Mejora de la Gobernanza de la Tierra en Honduras Implementación del Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra Christian Cáceres Abraham Alvarenga Maria Elena Matute Miguel Angel Ramirez Mario Vallejo Larios Volumen I Instituto de la Propiedad Programa de Administración de Tierras de Honduras Banco Mundial Mayo 2014 1 Contenido Siglas 3 Resumen Ejecutivo 4 1. Introducción 13 2. Tabla resumen de resultados 15 3. Información y data de contexto 20 3.1 La cuestión de la tierra en el país: 20 3.2. Matriz de tipología de la tenencia de la tierra 22 3.3. Mapa institucional 25 3.4. Políticas de tierras actuales 29 4. Evaluación de la Gobernanza de la Tierra 32 4.1 Marco Legal e Institucional: 32 4.2. Planeamiento del Uso, Gestión y Tributación de Tierras 43 4.3 Administración de Tierras del Estado 50 4.4 Provisión al Público de Información de Tierras 62 4.5 Resolución de Disputas y gestión de Conflictos 69 4. 6 Modulo Forestal 76 4.7 Regularización Predial 81 5. Análisis y recomendaciones de Políticas 93 6. Conclusiones 106 7. Anexos 114 2 Siglas Sigla Significado AMAHDO Asociación de Madereros de Honduras CDB Convención de Diversidad Biológica CITES Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de flora y fauna CMCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ENCC Estrategia Nacional de Cambio Climático ENEE Empresa Nacional de Energía Eléctrica ERP Estrategia de Reducción de la Pobreza FRFFP Fondo de Reinversión Forestal y Fomento de Plantaciones GIZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica GTZ Cooperación Alemana para el Desarrollo ICF Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre. IHAH Instituto Hondureño de Antropología e Historia IHCAFE Instituto Hondureño del Café INA Instituto Nacional Agrario INAM Instituto Nacional de la Mujer IP Instituto de la Propiedad LFAPVS Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre LGAF Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra ONG Organizaciones No Gubernamentales LDMA Ley de Modernización del Sector Agrícola MASTA Asociación para Unidad de la Mosquitia MOCAPH Mesa de ONG’s Co manejadoras de Áreas Protegidas de Honduras OIT Organización Internacional del Trabajo PATH II Programa de Administración de Tierras de Honduras. Fase II PALMR Política del Sector Agroalimentario y el Medio Rural PAN Plan de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación PSA Pago por Servicios Ambientales RAMSAR Convención relativa a los humedales de importancia internacional REDD+ REDD vinculándolas con la conservación, el manejo sostenible y el mejoramiento de las reserva de carbono de los bosques REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los Bosques SAG Secretaría de Agricultura y Ganadería SEDENA Secretaría de Defensa Nacional SEFIN Secretaría de Finanzas SEPLAN Secretaría Técnica de Planificación y de Cooperación Externa SERNA Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente SETUR/IHT Secretaría de Turismo/Instituto Hondureño de Turismo SINFOR Sistema Nacional de Información Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda 3 Resumen Ejecutivo En Honduras, durante varias décadas, se han realizado importantes reformas al sistema de tenencia de la tierra, como en otros componentes del sistema de administración de tierras del país, mediante la elaboración de leyes y la creación de un sin número de instituciones responsables de regularizar y registrar los derechos de propiedad, esto con el fin de facilitar el acceso a la tierra (reformas agrarias), dar seguridad y asegurar las transacciones de estos derechos de propiedad de forma eficaz (modernización de los registros y catastro). Pero en general, estas iniciativas produjeron pocos resultados para resolver los distintos problemas relacionados con el sector tierra. Un cambio significativo se realizó a partir de la elaboración de la Ley de la propiedad del 2004, lo que permitió implementar importantes reformas a los procesos de registro y catastro, aprovechando el uso de las tecnologías de la información, lo que permitió reducir los tiempos y costos de las transacciones, entre otras mejoras. Ante lo anterior, y si deseamos como país evitar cometer los mismos errores en perdida de esfuerzos y recursos, se deben responder ciertas preguntas tales como: ¿Por qué las iniciativas anteriores a la Ley de propiedad no lograron aportar soluciones sostenibles?, ¿Por qué esta nueva reforma y otras medidas implementadas podrán lograr los suficientes cambios para mantener un sistema nacional de administración de tierras adecuado en el tiempo y que genere confianza para su utilización por parte todos los ciudadanos?, ¿Cómo se pueden analizar dichas reformas?, ¿Cuáles son los componentes del sistema que se deben analizar para tener un panorama claro de los fuerzas y debilidades del mismo?, etc. Por lo tanto, el principal objetivo del Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (LGAF por sus siglas en inglés) para Honduras, impulsado por el Banco Mundial y con el apoyo del Instituto de la Propiedad (IP) a través del Programa de Administración de Tierras de Honduras (PATH), es el de realizar un diagnóstico que permita la evaluación del marco legal, institucional, y políticas de administración de tierras, así como las prácticas vinculadas con la formulación de estas, el uso y la gestión. El LGAF se orienta así a la identificación de áreas de reforma de leyes, políticas o procedimientos que permitan la mejora de la gobernanza de la tierra y que posteriormente se logre utilizar como un mecanismo de valuación sistemática que se puede aplicar de manera regular para re-evaluar el estatus o efectuar análisis inter-regionales. Para alcanzar esta meta, se dispuso como metodología en primer lugar, la de contratar un grupo de expertos nacionales, con un amplio conocimiento y experiencia en las siguientes áreas de estudio: 4 1. Marco legal e institucional, 2. Planeamiento del Uso, Administración y Tributación de Tierras, 3. Administración de Tierras el Estado, 4. Provisión al Público de Información de Tierras, 5. Resolución de Disputas y Administración de Conflictos, 6. Forestal, 7. Regularización Predial. Este tipo de Análisis e Investigaciones enfrentan, no solo en Honduras, la falta de información actualizada y la limitada accesibilidad a mucha de la información del sector Tierra, reflejado en la ausencia de bases de datos con estadísticas claras, agregando el hecho que existe una gran diversidad de indicadores utilizados por los distintos actores gubernamentales, y que estos responden en su mayoría, a necesidades internas institucionales, pero que no responden a indicadores nacionales que sirvan de forma estándar para el monitoreo del sector Tierra. Es de indicar que el principal objetivo del Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (LGAF) para Honduras, impulsado por el Banco Mundial y con el apoyo del Instituto de la Propiedad (IP) a través del Programa de Administración de Tierras de Honduras (PATH), fue el de realizar un diagnóstico que ha permitido la evaluación más reciente e integral del marco legal, institucional, y políticas de administración de tierras, así como las prácticas vinculadas con la formulación de estas, el uso y la gestión. Entre los principales retos y desafíos identificados, para los cuales se preparan sendas propuestas, mediante un proceso de validación técnica, se pueden adelantar lo siguiente:  La coexistencia de diferentes regímenes de tenencia, exige un sistema legal suficientemente flexible para reconocer un amplio rango de derechos a los individuos y grupos; y también reconocer los derechos de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas o garífunas,  Cuando los titulares pierdan derechos a través de cambios en los usos de tierras fuera de los procesos de expropiación, aplicados únicamente por el interés general del público, es importante que exista una compensación justa,  Fomentar el sistema formal de registro de todas las parcelas individuales, tanto en áreas urbanas como rurales. También es importante que los registros no excluyan a las mujeres y otros grupos vulnerables,  Los vacíos y superposiciones en los mandatos legales o las funciones ejercidas en la práctica por las instituciones vinculadas a la administración de tierras que incrementan la discrecionalidad de los funcionarios,  La transparencia y eficiencia en el proceso de otorgamiento de permisos para construcción y usos restringidos de la tierra, es una cuestión crítica, 5  La escasa recaudación del impuesto a la tierra impide a los gobiernos locales proporcionar los servicios requeridos por la población,  La gobernanza en la administración de la tierra del Estado incluye la creación de un inventario de la tierra estatal,  A pesar que el país cuenta con importantes avances en materia de Planificación Territorial, aún existen grandes retos por delante, en cuanto al fortalecimiento de las instancias gubernamentales,  Que los sistemas de información de tierras proporcionen al público información que sea relevante, precisa y a costos accesibles y que los servicios de administración de tierras sean accesibles, de costos razonables y sostenibles en el tiempo,  La reducción de los costos para registrar sus transacciones revierten a la informalidad,  Existen grandes retos para la aplicación de las normas jurídicas y procedimientos establecidos, ya que la cobertura forestal sigue perdiendo grandes superficies año con año, por lo que es un reto crítico que necesita atención urgente,  Reconocer que es un derecho humano básico de las comunidades dependientes del bosque tener acceso seguro y equitativo a los recursos del bosque del que dependen para su subsistencia,  Reconocer y apoyar a las MYPEs para promover la competencia, mejorar la generación de ingresos y la creación de empleo en áreas rurales,  Mejorar la transparencia, legitimidad y rendición de cuentas de la administración de tierras del Estado, que típicamente es restringida por una severa falta de información o de información rastreable sobre qué tierra pública existe y qué derechos posee el Estado para controlarla y administrarla,  Es de vital importancia resaltar el hecho que existen confusiones en cuanto a términos técnicos y modelos de planificación entre la comunidad académica, entidades estatales, municipales y expertos en general,  Revisión integral de todas las leyes relacionadas con el sector tierra, y evaluar de forma clara y precisa los resultados obtenidos para lo que fueron creadas y si realmente son aplicadas de conformidad bajo el espíritu que fueron creadas. Conclusiones:  Con relación al marco normativo de reconocimiento de derechos, el análisis permite verificar la existencia de un marco jurídico apropiado, y siendo el país signatario de convenios internaciones (p.e. el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la OIT), por lo tanto es factible indicar que existen instrumentos jurídicos que contribuyen a los poseedores u ocupantes de parcelas, el 6 poder reconocer formalmente los distintos derechos de tenencia de la tierra, tanto en áreas rurales o urbanas, sea de forma individual, colectiva, y también se logra reconocer los derechos de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas o afroamericanos. No obstante, existe un gran reto en la aplicación y la normatividad de las distintas leyes que reconocen los derechos de tenencia de la tierra, ya que se estima en un 50% los derechos inscritos formalmente sea en áreas urbanas o rurales. A esto se debe agregar que existe un gran número de instituciones gubernamentales responsables de aplicar las distintas leyes y sus reglamentos, pero que no han tenido la mejor coordinación entre ellas, por lo que muchas de sus acciones se sobreponen en ciertas áreas del territorio nacional, agravando la problemática de tenencia. Al menos diez instituciones gubernamentales tienen competencias de administración de las tierras del Estado: Instituto de la Propiedad (IP), Instituto Nacional Agrario (INA), Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF), Municipalidades, Tribunal Superior de Cuentas, Instituto Hondureño de Antropología e Historia (IHAH), Instituto Hondureño de Turismo (IHT), Secretaria de Defensa Nacional, Secretaría de Finanzas (SEFIN), Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), a las que se suma otra serie de instituciones y órganos que tienen funciones indirectas. En Honduras, actualmente, no existe una verdadera política nacional de tierras, pero se han elaborado políticas sectoriales para reformar el sector agrario, el uso y explotación del bosque, y con la Ley de propiedad del 2004, se implementaron procesos de regularización masivos de predios informales en áreas urbanas. Lo que se puede constatar es la aprobación de un sin número de leyes y reglamentos, de este marco jurídico se crean igualmente instituciones gubernamentales con el fin de reducir la inseguridad jurídica de la tenencia, permitir la administración y la protección de la tierra. Con respecto al tema de género, se reconoce los derechos de las mujeres sobre acceso, uso y propiedad de la tierra. Con relación a años anteriores, se observa que las instituciones dan mayor reconocimiento a las mujeres y esto se refleja en los informes. Estimaciones del Instituto Nacional de Estadísticas, refrendados por la experiencia de registradores del Instituto de la Propiedad, indican que en la zona rural el 25% de propiedades registradas están a nombre de mujeres, mientras que en el área urbana el porcentaje asciende a 40%.  Sobre Planeamiento, gestión del uso del suelo y tributación predial el LGAF concluye que a pesar el país cuenta con importantes avances en materia de Planificación Territorial, aún existen grandes retos para al fortalecimiento de las instancias 7 gubernamentales. Por ejemplo en materia de valuación predial o vivienda, no hay designada por ley un ente rector con la capacidad de gestionar, ejecutar, supervisar y evaluar su correcta aplicación en el país. A pesar de que en todos los procesos de planificación, la participación ciudadana es un requisito inherente y garantizado por la Ley de Ordenamiento Territorial y la Ley de Municipalidades, uno de los aspectos que han sido excluidos por ley es la determinación del tipo o calidad de los convocados a ser parte las mesas de participación ciudadana, los cuales finalmente son los representantes de la sociedad civil dentro de cada proceso y por ende, los responsables de aprobar o improbar cualquier decisión presente o futuro que tenga impacto sobre la población y su entorno. Es de indicar igualmente que a pesar que se necesita utilizar planes de uso del suelo, no existe verdaderos estudios morfológicos que permitan realmente elaborar estos planes, lo que realmente existe son mapas de uso del suelo que solo permiten visualizar el tipo del suelo actual. Tanto la Ley de Municipalidades y la Ley de Ordenamiento Territorial carecen de reglas claras que ayuden a su mejor y correcta aplicación sobre el territorio, y no incorporan sanciones punitivas, lo que propicia su incorrecta o parcial aplicación por parte de los funcionarios estatales o municipales. Por otro lado, existen confusiones en cuanto a términos técnicos y modelos de planificación entre la comunidad académica, entidades estatales, municipales y expertos en general. Por ejemplo, se cuenta con Planes de Uso del Suelo en Honduras, pero estos únicamente identifican el uso actual porque se carece de estudios morfológicos para determinar el verdadero uso del suelo  Con relación a la información sobre los derechos de tenencia, se pudo constatar en el marco jurídico que busca proveer información sobre los derechos de la tenencia de la tierra, sea información jurídica de la tenencia de la tierra y los propietarios por los registros de propiedad, e igualmente, sobre la información geográfica de la parcela producida por el catastro nacional, todo esto impulsado recientemente por la Ley de Propiedad del 2004. No obstante, se constata que el ciudadano común, debe de conocer cierta información sobre su presentación de derecho o información de la parcela para poder acceder a la información, por lo que se necesita contar con la intervención de terceros para que puedan acceder a los datos que requieren. El reto es el de poder cubrir el territorio nacional con la información catastro y registro vinculadas al 100 % ya que a pesar con muchos registros, casi en su totalidad, están modernizados y haciendo transacciones bajo la figura del Folio Real, esta no está vinculada a la información catastral, ya que no existe esta información o no se ha realizado la agrimensura de la misma. 8 Es importante mejorar los procesos regularización al emprender una campaña masiva de migración de inscripciones del folio personal al folio real, dentro del cual sean inscritos los bienes inmuebles en el SURE. Establecer fuertes multas a los propietarios que incumplan o ignoren las restricciones vinculadas a la propiedad registrada.  Con relación a la administración de tierras del Estado, se puede constatar la existencia de leyes y procedimientos que permiten la gestión de las tierras del estado, e igualmente, se permite la expropiación a favor del Estado mismo. Sin embargo, la dificultad en identificar con certitud cuáles son las tierras que pertenecen al estado, hace que toda gestión de necesidad o interés público, sea realizada con poca eficacia y con lentitud, lo que seguramente se convierte en un factor que no contribuye a la realización adecuada en tiempo. Todo esto contribuye al aumento de los costos de ejecución de proyectos sociales u obras civiles de gran envergadura que son vitales para el desarrollo económico y social del país. Igualmente, se puede evaluar como baja la aplicación de varios procedimientos en los procesos de expropiación y gestión de tierras del estado, ocasionada por debilidades en los procesos metodológicos en la aplicación de las leyes y sobre todo por la falta de una institución que lidere los procesos, ya que los tiempos para expropiar, compensar y conocer con transparencia lo ejecutado con fines de necesidad e interés público, son poco adecuados para que la los ciudadanos confíen en las instituciones que realizan estas acciones en nombre de los soberanos. En el análisis sobre la transferencia de la tierra expropiada hacia intereses privados se debe considerar que las expropiaciones para regularizar tenencia en barrios y colonias, que representan la mayor cantidad de expropiaciones en los últimos tres años, se hacen por razones de interés o necesidad pública, aunque al final, favorecen a personas privadas. La causal anterior se establece en cada uno de los decretos de expropiación forzosa en el marco del Programa Nacional de Regularización. La expropiación de tierras en los últimos años se ha hecho principalmente para los propósitos siguientes: a) regularizar tenencia en barrios y colonias, b) sanear derechos de vía en carreteras, por ejemplo para el canal seco, c) desplazar asentamientos humanos del núcleo de las áreas protegidas, d) con fines de reforma agraria (tierras ociosas o aquellas que se supone están sobre el techo permitido por la Ley de Reforma Agraria y legalización de tierras en poder de campesinos) y, e) para transferir tierras a los pueblos autóctonos. En todos los casos se puede afirmar que los fines de interés social se han mantenido.  Con relación a los mecanismos de resolución de disputas, la evaluación señala que existen los mecanismos que permiten la resolución de disputas y el manejo de 9 conflictos bajo un marco jurídico nacional, con principal competencia por parte de los juzgados/tribunales del sistema judicial del país, pero que existen vías alternas para dirimir arbitraje en otras instancias a nivel social, privado o académico, que siendo esta última una vía poca adecuada para resolver los conflictos a largo plazo. Al respecto, se puede constatar que no existe una entidad que lidere el proceso de resolución de disputas y manejo de conflictos de tierras de forma clara y que permita mantener una jurisprudencia para futuros problemas, ya que no se manejan en los juzgados correspondientes de forma particular sino general, por lo que es muy difícil llevar un seguimiento o monitoreo de los mismos.  Con Respecto a la gestión forestal del territorio, La Ley Forestal y su reglamento contempla la figura de las servidumbres ecológicas voluntarias y legales, a través de las cuales un área forestal en razón de la conservación y sostenibilidad de los recursos naturales, es sometida a limitaciones legales en los derechos de uso y aprovechamiento sobre la propiedad, para fines de “utilidad pública”, no obstante, en la práctica no se conocen muchos casos de implementación de esta figura. Igualmente, las microcuencas abastecedoras de agua y las áreas protegidas (especialmente sus zona núcleo) están sometidas a muchas restricciones legales de uso y de no reconocimiento de derechos privados, justificado en utilidad y beneficio público, no obstante, en la práctica éstas áreas han sido objeto de aprobación de proyectos, concesiones, titulaciones, etc., por parte del mismo Estado, aun y cuando sean actividades que van en contra de sus fines de protección. En el núcleo de las áreas protegidas, se prohíbe las transacciones por mandato expreso en al Art. 109 de la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (esta prohibición puede obviarse si en el decreto de creación del área se faculta para formalizar los derechos de usufructo mediante contrata, pero no la propiedad de la tierra).  Con Respecto a la regularización predial territorio, el plan nacional de titulación es aplicado de manera discrecional por las instituciones administradoras de tierras en el país quienes llegan a regularizar predios dentro de áreas en las cuales no tienen facultades legislativas. Por lo general, este plan es desconocido para casi todas las municipalidades del país, dejando como incógnita, si realmente las alcaldías municipales más importantes lo conocen y/o comprenden. Adicionalmente el mismo no es viable ya que no se cuenta con los recursos suficientes para llevar a cabo su efectiva implementación. A pesar de que la población beneficiaria de los programas masivos de regularización predial entienden los beneficios en los cuales se traduce su participación, la misma se ve limitada, en gran parte, debido a los altos costos, la falta de voluntad o tiempo a ser 10 invertido durante el proceso. Además de que no existe ningún tipo de penalización para aquellos beneficiarios que por causas injustificadas no sean partícipes durante la socialización de cada una de las etapas del proceso, ya que esto no se constituye como un requisito del proceso mismo. Entre los beneficiarios directos de la regularización urbana es frecuente que al menos un 30% no entiendan bien los beneficios de tener un título de propiedad; en muchos casos piensan que ellos ya eran dueños y que las opciones para obtener beneficios de su predio, más que a tener un título obedece a que se presente una oportunidad en el mercado (para vender, alquilar o permutar). Los mayores índices de regularización a nivel nacional por parte del Instituto de la Propiedad (IP) están en las ciudades de San Pedro Sula, Tegucigalpa, Comayagua, Siguatepeque y Puerto Cortes, las cuales son algunas de las ciudades de mayor importancia del país, en las cuales se han desplegado estrategias claras para su particular abordaje, aunque las mismas no han sido adecuadamente socializadas, además se han hecho otros planes para las ciudades de Choluteca, Nacaome, La Ceiba (enfocado a 4 colonias), El Progreso y Olanchito.  Es pertinente resumir algunas de las recomendaciones más importantes emanadas del Taller de Validación Técnica: - En el corto plazo:  Designar la institución que lidere, coordine y rectore el tema de tierras,  Elaborar un Plan Nacional Único de Regularización, que define metas alcances de todas las instituciones con competencia de regularización,  Preparar estudios de factibilidad (legal, económica) para fundamentar la creación de juzgados o tribunales especializados en tierras. - En el largo plazo:  Elaborar un Plan Nacional de Uso de la Tierra,  Integrar la información e identificar las áreas conflictivas por parte de la institución que lidere el proceso de regularización de la tierra Respecto a las conclusiones y acciones recomendadas para dar seguimiento al análisis sistemático e integrador del LGAF se concluye lo siguiente:  Primero, ha sido un gran reto para el equipo de expertos investigadores y su coordinador, el poder evaluar de forma precisa y en el tiempo estimado muchas de las dimensiones de los principales indicadores del LGAF, sobre todo por la falta de 11 información actualizada y la poca accesibilidad a mucha de la información del sector tierra. La causa principal es la ausencia de bases de datos con estadísticas claras, agregando el hecho que existe una gran diversidad de indicadores utilizados por los distintos actores gubernamentales, y que estos responden en su mayoría, a necesidades internas institucionales, pero que no responden a indicadores nacionales que sirvan de forma estándar para el monitoreo del sector tierra.  Segundo, al analizar las evaluaciones de las áreas de estudio del LGAF realizadas por los expertos investigadores, se puede constatar que en las distintas áreas de análisis, el marco jurídico actual, permite reconocer o proteger los distintos tipos de derechos de tenencia, uso y gestión de la tierra, y que existen para ello agencias del estado con la misión de cumplir las mismas, pero que en la práctica existen ambigüedades en su aplicación. Esto se basa en los porcentajes sobre ciertas dimensiones que evalúan el desempeño de estas leyes, que en general no sobrepasan en su mayoría el 50% la ejecución para que fueron creadas (ver los análisis de los documentos de investigación). En ese sentido, para darle seguimiento y sustentabilidad al esfuerzo realizado se recomienda:  Como una primera acción para la buena toma de decisiones, se debe promover dentro de las reformas de políticas de tierras, el establecimiento de indicadores precisos, medibles y estandarizados para todas las agencias del estado responsables del sistema de administración de tierras del país, y que estos sean actualizados de forma continúa. Habiendo transcurrido una década de la nueva generación de reformas de las políticas de tierras, es pertinente que el estado considere una revisión integral de todas las leyes relacionadas con el sector tierra, y evaluar de forma clara y precisa los resultados obtenidos para lo que fueron creadas y si realmente son aplicadas de conformidad bajo el espirito que fueron creadas. Para ello, los resultados contenidos en el LGAF constituye una fuente de información privilegiada porque sintetizan el esfuerzo de más de 70 expertos de distintas procedencias que aplicaron una metodología de análisis multi-disciplinario que aborda, por primera vez, un análisis integrado de los distintos aspectos del sector tierra a través de una metodología rigurosa y participativa. 12 1. Introducción En Honduras, durante varias décadas, se han realizado importantes reformas al sistema de tenencia de la tierra, como en otros componentes del sistema de administración de tierras del país, mediante la elaboración de leyes y la creación de un sin número de instituciones responsables de regularizar y registrar los derechos de propiedad, esto con el fin de facilitar el acceso a la tierra (reformas agrarias), dar seguridad y asegurar las transacciones de estos derechos de propiedad de forma eficaz (modernización de los registros y catastro). Pero en general, estas iniciativas produjeron pocos resultados para resolver los distintos problemas relacionados con el sector tierra. Un cambio significativo se realizó a partir de la elaboración de la Ley de la propiedad del 2004, lo que permitió implementar importantes reformas a los procesos de registro y catastro, aprovechando el uso de las tecnologías de la información, lo que permitió reducir los tiempos y costos de las transacciones, entre otras mejoras. Ante lo anterior, y si deseamos como país evitar cometer los mismos errores en perdida de esfuerzos y recursos, se deben responder ciertas preguntas tales como: ¿Por qué las iniciativas anteriores a la Ley de propiedad no lograron aportar soluciones sostenibles?, ¿Por qué esta nueva reforma y otras medidas implementadas podrán lograr los suficientes cambios para mantener un sistema nacional de administración de tierras adecuado en el tiempo y que genere confianza para su utilización por parte todos los ciudadanos?, ¿Cómo se pueden analizar dichas reformas?, ¿Cuáles son los componentes del sistema que se deben analizar para tener un panorama claro de los fuerzas y debilidades del mismo?, etc. Por lo tanto, el principal objetivo del Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (LGAF por sus siglas en inglés) para Honduras, impulsado por el Banco Mundial y con el apoyo del Instituto de la Propiedad (IP) a través del Programa de Administración de Tierras de Honduras (PATH), es el de realizar un diagnóstico que permita la evaluación del marco legal, institucional, y políticas de administración de tierras, así como las prácticas vinculadas con la formulación de estas, el uso y la gestión. El LGAF se orienta así a la identificación de áreas de reforma de leyes, políticas o procedimientos que permitan la mejora de la gobernanza de la tierra y que posteriormente se logre utilizar como un mecanismo de valuación sistemática que se puede aplicar de manera regular para re-evaluar el estatus o efectuar análisis inter-regionales. Para alcanzar esta meta, se dispuso como metodología en primer lugar, la de contratar un grupo de expertos nacionales, con un amplio conocimiento y experiencia en las siguientes áreas de estudio: 13 1. Marco legal e institucional, 2. Planeamiento del Uso, Administración y Tributación de Tierras, 3. Administración de Tierras el Estado, 4. Provisión al Publico de Información de Tierras, 5. Resolución de Disputas y Administración de Conflictos, 6. Forestal, 7. Regularización Predial. Para cada área, se aplicó un número de indicadores con sub-indicadores (o dimensiones) que fueron evaluadas sobre la base de información cuantitativa y cualitativa que fue presentada a los miembros de ocho distintos paneles compuestos por reconocidos expertos o técnicos nacionales. El objetivo de estos paneles es otorgar evaluaciones a los distintos indicadores por consenso e identificar prioridades de acción mediante la elaboración de recomendaciones. Posteriormente, los resultados de los documentos de investigación, enriquecidos con las evaluaciones y las recomendaciones de los panelistas expertos, permitieron producir un informe global de la implementación del LGAF, mismo que será presentado en un taller nacional de validación para confirmar las evaluaciones y así articular mensaje de políticas, que serán presentadas, a su vez, en un Dialogo de políticas con sugerencia para obtener reacciones de los hacedores de política nacional. Este documento, presenta los resultados de las evaluaciones obtenidas por parte de los paneles de expertos con el fin de poder visualizar de forma clara la evaluación de cada área temática de análisis del LGAF. Cada evaluación de un sub-indicador o dimensión, es evaluada por un “ranking” de códigos pre-establecidos que van de forma descendente, de A a D, y que cada rango establece que entre A y B, se considera que existen muchas o algunas acciones buenas realizadas, pero que de C a D, existen muy pocas o ninguna. Los principales resultados: 1. Se elaboraron 7 documentos de investigación por área temática, 2. Se realizaron nueve paneles de evaluación con sus respectivas ayudas memorias, 3. Se permitió validar la herramienta de diagnóstico en el país con la ayuda de más de 50 expertos nacionales. 4. Se preparó un informe que permite visualizar los resultados del proceso del LGAF con el fin de proponer recomendaciones que lleven a la elaboración de una verdadera política nacional de tierras. 14 2. Tabla resumen de resultados Tabla de Resultados para Honduras – Indicadores básicos Evaluación LGI-Dim Tema A B C D Reconocimiento de Derechos 1 i Reconocimiento de tenencia (rural) 1 ii Reconocimiento de tenencia (urbana) 1 iii Derechos de tenencia grupal (rural) 1 iv Derechos de tenencia grupal (urbano) 1 v Oportunidades para individualización Vigencia efectiva de derechos 2 i Mapeo y registro de tierras comunales e indígenas 2 ii Registro de propiedad individual áreas rurales 2 iii Registro de propiedad individual área urbana 2 iv Formalización de derechos de las mujeres 2 v Condominios y propiedad en común 2 vi Compensación por cambio de uso Mecanismos de reconocimiento 3 i Formas no documentarias de probanza 3 ii Reconocimiento de posesión 3 iii Tasas del registro accesibles 3 iv Se evita pagos informales 3 v Formalización de vivienda es accesible 3 vi Reconocimiento de posesión Restricciones a los Derechos 4 i Restricciones en tierras urbanas 4 ii Restricciones en tierras rurales Claridad de mandatos institucionales 5 i Separación de roles 5 ii Superposición horizontal 5 iii Superposición vertical 5 iv Información compartida entre agencias 15 Evaluación LGI-Dim Tema A B C D Equidad y no discriminación 6 i Políticas de tierras claras 6 ii Políticas incorporan metas de equidad 6 iii Análisis costo/beneficio de las políticas 6 iv Monitoreo de la implementación Transparencia de restricciones de uso 7 i Planes de uso urbano consultados al público 7 ii Planes de uso rural consultados al público 7 iii Captura de plusvalías 7 iv Rapidez en aplicación de cambio de uso Eficiencia del Planeamiento de Uso de Tierras 8 i Desarrollo urbano en la ciudad más grande 8 ii Desarrollo urbano en 4 grandes ciudades 8 iii Capacidad para enfrentar crecimiento urbano 8 iv Cumplimiento del tamaño mínimo de lote 8 v Usos designados se cumplen (tierra rural) Rapidez y predictibilidad de licencias de uso 9 i Requerimientos para licencias son realistas 9 ii Tiempo de otorgamiento de licencias Transparencia de Valorizaciones 10 i Proceso de valorización transparentes 10 ii Valores están disponibles Eficiencia en la recaudación de impuestos 11 i Exoneraciones son justificadas 11 ii Listado de contribuyentes comprehensivo 11 iii Efectividad de recaudación 11 iv Recaudación >costo de recaudar Identificación de Tierras del Estado 12 i Titularidad del Estado está justificada 12 ii Inventario de tierras del Estado es completo 12 iii Responsabilidades correctamente asignadas 12 iv Recursos disponibles 12 v Inventario de Tierras del Estado es accesible 16 Evaluación LGI-Dim Tema A B C D 12 vi Información sobre concesiones accesible Incidencia de Expropiaciones 13 i Expropiación es para fines públicos 13 ii Tierra expropiada es usada rápidamente Transparencia de procedimiento expropiatorio 14 i Compensación por la expropiación 14 ii Compensación de todos los derechos 14 iii Oportunidad de pago de compensación 14 iv Avenidas para apelar expropiación 14 v Apelaciones atendidas oportunamente Transparencia de actos sobre tierra Estatal 15 i Transacciones son abiertas y transparentes 15 ii Pagos por tierra pública son recaudados 15 iii Tierra pública a valor de mercado Integridad del Registro 16 i Registros son identificables mediante mapas 16 ii Gravámenes privados están inscritos 16 iii Restricciones públicas están inscritas 16 iv Formas de acceder a información registrada 16 v Accesibilidad de información registrada 16 vi Respuesta rápida a pedidos de información Confiabilidad de información registrada 17 i Enfoque en la satisfacción del cliente 17 ii Información registrada está actualizada Costo-efectividad y sostenibilidad 18 i Costos de registrar 18 ii Sostenibilidad financiera 18 iii Inversiones de capital Transparencia 19 i Tarifas públicamente accesibles 19 ii Pagos informales son desincentivados Asignación de responsabilidades 20 i Accesibilidad de mecanismos de solución 17 Evaluación LGI-Dim Tema A B C D 20 ii Mecanismos informales de solución 20 iii Se evitan procesos en paralelo 20 iv Procedimientos de apelación Bajo nivel de conflictos pendientes 21 i Proporción de conflictos de tierras 21 ii Conflictos se resuelven oportunamente 21 iii Conflictos de larga duración Tabla de Resultados para Honduras – Módulo Forestal Evaluación FGI-Dim Tema A B C D 1 i El país ha suscrito y ratificado las convenciones internacionales y tratados de conservación forestal (CITES, CBD, CCD, Ramsar, UNFCCC) 1 ii Implementación de incentivos para promover la mitigación del cambio climático a través de la conservación de bosques. 2 i Los bienes públicos derivados de los bosques (biodiversidad, conservación del suelo y el agua, valores sociales y culturales) reconocidos y protegidos por la legislación 2 ii Los planes de manejo forestal y los presupuestos abordan los principales causas de la deforestación y degradación 3 i Compromisos del país en sistemas de certificación y cadenas de custodia para promover la explotación sostenible de los bosques 3 ii El compromiso del país con las PYME como forma de promover la competencia, generación de ingresos y el empleo productivo 4 i La ley reconoce los derechos de las poblaciones tradicionales e indígenas a los recursos del bosque 4 ii Disposiciones legales sobre distribución de beneficios o ingresos derivados de los bosques públicos con comunidades locales 5 i Los linderos de las tierras forestales del país, la clasificación de sus distintos usos y los derechos sobre ellos están claramente definidos 5 ii En las áreas rurales, los planos de uso de tierras forestales y los cambios a dichos planos se basan en consultas públicas. 18 Evaluación FGI-Dim Tema A B C D 6 i El país controla los crímenes forestales, incluyendo la tala ilegal y la corrupción asociada a estos crímenes. 6 ii Esfuerzos inter- agencias, colaboración entre distintos actores y conocimiento de jueces y fiscales para combatir los delitos forestales. Tabla de Resultados para Honduras – Módulo Regularización Evaluación FGI-Dim Tema A B C D 1 i Todas las restricciones a la transferibilidad de la propiedad regularizada son aceptadas y cumplidas por los que han recibido títulos o certificados de regularización. 1 ii Para la regularización predial de tierras privadas, hay un mecanismo eficaz para armonizar los derechos de los ocupantes y los titulares de derechos de propiedad privada. 1 iii Las áreas protegidas o de riesgo físico no se regularizan 1 iv En las ciudades que presentan los mayores retos para la regularización existe un plan comprehensivo 1 v Existen claros incentivos para la participación de los ocupantes en los procesos de regularización 1 vi Existe un proceso y responsabilidades claros y bien documentados para la regularización 1 vii Los ocupantes participan activamente del proceso de regularización. 1 viii Las parcelas (lotes u otras unidades) se definen y registran de manera comprensible por la comunidad 1 ix Las parcelas (o lotes) son definidos y registrados de manera que permite su mantenimiento eficiente y costo-efectivo 1 x Existe una transferencia oportuna de los datos de regularización al sistema de registro formal de derechos sobre la tierra 1 xi Existe un proceso eficiente para registrar y hacer seguimiento de disputas que surgen durante la regularización. 19 Evaluación FGI-Dim Tema A B C D 1 xii No es un proceso eficiente para resolver disputas 1 xiii Política de regularización no tiene lagunas que permiten que el abuso de la buena voluntad del gobierno 1 xiv Las pruebas de elegibilidad para la regularización son accesibles y la concesión de derechos a los ocupantes es pragmática e incremental 1 xv Hay un sistema eficiente de seguimiento y evaluación de la actividad de regularización 1 xvi Regularización se lleva a cabo de una manera rentable 1 xvii Regularización se completa de manera oportuna. 1 xviii Derechos de las mujeres se han regularizado por completo 3. Información y data de contexto 3.1 La cuestión de la tierra en el país: A continuación se presenta una figura que muestra la evolución de la tenencia de la tierra en Honduras, misma que se explica brevemente posteriormente. Según Cáceres (2009), durante la época de Conquista y Colonización, se inicia la distribución de la tierra a los colonizadores, con los primeros títulos de propiedad mediante las « Encomiendas »1, que dan origen a la tenencia privada. Según Cáceres (2009), durante este periodo, se otorgó tres tipos de títulos de propiedad: el título Real 2, el título de Indios3, y el titulo Comunal o Ejidal4. Durante la independencia en 1821, todas las tierras pertenecientes a la Corona pasan bajo el régimen de tierras nacionales de la nueva República. Pero es de indicar que todas las tierras privadas otorgadas durante la colonización son respetadas y quedan en manos de sus tenedores. 1Institución característica de la colonia española en América para compensar a los colonizadores con entrega de tierras y de indígenas que las trabajaran, y con la obligación de convertirlos al cristianismo. 2 Únicamente los españoles o sus descendientes tenían el derecho de recibir este título. 3 Algunos pueblos indígenas recibieron títulos de la Corona. 4 La corona otorgaba tierras a las comunidades o municipios para su futura expansión de su territorio. 20 Figura 1 : Cronología de la evolución de la tenencia de la tierra en Honduras Conquista y Colonización Española Reforma del Sistema Independencia de Reforma Reforma Reforma Propiedad. “Morazanista Liberal Agraria Era ” Precolombina 1000 1502 1821 1830 1870 1960 1990 2004 2014 Tierras Primeros Primera Grandes Evolución de Implementación Tentativa de Concesiones. Comunales Sub-divisiones. del Folio Real Títulos Distribución Creación de Integración privados de Tierras Creación de « minifundios » registro - Nacionales « latifundios catastro » Creación del Catastro Nacional Fuente : Cáceres, 2009, adaptado de Ting y Williamson, 1999 Durante la reforma Morazanista, entre 1824 a 1839, inicia un proceso de distribución de las tierras nacionales y la expropiación de aquellas en posesión de la Iglesia, sobre todo por la 21 decisión de separar el Estado de la misma. La quinta época, fines del siglo 19 y principio del 20, se inicia con una importante reforma liberal5, la concesión de grandes extensiones de tierras nacionales para la explotación minera y posteriormente bananera. Esto da nacimiento a los grandes latifundios. Según Sánchez (2006), durante ese periodo se otorgaron cerca de 1200 títulos de propiedad. A finales de 1940 hasta principios de los años 2000, la demanda social por acceso a la tierra toma fuerza, principalmente de los grupos campesinos y por los conflictos emanados de la gran huelga de 1954, liderada por los empleados de las bananeras, se inician así las primeras reformas agrarias. Como respuesta del Estado, nace el Instituto Nacional Agrario en 1961 y luego el Catastro Nacional en 1980. De la creación de estas entidades, se permite la entrega de miles de nuevos títulos de propiedad sobre todo para regularizar a pequeños productores. Nacen así los minifundios. A partir de la creación y aprobación de la Ley de Propiedad (2004) se crea el Instituto de la propiedad. Unas de las principales reformas es el registro por título de propiedad, la automatización de los registros y de la información catastral, mismos que ahora se vinculan mediante la figura de Folio Real. 3.2. Matriz de tipología de la tenencia de la tierra En la siguiente sección, se presenta material de referencia sobre dos temas que son esenciales para el diálogo sobre la Gobernanza de la Tierra: 1.) matriz con la tipología de la tenencia de la tierra; y 2.) mapa institucional sobre la temática de tierras. En la matriz con la tipología de la tenencia de la tierra, se presenta en primer lugar los tipos de tenencia de acuerdo a su naturaleza jurídica originaria, o sea, privadas, con dominio pleno a favor de personas de derecho privado, nacionales, que pertenecen al Estado, y ejidales, propiedad de los municipios. La segunda columna contiene las formas legales o consuetudinarias de posesión de la tierra por individuos o grupos que pueden poseer títulos o sustentar su posesión mediante actos extralegales, pero que van generando derechos, ello es importante para determinar las modalidades de acceso de utilizar y transferir la tierra. En la matriz con la tipología de la tenencia de la tierra se incluyen igualmente las eventuales superposiciones de una con otra(s) forma(s) de tenencia y los conflictos, actuales o potenciales temas conflictivos. 5Marco Aurelio Soto buscando el desarrollo económico con la exportación de recursos naturales, promueve las grandes concesiones mineras. 22 Tabla 2: Tipología de la tenencia de la tierra en Honduras: Superposición con otras formas de Reconocimiento legal y Tipos de tenencia Formas de posesión tenencia y potenciales temas características según naturaleza conflictivos jurídica de la Tierra Dominio pleno Títulos comunales en dominio Superposición con zonas bajo comunal para pleno extendidos por el régimen especial (p.e. zonas de Tierras Públicas: comunidades de Instituto Nacional Agrario (INA) turismo, áreas protegidas, zonas Nacionales y 6 pueblos indígenas y o por el Instituto de especiales de desarrollo). Ejidales afrohondureños Conservación Forestal (ICF) con Conflictos con terratenientes, base en la Ley de Reforma campesinos, pescadores, Agraria, la Ley Forestal y la Ley madereros, ganaderos. de Propiedad. Tierras Públicas: Comunidades de No poseen títulos de propiedad Superposición con zonas bajo Nacionales y pueblos indígenas y pero su ocupación está régimen especial (p.e. zonas de Ejidales afrohondureños amparada en el convenio 169 turismo, áreas protegidas, zonas bajo posesión de la Organización Internacional especiales de desarrollo). consuetudinaria del Trabajo (OIT). Conflictos con terratenientes, campesinos, pescadores, madereros, ganaderos. Presenta discrepancias con perímetros urbanos. Beneficiarios de la Ostentan título de dominio Superposición de tenencia con reforma agraria pleno extendido por el INA en áreas protegidas y zonas forestales. base a la Ley de la Reforma Conflictos con la agroindustria y Agraria. terrateniente. 6 Son tierras Nacionales aquellas cuyo dominio pertenecen a toda la nación; también, las que, estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (Art. 618 del Código Civil). Son Tierras Ejidales todas las que pertenecen al municipio o adquiridas por éste para el goce de los habitantes del municipio. 23 Superposición con otras formas de Reconocimiento legal y Tipos de tenencia Formas de posesión tenencia y potenciales temas características según naturaleza conflictivos jurídica de la Tierra Ocupantes No poseen títulos de propiedad Problemas de reconocimiento irregulares en pero esperan regularizar su cuando ocupación se basa en talas Tierras Nacionales y tenencia por derecho o descombros de bosques o se Ejidales adquisitivo (Ley de Reforma ocupa áreas protegidas. Conflictos Agraria). con la agroindustria y los terratenientes. Tierras Públicas: Tierras Fiscales Áreas protegidas, carreteras, Superposición con tierras Indígenas Nacionales y playas de dominio del Estado. (tituladas o no tituladas). Conflictos Ejidales Inscritas en registro de la con los asentamientos humanos en Propiedad, Catalogo del áreas protegidas, ocupantes Patrimonio Público Forestal irregulares de derechos de vías y Inalienable, y otros registros. playas). No se pueden vender, permutar o trasladar bajo ningún título a favor de terceros. Usufructo en tierras Contratos de usufructo Superposiciones con las áreas nacionales en zonas otorgados por ICF en Tierras protegidas, también con rurales nacionales de vocación forestal madereros, operadores de turismo, productivas a favor de mineras, proyectos de energía campesinos del sistema social renovable. forestal). Dominio Útil en Documentos de dominio útil Superposición con los pueblos tierras ejidales en (usufructo) extendidos por la afrohondureños y con terrenos zonas urbanas municipalidad a favor de privados. Conflictos de vecinos del municipio. competencia con Instituto de la Usufructuarios pueden comprar Propiedad por la titulación en estas cumpliendo condiciones áreas. señaladas en la Ley de Municipalidades. 24 Superposición con otras formas de Reconocimiento legal y Tipos de tenencia Formas de posesión tenencia y potenciales temas características según naturaleza conflictivos jurídica de la Tierra 7 Tierras privadas Tierras particulares Títulos de dominio pleno con Superposición con las demás tipos en posesión de sus todas las formalidades de tenencia de tierras. Conflictos legítimos notariales y registrales. por títulos defectuosos otorgados propietarios como dominio pleno en tierras nacionales o ejidales (obtención fraudulenta de títulos mediante el expediente supletorio) Ocupantes El conflicto es con los propietarios No poseen documentos, pero irregulares en legítimos de la tierra. aspiran a reconocimiento por tierras privadas Ley de Reforma Agraria rurales con fines de mediante expropiación forzosa. reforma agraria Tierras privadas Ocupantes No poseen títulos, pero aspiran El conflicto es con los propietarios irregulares en reconocimiento por la Ley de legítimos de la tierra. tierras privadas Propiedad mediante urbanas para expropiación forzosa. establecer asentamientos humanos 3.3. Mapa institucional El mapa institucional sobre la temática de tierras corresponde a un listado de las distintas instituciones públicas, organizaciones o individuos del sector privado o social y mecanismos o instancias que participan en el proceso de gobernanza de la tierra. Se entiende que las instituciones públicas tienen su rol en la gestión de la tierra de acuerdo a su competencia legal y en ese sentido cumplen con atribuciones dadas por la ley o por arreglos 7Tierras Privadas: Son aquellas tierras que pertenecen a personas naturales o jurídicas del sector privado, derivadas de sitios originarios de propiedad privada otorgados por la corona española. 