Document of   The World Bank        FOR OFFICIAL USE ONLY    Report No. 113909‐TO              INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSOCIATION  PROGRAM DOCUMENT   FOR A PROPOSED DEVELOPMENT POLICY GRANT  IN THE AMOUNT OF SDR 1.2 MILLION (EQUIVALENT TO US$ 1.65 MILLION)  AND A PROPOSED DEVELOPMENT POLICY CREDIT  IN THE AMOUNT OF SDR 2.5 MILLION (EQUIVALENT TO US$ 3.35 MILLION)  TO THE   KINGDOM OF TONGA    FOR THE  SECOND INCLUSIVE GROWTH DEVELOPMENT POLICY OPERATION    April 27, 2017        Macroeconomics and Fiscal Management Global Practice  Country Management Unit for Timor‐Leste, Papua New Guinea and Pacific Islands  East Asia and Pacific Region    This document has a restricted distribution and may be used by recipients only in the performance of their  official duties.  Its contents may not otherwise be disclosed without World Bank authorization.      Kingdom of Tonga  GOVERNMENT FISCAL YEAR  July 1 – June 30    CURRENCY EQUIVALENTS  (Exchange Rate Effective as of  February 28, 2017)        Currency Unit         Tongan Pa’anga   US$ 1.00       TOP$ 2.17        SDR 1.00     US$ 1.35389    ABBREVIATIONS AND ACRONYMS    ADB  Asian Development Bank  MFNP  Ministry of Finance and National Planning  AFS  Annual Financial Statement  MTDS  Medium‐term Debt Strategy  AusAID  Australian Agency for International Development  NCD  Non‐Communicable Disease  BSMC  Budget Support Management Committee  NPL  Non‐Performing Loan  CEO  Chief Executive Officer  NRBT  National Reserve Bank of Tonga  CPU  Central Procurement Unit  PE  Public Enterprise  DFAT  Department of Foreign Affairs and Trade  PEFA  Public Expenditure and Financial Accountability  DPF  Development Policy Financing  PFM  Public Financial Management  DPO  Development Policy Operation  PFTAC  Pacific Financial Technical Assistance Centre  DSA  Debt Sustainability Analysis  PIC  Pacific Island Country  EAP  East Asia Pacific  PIC8 SCD  Systematic Country Diagnostic for 8 small PICs  EIA  Environmental Impact Assessment  PPG  Public and Publically‐Guaranteed  EU  European Union  PPP  Public‐Private Partnership  FDI  Foreign Direct Investment  PSC  Public Service Commission  FY  Fiscal Year  PV  Present Value  GDP  Gross Domestic Product  RA  Remuneration Authority  GoT  Government of Tonga  RPF  Regional Partnership Framework  GRS  Grievance Redress Service  SDR  Standard Drawing Right  HIES  Household Income and Expenditure Survey  SME  Small and Medium Enterprises  ICT  Information and Communication Technology  SORT  Standardized Operational Risk‐Rating Tool  IDA  International Development Association  SPG  South Pacific Games  IFC  International Finance Corporation  TA  Technical Assistance  IFMIS  Integrated Financial Management Information  TCC  Tonga Communications Corporation  System  ILO  International Labor Organization  TCL  Tonga Cable Limited  IMF  International Monetary Fund  TOP  Tongan Pa’anga  JPRM  Joint‐Policy Reform Matrix  TSCP    Transport Sector Consolidation Project  MFAT  Ministry of Foreign Affairs and Trade  TSDF   Tonga Strategic Development Framework              Regional Vice President: Victoria Kwakwa  Country Director: Michel Kerf  Global Practice Director: John Panzer  Global Practice Manager: Ndiame Diop  Program Leader: Robert Utz  Task Team Leaders: David Knight and Kim Edwards      i    KINGDOM OF TONGA   SECOND INCLUSIVE GROWTH DEVELOPMENT POLICY OPERATION      TABLE OF CONTENTS    1. INTRODUCTION AND COUNTRY CONTEXT (INCLUDING POVERTY DEVELOPMENTS) ............................. 1  2. MACROECONOMIC POLICY FRAMEWORK ............................................................................................ 4  2.1 RECENT ECONOMIC DEVELOPMENTS  4  ..........................................................................................................................  2.2 MACROECONOMIC OUTLOOK AND DEBT SUSTAINABILITY  8  .........................................................................................  3. THE GOVERNMENT’S PROGRAM ........................................................................................................ 10  ............................................................................................................... 11  4. THE PROPOSED OPERATION  4.1 LINK TO GOVERNMENT PROGRAM AND OPERATION DESCRIPTION  11  .........................................................................  12  4.2 PRIOR ACTIONS, RESULTS AND ANALYTICAL UNDERPINNINGS.................................................................................  4.3 LINK TO CPF, OTHER BANK OPERATIONS AND THE WBG STRATEGY  24  .........................................................................  4.4 CONSULTATIONS, COLLABORATION WITH DEVELOPMENT PARTNERS  24  .....................................................................  5. OTHER DESIGN AND APPRAISAL ISSUES ............................................................................................. 25  25  5.1 POVERTY AND SOCIAL IMPACT ..................................................................................................................................  26  5.2 ENVIRONMENTAL ASPECTS .......................................................................................................................................  27  5.3 PFM, DISBURSEMENT AND AUDITING ASPECTS ........................................................................................................  28  5.4 MONITORING, EVALUATION AND ACCOUNTABILITY ................................................................................................  6. SUMMARY OF RISKS AND MITIGATION .............................................................................................. 29                ii        ANNEXES ANNEX 1: POLICY AND RESULTS MATRIX ................................................................................................ 31  ANNEX 2: LETTER OF DEVELOPMENT POLICY ......................................................................................... 34  ANNEX 3: FUND RELATIONS ANNEX ....................................................................................................... 38  ANNEX 4: ENVIRONMENT AND POVERTY/SOCIAL ANALYSIS TABLE ........................................................ 40  TABLES Table 1: Selected Poverty and Income Distribution Indicators .................................................................. 2  Table 2: Key Macroeconomic Indicators ................................................................................................... 5  Table 3: Financing the budget deficit ....................................................................................................... 6  Table 4: Key Fiscal Indicators ................................................................................................................... 7  Table 5: Summary of selected excise tax and import duty changes ........................................................ 13  Table 6: Indicative triggers and prior actions for the second operation .................................................. 14  Table 7: DPO Prior Actions and Analytical Underpinnings ...................................................................... 22  Table 8: Standardized Operational Risk‐Rating Tool ............................................................................... 29  FIGURES Figure 1: Gini coefficients and income levels ............................................................................................ 2  Figure 2: Public Debt Sustainability Analysis ............................................................................................ 9  Figure 3: External Debt Sustainability Analysis ......................................................................................... 9  The First Inclusive Growth Development Policy Operation was prepared by a World Bank Group team  consisting  of:  David  Knight  (TTL,  GMF10);  Kim  Edwards  (TTL,  GMF10),  Carlos  Romero  Orton  (GMF10);  Virginia  Horscroft  (GMF10);  Duangarat  Laohapakakul  (LEGES);  Loren  Atkins  (LEGES);  Donna  Andrews  (GGO14);  Robert  Gilfoyle  (GGODR);  Stephen  Hartung  (GGODR);  Saia  Faletau  (EACNF); Tatafu Moeaki (EACNF); Quincy Austriaco (WFALN); Samantha Evans (EACNF). The team  received valuable contributions from Jesse Doyle (GSPDR), Lasse Melgaard (EACNF); James Neuman  (GEEDR);  Natasha  Beschcorner  (GTI09);  Sean  Michaels  (GTI02);  Imogen  Halstead  (GPV02);  Ross  Butler (GSU02); Pene Ferguson (GENDR); Cristiano Nunes (GGODR); Deva De Silva (CEASY) and John  Vivian (GFM02). The team was supervised by Robert Utz (EACNF). Overall guidance was provided by  Ndiame Diop (GMF10), Mona Sur (EACNF) and Michel Kerf (EACNF).  Peer reviewers were Imogen  Halstead (GPV02), and Jurgen Blum (GGO14). iii    SUMMARY OF PROPOSED CREDIT/GRANT AND PROGRAM  Kingdom of Tonga  Second Inclusive Growth Development Policy Operation    Borrower  Kingdom of Tonga  Implementation Agency  Ministry of Finance and National Planning    SDR 1.2 million (US$ 1.65 million equivalent) IDA Grant and SDR 2.5 million (US$    3.35 million equivalent) IDA Credit.   Financing Data  Standard IDA grant and standard IDA credit terms for small island states of 40  years maturity including a grace period of 10 years.    The  proposed  operation  is  the  second  development  policy  operation  in  a  Operation Type  programmatic series of three operations. It will be provided in a single tranche.     The Program Development Objective is to: i) Support fiscal resilience by means  Pillars of the Operation  of strengthened revenue mobilization and strategic fiscal and debt policies; ii)  And Program  support improved government accountability and private sector regulation by  Development Objective(s)  improving compliance with public procurement regulations, improving  budgetary classifications, improving the adequacy of responses to external  audit, and introducing new regulatory frameworks into selected sectors; and iii)  support a more dynamic and inclusive economy by adopting investor‐friendly  foreign investment legislation, extending coverage of the credit bureau,  improving oversight and private participation in public enterprises, and  introducing regulation to private sector labor markets.    Under development objective (i):  Result Indicators  1) Increase in excise tax revenue as a proportion of domestic revenue  2) Analysis of relationship between current fiscal outcomes, budget  projections, and the path toward fixed medium‐term fiscal targets  conducted as part of Budget preparations  3) Reduction in public wagebill as a proportion of domestic revenue over time  4) All new external debt taken on is highly concessional  Under development objective (ii):  5) Increase in proportion of contracts above the small purchases threshold  that are subject to open competition   6) Improvement in the proportion of audit recommendations acted on  7) Regular regulatory reports published for selected sectors   Under development objective (iii):  8) Basic labor market protections introduced  9) Increase in applications for investment permits from potential foreign  investors  10) Increase in number of Credit Bureau checks made for credit applications  11) Public enterprises reformed to increase private participation  Overall risk rating  Substantial    There are short and long term climate and disaster risks relevant to the  Climate and disaster risks  operation (as identified as part of the SORT environmental and social risk rating)  (required for IDA countries)  Operation ID  P159262  Closing date  December 31, 2018  iv    IDA PROGRAM DOCUMENT FOR A PROPOSED CREDIT AND GRANT  TO THE KINGDOM OF TONGA    1. INTRODUCTION AND COUNTRY CONTEXT (INCLUDING POVERTY DEVELOPMENTS)    1. This operation is the second in a programmatic series of three operations designed to build fiscal  resilience, support accountability and promote inclusive growth in Tonga. The operation will consist of a  US$ 1.65 million equivalent grant and a US$ 3.35 million equivalent credit. Australia, through its Department  of Foreign Affairs and Trade (DFAT), New Zealand, through its Ministry of Foreign Affairs and Trade (MFAT),  the Asian Development Bank (ADB) and the European Union (EU) are all expected to provide budget support  this year against the same joint policy reform matrix (JPRM) supported by this operation.   2. Over the last six years, annual  development  policy operations  have helped  Tonga move  out  of  crisis, strengthen the fiscal position and improve private sector prospects. The current operation marks the  sixth annual development policy operation delivered in Tonga. Over this period revenue mobilization has  increased  rapidly,  borrowing  has  been  constrained  and  expenditure  risks  contained.  Continued  public  enterprise reforms mean that Tonga now has one of the best performing public enterprise portfolios in the  Pacific and the strongest governance framework.  3. Tonga is a small Pacific island nation that has just undergone major democratic changes. Tonga’s  population of 106,000 is dispersed across 36 of its 177 islands with around one quarter of the population  based in the capital of Nuku’alofa. Tonga is a constitutional monarchy. Until 2010, the legislative assembly  of  26  representatives  consisted  of  17  unelected  noble  representatives  and  9  elected  “people’s”  representatives. Major constitutional reforms in April 2010 saw the legislative assembly change to become  majority  democratically  elected,  with  17  elected  representatives  and  9  nobles.  There  have  been  two  elections  since  the  reforms.  In November  2010,  a  party  led  by  the  nobles  formed  government.  The  next  election in November 2014 saw a hand‐over of power to a party led by elected representatives for the first  time in Tonga’s history. Tonga’s current Prime Minister, the Honorable ‘Akilisi Pohiva, co‐founded the first  democratic party in Tonga and has been a leading figure in the call for democratic change.  4. Like many other small Pacific island nations, Tonga’s economic growth potential is constrained by  structurally high costs and exposure to economic and environmental shocks. Its location makes Tonga the  most  geographically  remote  nation  from  major  centers  of  economic  activity  in  the  world1.  Over  the  last  twenty years, per capita GDP has grown by 1.1 percent on average, compared to 2.3 percent globally. While  this is lower than the average of any other developing region, it is faster than the small Pacific islands average  (0.9 percent), illustrating the challenges faced by the region. In any given year, it is likely that Tonga is either  hit by or recovering from a major natural disaster. Small size and remoteness combine to push up the cost  of  economic  activity  in  Tonga,  limiting  the  competitiveness  of  its  exports  of  goods  and  services  in  world  markets and reducing the potential to realize economies of scale. Small size and remoteness also push up  the cost of providing public services. High dependence on imports combined with a lack of sufficient size for  meaningful  diversification  makes  Tonga  highly  vulnerable  to  external  economic  shocks.  These  factors  combine to make growth, inclusive or otherwise, particularly elusive in Tonga.  5. Only a small fraction of the population experiences extreme poverty, but Tonga is facing a serious  challenge  in  securing  prosperity  for  all  and  significant  numbers  live  in  situations  of  hardship.  While                                                               1  Using a GDP‐weighted measure of distance from all other countries, Tonga is the most remote developing country in  the world. Only Australia and New Zealand are more remote, excluding their own sizeable domestic markets.  1    infrequent  surveys  mean  the  latest  poverty  data  is  over  five  years  old2,  the  Bank  has  recently  prepared  internationally‐comparable poverty estimates for Tonga and other Pacific Island countries (PICs) for the first  time3. These estimates show that the prevalence of extreme poverty is very low in Tonga, at 1.1 percent  nationwide,  which  suggests  there  are  fewer  than  1,200  people  in  extreme  poverty  in  the  entire  country  (Table 1). Poverty based on the $3.10‐a‐day line is somewhat higher, at 8.2 percent of the population, with  rural  populations  more  likely  to  live  in  poverty  than  those  in  urban  areas  (9.1  percent  compared  to  4.9  percent). This is consistent with local views that while there are very few people in abject poverty in Tonga,  “hardship” or lack of cash for basic goods, is significantly more widespread. The estimated Gini coefficient of  38.1 is in line with other countries in the East Asia Pacific (EAP) region, controlling for income (Figure 1).  Comparison of household survey results in 2001 and 2009 suggest that income growth of the lowest deciles  has only just kept pace with average income growth. Although reliable data for more recent years are is not  available for most income and non‐income measures, there are indications that material hardship remains  a  pressing  problem  for  some.  The  2011  Census  revealed  that  since  2006,  1,950  people  had  left  the  subsistence agriculture sector, yet only 260 formal jobs had been created nationwide.   Table 1: Selected Poverty and Income Distribution Indicators  Extreme Poverty   Poverty   Gini coefficient    ($1.90 a day)  ($3.10 a day)  (0 – 100)    percentage of population below poverty line  where 100 is completely unequal  National  1.1  8.2  38.1  Urban  ‐  4.9  39.1  Rural  ‐  9.1  37.0  Male‐head hhlds  ‐  8.4  ‐  Female‐head hhlds  ‐  7.5  ‐  Source: World Bank Staff estimates based on Tonga Department of Statistics data  6. Social and human development indicators are amongst the strongest in the Pacific, but challenges  remain  and  there  are  important  gender  disparities  that  adversely  affect  development  outcomes  for  women.  