ellegoiA iapuexav1 PazeHH Ja8d¡JaBUeMSU!8 SUeH ap uoioeJoqeloo el uoo zlnl isuJ3 Jod opeldwuoo w -..... - - re || ~ ; t - 1 o *&' .w A v i ,eini 1d o,iee ,,, -io .e!39s OIl1AJW A VHfilhlfl3IHOV! le!punw ooues lop u@oaeoilqnd aun £899I1 ... Agricultura y medio ambiente Simposio auspiciado por el Banco Mundial 0 2000 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W, Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera edición: abril de 2000 Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este estudio corresponden exclusivamente a los autores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, ni a los miembros de los Directorios Ejecutivos de esas instituciones o a los países que ellos representan. El material contenido en esta publicación es propiedad intelectual. 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Contenido Prólogo ix Ismail Serageldin e lan Johnson Contribuciones xi Agradecimientos xiv I Introducción 1 Ernst Lutz, Hans P. Binswanger, Peter Hazell y Alexander McCalla Parte 1. Perspectivas políticas 3 2 Integración de los temas de sostenibilidad y ambiente a las políticas de desarrollo rural 9 Peter Hazell y Ernst Lutz 3 Efectos de la degradación de los recursos naturales inducidos por las políticas: El caso de Colombia 22 John Heathy Hans P. Binswanger 4 Hacia políticas más propicias para una agricultura sostenible 36 Jules N. Pretty 5 Proceso decisorio de los pequeños agricultores, imperfecciones del mercado y administración de recursos naturales en países en desarrollo 52 Stein T Holden y Hans P. Binswanger 6 Reformas al comercio de productos agropecuarios, incentivos para la investigación y el ambiente 74 Kym Anderson 7 Regímenes de propiedad en el desarrollo económico: lecciones e implicaciones políticas 87 Daniel W. Bromley y vi Contents 8 "Modificadores" ambientales y de equidad en estrategias de desarrollo rural 96 Peter Hazell Parte II. Perspectivas institucionales y sociales 99 9 Desarrollo rural participativo 107 Deepa Narayan 10 Inclusión de las organizaciones locales en la ordenación de cuencas hidrográficas 121 Jacqueline A. Ashby, Edwin B. Knapp y Helle Munk Ravnborg 11 Criterios innovadores en la generación y diseminación de tecnologías para los agricultores de bajos ingresos 132 John Farrington y Graham Thiele 12 Desarrollo agrícola centrado en las personas: los principios de la extensión para lograr un impacto de largo plazo 149 Roland Bunch 13 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado: La experiencia inicial de Colombia, Brasil y Sudáfrica 159 Klaus Deininger 14 Descentralización y conservación de la biodiversidad 176 Julian Caldecott y Ernst Lutz 15 Importancia de los aspectos de género para el desarrollo rural con sostenibilidad social y ambiental 186 Agnes R Quisumbing, Lynn R Brown, Lawrence Haddady Ruth Meinzen-Dick Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico 202 16 Costos y beneficios de la conservación de suelos en Centroamérica y el Caribe 216 Ernst Lutz, Stefano Pagiolay Carlos Reiche 17 Hacia una estrategia que integre la biodiversidad al desarrollo agrícola 232 Jitendra Srivastava, Nigel Smith y Douglas A. Forno 18 Lucha integrada contra las plagas: estrategias y políticas para una ejecución eficaz 244 Tjaart W. Schillhorn van Veen, Douglas A. Forno, Steen Joffe, Dina L. Umali-Deiningery Sanjiva Cooke 19 Hacia una reducción en el uso de plaguicidas en los cultivos de cereales en Asia 257 Prabhu L. Pingali y Roberta V. Gerpacio 20 Impactos económicos y ambientales de los sistemas de irrigación y drenaje en los países en desarrollo 273 Ujjayant Chakravorty 21 La ganadería y el ambiente: asuntos de fondo y opciones 286 Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 22 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico 307 David Kaimowitz, Neil Byron y William Sunderlin Contents vii 23 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores 330 Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr Parte IV. Conclusiones 