliza los beneficios en cuanto a tasas de reemplazo, salario de referencia, requisitos de edad y número de cotizaciones; pero fue vetada por el Poder Ejecutivo105, por lo que aún no entra en vigencia. 8.43. En julio de 1995 el Congreso aprueba la Ley 7531, Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional que se constituyó en la reforma más importante practicada a dicho régimen desde su creación. La reforma amplió la población educadora cubierta por el Régimen de Capitalización: a los ya participantes se sumaron aquellos que al 13 de julio de 1995 tuvieran 30 o menos años de edad, así como los restantes servidores magisteriales que voluntariamente decidieran trasladarse al Régimen IVM. Su objetivo primordial era reducir el déficit actuarial de largo plazo del Régimen de Reparto, mediante el traslado de poblaciones tanto al Régimen de Capitalización, como al de la CCSS, además de la búsqueda de uniformidad tanto en los requisitos y beneficios como 104 Una exposición detallada de estas reformas y sus efectos, se encuentra en: Durán, Fabio y Adolfo Rodríguez. Reforma de Pensiones: los desafíos de la vejez. Programa Integral de Reforma de Pensiones, 1998. 105 Durante las discusiones parlamentarias, se realizaron ciertos cambios en el texto de reforma, que más que reducir, incrementaban los costos fiscales, por lo que fue vetada por el Poder Ejecutivo, de modo que hasta la fecha no ha entrado en vigencia. 133 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA en las condiciones jubilatorias con el Régimen IVM. Aunque a corto y mediano plazo la reforma incrementaba las erogaciones estatales y reducía los ingresos del Régimen de Reparto, el hecho de que las jubilaciones de dicho Régimen fueran mucho más onerosas compensaría esta situación vía menores gastos futuros. A largo plazo, la reforma provoca un ahorro fiscal de gran magnitud106. 8.44. En junio de 1995 se aprueba la Ley 7523, denominada Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias y Reformas de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y Código de Comercio. El objetivo de la ley era introducir algunas regulaciones, hasta la fecha inexistentes, al funcionamiento de los planes privados de pensiones complementarias. Esta ley intentó regular las condiciones de acceso a los ahorros jubilatorios, fijando el periodo mínimo de espera en cinco años; en segundo lugar, introdujo incentivos fiscales en tres sentidos: el ahorrista puede deducir sus contribuciones en la declaración de renta hasta un 10% de sus ingresos; además, los aportes complementarios de los patronos pueden ser deducidos como gastos y no se pagan cargas sociales sobre dichos aportes, sin embargo las “pensiones” otorgadas por los planes privados están sujetas al pago de renta. 8.45. Otra de las reformas se produce en junio de 1996, cuando se aprueba la Ley 7605, que derogó el llamado régimen de pensiones de los diputados e introdujo modificaciones a la Ley 7333 que regula el Régimen de Jubilaciones y Pensiones Judiciales. Dicha reforma varió el salario de referencia, mientras que la cuantía de la pensión permaneció en el 100% de dicho salario. Además, aumentó la contribución del trabajador de 7% a 9% del salario y dejó en manos del Poder Judicial la potestad de elevarla hasta un máximo del 15%; en adición, brindó la potestad de fijar libremente la cotización patronal y redujo la cotización estatal del 7% al 0.25% del salario. Finalmente, se elevó la edad mínima de retiro a 62 años. 8.46. La década de los noventa se caracteriza por la aparición de muchas iniciativas de reformas parciales, casi todas en la dirección de racionalizar beneficios y costos, y de procurar mejores condiciones financieras para los distintos componentes del SNP. Aunque las reformas han permitido alcanzar algunos de los objetivos planteados, persisten un conjunto de problemas relacionados con la armonización del sistema en su conjunto, que aguardan una solución definitiva. La Ley de Protección del Trabajador 8.47. La introducción de un nuevo componente en el sistema de pensiones se da en enero del 2000 con la Ley de Protección del Trabajador. El nuevo régimen de pensiones es de capitalización individual y de carácter complementario. Este programa es obligatorio para todos los trabajadores asalariados y voluntario para los no asalariados y se financia mediante una contribución total del 4.25% sobre los ingresos. Su recaudación se centralizó y estará a cargo de la CCSS. La afiliación se inició desde mediados del 2000, pero el inicio de operaciones se espera para el año 2001. 8.48. Se estima que la aportación mensual del 4.25% sobre los ingresos, establecida en dicha Ley, será suficiente para financiar un beneficio equivalente al 17.5% del último salario.107 La restricción impuesta a la reforma de no aumentar la tasa de cotización actual, no se cumplió, ya que sólo 2.75 puntos porcentuales resultan de una redistribución de los aportes sobre la planilla que se realizaban antes de la reforma del 2000 y 1.5 puntos pesan adicionalmente sobre la planilla; sin embargo, la ley prevé la reducción de la prima cotizada al INS para cubrir los riesgos profesionales, como medio para evitar un aumento en la tasa total de aportes sociales. 8.49. El nuevo régimen privado cubre únicamente las prestaciones por jubilación, mientras que la cobertura de los riesgos de invalidez y muerte sigue estando a cargo de los regímenes de base. El régimen es administrado exclusivamente por sociedades anónimas administradoras de fondos de pensiones, llamadas en Costa Rica “Operadoras de Pensiones Complementarias” (OPC), y fiscalizadas por la SUPEN, entidad creada en 1995 y que entró en operaciones en 1996 para fiscalizar todos los regímenes de pensiones108. 8.50. El Estado ofrece una garantía a los asegurados por sus aportes totales, pero no por los intereses generados por éstos. La ley prevé además la libre elección de OPC por parte del afiliado y la transferencia de afiliados entre las OPC, o entre los fondos administrados por éstas, sin costo alguno. Los límites en materia de inversión de los fondos los 106 Un detalle de las estimaciones de ahorro causadas por esta reforma se encuentra en: Programa de Reforma Integral de Pensiones, Gobierno de la República de Costa Rica. Reforma de Pensiones del Magisterio Nacional, 1998. 107 La estimación está basada en una tasa de rentabilidad neta anual real del 4%, densidad de cotización del 80%, edad media de ingreso de 21 años y edad de retiro de 65 años, y crecimiento salarial del 1% real por año. Por ejemplo, si la rentabilidad sube al 5%, la tasa de reemplazo aumenta a 25%, aproximadamente. 108 Ya sean regímenes de base o complementarios, privados o públicos, obligatorios o voluntarios. 134 PROTECCIÓN SOCIAL establece la SUPEN. Sin embargo, la ley establece que cuando menos el 15% de los recursos administrados por las operadoras deben ser invertidos en valores con garantía hipotecaria emitidos por las entidades del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, siempre y cuando ofrezcan al menos un rendimiento igual que el rendimiento promedio de las otras inversiones que realicen las operadoras. El Desempeño del Sistema Nacional de Pensiones 8.51. Dado que la mayoría de los efectos de las reformas en el SNP en muchos casos no serán percibidos sino hasta muchos años después, las proyecciones existentes para los distintos regímenes de pensiones permiten estimar los efectos de largo plazo de los cambios introducidos por la reforma. Otros aspectos del SNP pueden ser estudiados en forma más general. La obligatoriedad de afiliación, la gestión de los programas, el elemento redistributivo introducido al sistema de pensiones por medio del RNC son ejemplos de esto. En esta sección se analizan estos y otros temas en términos de la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad de corto y largo plazo. Debido a su predominio dentro del sistema de pensiones costarricense actual, el ámbito del estudio se concentra en los regímenes de base. Cobertura y beneficios La cobertura contributiva es baja y se encuentra estancada 8.52. Una de las principales deficiencias del sistema es la baja cobertura109 para una gran parte de los trabajadores costarricenses. La desigualdad en el aseguramiento conduce a tasas de cobertura notoriamente desiguales entre trabajadores asalariados (alrededor de 75% de la PEA) y “no asalariados” (ver Tabla 86)110. Aún asumiendo que la proporción de individuos del tercer grupo (sin capacidad contributiva para asegurarse) es mayor entre los “no asalariados” debido al bajo ingreso de parte del sector informal, parece probable que una mayor proporción de los individuos con capacidad contributiva no está cubierta por el SNP en la categoría de “no asalariados”. TABLA 86. Cobertura contributiva estimada del Sistema Nacional de Pensiones, 1990-1999. Asalariada Año PEA No Asal. total1 privado público 1990 56 74 66 100 3 1991 53 70 62 100 4 1992 56 73 66 100 4 1993 56 73 66 100 4 1994 56 73 66 100 5 1995 55 71 64 100 5 1996 56 72 65 100 8 1997 55 71 64 100 13 1998 56 69 61 100 21 1999 56 66 59 100 27 1. Asume cobertura del sector público del 100%. Nota: Valores en %. No incluye la PEA “no remunerada” ni la que “busca trabajo por primera vez”. Fuente: CCSS y cálculos propios. 8.53. Ahora bien, si se analizan las características de los trabajadores no asegurados en comparación con el total de trabajadores del sector privado (la cobertura de los trabajadores del sector público se puede asumir que es un 100%), los primeros poseen un menor nivel de instrucción, menor nivel de ingreso, mayor proporción de residentes fuera de la Región Central y en zonas rurales, laboran menos del tiempo completo y con mayor estacionalidad, y el peso relativo de los “no asalariados” es mayor [Castillo, Jacqueline, 2000, pág. 14]. 109 La Ley de Protección al Trabajador aprobada en enero de 2000 hace obligatorio el aseguramiento de los no asalariados. Esta disposición, sin embargo, todavía no es efectiva. 110 El aumento de la cobertura de los no asalariados en los últimos años se debió a un cambio reglamentario del Seguro IVM en 1997, en el sentido de que sólo se puede adquirir el SS en combinación con el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. 135 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Los montos de las pensiones y la tasa de reemplazo cayeron en el Seguro IVM TABLA 87. 8.54. En cuanto al nivel de los beneficios, las IVM: pensión promedio y tasa de reemplazo, 1990-1999. pensiones del Seguro IVM han mostrado una ligera pérdida del poder adquisitivo durante la Año Salario Pensión Pensión Tasa de década de los noventa. Medida a precios de 1995 cotizab.1 media nom. media real2 rempl.3 y calculada como el cociente gasto en 1990 23.4 10.5 23.5 45 prestaciones en dinero /número de pensionados, 1991 28.5 12.9 22.4 45 la pensión promedio real pasó de 23,500 colones 1992 34.6 14.6 20.9 42 en 1990 a 22,800 colones en 1999, mientras que 1993 42.2 17.0 22.1 40 la tasa de reemplazo general (relación pensión 1994 51.6 18.9 21.7 37 promedio /salario medio cotizable) se redujo de 45% a 35% durante el mismo lapso (Tabla 87). 1995 62.5 22.8 21.3 37 1996 73.4 27.1 21.5 37 Equidad 1997 85.6 31.0 21.6 36 1998 98.9 35.5 22.2 36 8.55. En general, un sistema de pensiones es más equitativo que otro si garantiza una relación 1999 113.4 40.1 22.8 35 entre los aportes y beneficios que beneficia, o al Nota: valores en miles de colones. menos no perjudica, a los grupos de más bajo 1. Salario promedio cotizable. ingreso, o bien si estos tienen un acceso adecuado 2. Base enero 1995=100. a la protección económica que pretende un 3. Tasa de reemplazo general, en %. sistema de pensiones. Otro elemento en el Fuente: CCSS y cálculos propios. análisis de equidad es si las prestaciones son suficientes para brindar una protección económica ante las contingencias sociales, que al menos satisfaga las necesidades básicas de todos los sectores de la población. En última instancia, interesa el impacto redistributivo que es capaz de producir un sistema de pensiones, ya sea entre grupos de ingreso o entre generaciones de afiliados. Los mecanismos tradicionales para garantizar ciertas condiciones de equidad y solidaridad son: las pensiones mínimas y máximas, las prestaciones no contributivas para los grupos de bajo ingreso, las condiciones de acceso a los beneficios, y la forma en que se calculan las prestaciones, entre otros. 8.56. No se dispone de información para evaluar el impacto redistributivo del SNP, por lo que en esta sección se analizan algunos aspectos relacionados con los principales determinantes de la equidad, con énfasis en los dos programas principales: el Seguro IVM y el Régimen No Contributivo de Pensiones. Los mecanismos redistributivos de IVM son poco transparentes 8.57. La redistribución de los beneficios inter e intra-generacionales es un aspecto crítico de cualquier sistema de pensión. La revisión del IVM indica que el esquema presenta varios problemas que afectan la progresividad del esquema y limitan su eficiencia como un mecanismo redistributivo. A continuación se subrayan los principales aspectos. 8.58. Primero, los beneficios no son calculados con base en los salarios actuales. Los trabajadores tienden a sub- declarar el salario durante la mayor parte de su ciclo laboral, para minimizar sus aportes, y a sobre declarar el salario durante los últimos años cotizados para maximizar el monto de la pensión, o bien, los trabajadores con carrera salarial ascendente a lo largo de su vida laboral reciben una pensión calculada sobre los mejores salarios de dicha carrera; existen evidencias de que este fenómeno es más acentuado entre los trabajadores de más alto ingreso111, los cuales normalmente son los que tienen mayores posibilidades de negociar con sus patronos los salarios reportados en las planillas. En el caso de IVM, el análisis de una muestra de pensionados extraída en 1995, evidencia que el cociente entre el último salario reportado y el salario medio reportado de la carrera completa es casi del doble para los afiliados de más alto ingreso, respecto a los de ingreso más bajo. Los trabajadores de ingresos medios y bajos, que no tienen la posibilidad de contribuir con base a salarios elevados en los últimos años de trabajo, se beneficiarán del cálculo de una mayor tasa de beneficios. 8.59. En segundo término, la fórmula de cálculo se aplica sobre un salario de referencia expresado en términos nominales, lo que conduce a des-balances entre el cálculo de los beneficios y las tasas de reemplazo vigentes en el momento del retiro. 111 Véase Durán y Rodríguez. Op. Cit. Pp. 269. 136 PROTECCIÓN SOCIAL 8.60. En tercer lugar, la fórmula de cálculo del Seguro IVM incentiva más las cotizaciones durante los primeros veinte años cotizados, que las realizadas posteriormente a ese límite. La tasa de beneficio reglamentaria por cada año cotizado durante los primeros veinte, es cercana al 3% por año, mientras que por los años en exceso se reconoce una tasa de beneficio adicional del 1% por cada año cotizado. Si las personas de más bajo ingreso poseen una densidad de cotización (definida como el cociente años cotizados/años laborados) más baja que las de más alto ingreso, la relación beneficios/aportes que lograrán será, en promedio, comparativamente más alta que la de los afiliados de más alto ingreso, causando un impacto redistributivo progresivo. 8.61. Un cuarto aspecto se relaciona con las pensiones mínimas. Tienen acceso a una pensión mínima los afiliados que al aplicarse la tasa de beneficio reglamentaria, obtienen una pensión inferior al 60% del salario mínimo contributivo; el resultado es una tasa de reemplazo efectiva más elevada para las personas que califican para la pensión mínima, y que en teoría perciben salarios más bajos, lo que constituye un mecanismo de redistribución a favor de los afiliados de bajo ingreso. Debe anotarse que las pensiones mínimas son financiadas directamente por el Seguro IVM, con recursos provenientes de los aportes de todos los trabajadores afiliados, de manera que la forma en que procede este mecanismo redistributivo es poco transparente, especialmente si la relación aportes/beneficios no está sustentada en criterios que garanticen el equilibrio actuarial. Un tema adicional que tiene que ver con la equidad en un sistema de pensiones se refiere al de las pensiones no contributivas, destinadas a satisfacer las necesidades de los individuos en estados de pobreza o pobreza extrema. Este componente será analizado en la sección correspondiente al análisis de los programas de asistencia social. 8.62. El mecanismo de financiamiento utilizado por el Seguro IVM y por los otros programas contributivos propicia una redistribución intergeneracional que perjudica a los afiliados más recientes y en general a las generaciones más jóvenes. Las proyecciones financieras de mediano y largo plazo indican que las tasas de contribución deberán ser aumentadas en forma paulatina y las tasas de beneficios ajustadas hacia abajo, con el fin de garantizar el equilibrio financiero; por tanto, los futuros beneficiarios del Régimen IVM probablemente aportarán más y recibirán menores tasas de beneficio. 8.63. En conjunto, resulta difícil medir el impacto redistributivo neto que generan los mecanismos redistributivos previstos en la reglamentación, pues algunos de ellos actúan en direcciones contrapuestas, pero todo parece indicar que el resultado neto es la falta de progresividad del sistema en su conjunto. Una medición del efecto neto requiere de la utilización de fuentes de información no disponibles, incluyendo información de tipo longitudinal. Eficiencia 8.64. La eficiencia de un sistema de pensiones descansa en dos variables: la rentabilidad de las inversiones y la proporción de gastos de administración. Ambas determinan la proporción de los aportes que efectivamente se traducirán en beneficios para los afiliados. Si la gestión de las inversiones no es adecuada en términos de garantizar una adecuada rentabilidad de las mismas, y si los gastos administrativos son elevados, una parte de los recursos canalizados al sistema no llegarán a formar parte de los beneficios, lo que se traducirá en menores tasas de beneficios. Otra fuente de ineficiencia, no cuantificable por las dificultades prácticas que entraña, tiene que ver con la gestión de los trámites para la concesión de beneficios; si las carencias en la administración de un programa de pensiones permiten la obtención de beneficios por parte de afiliados sin plenos derechos, o favorecen la simulación de la aparición de eventos que originan prestaciones (v.g. simulación de estado de invalidez), el nivel de las prestaciones se verá afectado negativamente. 137 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA La gestión de las inversiones de IVM ha mejorado 8.65. Tradicionalmente la gestión de las inversiones de IVM ha estado caracterizada por la falta de aislamiento político en la toma de decisiones respecto a la selección de los instrumentos de inversión. Durante los noventa la CCSS realizó esfuerzos en el sentido de mejorar la gestión de las inversiones de IVM, las cuales históricamente habían mostrado rentabilidades reales negativas o más bajas que las vigentes en el mercado. Producto de diversas medidas, entre las que destaca la renegociación de la cartera de inversiones en instrumentos financieros emitidos por el Estado, y de la aparición en el mercado financiero de instrumentos de inversión que garantizan rentabilidades reales positivas, durante el periodo 1990-1999 la rentabilidad real se ubica en un nivel cercano al 6% anual. Una de las medidas más importantes tomadas por la CCSS fue la aprobación del Reglamento para las Inversiones del Régimen IVM, en el año 1997 (Tabla 88). TABLA 88. Estructura y rendimiento real de las inversiones de IVM. Rubro 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Promedio1 Distribución porcentual Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Títulos valores 77.4 81.3 83.5 85.3 85.7 87.6 88.1 89.9 84.9 Crédito hipotecario 22.6 18.7 16.5 14.7 14.3 12.4 11.9 10.1 15.1 Rentabilidad real Total 7.3 9.5 0.5 6.0 5.2 7.0 7.2 6.8 6.2 Títulos valores 7.4 7.9 -0.5 6.4 5.0 6.0 6.8 6.5 5.7 Crédito hipotecario 7.1 16.2 5.5 3.4 6.7 13.8 9.8 9.1 9.0 1. Se refiere a un promedio simple. Fuente: CCSS. Dirección Actuarial y de Planificación Económica. 8.66. Alrededor del 90% de las inversiones de IVM están concentradas en títulos valores, y la proporción restante en créditos hipotecarios. Dichas inversiones están constituidas totalmente por valores emitidos por entidades públicas costarricenses, con una alta concentración en valores emitidos por el Gobierno Central: 79% a finales de 1999. Si bien el Reglamento autoriza la inversión en valores emitidos por emisores privados, siempre y cuando éstos cumplan requisitos mínimos de clasificación, la CCSS no tiene colocaciones en instrumentos de ese tipo de emisores, lo que resta oportunidades de diversificación y rentabilidad, y reduce las posibilidades de contribuir a la profundización del mercado de valores costarricense. TABLA 89. Los gastos administrativos del IVM se ubican dentro de márgenes aceptables de eficiencia Gastos administrativos de IVM, 1990-1999. 8.67. Éstos reflejan un comportamiento irregular a % de gastos % de ingresos % de ingresos Año totales totales por cuotas través de los años noventa, pero se mantienen en un nivel relativamente bajo (Tabla 89). El cálculo de los gastos de 1990 4.9 2.9 4.4 administración como porcentaje de los ingresos por 1991 5.3 3.2 5.1 cuotas, permite ver qué proporción de los aportes no se 1992 5.7 3.6 5.3 canaliza directamente a prestaciones; así, entre 1990 y 1993 7.5 4.8 6.8 1999, por cada 100 colones aportados por los cotizantes, 1994 5.7 3.4 4.8 en promedio se destinaron entre 4 y 7 colones para 1995 5.6 3.1 4.8 financiar gastos administrativos. Este nivel de gastos de 1996 4.8 3.3 4.6 administración se considera bajo en comparación con los 1997 7.1 4.9 6.5 originados por otros regímenes de base de pensiones, 1998 6.5 4.3 6.0 públicos y privados, de la región latinoamericana.112 1999 4.5 2.8 4.1 Fuente: CCSS y cálculos propios. 