Primary  and  secondary  school  enrollments  are  high  at  96  percent  and  83  Figure 1: Gini coefficients and income levels  percent,  respectively.  The  quality  of  education  12,000 EAP Palau Malaysia remains  a  challenge  though,  with  children  10,000 PIC8 More scoring  poorly  on  early‐grade  reading  8,000 Linear (EAP) equal China Less  assessments.  Under‐five  mortality,  at  12  per  6,000 Thailand Tuvalu equal 1000, continues to decline, while 98 percent of  4,000 Timor‐Leste Mongolia Tonga Indonesia Samoa Philippines Vanuatu births  are  attended  by  skilled  health  staff.  2,000 Vietnam Lao PDR Kiribati Cambodia However,  the  growing  crisis  of  non‐ 0 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 communicable  diseases  (NCDs)  threatens  to  reverse  improvements,  with  some  evidence  Gini coefficient, 1 ‐ 100 (100 is most unequal). suggesting that life expectancy in Tonga is now    falling as a result of NCDs. While women generally are not more likely to be poor in Tonga, they outperform  men in education participation at all levels.  Women are relatively well represented in senior management  levels4. At the same time, they face a number of serious challenges. Whilst candidature for women are open  in Tonga, they are under‐represented at leadership levels for example, cabinet and Parliament as there is no                                                               2  The latest Household Income and Expenditure (HIES) data available corresponds to 2009. A new HIES has been  completed but the data is not yet available.  3  These estimates are not only the first time ‘dollar‐a‐day’ metrics have been calculated, but incorporate 2011 round  International Comparison Project purchasing‐power parity price estimates, which for the first time are based on  survey data for Tonga, rather than imputed values.  4  About 60 percent of top civil service positions are filled by men, although the second tier is predominantly women.  2    female  in  Cabinet  and  only  one  Member  of  Parliament  at  the  current  session.  Forty  percent  of  ever‐ partnered  women  aged  15‐49  have  experienced  gender‐based  violence.  Women  have  a  higher  non‐ communicable disease  burden, and are 20 percent  more likely to  be obese than men and are almost 10  percent more likely to die prematurely.  7. This operation will support the achievement of the twin goals by strengthening the inclusivity of  growth  to  support  shared  prosperity,  and  improving  economic  prospects  for  women  and  vulnerable  groups. This engagement is a product of the Government of Tonga’s new inclusive growth program and the  recently completed Systematic Country Diagnostic for the eight small Pacific islands (PIC8 SCD). It seeks to  target the main constraints to achieving the twin goals under the selected pillars, and is based on a solid  analytical basis and strong government ownership.  8. This programmatic engagement reflects a strong reform program under the new Government, and  a continuation of the reform partnership with development partners. This program builds on two previous  two‐year programs over the last four fiscal years. The previous development policy engagements supported  domestic revenue mobilization and public financial management reforms while addressing private sector  constraints. For this programmatic engagement, the Bank has worked with the Government of Tonga (GoT)  and development partners to elaborate key reform actions via the formulation of a JPRM that outlines shared  reform priorities, and is fully aligned with the Government’s national development plan – the Tonga Strategic  Development Framework 2015‐2025 (TSDF) – and the Budget priorities of the government5.  9. The  program  supports  objectives  that  are  considered  to  be  the  most  critical  to  setting  the  foundations  for  inclusive  growth  in  Tonga.  The  Program  Development  Objective  is  to:  i)  Support  fiscal  resilience by means of strengthened revenue mobilization and strategic fiscal and debt policies; ii) support  improved  government  accountability  and  private  sector  regulation  by  improving  compliance  with  public  procurement  regulations,  improving  budgetary  classifications,  improving  the  adequacy  of  responses  to  external audit, and introducing new regulatory frameworks into selected sectors; and iii) support a more  dynamic  and  inclusive  economy  by  adopting  investor‐friendly  foreign  investment  legislation,  extending  coverage  of  the  credit  bureau,  improving  oversight  and  private  participation  in  public  enterprises,  and  introducing regulation to private sector labor markets.  10. Supported  reforms  will  improve  fiscal  resilience,  support  a  modern  and  accountable  state  and  support  a  more  dynamic  and  inclusive  economy.  To  support  fiscal  resilience,  policy  actions  include  the  adoption of a new rules‐based fiscal strategy; strengthening of revenue collection through further excise tax  increases; and the implementation of a new public sector remuneration framework. To support improved  government  accountability  and  private  sector  regulation,  this  operation  supports  policy  actions  that  introduce  a  new  procurement  monitoring  system;  and  legislation  to  establish  a  multi‐sector  energy  regulator. To support a more dynamic and inclusive economy, the operation supports the submission of a  revised  Foreign  Investment  Bill  to  the  Legislative  Assembly;  and  the  commercialization  of  two  public  enterprises.    11. The  proposed  operation  carries  substantial  risk  due  to  thin  capacity  in  the  public  sector  and  vulnerability to external economic shocks and natural disasters. The proposed operation faces two main  risks. Firstly, Tonga experiences the thin capacity typical of public sectors in very small states, with a small  number of qualified public servants called upon to implement the many tasks of a central government. This  implies that program implementation can be directly affected by the performance or departure of a few  officials.  Secondly,  macroeconomic  stability  is  dependent  on  a  continued  sustainable  fiscal  position,  and  stable external financial flows including remittances and development assistance from donors. Despite the                                                               5  The TSDF 2015‐2025 was finalized in early 2015 and reflects the priorities of the Government that took office in late  2014.  3    focus  of  this  policy  program  on  building  fiscal  resilience,  relatively  large  sources  of  possible  risk  remain,  including  a  high  public  wagebill,  a  large,  regional  sporting  event  being  held  and  repayment  of  sizeable  existing loans. Policy slippages or macroeconomic disruption arising under several feasible shock scenarios,  including a natural disaster or a substantial scaling back of external assistance, could divert available capacity  and resources from the implementation of actions supported by the program and/or increase the size of the  budget  deficit.  To  mitigate  these  risks,  the  World  Bank  intends  to  continue  its  close  economic  and  fiscal  dialogue in support of reform as a primary means of managing risks related to limited capacity, and is also  engaged at a policy and operational level to support Tonga in its management of disaster risks. In the event  of  unexpectedly  larger  fiscal  deficits,  the  government  is  expected  to  rely  on  additional  support  from  development partners or short‐term domestic financing.      2. MACROECONOMIC POLICY FRAMEWORK    2.1 RECENT ECONOMIC DEVELOPMENTS  12. Tonga’s  economic  growth  has  been  low  by  global  standards,  and  adversely  affected  by  the  frequent occurrence of natural disasters and external price shocks. Similar to most other PICs, smallness  and remoteness pose challenges to Tonga, pushing up the cost of economic activity, limiting competitiveness  in global markets, and limiting the scope for diversification. Tonga is also highly vulnerable to external shocks,  climatic conditions, and natural disasters. Average growth over the last five years has thus remained low,  averaging 1.2 percent6 annually, and has been volatile, with short term public construction cycles driving  temporarily  faster  growth  followed  by  a  3.1  percent  contraction  in  FY2013.  Economic  growth  then  rebounded to 2.1 percent in FY2014, and accelerated to 3.7 percent in FY2015, largely reflecting a pick‐up in  construction activity, strong remittances, and strong private sector credit growth.  13. Over  the  medium  term,  income  growth  is  most  likely  to  arise  from  tourism‐servicing  sectors,  overseas work opportunities, and commercial agriculture and fisheries.  Over the FY2010‐FY2015 period,  growth in the primary sector (average 1.3 percent annually) was driven primarily by agricultural production  (despite a severe drought in FY2015 resulting in a 5.9 percent year‐on‐year decline), and to a lesser extent  fisheries. The secondary sector expanded by 0.6 percent on average annually, hampered by a 29.9 percent  decline in construction activity between FY2012 and FY2013. The services sector grew at an average annual  growth  rate  of  1.2  percent,  with  both  wholesale  and  retail  trade,  and  transport  and  communications  contributing strongly to growth. Between FY2012 and FY2015, tourist receipts in Tonga grew from 8.3 to 10  percent of GDP but have since remained around that level, adversely affected by Tropical Cyclone Ian which  hit  Tonga  in  FY2014.  Remittances  continue  to  be  a  critical  income  source,  and  recent  years  have  seen  improved remittance growth following the expansion of overseas worker programs such as the Australian  Seasonal Worker Program and the New Zealand Recognized Seasonal Employers Program. The transport and  communications sector will be further enhanced with the utilization of the fiber optic cable in the mainland  and the extension to outer islands. Development of quality information and communication technology (ICT)  improves Tonga’s attractiveness as a tourism destination, as well as a location for investment more generally.                                                               6  This marks a marginal improvement in the last five years, with average growth over the last ten years just 0.6  percent.   4    Table 2: Key Macroeconomic Indicators  Est. Proj. FY2012 FY2013 FY2014 FY2015 FY2016 FY2017 FY2018 FY2019 Real Economy Annual percentage change, unless otherwise indicated GDP (nominal Pa'anga m) 800.6 779.3 803.6 846.1 881.9 910.7 948.4 1004.9 Real GDP 0.9 ‐3.1 2.1 3.7 3.1 2.3 2.5 2.9 Per Capita GDP (in current US$) 4,507 4,277 4,199 4,101 3,950 4,105 4,598 4,827 Exports, f.o.b. 22.8 ‐10.2 19.3 0.0 ‐8.9 ‐0.6 2.5 3.0 Imports, f.o.b. 0.0 ‐7.9 0.1 8.6 ‐9.8 10.8 14.2 9.8 GDP deflator 2.4 0.5 1.0 1.5 1.1 0.9 1.6 3.0 CPI (eop) 2.3 0.2 1.5 0.2 ‐0.9 0.1 3.0 3.0 Fiscal Accounts Percent of GDP, unless otherwise indicated Expenditures 30.2 26.5 25.7 29.2 29.1 29.4 29.3 29.6 Revenues 27.4 25.2 27.5 28.2 27.0 27.2 28.5 26.0 General Government Balance ‐2.8 ‐1.3 1.7 ‐1.0 ‐2.0 ‐2.3 ‐0.8 ‐0.7 PV of External PPG debt (%of GDP) 35.7 28.9 30.9 34.1 33.5 33.0 33.1 31.7 PV of public sector domestic debt (% of GDP) 4.6 3.7 3.6 1.8 5.6 5.8 5.5 5.2 Selected Monetary Accounts Annual percentage change, unless otherwise indicated Base Money 7.2 6.1 7.2 9.0 10.6 8.8 .. .. Credit to Private Sector ‐5.2 ‐7.5 0.7 8.6 9.4 12.5 .. .. Balance of Payments Percent of GDP, unless otherwise indicated Current Account Balance ‐12.4 ‐4.5 ‐7.9 ‐11.8 ‐3.1 ‐7.1 ‐10.5 ‐10.1 Exports 3.5 3.3 4.0 4.1 3.9 3.7 3.3 3.2 Imports 43.1 41.7 42.3 46.8 43.5 46.0 46.5 48.2 Foreign Direct Investment ‐0.3 1.2 2.6 2.9 2.9 3.0 2.7 2.7 Capital and Financial Account 14.7 17.8 5.1 6.9 7.9 6.9 7.9 8.9 Gross Reserves (in US$ m, e.o.p.) 145.2 147.6 158.7 142.5 158.6 162.0 158.2 147.4 In months of next years imports 6.5 7.1 6.9 6.2 6.2 5.7 5.3 5.3 As % of short‐term external debt 75.9 76.1 83.9 80.1 86.5 85.7 73.6 66.6 Exchange Rate (eop) 1.8 1.8 1.8 2.1 2.1 .. .. .. Other memo items GDP (nominal US$ m) 472.3 449.5 443.4 435.4 422.3 442.5 500.1 529.9 Remittances (% of GDP)* .. .. .. .. 34.3 33.3 30.6 30.0 Tourism receipts (% of GDP) 8.3 9.7 10.0 8.9 9.8 10.1 .. .. * Due to methodological changes to the series, historical data are not available Source: IMF and World Bank staff estimates.  14. Headline inflation has declined and remains subdued.  As commodity prices, particularly oil, have  declined significantly and demand remains weak, inflation has fallen from a peak of 7.1 percent in FY2011 to  ‐0.3  percent  at  end‐February  2016,  despite  the  Tongan  Pa’anga  depreciating  against  a  number  of  major  currencies over the last couple of years. The latest IMF Article IV report, published in May 2016, assessed  the level of the exchange rate as broadly in line with medium‐term fundamentals. Inflation is expected to  remain low in the near term. This has allowed the National Reserve Bank of Tonga (NRBT) to maintain its  current accommodative monetary policy stance. The NRBT is considering moving towards a new indicative  inflation reference rate that is more in line with the medium‐term inflation outlook.  15. Private  sector  credit  growth  is  now  recovering  after  a  long  period  of  decline.  Tonga’s  banking  system has gone through a prolonged period of balance sheet adjustment since 2008. From 2004 to 2008, a  5    bubble developed in the housing market and the stock of private credit doubled to 54 percent of GDP. The  boom  came  to  an  abrupt  end  in  late  2008  due  to  sharply  deteriorating  debt  servicing  capacities  and  moderating asset prices in the wake of the global financial crisis. Non‐performing loans (NPLs) peaked at 20  percent in 2009. Private sector credit fell cumulatively by 34 percent over the period FY2009 to FY2014. Since  then, the NRBT has implemented a number of macro‐prudential and regulatory reforms, including a new set  of legislation governing the central bank, the banking sector, and the non‐bank financial sector. With recent  improvements  in  banks’  capital  and  credit  quality,  NPL  ratios  have  declined,  and  stood  at  7.6  percent  in  February 2016. Supported by government initiatives, including a new subsidized lending scheme through the  Tonga Development Bank, growth in domestic private sector credit increased to 14.6 percent in the year to  February 2016, from 8.6 percent in FY15. The private credit‐to‐GDP ratio currently stands at 31.1 percent,  which is only slightly higher than the pre‐crisis period.  16. The current account deficit is driven by construction cycles and largely financed by development  grants and remittances. The current account deficit (after grants) as a share of GDP has varied between 3  percent and 12 percent of GDP in the last five years, peaking in years of large public sector construction  works (FY2012 and FY2015). The current account deficit has been adequately financed by capital inflows.  Development assistance has helped the government to build up foreign reserves, which remain at adequate  levels despite a slight decline from 6.9 months of imports in FY2014 to 6.2 months in FY2016. Although still  low,  foreign  direct  investment  (FDI)  has  been  picking  up  in  recent  years,  reaching  2.9  percent  of  GDP  in  FY2015.  17.  The  government’s  fiscal  position  weakened  slightly  in  the  last  two  years,  but  remains  robust  thanks  to  strong  domestic  revenue  performance.  Table 3: Financing the budget deficit  Following  previous  years  of  prudent  fiscal  management     the overall deficit (after grants) shrank from 7.4 percent  FY2017 of GDP in FY2011 to record a modest surplus (1.7 percent)  Tongan Pa'anga (millions) in FY2014. Driven by expenditure growth in the following  Overall balance (excluding grants) ‐51.1 years, including a 5 percent public sector pay settlement  in  FY2016,  coupled  with  weakening  grant  funding,  the  Budget support grants 21.3 Of which World Bank 3.1 fiscal position returned to a deficit of 2.0 percent of GDP  Asian Development Bank 4.7 in  FY2016.  Despite  strengthened  domestic  revenue  Australia 6.5 collections, total revenue and grants weakened in FY2016  European Union 6.1 as World Bank and Asian Development Bank moved from  New Zealand 0.8 full grant to half grant‐half credit financing. Development  expenditure,  which  includes  donor‐financed  capital  Budget support credits 11.1 Of which World Bank 6.4 projects, has fallen from its peak in FY2011 as large debt‐ Asian Development Bank 4.7 financed  public  building  and  roads  projects  have  been  completed. Overall, the management of the government  Other grants 9.3 budget  (excluding  grants)  has  been  strong  with  an  average  growth  of  government  commitments  of  7.5  Other external financing (net) 5.8 percent per year over the four years to FY2016 outpaced  External grants and financing 47.5 by  12.7  percent  domestic  revenue  growth,  which  has  caused the budget deficit excluding grants to decline from  Domestic financing (net) 3.6 12.1 percent to 5.6 percent.  Total grants and financing 51.1   18. Nevertheless,  the  public  sector  wage  bill  Note: Donor financing are projections only, and  remains an ongoing fiscal risk, as it has been since 2006  are not binding on any party  Source: IMF and World Bank Staff Estimates  when a large pay rise was granted in the wake of public  service pressure and rioting. Although it was effectively kept under control up until FY2013, more recent  pressure  has  led  to  two  pay  increase  settlements  of  6  percent  and  5  percent  in  FY2014  and  FY2016  6    respectively, highlighting the need for a more systematic approach to managing public service remuneration,  as  supported  by  this  program.  