NOvemer r Ir.9 Provisión de Agua y 3N c Ma Saneamiento en el Area Rural en Bolivia: De Proyecto Piloto a Programa Caie va de B~e Provisión de Agua y PNUD-Banco Mundial Programa deAgua Saneamiento en el Area y Saneamiento Rural en Bolivia: De Proyecto Piloto a Programa Nacional Jennifer Sara Alexandra Gross Caroline van den Berg © 1996 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, EE.UU November 1996 Este es un documento interno de trabajo, publicado extraoficialmente por el Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial-PNUD. Si usted desea obtener copias gratis de este documento, sírvase contactar a la señora Mar¡ Dhokai, Banco Mundial; teléfono: (202) 473 3970; Fax: (202) 4770164. Reconocimientos El material de este estudio es el resultado de un esfuerzo conjunto del personal del Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial-PNUD, el programa piloto Yacupaj y la División de Medio Ambiente y Desarrollo Urbano de la Región 3 de Latinoamérica (LA3EU). Este estudio ha sido inspi- rado en el Informe de Evaluación Inicial de PROSABAR. Expresamos expeciales agradecimientos a los señores Mike Garn, Abel Mejia, y Philippe Auffret por su enorme contribución a este estudio; el cual fue llevado a cabo bajo la dirección general de los señores John Briscoe y Brian Grover. Esta publicación ha sido posible gracias al financiamiento proporcionado por el Gobierno de Noruega. Foto en la portada: Curt Carnemark Edición y producción: Gayle Gibbons, Bonnie Bradford, Monica Migliassi y Mar Dhokai Contenidos Prefacio 1 Resumen Ejecutivo 2 Parte 1: Introducción 4 Parte 2: El Proyecto Piloto 6 Diseño del Pr-yecto 7 Reglas del Proyecto 8 Implementaci Sn del Proyecto 10 Resultados dE ¡ Proyecto 15 Lecciones del Proyecto Piloto 24 Parte 3: La Evolución de un Programa Nacional 27 Disposiciones Institucionales 29 Definición de las Reglas 32 Sostenibilidad 38 Diseño Adaptable de Proyecto 40 Lecciones de PROSABAR 41 Conclusión 44 Bibliografía 45 iii I - Prefacio Desde 1991, el sector de agua y saneamiento poniendo en práctica este nuevo enfoque de en Bolivia ha experimentado una reforma radi- ciclo de proyectos. cal. El proyecto piloto Yacupaj, que se describe El enfoque Yacupaj-PROSABAR está orien- en este informe, fue una manifestación de este tado hacia el cliente en varios aspectos. Se ase- proceso de reforma, y también fue una con- gura de que las inversiones reflejen la demanda tribución al mismo. El proyecto dió lugar a del consumidor y se concentra en el prestatario, PROSABAR, un gran programa de inversión, en lugar de los requerimientos de asistencia de destinado a beneficiar a más de 800.000 per- la agencia. Pone énfasis en el desarrollo insti- sonas por todo el país. Este estudio documenta tucional y en la capacitación como un objetivo los resultados del Proyecto piloto y el paso central, en lugar de considerarlo un compo- hacia un prc grama a nivel nacional. nente colateral del proyecto. Estimula y fomenta Dentro dE la comunidad dedicada al desa- la participación de las partes interesadas para rrollo (inclu)endo el Banco Mundial) hay un asegurar el sentido de propiedad del proyecto. continuo debate sobre el tema de avanzar de Finalmente, incorpora una cultura de apren- un tradicioral proceso de planificación de dizaje en la cual se realizan los ajustes a proyecto hacia un "nuevo" ciclo de proyecto de medida que las lecciones emergen de la expe- cuatro etapas: escuchar, pilotar, demostrar y riencia inicial en el proyecto. replicar (en gran escala). La experiencia Yacu- paj-PROSABAR, documentada en este informe, John Briscoe es un ejemplo de una nueva generación de Jefe proyectos del Banco Mundial que están División de Agua y Saneamiento 1 Parte 1: Introducción El objetivo principal de este estudio de caso es La segunda sección trata la forma en que documentar los resultados logrados por el PROSABAR integró las lecciones de Yacupaj al proyecto piloto Yacupaj y el proceso seguido formular una política sectorial nacional (figura en la preparación del programa nacional 1.1). Documenta la manera en que PROSABAR Proyecto de Saneamiento Básico Rural (PROS- estableció las reglas del proyecto y los arreglos ABAR). El estudio de caso también evalúa el institucionales, incluyendo el criterio de elegi- aporte de ambos proyectos, para reformar el bilidad, las opciones técnicas y la política sector de agua y saneamiento en el área rural financiera. También es objeto de análisis la en Bolivia. manera en que PROSABAR enfrentó nuevos El estudio de caso se divide en tres sec- desafíos durante el proceso de ampliación de ciones. La primera sección analiza cómo los la cobertura, incluyendo el nuevo papel de las arreglos institucionales establecidos en el municipalidades y la ausencia de una política proyecto Yacupaj generaron un conjunto de nacional del sector, que conduce a enfoques incentivos de conducta que llevaron a inver- conflictivos en el suministro de agua y servicios siones basadas en la demanda y en la de saneamiento en el área rural. La tercera sec- sostenibilidad a largo plazo. Describe las ción diseña lecciones para planificadores y ofi- reglas, procesos y estrategia de imple- ciales de proyecto del Banco Mundial. La mentación de proyectos y presenta los resul- experiencia con Yacupaj y PROSABAR es sig- tados sobre el impacto del proyecto a nivel nificativa no sólo porque reformó el sector del comunal e institucional. Además, muestra agua y saneamiento en Bolivia, sino también cómo trabajando a través de las organiza- porque proporciona un modelo para la imple- ciones no gubernamentales (ONGs) y las mentación de proyectos de agua y saneamiento agencias existentes, se llegó a la institu- en comunidades rurales. Este modelo es la con- cionalización del proyecto. tribución del proyecto al sector. 4 Figuro 1.1 El modelo para la ampliación de cobertura Yacupaj: El proyecto piloto PROSABAR: El programa nacional Someter a prueba las reglas y políticas a Implementando una política nacional para nivel micro: una inversión amplia en el suministro de • Enfoques basados en la demanda agua potable y saneamiento sostenible a • Intervenciones sociales través de todo el país • Uso de tecnologías apropiados Beneficiarios: 800.000 residentes • Políticas Financieras comunarios rurales • Mecanismos de apoyo institucional Costo del proyecto: 48 millones de $US Benefcarios 61 000 residentes comunarios rurales Costo del proyecto: 2.8 millones de $US Cronograma de inversiones Yocupal Proyecto piloTo PROSABAR Preparación PROSABAR Inversián Actividad en curso Actividad pasada o planificada 5 Parte 2: El Proyecto Piloto Ante la aguda crisis económica a mediados de servicios adecuados de agua y saneamiento. la década de los '80, Bolivia puso en práctica Inclusive en los pueblos pequeños con sistemas un programa económico de largo alcance des- de provisión de agua, la calidad del servicio tinado a estabilizar y reestructurar la economía. es pobre y no se hacen cumplir las ,ormas Sin embargo, el crecimiento económico alcan- sanitarias. Los sistemas de alcantarillado no zado desde la crisis no ha logrado una reduc- son confiables y las aguas servidas a menudo ción significativa de la pobreza, porque de desembocan en el sistema de drenaje natural acuerdo a cifras del Instituto Nacional de sin ninguna regulación. La mayoría de las Estadística, en 1992, aproximadamente el 70% fuentes de agua en el país están contami- de la población se encontraba por debajo de la nadas. línea de pobreza (cuadro 2.1). En el sector de El deprimente estado de los servicios de agua agua y saneamiento, Bolivia tiene los niveles de y saneamiento es responsable de las enfer- servicio más bajos en Sudamérica, con sola- medades endémicas transmitidas por el agua, mente 58% de la población que recibe servicios las cuales continúan siendo las más frecuente- de agua y solamente 43% que recibe servicios mente reportadas y extendidas en todo el país. de saneamiento; de acuerdo al censo de 1992. Las enfermedades intestinales son la seýgunda En el área rural, donde habita el 42% de la causa principal de muerte entre los gri.pos de población, solamente el 24% se beneficia con todas las edades y la primera causa de mortal- los sistemas de suministro de agua potable y idad infantil, la cual continúa siendo muy alta en solamente el 17% tiene acceso a saneamiento Bolivia (75 por 1.000 nacidos vivos).En el área adecuado. La mayoría de los habitantes que rural de Bolivia, la falta de servicios adecuados reciben estos servicios en el área rural viven de provisión de agua obliga a la mayoría de las en asentamientos más grandes, mientras la familias a dedicar una gran cantidad de tiempo mayoría de la gente que vive en comunidades a ir en busca de agua en fuentes distantes, lo de menos de 250 habitantes (lo cual repre- cual constituye una pesada tarea a ser cumplida senta el 80% de la población rural) carece de principalmente por las mujeres y los niños. 6 Diseño del Proyecto agua y saneamiento a las comunidades rurales dispersas en el Altiplano. El significado de En 1990, cuando se diseñó el proyecto piloto, Yacupaj en Quechua es "para el agua". El el sector de agua y saneamiento en el área proyecto fue llevado a caso en cuatro provin- rural de Bolivia enfrentaba numerosas restric- cias del Departamento de Potosí, entre 1991 y ciones. Una severa restricción financiera limi- 1994, a un costo de US$2,8 millones. El finan- taba la dimensión y el alcance de las ciamiento provino principalmente del gobierno inversiones. La responsabilidad institucional en de Holanda. El Programa de Agua y el sector no estaba bien definida; las activi- Saneamiento PNUD-Banco Mundial (el Pro- dades estaban divididas entre el Ministerio de grama) actuó como la agencia ejecutora y la Salud, el Ministerio de Asuntos Urbanos, el Corporación de Desarrollo de Potosí quien lo Ministerio de Agricultura y las Corporaciones hizo efectivo. de Desarrollo Regional. Había poca coordi- El proyecto Yacupal operó en más de 520 nación entre las actividades de las mas de 400 comunidades, brindando capacitación a los ONGs, y otras agencias activas en todo el maestros rurales, trabajadores de la salud, país. Tradicionalmente, las agencias guberna- albañiles y a operadores de sistemas de agua. mentales involucradas en el sector eran quienes El proyecto instaló sistemas de agua, bombas construían directamente los servicios, con poca manuales, servicios de saneamiento que sumi- participación del sector privado. Finalmente, nistraron servicios de agua a 31.000 per- Bolivia carecía de una política sectorial para sonas, y servicios de saneamiento a 30.000 determinar qué comunidades debían ser servi- personas. El diseño del proyecto estaba das con prioridad, cuánto de subsidio propor- basado en los siguientes principios, los cuales cionaría el gobierno y cómo serían asignadas surgieron de numerosos proyectos llevados a las responsabilidades para la operación y cabo por el Programa en Africa, Asia y mantenimiento de los sistemas. América Latina: El proyecto Yacupaj fue concebido como un • La responsabilidad y la participación de la proyecto piloto para desarrollar y someter a comunidad en todas las etapas de la planifi- prueba las Estrategias de implementación con cación del proyecto, construcción, y operación el fin de proveer servicios de suministro de y mantenimiento es especial. Las mujeres Cuadro 2.1 Indicadores socioeconómicos para Bolivia y Potosi Población 6.420.792 645.889 Población rural (porcentaje) 43 66 Densidad de población (población por kilómetro cuadrado) 5,8 5,5 Tasa anual de crecimiento de población (porcentaje) 2,3 -0,1 Bonos familiares por debajo de la línea de pobreza (porcentaje) 70 80 Ingreso anual per cápita (US$) 804 434 Expectativa de vida (años) 59 52 Mortalidad infantil (por 1.000 nacidos vivos) 75 118 Tasa de analfabetismo (porcentaje) 20 38 Acceso a electricidad, agua y saneamiento (porcentaje) 54 40 7 deben estar involucradas con el proyecto en Todo el personal y los representantes de las todas las etapas. agencias de contraparte se reunían anual- • La tecnología de bajo costo (bombas ma- mente para analizar las reglas y procesos, y lle- nuales, sistemas de agua por gravedad, letri- gar a un consenso sobre las modificaciones. nas VIP) debe ser promocionada para hacer Ellos produjeron un documento detallado de que los servicios puedan estar al alcance de las estrategia que fue distribuído a todo el per- comunidades de bajos ingresos. sonal del proyecto y lo modificaron en dos • Se debe hacer uso de mecanismos de recu- oportunidades durante los cuatro años de eje- peración de costos que sean realistas y de cución. Se distribuyó volantes promocionales acuerdo a los ingresos familiares, con el fin de simples a las comunidades por toda la región, asegurar la sostenibilidad de los servicios. con un resumen del criterio de elegibilidad y • Los servicios de suministro de agua y las reglas para participar en el proyecto. saneamiento deben estar ligados con la salud, higiene, educación ambiental, y con las activi- Criterio de selección de la comunidad dades generadoras de ingresos. La mayoría de los habitantes de Potosí vive en • La planificación y la ejecución deben ser |le- comunidades muy pequeñas, las cuales están vadas a cabo en lo posible, por personas del aisladas a causa de un terreno dificultuoso, lo lugar y del país. cual hace que sea difícil llegar a tener contacto • Se debe fortalecer la capacidad local para con la población. Ante una población dispersa el suministro de servicios, particularmente por de estas características, Yacupaj decidió agru- parte de las ONGs y los sectores privados par a las comunidades en subregiones para rurales. reducir los costos administrativos. El proyecto o Se debe utilizar el entrenamiento en servicio delegó la responsabilidad de selecció,ar las y clases más formales de capacitación para comunidades a tres agencias, las cuales desarrollar las capacidades de las agencias eligieron subregiones basadas en su presencia sectoriales. institucional y demanda comunal de servicios. La creación de estas subregiones mejoró la Reglas del Proyecto eficiencia en la ejecución, seguimiento, y super- visión del proyecto; y fortaleció la capacidad Durante los primeros nueve meses del proyecto del sector privado local para suministrar apoyo Yacupaj, el personal se concentró en desarro- técnico y repuestos sobre una base comercial. llar las reglas para la ejecución del proyecto: Todas las comunidades en las subregiones con criterios de selección de las comunidades, cri- poblaciones de 50 a 250 habitantes eran elegi- terios de diseños técnicos, política financiera y bles para participar si la comunidad solicitaba asignación de responsabilidad para la hacerlo, y si los beneficiarios aceptcban la operación y mantenimiento. Estas reglas estu- política Financiera del proyecto, asumiendo la vieron basadas en los siguientes tres objetivos: responsabilidad por la operación y manteni- @ Mejorar la cobertura y el uso efectivo de los miento a largo plazo, y si el suministro del ser- servicios por parte de los beneficiarios; vicio era técnicamente viable. o fortalecer las instituciones existentes en los niveles comunal, provincial y departamental; y Opciones técnicas y niveles de servicio o desarrollar un modelo para la réplica en Con el fin de reducir los costos y asegurar el man- otras regiones del país. El objetivo era diseñar tenimiento por parte de los usuarios, el proyecto reglas que dieran alternativas a las familias. promovió