112Una comparación internacional a nivel latinoamericano de los gastos de administración de programas de pensiones, se encuentra en: Durán y Rodríguez. Costos e incentivos en la organización de un sistema de pensiones. CEPAL-ECLAC, Financiamiento del Desarrollo, Serie 98, junio 2000. 138 PROTECCIÓN SOCIAL Sostenibilidad Financiera 8.68. El tema de la sostenibilidad financiera de los regímenes de pensiones está íntimamente relacionado en el corto plazo con la provisión de ingresos a los individuos que han sufrido una reducción en su capacidad laboral y en el largo plazo con la equidad intergeneracional. Seguro IVM: equilibrio financiero El Seguro presenta superávit de operaciones 8.69. Debido a que el IVM comenzó a operar con un esquema de financiamiento de capitalización completa, el seguro presenta un amplio superávit en sus operaciones: el gasto total representó en la última década entre el 56% (1995) y el 69% (1997) de sus ingresos totales (ver columna de la derecha, Tabla 90). En general, la evolución se caracteriza por una gran inestabilidad. Por ejemplo, en 1996 los ingresos reales disminuyeron en casi un 6% mientras que los gastos aumentaron un 14% en términos reales, causando que la relación gasto/ingreso pasara de 56% a 67% en un solo año. El nivel de gastos y de ingresos como porcentaje del PIB, sin embargo, muestra una tendencia relativamente estable con un leve aumento durante los años noventa. TABLA 90. IVM – Ingresos y Gastos, 1990-1999. Ingreso total Gasto total Gasto / Año Real1 % crcmt. % PIB Real1 % crcmt. % PIB Ingreso2 1990 38.4 2.5 22.6 1.5 59 1991 38.1 -0.7 2.5 23.2 2.6 1.5 61 1992 38.3 0.4 2.3 23.9 3.1 1.5 62 1993 41.7 9.0 2.4 26.8 12.2 1.5 64 1994 46.5 11.4 2.5 27.6 2.9 1.5 59 1995 51.1 10.0 2.6 28.4 2.9 1.5 56 1996 48.2 -5.8 2.5 32.3 14.0 1.7 67 1997 48.4 0.5 2.3 33.5 3.5 1.6 69 1998 55.3 14.1 2.5 36.4 8.6 1.6 66 1999 63.4 14.7 2.6 39.8 9.4 1.6 63 1. en miles de millones de colones de enero de 1995, usando el promedio anual del IPC general. 2. En %. Fuente: CCSS, BCCR y cálculos propios. El ingreso por cuotas supera el gasto 8.70. El ingreso del IVM tiene dos fuentes importantes: las cuotas tripartitas y los intereses generados por la reserva (Tabla 92). Las cuotas representan alrededor del 70% del ingreso total, proporción que muestra una amplia variabilidad debido a la tasa de interés fluctuante a la que se invierten los recursos de la reserva. Sin embargo, durante la década analizada, el ingreso por cuotas siempre sobrepasó al gasto, por lo que no ha sido necesario utilizar el ingreso por intereses para sufragar el gasto corriente. La reserva del IVM juega en la actualidad un papel meramente de respaldo para contingencias 8.71. El ingreso por intereses de la reserva en la mayoría de los años representa apenas un 50% del gasto total, y la reserva sólo permite financiar el gasto por un periodo menor a tres años. Esta situación refleja un conjunto de problemas, que van desde las políticas de reducción de requisitos de jubilación seguidas por la CCSS, las políticas de transferencia de recursos y préstamos blandos al SS de los años 70 y 80, y las altas tasas negativas de rentabilidad real de las inversiones que imperaban en los años setenta y ochenta. Por tanto, a pesar de haberse establecido inicialmente un esquema de financiamiento de capitalización completa, la reserva del IVM juega en la actualidad un papel meramente de respaldo para contingencias, que refleja la existencia de un severo desequilibrio actuarial. 8.72. Para ilustrar lo anterior, el Cociente de Reserva (definido como la razón de la reserva disponible al inicio de un año y los gastos de ese año) pasó de 8.3 en 1980 a 3 en el 2000; es decir, en el año 1980 había 8.3 dólares en el fondo 139 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA de reserva por cada dólar gastado en el año, mientras que en el 2000 el régimen IVM solo dispone de 3 dólares de reserva por cada dólar de gasto corriente anual. La relación de los ingresos por cuotas y el gasto ha permanecido casi constante 8.73. El gasto del IVM depende tanto del número de pensionados como de la pensión promedio que paga el seguro. La evolución de los pensionados y su estructura según el riesgo se presenta en la Tabla 91. Como se observa, la estructura ha permanecido casi inalterada en el periodo considerado, con una leve disminución relativa de los casos de invalidez. El total de pensionados, por otro lado, ha tenido un crecimiento mayor a través de la década que el de los asegurados debido a la “maduración” del régimen y al envejecimiento de la población costarricense. Como consecuencia, los pensionados representan actualmente 14.2% de los asegurados, mientras que a inicios de la década sólo eran 12.5%. TABLA 91. IVM – Asegurados y Pensionados, 1990-1999. Asegurados Pensionados Año Total1 % crcmt. Vejez2 Invalidez2 Muerte2 Total1 % crcmt. en % de asg. 1990 500 33 34 33 63 12.5 1991 512 2.4 34 34 32 67 7.3 13.1 1992 545 6.4 34 33 32 74 10.8 13.7 1993 576 5.7 35 34 31 77 3.9 13.4 1994 596 3.5 35 33 32 83 7.0 13.9 1995 603 1.2 35 33 32 87 5.2 14.4 1996 617 2.3 35 33 33 93 7.0 15.1 1997 651 5.4 34 32 33 99 5.8 15.1 1998 705 8.4 34 32 34 103 4.7 14.6 1999 761 8.0 34 32 34 108 4.5 14.2 1. en miles de personas a junio de cada año. 2. En %. Fuente: CCSS y cálculos propios. 8.74. La pensión promedio, sin embargo, ha experimentado un crecimiento menor que el salario promedio cotizable, por lo que la tasa de reemplazo general (definida como el cociente pensión promedio/salario promedio cotizable) ha disminuido en forma considerable desde 45% a inicios de los años 90 a 35% a finales de la misma (Tabla 87). Esta disminución de la tasa de reemplazo ha contrarrestado el efecto sobre el gasto del aumento relativo de los pensionados de tal forma que la relación de los ingresos por cuotas y el gasto ha permanecido casi constante, pasando de alrededor de 108%, en promedio, en el periodo 90-92 a un 109% como promedio en 97-99 (Tabla 92). En resumen, TABLA 92. IVM – Estructura de ingresos. 1990-1999. Ingreso nominal Ingr. por cuotas Intereses % Cociente de Año total cuotas intereses % Ingr. % Gasto Gasto Resv.1 1990 17 11 6 66 112 56 1991 22 14 8 63 104 59 2.8 1992 27 18 9 68 108 51 2.7 1993 32 23 9 70 110 45 2.6 1994 41 28 12 70 118 49 2.1 1995 55 35 19 65 116 63 2.7 1996 61 43 17 71 106 41 2.7 1997 69 52 15 75 109 32 2.8 1998 88 63 20 72 109 35 2.6 1999 111 76 31 69 109 45 2.7 Nota: valores en miles de millones de colones corrientes. Los porcentajes se refieren al Ingreso y Gasto total. 1. Reserva t-1 / Gasto total t ;en años. Fuente: CCSS y cálculos propios. 140 PROTECCIÓN SOCIAL se puede decir que el equilibrio financiero de corto plazo del Seguro IVM ha permanecido inalterado durante el periodo analizado. El aumento de la relación gasto/ingreso y la reducción del cociente de reserva, sin embargo, pone de manifiesto que el financiamiento del Seguro IVM está evolucionando hacia un esquema de capitalización nula. Seguro IVM: proyecciones actuariales 8.75. Una evaluación actuarial reciente del Seguro IVM, elaborada por la CCSS en 1999, proyecta que la relación activos/pensionados pasará de 6.7 trabajadores activos por cada pensionado en 1998 a 3.3 en el año 2040, principalmente por la propia maduración del Régimen, como por el proceso de envejecimiento que experimentará la población costarricense en las próximas décadas. FIGURA 25. Seguro IVM costo proyectado, 1995-2040. 20.0 18.0 16.0 Costo 14.0 Costo (%) 12.0 10.0 8.0 6.0 Prima = 7.5% 4.0 2.0 0.0 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 8.76. Dicho estudio proyecta que el costo del Seguro IVM, medido como la relación gastos/salarios, crecerá hasta superar la tasa de cotización del 7.5%, de forma tal que ésta se tornará insuficiente hacia el año 2012, aproximadamente113. De no introducirse ningún cambio, el Régimen alcanzará una situación de insolvencia en el año 2028, cuando se agoten por completo sus reservas. Uno de los problemas fundamentales que experimenta el Régimen y que torna compleja la reforma es la existencia de un desequilibrio actuarial de grandes magnitudes, según se puede apreciar en la Tabla 93. TABLA 93. Seguro IVM: flujos financieros proyectados Ingresos por Otros Ingresos Gastos Año Intereses Ingreso neto Reserva Costo cuotas ingresos Totales totales 1998 62,675 30,302 4,403 97,380 57,446 39,934 198,500 6.9 2000 89,099 36,293 891 126,283 79,951 46,332 284,523 6.7 2005 188,922 81,698 1,889 272,509 168,671 103,838 673,842 6.7 2010 369,324 167,697 3,693 540,714 347,639 193,075 1,452,198 7.1 2015 678,633 305,254 6,786 990,674 723,493 267,181 2,663,284 8.0 2020 1,221,560 446,724 12,216 1,680,499 1,540,886 139,613 3,773,022 9.5 2025 2,164,693 313,346 21,647 2,499,686 3,283,970 -784,284 2,211,945 11.4 2030 3,772,855 -955,359 37,729 2,855,224 6,812,879 -3,957,654 -9,866,564 13.5 2035 6,602,735 -5,568,233 66,027 1,100,529 13,666,772 -12,566,243 -52,333,085 15.5 2040 11,494,184 -18,670,686 114,942 -7,061,560 26,617,148 -33,678,708 -171,301,408 17.4 Fuente: CCSS, Dirección Actuarial. Evaluación Actuarial julio 1999. 113 Evaluaciones actuariales previas, fundamentadas en hipótesis de proyección diferentes, preveían un agotamiento de la prima en un lapso más corto. Las revisiones posteriores han alargado el periodo durante el cual se mantendrá el equilibrio entre ingresos y gastos si la tasa de cotización se mantiene fija en 7.5%. 141 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 8.77. Debe señalarse que en términos técnicos, el actual nivel de reservas con que opera el Régimen es a todas luces insuficiente para financiar los beneficios mediante los intereses que pueda generar, aún en las mejores condiciones de rentabilidad. La reserva acumulada a finales de 1998 solo alcanzaría para cubrir los gastos de tres años, aproximadamente114. 8.78. En resumen, se puede concluir que el Seguro IVM no es sostenible en el largo plazo en la situación programática actual, pues los costos alcanzarán un nivel sumamente elevado, difícil de asumir para la economía costarricense, situación que se ha agudizado con la creación del pilar complementario de pensiones privadas sin que antes mediara una racionalización de las tasas de reemplazo que otorgan los regímenes de pensiones de base. Magisterio Nacional: equilibrio financiero 8.79. Desde julio de 1992, este sistema consta de dos regímenes, un Régimen de Capitalización y un Régimen de Reparto. Debido a que el primero contempla un esquema de financiamiento de capitalización completa y es de reciente creación, por lo cual prácticamente no tiene gastos en la actualidad, el análisis del equilibrio financiero se refiere únicamente al Régimen de Reparto. La disponibilidad de datos para este régimen se restringe lamentablemente al periodo 1994-1999. El Régimen de Reparto fue clausurado en 1992, de modo que por naturaleza el equilibrio financiero se irá deteriorando con el tiempo 8.80. El Régimen de Reparto del Magisterio Nacional no posee reserva y sus ingresos no son suficientes para cubrir los gastos. Debido a la Ley 7302, el ingreso del fondo se vio truncado en su evolución al no recibir nuevos contribuyentes. Adicionalmente, en 1995 el número de asegurados directos activos se redujo como consecuencia de la Ley 7531. 8.81. Como se aprecia en la Tabla 94, la reducción de los asegurados activos en 1995 llevó a una contracción de los ingresos en términos reales del 27,2% y al aumento de la relación gasto/ingreso de 145% a 220%. A partir de este año, el gasto total se incrementa de acuerdo a la “maduración del régimen” y a la evolución de la pensión promedio real (Tabla 95), mientras que el ingreso refleja los cambios introducidos por la reforma de 1995, y el aumento real del salario de los asegurados. La contracción del ingreso real en 1997 se debió al traslado voluntario de varios miles de asegurados al Seguro IVM de la CCSS al publicarse ese año el decreto que reglamenta el traslado de trabajadores y de cuotas desde el SPJMN. El resultado de esta evolución es que para 1999 el gasto representa ya el 260% del ingreso del Régimen de Reparto. TABLA 94. Magisterio Nacional - Ingresos y Gastos, 1994-1999. Ingreso total Gasto total Gasto / Año real1 % crcmt. real1 % crcmt. % PIB Ingreso2 1994 13.7 19.9 1.1 145 1995 10.0 -27.2 22.0 10.2 1.1 220 1996 10.8 8.6 24.6 11.8 1.3 227 1997 10.4 -4.1 27.2 10.7 1.3 262 1998 11.5 11.1 29.3 7.8 1.3 254 1999 12.2 5.8 31.7 8.2 1.3 260 1. en miles de millones de colones de enero de 1995, usando el promedio anual del IPC general. 2. En %. Fuente: Ministerio de Hacienda (DGPN), BCCR y cálculos propios. 8.82. En la Tabla 95 se observa la reducción de las cuotas del Estado a partir de mayo de 1995, de tal forma que a partir de ese año las cuotas se componen principalmente de los aportes de trabajadores y pensionados. El déficit del Régimen de Reparto es financiado por el Estado mediante transferencia del Presupuesto Nacional, la cual se ha estabilizado en los últimos tres años en alrededor del 61% del gasto, monto que equivale al 0,8% del PIB. Dado que el régimen fue clausurado en 1992, a futuro el programa deberá ser financiado en su totalidad mediante subsidio estatal y aportes de los mismos pensionados. 114 A esto hay que agregar que no toda la reserva está disponible en la forma de activos financieros suficientemente líquidos. 142 PROTECCIÓN SOCIAL TABLA 95. Magisterio Nacional - Financiamiento y pensionados, 1994-1999. Ingreso (cuotas) Déficit (subsidio estatal) Pensio- Pensión real Año total Estado1 total % PIB % Gasto nados2 promedio3 % crcmt. 1994 11.9 3.6 5.4 0.3 31 19.6 78.4 1995 10.7 1.1 12.9 0.6 55 20.9 81.0 3.4 1996 13.7 0.1 17.3 0.7 56 21.3 88.6 9.4 1997 14.9 0.1 24.0 0.8 62 23.0 90.8 2.5 1998 18.4 0.1 28.4 0.8 61 24.7 91.3 0.5 1999 21.5 0.1 34.3 0.8 61 25.6 95.4 4.5 Nota: Ingreso y déficit en miles de millones de colones corrientes. 1. Aporte del Estado como tal. 2. en miles de personas. 3. Gasto total por pensionado por mes, en miles de colones de enero de 1995, usando el promedio anual del IPC general. Fuente: Ministerio de Hacienda (DGPN), BCCR y cálculos propios. Magisterio Nacional: proyecciones actuariales El Régimen de Reparto aumentará su déficit como porcentaje del PIB 8.83. Las proyecciones actuariales para el Régimen de Reparto, realizadas en el marco del Programa de Reforma Integral de Pensiones en 1998, prevén un aumento paulatino del déficit: para el año 2005 se estima un faltante de 38,500 millones a precios de 1995 (76% del gasto total) para llegar a un máximo de 48,300 millones en el año 2015 (88% del gasto), y luego disminuir lentamente a 42,900 millones en el 2020 (90% del gasto), 33,900 en el 2025 y 8,000 en el 2040. El déficit como porcentaje del gasto se mantiene en el 90% a partir del 2020 debido a que, desde la reforma de 1995, los pensionados cotizan al igual que los asegurados una cuota básica del 10%. 8.84. En términos reales, el déficit cubierto por el Gobierno Central en 1999 para el Régimen de Reparto ascendió a 19,600 millones de colones de enero 1995. Para el año 2015 éste habrá crecido 146%, a una tasa promedio de 5.8% anual durante el período. Tomando el crecimiento medio de la economía costarricense entre 1990 y 1999 de 5,5% como referencia, el subsidio estatal al Régimen de Reparto no sólo crecería en términos reales, sino también en proporción al PIB hasta el año 2015. El Régimen de Capitalización no es sostenible en el largo plazo 8.85. En lo que respecta al Régimen de Capitalización, no existen proyecciones actuariales hasta el momento. La ley de su creación establece que el perfil de beneficios y requisitos deben ser definidos por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, administradora de este Fondo, de modo tal que puedan ser financiados en su totalidad por los ingresos del Fondo. Esta condición es fiscalizada por la SUPEN. Sin embargo, el régimen presenta un desequilibrio entre el valor actuarial de los beneficios y las contribuciones. Se calcula que para financiar el perfil que promete se requiere un aumento de su tasa contributiva de 2 a 3 puntos porcentuales. Regímenes Especiales con cargo al Presupuesto Nacional: equilibrio financiero 8.86. En esta sección se denominan Regímenes Especiales con cargo al Presupuesto Nacional aquellos 12 regímenes que son financiados mayoritariamente por el Presupuesto Nacional (exceptuando el SPJMN). Cinco de estos regímenes no contemplan las contribuciones a un fondo como requisito para obtener beneficios, seis son de naturaleza contributiva115 y uno es mixto. 115 Ninguno de los regímenes contempla un aporte patronal. 143 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Persiste un elevado subsidio estatal en el financiamiento de los Regímenes Especiales 8.87. El ingreso de los regímenes contributivos ha disminuido en los últimos 5 años en términos reales. El gasto, por el contrario, ha aumentado en un 46% durante este mismo lapso. Como consecuencia, la relación gasto/ingreso ha pasado de casi 5 veces en 1994 a más de 10 en 1999. TABLA 96. Regímenes Especiales - Ingresos y Gastos, 1994-1999. Regímenes Contributivos Regím. No Cont. Gasto total Año Ingreso Gasto Gasto/ Gasto Gasto real % crcmt. real % crcmt. Ingreso1 real real % crcmt. % PIB 1994 2.4 10.8 497 0.9 11.7 0.6 1995 1.9 -19.0 12.5 15.1 698 0.8 13.3 13.6 0.7 1996 1.7 -13.0 13.8 10.9 892 1.0 14.8 11.2 0.8 1997 1.4 -13.5 14.6 5.8 1,071 0.7 15.4 3.9 0.7 1998 1.8 28.9 14.6 -0.4 858 1.3 15.9 3.3 0.7 1999 1.7 -7.9 15.8 8.5 1,012 1.4 17.2 8.6 0.7 Nota: montos en miles de millones de colones de enero de 1995, usando el promedio anual del IPC general. 1. En %. Fuente: Ministerio de Hacienda (DGPN), BCCR y cálculos propios. 8.88. Si bien el gasto de los regímenes no contributivos representa menos del 10% del gasto de los regímenes contributivos, su crecimiento ha sido mayor durante los últimos cinco años, pues pasó de 880 a 1,430 millones de colones de enero de 1995 (aumento del 62%). El gasto total de los Regímenes Especiales ha aumentado de 11,700 millones de colones en 1994 a 17,230 millones de colones en 1999 en términos reales (aumento del 47%), aumento que hizo pasar el gasto total de los Regímenes Especiales de 0.6% a 0.7% del PIB. 8.89. La estructura del ingreso de los regímenes contributivos muestra una baja sensible en los aportes estatales a partir de 1995 (Tabla 97). Como resultado, el déficit aumentó ese año de alrededor de 78% a casi 85% del gasto. En los años posteriores este porcentaje se ha mantenido levemente por debajo del 90%. Debido al reducido peso de los regímenes no contributivos dentro de los Regímenes Especiales, el subsidio estatal total (déficit de regímenes contributivos + gasto de regímenes no contributivos) de 1999 aumenta sólo 10% debido a estos regímenes, pasando de 24,800 millones de colones corrientes a 27,300 millones, monto equivalente al 90.1% del gasto total de los Regímenes Especiales y al 0.6% del PIB. TABLA 97. Regímenes Especiales - Financiamiento, 1994-1999. Regímenes Contributivos Regím. Subsidio Estatal Año Ingreso (cuotas) Déficit No Cont. Total % PIB % Gasto Total Estado1 Total % PIB % Gasto Gasto 1994 2.1 0.45 7.4 0.5 78.3 0.8 8.2 0.5 79.9 1995 2.0 0.01 11.3 0.5 84.7 0.9 12.2 0.6 85.7 1996 2.1 0.02 15.4 0.6 88.0 1.2 16.6 0.7 88.8 1997 2.0 0.01 18.9 0.6 90.2 1.0 19.9 0.7 90.7 1998 3.0 0.03 20.3 0.6 87.3 2.1 22.4 0.6 88.4 1999 3.0 0.02 24.8 0.6 89.2 2.5 27.3 0.6 90.1 Nota: montos en miles de millones de colones corrientes. 1. Aporte del Estado como tal. Fuente: Ministerio de Hacienda (DGPN), BCCR y cálculos propios. 8.90. La evolución del número de pensionados y de la pensión promedio es prácticamente la misma que la de los regímenes contributivos (Tabla 98). Para los regímenes contributivos los pensionados aumentaron en alrededor de 24% de 1994 a 1999. y la pensión promedio en términos reales creció un 17%, por lo que el gasto real de los regímenes contributivos aumentó menos por la evolución de las pensiones que por el número de pensionados. Por el contrario, el 144 PROTECCIÓN SOCIAL crecimiento del gasto real de los regímenes no contributivos (62%) se debe casi exclusivamente al aumento de los pensionados, ya que la pensión real promedio ha experimentado sólo un leve aumento del 7% durante los 5 años considerados. TABLA 98. Regímenes Especiales - Pensionados, 1994-1999. Regímenes Contributivos Regímenes No Contributivos Regímenes Especiales Año Pensio- Pensión real Pensio- Pensión real Pensio- Pensión real nados1 promed.2 % crcmt. nados1 promed.2 % crcmt. nados1 promed.2 % crcmt. 1994 11.9 70.2 3.5 19.4 15.4 58.6 1995 12.9 74.5 6.1 3.5 18.1 -6.8 16.4 62.3 6.3 1996 13.5 78.7 5.6 3.9 19.3 6.7 17.4 65.5 5.1 1997 14.1 79.8 1.4 4.2 13.3 -30.9 18.3 64.5 -1.6 1998 14.6 76.5 -4.2 5.0 19.9 49.3 19.7 62.1 -3.7 1999 14.8 82.2 7.5 5.3 20.7 4.0 20.1 66.0 6.3 1. En miles de personas a junio de cada año. 2. Gasto total por pensionado por mes, en miles de colones de enero de 1995, usando el promedio anual del IPC general. Fuente: Ministerio de Hacienda (DGPN), BCCR y cálculos propios. 8.91. En conclusión, el equilibrio financiero de los Regímenes Especiales se ha mantenido en los últimos seis años debido al subsidio estatal, que representa una proporción constante del 0,6% del PIB, pero que ha ido en constante aumento en términos reales tanto por la reducción de los ingresos como por el aumento del gasto total (su clausura en 1992 impide que reciba nuevos asegurados y por ende sus ingresos adicionales por contribuciones son nulos). Regímenes Especiales: proyecciones actuariales Se prevé una continua disminución del subsidio estatal como porcentaje del PIB a partir del 2005 8.92. Las últimas proyecciones actuariales para los Regímenes Especiales fueron realizadas en 1996 por una Comisión de Evaluación en el marco del Programa de Reforma Integral de Pensiones116. Según las mismas se prevé que, aproximadamente para el año 2005 el déficit tendrá su máximo con más de 21,000 millones de colones a precios de 1995 (91.1% del gasto total de los Regímenes Especiales), para luego disminuir lentamente a 19,400 millones en el 2015 (91.9% del gasto), 12,500 millones en el 2025 (92.2% del gasto) y 3,800 millones en el 2040 (92.7% del gasto). Poder Judicial: situación financiera TABLA 99. Los datos disponibles son insuficientes para evaluar la situación Poder Judicial - Parámetros, 1996. financiera de corto y largo plazo de este régimen 8.93. Su esquema financiero no está incluido en la ley corres- Ingresos por cotizaciones1 2.2 pondiente y no se cuenta con estadísticas sobre su situación finan- Gasto en pensiones1 2.4 ciera ni actuarial. Únicamente existe una estimación hecha en base a Gasto/Cotizaciones (en %) 109.6 las planillas de la CCSS a octubre de 1996 por Rodríguez y Durán Gasto anual en % del PIB 0.12 [1998; pág. 189-90], cuyos resultados se presentan en la Tabla 99. Asegurados activos 8.014 Salario promedio cotizable (en miles) 102 8.94. Este régimen es el de menor volumen de gasto de todos los regímenes, equivalente al 0.12% del PIB. Debido a que su relación Pensionados 1.456 gasto/cotizaciones es mayor al 100%, este régimen utiliza ingresos Pensión promedio (en miles) 128 provenientes de la reserva para cubrir sus gastos corrientes. Además Pensionados/Asegurados (en %) 18.2 parece tener una mayor maduración que el Seguro IVM, ya que los Tasa de reemplazo general (en %) 125.7 pensionados representan más del 18% de los asegurados activos 1. En miles de millones de colones corrientes. (IVM: 15.3%). Valores estimados a octubre de 1996. Fuente: Rodríguez y Durán [1998], pág. 189. 