One‐off  transition  costs  associated  with  the  implementation  of  the  new  remuneration framework are expected to increase the wage bill as a percentage of GDP from 12.7 percent  in  FY2016  to  13.7  percent  in  FY2017,  but  the  new  framework  will  act  to  contain  growth  in  the  wage  bill  thereafter.  Table 4: Key Fiscal Indicators  Est. Proj. FY2012 FY2013 FY2014 FY2015 FY2016 FY2017 FY2018 FY2019 In percent of GDP, unless otherwise indicated Overall Balance (including grants) ‐2.8 ‐1.3 1.7 ‐1.0 ‐2.0 ‐2.3 ‐0.8 ‐0.7 Overall Balance (excluding grants) ‐12.1 ‐6.9 ‐5.7 ‐7.7 ‐5.6 ‐5.6 ‐4.8 ‐4.8 Primary Balance ‐2.0 ‐0.4 2.6 ‐0.3 ‐1.4 ‐1.6 ‐0.1 ‐0.1 Total Revenues and Grants 1/ 27.4 25.2 27.5 28.2 27.0 27.2 28.5 28.9 Domestic revenues 18.0 19.5 20.0 21.4 23.4 23.7 24.5 24.7 of which Goods and Services Taxes 11.0 11.1 11.8 12.2 14.0 14.1 14.2 .. of which Taxes on Income and Profits 3.2 3.9 3.6 4.1 4.0 4.0 4.0 .. of which Non‐tax Revenue 2.2 2.5 2.7 3.1 3.2 3.3 3.7 .. Grants (in cash) 9.4 5.6 7.5 6.7 3.6 3.4 4.0 4.1 Total Expenditures 1/ 30.2 26.5 25.7 29.2 29.1 29.4 29.3 29.6 Current Expenditure 19.2 21.2 23.3 24.0 24.9 25.0 24.7 26.0 Wages and Compensation 10.4 10.8 11.5 12.0 12.7 13.7 13.5 13.1 Goods and Services 4.0 6.0 6.4 6.2 5.8 5.8 5.8 7.6 Interest Payments 0.8 0.9 0.9 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 Current Transfers 2/ 3.9 3.4 4.5 5.0 5.8 4.8 4.8 4.6 Development expenditures 9.8 5.4 2.6 4.0 3.3 3.6 3.8 4.5 General Government Financing 2.8 1.3 ‐1.7 1.1 3.1 1.7 ‐0.8 ‐0.7 External (net) 5.1 0.2 0.3 0.6 1.4 1.3 2.1 0.8 Domestic (net) ‐2.4 1.0 ‐2.0 0.5 1.7 0.4 ‐2.9 ‐1.5 Memorandum Items: Wages and Compensation as % domestic revenue 58.0 55.5 57.5 56.2 54.3 57.8 55.2 52.8 as % current expenditures 44.5 43.5 46.0 46.9 48.0 52.4 52.1 50.3 1/ Excludes in‐kind development grants and expenditures 2/ Includes employer contributions to defined‐contribution pension scheme Source: IMF and World Bank staff estimates      7    2.2 MACROECONOMIC OUTLOOK AND DEBT SUSTAINABILITY    19. Growth is expected to remain relatively strong in the near term driven by heightened construction  activity  and  continued  growth  in  the  tourism  sector.  A  recovery  in  agricultural  production,  following  a  severe drought in 2015, coupled with construction activity in preparation for the South Pacific Games (SPG)  in 2019, is estimated to have resulted in strong growth of 3.1 percent in FY2016. Over the next three years,  continued SPG‐related construction activity and tourism are expected to be the main drivers of growth. The  recent depreciation of the Tongan Pa’anga against a number of major currencies over the last couple of years  should improve external competitiveness, with the operation of major new tourism infrastructure such as  the  Tanoa  International  Dateline  Hotel  also  likely  to  boost  the  tourism  sector  in  particular.  On  the  other  hand,  goods  export  values  are  forecast  to  decline,  with  the  price  of  commodity  exports  stabilizing  at  relatively low levels. Economic growth is expected to fluctuate between 2.3 and 3 percent over the medium  term, before converging to its historical average of 1.8 percent by FY2021.   20. Inflation is expected to increase to around 3 percent by 2019 and the current account deficit is  expected to expand as preparations for the SPG proceed. Inflation is expected to rise as private sector credit  continues to grow following the bottoming out of the credit cycle and as commodity prices stabilize. The  current account deficit is forecast to expand from 3.1 percent in FY2016 to just over 10 percent in the years  leading up to the 2019 SPG as construction‐related imports peak, and then fall markedly from FY2020. The  deficit  is  expected  to  be  financed  by  inward  FDI  and  portfolio  investment,  and  highly  concessional  development partner financing. Foreign reserves are expected to remain adequate, at more than 5 months  of import cover through the forecast period. Prospects for inbound remittances are uncertain, and growth  will hinge on expansion of both short‐term (e.g. seasonal) and long‐term migration programs for Tongans  wishing to work overseas. While de‐risking of global banks has not yet led to significant adverse impacts on  remittance flows, some money transfer operators have closed, particularly at the cost‐competitive end of  the market, increasing the cost of sending and receiving remittances.   21. Continued close supervision of the budget and an appropriate fiscal strategy will support fiscal  sustainability in the medium‐term.  Growing domestic revenues, a moratorium on non‐concessional debt  and limited expenditure growth have enabled Tonga to improve the health of its public finances, but the  country faces large costs over the next few years, which need to be watched carefully to make sure they do  not  undermine  newly‐won  fiscal  stability.  Improving  the  management  of  the  wagebill,  including  through  reforms  supported  by  this  program  will  be  important.  The  FY2017  budget  includes  provision  for  approximately 10 percent wagebill growth to accommodate the cost of transitioning to a new remuneration  structure,  but  following  that  transition  wage  growth  should  be  contained  to  a  sustainable  level.  Indeed,  following the transition to the new remuneration framework in FY2017, wages as a ratio to GDP are expected  to gradually decline, while the government’s target of wagebill affordability – wages as a ratio to domestic  expenditure is expected to fall to its lowest level in eight years by FY2019. Tonga will host the SPG in 2019  and intends to minimize the costs of new developments and refrain from debt financing, seeking to finance  the SPG through domestic revenues, grants, corporate sponsorship, and a controversial levy on the purchase  and  sale  of  foreign  currency 7 .  An  estimated  operational  cost  of  TOP  20m  is  factored  into  the  forward                                                               7  A new tax, the “Foreign Exchange Levy” was approved by Parliament in 2015. Its implementation was delayed by a  year following requests for clarification on its operation by banks and in 2016, Foreign Exchange Levy Regulations  were published. The levy was announced as a one seniti levy per Pa’anga of value of foreign exchange transactions (or  one percent of the value of the transaction) in the banking system. Following pressure from banks, the levy was  halved later in 2016 to half a seniti per Pa’anga bought or sold for foreign currency. It is not clear how much revenue  this levy is likely to raise, and it may induce behavioral responses, including by incentivizing remittance‐senders to use  other, more informal channels.   8    projections and overall capital costs are expected to be between TOP 78 and 93 million, of which over half  has been secured in grant commitments so far8. Cost overruns or funding shortfalls could rapidly undermine  Tonga’s  hard‐won  fiscal  discipline,  although  to  date  the  government  has  shown  considerable  forward‐ planning  and  discipline  in  planning  for  the  SPG.  While  scope  for  significant  fiscal  consolidation  on  the  expenditure side is limited given pressing service delivery needs, a gradual decline in wages and salaries as  a proportion of spending will create space for other essential expenditure. Revenue is estimated to increase  from  new  sources,  such  as  increased  excise  tax  on  unhealthy  foods  and  alcohol,  excise  tax  increases  on  petrol, and improved revenue collection efficiency.  22. Tonga is assessed to continue to be at a moderate risk of debt distress, aided by the continued  vigilance of the authorities. Public and publically‐guaranteed (PPG) external debt to GDP declined from 35.7  percent in FY2012 to 30.9 percent in FY2014, before increasing to 34.1 percent of GDP in FY2015, due to a  substantial depreciation in the Pa’anga, as well as the WB and ADB moving to 50 percent concessional credit  financing. The 2016 Debt Sustainability Analysis (DSA) indicates that Tonga remains at moderate risk of debt  distress.  The  government  has  successfully  maintained  a  stance  of  avoiding  any  new  non‐concessional  borrowing, and the government’s ambition to finance the SPG using non‐debt creating funds is considered  to be prudent. The present value of public debt is projected to remain below the benchmark, and steadily  decreases to around 20 percent of GDP through the projection period. However, in the scenarios in which  the primary balance remains at the level of 2016 throughout the projection period, or the public wage bill  grows  at  the  average  rate  of  the  past  three  years  (7  percent)  during  the  projection  period,  public  debt  becomes unsustainable (Figure 2). The external debt and debt service indicators remain under the thresholds  in  the  baseline  scenario,  although  a  ‘combined  shock’  to  GDP,  exports,  inflation  and  non‐debt  creating  inflows leads to a breach in debt and debt service ratios (Figure 3). Even in the baseline, debt service ratios  are forecast to increase from 2019 to 2029, mainly reflecting repayments of two large external loans, which  account for about 60 percent of the outstanding external debt.  Figure 2: Public Debt Sustainability Analysis  Figure 3: External Debt Sustainability Analysis    Present Value (PV) of public debt to GDP ratio  PV of external debt to GDP and remittances ratio        Source: IMF‐World Bank DSA for Tonga, 2016                                                               8  In mid‐2016, Tonga agreed a grant with China of approximately TOP50m to finance two outdoor swimming pools, an  indoor gymnasium, an outdoor rugby field, four outdoor netball fields, one lawn bowling field and ancillary facilities.  Infrastructure yet to be financed are the main stadium and a golf course. While yet to be confirmed, the Government  of Papua New Guinea has also made a commitment to provide financial support (http://spto.org/news/item/4275‐ papua‐new‐guinea‐offers‐to‐assist‐tonga‐prepare‐for‐the‐2019‐pacific‐games).   9      23. The current macroeconomic policy stance is adequate for the proposed program, but outcomes  remain subject to uncertainty and are contingent on external drivers including development assistance,  remittances and commodity prices. The latest IMF Article IV assessment (May 2016) notes that despite a  weakening  of  the  fiscal  position  in  FY2016,  the  deficit  remains  moderate  and  is  expected  to  improve  gradually  over  the  medium‐term.  The  outlook  for  growth  is  relatively  good  and  inflation  is  expected  to  remain contained, an assessment supported by the IMF (Annex 3). Key risks to the growth outlook are i) a  protracted  period  of  slower  growth  in  advanced  and  emerging  economies  which  could  affect  Tonga  via  reduced remittances and tourism receipts ii) natural disasters, which can devastate the local economy and  create  considerable  fiscal  pressure,  and  iii)  fiscal  pressure  arising  from  continued  growth  in  government  wages or cost overruns for the SPG. Further, Tonga is highly reliant on imports and a sharp rise in prices of  imported  commodities  could  undermine  efforts  to  achieve  inclusive  growth  and  poverty  reduction.  Nevertheless, these risks are mitigated by the government’s willingness to closely monitor the fiscal situation  and build fiscal space to respond to shocks by mobilizing domestic revenues and containing expenditures.  Development partners are also likely to continue to provide financial and technical assistance in support of  these aims over the medium‐term.    3. THE GOVERNMENT’S PROGRAM  24. The  government  has  set  out  Tonga’s  national  development  strategy  in  the  Tonga  Strategic  Development Framework (TSDF), 2015‐2025. This document, which was endorsed by the government in  April  2015,  sets  out  a  medium  term  vision  and  directly  builds  on  the  preceding  TSDF  2011‐2014.  It  is  underpinned by an extensive consultation process which involved all parts of government as well as intensive  consultations with stakeholders and the public, including both civil society groups and private sector entities  across Tonga.  25. The vision of the TSDF is for “a more progressive Tonga supporting a higher quality of life for all”.  This vision is translated into seven high‐level National Outcomes to achieve over the next 10 years. Inclusivity  and  sustainability  are  emphasized  in  each  of  the  seven  outcomes:  i)  a  more  dynamic,  knowledge‐based  economy;  ii)  more  balanced  urban‐rural  development;  iii)  more  empowering  human  development  and  gender equality; iv) responsive and good governance, including law and order; v) successful provision and  maintenance  of  infrastructure  and  technology;  vi)  effective  land  administration,  environmental  management  and  resilience  to  climate  and  risk;  and  vii)  consistent  advancement  of  Tonga’s  external  interests, security and sovereignty.  26. This new strategic framework includes a heightened emphasis on sustainability, good governance  and  shared  prosperity.  The  strategic  priorities  clearly  emphasize  the  cross‐cutting  importance  of  sustainability  and  inclusivity.  The  importance  of  governance,  both  internally  as  effective  public  service  provision and externally as international relations, is also a key area of focus for the new TSDF.  27. The national outcomes are to be achieved via a set of 29 organizational outcomes, which together  identify a set of key policy areas. The organizational outcomes are grouped under five pillars: economic  institutions;  social  institutions;  political  institutions;  infrastructure  and  technology  inputs;  and  natural  resource and environmental inputs.      10    4. THE PROPOSED OPERATION    4.1 LINK TO GOVERNMENT PROGRAM AND OPERATION DESCRIPTION    28. This programmatic development policy operation (DPO) series is designed to set the foundations  for the achievement of key national outcomes under the Government’s TSDF 2015‐2025. The series as a  whole  will  support  National  Outcomes  one  to  five  as  outlined  above.  Fiscal  and  economic  management  reforms  under  pillar  one  will  support  the  government’s  inclusive  development  priority,  and  improve  the  identification  and  resourcing  of  key  public  service  delivery.  Pillar  two  will  support  more  responsive  and  effective government systems and delivery of key utility and infrastructure services for all of Tonga. Pillar  three  will  support  the  preconditions  for  more  dynamic,  inclusive  and  sustainable  growth.  The  supported  outcomes  are  those  which  are  consistent  with  the  comparative  advantage  of  development  policy  programming,  while  other  outcomes  are  being  supported  by  investment  operations  and  with  technical  assistance from the World Bank and other development partner programs.  29. The  development  objective  of  the  operation  reflects  key  constraints  that  the  government  is  addressing as a matter of priority. The reform program is expected to directly support poverty reduction  and  shared  prosperity  by  supporting  lower  costs  of  basic  goods  and  services  through  more  effective  regulation, reinforcing incentives for healthy living, encouraging a more conducive business environment  and facilitating access to credit especially for smaller customers (which should help create jobs and income‐ earning opportunities), and boosting government resources for inclusive service delivery. In this operation,  the wording of one of the pillars, or components of the development objective, has been slightly amended  to more clearly specify the intended impacts. The originally phrased pillar ii) of “pursue inclusiveness and  government  accountability”  has  been  amended  to  “support  improved  government  accountability  and  private sector regulation”. While the reforms supported under this pillar continue to support “inclusiveness”,  the  new  formulation  clarifies  the  mechanism  by  which  this  is  expected  to  occur,  to  ensure  consistent  reference to the term “inclusiveness” to mean specifically improvement against the twin goals. In line with  this change, the indicative trigger on labor market reform has been moved to pillar iii).  30. The proposed operation reflects key lessons learned from previous development policy operations  that the Bank has undertaken in Tonga. In Tonga, DPOs can be implemented relatively quickly to achieve  good results in the context of solid government ownership, and can be an important means of advancing  economic and fiscal policy reforms. Adequate investment in policy dialogue is vital but resource intensive.  Given the thin capacity, dependence on technical assistance for many reforms and high exposure to external  shocks,  flexibility  to  adjust  the  reform  program  (including  the  flexibility  to  adjust  indicative  triggers)  is  important  to  ensure  multi‐year  reform  programs  remain  relevant  and  informed  by  the  latest  evidence.  Project‐level engagement can assist in identifying key priorities to be supported, and close coordination and  engagement with other development partners in the identification of policy priorities is critical in sectors  where the Bank has limited knowledge and engagement. Finally, coordinated management of fiscal needs  and budget support can provide vital support to mitigate the impact of external shocks.  