el uso de tecnologías que se encontra- El personal incorporó medidas para asegu- ban dentro del alcance financiero y técnico de la rar un enfoque flexible y adaptable al proyecto. comunidad (cuadro 2.2). El proyecto ofreció 8 opciones técnicas que estaban apropiadas para La política financiera tuvo tres objetivos prin- las condiciones físicas e hidrológicas del área y cipales: tomó en cuenta el grado de dispersión entre las • asegurar un sentido de propiedad comunidades y las distancias grandes entre las requiriendo que la comunidad aportara en viviendas en esas comunidades. efectivo y en especies al costo de inversión, El personal del proyecto promovió estas tec- • bajar los costos usando tecnologías apro- nologías construyendo servicios de demostra- piadas que redujeran el subsidio del gobierno ción de bombas manuales y letrinas en cada extender la cobertura a más personas, y provincia y produciendo una variedad de • asegurar que el costo de inversión y materiales educativos para demonstrar las operación y mantenimiento dentro de la diferentes opciones. El personal del proyecto capacidad financiera de la comunidad. La presentó por lo menos dos opciones técnicas y política financiera estaba basada en estudios sus correspondientes niveles de servicio a cada socioeconómicos y de predisposición a pagar comunidad y orientó el proceso de toma de en una muestra de comunidades (cuadro 2.3). decisiones con estimaciones de costo. Las deci- Debido a que el proyecto se adhirió a una siones sobre las letrinas fueron tomadas sobre política de estricto control financiero a través una base familiar. Las comunidades eligieron de características de diseño estándar y costos participar en el proyecto y seleccionaron ser- fijos, no se establecieron limites de costo per vicios de agua y/o saneamiento conociendo cápita. Las comunidades escogieron de un totalmente los costos. menú de opciones técnicas y costos específicos basados en un porcentaje de los costos de Política financiera inversión. El proyecto también puso restric- La política financiera de Yacupaj fue un ele- ciones al largo de las redes de distribución de mento crítico para el éxito del proyecto. agua alimentada por gravedad. Aunque el proyecto sirvió a los residentes más La política financiera para las letrinas fué pobres de Bolivia, más del 50% de su finan- modificada durante el tercer año de imple- ciamiento fue proporcionado por la comu- mentación del proyecto en respuesta a la nidad, lo cual representa un nivel más alto de demanda por más letrinas. El proyecto aceptó aporte que 3l de cualquier proyecto previo de este aumento a su plan de implementación, agua y saneamiento en el país. pero aumentó el aporte de la comunidad de 30 Cuadro 2.2 Opciones técnicas y niveles de servicio correspondientes Provisiói, de agua Protección de vertiente Sólo protección Pileta en la fuente Sistema de distribución Piletas públicas Conexiones domiciliarias Pozo excavado y bombas manuales Bomba Yaku de acción directa Bamba comunal Bomba soga Bomba de nivel familiar Bomba balde Pozo profundo con bomba ¡MI¡l Saneamiento Letrinas Letrina VIP Familiar (pozo sencillo) Comunal (doble pozo) Letrina con arrastre de agua Familiar (pozo sencillo) Comunal (doble pozo) 9 Cuadro 2.3 Detalle de responsabilidades para el proyecto Yacupaj Diseño de sistema Elección de nivel de servicio Asistencia técnica Materiales locales (arena, roca) 100 por ciento O por ciento Otros materiales (bombas, cañerías) 30 por ciento del costo en efectivo 70 por ciento de costo en eFectivo 100 por ciento de conexiones domiciliarias O por ciento de conexiones domiciliarias Mano de obra calificada Elección de contrastista 100 por ciento a 50% del costo de inversión. La demanda por interesadas. Un comité de coordinac ón se letrinas adicionales continuó inclusive después reunió cada tres meses para revisar el progreso del aumento. del proyecto y aprobar nuevos planes de tra- bajo. El comité estaba formado por represen- Responsabilidad por la operación tantes de la Dirección Nacional de Agua y y mantenimiento Saneamiento (DINASBA), el Directorio El proyecto dió a los beneficiarios la total Nacional de Cooperación Internacional responsabilidad de los servicios de operación, (DICOPRE), la Misión Técnica Holandesa en mantenimiento y substitución, e insistió en que Bolivia (MCTH), la Corporación de Desarrollo las comunidades estuvieran de acuerdo con de Potosí (CORDEPO), la Dirección Distrtal del esta responsabilidad antes de que la construc- Ministerio de Salud en Potosí, el Programa de ción empezara. El proyecto proporcionó las Naciones Unidas para el Desarrollo (IPNUD) capacitación a los albañiles locales y oper- y el Programa. adores de sistemas de agua, en simples tareas Una unidad de coordinación de prc,grama de operación y mantenimiento. La propiedad con base en La Paz concentró sus esfuerzos en de los servicios fue "oficialmente" transferida a lograr consenso en el sector, aplicando las lec- la comunidad, aunque los bienes no fueron for- ciones de Yacupaj a nivel nacional, y apoyando malmente registrados por el gobierno o la el desarrollo de la política sectorial nacional. El comunidad. personal internacional de la unidad organizó El proyecto traba¡ó en estrecha colabo- seminarios regulares para intercambiar ideas y ración con las tiendas provinciales para esti- experiencias sobre temas globales en el sector. mularlas a vender materiales y repuestos. Estas Entre los participantes estaban incluídos repre- tiendas ahora compran regularmente equipo al sentantes del gobierno nacional y departamen- por mayor de los fabricantes, y los miembros tal, como también de la Agencia de los Estados de la comunidad confían en sus existencias Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), para mantener sus sistemas. Desde que el el Fondo de las Naciones Unidas para k Infan- proyecto concluyó, las comunidades han sido cia (UNICEF), CARE, y ONGs locales. capaces de confiar en sus propios recursos o A nivel departamental, se formó una inidad en el sector privado para tomar a su cargo la de implementación de proyecto en Potosí. Esta operación y mantenimiento. unidad era responsable del diseño de las reglas del proyecto y estrategias de imple- Implementación del Proyecto mentación, asistencia técnica, capacitación al personal provincial, producción de materiales La responsabilidad para la implementación del de capacitación, supervisión de imple- proyecto fue dividida entre las diferentes partes mentación provincial, y seguimiento y evalua- 10 ción. La unidad incluyó un director y un subdi- Los términos de los contratos con los inter- rector de proyecto, una asesora social y dos mediarios fueron cuidadosamente elaborados asistentes, un asesor técnico y dos asistentes, y requirieron un apego estricto a las reglas y a un asistente de supervisión y evaluación, un las estrategias de implementación de Yacupaj. administrador y personal de apoyo. Sin embargo, se estimuló a los intermediarios El proyecto trabajó con un intermediario en para que participen del "proceso piloto" y se cada una de las tres provincias: dos ONGs y les motivó a ser creativos y analíticos. Se les un proyecto de desarrollo rural integrado. solicitó preparar presupuestos trimestrales y Cada intermediario contrató un director, un anuales, y analizar sus planes de trabajo para asesor de desarrollo comunal, un ingeniero la revisión y aprobación por parte del comité sanitario, un hidrogeólogo, de cinco a siete de coordinación. extensionislas, un administrador y un chofer. El director y administrador provincial fueron con- Modelo de implementación tratados directamente por el Programa durante El modelo de implementación del proyecto a los primeros dos años. Estas responsabilidades nivel de comunidad depende de dos hipótesis fueron asumidas luego por el intermediario. Los principales (figuras 2.1 y 2.2). Primeramente, intermediarios fueron seleccionados sobre la asume que el proyecto es un proveedor tempo- base de su presencia institucional en la provin- ral de asistencia técnica y financiamiento. Por cia y su deseo de buscar un enfoque experi- medio de contratos, delega responsabilidades mental del proyecto (recuadro 2.1). para la ejecución de proyectos a los intermedi- Recuadro 2.1 Los intermediarios de Yacupa la estrategia de Yocupaj fue trabajar a través de instituciones existentes. A nivel provincial, el proyecto Yacupa¡ conformó asociaciones consolidadas con tres agencias en Potosí para implementar el proyecto: Instituto Politécnico Tupac Katari (IPTK) Creado en 1975, el IPTK es una ONG que trabaja en la provincia de Chayanta para ayudar a las comunidades rurales en el desarrollo de la agricultura, microempresa, infraestructura, salud y servicios de educac,ón. El ministerio de salud ha delegado la responsabilidad de la administración de todos los servicios y personal de salud pública en la provincia al IPTK. A nivel comunal, el IPTK trabajo por medio de los sindicalos de campesinos y busca la participación comunal en sus proyectos, principalmente o través de la provisi¿n de mano de obra. Tiene más de doscientos empleados y ha recibido financiamiento a largo plazo de donuntes europeos. Antes de trabajar con Yacupaj, IPTK no incluía agua y saneamiento en su programa de trabajo. Centro de Investigación y Apoyo Campesino (CIAC) El CIAC viene trabajando en tres provincias en el departamento de Potosí desde 1988. Mediante el trabajo a través de estructuras tradicionales de liderazgo comunal, el CIAC ayuda a mejorar la producción agrícola, promueve eventos culturales y proporciona asesoramiento legal. Tiene experiencia en la implementación de proyectos de agua y saneamiento aparte de Yacupaj. Recibe financiamiento de donantes europeos y ONG's internacionales. Proyecto Cotagaita San Juan del Oro (PCSJO) El PCSJO es un proyecto de desarrollo rural ejecutado por el gobierno que empezó en 1985. Implementa nueve componentes del proyecto, que van desde caminos a crédito agrícola y control de la erosión. Antes de trabajar con Yacupaj, el PCSJO seguía un enfoque técnicamente orientado al desarrollo, con poco énfasis en la participación del beneficiario. Su experiencia en proyectos de agua y saneamiento antes de Yacupaj era limitada. 11 arios y a la empresa privada. En segundo lugar, rurales (maestros, trabajadores de la salud, y el modelo asume que la demanda se genera en líderes comunales). Además, el persoral del las comunidades y que éstas requieren servicios proyecto recibió capacitación de una rmanera mejorados de agua y saneamiento. El interme- sistemática a través de consultorías de corta diario y los promotores rurales ayudan a las duración y visitas realizadas por el personal de comunidades a satisfacer la demanda, planifi- la oficina de Potosí (cuadro 2.4). cando sus obras, adquiriendo materiales de tiendas locales y contratando albañiles que ayu- Capacitación a nivel comunal den en la construcción. El proyecto adoptó la metodología SARAR para la capacitación a nivel comunal (recuadro 2.2). Capacitación del personal Este método desarrolla la capacidad de evaluar, del proyecto seleccionar, planificar, crear, organizar y hac- La estrategia Yacupaj requiere que los equipos erse cargo de iniciativas, estimulando la respon- de implementación estén conformados por miem- sabilidad colectiva por las decisiones tomadas bros multidisciplinarios del personal. Los inge- y respetando el ambiente cultural, social y nieros y los técnicos deben saber cómo negociar económico de la comunidad. Presta especial los niveles de servicio con las comunidades, y atención al desarrollo y uso de materiales de capacitar a los operadores del sistema. El per- apoyo (técnicas educativas visuales y audiovi- sonal social debe estar familiarizado con la ubi- suales, sociodramas, revistas cómicas, y así cación y construcción de las letrinas, y la sucesivamente). Estos materiales pueden jugar operación y mantenimiento de los sistemas. un papel importante en el proceso educativo. Todo el personal del proyecto participó en La experiencia Yacupaj demostró que la apli- tres eventos de capacitación, cada uno con una cación de metodologías participativas debe ser duración de una semana y realizados a nivel balanceada con una clara comprensión de los provincial. Los trabajadores de campo repi- resultados esperados. Los ejercicios participa- tieron esta capacitación para los promotores tivos deben concentrarse en ayudar a las comu- Figura 2.1 Modelo de implementación Generación de demanda, Provisión de educación en salud y Comunidad bienes y servicios promoción del proyecto Intermediario Sector privado ONGs Tiendas Trabajadores en salud Constructores Maestros Albañiles líderes comýunales Capacitación, Unidad Yacupaj Ca a Unidad de implementación Capacitación y asistencia apoyo financiero del proyecto técnica y coordinación 12 Figura 2.2 Estrategia de implementación de Yacupaj . Visitar comunidades, presentar el proyecto y explicar Promoción del proyecto *las estrategias o Promover la participación de la mujer • la comunidad elige al líder Evaluación de la • Evaluación comunal participativa comunidad • Análisis de la higiene y prácticas de salud • Evaluación de recursas hídricos • Estudio socioeconómico información recogida Organización de la o La comunidad organiza el comité de agua comunidad o Se capacita al comité en organización y planificación • Se desarrollan y se presentan opciones técnicas y financieros para agua y saneamiento Educación en salud • Análisis del agua, higiene y problemas sanitarios (en curso) • Enseñanza de la higiene y mensajes de salud • Enseñanza del uso y cuidado de los sistemas de agua y letrinas ( in:ficación comunal Preporar el diseño final a Desarrollar el plan de trabajo comunal • Desarrollar el plan de pago comunal o Preparar el acuerdo de trabajo ______________________ comounidad/ ,t i , La comunidad contrata albañiles Construccio>n • La comunidad adquiere materiales no locales • Construcción de servicios Finalización del trabajo Capacitación en operació e Capacitación al comité en administración, operación mantenimiento y mantenimiento • La comunidad establece la tarifa • El uso del agua y sistemas sanitarios rUso efectivo del sistema • Transferencia oficial del sistema a la comunidad Entrega del sistema Firma de( acta de transferencia • Uso efectivo de sistemas comunidad Supervisión y seguimiento Operación y mantenimiento adecuados • Pago de tarifas • Cambio de prácticas de higiene familiar 13 Cuadro 2.4 Elementos básicos del programa de capacitación Primera fase Estrategia y reglas del proyecto Metodología participativa Promoción de proyecto en las comunidades Participación de la mujer Autodiagnóstico de la comunidad Educación en salud I (enfermedades relacionadas can el agua) Segunda fase Organización de la comunidad Planificación Opciones técnicas, niveles de servicio y costos Educación en salud II (higiene y prevención de las enfermedades) Tercera fase Saneamiento básico (limpieza y desinfección, manejo de la basura, protección ambiental, etc.) Educación en salud Il (transporte y almacenamiento del agua, tratariento de enfermedades) Operación y mantenimiento Supervisión y evaluación Recuadro 2.2 La metodología SARAR El término SARAR significa cinco atributos y capacidades, a saber: autoestima, fuerza asociativa, ingenio, planificación de acción y responsabilidad por la continuación. Estos atributos y capacidades son necesarios si la participación de la comunidad ha de ser dinámica y autosostenible. Esta técnica ayuda a nivelar las jerarquias dentro de un grupo, abriendo la ruta para todos los miembros de una comunidad, incluyendo a los más pobres, a los mas desamparados y a menos inteligentes para participar en un plano de igualdad. PNUD/PROWWESS (Promoción del papel de la mujer en servicios de agua y saneamiento) adoptó el método SARAR para ser utilizado en el sector de provisión de agua y saneamiento del área rural, en unos veinte países en desarrollo sobre la premisa de que el éxito de un programa depende mayormente del aumento de la contribución de los miembros de la comunidad, particularmente de las mujeres del área rural. Los capacitadores presentan métodos e instrumentos participativos en talleres basados en SARAR llevados a cabo en poblaciones, para crear experiencias de aprendizaje efectivo, que ayuden a los residentes a juzgar y a llevar a caba proyectos específicos. Involucrándose en nuevas formas, los participantes descubren nuevos talentos y habilidades. Este descubrimiento puede proporcionar un enorme refuerzo a la confianza en sí mismo de cada individuo y puede aumentar la confianza en el proceso grupal La calidad de la participación en la evaluación de las necesidades, la planificación y la resolución creativa de problemas, mejoran sostenidamente a través del efecto acumulativo de una serie de experiencias como estas. El enfoque SARAR pone énfasis en el uso extensivo de materiales de capacitación para alcanzar sus objetivos. Se concentra en cinco métodos: • El método creativo: para promover puntos de vista frescos, nuevas ideas y soluciones. • El método investigativo: para desmistificar la investigación e involucrar a los participantes en la recolección y el procesamiento de datos. • El método analitico: para comprometer a los participantes en la resolución de problemas. • El método de planificación: para desarrollar destrezas en la planificación sistemática de la acción. • El método informativo: para tener acceso a la información de una manera agradable. El seguimiento y evaluación forman parte integral de los cinco métodos. Fuente: "Instrumentos para la participación de la comunidad", por Lyra Srinivosan. 