353 Índice de materias 371 x Prólogo compromiso, por parte de las personas que detentan presupuesto público, lo mismo que para el ambiente. puestos de poder, con el propósito de buscar el bien En los casos en que existen factores externos, será común en lugar de permitir que las políticas sean necesario contar con intervenciones gubernamentales guiadas por intereses especiales e influenciadas por la apropiadas para alcanzar resultados más óptimos para corrupción. Este tipo de reformas debe ser respaldado la sociedad en general. por un análisis bastante amplio, que no sólo Si bien enfatizamos en los aspectos institucionales y considere la agricultura en su definición más estricta de política, en lugar de hacerlo en "soluciones sino que, además, integre los recursos naturales y el tecnológicas", también destacamos que sigue siendo ambiente, lo mismo que las dimensiones sociales del necesario desarrollar investigaciones de óptima trabajo en desarrollo rural. calidad y a largo plazo, como las que han realizado Es claro que, a diferencia de algunos esfuerzos en las últimas décadas diversos centros centralizados del pasado, el nuevo enfoque de internacionales apoyados por el Grupo Consultivo en desarrollo rural sostenible debe ser mucho más Investigación Agrícola Internacional (GCIu). Este descentralizado y participativo. Incluirá más pruebas tipo de investigaciones básicas, emprendidas ahora en el campo, con la ejecución de proyectos pilotos como parte de un esfuerzo más serio por integrar los antes de emprender proyectos en mayor escala. Los aspectos ambientales, sociales y aquellos de interés agricultores, las comunidades locales, organizaciones para los pequeños agricultores, sigue siendo esencial no gubernamentales y otros sectores de la sociedad para el futuro. civil, deberán participar mucho más que antes en las Los desafios para el sector rural resultan actividades relacionadas con el desarrollo rural. abrumadores y las limitaciones son consíderables, Los agricultores, aunque operen con un cúmulo pero con un buen gobierno y un compromiso real con limitado de conocimientos y no tomen en cuenta el el desarrollo rural social y ambientalmente sostenible futuro en la medida en que se los permita su nivel de en todos los ámbitos se puede lograr mucho. El ingresos y de riqueza, serán vistos como personal del Banco Mundial, así como los que administradores racionales que persiguen muchos trabajamos específicamente con el GCIAI haremos objetivos (como aumentar la seguridad alimentaria y todo lo que esté a nuestro alcance por aliviar la los ingresos y disminuir los riesgos) enfrentando una pobreza y el hambre en las zonas rurales, y ayudar a serie de limitaciones. Por lo tanto, es necesario poner en práctica un desarrollo rural participativo, ofrecerles opciones y alentarlos a innovar y protegiendo a la vez los recursos naturales y el experimentar, en lugar de presionarlos para que ambiente. adopten tecnologías seleccionadas previamente por los servicios de extensión que a menudo carecen del Ismail Serageldin conocimiento o de mensajes de vanguardia. Se espera Vicepresidente de Programas Especiales que muchos de los aumentos sostenibles en la y Presidente, GCIAI productividad provengan de agricultores innovadores Banco Mundial que trabajen dentro de un marco político e institucional que ofrezca los incentivos adecuados lan Johnson para un desarrollo rural benigno para el ambiente, Vicepresidente tales como un uso más eficiente de los insumos. Desarrollo social y ambientalmente En muchos casos, esto será bueno para la Sostenible productividad, el costo de los insumos y el Banco Mundial Colaboradores KYM ANDERSON NEIL BYRON Universidad de Adelaide Centro para la Investigación Forestal Internacional Adelaide, Australia (CIFOR) Bogor, Indonesia JACQUELINE A. ASHBY Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) JULIAN CALDECOTT Cali, Colombia Consultor Salisbury, Reino Unido HANS P. BINSWANGER Banco Mundial UJJAYANT