8.95. En general se puede concluir que los datos disponibles son 116 Los datos estadísticos a que se tiene acceso se refieren únicamente a los Regímenes Especiales en forma consolidada sin diferenciar entre los regímenes contributivos y no contributivos. 145 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA insuficientes para evaluar la situación financiera de corto y largo plazo de este régimen. Logros y Agenda Pendiente en el Sector de Pensiones 8.96. Las reformas ejecutadas durante los ’90, causaron cambios importantes en la composición del Sistema Nacional de Pensiones y en su sostenibilidad a largo plazo. Algunas de las reformas ya han generado ahorros financieros importantes. Otros requerirán cambios adicionales y consolidación para garantizar que todos los costarricenses se beneficien de una pensión adecuada en su vejez. En seguida se presentan los principales logros y la agenda pendiente de reformas al sistema de pensiones de Costa Rica. ¿Qué se logró? Se clausuraron y se unificaron la mayor parte de los regímenes de privilegio 8.97. Mediante las reformas de 1992 y 1995, se clausuraron y unificaron una apreciable cantidad de programas especiales de pensiones, y se racionalizaron sus requisitos y beneficios con el fin de lograr cierta uniformidad entre los mismos. Debido a que el valor actuarial de los beneficios era notoriamente mayor que el valor actuarial de las contribuciones, las reformas produjeron una importante reducción de los pasivos actuariales que deben ser financiados mediante el Presupuesto del Gobierno Central. Con ello, el subsidio estatal necesario para cubrir sus gastos disminuyó considerablemente, aunque a corto plazo significó un incremento en las erogaciones fiscales por concepto de reconocimiento de derechos. 8.98. Debe señalarse que la creación del Régimen de Capitalización del Magisterio Nacional, que sustituyó el anterior Régimen de Reparto, sentó las bases para sanear el régimen a largo plazo. Un Régimen de Capitalización tiene la ventaja de que su equilibrio actuarial no es afectado por la transición demográfica que vive Costa Rica actualmente y que elimina o reduce notablemente los subsidios intergeneracionales. Se avanzó en la participación de esquemas privados dentro del sistema 8.99. Con el relativo desarrollo de planes privados voluntarios, y mediante la creación del segundo pilar de pensiones complementarias de contribución definida, se sentaron las bases para avanzar hacia la sustitución de parte de la protección otorgada actualmente por los regímenes públicos. A futuro, una adecuada racionalización de las tasas de reemplazo en los regímenes públicos de base, permitirá reducir los pasivos actuariales y el costo general del sistema de pensiones. Se mejoró la regulación supervisión y fiscalización del sistema 8.100. La creación de la SUPEN en 1995, y el reforzamiento de sus potestades contenidas en la reforma del 2000, constituye un elemento indispensable para la formación de un mercado de fondos de pensiones eficiente y funcional. Mediante las reformas en esa línea, se crearon regulaciones y mecanismos de supervisión para la actuación de los actores privados y públicos del sistema. Se dieron pasos para elevar la cobertura de la población no asalariada 8.101. No solo aumentó notablemente la cobertura de la población no asalariada a finales de los noventa, sino que también la reforma del 2000 introdujo la obligatoriedad en la afiliación de dicho sector. Se espera que a futuro, conforme la CCSS implemente las medidas de extensión de la cobertura adecuadas, la cobertura se incrementará aún más. Se mejoró la rentabilidad de las inversiones del Seguro IVM 8.102. Las tasas de rentabilidad real de las inversiones del Seguro IVM han mejorado notablemente desde mediados de los años noventa, originadas en un conjunto de medidas que incluyeron la reestructuración y renegociación de la cartera, la inversión en instrumentos financieros que garantizan rentabilidad real positiva y la aprobación del reglamento para la gestión de las inversiones. Sin embargo, estas inversiones adolecen de un problema, puesto que prácticamente la mayoría se realizan en instrumentos financieros del sector público, aunque en el mercado existen opciones con emisores privados de instrumentos de renta fija debidamente regulados y supervisados. 146 PROTECCIÓN SOCIAL Los gastos de administración se mantuvieron dentro de márgenes aceptables 8.103. Aunque con fluctuaciones considerables, los gastos de administración del Seguro IVM se mantienen dentro de márgenes que se consideran aceptables en comparación con los vigentes en otros regímenes públicos y privados de la región latinoamericana. La falta de información no permite obtener mediciones de los costos de administración para los otros regímenes públicos de pensiones que operan en el país. La Agenda Pendiente 8.104. En el futuro será impostergable consolidar las reformas efectuadas, con el fin de lograr mayor eficiencia, equidad y procurar la sostenibilidad del SNP. A continuación se señalan los principales elementos que contribuirán con estos objetivos. Racionalizar las tasas de reemplazo y los costos futuros 8.105. La consolidación de un sistema mixto de pensiones demanda ajustar las tasas de reemplazo, para colocarlas en un nivel aceptable desde el punto de vista de los costos futuros que implica, dado que las actuales tasas son sumamente elevadas y no son económicamente sostenibles en el largo plazo. Extender la cobertura 8.106. Para extender la cobertura se requiere mejorar la gestión de la afiliación y el control contributivo, pues una apreciable proporción de la población asalariada y no asalariada, con capacidad contributiva, no se encuentra afiliada a los programas contributivos. Por otra parte, en concordancia con la cobertura obligatoria de la población no asalariada que dispone la ley aprobada en el 2000, la CCSS deberá abocarse a definir una estrategia de extensión de la cobertura. Modificar la fórmula de cálculo de las prestaciones 8.107. Se requiere una revisión de los mecanismos re-distributivos actuales y el establecimiento de un método de cálculo que propicie mayor transparencia en la relación aportes y beneficios; entre otros, la extensión e indización del salario de referencia, y la modificación del esquema de tasas de beneficio reglamentarias, de modo que se reduzca la inequidad, la evasión de contribuciones y la profundización de los desequilibrios actuariales. Mejorar las prestaciones y la gestión del Régimen No Contributivo 8.108. Las actuales prestaciones del RNC no son suficientes para cubrir las necesidades de todos lo beneficiarios y el proceso de calificación de beneficiarios es ineficiente. Analizar esquemas de planificación, inversión y control interno 8.109. La CCSS ha realizado un esfuerzo importante para separar la administración del sistema de pensiones y el seguro de salud. No obstante, es importante que se analice si los procesos y sistemas internos, tales como la contabilidad, se adecuaron a estos cambios. Por otro lado, es importante que los estudios actuariales y las auditorias externas sean validadas por fuentes externas y que sus resultados sean divulgados públicamente. 147 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Asistencia Social 8.110. Un pilar clave para cualquier estrategia de protección social es el uso del gasto del sector social en el apoyo a los programas de asistencia social que son focalizados hacia los pobres. Los programas de asistencia social que son bien focalizados tienen claros mecanismos para identificar a los beneficiarios y enfocar sus recursos a los individuos más pobres, con un apoyo limitado para los individuos de ingresos medios y superiores. Esta sección examina los principales programas de asistencia social financiados con gasto público y evalúa su desempeño en términos de su focalización y eficiencia general. Dichos programas, aunque pequeños en magnitud presentan una oportunidad clave para mejorar la cobertura de los programas sectoriales y el desempeño de los grupos más vulnerables y pobres. Estos programas juegan un rol vital en las estrategias de reducción de la pobreza, por medio de la contribución a la mejora de los indicadores del estado social de los grupos más pobres. 8.111. Los esfuerzos para reducir la pobreza y mejorar el valor del dinero en los sectores sociales requerirán que los recursos limitados alcancen a los individuos que más los necesitan donde el impacto marginal será mayor. La idea no es convertir al Estado en un instrumento proveedor de subsidios permanentes, sino más bien en un ente que provea atención dirigida, de modo que sus esfuerzos conlleven en el corto plazo al abandono de las condiciones de pobreza de dichas familias. Adicionalmente, muchos de los programas de asistencia social pueden derivar acciones en la educación o la salud que permitan multiplicar el efecto y mejorar el valor del dinero. 8.112. La introducción de este componente como parte del análisis del gasto público social resulta primordial para apoyar la estrategia de protección social de Costa Rica. Su principal objetivo es conocer y tratar de cerrar, algunas brechas críticas que existen en cuanto a la protección social de ciertos grupos vulnerables claves así como mejorar la focalización, eficiencia y el monitoreo/evaluación de los programas en curso. El reporte provee apoyo en tres áreas adicionales: (i) apoyo en la identificación de las brechas de cobertura en la provisión de los servicios para los grupos claves de bajo riesgo, tales como los niños menores de cuatro años de edad en condiciones de extrema pobreza que carecen de nutrición adecuada; programas de educación y estimulación temprana, programas para los jóvenes y asistencia para los ancianos pobres no cubiertos por el sistema formal de pensiones; y (ii) el fortalecimiento y modernización de las instituciones relacionadas con la protección social, lo cual incluye la simplificación de las actividades realizadas para reducir costos y ofrecer mejores servicios; la adopción de nuevos sistemas de provisión que involucren a las comunidades y a las ONG’s para complementar la acción de las agencias del sector público; la introducción de sistemas de focalización modernos, transparentes y eficientes impulsados por el Banco en otros países; y (iii) la introducción sistemática de sistemas de monitoreo y evaluación para los programas de asistencia social. Estructura del Sector 8.113. La red de protección social de Costa Rica consta de tres pilares. El primer pilar lo constituye el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) que funciona como una agencia de financiamiento para la mayoría de los programas a nivel nacional. FODESAF recibe fondos presupuestarios del Ministerio de Hacienda a través de la recaudación de ciertos impuestos específicos destinados a este propósito. Los recursos de FODESAF alcanzaron un 1.4% del PIB en 1999117. El segundo es el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) que maneja un conjunto de programas sociales para grupos pobres y en categoría de riesgo. El IMAS disfruta de gran flexibilidad para el diseño de programas y su financiamiento, y es capaz de negociar en forma expedita con emergencias sociales y económicas, para proveer apoyo monetario directo a las familias. La tercera son los principales ministerios tales como el Ministerio de Salud, que opera centros de nutrición y cuidado infantil (CEN-CINAI); Ministerio de Educación, responsable del programa de comedores escolares y becas, así como otros programas de bienestar social para estudiantes, y; el Ministerio de Vivienda. Adicionalmente, existe un amplio número de organizaciones sin fines de lucro y fundaciones que reciben fondos de FODESAF o del IMAS para apoyar los programas sociales dirigidos a los ancianos, personas con discapacidad, niños abandonados y otros grupos de riesgo. Análisis del Gasto de FODESAF 8.114. La revisión del desempeño de la asistencia social empieza con un análisis del financiamiento de FODESAF, dada la importancia que este mecanismo ha tenido en el financiamiento de los diferentes programas de ayuda social. 117 La serie del gasto de FODESAF se construyó a partir de la categoría llamada “Recursos girados”. 148 PROTECCIÓN SOCIAL Esta sección revisa la evolución y la estructura de los recursos asignados en el periodo 1990-2000. FODESAF tiene aproximadamente cuarenta unidades ejecutoras, de las cuales las principales son mostradas en la Tabla 100 (90 por ciento). La categoría “Otros” fue creada con el propósito de agrupar un conjunto de unidades ejecutoras que incluyen, entre otras, la Comisión Nacional de Emergencia, el Consejo Nacional de la Producción y el Instituto de Desarrollo Agrario. TABLA 100. FODESAF, recursos girados, 1988-2000. CCSS - Instituto Banco Ministerio de Ministerio Patronato Año Artículo 4º Mixto de Hipotecario Educación de Salud - Nacional de Otros Total Ley 5662 Ayuda Social de la Vivienda Pública OCIS la Infancia 1988 2,777.7 0.0 4,279.4 503.2 3,749.0 634.5 4,843.4 16,787.3 1989 2,544.4 137.3 4,576.9 1,478.5 2,280.9 612.9 3,672.2 15,303.1 1990 3,054.9 262.1 4,598.8 1,913.7 3,500.0 644.1 1,811.8 15,785.5 1991 2,564.7 479.7 5,509.7 1,215.6 2,801.1 695.8 1,696.5 14,963.1 1992 4,115.5 980.5 7,248.9 1,342.3 2,416.6 643.6 3,432.0 20,179.5 1993 3,925.4 3,692.4 7,133.0 2,011.2 2,905.7 771.7 2,208.7 22,648.0 1994 4,585.3 2,650.3 7,419.1 2,235.2 3,087.2 1,307.8 2,786.5 24,071.4 1995 4,420.7 2,695.3 6,366.4 2,626.4 2,704.9 1,070.5 3,823.4 23,707.6 1996 7,130.0 2,529.6 8,208.3 2,787.4 2,629.7 1,048.3 4,438.6 28,771.9 1997 6,780.8 3,245.2 6,213.6 3,463.7 2,448.1 1,259.0 5,293.1 28,703.5 1998 7,265.9 3,120.2 10,056.0 4,001.1 1,915.0 1,220.0 4,165.9 31,744.1 1999 6,566.7 1,280.7 11,555.1 4,309.8 2,163.0 1,593.8 3,597.0 31,066.1 2000 7,013.4 3,570.3 10,976.6 4,440.1 2,304.6 1,729.8 3,902.8 33,937.5 Nota: Valores en millones de colones de 1995. Fuente: Información proporcionada por FODESAF. 8.115. Durante la década, los gastos reales se duplicaron pero se muestran variaciones importantes entre las entidades ejecutoras. El IMAS y el PANI muestran crecimiento de casi más 1,200 por ciento y 268 por ciento, respectivamente, mientras que el financiamiento del MS se redujo entre 1990 y 2000. A pesar del crecimiento durante la década, en la Tabla 100 se muestra la poca estabilidad financiera del financiamiento de estos programas, reflejada en las fluctuaciones importantes. Con excepción de las asignaciones dirigidas al Ministerio de Educación Pública, todas las otras unidades ejecutoras registraron disminuciones en términos reales en cinco de los diez años del periodo, aunque no necesariamente los periodos de reducción fueran coincidentes para todas las unidades consideradas. Las mayores reducciones las presenta el IMAS en los años de 1994 (-28%) y 1999 (-59%). 8.116. En términos relativos, las tres asignaciones de gasto más importantes que ha realizado FODESAF corresponden al Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), CCSS y Ministerio de Salud (durante el periodo 90-96), con un cambio en el tercer lugar, a partir del año 1997, que lo pasó a ocupar el Ministerio de Educación Pública. Como porcentaje del PIB el presupuesto de FODESAF escasamente sobrepasa el 1% del PIB y de las unidades ejecutoras la asignación más significativa es la del BANHVI que se acerca al medio punto porcentual en relación al PIB. Una vez analizados los resultados de los principales programas podría verse si dicha asignación presupuestaria es baja, o si el manejo de los recursos ha sido ineficiente. 8.117. Debe destacarse que FODESAF tiene serias limitaciones para realizar una planificación adecuada del gasto de sus recursos, debido a que un gran porcentaje de los fondos presupuestados no son desembolsados efectivamente por el Ministerio de Hacienda durante el curso del año fiscal. En promedio, durante el periodo 1990-2000, solamente un 63% de los fondos presupuestados, fueron efectivamente desembolsados. A pesar de ello, dichos desembolsos como proporción de los fondos presupuestados, se han incrementado hasta llegar a representar aproximadamente el 66%, desde 1999. Programas de Asistencia Social en el Sector Educación 8.118. Existen cuatro programas relacionados con la equidad para las escuelas en Costa Rica:- (a) Bono Escolar, una beca anual para matrícula (de unos US$30 por estudiante) que se otorga a los estudiantes más pobres para cubrir los gastos del inicio del año escolar; (b) Transporte Estudiantil, un subsidio para el transporte escolar; (c) Beca Escolar, una beca dirigida a aumentar la asistencia escolar entre los estudiantes en riesgo; y (d) Comedores Escolares, programa de 149 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA alimentación escolar. Se observa en la Tabla 101 que para 1999 se gastó un total de US$34.3 millones en programas de educación de equidad, una cantidad que representa aproximadamente un 5% del presupuesto del sector de educación en 1999. En términos de la magnitud de gastos, el programa de Comedores Escolares es el programa más importante relacionado con la equidad en Costa Rica. TABLA 101. Gastos en programas que favorecen la equidad en el sector de educación, 1999. Programa Gastos1 Número de Beneficiarios Bono Escolar 2.66 100,000 Transporte Estudiantil 6.38 37,000 Beca Escolar 2.29 20,000 Comedores Escolares 23.05 470,000 CANTIDAD TOTAL 34.38 - 1. En millones de dólares. Fuente: Elaboración propia. 8.119. Los beneficios del programa de Bono Escolar apenas alcanzan al 40% de las familias más pobres. El programa de Comedores Escolares cubre tan sólo al 34% de los beneficiarios en el quintil inferior. Esto incluye los dos programas subsidiarios que proveen subsidios a las asociaciones locales de padres de familia llamadas Juntas de Educación y Patronatos Escolares.118 No hay mucha información disponible acerca del Transporte Estudiantil, excepto la referente a que el programa está dirigido a niños pobres de áreas rurales que necesitan un subsidio para animarles a asistir a la secundaria. En estos dos programas es necesario establecer mecanismos más expeditos para seleccionar los beneficiarios correspondientes, pues en muchos casos se está beneficiando a personas que no necesitan de dicha ayuda119. 8.120. El análisis de la información del MEP sugiere que la distribución de Becas Escolares puede no estar bien dirigida. El MEP usa un índice básico de las necesidades llamado el “Índice de desarrollo social”, para asignar prioridades a lo largo de unidades geográficas (MIDEPLAN 1987). De acuerdo con la información proporcionada por la unidad de presupuesto del MEP, 5,000 becas se otorgaron en cantones que no forman parte del área de menor desarrollo relativo y por lo tanto no figuraban en la base de datos del Ministerio de los cantones prioritarios. Las restantes 12,000 becas iban de cantones con alto desarrollo (Índice de Desarrollo Social = 3) a aquellos con bajo desarrollo (Índice de Desarrollo Social = 10), medido en una escala continua. Un gráfico de dispersión del número de becas contra el Índice de Desarrollo Social (Figura 26) muestra la ausencia de una correlación positiva entre las dos series de datos (el tamaño del cantón no se incluye en este análisis, puesto que el tamaño en término de estudiantes es aproximadamente igual, aun cuando hay algunos disímiles). 118Este tema se analiza en el apartado de nutrición en esta misma sección. 119 En este tipo de programas, que proporcionan servicios universales, no hay discriminación entre pobres y no pobres. Según estimaciones realizadas con el SIPO cerca de un 60% de los niños que asisten a los CEN-CINAI no son pobres. 150 PROTECCIÓN SOCIAL FIGURA 26. Número de becas por cantón vs. Índice de Desarrollo Social. 1000 900 800 700 Becas por cantón 600 500 400 300 200 100 0 3 4 5 6 7 8 9 10 Indice de Desarrollo Social. Valor más alto indica un desarrollo menor 8.121. Los programas para el fortalecimiento de la equidad dentro del sector educativo son financiados por FODESAF. La oficina del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Costa Rica está trabajando actualmente con el MEP y otras agencias gubernamentales para mejorar la eficiencia y enfocar la equidad de los programas de base. Se espera que el proyecto de reforma, llamado Proyecto de Modernización del Programa de Equidad en Educación, lleve a un control mayor en el flujo de los fondos hacia beneficiarios que realmente lo necesiten. La forma de lograrlo será mediante una base de datos de hogares llamada Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO), elaborada por el IMAS, que contiene una clasificación de los hogares de acuerdo al estado de pobreza y su elegibilidad para recibir subsidios estatales.120 Programas de Asistencia Social en el Sector Pensiones 8.122. El Régimen No Contributivo (RNC) de pensiones es un programa de asistencia social, creado en 1974 al amparo de la “Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares”, con el objetivo nominal de proporcionar auxilio económico a todas aquellas personas que subsisten en condiciones de extrema pobreza, y que no están protegidas por ninguno de los regímenes contributivos de pensiones existentes en el país. El régimen es administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, a título de programa adicional al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. Su objetivo es auxiliar a aquellas personas cuyo ingreso familiar per cápita mensual sea igual o inferior al 50% del monto de la pensión mínima por vejez del IVM y que califiquen dentro de una de las siguientes categorías (orden prioritario): personas mayores de 65 años, personas con impedimento físico o mental, viudas desamparadas, menores huérfanos y otros. 