14 nidades a determinar sus prioridades de por gravedad que por los pozos, y por las desarrollo, a implementar el proyecto, y a bombas manuales Yaku que por otro tipo adquirir nuevas destrezas para la sosteni- de bombas manuales. Aunque los benefi- bilidad y uso efectivo de los servicios. ciarios expresaron tener preferencia por Luego de dos años de la puesta en marcha la conexión domiciliaria, al principio casi del proyecto, llegó a ser evidente que era ninguno de ellos optó por ella, porque necesario tener objetivos coherentes e indi- ellos habrían tenido que pagar todo el cadores de actividad y rendimiento para costo incremental por encima del costo de supervisar las actividades del personal de una pileta pública. Solamente el 30% de campo, con el fin de asegurar un enfoque las comunidades pasaron a ampliar sus orientado hacia la consecución de resulta- sistemas de suministro de agua, lo cual dos. Los recuadros 2.3, 2.4, y 2.5 nos indica que muchos están contentos con muestran cómo el modelo de imple- las piletas públicas y también que ellos mentación fue ejecutado en diferentes son capaces de ampliar sus propios sis- comunidades. temas. Los beneficiarios también mostraron Opciones técnicas una clara preferencia por las bombas de Se ofreció a cada comunidad la elección propiedad de familias por encimas de las de opciones técnicas y una variedad de bombas compartidas. El proyecto pudo posibles niveles de servicio. El proyecto proporcionarlas usando bombas manua- originalmenle contemplaba 1.250 pozos les de bajo costo Yaku. La bomba Yaku con bomba! manuales y 1.250 letrinas, es una bomba manual de dominio pero en respuesta a la demanda, amplió público originalmente importada de la variedad de elección para que la comu- Bangladesh. El proyecto promovió la nidad pueda tener más opciones que sólo fabricación local de la bomba manual y bombas manuales, como también sis- el desarrollo de un estándar interna- temas de gravedad. También incrementó cional. Ahora es producida en Bolivia y el número ce letrinas. Las comunidades Guatemala. eligieron en're pozos excavados a mano El proyecto construyó letrinas privadas con bombas manuales y sistemas de y públicas, incluyendo letrinas con arras- gravedad, 5 determinaron el número de tre de agua y letrinas mejoradas de pozo beneficiario por punto de agua. El per- ventilado (VIP). La demanda de letrinas fue sonal del proyecto elaboró materiales mayor a lo anticipado. Al principio esta visuales y construyó campos de demanda fue atribuida a la política demostración en áreas públicas, para financiera, en la cual las familias pagaban ayudar a los beneficiarios a comprender solamente el 30% del costo. Sin embargo, su elección de opciones técnicas. La inver- aún cuando se cambió la política y las sión y los costos recurrentes fueron discu- familias tenían que pagar más del 50% del tidos para cada opción y nivel de costo, la demanda por letrinas continuó servicio. Luego la comunidad decidió qué siendo mayor. Las campañas contra el quería y cuánto estaba dispuesta a pagar. cólera realizadas por el Ministerio de Salud durante los años de la imple- Resultados del Proyecto mentación del proyecto, pueden ser en parte responsables de esta alta demanda. Las comunidades mostraron una mayor Sólo pocas personas fueron servidas preferencia por los sistemas alimentados por cada punto de agua (cuadro 2.5). 15 Recuadro 2.3 Perfil de la comunidad: El Tambo Población total 150 Número de niños de 5 a 18 años 2 Número de familias 33 Número de niños menores de 5 años 24 Número de mujeres 45 Número de viviendas 36 Número de hombres 29 Distancia promedio entre las viviendas (metros) 10-200 Situación. La población de El Tambo está situada en el árido Altiplano, a 3.400 metros sobre el nivel del mar y a 45km de la frontera con la Argentina. El clima es frío, con temperaturas que van desde 1 0°C por la noche a 18°C durante el día. Antecedentes. Todas las familias son propietarias de sus casas, las cuales están construidas de adobe y techos de paja. La mayoría de las casas tienen 2 o 3 habitaciones. No tienen electricidad u otros servicios. La mayor parte de la tierra es comunal. Las principales actividades económicas incluyen la cría de ganado (tales como vacuno y ovino) y la producción agrícola (papa y habas). la mayoría de los hombres en la comunidad emigran a la Argentina durante el verano y regresan a la población en el invierno, trayendo ingresos en efectivo por sobre el nivel de subsistencia. La comunidad tiene un líder político designado por el Departamento, como también un líder tradicional que es elegido democráticamente cada año. La comunidad tiene un club de madres, una asociación escolar y un comité de salud, En la población hay una escuela con dos profesores y treinta y tres estudiantes, La comunidad tiene una tasa muy alta de personas que saben leer y escribir, con solamente dos adultos analfabetos. la población no tiene posta sanitaria. De acuerdo a la percepción de los residentes, los principales problemas de salud incluyen sarna, parasitosis, infecciones respiratorias y mal de Chagas. Antes del proyecto Yacupaj, aproximadamente un tercio de la población usaba el río y dos tercios usaban pozos no protegidos para aprovisionarse de agua. El río está seco durante varios meses al año. La comunidad consideraba que la calidad del agua que consumía antes de que el proyecto empezara era buena. Cada familia utilizaba un promedio de treinta litros por día. Los niños y las mujeres recogían el agua una vez al día en bidones de plástico, los cuales eran también utilizados para almacenar el agua dentro de la casa. La ropa era lavada una vez a la semana en el río. Los adultos y los niños se lavaban las manos y la cara dos veces a la semana, los adultos en el río y los niños en la casa. Intervenciones del Proyecto. El personal del proyecto Yacupaj se aproximó a El Tambo por primera vez en una visita de promoción y fueron invitados a regresar por el líder de la comunidad la siguiente semana, para reunirse con todo la comunidad. Durante esta reunión, el personal del proyecto presentó la metodología participativa SARAR a los miembros de la comunidad y preparó un mapa de la comunidad. Después de la cuarta visita realizada por el personal del proyecto para analizar las prácticas de higiene y salud de la comunidad, ésta organizó un comité para el agua y solicitó la construcción de letrinas de demostración y bombas manuales Yaku en la escuela. Las pruebas de los pozos existentes en El Tambo, mostraron un alto nivel de contaminación fecal coliforme. El conocimiento de esta situación ayudó a motivar a la comunidad para invertir en el suministro mejorado de agua para las familias. La comunidad solicitó la construcción de ocho bombas manuales comunales Yaku y de once letrinas para aquellos que todavía no tenían acceso. Las familias pagaron aproximadamente US$60 por cada bomba manual y proporcionaron todos los materiales y mano de obra local. Unos cuantos miembros de la comunidad decidieron no participar. Durante un período de ocho meses, el personal del proyecto realizó dieciséis eventos de desarrollo social (sesiones de capacitación para autoanálísis, planificación y educación en salud) y diecinueve intervenciones técnicas, las cuales incluyeron la organización de la comunidad para la construcción, la capacitación para la instalación de bombas manuales, operación y mantenimiento, supervisión de la construcción, y control de calidad del agua. La comunidad contrató un albañil que había sido capacitado por el proyecto para hacerse cargo de la construcción. Los comités, separados para cada bomba manual, crearon sus propias reglas para la administración, la operación y mantenimiento. La comunidad construyó unidades para lavarse y bañarse, cercanas a las bombas, con sus propios recursos. 16 l Recuadro 2.4 Perfil de la comunidad: Lucas K'ahua Población total 154 Número de niños de 5 a 18 años 53 Número de familias 40 Número de niños menores de 5 años 25 Número de mujeres 34 Número de viviendas 40 Número de hombres 42 Distancia promedio entre las viviendas (metros) 10-500 Situación. Lucas K'ahua está situada en una región montañosa de la provincia de Chayanta a una altura de 3.300m sobre el nivel del mar. La población dentro de la comunidad es muy dispersa, encontrándose distribuida en cuatro ranchos (caseríos). Aproximadamente 30 ha de tierra están cultivadas y la comunidad tiene acceso a 50 ha adicionales de tierras de pastoreo. Recibe aproximadamente 300mm de precipitación por año. Antecedentes. Todas las familias son propietarias de sus casas, las cuales están construidas de adobe con techos de paja. La mayoría de las casas tienen una o dos habitaciones. No hay electricidad u otros servicios. La mayoría de los residentes de la comunidad son bilingües en castellano y quechua, aunque los residentes de edad hablan solamente quechua. Las principales actividades económicas incluyen la agricultura (maíz, papa, cebada, trigo y habas) y la cría de ganado (ovejas, llamas y cerdos), Lucas K'ahua tiene una escuela con un solo profesor para treinta y tres estudiantes en tres grados. La comunidad tiene una tasa de analfabetismo muy alta (-69%). No existe una posta sanitaria en la comunidad y la más cercana se encuentra a 7km de distancia. Según el informe de los residentes, los principales problemas de salud son la diarrea, la sarna y la parasitosis. Durante el mes anterior a la encuesta, veinte casos de diarrea se habían dado en la comunidad. Antes del proyecto Yacupaj, los residentes usaban un arroyo como fuente de agua. Cada familia utilizaba un promedio de 201 por día. Las mujeres recogían el agua en latas y en jarras de cerámica, y la conservaban en estos mismos recipientes, en el cuarto de cocina. Ninguna de las familias contaba con letrinas, pero había una letrina en la escuela. La basura era depositada en la intemperie cerca de las casas y los desperdicios orgónicos eran usados para alimentar a los animales domésticos. La comunidad había trabajado con el IPTK, una ONG local, para mejorar la producción agrícola durante los últimos años. Intervenciones del proyecto. La comunidad se interesó en Yacupaj después de que el profesor de la escuela asistiera a un evento de capacitación sobre el proyecto y sus políticas. La primera solicitud de la comunidad fue construir dos letrinas en la escuela. la comunidad proporcionó toda la mano de obra y los materiales localmente disponibles (aproximadamente 40% del costo). La construcción de la letrina sufrió un retraso debido a la cantidad de trabajo en los cultivos y las fiestas de fin de año; consecuentemente, mucha gente perdió interés durante los primeros cuatro meses. Pero una vez que finalizó la construcción de las letrinas, el maestro organizó un día de salud escolar y reunió a la comunidad con la idea de construir la protección de la vertiente y un sistema de distribución de agua. El personal del proyecto ayudó a la comunidad en la recolección de datos topográficos y en el diseño del sistema hídrico, El aporte de la comunidad al costo del proyecto fue significativo: mano de obra barata, materiales locales disponibles, y el 30% del valor de los materiales adquiridos. El aporte total en efectivo fue aproximadamente de US$1.000. Cada familia contribuyó con el equivalente de Bs 254(US$53) en efectivo y en especie. Las obras consistieron en una protección para la vertiente, un tanque de almacenamiento con capacidad para 4,8 metros cúbicos, 1.300m de cañería matriz, y una red de distribución de 1.200m para servir a cuatro piletas públicas. La comunidad eligió un comité para el agua de seis miembros que recibió tres días de capacitación y estableció una tarifa mensual de Bs 1 (US$0,20) por familia. 