31. Previous  operations  under  this  and  preceding  development  policy  programs  have  supported  a  range of reforms focused  on fiscal consolidation, public finance management (PFM)  strengthening and  improving the business environment.  Actions have included new policy and procedures to crack down on  ad‐hoc tax exemptions, the strengthening of core revenue mobilization and the introduction of behavioral  incentives in the tax system. Previous operations have helped to stabilize wage bill growth and introduce a  new debt management law. Budgetary processes have been improved through tightened contingency fund  controls, and linking of budget allocations to corporate deliverables. A major public procurement reform  program  has  been  supported,  as  have  other  PFM  improvements  such  as  improved  audit  follow‐up  11    procedures.  Business  environment  reforms  have  included  business  license  simplification,  passage  of  a  Receivership Bill and public enterprise governance and commercialization measures.    4.2 PRIOR ACTIONS, RESULTS AND ANALYTICAL UNDERPINNINGS  32. The proposed program supports policy reforms under three pillars: i) Supporting fiscal resilience;  ii)  supporting  improved  government  accountability  and  private  sector  regulation;  and  iii)  supporting  a  more  dynamic  and  inclusive  economy.  Under  these  three  pillars,  the  government’s  commitment  to  the  implementation of the reform program is reflected in the completion of the prior actions set out.  To support  fiscal  resilience,  policy  actions  include  the  adoption  of  a  new  rule‐based  fiscal  strategy;  strengthening  of  revenue  collection  through  further  excise  tax  increases;  and  the  implementation  of  a  new  remuneration  framework.  To  support  government  accountability  and  private  sector  regulation,  this  operation  supports  policy actions that introduce a new procurement monitoring system; and legislation to establish a multi‐ sector  energy  regulator.  To  support  a  more  dynamic  and  inclusive  economy,  the  operation  supports  submission of a revised Foreign Investment Bill to the Legislative Assembly (LA); and the commercialization  of two public enterprises (PEs).   Pillar I: Supporting Fiscal Resilience  33. Building  fiscal  buffers  through  domestic  revenue  mobilization  and  careful  management  of  spending is the best way to support fiscal resilience to future shocks.  Fiscal and debt management policy  are geared towards increasing the resilience of the public finances to shocks. The Government is committed  to leveraging development policy financing (DPF) to strengthen fiscal resilience, while increasing domestic  revenue mobilization through strengthened taxation settings and improving the oversight of key sources of  fiscal risk. The reforms being progressed in this area continue an ongoing engagement from two previous  DPO programs, and are focused on increasing revenue efficiently from indirect tax sources; addressing major  expenditure  items,  including  the  public  service  wagebill,  in  order  to  ensure  the  sustainability  of  public  finances; and supporting effective service delivery. Tax measures aimed at supporting more healthy lifestyles  are also expected to reduce the pressure on health spending over the longer‐term, in a country that has a  very high non‐communicable disease burden.  34. The  actions  supported  in  this  operation  build  on  actions  completed  in  the  previous  operation,  which included tax increases on petroleum products and unhealthy foods (offset by reductions in taxes on  healthy  alternatives),  Tonga’s  first  Medium‐term  Debt  Management  Strategy,  and  the  completion  of  a  Public Sector Remuneration Review. The government raised excise duty on tobacco and all kinds of alcohol,  implemented a new excise duty on instant noodles, increased the import duty rates on turkey tails to 15  percent,  and  reduced  import  duty  on  various  fruit,  vegetables  and  fish  products.  To  support  revenue  mobilization, the excise duty on petroleum was raised by 12 percent (Table 5). Cabinet approved and made  public  a  new  Medium‐Term  Debt  Strategy  (MTDS),  to  ensure  that  Tonga’s  borrowing  strategy  is  clearly  defined  and  new  loans  are  subject  to  rigorous  assessment  to  ensure  they  maximize  the  benefits  to  the  country and maintain low portfolio risk.  Prior Action 1: The Recipient has increased the rate of fuel excise tax by TOP 0.09 per liter (an increase in  the rate of 16%) and other excise tax and import duty rates in order to improve revenue mobilization and  strengthen incentives to consume healthy foods, as evidenced through the Excise Amendment and the  Customs Amendment.   35. Historically  in  Tonga,  eighty  percent  of  tax  revenue  has  been  collected  from  consumption  and  trade taxes that were hard hit during the Global Food and Fuel Crisis. In a highly trade‐dependent country  with  limited  domestic  value  added  and  limited  capacity  to  ensure  direct  tax  compliance,  import  duties,  consumption tax and excise duties form the mainstay of the revenue system. At the height of the Global  Food and Fuel Crisis in FY2009, a series of changes were implemented in an attempt to mitigate the impact  12    of price rises in basic commodities on household welfare. As a result, revenue from these sources dropped  by 20 percent in a single year and remained low. Recent falls in global oil prices have afforded an opportunity  to reinstate these critical revenue sources without raising the net price to consumers.  Table 5: Summary of selected excise tax and import duty changes    FY2014  FY2015  FY2016  FY2017  Excise tax on:   (Tongan Pa’anga)    Fuel (liter)  50  50  56  65    Imported cigarettes (1000 sticks)  210  250  255  380    Local cigarettes (1000 sticks)  200  238  240  280    Imported alcohol (liter alcohol)  21  21  25  25    Local alcohol (liter alcohol)  42  42  50  50    Fizzy drinks, sweetened (liter)  0  0.50  0.50  1.00    Lard and drippings (kg)  0  1.00  1.00  2.00    Chicken leg (kg)  0  0  0  0.40    Turkey tail (kg)  0  0  0  1.50    Mayonnaise (kg)  0  0  0  2.00    Ice cream (liter)  0  0  0  1.50    Instant noodles (kg)  0  0  1.00  2.00  Import duties on:  Ad‐valorem rate (percentage)    Turkey tails  0  0  15%  15%    Lamb breast  0  0  0%  15%    Lamb flaps  0  0  0%  15%    Mayonnaise  0  0  0%  15%    Fresh, frozen or preserved fish  5%  5%  0  0    Fresh fruit (except coconuts)  15%  15%  0  0    Fresh legumes & vegetables (except potatoes  20%  20%  0  0    Potatoes  20%  20%  15%  15%    Beer  15%  15%  0  0    36. Specific duties serve a dual role in Tonga as the major source of domestic revenue and a policy  lever to achieve behavioral change. Global evidence and Bank‐led regional work has shown that greater use  of  fiscal  signals  to  promote  healthy  consumption  choices  is  one  of  the  top  priorities  to  address  the  burgeoning  Non‐Communicable  Diseases  (NCD)  epidemic.  NCDs  are  a  major  threat  to  public  health  and  public finances in Tonga. Life expectancy is already falling in Tonga as a result. Over one third of female and  over  one  quarter  of  male  premature  deaths  are  caused  by  NCDs  and  88  percent  of  adult  Tongans  are  overweight or obese. Tonga is also in the top ten countries in the world for male rates of smoking.  37. As a prior action, tThe Recipient has increased the rate of fuel excise tax by TOP 0.09 per liter (an  increase  in  the  rate  of  16%)  and  other  excise  tax  and  import  duty  rates  in  order  to  improve  revenue  mobilization  and  strengthen  incentives  to  consume  healthy  foods,  as  evidenced  through  the  Excise  Amendment and the Customs Amendment.  The government has continued the reforms supported by the  current and previous DPO programs9 by revising a series of excise and import duties rates in order to increase  the positive behavioral incentives in the tax system while also increasing revenue mobilization. The impact  of the measures in DPO‐1 are estimated to have raised excise tax and import duty revenue collections by  TOP 7.5m (0.9 percent of GDP) in FY2016 and onwards. A key reform is a further increase in the fuel excise  duty by 9c (equivalent to a 16% increase in the rate), tobacco, all kinds of alcohol, and on unhealthy foods                                                                9  The previous increase in excise tax on fuel was TOP 0.06 (12%).  13    Table 6: Indicative triggers and prior actions for the second operation  Indicative trigger for this second operation  Second operation prior action  Explanation / Status  (as presented in the program document for  the first operation in this series  Pillar I – Supporting fiscal resilience  Implement recommendations of a review of  The Recipient has increased the rate of fuel  The Government has decided to further reforms supported in DPO‐ consumption tax legislation to reduce  excise tax by TOP 0.09 per liter (an increase in  1 (fuel excise tax increase of another 9c, compared to 6c last year,  exemptions.  the rate of 16%) and other excise tax and  and other new NCD‐targeting taxes) instead of prioritizing the  import duty rates in order to improve revenue  proposed trigger. The trigger is supported in the medium‐term, but  mobilization and strengthen incentives to  is not currently seen as critical as policy and institutional reforms  consume healthy foods, as evidenced through  supported by a previous DPO mean ad‐hoc exemptions remain very  the Excise Amendment and the Customs  low at present.  Amendment.  The Recipient’s Cabinet has approved a  The Recipient’s Cabinet has approved a  Minor adjustment to more clearly specify the purpose of the action.  transparent, target‐based fiscal anchor  transparent, target‐based fiscal anchor system    system and monitoring framework.  and monitoring framework that supports  medium‐term fiscal sustainability and a more  efficient mix of public spending.  Cabinet approval of a new public service  The Recipient’s Cabinet has approved and  Trigger has been completed and prior action strengthened to  remuneration structure to ensure adequate  begun to implement a new public service  include more rapid progress on reform, with the indicative trigger  pay and is consistent with fiscal target to  remuneration structure and performance  for DPO‐3 already completed this year. Reformulation to reflect this  reduce share of wage bill in total  management system to ensure effective public  rapid progress.   government spending over time.  service delivery, adequate pay, and  consistency with fiscal sustainability.  Pillar II –  Government accountability and private sector regulation  Implementation of revised Chart of Accounts  The Recipient has implemented a new  Recent technical assistance to the reform area has recommended a  to improve reporting for line ministries  procurement tracking database and adopted  reprioritization of reforms in this area. Trigger to be delayed to    compliance and performance indicators and  DPO‐3, and DPO‐2 reflects the completion of prioritized PFM  associated targets.  reform that supports procurement reform under DPO‐1.           14    Cabinet approval for submission to Parliament of  The Recipient’s Cabinet has approved for public  Reformulation to reflect more precise description  legislation to establish a multi‐sector regulator and  consultation a National Energy Bill, which includes  of reform, in line with recommendation of World  finalization of institutional structure  provisions for multi‐sector regulation for all  Bank TA. The prior action marks a concrete step in    energy sub‐sectors (electricity, gas, petroleum).  establishing new and consolidated multi‐sector  regulation. Reform to other sectors envisaged in  the indicative trigger (waste and water) will be  pursued separately and subsequent to energy  sector reform.  Pillar III – Supporting a more dynamic and inclusive economy  Foreign investment legislation approved by Cabinet  The Recipient’s Cabinet has approved the Foreign  Minor change to wording.  for submission to Parliament and Cabinet approval of  Investment Bill for submission to the Recipient’s    work permit rules  parliament, which includes provisions to facilitate  foreign investment in the Recipient’s territory.  Issuance of central bank directive to mandate credit    Trigger delayed until DPO‐3 as proposed reform is no  bureau reporting in order to reduce costs of due  longer feasible, for reasons beyond Tonga’s control.  diligence and support access to finance for SMEs and  The Tonga Credit Bureau, operated by a company  individuals  housed in Fiji, was affected by the new law passed in  Fiji relating to credit information. As a result, the  operator has decided to close down the Tongan  Bureau. The central bank is working with IFC TA to  identify a viable alternative, which will be supported  under DPO‐3.  Cabinet has approved the reform of two PEs in  The Recipient’s Cabinet has directed the Ministry of  Scope of trigger was considered too ambitious, given  accordance with the public enterprise (PE) Reform  Public Enterprises to proceed with a sale of shares in  the considerable technical work required to  Plan, where ‘reformed’ may consist of privatization,  Tonga Cable Ltd.  adequately prepare a commercialization. Therefore,  liquidation, substantial restructuring, outsourcing or  the trigger has been amended to reflect the  another form of public‐private partnership  completion of one, specified, transaction, rather  than two.  15    such as lamb flaps and turkey tails. Duties for other commodities have either been reduced or left at zero,  such as education materials, sporting goods, fruits, vegetables and construction materials. The indicative  trigger for this policy area targeted consumption tax legislation reform to enshrine in law gains already made  in reducing tax exemptions supported under the previous DPO program. However, given pressing revenue  mobilization and health needs, the government decided to delay this reform in lieu of excise duty reforms.  Preliminary estimates suggest that in addition to strengthening health policy, the set of revenue measures  supported under DPO‐2 will increase import duty and excise tax revenues by a further TOP 10.2 million a  year (1.1% of GDP)10. The results indicator for this reform area will target an increase in excise duty revenue  as a proportion of domestic revenue.  38. The indicative trigger for the next operation in the series is to revise the Revenue Administration  Services  Act  to  set  more  realistic  penalties  and  introduce  more  avenues  for  revenue  recovery.  This  is  considered by the government to be a more pressing reform area than the previously envisaged indicative  trigger,  which  was  to  reduce  corporate  tax  exemptions,  although  this  also  remains  on  the  government’s  agenda, as do improvements to customs legislation.  Prior Action 2: The Recipient’s Cabinet has approved a transparent, target‐based fiscal anchor system and  monitoring framework that supports medium‐term fiscal sustainability and a more efficient mix of public  spending  39. Over the past four years Tonga has been able to stabilize its public finances but looking ahead  spending  pressures  will  remain  including  the  prospect  of  major  exogenous  fiscal  shocks.  Prudent  fiscal  management has enabled the government to limit budget deficits and debt accumulation. However, past  experience in Tonga as well as in neighboring small Pacific islands shows how quickly these gains can be  unwound. Two loans contracted in the late 2000s (one to rebuild commercial buildings destroyed in the 2006  riots, another to upgrade major roads in the capital city) were sufficient to push the country into a high risk  of debt distress. Total public debt rose from 28 percent of GDP in FY2008 to 45 percent of GDP in FY2012. In  the mid‐2000s a very large public service wage rise, of around 60 percent in one year, tipped the recurrent  budget  immediately  into  unsustainable  territory.  The  Government  of  Tonga  already  prepares  an  annual  budget strategy which informs budget preparation. However, fiscal strategies and targets tend to be short‐ term  in  nature,  and  change  significantly  from  year  to  year  –  making  it  less  clear  what  the  medium‐term  constraints for the budget are.  40. As a prior action for this operation, The Recipient’s Cabinet has approved a transparent, target‐ based  fiscal  anchor  system  and  monitoring  framework  that  supports  medium‐term  fiscal  sustainability  and a more efficient mix of public spending.  Tonga faces significant fiscal stresses from year to year as a  result of large, discrete shocks, both externally and internally‐derived. In an inherently volatile fiscal context,  annual budget planning is often dominated by urgent needs, and a robust medium‐term fiscal strategy can  be a valuable tool to provide a stable anchor across years. The new fiscal strategy has been developed using  the  recently  developed  Tonga  Macroeconomic  Model,  along  with  a  new  volatility  model,  which  applies  historically‐calibrated stochastic shocks to key macro‐fiscal variables over the course of the forecast period.  The volatility model indicates that the proposed fiscal strategy and targets are internally consistent and have  an acceptable probability of being resilient to economic volatility similar to that Tonga has faced in the past.  