25 institucionales, pudiendo eventualmente suscitarse problemas de competencia o superposición de funciones que se señalan en el documento. El mapa de actores del sector privado y social incluye a los profesionales y a las confederaciones de organizaciones de la sociedad civil. Los primeros tienen acciones legales o técnicas como apoyo al proceso de gobernanza de la tierra8, mientras que las organizaciones de la sociedad civil, Confederación Nacional de Pueblos Autóctonos de Honduras (CONPAH) y Confederación de Organizaciones Campesinas de Honduras 9, que defienden los intereses colectivos de sus agremiados. La última categoría incluida en el mapa institucional corresponde a los mecanismos de conciliación y arbitraje derivados de la Ley de Conciliación y Arbitraje (Decreto 161- 2000), la Comisión Intersectorial de titulación, ampliación, saneamiento y protección de las tierras de las comunidades garífunas y misquitas de Honduras, creada por Acuerdo Ejecutivo 035-2001, y las Mesas de Regularización o de Titulación que se institucionalizan en el Reglamento de Ley de Propiedad (Resolución IP 003-201 Tabla 3: Mapa Institucional Instituciones Existe/ No Existe Tipo de tierra / (autoridades centrales Responsabilidad / Mandato superposición recurso y descentralizadas) Entidades de Gobierno Central Instituto de la Todo tipo de Regularización, titulación y registro de la Superposición con las funciones Propiedad (IP) tenencia y uso propiedad inmueble que no se encuentre de regularización y titulación registrada o que estándolo presente del INA, ICF y problemas. Municipalidades Instituto Nacional Tierras nacionales e - Catastro, titulación y registro de títulos de Superposición en las funciones Agrario (INA) ejidales rurales propiedad a las comunidades étnicas y de regularización y titulación beneficiarios de la reforma agraria; titular a con el IP, ICF y las favor de municipalidades los bienes Municipalidades inmuebles ejidales con asentamientos; - Resolver conflictos de tenencia en zonas rurales por expropiación forzosa; 8 Los principales actores profesionales identificados son los notarios, ingenieros civiles, agrónomos, dasónomos y técnicos en disciplinas afines a los recursos naturales, así como los delineadores y valuadores. 9Esta confederación está integrada por las organizaciones campesinas siguientes: Consejo Coordinador de Organizaciones Campesinas de Honduras (Cococh); Confederación Nacional de Campesinos (CNC) y la Confederación Hondureña de Mujeres Campesinas (CHMC) 26 Instituto Nacional Administra las - Regular levantamiento catastral de áreas Existe superposición en las de Conservación y tierras forestales forestales y áreas protegidas, funciones de regularización y Desarrollo Forestal, nacionales y el - Mantener el catálogo del patrimonio titulación con el IP y el INA Áreas Protegidas y recurso forestal en público forestal y el sistema de información forestal; Vida Silvestre (ICF) todos los tipos de tenencia. - Declarar y delimitar áreas protegidas; - Regularizar las áreas nacionales de vocación forestal y su titulación a favor del Estado Instituto Patrimonio histórico - Adquirir bienes culturales propiedad de No existe superposición Hondureño de cultural y artístico particulares transfiriéndolos a favor del Antropología e Estado; Historia (IHAH) - Inventariar los bienes nacionales que constituyen el patrimonio cultural para su inscripción en el registro respectivo; Secretaría / Recursos turísticos - Declarar y delimitar zonas de turismo; Existe en las funciones por Instituto del país opinar sobre la legalidad de la tenencia de la asignación de uso con el ICF y Hondureño de tierra en las zonas de turismo; declarar la las municipalidades. expropiación de terrenos en zonas de turismo Turismo (IHT) para la ejecución de proyectos turísticos. - Calificar y aprobar los proyectos turísticos presentados por extranjeros en áreas urbanas limítrofes10; Secretaria de Áreas Forestales Actividades de reforestación, mantenimiento No existe superposición Defensa Nacional y protección de las áreas bajo régimen especial de conservación. Secretaría de Obras Todo tipo de Imponer servidumbres legales sobre predios Existe superposición en las Públicas, tenencia donde haya de propiedad pública o privada a favor de funciones por asignación de Transporte y actividades de obras concesionarios. uso con las municipalidades Vivienda públicas, transporte (SOPTRAVI) y vivienda Empresa Nacional Todo tipo de Constituir servidumbres legales a favor de la Con las municipalidades por el de Energía Eléctrica tenencia que incida “Empresa Nacional de energía Eléctrica”, de uso del territorio y con el ICF (ENEE) sobre la generación conformidad con la ley; por la instalación de proyectos de energía eléctrica en áreas protegidas. Secretaría de Todo tipo de - Desarrollar el Plan de Ordenamiento Superposición con Recursos Naturales tenencia Territorial; municipalidades en EIA y con la Secretaría de Población y de 10 ARTICULO 107.- Los terrenos del Estado, ejidales comunales o de propiedad privada situados en la zona limítrofe a los estados vecinos, o en el litoral de ambos mares, en una extensión de cuarenta kilómetros hacia el interior del país, y los de las islas, cayos, arrecifes, escolladeros, peñones, sirtes y bancos de arena, sólo podrán ser adquiridos o poseídos o tenidos a cualquier título por hondureños de nacimiento, por sociedades integradas en su totalidad por socios hondureños y por las instituciones del Estado bajo pena de nulidad del respectivo acto o contrato. La adquisición de bienes urbanos comprendidos en los límites indicados en el párrafo anterior, será objeto de una legislación especial. Se prohíbe a los registradores de la propiedad la inscripción de documentos que contravengan estas disposiciones. 27 y Ambiente - Exigir evaluación de impactos ambientales Cooperación Externa en para los proyectos que afectan grupos ordenamiento territorial. poblacionales, o los valores culturales y antropológicos Secretaría Técnica de Acciones de - Funciones derivadas de la Ley de No existe superposición Planificación y planificación en Ordenamiento Territorial. Cooperación Externa todo el territorio (SEPLAN) nacional Secretaría de Tierras de vocación Coordinar las políticas sectoriales No existe superposición Agricultura y agrícola relacionadas con la tenencia de la tierra, Ganadería (SAG) producción agropecuaria y desarrollo rural y forestal. Banco Nacional de Tierras privadas, - Valuar y vender tierras y otros activos No existe superposición Desarrollo Agrícola recursos financieros eventuales; (BANADESA) - Registrar hipotecas y adquirir tierras por préstamos no pagados; Ministerio Público Todos los bienes - Determinar el tipo de tenencia sobre la Traslapes eventuales con la (diferentes fiscalías) nacionales de uso tierra y la integridad de los bienes nacionales Procuraduría de Ambiente y público. de uso público, así como el uso legal, Recursos Naturales racional y apropiado de los bienes patrimoniales del Estado cedidos a los particulares; Procuraduría Tierras públicas Supervisar la adecuada inscripción y Superposición con la Fiscalía General de la clasificación de los títulos de propiedad y de del Ambiente del Ministerio República crédito del Estado. Público Tribunal Superior Tierras y cualquier - Integra comisión evaluadora para definir el No existe superposición de Cuentas recurso justiprecio de predios sujetos al proceso de administrado por el expropiación. Estado Tribunales y Todo tipo de causas Realizar acciones de conciliación en el marco No existe superposición Juzgados de la Ley de Conciliación y Arbitraje Entidades Descentralizadas Municipalidades Tierras ejidales y - Titular a favor de terceros los terrenos ejidales Existe superposición en las privadas propiedad no forestales funciones de regularización de las - Control y regulación del desarrollo urbano; y titulación con el IP y el Municipalidades - Usar y administrar las tierras municipales, INA ejercer dominio pleno de las tierras rurales ejidales de vocación forestal; - Regular las áreas forestales incluidas dentro de los perímetros urbanos; 28 Mancomunidades Tierra y todos los Ordenamiento territorial manejo de micro No se encontró de municipios recursos naturales cuencas y de áreas protegidas superposición Autoridad del Lago Tierra y todos los - Emitir permisos y concesiones para la Posible superposición con el de Yojoa recursos naturales explotación, uso o aprovechamiento de los mandato del Plan de Nación (Hondulago) recursos naturales renovables en la cuenca del Lago de Yojoa; - Impedir acciones que pretendan otorgar derechos dentro de la zona de exclusión; Consejos Tierras de vocación - Proteger, explotar, conservar y ejercer control No se encontró Consultivos forestal, áreas social de las áreas forestales, áreas protegidas superposición Regionales protegidas, vida y la vida silvestre. Forestales, Áreas silvestre y - Apoyar al ICF y a las Municipalidades en la Protegidas y Vida microcuencas delimitación, protección y vigilancia de las Silvestre cuencas y micro cuencas abastecedoras de agua a las comunidades. Notarios Todo tipo de Confeccionar escrituras públicas que amparan o No se encontró tenencia y vocación modifican derechos de dominio, y solicitar la superposición inscripción en el registro de la propiedad inmueble. Ingenieros, Todo tipo de - Proporcionan servicios en distintos procesos de No se encontró agrónomos y otros tenencia y vocación reconocimiento y delimitación de derechos: p.e. superposición técnicos Inspecciones de campo, croquis de terrenos, delineadores y verificación de colindancias, verificación de valuadores explotación y mejoras, avalúos de tierras; investigación de conflictos agrarios en terrenos ocupados por grupos campesinos o individuales. 3.4. Políticas de tierras actuales En Honduras, actualmente, no existe una verdadera política nacional de tierras, pero se han elaborado políticas sectoriales para reformar el sector agrario, el uso y explotación del bosque, y con la Ley de propiedad del 2004, se implementaron procesos de regularización masivos de predios informales en áreas urbanas. Lo que se puede constatar es la aprobación de un sin número de leyes y reglamentos, de este marco jurídico se crean igualmente instituciones gubernamentales con el fin de reducir la inseguridad jurídica de la tenencia, permitir la administración y la protección de la tierra. Muchos de los expertos que participaron en los distintos paneles, expresaron que a pesar de que se cuenta con un marco jurídico adecuado, existe un gran problema en su aplicación. A 29 esto se debe agregar que no existe una adecuada coordinación entre las diferentes instituciones que formalizan los derechos de tenencia de la propiedad y otras instancias. La legislación ha definido distintos regímenes de propiedad, por lo que las competencias institucionales responden a estas características, pero por la gran dificultad para identificar y definir estas áreas del territorio, existe una importante superposición de competencias entre las distintas agencias del Estado. Según el análisis del experto Mario Vallejo, las leyes actuales reconocen la totalidad de los derechos de la población rural o urbana, bajo los regímenes previstos en la legislación respectiva, que abarca desde la Constitución de la República, algunos tratados internacionales y varias normas de la legislación nacional secundaria, en especial las siguientes:  La Constitución de la República reconoce, fomenta y garantiza la existencia de la propiedad privada en su más amplio concepto de función social y sin más limitaciones que aquellas que por motivos de necesidad o de interés público establezca la Ley (Arts. 103),  El Código Civil establece la diferencia entre propiedad pública o privada, de forma más precisa se determina entre dominio del Estado o dominio privado,  En el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes se desarrollan aspectos relacionados con el derecho de los indígenas sobre la tierra, como el acceso efectivo a su uso y administración, respeto a las formas de transmisión y otras responsabilidades que buscan asegurar el compromiso del Estado en la salvaguarda del derecho fundamental de la tierra para los indígenas,  La Ley de Propiedad, Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, Ley de Reforma Agraria y Ley de Municipalidades, cada una en su área de competencia, reconocen los derechos de la población sobre la tierra, para las personas naturales o colectivos a quienes se dirige la ley, aunque la legislación siempre se preserva el interés social que permite imponer restricciones a la propiedad en general y en esta caso particular a las tierras. Entre las leyes secundarias cobran particular importancia la Ley de Municipalidades, la Ley de Propiedad y la Ley de Propiedad en Condominio que fue aprobada en Septiembre de 2012. Igual que para la zona rural, hay que señalar que en las áreas urbanas los derechos de tenencia de la tierra reconocidos por la ley no tienen una regularización legal. Hay muchas propiedades (hasta el 80% en la zona rural y 30% en la urbana, según estimaciones de personal de Regularización del IP) que están amparados en documentos privados, traspasos sin escritura e incluso la simple posesión. 30 Según el estudio de Boden (2007) y el trabajo del investigador experto en tenencia, indican que la existencia de diferentes instituciones gubernamentales a las cuales se les atribuyo funciones de gestión del proceso de administración de tierras del país, y por los distintos regímenes de propiedad que el marco jurídico nacional establece, se pueden identificar niveles de acción territorial o jurisdicciones: 1. Nacional (el Instituto de la Propiedad posee competencia a nivel nacional pero se establece coordinación con las demás instituciones a fines) 2. Agraria (Instituto Nacional Agrario) 3. Forestal (antes era competencia de COHDEFOR y con la nueva Ley Forestal, Áreas protegidas y Vida Silvestre, corresponde al Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo sobre Áreas Protegidas y Vida Silvestre) 4. Patrimonio Nacional (Instituto Hondureño de Antropología e Historia) 5. Caficultura (Instituto Hondureño del Café) 6. Zonas de Turismo (Instituto Hondureño del Turismo) 7. Tierras Indígenas (Instituto de la Propiedad, Instituto Nacional Agrario, ICF) 8. Tierras Municipales (Municipalidades a nivel nacional). 31 4. Evaluación de la Gobernanza de la Tierra 4.1 Marco Legal e Institucional: 4.1.1. Reconocimiento y exigibilidad de derechos (basado en LGI-1, LGI 2 y LGI-3) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 1 i Reconocimiento de El marco legal existente reconoce los derechos detentados por tenencia (rural) más del 90% de la población rural, sea mediante régimen legal o consuetudinario 1 ii Reconocimiento de El marco legal existente reconoce los derechos detentados por tenencia (urbana) más del 90% de la población urbana, sea mediante régimen legal o consuetudinario 1 iii Derechos de La tenencia grupal en áreas rurales es formalmente reconocida tenencia grupal y existen claras regulaciones sobre su organización interna y (rural) representación legal 1 iv Derechos de La tenencia grupal en áreas urbanas es formalmente tenencia grupal reconocida pero los mecanismos para que éstos se organicen y (urbano) obtengan representación legal no están regulados 1 v Oportunidades para Cuando resulta deseable, la ley proporciona oportunidades individualización para que los que detentan la tierra bajo un régimen consuetudinario, grupal o colectivo, puedan individualizar total o parcialmente la propiedad o uso de la tierra. Los procedimientos para hacerlo NO son accesibles o son poco claros, lo cual conduce a una amplia discrecionalidad o al fracaso en su aplicación, aun en los casos en los que los afectados desean la individualización. Descripción de la Evaluación LGI dimensión Descripción de la Evaluación A B C D 2 i Mapeo y registro de Menos del 10% del área de comunidades campesinas y nativas tierras comunales e tiene sus linderos demarcados y catastrados/mapeados y los indígenas derechos sobre ellas han sido inscritos 2 ii Registro de Menos del 50% de las parcelas individuales en áreas rurales propiedad están formalmente registradas. individual áreas rurales 2 iii Registro de Menos del 50% de las parcelas individuales en áreas urbanas propiedad están formalmente registradas. individual área urbana 2 iv Formalización de Entre el 35% y 45% de las propiedades registradas a favor de derechos de las personas naturales están registradas a nombre de mujeres mujeres (como bien propio o conjuntamente) 2 v Oportunidades para La propiedad común bajo el régimen de los condominios es individualización legalmente reconocida y el régimen aplicable contiene provisiones claras para establecer arreglos sobre la gestión y mantenimiento de la propiedad común. 32 Descripción de la Evaluación LGI dimensión Descripción de la Evaluación A B C D 2 vi Compensación por Cuando fuera de un proceso de expropiación como resultado cambio de uso de un cambio de uso de las tierras las personas pierdan derechos, se les compensa en efectivo o de una manera equivalente de tal manera que estas personas tengan activos similares a los que tenían antes de la afectación. Sin embargo, no podrán mantener su estatus económico y social. Descripción de la Evaluación LGI dimensión A Descripción de la Evaluación B C D 3 i Formas no Las formas no documentarias de evidencia (p.e. ocupación y documentarias de testigos orales) son suficientes para sustentar reconocimiento probanza de propiedad 3 ii Reconocimiento de Existe legislación que reconoce formalmente los derechos posesión derivados de la posesión pacífica ejercida por períodos largos de tiempo que aplica tanto sobre tierra pública como privada. Sin embargo pueden existir reglas distintas para uno y otro caso. 3 iii Tasas del registro Los costos de inmatriculación mediante mecanismos accesibles individuales (fuera de campañas de formalización) exceden el 5% del valor de la propiedad urbana típica. 3 iv Se evita pagos No es necesario que se realice pagos informales para informales inmatricular un predio. 3 v Formalización de Los requerimientos para formalizar vivienda en áreas urbanas vivienda es no son claros, directos o accesibles, pero algunos residentes de accesible áreas informales se las arreglan para satisfacer los requerimientos 3 vi Reconocimiento de Hay un proceso claro y práctico para el reconocimiento formal posesión de la posesión y se encuentra implementado de manera efectiva, consistente y transparente. En la legislación siempre se preserva el interés social que permite al Estado imponer restricciones a la propiedad en general y en este caso particular a las tierras. Los derechos de la población rural y urbana son reconocidos en los regímenes previstos en la legislación respectiva, amparados en la Constitución de la República y algunos tratados internacionales. Las normas de la legislación nacional secundaria son esencialmente la Ley de Propiedad, Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, Ley de Reforma Agraria, la Ley de Municipalidades y la Ley de Propiedad en Condominio, cada una en su área de su jurisdicción y competencia. En estas leyes se crean varias instituciones que tienen competencias de administración de tierras pero entre ellas no hay suficiente coordinación, en consecuencia no hay indicadores estandarizados que provocan que en el país se carezca de estadísticas confiables y actualizadas. Lo anterior es más notorio en las zonas rurales. 33 En la zona urbana es usual que los patronatos hagan las actividades de identificación de predios, administración de recursos financieros de sus afiliados y otras relacionadas con la gestión de títulos de propiedad sobre asentamientos humanos establecidos en forma pacífica o violenta. Después del proceso de regularización, que implica la expropiación y pago de justiprecio a los propietarios legítimos, los títulos de propiedad se otorgan a personas individuales. Cabe la observación de que las áreas urbanas donde se reconoce derechos de propiedad a las comunidades indígenas o afrohondureñas, éstas conservan el carácter colectivo o cualquier otra modalidad que estos mantengan de acuerdo a sus costumbres. Pese a que los derechos de tenencia de la tierra son reconocidos por la ley, la regularización legal no es total. Hay muchas propiedades (hasta el 80% en la zona rural y 30% en la urbana, según estimaciones de personal de Regularización del IP) que están amparados en documentos privados, traspasos sin escritura e incluso la simple posesión. Los derechos de tenencia grupal de la tierra que se reconoce en la ley están sujetos a que los grupos (asociaciones campesinas, empresas asociativas, grupos agroforestales, patronatos, etc.), tengan una personalidad jurídica, a la que todos los colectivos pueden acceder cuando reúnen los requisitos para ello, aunque se admite que tales mecanismos no son expeditos y accesibles a toda la población y en determinados casos (p.e. asociaciones y cooperativas) el trámite suele ser engorroso, prolongado y costoso. La dificultad para acreditar la calidad legal puede retrasar el proceso de titulación. Hace falta una guía para que los involucrados en el proceso puedan comprender mejor sus compromisos de acuerdo a las competencias institucionales. En el área rural la tenencia grupal se presenta en dos modalidades: para beneficiarios de la reforma agraria y para comunidades indígenas. La individualización es posible pero hay reglas; en zonas urbanas los beneficiarios son los pobladores de asentamientos humanos (estos reciben sus títulos en forma individual, aunque estén bajo la cobertura jurídica de un patronato o asociación similar). Los beneficiarios de la reforma agraria pueden optar para la adjudicación de parcelas en unidades agrícolas familiares para la explotación individual, pero también hay adjudicación de la tierra a las cooperativas, empresas asociativas, o a cualquier otra forma de organización societaria reconocida legalmente (Art. 59, Ley de Reforma Agraria). En este último caso, los socios tienen un título de participación individual que acredita su derecho proporcional de los bienes en común que les corresponda y las utilidades u otros beneficios que resulten de su actividad (Art. 60, Ley de Reforma Agraria). La Ley de Propiedad en el Artículo 89 contempla el procedimiento de individualización de bienes inmuebles poseídos en comunidad de bienes o proindiviso. Por otra parte, el régimen comunal de las tierras de los pueblos indígenas y afrohondureños conlleva la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad de la misma. Sin embargo, en apego 34 a sus usos, las mismas comunidades pueden poner fin a este régimen comunal, autorizar arrendamientos a favor de terceros o autorizar contratos de otra naturaleza que permitan la participación de la comunidad en inversiones que contribuyan a su desarrollo (Art. 100 de la Ley de Propiedad). Pese a la obligación que se desprende de la normativa legal, la individualización es difícil, sobre todo en los casos de proindivisos, porque no hay ni motivación ni la coercitividad para hacerlo. Los procedimientos, aunque existen, no son claros ni accesibles para la mayoría de población y en la práctica es común que sean aplicados de manera discrecional. Sobre este tema de reconocimiento continuo de derechos no hay duda de que la legislación en su conjunto reconoce los derechos de la población sobre la tierra, pero es difícil dar un porcentaje sobre los derechos legales que en la práctica son reconocidos a la población en general porque muchas instituciones administran tierras y entre ellas hay poca coordinación. Los datos que se conocen son generales, con poca especificidad respecto a número de títulos, cabida de estos y otros datos que son de interés. La información sobre los derechos de propiedad está dispersa y a menudo es incomprensible o simplemente no existe. Aunque el marco legal reconoce estos derechos tanto en el área rural como urbana, los requisitos para hacer este reconocimiento deben ser revisados y actualizados. Hay figuras vigentes que deberían ser modificadas porque son inaplicables y susceptibles a la ilegalidad, por ejemplo, los títulos supletorios que ya no tienen razón de ser y su utilización se presta a arreglos irregulares. Respecto a la Vigencia efectiva de los derechos en el informe “Logros del INA 2010- 2012”, se reporta la emisión de 432 títulos para el Sector Reformado y 14 títulos de propiedad intercomunitarios a pueblos indígenas y afrohondureños, los cuales están debidamente mapeados y registrados. Esta cifra representa un porcentaje mínimo con relación a los expedientes en trámite, tanto para el sector reformado como para los pueblos. En este último caso, por ejemplo, el proceso apenas inició con la entrega de títulos a los Consejos Territoriales en La Mosquitia. Aun reconociendo los avances, la percepción de los representantes de las instituciones involucradas en la gestión de tierra es que no se cumple con todos los requisitos que exige la Ley de Propiedad para la regularización. Aunque todos los títulos dados en los últimos años cuentan con sus puntos de georeferenciación, la demarcación no es una práctica común. Por otra parte, en el documento conceptual de la Ley “Visión de País-Plan de Nación”, se estima que la ocupación extralegal de tierras en el sector urbano era del 86%, este bajo porcentaje de predios registrados es un claro indicador de que la mayor parte de predios del país se encuentra en la condición de “irregular”, lo que de acuerdo al mismo documento, para el periodo 2010-2022 esta ocupación en tierras urbanas debería estar reducida al 56%. 35 En varias normas legales se reconoce los derechos de las mujeres sobre acceso, uso y propiedad de la tierra. Con relación a años anteriores, se observa que las instituciones dan mayor reconocimiento a las mujeres y esto se refleja en los informes. Estimaciones del Instituto Nacional de Estadísticas, refrendados por la experiencia de registradores del Instituto de la Propiedad, indican que en la zona rural el 25% de propiedades registradas están a nombre de mujeres, mientras que en el área urbana el porcentaje asciende a 40%. La compensación por la pérdida de derechos ocasionados por los procesos de cambio de uso de las tierras debe verse en dos escenarios. Es negativo cuando se altera el uso natural del suelo, para satisfacer el interés particular de una o pocas personas; en tal caso, no se reconoce derechos y se aplican sanciones, p.e. tala de bosques para dedicar la tierra a actividades agrícolas o afines, en la Ley para la Modernización Agrícola. Si el cambio de uso de tierras se hace en aras del bien común, p.e. la conversión de tierra rural a urbana, hay una compensación por la plusvalía del terreno y la posibilidad de acceso a servicios públicos, pero no se recibe compensaciones en efectivo, o por ampliación de perímetros urbanos, obras de infraestructura, etc., donde además de la una ganancia por la plusvalía que dan las obras los dueños reciben una indemnización justipreciada. Las formas no documentarias de evidencia son aceptadas para sustentar el reconocimiento de propiedad, entre estas el uso ininterrumpido y pacífico de un lote urbano o rural son aceptadas para reconocer derechos sobre una propiedad, salvo que se altere una disposición de inalienabilidad por razones de interés o necesidad pública. A los mismos efectos se acepta el testimonio de testigos idóneos y la presentación de documentos aunque no tengan las formalidades de ley (p.e. documentos privados). Sin embargo, estas pruebas deben ser debidamente valoradas e investigadas por la autoridad, para evitar conductas delictuosas, como el falso testimonio, que ha sido usado para conseguir títulos supletorios sobre tierras públicas, asegurando que son privadas. El costo de inmatriculación fuera de los programas masivos de regularización es relativamente alto (entre más pequeño es el predio más altos los costos). Aunque los costos administrativos no sean onerosos, y no existen costos judiciales (a menos que haya conflictos por definición de propiedad), el pago de honorarios profesionales y otros costos demasiado arbitrarios como gastos para testigos, trámites sin límite en el tiempo y otros, encarecen de forma significativa el proceso, de tal forma que los costos de inmatriculación de una parcela urbana típica exceden del 5% del valor total del inmueble, aunque legalmente no hay una razón para ello. Hay un proceso claro y práctico para el reconocimiento formal de la posesión, tanto cuando se afectan terrenos urbanos de propiedad privada o pública o áreas rurales bajo régimen especial, existe el procedimiento para regularizar la propiedad a favor de poseedores o para limitarla en los casos donde la ley lo prohíbe (p.e. zona núcleo de las áreas protegidas). No obstante, la eficacia y transparencia es baja por los procedimientos engorrosos, escasez de recursos humanos y financieros en algunas instituciones involucradas en este proceso, falta 36 de voluntad política, institucional o individual, etc., lo que dificulta la implementación del procedimiento. 4.1.2 Restricciones regulatorias al ejercicio de los derechos (basado en LGI-4) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 4 i Restricciones en Hay una serie de regulaciones que se justifican en el interés tierras urbanas público general pero no son exigidas en la práctica 4 ii Restricciones en Hay una serie de regulaciones que se justifican en el interés tierras rurales público general pero no son exigidas en la práctica En la zona urbana, la ley establece restricciones al acceso a la propiedad de la tierra para los extranjeros en zonas fronterizas o en otros sitios que se especifican en el Artículo 107 de la Constitución de la República, aunque se hace la salvedad cuando la adquisición de la propiedad es para proyectos turísticos o de desarrollo. Lo mismo ocurre cuando se pretende legitimar un predio en zonas vulnerables o de riesgo. Por el tamaño del lote, la confirmación de actos y contratos de derechos sobre predios urbanos nacionales o ejidales está limitada a un máximo de una hectárea, de acuerdo a la Ley de Propiedad. En la práctica se observan trasgresiones a estas disposiciones, admitiendo el acceso y registro de tierras urbanas por extranjeros dentro de los límites prohibidos por el Artículo 107 Constitucional u otorgando permisos de construcción en zonas de riesgos, áreas verdes u otras zonas bajo régimen especial de protección. La corrección de lo anterior implica una aplicación eficaz y efectiva de las disposiciones legales correspondientes, que pasa por un conocimiento real de los funcionarios sobre sus responsabilidades, la disposición de insumos técnicos para reconocer las áreas (mapas, imágenes satelitales y otros), pero sobre todo, por la escogencia de funcionarios honestos y capaces. En los asentamientos humanos en general se pueden imponer restricciones cuando existe necesidad de establecer servidumbres por servicios básicos, mientras que en los planes de ordenamiento de los municipios, se aplican limitaciones a las propiedades para dejar zonas de uso de peatones, a las colonias para asignación de áreas verdes, etc. Aunque en forma general se respeta el derecho al uso, goce y disfrute de la propiedad, existen restricciones al uso, titularidad y transferibilidad de las tierras rurales que se justifican por fines de interés o necesidad pública y en alguna medida se exige el 37 cumplimiento de estas restricciones, pero se conocen casos donde las mismas son ignoradas o tergiversadas. En el caso de los predios en zonas fronterizas, el Artículo 107 de la Constitución de la República que se mencionó antes, prohíbe la adquisición del dominio de determinados terrenos por personas naturales que no sean hondureñas por nacimiento o por sociedades que no estén integradas en su totalidad por hondureños. Aunque en la zona urbana el artículo abre espacio para la adquisición de estos terrenos para proyectos de turismo y de desarrollo, en la zona rural la prohibición fue total11. Pese a lo anterior, se conocen casos donde extranjeros han adquirido tierras en estos límites y hasta donde se ha podido conocer, han sido escrituradas por notarios y posiblemente inscritas en el registro correspondiente. Las omisiones a esta ley ocurren por diferentes razones, siendo el descuido injustificado una de ellas, sin embargo no se puede descartar los actos de colusión en contra del Estado. Cabe pensar que la aplicación de este artículo amerita de un monitoreo especial de parte de los organismos involucrados a la gestión de tierras, pero también de parte de los órganos responsables de velar por el respeto a la soberanía nacional. La Ley Forestal y su reglamento contempla la figura de las servidumbres ecológicas voluntarias y legales, a través de las cuales un área forestal en razón de la conservación y sostenibilidad de los recursos naturales, es sometida a limitaciones legales en los derechos de uso y aprovechamiento sobre la propiedad, para fines de “utilidad pública”, no obstante, en la práctica no se conocen muchos casos de implementación de esta figura. Igualmente, las microcuencas abastecedoras de agua y las áreas protegidas (especialmente sus zona núcleo) están sometidas a muchas restricciones legales de uso y de no reconocimiento de derechos privados, justificado en utilidad y beneficio público, no obstante, en la práctica éstas áreas han sido objeto de aprobación de proyectos, concesiones, titulaciones etc. por parte del mismo Estado, aun y cuando sean actividades que van en contra de sus fines de protección. En el núcleo de las áreas protegidas, se prohíbe las transacciones por mandato expreso en al Art. 109 de la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (esta prohibición puede obviarse si en el decreto de creación del área se faculta para formalizar los derechos de usufructo mediante contrata, pero no la propiedad de la tierra). Las regulaciones que se justifican en el interés público no siempre son exigidas en la práctica. La debilidad está en el control. Con frecuencia, los mismos responsables de dar seguimiento a las regulaciones no conocen las leyes y reglamentos y mucho menos las reformas que estos reciben. 11 Tal prohibición quedaría sin efecto con la entrada en vigencia de la ley que crea las Zonas Especiales de Desarrollo, en las áreas aprobadas oficialmente al amparo de esta ley. Sin embargo, los casos anteriores señalados no caben en esta categoría 38 Otra situación es que se toman decisiones para imponer restricciones que aunque estén técnicamente justificadas, no son socializadas debidamente. Es común que se impongan restricciones pero sin dar opciones a los que quedan sometidos a las limitaciones en sus derechos. Aunque existen restricciones legales a la propiedad por razones de interés social o necesidad pública, muchas veces no se respetan. Cada institución competente debe establecer los mecanismos adecuados para establecer las medidas que aseguren que la prohibición se cumpla y las formas de deducir la responsabilidad si no se hace. 4.1.3 Claridad de mandatos institucionales (basado en LGI-5) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 5 i Separación de roles En situaciones que pueden acarrear conflictos de intereses o abusos (p.e. en transferencia de derechos sobre la tierra) existe alguna separación entre los roles de formulación de políticas, implementación de políticas a través de las funciones de administración o gestión de tierras, así como del arbitraje de cualquier disputa que pueda derivarse de la implementación de las políticas, pero existe responsabilidades superpuestas o en conflicto que llevan a problemas frecuentes. 5 ii Superposición Las responsabilidades asignadas a las autoridades horizontal involucradas en los temas de la administración del territorio están definidas pero existe superposición institucional con las otras entidades del sector tierra y esta inconsistencia produce problemas 5 iii Superposición La división de responsabilidades entre los diferentes niveles vertical de la administración y el gobierno es clara y presenta superposiciones menores. 5 iv Información La información relacionada a los derechos sobre las tierras compartida entre está disponible para cualquier institución que pueda agencias necesitarla y aunque se debe pagar un precio razonable no es de fácil acceso, principalmente por el hecho que la información de tierras no es mantenida de manera uniforme En la formulación de las políticas sectoriales no ha existido una instancia de armonización que impida que estas políticas se crucen, aun siendo elaboradas en el mismo momento histórico. Igual sucede con políticas sectoriales anteriores que siguen teniéndose como vigentes aun después de que en políticas nacionales se anulan parte de los lineamientos de aquellas. Lo anterior se observa en la titulación de tierras públicas para cultivo de café, que trasgrede prohibiciones de la política de áreas protegidas o el traspaso de tierras para proyectos mineros, de energía renovables o de zonas de desarrollo. 39 En las políticas no hay suficiente claridad respecto a cuál es la jerarquía de algunos temas relacionados con las tierras (derechos de propiedad, vulnerabilidad a desastres). Tampoco las instituciones, en especial las municipalidades, tienen claridad al respecto, ni sobre sus reales competencias. Sin embargo, en los últimos dos años, las políticas sectoriales han procurado un alineamiento con los lineamientos contenidos en el Plan de Nación-Visión de País, que sirve de marco general para las políticas públicas nacionales. La regla general es que la institución que formula la política sea responsable también de implementar las mismas. El arbitraje como tal, no es visible en las políticas públicas relacionadas con la gestión de tierras. En el Plan de Nación-Visión de País apenas se menciona la existencia de conflictos por la tenencia de la tierra pero sin considerar alternativas de solución. Solo en las políticas forestales se identifican los “Mecanismos legales para la resolución de conflictos de ocupación y uso de la tierra en áreas protegidas y vida silvestre”, como lineamientos para implementar tales políticas. Pese a que en teoría no hay superposición de responsabilidades entre las distintas instituciones con roles de gestión de la tierra, existen problemas de competencia entre algunas entidades sectoriales, en especial entre el Instituto de la Propiedad (IP), Instituto Nacional Agrario (INA), Instituto de Conservación Forestal (ICF) y las municipalidades. Son casos típicos de superposición de funciones entre las instituciones mencionadas las de regularización y titulación. Una medida remedial son los convenios interinstitucionales. La división de responsabilidades entre los diferentes niveles de la administración y el gobierno es clara pero presenta superposiciones menores en la práctica; p.e. se han presentado problemas cuando instancias como el Consejo de Ministros o el Congreso Nacional emite acuerdos o decretos que lesionan las competencias de las instituciones sectoriales o de las municipalidades. Estos conflictos suelen tener impactos sociales y ambientales negativos. La información relacionada a los derechos sobre las tierras está disponible para cualquier institución, organización o persona natural que la requiera, pagando un precio razonable, pero el acceso es difícil, principalmente porque la información no es mantenida de manera uniforme12, no hay estadísticas estandarizadas y no siempre es compartida. Otra situación es que la información puede estar disponible para las instituciones públicas pero los usuarios privados tienen mucha dificultad para acceder a ella y si se consigue es costoso y se debe hacer solicitudes por escrito. Para acceder a la información se debe cumplir algunos requisitos que pueden ser mínimos pero constituyen un valladar cuando en el sistema público hay atrasos por falta de agilidad de los funcionarios o la exigencia de requisitos adicionales que obstaculizan y encarecen el acceso a la información. 12 Por ejemplo, se utiliza diferentes indicadores, programas que no son compatibles entre instituciones y unidades (metros y varas, hectáreas y manzanas, etc.). 40 4.1.4 Participación ciudadana y equidad en las políticas de tierras (basado en LGI-6) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 6 i Políticas de tierras Existe una política comprensiva explícita o puede ser inferida claras de la legislación existente. Las decisiones de política de tierras que afectan sectores de la comunidad se basan en consultas con los afectados, pero no se busca información para retroalimentar las propuestas o la información obtenida no se usa en las políticas resultantes ii Políticas incorporan Las políticas de tierras incorporan algunos objetivos de metas de equidad equidad pero estos no son regular y significativamente monitoreados 6 iii Análisis El costo de implementación de las políticas de tierras no es costo/beneficio de completamente calculado y /o los beneficiarios no se las políticas identifican completamente. Para implementar las políticas existe inadecuaciones en al menos dos áreas entre las siguientes: presupuesto, recursos o capacidad institucional. 6 iv Monitoreo de la Las instituciones de tierras reportan sobre el avance e implementación implementación de las políticas de manera regular (anual), los reportes son significativos y comprehensivos. Los reportes NO son públicamente accesibles. En el país no existe una política específica, escrita, sobre el tema de tierras, lo que existe se encuentra disperso en diferentes documentos o leyes sectoriales. En la Ley “Visión de País - Plan de Nación, se contemplan indicadores sobre ordenamiento territorial, tasa sobre ocupación ilegal de tierras, tierras agrícolas y forestales, etc.; esta ley fue elaborada de forma participativa y en concertación con diversos sectores de la sociedad, aunque no siempre es con los actores adecuados. Por ejemplo, las metas que afectan a comunidades si no son suficientemente consultadas pueden resultar irrealizables o mal hechas, como es la meta de reducir a un 5% la ocupación “extra legal” de tierras en el país, sin una política clara, orientadora e integradora, que estimula que las entidades del sector tierra del país sigan titulando masivamente sin un proceso coordinado y exhaustivo de investigación jurídico-registral y de campo, enfocándose sólo en aumentar el número de títulos sin importar las competencias institucionales y generando conflictos que terminan afectando a los supuestos beneficiarios de los títulos. Las metas, distribuidas entre las diferentes instituciones de acuerdo a su competencia, son incluidas en los planes operativos anuales y tienen un seguimiento sistemático de parte de 41 la Secretaría Técnica de Planificación y Cooperación Externa (Seplan)13, pero la falta de coordinación genera problemas que impiden la solidez de algunos títulos. En varias políticas y leyes sobre tierras se contempla indicadores de equidad o de preferencia de algunos sectores históricamente vulnerables. La Ley de igualdad de oportunidades para la mujer, equipara las opciones de poseer tierras de la mujer respecto al hombre, y el Convenio 169 de la OIT, da prioridad de acceso, uso y propiedad de la tierra a favor de los pueblos indígenas y afrohondureños, lo cual es refrendado en la Ley de Propiedad y la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, pero no se logra identificar lineamientos de políticas de tierras a favor de otros sectores vulnerables, por ejemplo los migrantes. En los informes de logros del Instituto Nacional de la Mujer (INAM) no se incluye la temática de tierras y tampoco fue posible confirmar el monitoreo de los indicadores de equidad de género, salvo las que pudieran estar planteadas al amparo del Plan de Nación- Visión de País. En cambio, las políticas de tierras a favor de los indígenas y afrohondureños son debidamente monitoreadas, tanto por las organizaciones de los pueblos autóctonos como de las instituciones públicas que tienen relación con el tema. En los informes institucionales del IP, INA e ICF, Secretaría de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Afrohondureños y la del Interior y Población se integran los logros de regularización de tierras a favor de los pueblos autóctonos. Tales instituciones también incluyen los datos de entrega de títulos u otros aspectos de regularización haciendo la respectiva separación por asuntos de género. 13Con la Ley de Optimización de la Administración Pública aprobada en enero de 2013 esta función será asignada a otro órgano del Poder Ejecutivo. 42 4.2. Planeamiento del Uso, Gestión y Tributación de Tierras 4.2.1 Planeamiento del uso de la tierra y las excepciones a las restricciones establecidas (basado en LGI-7, LGI-8 y LGI-9) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 7 i Planes de uso Se busca la participación del público al preparar y modificar urbano consultados los planes sobre uso de tierras, pero los comentarios del al público público no son tenidos en cuenta al momento de completar los planos 7 ii Planes de uso rural Se busca la participación del público al preparar y modificar consultados al los planes sobre uso de tierras. El reporte preparado por la público entidad competente hace referencia explícita a las respuestas del público. Este reporte está disponible al público en general. 7 iii Captura de Existen mecanismos que permiten al público capturar un plusvalías porcentaje significativo de las ganancias provenientes del cambio de uso (p.e. contribución por mejoras, contribución por obras de infraestructura, impuesto predial, impuesto a las ganancias de capital, etc.). Estos mecanismos son aplicados raramente y aplicados de manera discrecional 7 iv Rapidez en Menos del 30% de la tierra que ha sido objeto de un cambio aplicación de en la asignación de uso por el Estado en los últimos 3 años ha cambio de uso sido efectivamente convertida al uso asignado Descripción de la Evaluación LGI dimensión Descripción de la Evaluación A B C D 8 i Desarrollo urbano En la mayor ciudad del país, aun cuando la ley establece la en la ciudad más necesidad de contar con una jerarquía de planes de uso de grande tierras regional/detallado, en la práctica la expansión del espacio urbano ocurre de manera ad-hoc con infraestructura (vías, desagües, servicios públicos, etc.) proporcionada tiempo después de la urbanización. 8 ii Desarrollo urbano En las 4 ciudades más grandes del país, aun cuando la ley en 4 grandes establece la necesidad de contar con una jerarquía de planes ciudades de uso de tierras regional/detallado, en la práctica el desarrollo urbano ocurre de manera ad-hoc con infraestructura (vías, desagües, servicios, etc.) proporcionada tiempo después de la urbanización. 8 iii Capacidad para En la ciudad más grande del país, el proceso/autoridad a cargo enfrentar de la planificación urbana tiene dificultades para enfrentar la crecimiento urbano creciente demanda de unidades de vivienda/ lotes con servicios, lo cual se ve reflejado en el hecho de que la mayoría de las nuevas viviendas son informales 8 iv Cumplimiento del Los requerimientos existentes sobre tamaño de lotes tamaño mínimo de residenciales se cumplen entre el 50 y 70% de los casos. lote 8 v Usos designados se El porcentaje de tierras que siendo reservadas para usos cumplen (tierra específicos son no obstante utilizadas para propósitos distintos rural) en contravención a las regulaciones existentes es entre el 30 y 50%. 