17 Recuadro 2.5 Perfil de comunidad: Huancarani Población total 55 Número de niños de 5 a 18 años 19 Número de familias 1 1 Número de niños menores de 5 años 9 Número de mujeres 17 Número de viviendas 11 * Número de hombres 10 Distancia promedio entre las viviendas (metros) 1CO * Siete viviendas juntos y cuatro dispersos Situación. Huancarani se encuentra a 3.800m sobre el nivel del mar en el área más árida del Altiplano boliviano. Todos los hombres emigran al valle periódicamente. Antecedentes. Todas las familias son dueñas de sus casas, las cuales están construidas de adobe y roca con techo de paja. La mayoría de las casas tienen una o dos habitaciones. No hay electricidad u otros servicios. Todas las familias en la población crían llamas y alpacas. La otra principal actividad económica es la agricultura (papa y quinua). La comunidad es propietaria de las 86 ha de tierra comunal y son utilizadas para el pastoreo de los animales. La comunidad tiene un líder tradicional, una autoridad designada por el gobierno y una asociación escolar. Huancarani tiene una escuela con un maestro y veinte estudiantes. Treinta y dos por ciento de la población adulta es analfabeta. No existe posta sanitaria en la comunidad, pero hay una matrona. De acuerdo a declaraciones de los pobladores, los principales problemas de salud incluyen las infecciones respiratorias, diarrea, sarna y parasitosis. Hay una fuerte presencia evangélica en la comunidad, y antes de tomar una decisión, se consulta siempre con un sacerdote de una comunidad cercana. Antes del proyecto Yacupaj, la gente utilizaba un pozo único no mejorado excavado a mano, a 70m de la población, y una vertiente a 100m de la población. La comunidad vio que la calidad de agua que consumían antes de que el proyecto empezara era corriente, Las mujeres y los niños recogían aproximadamente 201 de agua por familia cada día en un balde de lata. La ropa era lavada una vez a la semana en el río, y los adultos se bañaban una vez a la semana en la casa. Los padres lavaban las manos y las caras de sus hijos diariamente. La comunidad no tenía letrinas. Intervenciones del Proyecto. Yacupaj fue la primera institución exterior en aproximarse a la comunidad, aparte de la escuela y la iglesia. El proyecto capacitó a dos promotores elegidos por la comunidad para hacerse cargo de análisis participativos de recursos hídricos, usos del agua y necesidades sanitarias. Al principio, los miembros de la comunidad expresaron un interés en las letrinas y construyeron tres de ellas en la escuela y seis letrinas familiares. La comunidad construyó dos letrinas adicionales sin la asistencia del proyecto. La situación relacionada con el agua era más difícil debido a que más de la mitad de la comunidad vive en el valle durante una parte considerable del año, y también debido a que algunos miembros de la comunidad no quisieron hacer una toma con cañerías en la vertiente por razones religiosas. Aunque el pozo tenía una buena tasa de recarga, el agua en él era bastante salina y nadie en la comunidad la utilizaba para beber. Por lo tanto, no tenía mucho sentido colocar una bomba manual sobre el pozo. Al final, algunas familias decidieron perforar un nuevo pozo cerca de la escuela y adquirieron una bomba manual Yaku. A ¡as familias que no participaron, no se les permitió usar la bomba. Un año después de su construcción, la comunidad creía que había más agua disponible para sus animales y por lo tanto vieron que la inversión se había justificado. 18 Esto se debió al alto grado de dispersión de las el agua, por lo menos uno para cada sistema comunidades y de la gente dentro de esas construido. También capacitó a 596 ope- comunidades, lo cual es típico de la región del radores, quienes manejaron y mantuvieron los Altiplano. Por el contrario, el número de per- sistemas comunales y las bombas manuales a sonas por letrina fué relativamente alto, porque nivel familiar. Más de 4.200 actividades de muchos servicios públicos fueron construidos desarrollo comunal se llevaron a cabo, con en escuelas o centros de salud. más de 125.000 participantes, de los cuales el 35% eran mujeres, el 43% hombres y el 22% Desarrollo de recursos humanos y niños. fortalecimiento de las capacidades El proyecto desarrolló 39 técnicas partici- El proyecto Yacupaj se concentró en el desa- pativas para las cuatro etapas de intervención rrollo de los recursos humanos y el fortale- social: organización, planificación, capa- cimiento de las capacidades con el fin de citación en operación y mantenimiento y edu- asegurar la sostenibilidad. El proyecto capa- cación en higiene. El personal de campo citó a una gran cantidad de individuos para recibió capacitación y materiales de apoyo que pudieran participar en la implementación para todas las técnicas y tuvieron la posibilidad del proyecto (cuadro 2.6). de decidir cuáles usar. Las quince técnicas Los miembros de la comunidad fueron los adoptadas con mayor frecuencia, fueron incor- principales receptores de los esfuerzos de poradas a un "juego de herramientas" capacitación hechos por el proyecto. El producido en masa, que el proyecto distribuyó proyecto ayudó a organizar 209 comités para a las instituciones en toda Bolivia. Cuadro 2.5 Obras físicas construidas por Yacupaj Agua Bomba minual Yaku con pozo excavado a mano 664 Eomba s( ga co, pozo excavado a mano 55 Eomba d, balde con pozo excavado a mano 24 Eomba m:inual MlI con pozo perforado 26 Sistema ce gravedad pequeño (menos de 100 beneficiarios] 101 Sistema ce gravedad medio (100-250 beneficiarios) 71 Sistema c e gravedad grande (más de 250 beneficiarios) 19 Protecciói de vertiente simple 24 Total 984 Número de beneficiarios 30.253 Letrinas Letrina m ¡orado de pozo ventilado [VIP) 1.201 Letrina de sif6n 1.266 Total 2.467 Número de beneficiarios 30.671 19 Cuadro 2.6 Desarrollo de recursos humanos Personal del proyecto y de la ONG 56 Trabajadores en salud (Ministerio de Salud) 199 Maestros (Ministerio de Educación) 189 Líderes y promotores comunales 247 Albañiles (sector privado) 288 Propietarios de tiendas 8 Total 987 Análisis detallado de los costos del proyecto rollo de la comunidad significó casi el 90% del costo de inversión total. El apoyo técnico (dis- El costo total del proyecto fue de US$2,8 mil- eño de proyecto y supervisión de construcción) lones, de los cuales US$2,44 millones fueron significó un 60% adicional. Por cada US$1 proporcionados por el gobierno holandés, invertido en infraestructura, el proyecto gastó US$120.000 por el gobierno boliviano, y US$1,50 adicionales en trabajo social y US$240.000 por los beneficiarios. apoyo técnico. Los costos administrativos y de Los beneficiarios contribuyeron con el 30% asistencia técnica fueron también altos e del costo en efectivo de los materiales no incluyeron el costo de las oficinas regionales en locales, de todos los materiales disponibles La Paz y Potosí y las tres oficinas provinciales, localmente, y de toda la mano de obra para la como también la evaluación, difusión, produc- construcción y el transporte (cuadro 2.7). El ción de material de capacitación, desarrollo de costo directo de las obras fue de US$600.000, tecnología, etc. Sin embargo, estos costos de los cuales el 60% fue proporcionado por el fueron justificados por la naturaleza experi- proyecto y el 40% por la comunidad. Estos cos- mental del proyecto y sus objetivos de desar- tos no incluyen impuestos, asistencia técnica o rollo institucional y de políticas a largo plazo. apoyo administrativo o logístico. El costo los costos per cópita continuaron siendo más promedio para los sistemas de suministro de bajos que para la mayoría de los otros proyec- agua fue de US$12 a US$18 per cápita. Las tos en el país. Por regiones, 3% de los costos unidades de demostración costaron menos per del proyecto fueron gastados en La Paz, 48% cápita, porque fueron construidas como servi- en Potosí y 49% en las provincias. cios públicos. El costo directo total de las difer- En los lugares donde se construyeron servi- entes opciones técnicas para los beneficiarios cios comunales, el proyecto promovió comités se muestra en la cuadro 2.8. de agua estandarizados, compuestos por un las opciones de saneamiento costaron presidente, un tesorero, un secretario y los US$77 por cada letrina mejorada de pozo ven- miembros. Sin embargo, muchas comunidades tilado (VIP) y US$94 por cada letrina con arras- prefirieron utilizar las estructuras del liderazgo tre de agua. El proyecto pagó el 62% de estos existente. El proyecto también trató inicial- costos y la comunidad el 38%. El 65% del costo mente de promover tarifas comunales. Sin fue para materiales, el 33% para mano de embargo, las comunidades rurales en Bolivia, obra, y el 2% para transporte. Aunque los cos- de una manera tradicional, han recolectado el tos de infraestructura fueron muy bajos (cuadro dinero solamente para ocasiones especiales, 2.9), el costo de la inversión social en el desar- tales como la construcción, matrimonios y 20 l Cuadro 2.7 Detalle de costos de materiales, mano de obra y transporte (porcentaje) Materiales no locales 52 21 73 Materiales locales 0 8 8 Subtotal materiales 52 29 81 Mano de cora no calificada 0 8 8 Mano de o:>ra colificada 10 0 10 Subtotal mano de obra 10 8 18 Transporte 0 1 1 Total 62 38 100 Cuadro 2,8 Costo de las opciones técnicas para el suministro de agua tsus) Pozo con bomba manual Yaku 252 17 15 Pozo con bomba soga 165 9 18 Pozo con bomba balde 153 9 17 Pozo con bomba IMIII 708 60 12 Sistema de gravedad pequeño 272 30 9 Sistema de gravedad mediano 1.060 100 11 Sistema de gravedad grande 2.946 240 12 Protección de vertiente 138 33 4* * No es una nuestra representativa. funerales. Dlebido a que no existe un sistema izó encuestas de conocimiento, actitudes y bancario, los tarifas ahuyentaron a las comu- prácticas de las familias y de los comités para nidades. Lis pocas comunidades que sí el agua, en noventa comunidades. Se llevaron establecierc n un sistema tarifario recolectaron a cabo procedimientos de evaluación rápidos de US$0,20 a US$1,00 mensuales por cada y detallados en cuarenta y dos de estas comu- miembro de la familia. nidades: preguntas abiertas, grupos semi- estructurados y entrevistas de grupo, y Evaluación del proyecto observación directa. El estudio Soto evaluó la los resultados cuantitativos y cualitativos de sostenibilidad en 120 comunidades (29% de Yakupaj a nivel comunal fueron evaluados por las comunidades del proyecto) el que consistió dos estudios externos. El primero se completó en encuestas, entrevistas y observaciones de durante los últimos meses de la implementación campo. Ambos estudios mostraron que más del del proyecto (Castrillo, Agosto 1994) y el 90% de los sistemas de suministro de agua y el segundo, un año después de la finalización de 82% de las letrinas continúan en fun- este (Soto, Julio 1995). El estudio Castrillo real- cionamiento, y que las comunidades han finan- 21 Cuadro 2.9 Costos recurrentes y vida de diferentes opciones de suministro de agua Pozo con bomba manual Yaku 6 15 Pozo con bomba soga 5 8 Pozo con bomba balde 5 8 Pozo con bomba ¡MIll 5 20 Sistema de gravedad pequeño 9 15 Sistema de gravedad mediano 13 15 Sistema de gravedad grande 21 15 Protección de vertiente 4 15 ciado y llevado a cabo reparaciones. Sin los retrasos: el 44% de los beneficiarios com- embargo, los estudios también han indicado praron los repuestos en una tienda provincia y que pocas comunidades practican el manteni- el 11 % en la ciudad. 34% de los beneficiarios miento preventivo, tales como la desinfección no sabían dónde se podían adquirir los del agua y remplazo de partes gastadas por repuestos. repuestos nuevos. Cuando se les preguntó dónde buscarían ayuda en caso de que el sistema se descom- Uso sostenido de sistemas pusiera, 78% de los beneficiarios dijo que en de suministro de agua la comunidad, el 6% indicó que buscarían al El estudio de 1955 mostró que el 93% de los albañil, el 8% manifestó que en otra parte, y el sistemas de suministro de agua y el 91% de las 8% no sabía. Esto demuestra que en suma, las bombas manuales estaban en funcionamiento comunidades han aceptado su responsabili- (cuadro 2.10). Desde que el proyecto conclu- dad para la administración del sistema. yera, 37% de los sistemas se habían descom- Uso de las letrinas. El estudio de 1995 puesto dos veces y el 91% de estos sistemas mostró que el 57% de las letrinas estaban en había sido reparado. Los problemas más buenas condiciones, el 24% estaban en una comunes fueron las filtraciones en las tuberías condición regular, y el 17% estaban man- matrices y grifos defectuosos. Las comunidades tenidas de una manera muy deficiente o esta- realizaron el 80% de las reparaciones ellos ban fuera de servicio (cuadro 2.1 1). Los mismos y buscaron asistencia externa, para el principales problemas han sido ocasionados otro 20%, de un albañil, de un profesor de por una construcción deficiente e inadecuada escuela, de un funcionario de campo, o de una operación y mantenimiento. Los problemas comunidad vecina. Además, el 72% de las incluían el deterioro del emplaste de las pare- comunidades gastó dinero para reparar el sis- des (59%), el olor de las letrinas mejoradas de tema. Se gastó un promedio de 17Bs (US$4). pozo ventilado (29%), y la obstrucción del sifón Se pagó a solamente al 6% de los operadores (12%) en las letrinas con arrastre de agua. de la comunidad por su trabajo. El tiempo inac- Estas últimas son mejor utilizadas y mantenidas tivo entre la avería y la reparación fue de tres que las letrinas de pozo seco, porque la gente días como promedio, aunque el 72% de las tiene que utilizar agua para baldearlos. reparaciones fueron hechas de inmediato por Uso efectivo de los sistemas de suministro de la comunidad. La necesidad de viajar largas agua. El consumo doméstico de agua en el Alti- distancias para adquirir repuestos contribuyó a plano es extremadamente bajo debido al clima 22 Cuadro 2.10 Sostenibilidad de sistemas de suministro de agua y bombas manuales Tipo de Principales No en infraestructura Bueno Regular defectos Óptimo Funcional servicio Bueno Regular Deficiente Sistemas de suministro 1-3 41 11 4 37 18 1 12 34 10 de agua (73%) (20%) (7%) (66%) (32%) (2%) (21%) (61%) (18%) Bombas manuales 1-4 134 28 17 103 16 7 29 29 11 (56) (75%) (16%) (9%) [82%) (13%) (5%) (42%) (42%) (16%) Nota: Un sistema de suministro de agua y siete bombas manuales estaban fuera de servicio. Los principales defectos se debían principalmente a fallos durante la construcc,ón. Cuadro 2.11 Uso y condición de letrina un aio después de la conclusión del proyecta Mejorado de pozo ventilado (VIP) 70 29 30 69 Con arrastre de agua 71 3 62 12 Total 141 32 92 81 No es una muestra frío y las prácticas tradicionales de higiene firmaran todos los contratos relacionados con el (cuadro 2. 2). El proyecto ha tenido poco proyecto juntamente con sus esposos. No impacto en ncrementar el consumo de agua de hubiese sido aceptado por las comunidades 10 litros pe, cápita por día, lo cual sugiere un que las mujeres firmaran contratos por su punto débil en el componente de educación cuenta, aunque las mujeres sean quienes higienica del proyecto. Esto también demues- extraen el 89% de agua utilizada por las tra que el :ambio de conducta es difícil de familias. El proyecto también se centró en mejo- alcanzar y se da solamente después de un rar las prácticas de higiene para acarrear y largo tiempo. almacenar el agua. Aunque las prácticas de El proye to estimuló a las mujeres a partici- higiene de los beneficiarios mejoraron, el 45% par en todas las fases. Las mujeres constituían de ellos sigue usando un recipiente sucio un 35% de los participantes en todas las activi- (cuadro 2.13). El estudio de 1995 demuestra, dades de desarrollo de la comunidad, pero sin embargo, que los beneficiarios de proyecto solamente un 7% de los miembros de los almacenan una cantidad mucho menor de agua comités para el agua. Este bajo nivel de partic- porque no tienen necesidad de caminar tan ipación aparentemente se debía a prejuicios lejos para traerla. Se espera que esta mejora culturales que limitaban a las mujeres a una ayude a evitar la contaminación de agua participación "detrás de escenario." En un extraída y lleve a obtener beneficios en la salud. esfuerzo por superar estos prejuicios y directa- El análisis de la calidad del agua justifica (a mente involucrar a las mujeres en la planifi- aplicación de cloro a las fuentes de agua para cación, el proyecto requirió que las mujeres prevenir la contaminación (cuadro 2.14). 