CHAKRAVORTY Washington, D.C. Universidad de Hawaii y Centro Este-Oeste Honolulu HARVEY BLACKBURN Servicio de Investigación Agrícola SANJIVA COOKE Departamento de Agricultura de EE.UU. Banco Mundial Washington, D.C. Washington, D.C. DANIEL W. BROMLEY DEAN CURRENT Universidad de Wisconsin Centro Agronómico Tropical de Madison Investigación y Enseñanza (CATIE) Turrialba, Costa Rica LYNN R. BROWN Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas CORNELIS DE HAAN Alimentarias Banco Mundial Washington, D.C. Washington, D.C. ROLAND BUNCH KLAUS DEININGER Asociación de Consejeros para una Agricultura Banco Mundial Sostenible, Ecológica y Humana (COSECHA) Washington, D.C. Tegucigalpa, Honduras xi xii Colaboradores JOHN FARRINGTON DEEPA NARAYAN Instituto de Desarrollo de Ultramar Banco Mundial Londres Washington, D.C. DOUGLAS A. FORNO STEFANO PAGIOLA Banco Mundial Banco Mundial Washington, D.C. Washington, D.C. ROBERTA V. GERPACIO PRABHU L. PINGALI Universidad de California Davis Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo Center (CIMMYT) LAWRENCE HADDAD Ciudad de México, México Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias JULES N. PRETTY Washington, D.C. Universidad de Essex Colchester, Reino Unido PETER HAZELL Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas AGNES R. QUISUMBING Alimentarias Instituto Internacional de Investigaciones sobre Washington, D.C. Políticas Alimentarias Washington, D.C. JOHN HEATH Banco Mundial HELLE MUNK RAVNBORG Washington, D.C. Center for Development Research Copenhagen, Dinamarca STEIN T. HOLDEN Agricultural University of Norway CARLOS REICHE As Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) STEEN JOFFE San José, Costa Rica Consultor Linton, Kent, Reino Unido SARA SCHERR Universidad de Maryland DAVID KAIMOWITZ Washington, D.C. Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) TJAART W. SCHILLHORN VAN VEEN Bogor, Indonesia Banco Mundial Washington, D.C. EDwIN B. KNAPP Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) NIGEL SMITH Cali, Colombia Universidad de Florida Gainesville ERNST LUTZ Banco Mundial JITENDRA SRIVASTAVA Washington, D.C. Banco Mundial Washington, D.C. ALEXANDER MCCALLA Banco Mundial HENNING STEINFELD Washington, D.C. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) RUTH MEINZEN-DICK Roma Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias Washington, D.C. Colaboradores xiii WILLIAM SUNDERLIN DINA UMALI-DEININGER Centro para la Investigación Forestal Internacional Banco Mundial (CIFOR) Washington, D.C. Bogor, Indonesia GRAHAM TIELE Programa de Investigación de la Papa (PROINPA) Cochamba, Bolivia Agradecimientos Agradecemos al Swiss Trust Fund for Studies por en el compromiso de cada uno de los autores con el cofmanciar la producción del presente compendio. desarrollo rural. Gracias especialmente a Paul Egger, Director del Asimismo, agradecemos profundamente a Servicio Agrícola de la Agencia de cooperación para el Elizabeth R. Forsyth, por la edición y corrección desarrollo, quien apoyó la idea de preparar un volumen de pruebas; y a Ilse Salazar y Lillana Mora por la sobre desarrollo rural sostenible y brindó valiosos traducción. Finalmente, nuestro reconocimiento consejos. especial para James Wolfensohn, presidente del Hacemos extensivo nuestro agradecimiento a cada una de Banco Mundial, por apoyar el renovado énfasis en las personas que contribuyeron en este volumen. Para la el sector rural. mayoría de ellos, se trató de un aporte voluntario basado xiv 1~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 1~~~~~~~~~~~~ Introducción Ernst Lutz, Hans P. Binswanger, Peter Hazell y Alexander McCalla Aun cuando el proceso de urbanización ha realidad, las tres partes están entrelazadas y cada una aumentado en forma acelerada, la mayoría de los comienza con una introducción y un resumen. pobres del mundo siguen viviendo en zonas rurales. Los capítulos incluidos en la Parte 1 abordan el Por lo tanto, toda persona interesada en los