43 Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 9 i Requerimientos Los requerimientos para obtener una licencia de obra para licencias son residencial están técnicamente justificados pero no son realistas accesibles para la mayoría de los afectados 9 ii Tiempo de Todas las solicitudes de licencia de construcción reciben una otorgamiento de respuesta dentro de los 6 meses licencias Sobre los instrumentos de planeamiento territorial: Honduras fue el primer país de Centroamérica en aprobar una Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial en el año 2003, dentro de la cual se establecen como mecanismos administrativos esenciales las políticas y estrategias, para el manejo de la temática del Ordenamiento Territorial (OT) y la consecución de sus objetivos. La aprobación de la ley de OT dio pie a iniciar la construcción y fortalecimiento de la institucionalidad, además de la creación de los instrumentos correspondientes. A pesar de que el país ha venido trabajando en esta vía durante poco más de una década, no se cuenta con la valoración de impactos que su aplicación ha supuesto para el desarrollo territorial y por ende al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Cabe destacar que el proceso de construcción de una institucionalidad adecuada a la ley de OT no ha logrado crear un sistema de vinculación interinstitucional efectivo y consistente. De acuerdo a la ley de OT, los instrumentos de la planificación reflejarán consistentemente el abordaje de las políticas y estrategias adoptadas en dos aspectos: 1) Sectorial, que corresponde a acciones integrales de orden nacional y estratégico que por su naturaleza no pueden ser fragmentadas o delegadas a otros niveles. Corresponde al Gobierno Central la rectoría de su gestión por medio de las Secretarías de Estado. Podrán por excepción establecerse políticas, estrategias y planes multisectoriales; y, 2) Local, que corresponden a acciones de la gestión de los gobiernos locales. Las directrices que precisan los lineamientos, las políticas y estrategias fundamentales del ordenamiento territorial estarán contenidas en los instrumentos primarios siguientes: a) Plan de Nación (PDN): Instrumento técnico político que contendrá la visión compartida y concertada del país que deseamos ser, expresando objetivos sectoriales, compromisos sociales y gubernamentales en un horizonte no menor de veinte (20) años; b) Planes Maestros Sectoriales (PMS): Instrumentos rectores de planificación sectorial, subordinados a los contenidos y objetivos del Plan de Nación, al igual que a su horizonte y períodos de ajuste. Señalarán los lineamientos, las políticas, estrategias que se aplicarán 44 en diseño de los planes de cada marco o definición sectorial. Los Planes Maestros Sectoriales serán propuestos por las Secretarías de Estado respectivas, conforme la estructuración sectorial que apruebe el Poder Ejecutivo y serán incorporados en el Plan de Desarrollo Nacional; c) Planes Estratégicos Municipales (PEM): Instrumentos de la planificación local en el marco de sus competencias que contendrán al igual que los Planes Maestros Sectoriales los objetivos, alcances, políticas, estrategias y plan de acción, los cuales deberán a su vez guardar concordancia con los objetivos y la visión del Plan de Nación y de la planificación directriz sectorial. Serán elaborados por los gobiernos locales en procesos de participación ciudadana; y d) Planes estratégicos especiales (PEE): Instrumentos de planificación multisectorial que por razones de elevada prioridad o especial justificación necesiten realizarse en forma integrada o en aquellas áreas bajo régimen especial con visión de mediano y largo plazo. A pesar de que el país cuenta con una jerarquía de planes establecida dentro de la normativa de la ley de OT, además de contar con la Visión de País y Plan de Nación, los cuales son los instrumentos de nivel nacional que vinculan los diferentes niveles de planificación, en la práctica, salvo ciertas excepciones, en los cuales las instituciones desarrollan actividades en forma de co-ejecución, en la mayoría de los casos existe una desvinculación entre los diferentes niveles de planificación, ya que los sistemas de registro de dichos planes son sumamente ineficientes a nivel del gobierno central. Además, existe una sobre planificación territorial tanto a nivel municipal como a nivel regional, inducida desde el gobierno central y desde los organismos de cooperación internacional, los cuales financian planes con enfoques sectoriales los cuales van más enmarcados a objetivos específicos que a la integración de potencialidades territoriales. Cada municipio a nivel nacional cuenta al menos entre 1 y 200 planes territoriales los cuales, en la práctica, casi ninguno se llega a ejecutar por diferentes razones que van desde la falta de recursos económicos, técnicos, voluntad política, desvinculación con los tomadores de decisiones a diferente nivel, y aun peor, en algunos casos los cuales no son tan aislados, algunos territorios más se tardan en terminar y aprobar un documento de planificación que otra institución en llegar al mismo territorio buscando elaborar otro documento similar. Salvo algunas excepciones, los municipios no promueven la planificación exógena, mas tienden a crear modelos endógenos implementados a partir de sus propias experiencias locales y del dominio absoluto de su realidad actual e histórica. La operatividad y administración del municipio se basa en su legislación local (ordenanzas municipales). 45 Los excesos de planificación son el producto de la descoordinación interinstitucional a todo nivel, lo que promueve la duplicidad de acciones y desperdicio de recursos, los cuales empleados en forma adecuada, podrían ser los pilares que propicien el desarrollo del territorio en forma ordenada y homogénea. Los municipios en el país son clasificados en base a diferentes criterios en categorías A, B, C y D, siendo categorizados A y B los municipios que cuentan con mayor desarrollo y autonomía administrativa, técnica y financiera, aquellos que se encuentran categorizados C y D son los municipios que cuentan con menor desarrollo y sus capacidades son limitadas, por lo cual el gobierno central desarrolla un acompañamiento efectivo de todos sus procesos. En el caso de la ciudad más grande del país, Tegucigalpa (Municipio del Distrito Central) cuenta con un Plan de Ordenamiento Territorial actualizado, el cual se ha venido implementando a lo largo de los últimos 9 años, los logros materializados a partir del mismo son varios, aunque el mismo no se ha implementado considerando los posibles impactos transitorios sobre la población, lo cual ha generado un deterioro en la calidad de vida de sus habitantes. El mismo ha sido muy poco socializado, sus constantes actualizaciones no son concertadas en forma multisectorial, y su implementación ha sido caótica ya que la misma no responde a los grandes problemas de la ciudad como ser vivienda, urbanismo, vialidad, acceso al agua y a la tierra, su ejecución más ha respondido a criterios políticos. El crecimiento y la expansión de las ciudades más grandes del país se ha dado de manera ad-hoc, sin que los elementos de planificación hayan sido atendidos y ejecutados de forma adecuada, la provisión de infraestructura ha sido en forma reactiva, posterior a la expansión de los asentamientos humanos, lo cual promueve en forma esencial la informalidad, dificulta la ordenación, sobrecarga las redes de provisión de servicios públicos más allá de su propia capacidad con lo cual por ende, crea las condiciones para que un significativo margen de la población tenga al menos 2 necesidades básicas por satisfacer. Otra característica es que el aspecto cultural y de esparcimiento ha sido minimizado por los tomadores de decisiones, a pesar que dentro de la planificación estos ocupan un espacio de relevante importancia en la dinámica y de las sinergias sociales coexistiendo dentro de un espacio definido. Sobre el uso del suelo urbano Al menos un 90% de los municipios cuentan con una zonificación básica dentro de sus principales radios urbanos, y la ocupación del suelo urbano está determinada por su uso específico; la misma se clasifica en Uso del Suelo Residencial, Comercial e Industrial. En aquellos municipios que tienen mayor desarrollo la clasificación y sub clasificación es más amplia y específica, las cuales cuentan con procesos supervisados para promover un cambio efectivo del suelo. 46 Esta clasificación de uso del suelo genera también modelos y valores diferenciados para el cobro del impuesto predial, el cual para mejorar y transparentar su captación se han llevado a cabo esfuerzos interinstitucionales, e incluso esfuerzos públicos privados con los cuales se persigue mejorar la captación de recursos tributarios. La zonificación urbana va acompañada con una serie de normativas que son aprobadas por el municipio e incorporadas dentro del Plan de Arbitrios Municipales, el cual es actualizado cada año. Generalmente, esta información se encuentra disponible para la consulta pública. En aquellos centros poblacionales urbanos que no cuentan con planes urbanísticos, por lo general las decisiones para su desarrollo son tomadas en forma participativa entre la población y sus autoridades, siempre y cuando exista una buena sinergia entre ambas partes. Los casos que son más complejos son aquellos en los cuales existen elementos culturales e históricos que limitan la facultad para la libre toma de decisiones, en estos casos entran en escena otros actores, como por ejemplo el Instituto Hondureño de Antropología e Historia, la Secretaria de Turismo o la Secretaria de las Etnias. Sobre el uso del suelo rural El proceso para la adecuada determinación del uso del suelo en el país es un poco más complejo, ya que no existen Planes Específicos para el Uso del Suelo, los procesos de modelación de los mapas de uso del suelo se hacen a través del análisis y foto interpretación de imágenes satelitales multiespectrales. Por lo general estos mapas de uso del suelo son actualizados con poca frecuencia, a pesar de que la mayor parte de casos de cartografía generada para determinar el uso es elaborada para algunas áreas específicas del territorio, para evaluación de cambios de uso del suelo sobre áreas con un uso del suelo predominante (por ejemplo bosques, agricultura ò cuerpos de agua). En el país, los cambios de uso de la tierra rural se dan como una respuesta de adaptación poco técnica a las condiciones de cambio climático o de cambios en los mercados de consumo masivo. En los últimos 30 años estos cambios han sido más acelerados y significativos, sobre todo sobre las áreas protegidas, forestales, zonas de recarga hídrica y en las zonas fronterizas. En casi todos los casos en los cuales existe un conflicto de uso del suelo, entre el estado y la población en general, el estado termina cediendo ante los intereses privados. Los principales cambios de uso del suelo que ha promovido el estado y el sector privado, han sido logros producto de los planes sectoriales de uso del suelo, los cuales han sido aplicados a pequeñas extensiones territoriales. En la actualidad, se están elaborando de forma técnicamente rigurosa, Planes de Uso del Suelo con enfoque a la Gestión del Riesgo por parte de la Comisión Permanente de Contingencias (COPECO). Licencias de Construcción En el país podemos encontrar dos escenarios totalmente diferentes en relación a los permisos de edificación. En un primer escenario se encuentran los municipios con mayor 47 desarrollo en general (municipios categoría A y B), donde los permisos de construcción son técnicamente bien fundamentados y aplicados con rigurosidad. Los permisos tienen 2 rangos de aplicación: en primer lugar hay una categoría de proyectos en los cuales los requisitos son mínimos, y son aquellas obras que no sobrepasan los US$ 10,000.00. Este tipo de obras no es necesario que sean diseñadas y supervisadas por profesionales de la construcción. Para los casos que superan ese margen requieren ser diseñados, construidos y supervisados por profesionales de la construcción debidamente colegiados. En el primer caso, los permisos de edificación son aprobados en una semana como máximo, en el segundo caso, el tiempo de aprobación de los mismos puede variar entre 3 y 6 meses. En el segundo escenario se encuentran los municipios con menor desarrollo, (categoría C y D), en los cuales los requisitos para la aprobación de permisos de construcción son mínimos, llegando en algunos casos a ser como único requisito la presentación de la solvencia municipal. La aprobación de este trámite en estos municipios es prácticamente automática. Este rubro de licencias de edificación es uno de los sectores más susceptibles a pagos extralegales, tanto en la etapa de trámite como en la fase de seguimiento y cierre o recepción de obra. Aunque cabe destacar que más del 60% de las edificaciones a nivel nacional se construyen desde la informalidad o clandestinidad. Las mismas no cumplen con los criterios básicos de edificación antisísmica, y mucho menos en calidad de materiales. Cabe destacar que ya fue aprobado en el país un código nacional de construcción, aunque el mismo, aunque es ley de la república, la misma no ha sido ampliamente difundida y socializada, y su cumplimiento es sumamente limitado, únicamente en menos del 10% del territorio nacional. 4.2.2 Transparencia y eficiencia en la recaudación de impuestos a la tierra (basado en LGI-10 y LGI-11) Descripción de la Evaluación LGI dimensión Descripción de la Evaluación A B C D 10 i Proceso de Los valores de la propiedad para propósitos tributarios se valorización basan en precios de mercado con significativas diferencias transparentes entre los valores registrados y los precios de mercado considerando tanto los distintos tipos de usos de tierra como los distintos usuarios. Los valores no se actualizan regularmente (en períodos mayores a los 5 años) 10 ii Valores están No existe política alguna que exija que los valores imponibles disponibles para todas las propiedades sean públicamente accesibles. 48 Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 11 i Exoneraciones Las excepciones al pago del impuesto a la propiedad no están son justificadas claramente basadas en consideraciones de equidad o eficiencia y no se aplican de manera transparente y consistente 11 ii Listado de Se busca la participación del público al preparar y modificar contribuyentes los planes sobre uso de tierras. El reporte preparado por la comprehensivo entidad competente hace referencia explícita a las respuestas del público. Este reporte está disponible al público en general 11 iii Efectividad de Existen mecanismos que permiten al público capturar un recaudación porcentaje significativo de las ganancias provenientes del cambio de uso (p.e. contribución por mejoras, contribución por obras de infraestructura, impuesto predial, impuesto a las ganancias de capital, etc.). Estos mecanismos son aplicados raramente y aplicados de manera discrecional. 11 iv Recaudación Menos del 30% de la tierra que ha sido objeto de un cambio >costo de en la asignación de uso por el Estado en los últimos 3 años ha recaudar sido efectivamente convertida al uso asignado Uno de los rubros que debería de ser la columna vertebral de los ingresos municipales es el impuesto predial. En menos de un 5% de los municipios su captación supera el 60% de los ingresos proyectados, aproximadamente el 80% de los municipios tienen una proporción de 1:3 o 1:5, ósea que el ingreso del impuesto predial triplica o quintuplica el valor invertido por el municipio en su gestión administrativa de cobro, en el restante de municipios la recaudación del impuesto predial es un acto voluntario de la población, por lo cual esta actividad casi no genera ningún ingreso para el municipio. No existe un modelo unificado para el cálculo de valorización de inmuebles y propiedades, y a pesar de que esta actividad, por ley, debe ser actualizada en los años terminados en cero o cinco, esta actividad no se desarrolla en forma regular. A pesar de que la valorización de inmuebles y propiedades se basa claramente en los valores de mercado, el valor resultante del cálculo, una vez que concluye el proceso para su aprobación es un valor debajo de la media relativa del mercado, ya que este proceso, en su etapa final incluye un proceso de concertación de valores con la población, con lo cual el valor resultante surge como parte de una negociación con los contribuyentes. Además el monto de afectación a la propiedad o inmueble está establecido por ley, hasta 3.50 lempiras por millar en el área urbana, y hasta 2.50 lempiras por millar en el área rural. Lo único que se modifica es el valor de la propiedad, aunque los métodos que se aplican en el país, aunado con la falta de voluntad política y económica, no han permitido hacer valorizaciones negativas a inmuebles. Las excepciones al pago del impuesto predial están reguladas por ley, aunque su aplicación, en la práctica, es sumamente discrecional, lo cual ha permitido excesos en su aplicación, con lo cual han sido beneficiados algunos sectores. 49 4.3 Administración de Tierras del Estado 4.3.1 Justificación de la propiedad de la tierra por el Estado y claridad en la gestión (basado en LGI 12). Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 12 i Titularidad del La titularidad de tierras a favor del Estado está generalmente Estado está justificada por la provisión de bienes públicos, se ejerce al justificada nivel apropiado de gobierno, pero su administración puede ser discrecional 12 ii Inventario de Menos del 30% de la tierra del Estado está claramente tierras del Estado identificada (en el campo o en mapas). es completo 12 iii Responsabilidades El nivel de ambigüedad en la asignación de responsabilidades correctamente de los distintos tipos de tierra del Estado impacta asignadas significativamente en la gestión de los activos 12 iv Recursos Existe significativamente un presupuesto inadecuado o una disponibles marcada ineficiencia organizacional que conduce a que haya poco o ninguna gestión de las tierras públicas. 12 v Inventario de La información contenida en el inventario de tierras del estado Tierras del Estado que se encuentra disponible solo está referida a un pequeño es accesible grupo de las tierras del Estado. Hay poca o ninguna justificación para que el inventario no sea accesible al público 12 vi Información sobre La información contenida en el inventario de tierras del estado concesiones que se encuentra disponible solo está referida a un pequeño accesible grupo de las tierras del Estado. Hay poca o ninguna justificación para que el inventario no sea accesible al público El LGAF busca establecer si la propiedad estatal de la tierra está justificada por la provisión de bienes públicos a los ciudadanos de manera costo-eficiente. Para ello es necesario entender cómo funciona el sistema de bienes del Estado hondureño. Legalmente, bajo el genérico de tierras públicas se ubica las tierras nacionales y las ejidales. Son tierras nacionales aquellas cuyo dominio pertenecen a toda la nación; también, las que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (Art. 618 del Código Civil). Son Tierras Ejidales todas las que pertenecen al municipio o adquiridas por éste para el goce de los habitantes del municipio. Estas tierras, primero fueron objeto de concesión a favor de compañías transnacionales, luego adjudicadas para fines de reforma agraria y más tarde para reconocer derechos de los pueblos autóctonos. Pero algunas tierras se mantienen bajo la tutela del Estado. Dentro de las tierras públicas hay una gama de formas de posesión: Comunidades de pueblos indígenas y afrohondureños bajo posesión consuetudinaria, beneficiarios de la reforma agraria, ocupantes irregulares, tierras fiscales, usufructo en tierras nacionales en 50 zonas rurales y dominio útil en tierras ejidales en zonas urbanas. Las tierras nacionales se transfieren mediante títulos en dominio pleno o arrendamientos a beneficiarios de la reforma agraria, pueblos indígenas o asentamientos humanos y mediante contrato de usufructo a favor de grupos organizados en áreas forestales, mientras que las tierras ejidales se transfieren mediante títulos de dominio útil o dominio pleno pagando un porcentaje del valor real de la tierra a particulares. El Estado puede convertir en dominio pleno la propiedad ejidal por medio de títulos otorgados a favor de la Municipalidad. Existen prohibiciones en las tierras fiscales, pues, de acuerdo al Código Civil, “su uso no pertenece generalmente a los habitantes, por lo tanto, no se pueden vender, permutar o trasladar bajo ningún título a favor de terceros”. Igual sucede con las tierras situadas en áreas bajo régimen especial, dadas en usufructo (áreas protegidas), arrendamiento (fincas camaroneras), entre otras. Se puede gozar de los frutos pero no pueden vender las tierras recibidas ya que deben conservarse ecosistemas esenciales por razones de interés social o necesidad pública. Con estas prohibiciones, el Estado mantiene y justifica la titularidad de esas tierras a su favor, lo cual hace valer mediante la autoridad atribuida a determinadas instituciones del Poder Ejecutivo, tanto de la administración central como descentralizada, garantizando así la provisión de bienes públicos. Sin embargo, la administración no siempre es transparente, ni efectiva. De hecho, algunos pasos en el proceso de adjudicación de concesiones de derechos se amparan en reserva de datos por razones de “confidencialidad”, lo cual ha sido objetado públicamente en el proceso de discusión de las zonas especiales de desarrollo y de asignación de derechos mineros y áreas para proyectos de generadores de energía con fuentes renovables; por otra parte, en proyectos como Patuca III, los mecanismos de pagos de derechos en tierras del área de influencia del proyecto han generado paralización temporal del mismo. Además, representantes de algunas organizaciones privadas mencionan que en la administración de tierras existe una buena dosis de discrecionalidad de los funcionarios de las instituciones públicas quienes suelen tomar decisiones ubicadas en el marco de políticas institucionales, más que en políticas de Estado. Al menos diez instituciones gubernamentales tienen competencias de administración de las tierras del Estado: Instituto de la Propiedad (IP), Instituto Nacional Agrario (INA), Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF), Municipalidades, Tribunal Superior de Cuentas, Instituto Hondureño de Antropología e Historia (IHAH), Instituto Hondureño de Turismo (IHT), Secretaria de Defensa Nacional, Secretaría de Finanzas (SEFIN), Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), a las que se suma otra serie de instituciones y órganos que tienen funciones indirectas. Cada institución tiene competencias derivadas de leyes especiales. El Subsistema de Bienes Nacionales que depende de la de Secretaría de Finanzas, no está suficientemente 51 consolidado. La Dirección General de Bienes Nacionales (DGBN), adscrita a la Secretaría de Finanzas, que es responsable de dictar Normas y Procedimientos de obligatorio cumplimiento por los órganos que tengan a su cargo el registro de los Bienes al subsistema de Bienes Nacionales de cada una de las dependencias del Sector Público podría ser una buena plataforma de coordinación para registrar las tierras del Estado, pero esta es débil y debe ser fortalecida, tanto por la provisión de recursos operativos a lo interno de la Secretaría, como con el apoyo de las demás instituciones que deben proporcionar información o incluso recursos técnicos. Además, debe estandarizarse y aplicar de manera efectiva las normas para la administración y transferencia de estos bienes. Sobre la existencia de un inventario completo de tierras públicas se puede considerar que el Sistema Nacional de Administración de la Propiedad (SINAP) y más específicamente el Sistema Unificado de Registros (SURE) contiene los elementos necesarios para ser considerado como un inventario general de tierras, entre ellas las públicas, pero legalmente no existe un inventario de las tierras del Estado como tal. De acuerdo a los expertos, menos del 30% de la tierra del Estado está claramente identificada (en el campo o en mapas). La revisión de los datos históricos da la impresión de que un buen porcentaje de tierras estatales están catastradas y sirven de base para el inventario, sin embargo, en la práctica, muchos catastros han perdido actualidad y en varios casos, la información tomada en el proceso no es fidedigna, y a juicio de los propios técnicos de la Dirección de Catastro y Geografía algunas veces hubo errores de procedimiento, tal como una información deficiente que permitió que en las vistas públicas no comparecieran los verdaderos dueños, atribuyéndose esta condición otras personas que así consiguieron quedar en los registros catastrales. Técnicos del INA e IP sugieren que para tener un estimado de las tierras del Estado se podría empezar por hacer una recuperación de datos generados por los diferentes catastros realizados en diferentes lugares del país y que las instituciones públicas reporten las tierras registradas. Un grupo de expertos de las instituciones que administran tierras puede hacer los cálculos de las que les corresponde administrar, con base en el índice de sitios, restando áreas donde se ha titulado tierras nacionales para diferentes fines (reforma agraria, derechos indígenas, actividad cafetalera, ampliación por urbanizaciones, etc.). En el aspecto legal el país cuenta con una serie de leyes que asignan responsabilidades de administración de tierras a diferentes instituciones: Ley de Propiedad (IP), Ley Forestal, Áreas protegidas y Vida Silvestre (ICF), Ley de Reforma Agraria (INA), Ley de Municipalidades (municipalidades) y la Ley de Creación del Fondo Social de la Vivienda (Fosovi) se consideran las más importantes. Las disposiciones en estas leyes son bastante armónicas y las posibles ambigüedades en leyes anteriores se subsanan con el principio de que la ley nueva deroga disposiciones que se le opongan en leyes anteriores. 52 No obstante, hay leyes como la de las zonas especiales de desarrollo y la de protección a la actividad caficultora que han introducido dudas respecto a la gestión de tierras, porque imponen reglas que difieren de la generalidad establecida en las leyes mencionadas en el párrafo anterior. Con la Ley de zonas especiales de desarrollo se pone en precario la disposición constitucional de traspasar tierras fronterizas a ciudadanos o empresas extranjeras. Por otra parte, algunas leyes como la Ley de protección a la actividad caficultora provocan problema en su aplicación ya que el café, como actividad productiva de gran importancia para el país, se impone a otros intereses con los cuales entra en conflicto la ley mencionada al violentar la prohibición de titular o cambiar el uso de las tierras, en especial las de vocación forestal. Lo anterior impacta de forma significativa en la gestión de la tierra y activos conexos, posibilitando tanto el traspaso de las tierras del Estado como el cambio de uso de los suelos. Actualmente, el presupuesto, para las instituciones públicas en general, es insuficiente. En consecuencia, los recursos financieros que pueden destinarse a la gestión de tierras no son suficientes para el cumplimiento de metas relacionadas con esta materia (reducción de la tasa de ocupación extralegal, delimitación y demarcación de tierras en zonas bajo régimen legal de protección o de perímetros urbanos, etc.). Aunque ciertas instituciones están mejor que otras, existe limitación en cuanto a número y formación o capacidad del capital humano. En la mayoría de las instituciones los profesionales o técnicos en tierras no son suficientes y éstos, en muchos casos, presentan déficit en conocimiento actualizado en temas relacionados con la gestión de tierras (catastro, registro, etc.), y con poco acceso a recursos tecnológicos modernos en este campo. El general, el presupuesto para la gestión de tierras ha sido insuficiente, llegando a depender de terceros para poder realizar ciertas acciones de campo, lo cual es incorrecto y esto tiende a empeorar porque cada año se reduce el presupuesto global de las instituciones, lo cual redunda en una ineficiencia institucional sin que ello signifique que los funcionarios sean ineficientes, que con los recursos escasos hace labor, pero no es suficiente. Sobre la accesibilidad de la información la investigación indica que la que está contenida en los registros (no inventario de tierras) que llevan las diferentes instituciones, sólo es disponible en parte, sin que haya una verdadera justificación para ello. Por otro lado, mientras algunas instituciones colocan bastante información en su portal electrónico en otras es inaccesible o muy difícil de obtener por esta vía y aunque hay espacio para un intercambio interinstitucional, para el ciudadano común es muy difícil conseguir información. La generación de informes periódicos con información estándar disponible en las bibliotecas institucionales, es una buena medida para diseminar la información, que además debería colocarse en cada portal electrónico institucional. 53 Las instituciones informan al público sobre las concesiones de tierras estatales que se otorgan a favor de particulares. Tanto IP, INA e ICF mantienen información respecto a títulos comunales a pueblos autóctonos, a campesinos de la reforma agraria o a usufructuarios en tierras de vocación forestal, a través de sus informes anuales y de otros documentos internos colgados en la web. Estos instrumentos pueden ser consultados y tienen toda la información en forma pública. Sin embargo, solo un reducido número de municipalidades mantiene información pública sobre las transacciones de tierras bajo su administración. En otro tipo de concesiones que tienen una marcada repercusión financiera, como los derechos mineros o las concesiones a empresas generadoras de energía renovable, la información solo es parcialmente pública, por lo general lo que se refiere a las generalidades, por ejemplo en el Ingeomin existe un banco de datos accesible al público a través de publicaciones y archivos digitales, con datos sobre los recursos minerales del país, número, lugares, área concesionada, beneficiarios de la concesión y tipo de concesiones, pero no respecto a los términos financieros. Lo mismo ocurre con las concesiones para las empresas de energía renovable que se colocan en el portal electrónico de la Comisión Nacional de Energía (CNE), pero reservando información que se considera confidencial. En realidad, sólo es accesible al público la información más general (localidad, área de concesión), pero en ciertos casos es difícil conocer a las partes involucradas en una concesión y casi imposible acceder a los términos financieros. El acceso a la información sobre tierras en general será más difícil con la nueva Ley de Secretos Oficiales según la cual, cualquier funcionario público de alto nivel puede declarar como reservada la información que se maneja en su institución. 4.3.2 Justificación y equidad en los procesos expropiatorios (basado en LGI-13 y LGI- 14) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 13 i Expropiación es Menos del 10% de las expropiaciones en los últimos 3 años es para fines usado para propósitos privados. públicos 13 ii Tierra expropiada Más del 70% de la tierra que ha sido expropiada en los es usada últimos 3 años ha sido efectivamente utilizada para el destino rápidamente de la expropiación. 54 Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 14 i Compensación Cuando se produce una expropiación, se paga compensación por la justa en dinero o en especie, de manera que los hogares expropiación desplazados no reciben activos comparables y no pueden mantener su anterior estatus social y económico 14 ii Compensación de Se paga una compensación, en efectivo o especie, únicamente todos los derechos por algunos de los derechos no registrados (tales como posesión, ocupación, etc.). Sin embargo, aquellas personas que tengan otros derechos no registrados (tales como el pastoreo, servidumbre, la recolección de productos forestales, etc.) no serán indemnizados 14 iii Oportunidad de Menos del 50% de los propietarios expropiados reciben pago de compensación dentro del año compensación 14 iv Avenidas para Existen avenidas para discutir expropiación pero estas no son apelar independientes expropiación 14 v Apelaciones atendidas Esta dimensión no se logró evaluar oportunamente En el análisis sobre la transferencia de la tierra expropiada hacia intereses privados se debe considerar que las expropiaciones para regularizar tenencia en barrios y colonias, que representan la mayor cantidad de expropiaciones en los últimos tres años, se hacen por razones de interés o necesidad pública, aunque al final, favorecen a personas privadas. La causal anterior se establece en cada uno de los decretos de expropiación forzosa en el marco del Programa Nacional de Regularización. La expropiación de tierras en los últimos años se ha hecho principalmente para los propósitos siguientes: a) regularizar tenencia en barrios y colonias, b) sanear derechos de vía en carreteras, por ejemplo para el canal seco, c) desplazar asentamientos humanos del núcleo de las áreas protegidas, d) con fines de reforma agraria (tierras ociosas o aquellas que se supone están sobre el techo permitido por la Ley de Reforma Agraria y legalización de tierras en poder de campesinos) y, e) para transferir tierras a los pueblos autóctonos. En todos los casos se puede afirmar que los fines de interés social se han mantenido. Tomando como referencia lo expuesto anteriormente, se puede concluir que de manera significativa, la tierra expropiada en los últimos tres años ha sido efectivamente utilizada para el destino que sirvió como justificación para la expropiación, en este escenario es válido concluir que los procesos expropiatorios están justificados. Sin embargo, se debe reconocer que hay casos donde el lote expropiado no se ha destinado al uso previsto. Por ejemplo, cuando las tierras expropiadas y pagado el justiprecio en derechos de vía o áreas protegidas, son nuevamente invadidos por las mismas u otras personas que las poseían anteriormente. Pero estos casos son esporádicos. 55 Respecto a la transparencia y equidad de los procesos expropiatorios en el país, normalmente se reconoce y se compensa los derechos de propiedad u ocupación, de acuerdo a cómo se valora los mismos con base en la Ley de Expropiación Forzosa, o la OP 4.12 del Banco Mundial, cuando esta se aplica al caso concreto (que sea un proyecto del BM o de una agencia que reconozca esta política operacional como parte del convenio con el gobierno de Honduras). La compensación por el uso, pastoreo y otros derechos extractivos tiene un asidero legal obsoleto y en el caso de los servicios ambientales, aunque existe, se puede considerar débil, porque acusa muchos vacíos. Para el reconocimiento de mejoras en terrenos agrícolas y similares se utiliza el “Reglamento de mejoras útiles y necesarias, construcciones y plantaciones permanentes”, que ha perdido actualidad en cuanto a los valores a pagar por las mejoras, y según sostiene la Federación de Agricultores y Ganaderos de Honduras (Fenagh) “el esquema de valoración utilizado es muy por debajo de un justiprecio, siendo perjudicado el dueño original del predio”14. Respecto a los valores ambientales, como las servidumbres ecológicas y los derechos de carbono, la legislación de última generación (Ley General de Aguas, Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre y la misma Ley de Visión de País) les da un respaldo legal, pero éste es débil y confuso, lo que hace que sus niveles de aplicación sean bajos o nulos, acentuados por la falta de instrumentos oficiales de valoración. La realidad sobre esta temática sugiere que se debe dimensionar el concepto mismo de compensación pues para muchas personas, incluso del sector público, implica el pago en dinero o especies, dejando de lado otros tipos de compensación que pueden ser igual o quizás más atractivos, como el apoyo en actividades que permitan mantener o mejorar el estatus económico, el acceso a proyectos para mejorar los medios de vida, etc. Igualmente, hay que separar las situaciones en las cuales se debe dar una compensación, porque hay casos donde los poseedores simplemente están violentando una ley (p.e. talar un bosque para acceder un título de propiedad) y sería premiarlos si se les reconoce derechos. También se puede percibir que la compensación (generalmente en dinero) que reciben los afectados por una expropiación forzosa, basada en la ley de igual título, no es ni la mitad del valor que tiene la tierra, que se agrava porque deben seguir un procedimiento para que les paguen que es sumamente complicado. Aun en los casos en que las personas expropiadas pueden acogerse a la OP 4.12 del Banco Mundial, siempre tienen que cumplir con un proceso que empieza con el registro a nombre del Estado del predio expropiado y luego hacer los pagos que suelen ser tardíos. Aunque se debe aceptar que el mismo registro es una compensación porque se reconoce derechos de poseedores que antes no tenían, cumpliendo con lo sugerido antes de que la compensación no necesariamente sea en dinero. 14 FENAGH. sf. Reseña recurso de inconstitucionalidad Decreto 18-2008 “Ley de Mora Agraria”. 56 Sobre la posibilidad de que la expropiación de cualquier derecho, esté registrado o no, reciba el pago de una compensación, cabe señalar que oficialmente en el país se indemniza los derechos que son reconocidos tanto en la normativa internacional como en la legislación nacional. Estos derechos pueden ser en reconocimiento a la propiedad, la ocupación e incluso las servidumbres, sean estas legales o voluntarias, siempre que estén formalmente registrados y en algunos casos con base en la simple posesión. Pero otros derechos que se podrían considerar como “derivados”, tales como el pastoreo, las servidumbres no registradas, la recolección de productos forestales y los bienes y servicios ambientales etc., aunque se reconozcan, no se compensan de forma adecuada, e incluso, son prácticamente desconocidos por los funcionarios responsables de aplicar los derechos y por lo tanto, los afectados en un proceso de expropiación no son indemnizados. La consecuencia de lo anterior es que la compensación pagada por los derechos oficiales reconocidos no permite que los afectados por la expropiación mantengan su estatus social y económico, quedando la asignatura pendiente de afinar los mecanismos de acceso a los derechos “derivados”. Asimismo se debe señalar que la situación prevaleciente en la mayoría de los casos, es que aun cuando oficialmente se reconozca una compensación, ésta, cuando se paga, con frecuencia es en forma extemporánea y mediante bonos del Estado. Siendo bastante común que en el ínterin los expropiados tengan que hacer una serie de gestiones que van desde las visitas constantes a las oficinas públicas responsables de tramitar los pagos, contratación de apoderados legales o hacer pagos a intermediarios para que se agilice el procedimiento. Casos como la compensación de derechos a expropiados para el proyecto de energía Patuca III, pese a que en el Decreto 279-2010 (Ley Especial Reguladora de proyectos públicos de energía renovable) ordena a todas las entidades del sector público “dar prioridad a los trámites administrativos, procesos legales, emisión de licencias, permisos o registros y toda otra actividad requerida para la pronta ejecución de tales proyectos”, han transcurrido varios años y la compensación todavía no llega a todos los afectados. Con lo anterior se afecta mucho al indemnizado ya que la tardanza en el pago significa pérdida por la devaluación del lempira, aunado a la perdida que sufre porque cuando los bonos son redimidos, su valor efectivo es inferior al original. Todos los consultados sobre este tema coinciden en que la compensación para los afectados por una expropiación es un calvario. Las personas pierden el derecho a sus predios pero tienen que luchar, a veces hasta en los juzgados, para que les paguen lo pactado. Incluso, en ocasiones hay problemas porque no se siguen los procedimientos, por ejemplo, se hace la expropiación sin citar a los propietarios o comparecen otras personas que alegan ser dueños, no hay suficiente publicidad al proceso, etc. Esto se convierte en un conflicto en el ámbito administrativo. Si esto llega a los juzgados allí la cosa empeora porque no hay ni conocimiento específico, ni prioridad para los casos de tierras en general. 57 Sobre las posibles opciones para discutir una expropiación se debe recordar que todo proceso de esta naturaleza se debe fundamentar en la norma legal que ampara el procedimiento expropiatorio y que en el país se limita a las siguientes: 1) Ley de Expropiación Forzosa que se rige por los requisitos siguientes: a) declaración de necesidad y utilidad pública de la obra; b) declaración de que su ejecución exige indispensablemente el todo o parte del inmueble que se pretende expropiar; c) justiprecio de lo que se haya de enajenar o ceder; y d) pago efectivo del precio que representa la indemnización de lo que se enajena o cede de forma forzosa. 2) Decreto legislativo que permite que los reasentamientos humanos involuntarios se realicen al amparo de la Política Operacional OP 4.12 del Banco Mundial que prevé una serie de garantías para las personas desplazadas, tales como reconocimiento de derechos aun cuando estos no sean oficiales, precio a valores de mercado, subsidios de traslado y apoyo después del desplazamiento. Pese a que existen estas dos vías para realizar expropiaciones, y que éstas son independientes, se debe admitir que la independencia no solo es en cuanto al procedimiento, sino que por los medios para acogerse a ellos y aquí los afectados no tienen opción de discutir, sino que las circunstancias los ubican en una u otra modalidad. Lo común en que en los procesos de expropiación se aplique la Ley de Expropiación Forzosa hondureña que data de 1914, pero en determinados programas o proyectos financiados con apoyo internacional se conviene en utilizar la OP 4.12 en caso de expropiaciones y cuando los convenios son aprobados por el Congreso Nacional, automáticamente queda sin aplicación la ley expropiatoria hondureña. Sobre si las apelaciones a las decisiones de expropiación son manejadas dentro de un plazo definido en la muestra tomada para el documento de Resolución de disputas y manejo de conflictos, en el marco del LGAF, se logró establecer que un 5% de los casos por conflictos de tierras eran debido a la expropiación de tierras y que el tiempo para resolver los mismos en primera instancia era de dos años o más. Pero esta muestra, que fue tomada en la zona Sur del país, no es representativa de lo que sucede en otros lugares, donde se conoce de casos que tienen más de cinco años sin ser resueltos todavía. También se debe considerar el tipo de expropiaciones por las que se presenta quejas. Es diferente si se trata de tierras urbanas o rurales. En las primeras, las quejas son individuales en atención a decretos de expropiación de barrios y colonias determinados, mientras que en las segundas habrá que tomar en cuenta que el Decreto 18-2008 o “Ley de Mora Agraria” fue declarado inconstitucional en 2010 por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) a solicitud de la Federación de Ganaderos y Agricultores de Honduras. De todas maneras, la revisión de la dimensión sobre si las apelaciones a las decisiones de expropiación son manejadas dentro de un plazo definido permite concluir que por el momento no se aplica en el país pero de acuerdo a la experiencia de algunos expertos 58 consultados cuando en los últimos años ha habido apelaciones en asuntos de tierras ante los juzgados (p.e. caso del Bajo Aguan), estas son motivadas por falta de pago y no por fallas en el procedimiento. En todo caso, la falta de datos más representativos imposibilita tener datos reales sobre los plazos en que se puede resolver una apelación a las decisiones de expropiación, pero se puede retomar la recomendación hecha en el Panel de resolución de disputas que consiste en “establecer una unidad de monitoreo a los conflictos de tierras, que se encargue del seguimiento de estos casos a nivel de lectura de los libros de entrada de los Juzgados y en los registros de las instituciones que tienen facultades de resolución en la vía administrativa”. 4.3.3 Transparencia de los procesos de disposición de tierras del Estado y beneficio económico (basado el LGI 15) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 15 i Transacciones son El porcentaje de tierra de propiedad del Estado que en los abiertas y últimos 3 años ha sido vendida o dada en alquiler mediante transparentes oferta pública o subasta es menor al 50% 15 ii Pagos por tierra Entre el 70% y 90% del total de los pagos acordados en los pública son contratos de arrendamiento de tierras del Estado son recaudados recaudados 15 iii Tierra pública a La disposición de la propiedad del Estado raramente o nunca valor de mercado se realiza a precios de mercado en procesos transparentes. En el Art. 360 de la Constitución de la República se establece que los contratos que el Estado celebre para la compra-venta o arrendamiento de bienes deben ejecutarse previa licitación, concurso o subasta, de conformidad con la ley. La norma legal aplicable es la Ley de Contratación del Estado, que en su Artículo 6 garantiza el acceso de los oferentes a la información relacionada con la actividad de contratación administrativa; así como, la transparencia en todos los trámites y la posibilidad para los interesados de recibir noticia oportuna, salvo aquella información que por su naturaleza se considere reservada. En el Art. 13 de la Ley de Municipalidades se establece como una atribución de los gobiernos locales “el uso y administración de las tierras municipales”. En la práctica, estas disposiciones legales no son siempre respetadas. Es de público conocimiento que algunas transacciones sobre tierras del Estado no se hacen de manera abierta y transparente. Por ejemplo, un diario digital señala que la compra de tierras para la construcción de las Regiones Especiales de Desarrollo (RED) se ha manejado “bajo estricta confidencialidad” (www.ellibertador.hn/), mientras que otro recoge la denuncia de que las 59 tierras nacionales son vendidas por funcionarios municipales (Piden a la CSJ anular venta de tierras en la Bahía de Chismuyo, El Heraldo. Miércoles 18 de abril de 2012). Respecto al Parque Nacional Patuca: “es del conocimiento, que durante años posteriores a la declaratoria del área protegida (1999) el Instituto Nacional Agrario (INA) emitió 104 títulos de propiedad a grupos y empresas campesinas, las cuales afectan en más de 31,289.44 hectáreas del área del parque, principalmente en zona núcleo intocable” (La Tribuna, 17 de enero, 2012). Con base en lo anterior se puede concluir que la mayoría de transacciones sobre tierras del Estado se realizan mediante operaciones por modalidades distintas a la licitación o subasta y en las operaciones no es frecuente que se considere los precios de mercado, lo cual no sería raro ni irregular cuando las transacciones se hacen por razones sociales (venta de tierras para vivienda social rural o urbana, venta de tierras a beneficiarios de la reforma agraria, derecho de usufructo a asentados en el núcleo de áreas protegidas y otros). Para establecer el porcentaje de tierras vendidas o alquiladas a precios de mercado se necesitan estadísticas, pero no fue posible encontrarlas. En ciertas oficinas esto se considera “información reservada” y para los municipios, que es donde se hace la mayoría de transacciones, no se maneja datos consolidados de este sector. Tampoco es fácil confirmar si los pagos por arrendamiento de tierras públicas son recaudados. Para desarrollar esta dimensión es necesario conocer los antecedentes y la realidad actual del arrendamiento en el país. En la Ley de Reforma Agraria de 1974 se prohibió las formas indirectas de tenencia de la tierra (entre estas el arrendamiento) por considerarlas contrarias a su función social, y, en consecuencia, expuestos a la expropiación (Art. 24). En 1992, con la Ley para la Modernización y Desarrollo Agrícola, que liberaliza el mercado de tierras, se deroga este artículo 24 y quedó expedito el camino para realizar arrendamientos y otras formas indirectas que se ajusten al concepto de modernización del agro. Como resultado de la Ley de Modernización Agrícola, con relación al arrendamiento se presentan los siguientes escenarios: A partir de 1993 algunos grupos del sector reformado dejaron de ser productores directos para convertirse en co-inversionistas o simples receptores de una renta por alquiler de sus tierras (Cococh Sf15). BID 200216 reporta que en 2003 el 2.8% de la superficie del país estaba bajo arrendamiento, en buen porcentaje a favor de pequeños arrendatarios. Entre los bienes que el Estado dio en arrendamiento están las fincas camaroneras de la zona Sur y según informes obtenidos en la Secretaría de Finanzas, los pagos han sido 15 COCOCH. sf. Reforma agraria, agricultura y medio rural en Honduras: la agenda pendiente del sector campesino. 16 BID. 2002. El acceso a la tierra en la agenda de desarrollo rural. Washington. 60 efectivamente percibidos, pero que en el caso de arrendamientos que dan los municipios no se tiene informes, pero la percepción es que en la mayoría de los casos el porcentaje recibido en el tesoro municipal es bastante bajo. La falta de acceso a este tipo de información hace difícil establecer si los pagos por arrendamiento de tierras públicas son recaudados. Las causas son diversas, desde la dificultad para que las instituciones den información, la predisposición de funcionarios a pensar que se hace una evaluación institucional que les puede perjudicar, o incluso, la actitud consuetudinaria de falta voluntad de atender a los ciudadanos. Por otra parte, la información disponible, además de estar dispersa entre diversas instituciones, no es completa ni comprensible para la mayoría de la población. Asimismo, debido a la diversidad de casos donde se vende o arrienda tierras del Estado, a la variedad de escenarios en que se realizan las transacciones y a la dificultad para acceder a la información, es difícil conciliar las variables de venta a precios de mercado y transparencia en el proceso. La percepción es que las transacciones de tierras públicas raramente se realizan a precios de mercado, también es raro que se haga a inversionistas en forma directa. 61 4.4 Provisión al Público de Información de Tierras 4.4.1 Confiabilidad de los registros de tierras (basado en LGI-16 y LGI-17) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 16 i Registros son Menos del 50% de las partidas registrales de predios privados identificables (no públicos) son identificables mediante mapas existentes en mediante mapas el registro o en el catastro 16 ii Gravámenes Las cargas y gravámenes privados económicamente relevantes privados están son registradas consistentemente y de manera confiable, inscritos además pueden ser verificadas a un bajo costo por cualquier parte interesada 16 iii Restricciones Las restricciones o cargas públicas económicamente públicas están relevantes, son registradas pero NO de manera consistente y inscritas confiable 16 iv Formas de Las copias o extractos de los documentos que registran acceder a derechos de propiedad pueden ser obtenidos por cualquiera información que pague la tarifa oficial, si la hubiere. registrada 16 v Accesibilidad de Las copias o extractos de los documentos que registran información derechos de propiedad pueden ser obtenidos por cualquiera registrada que pague la tarifa oficial, si la hubiere. 