23 Cuadro 2.12 Resumen de fuentes y usos del agua (porcentaíe) Sistema Vertiente no Pozo No se Uso de agua Rio mejorada no mejorado aplica Otros Beber y cocinar 99 0 0.6 0 0 0.1 Higiene y baño 92 6 1 0 0 O.. Construcción 46 22 4 6 20 Riego (jardines) 13 9 3 1 67 Riego (invernaderos) 4 0.2 0 0.4 94 Riego (campos) 0.2 29 6 1 23 40 Ganado 8 60 8 3 15 7 Aunque todas las comunidades recibieron estudio de 1995 mostró que el 47% de las capacitación para aplicar cloro disponible a comunidades habían ampliado sus sistemas de nivel local, pocos lo hicieron así, debido a que suministro de agua añadiendo nuevas conex- no estaban convencidos de la necesidad. El iones (un incremento del 7% con relación al estudio de 1995 encontró contaminación bac- año anterior). Cinco tiendas en tres provincias terial en un pequeño número de puntos de cuentan con repuestos en existencia, y cuatro agua, con el mismo nivel de contaminación tiendas han adquirido nuevos repuestos direc- tanto en bombas manuales como en sistemas tamente del fabricante de la bomba manual de suministro de agua. Yaku en el departamento de Cochabamba. Resultados de la estrategia. El proyecto claramente satisfizo la demanda: las substan- Lecciones del Proyecto Piloto ciales contribuciones de la comunidad al costo reflejan la necesidad por los servicios. Las lecciones del proyecto piloto Yacupaj, Además, solamente las comunidades que resumidas abajo, proporcionan una base só- deseaban mejorar sus sistemas de suministro lida para el desarrollo de una política nacional. de agua recurrieron al proyecto. El proyecto • Los beneficiarios pobres están dispuestos a Yacupaj sirvió aproximadamente a un tercio de seleccionar y a pagar por los servicios de agua las 115.000 personas elegibles para partici- y saneamiento. El proyecto Yacupaj demostró par. Los estudios descubrieron que el 85% de que inclusive las comunidades más pobres las comunidades que no participaron, sabían están dispuestas a hacer una contribución subs- del proyecto Yacupaj, pero no consideraron el tancial a los costos de inversión. Las comu- agua y el saneamiento como una prioridad. nidades no siempre escogen la opción más Estas comunidades informaron que su fuente de barata; tampoco ellas necesariamente elijen agua estaba demasiado lejos como para que agua y saneamiento al mismo tiempo. Sin el proyecto les proporcionara apoyo o que embargo, es difícil convencer al personal del ellos estaban satisfechos con los servicios con proyecto y al gobierno que las comun dades los cuales ya contaban. Solamente el 7% de los pobres pueden seleccionar y pagar por los encuestados dijeron que no construyeron una niveles de servicio deseados. Esto debe ser letrina porque no podían hacer esos gastos. superado por medio de la capacitación del per- El proyecto Yacupaj motivó al sector privado sonal. El personal del proyecto debe basarse para que proporcione bienes y servicios de totalmente en el concepto de que un proyecto tipo comercial después de que concluyó. El debe ser guiado por la demanda. 24 Cuadro 2.13 Hi iene en el almacenamiento de agua. Comparisón de los beneficiarios con los no bene iciarios Beneficiarios 463 55 45 No beneficiarios 242 34 66 Cuadro 2.14 Detolle de colid*d de agua y definiciones Suma de Suma total de Unidad Porcentaje E. Coli por coliformes neta de Tipo de agua analizada Número del total 100 mi por 100 mI pH turbiedad Sabor Sistemas de suministro de agua Bueno 12 21 0 0 6.8-7.4 <5 Ninguno Aceptable 34 61 1-9 1-12 6.2-7.7 <5 Ninguno No aceptable 10 18 10-50 13-63 7.8-8.2 >5 Ninguno Bombas Manuales Buenas 29 42 0 0 6.8-7.4 <5 Ninguno Aceptables 29 42 1-9 1-15 6.2-7.7 <5 Ninguno No aceptab e 11 16 10-99 16-99 7.8-8.2 >5 Ninguno Nota: De acuerdo a las nivelos de la Organización Mundia de la Salud, • Debe haber incentivos y medidas de control brio entre la aplicación de metodologías para reducir el costo de inversión. Debido a participativas y la implementación eficiente del que la maycría de las inversiones en agua y proyecto. El proyecto debe establecer clara- saneamientc en el área rural en Bolivia están mente los objetivos de su componente social: la altamente subsidiadas, los beneficiarios no participación comunal, la participación de la contribuyen a la mayoría de los costos, y una mujer, la capacitación para la operación y política finarciera únicamente basada en cos- mantenimiento, y la educación higienica tos comparti:os no proporciona un incentivo deben ser un medio para lograr los objetivos para reducir los costos. El proyecto Yacupa¡ especificos del proyecto, y no constituir fines en obtuvo altos ,iveles de contribución comunal y sí. demostró que los costos pueden ser reducidos o Los proyectos deben seragrupados con el fin mediante el uso de tecnologías de bajo costo, de aumentar la eficiencia. Las comunidades diseños técnicos estandarizados, procedi- rurales dispersas en Bolivia requieren que los mientos simplificados de preparación de proyectos sean agrupados para aumentar la proyectos, y controles estrictos. Ya que estas eficiencia y lograr economías de escala. Agru- medidas involucran administración adicional y pando los proyectos se reduce el número de costos de supervisión, pueden ser demasiado intermediarios y se simplifica la preparación, caras para ser aplicadas en un programa la evaluación, la adquisición y la imple- nacional. mentación. También se genera ímpetu ya que • El componente social debe ser simple y no comunidades nuevas ven el trabajo de los debe ensombrecer los objetivos del proyecto. proyectos en las comunidades aledañas y Con frecuencia era difícil mantener un equili- piden participar. 25 o El apoyo institucional es esencial. La may- de duplicación del proyecto piloto. El proyecto oría de los proyectos rurales de provisión de piloto debe compartir su experiencia de éxitos agua y saneamiento están dirigidos a ofrecer y fracasos. Aunque los talleres y seminarios servicios administrados por la comunidad sin regulares sobre importantes temas sectoriales ninguna intervención posterior del gobierno. son a menudo costosos y toman mucho tiempo, Sin embargo, la experiencia Yacupaj nos ellos son importantes para el desarrollo de una enseña que las comunidades necesitan apoyo política nacional. técnico e institucional a largo plazo. Las comu- El alcance del proyecto piloto debe ser limi- nidades rara vez se hacen cargo del manten- tado. El personal debe resistir la tentación de imiento preventivo o supervisan la calidad del someter a prueba demasiados elementos. Si un agua. Aunque el sector privado puede propor- proyecto piloto llega a ser demasiado complejo, cionar la técnica y repuestos, las comunidades no será duplicable. El personal de Yakupaj rein- continúan necesitando capacitación y asisten- ventó muchos aspectos del proyecto donde ellos cia técnica para resolver algunos problemas, deberían haber usado metodologías probadas. especialmente cuando los miembros de los En particular, desperdiciaron tiempo y recursos comités para el agua se van la comunidad. diseñando un gran número de ejercicios de Yacupaj demostró la necesidad de que los go- desarrollo comunal. El desarrollo de la tec- biernos locales desempeñen una función en los nología también debería ser dejado para insti- proyectos rurales de agua y saneamiento. tuciones mejor calificadas. El proyecto debe • Vínculos institucionales a nivel nacional son concentrarse en unas cuantas actividades, bien necesarios con el fin de asegurar la posibilidad definidas y mensurables. 26 Parte 3: La Evolución de un Programa Nacional En 1991, Bolivia inició una importante Saneamiento (UNASBA), responsables de la reestructuración institucional del sector de planificación y asistencia técnica a nivel depar- agua y saneamiento para mejorar el suministro tamental. Las UNASBA son parte de los gob- de servicios a los pobres en las áreas rurales y iernos departamentales que substituyeron a las urbanas. El gobierno declaró prioridad Corporaciones de Desarrollo Regional. Ellas nacional al mejoramiento en cobertura de prestarán asistencia a las municipalidades y a agua y saneamiento y reorganizó la estructura las comunidades locales en el diseño e imple- institucional del sector. La mayoría de las activi- mentación de proyectos de inversión, y en la dades relacionadas con la construcción, el provisión de apoyo a las organizaciones desarrollo de los recursos humanos y la admini- locales en la operación y mantenimiento de los stración de servicios, que se encontraban pre- servicios de agua y saneamiento. viamente bejo las Corporaciones de Aguas y En 1992, el gobierno publicó el Plan la Direcciór de Saneamiento Ambiental del Nacional de Agua y Saneamiento 1992-2000 Ministerio de Salud, fueron transferidas al sec- como parte de la iniciativa "Agua para Todos" tor privado, a las comunidades locales y a las promovida por el Presidente de la República. ONGs. Este plan estaba dirigido a mejorar la cober- Como porte de estas reformas, el gobierno tura del sector, dando prioridad por primera delegó responsabilidad a la Dirección vez al área rural. Solicitó una inversión pública Nacional de Agua y Saneamiento (DINASBA), de US$769 millones en el período de ocho para dar prioridad a los proyectos de agua, años (aproximadamente US$100 millones al alcantarillado y desechos sólidos a nivel año), de los cuales el 70% sería financiado por nacional; preparar inversiones nacionales; fuentes externas. Sin embargo, restricciones coordinar programas regionales y locales; institucionales y de recursos han hecho que sea implementar políticas financieras gubernamen- difícil lograr estos objetivos. tales; y promover el desarrollo institucional. El En 1994, el gobierno lanzó un programa de gobierno también creó Unidades de Agua y reforma de segunda generación, aprobando la 27 Ley de Participación Popular, mediante la cual El Fondo de Inversión Social no implementa se descentralizaban los recursos financieros y proyectos, pero evalúa, financia y supervisa las el poder político. La ley ha creado aproxi- propuestas presentadas por las municipali- madamente 300 nuevas municipalidades en dades. Trabajando a través de las organiza- las áreas rurales y ha asignado estatus legal a ciones existentes, es capaz de concentrarse en el las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), rápido desembolso de fondos. Las agencias que que son grupos de base comunal organizados proponen los proyectos absorben la mayor parte de acuerdo a sus antecedentes sociales y a su de los costos de identificación de prcyectos, cultura. Antes de la reforma, había solamente organización de comunidades, y preparación y 100 municipalidades en Bolivia, y estas no presentación de propuestas. tenían jurisdicción sobre las comunidades La participación a largo plazo del Fondo de rurales. La nueva ley asignó substanciales Inversión Social en el sector de agua y recursos fiscales a las municipalidades y les saneamiento ha estado acompañada de confirió responsabilidad para la provisión de grandes inconvenientes. Su considerable servicios de agua y saneamiento. autonomía ha llevado a una ineficiente coordi- En Abril de 1993, el gobierno solicitó al nación con las autoridades del sector. Sus cos- Banco Mundial financiar un gran proyecto de tos administrativos son altos: 14% del costo de agua y saneamiento para el área rural, inversión y tiene una estructura de toma de Proyecto de Saneamiento Básico Rural (PRO- decisiones muy centralizada. Generalmente se SABAR), para aumentar la cobertura sobre una son financiados los grandes proyectos. base sostenible. El proyecto tiene dos compo- Antes de que el gobierno iniciara el nentes principales: un programa de infraestruc- proyecto PROSABAR, DINASBA era institu- tura de US$35,7 millones y un componente de cionalmente débil y no asumió totalmente su fortalecimiento institucional de US$8,3 mil- papel en el sector. Las inversiones del gobierno lones. La preparación del proyecto fue finan- eran canalizadas principalmente a través del ciada a través de tres préstamos del Servicio Fondo de Inversión Social o de las corpora- para la Preparación de Proyectos que ciones regionales de desarrollo. La ausencia de totalizaron US$1,7 millones. El PNUD con- una política sectorial tuvo severas consecuen- tribuyó con US$150.000 adicionales. cias en el aumento de la cobertura y la sosteni- Las reformas de descentralización del go- bilidad de las inversiones. La mayoría de las bierno requieren que PROSABAR trabaje con inversiones en agua y saneamiento fueron reali- el Fondo de Inversión Social de Bolivia. Estable- zadas por ONGs internacionales, por proyec- cido en 1990, el fondo se originó en el alta- tos financiados bilateralmente y por otras mente exitoso Fondo Social de Emergencia, agencias de apoyo externo, con escasa coor- una agencia temporal destinada a crear opor- dinación del sector. El gobierno tuvo poca influ- tunidades de trabajo. Por contraste, el Fondo encia sobre dónde o qué tipo de inversiones de Inversión Social se ha convertido en una fueron realizadas. Además no existió una trans- institución permanente. Sirve como un interme- ferencia formal de bienes a las comun dades, diario financiero que moviliza los recursos de y tampoco un mecanismo de apoyo institu- los donantes y del gobierno y canaliza fondos cional para asegurar la sostenibilidad de las para los proyectos ejecutados por una va- inversiones. Por estas razones, el gobierno uti- riedad de agencias públicas o privadas. Se lizó a PROSABAR para establecer reglas de espera que su alto grado de autonomía institu- política sectorial y para desarrollar la capaci- cional dentro del Ministerio de la Presidencia dad institucional a nivel regional, con el fin de impida la interferencia política en el proceso trabajar más estrechamente con los gobiernos de evaluación y aprobación. municipales y las comunidades. 