8.123. Estimaciones realizadas por la CCSS, indican que si bien la proporción de personas con 65 y más años que reciben pensión había crecido entre 1988 y 1996, en este último año solo un 34% de la población de ese grupo de edad recibía una pensión contributiva, y un 19% una pensión no contributiva (otorgada por el RNC), para un total de 63.5% entre pensionados y familiares dependientes, de forma tal que un remanente de 35% no disfruta de cobertura efectiva durante la vejez. 8.124. Lo anterior se ve agudizado por los bajos montos de las pensiones no contributivas, que no resultan efectivos en términos de brindar una protección económica adecuada a la población pobre, especialmente durante su vejez. Si bien el Artículo 9 del Reglamento del RNC establece que será la Junta Directiva de la CCSS la que aprueba la “cuantía básica”, y que ésta es igual al monto per cápita necesario para satisfacer las necesidades básicas según lo establece el INEC en su estudio periódico de la línea de pobreza, este método de cálculo del monto básico de la pensión que 120 Se pueden obtener detalles acerca del proyecto para modernizar la entrega de todos los programas basados en la equidad en el siguiente documento publicado por la Oficina de Costa Rica de UNDP– “Documento de Proyecto de Modernización del Programa de Equidad en Educación MTSS/IMAS/MEP/PNUD/COS/2000/006/A/001/099” por Dr. Lorenzo Guadamuz. 151 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA otorga el RNC tiene dos deficiencias. Primero, la línea de pobreza121 establecida por el INEC parte de un hogar de cuatro miembros. Debido a las economías de escala presentes en un hogar de cuatro personas, el monto per cápita puede ser insuficiente para que una persona satisfaga sus necesidades básicas, a menos que comparta sus gastos con por lo menos otras tres personas. 8.125. Segundo, las economías de escala a nivel de hogar son reconocidas TABLA 102. implícitamente por el RNC en el Artículo 9 de su Reglamento, al establecer que Pensiones No Contributivas. por cada dependiente se aumentará la “cuantía básica” en un 10% hasta un máximo de 30% para tres o más dependientes, y no que se aumentará en Distribución Quintil múltiplos del monto básico. Como consecuencia, un hogar de cuatro miembros Acumulada recibe un 32,5% del ingreso que establece la línea de pobreza para este hogar, 1 45 monto que por definición resulta insuficiente para sobrepasar el límite de la 2 69 pobreza. 3 84 4 96 8.126. El RNC también presenta limitaciones en la aplicación de los instrumentos para la asignación de los beneficios. Ciertos estudios indican que 5 100 sólo el 50 por ciento de los beneficiarios del RNC pertenecen a los quintiles Fuente: Plan de Solidaridad, basado menores de ingresos. El restante 50 por ciento está distribuido entre el percentil en la encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 1999 40 y 60 de ingresos. 8.127. El monto de la pensión mensual fue de ¢10,000 en el año 2000 (cerca de US$33), cifra que representa un 20% del salario mínimo o aproximadamente la mitad del valor de la línea de pobreza. Según datos obtenidos del SIPO, en el año 2000 cerca de 14,000 personas (aproximadamente 50% de los ancianos por debajo de la línea de pobreza) no estaban cubiertas por ningún régimen de pensiones. Programas de Asistencia Social en el Sector Vivienda 8.128. En 1987 se instauró el Bono Familiar de la Vivienda (BFV) y desde entonces este ha sido administrado por el Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI). El FOSUVI tiene por objetivo “…que las familias de escasos ingresos, tengan la posibilidad de ser propietarios de una vivienda acorde con sus necesidades y posibilidades socioeconómicas y, de que el Estado les garantice este beneficio…”122. 8.129. El Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), ente encargado de administrar el FOSUVI, establece una serie de requisitos y un trámite específico para optar por dicho beneficio, pero parecen existir ciertas dificultades en la definición de la población meta a la hora de distribuirlo. En la Tabla 103 se muestra cómo se han distribuido los bonos en los últimos años, según estadísticas oficiales123. TABLA 103. Número de Bonos Familiares de Vivienda por Año según Estrato de Ingreso. Estrato 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Total Estrato 1 25 2,061 4,038 5,435 6,835 7,407 7,447 4,244 9,157 11,846 15,162 7,430 4,229 9,532 7,481 102,329 Estrato 2 34 3,075 4,433 4,338 4,498 5,153 6,564 4,078 5,780 5,071 4,541 2,883 1,970 4,023 3,401 59,840 Estrato 3 22 1,441 2,593 3,035 2,194 1,846 2,148 810 661 451 436 298 330 679 861 17,805 Estrato 4 10 1,020 2,357 2,646 1,481 833 686 257 110 55 58 41 73 103 114 9,844 Total 91 7,597 13,421 15,454 15,008 15,239 16,845 9,389 15,708 17,423 20,195 10,652 6,602 14,337 11,857 189,816 Nota: Los beneficiarios del bono se clasifican por estratos. Estos estratos dependen del salario mínimo que devenga un obrero no especializado del sector de la construcción, así el primer estrato lo componen las familias con un salario menor o igual a este, el segundo estrato lo componen las familias que devengan entre uno y dos salarios mínimos, así sucesivamente. Fuente: Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos. Dirección de Economía y Finanzas. 121 La línea de pobreza es calculada por el INEC, sobre la base del costo de una canasta básica de productos y otras necesidades. En 1999, la línea de pobreza fue establecida en ¢ 22,151 para el área urbana y ¢ 17,509 per cápita mensuales (US$ 71 y US$56, utilizando un tipo de cambio de ¢312 por US$), en el área rural El costo de la canasta básica de alimentos (línea de pobreza extrema) se fijó en ¢ 10,181 la urbana y ¢ 8,818 per cápita mensual, la rural (US$ 33 y US$ 28). 122 Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, artículo 6. 123 Se aclara que el ingreso familiar contemplado es independiente del número de miembros con que cuente el hogar. 152 PROTECCIÓN SOCIAL 8.130. En la Encuesta de Hogares de 1999, se introdujo un módulo de Servicios Sociales Básicos, mediante el cual se preguntó a la familia si había recibido el BFV y en qué administración. Los datos muestran (Tabla 104), que al evaluar la distribución del bono por quintil de ingreso, una parte de los recursos se ha dirigido a sectores que no son los más pobres, aunque esa tendencia tiende a corregirse en los últimos periodos señalados en el cuadro. TABLA 104. Distribución del Bono de Vivienda, según quintil de ingreso y período presidencial. Quintil 1986-1990 1990-1994 1994-1998 1998-1999 1 14.6 18.8 21.7 31.9 2 28.4 20.2 25.1 33.7 3 21.2 27.1 27.0 17.8 4 19.6 20.1 17.8 11.4 5 16.2 13.8 9.4 5.6 Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Encuesta de Hogares de 1999. Costo de los Bonos Familiares de la Vivienda 8.131. Para analizar los costos en que se incurre para la entrega de los BFV, se analiza el caso del primer trimestre del 2000, con información brindada por el Área de Evaluación del FODESAF. Durante el primer trimestre del 2000 se otorgaron un total de 2,491 Bonos Familiares de la Vivienda, lo cual corresponde al 66% de la meta planteada para ese trimestre. La transferencia total que realizó el Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI) fue de ¢3,230 millones, por lo que el monto promedio de cada bono fue de ¢1.3 millones (Tabla 105). TABLA 105. Bonos Familiares de la Vivienda, Primer Trimestre, 2000. Bonos Monto de Pago de Apoyo Bono Costo Región Costo Total Entregados Transferencia Comisión Técnico Promedio Unitario Central 1,241 1,652,264 16,523 14,875 1,331 1,683,662 1,357 Chorotega 293 373,336 3,733 3,516 1,274 380,585 1,299 Huetar Norte 402 509,725 5,097 4,838 1,268 519,660 1,293 Brunca 229 284,256 2,843 2,765 1,241 289,863 1,266 Pacífico Central 108 127,654 1,277 1,292 1,182 130,223 1,206 Huetar Atlántica 218 283,170 2,832 2,614 1,299 288,616 1,324 Total 2,491 3,230,405 32,305 29,900 1,297 3,292,609 1,322 Nota: Valores en miles de colones corrientes. 8.132. El Reglamento de Operaciones del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda estipula en su artículo 3 que “…el Banco Hipotecario de la Vivienda establecerá los costos administrativos necesarios para el trámite del Bono y de los demás subsidios. Dichos costos se cargarán al FOSUVI hasta un máximo del uno por ciento de las sumas colocadas anualmente…”. De esta manera, el pago por comisión ascendió a ¢32.3 millones, lo que corresponde al 1% del monto de la transferencia total. Sumándole a la transferencia total los costos por comisión y el apoyo técnico, se obtiene un costo total por concepto de Bono Familiar de Vivienda de ¢3,293 millones, lo cual implica un costo unitario por Bono de ¢1,3 millones. 8.133. Se debe resaltar que la Región que contó con menores transferencias por concepto de BFV fue la del Pacífico Central, con un total de 108 Bonos; sin embargo, también es la Región que presenta el menor costo unitario (¢1.2 millones). En contraposición, la Región Central absorbió la mayor parte de los BFV (1,241 bonos) y el costo unitario fue de ¢1.36 millones, el mayor de todas las regiones. Esta información denota posibles problemas de falta de equidad territorial en los mecanismos de distribución de los bonos, o bien condiciones de acceso real altamente diferenciados según la ubicación geográfica de los potenciales beneficiarios. 153 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 8.134. A continuación se presenta la distribución de bonos familiares pagados por año: TABLA 106. Número de bonos familiares de vivienda pagados por año según provincia. Provincia 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Total Relativo San José 23 1,728 4,037 5,783 5,611 5,342 3,903 2,474 3,289 4,368 4,960 2,208 1,444 3,132 2,118 50,420 26.56 Alajuela 5 2,058 2,774 2,406 2,384 2,212 3,292 2,306 4,102 4,071 4,615 1,814 1,801 3,595 3,107 40,542 21.36 Cartago 14 1,155 1,697 2,522 2,356 2,299 2,514 1,679 3,110 3,152 2,708 1,183 611 1,588 1,618 28,205 14.86 Guanacaste 48 1,237 1,903 1,923 1,583 1,866 1,565 643 2,482 2,100 3,090 1,355 834 2,470 1,633 24,732 13.03 Puntarenas 0 443 1,119 1,012 1,223 1,073 2,037 1,285 1,311 1,526 1,394 1,466 619 1,596 1,627 17,731 9.34 Limón 0 443 453 538 712 1,239 1,681 647 901 1,402 1,876 1,661 1,057 1,026 995 14,631 7.71 Heredia 1 537 1,438 1,270 1,140 1,207 1,853 384 513 804 1,552 965 236 930 759 13,569 7.15 Total 91 7,601 13,421 15,454 15,008 15,238 16,845 9,398 15,708 17,423 20,195 10,652 6,602 14,337 11,857 189,830 100.0 Fuente: Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos 8.135. Si se analiza la distribución según zona, se puede apreciar que se ha favorecido la zona rural; prácticamente las dos terceras partes se han canalizado a la zona rural y la tercera restante a la urbana (Tabla 107). TABLA 107. Número de bonos familiares de vivienda pagados por año según zona. Zona 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Total Relativo Rural 82 4,648 7,663 8,779 7,413 9,453 10,672 5,980 10,643 12,007 14,250 7,571 4,409 10,342 8,879 122,791 64.7 Urbana 9 2,953 5,758 6,675 7,595 5,785 6,173 3,418 5,065 5,416 5,945 3,081 2,193 3,995 2,978 67,039 35.3 Total 91 7,601 13,421 15,454 15,008 15,238 16,845 9,398 15,708 17,423 20,195 10,652 6,602 14,337 11,857 189,830 100.0 Nota: Zonas Urbana y Rural. Fuente: Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos 8.136. Según los datos del Sistema de Información sobre Beneficiarios (SISBEN), para 1996 existía un déficit habitacional de 87,782 viviendas, considerando únicamente a las familias pobres. Si se aplica una tasa de crecimiento estimada a partir del incremento promedio en el número de hogares pobres, según la Encuesta de Hogares y de Propósitos Múltiples (1.8%), y se resta el número de BFV que se otorgaron desde 1997 hasta el primer trimestre del 2000, dicho faltante llegaría a 54,000 viviendas124. 8.137. Por otro lado, los datos de la Encuesta de Hogares señalan que en total, considerando familias pobres y no pobres, el déficit habitacional para 1994 era de 155,659 viviendas, de las cuales 48,654 son de zona urbana y 107,005 de zona rural. Aplicando la misma tasa de crecimiento del ejercicio anterior y restando el número de BFV que se han otorgado desde 1995 hasta el primer trimestre del 2000, el déficit habitacional ascendería a 100,000 viviendas. 8.138. Existen muchos problemas pendientes por resolver dentro del sector vivienda, entre los cuales cabe destacar los siguientes: (i) canalizar más recursos a soluciones de ampliación (ayuda a disminuir los problemas de hacinamiento y reparación de viviendas existentes); (ii) estructurar programas de financiamiento de vivienda para la clase media costarricense, dejando los bonos solo para los pobres; (iii) asignar como beneficiarios del BFV a un mayor porcentaje de los grupos de menores ingresos. Además de lo anterior es necesario que en la asignación del bono se tome en cuenta el ingreso familiar per capita, y finalmente, los bonos deberían de distribuirse de tal forma que se alcance una distribución equitativa por provincia, zona y región. Programas de Asistencia Social en el Sector Nutrición 8.139. Costa Rica presenta, en términos generales, tanto una situación como una evolución favorable en las condiciones nutricionales de su población infantil. Ello ha sido producto, en parte importante, del esfuerzo estatal de larga data en acciones de prevención, apoyo y recuperación de la población con problemas de nutrición. En sus dos principales programas de nutrición, el Estado costarricense ha invertido un promedio anual de $39 millones en la 124Esto supone que todos los bonos fueron entregados a familias en situación de pobreza. Sin embargo, como se observó en la Tabla 104, parte importante de los recursos aún se filtran a estratos más altos de la población, y por lo tanto, es posible que el dato de déficit habitacional en los grupos más pobres presentado este subestimado en más de un 50%. 154 PROTECCIÓN SOCIAL última década, lo que equivale al 0.3% del PIB, el 1.5% del gasto público y al 2.5% del gasto público social. Sin embargo, en términos del valor del dinero los resultados han sido menos favorables. El principal problema con los programas enfocados a la nutrición radican en la poca o inexistente focalización hacia los grupos más pobres. En ese sentido, la utilización de sistemas de información que contengan información sobre la población objetivo redundará en acciones más eficaces para el alivio de problemas nutricionales. Resumen del estado nutricional 8.140. El estado nutricional de los niños en Costa Rica ha mejorado dramáticamente durante las dos décadas pasadas. La Tabla 108 presenta la evolución de la situación nutricional de la población infantil en las últimas dos décadas, por ejemplo, entre 1979 y 1996, el número de niños con talla insuficiente se redujo cerca de una tercera parte, de más de un 20 por ciento a tan sólo un 7 por ciento. La proporción de niños que nacen con bajo peso, que refleja problemas de alimentación y de salud de la madre durante el embarazo y que limita las posibilidades de supervivencia y desarrollo del infante se ha mantenido alrededor del 6 por ciento. El punto más alto lo alcanza precisamente en 1996 (7.3%) año caracterizado por una fuerte recesión económica y para 1999, este indicador se sitúa en un 6.3% (UCR/UNICEF/FLACSO, 2000) similar al mostrado por países como Estados Unidos, Canadá y Japón, entre otros (PNUD, 2000). TABLA 108. Indicadores sobre la evaluación de las condiciones nutricionales de la población infantil. 1979, 1985 y 1996. Indicador 1979 1985 1996 1 Nacimientos vivos con bajo peso (%) 6.4 6.6 7.3 Malnutrición en niños hasta 6 años (%)2 Malnutrición Severa 0.5 0.3 0.4 Malnutrición Moderada 8.5 6.0 4.7 Malnutrición Leve 36.8 24.6 17.3 Sobrepeso 11.3 2.5 4.2 Niños en la escuela con deficiencias en su 20.4 11.3 7.4 crecimiento (%)3 1. Nacimientos vivos, peso al nacer inferior a 2500 gramos asistidos por CCSS. 2. De acuerdo a estudios nacionales de alimentación. 3. Niños de primer grado de acuerdo al censo nacional de crecimiento. Fuente: MIDEPLAN, Sistema de Indicadores del Desarrollo Sustentable, 1998. 8.141. Las distintas encuestas nacionales de nutrición, reflejan una reducida prevalencia de la desnutrición severa de los niños menores de seis años (menos de la mitad del uno por ciento) junto a una reducción, de las también bajas prevalencias de la desnutrición moderada y leve. La primera pasando del 8.5% en 1979 al 4.7% en 1996 y la segunda del 36.8% al 17.3% en el mismo lapso. En el ámbito internacional, las últimas estimaciones disponibles de la proporción de niños menores de cinco años con desnutrición ubican al país con un 5% de incidencia, por debajo del promedio regional (8%) y con una prevalencia que resulta menor a la mitad de la que en promedio mantienen los países con similar ingreso per cápita, 14% (WB; 2000). Los programas de nutrición 8.142. Existen dos programas principales: el Programa de Nutrición y Desarrollo del Niño que está a cargo del Ministerio de Salud y el Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y el Adolescente, a cargo del Ministerio de Educación Pública.125 8.143. El Programa de Nutrición y Desarrollo del Niño se lleva a cabo a través de Centros de Atención Infantil (CAI). Estos son centros de atención a la población materno - infantil en aspectos como la educación nutricional, la atención integral, la vigilancia nutricional y la alimentación complementaria. La alimentación complementaria comprende el suministro de comidas servidas, la entrega de leche y sucedáneos y la distribución de alimentos a familias. En las 125 Existe el instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA) ente adscrito al Ministerio de Salud, cuyo un ámbito de acción es principalmente en investigación básica. También existen centros de cuidado diario (guarderías y hogares comunitarios) a cargo del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS). Por su escasa cobertura poblacional (no más de 2 mil niños) y su no énfasis en el tema nutricional tampoco se consideran en este análisis. 155 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA comidas servidas se ofrece diariamente a los niños desayuno, almuerzo y merienda que aportan el 70% de las necesidades energéticas. Las madres embarazadas o en período de lactancia reciben un complemento alimentario equivalente al 30% de sus requerimientos nutricionales. Este servicio de comidas servidas se ofrece junto con cuidado a tiempo parcial y educación nutricional en los llamados Centros de Educación y Nutrición (CEN); pueden incluir también atención a escolares en los llamados Centros de Educación y Nutrición y Comedor Escolar (CENCE) o pueden incorporar además la atención integral del niño durante todo el día en los Centros Infantiles de Atención Integral (CINAI)126. 8.144. La entrega de leche entera se suministra mensualmente a los niños desnutridos o en riesgo social y a las madres embarazadas o en período de lactancia de escasos recursos económicos. En este caso se da un seguimiento nutricional, junto al nivel primario de atención de la salud y no implica, aunque no excluye, el cuidado diario o la atención integral. Por ello la leche se entrega tanto en los CAI como en los puestos de salud rural. Para julio del 2000, recibían este servicio 64 mil personas, de las cuales el 88% correspondieron a niños de 6 meses a seis años y el resto a madres. La última modalidad de alimentación complementaria consiste en la distribución de paquetes de alimentos de alto valor calórico a familias con niños menores de seis años con desnutrición moderada y severa. Conocido como DAF (distribución de alimentos a familias), esta es una modalidad de atención muy focalizada con una cobertura de 5,500 personas en julio del 2000 lo que significa cerca de 2 mil familias. 8.145. La Tabla 109 muestra la evolución de la infraestructura y beneficiarios del programa por modalidad de atención. Algo más de 600 CAI comprenden la infraestructura disponible en el país y esta es un 24% mayor a la existente al inicio de la década. En cuanto a los beneficiarios, y sin mostrar un comportamiento o tendencia uniforme en la década, estos han aumentado en un 34% en la modalidad de alimentación complementaria, sobre todo por la expansión de las modalidades más baratas (entrega de leche y alimentos). La modalidad de comidas servidas, y la atención integral, tienen un comportamiento más moderado y pierden participación relativa dentro del programa. TABLA 109. Infraestructura y beneficiarios del Programa de Nutrición y Desarrollo del Niño, 1990-2000. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Establecimientos Totales1 503 507 568 554 561 568 588 570 590 625 622 Índice 100.0 100.8 112.9 110.1 111.5 112.9 116.9 113.3 117.3 124.3 123.7 Variación anual 0.8 12.0 -2.5 1.3 1.2 3.5 -3.1 3.5 5.9 -0.5 CEN 403 n.d. 524 513 449 452 467 457 458 467 464 CINAI 35 n.d. 44 41 51 54 55 56 55 53 53 CENCE 65 n.d. a a 61 62 66 57 55 52 52 CEN SIN C.S2 0 0 0 0 0 0 0 0 22 53 53 PSR3 0 0 0 0 0 198 214 202 186 124 124 Beneficiarios Totales 72,387 60,254 68,230 76,163 86,958 121,094 99,284 84,632 76,669 107,647 97,140 Índice 100.0 83.2 94.3 105.2 120.1 167.3 137.2 116.9 105.9 148.7 134.2 Variación anual -16.8 13.2 11.6 14.2 39.3 -18.0 -14.8 -9.4 40.4 -9.8 Comidas Servidas 24,110 25,168 26,858 25,763 26,449 30,713 28,991 27,858 26,849 26,804 27,364 Leche entera 44,919 33,036 39,552 47,830 57,517 84,758 64,122 52,878 43,501 75,140 64,276 Paquetes 3,358 2,050 1,820 2,570 2,992 5,623 6,171 3,896 6,319 5,703 5,500 Alimentos Atención Integral n.d. n.d. n.d. n.d. 10,142 10,312 10,493 10,371 10,642 11,054 12,125 n.d.: Información no disponible. a: Se incluyen en los CEN. 1. Excluye PSR. 2. CEN si servicio de comidas servidas 3. Puestos de Salud Rural que solo distribuyen leche. Fuente: Ministerio de Salud, departamento de Nutrición y Atención Integral. 