16 vi Respuesta rápida Las copias o extractos de los documentos que registran a pedidos de derechos de propiedad generalmente pueden obtenerse dentro información de 1 semana de haberlos solicitado. Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 17 i Enfoque en la Existen estándares de servicio (control de calidad, tiempo, satisfacción del costo) publicados y significativos. El registro NO monitorea cliente activamente su performance respecto de esos estándares 17 ii Información Menos del 50% de la información del registro/catastro está registrada está actualizada actualizada En Honduras, el Sistema Nacional de Registros Públicos es dirigido en la actualidad por el Instituto de la Propiedad, ente desconcentrado de la Presidencia de la República. Tiene personalidad jurídica y patrimonio propio, funciona con independencia técnica administrativa y financiera que ejerce sus funciones en todo el territorio nacional. Su domicilio es en la Capital de la República pudiendo establecer dependencias y centros asociados en los lugares que estimen convenientes. Los registros de la Propiedad son Públicos y están integrados por los veinticuatro 62 registros que operan en el territorio nacional. Las transacciones sobre inmuebles se inscriben en el Registro de la Propiedad Inmueble en las diferentes Oficinas Registrales. Las transacciones sobre inmuebles se registran en el SINAP (Sistema Nacional de Propiedad). El Instituto de la Propiedad está encargado de operar una red informática con el propósito de permitir el acceso público a datos relativos a la propiedad en el país; inscribiendo las transacciones de inmuebles en el Sistema Unificado de Registros. (SURE). El SURE, es un sistema a través del cual es posible vincular la información registral y catastral de cada predio, los datos generales de la o las personas que se declaran un derecho sobre él. Desde su creación en 2005, el Instituto de la Propiedad (IP) viene desarrollando un trabajo permanente de modernización de la infraestructura física en las diferentes oficinas registrales del país, en el desarrollo y evolución de la tecnología; mejora en la gestión de los procesos de atención a los usuarios. Las inversiones en tecnológica encierran la sistematización de los procesos internos mediante el sistema informático, la digitalización de los tomos que contienen las inscripciones sobre bienes inmuebles, así como la creación de módulos que permiten la visualización de la información registral de inmuebles y las transacciones para los usuarios que acceden vía internet al portal www.sinap.hn en procura de información. La Dirección General de Registros dependencia del IP, cuenta con una estructura administrativa que se ocupa de monitorear la distribución de carga de trabajo y la calidad en el servicio de atención al usuario en las ventanillas de atención. Lo cual ha disminuido considerablemente los tiempos de respuesta, el avance de una transacción puede ser monitoreada por el usuario o interesado vía web. Honduras cuenta con 24 oficinas registrales ubicadas en diferentes departamentos del país; las Oficinas registrales más grandes del país son la de Francisco Morazán y la de San Pedro Sula; sólo en el Registro de la Propiedad de Francisco Morazán hay más de 20 registradores con personal asignado en el cargo de calificadores, cantidad de personal que es suficiente en relación a la cantidad de documentos que ingresan a diario para inscripción. Pese a lo anterior, los trámites de inscripción de derechos de propiedad de la tenencia de la tierra demoran. Aunque existe un Manual de Unificación de Criterios Registrales, las solicitudes a menudo suelen denegarse provisionalmente. Esto es debido a que no todos los Registradores tienen el mismo criterio de inscripción, y la Ley de Propiedad vigente permite el discernimiento debido a la facultad calificadora conferida en los artículos 43,44 63 y 45, lo que dificulta a los notarios anticipar el resultado de la calificación por los registradores. Las razones son varias: en primer lugar, el Instituto de la Propiedad no cuenta con personal suficiente debido a que el presupuesto que, le es asignado anualmente se utiliza en el pago de arrendamiento, por lo que es apoyado por consultores contratados por el Programa de Administración de Honduras (PATH II) en las funciones de implementadores del Sistema, scaneadores, extractadores, supervisores de reproducción y Técnicos SIG; los ingresos percibidos por concepto de pagos por servicios registrales ingresan a una cuenta única de la Tesorería General de la República, el presupuesto del Instituto de la Propiedad se divide entre el pago de arrendamiento de locales , planilla de personal, pago de servicios de electricidad, telefonía y agua potable. En segundo lugar, como las transacciones que se inscriben son de diversa naturaleza y algunas leyes relacionadas en materia de tierras se contradicen en algunos temas, los notarios/profesionales del derecho con frecuencia suelen cometer errores en la redacción o con relación de las medidas obtenidas del plano y que se describen incorrectamente dentro de la Escritura/Testimonio de la transacción (compraventa, individualización, desmembramiento, remedidas). En la práctica, el proceso de inscripción/registro de documentos que conllevan transacciones inmobiliarias no es complejo. Con respecto al registrador, para que este pueda ser seleccionado, se requiere que sea abogado con más de cinco años de ejercicio profesional, posea cinco años de experiencia comprobada en materia registral, actualmente sólo se exige: 1) Ser abogado; 2) Hondureño por nacimiento; 3) Tener por lo menos cinco años (5) años de ejercicio profesional; y, 4) Ser de reconocido honorabilidad. Los registradores de la propiedad deben capacitarse continuamente para estar actualizados en cuanto a las reformas aprobadas de las leyes relacionadas con la materia Tierra y en igual manera capacitar al personal que califica previamente el documento antes de que sea inscrito o denegado según el caso por el Registrador. En las oficinas registrales que no han sido modernizadas, estas tienen un déficit estructural de personal, la no implementación del sistema, falta de equipo de cómputo, digitalización de tomos que contienen los asientos de inscripción y por ende falta de publicación de imágenes de los mismos, crea cargas de trabajo que no pueden ser atendidas en poco tiempo. 64 El Registro de la Propiedad Inmueble es público, y puede ser consultado por cualquiera, por lo que la información debe ser confiable. En Honduras, el Registro de la Propiedad está conformado por Libros (Tomos) que contienen las secciones de Libro de Propiedad Raíz, Registro de Hipotecas, Sentencias, Anotaciones Preventivas. Desde 1980, se conforma también con el Libro de Registros Hipotecas y Anotaciones Preventivas de Francisco Morazán, y a partir del año 2004, con la entrada en vigencia de la Ley de Propiedad, se creó el Instituto de la Propiedad. En ese mismo año, se comienza con la modernización del Registro de la Propiedad de Comayagua, Islas de la Bahía, y el 5 de enero del año 2005, inicia funciones con la implementación del Sistema Unificado de Registros (SURE), facilitando los procesos de calificación e inscripción de transacciones registrales. El SURE tiene información ingresada en dos sistemas, el Folio Personal (conformación de tomos que contienen asientos de inscripción), y el Folio Real, siendo este el conjunto de asientos singularizados referentes a cada bien, que según la ley deba inscribirse en el registro, que recojan desde su inscripción inicial las diversas mutaciones de dominios y gravámenes que acerca del mismo produzcan, ya fuera como resultado de convenios entre partes, por disposición de la ley o por resolución de autoridad competente. Las Inscripciones se harán siguiendo el orden riguroso de presentación en el Diario o Sistema Automatizado de Registro. La denegatoria de inscripción por defectos de forma no alterará el orden de presentación. El SURE permite la búsqueda de información de un predio, por el nombre del propietario, clave catastral del inmueble, asiento de inscripción, ubicación y nombre del predio, en la actualidad no todos los predios inscritos son identificados con mapas. La determinación geográfica de los inmuebles y sus respectivas fichas catastrales, servirá de punto de partida para la reorganización del Sistema de Registro de la Propiedad Inmueble bajo la técnica de Folio Real, a fin de alcanzar la concordancia entre el contenido del Registro y la realidad jurídica extra registral. Cuando existan discrepancias entre la información archivada en el Registro de la Propiedad y catastro sobre el área de un inmueble en el que no hayan variado los linderos, valdrá la información catastral. Pese a lo anterior, en el SURE, al mes de febrero del año en curso, existen sólo la cantidad de 170,938 predios vinculados catastralmente. Al crearse el IP, nace como dependencia el Programa Nacional de Regularización Predial para la Formalización masiva de la propiedad y empiezan incorporar mapas del predio a regularizar en el sistema. El no tener una base catastral acarrea problemas frecuentes de superposición de derechos. Esto se aprecia más en las zonas rurales y del perímetro urbano, donde la inseguridad sobre el alcance físico de los derechos de propiedad origina frecuentes conflictos de linderos, aumenta los costos de transacción y afecta la percepción de seguridad que ofrece el Instituto de la Propiedad. 65 El IP, está dividido en Direcciones Generales entre la que se encuentra la Dirección General de Catastro y Geografía ya que para transformar el sistema de derechos de propiedad es necesario integrar y modernizar el registro de la propiedad inmueble con el catastro nacional: Crear, modernizar integrar otros registros: reducir sustancialmente los costos y tiempos de todo tipo de transacciones registrables; crear mecanismos rápidos, eficaces y baratos para la solución de conflictos relativos a la propiedad y el registro de los bienes inmuebles que sin títulos son poseídos u ocupados por la inmensa mayoría de los hondureños. 4.4.2 Costo Efectividad del Registro Basado en LGI (Basado en LGI 18) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 18 i Costos de El costo de inscribir una transferencia de propiedad es mayor registrar al 5% del valor de la propiedad 18 ii Sostenibilidad El total de aranceles cobrados por el registro es mayor al 90% financiera de los costos operativos del registro 18 iii Inversiones de Existe una inversión de capital en el sistema que se utiliza capital para registrar los derechos de propiedad pero esta es insuficiente para asegurar que el sistema sea sostenible en el mediano a largo plazo El valor de inscribir una transferencia de propiedad se calcula sobre el valor de la transacción, y no sobre el valor de la propiedad. Este cálculo se estima por 1.5% por cada mil, además de los timbres del colegio de abogados que son de L.10.00 por cada cien mil, los costos adicionales son de honorarios notariales, qué según arancel son de 3% de la transacción. Estos valores son los establecidos en las leyes correspondientes. En lo que respecta al Impuesto de Tradición, muchos coinciden en que fue acertado establecer el 1.5%, sin importar si la parcela/terreno está ubicado en área urbana/rural, y si en esta parcela se ha construido o no. En el caso de escrituras traslaticias de dominio, en el que se deben cancelar honorarios de notario, impuesto de tradición, pago de tasa por servicios registrales, se logró identificar que el costo es mayor al 5% del valor de la Propiedad. En el caso de los Títulos de Propiedad generados por el IP, cuando se realizan campañas masivas, no hay ningún costo para el adjudicatario. Pero cuando el adjudicatario solicita el Titulo fuera de campaña, los costos exceden del 5% del valor de la propiedad, debido a que aunque el lote sea pequeño, los requisitos son los mismos que para un lote de gran extensión. 66 Con respecto al financiamiento sostenible del Registro, este debería ser el proveniente del pago de tasas y servicios registrales, pero la legislación no establece este criterio por lo que depende del monto otorgado de las transferencias que le hace el Estado, lo que tomando en cuenta la amplísima competencia y dimensiones del Instituto, es insuficiente. Según algunos expertos consultados, los pagos que el usuario (s) hace al Registro, y de acuerdo a las cantidades que se perciben en relación con costos operativos, si se cobra por los Servicios SURE de acceso, consulta e impresión de asientos obtenidos del mismo, el Instituto de la Propiedad sería financieramente sostenible Es de indicar que el Estado si ha realizado grandes inversiones de capital en el sistema que se utiliza para registrar los derechos de propiedad, pero esta apoyo financiero es insuficiente para asegurar que el sistema sea sostenible en el mediano y largo plazo, ya que gran parte de las inversiones han sido financiadas con fondos externos de organismos cooperantes. Existen programas que apoyan la sostenibilidad del Registro y Catastro, como el PATH II, que ha invertido enormemente en tecnología, al comprar licencias, se apoya con capacitaciones y con la contratación de recursos humanos. Recientemente, se ha adquirido una licencia de gestión de base de datos a un monto de US $ 130,000.00. Se proyecta que para los próximos 5 años, se deberá invertir unos US$ 400,000.00 para mantener el Sistema Unificado de Registro en funcionamiento. Los expertos del Programa, aseveran que los costos de pago de licencias podrían disminuir, si a nivel de Gobierno, todas las instituciones que requieren las mismas licencias, negociaran un solo precio, tomando en consideración que son varias las instituciones las que utilizan los mismos sistemas informáticos. No obstante lo anterior, aun con la aprobación de decretos autorizando compras directas para la modernización de los Registros, se estima que esta inversión para el año 2013, es insuficiente para poder mantener la tecnología actualizada y ofrecer un servicio eficiente a toda la población a nivel nacional. Consideramos que es conveniente que se elabore un estudio para que se pueda proponer una lista de inversiones necesarias en las principales áreas del sistema de registro para que sea sostenible en el tiempo. Se debería establecer en el marco jurídico que el Registro pueda disponer en su totalidad los fondos provenientes de todas las transacciones registrales para poder ser financieramente auto sostenibles 67 4.4.3 Transparencia del Registro (Basado e LGI-19) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 19 i Tarifas Una clara tabla de aranceles para los diferentes servicios es públicamente públicamente accesible y se expide recibos por toda accesibles transacción en el registro 19 ii Pagos informales Existen mecanismos para detectar y lidiar con son comportamiento ilegal del personal (p.e. denuncias desincentivados anónimas) pero los casos no son sancionados rápidamente Para toda operación en el Registro de la Propiedad, existe una clara tabla de aranceles, la cual se encuentra detallada en la propia Ley de Propiedad. El proceso se formaliza llenando los formularios con los montos correspondientes, según la operación que se realiza, y este pago se realiza directamente en un banco del sistema financiero nacional. En cuanto a los pagos por Constancias a expedir, constancias y Certificaciones Integras, se fijan de acuerdo a lo establecido en la Ley de Equilibrio Financiero y la Protección Social. La tabla de aranceles para costos de transacción, está publicada en la página web institucional del IP. Por otro lado, se puede afirmar que si existen mecanismos para detectar y lidiar con el comportamiento ilícito del personal (p.e. denuncias anónimas), pero los casos no son sancionados rápidamente de acuerdo a lo manifestado por usuarios del Instituto de la Propiedad, a pesar de que el PATH creó un módulo de Denuncias y Quejas para ser utilizado por los usuarios y por la Inspectoría General del IP, al que se puede acceder ingresando a la página web institucional del IP www.ip.gob.hn. 68 4.5 Resolución de Disputas y gestión de Conflictos 4.5.1 Accesibilidad de mecanismos de solución de conflictos (basado en LGI-20) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 20 i Accesibilidad de Las instituciones con un mandato formal de proporcionar una mecanismos de decisión de primera instancia son accesibles a nivel local en solución menos de la mitad de las comunidades. Sin embargo, cuando las instituciones formales no están disponibles, existen instituciones informales que cumplen esta función de una manera que es localmente reconocida. 20 ii Mecanismos Existe un sistema de solución de conflictos informal o está informales de basado en organizaciones comunales que resuelve los solución conflictos de manera equitativa. Las decisiones adoptadas en los referidos sistemas tienen poco o ningún reconocimiento por parte del sistema judicial y/o administrativo formal 20 iii Se evitan No existen avenidas paralelas par a la solución de conflictos, o procesos en cuando existen avenidas judiciales o administrativas para la paralelo solución de disputas, las responsabilidades están claramente asignadas, son ampliamente conocidas y existen reglas explícitas para cambiar de una a la otra de manera que se minimiza la especulación de foros. 20 iv Procedimientos de Existe un proceso y mecanismos para apelar de las apelación resoluciones de casos sobre tierras a un costo razonable donde las disputas son revisadas oportunamente En Honduras, diversas instituciones tienen competencias en materia de tierras pero son pocas las que tienen la de resolución de disputas. En materia administrativa el Instituto de la Propiedad que legalmente tiene la condición de cabeza del sector tierras, solo tiene oficinas centrales y en algunas pocas ciudades del país para la realización de acciones entorno al catastro y de regularización de tierras. Las Mesas de Regularización y Titulación, organizadas al amparo del Reglamento de la Ley de Propiedad en cierta medida pueden considerarse como mecanismos de conciliación, pero solo funcionan en el ámbito espacial del Programa de Titulación. El INA y el ICF tienen más presencia a nivel nacional pero muy pocas veces coordinan esfuerzos entre ellas, en cambio las municipalidades, que son los órganos públicos más cercanas a las comunidades, son las que tienen un menor poder de decisión en el tema específico de tierras, aunque tienen una instancia de conciliación en la Dirección de Justicia Municipal para dirimir asuntos diversos desde el ámbito administrativo local. 69 Con la Ley de Conciliación y Arbitraje, se crean instituciones legítimas y reconocidas por la ley, como los “jueces de conciliación” y los “centros de conciliación”, para la resolución de conflictos de diferente tipo desde la perspectiva judicial y extrajudicial respectivamente. Aunque hasta el momento su aplicación ha sido más en materia laboral, es factible incluir asuntos relacionados con la tierra, siempre que reúnan las condiciones y requisitos previstos en la ley; sin embargo, su utilización en esta materia ha sido mínima, poco conocida y con dificultades de acceso, sobre todo en el ámbito local. La conciliación judicial es posible en todos los lugares del país donde haya juzgados, tanto de letras como de paz, esto significa una amplia cobertura a nivel de municipio y de comunidades, aunque eventualmente las comunidades lejanas al perímetro municipal podrán tener dificultades de acceso. Los mecanismos de conciliación y arbitraje extrajudicial tienen reglas claras y un abanico amplio de entidades que pueden asumir este rol, que en principio ha sido absorbido por la Cámara de Comercio (sin que la ley le de esta exclusividad), pero no son muy notorios ni accesibles para la mayoría de la población. Es conocido que conflictos menores son resueltos en los consultorios gratuitos de las universidades que tienen la carrera de Derecho, pero aunque las universidades vinculadas a los recursos naturales y los colegios profesionales en estas áreas se ajustan al perfil de un centro de conciliación y por lo tanto, con potencial para colaborar en este proceso, no manejan la especialidad en materia de tierras. Los conflictos entre comunidades y entre miembros de los pueblos indígenas y afrohondureños son resueltos por mecanismos consuetudinarios, por ejemplo por los consejos de ancianos y los consejos comunitarios. Para los pueblos misquitos y garífunas fue aprobada la Comisión intersectorial de titulación, ampliación, saneamiento y protección de las tierras, la cual ha sido un mecanismo exitoso entre las comunidades misquitas sometidas al proceso de regularización. En la comunidad de San Juan de Linaca opera con éxito desde hace mucho tiempo los juzgados de tierras que es impartida por la persona que por derecho consuetudinario tiene bajo custodio el título de esas tierras. Sobre si las decisiones de los sistemas informales o basados en organizaciones comunales son reconocidas, aunque en algunos lugares del país hay experiencias con iniciativas para la Resolución Alternativa de Conflictos en materia de recursos naturales, los acuerdos o avenencias de las partes en conflicto bajo este mecanismo tienen poco reconocimiento del sistema administrativo o judicial. En el caso de llevarlas a estas jurisdicciones es previsible que estas instituciones se inclinaran por lo establecido en las leyes nacionales. 70 Son conocidos los casos de resolución de conflictos en microcuencas de Valle de Ángeles (experiencia CATIE), por agua y bosque (Escuela Agrícola Panamericana) el Pacto por la Conservación en el departamento de Olancho y la Comisión ad hoc conformada para solucionar el problema en las tierras forestales en el municipio de Salamá. Sin embargo, estas iniciativas no logran sobrevivir a la existencia de los proyectos que las originaron. Otro problema, apuntó la Asociación para una Sociedad más Justa (ASJ), es que aunque haya mecanismos informales, estos solo cubren un pequeño porcentaje de la población en determinadas regiones del país. No son ni ampliamente conocidos, ni utilizados. En La Mosquitia (tanto hondureña como nicaragüense), existe la mesa denominada “Panapanalaka” (que puede traducirse como solución de problemas entre amigos), que por costumbre usan los misquitos y los tawahka. Sus decisiones se basan en el valor moral de los ancianos y aplica a todos los conflictos entre nativos. El acto, que es una ceremonia comunal, va más allá de la solución judicial o administrativa tradicional porque se le da seguimiento a nivel local y se evitan las revanchas o rencores que suele darse entre los ladinos. Respecto a la claridad en la asignación de responsabilidades en la resolución de conflictos, del análisis de la Ley de Conciliación y Arbitraje se percibe que están claramente definidas las responsabilidades en la resolución de conflictos. Las dos avenidas que permite esta ley tienen su propia conceptualización, alcance, reglas de aplicación, casos en que procede y directores responsables de conducir uno u otro mecanismo. Pero puede afirmarse que salvo la conciliación judicial (que es facultad del juez proponerla a las partes), tanto la ley como sus mecanismos no son suficientemente conocidos. Sobre las resoluciones o fallos bajo estos dos mecanismos (conciliación y arbitraje), ambos tienen efectos de cosa juzgada y fuerza ejecutiva, es decir que en igualdad de condiciones tienen la misma fuerza legal que una sentencia judicial firme (Arts. 4 y 71 de la Ley de Conciliación y Arbitraje). La conciliación, se concibe como una mediación asistida basada en la existencia de los jueces de conciliación (judicial) y de centros de conciliación (extrajudicial) legalmente constituidos, que pone fin a la controversia por medio de “actas de conciliación”, mientas que el arbitraje es un mecanismo donde las partes se someten a un arbitraje judicial que emite sus sentencias o fallos bajo la modalidad de “laudos”. Al amparo de la legislación mencionada no es posible el acceso a los dos mecanismos en forma simultánea, sino que a voluntad de las partes pueden optar por uno u otro hasta 71 llegar a la resolución final. Solo a partir de este momento se pueden plantear los recursos ya previstos en la ley. Si se consulta sobre la existencia de un proceso para apelar las sentencias a un costo razonable se hace difícil conciliar ambas variables, o sea, que exista un proceso y mecanismos para apelar las resoluciones de casos sobre tierras a un costo razonable. La percepción es que el mecanismo existe, pero la racionalidad del costo es subjetiva, ya que depende de factores muy diversos como el tiempo invertido, honorarios de abogados o técnicos involucrados, distancia y accesibilidad de los juzgados competentes, etc. En Honduras no existen los tribunales agrarios o de tierras a los cuales acudir para tratar de manera adecuada los conflictos sobre tierras, ello hace necesario recurrir a los juzgados de lo civil donde los trámites pueden resultar muy costosos y largos, ya que aun y contando con un nuevo Código Procesal Civil, el mismo todavía es poco aplicado o no se hace correctamente. En todo caso, la norma legal a aplicar sería la Ley de Conciliación y Arbitraje, pero no es muy utilizada por los operadores judiciales, sino que se amparan en el Código Civil de 1906. Para la conciliación se prevé que no cabe apelación cuando se concilia la totalidad de las diferencias, pero si el acuerdo es parcial y queda constancia de ello en el acta, las partes están en libertad de dirimir las diferencias no conciliadas por cualquier otro procedimiento permitido por la ley, o sea, pueden recurrir al proceso judicial (Art. 19, Ley de Conciliación y Arbitraje). Contra el laudo arbitral puede interponerse el recurso de nulidad dentro de los siete días siguientes a la notificación del mismo a las partes (Art. 73, Ley de Conciliación y Arbitraje). Para estimar el costo de honorarios de los Profesionales del Derecho que asistan a su cliente con un recurso de apelación en audiencias y mecanismos de arbitraje se puede tomar como referencia el Artículo 42 del Arancel del Colegio de Abogados, según el cual estos devengarán hasta el 25% de la suma establecida en una tarifa dada en el laudo arbitral correspondiente. De acuerdo al arancel, dicha tarifa oscila entre un mínimo de L. 7,000.00 hasta un máximo de 10% si la cuantía del laudo del arbitraje es superior a L. 200,000.00. 72 4.5.2 Eficiencia de los mecanismos de solución de conflictos (basado en LGI-21) Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 21 i Accesibilidad de Las disputas en el sistema judicial formal constituyen entre el mecanismos de 10% y 30% del total de casos judiciales. solución 22 ii Mecanismos En los conflictos de tierras se obtiene una decisión en primera informales de instancia dentro de 1 año entre el 50% y 70% de los casos. solución 23 iii Se evitan El porcentaje de conflictos de larga duración es entre el 5% y procesos en el 10% del total de casos judiciales paralelo Sobre la proporción y resolución oportuna de disputas de tierras en el sistema legal formal Esta dimensión no es fácil de llenar porque se debe acceder a bases de datos o centros de información del Poder Judicial que no están organizados por ejes temáticos y los funcionarios judiciales no son accesibles para brindar información que les signifique hace una investigación que les distraiga de sus funciones oficiales. Lo anterior obliga a recurrir a fuentes secundarias, basadas en consultas a abogados litigantes privados, asesores legales de las instituciones públicas y representativas de organizaciones campesinas. Por conocer mejor el ambiente judicial se investigó en los juzgados del Departamento de Choluteca. Las estadísticas con base en la información obtenida en los juzgados de ese departamento permiten sacar una muestra típica para la zona Sur, que corresponde por lo general a conflictos de tierras en la zona urbana, ampliada por consultas e expertos en la zona rural. La información obtenida permitió sacar una muestra de los conflictos por tierras que no refleja necesariamente el movimiento real en los tribunales de la República. Para llegar a este extremo requiere de un estudio más exhaustivo. La información muestra que en la zona urbana los casos de conflictos de tierras más comunes son las hipotecas que pueden conducir a la pérdida del bien gravado, por ejecución judicial, seguido por las transacciones o contratos de propiedad. En la zona rural, en la esfera jurisdiccional del INA son comunes los conflictos por usurpación que implica órdenes de desalojo, o las expropiaciones que conducen los conflictos a la esfera judicial. En el ICF se han entablado demandas de nulidad de títulos cuando este instituto asume que se han titulado tierras forestales nacionales, como privadas, a favor de particulares y en las municipalidades los problemas por derechos de propiedad en los perímetros urbanos. 73 Pese a la complejidad para acceder a datos fidedignos diversos expertos consultados aceptan que las disputas de tierras sometidas al sistema judicial formal oscilan entre el 10% y 30% del total de casos que llegan a los tribunales. De todas maneras, este es un estimado con base en la percepción de los actores entrevistados. Sobre si los conflictos en el sistema formal se resuelven oportunamente si se toma como indicador la muestra típica expuesta anteriormente, se puede concluir que las decisiones en primera instancia se resuelven dentro del año entre el 70% y 90% de los casos, para ello contribuyen de forma significativa las hipotecas/prestamos, que fueron analizados por los entrevistados desde el punto de vista de su otorgamiento, que por su naturaleza en principio no conllevan litigio; le siguen las transacciones sobre la propiedad con similares características. La demora en la solución de los casos planteados puede deberse a diversas razones, entre las cuales se menciona con mayor frecuencia la carga de casos generales y especiales en el sistema judicial, la dificultad para sustentar pruebas documentales (por falta de logística y recursos técnicos/científicos) y de testigos, así como la falta de juzgados especializados en materia de tierras o materias afines. Todo lo anterior limita la pronta solución de conflictos en materia de tierras. Sobre la duración de los conflictos en el sistema formal En la estimación sobre el número de casos de disputas de tierras sometidas al sistema judicial, en consulta a varios profesionales del Derecho, estos se sitúan entre el 5% y el 10% del total de casos judiciales. El conflicto de tierras de mayor duración más notorio es el del Valle del Aguan, que tiene varias décadas de litigio, tanto en instancias administrativas como judiciales, pero hay otros menos conocidos que igualmente ha llevado mucho tiempo para que se resuelvan o todavía están pendientes de una solución. Hay casos emblemáticos como los de “partición”, que cuando son realizados extrajudicialmente pueden estar resueltos e inscritos los derechos dentro de los tres meses, dependiendo de la atención en el Instituto de la propiedad, pero cuando no existe acuerdo entre los condueños, o muere uno o más de éstos o sus sucesores, el caso se complica, volviéndose más complejo en la medida que haya más personas involucradas en el litigio, volviendo más larga, costosa y hasta peligrosa la disputa. Cabe señalar que en muchos casos se afirma que la tardanza en resolver los casos se debe a ineptitud y hasta inoperancia de los propios abogados responsables de representar a las 74 partes, que desatienden los casos o no los agilizan en debida forma. También se señala que el procedimiento es demasiado lento y obstaculizante, con solicitudes de requisitos innecesarios y que no se respetan ni los plazos judiciales ni los administrativos cuando se requiere de esta instancia para sustentar los casos. Pero se debe hacer la diferencia cuando se usa el antiguo Código de Procedimientos Comunes y el vigente Código Procesal Civil. Ambos son utilizados todavía, pero mientras en el primero, que funcionaba por impulso de parte, los conflictos podían durar muchos años (se conoce de casos que están en los juzgados después de 30 años), en el segundo, que se actúa de oficio, se reduce sustancialmente los tiempos para resolver los conflictos, pudiendo solventar la mayoría en menos de cinco años (salvo que haya apelación), aunque se reconoce que los plazos que da el nuevo Código no siempre se cumplen, por el exceso de casos de todo tipo que llegan a los tribunales. 75 4. 6 Modulo Forestal Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 1 i El país ha suscrito y El país se ha comprometido a seguir la mayoría o todos ratificado las los tratados, pero su implementación debe ser convenciones mejorada. internacionales y tratados de conservación forestal (CITES, CBD, CCD, Ramsar, UNFCCC) 1 ii Implementación de Algunos pocos mecanismos de incentivos están incentivos para promover disponibles, incluidos PSA y REDD+. El la mitigación del cambio financiamiento frecuentemente no está disponible y no climático a través de la se considera que los programas se implementen de conservación de bosques. manera efectiva a un costo razonable. Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 2 i Los bienes públicos La ley reconoce y promueve decididamente la derivados de los bosques sostenibilidad y ofrece protección a una amplia (biodiversidad, variedad de bienes públicos y servicios derivados de conservación del suelo y los bosques. el agua, valores sociales y culturales) reconocidos y protegidos por la legislación 2 ii Los planes de manejo El combate de las principales causas de la forestal y los deforestación y degradación parece tener una baja presupuestos abordan los prioridad en los planes y presupuestos de desarrollo principales causas de la forestal. deforestación y degradación Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 3 i Compromisos del país en El gobierno no exige la certificación pero la apoya y sistemas de certificación promueve conjuntamente con las cadenas de custodia; y cadenas de custodia las áreas bajo certificación en el país están en proceso para promover la de crecimiento aunque muy lentamente explotación sostenible de los bosques 3 ii El compromiso del país Las leyes e instituciones existentes hacen difícil que las con las PYME como empresas forestales pequeñas y medianas puedan forma de promover la prosperar competencia, generación de ingresos y el empleo productivo 76 Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 4 i La ley reconoce los La ley reconoce mayormente los derechos de las derechos de las poblaciones tradicionales e indígenas y garantiza el poblaciones acceso seguro a los recursos por parte de las tradicionales e comunidades que dependen de los bosques indígenas a los recursos del bosque 4 ii Disposiciones legales La ley contiene disposiciones claras para que los sobre distribución de beneficios derivados de algunos de los usos del bosque beneficios o ingresos sean compartidos. Su implementación es muy limitada. derivados de los bosques públicos con comunidades locales Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 5 i Los linderos de las Los linderos de las tierras forestales están claramente tierras forestales del país, definidos y demarcados solo en algunos lugares. Los la clasificación de sus derechos de propiedad / tenencia sobre ellos son distintos usos y los discutidos. derechos sobre ellos están claramente definidos 5 ii En las áreas rurales, los Para la preparación y modificación de los planes de uso planos de uso de tierras de tierras se busca incluir información proveniente del forestales y los cambios público. La entidad encargada de preparar los nuevos a dichos planos se basan planes de uso utiliza las respuestas del público, pero el en consultas públicas. proceso para recoger la participación es poco claro. El reporte NO es accesible por el público. Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 6 i El país controla los El gobierno monitorea los crímenes forestales solo crímenes forestales, esporádicamente y no realiza inversiones significativas para incluyendo la tala ilegal controlarlos y la corrupción asociada a estos crímenes. 6 ii Esfuerzos inter- Los funcionarios dentro de la agencia forestal ocasionalmente agencias, colaboración trabajan juntos para combatir los crímenes forestales; pero la entre distintos actores y coordinación con otras agencias es débil; el gobierno rara vez conocimiento de jueces y colabora con las organizaciones de la sociedad civil y los representantes de las comunidades locales, y además; pocos fiscales para combatir jueces y fiscales tienen conocimiento sobre los efectos de los los delitos forestales. delitos forestales. 77 La ley reconoce mayormente los derechos de las poblaciones tradicionales e indígenas y garantiza el acceso seguro a los recursos por parte de las comunidades que dependen de los bosques. La ley contiene disposiciones claras para que los beneficios derivados de algunos de los usos del bosque sean compartidos. Sin embargo, su implementación es muy limitada. El Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF) es la instancia gubernamental encargada de promover, organizar y fortalecer el Sistema Social Forestal con la finalidad de incorporar a las comunidades que habitan en o alrededor de áreas nacionales de vocación forestal en actividades de protección, manejo, forestación y aprovechamiento sostenible del bosque, incluyendo la transformación, industrialización y comercialización de sus productos, apoyando la Estrategia para la Reducción de la Pobreza y para elevar el nivel de vida de la población. En el año de 1994 con el inicio de una respuesta a la necesidad de otorgar e involucrara las poblaciones asentadas en bosques nacional se origina la cesión de algunos derechos a estas poblaciones a través de los convenios de usufructo. Estos convenios no son más que otra cosa que compromisos que los grupos adquieren para llevar a cabo prácticas de manejo forestal en las tierras asignadas que incluyen la responsabilidad de su aprovechamiento, conservación y protección. La mayoría de los grupos tienen bosques asignados bajo usufructo y depende de la capacidad y números de socios inscritos. En los últimos años la asignación del área dependía de la productividad esperada. Desde 1994 a la fecha se han suscrito 124 contratos de manejo entre el ICF y comunidades organizadas, se asignaron 704,450 ha con bosque en todo el país y se asignaron 257,313 m³ de madera en rollo. Las experiencias generadas y la disposición del Estado en delegar el manejo y el aprovechamiento de los recursos forestales en bosques nacionales por las comunidades asentadas con la suscripción de contratos de manejo a largo plazo es quizás uno de los mejores ejemplos para el mejoramiento de las condiciones comunitarias bajo el concepto de la forestaría comunitaria. Algunas experiencias implementadas por FAO y GTZ apuntan a una nueva opción en donde el hombre es también parte de un desarrollo integral. Por otro lado, el Instituto de Conservación Forestal ha permitido la creación de sociedades colectivas de actores locales que trabajan en el aprovechamiento forestal del bosque Latifoliado certificado, la transformación y la comercialización de la madera. Esto ha contribuido a impulsar un trabajo comunitario para el desarrollo, el cual no ha sido suficiente ya que algunas comunidades carecen del apoyo de las municipalidades y otros actores vinculantes que se encuentran en la zona. Estas comunidades se encuentran localizadas en la eco-región del Atlántico Húmedo, la cual está representada por una gran 78 biodiversidad existente en su bosque Latifoliado. Por lo tanto, con el afán de aprovechar la experiencia de las comunidades con el manejo de micro cuencas, aprovechamiento forestal de bosque certificado y experiencias exitosas de comercializaron de productos certificados hacia mercados internacionales, se intenta contar con una herramienta de negociación como es el “Plan Comunitario de Gestión Territorial” (PCGT) que contribuirá a fortalecer el proceso autogestionario comunitario en la búsqueda de sostenibilidad y desarrollo de los pueblos y los bosques. La forma tradicional de tenencia de la tierra en Honduras y la manera del reconocimiento de derechos de las poblaciones especialmente indígenas en bosques considerados como nacionales ha llevado a definir el término de regularización de derechos. A pesar de ser un término reciente su definición legal todavía presenta algunos problemas de interpretación. La falta de derechos sobre la propiedad de las tierras en bosques nacionales en donde se encuentran asentadas poblaciones indígenas, ha creado una singular problemática. A un cuando la Convención 169 otorga los derechos a las poblaciones indígenas, el Estado de Honduras ha recurrido a desarrollar en concepto de regularización de derechos de poblaciones sobre el usufructo de los bosques. Un caso en particular que merece la atención y su conocimiento es los procesos de regularización llevado a cabo en la Biosfera del Hombre del Río Plátano implementada por la antigua AFE-COHDEFOR con financiamiento de la GTZ y Kfw. Las condiciones propias de propiedad de la tierra aceptada por el Estado de Honduras y los derechos tradiciones de los diferentes grupos étnicos propiciaron un modelo de gestión territorial y uso de los recursos naturales único de un contrato de usufructo familiar y un procedimiento de regularización de la tierra quizás único en el país. De acuerdo con los registros que maneja el Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, al 2012 se encontraban inscritas en el Sistema Social Forestal 234 organizaciones agroforestales (ICF, anuario estadístico 2012), las cuales están integrados por 9,266 beneficiarios en forma directa (7,214 hombres equivalente al 77.9% y 2,052 mujeres equivalente al 22.1%); De las organizaciones registradas al 30 de junio del 2013, hay 83 que cuentan con área de bosque asignado a través de convenio de usufructo (156,595.17) y contrato de manejo forestal comunitario (338,435 hectáreas) para un área total asignada de 495,030.17 hectáreas de bosque de pino y Latifoliado, que garantiza a las comunidades el usufructo del bosque. El proceso de Regularización de tierras nacionales de vocación forestal de acuerdo a la Ley Forestal (decreto 98-2007), se declara de interés público y corresponde exclusivamente al Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal Áreas Protegidas y Vida Silvestre 79 ICF; en cumplimiento a lo establecido en ley se han invertido esfuerzos en la obtención de fondos para llevar a cabo dicho proceso, el cual debe contar con un proceso de catastro lo que lo vuelve sumamente caro. Actualmente se ha priorizado la realización de este proceso en las áreas protegidas por el interés público que representa su protección y conservación para la sostenibilidad de los recursos que en ellas se albergan, logrando de esta forma la integración de las comunidades en su manejo y la titulación de las áreas nacionales a favor del estado e inscripción en el Catalogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable dándoles de esta forma una categoría más alta de protección y en cumplimiento a lo establecido en la Ley. A su vez, la información sobre concesiones territoriales es pública 80 4.7 Regularización Predial Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D 1 i Todas las restricciones a Todas las restricciones (limitaciones a la transferencia, la transferibilidad de la venta, hipoteca, arrendamiento, y otras cargas) propiedad regularizada impuestas sobre la propiedad regularizada son son aceptadas y explicadas y aceptadas en alguna medida por quienes cumplidas por los que reciben certificados como resultado de la han recibido títulos o regularización. Estas restricciones son certificados de mayoritariamente ignoradas. regularización. 1 ii Para la regularización El proceso de regularización predial incluye un predial de tierras mecanismo para resolver los derechos formales privadas, hay un existentes en zonas sujetas a regularización, pero no mecanismo eficaz para existe financiación y recursos disponibles para armonizar los derechos implementar este mecanismo como parte de un de los ocupantes y los programa de regularización sistemática a gran escala. titulares de derechos de propiedad privada. 1 iii Las áreas protegidas o de Cuando existen áreas protegidas o áreas vulnerables a riesgo físico no se riesgo físico dentro o colindantes de las áreas donde se regularizan ha planeado la regularización, se realizan algunos esfuerzos para introducir estrategias de mitigación de riesgo físico y/o cambios a las áreas protegidas. Cuando esto no es posible, se realizan algunos esfuerzos para excluir las áreas de riesgo o protegidas de la regularización. No obstante, ni las estrategias de mitigación o los cambios en las áreas protegidas, ni las exclusiones de áreas son efectivas para abordar sistemáticamente los requerimientos en el área por regularizar. 1 iv En las ciudades que Existe un plan de regularización a nivel de ciudades presentan los mayores aunque este plan no es comprehensivo. Los recursos retos para la para implementar el plan (fondos, personal, regularización existe un equipamiento, etc.) son inadecuados. plan comprehensivo 1 v Existen claros incentivos Los ocupantes aprecian claramente los beneficios de para la participación de participar en el programa de regularización. Sin los ocupantes en los embargo, los altos costos y el tiempo considerable que procesos de se debe invertir para participar en el proceso regularización constituyen barreras para la participación de algunos sectores de las áreas bajo regularización. 1 vi Existe un proceso y Existe un proceso claro para ejecutar la regularización responsabilidades claros con parámetros definidos (recursos, productividad, y bien documentados costos unitarios, etc.) para apoyar la implementación. para la regularización Los roles y responsabilidades son claras. Sin embargo los procesos y responsabilidades no están documentados totalmente. 1 vii Los ocupantes participan Cuando el personal va al campo para demarcar los activamente del proceso linderos y recopilar pruebas de posesión, se producen de regularización. demoras muy significativas en contactar a los titulares 81 Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D de derechos o sus representantes. Esto es así porque las campañas de difusión pública no han llegado a todos los interesados, particularmente a los titulares de derecho que están ausentes. 1 viii Las parcelas (lotes u Los linderos de las parcelas (o lotes) son demarcados otras unidades) se públicamente en la comunidad, pero la comunidad definen y registran de tiene un limitado entendimiento de la tecnología manera comprensible por utilizada para registrar la ubicación y dimensiones de la la comunidad parcela (levantamiento de campo, fotomapas, etc.). Los mapas e información espacial (incluyendo las áreas de parcelas) que se producen para su publicación durante el proceso de regularización se confeccionan de forma que es entendida por los ocupantes de la comunidad. 1 ix Las parcelas (o lotes) son Las mediciones y los datos producidos en el proceso de definidos y registrados regularización se encuentran en un formato que permite de manera que permite su ingreso en el sistema operado por el organismo su mantenimiento responsable del catastro. El organismo responsable del eficiente y costo-efectivo catastro debe realizar algunas inversiones (en equipo software/hardware, instalaciones para la gestión de datos, o entrenamiento) para poder ingresar los datos, mantenerlos y actualizarlos. 1 x Existe una transferencia Los datos e información producidos durante la oportuna de los datos de regularización son incorporados en el sistema formal regularización al sistema de registro de derechos sobre la tierra dentro de los seis de registro formal de meses luego de completada la regularización en el área derechos sobre la tierra de intervención. 1 xi Existe un proceso El proceso de regularización registra de manera eficiente para registrar y eficiente todas las disputas que surgen durante el hacer seguimiento de proceso de regularización, pero no hace un disputas que surgen seguimiento de la resolución de estas disputas. durante la regularización. 1 xii No es un proceso Si bien el proceso de regularización resuelve muchas eficiente para resolver disputas que hay muchos conflictos no resueltos en disputas zonas sujetas a regularización y las partes fijas de la controversia después se enfrentan a dificultades de regularización y los altos costos en la resolución de disputas. 1 xiii Política de regularización A regularizado puede ser regularizado en múltiples no tiene lagunas que propiedades sin límite de tamaño para las propiedades permiten que el abuso de y en el caso de una persona con múltiples reclamos de la buena voluntad del propiedad, no se les da prioridad a los inquilinos para gobierno la regularización de todas las propiedades que no sean la propiedad principal reclamado por el propietario informal. 1 xiv Las pruebas de Programas de regularización no se han cortado las elegibilidad para la fechas que excluyen de hecho una gran parte de los regularización son ocupantes informales y aceptan las formas accesibles y la concesión comúnmente disponibles de la documentación (por de derechos a los ejemplo, recibos de impuestos y facturas de servicios ocupantes es pragmática públicos) como evidencia de la ocupación e incremental ELEGIBLES pero no emiten paso los derechos de propiedad a paso más adelante pasos transferir más 82 Descripción de la Evaluación LGI Descripción de la Evaluación dimensión A B C D derechos. 