28 Más allá dell proyecto piloto los méritos de revisar las estrategias de imple- La experiencia Yacupaj fijó el escenario para mentación. Particularmente, Yacupaj cambió PROSABAR. Primeramente, PROSABAR su política financiera para las letrinas varias adoptó la estrategia de Yacupa¡ de trabajar a veces y delineó su proceso social. El equipo de través de las instituciones existentes. Yacupaj preparación de PROSABAR dependió del confiaba en intermediarios para la promoción enfoque evolutivo desde el principio y buscó del proyecto, la educación higiénica, la selec- basarse en la experiencia de otros. Yacupaj ción de opciones técnicas, construcción, super- también transfirió gradualmente la respon- visión, seguimiento y evaluación, y traba¡ó con sabilidad de la implementación a los interme- gobiernos nacionales y regionales para for- diarios. Durante el primer año, los talecer la capacidad local. Esta estrategia tam- intermediarios eran responsables del compo- bién llegó a ser un elemento importante de nente social. En el segundo año, llegaron a PROSABAR. El equipo de preparación del estar involucrados con los componentes social proyecto trabajó con dieciséis ONGs a nivel y técnico del proyecto, aunque ellos todavía municipal y departamental, para completar las carecían de autonomía financiera. Al tercer actividades de preparación. Las actividades año, se les confirió autoridad total para todos siguieron un proceso participativo, involu- los aspectos del proyecto. Cada intermediario crando a autoridades regionales y unidades ajustó la estrategia Yacupa de acuerdo a sus locales de agua y saneamiento. objetivos institucionales particulares. Esta En segurdo lugar, PROSABAR se basó en el estrategia fue tan exitosa que el IPTK ahora enfoque Yocupaj de participación comunal requiere de un arreglo compartido de costos para asegurar la sostenibilidad del proyecto. similar para todos sus proyectos. Yacupaj había demostrado que los beneficia- rios debían estar activamente involucrados en Disposiciones Institucionales las decisiones que afectaban su bienestar y contribuir !ubstancialmente al proyecto. El El equipo de preparación de PROSABAR se proyecto debía proporcionar información ade- centró en el establecimiento de disposiciones cuada sobre opciones técnicas y costos, nive- institucionales que promovieran eficiencia y les de servicio, e higiene, pero eran los sostenibilidad más grandes. La ampliación de beneficiarics quienes debían tomar las deci- cobertura del proyecto Yacupa¡ a un nivel siones finales. Aunque PROSABAR no logró el nacional exigía un nuevo conjunto de reglas. mismo nivel de participación comunal de Yacu- paj, el enfolue seguía siendo el mismo. Principios guía del diseño de proyecto En terce lugar, muchos profesionales del Al desarrollar las reglas de PROSABAR, el sector capa,:itados por el proyecto Yacupaj han equipo de preparación se basó en un conjunto sido contra'ados por PROSABAR, incluyendo de principios guía de diseño de proyecto. Los dos de los cjatro ingenieros de Yacupaj. Todas principios fueron desarrollados por la comu- las asesoras sociales de PROSABAR también nidad nórdica donante y presentados en la Con- trabajaron con Yacupaj, y el personal de ferencia Internacional de 1992 para el Agua y campo de Yacupaj continúa trabajando con las el Medio Ambiente en Dublin. Se han obtenido ONGs en las comunidades. Esta transferencia los siguientes extractos de "Un Marco Institu- de personal ha contribuido al consenso del sec- cional para Servicios Comunales de Provisión de tor y ha ayudado a crear un sentido de Agua y Saneamiento," por Mike Garn. propiedad de las políticas entre el personal. El agua como un bien económico. La admi- En cuarto lugar, Yacupaj demostró la impor- nistración del agua como un bien económico tancia de un diseño de proyecto adaptable y requiere la atención a los principios que deben 29 guiar su distribución entre los usuarios. Estos instituciones existentes, desarrollando asocia- principios deben ser considerados en las deci- ciones con gobiernos regionales y nacionales siones acerca del uso de fondos públicos y pri- y usando a las ONGs y a otros intermediarios vados y la inversión en el área rural. para planificar, implementar y supervi!ar las La administración del agua como un bien actividades en las comunidades. Los proyectos económico también exige que los proyectos deben también estimular al sector privado a proporcionen incentivos para el uso eficiente y que desempeñen un papel. El proyecto se bene- efectivo de los servicios. El precio cobrado por ficiará con la experiencia de las personas del los servicios debe reflejar el valor económico lugar y fortalecerá la capacidad nacicnal al del agua para los usuarios, y el costo del sumi- mismo tiempo. Esta estrategia ayuda a institu- nistro de servicios. En la práctica, el gobierno cionalizar la política y los procedimientos y generalmente fija precios que no necesaria- conduce a la sostenibilidad a largo plazo. mente corresponden al valor que los usuarios En PROSABAR, la principal responsabilidad le asignan al servicio. Aquellos que definen las para la administración es de las comunidades políticas deben establecer reglas para crear y de los gobiernos municipales. Las comu- relaciones más consistentes entre el valor, el nidades deben iniciar los proyectos y trabajar precio y el costo de los servicios. El objetivo estrechamente con los gobiernos municipales, general es crear inversiones en las cuales el responsables de las inversiones para el agua y valor asignado a un servicio sea más grande saneamiento en el área rural. que el costo, y por lo tanto, un servicio por el cual la gente está dispuesta a pagar. Gestión del proyecto La política financiera de PROSABAR busca Debido a que PROSABAR está diseñado para asegurarse de que haya suficiente demanda fortalecer las instituciones del sector, DINASBA económica por los proyectos en las comu- es la responsable de toda la gestión del proyecto nidades, para hacerlos sostenibles. La exigen- (figura 3.1). Una pequeña unidad de proyecto cia de que las comunidades contribuyan a los en DINASBA, compuesta por un coordinador, proyectos y seleccionen sus propios niveles de un asesor social, un asesor técnico y un espe- servicio tiene el propósito de lograr esto. cialista en supervisión y evaluación, supervigi- Gestión al nivel apropiado más bajo. Las larán la implementación diaria de PROSABAR. decisiones administrativas deben ser tomadas El Fondo de Inversión Social administra el al nivel apropiado más bajo. En otras pala- componente de infraestructura del proyecto y bras, a un nivel que abarque pero que no vaya las UNASBA administran el componente insti- más allá del conjunto de exigencias que se tucional. La descentralización de los compo- abordan. Debido a que la demanda por los ser- nentes institucionales en las UNASBA permitirá vicios de provisión de agua y saneamiento garantizar de que todas las inversiones estén para la comunidad es local, la responsabilidad acompañadas por un riguroso desarrollo comu- de las decisiones administrativas acerca de los nal y un programa de capacitación. También niveles de servicio, ubicación de los servicios, desarrollará la capacidad para el apoyo insti- y la participación en los costos, deben tener tucional y el servicio de apoyo a nivel munici- también un carácter local. Las agencias guber- pal y departamental. PROSABAR también será namentales de alto nivel deben establecer responsable del fortalecimiento de las capaci- reglas institucionales, reglamentos y procesos dades y de la supervisión y evaluación cel pro- que estimulen tales decisiones locales. greso total del proyecto y de los resultados. Este concepto está estrechamente vinculado Los arreglos para la gestión del proyecto al de la participación de las partes interesadas. permiten que las comunidades y municipali- Los proyectos deben trabajar a través de las dades tomen decisiones claves, asegurándose 30 1 Figura 3.1 Diagrama de arreglos institucionales Ministerio de Desarrollo Humano coorinaión Secretario de Participación Popular1 Coordinacion k Fondo de inversión social > Unidad DINASBA PROSABAR ' Inversión Inversión L Gobiernos Departamentales técnica social UNASBA ONGs intermediarias o contratistas > Municipalidades e- Comunidades - que las inversiones respondan a la demanda dades co-auspiciarán las solicitudes de las local. El proyecto también se centra en la comunidades e incluirán los proyectos en sus sostenibilidad de las inversiones a largo plazo, planes operativos municipales anuales. De encarando lus necesidades de asistencia téc- acuerdo a la Ley de Participación Popular, nica y apoyo institucional de la comunidad y estos planes requieren la aprobación del go- de la munici:alidad. La eficiencia se logra a bierno departamental y nacional. Los planes través del proceso de licitación pública y de la serán remitidos a las UNASBA, las cuales con- particiDaciór del sector privado. tratarán intermediarios para realizar el trabajo de preinversión. Las comunidades recibirán Implementación del proyecto apoyo en organización, formación de comités Los procedirnientos de implementación han para el agua, y selección del nivel de servicio. sido diseñados para garantizar que el Las relaciones comunidad-municipalidad tam- proyecto responda a la demanda en el más alto bién serán fortalecidas y se llegarán a acuer- grado posible. Las comunidades, los gobiernos dos sobre las modalidades de financiamiento. municipales y los gobiernos departamentales Los intermediarios producirán diseños de inge- están involucrados en todas las fases y las deci- niería, propuestas para intervenciones siones son tomadas al nivel apropiado más sociales, capacitación, y estimaciones de bajo. costo. Las UNASBA verificarán que se siga un Campañas publicitarias se utilizan para proceso participativo y que las opciones de ser- promover el proyecto y sus reglas. Las comu- vicio reflejen la demanda de la comunidad. nidades que están totalmente informadas de las A nivel comunal, PROSABAR separará los políticas del proyecto solicitan participar a componentes sociales y de infraestructura del través de su gobierno local. Las municipali- proyecto, durante el proceso de licitación y 31 Figura 3.2 Disposiciones contrayentes para la adquisición Componente social Componente social Componente social Contrato con UNASBA Diseño técnico Componente de la infraestructura Contrato con UNASBA Controto con el Fondo de Inversión Social Fondo de Inversión Supervisión de la construcción Contrato con el Fondo de Inversión Social firmará contratos separadamente con ONGs y trucción fue contratado por el Fondo de Inver- firmas constructoras antes, durante, y después sión Social, y todas las otras actividades fueron de la construcción (figura 3.2). contratadas por las UNASBA. Esta política fue El Fondo de Inversión Social evaluará, con- más tarde cambiada debido a que el Fondo de tratará y supervisará las inversiones en Inversión Social quiso separar la construcción infraestructura. Una vez que los subproyectos de la supervisión de la construcción. El com- sean aprobados, el gobierno municipal será ponente social fue lambién dividido en dos responsable de pagar las contribuciones comu- partes (preinversión e implementación) para nales y municipales a la cuenta del Fondo de acomodar los procesos formales del Fondo de Inversión Social como prerequisito para el pro- Inversión Social a la evaluación y licitación. ceso de licitación. UNASBA contratará un inter- La separación de los componentes técnico y mediario responsable del apoyo continuo a la social de PROSABAR conlleva el riesgo de tra- comunidad, capacitación en administración, bajar con dos intermediarios por lo menos, operación y mantenimiento, y educación am- haciendo que sea más complejo que el biental e higiene. proyecto piloto. Puede estimular proyectos téc- En el proyecto Yacupaj, los intermediarios nicamente más complejos que atraigan a fueron seleccionados sobre la base de su expe- grandes firmas constructoras. También limita riencia en una región, y los contratos fueron a las oportunidades para que las comunidades menudo negociados sobre una base no com- construyan sus proyectos ellos mismos y puede petitiva. PROSABAR tiene el objetivo de aumen- llevar a una falta de coordinación entre los pro- tar la competencia creando paquetes de cesos sociales y técnicos. licitación para un número más grande de comu- nidades y así lograr ahorros a través de Definición de las Reglas economías de escala. Un intermediario grande podría recibir el contrato para el componente Durante la preparación del proyecto, social de todo un departamento y subcontratar PROSABAR se centró en el desarrolic de un la implementación con agencias más conjunto coherente de reglas que defin eran la pequeñas. Además, debido a que PROSABAR política financiera, el criterio de elegibilidad y involucra algunas inversiones que son consi- los niveles de servicio, que hicieran que el derablemente más grandes que las de Yacupaj, proyecto respondiera a la demanda. el proyecto exije los recursos y experiencia téc- nica de firmas constructoras especializadas. Política financiera El diseño original de PROSABAR incluía dos El objetivo de PROSABAR es suministrar servi- procesos de licitación: el componente de cons- cios sostenibles de agua y saneamiento al má- 32 I. .I ximo número de personas. Este objetivo tiene equipo de preparación de PROSABAR puso varias implicaciones en la política financiera énfasis en definir el subsidio gubernamental del proyecto: como un monto de dinero fijo, sin importar el a Una fuerte contribución comunal en efectivo nivel de servicio escogido. Se exigiría que las y en especies es esencial para dar un sentido de comunidades contribuyeran con una parte del propiedad, ya que es más posible que las comu- costo de inversión hasta el límite, y que paguen nidades mantengan y reparen sistemas que ellos costos totales por sobre el mismo. mismos han seleccionado y construido. El personal de PROSABAR se fijó en los a La contribución de las municipalidades es precedentes para ayudar a determinar el tope también esencial para la sostenibilidad del subsidiario. El proyecto Yacupaj tenía un costo proyecto porque les proporciona responsabili- de inversión total per cópita de US$46, de los dad parcial y apoya a la Ley de Participación cuales, un alto porcentaje se destinó desar- Popular del gobierno. rollo comunal. Los costos per cápita de a Las contribuciones de las municipalidades y infraestructura fueron de US$ 12 a 20. En el de las comunidades permiten que el gobierno otro extremo, la mayoría de las ONGs y las extienda los -ecursos sobre un mayor número agencias gubernamentales, incluyendo el de personas. Fondo de Inversión Social, históricamente han • Para alcanzar al máximo número de per- aceptado costos de inversión per cápita de sonas, el proyecto debe establecer un límite hasta US$1 00 a 120. subsidiario per cápita de la inversión del go- Primer conjunto de reglas: Probando las bierno. reglas. Primeramente, los limites per cápita fueron fijados en US$40 para los proyectos Durante la preparación, el equipo de que benefician a menos de 250 personas, y en PROSABAR preguntó a las ONGs y a otras US$80 para los proyectos más grandes. Estos agencias sec-oriales acerca de sus experien- máximos correspondían a los subsidios del cias en la recuperación de costos y la voluntad gobierno de US$26 y US$52. Estos fueron fija- de pagar de la comunidad. La encuesta reveló dos sobre la base de análisis y debates con los una amplia variedad de políticas financieras. principales participantes sectoriales, tales El Fondo de Irversión Social exigía la más baja como CARE, UNICEF, el Fondo de Inversión contribución comunal de los encuestados- Social, y las UNASBA departamentales. El 20% del costo de inversión-y raramente límite estaba destinado a servir como base impuso la politica. La mayoria de los proyectos para una política financiera preliminar y a ser exigían contri iuciones porcentuales al costo de revisado en una fecha posterior (cuadro 3.1). inversión y uia contribución en especies de Inicialmente se supuso que las comunidades aproximadarr ente 20% a 25%. más pequeñas recibirían niveles de servicio Las municipalidades estaban también com- más bajos (bombas manuales y piletas) que las prometidas con el desarrollo de la política comunidades grandes. Sin embargo, esto fue financiera. La Ley de Participación Popular, al contra el principio básico de que las comu- otorgar a las municipalidades substanciales nidades deben ser capaces de elegir sus nive- nuevos recursos y la responsabilidad de las les de servicio. La política financiera original inversiones sectoriales en agua y saneamiento, también suponía que el grueso de las contribu- habían subrayado la necesidad de fomentar la ciones comunales sería en especies. relación entre comunidades y municipalidades. En agosto de 1994, 16 ONGs fueron con- Puesto que un límite subsidiario constituye el tratadas para preparar propuestas para los mejor incentivo para que las comunidades componentes sociales y de inversión de hagan sus elecciones y bajen los costos, el PROSABAR. Se entregaron aproximadamente 33 Cuadro 3.1. Política financiera según el primer conjunto de reglas (techo subsidiario de US$40 para las comunidades con menos de 250 personas; US$80 para las comunidades con más de 250 personas) PROSABAR 65% sobre el máximo Municipalidades 10% Comunidad 25% más 100% sobre el máximo 300 propuestas. Sin embargo, se encontró que nacionales, las agencias habían adoptado sus éstas estaban sobrediseñadas y eran muy cos- propios parámetros técnicos para el diseño y tosas, por las siguientes razones: costo del proyecto. Estos incluían las proyec- • Las ONGs ignoraban