126 Por ello el programa es conocida popularmente como CEN-CINAI. 156 PROTECCIÓN SOCIAL 8.146. El Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y el Adolescente busca brindar servicios de alimentación, educación nutricional y agrícola, y vigilancia alimenticia nutricional a los estudiantes de la educación general pública. El servicio principal del programa es el Comedor Escolar (CE), aunque también asesora en aspectos de alimentación y de consumo de alimentos frescos en las sodas estudiantiles y en el desarrollo de huertas escolares. Los comedores escolares ofrecen un refrigerio, un desayuno o un almuerzo, dependiendo de la prioridad asignada al centro, a la población de 6 a 17 años, extendiéndose a los preescolares en los lugares donde no funcionan los CEN-CINAI o CAI, junto con educación alimentaria-nutricional sobre dietas balanceadas y nutritivas, manejo higiénico de los alimentos, tanto en la preparación como en el consumo, entre otros. 8.147. Cerca del 90% de los beneficiarios se concentran en la educación primaria, donde el programa es generalizado. El MEP informa que durante el primer semestre del año 2000, operaron CE en 3,718 instituciones de enseñanza para atender a una población estimada de 471 mil alumnos. Al contrario de los CAI, los CE operan solo durante los días lectivos, no más de 200 al año, aunque en algunos centros de las zonas más pobres han funcionado durante las vacaciones y los días sábados. La información de la Tabla 110 indica un aumento sostenido en el número de comedores escolares. Sumamente interesante es que el número de beneficiarios no se incrementó después de 1996, el que de hecho se redujo en los últimos tres años del decenio pasado127. TABLA 110. Infraestructura y beneficiarios del Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y el Adolescente, 1990-2000. Comedores Escolares Beneficiarios Año Totales Aperturas Totales Índice Variación % Por CE 1990 3,095 95 450,639 100.0 146 1991 3,190 95 453,462 100.6 0.6 142 1992 3,247 57 459,341 101.9 1.3 141 1993 3,313 66 466,776 103.6 1.6 141 1994 3,338 25 477,776 106.0 2.4 143 1995 3,414 76 496,392 110.2 3.9 145 1996 3,472 58 500,516 111.1 0.8 144 1997 3,576 104 494,539 109.7 -1.2 138 1998 3,647 71 479,205 106.3 -3.1 131 1999 3,681 34 468,610 104.0 -2.2 127 2000 3,718 37 471,139 104.5 0.5 127 Nota: Los datos del 2000 se refieren al primer semestre. Fuente: Ministerio de Educación Pública, División de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente. Cobertura 8.148. Determinar la cobertura efectiva de los programas de nutrición es complejo. El programa de CAI si bien ofrece información de relativa buena calidad sobre beneficiarios atendidos, no permite estimar efectivamente la población meta, en particular, la población con problemas de nutrición. El programa de CE por el contrario presenta mayor facilidad para determinar la población meta pero su información sobre la población beneficiaria es poco confiable, ya que trabajan en general con la matrícula inicial de los centros atendidos y no desagregan por edad ni por nivel educativo. 8.149. Una estimación de la cobertura efectiva en 1999 se realiza en la Tabla 111, a partir de la Encuesta de Hogares128. Considerando la población menor de 18 años, el cuadro arroja una cobertura general del 30%, explicada en un 89% por los CE. Esta cobertura alcanza como máximo el 60% entre la población en edad escolar. Dada la amplia cobertura de la educación primaria pública en este grupo etario, la información sugiere una significativa presencia de alumnos que no asisten al comedor escolar. La encuesta de 1999 no permite diferenciar los estudiantes que asisten a los centros privados, sin embargo, a partir de una encuesta realizada por el Ministerio de Planificación en 1992 (ENISO, 1992) se encuentra que solo el 57% de los estudiantes de educación primaria pública estaban asistiendo al comedor escolar ese año, sugiriendo la existencia de una fuerte auto-selección. Si este es el caso, los datos sobre beneficiarios a 127La calidad de las informaciones del programa son deficientes y ello puede explicar el resultado. 128Con ello sin embargo se le agrega un problema adicional, programas con reducida cobertura poblacional enfrentan mayores errores muestrales como parece ser el caso de los CAI, agravado por la fuerte concentración territorial que los caracteriza. 157 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA partir de la matrícula estarían claramente sobrestimados. La cobertura de los CE entre los adolescentes es muy limitada, tanto por el carácter selectivo que el programa tienen en los colegios como por la baja cobertura de la educación secundaria. TABLA 111. Cobertura de los programas de nutrición por grupos de edad, 1999. Población menor de 18 años por grupos etarios Programa Total De 0 a 4 De 5 a 6 De 7 a 12 De 13 a 17 Población Total (miles) 1,164 305 130 417 310 Estructura Relativa 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 No asiste 69.3 87.7 68.1 39.6 91.8 Asiste 30.7 12.3 31.9 60.4 8.2 Comedor Escolar 26.6 0.7 25.1 59.8 8.0 Centro Infantil 4.1 11.6 6.8 0.6 0.2 Fuente: J. D. Trejos con base en la Encuesta de Hogares del Instituto Nacional de Estadística y Censos. 8.150. Por su parte, la cobertura de los CAI se sitúa alrededor del 10% de la población menor de siete años. Aunque esta estimación está sujeta a las limitaciones de la encuesta apuntadas, si se consideran los datos aportados por el programa y se confrontan con una estimación de la población infantil, la cobertura se mantendría por debajo del 20% de los menores de siete años. En el caso de las madres embarazadas o en período de lactancia, si bien la encuesta no permite identificarlas, la confrontación de las beneficiarias señaladas por el programa con los nacimientos anuales, sugiere una cobertura cercana al 7%. Si se tiene presente que hay una sobre-representación de nacimientos entre los hogares pobres, con incidencias de pobreza del 20% entre las familias, por lo menos el 25% de los nacimientos estarían ocurriendo en ese estrato mostrando una baja cobertura entre las madres embarazadas y en período de lactancia. Asignación de recursos 8.151. Los CAI se financian con los recursos aportados por el FODESAF, un impuesto sobre las importaciones y con los recursos presupuestarios ordinarios del Ministerio de Salud. Este último financia al Departamento de Nutrición y Atención Integral, quién coordina el programa, mientras que las dos primeras fuentes financian la operación del programa. Cada fuente de recursos es administrada por una entidad distinta lo que dificulta tener claro el gasto real del programa.129 Ello se complica aún más por la existencia de gastos realizados con esos recursos que no van al programa sino a los servicios de atención primaria (MIDEPLAN/MS, 1991) y por la fuerte sub-ejecución presupuestaria que caracteriza al programa. 8.152. Los CE se financian con los recursos aportados por el FODESAF y el MEP sufraga con sus recursos presupuestarios ordinarios la División de Alimentación y Nutrición del Escolar y el Adolescente, quién administra el programa. Los recursos de FODESAF son administrados parcialmente por la OCIE (Oficina de Cooperación Internacional para la Educación) ya que el pago de las “cocineras” se realiza directamente por el Ministerio de Hacienda, a través del pago de planillas, sin que los recursos ingresen ni a FODESAF ni al MEP. 8.153. Para ambos programas, las obras de infraestructura, financiadas por el FODESAF o por el presupuesto nacional, se canalizan a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Ambos programas tienen otros aportes o gastos no cuantificados. En ambos existen aportes de las comunidades generados a través de sus comités de padres y para ambos las instituciones aportan otros gastos difíciles de cuantificar. Los CAI y los CE se benefician de los servicios de los funcionarios de salud de las direcciones regionales y de los EBAIS en tanto los CE, del trabajo del director del centro educativo y de la supervisión de los inspectores regionales. En ambos programas también está el aporte del costo de la administración financiera, interna y en FODESAF. 129Los recursos del FODESAF se manejan a través de las OCIS (Oficina de Cooperación Internacional para la Salud), los del impuesto específico por medio del CTAMS (Consejo Técnico de Atención médico Social) y los ordinarios a través de la oficina de presupuesto del Ministerio. 158 PROTECCIÓN SOCIAL 8.154. Teniendo presente estas limitaciones, en la Tabla 112 se intenta construir una serie del gasto efectivo de los programas concentrándose en la operación de ellos y considerando sus principales y mayores fuentes de financiamiento, esto es, FODESAF y el impuesto de afectación específica. No incluye por ende el aporte realizado a través de los presupuestos ordinarios. La información sugiere trayectorias bien distintas entre ambos programas. Mientras los CE se han fortalecido con un aumento del gasto total del 34% acumulado en los noventa, 28% por beneficiario, los CI han perdido más de la mitad de sus recursos reales por beneficiario. Así mientras que en 1990 se gastaba más en CI, actualmente sucede lo contrario. Si bien es cierto que en el caso de los CI la reducción puede estarse sobrestimando por la existencia en 1990 de un gasto extraordinario (bono alimentario) lo cierto es que ello también está compensado por el hecho de que se considera el gasto efectivo y los compromisos como gasto y como se verá más adelante existe una fuerte sub-ejecución real y permanente. TABLA 112. Evolución de los recursos asignados a los Programas de Nutrición, 1990-1999. Programa 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Comedores Escolares Gasto Total1 16.9 14.4 12.8 14.6 18.0 16.9 18.7 20.5 20.6 22.6 Índice 100.0 84.9 75.8 86.1 106.6 99.7 110.4 121.0 121.7 133.5 Variación % -15.1 -10.8 13.6 23.7 -6.4 10.7 9.5 0.6 9.7 Gasto por beneficiario2 37.5 31.7 27.9 31.2 37.7 34.0 37.3 41.4 42.9 48.2 Índice 100.0 84.4 74.4 83.2 100.5 90.5 99.4 110.2 114.5 128.4 Variación % -15.6 -11.9 11.8 20.9 -9.9 9.8 10.9 3.8 12.2 Centros Infantiles Gasto Total1 28.5 19.9 18.7 22.3 21.9 23.5 20.1 19.6 21.0 19.3 Índice 100.0 69.8 65.6 78.2 76.8 82.3 70.4 68.7 73.6 67.8 Variación % -30.2 -6.0 19.3 -1.8 7.2 -14.5 -2.4 7.0 -7.8 Gasto por beneficiario2 380.2 343.9 274.0 292.8 251.8 193.9 199.5 231.6 273.6 179.7 Índice 100.0 90.5 72.1 77.0 66.2 51.0 52.5 60.9 72.0 47.3 Variación % -9.5 -20.3 6.9 -14.0 -23.0 2.9 16.1 18.2 -34.3 1. En millones de US dólares de 1999, según tipo de cambio promedio de balanza de pagos. 2. En US dólares de 1999, según tipo de cambio promedio de balanza de pagos. Fuente: J. D. Trejos con base en información de FODESAF, MS, MEP, INEC, STAP y BCCR. Eficiencia 8.155. La ausencia de información confiable y oportuna sobre los programas y el divorcio entre la información de gasto y de beneficiarios, sugiere de partida problemas de manejo eficiente de los recursos. No es extraño encontrar datos distintos para un mismo año en diferentes documentos generados por los administradores de los programas; no encontrar datos sobre ni siquiera beneficiarios para años específicos, y la información de costos por beneficiarios, por modalidad de atención o de administración son prácticamente inexistentes130. Hay, en síntesis, una ausencia de un sistema de información gerencial que facilite o posibilite una gestión eficiente de los programas. 130 En el caso de los CE, se presenta una clara difrencia entre lo que FODESAF indica que se gastó en los CE y lo que la DANEA informó como gasto. La información disponible para los últimos cuatro años, para el rubro de salarios, la DANEA reportó gastos cerca de un 40% inferiores y en alimentos, aunque las discrepancias se van reduciendo, fueron en 1997 un 30% inferiores a lo señalado por el FODESAF. 159 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA 8.156. Una crítica a estos programas es que los pagos por salarios se vuelven costos fijos y los gastos en alimentos son costos variables que sufren los embates de los ajustes presupuestarios. Esto fue lo que sucedió con los CE durante el decenio de los ochenta, donde la crisis primero y la asignación de fondos a vivienda después, mermaron los recursos disponibles de modo que perdió la capacidad de ofrecer un complemento nutricional, empezándose a hablar de un programa educativo más que nutricional, y donde los salarios llegaron a representar el 60% del gasto total (Trejos, 1992a; BM, 1990). La Tabla 113 ofrece información sobre ese elemento de la eficiencia y que hace referencia a la composición del gasto. TABLA 113. Composición del gasto en los Programas de Nutrición, 1990-1999. Comedores Escolares Centros Infantiles Año Total Sueldos Alimentos Otros1 Total Sueldos Alimentos Otros1 1990 100.0 51.0 39.8 9.3 100.0 40.4 47.2 12.4 1991 100.0 40.4 52.7 6.9 100.0 51.3 31.4 17.2 1992 100.0 27.6 65.2 7.1 100.0 49.2 38.0 12.9 1993 100.0 26.2 69.3 4.5 100.0 43.6 43.4 13.0 1994 100.0 25.8 63.0 11.2 100.0 48.6 37.7 13.7 1995 100.0 21.5 75.6 3.0 100.0 48.5 37.6 13.9 1996 100.0 19.5 79.1 1.3 100.0 50.9 38.0 11.1 1997 100.0 15.5 82.4 2.1 100.0 48.7 36.2 15.0 1998 100.0 17.9 80.0 2.0 100.0 56.4 33.9 9.7 1999 100.0 18.1 81.0 0.9 100.0 65.5 23.1 11.4 1. Incluye otros gastos corrientes y los gastos de capital. Fuente: J. D. Trejos con base en información de FODESAF, MS, MEP, INEC, STAP y BCCR. 8.157. De los datos se desprende un comportamiento bastante satisfactorio en el caso de los CE. En ellos los gastos por pago de salarios a las cocineras pasaron del 51% en 1990 a tan solo un 18% nueve años más tarde. Esto es producto del hecho de que mientras el gasto total en CE creció un 34% en el período, el gasto en alimentos más que se duplicó. Esto se ha logrado gracias a un congelamiento en la contratación de nuevas cocineras desde finales de los años ochenta, su sustitución por cocineras aportadas por la comunidad y la introducción de la modalidad de contratación de servicios completos, incluidos preparación. La gestión de los comedores también ha mejorado desde que se generalizó, a mediados de los noventa, la transferencia electrónica de los fondos a los centros educativos para su manejo por el comité de administración del comedor (director de la escuela más representación de padres de familia), aunque los atrasos en los giros de los dinero es un problema que se repite todos los años especialmente durante los primeros meses del año lectivo. 8.158. En el caso de los CAI, que son más salario-intensivos, los salarios representan cerca de la mitad del gasto y su peso relativo aumenta en los dos últimos años. Como es un programa que enfrenta una fuerte reducción en sus recursos reales, con un aumento en la población atendida, esto implica que mientras los recursos globales se redujeron un 32% en los últimos nueve años, los destinados a alimentos cayeron un 67% y visto por beneficiario, la reducción es del 77%. Aunque un cambio en la canasta puede haber reducido su costo, la caída real es de tal magnitud que sugiere deterioros en la calidad de la atención brindada originada en problemas de eficiencia u operación. 8.159. Ello es más claro si se tiene en cuenta que este programa ha estado sub-ejecutando los recursos puestos a su disposición. Desde 1992, de los recursos de FODESAF asignados, el programa ha gastado un 30% por debajo de lo presupuestado, e incluso un 16% por debajo de lo girado efectivamente. Considerando el último quinquenio, las cifras son mayores (36% y 21% respectivamente), alcanzando su máximo en 1997, donde solo gastó el 48% de lo asignado y el 60% de lo girado efectivamente. Aunque este programa enfrenta restricciones en la contratación de personal, incluso para reponer el que se ha ido para la educación preescolar, ello no explica la fuerte reducción en el componente alimentario.131 En todo caso, las dificultades de contratación de personal podrían enfrentarse con la subcontratación de servicios para el manejo de los CAI como sucede en algunos establecimientos de salud pública. Un problema más serio que enfrenta este programa es la pérdida de prioridad dentro del MS en el marco de la reforma del sector. La adecuada ubicación institucional de los CAI es un tema que debe ser resuelto. 131La expansión de la cobertura en preescolar, ha implicado una fuga de personal de los CAI hacia las escuelas por las mejores condiciones laborales en cuanto a salarios y jornadas. 160 PROTECCIÓN SOCIAL Eficacia 8.160. Evaluar la eficacia de los programas nutricionales es casi imposible sin mediciones periódicas sobre el estado nutricional de los beneficiarios y sin una medición precisa del aporte nutricional entregado por el programa. Aún con esta información, resulta difícil determinar el impacto real del programa y se han presentado casos de programas de alimentación complementaria donde el estado nutricional del niño empeoró, pues en el hogar se le redujo la ración diaria bajo la idea de que el programa más que compensaba esta merma. 8.161. La drástica reducción del gasto en alimentos por beneficiario en los CAI sugiere una posible pérdida de eficacia de ese programa entre la población menor de seis años. No obstante, como este es un programa vinculado con los servicios de atención primaria de la salud, donde se detectan y transfieren los casos identificados con desnutrición y como estos casos se atienden prioritariamente y en conjunto, es difícil arribar a una conclusión al respecto. Dado que el programa de atención primaria de la salud se ha fortalecido a partir de 1994, es posible que la eficacia del programa no se haya deteriorado tanto y continúe con su reconocida capacidad de llegar a los niños en riesgo nutricional (Pfeffermann y Griffin, 1989). Ello es apoyado además por el mayor control que existe sobre el tipo de alimentos que se suministran a los niños. Equidad 8.162. A pesar de que los programas se financian principalmente a partir del FODESAF, fondo creado para atender exclusivamente a la población pobre del país, ninguno de estos programas está dirigido exclusivamente a esa población. Los CAI si bien les dan prioridad a los niños con desnutrición y de bajos recursos, también atienden a los que se encuentran en riesgo social por no tener quién los cuide mientras sus madres trabajan. Dado el patrón de incorporación de la mujer al mercado de trabajo, esto significa atender principalmente a madres de clase media y empleadas en el sector público. Los CE fueron impulsados con este fondo a partir de 1975 con un carácter universal, al menos entre la educación primaria. Por tal motivo, hay que evaluar la equidad en su acceso con precaución. En todo caso, la Tabla 114 presenta la distribución de los beneficiarios de ambos programas por estratos de ingreso, estratos que se han construido ordenando las familias a partir del ingreso familiar per cápita. TABLA 114. Distribución de los beneficiarios de los Programas de Nutrición por estrato, 1992 y 1999. Centros Infantiles Comedores Escolares Estrato de Ingreso1 1992 1999 1992 1999 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Por Quintil 20% más pobre 53.2 55.9 39.2 36.3 20% siguiente 20.2 27.1 25.6 29.0 20% siguiente 18.2 11.0 17.6 18.2 20% siguiente 3.2 4.1 12.1 11.4 20% más rico 5.2 1.9 5.5 5.1 Grupos más pobres 10% más pobre 31.4 30.7 19.6 18.3 20% más pobre 53.2 55.9 39.2 36.3 30% más pobre 62.5 73.6 53.1 51.5 40% más pobre 73.4 83.0 64.8 65.3 1. Familias ordenadas según su ingreso per cápita. Fuente: J. D. Trejos con base en la encuesta de Inversión Social (ENISO, 1992) y la Encuesta de Hogares del INEC (EHPM, 1999). 8.163. En el caso de los CE, la mejora en el valor de las raciones diarias sugiere un aumento de su eficacia en cuanto aporte nutricional, aunque en este caso es limitado y quizás su principal impacto sea en términos del incentivo que ofrece para acceder y mantenerse dentro del sistema educativo. En 1989, para enfrentar la reducción real de recursos destinados a alimentos, se introdujo una focalización geográfica clasificando los centros educativos en tres prioridades según el grado de desarrollo social que tenía el distrito (unidad administrativa más pequeña) y a partir de un índice elaborado por MIDEPLAN (1987). La prioridad I se le asignaba una mayor cuota diaria por estudiante para alimentos, aunque estas eran muy limitadas. Esta clasificación de prioridades se mantuvo hasta principios de 1994. Para esa fecha solo se mantenían dos prioridades y las brechas se habían cerrado a favor de los menos prioritarios. En ese año se 161 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA establecieron nuevas prioridades, continuando con la focalización geográfica pero introduciendo información adicional y consideraciones de tipo de escuela. Cuatro son las prioridades establecidas. La primera corresponde a las escuelas en barrios urbanos pobres, identificadas por los asesores del MEP. La segunda corresponde a las escuelas rurales unidocentes. La tercera ubica a los centros en los distritos de menor desarrollo social según el indicador de MIDEPLAN comentado y la cuarta incluye a los centros en distritos de mayor desarrollo social y a los colegios. 