1 xv Hay un sistema eficiente No existe un sistema eficaz para vigilar y evaluar el de seguimiento y proceso de regularización. evaluación de la actividad de regularización 1 xvi Regularización se lleva a El costo por parcela de regularización (incluidos los cabo de una manera costes directamente relacionados con la cartografía rentable base, delimitación y declaración de derechos , la topografía y la cartografía , la exhibición pública , solución de controversias y el registro ) está entre el 5 y el 10 por ciento del valor promedio de las propiedades en el área de siendo regularizada 1 xvii Regularización se Derechos en zonas sujetas a regularización en general, completa de manera reciben los primeros certificados de derechos oportuna. producidas como consecuencia de la regularización de entre 3 y 6 meses después de la fecha en que los límites se demarcaron y la evidencia se reunieron en el campo 1 xviii Derechos de las mujeres Entre el 35% y el 45% de los certificados de tierras se han regularizado por regularizadas para las personas físicas están registrados completo a nombre de las mujeres, ya sea de forma individual o conjunta. En Honduras, bajo la ley de propiedad, el proceso de regularización tiene como objetivo establecer una concordancia entre la realidad física y la realidad jurídica, además de solucionar los conflictos sobre la posesión y la propiedad de los bienes inmuebles, su incorporación al catastro, la titulación y su inscripción registral haciendo uso de: 1. Levantamiento catastral, 2. El análisis jurídico que determine los tipos de dominio de la propiedad; 3. La solución de conflictos y casos irregulares en la tenencia; 4. La inscripción registral y el traslado del folio personal al Folio Real Los diferentes procesos de regularización predial implementados por las instituciones vinculadas a la administración de tierras en el país incluyen algunos mecanismos aplicables bajo diferentes situaciones en las cuales se armonizan “los derechos” de los ocupantes y los poseedores de derechos de la propiedad privada dentro de las zonas a regularizar, las instituciones administradoras de tierras en el país no cuentan con los recursos para financiar los resultados de estos procesos Es necesario hacer énfasis en que en el proceso de regularización predial no tiene como finalidad armonizar los intereses de los propietarios y los ocupantes, como ejemplo se presentan los casos que son resueltos por el proceso de prescripción, en los cuales, si bien 83 es cierto los ocupantes puede adquirir un inmueble por esta vía y se le extiende certificado de propiedad por prescripción a favor, desde el punto de vista registral, nunca se llega a cancelar el certificado de propiedad del que tiene ya un derecho inscrito previo a la adjudicación del nuevo título. El derecho del propietario anterior continúa en vigencia aun en forma posterior a la inscripción del inmueble a favor de un nuevo propietario. Al propietario anterior no se le comunica en forma personal que sus derechos sobre el bien inmueble han prescrito, desde ese punto de vista, no se llega a alcanzar una armonía completa en el proceso de regularización predial, aunque de acuerdo a ley, si se establece un mecanismo de información a través de los medios escritos de mayor difusión y en los parajes más visibles aledaños al inmueble, para que de ser necesario, se presente oposición al proceso respectivo por parte del interesado. Aunque existe una reforma en la cual, el propietario que tiene un derecho inscrito tiene que abocarse a los juzgados a presentar su oposición al proceso, mientras que el ocupante del predio simplemente continua con el proceso de regularización por prescripción, aun al margen de la denuncia interpuesta. Estos casos son mucho más complejos cuando son individuales, que cuando son procesos de titulación masiva. A través de reformas legislativas al artículo 73 de la Ley de Propiedad, las cuales fueron aprobadas el año pasado por el congreso nacional, se eliminó el techo de 25 hectáreas detentadas por personas naturales en áreas rurales y de 1 hectárea en áreas urbanas. Dentro de esta misma forma se deja sin efecto la limitación en el número de propiedades que un mismo propietario podía reclamar En Honduras, se llevan a cabo varios procesos de regularización de predios urbanos y rurales, la mayoría son impulsados a grupos campesinos, poblaciones específicas (colonias) y grupos indígenas. Algunos de los beneficiarios deben de realizar un pago justo por la tierra previo a la emisión del Título de Propiedad en Dominio Pleno. En el resto de procesos particularizados, los beneficiarios generalmente efectúan pagos que obedecen al cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley. Estos procesos demoran alrededor de seis (6) meses, ya que en la mayoría de casos se requiere realizar inspecciones de campo, hacer publicaciones y análisis legal; pero debido a problemas de logística institucional algunos de estos casos superan los tiempos estimados, es así, que algunos beneficiarios hacen todo lo posible para que su trámite salga en menos tiempo. El instituto de la propiedad cuenta con una serie de manuales técnicos, basados en la legislación vigente, en los cuales se describen los mecanismos aplicables para la resolución de conflictos entre partes. Estos fueron creados para ser aplicados no solo por el Instituto de la Propiedad, sino también como parte del apoyo técnico que el Programa PATH brinda a 84 las instituciones vinculadas a la administración de tierras. Estos mecanismos incluyen los procesos de consulta, presentación, calificación e inscripción. Es importante destacar el hecho que el término regularización predial reviste una especial connotación para cada una de las instituciones vinculadas a la administración de tierras en el país, que cada una, de acuerdo a su área de interés, puede implementar procesos de regularización o recuperación de tierras. Por ejemplo el ICF implementa procesos de regularización predial que realmente son, de acuerdo a ley, procesos de recuperación de áreas forestales en las cuales otorga títulos de usufructo, o sea contratos de uso a término definido, ya que no reconocen los derechos individuales, solo otorgan el uso y goce del bosque por un tiempo definido. Tanto el Instituto de la Propiedad (IP), el Instituto Nacional Agrario (INA) y el Instituto de Conservación Forestal y de Vida Silvestre (ICF) cuentan con planes de regularización predial (cada uno desde sus enfoques particularizados), pero las municipalidades no cuentan con planes de esta naturaleza, tienen procesos claros y sus propios enfoques, pero no contemplan planes de regularización predial. Desde este punto de vista podemos determinar, que las ciudades con mayores retos para llevar a cabo la regularización (en caso de que las mismas ya estuvieran definidas), no cuentan con un solo plan unificado al cual las instituciones administradoras de tierras se pudieran abocar para seguir una estrategia unificada con metas en conjunto, además de poder monitorear los avances sobre él mismo. Aun para los especialistas institucionales es desconocido el hecho de que si fue o no socializado y a qué nivel (en caso de haberse llevado a cabo un proceso de socialización). Además no se ha hecho un análisis de factores o variables en las cuales, más allá de los criterios fundamentales de experiencia personal e institucional, determine cuáles son las ciudades en el país que presentan los mayores retos para ser regularizadas, además de analizar cuáles son los factores determinantes, los elementos favorables y atenuantes para que las mismas alcancen una efectiva transformación. Los mayores índices de regularización a nivel nacional por parte del Instituto de la Propiedad (IP) están en las ciudades de San Pedro Sula, Tegucigalpa, Comayagua, Siguatepeque y Puerto Cortes, las cuales son algunas de las ciudades de mayor importancia del país, en las cuales se han desplegado estrategias claras para su particular abordaje, aunque las mismas no han sido adecuadamente socializadas, además se han hecho otros planes para las ciudades de Choluteca, Nacaome, La Ceiba (enfocado a 4 colonias), El Progreso y Olanchito. El plan nacional de titulación es aplicado de manera discrecional por las instituciones administradoras de tierras en el país quienes llegan a regularizar predios dentro de áreas en 85 las cuales no tienen facultades legislativas. Por lo general, este plan es desconocido para casi todas las municipalidades del país, dejando como incógnita, si realmente las alcaldías municipales más importantes lo conocen y/o comprenden. Adicionalmente el mismo no es viable ya que no se cuenta con los recursos suficientes para llevar a cabo su efectiva implementación A pesar de que la población beneficiaria de los programas masivos de regularización predial entienden los beneficios en los cuales se traduce su participación, la misma se ve limitada, en gran parte, debido a los altos costos, la falta de voluntad o tiempo a ser invertido durante el proceso. Además de que no existe ningún tipo de penalización para aquellos beneficiarios que por causas injustificadas no sean partícipes durante la socialización de cada una de las etapas del proceso, ya que esto no se constituye como un requisito del proceso mismo. Si se considera que un 70% de los beneficiarios de regularización urbana y que cerca del 90% de los acogidos en la reforma agraria comprenden bien los beneficios, pero que menos de la mitad de los usufructuarios de tierras forestales o beneficiarios de regularización de tierras indígenas no están muy conscientes de la situación, se puede establecer que “entre un 50 y 70% comprenden los beneficios que se adquieren al poseer un título de propiedad”. Entre los beneficiarios directos de la regularización urbana es frecuente que al menos un 30% no entiendan bien los beneficios de tener un título de propiedad; en muchos casos piensan que ellos ya eran dueños y que las opciones para obtener beneficios de su predio, más que a tener un título obedece a que se presente una oportunidad en el mercado (para vender, alquilar o permutar). La regularización con fines de reforma agraria y en las tierras forestales la situación es más casuística, impulsada usualmente por proyectos de apoyo al Estado. Por ejemplo, la regularización de tierras en La Mosquitia hondureña (Agencia Alemana de Cooperación) o en el Litoral Atlántico (Agencia Canadiense de Cooperación), entre otras. Los beneficiarios de títulos con la reforma agraria están claros en que el tener este documento les convierte en propietarios y les da acceso a crédito y otros beneficios; los que obtienen convenios de usufructo en áreas forestales tienden a creer lo mismo aunque en su caso no son dueños, pero en la práctica actúan como si lo fueran. A pesar de que la legislación nacional establece en forma clara los mecanismos de regularización predial a ser implementados en cada una de las instituciones administradoras de tierras, existen manuales desde el año 2004, y los procesos están claramente definidos dentro de los mismos, es necesario destacar, que en la práctica, estos se llevan a cabo, con frecuencia, en forma discrecionalidad. Este aspecto se ve magnificado por las 86 superposiciones de funciones y acciones poco coordinadas entre las diferentes instituciones administradoras del tema tierras en el país. Existe un proceso que no está bien documentado e implementado, y este representa un reto hacia futuro con miras a mejorar los procesos de regularización predial, en el cual la Ley de Propiedad expresa en forma clara que todos los inmuebles deberán de ser inscritos a favor del estado de Honduras (parques, calles aceras, etc.) y después procede su respectiva indemnización, pero esto no se lleva a cabo ya que el procedimiento a ser aplicado ya que este no fue elaborado. Así mismo se establecen las etapas que comprenden los procesos de regularización (Art. 72), mismas que tienen como factor de éxito la socialización del proceso y participación de parte de la comunidad. Pero a este artículo se relaciona otro (Art. 88-A) que viene a contradecir el espíritu del mismo, ya que menciona que “en cualquiera de los casos de regularización no será necesario cumplir con los requisitos señalados en el Art.72”. Estas inconsistencias en la Ley de Propiedad han abierto la posibilidad que para algunos procesos de regularización se omitan algunas etapas planteadas en el artículo de referencia, situación que ha permitido que se presenten errores y poca participación de la población beneficiada. Esta situación ha sido uno de los mayores retos enfrentados durante los procesos de regularización, ya que la población, en la mayoría de los casos, no participa activamente en los procesos, de tal forma que se estima que menos del 50% de los casos, el proceso es entendido en su totalidad. A pesar de que existe una obligatoriedad, la información en la mayoría de casos no se logra recabar durante la actividad de levantamiento catastral, completándose en el mejor de los casos en las actividades sub siguientes. La experiencia indica que en el proceso de regularización por necesidad pública es donde se tiene mayor participación de la población, pero que en ningún caso podríamos asegurar que toda la población de una colonia expropiada comprende y ha participado activamente en el proceso. Para validar los procesos de regularización por parte de la población, los linderos de las parcelas o lotes son demarcados de manera pública por parte de los técnicos de campo, encargados de la implementación del proceso de regularización predial, en la mayor parte de casos, los propietarios o beneficiarios del proceso acompañan al personal de campo en el proceso de delimitación, sin embargo, estos tienen un limitado conocimiento de la tecnología con la cual se registra la ubicación y las dimensiones del predio, esto es debido a que estos procesos son sumamente técnicos, en los cuales , generalmente se utiliza equipo tecnológico sofisticado o técnicas análogas de fotointerpretación 87 En algunos casos, se han implementado procesos en los cuales se les exige a los representantes del patronato de la comunidad a ser regularizada, para que nombren una comisión integrada por los mismos beneficiarios para que participen de todo el proceso, incluido un proceso de inducción en relación a la metodológica a ser implementada, la tecnología a ser aplicada, el cronograma de trabajo, etc. Estos procesos de inducción, socialización y participación ciudadana, con los cuales se persigue mejorar la comprensión de los mismos por parte de los beneficiarios, se lleva a cabo por lo general los días domingos, ya que es el día en que la población destina para llevar a cabo el comercio, sobre todo a nivel local En cuanto al tratamiento que se les das a las áreas protegidas o áreas vulnerables a de riesgo físico dentro o colindantes a las áreas previstas a ser regularizadas, se implementan algunas estrategias de mitigación que reduzcan el impacto negativo sobre las mismas. En los casos en los cuales estas estrategias no pueden ser implementadas, estas áreas son excluidas del proceso de regularización. Se estima que entre un 10 y 30% de las áreas protegidas o de riesgo no son sujetas a regularización predial individual, aunque este porcentaje está sujeto a verificación a través de un análisis especifico del tema. Aunque es necesario hacer énfasis en no existe un abordaje sistemático de los requerimientos dentro de las áreas protegidas. Para los bosques nacionales lo que la ley prevé es la identificación, reconocimiento y declaración a favor del poseedor, de los beneficios y obligaciones mediante la suscripción de contratos de manejo y de usufructo con el Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF). Existen claros ejemplos de áreas protegidas regularizadas en el país, como en el caso del Merendón, donde existen asentamientos humanos dentro del área de amortiguamiento, y al ser imposible reubicar a las familias que ahí habitan, por diversas razones, y con la finalidad de poder llevar a cabo el proceso de regularización fue necesario redefinir el polígono del área protegida. Cuando el organismo encargado del catastro genera información, la misma es certificada como válida y legitima por parte de la Dirección Ejecutiva del Catastro del IP, una vez agotada esta instancia, la misma es ingresada al Sistema Unificado de Registro (SURE) por los registradores de la Dirección de Regularización Predial o de los centros asociados del IP. A pesar de que cada una de las instituciones genera información espacial en diferentes formatos (CAD y GIS) y utilizando diferentes programas informáticos (sowtware) especializados (AutoCAD, MicroStation, ArcGis), la unificación de la misma ya no representa un obstáculo, ya que al ser ingresada la misma al SURE, las mismas son compatibilizadas en un solo formato unificado. 88 Aunque la información catastral generada por los catastros municipales, el catastro del Instituto Nacional Agrario (INA) y del Instituto de Conservación Forestal y de Vida Silvestre (ICF), entre otros, se encuentre limitadamente registrada dentro del SURE, únicamente se ingresan los datos generados en los proyectos de regularización predial que se implementan en forma conjunta entre el Instituto de la Propiedad (IP) con otras instituciones Es decir, como ejemplo, que no todos los títulos emitidos por el INA, certificaciones municipales y escrituras públicas para ser inscritas en la dirección de regularización predial del IP se encuentran georeferenciadas, no cuentan con clave catastral y en algunos casos no cuentan ni con la dirección descrita con claridad, lo cual genera un problema para el Instituto de la Propiedad ya que es imposible inscribir el predio en folio real ya que el mismo no cuenta con la información de respaldo En general, las instituciones administradoras de tierras en el país incorporan la información y datos producidos durante los procesos de regularización predial al Sistema Unificado de Registro (SURE) antes de extender un certificado de propiedad. Una vez concluido el proceso de regularización ya no se incorpora información adicional al sistema. El tiempo estimado para extender un certificado de propiedad desde el inicio del proceso es de aproximadamente 6 meses. Con respecto al proceso de campo, el delineador (técnico catastral de campo, especializado en mensura y fotointerpretación) tiene como una de sus funciones principales efectuar el análisis de los documentos que evidencian la posesión del predio que sean presentados por los ocupantes. La prueba más fehaciente que un ocupante puede presentar para acreditar el tiempo de ocupación sobre un predio es la fe testifical, la verificación de campo y la misma puede ser acompañada por una prueba cartográfica (imagen satelital que date de una fecha similar a la ocupación) o a través de un mapa. De acuerdo a la ley de municipalidades, todos los ocupantes deben de pagar el impuesto municipal de bienes inmuebles sin importar su tenencia, y de acuerdo a la normativa de la ley de propiedad, se aceptan estos recibos como parte de las pruebas de ocupación, además de otros documentos de soporte como ser recibos de servicios públicos o recibos del patronato, sobre todo en los casos donde existen controversias. La solicitud de documentación de soporte quedara a criterio del analista del caso, además de que se verifica con los colindantes, los cuales se convierten en testigos que dan fe de que el solicitante efectivamente tiene el tiempo de ocupación que manifiesta. Esto sobre todo en los casos de titulación predial individual, en los casos de titulación predial masiva ya existe un levantamiento predial previo que sirve como soporte. Además de acuerdo al artículo 107 de la ley de propiedad, para resolver cualquier disputa entre los pobladores de los 89 asentamientos humanos originada en la aplicación de los procedimientos de regularización contenidas en este título tendrán valor probatoria para acreditar la posesión uso, tenencia o habitación los documentos que las comunidades beneficiadas por estos procedimientos reconozcan como válidos No se cuenta con un sistema unificado de registro que documente los avances de las acciones implementadas por todas las instituciones vinculadas a la administración de tierras en el país en materia de regularización predial, de tal forma que es imposible monitorear y evaluar sus avances en forma eficaz. El costo de regularización por parcela (incluidos los costes directamente relacionados con la cartografía base, delimitación y declaración de derechos, la topografía y la cartografía, la exhibición pública, solución de controversias y el registro) está entre el 5 y el 10 por ciento del valor promedio de las propiedades en el área siendo regularizada Si se estableciera un valor nominal al costo promedio, el mismo oscila entre los US$ 100.00 y US$ 200.00 dólares, por predio regularizado, de acuerdo a las cifras proporcionadas por el Instituto de la Propiedad, basadas en el análisis de costos unitarios de sus campañas masivas de regularización predial. A partir del comienzo del proceso de regularización pasan poco más de 6 meses antes de que sean entregados los primeros certificados de propiedad por parte de las instituciones vinculadas a la administración de tierras en el país, aunque este tiempo puede variar de acuerdo al área de cobertura e interés, ya que cada institución de acuerdo a su cobertura y tema central, llevan a cabo la implementación de sus propios procesos de regularización, los cuales en los casos más críticos, como en los temas de reforma agraria o cobertura forestal toman mucho más tiempo para la entrega de los certificados de propiedad, generalmente estos casos puede llegar a tomar más de un año el proceso. Los casos de reforma agraria son los que presentan mayores desafíos implementar los procesos de regularización predial por parte del Instituto Nacional Agrario (INA), ya que sus grupos meta son sectores campesinos y organizados beneficiarios de las políticas estatales. Generalmente, los derechos sobre la tierra que ejercen los grupos campesinos han sido usurpados o transferidos a manos de terceros, por lo cual las zonas a regularizar presentan muchos conflictos de tenencia y uso del suelo. El Instituto de Conservación Forestal y de Vida Silvestre (ICF) únicamente otorga contratos de usufructo para el manejo y explotación del recurso forestal, así como la recuperación de 90 las áreas forestales que se encuentran bajo posesión irregular. Estos procesos son menos conflictivos por lo cual su tiempo de implementación es relativamente corto. Las municipalidades están facultadas por ley a titular equitativamente a favor de terceros, los terrenos de su propiedad que no sean de vocación forestal. Los bienes inmuebles ejidales que no corresponden a los señalados en el párrafo anterior, en donde haya asentamientos humanos permanentes, serán titulados en dominio pleno por el Instituto Nacional Agrario (INA), en un plazo máximo de 180 días calendario contados a partir de la fecha de recepción de la solicitud, gratuitamente a favor del municipio, una vez que su perímetro haya sido delimitado. Estimaciones del Instituto Nacional de Estadísticas, refrendados por la experiencia de registradores del Instituto de la Propiedad, indican que en la zona rural el 25% de propiedades registradas están a nombre de mujeres, mientras que en el área urbana el porcentaje asciende a 40%. Datos oficiales del Instituto Nacional Agrario, tomando como referencia el informe de logros obtenidos en el tercer trimestre 2012, indican que de 8,165 títulos otorgados, el 56.4% fue a nombre de hombres y 43.6 a nombre de mujeres. Datos de Programa de Ordenamiento Territorial del ICF (Protec) señalan que en el caso de los procesos de regularización de tierras forestales, más del 35% de los contratos de usufructo familiares que han sido entregados por el ICF han sido a favor de mujeres jefas de hogar. En varias normas legales se reconoce los derechos de las mujeres sobre acceso, uso y propiedad de la tierra. Al final podríamos concluir que el desconocimiento a lo establecido en la Ley de Propiedad es notorio, ya que en algunos casos hasta los profesionales de derecho no la saben interpretar de forma correcta. Ante esta situación, se necesita recurrir a actividades adicionales que permitan que se vaya disminuyendo el porcentaje de desconocimiento. Igualmente, en nuestro país no se tienen los procesos implementados en su totalidad y además el personal requerido no está a disposición, provocando muchas veces que se trabaje a ritmos acelerados situación que provoca aumento en la recurrencia de errores. Es necesario tener procesos claros y tiempos definidos, ya que reduce o desincentiva los pagos informales. Es importante mejorar los procesos regularización al emprender una campaña masiva de migración de inscripciones del folio personal al folio real, dentro del cual sean inscritos los bienes inmuebles en el SURE. Establecer fuertes multas a los propietarios que incumplan o ignoren las restricciones vinculadas a la propiedad registrada. 91 Para evitar las continuas irregularidades generadas por la compra-venta de lotes por parte de los beneficiarios de los procesos de regularización predial se deben implementar criterios que impongan afectaciones pecuniarias para que sea valorado el trabajo de regularización predial, esto se debe crear a través de una modificación a la ley de la propiedad. Toda compra-venta originada de un título emitido como parte del proceso de regularización predial debería de pagar una multa equivalente al menos al doble del valor del predio que fue adquirido, en caso de predios que son adquiridos de forma gratuita o a través de donaciones se impondrán otro tipo de sanciones. La finalidad de estas sanciones es para resarcir al estado de Honduras por la inversión efectuada como parte del proceso de regulación predial. Es necesario fortalecer el marco jurídico para establecer procesos armónicos en los cuales se establezca el derecho de propiedad como inalienable. Además es necesario establecer mecanismos claros y accesibles de financiación para el resultado de los procesos de armonización de los derechos de propiedad. Como también se debe incluir que cada una de las instituciones vinculadas a la administración de tierras en el país, por ley, se vean obligadas a registrar dentro de un sistema unificado de registro, las mediciones y los datos producidos en el proceso de regularización. Esta legislación debe establecer los parámetros en cuanto a tiempo y forma en los cuales deben ser ingresados los datos por cada institución, así como las penalidades económicas por no llevar a cabo esta actividad Finalmente, es necesario elaborar un análisis en relación a cuáles son las ciudades en las cuales se presentan los mayores retos para la regularización y diseñar la estrategia particularizada de abordaje específicamente para cada caso . 92 5. Análisis y recomendaciones de Políticas El LGAF es un instrumento que permite identificar todas las fortalezas y debilidades de la administración de tierras en el país y sirve de base para establecer parámetros estandarizados para todas las instituciones involucradas en la gobernanza de la tierra, subsanando de esta manera la carencia en el país de estadísticas confiables y actualizadas. Como fortaleza se puede mencionar la disposición del Estado hondureño que desde hace aproximadamente 20 años se ha propuesto afrontar la problemática de tierras creando políticas, leyes, instituciones, programas y proyectos destinados a este fin; pero en contraste destaca la falta de una política nacional que permita la armonización y actualización de las políticas y leyes sectoriales relacionadas con este tema. . En la legislación hondureña, la administración de la tierra implica el debido respeto a la propiedad privada, pero desde una perspectiva de su función social. Diversas normas jurídicas tienen esta orientación, empezando por la Constitución de la República, donde se afirma la responsabilidad del Estado, de reconocer y garantizar la propiedad, que se ejerce con acatamiento a su función social, sin más limitaciones que las impuestas por motivos de interés público debidamente establecido en la ley que corresponda. La temática de propiedad de la tierra está diseminada en varios cuerpos legales que a su vez establecen competencias generales o sectoriales para una serie de instituciones públicas que administran la tierra desde diferentes escenarios. En materia de reconocimiento de derechos, cabe destacar que los derechos de tenencia rural y urbana, grupal y con inclusión de grupos vulnerables son reconocidos por la legislación pero entre las instituciones que tienen competencias de administración de tierras no hay suficiente coordinación. No obstante, hace falta que una institución que asuma el liderazgo para coordinar la administración de tierras en las diferentes instituciones, en ese contexto se podría diseñar indicadores y estadísticas claras y uniformes que permitan conocer los derechos sobre la propiedad de la tierra de manera clara y segura. La capacidad de algunas instituciones es insuficiente para atender los requerimientos técnicos y legales que requiere el proceso de regularización de la tierra que de acuerdo a la ley culmina con el registro según criterios que debe establecer el Instituto de la Propiedad. Por ejemplo, la demarcación es un requisito para tener predios formalmente registrados, pero en la mayoría de casos esto no es una práctica común y se aduce falta de recursos técnicos y financieros en la mayoría de las instituciones. Por otra parte, no se puede considerar que todos los inmuebles registrados tengan la formalidad debida. Por ejemplo., un predio, aunque este formalmente registrado, puede ser irregular por la cabida, pero falta aplicar el mandato legal que obliga a registrar todas las inscripciones (folio real) y que se haga realidad la disposición legal de que haya un catastro 93 unificado. Ante la escasez de recursos para llevar el proceso hasta el folio real se podría diseñar mecanismos de coordinación más efectivos y al menos ampliar los municipios o departamentos con folio real. Otro hallazgo a destacar es que la titulación y el registro no son un incentivo para muchas personas, quienes no perciben que tener un título les signifique una mejoría en sus posibilidades de traspaso o manejo de sus predios. El incentivo que representan las fuerzas del mercado es posiblemente el mejor atractivo en la medida en que el proceso de regularización sea confiable. Con relación a años anteriores, se observa que las instituciones dan mayor reconocimiento a las mujeres y esto se refleja en los informes de las diferentes instituciones, pero igual que en otros indicadores del LGAF, las estadísticas no son actuales. El Instituto Nacional de la Mujer, INAM con el apoyo de las oficinas municipales de la mujer podría dar seguimiento a estas estadísticas. La expropiación de tierras privadas que precede al proceso de titulación en el programa nacional ha tenido algunos problemas aunque se supone que está enmarcada en una ley. A la Corte Suprema de Justicia llegó al menos un recurso de inconstitucionalidad por esta razón, que fue concedido. Siempre que se proceda a la expropiación se debe asegurar que se cumple con todos los requisitos legales para llegar a este extremo (basado en la ley que corresponde según el caso, previo pago de justiprecio y demás requisitos). El Estado no recibe ninguna compensación cuando los bosques nacionales y las áreas protegidas son descombrados y convertidos a uso agrícola o ganadero; más bien, por conflictos entre leyes, al “descombrador” el cambio de uso le sirve de prueba para acreditar un derecho de posesión y poder solicitar un título de propiedad. Se debe armonizar las disposiciones que permiten la regularización de tierras forestales, eliminando la opción de que se solicite cualquier documento de regularización cuando se haya talado bosques. No hay un documento actualizado que contenga los criterios para valorar un bien para efectos del pago de justiprecio de las expropiaciones. El Instituto de la Propiedad desarrolló una propuesta para actualizar los valores del justiprecio, pero no fue oficializada, quedando como responsabilidad de la Dirección Ejecutiva del IP la búsqueda de los mecanismos legales para oficializar al manual de valores de justiprecio mencionado. Respecto a los Mecanismos para el reconocimiento de derechos el sistema de regularización de tierras en su conjunto debe desarrollar mecanismos que aseguren la confiabilidad de las mismas, para evitar irregularidades como los “testigos falsos” que en muchos casos culminan con títulos supletorios donde de manera irregular se reconoce como tierras privadas algunas que son de tenencia nacional o ejidal. La titulación masiva hecha de oficio por el Instituto de la Propiedad u otra entidad pública competente, es inclusiva y gratuita. Sin embargo, el reconocimiento de derechos a petición 94 de parte, aunque relativamente accesible, puede ser muy costosa en la medida que el sistema de acceso sea muy complejo y tardío. La posesión pacífica e ininterrumpida por periodos de tiempo genera derechos legales y posibilita la titulación. Sin embargo, las excepciones en las áreas bajo régimen especial no son conocidas y fácilmente se obvian, en parte porque se carece de un mapa múltiple que incorpore todas las áreas bajo régimen especial y no hay una percepción clara sobre en qué circunstancias proceden las excepciones. El costo de inmatriculación es poco conocido entre los involucrados en la gestión de tierras y cuando se actúa fuera de los programas masivos de regularización es relativamente alto ya que aunque los costos administrativos no sean onerosos, y no existen costos judiciales, el pago de honorarios profesionales y otros costos suelen ser arbitrarios y comparativamente altos. En el tema de Identificación de las tierras del Estado y claridad en su gestión se pueden establecer las conclusiones específicas siguientes: − En principio la propiedad estatal está justificada, pero su administración es compleja porque no hay un inventario de tierras del Estado propiamente dicho y el catastro que se ha realizado en el país, además de que es parcial (y en estos casos, en un buen porcentaje está desactualizado), adolece de elementos esenciales para que la información sea tomada como base para un inventario de tierras públicas. − El marco institucional es igualmente complejo, pues hay muchas instituciones con competencias en materia de tierras públicas que veces no son claras, o bien, no son interpretadas de manera correcta; estas instituciones tienen diferentes niveles de capacidad para administrar tierras y poca coordinación entre ellas, haciendo evidente un liderazgo efectivo que asuma esta responsabilidad. − Mientras en unas instituciones el tema tierras en el más importante (INA, IP), en otras, es uno entre tantos temas, lo que imposibilita que se le dé la prioridad debida. El presupuesto aprobado para las diferentes entidades que administran tierras estatales es insuficiente y cada año tiende a disminuir lo que dificulta el cumplimiento de metas. − La información clave sobre las concesiones de tierras otorgadas por el Estado no es accesible al público y puede ser más inaccesible con la Ley de Secretos Oficiales que limita los alcances que se tenían con la Ley de transparencia y acceso a la información pública, con ello además de violentar el derecho a la información y obstaculizar la transparencia, se construyen escenarios de corrupción administrativa. − La expropiación no es equitativa porque además de la ley nacional en ciertos casos se utiliza una política del Banco Mundial y hay gran diferencia si se utiliza uno u otro mecanismo. Los criterios y valores que se desprenden de la Ley de Expropiación Forzosa están totalmente desfasados en el contexto actual. El procedimiento de pago de 95 justiprecio es muy complejo y es frecuente que, aun aprobado, no haya disponibilidad para hacer los pagos correspondientes. − Se considera un vacío legal el reconocimiento de algunos derechos, tales como el pastoreo y la recolección de productos forestales. En muchos casos tampoco se paga las servidumbres, ni derechos más recientes como el pago de bienes y servicios ambientales. − Los procesos de expropiación se complican por diversos obstáculos, algunos atribuibles a duplicidad, vacíos u obsolescencia en la ley, pero en otros, son fallas en la aplicación del procedimiento. No se cuenta con una instancia especializada en materia de tierras y en los juzgados o tribunales que conocen casos en esta materia se adolece de capacidades (conocimiento de la legislación específica aplicable) y disponibilidad de tiempo para atenderlos de manera eficaz y eficiente. − Existen dos avenidas para hacer expropiaciones: La Ley de Expropiación Forzosa y la OP 4.12 del Banco Mundial. Claramente la afectación de tierras con base en esta última es más ventajosa para los expropiados, pero estos no pueden escoger entre ellas. − En gran medida, la falta de transparencia en las transacciones de tierras del Estado se debe a que no hay un inventario de este tipo de bienes y lo que existe no se valora debidamente. En consecuencia, no hay claridad ni seguridad en la identificación de las tierras que son propiedad efectiva del Estado, ni de la situación en que se encuentras estos bienes (si están invadidos, cuál es su vocación natural, etc.). − Hay dificultad para acceder a la información sobre transacciones estatales. Muchas instituciones tienen funciones de administración, verificación y control, pero en la práctica se constata que las condiciones en que funcionan estas instancias son deficientes, por falta de presupuesto, motivación o capacidad específica para el cargo. La investigación en este tema permite percibir que las tierras del Estado no son arrendadas ni vendidas a precios de mercado y las transacciones con frecuencia son poco transparentes. Con relación al registro de los inmuebles y la integración de la información predial, con la aprobación de la Ley de Propiedad en el 2004, que establece en materia de registro y catastro que el Instituto de la Propiedad (IP) desarrollará, por medio de las Direcciones Generales que se creen al efecto. Pero a 10 años de dictada la ley, en la práctica, hay muchos retos significativos para registrar un gran número de parcelas a nivel nacional, fundamentalmente no ha sido posible por las dificultades de coordinación inter-institucional y las carencias técnicas y presupuestales de los gobiernos locales. En Honduras, los esfuerzos de las instituciones ligadas al Tema de Tierras por unificar la información existente en materia de Tierras son recientes. Las distintas instituciones del Estado con funciones de administración del territorio, serían más eficientes si compartieran una base catastral homogénea, ya que esto conlleva a facilitar la identificación de las 96 restricciones a los derechos por parte de los usuarios, en tanto que las entidades públicas podrían ahorrar recursos y beneficiarse de la unificación de la información. Con respecto de la inscripción y publicidad de las restricciones a la propiedad establecidas por entidades públicas, como por ejemplo las impuestas por el Instituto de Conservación Forestal (ICF) y el IP, deben inscribirse en el Registro Nacional de Normativas (RENOT). Sobre los bienes del patrimonio histórico no hay inscritas afectaciones, únicamente en el Departamento de Comayagua. Para el caso de las Áreas Naturales Protegidas (SERNA) y de las áreas de protección ambiental, no requieren ser inscritas en el registro de propiedad para ser exigibles. El velar por el cumplimiento de estas restricciones deriva de la ley y para seguridad de los usuarios deben de inscribirse como afectaciones, ya que esto conlleva a que el interesado y/o comprador deben asumir el costo de realizar investigaciones registrales y tractos sucesivos según sea el caso para averiguar si existen o no restricciones que pueda imponer límites a sus derechos. Los propietarios deben inscribir en el Registro de la Propiedad para poder ejercer sus derechos frente a terceros, pero la inscripción no es un acto obligatorio, por lo tanto un propietario legal puede decidir si presentar o no ante el Registro, el documento que lo acredite como tal, sin que esto acarree necesariamente una sanción al no hacerlo. La falta de una “cultura registral”, ocasionada por el poco conocimiento sobre las beneficios de registrar su título de propiedad, así como la desconfianza hacia las instituciones responsables o el sistema mismo, por parte de la población en general, sobre todo la de escasos recursos, influye para que aquellos que tienen pocos vínculos con la economía y los mercados formales, no tengan interés en tener inscrito su título, evitando que los registros estén actualizados, poniendo en riesgos sus derechos sobre el bien, volviéndolo irregular y demostrando confianza y predilección en los mecanismos no registrales de tradición de inmuebles. En Honduras, respecto de la accesibilidad de la información, la Ley de Transparencia y Acceso a la información pública establece que la información registrada es públicamente accesible para cualquier ciudadano, y no es necesario demostrar un interés particular para poder acceder a la información registrada. En materia de resolución de disputas y manejo de conflictos el análisis del LGAF revela que en Honduras existen leyes especiales e iniciativas de la sociedad civil que permiten la solución de conflictos de manera conciliatoria, tanto desde la esfera judicial como extrajudicial. El marco legal que permite la solución de problemas mediante mecanismos alternativos como la conciliación, el arbitraje o la mediación son amplios, pero aunque no se excluye las tierras entre los asuntos que se pueden resolver por esta vía su utilización en esta materia ha sido poco frecuente. Menos conocidos y frecuentes son los métodos alternos de resolución de conflictos de manera extralegal, o sea, fuera de la esfera de la legislación. En algunas municipalidades funciona una Unidad de Mediación y Conciliación de Conflictos y desde la sociedad civil 97 se han promovido instancias de mediación –que no han logrado consolidarse- para resolver problemas relacionados con el uso y acceso a los recursos naturales. Entre los pueblos indígenas y afrohondureños funcionan mecanismos consuetudinarios para la resolución de conflictos entre comunidades y entre miembros de los pueblos. Esto es aceptado por la legislación, pero cuando hay problemas entre el Estado y los pueblos, o entre estos y personas naturales o jurídicas que ellos llaman ladinos, los casos se someten al fuero común. Considerando lo anterior se pueden establecer las conclusiones específicas siguientes: − Existen mecanismos para la resolución de disputas y con un buen nivel de accesibilidad, pero la población que conoce de ellos es poca y solo cubren un pequeño porcentaje del territorio nacional. Hay circunstancias que imposibilitan el acceso a los mecanismos alternativos, p.e. cuando los responsables de aplicarlos exigen documentos formales a los litigantes, desconociendo el derecho adquisitivo. − No existen estadísticas confiables sobre solución de disputas en materia de tierras, las que existen están dispersas en varias instituciones con poca sistematización. Las iniciativas de solución de conflictos por medios informales se han dado sobre todo en el uso y acceso de recursos naturales pero puede aplicarse a la problemática de tierras, no obstante, no poco conocidas. − Los conflictos de tierras se pueden resolver utilizando procedimientos en diferentes avenidas pero hay claridad respecto a las responsabilidades y reglas que deben utilizar las instituciones judiciales o administrativas. Sin embargo, se carece de mecanismos para asegurar que se resuelvan desde el ámbito de su especialidad, o sea, cuando se trata de conflictos agrarios, forestales o indígenas. − Las bases de datos o centros de información del Poder Judicial no están organizados por ejes temáticos y las estadísticas de casos sobre litigios por tierras están dispersas en los diferentes juzgados o entidades administrativas. − La demora en la solución de los casos planteados se debe entre otras cosas a: carga de casos generales y especiales en el sistema judicial; dificultad para sustentar pruebas documentales y de testigos; falta de juzgados especializados en materia de tierras o materias afines. − Hay diferencia en duración de conflictos cuando se usa el antiguo Código de Procedimientos Comunes y el vigente Código Procesal Civil, pero también por la falta de conocimientos de los jueces sobre las disposiciones que se derivan de las leyes especiales. En lo que se refiere a la gobernanza de los recursos forestales, las Áreas Protegidas declaradas poseen un estatus de protección legal, sin embargo este se consolida solo cuando el área es inscrita en el Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable. 98 Aunque parece fácil el registrar estas áreas en el Catalogo basándose en mapas o estudios de antaño sobre la tenencia de la tierra, esta información no resulta verídica sino hasta llevar a cabo el proceso de catastro, que permite cumplir el mandato de implementar los mecanismos de adjudicar y asignar el uso goce, conservación, manejo y aprovechamiento mediante la suscripción de convenios o contratos de co manejo , reconociendo de esta forma los derechos de posesión de los usuarios y a la vez asignándoles la responsabilidad de parar el avance de la frontera agrícola. Actualmente, el 55% de nuestro Sistema Nacional de Áreas Protegidas y Vida Silvestre (SINAPH), está siendo manejado bajo el mecanismo de co-manejo. La gestión compartida no es un modelo único de gestión de las áreas protegidas, pues abarca todas aquellas formas de gestión (conocida también como co-administración, co-manejo, manejo compartido), que tengan la particularidad de ser manejadas y administradas por uno o más actores, en coordinación con las autoridades ambientales estatales en una relación de responsabilidades y toma de decisiones conjuntas sobre la gestión de las áreas protegidas y que se materializan mediante convenio y acuerdo. La gestión compartida al promover formas de trabajo conjunto, busca orientar la gestión hacia la adecuada gobernabilidad de las áreas protegidas. Para mejorar esa relación de complementariedad entre los actores involucrados es posible que se requiera de un proceso de desarrollo de capacidades que genere las condiciones para que actores locales y comunitarios asuman una visión de la integridad territorial de las áreas protegidas. Tenemos experiencias de éxito en el cual se ha hecho de manifiesto, el desarrollo sostenible de las comunidades que habitan en las áreas protegidas, gracias al aprendizaje de uso racional de los recursos naturales que en estas áreas existen. El co manejo, es un mecanismo que hoy en día, por las condiciones propias de cada área así como los intereses de las poblaciones locales, va en un proceso de evolución participativa, lo que permite la armonía de los elementos claves que son requeridos para la auto sostenibilidad del área, lo que incluye el capital humano y el recurso natural. Algunos actores creen que el progreso es lento en la implementación de las políticas de formalización respecto de los derechos de las comunidades campesinas y nativas. Por un lado, los linderos de las tierras forestales están claramente definidos y demarcados solo en algunos lugares. Los derechos de propiedad y/o tenencia sobre ellos son discutidos. Por otro lado, existe una demanda considerable de comunidades que esperan ser regularizadas. En la práctica esto se traduce en vulnerabilidad para las comunidades e incertidumbre y conflictos con los diversos actores (colonos, gobierno, empresarios informales y grandes inversionistas) con intereses en las vastas áreas del territorio respecto de las cuales no se tiene la certeza de quién es el propietario. 