pobres plano político y argumentan que, para lograr un también debería estar sumamente interesada en el desarrollo rural sostenible, es fundamental contar con desarrollo rural. Otra razón por la cual el sector rural un marco de políticas adecuado. El libro inicia con un amerita atención adecuada es el gran desafío que capítulo de Hazell y Lutz (Capítulo 2) que contiene enfrentan los países en desarrollo, los cuales tienen definiciones relacionadas con el concepto de que satisfacer las necesidades nutricionales de sostenibilidad, estudia los problemas de recursos y poblaciones cada vez mayores. estimaciones indicativas de costo y plantea, en forma Los aumentos en la producción ocurridos en las general, opciones para abordar estos problemas. En el últimas décadas han sido considerables gracias, por capítulo 3, Heath y Binswanger muestran cómo la una parte, a la expansión de las áreas de cultivo y, por degradación de los recursos naturales a menudo es otra, al crecimiento en la productividad. Sin embargo, inducida por las políticas. Por tanto, es necesario dar los efectos secundarios negativos-deforestación, prioridad a la eliminación de las distorsiones políticas desertificación, salinización-pueden afectar la para contar con mejores incentivos que permitan capacidad de producir mayores cantidades de promover un mayor crecimiento y, en muchos casos, alimentos en el futuro. Está claro entonces que por motivos relacionados con el ambiente. En el debemos concentramos más en aumentar la Capítulo 4, Pretty describe con mayor detalle cómo productividad, sin afectar negativamente los recursos es un marco político propicio para una agricultura naturales y el ambiente. sostenible. Como se ha argumentado, en vista de la En este libro, hemos incluido capítulos que diversidad de situaciones existentes, no se necesita un resumen lo que se ha hecho en la investigación para modelo fijo, sino que el proceso social de innovación encontrar formas de enfrentar ese desafio. Dividido en sí sea sostenible. En el Capítulo 5, Holden y en capítulos, se ha organizado en tres partes. En la Binswanger analizan, de manera general, los primera, se adopta una perspectiva política; en la resultados de estudios recientes sobre el proceso de segunda, una perspectiva institucional y social; y en toma de decisión de los pequeños agricultores, la tercera, se examina el desarrollo rural considerando las imperfecciones del mercado y los principalmente con un enfoque técnico. En la riesgos que enfrentan. Además, examinan las implicaciones para las políticas de desarrollo rural. 4 Parte 1. Perspectivas políticas En el Capítulo 3, Heath y Binswanger manifiestan que involucró la negociación entre diversos grupos que en muchos países urge disminuir el crecimiento políticos poderosos que buscaban proteger sus de la población y ayudar a los agricultores pobres con intereses en todo momento. Analizar las problemas de manejo de recursos. No obstante, consecuencias conjuntas de estos acuerdos puede señalan que se debe dar prioridad a la eliminación de contribuir con los esfuerzos de reforma, aunque es políticas adversas debido a que pueden, en conjunto, poco probable que sea suficiente. Los campesinos reducir la eficiencia económica, aumentar la pobreza tienen un bajo poder de acción colectiva y es y degradar los recursos naturales. Estas políticas necesario adoptar medidas para darles más también tienden a favorecer la modernización de participación en el proceso de toma de decisiones. A fincas en gran escala a expensas de fincas familiares menos que algunos actores políticos, con corazones y más eficientes que constituyen fuentes importantes de mentes iluminadas, se convenzan de que promover empleo. Por lo tanto, su eliminación generaría una una mayor participación campesina en el proceso situación de ganancia-ganancia-ganancia, en la cual político redundará en beneficio propio, las reformas a los mismos cambios de política podrían conducir a un las políticas y al