8.164. Al establecer estas prioridades, se duplicó la cuota para las dos primeras, aunque a partir de ahí, no se han ajustado con la inflación y las diferencias se han reducido. Solo las escuelas de la última prioridad han logrado aumentar el valor real de la cuota. La Tabla 115 presenta la evolución de las cuotas desde 1989 y estima el porcentaje de requerimientos nutricionales que aporta. Las escuelas en la prioridad I pasaron de aportar el 11% de las calorías diarias en 1989 al 58% en 1994 y luego desciende hasta el 34% en 1999. Las de menor prioridad pasan de aportar un 12% en 1994 al 15% en 1999. Como el programa no trabaja todos los días, la comparación del gasto promedio diario del año en alimentos, considerando los 365 días del año, sugiere que el aporte calórico diario pasó del 5% en 1990 al 12% en 1999. Es claro entonces que aún con la fuerte inyección de recursos en la última década, el carácter universal del servicio le impide tener impacto en el ámbito nutricional. Aunque puede estar teniendo impacto en al campo de la retención y atracción, es claro que una mayor discriminación en el incentivo mejoraría su eficacia en este ámbito. TABLA 115. Estimación de aporte calórico de las cuotas por niño de los Comedores Escolares, 1989-1999. Indicador 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cuota diaria por prioridad (colones corrientes) Prioridad I 6.0 8.0 15.0 17.0 23.5 75.0 75.0 80.0 80.0 80.0 90.0 Prioridad II 4.0 6.0 9.6 12.5 14.1 56.0 56.0 60.0 60.0 60.0 80.0 Prioridad III 2.0 4.0 6.5 9.3 37.5 37.5 40.0 40.0 40.0 60.0 Prioridad IV 15.0 15.0 25.0 25.0 25.0 40.0 Cuota diaria por prioridad (colones de 1999) Prioridad I 28.1 31.5 45.9 42.7 53.7 151.1 122.6 111.3 98.3 88.0 90.0 Prioridad II 18.7 23.6 29.4 31.4 32.2 112.8 91.6 83.5 73.7 66.0 80.0 Prioridad III 9.4 15.7 19.9 23.3 0.0 75.5 61.3 55.7 49.2 44.0 60.0 Prioridad IV 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 30.2 24.5 34.8 30.7 27.5 40.0 Cuota diaria por prioridad (Índice 1994 = 100) Prioridad I 18.6 20.8 30.4 28.3 35.6 100.0 81.2 73.7 65.1 58.3 59.6 Prioridad II 16.6 20.9 26.0 27.8 28.6 100.0 81.2 74.0 65.4 58.5 70.9 Prioridad III 12.4 20.8 26.3 30.9 0.0 100.0 81.2 73.7 65.1 58.3 79.4 Prioridad IV 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100.0 81.2 115.1 101.7 91.0 132.4 Cuota diaria por prioridad (Variaciones anuales %) Prioridad I 12.0 45.7 -6.9 25.9 181.1 -18.8 -9.2 -11.7 -10.4 2.2 Prioridad II 26.0 24.3 6.9 2.7 249.8 -18.8 -8.8 -11.7 -10.4 21.2 Prioridad III 68.0 26.3 17.5 -100.0 -18.8 -9.2 -11.7 -10.4 36.3 Prioridad IV -18.8 41.8 -11.7 -10.4 45.4 Porcentaje de requerimientos diarios de calorías aportadas1 Prioridad I 10.8 12.3 18.0 16.7 20.9 58.2 48.4 45.1 38.6 32.7 34.4 Prioridad II 7.2 9.2 11.5 12.2 12.5 43.4 36.1 33.8 29.0 24.5 30.6 Prioridad III 3.6 6.1 7.8 9.1 0.0 29.1 24.2 22.6 19.3 16.3 22.9 Prioridad IV 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 11.6 9.7 14.1 12.1 10.2 15.3 1. Según el costo por caloría de la canasta básica alimentaria y para un requerimiento de 1870 kilocalorías. Fuente: J. D. Trejos con base en información de FODESAF, MS, MEP, INEC, STAP y BCCR. 8.165. Los datos muestran que los CAI están mejor focalizados hacia los pobres que los CE. En los CAI poco menos de un tercio de los beneficiarios pertenecen al 10 por ciento más pobre y sólo el 6 por ciento de los beneficios son recibidos por el 40 por ciento más rico de la población, en contraste con el 17 por ciento en el programa de CE. La Tabla también muestra que se han realizado mejoras en la focalización, en el tanto una mayor cantidad de recursos asignados en 1999 han alcanzado a los pobres, en comparación con 1992. 162 PROTECCIÓN SOCIAL 8.166. Al considerar la equidad en el programa CEN- CINAI (en su modalidad de cuidado infantil) se observa TABLA 116. que solo un 24% de los niños beneficiarios pertenecen a Distribución acumulativa de los Beneficiarios familias que se encuentran en el quintil de ingresos más de CEN-CINAI por quintil de ingreso, 1999. pobre (Tabla 116). Casi dos de cada tres beneficiarios pertenece al 40% más pobre de la población. Esto CEN-CINAI muestra una oportunidad clara para mejorar la Quintil Cuidado Raciones focalización. Leche TOTAL Infantil de comida 8.167. Estos resultados no consideran los diferentes 1 24 61 37 56 valores de los beneficios recibidos por cada beneficiario. 2 58 85 69 81 Por ejemplo, los alumnos de las prioridades mayores no 3 79 95 89 93 solo cuentan con un subsidio diario que duplica al de los 4 96 98 93 98 estudiantes de los centros no prioritarios, sino que los 5 100 100 100 100 días que reciben el beneficio es mayor. Esto sugiere que Nota: En porcentajes. aunque la distribución de los beneficiarios no haya Fuente: Plan de Solidaridad, basado en Encuesta de Hogares cambiado en los noventa, es probable que la de Propósitos Múltiples, 1999. focalización se haya mejorado. 8.168. Esta amplia concentración de beneficiarios en los estratos más pobres indica que los programas de nutrición enfrentan errores de inclusión, esto es beneficiar a personas que no pertenecen a los estratos más pobres, relativamente moderados. Ello ni implica automáticamente que no sufran de errores de exclusión de importancia, es decir, excluir a población de los estratos más pobres que califica para el programa. Dado que los programas no han sido diseñados para beneficiar solo a los estratos más pobres, la Tabla 117 aporta una estimación de los errores tipo I y tipo II para diferentes definiciones de población meta. TABLA 117. Errores de exclusión e inclusión de los Programas de Nutrición, 1990. Pob. Meta1 Distribución Relativa Programa y Estrato (miles) Asiste2 No Asiste3 Filtrado4 Centros Infantiles 20% más Pobre 123.1 20.0 80.0 16.0 30% más Pobre 175.5 18.6 81.4 6.7 40% más Pobre 222.9 16.4 83.6 3.5 Comedores Escolares 20% más Pobre 128.9 70.0 30.0 123.5 30% más Pobre 185.7 68.6 31.4 65.7 40% más Pobre 237.0 68.1 31.9 37.2 1. Para CAI son los menores de 7 años no cubiertos por CE. Para CE la población de 7 a 12 años no cubierta por los CAI. 2. Cobertura: porcentaje de población meta que asiste. 3. Exclusión: porcentaje de la población meta que no asiste. 4. Filtración: población que asiste sin ser de la población meta como porcentaje de esta. Fuente: J. D. Trejos con base en la encuesta de hogares del INEC. 8.169. Para los CAI la población meta se ha limitado a los menores de siete años, aunque más estrictamente debería considerarse a la población de 2 a 6 años, por lo que se está sobreestimando la no cobertura. Los datos del cuadro confirman que para los CAI el problema es de cobertura más que de filtraciones. Cerca de un 80% de la población meta potencial queda afuera del programa. Las filtraciones son mínimas (errores de inclusión) de modo que una mejor focalización no permite resolver el problema de cobertura. Por el contrario, los CE muestran menos limitaciones en cuanto a la cobertura con solo cerca de un 30% de su población meta potencial excluida (de 7 a 12 años). No obstante los errores de inclusión, sí son significativos, y un mejor enfoque, que pasa por modificar la definición del programa, permitiría en principio atender a toda la población meta con los beneficios actuales. No obstante, una condición necesaria para lograrlo es solucionar el problema mismo de cobertura a la educación primaria. 163 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Problemas y Prioridades para los Programas de Protección Social 8.170. Las secciones previas han subrayado dos problemas principales relacionados con los programas de protección social. En primer lugar, existen grandes brechas en cobertura. Un gran número de niños pobres entre 0 y 5 años de edad se encuentran en alto riesgo de lograr un desarrollo inadecuado, principalmente por la falta de cobertura en lo que respecta a intervenciones integradas en la niñez temprana, que han probado ser de gran valor para los niños, padres y la sociedad, en otros países. Además, un gran de número de ancianos pobres (que se estima en más de 20,000 en 1999) no se encontraban cubiertos con pensiones no-contributivas, pese al gran número de pensiones de este tipo que la CCSS provee (68,000 en 1999); este problema se debe a las altas filtraciones existentes en el sistema,132 más que a la falta de recursos. En segundo lugar, no existe ningún tipo de coordinación entre programas, lo que provoca una reducción en su impacto, incrementa los costos administrativos y crea mayores problemas de focalización. Muchos de los beneficios dirigidos hacia los pobres están alcanzando a la población en general o son capturados por grupos de ingreso medio. 8.171. Para enfrentar estos problemas, oficialmente se vienen desarrollando esfuerzos, todavía no evaluados desde el punto de vista de sus resultados, desde dos frentes: (i) llenando las brechas críticas en la cobertura de servicios para los niños pobres entre 0 y 5 años de edad, así como para los ancianos no cubiertos por pensiones no contributivas; y (ii) mejorando la provisión de protección social de los programas, para que tengan una mejor dirección, coordinación y eficiencia. Mejorar la cobertura y focalización de los programas de desarrollo temprano para niños de 0 a 5 años de edad 8.172. La cobertura del 8.6% de los programas DIT en Costa Rica es baja para su nivel de desarrollo y alto gasto social (Tabla 118). Según datos obtenidos del SIPO, 84,500 niños pobres entre 0 y 5 años no están cubiertos por ningún tipo de Programa DIT. Existen tres programas principales financiados por FODESAF en este grupo de edad. El primero, es el programa CEN-CINAI, operado por el Ministerio de Salud, que actualmente cubre aproximadamente 18,200 niños de 2-5 años de edad suministrándoles cuidado integral de salud, nutrición, estimulación temprana y servicios de educación preescolar. El programa CEN-CINAI suministra además leche en polvo y raciones de comida a madres pobres y sus familias (cerca de 14,000 madres y 97,000 niños). El segundo, es el programa de Hogares Comunitarios operado por el IMAS, que provee servicios comunitarios de cuidado infantil, a una población de aproximadamente 6,600 niños pobres. El programa utiliza modelos de cuidado infantil comunes en otros países de Latinoamérica y El Caribe que brindan servicios de nutrición y atención infantil, a niños que viven en vecindarios pobres, por medio de madres comunitarias entrenadas; las familias calificadas reciben un subsidio mensual del IMAS para pagar a las madres comunitarias, que no forman parte de la planilla estatal. El tercero es un programa del MEP que cubre a 11,000 niños aproximadamente. Adicionalmente, existen unas cuantas instituciones de carácter privado que administran programas con fondos públicos que en el año 2001 atendían 8,700 niños. TABLA 118. Cobertura de los programas DIT, 2000-2001. Programas DIT 2000 2001-Finales Junio 2000-Finales Septiembre Población estimada 0-5 años edad 506,000 517,126 520,423 Programas Públicos 19,054 28,786 35,878 CEN-CINAI 13,831 13,213 18,200 Ministerio de Educación 1,140 11,100 11,100 Hogares Comunitarios 4,083 4,473 6,578 Otras-ONG’s 8,548 8,736 8,737 Total atendido 27,602 37,522 44,615 % cobertura 5.50% 7.30% 8.60% Fuente: IMAS, Programa De La Mano. 8.173. Para incrementar significativamente la cobertura en el corto plazo, se ha puesto en acción el programa “De la Mano”, por medio del cual serán provistos los servicios de DIT a la mayoría de los niños pobres no cubiertos, durante 132 Filtraciones que ocurren por ejemplo, cuando una persona que realmente no se encuentra en la categoría de pobre, recibe el beneficio de la pensión. Esto ha sucedido fundamentalmente, por la inexistencia de mecanismos de validación de derechos y de identificación de los grupos más vulnerables. Este problema puede reducirse mediante la implantación del SIPO y su debida utilización. 164 PROTECCIÓN SOCIAL los próximos cinco años. Un comité que involucra a todos los actores públicos relacionados, provee guía a la Secretaría Técnica que tiene a cargo el desarrollo del programa De la Mano, basándose en experiencias exitosas implantadas en Costa Rica y otros países, con el apoyo del PNUD y UNICEF. La estrategia para incrementar la cobertura de los servicios DIT desarrollados por el programa De la Mano tiene un enfoque de tres vías: (a) incrementar la conciencia acerca de la importancia de los servicios de los programas de DIT y educar a las familias en técnicas básicas de DIT, a través de un uso estratégico de mercadeo y medios masivos de comunicación, aprovechando el alto nivel de alfabetismo de la población; (b) expandir la cobertura, especialmente para los niños de familias de bajos ingresos, mediante un mejor uso de los recursos públicos (por ejemplo, mejor focalización, uso eficiente de la capacidad instalada, nuevos y más eficientes mecanismos de pago) así como de recursos adicionales de carácter no público (por ejemplo, colaboración de parte de ONG’s, mejores condiciones para acceso a crédito y entrenamiento para madres comunitarias que deseen establecer centros de DIT); (c) establecer un sistema de información comprensiva para facilitar la focalización y permitir un monitoreo más cercano de todo el programa DIT. Ampliar cobertura de pensiones no contributivas para los ancianos pobres 8.174. A pesar de la alta cobertura del sistema de seguridad social costarricense, un gran número de ancianos pobres siguen sin cobertura y en un estado de pobreza o pobreza extrema. La CCSS, con fondos provistos por FODESAF, provee un gran número de pensiones no contributivas dirigidas a ancianos pobres no cubiertos por el sistema contributivo. En la práctica, sin embargo, solo cerca de un 40-50% de las pensiones asignadas son destinadas a personas que se encuentran por debajo de la línea de pobreza. Según datos del SIPO aproximadamente un 50% de los ancianos que se encuentran por debajo de la línea de pobreza no estaban cubiertos por ningún programa de pensiones en el año 2000. Algunas de las razones por las que se presenta este problema incluyen la escasez de información y alcance, hacia los beneficiarios potenciales más pobres, y el hecho de que los trabajadores sociales que otorgan las pensiones en la CCSS, solo han verificado cerca del 60% de las aplicaciones recibidas133. 8.175. Recientemente se están llevando a cabo revisiones de solicitudes pendientes, con el fin de determinar grados de elegibilidad, con el apoyo del SIPO para detectar beneficiarios potenciales aún no cubiertos, con el fin de remitir sus nombres y aplicaciones a la CCSS. Un ejemplo de los logros en este ámbito es que cerca de 10,000 pensiones que iban a ser asignadas erróneamente, fueron redirigidas hacia ancianos no cubiertos por el sistema de seguridad social. En este punto el IMAS debe realizar mayores esfuerzos con el objeto de actualizar la base de datos del SIPO y continuar con este proceso de depuración en la asignación de pensiones hacia los beneficiarios más pobres. Mejorar la coordinación institucional y la eficiencia de los programas 8.176. A diferencia de muchos otros países de Latinoamérica, Costa Rica tiene relativamente muy pocas instituciones que manejan y operan los programas de protección social. Existen, sin embargo, varios problemas de coordinación dentro de los programas en una institución determinada así como entre los programas de diferentes instituciones. También, existen diferentes instituciones que proveen beneficios similares o manejan programas similares. Por ejemplo, el IMAS administra el programa de becas al igual que el Ministerio de Educación; el IMAS provee subsidios de vivienda, que son también provistos por el BANHVI y el INVU, a poblaciones meta similares. 8.177. Recientemente la administración de FODESAF se ha dado a la tarea de investigar algunas de esas duplicaciones y está llevando a cabo evaluaciones institucionales y de impacto de sus mayores programas. También, la administración del IMAS ha realizado esfuerzos de reestructuración en los programas y procedimientos, que se concentran en su diseño, financiamiento y evaluación. Algunas consolidaciones de programas ya han empezado. Los programas de becas han sido asignados al Fondo Nacional de Becas (FONABE), bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación, y todos los subsidios de vivienda serán manejados y administrados por el Ministerio de Vivienda. Con esto se espera reducir los costos administrativos, incrementar la cobertura de los subsidios, y contribuir a su mejor focalización hacia los pobres, utilizando criterios unificados para todos los programas. 133 Información contenida en el documento “Evaluación del Programa Régimen No Contributivo de Pensiones Por Monto Básico”, Borrador FODESAF, 2000. 165 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA Mejorar la focalización de los programas sociales 8.178. Tal y como se observa en el Figura 27, así como en cada uno de los apartados considerados anteriormente, FIGURA 27. existen importantes programas de Distribución de los receptores del Bono Escolar y protección social donde la focalización Comedores Escolares según quintiles de ingreso necesita ser mejorada. Este es el caso, por ejemplo, del programa de cuidado 40% 37% infantil (CEN-CINAI), donde solo el 35% Bono Escolar 24% de los niños beneficiarios 35% 33% Comedores Escolares pertenecen a familias del quintil de 30% ingresos más pobre. También, solo entre 26% 45 y 50% de los beneficiarios de las 25% pensiones no contributivas pertenecen a 21% los ancianos pobres por debajo de la 20% 19% línea de pobreza. 8.179. En general, uno de los 15% 13% principales problemas de los programas 10% de protección social es que existen 6% 7% diversos mecanismos e instrumentos de 5% focalización, que son diferentes entre sí 2% y para cada programa. Esto conduce a la 0% presencia de duplicaciones, desperdicio Q1- Más pobre Q2 Q3 Q4 Q5 - Más rico e ineficiencias, e imposibilita la creación de un registro nacional de beneficiarios Fuente: Cálculos del EHPM 1999; el universo considerado en el análisis incluye que permita llevar cuenta de los todos los niños en el grupo de edad de 5 a 17 años beneficiarios y de sus beneficios. 8.180. La base de datos del SIPO ha sido construida por el IMAS durante los años 1999-2001 sobre la base de censos de las áreas pobres –urbanas y rurales- previamente identificadas por medio de mapas de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) elaborados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). Para mediados del año 2001 la base de datos contenía 207,000 familias ó 808,500 personas. La base posee información sociodemográfica y laboral incluyendo edad, nivel educativo, relaciones de parentesco entre los miembros del hogar, estado civil, ingresos monetarios, etc. También se incluye información acerca de la cobertura de las familias en los programas sociales gubernamentales tales como salud, educación, seguridad social y otros. El sistema está siendo utilizado para seleccionar beneficiarios del bono escolar y el programa de becas, el programa de bono de vivienda y para el otorgamiento de nuevas pensiones no contributivas. Introducir evaluación y monitoreo de programas 8.181. Actualmente, no existe ningún tipo de evaluación y monitoreo para los sectores sociales lo que constituye un impedimento para asegurar el valor del dinero en el gasto social. La evaluación y el monitoreo son claves para evaluar el progreso, el impacto de los programas y realizar decisiones más eficientes para mejorar los indicadores sociales de los pobres. Por ejemplo, de haber existido un buen programa de evaluación en los CEN-CINAI y otros programas de atención para niños, se podrían haber ahorrado recursos al encontrar las alternativas más costo-efectivas para la atención de niños. Diferentes modalidades de atención a niños, como la educación paterna, estimulación centralizada y educación temprana de la niñez, entre otras, podrían haber sido evaluadas para determinar sus impactos y costos relativos. La práctica de establecer líneas de base para la medición del impacto de programas específicos debería implantarse en forma rutinaria, para obtener lecciones de la experiencia que puedan utilizarse en la modificación de los programas y mejorar su impacto. Adicionalmente, instrumentos como las Encuestas de Medición de las Condiciones y Estándares de Vida y Encuestas de Hogares mejoradas, proveen información valiosa para los grupos clave y acerca de los resultados obtenidos para los principales programas sociales, complementando las encuestas de hogares, que en forma anual realiza actualmente el Instituto de Estadísticas. 8.182. En el 2000, el gobierno inició sus esfuerzos para monitorear el progreso en la consecución de metas para los diferentes programas sociales, y empezó a publicar los resultados regularmente para mejorar la transparencia de los 166 PROTECCIÓN SOCIAL administradores de los programas. FODESAF creó recientemente una unidad de evaluación, que apenas empieza el arduo trabajo de reunir datos para identificar los costos del programa 134 . Además, se han realizado análisis de incidencia de algunos de las programas más importantes utilizando las encuestas de hogares de propósitos múltiples realizadas por el Instituto de Estadísticas y Censos135. Entre los logros recientes, se están llevando a cabo esfuerzos para monitorear el progreso en la consecución de las metas propuestas para los diferentes programas sociales, y ha empezado a publicar regularmente los resultados para mejorar la credibilidad de los administradores del programa. Por otro lado, planea proveer apoyo sustancial a la evaluación de los principales programas mediante un acuerdo de trabajo con la oficina del PNUD en Costa Rica136. También se contrató una evaluación con la oficina local del PNUD, la evaluación de los mayores programas sociales en el sector educación, incluyendo el programa de comedores escolares, becas y bono escolar entre otros. Debe continuarse realizando estos esfuerzos, además de introducir evaluaciones científicas formales de los mayores programas sociales para evaluar su impacto y costo-efectividad. 134 Para realizar este ejercicio FODESAF está utilizando un Sistema de Información Gerencial (SIG) desarrollado por la Organización Panamericana de la Salud (OPS). 135 Existen grandes problemas con la información obtenida a través de encuestas en Costa Rica debido a la inexistencia de una estructura adecuada de muestreo, debido a que el último censo había sido realizado a mediados de la década de los ochenta. Estos problemas podrían estarse resolviendo en el corto plazo por parte del INEC, al ajustar dicha estructura con los resultados provistos por el XI censo de población y vivienda llevado a cabo en el año 2000 y cuyos principales resultados fueron publicados a mediados del 2001. 136 Los programas que serán estudiados y evaluados se encuentran a cargo del Ministerio de Educación e incluyen el programa de alimentación escolar, el programa del bono escolar y el programa de becas. 167 Bibliografía Banco Mundial. 1990. Costa Rica: El Gasto Público en los Sectores Sociales. Informe No. 8519CR. Washington, D.C., Estados Unidos de América: Banco Mundial. Caja Costarricense de Seguro Social: Hacia un Nuevo Modelo de Atención Integral de Salud. Gerencia de Modernización, CCSS, 1998. Caja Costarricense de Seguro Social: Informe de Situación de las Áreas de Salud y los EBAIS. Gerencia de Modernización y Desarrollo, CCSS, marzo 2000. 