99 Otra fortaleza de la forma como el sistema Hondureño asigna mandatos institucionales, es que las funciones de administración del territorio están descentralizadas y desconcentradas y así, distribuidas entre los niveles de gobierno nacional, regional, municipal y local. Los variados sistemas de administración de las tierras en Honduras no han permitido definir adecuadamente la tenencia de las tierras forestales debido al marcado sesgo institucional hacia las tierras agropecuarias, que a menudo se ha traducido en la conversión de tierras de vocación forestal en tierras para actividades agrícolas. La demora, incertidumbre y falta de decisión en el proceso de definición de la propiedad y tenencia de los bosques han deteriorado sin duda la gestión forestal y han dado un carácter precario a la sostenibilidad. En lo que se refiere a las capacidades de las instituciones a cargo de las funciones de administración de tierras, el estudio revela que la principal debilidad en el ejercicio de las funciones de administración de tierras tanto por parte de las entidades del gobierno nacional como por las regiones y gobiernos locales, es la escasa capacidad técnica y logística para cumplir con sus mandatos. Otra debilidad es la no automatización del proceso de regularización que permite tener una seguridad social y jurídica sobre las tierras de vocación forestal y especialmente las áreas protegidas y vida silvestre y atiende el mandato de ley de recuperar, inscribir y titular los mismos a favor del estado de Honduras e inscripción en el Catalogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable. La experiencia que se tiene en el país en la realización de este proceso es muy poca ya que se enmarca en lo establecido en la Ley Forestal vigente a partir del año 2008, en áreas protegidas especialmente, es un proceso de continuo aprendizaje ya que cada área protegida posee diversas particularidades, por lo que las metodologías que se empleen pueden ser aceptadas en ciertas áreas y rechazadas en otras. A veces existen contradicciones entre el INA y el ICF, en cuanto a la definición de tierras forestales. Se debería definir las responsabilidades de una manera clara para ambas instituciones. Un elemento clave es que las políticas de tierras deben articular los esfuerzos de las entidades que en distintos niveles de gobierno cumplen funciones de administración de tierras. En este esfuerzo se debe procurar la intervención no solamente de entidades de gobierno central, regional y local, sino además de los profesionales que prestan servicios asociados a los procesos de tierras, la academia y las organizaciones de la sociedad civil. Recomendaciones generales: Sobre políticas, en el contexto anterior surge la recomendación general de diseñar una política nacional de tierras, utilizando mecanismos adecuados de información y participación, con todos los actores, donde haya una institución líder (que podría ser el Instituto de la Propiedad) y haya roles claros y una coordinación efectiva entre las diferentes instituciones que tienen funciones de administración de tierras. En el aspecto legal procede hacer un esfuerzo de armonización de las diferentes leyes que tienen disposiciones sobre gestión de la tierra y que actualmente presentan vacíos, entre 100 estas: la Ley de Propiedad, Ley de Reforma Agraria, Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, Ley de Propiedad en Condominio y Ley de Municipalidades. Puntualmente se debe revisar la figura de los títulos supletorios y de comprobarse su obsolescencia, como se reconoce por funcionarios del INA y del ICF, plantear la opción de reformar los artículos relativos a esta figura en el Código Civil. Recomendaciones específicas: Además, el trabajo de investigación y socialización en el tema de políticas, leyes e institucionalidad permite hacer las siguientes recomendaciones específicas: − Establecer un programa de capacitación (Dentro del IP o un componente del PATH II) que permita que todos los actores conozcan los derechos sobre la propiedad rural y urbana bajo las diferentes modalidades (individual, grupal, usufructo, etc.) de manera clara y segura, así como las competencias institucionales. Dicho programa podría incluir un renglón de asistencia legal para los grupos que la requieran, tanto en el proceso mismo de regularización de tierras como en el cumplimiento de algunos requisitos previos, p.e. la preparación de estatutos gremiales y trámite de personalidad jurídica. Lo anterior podría servir para explorar la posibilidad de crear una carrera o un centro de capacitación para formar cuadros en administración de tierras. − Establecer un mecanismo que permita la obtención de estadísticas claras, uniformes y actualizadas, a efectos de tener respuestas a interrogantes claves que se plantean en el proceso de la administración de tierras, acopiando toda la información disponible en las diferentes instituciones y ponerla al servicio de todos los interesados. − Retomar el “cabildeo” de la propuesta de Reglamento de Mensuración Catastral, a efecto de que sea aprobado por la Junta Directiva del IP. Asimismo, oficializar al manual de valores de justiprecio que se hizo en ese Instituto mediante consultoría. − Homologar las reglas para la individualización de predios, e incluso, establecer sanciones para que los comuneros individualicen su situación. − Exigir que todas las instituciones que otorgan títulos de tierras, los registren de acuerdo a criterios únicos establecidos por el IP, p.e. estableciendo los mecanismos para que en el proceso de regularización se cumpla con el requisito de demarcación cuando esto sea legalmente exigible. − Revisar, y de ser necesario reformar, la Ley de Propiedad, de tal manera que se obligue a registrar todas las inscripciones (folio real) y que se haga realidad la disposición legal de que haya un catastro unificado. Ante la escasez de recursos para llevar el proceso hasta el folio real se podría diseñar mecanismos de coordinación más efectivos y al menos ampliar los municipios o departamentos con folio real. − Asegurar que cuando se ejecuta expropiaciones de tierras se cumple con todos los requisitos legales para llegar a este extremo (basado en la ley que corresponde según el caso, previo pago de justiprecio y demás requisitos, según la legislación aplicable). − Armonizar las disposiciones que permiten la regularización de tierras forestales, eliminando la opción de que haya tala previa a solicitar cualquier documento de regularización. 101 − Elaborar un mapa múltiple que incorpore todas las áreas bajo régimen especial (áreas protegidas, zonas de riesgo, territorios indígenas y otras). A dicho mapa se debe acompañar un manual que indique la forma en que proceden tales excepciones. - Establecer requisitos estándares para formalizar viviendas urbanas de acuerdo a la categoría de los municipios y que los mismos sean conocidos ampliamente por los pobladores. - Crear en el IP en coordinación con gobiernos locales- indicadores de la demanda remanente de formalización por tipologías, y monitorear su progreso en el tiempo. Promover que el IP oriente sus planes de acción en concordancia con estrategias basadas en esta información. Incluir los tugurios como una tipología y desarrollar estrategias de formalización específicas para ellos. - Crear programas masivos para la creación de viviendas de interés social y clase media, no solo impulsadas a través de organismos de financiamiento de tercer piso, ya que esto termina añadiendo costos adicionales al costo final del inmueble. - Crear modelos e instrumentos de planeamiento del uso de tierras a nivel nacional, y no solamente a nivel sectorial por áreas temáticas y sectores geográficos específicos. - Fortalecer el marco jurídico para penalizar la no aplicación del cobro del impuesto predial, de esta forma las autoridades municipales efectuaran el cobro del impuesto predial en forma obligatoria. - Diseñar estrategias alternativas para que municipios puedan mejorar sus capacidades de recaudación del impuesto predial, incluyendo mecanismos para vincular la población con la administración de proyectos municipales y estatales. - Diseñar un mecanismo de coordinación entre las instituciones que tienen competencias en materia de tierras públicas y que a alto nivel se asignen enlaces para que este mecanismo sea funcional. Se debe fortalecer la Dirección de Bienes Nacionales, con la provisión de recursos operativos a lo interno de la SEFIN y mediante apoyo de las demás instituciones que deben proporcionar información o incluso recursos técnicos. - Operativizar un mecanismo que permita incorporar en el Sistema de Cuentas Nacionales todos los bienes públicos, ello implica un proceso de identificación y registro efectivo, libre de conflictos por tenencia, posesión o uso. - Hacer un análisis legal enfocado en la identificación de conflictos de competencias institucionales y en las posibles opciones para subsanarlos. Una primera acción es procurar que se haga una armonización de las leyes para definir y actualizar las competencias en materia de tierras, acompañada de las recomendaciones para que las instituciones asuman efectivamente esas funciones. Asimismo, se debe establecer cuál entidad tiene la responsabilidad de las tierras del Estado y que se diseñe los instrumentos o normas estándar para registrar estas tierras, categorizadas por su naturaleza jurídica. - Fortalecer el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) y los mecanismos de auditoría social que han perdido espacio en los últimos años. En el marco de IAIP se 102 puede crear escenarios para que las instituciones en el portal de transparencia a la información actual agreguen los indicadores de administración de las tierras públicas. - Actualizar la Ley de Expropiación Forzosa, por lo menos que se pague a precios de mercado y se reconozca compensación por otros derechos, como el pastoreo y el pago por los bienes y servicios ambientales. Al mismo tiempo que se reconocen los derechos históricos y nuevos, debería hacerse una revalorización automática de los predios en la zona, para que los tributos también reflejen ese valor. - Diseñar y ejecutar un programa de capacitación a los jueces y otros operadores de justicia para mejorar su capacidad de atención de casos relacionados con tierras. La creación de juzgados especializados en tierras es una posibilidad que se debe explorar. - Acelerar el proceso de identificación de las tierras del Estado y luego hacer la regularización, dando la valoración que corresponda. Sólo después de cumplir con estos requisitos se puede pasar a procesos de subasta o adjudicación de usufructo, con base en la Ley de Contratación del Estado o en las disposiciones que para el usufructo contiene el Código Penal y otras normas aplicables. - Aplicar debidamente la Ley de Contratación del Estado para mejorar los indicadores de transparencia y de rendición de cuentas, evitando los contratos con excepciones que favorecen a grupos o personas, y no al Estado y la sociedad hondureña. Si falta incluir algunos elementos en la ley mencionada lo procedente es reformarla y adecuarla, para atender casos generales donde impere el interés de la colectividad. - Dar mayor divulgación y capacitación para acogerse a los mecanismos de resolución de disputas y manejo de conflictos, para que sean más conocidos y accesibles y que la población pueda aprovecharlos de mejor manera. - Hacer una investigación exhaustiva que permita recabar la información con estadísticas de tierras a nivel de los diferentes juzgados e instituciones administrativas y diseñar un instrumento que permita estandarizar criterios e indicadores para lograr un seguimiento simple y seguro. - Crear una unidad de monitoreo a los conflictos de tierras, que se encargue del seguimiento de estos casos a nivel de lectura de los libros de entrada de los Juzgados y en los registros de las instituciones que tienen facultades de resolución en la vía administrativa. - Capacitar a los diferentes consultorios gratuitos que manejan las universidades de manera que tengan elementos básicos para la resolución de conflictos de tierras. - Aunque los conflictos de tierras se pueden resolver utilizando procedimientos en diferentes instituciones, estos tienen que dirimirse de acuerdo a su especialidad (agrario, forestal, indígena). - Procurar la creación de tribunales especializados en tierras, o al menos en ambiente, como un mecanismo eficaz para mejorar la resolución de este tipo de conflictos, a través del conocimiento especializado de las causas sometidas a ellos. - Dar alta Prioridad a la titulación de las áreas nacionales forestadas del país a favor del Estado. 103 - Definir el alcance de las responsabilidades entre el INA y el ICF, en la clasificación de uso y derechos de tenencia. - Permitir que el INA titule áreas de vocación forestal que están deforestadas pero teniendo en cuenta los requisitos ambientales que permitan un manejo sostenible. - En la ley forestal, reformular la definición de “terreno de vocación forestal”, ya que es muy amplia y provoca varias y distintas interpretaciones. - La información de planes de uso de la tierra deberá ser de uso público. - El ICF deberá desarrollar protocolos sencillos y prácticos para acelerar y facilitar la tramitología de acceso a la información oficial. - Crear una dependencia exclusiva para identificar, distribuir, regular y evaluar los beneficios sociales dados en usufructo a las comunidades forestales. - La aplicación de derechos consuetudinarios para la administración de los recursos naturales en las diferentes comunidades lingüísticas y culturales del territorio. - Reglamentar el uso y aplicación del Convenio 169. - Identificar, titular y mapear las áreas asignadas a los grupos étnicos nacionales. Principales Recomendaciones a corto y mediano plazo que resultaron del Taller de Validación Técnica (Ver en anexos las matrices): - Designar la institución que lidere, coordine y rectore el tema de tierras, con el propósito de solucionar el problema de la fragmentación institucional y de políticas de tierras que impiden una administración eficiente del territorio y una adecuada gobernanza de la tierra - Un Plan Nacional Único de Regularización, que define metas y alcances de todas las instituciones con competencia de regularización, Obtener un acuerdo sobre la obligatoriedad de que todas las instituciones que tienen funciones catastrales utilicen, alimenten y contribuyan al mantenimiento del SURE administrado por el IP, con el propósito de mejorar el porcentaje de derechos mapeados e identificados, - Realizar estudios para conocer la naturaleza Jurídica de la tierra y actualizar el índice general de tierras, con el propósito de contar con una base de información que permita tomar decisiones de política basadas en evidencia, monitorear el progreso y corregir las normas y procedimientos operativos que impiden una correcta administración de la tierra y los recursos naturales, - Crear una estructura técnico científica de alto nivel, que proponga, desarrolle, rectore, coordine y evalúe, todas las acciones en materia de tenencia, uso y vocación de la tierra , facilite la homologación de los criterios de planificación territorial, y facilite la creación de una Infraestructura de Datos Espaciales, - Producir Inventario de tierras del Estado que se alimente de las distintas entidades que producen información, 104 - Definir una entidad que asume liderazgo de integración y que actúe como organismo rector (con capacidades normativas, de supervisión y control) de todas las entidades que manejan tierras estatales las reporten (ICF, INA, IHCAFE, Fuerzas Armadas, etc.) con el propósito de mejorar la gestión de la tierra del Estado, - Refinar los criterios de adjudicación de tierras del Estado para evitar especulación, - Viabilizar y agilizar los procesos de georeferenciación y levantamiento de predios que permitan mediante la incorporación de la información catastral, lograr una concordancia entre la realidad jurídica y la realidad física de los inmuebles (Base legal: Reformas a la Ley de Propiedad (decreto 390-2013 publicado en La Gaceta del 7 de mayo de 2014, - Promover una norma que condicione la inscripción a la georeferenciación para todas las transacciones de transferencia de dominio y las que implican cambios físicos en el inmueble tales como remedidas, agrupaciones y desmembramientos; además promover la tercerización de servicios catastrales y emitir pautas para los servicios catastrales por técnicos de otras instituciones e independientes, vinculados a la gestión de la tierra; con el propósito de incrementar el porcentaje de predios privados identificables mediante mapas existentes en el registro o en el catastro, - Realizar un Plan piloto en un área específica para valorizar el esfuerzo y crear una estrategia y Plan de integración que permita producir Inventario de tierras del Estado que se alimente de las distintas entidades que producen información. - Propiciar la creación de Centros de Conciliación y Tribunales de Arbitraje, de conformidad con la ley, por parte del IP, INA e ICF, para reducir la saturación de litigios de tierras manejados por el Poder judicial, - Gestionar la creación de Juzgados o Tribunales de Tierras, por parte de la Corte Suprema de Justicia (esta es de largo plazo o sea, más de cinco años) para promover una especialización en la solución de conflictos de tierras que permita descongestionar y hacer más ágiles los procesos judiciales. 105 6. Conclusiones  Con relación al marco normativo de reconocimiento de derechos, el análisis permite verificar la existencia de un marco jurídico apropiado, y siendo el país signatario de convenios internaciones (p.e. el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la OIT), por lo tanto es factible indicar que existen instrumentos jurídicos que contribuyen a los poseedores u ocupantes de parcelas, el poder reconocer formalmente los distintos derechos de tenencia de la tierra, tanto en áreas rurales o urbanas, sea de forma individual, colectiva, y también se logra reconocer los derechos de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas o afroamericanos. No obstante, existe un gran reto en la aplicación y la normatividad de las distintas leyes que reconocen los derechos de tenencia de la tierra, ya que se estima en un 50% los derechos inscritos formalmente sea en áreas urbanas o rurales. A esto se debe agregar que existe un gran número de instituciones gubernamentales responsables de aplicar las distintas leyes y sus reglamentos, pero que no han tenido la mejor coordinación entre ellas, por lo que muchas de sus acciones se sobreponen en ciertas áreas del territorio nacional, agravando la problemática de tenencia.  Con relación a la información sobre los derechos de tenencia, se pudo constatar en el marco jurídico que busca proveer información sobre los derechos de la tenencia de la tierra, sea información jurídica de la tenencia de la tierra y los propietarios por los registros de propiedad, e igualmente, sobre la información geográfica de la parcela producida por el catastro nacional, todo esto impulsado recientemente por la Ley de Propiedad del 2004. No obstante, se constata que el ciudadano común, debe de conocer cierta información sobre su presentación de derecho o información de la parcela para poder acceder a la información, por lo que se necesita contar con la intervención de terceros para que puedan acceder a los datos que requieren. El reto es el de poder cubrir el territorio nacional con la información catastro y registro vinculadas al 100 % ya que a pesar con muchos registros, casi en su totalidad, están modernizados y haciendo transacciones bajo la figura del Folio Real, esta no está vinculada a la información catastral, ya que no existe esta información o no se ha realizado la agrimensura de la misma.  Con relación a la administración de tierras del Estado, se puede constatar la existencia de leyes y procedimientos que permiten la gestión de las tierras del estado, e igualmente, se permite la expropiación a favor del Estado mismo. Sin embargo, la dificultad en identificar con certitud cuáles son las tierras que pertenecen al estado, hace que toda gestión de necesidad o interés público, sea realizada con poca eficacia y con lentitud, lo que seguramente se convierte en un factor que no contribuye a la realización adecuada en tiempo. Todo esto contribuye al aumento de los costos de 106 ejecución de proyectos sociales u obras civiles de gran envergadura que son vitales para el desarrollo económico y social del país. Igualmente, se puede evaluar como baja la aplicación de varios procedimientos en los procesos de expropiación y gestión de tierras del estado, ocasionada por debilidades en los procesos metodológicos en la aplicación de las leyes y sobre todo por la falta de una institución que lidere los procesos, ya que los tiempos para expropiar, compensar y conocer con transparencia lo ejecutado con fines de necesidad e interés público, son poco adecuados para que la los ciudadanos confíen en las instituciones que realizan estas acciones en nombre de los soberanos  Sobre Planeamiento, gestión del uso del suelo y tributación predial el LGAF concluye que a pesar el país cuenta con importantes avances en materia de Planificación Territorial, tanto legislativa como metodológica, aún existen grandes retos por alcanzar, en materia de fortalecimiento de las instancias gubernamentales, cuyo rol ha sido más normativo, dejando de lado los procesos de supervisión y evaluación. Por otro lado el exceso de inversión de recursos en materia de planificación limitan el acceso a recursos destinados al desarrollo, por otro lado lejos de facilitar la toma de decisiones a las autoridades locales, este exceso de planificación hace más compleja esta actividad, ya que en muchos casos los documentos de planeamiento son sumamente complejos, y los recursos técnicos del municipio son limitados o inexistentes. Durante las últimas décadas el gobierno central ha impulsado y mejorado los procesos de descentralización que buscan la modernización y eficiencia estatal y municipal, mediante el acercamiento de las autoridades locales con los ciudadanos. Las necesidades básicas insatisfechas, la inseguridad pública y alimentaria, el analfabetismo, la falta de empleo y el difícil acceso a la tierra y vivienda, han obligado a la población subsistir en condiciones precarias. Es hacia estos grandes temas o ejes hacia los cuales las autoridades, mediante los procesos de planificación deberían de abordar y dar respuesta efectiva a los pobladores, pero la planificación no se implementa en forma proactiva y efectiva con una visión global. Para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de la población es necesario contar con los recursos para llevar a cabo los procesos requeridos, pero ningún estado cuenta con los recursos suficientes para atender las grandes demandas de la sociedad. Es por esta razón que el impuesto predial podría jugar un rol determinante para la provisión de bienes públicos, pero por desgracia este proceso se implementa con suma discrecionalidad y poca transparencia. Las tarifas, actualizaciones y excepciones al impuesto predial son aplicadas en forma poco transparente, mediante mecanismos poco participativos e incomprensibles para la población, y las autoridades no implementan 107 experiencias de buenas prácticas en el manejo y recolección de estos recursos, los cuales deberían de formar la columna vertebral de la economía municipal. A pesar de que la legislación nacional incorpora en forma directa la participación ciudadana en la toma de decisiones dentro de los procesos de planificación y administración territorial, este aspecto, en la práctica, es llevado a cabo en forma incipiente y con suma discrecionalidad. Es necesario llegar a mejorar los procesos de inclusión social, mediante la identificación y reconocimiento de las diferentes características esenciales de cada grupo ciudadano, de tal forma que se fortalezca la participación activa en la construcción de ciudadana. Las mesas de participación ciudadana son una de las instancias más comunes de inclusión social para la toma de decisiones, cuya instancia se yergue como una plataforma de primera instancia para el análisis y determinación de los aspectos fundamentales, tanto presentes como futuros, que afectaran en forma directa o indirecta la calidad de vida de los miembros de la sociedad. Es de indicar igualmente que a pesar que se necesita utilizar planes de uso del suelo, no existe verdaderos estudios morfológicos que permitan realmente elaborar estos planes, lo que realmente existe son mapas de uso del suelo que solo permiten visualizar el tipo del suelo actual. Tanto la Ley de Municipalidades y la Ley de Ordenamiento Territorial carecen de reglas claras que ayuden a su mejor y correcta aplicación sobre el territorio por parte de las autoridades locales, además de que no incorpora sanciones punitivas como sanción al incumplimiento, lo que propicia es su incorrecta o parcial aplicación por parte de los funcionarios estatales o municipales. Por otro lado, existen confusiones en cuanto a términos técnicos y modelos de planificación entre la comunidad académica, entidades estatales, municipales y expertos en general. Por ejemplo, se cuenta con Planes de Uso del Suelo en Honduras, pero estos únicamente identifican el uso actual porque se carece de estudios morfológicos para determinar el verdadero uso del suelo.  Con relación a los mecanismos de resolución de disputas, la evaluación señala que existen los mecanismos que permiten la resolución de disputas y el manejo de conflictos bajo un marco jurídico nacional, con principal competencia por parte de los juzgados/tribunales del sistema judicial del país, pero que existen vías alternas para dirimir arbitraje en otras instancias a nivel social, privado o académico, que siendo esta última una vía poca adecuada para resolver los conflictos a largo plazo. Al respecto, se puede constatar que no existe una entidad que lidere el proceso de resolución de disputas y manejo de conflictos de tierras de forma clara y que permita 108 mantener una jurisprudencia para futuros problemas, ya que no se manejan en los juzgados correspondientes de forma particular sino general, por lo que es muy difícil llevar un seguimiento o monitoreo de los mismos.  Con relación al Modulo Forestal, los recursos forestales en Honduras representan su principal recurso natural. Más de la mitad de la superficie del país aún continúa con cierta cobertura en diferenciadas asociaciones vegetales. Los bosques cubren aproximadamente 6.6 millones hectáreas equivalentes al 60 % y están diferenciados por dos ecosistemas principales; los bosques Latifoliado en las partes bajas del atlántico y el sur como de bosques de coníferas del genero Pinus especialmente en las partes altas del país. La total cobertura de los bosques hace considerar todavía que un 81% de la superficie territorial es de vocación principal forestal. Sobresalen los bosques Latifoliado en las partes bajas de ambas costas y los bosques de pino en casi la totalidad del territorio. Estos bosques contienen una de los mayores índices de diversidad biológica no solo del país sino de la región centroamericana. Sin embargo, existe consenso sobre la necesidad que la conservación de los ecosistemas forestales ha alcanzado casi un nivel irreversible debido a los evidentes niveles de degradación ambiental. La deforestación, el alto consumo de leña para fines domésticos, el crecimiento demográfico, la expansión de asentamientos con la infraestructura social siguen siendo considerados como los principales problemas ambientales en Honduras. Varios estudios indican diferentes tasas de deforestación, sin embargo, la poca disponibilidad de análisis multitemporales periódicos hacen muchas veces difíciles los cálculos y procedimientos adecuados de cálculo. En este documento y en base a una estimación utilizando un periodo de diez años se estiman un orden de 56,000 hectáreas por año. No obstante, las estadísticas indican que los esfuerzos por un manejo adecuado de estos recursos son limitados ya que solo el 22% de las áreas boscosas se encuentran bajo planes de manejo. De estas áreas bajo planes de manejo, solo el 3.5% están siendo manejados por las comunidades. Temas relativos a la conservación, protección, capacitación, aprovechamiento forestal han tenido logros adecuados, sin embargo, temas como fomento al manejo sostenible, regularización de derechos, innovación tecnología, actualización técnica continua profesional, tercerización de funciones todavía son tópicos que merecen ser retomados. Las inversiones privadas en el sector forestal industrial no han sido significativas y todavía prevalecen equipos con cierta obsolescencia principalmente en la industria primaria. En el caso de la industria transformadora el nivel de valor productivo alcanzado en la década de los años ´90 fue el resultado de grandes inversiones especialmente en maquinaria y desarrollo tecnológico. Sin duda alguna la ausencia de 109 políticas y estrategias nacionales para el desarrollo del sector industrial forestal y su promoción son los elementos principales que dominaron los últimos diez años. La poca importancia a la actividad forestal se evidencia por el fomento e incentivos ofrecidos por el gobierno en otros sectores productivos como la maquila, la agroindustria y el turismo. El 60.8% de la producción total de madera de Latifoliado y pino proviene de bosques privados caso contrario hace diez años cuando un gran porcentaje de producción provenía de bosques nacionales y ejidales. La propiedad de la tierra ha sido un problema permanente. A pesar que no existe estadísticas precisas, la mayor cantidad de la tierra y por consiguiente algunas de las áreas boscosas son de propiedad estatal. De manera tradicional los bosques han sido clasificados en tres posibles formas, como bosques privados aquellos que poseen títulos de propiedad reconocidos por el Estado, bosques ejidales aquellos bosques en tierras de propiedad municipal y bosques nacionales los cuales no tienen un derecho de posesión y/o titulación definida. Es muy probable que todavía existan mayores áreas con bosques en tierras nacionales17.  Con relación al Módulo de Regularización Predial, en el país las instituciones vinculadas a la administración de tierras, que por ley poseen facultades para implementar procesos de regularización predial, cuentan con planificación establecida en base a las políticas sectoriales e institucionales con un ámbito de cobertura a nivel nacional, y en algunos casos de forma puntual para responder a estrategias especiales para ser aplicadas en algunas ciudades en forma específica. Tanto el Instituto de la Propiedad (IP), el Instituto Nacional Agrario (INA) y el Instituto e Conservación Forestal y de Vida Silvestre (ICF) cuentan con planes de regularización predial, pero las municipalidades no cuentan con planes de esta naturaleza, tienen procesos claros y sus propios enfoques, pero no contemplan planes de regularización predial. Desde este punto de vista, podemos determinar que las ciudades con mayores retos para llevar a cabo la regularización no cuentan con un solo plan unificado al cual las instituciones administradoras de tierras se pudieran abocar para seguir una estrategia unificada con metas en conjunto, además de poder monitorear los avances sobre él mismo. Existe un plan nacional de titulación, que comprende el nivel de ciudades, aldeas y caseríos, pero a pesar de su existencia, muchos creen o perciben que estos planes siguen 17Las estimaciones del ICF, indican que todavía el bosque nacional es el mayoritario equivalente a unas 2, 207,240 ha en superficies cubiertas con bosques es decir un 46%, mientras que los bosques bajo tenencia privada se estiman en 1, 827,857 ha equivalente a un 38% y unas 335,171 ha bajo una tenencia ejidal equivalente a un reducido 7%. 110 únicamente la necesidad de crear un valor político, estableciendo así una percepción que el proceso de regularización es únicamente para otorgar un título, sin tomar en cuenta todas las otras dimensiones que han sido analizadas en el LGAF, como ejemplo el valor económico-social que genera la seguridad jurídica de la tierra, lo que provoca antes los ciudadano una desconfianza en el proceso y las instituciones responsables del mismo. A pesar de que la legislación nacional establece en forma clara los mecanismos de regularización predial a ser implementados en cada una de las instituciones administradoras de tierras, existen manuales desde el año 2004, y los procesos están claramente definidos dentro de los mismos, es necesario destacar, que en la práctica, estos se llevan a cabo, con frecuencia, en forma discrecionalidad. Este aspecto se ve magnificado por las superposiciones de funciones y acciones poco coordinadas entre las diferentes instituciones administradoras del tema tierras en el país. Existe un proceso que no está bien documentado e implementado, y este representa un reto hacia futuro con miras a mejorar los procesos de regularización predial, en el cual la Ley de Propiedad expresa en forma clara que todos los inmuebles deberán de ser inscritos a favor del estado de Honduras (parques, calles aceras, etc.) y después procede su respectiva indemnización, pero esto no se lleva a cabo ya que el procedimiento a ser aplicado no fue elaborado. Es de indicar que los diferentes procesos de regularización predial implementados por las instituciones vinculadas a la administración de tierras en el país incluyen algunos mecanismos aplicables bajo diferentes situaciones en las cuales se armonizan “los derechos” de los ocupantes y los poseedores de derechos de la propiedad privada dentro de las zonas a regularizar, las instituciones administradoras de tierras en el país no cuentan con los recursos para financiar los resultados de estos procesos. En los procesos en los cuales se otorga un certificado de propiedad, las restricciones a la transferibilidad de las propiedades se cumplen, pero son las personas que reciben ese derecho es quien los incumple. Otro reto a mejorar es el hecho que aun en los registros modernizados, a pesar que se usa la figura de registro de Folio Real, en muchos Registros no se hace la vinculación georeferenciada de la matricula con el inmueble, por lo cual los registradores han estado inscribiendo inmuebles de esa forma, pero con las nuevas modificaciones a la Ley de la Propiedad, esto ya no será posible y se exige a partir del mes de Mayo del 2014 la obligatoriedad de inscribir en Folio real solo aquellos predios que han sido georeferenciados. 111 Otro factor en el proceso de regularización que se debe poner atención es cuando existen áreas protegidas o áreas vulnerables a de riesgo físico dentro o colindantes a las áreas previstas a ser regularizadas, se implementan algunas estrategias de mitigación que reduzcan el impacto negativo sobre las mismas. En los casos en los cuales estas estrategias no pueden ser implementadas, estas reas son excluidas del proceso de regularización. El país posee un proceso de regularización para distintas jurisdicciones que dependen del tipo de naturaleza jurídica, actualmente se está finalizando el manual de agrimensura que permitirá definir que mecanismos utilizar antes estas dificultades, pero existen aún un gran reto para formalizar miles de parcelas a favor de ciudadanos en riesgo social, y solventar muchos casos de violación a los derechos de la propiedad que han sido expropiados por actos regulares e irregulares que afectan en gran medida el Estado de Derechos del país. Se necesita buscar soluciones que vengan a subsanar estos conflictos de tierras que disminuyen la capacidad de inversión de capital en el territorio y contribuyen a la ingobernabilidad social del país. Respecto a las conclusiones y acciones recomendadas para dar seguimiento al análisis sistemático e integrador del LGAF se concluye lo siguiente:  Primero, ha sido un gran reto para el equipo de expertos investigadores y su coordinador, el poder evaluar de forma precisa y en el tiempo estimado muchas de las dimensiones de los principales indicadores del LGAF, sobre todo por la falta de información actualizada y la poca accesibilidad a mucha de la información del sector tierra. La causa principal es la ausencia de bases de datos con estadísticas claras, agregando el hecho que existe una gran diversidad de indicadores utilizados por los distintos actores gubernamentales, y que estos responden en su mayoría, a necesidades internas institucionales, pero que no responden a indicadores nacionales que sirvan de forma estándar para el monitoreo del sector tierra.  Segundo, al analizar las evaluaciones de las áreas de estudio del LGAF realizadas por los expertos investigadores, se puede constatar que en las distintas áreas de análisis, el marco jurídico actual, permite reconocer o proteger los distintos tipos de derechos de tenencia, uso y gestión de la tierra, y que existen para ello agencias del estado con la misión de cumplir las mismas, pero que en la práctica existen ambigüedades en su aplicación. Esto se basa en los porcentajes sobre ciertas dimensiones que evalúan el desempeño de estas leyes, que en general no sobrepasan en su mayoría el 50% la ejecución para que fueron creadas (ver los análisis de los documentos de investigación). 112 En ese sentido, para darle seguimiento y sustentabilidad al esfuerzo realizado se recomienda:  Como una primera acción para la buena toma de decisiones, se debe promover dentro de las reformas de políticas de tierras, el establecimiento de indicadores precisos, medibles y estandarizados para todas las agencias del estado responsables del sistema de administración de tierras del país, y que estos sean actualizados de forma continúa.  Habiendo transcurrido una década de la nueva generación de reformas de las políticas de tierras, es pertinente que el estado considere una revisión integral de todas las leyes relacionadas con el sector tierra, y evaluar de forma clara y precisa los resultados obtenidos para lo que fueron creadas y si realmente son aplicadas de conformidad bajo el espirito que fueron creadas. Para ello, los resultados contenidos en el LGAF constituye una fuente de información privilegiada porque sintetizan el esfuerzo de más de 70 expertos de distintas procedencias que aplicaron una metodología de análisis multi-disciplinario que aborda, por primera vez, un análisis integrado de los distintos aspectos del sector tierra a través de una metodología rigurosa y participativa. 113 7. Anexos Anexo 1: Matrices de recomendaciones de mesas de trabajo de Taller de Validación Mesa 1 – Módulos: Marco Jurídico y Regularización Predial de Tierras Tema Acción Indicadores Corto plazo (hasta dos años) Mediano plazo (2-5 años) 1 Designar la institución que lidere, El Presidente de la República en Consejo Política General de coordine y rectore el tema de tierras de Ministros designa una institución líder en Administración de tierras. el tema de tierras y se definen los roles de todas las instituciones que tienen competencias en la gestión de tierras. 2 Un Plan Nacional Único de Presidente de la República designa una Plan unificado de Regularización. Regularización, que define metas institución con la participación de todas las alcances de todas las instituciones con oficinas vinculadas con el tema de competencia de regularización regularización. 3 Bajo porcentaje de derechos mapeados Presidente de la República emite acuerdo Número de predios registrados en e identificados sobre la obligatoriedad de que todas las el SURE instituciones que tienen funciones catastrales utilicen, alimenten y contribuyan al mantenimiento del SURE administrado por el IP. 4 Realizar estudios para conocer la Priorizar estudios para conocer la Iniciación de estudios para conocer la Estudios de naturaleza jurídica de naturaleza Jurídica de la tierra y Naturaleza Jurídica de la tierra en los Naturaleza Jurídica de la tierra y actualizar la tierra actualizar el índice general de tierras departamentos de mayor incidencia de el índice general de tierras en los inscripción registral. departamentos priorizados 114 Mesa 2 – Módulos: Planeación y Uso de la Tierra y Modulo Forestal Tema Acción Inmediata Corto Plazo Mediano Plazo Indicadores (periodo de tres meses) (Periodo de 12 meses) (periodo de 18 meses) 1. Crear una estructura 1. Ente rector en Estructura creada mediante Elaboración de la Política Nacional Elaboración del Plan técnico científica de funcionamiento Decreto en Consejo de Ministros. de Uso de la Tierra, la cual debe Nacional de Uso de la Tierra. alto nivel, que 2. Política Nacional de considerar, entre otras cosas: Roles proponga, desarrolle, uso de la tierra Institucionales, Marco Jurídico, rectore, coordine y aprobada por el Homologación de criterios de evalúe, todas las congreso Nacional planificación territorial, creación de una acciones, que en 3. Plan Nacional de Uso Infraestructura de Datos Espaciales e materia de tenencia, de la Tierra aprobado y identificar fuentes de financiamiento. uso y vocación de la con presupuesto tierra, sean las más aprobado. adecuadas para el país. 115 Mesa 3 – Módulo: Administración de Tierras del Estado Acción Tema Indicadores Corto plazo (hasta dos años) Mediano plazo (2-5 años) - Que la entidad líder integre la información e - Decreto Ejecutivo con Normas 1 Producir Inventario de tierras del Estado Definir entidad que asume liderazgo de identifique las áreas conflictivas Técnicas con estándares para que se alimente de las distintas entidades integración y que actúe como organismo rector manejar información de tierras. que producen información (con capacidades normativas, de supervisión y - Revisión de normas técnicas existentes y control) de todas las entidades que manejan elaboración de nuevas definiendo los - Normas técnicas aplicadas; tierras estatales las reporten (ICF, INA, IHCAFE, estándares a través de los cuales las Fuerzas Armadas, etc.); entidades manejan información de tierras - Plan piloto establecido y - Plan piloto en un área específica para funcionando valorizar el esfuerzo y crear una estrategia y Plan de integración Establecer elementos de coordinación con SEFIN para incorporar las tierras en el Sistema de Bienes Nacionales. 2 Mejorar la gestión de la tierra del Estado Decreto del Poder Ejecutivo que organice la Controles por el organismo rector. mejora el sistema de supervisión y sanciones: - Cada institución debe definir cuáles son las etapas críticas en sus procesos de gestión. - Se debe establecer alertas en etapas críticas del proceso para activar controles al interior de cada institución. Que no se pueda pasar a la siguiente etapa si no se levanta la alerta. - Decreto para homogenizar reglamentos para 3 Refinar los criterios de adjudicación de Decreto Ejecutivo para homologar establecer un proceso unificado (aplicable a tierras del Estado para evitar especulación reglamentos para establecer un todas las entidades que administran tierras proceso unificado para adjudicación estatales) para la adjudicación de tierras del de tierras del Estado. estado 116 Acción Tema Indicadores Corto plazo (hasta dos años) Mediano plazo (2-5 años) - Entre otras cosas, en los reglamentos se debe definir qué se entiende por “uso social” en los procesos de adjudicación de tierras y prohibir que una misma persona reciba más de un terreno del estado gratuitamente. Mesa 4 – Módulos: Registro y Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos Acción Tema Indicadores Corto plazo (hasta dos años) Mediano plazo (2-5 años) 1 Registro Viabilizar y agilizar los procesos de Nombramiento de delegados catastrales, por Certificación de profesionales independientes y - Número de folios georeferenciados georeferenciación y levantamiento de predios inscritos en folio real. parte del IP en todas las oficinas registrales de de otras instituciones para realizar labores de que permitan mediante la incorporación de la la propiedad inmueble del país. catastro, por parte del Instituto de la Propiedad, información catastral, lograr una concordancia con base en las normas emitidas por el éste. entre la realidad jurídica y la realidad física de - Registro de Profesionales los inmuebles (Base legal: Reformas a la Ley Certificados habilitados para de Propiedad (decreto 390-2013 publicado en realizar actividades catastrales. Condicionar, por parte del IP, la inscripción a la La Gaceta del 7 de mayo de 2014. georeferenciación para todas las transacciones Superar el porcentaje de predios privados de transferencia de dominio y las que implican identificables mediante mapas existentes en el cambios físicos en el inmueble tales como registro o en el catastro (menos del 50% de las 117 Acción Tema Indicadores Corto plazo (hasta dos años) Mediano plazo (2-5 años) partidas registrales y menos del 50% de la remedidas, agrupaciones y desmembramientos. información del registro/catastro está actualizada). El IP promociona la tercerización de servicios catastrales y emite pautas para los servicios catastrales por técnicos de otras instituciones e independientes, vinculados a la gestión de la tierra. - Que la entidad líder integre la información e - Decreto ejecutivo validando las 2 Producir Inventario de tierras del Estado que se Definir entidad que asume liderazgo de identifique las áreas conflictivas normas técnicas. alimente de las distintas entidades que integración y que actúe como organismo rector - Establezca normas técnicas de cumplimiento - Inventario de Tierras del Estado producen información. (con capacidades normativas, de supervisión y obligatorio que defina los estándares a través de los cuales las entidades manejan control) de todas las entidades que manejan información de tierras. tierras estatales las reporten (ICF, INA, IHCAFE, - Plan piloto en un área específica para Fuerzas Armadas, etc.); valorizar el esfuerzo y crear una estrategia y Plan de integración. Establecer elementos de coordinación con SEFIN para incorporar las tierras en el Sistema de Bienes Nacionales. 118 Acción Tema Indicadores Corto plazo (hasta dos años) Mediano plazo (2-5 años) - Propiciar un mecanismo para que cada - Decreto Ejecutivo que organice los 3 Mejorar la gestión de la tierra del Estado. institución tenga definidos las acciones y trámites, control supervisión y etapas críticas en sus procesos de gestión de aplicación de sanciones. la tierra. - Controles por el organismo rector. - Establecer alertas en etapas críticas del proceso para activar controles al interior de cada institución. Que no se pueda pasar a la siguiente etapa si no se levanta la alerta. - Revisión de los roles institucionales en - Política Nacional de uso de la 4 Diferentes entidades asignan uso del suelo y asignación de uso del suelo y recursos tierra y los recursos naturales, con los recursos atendiendo a criterios diferentes. naturales: identificar superposiciones. presupuesto asignado - Plan Nacional de Uso de la Tierra Decisiones fragmentarias que conducen a - Establecer mecanismos para armonizar / aprobado priorizar cuando existen intereses distintos conflictos sobre el mismo territorio. 5 El costo de inscribir una transferencia de Sensibilizar al Gobierno Central en el sentido Elaborar un anteproyecto de Ley con la revisión Anteproyecto de Decreto sometidos a propiedad es mayor al 5% del valor de la que los impuestos disminuyen las operaciones de impuestos previos a cualquier acción la aprobación del Congreso Nacional propiedad, registrales para que evalúe la disminución de registral, así como la responsabilidad por la por los canales correspondientes. esos impuestos, esto lo haría el IP administración de estos fondos. Los costos por servicios registrales Emitir norma legal según la cual no se exija la son accesibles al público en general y comprobación del pago de impuestos como motivan la cultura registral requisito de inscripción. Establecer mecanismos para que las autoridades competentes para administrar impuestos obtengan información que les permita cobrar - Porcentaje presupuesto dedicado 6 Existe una inversión de capital en el sistema Norma legal que establezca que los ingresos a inversiones de capital que se utiliza para registrar los derechos de por servicios registrales se depositen (tecnología de información) y capacitación de personal propiedad pero esta es insuficiente para directamente a los fondos propios del IP, por 119 Acción Tema Indicadores Corto plazo (hasta dos años) Mediano plazo (2-5 años) asegurar que el sistema sea sostenible en el autorización de Finanzas mediano a largo plazo - Reestructuración de la DGR 7 Existen mecanismos para detectar y lidiar con El IP debe aplicar una reestructuración a nivel En el Instituto de la Propiedad se hace una comportamiento ilegal del personal (p.e. de sus áreas responsables de identificar las reestructuración a nivel organizativo y del - Número de casos denunciados y quejas, han disminuido denuncias anónimas) pero los casos no son desviaciones del comportamiento legal y aplicar personal de la DGR. sancionados rápidamente los correctivos. En base a los sistema para gestión de quejas y denuncias, aplicar una evaluación por desempeño en forma independiente al personal de la Dirección General de Regularización (DGR), 1 Resolución de Conflictos Propiciar la creación de Centros de Conciliación Centros de Conciliación y Tribunales y Tribunales de Arbitraje, de conformidad con la de Arbitraje creados y funcionando Oficialmente se reconoce varias entidades para resolver conflictos, entre ellos las disputas de ley, por parte del IP, INA e ICF. Número de casos conciliados/ tierras, desde la perspectiva judicial y extrajudicial, pero no son muy conocidos. judicializados 2 No hay tribunales especializados para tratar los Preparación de estudios de factibilidad (legal, Gestionar la creación de Juzgados o Tribunales conflictos sobre tierras. Se debe recurrir a los económica) para fundamentar la creación de de Tierras, por parte de la Corte Suprema de juzgados de lo civil. Justicia (esta es de largo plazo o sea, más de 120 Acción Tema Indicadores Corto plazo (hasta dos años) Mediano plazo (2-5 años) juzgados o tribunales especializados en tierras. cinco años) 3 Es difícil definir la proporción y resolución Recopilación de experiencias internacionales oportuna de disputas de tierras en el sistema sobre plataformas informáticas de registro, legal formal porque se debe acceder a información no organizada por tema y administración y monitoreo de procesos funcionarios aducen exceso de carga de judiciales que incluya la codificación correcta de trabajo. las disputas de tierras Estudio de factibilidad y propuesta de implementación de plataforma informática para la administración de los procesos judiciales 4 En el sistema judicial 10-30% son casos de Estudios sobre los cuellos de botella que tierras. El el 70% y 90% de los casos se afectan los procesos de tierras. Propuestas resuelven en primera instancia dentro del año, normativas para la eliminación de obstáculos pero los de larga duración pueden durar para una oportuna solución de conflictos. decenios. 