The key components of the fiscal strategy bring together:  i) a debt target – to maintain external debt below  50 percent, only contracting highly concessional debt; ii) a revenue target – to maintain domestic revenues  at or above 22 percent of GDP; and a wagebill affordability target – to maintain public remuneration below                                                               10  The majority of revenue rises in each year are due to excise tax. Estimates are based on forecasts for the whole tax  head in the year prior to the policy change compared to year it is announced, so are net of any other change in the  forecast of that tax head.  16    53 percent of domestic revenues, moving towards 50 percent over time11. These targets represent central  government objectives to support sustainable public service provision over the medium‐term, and will be  complemented from year to year with short‐term budget targets.  41. The results indicators for this prior action monitor whether new borrowing is contracted on highly  concessional terms, as well as the extent to which the medium‐term fiscal anchors are used in Budget  planning and published documentation. The concessionality of any new debt will have a critical impact on  the sustainability of the public debt burden and the government’s ability to meet its debt target over the  medium to long term. It is also important that these anchors are consistently used in budget formulation  and that a clear plan to either move toward or maintain the targets over the medium‐term is set out in the  government’s budget documents each year.   Prior  Action  3:  The  Recipient’s  Cabinet  has  approved  and  begun  to  implement  a  new  public  service  remuneration structure and performance management system to ensure effective public service delivery,  adequate pay, and consistency with fiscal sustainability    42. Public sector remuneration has for years  been a  major fiscal  challenge in  Tonga,  and reform is  highly contentious, given the importance of public service salaries for much of the population. The public  sector wage bill, which constitutes around 60 percent of domestic revenue, is high even when compared  with  similar  economies  in  the  Pacific.  Following  an  aborted  reform  of  the  public  service  remuneration  program which was met with public service strikes and public outcry, a large pay settlement in 2005 left  horizontal inequities in the remuneration system and poor performance management systems unaddressed.   43. The Government has independently initiated a detailed remuneration review in order to move  towards  a  more  equitable  and  functional  public  remuneration  framework.  For  the  first  time  since  the  2000s, the Government, led jointly by the Public Service Commission (PSC) and the Remuneration Authority  (RA) carried out a review of the existing remuneration framework and options for reform, in partnership  with an industry‐leading international consultancy firm in 2014 and 2015. This review considered the pay  and job descriptions of all public servants – those subject to the PSC pay scales and those agencies and bodies  that have their own remuneration scales as overseen by the RA.  44. Building on the Remuneration Review that has been completed, the Government is implementing  a systematic program of reform to the public sector remuneration system. The critical components of the  reform  program  are:  i)  a  revision  of  the  individual  payscales,  to  reflect  competitive  returns  for  skills  and  experience using a robust and fair methodology; ii) a new individual performance management framework  that includes competitive and fair performance assessments as a basis for in‐grade pay progression; iii) a  policy framework to ensure that the individual remuneration framework (parts i and ii) are consistent with  broader fiscal sustainability and allocative efficiency which will, among other things, determine the available  funding for performance rewards.   45. As  a  prior  action,  The  Recipient’s  Cabinet  has  approved  and  begun  to  implement  a  new  public  service remuneration structure and performance management system to ensure effective public service  delivery, adequate pay, and consistency with fiscal sustainability. The complete introduction of a reformed  public service performance management system will take place over a number of years, and progressive  steps  are  supported  under  each  operation  of  this  programmatic  series.  The  Cabinet  approval  and  introduction of the new framework this year marks the formal revision of the payscales for the public sector  and  is  reflected  in  the  GoT’s  payroll  management  system.    The  new  payscales  and  other  aspects  of  the  remuneration  framework  have  been  extensively  consulted  on  in  Tonga,  and  the  final  adopted  payscales  reflect an agreement between the Government and public servants. Public servants will be progressively                                                               11  Including employer social security contributions.  17    moved to the new payscales.12  46. The  new  performance  management  system  provides  the  framework  to  implement  the  performance‐pay system. Under the newly approved system, pay increments are no longer available solely  at  the  manager  and  Chief  Executive  Officer  (CEO’s)  discretion,  but  performance‐based  rewards  will  be  decided following a new moderated performance assessment process starting in mid‐2017. No increments  have  been  available  to  staff  during  FY2017.  The  PSC  has  been  undertaking  significant  training  for  both  employees and managers to ensure effective implementation of the performance management process. To  enhance the transparency and rigor of the performance assessment process and mitigate the risk of poor  implementation,  the  PSC  is  establishing  moderation  processes  for  all  ministries  including  a  central  moderation committee. The PSC has proposed the establishment of a working group consisting of a small  number of CEOs together with the RA and Solicitor General that will recommend a monetary figure that be  allocated in the budget to fund annual performance rewards. This recommendation is to be informed by the  short and long  term financial situation of Tonga’s  economy and  the impact on the Government’s overall  wagebill. This recommendation will complement an annual salary scale review which will be undertaken by  the RA.  47. The  new  remuneration  framework  will  set  a  solid  foundation  for  equitable  and  performance‐ related pay by ensuring that similar jobs receive commensurate remuneration across the public service. It  will  help  to  address  sustainability  issues  by  removing  the  de‐facto  automatic  increments  of  the  current  system, which contribute to an expectation of continual, substantial pay rises year‐on‐year irrespective of  performance. The proposed changes will achieve cost savings by ending these large automatic progressions,  and relieve pressure for universal pay settlements from the many civil servants that are currently stuck at  the top of their pay bands. While there will be transitional costs in FY2017 in moving to the new framework13,  these  should  be  limited  and  since  the  new  framework  will  not  involve  large‐scale  annual  increments  or  unjustified cost of living adjustments, costs will be more effectively controlled and consolidated than under  the previous system. It is important to note that the reform does not include any plans to reduce the number  of positions, nor are there any plans to reduce the level of wages to any public servant. The indicative trigger  for the next operation is for Cabinet to approve draft legislation to institutionalize a transparent reward and  pay‐setting  mechanism  to  support  improved  control  of  the  wagebill  and  effective  performance  and  motivation  of  public  servants.  While  significant  changes  have  already  been  made  to  remuneration  frameworks  and  the  surrounding  implementation  arrangements,  new  and  improved  public  sector  management frameworks could be further institutionalized by introducing them in legislation. The World  Bank,  in  coordination  with  other  development  partners,  will  provide  TA  to  support  the  continued  implementation of this reform program, include to assist the government to ensure that the new framework  is appropriately designed to achieve the intended results.   48. Results indicators under this pillar target improvements in indicators of fiscal resilience.  Results  indicators  for  this  pillar  target  adherence  to  Government  the  objective  of  contracting  only  high  concessionality  debt,  improved  public  sector  wagebill  affordability,  measured  as  a  reduction  in  public  remuneration as a proportion of domestic revenue and increased excise duty revenues.  Pillar II: Government accountability and private sector regulation                                                               12  Staff below CEO grade who remain on the same or higher salary point under the new system will be immediately  transitioned. Staff whose existing salary point is currently above the band for their new grade will remain on the existing  payscales. Such positions will be remapped to the new payscales as they are vacated and re‐advertised. CEOs will move  during the course of FY2017 to the new payscales.  13  The net cost of remapping positions is understood to be no more than TOP 5m, and a transitional annual reward is  likely to be required until there is an operational performance‐based reward system in place.  18    49. The new government of Tonga came in on a platform of good governance, and a key priority is to  ensure the democratic mandate is extended across government and to entrench a culture of transparency,  audit and accountability. The proposed program supports key steps that will strengthen accountability and  oversight frameworks within the public sector and in private markets. Policy areas supported under this pillar  of  the  program  include:  improved  procurement  systems;  increased  effectiveness  of  external  audit  recommendations; improved regulation of sectors that provide basic services; and labor market reform to  improve the quality of jobs and narrow gender disparities.  50. Actions  completed  in  the  previous  operation  under  this  pillar  include  revised  procurement  regulations, new procedures to ensure follow up of audit recommendations and the creation of a new  multi‐sectoral ICT regulator. A revised set of Procurement Regulations was introduced which rationalized a  previously complex set of procurement rules. Supporting manuals and standard bidding documents were  also approved by Cabinet and the  Government Procurement Committee and implemented alongside  the  regulations. A new biannual report of audit recommendations and actions for all ministries and agencies of  government has been prepared, and a new Audit Oversight Committee of Cabinet established and tasked  with ensuring timely and thorough follow‐up of audit recommendations.  Prior  Action  4:  The  Recipient  has  implemented  a  new  procurement  tracking  database  and  adopted  compliance and performance indicators and associated targets    51. The Government has already made substantial progress in introducing and implementing a major  reform  of  public  procurement,  but  has  lacked  adequate  capacity  to  systematically  record  and  monitor  procurement activity centrally. Each of the last three DPO operations have supported progressive steps in  a major procurement reform program to address deficiencies identified in the latest Public Expenditure and  Financial Accountability (PEFA) report and other recent reviews of procurement activity, including a lack of  usable records for auditing, low levels of compliance with rules and a chronic lack of procurement capacity  in most ministries. Improving compliance with procurement regulations that support competitive and value‐ for‐money public sector tendering is a key priority for Government. Steps already taken include the launch  of a Procurement Reform Action Plan, the establishment of a new Central Procurement Unit (CPU) in Ministry  of  Finance  and  National  Planning  (MFNP),  new  Treasury  instructions  on  procurement,  and  procurement  regulations. The CPU is now fully operational and is overseeing all major public procurements, whilst also  providing capacity building for procurement officers in line ministries.  52. As a prior action for this operation, The Recipient has implemented a new procurement tracking  database  and  adopted  compliance  and  performance  indicators  and  associated  targets.  This  database  establishes  an  institutional  mechanism  to  enable  MFNP,  through  its  Central  Procurement  Agency,  to  maintain a detailed record of all procurements above the small item threshold (TOP 7,500). The operation  of the procurement tracking database will allow the Government to monitor key performance indicators on  procurement  and  to  maintain  a  historical  record  of  past  procurement.  Key  performance  indicators  to  be  monitored include the proportion of procurement that uses competitive methods, and the average number  of days taken for the procurement process. The results indicator for this area will target an increase in usage  of competitive tender methods for procurements above the small tender threshold.  53. The  indicative  trigger  for  this  policy  area  was  a  revision  to  the  Chart  of  Accounts,  in  order  to  standardize  the  classification  of  expenditures  in  the  Government  budget  system.  However,  further  technical assistance (from IMF‐PFTAC) indicated that further analytical work should be done before this –  including  the  development  of  a  comprehensive  government  accounting  framework,  and  finalization  of  a  planned financial management system upgrade. As a result, the trigger on Chart of Account revision has been  pushed  back  to  the  next  operation,  in  lieu  of  the  previous  indicative  trigger  on  adding  IFMIS  modules.  Similarly to the procurement reforms supported by the current operation, Chart of Account revisions should  also assist the GoT to more systematically monitor its spending across the budget.  19      Prior action 5: The Recipient’s Cabinet has approved for public consultation a National Energy Bill, which  includes provisions for multi‐sector regulation for all energy sub‐sectors (electricity, gas, petroleum)  54. Sector reforms in the PICs are often needed to ensure adequate regulation of markets with limited  or no competition, but these reforms need to account for very limited capacity for regulatory functions.  Analysis such as the Systematic Country Diagnostic for eight Pacific Island Countries (PIC8 SCD) has shown  that all the small Pacific Islands face elevated cost structures due to the marginal nature of many domestic  markets and a lack of economies of scale. As a result of the small size of markets, there is little scope for  competition  and  in  its  absence,  lack  of  pressure  from  competing  firms  can  lead  to  even  more  inflated  consumer prices. While institutional reform should aim to minimize additional capacity requirements, this  needs to be balanced against the advantages of maintaining a separation of ownership and regulation of  firms and ensuring an effective and transparent regulatory framework.  55. At present, regulation of the energy sector involves a patchwork of different arrangements.  The  primary legislation governing the energy sector includes the  Energy Act 2007,  the Renewable Energy Act  2008 and the Petroleum Act 1959. The Tonga Competent Authority regulates petroleum prices under the  Price and Wages Control Act. The Fire Commission monitors compliance with the Petroleum Regulations.  The Ports Authority monitors maritime petroleum safety measures. The two privately‐operated fuel depots  are  in  practice  self‐regulating.  On‐grid  generation,  distribution  and  supply  is  regulated  by  the  Electricity  Commission, an independent regulator. Off‐grid renewable  electricity is regulated  by  the  Government  of  Tonga’s Energy Department, while off‐grid, non‐renewable electricity is unregulated in law.  56. As a prior action for this operation, The Recipient’s Cabinet has approved for public consultation  a  National  Energy  Bill,  which  includes  provisions  for  multi‐sector  regulation  for  all  energy  sub‐sectors  (electricity, gas, petroleum). An important provision of the new bill to establish a combined energy sector  regulator will merge the responsibilities of the Electricity Commission and the Tonga Competent Authority  for  energy  products,  and  clarify  regulatory  responsibilities  in  other  areas.  The  new  regulator  will  have  a  greater level of independence from government than previously. This reform also brings together price and  non‐price regulation of the sector under the same entity, supporting the ability of the regulator to make  informed regulatory decisions in view of trade‐offs faced by market actors. The results indicator in this area  will  target  the  effective  regulation  of  regulated  areas,  measured  as  regulatory  monitoring  reports  being  prepared on at least an annual basis. This prior action has been revised from the indicative trigger to increase  the level of precision, given the completion of ongoing analytical work (led by the World Bank). As a draft  bill, the prior action represents further progress than the indicative trigger, while it more narrowly addresses  energy sub‐sectors, rather than other utilities such as water and waste which will be addressed subsequently  to the completion of energy sector regulatory reform.   