los límites de costo ciones de tasa de crecimiento de la población, porque no creían que se les impondría estricto tasas de consumo de agua per cápita, y fac- cumplimiento. tores de horas de mayor consumo y caudal • Puesto que las ONGs habían sido con- diarios. El equipo de preparación, luego, tratadas en el entendido implícito que imple- aplicó el coeficiente para cada ONG a todos mentarían sus propuestas y recibirían un los proyectos para determinar el cálculo de porcentaje del costo, tenían un fuerte incentivo costo revisado. El equipo descubrió que el 70% no solamente para sobrediseñar el proyecto, de los proyectos tenían un costo per cápita de sino que también para aumentar los costos uni- menos de US$71. tarios. El equipo de preparación decidió que • Las ONGs no comunicaron la política PROSABAR debía aspirar a un alcance del financiera a las comunidades de manera ade- 70%. Esta meta era ambiciosa, considerando cuada. En consecuencia, éstas no pudieron ele- el nivel de cobertura del 24% actual en el área gir las opciones técnicas basadas en los costos. rural. El límite de inversión fue fijado en US$71 • Las comunidades no valoraban sus con- per cápita, lo cual llevó a un subsidio máximo tribuciones en especie y por lo tanto eligieron por parte del gobierno central de US$50 opciones más caras sin comprender totalmente (US$71 per cápita x 70% de nivel de subsidio). lo que implicaba su costo. En vista de que el Fondo de Inversión Social se opuso a hacer que los contratistas asumieran Segundo conjunto de reglas: Las reglas el riesgo de las contribuciones comunales en recomendados. Enfrentados a esta situación, el especies, el equipo de preparación del equipo de preparación realizó un estudio en proyecto decidió que la municipalidad debía enero de 1995 para hacer recomendaciones garantizar la contribución comunal en efectivo para una nueva política financiera y establecer y luego negociar la recuperación del costo con un techo subsidiario único. Un equipo de inge- la comunidad. Esta disposición estaba desti- nieros y analistas financieros realizó un estudio nada también a fortalecer el vínculo intre las de campo para determinar hasta qué grado los municipalidades y las comunidades. proyectos propuestos habían sido sobredise- Tres posibles opciones permitíríar que la ñados por las ONGs. Este estudio examinó 40 municipalidad recupere la contribucion de la propuestas, revisó los estimados de costo, y cal- comunidad. La primera es un plan de crédito culó un coeficiente de sobrevaluación para simple en el cual la comunidad realiza un pago cada ONG igual al cálculo inicial dividido por inicial del 5% y paga el resto en un período de el estimado revisado (cuadro 3.2). Pronto llegó tiempo. En la segunda opción el contratista a estar claro que a falta de estándares técnicos contrata a los miembros de la comunidad como 34 Cuadro 3.2. Coeficiente promedio de sobrevaluación para las propuestas por departamento Chuquisaca 20 Cochabamba 24 La Paz 27 Potosí 4 mano de obra barata, y los miembros de la torial nacional basada en el segundo conjunto comunidad usan sus ganancias para pagar a de reglas. El Fondo de Inversión Social aceptó la municipalidad. La tercera opción permite las reglas de PROSABAR en junio de 1995, que las comunidades construyan sus servicios cuando oficialmente se efectuaron cambios y ya ellos mismos, en casos en los que el contratista no daba cuenta al Secretario de Inversión o la ONG esté de acuerdo en tomar el riesgo Social, sino al Ministro de la Presidencia. Como de la obra comunal. En todos los casos, la resultado de esto, PROSABAR repentinamente comunidad Jebe realizar una contribución tuvo que trabajar con dos ministerios separa- antes de beneficiarse con el proyecto. dos. A estas alturas, el Fondo de Inversión Se entregaron a las ONGs las nuevas reglas Social solicitó otra revisión de la política financieras y los parámetros del diseño técnico financiera y decidió pedir un aumento del sub- y se les pidió que reformularan los proyectos. sidio a US$70 per cápita para proyectos de Ellos también volvieron a las comunidades para agua porque creía que los costos de negociar la rueva política y para dejar clara- PROSABAR eran demasiado bajos. Todos los mente establecido que se exigiría estrictamente proyectos previos del Fondo de Inversión Social cumplir con las contribuciones. Entonces se reali- habían sido más grandes, y más caros y habían zó un detallado análisis financiero del resultado utilizado alta tecnología. Un análisis de costos de la preinversión de PROSABAR, basado en demostró que el 70% de los proyectos sin una datos de aproximadamente 200 proyectos política de pago de excedentes al subsidio reformulados Este análisis definió la política había costado hasta US$100 per cápita. financiera finalmente recomendada al gobierno El tercer conjunto de reglas fijó las cuotas y apoyada por el Banco (cuadro 3.3). máximas de subsidio en US$70 per cápita La política financiera fue efectiva en la reduc- para los proyectos de agua, US$65 per cápita ción de los cestos ¡cuadro 3.4). En Chuquisaca para los proyectos de saneamiento, y US$65 y La Paz, los :ostos per cápita de los proyectos para letrinas (cuadro 3.5). El gobierno final- revisados [ajaron de aproximadamente mente adoptó este tercer conjunto de reglas US$100 al techo per cápita de US$71, lo cual como la política financiera para todas las permitió a estos departamentos beneficiarse inversiones de suministro de agua y con el máximo subsidio disponible. Por el con- saneamiento en el área rural de Bolivia. trario, el departamento de Potosí aumentó sus Aunque los costos per cápita eran más altos costos per cápita de US$41 a US$49 para que los recomendados por el Banco, la aus- beneficiarse con el mayor subsidio. teridad impuesta en el desarrollo y análisis de Tercer conjunto de reglas: Consenso. El la política financiera ha tenido un importante recientemente designado oficial de proyecto de efecto en el sector. El gobierno nacional no PROSABAR reconoció que la falta de una tomará más la responsabilidad de proyectos política sectorial fue un lema importante y muy costosos. Esta fue también la primera vez alentó al gobierno a establecer una política sec- que el gobierno encaró los costos administra- 35 Cuadro 3.3 Política financiera según el segundo conjunto de reglas (techo subsidiario US$50 per cápita) PROSABAR 70% 0% Municipalidades 10% más 15% recuperado 0% de la comunidad Comunidad 5% de pago inicial más 15% 100% reembolsado a la municipalidad Cuadro 3.4 Reducción en costos de proyecto per cópita según el segundo conjunto de reglas La Paz 107 70 -34 Chuquisaca 99 72 -28 Cochabamba 63 54 --14 Potosí 41 49 42 Promedio 68 62 -8 Cuadro 3.5 Politica financiera según el tercer conjunto de reglas (techo subsidiario US$70 per cápita para proyectos en aguo, US$65 per cápita para saneamiento, US$65 per cápita para letrinas) PROSABAR 70% 0% Municipalidades 10% más 15% recuperado 0% de la comunidad Comunidad 5% de pago inicial más 15% 100% reembolsado a la municipalidad tivos y de inversión de una manera total. Se departamentales, se encuentren totalmente anticipa que estas reglas serán ajustadas consagradas al proyecto (cuadro 3.6). durante el proceso de revisión anual, y se La inversión para el primer año de la imple- logrará una reducción de los límites subsidia- mentación del proyecto tendrá lugar en muni- rios mediante la eficiencia incrementada, los cipalidades específicas en Potosí, Chuquisaca, costos más bajos, y la información mejorada. La Paz y Cochabamba. Estos departamentos y municipalidades fueron escogidos basándose Criterios de elegibilidad en una población rural sin servicio y u,i interés PROSABAR estableció criterios de elegibilidad en el proyecto demostrado por el gobierno para mantener la equidad y transparencia, departamental. El proyecto se centrará en las responder a la demanda y aumentar la efi- comunidades de la región del Altiplano ciencia, agrupando los proyectos por región. durante el primer año, con el fin de aplicar las Los criterios fueron diseñados para garantizar lecciones del proyecto Yacupai. que todas las partes interesadas, incluyendo Después del primer año de inversión, todas las comunidades, municipalidades y gobiernos las comunidades serán elegibles para el finan- 36 Cuadro 36 Criterio de elegibilidad para participantes y proyectos Comunidades • La población total está por debajo de 5.000. • La comunidad ha pedido a la municipalidad incluir el proyecto en su plan operativo municipal. • La comunidad ha elegido la tecnología y el nivel de servicio y está totalmente consciente de lo que implica el casto y de sus contribuciones financieras. • La comunidad está dispuesta a contribuir por lo menos con el 20 por ciento del costo por debajo del techa y con el 100 por ciento del costo por encima del limite. • Los líderes comunales y las autoridades municipales han establecido un acuerdo con respecto a la implementación, contribuciones financieras, y la responsabilidad por la operación y mantenimiento. Municipalidades • La municipalidad ha propuesto un lote de subproyectos solicitado por al menos diez comunidades a la UNASBA. • Los subproyectos han sido incluidos en el plan operativo anual de la municipalidad siguiendo el proceso participativo. • La municipalidad está de acuerdo a contribuir con al menos 10 por ciento del costo en efectivo y en garantizar 15% del pago incial de la contribución comunal. • La municipalidad se compromete a apoyar la sostenibilidad de la inversión a nivel comunal. Departamentos • El departamento ha organizado su UNASBA y ha designado la cantidad mínima de personal requerida para administrar PROSABAR. • El departamento firma un acuerdo con DINASBA y el Fondo de Inversión Social para la implementacion del proyecto. • El departamento compromete por lo menos US$100.000 de su presupuesto anual para financiar las preinversiones. Subproyecto . El subproyecto sigue el proceso participativo establecido por la Ley de Participación Popular. • El subproyecto refleja los deseos de la comunidad y la voluntad de pagar. • El subproyecto es acompañado por capacitación comunal y un proceso educativo. • El subproyecto sigue el manual de diseño de DINASBA para proyectos rurales de aguo y saneamiento. ciamiento y serán responsables de consolidar criterios tales como la densidad de la población, las exigencias de la comunidad. Además, voluntad de pagar, calidad y cantidad de la cualquier departamento será elegible para el fuente de agua, distancia a la fuente, uso del financiamiento si su gobierno departamental agua, y fuentes de agua alternativas. Todas las correspondiEnte demuestra un compromiso con opciones reciben el mismo subsidio del gob- el proyecto. ierno, de tal manera que los niveles más altos de servicio requerirán contribuciones más grandes Niveles de servicio de la comunidad. Los niveles de servicio para El proyecto Yacupaj demostró que un proyecto saneamiento están estrechamente relacionados efectivo requiere que el gobierno desarrolle con los niveles de servicio para el suministro de guías técnicas, con el fin de garantizar la cali- agua (cuadro 3.8). Se ofrecerá letrinas con dad e impedir el diseño de normas demasiado arrastre de agua y letrinas de pozo a todas las ambiciosas. Debido a que PROSABAR servirá a comunidades, pero los sistemas de alcantaril- una población más grande y más diversa que lado simplificado serán ofrecidos solamente a las Yacupaj, ofrecerá una selección más amplia de comunidades más grandes. Los niveles de servi- opciones técnicas y niveles de servicio corres- cio esbozados abajo fueron determinados por pondientes (cuadro 3.7). Las comunidades selec- los ingenieros del sector, y pueden no ser los cionan los niveles de servicio sobre la base de preferidos por las comunidades. 37 Cuadro 3.7 Opciones técnicas para el suministro de agua Número Responsabilidad Opcion zoma•••m mm - Propiedad li -¿aú áÉ¡g técnica • Nivel de servicio servidas rpIeMad. mantenimiento Suministro de agua por cañería Sistema de alimentación por Concentrada • Conexión domiciliaria grovedad con o sin medidor o 2.000-5.000 Gobierno Gobierno mur icipal regulador de agua municipal o delegada • Pileta multifamiliar Semidispersa • Conexión domiciliaria 500-2.000 Gobierno Comunidad con o sin medidor municipal • Pileta multifamiliar • Combinación de conexión domiciliaria y pileta Dispersa • Piletas multifamiliares 0-500 Gobierno Comunidad municipal Sistema alimentado Concentrado • Canexión damiciliaria 2.000-5.000 Gobierno Gobierno municipal por bombo con medidor o municipal o delegada regulador de agua Semidisperso • Conexión domiciliaria 500-2.000 Gobierno Comunidad con medidor o 0-500 municipal regulador de agua Pratección de vertiente con Semidispersa/ • Piletas multifamiliares 5-25 Comunal Comunol o familiar piletas multifomiliares dispersa o Familiar Suministro de agua sin cañerías Bombas manuales con Semidispersa • Multifamiliar 5-25 Comunol Comunal o familiar pozos vacantes • Fomiliar o familior Protección de vertiente Dispersa • Multifomiliar 5-25 Comunol Comunal o familiar • Familior o Familiar Agua de lluvia Semidispersa • Familiar No definido Comunal Comunal o familiar • Comunal o familiar Dispersa • Familiar No definido Comunal Comunal o Familiar o familiar capacidad para la entrega de servicios y la Sostenibilidad operación y mantenimiento; determinando responsabilidades claras sobre la propiedad Las reglas y procesos para PROSABAR están de los bienes; y considerando opcicnes de orientados a tratar el agua como un bien recuperación de costos para la substitLción de económico, creando incentivos para que las la inversión. comunidades elijan opciones por las cuales estén dispuestas a pagar y para que las insti- Fortalecimiento de las capacidades tuciones entreguen servicios sostenibles de Las instituciones en todos los niveles se benefi- una manera eficiente. La sostenibilidad se ciarán con el fortalecimiento de las capaci- amplía posteriormente desarrollando la dades a través de PROSABAR. 