121 Anexo 2 Tabla resumen de resultados Tabla de Resultados para Honduras – Indicadores básicos Evaluación LGI-Dim Tema A B C D Reconocimiento de Derechos 1 i Reconocimiento de tenencia (rural) 1 ii Reconocimiento de tenencia (urbana) 1 iii Derechos de tenencia grupal (rural) 1 iv Derechos de tenencia grupal (urbano) 1 v Oportunidades para individualización Vigencia efectiva de derechos 2 i Mapeo y registro de tierras comunales e indígenas 2 ii Registro de propiedad individual áreas rurales 2 iii Registro de propiedad individual área urbana 2 iv Formalización de derechos de las mujeres 2 v Condominios y propiedad en común 2 vi Compensación por cambio de uso Mecanismos de reconocimiento 3 i Formas no documentarias de probanza 3 ii Reconocimiento de posesión 3 iii Tasas del registro accesibles 3 iv Se evita pagos informales 3 v Formalización de vivienda es accesible 3 vi Reconocimiento de posesión Restricciones a los Derechos 4 i Restricciones en tierras urbanas 4 ii Restricciones en tierras rurales Claridad de mandatos institucionales 5 i Separación de roles 5 ii Superposición horizontal 5 iii Superposición vertical 122 Evaluación LGI-Dim Tema A B C D 5 iv Información compartida entre agencias Equidad y no discriminación 6 i Políticas de tierras claras 6 ii Políticas incorporan metas de equidad 6 iii Análisis costo/beneficio de las políticas 6 iv Monitoreo de la implementación Transparencia de restricciones de uso 7 i Planes de uso urbano consultados al público 7 ii Planes de uso rural consultados al público 7 iii Captura de plusvalías 7 iv Rapidez en aplicación de cambio de uso Eficiencia del Planeamiento de Uso de Tierras 8 i Desarrollo urbano en la ciudad más grande 8 ii Desarrollo urbano en 4 grandes ciudades 8 iii Capacidad para enfrentar crecimiento urbano 8 iv Cumplimiento del tamaño mínimo de lote 8 v Usos designados se cumplen (tierra rural) Rapidez y predictibilidad de licencias de uso 9 i Requerimientos para licencias son realistas 9 ii Tiempo de otorgamiento de licencias Transparencia de Valorizaciones 10 i Proceso de valorización transparentes 10 ii Valores están disponibles Eficiencia en la recaudación de impuestos 11 i Exoneraciones son justificadas 11 ii Listado de contribuyentes comprehensivo 11 iii Efectividad de recaudación 11 iv Recaudación >costo de recaudar Identificación de Tierras del Estado 12 i Titularidad del Estado está justificada 12 ii Inventario de tierras del Estado es completo 12 iii Responsabilidades correctamente asignadas 12 iv Recursos disponibles 123 Evaluación LGI-Dim Tema A B C D 12 v Inventario de Tierras del Estado es accesible 12 vi Información sobre concesiones accesible Incidencia de Expropiaciones 13 i Expropiación es para fines públicos 13 ii Tierra expropiada es usada rápidamente Transparencia de procedimiento expropiatorio 14 i Compensación por la expropiación 14 ii Compensación de todos los derechos 14 iii Oportunidad de pago de compensación 14 iv Avenidas para apelar expropiación 14 v Apelaciones atendidas oportunamente Transparencia de actos sobre tierra Estatal 15 i Transacciones son abiertas y transparentes 15 ii Pagos por tierra pública son recaudados 15 iii Tierra pública a valor de mercado Integridad del Registro 16 i Registros son identificables mediante mapas 16 ii Gravámenes privados están inscritos 16 iii Restricciones públicas están inscritas 16 iv Formas de acceder a información registrada 16 v Accesibilidad de información registrada 16 vi Respuesta rápida a pedidos de información Confiabilidad de información registrada 17 i Enfoque en la satisfacción del cliente 17 ii Información registrada está actualizada Costo-efectividad y sostenibilidad 18 i Costos de registrar 18 ii Sostenibilidad financiera 18 iii Inversiones de capital Transparencia 19 i Tarifas públicamente accesibles 19 ii Pagos informales son desincentivados Asignación de responsabilidades 124 Evaluación LGI-Dim Tema A B C D 20 i Accesibilidad de mecanismos de solución 20 ii Mecanismos informales de solución 20 iii Se evitan procesos en paralelo 20 iv Procedimientos de apelación Bajo nivel de conflictos pendientes 21 i Proporción de conflictos de tierras 21 ii Conflictos se resuelven oportunamente 21 iii Conflictos de larga duración Tabla de Resultados para Honduras – Módulo Forestal Evaluación FGI-Dim Tema A B C D 1 i El país ha suscrito y ratificado las convenciones internacionales y tratados de conservación forestal (CITES, CBD, CCD, Ramsar, UNFCCC) 1 ii Implementación de incentivos para promover la mitigación del cambio climático a través de la conservación de bosques. 2 i Los bienes públicos derivados de los bosques (biodiversidad, conservación del suelo y el agua, valores sociales y culturales) reconocidos y protegidos por la legislación 2 ii Los planes de manejo forestal y los presupuestos abordan los principales causas de la deforestación y degradación 3 i Compromisos del país en sistemas de certificación y cadenas de custodia para promover la explotación sostenible de los bosques 3 ii El compromiso del país con las PYME como forma de promover la competencia, generación de ingresos y el empleo productivo 4 i La ley reconoce los derechos de las poblaciones tradicionales e indígenas a los recursos del bosque 4 ii Disposiciones legales sobre distribución de beneficios o ingresos derivados de los bosques públicos con comunidades locales 5 i Los linderos de las tierras forestales del país, la clasificación de sus distintos usos y los derechos sobre ellos están claramente definidos 125 Evaluación FGI-Dim Tema A B C D 5 ii En las áreas rurales, los planos de uso de tierras forestales y los cambios a dichos planos se basan en consultas públicas. 6 i El país controla los crímenes forestales, incluyendo la tala ilegal y la corrupción asociada a estos crímenes. 6 ii Esfuerzos inter- agencias, colaboración entre distintos actores y conocimiento de jueces y fiscales para combatir los delitos forestales. Tabla de Resultados para Honduras – Módulo Regularización Evaluación FGI-Dim Tema A B C D 1 i Todas las restricciones a la transferibilidad de la propiedad regularizada son aceptadas y cumplidas por los que han recibido títulos o certificados de regularización. 1 ii Para la regularización predial de tierras privadas, hay un mecanismo eficaz para armonizar los derechos de los ocupantes y los titulares de derechos de propiedad privada. 1 iii Las áreas protegidas o de riesgo físico no se regularizan 1 iv En las ciudades que presentan los mayores retos para la regularización existe un plan comprehensivo 1 v Existen claros incentivos para la participación de los ocupantes en los procesos de regularización 1 vi Existe un proceso y responsabilidades claros y bien documentados para la regularización 1 vii Los ocupantes participan activamente del proceso de regularización. 1 viii Las parcelas (lotes u otras unidades) se definen y registran de manera comprensible por la comunidad 1 ix Las parcelas (o lotes) son definidos y registrados de manera que permite su mantenimiento eficiente y costo-efectivo 1 x Existe una transferencia oportuna de los datos de regularización al sistema de registro formal de derechos sobre la tierra 126 Evaluación FGI-Dim Tema A B C D 1 xi Existe un proceso eficiente para registrar y hacer seguimiento de disputas que surgen durante la regularización. 1 xii No es un proceso eficiente para resolver disputas 1 xiii Política de regularización no tiene lagunas que permiten que el abuso de la buena voluntad del gobierno 1 xiv Las pruebas de elegibilidad para la regularización son accesibles y la concesión de derechos a los ocupantes es pragmática e incremental 1 xv Hay un sistema eficiente de seguimiento y evaluación de la actividad de regularización 1 xvi Regularización se lleva a cabo de una manera rentable 1 xvii Regularización se completa de manera oportuna. 1 xviii Derechos de las mujeres se han regularizado por completo 127 Anexo 3 Listado de Expertos Investigadores TEMA(S) DE No. NOMBRE CORREO INVESTIGACION 1 Mario Vallejo Larios Derechos de Tenencia m.vallejo@usa.net Administración de Tierras del Estado Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos Abraham Alvarenga Planeación y Uso de la 2 aalvarenga80@gmail.com Moncada Tierra Regularización Predial* Miguel Angel Ramirez 3 Modulo Forestal miguelangelramirezsuazo@yahoo.com Suazo 4 Maria Elena Matute Registro mmatute1982@hotmail.es *Este tema fue desarrollado conjuntamente con el Coordinador Nacional del LGAF 128 Anexo 4: Listado de Expertos Panelistas No. NOMBRE INSTITUCIÓN CORREO 1 Arturina Álvarez Hotta INA aaahotta@hotmail.com 2 Carla Cárcamo INA cocomartinez@yahoo.com 3 Gladys Emilia Martínez INA 4 Reynaldo Vega INA reybega3@yahoo.com 5 Roy Murillo INA roymgale@hotmail.com 6 Claudia Fúnez Matute ASP cfunez@yahoo.com 7 Fredy Omar Sánchez ASP fredysanchez_5@yahoo.com 8 Jorge E. Rivera ASP - 9 Claudia Mondragón INYPSA cnmr@inypsa.hn 10 Gilda Espinal ASJ gildaes@gmail.com 11 Miguel A. Ramírez COPECO miguelangelramirezsuazo@yahoo.com 12 Arnoldo Pineda SEFIN arnoldopineda@hotmail.com 13 Alberto González SEFIN agon7771@hotmail.com 14 Edy McNab SEDINAFROH edymiskut@yahoo.com 15 Luis A. Cortés ICF luiscortes46@yahoo.com 16 Amparo Cerrato ICF amparo.cerrato@gmail.com 17 Gerson Samuel Perdomo ICF gesp1@yahoo.es 18 Sergio Montenegro AMDC smontenegro_metroplan@yahoo.com 19 Robert Rodríguez AMDC rrobertorlando@yahoo.com 20 Alejandro E. Álvarez AMDC - 21 Reniery Medrano AMDC renierym@gmail.com 22 Marco Bográn MCA mbogran@mcahonduras.hn 129 No. NOMBRE INSTITUCIÓN CORREO 23 Mario Vallejo Larios Ecojuris m.vallejo@usa.net 24 Hernán R. Bueso TSC hbueso@tsc.gob.hn 25 José David Cáceres FACES/UNAH jcaceres@unah.edu.hn 26 Fausto Mejía Zavala CONADEH fausto.mejia@gmail.com 27 Starloo Sadbo Galo INGWAIA starloosadbogalo@yahoo.com 28 Javier Martin Garay INGWAIA javier_ton7@hotmail.com 29 Ana Consuelo Cardona Poder Judicial accardona@poderjudicial.gob.hn 30 Ramón Álvarez AMADHO lazzaroni05@yahoo.com 31 Claudia Fúnez Cuenta del Milenio dupaco_147@hotmail.com 32 Gabriel Barahona ESNACIFOR gbarahona88@yahoo.es 33 Miguel C. Valdez ESNACIFOR mvaldez@esnacifor.edu.hn 34 Marcela Norori DGCG-IP marcela_norori@hotmail.com 35 Luis Cruz DGCG-IP lacc04@hotmail.com 36 Marvin Castillo DGCG-IP marvincastillo2001@yahoo.com.mx 37 Bertha Cerrato DGRP-IP lidiac16@yahoo.com 38 Claudia Sierra DGRP-IP claudiarosybell@yahoo.com 39 Sonia Rosario Mejía DGRP-IP srosariom7@yahoo.com 40 Juan Carlos Mejía Coto IP jcmejiacotto@yahoo.com 41 Juan José Alcerro Milla Aguilar Castillo Love jja@aguilarcastillolove.com 42 Maria Elena Matute Consultor mmatute1982@hotmail.com 43 Marvin Melgar Consultor lomax.vision@gmail.com 44 Dino Rietti Consultor drietti@arquitecmic.com 45 Douglas Andonie Martínez Consultor consdouglas@yahoo.com 46 Juan Carlos Ramírez PATH II jcramirez@path.ucp.hn 130 No. NOMBRE INSTITUCIÓN CORREO 47 Alain Paz PATH II apaz@path.ucp.hn 48 Saydi Fernández PATH II sfernandez@path.ucp.hn 49 Carlos Mondragón PATH II cmondragon@path.ucp.hn 50 Abraham Alvarenga PATH II aalvarenga80@yahoo.com 51 Dinora Umaña PATH II dumana@path.ucp.hn 52 Christian Cáceres PATH II ccaceres@path.ucp.hn 53 Golgi Álvarez PATH II galvarezhn@gmail.com 54 Pablo Pastor PATH II ppastor2006@yahoo.com 131 Anexo 5 Glosario de términos 1. Áreas Forestales Publicas: Aquellas áreas ubicadas en terrenos pertenecientes al Estado, a las Municipalidades, a las instituciones estatales, y todas aquellas dadas en concesión. 2. Áreas Forestales Privadas: Aquellas áreas ubicadas en terrenos pertenecientes a personas naturales o jurídicas de derecho privado, cuyo dominio pleno se acredita con título legítimo extendido originalmente por el Estado e inscritos en el Registro de la Propiedad Inmueble. 3. Áreas Forestales Nacionales: Son Áreas Forestales Nacionales tituladas a favor del Estado: 1) Todos los terrenos forestales situados dentro de los límites territoriales del Estado que carecen de otro dueño; estos terrenos son parte de la propiedad originaria del Estado, incluyendo: a) Los terrenos forestales no titulados previamente a favor de particulares o de otros entes públicos, cuya titularidad este conforme a la Ley; y, b) Los terrenos forestales sobre los cuales ejerce posesión o ha ejercido actos posesorios de cualquier naturaleza, incluyendo la facultad de conceder aprovechamientos forestales, mientras no se demuestre que son de dominio privado. 2) Los terrenos forestales adquiridos por el Estado o por cualquiera de sus instituciones, mediante expropiación, compraventa o por cualquier otro título legítimo, sobre los cuales posee título de dominio, inscritos o no, en el Registro de la Propiedad Inmueble 4. Áreas Forestales Municipales: Son Áreas Forestales de dominio Municipal: 1) Los Terrenos Forestales comprendidos en títulos anteriormente otorgados como ejidos por el Estado a los municipios; y, 2) Los demás terrenos forestales cuya propiedad corresponda a cualquier otro título a los Municipios. 5. Áreas Protegidas: Son aquellas áreas, cualquiera fuere su categoría de manejo, definidas como tales por la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, para la conservación y protección de los recursos naturales y culturales, tomando en cuenta parámetros geográficos, antropológicos, bióticos, sociales y económicos de las mismas, que justifiquen el interés general (Art. 11, Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre). 6. Área de Usufructo Regularizadas: Son áreas donde los pobladores asentados en el bosque nacional realizan prácticas congruentes con las normas de regularización. 7. Asociaciones campesinas: Son agrupaciones de campesinos sin fines de lucro organizadas por personas naturales o jurídicas, con el fin de realizar actividades que 132 contribuyan al desarrollo humanitario e integral de la población y otros afines definidos por la Ley de Reforma Agraria, o por la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre en el marco del Sistema Social Forestal 8. Bosque: Es una asociación vegetal natural o plantada, en cualquier etapa del ciclo natural de vida, dominada por árboles y arbustos o una combinación de ellos de cualquier tamaño con una cobertura de dosel mayor a diez por ciento (10%), que con o sin manejo, es capaz de producir madera, otros productos forestales, bienes y servicios ambiéntales; ejercer influencias sobre el régimen de las aguas, el suelo, el clima y proveer hábitat para la vida silvestre, o bien con una densidad mínima de un mil doscientos (1,200) plantas por hectárea 9. Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable: Es el registro público de carácter técnico administrativo en el que se inscribirán todas las áreas protegidas y de vida silvestre, declaradas y áreas de vocación natural forestal públicas. 10. Catastro Inmobiliario: es un registro técnico administrativo, único y público está conformado por información geográfica sobre los bienes inmuebles con la identificación de los recursos naturales, agropecuarios y la infraestructura del país. Contiene la información sobre las medidas y la geo-referenciación de los predios, su forma geométrica, superficie, linderos colindancias, límites territoriales municipales, departamentales y nacionales; ubicaciones, uso actual y potencial del suelo y demás atributos económicos y jurídicos que perfeccionen el inventario de los bienes inmuebles y recursos del país (Art. 54, ley de Propiedad). Estará a cargo del Instituto de la Propiedad (IP) 11. Centros Urbanos Informales: Son aquellos lugares del territorio nacional, con fines urbanos, identificados con un nombre, conformado por un conjunto de viviendas habitadas con ánimo de permanencia, destinados principalmente a vivienda, vivienda - comercio, casa huerta u otro similar, cuyos pobladores cuenten con documentos que acrediten su posesión o con escrituras imperfectas u otros títulos de propiedad que no hayan sido inscritos en el Registro y/o presenten deficiencias que impidan dicha inscripción. 12. Comanejo: Es un mecanismos de manejo compartido a través de contratos o convenios entre el Estado, municipalidades, comunidades organizadas y organizaciones especializadas con personalidad jurídica, que garantiza la conservación y el uso sostenible de los recursos forestales y las áreas protegidas de Honduras. 13. Concertación: Acuerdos en los cuales se alcanza un consentimiento generalizado por parte de personas o grupos en torno a una temática de ordenamiento territorial 14. Contrato de Manejo Forestal o de Áreas Protegidas: Es todo contrato suscrito entre el Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF) y una o más personas naturales o jurídicas para el manejo racional y 133 sostenible de un Área Forestal Nacional o de una Área Protegida con fines de ejecución de un Plan de Manejo o de actividades específicas contenidas con el mismo. 15. Contrato de Manejo Forestal Comunitario: Es el contrato entre el Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF) y uno o más grupos comunitarios con personalidad jurídica propia, incluyendo Organizaciones Agroforestales, grupos étnicos, empresas forestales campesinas y comunidades organizadas asentadas en área forestal nacional, en el que se establecen las responsabilidades obligaciones y derechos de las partes. 16. Contrato de Usufructo: Es todo convenio suscrito entre partes con la facultada de gozar de una cosa con cargo de conservar su forma y sustancia y de restituirla a su legítimo dueño. 17. Decreto Legislativo: Es una norma con rango de ley que emana del poder ejecutivo y que es producto de una delegación del congreso para un encargo específico. 18. Desarrollo sostenible: Proceso Sistematizado del Estado para alcanzar el bienestar humano incluyente y equitativo, aplicando acciones de crecimiento económico sin generar degradación del ambiente. 19. Descentralización: Proceso político administrativo que involucra el traslado de decisiones a entidades de gestión pública o de participación comunitaria en sus asuntos privativos y que por derecho lógico les corresponde resolver. 20. Enfoque antropocéntrico: Orientación que considera la realización del ser humano, su desempeño, bienestar personal y el respeto a su dignidad, como el objetivo trascendente de todo acto social. 21. Enfoque estratégico: Orientación de la gestión en la cual se considera la obtención de resultados eficientes en el contexto de una visión del mediano y largo plazo. 22. Entidad de integración: Órganos de gestión de naturaleza pública o privada vinculados al régimen municipal o departamental. 23. Entidad de régimen especial: Órgano de gestión de naturaleza pública o comunitaria en el cual sólo concurren competencias para cumplir o aplicar normas en el campo de su actuación. 24. Entidad territorial: Órgano de gestión dotado de autoridad y en el cual concurren competencias para crear y para aplicar normas en el campo de su actuación. 25. Folio Real: Es el conjunto de asientos singularizados referentes a cada bien que según la ley deba inscribirse en el registro, que recojan desde su inscripción inicial las diversas mutaciones de dominios y gravámenes que acerca del mismo produzcan, ya fuera como resultado de convenios entre partes, por disposición de la ley o por resolución de autoridad competente. Las Inscripciones se harán siguiendo el orden riguroso de presentación en el Diario o Sistema Automatizado de Registro. La denegatoria de inscripción por defectos de forma no alterará el orden de presentación. 134 26. Folio Personal: Registro basado en el nombre de la persona que hace la inscripción, sin que haya una exacta ubicación de los predios (Construida por MVallejo). 27. Gestión integral y estratégica: Proceso que promueve la potenciación y la aplicación interrelacionada de todos los recursos nacionales, para obtener los mejores resultados convergentes a objetivos de mediano y largo plazo. 28. Gestión participativa: Intervención conjunta de la sociedad y el Gobierno, compartiendo decisiones, responsabilidades, costos y beneficios en la ejecución de proyectos establecidos conjuntamente. 29. Gobernabilidad: Capacidad de un sistema social para articular sus intereses, cumplir sus obligaciones, resolver sus diferencias en un escenario democrático y de respeto a la autoridad y a las leyes. 30. Impuesto predial: Es el tributo que grava el valor de las tierras. Es de periodicidad anual y se aplica tanto a los predios urbanos y rústicos en base a su valor de autoevalúo. 31. Indicadores de Gobernanza en materia territorial (LGI): Son 21 indicadores que sirven para realizar un diagnóstico extensivo, que se agrupan en cinco grandes temas: (1) Marco Legal e Institucional; (2) Planeamiento del Uso de Tierras, Gestión y Tributación; (3) Gestión de Tierras Públicas; (4) Provisión al Público de Información de Tierras; (5) Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos. 32. Inmatriculación: Es el trámite administrativo para la primera inscripción de un inmueble que se realiza ante el Registro de la propiedad. 33. Inserción competitiva: Participación del país en procesos de integración e intercambio internacionales en condiciones ventajosas y favorables para la generación del desarrollo 34. Juzgados Civiles: Órganos jurisdiccionales a quienes corresponde el conocimiento de todos los litigios fundados en el derecho privado que no estén atribuidos por la ley a otros órganos jurisdiccionales, así como de aquellos otros que las leyes les atribuyan expresamente (Art. 28, Código de Procedimientos Civiles). 35. Juzgados de Letras: Aquellos que les corresponde el conocimiento, en primera instancia, de todos los asuntos civiles que por disposición legal expresa no se hallen atribuidos a otros tribunales. Conocerán, asimismo, dichos Juzgados de los asuntos, actos, cuestiones y recursos que les atribuye la Ley Orgánica del Poder Judicial (Art. 29, Código de Procedimientos Civiles). 36. Juzgados de Paz: Aquellos que les corresponde el conocimiento, en primera instancia, de los asuntos civiles cuya cuantía no exceda de Cincuenta Mil Lempiras (L.50, 000.00) y que no vengan atribuidos por esta ley a los Juzgados de Letras (Art. 29, Código de Procedimientos Civiles). 37. Manejo Forestal: Es el conjunto de aspectos administrativos, económicos, legales, sociales, culturales, técnicos y científicos relativos a los bosques naturales o plantados, el cual implica varios niveles de intervención humana, mejorando la producción de 135 bienes y servicios, y asegurando los valores derivados en el presente y su disponibilidad continua para las necesidades futuras 38. Mapa nacional de zonificación territorial: Instrumento de la planificación nacional para la identificación espacial que permite precisar las diferentes afectaciones legales, características geofísicas, políticas, económicas, ambientales, sociales y de cualquier otra naturaleza que recaen en espacios de jurisdicción de toda la Nación. 39. Mapa de zonificación municipal: Instrumento de identificación espacial que permite precisar las diferentes afectaciones legales, geofísicas, políticas, económicas, ambientales, sociales y de cualquier otra naturaleza que recaen en espacios geográficos de la jurisdicción municipal 40. Marco para la Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (LGAF): Es una herramienta de diagnóstico para evaluar el desempeño de las instituciones vinculadas a la administración de tierras de los países. Busca proporcionar a los gobiernos una herramienta objetiva de evaluación que les permita identificar áreas donde se requiera realizar mejoras. 41. Ordenanzas o Acuerdos Municipales: Son normas de aplicación general dentro del término municipal, sobre asuntos de la exclusiva competencia de la Municipalidad. (Artículo 65, Ley de Municipalidades) 42. Participación ciudadana: Intervención proactiva de la sociedad frente al Gobierno, aportando información, decisiones y recursos Congreso Nacional de Honduras que permitan la identificación y la ejecución de acciones y proyectos de interés público. 43. Plan de nación: Instrumento técnico político que establece los objetivos del desarrollo de la Nación, en el contexto de una visión de futuro deseada y compartida por la sociedad 44. Plan Nacional de Ordenamiento Territorial: Es el instrumento técnico-político que contiene las políticas, estrategias, programas y proyectos de inversión y las normas que regulan el uso del suelo, la administración de los recursos naturales y la ocupación integral del territorio (art. 29, Reglamento General de la Ley de Ordenamiento Territorial).Por su carácter a largo plazo, el Plan orienta actividades de los sectores económico, ambiental y social en los ámbitos nacional, regional, municipal y en áreas bajo régimen especial, sirviendo de marco de referencia a los diferentes planes y estrategias sectoriales, y está constituida por los planes de uso y ocupación del territorio en los niveles correspondientes. El mapa nacional de zonificación territorial será elaborado en una escala de 1:500,000 45. Plan Regional de Ordenamiento Territorial: es el instrumento técnico que orienta las actividades de los sectores económico, ambiental y social en el ámbito regional y sirve de referencia a los diferentes planes y estrategias sectoriales, y está constituido por los planes de uso y ocupación del territorio a nivel regional. El mapa regional de zonificación territorial será elaborado en una escala conveniente. Igualmente, constituye como instrumento técnico de coordinación intermunicipal y especifica las estrategias, 136 programas y proyectos de inversión, y en particular las obras mayores de infraestructura básica y el manejo de cuencas hidrográficas. Será revisado al menos cada cinco años (art.40, Reglamento General de la Ley de Ordenamiento Territorial) 46. Plan Municipal de Ordenamiento Territorial: es el instrumento técnico que orienta actividades de los sectores económico, ambiental y social en el ámbito municipal y sirve de referencia a los diferentes planes y estrategias sectoriales y está constituido por los planes de uso y ocupación territorial a nivel municipal (art. 41, Reglamente General de la Ley de Ordenamiento Territorial). El mapa municipal de zonificación territorial será elaborado en una escala comprendida entre 1:500 a 1:50,000. Para los asentamientos humanos se utilizarán las escalas preferentemente comprendidas entre 1:500 y 1:10,000 47. Plan de Ordenamiento Territorial de Áreas Bajo Régimen Especial : es el instrumento técnico de regulación territorial y criterios de excepcionalidad fundados en las siguientes consideraciones: prioridad de inversión, trascendencia estratégica, desastres naturales, declaración de patrimonio de la humanidad, áreas protegidas, entre otras. Los planes de las áreas bajo Régimen Especial tienen primacía sobre los demás tipos de planes (art.51, Reglamento General de la Ley de OT). 48. Plan estratégico local: Instrumento técnico de planificación aplicado en una demarcación territorial específica y en el cual se prevén objetivos estratégicos y los planes de potenciación, de mezcla y aplicación de recursos para alcanzarlos; así como la vinculación con los marcos sectoriales para obtener resultados integrales del desarrollo. 49. Planificación sectorial: Proyección de una gestión aplicable a un campo en el cual se integran intereses, problemas, oportunidades de similar especialidad, condición o tratamiento, y de alcance integral y estratégico para toda la Nación. 50. Plan regulador municipal: Conjunto de instrumentos técnicos y normativos que definen el ordenamiento de los asentamientos poblacionales en el ámbito de las actividades socio-políticas, económicas y ambientales del municipio; 51. Población asentada: Son los pobladores que viven en las zonas de bosque nacional conforme al Registro de Pobladores en Tierras Nacionales de Vocación Forestal. 52. Políticas y estrategias sectoriales: Forma de tratar y gestionar los asuntos para alcanzar eficientemente los objetivos previstos en el marco de la planificación sectorial y nacional. Por su carácter a largo plazo, el Plan orienta actividades de los sectores económico, ambiental y social en los ámbitos nacional, regional, municipal y en áreas bajo régimen especial, sirviendo de marco de referencia a los diferentes planes y estrategias sectoriales, y está constituida por los planes de uso y ocupación del territorio en los niveles correspondientes 53. Posesiones informales: Son los asentamientos humanos, pueblos jóvenes, barrios marginales, barriadas, programas de vivienda municipales, centros poblados y toda otra 137 forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios con fines urbanos, cualquiera sea su denominación 54. Programas de vivienda del Estado: Son los programas de vivienda ejecutados por las empresas del Estado y fondos de vivienda, que promuevan o hayan promovido programas de vivienda y/o habitacionales 55. . Propiedad Privada Forestal: Sitio forestal sustentado en título legítimo de dominio pleno inscrito en el Registro Unificado de la Propiedad. 56. Recurso humano: Capital humano como fin de la sociedad y del Estado. Las personas y su potencialidad como elementos gestionables para generar resultados. 57. Recurso natural: Elementos que provee la naturaleza, aprovechables en las actividades para gestionar el desarrollo. Capital Natural. 58. Recursos técnicos: Elementos físicos construidos por el hombre, aprovechables para la gestión del desarrollo y que comprende entre otros el capital financiero. Capital Estructural. 59. Registro Nacional de Normativas de Ordenamiento Territorial (RENOT): conforme al Artículo 47 numeral 7 de la Ley, se establece el RENOT como el sistema especializado que registra toda la información territorial que envían las instituciones mencionadas en el artículo 51 de la Ley, tales como leyes, reglamentos, normativas, ordenanzas, documentos legales, planos y disposiciones que determinen cualquier incidencia de ordenamiento territorial que manejen y que de acuerdo con la Ley regulen o limiten los derechos de uso o disposición de los bienes inmuebles nacionales; municipales y privados. El Registro incluirá, entre otros, lo referente a: a) Soberanía y fronteras; b) Zonificación urbana y rural; c) Contaminación y monitoreo ambiental; d) Recursos naturales y ambiente; e) Antropología e historia; f) Servidumbres administrativas, y, g) otros. 60. Regularización predial: Es el proceso mediante el cual se produce el saneamiento físico legal de los predios para su posterior inscripción en el registro. 61. Regularización de la Posesión de Áreas Forestales Públicas: Es la identificación, reconocimiento y declaración a favor del poseedor asentado en áreas forestales públicas de los beneficios y obligaciones mediante la suscripción de contratos de manejo y de usufructo con el Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre. (Artículo 11, Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre). 62. Urbanización Popular: Son aquellos terrenos cuyos titulares son las cooperativas de vivienda, asociaciones pro-vivienda, asociaciones de vivienda, junta de propietarios, junta de compradores y cualquier otra forma asociativa con fines de vivienda, que cuenten o no con resolución de aprobación de habilitación urbana. 63. Reforma Agraria es un proceso integral y un instrumento de transformación de la estructura agraria del país, destinado a sustituir el latifundio y el minifundio por un 138 sistema de propiedad, tenencia y explotación de la tierra que garantice la justicia social en el campo y aumente la producción y la productividad del sector agropecuario. 64. Sistema Social Forestal: Es el conjunto de políticas, normas, criterios, estrategias y procedimientos para el desarrollo socioeconómico de las comunidades y grupos que viven dentro o alrededor de los bosques incorporándolos al manejo forestal, aprovechamiento integral, industrialización, comercialización y la participación en los beneficios que se deriven. Asimismo, el Sistema fomentara las más amplia diversificación productiva, las artesanías, micro y pequeñas empresas. 65. Título de propiedad: Documento que acredita la propiedad de una vivienda o finca y en la que se describe la fecha y forma en que se adquirió, así como las características principales del inmueble o cualquier limitación a la titularidad o a las facultades de disposición de la misma. En el tema de tierras estos títulos pueden ser otorgados por el Instituto de la Propiedad, el Instituto Nacional Agrario y las municipalidades, con participación del Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal cuando se trata de tierras de vocación forestal donde como una excepción en la ley se puede dar títulos en ellas 66. Titulo Proindiviso: Estado o situación de una propiedad que no ha sido partida o dividida entre sus varios copropietarios. Se refiere especialmente a las herencias cuando los coherederos no han efectuado la correspondiente partición (Diccionario Enciclopédico Cabanellas). 67. Titulo Supletorio: Título inscrito por un propietario que carece de título de dominio escrito, o que teniéndolo no es inscribible. Se puede inscribir su derecho justificando sumariamente ante el Juez de Letras del departamento o sección en que estén radicados los bienes, que tiene más de diez años de estar en quieta, pacífica y no interrumpida posesión de estos. El Juez admitirá la información con citación del fiscal y de la persona de quien se ha adquirido la posesión o de sus herederos, si aquella o estos fueren conocidos. El fiscal procurará que se observen en el expediente las formas legales y que los testigos sean idóneos (Art. 2331, Código Civil). 68. Tierra Ejidal: todas las que pertenecen al municipio o adquiridas por éste para el goce de los habitantes del municipio. 69. Tierra Privada: Son aquellas tierras que pertenecen a personas naturales o jurídicas del sector privado, derivadas de sitios originarios de propiedad privada otorgados por la corona española. 70. Tierra nacional: aquellas cuyo dominio pertenecen a toda la nación; también, las que, estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (Art. 618 del Código Civil). 71. Tierra Fiscal: Son las tierras nacionales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes. También se les llama tierras del Estado (Art. 617, Código Civil). 139 Anexo 6 Potencialidades: La siguiente figura nos permite representar, de forma general, el porcentaje que corresponde al universo de los hallazgos que se evaluaron como muy bueno y bueno, en el cual se tomaron como las variables de la gobernanza que consideramos importante identificar siendo estas como: el Marco Legal, la Institucionalidad, Acceso a la Información, Participación Ciudadana, Marco Técnico/o Metodológico, y la Aplicación de la Ley. De forma concreta, en el caso de las potencialidades que posee actualmente el sistema de administración de tierras de Honduras con respecto a todos los indicadores que fueron evaluados, es decir, de forma transversal en todas las siete (7) áreas de análisis del LGAF, el nivel de gobernanza con respecto al Marco jurídico adecuado y coherente representa un 20%, sobre la definición de los roles institucionales, el 20 % está bien definido, sobre la aplicación de la ley, solo un 20 % se aplica adecuadamente, con respecto al acceso a la información, el 18 % se estima que se publicita/socializa de forma satisfactoria, se posee un Marco Técnico/Metodólogo adecuado a un 20%, y solo un 2% corresponde a una participación adecuada en todo el sistema. Figura : Identificación de las Tierras del Estado y Claridad en su gestión- Potencialidades Acceso a la Marco Legal (adecuado información / coherente) (difusión/socialización) 20% 18% Participación Ciudadana (por ley/voluntaria) 2% Aplicación de la Ley (factores de cumplimiento) Institucional (roles 20% definidos) 20% Marco Tecnico/metodologico (adecuado/completo) 20% 140 La siguiente tabla presenta las principales potencialidades identificadas en el sistema de Gobernanza de la Tierra en Honduras: P O T E N C I A L I D A D E S DIMENSIÓN 3.- MARCO TECNICO / 1.- MARCO LEGAL ADECUADO 2.- INSTITUCIONALIDAD 4.- APLICACIÓN DE LA LEY 5.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.- ACCESO A LA INFORMACIÓN METODOLOGICO El marco legal existente reconoce los Mas del 90% de su aplicación en el Estadisticas de aplicación del marco LGI-1 (i) derechos detentados por la población X X ambito rural X legislativo El marco legal existente reconoce los Mas del 90% de su aplicación en el Estadisticas de aplicación del marco LGI-1 (ii) derechos detentados por la población X X ambito urbano X legislativo Existen claras regulaciones sobre su La tenencia grupal en áreas rurales es La ley reconoce la tenencia grupal en LGI-1 (iii) formalmente reconocida X organización interna y representación áreas rurales X X legal La ley contempla las formas no las formas no documentarias son documentarias son suficientes para reconocimiento de formas no LGI-3 (i) sustentar reconocimiento de X suficientes para sustentar documentales de ocupación X X reconocimiento de propiedad propiedad Se busca la participación del público Legislación nacional exige la El reporte preparado por la entidad Este reporte está disponible al LGI-7 (ii) al preparar y modificar los planes X X partitipación ciudadana en los competente hace referencia explícita público en general. sobre uso de tierras. procesos de planificación en general a las respuestas del público. expropiaciones impulsadas por las Estadisticas de cumplimiento en la marco legal faculta al estado a llevar a Menos del 10% de las expropiaciones LGI-13 (i) cabo expropiaciones por diversas vias instituciones administradoras de X es usado para propósitos privados X aplicación del marco legislativo en los tierras ultimos 3 años expropiaciones impulsadas por las Más del 70% de las tierras Estadisticas de cumplimiento en la marco legal faculta al estado a llevar a LGI-13 (ii) cabo expropiaciones por diversas vias instituciones administradoras de X expropiadas han sido utilizadas para X aplicación del marco legislativo en los tierras el destino de la expropiación ultimos 3 años Las instituciones vinculadas registran Las cargas y gravámenes privados los registros pueden ser verificadas a El marco juridico establece y norma existe un sistema de registro de LGI-16 (ii) las cargas y gravámenes privados las cargas y gravamenes privados de cargas y gravamenes privados económicamente relevantes son X un bajo costo por cualquier parte manera confiable regulados por la ley interesada hay un sistema en algunas sistema de catastro-registro de la informacion puede ser consultada LGI-16 (iv) X instituciones que documentan la información parcelar provee X X por diversas vias información catastro-registral diferentes Queris de busqueda son guardadas copias o estractos de sistema registra copias o estractos de información registrada puede ser derechos de propiedad en algunas LGI-16 (v) X instituciones administradoras de documentos concertiente a derechos X X obtenida por cualquiera que pague la de propiedad tarifa oficial, si la hubiere. tierras son guardadas copias o estractos de sistema registra copias o estractos de información registrada puede ser derechos de propiedad en algunas LGI-16 (vi) X instituciones administradoras de documentos concertiente a derechos X X obtenida dentro de una semana una de propiedad vez presentada la solicitud. tierras las instituciones vinculadas extienden Tabla de aranceles para diferentes se expide recibos por toda se respeta la tabla de aranceles Tabla de aranceles para servicios LGI-19 (i) servicios basados en la ley recibos provenientes del cobro de transacción en el registro basados en ley X publicamente accesible aranceles cuando existen avenidas judiciales o No existen en la ley avenidas administrativas para la solución de existen reglas explicitas para cambiar las vias de solucion a conflictos son LGI-20 (iii) paralelas par a la solución de X disputas, las responsabilidades están de una a otra manera ampliamente conocidas X conflictos, claramente asignadas la ley contempla mecanismos de Existe un proceso y mecanismos para las disputas son revisadas LGI-20 (iv) apelación de las resoluciones de X apelar de las resoluciones de casos oportunamente X X casos sobre tierras sobre tierras a un costo razonable la ley reconoce y promueve una La ley es aplicada en forma concreta y FGI-2 (i) amplia variedad de bienes publicos y X X clara X X servicios derivados de los bosques La ley contempla los protocolos para Las áreas bajo certificación en el país El gobierno exige, apoya y promueve FGI-4 (i) la aplicación de los sistemas de están en proceso de rápido X los sistemas de certificación y X X certificación y custudia. crecimiento cadenas de custodia. 141 Retos La figura siguiente nos permite representar, de forma general, los retos (o debilidades) en los cuales se deben tomar acciones para mejorar el sistema de gobernanza de la tierra de Honduras. En resumen, el Marco Legal (vacíos e incoherencias) representa de los retos a realizar un 18 %, en el aspecto Institucional (superposiciones de funciones) corresponde a un 26 %, del Marco Técnico/Metodológico (inadecuado o incompleto) representa el 23%, en la Aplicación de la Ley es de un 17 %, el Acceso/socialización es de un 12 %, y la Participación Ciudadana representa el 5 % de los retos por mejorar. Figura : Identificación de las Tierras del Estado y Claridad en su Gestión - Retos Acceso a la Marco Legal (vacios / información incoherencias) (difusión/socialización) 18% Participación 12% Ciudadana (por ley/voluntaria) 5% Aplicación de la Ley (factores de Institucional cumplimiento) (superposiciones) 17% 26% Marco Tecnico/metodologico (inadecuado/incomplo to) 23% 142 La siguiente tabla presenta los principales retos identificadas en el sistema de Gobernanza de la Tierra en Honduras a realizar de forma inmediata: A C C I O N E S P R I O R I T A R I A S DIMENSIÓN 2.- INSTITUCIONALIDAD 3.- MARCO TECNICO / 5.- POCA PARTICIPACIÓN 6.- LIMITADO ACCESO A LA 1.- MARCO LEGAL INADECUADO 4.- DEBIL APLICACIÓN DE LA LEY DEBILITADA METODOLOGICO CIUDADANA INFORMACIÓN La tenencia grupal en áreas urbanas no se buscan mecanismos información difusa y sumamente LGI-1 (iv) NO es formalmente reconocida alternativos X X X dispersa catastros rurales incompletos y mecanismos interinstitucionales Menos del 50% de las parcelas no se cuenta con información rural LGI-2 (ii) X desactualizados, con información desvinculados para registro de individuales en áreas rurales están X precisa y actualizada dispersa información rural formalmente registradas catastros urbanos incompletos y mecanismos interinstitucionales Menos del 50% de las parcelas no se cuenta con información urbana LGI-2 (iii) X desactualizados, con información desvinculados para registro de individuales en áreas urbanas están X precisa y actualizada dispersa información urbana formalmente registradas Los costos de inmatriculación mecanismos de inmatriculación poca o incompleta información LGI-3 (iii) X individual excede el 5% del valor de individual administrativamente X X provista al publico genera abusos de la propiedad urbana típica ineficientes funcionarios la ley no prevé mecanismos Menos del 30% de la tierra con mecanismos inviables para que el LGI-7 (iv) expeditos para implementar cambios cambio de uso por el Estado en los estado efectue cambios efectivos de X X X del uso del suelo últimos 3 años uso de la tierra restringido acceso a los valores no se impulsa una politica de valores LGI-10 (ii) X imponibles publicamente accesibles X aplicación discrecional de la ley X imponibles para todas las propiedades Se recauda menos del 50% de poca voluntad politica para recaudar aplicación de la ley en forma LGI-11 (iii) X impuestos impuesto predial sobre las sumamente discrecional X X propiedades valorizadas presupuesto inadecuado y una LGI-12 (iv) X marcada ineficiencia organizacional poca gestión de las tierras X X X La ley no prevé mecanismos incapacidad institucional para honrar Menos del 50% de los propietarios escasa participación para la toma de expeditos para efectuar el pago de compromisos de pago de LGI-14 (iii) compensaciones a los propietarios compensaciones a propietarios X expropiados reciben compensación decisiones por parte de los X dentro del año propietarios expropiados expropiados expropiados Existen vías para discutir expropiación LGI-14 (iv) Existen vias para discutir expropiación X X pero estas no son independientes X X La ley no prevé mecanismos Menos del 30% de las quejas sobre expeditos que proporcionen lentitud del sistema judicial para expropiación presentadas los últimos LGI-14 (v) sentencias en primera instancia de atender quejas sobre expropiación X 3 años ha recibido sentencia de X X quejas recibidas de la expropiación primera instancia menos del 50% de las tierras del La ley faculta a las instituciones para aplicación discrecional de los restringido acceso ipublico a la estado han sido vendidas o LGI-15 (i) dar en arrendamiento propiedades mecanismos para venta o X arrendadas mediante oferta publica o X información de arrendamiento o del estado arrendamiento de tierras del estado venta de tierras del estado subasta la ley prové mecanismos para la La disposición de la propiedad del mecanismos poco claros para la aplicación discrecional de los LGI-15 (iii) disposición de las propiedades del Estado raramente o nunca se realiza a disposición de la propiedad del mecanismos que prové la ley X X estado precios de mercado estado sistemas de catastro-registro con poca mecanismos desarticulados y poco Menos del 50% de las partidas LGI-16 (i) X cobertura y dificultad para actualizados para identificar partidas X X registrales de predios privados son actualizarse registrales mediante mapas identificables mediante mapas sistemas de catastro-registro con poca mecanismos de registro/catastro Menos del 50% de la información del LGI-17 (ii) X cobertura y dificultad para desarticulados y poco actualizados aplicación discrecional de la ley X registro/catastro está actualizada actualizarse El costo de inscribir una transferencia mecanismos de inscripsión de LGI-18 (i) X de propiedad es mayor al 5% del valor transferencia de propiedad X X X de la propiedad administrativamente ineficientes las partes en controversia se algunas disputas se producen por la enfrentan a dificultades de LGI-22 (xii) X X X inadecuada aplicación de la ley regularización y los altos costos en la X resolución de disputas no se les da prioridad a los inquilinos Se elimino de la ley la limitación del puede ser regularizado en múltiples para la regularización de todas las LGI-22 (xiii) numero de propiedades y área a propiedades sin límite de tamaño propiedades que no sean la X X X regularizar por beneficiario propiedad principal No existe un sistema eficaz para ley prevé administrar y supervisar no existe en el sistema un proceso de LGI-22 (xv) procedimientos uniformes vigilar y evaluar el proceso de vigilancia y evaluación periodico X X X regularización las leyes hacen dificil que las las instituciones hacen dificil que las mecanismos dificultan el desarrollo FGI-3 (ii) empresas pequeñas y medianas empresas pequeñas y medianas de empresas forestales pequeñas y X X X puedan prosperar puedan prosperar medianas 143 La siguiente tabla presenta los principales retos identificadas en el sistema de Gobernanza de la Tierra en Honduras a realizar a corto plazo: R E T O S A C O R T O P L A Z O DIMENSIÓN 3.- MARCO TECNICO / 1.- MARCO LEGAL ADECUADO 2.- INSTITUCIONALIDAD 4.- APLICACIÓN DE LA LEY 5.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.