57. The indicative trigger for the third operation in the series is that the Cabinet has approved the  National Energy Bill for submission to Parliament. While the provisions in the National Energy Bill have been  approved in‐principle by Cabinet, Cabinet also recommended that the legislation in the current Petroleum,  Electricity, and Renewable Energy Acts be integrated into the Energy Bill. Compared with its predecessor  (Cabinet approval of a new competition policy), this trigger is a clearer continuation of existing reforms in  this area and avoids opening up a new area of reform in the last operation of the series. It is also more clearly  tied to the results indicator, given that the regulatory monitoring reports will be an important part of the  implementation of this Bill.   Pillar III: Supporting a more dynamic and inclusive economy  58. Improving the business environment and supporting private sector development is essential to set  the foundations to fully exploit future growth opportunities. Over the past four years, the authorities have  implemented  a  series  of  business‐supporting  reforms  under  previous  DPO  programs,  including  a  new,  20    simpler business registration system, a new legislative framework for receiverships and a clear governance  framework  for  natural  resources.  In  the  area  of  public  enterprise  reform,  they  have  also  supported  the  establishment of public‐private partnerships (PPPs) and improved governance. In the 2017 Doing Business  Survey, Tonga ranked 85th in the world and was the top ranked  Pacific developing nation, above Fiji and  Samoa. However, a series of assessments combined with ongoing dialogue has identified a number of critical  gaps. This program identifies key actions to address the most critical problems, phased to account for very  limited implementation capacity.  59. Building  on  past  and  ongoing  reforms,  the  government  has  committed  to  providing  a  more  supportive  environment  for  private  sector  development,  which  has  the  potential  to  enhance  inclusive  growth.  This pillar consists of four reform areas: foreign investment regulatory reform to promote growth  and job creation; financial sector reform, to increase access and affordability of finance; and business law  reform, to reduce the risks and costs of doing business.   Prior  action  6:  The  Recipient’s  Cabinet  has  approved  the  Foreign  Investment  Bill  for  submission  to  the  Recipient’s  parliament,  which  includes  provisions  to  facilitate  foreign  investment  in  the  Recipient’s  territory.  60. While foreign direct investment is a critical catalyst for private sector development, FDI inflows to  Tonga are very modest, in  part due  to  overly burdensome legislation  that  is unevenly  enforced.  FDI in  Tonga  has  remained  very  low  for  some  time  and  is  currently  3  percent  of  GDP.  Overly  burdensome  and  complex legislation is frequently mentioned by potential investors as an impediment that prevents foreign  investors  from  taking  advantage  of  business  opportunities,  leading  to  an  acute  shortage  of  capital  and  learning in the economy. In addition, uneven enforcement of laws has created uncertainty and prevented  potential  foreign  investors  from  investing  and  starting  businesses  in  Tonga.  Analytical  studies  and  consultations carried out with support from ADB and the WBG have helped the government to recognize the  importance of regulatory reform to enhance FDI, which is vital for private sector development.   61. As a prior action, The Recipient’s Cabinet has approved the Foreign Investment Bill for submission  to the Recipient’s parliament, which includes provisions to facilitate foreign investment in the Recipient’s  territory.  This  reflects  the  culmination  of  work  that  has  been  ongoing  for  the  last  three  years,  with  the  previous DPO program supporting the development of a new investment policy that was a preliminary step  towards new legislation. The new Foreign Investment Bill will replace the previous Foreign Investment Act  (2002). The new Foreign Investment Bill implements a number of key recommendations to make it easier  for foreigners to invest in Tonga. The Bill includes: a clearer definition of what constitutes foreign investment;  new principles and procedures to manage reserved and restricted lists; more transparent procedures for  vetting potential investments; and a requirement for foreign investors to report annually on the status of  their investments. By rationalizing restrictions on investment, this reform is expected to generate increased  interest from foreign investors, both as a signal that the government is serious about cutting red tape, and  by  directly  improving  the  experience  of  investing  in  Tonga.  Due  to  the  large  amount  of  technical  and  consultative work in this complex and sensitive area, the approval of new work permit rules envisaged in the  indicative  trigger  for  this  policy  area  will  be  addressed  in  the  next  operation,  alongside  completion  of  regulations  to  the  new  Foreign  Investment  Bill  including  new  restricted  and  reserved  lists.  For  the  final  operation,  the  preparation  of  new  contract  law  was  previously  envisaged  as  a  trigger,  but  the  abovementioned work permit rules and regulations implementing the Foreign Investment Bill are a clearer  continuation  of  the  required  reforms  in  this  area  and  are  explicitly  linked  to  the  results  indicator,  which  measures  the  increase  in  vetted  applications  from  foreign  investors.  They  are  hence  a  more  appropriate  trigger for the next DPO in the series.     21    Table 7: DPO Prior Actions and Analytical Underpinnings  Prior actions  Analytical Underpinnings  Pillar I: Supporting fiscal resilience  The Recipient has increased the rate of fuel excise tax by 2012 WB Financing Options for the Health Sector in Tonga  TOP 0.09 per liter (an increase in the rate of 16%) and  and 2014 WB NCD Roadmap outlined the scale of the NCD  other excise tax and import duty rates in order to improve epidemic facing Tonga and recommended to reinforce  revenue mobilization and strengthen incentives to  positive behavioral change with taxes on risk factor goods  consume healthy foods, as evidenced through the Excise  like tobacco and unhealthy food and drink as part of a  Amendment and the Customs Amendment  broader package of reforms. NCDs are a priority for action  in the WB Country Gender Action Plan for Tonga. IMF Article IV 2014 & 2015 consultations point out the importance of  broadening the tax base for increasing fiscal space with the  estimation that tax exemption and zero rating accounts for 4  percent of GDP.  The Recipient’s Cabinet has approved a transparent,  The World Bank has provided technical assistance to the  target‐based fiscal anchor system and monitoring  Government on modelling of appropriate fiscal anchors in  framework that supports medium‐term fiscal sustainability  the context of Tonga’s risk profile.    and a more efficient mix of public spending  The Recipient’s Cabinet has approved and begun to  Government of Tonga Remuneration Review (2015)  implement a new public service remuneration structure  indicated that the current salary structure, in place since the and performance management system to ensure effective  1980s, needs to be revised in line with the current  public service delivery, adequate pay, and consistency with  circumstance in the public and private sector and the  fiscal sustainability  changes in various positions in the government  organizational structure. World Bank has been providing TA  to the Government to support the development of the  reform program.   Pillar II: Democratic and government accountability  The Recipient has implemented a new procurement tracking The 2010 PEFA Assessment noted significant weaknesses in  database and adopted compliance and performance  procurement processes and rated them overall as ‘C’. Noted  indicators and associated targets  in this report and highlighted in the AusAid Public  Procurement System Review 2013 was the lack of any  comprehensive non‐manual system of procurement  recording, which means that procurement information must  be checked against individual documents. The establishment  of a computerized tracking system was prioritized as part of  the overall public procurement reform program.  The Recipient’s Cabinet has approved for public consultation Energy Regulation options paper prepared for the GoT with  a National Energy Bill, which includes provisions for multi‐ support provided by the World Bank’s Tonga Energy Road  sector regulation for all energy sub‐sectors (electricity, gas,  Map program identified shortcomings in regulation of non‐ petroleum)  electricity energy sectors and supported the preparation of  a National Energy Bill which proposes to extend the  regulatory remit of the electricity regulator.  Pillar III: Supporting a dynamic and inclusive economy  The Recipient’s Cabinet has approved the Foreign  Following up from the 2012 ADB Private Sector Assessment,  Investment Bill for submission to the Recipient’s  the 2014 Foreign Investment Policy Review conducted with  parliament, which includes provisions to facilitate foreign  ADB support identified issues with the foreign investment  investment in the Recipient’s territory  registration process that unnecessarily restricts access in  sectors including tourism, fisheries and agriculture. The  review recommended legislative and regulatory changes to  the Investment Act regime.  The Recipient’s Cabinet has directed the Ministry of Public  ADB Tonga Economic Update Outlook 2012, ADB Finding  Enterprises to proceed with a sale of shares in Tonga Cable  Balance 2016, and GoT PE Reform Strategy show the  Ltd  inefficiency and poor performance of PEs and suggest to  impose stronger commercial disciplines on PEs and to  enhance accountability and transparency.  22    62. New and more restrictive credit reporting laws in Fiji have led to a setback in the operation of the  Tonga  credit  bureau,  requiring  the  National  Reserve  Bank  of  Tonga  to  reassess  its  credit  reporting  framework. A planned indicative trigger under this operation was for NRBT to issue a regulation to mandate  credit reporting under the already‐operational Tonga credit bureau, operated out of Fiji. However, new laws  requiring a higher level of credit data disclosure to the national (Fijian) authorities have caused the provider  to cease operation of the Tonga credit bureau. Therefore, the planned trigger is no longer an appropriate  reform. The WBG is supporting NRBT to identify alternative means of establishing a credit bureau, and steps  to establish a sustainable solution could be supported under the next operation in this series, although it  should  be  noted  that  there  remains  substantial  uncertainty  around  potential  outcomes  in  this  area  and  hence some flexibility on this indicative trigger may be required. The intended results indicator in this policy  area would target a substantial increase in credit checks for new loan applications, disaggregated by gender.   Prior action 7: The Recipient’s Cabinet has directed the Ministry of Public Enterprises to proceed with a  sale of shares in Tonga Cable Ltd.   63. The  Government  is  continuing  a  successful  public  enterprise  (PE)  reform  program.  The  new  Government approved a Public Enterprise Reform Policy which marked a continuation and reinvigoration  of  the  previous  reform  program.  The  policy  encourages  divestment  where  it  is  viable  and  in  the  public  interest to do so, and improved governance and other forms of private sector participation in those cases  where  it  is  determined  that  the  enterprise  should  remain  publicly  owned.  Under  the  last  operation,  the  Government consolidated PE boards to boost oversight and reduce management costs. A series of PEs have  already been privatized or substantially restructured to increase private sector participation, including Leiola  Group Ltd duty free retailer, the International Dateline Hotel and Tonga Water Board.  64. As a prior action for this operation, The Recipient’s Cabinet has directed the Ministry of Public  Enterprises to proceed with a sale of shares in Tonga Cable Ltd. Tonga Cable Limited (TCL) was established  in 2009 to own and operate the Fiji‐Tonga Cable which became commercially operational in August 2013.  The  Government  of  Tonga  currently  holds  82  percent  of  TCL  shares,  and  the  Tonga  Communications  Corporation (TCC), another PE, holds the remaining 18 percent. The government has approved the sale of  18 percent of its TCL share to Digicel, a private sector telecommunications operator in Tonga. The sale will  result in increased private sector participation in the company, with an additional Digicel‐appointed director  on the TCL board. This transaction is expected to support the continued roll‐out of high‐speed internet across  Tonga, ensuring a competitive, level playing field for telecommunications operators and hence competitive  pricing. It is also expected to support improvements in access, with plans to use the proceeds of the sale of  shares to connect outer islands via a domestic cable extension. Indicative triggers for PE reform target the  continued implementation of Tonga’s program to increase private sector participation in its PE portfolio –  via sale, outsourcing or some other form of PPP – with the government’s pipeline of transactions guided by  the Public Enterprise Reform Policy.  65. Tonga  is  one  of  the  few  countries  in  the  region  that  lacks  any  form  of  labor  regulation  for  the  private sector, which is recognized as a serious risk in ensuring salaries and conditions for workers are  fairly set. Tonga lacks legislation to ensure most of the key basic protections that are considered standard  globally, including rights to leave from work, non‐discrimination, rights for fair dismissal and redundancy,  etc 14.  Lack  of  minimally‐attractive  working  conditions  in  the  private  sector  may  contribute  to  a  reduced  willingness to commit to long‐term careers in the private sector, especially for women who require more  flexible  working  conditions  and,  especially,  maternity  leave.  Broad  measures  of  inactivity  show  that  43  percent of women and 23 percent of men are inactive. The recent World Bank Study on Women, Business,                                                               14  There are specific provisions under the Public Service Act which establish rights for public servants, but private sector  employees are not covered.  23    and the Law 2016 showed the Tonga has lagged behind in promoting gender equity in business. Tonga is the  only country in EAP that does not entitle parents to any kind of leave (paid or unpaid) when a child is born.  Under the program the government is taking steps to address this legislative gap, and has recently became  a member of the International Labor Organization (ILO). An indicative trigger for the final operation in the  series  will  be  the  approval  of  foundational  employment  legislation  in  Tonga  that  will  support  women’s  participation  and  safeguard  employee  rights.  The  results  indicator  in  this  policy  area  will  target  the  enshrinement of selected basic labor rights in domestic law.    4.3 LINK TO CPF, OTHER BANK OPERATIONS AND THE WBG STRATEGY       66. The  World  Bank  Group’s  Regional  Partnership  Framework  (RPF)  for  nine  PICs,  including  the  Kingdom of Tonga, is built around four focus areas. These are: first, fully exploiting the available economic  opportunities  (including  in  fisheries,  agriculture,  and  tourism);  second,  enhancing  access  to  employment  opportunities (including by broadening opportunities for labor mobility and improving education outcomes);  third, protecting incomes and livelihoods (including through strengthening resilience to natural disasters and  climate change, and addressing NCDs); and fourth, strengthening the enablers of growth and opportunities  (macro‐economic  management,  infrastructure  and  addressing  knowledge  gaps).  The  proposed  operation  contributes to the first theme of exploiting economic opportunities through public enterprise reform and by  making it easier to invest in Tonga, and the third and fourth focus areas by strengthening fiscal policy so as  to build fiscal buffers and improve the resilience of the government to shocks, increasing taxes on alcohol,  tobacco, and unhealthy foods and drinks to combat NCDs, and strengthening the regulatory environment  for the energy sector.   67. The proposed operation builds on a number of technical assistance projects of the World Bank and  other  development  partners.  The  World  Bank  (WB),  in  coordination  with  ADB  and  DFAT  have  provided  guidance to the development of an implementation plan and reforms to public service remuneration reform,  in addition to other assistance the GoT has received. WB has provided analytical support to the government  in building an evidence base for its new fiscal strategy.  Development of a procurement tracking database  has  been  supported  by  WB,  complementing  considerable  ongoing  existing  TA  from  DFAT  to  the  public  procurement framework. Energy sector reform has been supported by WB. Health‐promoting fiscal reform  is  a  product  of  a  broader  regional  engagement  led  by  the  World  Bank  on  addressing  non‐communicable  diseases in coordination with partners, as well as substantial in‐country engagement on NCD policy dialogue  led  by  DFAT.  Foreign  Investment  legislation  has  been  developed  with  support  of  the  Private  Sector  Development  Initiative  program  managed  by  ADB  (ADB‐PSDI).  