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La base de datos del SIPO tiene información socio- demográfica y características de la fuerza de trabajo que incluyen la edad, educación, relaciones de parentesco entre los miembros del hogar, estado civil, actividad, tipo de trabajo, ingresos, entre otras. Además se incluyen características de la vivienda y la cobertura de muchos programas sociales ofrecidos por las agencias del gobierno. Éstos incluyen la educación, salud, seguro social- pensiones contributivas y no contributivas- los programas de alojamiento y otros programas de bienestar social. Esta información es clave para la identificación de carencias en la disposición de los servicios de diversos grupos pobres y cuantificar el alcance de tales carencias. Por ende, con el SIPO es posible combinar la información demográfica sobre la familia y características de la fuerza laboral con el acceso eficaz a la mayoría de los servicios sociales ofrecidos por el gobierno. Esto no es posible realizarlo con las encuestas de hogar anuales realizadas por el Instituto de la Estadística (INEC). 2. Sin embargo, no se sabe qué tan representativa es la información del SIPO con respecto a los pobres y extremadamente pobres y si la base de datos incluye a la mayoría de los pobres. Se puede asumir que puede haber sesgos dentro del SIPO. Primero, la gente podría declarar que su situación es peor de lo que en realidad es, si anticipan que al aparentar una situación más pobre podrían obtener algunas de los beneficios del IMAS o de otra institución. En segundo lugar, algunas de las personas muy pobres que viven en áreas rurales dispersas y muy lejanas podrían estar sub-representadas por el SIPO, por el hecho de que es difícil llegar a ellos para que sean incluidos en la base de datos. De hecho, las estimaciones totales del IMAS (basado en la información proporcionada por las oficinas locales) indican que para el final del 2001, entre un 5-10% de la población pobre no se ha incluido en el SIPO. 3. Mientras que la mayoría de las definiciones de variables demográficas y de fuerza laboral aparecen en el SIPO y en las encuestas de hogar, existen diferencias marcadas en algunas variables claves, como la distinción rural-urbana y la unidad de análisis en las dos fuentes de datos. Con respecto a la distinción rural-urbana, las encuestas de hogar del INEC clasifican el área denominada periferia urbana como un área rural, mientras que el SIPO la clasifica como área urbana. El resultado será, ceteris paribus, que habrá un grupo más grande de la población clasificada como urbana en el SIPO que en las encuestas de hogar. 4. Con respecto a la unidad de análisis, aunque las encuestas de hogar tienen como unidad de análisis el hogar, el SIPO distingue entre los hogares y las familias. En la mayor parte del análisis con la base de datos del SIPO, utilizamos las familias en lugar de los hogares, porque las familias son el objetivo de muchos de los programas sociales. Los hogares son diferentes de las familias, dado que los primeros son un grupo de personas o familias que comparten una casa e instalaciones básicas, mientras que las familias están unidas por los lazos de parentesco y de sangre. Un hogar puede estar compuesto por una o más familias. La diferencia en la unidad del análisis tiene implicaciones para los cálculos de diversas variables demográficas y socioeconómicas. Por ejemplo, los dueños de casa propia aparecen más en las encuestas de hogar que en la base de datos del SIPO porque todas las familias en un hogar comparten las mismas características con el jefe de familia, mientras que en el SIPO la propiedad de vivienda se registra por la familia que la posee. Así que un hogar que tenga, por ejemplo, tres familias aparece como si cada una de ellas tuviera una casa. Para el mismo ejemplo, si la unidad de análisis hubiera sido la familia, solamente una de las tres familias aparecería como dueña de la casa. 5. En ausencia de un análisis científico de la representación estadística del SIPO, proponemos evaluar si los pobres en el SIPO aparecen como los pobres en las encuestas de hogar, comparando variables demográficas y participación de la fuerza laboral. Para estas comparaciones utilizamos los perfiles de la pobreza hechos por Trejos (2001) que utiliza la información de la encuesta de hogares de 1997 con los datos del SIPO. También, comparamos diferentes variables 173 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA tales como la edad, educación, posesión de bienes y disponibilidad de servicios básicos de la población costarricense, según el censo de la población del 2000, con los mismos datos del SIPO. El propósito es observar, si la población en el SIPO tiene indicadores generalmente más bajos que los de la población en general. Estas comparaciones se encuentran en las Tablas A1-A4 a continuación. 6. De acuerdo con este análisis preliminar, concluimos que los pobres en el SIPO son similares a los pobres en la encuesta de hogares de 1997 y que son mucho más pobres que la población en general según el censo 2000. Hay diferencias en algunas variables entre el SIPO y la encuesta de hogares, como el número de personas en la familia y las razones de dependencia, entre otras, las cuales se pueden atribuir al hecho de que las cifras de las encuestas de hogar se basan en los hogares mientras que las del SIPO se basan en las familias. 7. De esta manera, decidimos utilizar la base de datos del SIPO, para desarrollar un perfil más profundo de la pobreza que el que se podría realizar con las encuestas de hogar y así, determinar las carencias de cobertura de los servicios sociales -o las necesidades básicas más urgentes- de las poblaciones pobres y extremadamente pobres. Aunque hemos utilizado el SIPO para calcular el número de familias no cubiertas por cada uno de los servicios sociales en consideración, se enfatiza que éstos son cálculos generales y que funcionan solamente para llamar la atención de la magnitud de personas que no están cubiertas por los servicios públicos esenciales en Costa Rica. Además, lo más probable es que algunas de las personas que eran parte del grupo que no recibía cobertura, comenzaran a recibirla en el periodo 1999-2000, lo cual no se reflejaría en la base de datos del SIPO construida durante esos años. 1. Comparaciones del perfil de pobreza con la encuesta de vivienda de 1997 y la de los pobres en la base de datos del SIPO 8. Al comparar las características de los pobres en la encuesta de hogares de 1997 con las de los pobres en la base de datos del SIPO, se concluye lo siguiente: 9. Primero, existen grandes diferencias en la proporción de los pobres que viven en las áreas rurales. En el SIPO, la mayoría de los pobres viven en áreas urbanas. En la encuesta de hogares ocurre lo contrario. Esto se puede explicar con la diferencia en las definiciones urbano-rurales en las dos fuentes de información mencionadas anteriormente. Esto debe ser algo que el IMAS debe investigar más a fondo, ya que podría también indicar que algunas áreas rurales quizás no son cubiertas de manera adecuada en la base de datos del SIPO y por ende, en los programas sociales. Se sabe que sistemas tales como el del SIPO, podrían estar parcializados hacia el área urbana, por el hecho de que es un área fácil (y más barata) de cubrir y la información catastral por lo general se actualiza en las áreas urbanas. 10. En segundo lugar, la distribución del número de personas que trabajan en la familia es peor para los pobres según el SIPO en comparación con la encuesta de hogares. Mientras que aproximadamente el 23% de los hogares no tenía a nadie trabajando en la familia, esa proporción era alrededor del 29% en el SIPO. Según la encuesta, los hogares en donde sólo trabajaba una persona representaban un 56%, mientras que en el SIPO representaban un 59%.137 11. Tercero, el número de personas por familia, y la mayoría de las otras variables demográficas (excepto el número de personas menores de 12 años), es más bajo para los pobres en la encuesta de hogares que para los del SIPO. Esto se debe a que la encuesta considera hogares, mientras que el SIPO deriva sus estadísticas por familias. Los hogares tienen un número más alto de personas porque incluyen a una o más familias. En el SIPO,.el número de personas por familia es 4.1, a un nivel agregado, mientras que en la encuesta de hogares es 4.9. 12. Cuarto, la distribución de las variables de la actividad de los jefes de familia es muy similar para los pobres en las dos fuentes de información. La proporción de los jefes de familia pobres que no trabajan parece ser más alta en la encuesta (5.8%) que en el SIPO (3.8%), pero esto se justifica por el hecho de que el desempleo, en general, estaba a un nivel más bajo en el 2000 que en 1997. 13. Quinto, existe gran diferencia en el porcentaje de los jefes de familia que son mujeres en el SIPO (41%), con respecto a la encuesta de hogares (27%). El porcentaje de jefes de familia pobres que son mujeres en el SIPO es parecido al porcentaje de jefes mujeres en pobreza extrema divulgada en la encuesta de hogares de 1999 (39%)138. Creemos que la cifra de 1997 quizás sea demasiado baja y podía reflejar el hecho de que se refieren a las jefes de hogares y no a las jefes de familias. En Costa Rica hay muchas más familias que hogares. 137 No pudimos realizar exámenes estadísticos sobre la diferencia de los medios de esta y otras variables porque no teníamos toda la información necesaria in los datos publicados de la encuesta de hogar. 138 Ver GOCR (2000a) 174 ANEXO SIPO 14. En sexto lugar, aunque que los jefes de familia pobres son más jóvenes en el SIPO que en la encuesta de hogares, sus niveles de educación, en términos de años de educación, son bastante parecidos en ambas fuentes de información. 15. Séptimo, mientras que los índices de participación en la fuerza laboral para los jefes de familia de ambos sexos son parecidos en la encuesta de hogares y en el SIPO, hay diferencias marcadas en las dos fuentes de información con respecto a los índices de participación en la fuerza laboral de quienes no son jefes de familia, para ambos sexos. Estos últimos valores son diez puntos menores en el SIPO que en la encuesta de hogares. Además, los índices de desempleo para los jefes de familia son parecidos en las dos fuentes de información, tanto para hombres y mujeres. Los índices de desempleo muestran una diferencia marcada para quienes no son jefes de familia. Aunque los índices de desempleo son muy altos (más del 12% en el 2000), los índices de desempleo para los no jefes de familia son mucho menores en el SIPO que en la encuesta de hogares. Esto puede indicar, ya sea que el desempleo ha disminuido notablemente entre 1997 y 2000 para los no jefes de familia, o que pudo haber errores en las muestras de información de las encuestas, al disminuir el número de personas con mayor desagregación en los datos de la encuesta, que fueron usados para realizar cálculos en las distintas celdas. 16. En resumen, concluimos que aunque existen algunas diferencias en las características de los pobres según la encuesta de hogares de 1997 y el SIPO, la mayoría de estas diferencias pueden explicarse por el hecho que la encuesta utiliza como unidad de análisis los hogares mientras que el SIPO usa las familias. Estas diferencias, sin embargo, deben ser investigadas más a fondo por el IMAS en un análisis estadístico cuidadosamente diseñado para evaluar qué tan representativo es el SIPO y asegurarse que el SIPO no está dejando por fuera de la base de datos poblaciones pobres que viven lejos o en áreas de difícil de acceso. TABLA A 1. Contribución a la pobreza clasificada por grupo. Encuesta de hogares SIPO Región 100.0 100.0 Urbana 34.6 52.3 Rural 65.4 47.7 Personas trabajando, en el hogar 100.0 100.0 Ninguno 22.9 28.7 1 56.2 58.9 2 15.1 9.9 3 4.2 1.9 4 y más 1.6 0.6 Asalariados de ingresos, en el Hogar1 100.0 100.0 Ninguno 16.3 8.7 1 60.7 73.3 2 16.7 14.6 3 4.5 2.7 4 y más 1.7 0.7 Actividades del jefe de familia 100.0 100.0 Desempleado2 4.0 3.8 Inactivo (no incluido en la fuerza laboral) 30.7 32.5 Ocupado3 65.3 63.7 Industria del jefe de familia 100.0 - Agrícola 29.8 - No-agrícola 35.5 - Micro-empresario 19.8 - Servicio doméstico 2.7 - Trabaja por cuenta propia 13.0 - 1. Incluye empleados, pensionados e inquilinos. 2. No se refiere a la tasa abierta de desempleo, sino al segmento de desempleados según el número total de jefes de familia. 3. Se refiere a la proporción de gente ocupada según el número total de jefes de la familia. Fuente: Trejos, 2001. Según la encuesta de hogares para 1997 y las tabulaciones del autor de la base de datos del SIPO. 175 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA A 2. Características de los pobres y no pobres. Pobres Total No Pobres1 Encuesta de hogares SIPO Demográficos Personas por familia 4.1 3.7 4.7 4.0 Miembros con edad laboral 3.0 2.8 3.0 2.3 Personas activas 1.6 1.6 1.2 1.0 Personas < 12 años de edad 1.1 0.9 1.7 1.6 Ocupados por Hogar 1.5 1.5 1.1 0.9 Dependientes por ingresos 1.7 1.5 3.4 2.1 Características de jefes de familia Porcentaje de mujeres jefes de familia (%) 20.7 19.6 27.1 41.0 Edad de jefes de familia (años) 45.9 46.0 48.6 42.6 Educación de jefes de familia (años) 6.9 8.3 4.7 4.8 1. Las características de éste grupo son de los “No Pobres” según NBI y criterios de ingresos (Trejos, 2001). Fuente: Trejos, 2001. Según la encuesta de hogares para 1997 y la base de datos del SIPO para 2000. TABLA A 3. Participación de la fuerza laboral y tasas de desempleo de jefes y no jefes de familia. Pobre Descripción Nacional No Pobres1 Encuesta de hogares SIPO Participación en fuerza laboral Jefes de familia 79.6 80.3 69.3 67.5 Hombres 86.9 86.3 80.4 84.7 Mujeres 51.7 55.4 39.5 42.8 No son Jefes de familia 39.8 41.6 26.4 17.7 Hombres 59.7 56.8 48.2 33.6 Mujeres 29.4 34.7 16.3 8.8 Tasa de desempleo (total) 5.7 3.7 13.2 8.0 Cabeza de familia 2.0 1.1 5.8 5.7 Hombres 1.6 0.8 5.0 5.2 Mujeres 4.4 3.1 9.9 7.0 No son jefes de familia 9.5 6.5 23.0 13.8 Hombres 10.0 7.7 22.3 14.5 Mujeres 9.0 5.6 23.9 12.4 1. Las características de éste grupo son de los “No Pobres” según NBI y criterios de ingresos (Trejos, 2001). Fuente: Trejos, 2001. Según la encuesta de hogares para 1997 y la base de datos del SIPO para 2000. 2. El SIPO y el censo de la población del 2000 17. Según la Tabla A4, los resultados principales de esta comparación son los siguientes. Primero, el porcentaje del ingreso de los pobres en la base de datos del SIPO es alrededor del 18% del total de la población. Para los extremadamente pobres, es de alrededor del 10% y 8%. Estos porcentajes son ligeramente diferentes de aquellos reportados en la encuesta de hogares de 1999 de alrededor de 6.6% para los extremadamente pobres y alrededor del 15% para los pobres (GOCR, 2000a). Segundo, el porcentaje de personas pobres que residen en áreas rurales es mucho mayor que el porcentaje de la población general, lo cual era de esperarse. Tercero, los pobres en el SIPO tienen una proporción mucho más alta de niños entre 0-14 años de edad (48%) que los de la población general (32%), y una proporción mucho menor de población en edad laboral. Consecuentemente, la tasa de dependencia de los pobres en el 176 ANEXO SIPO SIPO es de 1.10 comparado con aquella de la población en general (0.60)139. 18. Cuarto, las tasas netas de matrícula son mucho menores en el SIPO para todos los niveles educativos que en el censo para la población general140. Las diferencias principales entre los pobres en el SIPO y la población general aparecen en el grupo de edad preescolar, 5-6 años de edad (54.5% vs. 64.6%), en el grupo de edad de educación secundaria, 13-19 años (53.6% vs. 61.3%), y en educación superior. Se obtienen resultados similares en el logro educativo en la población mayor de 5 años de edad. Mientras que alrededor del 53% de la población general ha obtenido solamente educación primaria, alrededor del 71% de los pobres en el SIPO ha obtenido ese nivel. Solamente menos del 15% de los pobres en el SIPO ha obtenido educación secundaria, comparado con aproximadamente el 25% de la población general. Quinto, el porcentaje de familias con bienes es más de 25 puntos porcentuales menor para los pobres en el SIPO que para la población general, con respecto a artículos como televisión a colores, refrigeradoras y lavadoras. Finalmente, el acceso a servicios básicos de electricidad y agua potable es mucho menor para los pobres en el SIPO que para la población en general, aunque los porcentajes cubiertos que tienen esos servicios son bastante altos, más del 80% de las familias. TABLA A 4. Comparaciones de los Pobres del SIPO con la Población General según el Censo del 2000. Censo Nacional 2000 SIPO - Pobres 2000 Población Total 3,810,179 680,439 Urbana (%) 59.0 52.3 Rural (%) 41.0 47.7 Total de Pobres (%) - 18.0 Total en Extreme Pobreza (%) - 10.0 Edad 0-14 años 32.0 48.4 15-34 años 34.9 27.8 35-64 años 27.6 19.7 65 años y más 5.6 4.2 Matriculado en escuela Preescolar. 5-6 años 64.6 54.5 Primaria. 7-12 años 95.7 94.8 Secundaria. 13-19 años 61.3 53.6 Superior. 20-29 años 22.8 6.4 30 años y mayores 4.6 0.7 Nivel educativo (de 5 años y mayores) Primaria 52.8 70.8 Secundaria 25.1 14.8 Superior 11.7 0.8 Bienes Televisión a color 84.9 57.1 Refrigeradora 84.3 58.2 Lavadora 80.8 53.9 Acceso a servicios básicos Electricidad 96.8 86.1 Sanitario 89.5 - Agua potable 89.3 83.3 Fuente: INEC, 2001 y cálculos del autor con base de datos del SIPO. 19. En resumen, todos los indicadores concluyen que los pobres del SIPO son realmente mucho más pobres que la población general de Costa Rica en el Censo del 2000, tal como se esperaba. 139 La tasa de dependencia se define como la población entre 0-15 años más los mayores de 65 años de edad dividida entre la población en edad laboral de 15-64 años. 140 Para pertenecer al SIPO, utilizamos la variable “Asistencia a Centros de Atención de Enseñanza”, variable no. 48 por edad. Incluimos solamente la asistencia a educación regular para que fuera comparable con la información publicada en el censo- Tabla 14 (INEC, 2001). 177 Anexo Estadístico TABLA A 5. Tasas brutas y netas de escolaridad, 1990-1999. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Tasas Brutas de Escolaridad1 Preescolar (5.5 a 6.5 años) 61.7 67.5 66.8 66.9 67.3 70.3 72.6 75.7 80.1 82.8 II y II Ciclo 102.0 103.8 105.5 106.5 106.9 107.5 108.4 108.3 108.0 108.0 III y Educación Diversificada 50.5 52.2 54.7 55.5 56.9 58.4 57.4 59.4 60.2 61.2 1 Tasas Netas de Escolaridad Preescolar (5.5 a 6.5 años) 61.4 67.1 66.3 66.4 66.7 69.6 71.9 75.2 79.3 82.1 II y II Ciclo 90.1 89.8 90.5 91.3 93.0 92.8 94.3 93.4 92.6 91.8 III y Educación Diversificada 39.5 41.3 42.7 43.6 45.2 46.5 46.3 47.0 47.4 49.0 Nota: Cifras relativas. 1. Matrícula inicial total de cada nivel como porcentaje de la población de referencia Fuente: Estadísticas de matrícula del Departamento de Estadística del MEP y datos de población de CELADE (Boletín Demográfico: América Latina Población por Años Calendario y edades simples. 1995-2005, julio 1997) TABLA A 6. Tasas de asistencia al sistema educativo de la población en edad escolar. Población de 7 a 12 años Indicadores 1990 1995 1999 Total País 94.8 97.6 96.8 Estrato de Ingreso1 Cuartil 1 92.1 96.6 95.0 Cuartil 2 95.4 97.5 97.1 Cuartil 3 96.1 98.4 97.3 Cuartil 4 98.1 99.7 99.1 Región Área Metropolitana 96.4 99.0 99.0 Región Urbana Central 96.3 98.7 98.5 Región Rural Central 94.8 97.7 95.8 Región Chorotega 93.9 97.9 97.5 Pacífico Central 95.7 96.5 96.5 Región Brunca 92.5 95.8 96.4 Región Atlántica 93.3 96.1 93.7 Región Norte 90.5 95.9 92.5 Zona Urbana 96.2 98.7 98.5 Rural 93.4 96.7 95.1 Sexo Hombre 94.6 97.5 96.7 Mujer 94.9 97.7 96.8 Nota: Porcentaje de la población de 7 a 12 años que asiste al sistema educativo. 1. Según ingreso familiar per cápita. El cuartil 1 incluye al 25% de las familias con los ingresos familiares per capita más bajos. Fuente: J. D. Trejos con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional de Estadística. 179 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA A 7. Indicadores de eficiencia de la educación general. Indicador 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 Primaria (I y II ciclos) % graduado sin quedarse 44.6 46.6 45.7 44.3 43.7 44.2 45.9 46.2 48.5 % que se gradúan 76.7 78.2 79.2 80.8 83.3 82.9 84.1 84.4 79.2 Coeficiente de Eficiencia2 0.77 0.80 0.80 0.80 0.81 0.81 0.82 0.82 0.77 Años por Alumno 7.75 7.53 7.52 7.49 7.43 7.41 7.32 7.31 7.74 Años por año Aprobado 1.29 1.25 1.25 1.25 1.24 1.24 1.22 1.22 1.29 Secundaria (III y IV ciclos) % graduado sin quedarse 25.3 23.9 23.3 23.5 21.8 21.0 21.8 22.7 31.3 % que se gradúan 41.7 38.8 37.1 38.2 35.8 36.0 36.8 37.9 47.5 Coeficiente de Eficiencia2 0.56 0.53 0.52 0.53 0.51 0.52 0.52 0.53 0.61 Años por Alumno 10.56 9.86 10.12 9.83 10.15 10.06 10.02 9.90 8.59 Años por año Aprobado 1.76 1.64 1.69 1.64 1.69 1.68 1.67 1.65 1.43 Nota: Los datos de 1991 a 1997 no son estrictamente comparables con los de 1990 y 1999 pues los primeros no contemplan deserción en el último año. 1. Medidas a través de cohortes escolares reconstruidas. 2. Número optimo de años a emplear (en ausencia de repetición y deserción) como razón del número de años empleados por el cohorte. Fuente: Departamento de Estadística del MEP. TABLA A 8. Número de repitentes según grado y nivel, 1990-1999. Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 I y II Ciclos 49139 47724 45006 39310 43263 47404 59138 53228 53042 50642 I Ciclo 36951 35752 34561 31138 33674 35622 41561 37043 35867 34069 1º 17851 17751 18635 18074 18320 18551 19938 18377 17509 16546 2º 10666 10090 9130 7811 9102 9541 11718 10368 10129 9672 3º 8434 7911 6796 5253 6252 7530 9905 8298 8229 7851 II Ciclo 12188 11972 10445 8172 9589 11782 17577 16185 17175 16573 4º 6758 6716 5952 4551 5369 6833 10219 9302 9817 9056 5º 4747 4600 4076 3104 3698 4530 6699 6282 6711 6756 6º 683 656 417 517 522 419 659 601 647 761 Escuelas Nocturnas 96 134 84 78 85 140 64 90 39 56 I 28 32 11 16 20 44 8 17 3 12 II 21 26 13 17 11 16 4 20 19 10 III 31 46 29 26 29 45 38 39 6 25 IV 16 30 31 19 25 35 14 14 11 9 III Ciclo y Educación 13523 15038 13263 16339 15549 19356 20775 21521 21897 22444 Divers. III Ciclo 10928 12030 10411 13620 13220 16031 17080 18045 18349 19295 7 6349 6915 5940 7470 7979 9493 10599 10942 11636 12164 8 3002 3391 3080 4014 3408 4306 4299 4664 4656 5109 9 1577 1724 1391 2136 1833 2232 2182 2439 2057 2022 Educ. Diversificada 2595 3008 2852 2719 2329 3325 3695 3476 3548 3149 10 2099 2453 2275 2285 2090 2842 3044 2800 3056 2815 11 465 526 535 413 234 478 619 586 440 306 12 31 29 42 21 5 5 32 90 52 28 Nota: Cifras absolutas. 