- ACCESO A LA INFORMACIÓN METODOLOGICO El marco legal reconoce los derechos estadisticas desactualizadas y de LGI-1 (v) detentados por la población rural X X entre un 50 y 70% de cobertura X limitado acceso 10-40% del área de comunidades instituciones no cumplen por lo área de comunidades campesinas y campesinas y nativas tiene los LGI-2 (i) X general con el proceso de nativas delimitan y catastran sus derechos sobre ellas han sido X X demarcación linderos inscritos en la practica, salvo ciertas la mayor parte de instituciones no áreas delimitadas y La ley contempla el proceso de excepciones, solamente se lleva a limitado acceso a la información, la LGI-3 (v) demarcación implementan la demarcación de catastro/mapeadas por diferentes cabo la delimitación, sin demarcación X misma esta desactualizada linderos metodos fisica objetivos de equidad no son información desactualizada con Las políticas de tierras incorporan las politicas de tierras no son LGI-6 (ii) algunos objetivos de equidad X monitoreados regular y regularmente monitoreadas X cobertura limitada a ciertas áreas del significativamente país Para implementar las políticas existe los beneficiarios de las politicas de El costo de implementación de las inadecuaciones en al menos dos áreas LGI-6 (iii) X tierras no se identifican políticas de tierras no es entre las siguientes: presupuesto, X información incompleta completamente completamente calculado recursos o capacidad institucional La ley incorpora como eje transversal los comentarios del público no son participación ciudadana limitada o LGI-7 (i) la participación ciudadana en todos X X poco requerida tenidos en cuenta al momento de X los procesos completar los planos La ley contempla los parametros de mecanismos son aplicados raramente incongruencias y poca claridad en la LGI-7 (iii) captura de ganancias provenientes X y aplicados de manera discrecional aplicación de la ley X X del cambio de uso la ley establece una jerarquia de en la mayor ciudad del pais la planes de planes de ordenamiento infraestructura proporcionada tiempo LGI-8 (i) territorial, los cuales incluyen normas expansión del espacio urbano ocurre despues de la urbanización X X acceso a planes en forma restringida de manera ad-hoc de uso del suelo la ley establece una jerarquia de en las 4 ciudades mas grandes del pais planes de planes de ordenamiento infraestructura proporcionada tiempo LGI-8 (ii) territorial, los cuales incluyen normas la expansión del espacio urbano despues de la urbanización X X X ocurre de manera ad-hoc de uso del suelo la autoridad a cargo de la planificación la ley establece entidades diferentes urbana tiene dificultades para la mayoría de las nuevas viviendas LGI-8 (iii) a cargo de la planificación urbana y de enfrentar la demanda de vivienda / son informales X X X la vivienda lotes con servicios menos de un 30% de los municipio en no hay un parametro unificado el tamaño de lotes residenciales se el pais cuentan con requerimientos LGI-8 (iv) nacional que especifique el tamaño sobre el tamaño de lotes cumplen entre el 50 y 70% de los X X X de los lotes residenciales casos residenciales la ley establece los casos especificos poca supervisión y seguimiento al contravención a las regulaciones LGI-8 (v) en los cuales se reservan tierras para proceso de reserva de tierras para proceso metodologico poco riguroso existentes es entre el 30 y 50% X X usos especificos usos especificos 144 menos del 40% de los municipios la mayor parte de municipios basan plan de arbitrios incorpora cuentan con requisitos tecnicos para los requisitos para obtener una LGI-9 (i) requerimientos para obtener licencia obtener una licencia de obra licencia de obra, en criterios de X X X de obra residencial residencial cumplimiento tributario Las excepciones al pago del impuesto metodo poco claro para el registro y a la propiedad no están basadas en aplicación de la ley en forma LGI-11 (i) consideraciones de equidad o X aplicación de las excepciones al pago discrecional X X del impuesto de la propiedad eficiencia Entre el 70% y 50% de los propietarios se encuentran identificados en un registro de propietarios LGI-11 (ii) X registro de contribuyentes del X X X desactualizado e incompleto impuesto predial Menos del 30% de la tierra del Estado no se implementan procesos no hay identificación clara de las LGI-12 (ii) X está claramente identificada (en el efectivos de identificación de las X X tierras del estado campo o en mapas) tierras del estado ambigüedad en la asignación de la ambigüedad de responsabilidades superposición y descoordinación de LGI-12 (iii) responsabilidades de los diferentes responsabilidades institucionales X impacta significativamente en la X X tipos de tierras gestión de los activos La información clave de las no se cumple con la ley de acceso a la la información registrada no es LGI-12 (vi) X concesiones se encuentra registrada X información publica X publica total o parcialmente ley de expropiación describe los la ley no tipifica plazos maximos para los hogares compansados por a largo plazo los hogares desplazados LGI-14 (i) mecanismos de pago de no reciben activos comparables X el pago de compensación por expropiación no pueden mantener su X compensación expropiación anterior estatus social y económico personas que tengan otros derechos la ley especifica los casos en los casos criterios de calificación para pago de no registrados (tales como el especiales en los cuales se paga Se paga una compensación, en compensación de derechos no LGI-14 (ii) compensación por algunos derechos efectivo o especie X registrados se efectua en forma pastoreo, servidumbre, la recolección X de productos forestales, etc.) no no registrados discrecional serán indemnizados Las restricciones o cargas públicas Las restricciones o cargas públicas son La ley describe las restricciones o aplicación de la ley en forma poco LGI-16 (iii) cargas públicas económicamente relevantes, son registradas pero NO de manera confiable X X registradas consistente y confiable entre el 50% y 70% de los casos En los conflictos de tierras se obtiene la ley establece las vias para la LGI-21 (ii) resolución de conflicots de tierras obtienen una decisión en primera X una decisión en primera instancia X X instancia dentro de 1 año Todas las restricciones impuestas las restricciones aceptadas en alguna Las restricciones son LGI-22 (i) X sobre la propiedad regularizada son medida por quienes reciben mayoritariamente ignoradas por X X explicadas certificados quienes reciben certificados no existe financiación y recursos El proceso de regularización predial disponibles para implementar incluye un mecanismo para resolver LGI-22 (ii) X mecanismos para resolver derechos los derechos formales en zonas X X X formales sujetas a regularización Por ley cuando existen áreas mecanismos de delimitación de áreas aplicación de restricciones a protegidas o áreas vulnerables a protegidas o áreas vulnerables no regularizar áreas protegidas o LGI-22 (iii) riesgo físico, las mismas deben ser X siempre son tecnicamente vulnerables se lleva a cabo en forma X X excluidas del proceso de sustentados discrecional regularización El plan de regularización a nivel de Existe un plan de regularización a Los recursos para implementar el LGI-22 (iv) X nivel de ciudades X plan son inadecuados X ciudades no es comprehensivo o socializado 145 los altos costos, el tiempo a invertir y no se exige la participación de los Mecanismos de participación Se implementan campañas masivas la falta de voluntad para participar en LGI-22 (v) X beneficiarios dentro de los programas ciudadana presentan altos costos para X el proceso constituyen barreras para de socialización para difundir los de regularización las instituciones beneficios de la regularización la participación de los beneficiarios Cuando el personal va al campo, se producen demoras en contactar a los los titulares de derecho están las campañas de difusión pública no LGI-22 (vii) X titulares de derechos o sus X X ausentes del proceso han llegado a todos los interesados representantes. Las mediciones y los datos producidos El organismo responsable del catastro Instituciones muy pocas veces en el proceso de regularización se LGI-22 (ix) X realiza inversiones para ingresar encuentran en un formato que X X ingresan información catastral al datos, mantenerlos y actualizarlos organo responsable permite su ingreso en un sistema Los datos e información producidos La ley contenpla ingreso de durante la regularización son Datos e información corresponden LGI-22 (x) información antes de concluido el incorporados en el sistema formal de X X X unicamente a la inscripción de proceso de regularización registro de derechos sobre la tierra inmuebles en folio real antes de completada la regularización El proceso de regularización registra La ley no contempla dar seguimiento No hace un seguimiento de la de manera eficiente todas las LGI-22 (xi) a las disputas que surgen en la resolución de estas disputas disputas que surgen durante el X X X regularización proceso de regularización A pesar de que el país se ha Debe ser mejorada la comprometido a seguir la mayoría o FGI-1 (i) X implementación de los tratados X todos los tratados, su X X suscritos por el país implementación no es eficiente Algunos pocos mecanismos de El financiamiento frecuentemente no FGI-1 (ii) X está disponible incentivos están disponibles, X X X incluidos PSA y REDD+. mecanismos interinstitucionales El combate de la deforestación y ineficaces para definir prioridad en la Poco interes a aplicar la ley en el degradación tiene baja prioridad los FGI-2 (ii) X planes y presupuestos de desarrollo asignación adecuada de recursos para combate de las principales causas de X x el combate a la deforestación y la deforestación y degradación forestal degradación La ley establece los derechos de Los linderos de las tierras forestales Los linderos de las tierras forestales Los derechos de propiedad / tenencia FGI-5 (i) propiedad / tenencia sobre tierras están definidos y demarcados solo en están claramente definidos y sobre tierras forestales son discutidos X X forestales algunos lugares demarcados no se realizan inversiones La ley establece los crimenes El gobierno monitorea los crímenes FGI-6 (i) forestales y su penalización significativas para controlar los forestales solo esporádicamente escaso cumplimiento de la ley X X crimenes forestales Los funcionarios dentro de la agencia pocos jueces y fiscales tienen forestal ocasionalmente trabajan FGI-6 (ii) X juntos para combatir los crímenes la coordinación interagencial es debil conocimiento sobre los efectos de los X X delitos forestales forestales; 146 La siguiente tabla presenta los principales retos identificadas en el sistema de Gobernanza de la Tierra en Honduras a realizar a mediano plazo: RETOS DIMENSIÓN 3.- MARCO TECNICO / 1.- MARCO LEGAL ADECUADO 2.- INSTITUCIONALIDAD 4.- APLICACIÓN DE LA LEY 5.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA 6.- ACCESO A LA INFORMACIÓN METODOLOGICO Datos corresponden al registro de Entre el 35% y 45% de las propiedades Información basada en inscripción de LGI-2 (iv) X estan registradas a favor de mujeres X propiedades en folio real, y de X propiedades bajo folio real apenas 22 de los 298 municipios el régimen aplicable no establece el régimen aplicable no contiene La propiedad común bajo el régimen claros arreglos sobre el provisiones claras para establecer LGI-2 (v) X de los condominios es reconocida mantenimiento de la propiedad arreglos sobre la gestión de la X X comun propiedad comun cuando fuera de un proceso de Sin embargo, por la tardia aplicación expropiación como resultado de un procesos poco claros para de la ley, las personas no podrán LGI-2 (vi) X cambio de uso de las tierras las implementar cambios de uso de la mantener su estatus económico y X X personas pierdan derechos, se les tierra social compensa en efectivo o de una La ley reconoce formalmente los hay un mecanismo relativamente solamente se aplica a un tipo derechos derivados de la posesión claro para comprobar la posesión LGI-3 (ii) pacífica ejercida por períodos largos X pasifica ejercida por largos periodos específico de tierra (sea pública o X X privada) de tiempo de tiempo Proceso de inmatriculación individual Los costos de inmatriculación Costos de inmatriculación individual LGI-3 (iii) basados en la ley poco claro a nivel de los todos los individual no excede el 2% del valor X X X funcionarios de la propiedad urbana típica pagos informales para inmatricular el Es necesario realizar una serie de no hay mecanismos que registren predio son significativamente LGI-3 (iv) menores a los formales establecidos pagos informales para inmatricular el efectivamente pagos informales para X X X predio inmatriculación de predios en ley Hay una serie de regulaciones en las instituciones no obligan al en la practila las regulaciones no hay implementados mecanismos LGI-4 (i) tierras urbanas que se justifican en el cumplimiento de regulaciones en las de seguimiento a las regulaciones impuestas sobre las tierras urbanas X X interés público general tierras urbanas no son exigidas Hay una serie de regulaciones en las instituciones no obligan al en la practila las regulaciones LGI-4 (ii) tierras rurales que se justifican en el cumplimiento de regulaciones en las X impuestas sobre las tierras rurales no X X interés público general tierras rurales son exigidas existe responsabilidades existe alguna separación entre los hay mecanismos de arbitraje de superpuestas o en conflicto que LGI-5 (i) pueden llevar a problemas roles de formulación e cualquier disputa ue pueda derivarse X X X implementación de políticas de la implementación de las políticas ocasionales existe un margen de superposición de responsabilidades asignadas a las existe un margen de superposición se presentan pococs problemas LGI-5 (ii) autoridades involucradas en los con las funciones de otras X deribados de la superposición de X X temas de la administración del autoridades del sector tierra responsabilidades y funciones territorio existe un margen de superposición de La división de responsabilidades responsabilidades entre los se presentan superposiciones LGI-5 (iii) diferentes niveles de la entre los diferentes niveles de la X menores X X administración y el gobierno es clara administración del territorio a información relacionada a los ley no establece parametros de El acceso a la información relacionada aunque se debe pagar un precio derechos sobre las tierras está uniformidad para la información LGI-5 (iv) a los derechos sobre las tierras tiene disponible para cualquier institución X relacionada a los derechos sobre las X razonable por la información, la un costo, su cobro es basado en ley misma no es de fácil acceso que pueda necesitarla y tierras 147 Las decisiones de política de tierras Existe una política comprehensiva no se busca información para que afectan sectores de la comunidad la información obtenida no se usa en LGI-6 (i) explícita o puede ser inferida de la X retroalimentar las propuestas se basan en consultas con los X las políticas resultantes legislación existente afectados Las instituciones de tierras reportan los reportes son significativos y Los reportes NO son públicamente LGI-6 (iv) X sobre el avance e implementación de comprehensivos X X accesibles las políticas de manera regular (anual) los municipios menos desarrollados legislación municipal no estipula responden en menor tiempo a las los requisitos para obtener licencia de LGI-9 (ii) criterios de tiempo maximo de X solicitudes de licencia de X X construcción son poco difundidos respuesta construcción cada institución, para actualizar los Los valores de la propiedad para Los valores no se actualizan valores de la propiedad, aplica LGI-10 (i) X discrecionalmente diferentes propósitos tributarios se basa en regularmente (en períodos mayores a X X precios de mercado los 5 años) metodos La titularidad de tierras a favor del La titularidad de tierras a favor del la administración de las mismas no hay un registro completo de tierras LGI-12 (i) Estado está generalmente justificada Estado se ejerce al nivel apropiado de X puede ser discrecional X a favor del estado por la provisión de bienes públicos gobierno Existen algunas limitaciones en el el sistema hace un uso eficaz de los Existen algunas limitaciones en el LGI-12 (iv) X presupuesto y en la capacidad de los presupuesto recursos disponibles para la gestión X X recursos humanos de tierras públicas la ley establece los parametros y Entre el 70% y 90% de los pagos existe un margen de incumplimiento estadisticas desactualizadas ya que no condiciones para celebrar contratos acordados en los contratos de LGI-15 (ii) de arrendamiento de tierras del arrendamiento de tierras del Estado X en los contratos de arrendamiento de X se registran efectivamente todos los tierras del estado contratos de arrendamiento estado son recaudados Existen estándares de servicio El registro NO monitorea activamente Existen estándares de servicio LGI-17 (i) X (control de calidad, tiempo, costo) su performance respecto de esos X X publicados significativos estándares Los aranceles cobrados por el registro El registro es financieramente Se registran efectivamente los costos LGI-18 (ii) cobro de aranceles en base a la ley es mayor al 90% de los costos sostenible X X operativos del registro operativos del registro la inversión de capital en el sistema Existe una inversión de capital en el es insuficiente para asegurar que el LGI-18 (iii) X sistema que se utiliza para registrar sistema sea sostenible en el mediano X X X los derechos de propiedad a largo plazo se establecen mecanismos para lidiar Existen mecanismos para detectar y La ley establece las sanciones ante el los casos no son sancionados LGI-19 (ii) comportamiento ilegal del personal con las denuncias de comportamiento lidiar con comportamiento ilegal del rápidamente X X ilegal del personal personal Cuando las instituciones formales no Hay instituciones formales que Los Juzgados de la Republica son existen instituciones informales que están disponibles, existen LGI-20 (i) proporcionan desiciones de primera instituciones informales que cumplen accesibles a nivel local en menos de cumplen esta función de una manera X X instancia a nivel local la mitad de las comunidades que es localmente reconocida esta función Las decisiones adoptadas en los solución de conflictos basado en referidos sistemas tienen poco o organizaciones comunales que Existe un sistema de solución de LGI-20 (ii) X resuelven conflictos de manera conflictos informal ningún reconocimiento por parte del X X sistema judicial y/o administrativo equitativa formal Las disputas en el sistema judicial Las disputas son dirimidas en el acceso restringido a estadisticas por LGI-21 (i) sistema judicial formal X X formal constituyen entre el 10% y 30% X parte del sistema judicial formal del total de casos judiciales La resolución de conflictos no aspectos administrativos, tecnicos o El porcentaje de conflictos de larga LGI-21 (iii) presenta limites de tiempo para su X X juridicos pueden prolongar el tiempo X duración es entre el 5% y el 10% del resolución para resolución de conflictos total de casos judiciales los procesos y responsabilidades en la Existe un proceso claro para ejecutar Los roles y responsabilidades son LGI-22 (vi) X regularización predial no están la regularización con parámetros X X claras documentados totalmente definidos 148 La comunidad tiene limitado Los linderos de las parcelas son los mapas generados son entendimiento de la tecnologia LGI-22 (viii) X X delimitados públicamente en la X comprensibles por los ocupantes de utilizada para registrar la ubicación y comunidad la comunidad dimensiones de las parcelas Programas de regularización no se las formas comúnmente disponibles Son aceptadas formas comúnmente han cortado las fechas que excluyen de la documentación no emiten paso LGI-22 (xiv) X X de hecho una gran parte de los a derechos de propiedad para X disponibles de documentación como evidencia de la ocupación ocupantes informales transferir mas adelante sus derechos El costo de la parcela regularizada Costos de la parcela regularizada LGI-22 (xvi) X oscila entre el 5 y 10% del valor coinciden con los estandares X X X promedio de la propiedad en el área internacionales el tiempo promedio de entrega de zonas sujetas a regularización son entrega de certificados publicamente LGI-22 (xvii) X certificados es de 6 meses delimitadas, no demarcadas X X difundida proceso de regularización predial ha porcentaje correspondiente La ley establece criterios de equidad LGI-22 (xviii) de genero entregado certificados a nombre de X X X unicamente a titulos inscritos mujeres entre un 35 y 45% mediante folio real El gobierno no exige la certificación, las áreas bajo certificación en el país Proceso para la certificación de áreas pero la apoya y promueve FGI-3 (i) establecido en la ley están en proceso de crecimiento conjuntamente con las cadenas de X X X aunque muy lentamente custodia La ley contiene disposiciones claras para que los beneficios derivados de metodologia poco clara para la FGI-4 (ii) algunos de los usos del bosque sean Su implementación es muy limitada implementación de disposiciones X X X compartidos a preparación y modificación de los La entidad encargada de preparar los el proceso para recoger la planes de uso de tierras se busca El reporte NO es accesible por el FGI-5 (ii) X nuevos planes de uso utiliza las participación es poco claro incluir información proveniente del X público respuestas del público público 149 Anexo 7 Proceso para la implementación del LGAF ¿Qué es el Marco de Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (LGAF)? El Marco para la Evaluación de la Gobernanza de la Tierra (Land Governance Assessment Framework – LGAF por sus siglas en inglés) es una herramienta de diagnóstico para evaluar el desempeño de las instituciones vinculadas a la administración de tierras de los países. Busca proporcionar a los gobiernos una herramienta objetiva de evaluación que les permita identificar áreas donde se requiera realizar mejoras. Se trata de un diagnóstico extensivo que se realiza a través de 21 Indicadores de Gobernanza en materia territorial (en adelante Land Governance Indicators LGI) que se agrupan en cinco grandes temas: (1) Marco Legal e Institucional; (2) Planeamiento del Uso de Tierras, Gestión y Tributación; (3) Administración de Tierras del Estado; (4) Provisión al Público de Información de Tierras; (5) Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos, y se pueden incluir, según el contexto de cada país, temas opcionales como ser : 6) Modulo Forestal, y 7)Regularización Predial (área de investigación piloto) que si fueron considerados para el caso nacional hondureño. En forma general, el proceso de implementación del LGAF se basó en las siguientes 3 etapas: Etapa 1: Análisis de Expertos: Levantamiento de información por Etapa 2: Paneles de Expertos: expertos en: Talleres de 1 día donde expertos del sector 1. Tenencia de la tierra público y privado se reúnen por temas: 2. Regulaciones del uso de la tierra 1. Tenencia de la tierra Etapa 3: Producto Final: 3. Provisión de información sobre la 2. Regulaciones del usos de la tierra Un documento de tierra urbana diagnóstico con 4. Administración de Tierras del 3. Regulaciones del uso de la tierra rural Recomendaciones de Estado 4. Valorización de la tierra y tributación Políticas e indicadores para 5. Resolución de Disputas y Manejo 5. Administración de tierras del Estado monitoreo de conflictos 6. Registros de tierras 6. Forestal 7. Resolución de disputas y manejo de 7. Regulación Predial conflictos 8. Forestal 9. Regularización predial 150 El proceso para la implementación del LGAF se apoyó en 3 etapas principales: (i) Análisis de Expertos, o estudios previos ejecutados por Investigadores Expertos, (ii) Evaluaciones realizadas por Paneles de Expertos, (iii) Talleres de Validación Técnica y Diálogo de Políticas. Cada una de las dimensiones del LGAF fue sometida a evaluación por alguno de los paneles. En algunas dimensiones se realizó un levantamiento preliminar de datos por parte de cada experto. En general, para todas las áreas temáticas, los expertos investigadores realizaron investigación de campo con el fin de recolectar información pertinente en las distintas instituciones del Estado, gobiernos locales, ONG, sector académico, sector privado, pueblos indígenas, entre otros. Para el tema de Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos, se realizó un muestreo en la ciudad de Choluteca, con el fin de poder identificar el número de casos sometidos a los tribunales de la Republica en materia de Tierras. Para el caso de Honduras, el proceso de implementación del LGAF, fue apoyado en su totalidad por el apoyo del Programa de Administración de Tierras de Honduras (PATH) y por las autoridades del Instituto de la Propiedad (IP), sobre todo en apoyo administrativo, de personal, espacio físico de trabajo y para la realización de todos los paneles Posibles mejoras al procedimiento: Por la experiencia del proceso en el país, se sugiere que se establezca una etapa preliminar en la cual se pueda elaborar una línea base previa para todas las áreas temáticas, ya que con esto se puede planificar de mejor forma los tiempos en que se realizaran las investigaciones por parte de los expertos. A esto hay que agregar, que por la existencia de un número importante de actores gubernamentales que administran el sector tierra, mucha información no es accesible, no existe, o sin actualizar por lo que resta en la confiabilidad de la información. Sobre el procedimiento de implementación del LGAF, se recomienda no realizarlo en periodos de elecciones generales o cambios de gobierno; en el caso de Honduras, eso significo contar con tiempos restringidos o incompatibilidad con la agenda de las personas e instituciones que debían alimentar el proceso de construcción del Marco de la Gobernanza de la Tierra. Por lo antes expuesto, el proceso se prolongó más de lo planeado inicialmente. 151 Trabajo de expertos: Para la escogencia de los expertos investigadores, se tomó como base la propuesta de un listado de personas que habían realizado trabajos de consultoría, mismo que fue proporcionado por el Programa de Administración de Tierras de Honduras (PATH), y se aprovechó igualmente la red de consultores nacionales del sector tierra, por lo que se evaluó sus competencias, experiencia y los resultados de sus trabajos para ser seleccionados como expertos investigadores para la realización del diagnóstico. La contratación de los expertos se realizó según el área temática, pero por la dificultad para identificar expertos o la poca disponibilidad que tenían al momento de la propuesta de participar en el proceso, conllevo a que se debiera asignar a algunos expertos contratados, dos áreas temáticas. La asignación de dimensiones para evaluar en los paneles se realizó según la propuesta del manual de procedimientos del LGAF, considerando al experto que mayor afinidad poseía para llevar el desarrollo adecuado en cada panel, y tratando de hacer una distribución equitativa de panales a facilitar. Es de señalar, que lo anterior provoco que algunas dimensiones estuvieran asignadas fuera del área investigada por el experto responsable del panel, por lo que en varias ocasiones y se era posible, se invitaba al experto que había investigado las dimensiones para que apoyara en la explicación de las mismas. Podemos afirmar que en la mayoría de los casos, la experiencia reconocida de los expertos contribuyó mucho en el buen desarrollo del panel, evacuando dudas preliminares, sugiriendo y convocando a los panelistas adecuados a participar en los mismos. Recomendación: Se sugiere que cada experto trabaje en los paneles con dimensiones que correspondan a las investigaciones de las áreas temáticas asignadas a ellos. 2.3 Evaluación de Paneles: Según el manual de LGAF, se indica que se debe invitar entre 3 a 5 expertos para cada panel, pero por el contexto nacional, el número de actores invitados a los panales del sector público fue de un promedio de 4, esto para poder contar con la representatividad institucional, por lo que la asistencia de cada panel era de aproximadamente de entre 6 a 10 personas. Al final del proceso de evaluación, se pudo contar con la participación de más de 50 expertos nacionales provenientes de los sectores público, privado, académico y sociedad civil. 152 Composición de los paneles de expertos: NOMBRE DEL No. COMPOSICIÓN DEL PANEL PANEL Derechos de Cuatro representantes del sector público, uno de la sociedad civil y 1 tenencia de la un experto independiente tierra Administración de Se contó con la asistencia de representantes de seis instituciones tierras del estado públicas: Tribunal Superior de Cuentas (TSC), Cuenta del Milenio 2 Honduras (MCA), Instituto de Conservación Forestal (ICF), Instituto de la Propiedad y Secretaría de Finanzas (Sefin) Provisión al público Se contó la asistencia de representantes del sector público (IP, 3 de información de PATH, ICF, Alcaldía Municipal del Distrito Central) y un experto tierras independiente Planeamiento y Se contó con la asistencia de representantes del sector público uso de tierras (AMDC y SEPLAN), del sector privado (Empresa Consultora La 5 urbanas Ceiba, ARQUITECNIC), y los consultores del Programa de Administración de Tierras Rurales de Honduras, PATH II Planeamiento del Se contó con la asistencia de representantes del sector público uso y políticas de (Instituto Nacional Agrario, INA, Instituto de Conservación tierras rurales Forestal, ICF e Instituto de la Propiedad, IP), del sector privado 4 (Informes y Proyectos S.A., INYPSA y ASP Consultores), la facultad de Ciencias espaciales de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, UNAH) y Programa de Administración de Tierras Rurales de Honduras, PATH II. Valorización y Se contó con representantes del sector público (SEFIN y SAMY), 6 tributación predial del sector privado (ASP Consultores), y el Programa de Administración de Tierras Rurales de Honduras (PATH II). Resolución de Se contó con la asistencia de representantes del sector público disputas y manejo (viceministro de etnias, un juez de letras y un proyecto de Tierras), 7 de conflictos privado (Cámara de Comercio de Tegucigalpa y un experto particular) y de la sociedad civil (Asociación para una Sociedad más Justa) 153 NOMBRE DEL No. COMPOSICIÓN DEL PANEL PANEL Forestal Se contó con la asistencia de representantes del sector público 8 (INA, COPECO, ICF, CONADEH, PATH) sector privado (AMADHO), academia (ESNACIFOR), y un experto independiente Regularización Se contó con la asistencia del sector público (PATH, IP y el INA), 9 predial sociedad civil (ASJ), y un experto independiente Dinámica de los paneles: El proceso de evaluación de cada uno de los paneles fue hecho después que se explicara el proceso general del LGAF y la dinámica de desarrollo del panel, por lo que por cada institución pública o privada, o por experto independiente se realizaba una evaluación de las dimensiones seleccionando un ranquin, que luego era tabulado en un tabla general para poder realizar el consenso en las discusiones planearías por dimensión. Cuando había divergencias, estos se enfocaban en defender su ranquin seleccionado por la experiencia institucional o personal. Es de indicar que al no haber unanimidad, se tomaba el consenso por mayoría, respetando las opiniones divergentes, las cuales se recogían en las respectivas ayudas memorias que están anexadas a este documento. Las jornadas de trabajo de los paneles fueron de un día completo (9h30 am a 3h30 pm). Es de indicar que a los panelistas se les envió el documento de investigación y las instrucciones con la dinámica del panel, junto a la invitación para que fueran analizando el trabajo a evaluar. Durante el proceso de evaluación de paneles, para poder contar con los panelistas en la jornada completa de trabajo, se consideró como incentivos útiles, un buen local de trabajo, así como meriendas y almuerzos. Las principales dificultades durante la realización de los paneles fue la falta de asistencia de algunos panelistas invitados, aduciendo la carga de trabajo por tener que presentar informes a un nuevo gobierno. Igualmente, algunos panelistas fueron invitados a distintos paneles, ya que contaban con la experiencia y los conocimientos en la materia, y por no encontrar más expertos en el tema a evaluar. También influyó la incertidumbre de ciertos empleados públicos con respecto a su permanencia a sus puestos de trabajo, ya que algunos al momento de tener que asistir, ya no laboraban en la institución. 154 Es importante revisar la adecuación del número de participantes según el contexto nacional, ya que para el caso de Honduras, se tuvo que invitar a un número mayor de panelistas que lo sugerido en el manual de implementación del LGAF, con el fin de poder contar con la representatividad de las instituciones del gobierno en cada uno de los paneles, sin tener que dejar omitir a otros expertos del sector social. Luego de analizar la experiencia de implementación del LGAF, se sugiere fuertemente considerar los tiempos político-sociales para que las actividades de realización del proyecto no sean afectadas por otras prioridades, tales como procesos electorales, y cambios de funcionarios institucionales, etc. El comportamiento de los panelistas, en las respectivas dimensiones, se pueden observar en las tablas resumen donde se tabula el ranquin por cada panelista en cada dimensión, las cuales se incluyen como anexos en la ayuda memoria. Principales divergencias: Durante el proceso de evaluación de los paneles, existieron importantes divergencias entre los expertos panelistas, sobre todo la de mantener los criterios institucionales en cuanto a responsabilidades que la Ley les otorga en los procesos en los cuales son responsables y en cuanto a las metas alcanzadas. De igual forma, se pudo constatar que del sector privado o sociedad civil, se buscaba a indicar las debilidades o los problemas que afectan a la población en general. Se describe por área temática las principales divergencia que se presentaron:  Derechos de tenencia: La principal divergencia era por los vacíos legales, primordialmente en cuanto a su aplicación con respecto a la competencia institucional (ambigüedades de responsabilidades por jurisdicción). Igualmente, la diferencia de entendimiento con los términos técnicos y legales, hacía que se iniciaran discusiones sobre diferencias conceptuales entre los técnicos y los conocedores de las leyes.  Planeamiento y uso del suelo: Existe una dificultad en la concepción de los planes de uso del suelo, ya que para la mayoría argumentan que lo que existe son mapas de uso. Así mismo, hay una confusión en los procesos de formalización de un lote residencial con el de formalizar vivienda. Por otra parte, existieron diferencias al determinar el % de tierras que han sido afectadas por el cambio de asignación del uso del suelo por parte del Estado. Igualmente, hubo diferencias sobre el concepto de equidad, para 155 unos está completo cuando incluye componente de género y pueblos indígenas y afrohondureños como eje transversal dentro de las políticas de tierra, mientras para otros faltan elementos como discapacitados, inmigrantes, etc.)  Administración de Tierras del Estado: Las principales diferencias giraron en torno a la administración de tierras públicas bajo régimen especial, mientras que la administración forestal del Estado considera que en áreas protegidas y otras bajo régimen especial, no es posible hacer regularización a favor de particulares, se dieron ejemplos como el caso de la zona del Parque Patuca, entre otros, donde fueron emitidos un sin número de títulos a favor de particulares privados; o la titulación de tierras en estas áreas con fines de explotación cafetalera que según el criterio forestal, serian ilegales.  Provisión al Publico de Información de Tierras: Existe una divergencia en el porcentaje de parcelas registradas (en áreas urbanas y rurales) ya que muchos de los entes que emiten títulos de propiedad, registran en sus respectivos libros, pero no logran realizar el proceso en tiempo y forma según la Ley de Propiedad en el Registro de la Propiedad Inmueble Nacional.  Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos: La principal divergencia era con respecto a que mecanismo de solución de conflictos de tierras se debe utilizar, ya que existen diferentes grados de confianza, según el sector usuario. Por ejemplo, los pueblos indígenas confían más en sus mecanismos consuetudinarios, mientras que en el sistema judicial, los jueces mencionaron que ellos muy poco utilizan la ley de conciliación y arbitraje, y en el ámbito administrativo la solución de conflictos se dificulta enormemente porque un alto porcentaje de los títulos de propiedad se encuentran registrados bajo la técnica de Folio Personal (ya que esta figura de registro no permite vincular la información catastral como en Folio Real).  Modulo Forestal : La principal divergencia fue en torno a las competencias de titulación que posee el Instituto Nacional Agrario (INA) en áreas bajo régimen especial, con particular énfasis en las zonas forestales. Los participantes expusieron, en general, la dificultad de acordar quien posee realmente las funciones de regularización en ciertas jurisdicciones, por lo que se discutió el problema de superposición de funciones de las distintas instituciones que poseen la capacidad de regularizar en estas áreas, indicando que el principal problema es el alto grado para identificarlas, realizar demarcación y vacíos legales dentro del marco jurídico que permitan definir dichas zonas. 156  Regularización Predial: Durante las discusiones del panel, la principal divergencia era sobre la existencia de mecanismos eficaces para armonizar los derechos de los ocupantes y titulares al momento de regularizar, sobre todo, si estos procesos de formalización se encontraban completos y claramente definidos, al igual que los roles y funciones de las instituciones responsables de formalizar estos derechos de tenencia de la tierra, y los motivos que limitan la participación de la población dentro de los procesos de regularización predial. Encuestas o muestreo: En la elaboración de cada uno de los documentos de investigación por área temática, se realizaron entrevistas personales y en algunos casos fueron utilizados cuestionarios estructurados o preguntas abiertas. Se describe por área como fueron realizadas algunas encuestas:  Derechos de tenencia: Para la realización del documento de investigación se preparó una encuesta (en Anexos) que fue levantada en forma de preguntas aplicables según el conocimiento o competencia del encuestado. Se aplicó en forma directa a funcionarios del Instituto Nacional Agrario, Instituto de la Propiedad (Programa de Regularización; Registro; Catastro), mientras que funcionarios del Instituto de Conservación Forestal prefirieron hacer su encuesta en forma digital.  Planeamiento y uso del suelo: Se realizaron entrevistas personales, sobre todo con representantes de algunas municipalidades del país, con expertos privados y colegios profesionales.  Provisión al Publico de Información sobre Tierras: Se realizaron entrevistas personales (ver cuestionario en anexos) con distintos expertos del sector público y privado, esto permitió conocer los puntos de vista de los productores de la información registral y de los usuarios del sistema.  Administración de tierras del Estado: Se realizaron consultas personales principalmente a los expertos del Estado relacionados con el proceso de administración de bienes nacionales. 157  Resolución de Disputas y Manejo de Conflictos: Para colectar información que permitiera analizar las dimensiones que están en el ámbito del Poder Judicial (LGI 21 i, ii y iii) se hizo llegar un cuestionario a funcionarios de algunos juzgados y a abogados litigantes, sin tener respuesta, aduciendo que esos datos no se manejan y requiere tiempo para recabarlos. Por tal razón, se hizo un muestreo en los juzgados de Choluteca (Anexos), que sirvió de base para la toma de decisiones respecto al ranquin en estas dimensiones.  Modulo Forestal: Se llevaron a cabo entrevistas personales con los expertos de cada institución estudiada y responsable de la temática. También con otros expertos forestales de la empresa privada y que han escrito documentos sobre tenencia de la tierra forestal. La mayoría de ellos estuvieron presentes en el Panel forestal.  Regularización Predial: Se llevaron a cabo entrevistas personales con expertos de aquellas agencias del gobierno que realizan procesos de regularización, utilizando como guía de encuesta las dimensiones del área temática a evaluar . 158 Anexo 8 Coordinación: Principales tareas de Coordinación: Es de indicar que el trabajo del Coordinador Nacional del LGAF es muy diverso, desde ser un experto en el tema de tierras para poder contribuir en la construcción de los distintos análisis, administrar los procesos de gestión de recursos, tener una capacidad para establecer una red de expertos del sector público, privado y sociedad civil, como también poder ser un facilitador en las distintas actividades de evaluación del proceso de implementación del LGAF. Estas fueron las principales actividades realizadas por el coordinador nacional: 1. Definir un plan de trabajo detallado de todas las actividades de la consultoría, 2. Realizar todas las actividades administrativas para el buen funcionamiento del proyecto, 3. Elaborar términos de referencia, identificar y contratar a los expertos investigadores, 4. Revisar los indicadores del documento LGAF y adaptarlos al contexto nacional, 5. Coordinar y participar en la realización de un documento que contenga el análisis de la Tipología de las situaciones de tenencia de la tierra y un mapa de instituciones públicas relevantes, 6. Coordinar la realización del Lanzamiento del LGAF, 7. Coordinar la elaboración de los documentos de investigación por parte de los expertos, 8. Coordinar la realización de los reportes de los Paneles y tabla de resultados, 9. Coordinar la realización del Borrador del informe sobre gobernanza de la tierra, 10. Coordinar la realización del Taller de Validación Técnica, 11. Coordinar la realización del Informe Final del LGAF para Honduras. Principales dificultades para la coordinación: 1. El proceso de identificación de los distintos expertos que pudieran participar en el proyecto del LGAF, fue difícil, principalmente para seleccionar al investigador del área temática de Administración de Tierras del Estado, sea por la falta de cumplimiento de requisitos o por no contar con la disponibilidad, siendo una causa en 159 el retraso para la elaboración del documento de investigación del mismo y por ende en las etapas subsiguientes del proceso de implementación del LGAF. 2. Fue un gran reto poder contar con estadísticas actualizadas de las distintas agencias gubernamentales que producen información relacionada con el sector tierra del país, por lo que esto fue una dificultad importante en la ejecución de las distintas etapas del proceso de implementación del LGAF, en tiempo y forma, y sobre todo para poder producir los documentos de investigación. 3. El año político, en el cual se inició la implementación del LGAF, afecto la planificación de ciertas actividades del proceso, ya que en algunos casos, era difícil obtener la disponibilidad de los expertos gubernamentales para realizar consultas, o era un reto poder agendar la realización de ciertos paneles, ya que se deseaba contar con la mayor representatividad institucional del Estado. Igualmente, el cambio de gobierno afecto en poder convocar algunos expertos, ya que no seguían siendo funcionarios de las instituciones del gobierno. Sugerencias de Mejora: 1. Se recomienda promover la certificación de expertos en temas de tierras por parte de las agencias nacionales o internacionales, y de incluir en una base de datos aquellos expertos con un alto grado de conocimiento y experiencia para realizar proyectos como el LGAF. Igualmente, es importante que se establezcan redes de expertos nacionales en los distintos temas relacionados con el sector tierra, para que puedan interactuar en el ámbito de investigación a nivel regional e internacional, permitiendo así fortalecer su experiencia y conocimientos por medio de la formación continua sea por congresos, formaciones, intercambios, participación en proyectos a nivel regional, etc. 2. Se recomienda establecer un grupo de trabajo por parte de los principales agencias nacionales productoras de datos relacionados con el sistema de administración de tierras del país, buscando establecer políticas que permitan implementar un verdadero Sistema Nacional de Infraestructura de datos espaciales, para que se pueda establecer una verdadera integración de la información del sector tierra. 3. Se recomienda realizar la implementación del LGAF en años no electorales, con el fin de evitar momentos políticos que alteran el buen desempeño de expertos gubernamentales y tiempos muertos en el proceso por las actividades electorales. 160 Evaluación: En el proceso de evaluación de ciertos indicadores, hubieron dimensiones que presentaron un grado elevado de comprensión o de dificultad para colectar la información necesaria que permitiera la evaluación adecuada para el diagnóstico. Se describe algunas de estas dimensiones que pudieron ser evaluadas de la mejor forma o simplemente no se logró dar un ranquin:  LGI 1: Reconocimiento de un espectro continuo de derechos: La ley reconoce un rango de derechos del que son titulares individuos y grupos (incluyendo derechos secundarios así como derechos del que son titulares minorías y las mujeres  Dimensión iii: Los derechos de tenencia grupal de la tierra rural son reconocidos por la ley (panel de Derechos de Tenencia). El grupo especuló que las variables en esta dimensión están mal planteadas ya que por un lado se debe aceptar que los derechos de tenencia grupal de la tierra rural son reconocidos por la ley de una manera general, pero introduce dudas al dar espacio para discutir si los grupos pueden obtener representación legal mediante otras leyes.  LGI-11. Eficiencia en la recaudación: Los recursos de los impuestos a la tierra/propiedad se recaudan efectivamente y el rendimiento de la tributación predial supera los costos de recaudación  Dimensión ii: Los propietarios afectos al impuesto predial están identificados en un registro de contribuyentes  Dimensión iii: Los impuestos sobre propiedades valorizadas son efectivamente recaudadas  Dimensión iv: Los montos recaudados exceden los costos de recaudación Para poder evaluar de forma más precisa estas tres dimensiones, se propone metodológicamente llevar a cabo una investigación en una fracción significativa de los 298 municipios que conforman la división administrativa del territorio nacional, con un muestreo de un 5%, aproximadamente 16 municipalidades, lo cual equivale a las 4 municipalidades más representativas de cada una de las categorías A, B, C, y D. De las cuatro municipalidades que representen cada categoría, se sugiere de acuerdo al ranking elaborado por la Secretaria del Interior y Población (SEINP) las dos más altas y las dos más bajas por cada categoría, de esta forma se efectuara una interpolación de datos que genere valores promedio representativos por cada una de las categorías. 161  LGI-14. Transparencia y equidad de los procesos expropiatorios: Los procesos expropiatorios tienen reglas claras que se ejecutan de forma transparente. Las compensaciones en dinero o en especie a valores de mercado son pagadas equitativa y oportunamente  Dimensión v: Las apelaciones a las decisiones de expropiación son manejadas dentro de un plazo definido (Panel de Administración de Tierras del Estado) Los panelistas coincidieron en que cuando en los últimos años ha habido apelaciones en asuntos de tierras ante los juzgados, estas son motivadas por falta de pago y no por fallas en el procedimiento, por lo tanto, no se pudo evaluar esta dimensión.  LGI-15. Transparencia de los procesos de disposición de tierras del Estado y beneficio económico: la transferencia de tierras del Estado hacia privados sigue un proceso claro, transparente y competitivo. Los pagos son recaudados y auditados  Dimensión iii: Las tierras del Estado son arrendadas/vendidas a precios de mercado (Panel de Administración de Tierras del Estado). Debido a la diversidad de casos donde se vende o arrienda tierras del Estado, es difícil conciliar las variables de venta a precios de mercado y transparencia en el proceso (aunque se logró discutir la dimensión exponiendo los diferentes escenarios).  FGI 5: Derechos de tenencia, usos del bosque y aprobación/modificación planes de uso.  Dimensión ii: En las áreas rurales, los planes de uso de tierras forestales y los cambios a dichos planes se basan en consultas públicas. Esta dimensión solo aplica a áreas nacionales y ejidales. Recordemos que en el área rural también existe tenencia privada.  FGI 6: Control de tala ilegal y otros crímenes forestales. Dimensión i: El país controla los crímenes forestales, incluyendo la tala ilegal y la corrupción asociada En la ley Hondureña, lo que existen son “infracciones” forestales (faltas y delitos) y no “crímenes”. 162 Anexo 9 Información y data de contexto Información general: La Republica de Honduras, formando parte de la región Centroamericana, limita sus fronteras con Nicaragua al Sur-Este, con el Salvador al Sur-Oeste, y con Guatemala al Oeste. Su frontera Norte, con más de 750 km de costa, limita con el mar Caribe, y el Sur, está delimitado con el Mar Pacifico. El principal relieve presente en el territorio nacional es de tipo montañoso y se estima que el 70 % es de cobertura forestal. El país posee más de 100, 000 hectáreas de manglares en el Golfo de Fonseca, aproximadamente dos (2) millones de hectáreas de tierras bajas con alto potencial productivo, 3.5 millones de hectáreas de bosques productivos, más de 100 áreas protegidas, 239 cuerpos de agua continentales propios para el desarrollo acuícola, dos importantes patrimonios para la humanidad siendo el sitio arqueológico de Ruinas de Copan y la reserva ambiental de la Biósfera del Rio Plátano, y cuenta con 8 pueblos étnicos. La población hondureña está compuesta de la siguiente forma: Tabla1 : Composición de la población hondureña Tipo de población % (población) Mestizos 89.9 Indígenas 6.7 Afro-descendientes 2.1 Blancos 1.3 Fuente : Instituto Nacional de Estadística de Honduras (2001) El sistema político hondureño está basado en un democracia constitucional (1982), conformado por tres poderes del Estado que son independientes, siendo estos: el Ejecutivo, 163 el legislativo y el Judicial. Su división administrativa está compuesta por 18 departamentos, los cuales están divididos por 298 municipios. Para presentar ciertos datos importantes del país, se utilizó los indicadores que sobre Honduras se tiene en la base de datos del Banco Mundial. El cuadro con los datos básicos del país es una aproximación a la situación de Honduras al año 2012, sobre aspectos de población, demografía, territorio, salud, producto interno bruto, inversiones y la cantidad de días calendario que se necesitan para completar los procedimientos que implica la operación legal para abrir un negocio en el país. Datos Básicos del país: Población, total (millones) 7, 935, 846 Crecimiento poblacional (% anual) 2 Área superficial (Km2) 112 492 Densidad Poblacional (ha/ Km2) 70 Expectativa de vida al nacer, total (años) 73 Ratio de alfabetización, mujeres jóvenes (% de 96 mujeres de entre 15-24 años) Prevalencia de HIV, total (% de población 15- 1.6 49 años) GDP (US$ actuales) (miles de millones) 17,97 GNI (US$ actuales) (miles de millones) 16,45 GNI per cápita, Atlas method (US$ actuales) 3,810 Inversión Extranjera Directa, flujos netos (% 5.8 del GDP) Tiempo requerido para abrir un negocio (días) 14 Fuente: www.worldbank.org/data/onlinedatabases/onlinedatabases.html 164