Public  enterprise  transactions  have  been  aided by sectoral engagements by MFAT in forestry and WB in telecommunications, with overall TA to the  PE reform program led by ADB‐PSDI.   4.4 CONSULTATIONS, COLLABORATION WITH DEVELOPMENT PARTNERS     68. The  new  series,  and  this  operation,  have  been  developed  through  an  extensive  and  high‐level  process of consultation with all relevant authorities and stakeholders, both within the central government  and at the sector level over the course of the last year. The proposed operation has been developed through  established consultative processes in place for the last four years, including quarterly meetings of the Budget  Support Management Committee (BSMC) chaired by MFNP and with representation from all budget support  donors and government stakeholders. The program has also been informed by a broader Government‐led  consultation  which  engaged  all  ministries,  agencies  and  non‐government  stakeholders.  A  Policy  Reform  retreat was held over two days in September 2015 in which key priorities for consideration under the JPRM  were discussed by Chief Executive Officers of ministries, their teams, and development partners. This retreat  24    concluded with a presentation and consultation with Cabinet Ministers, and a summary document submitted  to and approved by Cabinet that outlined the proposed areas for reform under the JPRM.  69. The proposed operation is the product of close collaboration with other development partners,  and is part of a coordinated budget support framework. The World Bank and IMF collaborate closely and  Bank staff have participated in all recent Article IV missions and jointly prepare DSA for Tonga. Based on this  cooperation, the Bank and IMF share a common view about Tonga’s macroeconomic and structural reform  priorities.  The  World  Bank  leads  development  partner  representation  at  the  BSMC,  which  is  the  key  mechanism for coordinated dialogue to select actions and monitor progress. DFAT budget support of AU$ 4  million, ADB budget support of US$ 6 million equivalent, MFAT budget support of approximately NZ$ 0.5  million and EU budget support of Euro 2.5 million is expected to be mobilized for the same policy actions,  with New Zealand joining the budget support framework in FY2016 in response to the launch of this new  development policy program. The Bank cooperates closely with key development partners in the provision  of  analytical  work  and  technical  assistance  to  Tonga,  including  coordinated  needs  assessment  and  programming,  cross‐organization  peer  review  of  analytical  outputs  and  regular  discussion  in  the  budget  support  management  committee  framework.  ADB,  DFAT,  EU  and  PFTAC  are  all  providing  assistance  to  facilitate the achievement of the proposed program of policy reforms.    5. OTHER DESIGN AND APPRAISAL ISSUES  5.1 POVERTY AND SOCIAL IMPACT    70. Extreme  poverty  is  rare  in  Tonga  but  there  are  significant  levels  of  material  deprivation,  particularly in rural areas. While traditional systems of support have typically provided some protection to  poor  and  vulnerable  households,  economic  shocks,  urbanization  and  social  change  have  put  pressure  on  these informal risk‐sharing mechanisms. Statistics based on the 2009 Household Income and Expenditure  Survey (HIES) show that about one in ten rural households lives below the international $3.10 a day poverty  line.   71. Reforms  supported  by  the  program  are  expected  to  help  reduce  poverty  and  boost  shared  prosperity  via  market‐based  protections  and  shared  proceeds  from  growth.  The  public  sector  is  a  key  provider of infrastructure and services that low‐income households need to improve their opportunities. By  supporting fiscal resilience, the reforms under Pillar 1 of the program will help ensure that the government  has  the  fiscal  space  to  respond  to  future  economic  shocks  and  natural  disasters  (which  tend  to  have  a  particularly  adverse  impact  on  the  poor)  while  maintaining  critical  health,  education,  and  community  services on which the bottom 40 per cent are particularly dependent. In particular, households with a public  service employee tend to be better off, with 19 percent of basic needs poor households having a member  working in government, compared with 28 percent of non‐poor households. Hence ensuring that the public  wage bill grows in an affordable fashion is potentially a pro‐poor measure that will allow more space for  essential spending on service delivery. The reforms under Pillar 2 of the program are focused on increasing  the  level  of  government  accountability  and  ensuring  effective  regulation  and  private  sector  competition,  which should also help to minimize the costs of basic goods and services. Given the lack of competition in  the  energy  sector,  the  program’s  support  for  more  effective  regulation  should  ultimately  support  lower  prices and improved service delivery in the sector (relative to the status quo). This in turn has potentially  important  implications  for  the  basic‐needs  poor,  which  have  less  access  to  electricity  and  for  whom  electricity costs are a substantial burden. Pillar 2 reforms also support inclusive growth by setting standards  in the labor market which will improve the quality of jobs and narrow gender disparities. Finally, the third  25    pillar aims to address poverty by improving the environment for private sector activity, which would help  bring jobs and opportunities to Tonga.  72. Supported reforms have been designed to minimize potential negative impacts on the poor, and  the poverty impacts of the program will be monitored as it proceeds. Reforms to excise and import duties  increase the taxation level on a number of goods that have negative health impacts, including those that are  consumed by poorer households. HIES data indicate that the poorer quintiles and those that live on the outer  islands  tend  to  spend  less  on  transport,  both  in  level  terms  and  as  a  percentage  of  the  total  household  budget, suggesting that fuel excise increases could be pro‐poor if the revenue was used to finance services  benefitting  these  groups.  At  the  same  time,  poorer  and  more  remote  households’  limited  spending  on  transport probably partly reflects access inequities (resulting from to financial constraints—limited resources  and/or high costs), and these may be exacerbated by the higher fuel excise at the margin. Nevertheless, the  substantial  fall  in  oil  prices  in  recent  years  means  that  the  cost  to  the  consumer  remains  lower  than  previously, despite the rise in excise, with retail petrol prices in Tonga down 24 percent from their peak in  early  2013  (as  of  Q3  2016).  As  a  share  of  total  expenditure,  spending  on  alcohol  and  tobacco  is  roughly  constant  across  the  income  distribution,  averaging  around  4 percent  of  the  household  budget  for  the  approximately half of poor and non‐poor households reporting non‐zero expenditure on these items. Initial  estimates  suggest  that  the  excise  and  duty  increases  for  these  households  would  constitute  around  1.5  percent  of  the  cost  of  the  basic  needs  consumption  basket,  with  potentially  larger  impacts  for  poorer  households in the absence of any reduction in tobacco and alcohol consumption. On the other hand, the  2014 NCD Roadmap study notes that over the medium term, the poor benefit significantly more than the  rich in terms of improved health outcomes, and bear less of the tax burden, because they are more likely to  stop smoking or not take it up in the first place. Similarly, increased duties on unhealthy foods such as lamb  flaps, turkey tails and instant noodles would increase food costs in the absence of a behavioral response,  although the corresponding reduction in duties on fruits and vegetables may act as a positive incentive in  this  regard.  Overall,  any  potential  negative  budget  effects  are  judged  to  be  outweighed  by  the  potential  positive health effects of lowering consumption (and as noted above the use of such taxes is supported by  various  pieces  of  analytical  work  including  e.g.  the  2014  NCD  Roadmap).  Public  enterprise  reforms  will  address possible short‐term negative impacts by using poverty and social impact assessments to identify any  groups that might have been affected and include measures to make sure negative impacts are mitigated.  5.2 ENVIRONMENTAL ASPECTS    73. The policy actions supported under the operation are not expected to have a significant impact on  Tonga’s environment. Based on the expectation that very limited, if any, green field development would  result from the Program, it is considered that adequate protection would be provided by the existing legal  and administrative frameworks for environmental assessment and land management in Tonga.   74. Tonga has a well‐established environmental impact assessment (EIA) process administered by the  Ministry of Environment and Climate Change. It is noted that the Transport Sector Consolidation Project  (TSCP) has been implemented using the Tongan legislation and to date, the project is being implemented  effectively and no environmental issues have been identified. Nevertheless, although the legal framework is  reasonably sound, capacity for monitoring and enforcement is relatively thin and the quality of EIAs can be  variable.  Legislation  includes  the  Environmental  Impact  Assessment  Act  2003  which  provides  for  the  application  of  environmental  impact  assessment  to  the  planning  of  development  in  Tonga.  The  Act  is  structured in five parts, starting with definitions of key terms in Part I and clarifying functions and powers in  Part  II.  Part  III  outlines  the  EIA  process.  Part  IV  deals  with  cases  of  non‐compliance  with  the  previous  provisions  and  Part  V  contains  further  miscellaneous  provisions.  Secondly,  the  Environmental  Impact  Assessment  Regulations  2010  regulates  major  development  projects  and  the  application  of  notifications  consistent with the EIA Act 2003. Finally, the Environment Management Act 2010 established the Ministry  26    of Environment & Climate Change which is now the principal Ministry responsible for the protection and  proper management of the environment and the promotion of sustainable development.   5.3 PFM, DISBURSEMENT AND AUDITING ASPECTS    75. Reflecting reform efforts over the recent years, Tonga’s policy and institutional performance is  now above average for IDA countries. The 2010 PEFA showed that the legal and regulatory framework for  PFM  in  Tonga  provides  a  solid  basis  for  budgeting,  spending  and  accountability,  but  indicated  areas  of  weaknesses in accounting, recording and reporting and in external scrutiny and audit. Satisfactory ratings  were  received  on  all  indicators  and  sub‐indicators  pertaining  to  the  credibility  of  the  budget  and  on  comprehensiveness and transparency. The annual budget, as approved by Parliament, is publicly disclosed  and available on the MFNP website. Within the area of accounting, recording and reporting, unsatisfactory  ratings were issued on the availability of information on resources received by service delivery units and the  quality and timeliness of Annual Financial Statements (AFS). Other weaknesses were identified in external  scrutiny and audit: the scope, nature and follow‐up of external audit; legislative scrutiny of the annual budget  law; and legislative scrutiny of external audit reports. A number of these failures have since been addressed,  supported by the budget support program.   76. There is no current IMF Safeguards Assessment of the NRBT, as Tonga has not accessed IMF funds.  The NRBT publishes its annual report together with the audited accounts and the report of the independent  auditors  on  those  accounts.  The  FY2014/15  annual  report  has  been  published  and  the  audited  financial  accounts were unqualified. The NRBT has an established Revaluation Reserve Account, which provides an  additional buffer for any foreign exchange losses and maintains foreign reserves composed of a basket of  currencies reducing the sensitivity to exchange rate risk as movements of these currencies generally offset  each other.  77. There is no indication of substantial issues within the foreign exchange environment. Until an IMF  Safeguards  Assessment  is  concluded,  however,  there  is  insufficient  information  available  to  draw  any  substantiated conclusions, so while country‐level financial management risk for Tonga is generally rated as  Moderate, the lack of an IMF Safeguards Assessment does not provide the required insights regarding the  Central Bank’s foreign currency management environment. The Fiduciary risk for this specific operation is  therefore  assessed  as  “Substantial”  due  to  the  inadequate  knowledge  of  the  foreign  exchange  control  environment.  78. The disbursement measures proposed are to ensure that the grant and credit funds disbursed by  the Bank are deposited in a dedicated account of the NRBT, and then an amount equivalent to the grant  and credit is credited to an account of the government available to finance budgeted expenditures. IDA  financing will be disbursed according to IDA disbursement procedures for development policy operations.  The full amount of the grant and credit will be disbursed against: (i) satisfactory completion of the specified  policy  actions  as  listed  in  Table  6;  (ii)  an  adequate  macroeconomic  framework  and;  (iii)the  Government  agreement, as summarized in the Letter of the Development Policy. It is not tied to any specific purchases.  Once the grant and credit are approved by the Board and become effective, the proceeds of the grant and  credit  will  be  deposited  by  IDA  in  one  tranche,  at  the  request  of  the  Recipient,  into  a  dedicated  Foreign  Currency Deposit Account at the NRBT, which will form part of Tonga’s foreign exchange reserves.  79. Flow  of  funds  (including  foreign  exchange)  is  subject  to  Tonga’s  regular  Financial  Management  processes. It is not possible to track the ultimate use of the foreign exchange provided by the development  policy operation proceeds, but grant and credit proceeds will, within 30 days of the IDA disbursement, flow  into a dedicated Foreign Currency Deposit Account at the NRBT. The Recipient shall ensure that upon deposit  of an amount of the Financing into the Foreign Currency Deposit Account, an equivalent amount in Tonga  Pa’anga  is  accounted  for  in  the  Recipient’s  budget  management  system,  in  a  manner  acceptable  to  the  27    Association. The Government will provide confirmation to the Bank when an amount equivalent to the grant  and  credit  amount  has  been  credited  to  a  Local  Currency  Deposit  Account  used  to  finance  budgeted  expenditures by way of a letter within 30 days of the crediting of the funds into a Local Currency Deposit  Account.  The  proceeds  of  the  operation  would  not  be  used  to  finance  expenditures  excluded  under  the  Agreement. If, after being deposited in a government deposit account, the proceeds of the operation are  used for ineligible purposes as defined in the legal agreements, IDA will require the Recipient to refund the  amount directly to IDA. Any such amounts refunded to IDA shall be cancelled.  80. The  Bank  will  retain  the  right  to  request  the  Government  to  arrange  a  special  audit  of  the  dedicated Foreign Currency Deposit Account established in the NRBT. The audit should cover the following:  (i)  the  accuracy  of  the  summary  of  the  transactions  of  this  account,  including  accuracy  of  exchange  rate  conversions; (ii) that this account was only used for the purposes of the operation and that no other amounts  were deposited into this account, including confirmation from corresponding bank(s) involved in the funds  flow; and (iii) that payments from this dedicated Foreign Currency Deposit Account were in a timely manner  (normally  within  30  days  of  disbursement)  transferred  to  a  Local  Currency  Deposit  Account  available  to  finance budgeted expenditure. The audit, if requested in writing by the Bank, will be provided to the Bank  as soon as available, but not later than six months after the last disbursement from the Association, and will  be made publicly available in a timely fashion.  5.4 MONITORING, EVALUATION AND ACCOUNTABILITY  81. The existing institutional structure for aid management in Tonga will be used to implement and  monitor  the  policy  actions  supported  by  the  operation.  Through  the  Budget  Support  Management  Committee, the MFNP will provide overall guidance for the budget support program, and will assume overall  responsibility for coordinating the implementation, monitoring and evaluation of the operation. The MFNP  will also be ultimately responsible for reporting progress and coordinating actions among other concerned  government agencies.  82. Specific  indicators  that  the  Bank  will  monitor  for  each  of  the  policy  areas  supported  by  the  proposed operation are set out in Annex 1. The Bank will work with the Government to assess the progress  of implementation of the policy actions supported by the proposed operation. The Bank will also work with  the Government to monitor the specific indicators associated with each of the policy areas supported by the  proposed  operation.  The  Bank  will  play  a  coordinating  role  among  development  partners  to  ensure  that  there  is  a  single,  agreed  assessment  of  the  implementation  of  the  policy  actions  and  a  single,  agreed  evaluation of the monitoring indicators. This will reduce the administrative burden on Government.  