180 ANEXO ESTADÍSTICO TABLA A 9. Matrícula inicial en educación regular según nivel educativo, ciclo y año cursado, dependencia pública, privada y semipública, horario diurno y nocturno. 1990-1999. Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 I y II Ciclos 435205 453297 471049 484958 495879 507037 518603 525273 529637 535057 I Ciclo 251879 260749 272621 280764 283149 283358 287451 289284 289632 288523 1º 94066 102358 106860 104848 103442 104128 107456 105314 102992 103331 2º 81716 81944 88421 92649 92020 91422 92519 95636 94609 93372 3º 76097 76447 77340 83267 87687 87808 87476 88334 92031 91820 II Ciclo 183326 192548 198428 204194 212730 223679 231152 235989 240005 246534 4º 70482 72498 73286 74340 80595 85396 86329 86543 88879 91940 5º 62620 65057 67219 68658 70189 75574 78892 79981 80585 83402 6º 50224 54993 57923 61196 61946 62709 65931 69465 70541 71192 Escuelas Nocturnas 2205 2116 2181 1931 1966 1886 1792 1504 1357 1433 I 449 420 407 343 310 339 361 276 215 194 II 449 388 371 322 353 372 323 325 247 235 III 596 622 680 549 501 535 521 429 424 415 IV 711 686 723 717 802 640 587 474 471 589 III Ciclo y Educación 129805 138581 150745 159508 168980 178674 182489 192678 202415 212945 Divers. III Ciclo 94777 100618 109147 116261 123991 129969 131342 138472 147624 156021 7 44734 46151 50528 55100 59328 62427 63222 67882 71824 73971 8 28555 30904 32972 34782 36173 37938 37982 39866 43794 47163 9 21488 23563 25647 26379 28490 29604 30138 30724 32006 34887 Educ. Diversificada 35028 37963 41598 43247 44989 48705 51147 54206 54791 56924 10 19087 20708 22980 23311 24332 27006 28278 28343 29213 30828 11 13166 14423 15556 16953 17452 17359 18888 21340 21129 22212 12 2775 2832 3062 2983 3205 4340 3981 4523 4449 3884 181 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA A 10. Deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999. Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL PRIMARIA 20275 20313 21891 20105 20682 25321 23201 23718 25726 23368 I Ciclo 13400 13211 14063 13062 13479 16009 14590 14822 15428 14458 1º 6359 6719 6847 6420 6449 7464 6899 6863 7029 6797 2º 3997 3561 3992 3745 4059 4601 4175 4485 4677 4214 3º 3044 2931 3224 2897 2971 3944 3516 3474 3722 3447 II Ciclo 6875 7102 7828 7043 7203 9312 8611 8896 10298 8910 4º 2732 2894 3108 2693 3024 3930 3620 3735 4474 3582 5º 2604 2601 2696 2651 2508 3119 3107 3094 3475 3273 6º 1539 1607 2024 1699 1671 2263 1884 2067 2349 2055 TOTAL III CICLO Y EDUCACIÓN 13402 13342 17995 17731 19525 22685 20119 20280 21844 19422 DIVERSIFICADA, DIURNA III Ciclo 10789 10709 14524 14725 16199 18645 16987 17641 18805 16669 7º 7810 7852 9756 10603 12093 13634 12858 13163 14053 12488 8º 1983 1896 2999 2668 2667 3326 2566 2936 3223 2798 9º 996 961 1769 1454 1439 1685 1563 1542 1529 1383 Educación Diversificada 2613 2633 3471 3006 3326 4040 3132 2639 3039 2753 10º 1914 1976 2504 2057 2437 3133 2476 1929 2336 2110 11º 569 571 823 794 739 847 562 651 533 496 12º 130 86 144 155 150 60 94 59 170 147 ACADÉMICA DIURNA 10535 10092 13888 13678 15747 17205 15915 15617 16541 14898 III Ciclo 8767 8284 11443 11637 13116 14223 13775 13737 14458 13015 7º 6349 6229 7760 8383 9823 10480 10355 10243 10920 9745 8º 1595 1387 2239 2064 2084 2421 2114 2248 2334 2183 9º 823 668 1444 1190 1209 1322 1306 1246 1204 1087 Educación Diversificada 1768 1808 2445 2041 2631 2982 2140 1880 2083 1883 10º 1387 1420 1855 1448 2022 2342 1760 1476 1761 1544 11º 373 387 567 566 559 640 377 400 316 339 12º 8 1 23 27 50 - 3 4 6 - TÉCNICA DIURNA 2867 3250 4107 4053 3778 5480 4204 4663 5303 4524 III Ciclo 2022 2425 3081 3088 3083 4422 3212 3904 4347 3654 7º 1461 1623 1996 2220 2270 3154 2503 2920 3133 2743 8º 388 509 760 604 583 905 452 688 889 615 9º 173 293 325 264 230 363 257 296 325 296 Educación Diversificada 845 825 1026 965 695 1058 992 759 956 870 10º 527 556 649 609 415 791 716 453 575 566 11º 196 184 256 228 180 207 185 251 217 157 12º 122 85 121 128 100 60 91 55 164 147 TOTAL III CICLO Y EDUCACIÓN 8784 8697 8946 8555 9149 10620 8282 8685 9088 6663 DIVERSIFICADA, NOCTURNA III Ciclo 6424 6508 6540 6383 6830 7508 5988 6018 6420 4968 7º 3561 3526 3504 3701 3993 4298 3376 . . 2873 8º 1691 1708 1723 1608 1722 1891 1486 . . 1142 9º 1172 1274 1313 1074 1115 1319 1126 . . 953 Educación Diversificada 2360 2189 2406 2172 2319 3112 2294 2667 2668 1695 182 ANEXO ESTADÍSTICO TABLA A 10. Deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999. Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 10º 1609 1371 1669 1472 1534 1997 1469 . . 1124 11º 743 787 776 698 792 1110 817 . . 566 12º 8 31 -39 2 -7 5 8 . . 5 ACADÉMICA 8631 8558 8807 8400 9105 10449 8153 8487 8921 6554 NOCTURNA III Ciclo 6424 6508 6540 6383 6830 7508 5988 6018 6420 4968 7º 3561 3526 3504 3701 3993 4298 3376 . . 2873 8º 1691 1708 1723 1608 1722 1891 1486 . . 1142 9º 1172 1274 1313 1074 1115 1319 1126 . . 953 Educación Diversificada 2207 2050 2267 2017 2275 2941 2165 2469 2501 1586 10º 1480 1303 1532 1361 1503 1873 1383 . . 1054 11º 727 747 735 656 772 1068 782 . . 532 TÉCNICA NOCTURNA 153 139 139 155 44 171 129 198 167 109 Educación Diversificada 153 139 139 155 44 171 129 198 167 109 10º 129 68 137 111 31 124 86 . . 70 11º 16 40 41 42 20 42 35 . . 34 12º 8 31 -39 2 -7 5 8 . . 5 Nota: Cifras calculadas respecto a la Matrícula Inicial de cada año. Fuente: Departamento de Estadística MEP. 183 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA A 11. Tasas de deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999 Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL PRIMARIA 4.7 4.5 4.6 4.1 4.2 5.0 4.5 4.5 4.9 4.4 I Ciclo 5.3 5.1 5.2 4.7 4.8 5.7 5.1 5.1 5.4 5.0 1º 6.8 6.6 6.4 6.1 6.3 7.2 6.4 6.5 6.8 6.6 2º 4.9 4.3 4.5 4.0 4.4 5.0 4.5 4.7 5.0 4.6 3º 4.0 3.8 4.2 3.5 3.4 4.5 4.0 3.9 4.1 3.8 II Ciclo 3.8 3.7 3.9 3.4 3.4 4.2 3.8 3.8 4.3 3.6 4º 3.9 4.0 4.2 3.6 3.8 4.6 4.2 4.3 5.0 3.9 5º 4.2 4.0 4.0 3.9 3.6 4.1 4.0 3.9 4.3 4.0 6º 3.1 2.9 3.5 2.8 2.7 3.6 2.9 3.0 3.3 2.9 TOTAL III CICLO Y EDUCACIÓN 10.3 9.6 11.9 11.1 11.6 12.7 11.0 10.8 10.9 9.2 DIVERSIFICADA, DIURNA III Ciclo 11.4 10.6 13.3 12.7 13.1 14.3 12.9 13.0 12.9 10.8 7º 17.5 17.0 19.3 19.2 20.4 21.8 20.3 19.9 19.8 17.1 8º 6.9 6.1 9.1 7.7 7.4 8.8 6.8 7.5 7.4 6.0 9º 4.6 4.1 6.9 5.5 5.1 5.7 5.2 5.2 4.8 4.0 Educación Diversificada 7.5 6.9 8.3 7.0 7.4 8.3 6.1 5.0 5.5 4.9 10º 10.0 9.5 10.9 8.8 10.0 11.6 8.8 7.0 8.0 6.9 11º 4.3 4.0 5.3 4.7 4.2 4.9 3.0 3.1 2.5 6.9 12º 4.7 3.0 4.7 5.2 4.7 1.4 2.4 1.3 3.9 2.3 ACADÉMICA DIURNA 10.3 9.3 11.7 10.9 11.8 12.3 11.1 10.6 10.5 9.1 III Ciclo 11.1 9.9 12.6 12.1 12.8 13.3 12.6 12.4 12.1 10.5 7º 17.1 16.3 18.5 18.5 20.2 20.6 19.9 18.9 18.9 16.6 8º 6.7 5.4 8.2 7.2 6.9 7.8 6.7 7.0 6.6 5.8 9º 4.5 3.4 6.7 5.4 5.1 5.3 5.2 5.0 4.6 3.9 Educación Diversificada 7.8 7.2 8.9 7.0 8.4 9.0 6.1 5.2 5.4 4.7 10º 10.2 9.5 11.3 8.5 11.1 11.7 8.5 7.1 7.9 6.7 11º 4.2 3.9 5.1 4.8 4.4 5.0 2.7 2.6 2.0 2.0 12º 4.6 0.7 13.1 14.0 28.7 - 1.7 2.1 3.4 - TÉCNICA DIURNA 10.3 10.9 12.7 11.8 10.7 14.1 10.9 11.5 12.2 9.9 III Ciclo 13.1 14.4 16.9 15.4 14.3 19.1 14.3 16.3 16.2 12.5 7º 19.4 20.5 23.0 22.9 21.2 27.4 22.2 24.1 23.6 19.2 8º 8.2 9.8 13.6 9.9 9.5 13.3 7.3 10.0 11.0 7.1 9º 5.4 7.9 8.2 6.1 4.8 7.6 5.2 5.9 6.0 4.7 Educación Diversificada 6.8 6.4 7.3 6.8 5.0 6.8 6.1 4.6 5.8 5.4 10º 9.5 9.7 9.9 9.6 6.9 11.3 9.5 6.6 8.4 7.7 11º 4.6 4.1 5.7 4.4 3.8 4.6 3.7 4.5 3.9 3.0 12º 4.7 3.2 4.2 4.6 3.3 1.4 2.4 1.3 3.9 4.0 TOTAL III CICLO Y EDUCACIÓN 35.8 34.4 33.7 32.2 33.2 37.2 32.2 36.0 36.6 30.8 DIVERSIFICADA, NOCTURNA III Ciclo 40.7 40.1 39.4 38.1 39.4 41.7 36.9 41.0 40.6 34.9 7º 51.4 50.0 49.0 51.6 50.8 52.5 46.5 . . 44.0 8º 36.1 35.8 34.2 32.2 34.2 35.5 30.7 . . 28.0 9º 28.2 28.8 29.8 23.4 25.1 29.3 27.2 . . 26.2 Educación Diversificada 27.0 24.1 24.2 22.2 22.7 29.5 24.2 28.2 29.6 23.0 184 ANEXO ESTADÍSTICO TABLA A 11. Tasas de deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999 Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 10º 31.3 27.0 30.3 27.5 27.3 33.9 27.1 . . 28.7 11º 22.0 20.6 18.3 16.4 17.9 24.9 20.8 . . 17.4 12º 3.4 19.0 -24.7 1.1 -3.7 2.6 5.4 . . 2.6 ACADÉMICA 36.3 34.8 34.2 32.6 34.0 37.6 32.5 36.2 37.1 31.2 NOCTURNA III Ciclo 40.7 40.1 39.4 38.1 39.4 41.7 36.9 41.0 40.6 34.9 7º 51.4 50.0 49.0 51.6 50.8 52.5 46.5 . . 44.0 8º 36.1 35.8 34.2 32.2 34.2 35.5 30.7 . . 28.0 9º 28.2 28.8 29.8 23.4 25.1 29.3 27.2 . . 26.2 Educación Diversificada 27.6 24.5 24.8 22.4 24.1 30.1 24.5 28.3 30.2 23.4 10º 30.8 27.5 29.8 27.3 28.6 33.9 27.0 . . 28.2 11º 22.8 20.6 18.3 16.4 18.5 25.2 21.1 . . 17.6 TÉCNICA NOCTURNA 20.5 19.3 18.1 19.8 5.5 22.3 19.2 25.6 22.3 18.1 Educación Diversificada 20.5 19.3 18.1 19.8 5.5 22.3 19.2 25.6 22.3 18.1 10º 38.2 19.4 36.7 31.2 8.4 34.8 28.8 . . 40.5 11º 9.0 19.2 17.3 17.5 8.3 19.4 15.5 . . 14.5 12º 3.4 19.0 -24.7 1.1 -3.7 2.6 5.4 . . 2.6 Nota: Tasas de deserción como porcentaje de la matrícula inicial. Fuente: Departamento de Estadística MEP. TABLA A 12. Costo de los repitentes según grado y nivel, 1990-1999. Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL PRIMARIA 20.8 20.2 19.1 16.7 18.3 20.1 25.1 22.6 22.5 21.5 I Ciclo 15.7 15.2 14.7 13.2 14.3 15.1 17.6 15.7 15.2 14.4 1º 7.6 7.5 7.9 7.7 7.8 7.9 8.5 7.8 7.4 7.0 2º 4.5 4.3 3.9 3.3 3.9 4.0 5.0 4.4 4.3 4.1 3º 3.6 3.4 2.9 2.2 2.7 3.2 4.2 3.5 3.5 3.3 II Ciclo 5.2 5.1 4.4 3.5 4.1 5.0 7.5 6.9 7.3 7.0 4º 2.9 2.8 2.5 1.9 2.3 2.9 4.3 3.9 4.2 3.8 5º 2.0 2.0 1.7 1.3 1.6 1.9 2.8 2.7 2.8 2.9 6º 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 TOTAL III CICLO Y EDUCACIÓN 9.1 10.1 8.9 11.0 10.4 13.0 14.0 14.5 14.7 15.1 DIVERSIFICADA, DIURNA III Ciclo 7.3 8.1 7.0 9.2 8.9 10.8 11.5 12.1 12.3 13.0 7º 4.3 4.6 4.0 5.0 5.4 6.4 7.1 7.4 7.8 8.2 8º 2.0 2.3 2.1 2.7 2.3 2.9 2.9 3.1 3.1 3.4 9º 1.1 1.2 0.9 1.4 1.2 1.5 1.5 1.6 1.4 1.4 Educación Diversificada 1.7 2.0 1.9 1.8 1.6 2.2 2.5 2.3 2.4 2.1 10º 1.4 1.6 1.5 1.5 1.4 1.9 2.0 1.9 2.1 1.9 11º 0.3 0.4 0.4 0.3 0.2 0.3 0.4 0.4 0.3 0.2 12º 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 Nota: Valores en millones de dólares de 1999. 185 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA A 13. Costo de la deserción de la educación según año cursado y dependencia, 1990-1999. Año Cursado 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL PRIMARIA 8.6 8.6 9.3 8.5 8.8 10.7 9.8 10.1 10.9 9.9 I Ciclo 5.7 5.6 6.0 5.5 5.7 6.8 6.2 6.3 6.5 6.1 1º 2.7 2.8 2.9 2.7 2.7 3.2 2.9 2.9 3.0 2.9 2º 1.7 1.5 1.7 1.6 1.7 2.0 1.8 1.9 2.0 1.8 3º 1.3 1.2 1.4 1.2 1.3 1.7 1.5 1.5 1.6 1.5 II Ciclo 2.9 3.0 3.3 3.0 3.1 3.9 3.7 3.8 4.4 3.8 4º 1.2 1.2 1.3 1.1 1.3 1.7 1.5 1.6 1.9 1.5 5º 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.3 1.3 1.3 1.5 1.4 6º 0.7 0.7 0.9 0.7 0.7 1.0 0.8 0.9 1.0 0.9 TOTAL III CICLO Y EDUCACIÓN 9.0 9.0 12.1 11.9 13.1 15.2 13.5 13.6 14.7 13.1 DIVERSIFICADA, DIURNA III Ciclo 7.3 7.2 9.8 9.9 10.9 12.5 11.4 11.9 12.6 11.2 7º 5.2 5.3 6.6 7.1 8.1 9.2 8.6 8.8 9.4 8.4 8º 1.3 1.3 2.0 1.8 1.8 2.2 1.7 2.0 2.2 1.9 9º 0.7 0.6 1.2 1.0 1.0 1.1 1.1 1.0 1.0 0.9 Educación Diversificada 1.8 1.8 2.3 2.0 2.2 2.7 2.1 1.8 2.0 1.9 10º 1.3 1.3 1.7 1.4 1.6 2.1 1.7 1.3 1.6 1.4 11º 0.4 0.4 0.6 0.5 0.5 0.6 0.4 0.4 0.4 0.3 12º 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.1 Nota: Valores en millones de dólares de 1999. 186 ANEXO ESTADÍSTICO TABLA A 14. Años de educación por edad, 1999. Edad Media Nº Desvío Estándar 25 7.70 659 3.83 26 7.77 560 3.83 27 7.62 649 3.97 28 7.98 637 3.87 29 7.73 630 3.86 30 7.68 739 3.69 31 8.03 564 3.86 32 7.84 648 3.67 33 7.93 627 3.98 34 8.08 617 4.04 35 8.10 665 3.96 36 8.15 605 3.93 37 8.25 622 3.97 38 7.73 694 4.01 39 7.93 609 4.11 40 8.20 643 3.95 41 7.74 404 4.10 42 7.59 571 3.93 43 7.46 508 4.46 44 7.03 415 4.23 45 7.66 454 4.13 46 7.09 386 4.17 47 6.69 325 4.25 48 6.48 340 4.27 49 6.06 342 4.11 50 6.51 449 4.38 51 6.22 249 4.35 52 6.04 302 5.10 53 5.18 283 4.26 54 5.20 274 4.46 55 5.72 253 4.42 56 5.28 208 4.30 57 4.67 194 3.87 58 4.60 212 4.16 59 4.88 195 4.40 60 4.88 256 4.37 Total 6.75 19.82 4.33 Nota: Muestra. Fuente: Estadísticas Nacionales y Encuesta de Hogares. 187 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA A 15. Composición de los Gastos de Educación, 2000. Corriente Personal No Personal Total como Componente y Total Total Total % de Por nuevos Por nuevos Subcomponentes Que viene Que viene Corriente Capital Presupuesto gastos del puestos y puestos y del año del año MEP otros rubros otros rubros anterior anterior nuevos nuevos 1 Ampliar la cobertura 6,513.80 1,051.60 7,565.40 7,565.40 3.5071% en preescolar. 1.1 Incrementar la cobertura 1.2 Asegurar componente pedagógico. 2 Intensificar la excelencia de la educación básica. 2.1 Disminuir 110.90 110.90 110.90 0.0514% ineficiencia 2.2 Mejorar evaluación de los 1,226.00 136.20 1,362.20 1,362.20 0.6315% aprendizajes 2.3 Mejorar 754.20 1,359.70 2,113.90 1,169.00 3,282.90 1.5218% informática 2.4 Incorporar padres 0.00 0.00 de familia 3 Fortalecer la educación media para jóvenes de 13 a 18 años. 3.1 Incrementar la 49,649.50 2,179.00 51,828.50 51,828.50 24.0260% cobertura 3.2 Asuntos 0.00 1,118.40 1,118.40 0.5185% pedagógicos. 4 Promover la equidad en la educación. 4.1 Comedores 2,145.00 4,355.00 6,500.00 6,500.00 3.0132% escolares 4.2 Transporte escolar 1,800.00 270.00 2,070.00 2,070.00 0.9596% 4.3 Becas escolares 90.00 555.20 284.00 929.20 929.20 0.4307% 4.4 Bono escolar 750.00 150.00 900.00 900.00 0.4172% 188 ANEXO ESTADÍSTICO TABLA A 16. Composición de los Gastos de Educación, 2001. Corriente Personal No Personal Total como Componente y Total Total Total % de Por nuevos Por nuevos Subcomponentes Que viene Que viene Corriente Capital Presupuesto gastos del puestos y puestos y del año del año MEP otros rubros otros rubros anterior anterior nuevos nuevos 1 Ampliar la cobertura en preescolar. 1.1 Incrementar la 9,011.50 1,763.80 10,775.30 10,775.30 4.2437% cobertura 1.2 Asegurar componente 2.20 2.20 2.20 0.0009% pedagógico. 2 Intensificar la excelencia de la educación básica. 2.1 Disminuir 118.40 1,090.00 1,208.40 1,208.40 0.4759% ineficiencia 2.2 Mejorar evaluación de los 1,362.20 149.00 4.80 21.80 1,537.80 1,537.80 0.6056% aprendizajes 2.3 Mejorar 2,258.00 901.80 3,159.80 1,169.00 4,328.80 1.7049% informática 2.4 Incorporar padres 3.00 0.00 3.00 3.00 0.0012% de familia 3 Fortalecer la educación media para jóvenes de 13 a 18 años. 3.1 Incrementar la 55,689.10 3,304.00 58,993.10 58,993.10 23.2338% cobertura 3.2 Asuntos 43.00 43.00 1,118.40 1,161.40 0.4574% pedagógicos. 4 Promover la equidad en la educación. 4.1 Comedores 2,145.00 101.95 4,355.00 204.35 6,806.30 53.50 6,859.80 2.7017% escolares 4.2 Transporte 2,070.00 522.40 2,592.40 2,592.40 1.0210% escolar 4.3 Becas escolares 90.00 60.00 839.20 1,010.80 2,000.00 2,000.00 0.7877% 4.4 Bono escolar 900.00 900.00 900.00 0.3545% 189 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA A 17. Composición de los Gastos de Educación, 2002. Corriente Personal No Personal Total como Componente y Total Total Total % de Por nuevos Por nuevos Subcomponentes Que viene Que viene Corriente Capital Presupuesto gastos del puestos y puestos y del año del año MEP otros rubros otros rubros anterior anterior nuevos nuevos 1 Ampliar la cobertura en preescolar. 1.1 Incrementar la 11,320.80 885.10 12,205.90 12,205.90 4.0739% cobertura 1.2 Asegurar componente 2.20 2.20 4.40 4.40 0.0015% pedagógico. 2 Intensificar la excelencia de la educación básica. 2.1 Disminuir 1,269.70 1,244.80 2,514.50 2,514.50 0.8392% ineficiencia 2.2 Mejorar evaluación de los 1,511.30 112.40 1,623.70 1,623.70 0.5419% aprendizajes 2.3 Mejorar 3,319.80 882.50 4,202.30 1,285.90 5,488.20 1.8318% informática 2.4 Incorporar padres 3.10 7.30 10.40 10.40 0.0035% de familia 3 Fortalecer la educación media para jóvenes de 13 a 18 años. 3.1 Incrementar la 62,128.70 3,707.10 65,835.80 65,835.80 21.9735% cobertura 3.2 Asuntos 43.00 43.00 1,234.50 1,277.50 0.4264% pedagógicos. 4 Promover la equidad en la educación. 4.1 Comedores 2,245.65 269.48 4,559.35 548.58 7,623.06 59.92 7,682.98 2.5643% escolares 4.2 Transporte 2,592.40 179.34 2,771.74 2,771.74 0.9251% escolar 4.3 Becas escolares 150.00 25.00 1,850.00 475.00 2,500.00 0.8344% 4.4 Bono escolar 900.00 450.00 1,350.00 1,350.00 0.4506% 190 ANEXO ESTADÍSTICO TABLA A 18. Cobertura de algunos servicios de salud. Población con acceso a Cobertura de inmunización en Acueducto y saneamiento (%) País agua potable (%) niños < 1 año (%) Total Urbana Rural Total Urbana Rural DTP3 OPV3 BCG Saramp. Costa Rica 94.5 99.6 90.5 97 100 95 85 85 87 86 México 83 93 57 76 93 29 92 - - 90 Chile 91 99 47 81 95 - 92 - - 93 Argentina 65 71 24 75 80 42 66 - - 76 Brasil 69 80 28 67 74 43 69 - - 78 Reino Unido 100 - - 96 - - 92 - - 92 EE.UU. 90 - - 85 - - 94 - - 89 Fuente: Costa Rica: Indicadores Básicos 1999, MS. The World Bank: World Development Report 1999/2000. Pan American Health Organization. Health Statistics from the Americas, 1998 edition. TABLA A 19. Gasto total del SS. Gastos totales1 Gastos reales por Año Nominal Real2 % crcmt. % PIB asegurado m.3 90 30.1 4.4 67.3 25.9 91 37.6 4.3 65.4 24.5 -5.6 92 46.7 4.1 66.7 24.3 -0.8 93 61.6 4.5 80.2 28.5 17.3 94 73.4 4.5 84.1 29.2 2.5 95 90.8 4.4 84.6 28.7 -1.9 96 110.8 4.6 87.8 28.0 -2.2 97 125.4 4.2 87.7 27.8 -0.9 98 151.6 4.2 95.0 29.2 4.9 99 185.0 4.3 105.3 31.7 8.9 1. En miles de millón de colones. Incluye el subsidio por enfermedad, maternidad y el costo administrativo. 2. Incluye el promedio anual IPC general. 3. En miles de colones. Fuente: CCSS, excepto PIB e IPC (sitio web del BCCR), y cálculos propios. TABLA A 20. CCSS. Relaciones del personal médico. Empleados de la CCSS Enfermeras / Aux. Méd. / Año Total Médicos Enfermeras Prof. Méd. Aux. Méd. Médico Prof. Méd. 90 25.9 2.5 1.4 4.7 8.2 0.54 1.74 91 25.6 2.5 1.5 4.8 8.1 0.58 1.68 92 26.2 2.6 1.6 5.0 8.3 0.62 1.65 93 26.6 2.6 1.6 5.1 8.7 0.62 1.71 94 27.2 2.8 1.7 5.3 8.9 0.61 1.69 95 27.7 2.8 1.1 5.4 9.2 0.39 1.71 96 28.2 2.9 1.1 5.6 9.6 0.39 1.71 97 28.7 3.0 1.1 5.7 9.9 0.38 1.74 98 30.3 3.2 1.2 6.0 10.9 0.36 1.84 99 31.1 3.3 1.2 6.3 11.3 0.36 1.80 Nota: En miles de personas. Profesionales Médicos incluye médicos, odontólogos, farmacéuticos, microbiólogos, sicólogos, enfermeras y otro personal médico. Auxiliares de Prof. Méd. Incluye asistente de enfermera, farmacéutico, y otros asistentes. Fuente: CCSS y cálculos propios 191 COSTA RICA: EL GASTO SOCIAL Y LA POBREZA TABLA A 21. Carga impositiva de la contribución de los asalariados. Contribuciones1 totales de asalariados Contr. real Gasto real / Contrb. - en % del Año nominal real2 % crcmt. por asalard. asalrd.3 Gasto Gasto real 90 26.0 58.2 106.8 74.6 32.2 43 91 32.0 55.7 -4.3 100.4 69.1 31.3 45 92 40.9 58.5 5.0 98.3 67.3 31.0 46 93 51.6 67.2 14.8 107.4 78.8 28.6 36 94 64.1 73.5 9.4 114.2 79.5 34.7 44 95 81.7 76.1 3.5 116.3 78.4 37.9 48 96 96.6 76.5 0.6 117.9 75.3 42.6 57 97 113.0 79.1 3.3 119.7 71.6 48.1 67 98 138.4 86.7 9.6 126.4 75.6 50.8 67 99 165.0 93.9 8.3 130.9 78.1 52.9 68 Nota: en miles de millones de colones, valores por asalrd. en miles. 1. Cuotas obreras y patronales solamente. 2. Colones de enero 1995, usando el promedio anual del IPC general. 3. Incluye gastos de los familiares. Fuente: CCSS, excepto IPC (pág. web del BCCR), y cálculos propios. TABLA A 22. Promedio, Coeficiente de Gini, Fracción atribuible a inequidad y porcentaje de variación explicado por el contexto según indicador de salud y año de la encuesta, 1992 y 1999. Porcentaje de Fracción atribuible a Promedio Coeficiente de Gini variación explicado Indicador de salud inequidad por el contexto 1992 1999 1992 1999 1992 1999 1992 1999 Hijos muertos 9.5 6.4 0.18 0.43 0.29 0.59 0.68 0.88 Tasa de mortalidad infantil 1.4 --- 0.64 --- 0.27 --- Diarrea 8.5 5.9 0.18 0.28 0.33 0.42 0.56 0.43 Infección respiratoria 16.2 9.7 0.14 0.27 0.22 0.45 0.48 0.44 Bajo peso al nacer 6.3 6.4 0.15 0.31 0.21 0.42 0.48 0.66 Multiparidad 11.1 9.6 0.42 0.41 0.70 0.76 0.45 0.41 Embarazo en adolescentes 29.4 33.2 0.28 0.26 0.58 0.54 0.40 0.43 Embarazo no deseado 42.3 41.8 0.05 0.13 0.06 0.21 0.51 0.63 Falta de lactancia materna 23.9 15.6 0.09 0.32 0.13 0.46 0.59 0.63 Intervalo corto entre nacimientos 26.7 21.8 0.12 0.15 0.19 0.22 0.39 0.57 Falta de conocimientos sobre planificación 33.9 27.6 0.30 0.35 0.53 0.66 0.52 0.41 familiar Porcentaje que no tienen suero oral en casa 60.2 --- 0.07 --- 0.11 --- 0.43 --- Falta de planificación familiar actual 35.4 29.1 0.12 0.09 0.18 0.13 0.52 0.39 Falta de planificación familiar pasada 9.3 7.8 0.26 0.27 0.42 0.46 0.62 0.67 Falta de citología vaginal cada año 52.7 47.1 0.06 0.10 0.09 0.16 0.38 0.60 Niños con esquema de vacunación 6.4 6.3 0.21 0.62 0.31 0.89 0.50 0.82 incompleto Falta de control prenatal 25.9 14.2 0.19 0.22 0.28 0.35 0.52 0.73 Falta de atención profesional en el parto 2.3 1.9 0.62 0.71 0.92 1.00 0.62 0.35 Falta de atención médica del niño enfermo 48.2 44.6 0.09 --- 0.14 --- 0.73 --- Falta de accesibilidad a servicios de salud 6.6 7.9 0.03 0.03 0.04 0.04 1.00 1.00 Falta de accesibilidad a prestadores de 15.6 6.6 0.09 0.03 0.13 0.04 1.00 1.00 planificación familiar Fuente: Tomado del Documento Técnico "Equidad y salud materno-infantil en Costa Rica". OPS, 2001. 192 ANEXO ESTADÍSTICO TABLA A 23. Opinión Pública con respecto a Servicios CCSS. Afirmación Si/de acuerdo (%) No/desacuerdo (%) El médico externo es bueno? 19 51 Las clínicas y los hospitales brindad un pésimo 44 26 servicio? Ha recibido medicamentos deteriorados? 71 21 Ha sufrido mala praxis? 18 81 Se ha incrementado la mala praxis? 62 13 Nota: El porcentaje restante es no saben, no responden, o son indiferentes. Fuente: UCR y CCSS, Evolución de las Estructuras de la Opinión Pública en Costa Rica - 1999 TABLA A 24. Opinión Pública: apertura a cambios en la CCSS. Si/de acuerdo (%) No/desacuerdo (%) Si mejora la CCSS, estaría dispuesto a pagar más? 70 26 Se debe propiciar la libre elección médica? 62 13 Hay que introducir sector privado en algunos 51 23 hospitales. Los hospitales deben manejarse como verdaderas 68 17 empresas. Nota: El porcentaje restante es no saben, no responden, o son indiferentes. Fuente: UCR y CCSS, Evolución de las Estructuras de la Opin ión Pública en Costa Rica - 1999 193