38 Cuadro 3.8 Opciones técnicas para saneamiento Número de Servicio Densidad de Nivel de personas de agua Propiedad Opción técnica la población servicio servidas requerido del sistema Sistema convencional Concentrada Conexión Más Conexión Gobierno Gobierno de alcantarillado domiciliaria de 1.000 domiciliaria municipal municipal o delegada Sistema de Concentrada Conexión Más Conexión Gobierno Gobierno alcantarillado de domiciliaria de 1.000 domiciliario municipal municipal diámetro reducido o delegada Letrina con arrastre Concentrada Familiar 2-0 Conexión Familiar Familiar de agua domiciliaria o conexión domiciliaria de pileta Semidispersa Familiar Dispersa Familiar Letrina mejorada de Concentrada Familiar 2-10 Piletas o bomba Familiar Familiar pozo ventilado Semidispersa Familiar Dispersa Familiar Instituciones gubernamentales. Los planifi- y financiamiento de la reposición, y propor- cadores y las personas responsables de adop- cionarán capacitación y asistencia técnica en tar decisiones de DINASBA serán capacitadas administración, operación y mantenimiento. en análisis de problemas del sector, solución de Comunidades. La mayoría del fortale- problemas, Formulación de políticas, y desa- cimiento de las capacidades a nivel comunal rrollo de est~ategias. Se promoverá una con- financiará actividades para garantizar la ciencia más profunda del importante papel calidad, sostenibilidad y uso efectivo de la crítico de la mujer y se iniciará el diálogo a infraestructura. Las organizaciones intermedia- nivel local. l personal de las UNASBA, los rias serán contratadas por las UNASBA para gobiernos a unicipales y PROSABAR apren- ayudar a las comunidades a: derán sobre temas de participación comunal, • asegurar la participación de todos los miem- metodología; participativas, comunicación, y bros de la comunidad en el proyecto, técnicas de educación de adultos. • seleccionar el nivel de servicio deseado, A pesar de que los gobiernos municipales • recoger datos socioeconómicos y de recur- recibirán una cantidad inicial de capacitación sos hídricos para la línea de base, por parte del intermediario contratado, sobre o desarrollar un plan de financiamiento para administración de servicios, operación y man- el capital y costos recurrentes, tenimiento, como parte del programa de inver- • organizar el comité de agua, sión, se establecerán vínculos a largo plazo con • hacerse cargo de la higiene y de la edu- la UNASBA para garantizar la sostenibilidad. cación ambiental, Las UNASBA, por lo tanto, proporcionarán • asistir y supervisar a los contratistas durante apoyo a largo plazo a los gobiernos munici- la construcción, pales en la fijación de tarifas, control de calidad o capacitar a los operadores comunales en del agua, supervisión de sistemas, planificación operación y control de calidad del agua, 39 • garantizar vínculos entre la comunidad y el cera parte (tal como una autoridad en aguas, gobierno municipal. privada o municipal). Cada comunidad o ter- cera parte es responsable de los trabajos. Se Estas actividades requieren intervenciones espera que el comité comunal de operación y en las comunidades antes, durante y después mantenimiento presente informes regulares de de la construcción del sistema, y exigen el supervisión y seguimiento a la municipalidad. establecimiento de responsabilidad y con- La responsabilidad por las bombas manuales y fianza entre la comunidad y el intermediario. letrinas será delegada a familias indiv duales. Operadores de sistemas hídricos. Aunque la Las UNASBA realizarán un seguimiento a largo mayoría de los proyectos rurales de suministro plazo. de agua en Bolivia capacitan a los comités de agua comunales y a los administradores de sis- Diseño Adaptable de Proyecto temas, en simples tareas de operación y man- tenimiento, esto se realiza generalmente a Aunque las reglas del proyecto proporcionan el través de cursos intensivos cortos implementa- marco para todas las actividades, el proyecto dos durante la construcción. PROSABAR imple- debe permitir que lecciones de las primeras mentará un programa de certificación de fases puedan ser utilizadas en las fases poste- operador, a nivel comunal, para garantizar riores. Este diseño de proyecto adaptable, el que aquellas personas que estén recibiendo cual requiere revisión continua y modificación, capacitación hayan desarrollado las destrezas es esencial para el éxito a largo plazo del requeridas para realizar sus tareas. proyecto. El proyecto incluye los siguientes ele- mentos para garantizar la adaptabilidad: Propiedad de los bienes y operación Y • Diseño flexible. El proyecto permite ajustes mantenimiento a las reglas sobre política financiera, criterios De acuerdo con la Ley de Participación Popu- de elegibilidad y opciones tecnológicas. lar, PROSABAR transferirá la propiedad de los • Propiedad de las políticas de proyecto. El bienes a las municipalidades en dos etapas. proyecto está empleando un enfoque partici- Primeramente, la UNASBA y el Fondo de Inver- pativo, para garantizar que las principales sión Social provisionalmente traspasan las partes interesadas adquieran un sentido de obras terminadas a la municipalidad. La trans- propiedad. Es esencial que estas partes intere- ferencia definitiva se lleva a cabo una vez que sadas apoyen las reglas que respondan a la el período de garantía de seis meses ha expi- demanda y tengan el interés de asegurar que rado, y el intermediario recibe entonces el pago las reglas originen los incentivos correctos a del último 10% del costo contratado. El inter- nivel comunal. mediario social continuará capacitando a la • Supervisión y evaluación. El sistema para la comunidad y a la municipalidad en operación supervisión y evaluación estudiará el y mantenimiento de sistemas durante el período rendimiento físico y financiero del proyecto, el de garantía. También verificará la calidad de proceso mismo y su impacto; y analizará la las obras y garantizará que estas se encuentren efectividad de las reglas. registradas en el catastro municipal, de tal ma- • Mecanismo de retroalimentación. Se han nera que la municipalidad tenga un registro de asignado fondos para talleres regionales y todos los sistemas de suministro de agua y nacionales. Las partes interesadas regionales saneamiento en su jurisdicción. se reunirán regularmente para revisar los pro- La municipalidad delegará su obligación de cedimientos y experiencias de implementación, administrar, operar y mantener la infraestruc- y los talleres anuales a nivel nacional tura básica, ya sea a la comunidad o a una ter- analizarán las políticas y el impacto, y 40 recomendarán ajustes. La Asociación Interna- Evaluación del impacto cional para el Desarrollo y el gobierno partici- Este componente analiza el impacto de los sub- parán en la revisión anual. proyectos sobre la población beneficiaria en términos de beneficios económicos, desarrollo El seguimiento y evaluación son esenciales de recursos humanos y organización comunal. en todas las etapas, y PROSABAR tendrá la Ya que estos indicadores necesitan ser principal responsabilidad de ellos. El cuidadosamente planificados y necesitan Programa PNUD-Banco Mundial de Agua y incluir una recolección de datos básicos a nivel Saneamiento será financiado por el PNU1D familiar, serán medidos unicamente en un para ayudar en esta tarea. Los objetivos son pequeño porcentaje de comunidades. proporcionar intercambio de información regu- larmente acerca del progreso del proyecto, Lecciones de PROSABAR sugerir mejorcs, estimar el impacto económico, y desarrollar naneras para que los beneficia- Las preguntas principales son si PROSABAR rios puedan medir y administrar mejor los cam- responde a la demanda en las comunidades y bios en su!, propias comunidades. Las hasta qué grado el proyecto piloto Yacupaj actividades de seguimiento y evaluación para contribuyó a este logro. Aunque Yacupaj fue PROSABAR tienen tres componentes princi- esencial en la preparación general de pales, cada uno de los cuales está vinculado a PROSABAR, no fue capaz de encarar todos los los indicadores de control. temas importantes. Por ejemplo, el escenario institucional de PROSABAR es mucho más com- Seguimiento de los resultados plejo. Tiene que trabajar con dos instituciones financieros y físicos nacionales: el Fondo de Inversión Social y El seguimiente regular de los resultados pro- DINASBA. DINASBA en sí es objeto de intensa porcionará la información necesaria para la supervisión de tres niveles administrativos más implementación efectiva del proyecto y valo- altos. Los requerimientos de servicios por parte rará la función y rendimiento de todos los par- de la comunidad deben ser canalizados y ticipantes. El seguimiento del rendimiento aprobados por tres estratos en el gobierno: la también incluye observar indicadores que municipalidad, el gobierno departamental y el muestran el progreso financiero y físico al Fondo de Inversión Social. Además, por lo lograr las metos de¡ proyecto. menos tres intermediarios intervienen en cada comunidad. En contraste, el proyecto piloto Seguimiento del proceso tuvo solamente un intermediario trabajando a El seguimien-o del proceso incluye el nivel comunal y una institución a nivel depar- seguimiento de los subproyectos para inter- tamental responsable de la supervisión. Esta cambiar información respecto a reglas del complejidad adicional puede poner en peligro proyecto, especialmente las reglas financieras, el enfoque basado en la demanda. y en la comunicación entre las comunidades y El proyecto piloto también tuvo reglas de otros participantes. Evalúa si las instituciones adquisición mucho más simples. No requirió un son eficaces en función de los costos al ejecu- proceso de licitación abierto y los contratos tar los subproyectos, y busca refinar los arre- fueron negociados informalmente. Fueron posi- glos instituciwnales, los materiales de bles la supervisión y el control administrativo en capacitación, el apoyo en comunicaciones y detalle. Sin embargo, los proyectos grandes las pautas operativas. Se ha desarrollado indi- financiados por el gobierno y por el Banco cadores especificos para evaluar las políticas requieren de un proceso de adquisición formal. y estrategias del proyecto (cuadro 3.9). De la misma manera, el contenido técnico de 41 I Cuadro 3.9 Indicadores de supervisión para políticas y estmtegias de proyecto Criterios de elegibilidad • ¿Están siendo servidas las comunidades con la demanda más alta? y priorización • ¿Son los criterios aplicados de manera uniforme y equitativa? • ¿Está el enfoque que responde a la demanda conduciendo hacia una mayor sostenibilidad? Política financiera • ¿Está siendo capturada totalmente la voluntad comunal y municipal para pagar? • ¿Se hallan algunas comunidades incapaces de participar debido al costo? • ¿Qué contribuciones específicas están haciendo las comunidades al proyeck ? • ¿Conocen todos los participantes la política de recuperación de costos para la reparación del sistema? Opciones técnicas y • ¿Son apropiados a la demanda y la capacidad de gestión? niveles de servicio . ¿Qué nivel de servicio ha sido más popular y por qué? • ¿Cuáles son las técnicas más efectivas para negociar con las comunidades? Gestión al nivel apropiado • ¿Está la comunidad participando en todas las etapas de proyecto? más bajo • ¿Son las beneficiarios conscientes de su responsabilidad a largo plazo por la sostenibilidad? • ¿Están los mecanismos institucionales de apoyo en posición de apoyar la gestión comunal y municipal? • ¿Es la intermediación y el proceso de desarrollo comunal eficaz en función de los castos? los proyectos llega a ser más complejo. Se a tratar con cifras realistas. Este análisis debe preparar diseños de ingeniería, evalua- financiero riguroso fue la clave para establecer ción de los subproyectos y contratación de téc- un límite subsidiario para la inversión guber- nicos especializados. namental. Además, también estimuló a otros la experiencia PROSABAR también demostró participantes del sector, tales como el Fondo de la necesidad de actuar rápidamente cuando se Inversión Social, CARE, UNICEF, y ONGs, a trata de ampliar la escala de un proyecto piloto analizar sus costos. a un programa nacional. La preparación del El proyecto piloto demostró la necesidad de proyecto estaba plagada de una serie de retra- concentrarse en el fortalecimiento de las sos. Primeramente, el compromiso con el capacidades en lugar de la infraestructura. Pro- enfoque participativo tomó más tiempo de lo porcionó los detalles de cómo generar esperado, y la decisión de reformar la política demanda y garantizar la sostenibilidad. En del sector rural en lugar de sólo diseñar el particular, sometió a una prueba completa los proyecto, complicó la preparación del mismo. principales elementos del componente social. Tres principales cambios de reestructuración del Desarrolló materiales de capacitación para el gobierno y cambios de personal en el Banco trabajo comunal y metodologías para ofrecer Mundial se sumaron a los retrasos durante la opciones técnicas y negociar niveles de servi- fase de preparación. cio que PROSABAR podía adoptar. Sin embargo, también existieron áreas las reglas y políticas para el proyecto piloto donde el proyecto piloto demostró ser esencial no tenían que ser tan bien definidas como las para la preparación de PROSABAR. Yacupaj de proyectos grandes, sujetas a evaluación y comprobó que los costos podían ser controla- estudios de preinversión. Los experimentos dos y que las comunidades podían hacer con- fueron, por lo tanto, más fáciles; y los errores tribuciones significativas. También aportó con menos costosos. Además, el proyecto piloto no mayor rigor en el análisis de costos en amenazó a los actores de otros sectores. Este PROSABAR y forzó al equipo de preparación modo de operar ayudó a desarrollar el con- 42 senso del sector y atrajo la cooperación de agua. El gobierno y el Banco trabajaron en un muchas ONGs locales y agencias interna- ambiente de más seguridad desarrollando un cionales que de otra manera no habrían par- programa grande, después del proyecto piloto ticipado en el proceso de planificación. y por la presencia institucional del Programa El proyecto piloto también promovió inver- PNUD-Banco Mundial de Agua y Saneamiento siones importantes en el sector rural para el en Bolivia. 43 Conclusión Este estudio tiene consecuencias importantes La historia Yacupaj-PROSABAR está lejos de en el desarrollo de proyectos de magnitud en haber terminado. Yacupaj trajo nuevos temas agua y saneamiento en el área rural. La lección al primer plano del desarrollo de políticas en principal es que las inversiones sostenibles Bolivia: eficacia en función de los costos, inver- basadas en la demanda requieren un conjunto sión basada en la demanda, cooperación del de reglas coherentes que proporcionen el gobierno, uso de intermediarios, participación marco para la política financiera, los criterios de la mujer y educación en higiene. Haciendo de elegibilidad, los niveles de servicio y la que el personal del sector preste atención a responsabilidad para la entrega de servicios y estos temas, Yacupaj ayudó a sentar las bases la operación y mantenimiento. Las reglas para el desarrollo de una política nacional. deben crear los incentivos correctos para PROSABAR se basó en el éxito de Yacupaj garantizar que los beneficiarios elijan los ser- para establecer reglas para las inversiones en vicios que ellos desean, y por los cuales están el suministro de agua y saneamiento en el área dispuestos a pagar. rural en Bolivia financiadas por el gobierno, La reforma en el sector de agua y tomando en cuenta los cambios de política del saneamiento en Bolivia ha demostrado que un gobierno, tales como la Ley de Participación proyecto piloto bien diseñado puede propor- Popular y las reformas de descentralización. cionar la base para programas de inversión de Este ha sido un paso importante Hacia la mayor magnitud. El proyecto piloto debe incluir reforma del sector en su integridad. a las partes interesadas en el proceso partici- Sin embargo, es demasiado temprono para pativo e incorporar las primeras lecciones en evaluar totalmente cualquiera de los dos las últimas fases y finalmente al programa proyectos. Yacupaj terminó hace un año y mayor. Este enfoque debe incluir medidas PROSABAR acaba de entrar a su fase de imple- explicitas para garantizar una continua mentación. Ambos proyectos deben ser final- revisión. Las reglas y estrategias deben ser mente juzgados por sus éxitos en la entrega de sometidas a prueba y refinadas con el proyecto servicios a los habitantes pobres de Bolivia en mente. sobre una base sostenible. 44 Bibliografia Bustillo, Maria C. 1991. "Validaci6n y siste- del Projecto Yacupai". UNDP-World Bank matizaci6n del proceso de capacitaci6n del Water and Sanitation Program, La Paz. Proyecto Yacupaj". LINDP-World Bank Water and Sonitaticn Program, La Paz. 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