83. Grievance Redress.  Communities and individuals who believe that they are adversely affected by  specific  country  policies  supported  as  prior  actions  or  tranche  release  conditions  under  a  World  Bank  Development Policy Operation may submit complaints to the responsible country authorities, appropriate  local/national grievance redress mechanisms, or the WB’s Grievance Redress Service (GRS). The GRS ensures  that  complaints  received  are  promptly  reviewed  in  order  to  address  pertinent  concerns.  Affected  communities and individuals may submit their complaint to the WB’s independent Inspection Panel which  determines whether harm occurred, or could occur, as a result of WB non‐compliance with its policies and  procedures.  Complaints  may  be  submitted  at  any  time  after  concerns  have  been  brought  directly  to  the  World Bank's attention, and Bank Management has been given an opportunity to respond. For information  on how to submit complaints to the World Bank’s corporate Grievance Redress Service (GRS), please visit  http://www.worldbank.org/GRS. For information on how to submit complaints to the World Bank Inspection  Panel, please visit www.inspectionpanel.org.      28    6. SUMMARY OF RISKS AND MITIGATION  The overall risk level for the proposed program is substantial.  84.  Very  limited  institutional  capacity  for  implementation  and  sustainability  present  risks  to  the  results of the operation. Tonga suffers from the thin capacity typical of public sectors in very small states,  with a small number of public servants called upon to implement the many tasks of a central government.  The  limited  number  of  staff  with  the  Table 8: Standardized Operational Risk‐Rating Tool  required  technical  qualifications  and  Risk Categories  Rating  experience  to  undertake  supported  (H, S, M or L)  reforms means that poor performance or  1.   Political and governance  M  departure  of  staff  working  on  the  2.   Macroeconomic  S  program can directly affect the speed and  M  quality of implementation of the reform  3.   Sector strategies and policies  program.  This  risk  is  being  mitigated  by  4.   Technical design of project or program  M  strong  dialogue  through  which  the  5.   Institutional capacity for implementation  H  Government and the Bank have carefully  and sustainability  selected  a  limited  number  of  policy  6.   Fiduciary  S  actions  that  are  key  priorities  for  the  M  Government.  The  Government  and  the  7.   Environment and social  Bank  have  also  discussed  the  8.   Stakeholders  S  implementation  requirements  for  each  Overall  S  action  at  length,  to  ensure  that  expectations  regarding  the  timeframes  for  implementation  are  realistic.  Limited  capacity  is  also  being  mitigated through the provision of dedicated technical assistance from various development partners to the  achievement  of  nearly  all  specified  actions,  while  the  development  of  the  results  framework  takes  into  account the limitations of what data is available. Complex reform areas such as public service remuneration  that require ongoing consultation and continued commitment have a higher level of implementation risk,  but  are  mitigated  via  the  gradual,  phased  approach  and  an  upfront  investment  in  analytical  design  and  consensus‐building.  85. Macroeconomic shocks occur relatively frequently, can be destabilizing, and temporarily  divert  attention  from  medium‐term  reforms.  Potential  shocks,  including  natural  disasters,  a  deterioration  of  economic conditions in other countries, commodity price shocks or a reduction in external assistance pose  risks to the maintenance of macroeconomic stability. Ongoing macroeconomic stability is highly dependent  on external factors, including sources of remittances and external demand, development assistance from  donors and imported commodity prices. Remittance flows will be largely determined by economic conditions  in  the  US,  New  Zealand  and  Australia,  which  are  the  major  sources  of  remittances.  Similarly,  Tonga’s  economic  outlook  remains  heavily  dependent  on  the  timely  provision  of  budget  support  grants  from  development partners. A shortfall or substantial delay in the provision of budget support would undermine  cash  management  and  disrupt  service  delivery.  Macroeconomic  disruption  arising  under  several  feasible  scenarios would distract available capacity and resources from implementation of actions supported by the  program,  and  undermine  the  impact  of  these  actions  on  shared  prosperity.  Risks  associated  with  these  various external vulnerabilities are being mitigated by: i) conservative fiscal management; ii) accumulation  of  cash  reserves  and  foreign  exchange  reserves  to  manage  shocks;  and  iii)  the  Bank’s  dialogue  with  Government on appropriate ways to approach and manage expenditure or revenue shocks and pressures.  86. The  policy  framework  includes  major  reforms  that  may  meet  with  opposition  from  vested  interests.  A  focus  of  this  program  is  to  strengthen  inclusive  institutions,  and  policy  reforms  focused  on  increasing  domestic  competition  via  foreign  investment,  implementing  effective,  independent  sector  29    regulation  and  supporting  controlled  and  earned  public  pay  increases  may  give  rise  to  opposition  from  individuals that benefit from existing systems. This risk is mitigated through an extensive public consultation  process on these reforms led by the Government of Tonga, and by retaining flexibility in the policy program  by change or delay indicative triggers when needed to allow extra time to ensure an agreement is reached.   87. There is a substantial risk that policy actions could have unintended, negative environmental and  social impacts for some groups. As noted in the appraisal above, some measures may have negative impacts  on certain groups of over certain time periods. For instance, tax increases on tobacco, alcohol and unhealthy  foods may lead to some people who consume these goods being worse off as a result. However, the long‐ term  health  benefits  are  expected  to  outweigh  these  negative  impacts  over  time  for  the  same  group  of  people.  30    ANNEX 1: POLICY AND RESULTS MATRIX  Completed actions, prior actions and triggers Results Actions completed under DPO 1  Prior actions DPO 2  Triggers for DPO 3  Pillar I – Supporting fiscal resilience  The Recipient has increased the rate  The Recipient has increased the rate  Revise the Revenue Administration Services  Outcome: Excise duty revenue as a proportion  of fuel excise tax by TOP 0.06 per liter  of fuel excise tax by TOP 0.09 per liter  Act to set more realistic penalties and  of domestic revenue increases  (an increase in the rate of 12%) and  (an increase in the rate of 16%) and  introduce more avenues for revenue  Indicator: Excise duty revenue as a proportion of  other excise tax and import duty rates other excise tax and import duty rates  recovery  domestic revenue  in order to improve revenue  in order to improve revenue  Baseline (average FY11‐FY14): 19.0 percent  mobilization and strengthen  mobilization and strengthen incentives Target (FY19): increase of 0.5 percentage points  incentives to consume healthy foods,  to consume healthy foods, as  of domestic revenue  as evidenced through the Excise  evidenced through the Excise  Amendment and the Customs  Amendment and the Customs  Amendment15  Amendment16  The Cabinet has approved a new  The Recipient’s Cabinet has approved    Outcome: Analysis of the relationship between  Medium‐Term Debt Strategy which  a transparent, target‐based fiscal  current fiscal outcomes, budget projections,  has been made public  anchor system and monitoring  and the path toward fixed medium‐term fiscal  framework that supports medium‐ targets conducted as part of Budget  term fiscal sustainability and a more  preparations  efficient mix of public spending  Baseline (FY13‐FY17): No such analysis in Budget  documents  Target: (FY18‐FY20): Analysis included in Budget  documents    Outcome: Proportion on borrowing that is  highly concessional  Indicator: External borrowing that is above 35  percent concessionality as a proportion of all  external borrowing  Baseline (FY13‐FY15): 100 percent  Target (FY16‐FY19): 100 percent                                                               15  Excise duty on alcohol and tobacco has been increased, a new excise duty on instant noodle implemented, import duty on turkey tails increased to 15% and import duties on  various fruits, vegetables and fish decreased.  16  Excise duty on alcohol and tobacco has been increased, import duty on lamp flags increased to 15% and import duties on education materials, construction materials, sports  materials, fruits and vegetables decreased.  31    Completed actions, prior actions and triggers Results Actions completed under DPO 1  Prior actions DPO 2  Triggers for DPO 3  (a) The Recipient’s Remuneration  The Recipient’s Cabinet has approved  Cabinet has approved draft legislation to  Outcome: Improve wagebill affordability  Authority has completed a  and begun to implement a new  institutionalize a transparent reward and  Indicator: Public wagebill as a proportion of  remuneration review of the public  public service remuneration  pay‐setting mechanism to support improved  domestic revenue  service in order to ensure equitable,  structure and performance  control of the wagebill and effective  Baseline (FY14): 57 percent  competitive and fiscally‐sustainable  management system to ensure  performance and motivation of public  Target (FY19): 53 percent or lower  remuneration and submitted its  effective public service delivery,  servants  recommendations to Cabinet; and  adequate pay, and consistency with  (b) the Recipient’s Cabinet has  fiscal sustainability  reviewed the said recommendations  Pillar II – Democratic and government accountability  The Recipient’s Cabinet has approved a The Recipient has implemented a  Approval of a Chart of Account revision in  Outcome: Increased compliance with  revised set of Procurement  new procurement tracking database  order to accurately reflect standard economic  requirements for public procurement  Regulations, and prepared standard  and adopted compliance and  classifications in the Government budget  Indicator: Proportion of contracts above the  bidding documents and procurement  performance indicators and  system  small purchases threshold that are subject to  manuals in support of the Regulations  associated targets for monitoring  open competition17.    system performance, to be publically  Baseline (FY14): 35 percent of contracts subject  A new biannual report of audit  disseminated  to open competition  recommendations and actions for all  Target (FY19): At least 50 percent of contracts  ministries and agencies has been  subject to open competition  prepared, and a new Audit Oversight    Committee of Cabinet established and  Outcome: External audit recommendations  tasked with ensuring timely and  acted upon  thorough follow‐up of audit  Indicator: Proportion of outstanding audit  recommendations  recommendations 12 months after submission  of the audit report to the Legislative Assembly18  Baseline (FY15): 85 percent (115 of 136)  Target (FY19): 50 percent  The Recipient’s Legislative Assembly  The Recipient’s Cabinet has approved  The Recipient’s Cabinet has approved the  Outcome: Effective oversight of regulated sectors  has approved a new  for public consultation a National  National Energy Bill for submission to  Indicator: Monitoring reports for regulated sectors  Communications Commission Act  Energy Bill, which includes provisions  Parliament   published on at least an annual basis  that will establish an independent  for multi‐sector regulation for all  Baseline (2015): No baseline report  regulator  energy sub‐sectors (electricity, gas,                                                               17  Aligned with the definition of PEFA Dimension PI‐19(i) based on M2 scoring methodology as set out in 2011 Public Financial Management Performance Measurement Framework.  18  Where an outstanding audit recommendation is one which has not been adequately addressed as determined by the Auditor General in his Audit Report. The baseline for this  indicator is based on audit recommendations made in all management reports for FY2011 and FY2012 which are outstanding as stated in the Tonga Audit Office Annual Report for  FY2012. These are 36 recommendations in FY2012 and 112 recommendations in FY2011, of which it has received 33 responses. The baseline and target for this indicator will be  reviewed and updated as information from more recent audit reports becomes available.  32    Completed actions, prior actions and triggers Results Actions completed under DPO 1  Prior actions DPO 2  Triggers for DPO 3  petroleum)  Target (2018): Reporting issued by regulators that  covers all sectors under their oversight  Pillar III – Supporting a more dynamic and inclusive economy      Employment Relations Bill that, among others,Outcome: Key labor market protections are in  reduces gender disparities approved by  place  Cabinet for submission to Parliament  Indicator: Number of basic labor rights enshrined  in domestic legislation19   Baseline (2015): None of eight in place  Target (2018): At least six of eight in place    The Recipient’s Cabinet has approved  Cabinet approval of revised foreign  Outcome: Increase in interest from foreign  the Foreign Investment Bill for  investment regulations, including reserved  investors  submission to the Recipient’s  and restricted lists, and work permit rules  Indicator: Vetted applications from foreign  parliament, which includes provisions  investors  to facilitate foreign investment in the  Baseline (FY15): 21 applications  Recipient’s territory  Target (FY19): 30 applications or greater      The Recipient’s Central Bank has issued a  Outcome: Increased utilization of credit bureau  directive to mandate credit bureau reporting  for credit checking  in order to reduce costs of due diligence and  Indicator: Number of credit checks for new loan  support access to finance for SMEs and  requests for; i) sole male applicants; ii) female  individuals  applicants or joint applications    Baseline (FY15): i) 636; ii) 588  Target (FY19): i) 800 or more; ii) 750 or more  The Recipient’s Cabinet has approved  The Recipient’s Cabinet has directed  Cabinet has approved the reform of an  Outcome: Public enterprises reformed to  the appointment of shared boards of  the Ministry of Public Enterprises to  additional PE reformed in accordance with theintroduce private sector participation  directors of public enterprises in the  proceed with a sale of shares in Tonga  PE Reform Plan, where ‘reformed’ may consist Indicator: Number of private enterprises that  information, communications, and  Cable Ltd  of privatization, liquidation, substantial  have been reformed  technology sector, and the utilities    restructuring, outsourcing or another form of  Baseline (FY2015): None  sector in order to streamline the  public‐private partnership  Target (FY19): At least two  number of Directors and achieve  greater efficiency                                                               19  Where the basic rights consist of: As measured in the annual WBG Ease of Doing Business index. The 8 basic labor rights measured are: i) paid annual leave; ii) notice period for  redundancy; iii) severance pay for redundancy; iv) equal remuneration for equal work; v) gender non‐discrimination; vi) right to maternity leave; vii) paid sick leave; viii) right to  unionize  33    ANNEX 2: LETTER OF DEVELOPMENT POLICY      34    35    36    37    ANNEX 3: FUND RELATIONS ANNEX    38      39    ANNEX 4: ENVIRONMENT AND POVERTY/SOCIAL ANALYSIS TABLE    Prior actions  Significant positive or negative  Significant poverty, social or  environment effects   distributional effects positive or  (yes/no/to be determined)  negative (yes/no/to be  determined)  Operation Pillar 1: Supporting fiscal resilience  The Recipient has increased the rate of fuel excise tax  No  Yes  by TOP 0.09 per liter (an increase in the rate of 16%)  and other excise tax and import duty rates in order to  improve revenue mobilization and strengthen  incentives to consume healthy foods, as evidenced  through the Excise Amendment and the Customs  Amendment  The Recipient’s Cabinet has approved a transparent,  No  No  target‐based fiscal anchor system and monitoring  framework that supports medium‐term fiscal  sustainability and a more efficient mix of public  spending  The Recipient’s Cabinet has approved and begun to  No  No  implement a new public service remuneration  structure and performance management system to  ensure effective public service delivery, adequate pay,  and consistency with fiscal sustainability  Operation Pillar 2: Democratic and government accountability  The Recipient has implemented a new procurement  No  No  tracking database and adopted compliance and  performance indicators and associated targets  The Recipient’s Cabinet has approved for public  No  Yes  consultation a National Energy Bill, which includes  provisions for multi‐sector regulation for all energy  sub‐sectors (electricity, gas, petroleum)  Operation Pillar 2: Supporting a more dynamic and inclusive economy  The Recipient’s Cabinet has approved the Foreign  No  Yes  Investment Bill for submission to the Recipient’s  parliament, which includes provisions to facilitate  foreign investment in the Recipient’s territory  The Recipient’s Cabinet has directed the Ministry of  No  No  Public Enterprises to proceed with a sale of shares in    Tonga Cable Ltd    40