régimen de tenencia de la tierra crecimiento mayor, menor pobreza y un manejo más seguirán transcurriendo lentamente. sostenible de los recursos naturales. En el Capítulo 4, Jules Pretty aboga por una Heath y Binswanger comienzan refiriéndose a la intensificación sostenible de la agricultura. Describe hipótesis de Boserup la cual sugiere que, en cinco grupos de personas con distintos puntos de condiciones adecuadas, una mayor población más vista sobre el desarrollo futuro de la agricultura: los numerosa y un acceso mayor a los mercados pueden optimistas que piensan que todo seguirá igual, los contribuir a mejorar los recursos naturales en lugar de ambientalistas pesimistas, el grupo que piensa que los deteriorarlos. Señalan que los efectos de esta países industrializados irán al rescate del resto del hipótesis distan mucho de ser automáticos. Por el mundo, los nuevos modernistas, y aquellos que contrario, son el resultado de decisiones sobre promueven una intensificación sostenible de la inversión hechas por los agricultores, quienes agricultura. Como parte de este último grupo, Pretty necesitan un régimen positivo de incentivos y señala que la agricultura regenerativa que utiliza disponibilidad de los recursos del suelo, agua y pocos insumos (aunque no necesariamente cero mercados. Si los regímenes políticos niegan estas insumos) puede ser muy productiva si los agricultores condiciones, los campesinos empobrecidos se ven participan en todas las etapas de desarrollo y forzados a explotar los recursos del suelo en lugar de extensión tecnológica. Sugiere además que la aumentarlos. Lo anterior es particularmente nocivo si productividad de las tierras agrícolas y de pastoreo los agricultores sólo tienen entrada a tierras de muy está tanto en función de la capacidad y la inventiva bajo rendimiento, o a fronteras de bosques tropicales humanas, como de procesos físicos y biológicos. Este húmedos. Si bien estos autores mencionan la tipo de agricultura pretende integrar el uso de una importancia de las políticas agrícolas, también amplia gama de tecnologías para el manejo de plagas, destacan el valor de contar con infraestructura nutrientes, suelos y recursos hídricos. También adecuada (lo que se relaciona con la condición del pretende crear diversas empresas dentro de las fincas acceso a los mercados, establecida en la hipótesis de de manera que los subproductos o desechos de un Boserup), la educación (especialmente de las niñas), componente o empresa, sean insumos para otra, la salud y la estabilidad macroeconómica. reduciendo así los efectos negativos sobre el entorno. Con la ayuda de estudios recientes sobre el Pretty enfatiza la importancia de no recetar un distrito de Machakos, en Kenya, y la degradación de conjunto definido y concreto de tecnologías, prácticas suelos en Etiopía, los autores ilustran la dependencia o políticas ya que, a medida que cambian las que presentan los efectos de la hipótesis de los condiciones y los conocimientos, se debe alentar y incentivos a la inversión que reciben los agricultores, permitir cambiar a los agricultores y a las en sus respectivos entornos políticos. Además, comunidades. En opinión de este autor, por lo tanto, examinan el crecimiento, el uso de tierra y de mano la agricultura sostenible no es simplemente un de obra, así como la degradación de los recursos modelo para ser impuesto. Se trata más bien de un naturales de bajo rendimiento en la agricultura proceso para el aprendizaje, una idea compartida por colombiana. Bunch (Capítulo 12). Lo que se necesita hacer Heath y Binswanger admiten que eliminar las sostenible es el proceso social de innovación disposiciones adversas y los privilegios de las élites propiamente dicho, lo cual implica una mayor rurales, que reducen la eficiencia y aumentan la capacidad para adaptarse a los cambios imprevistos y degradación de recursos, es una tarea sumamente a las incertidumbres que vayan surgiendo. Para que dificil. Estas políticas no surgieron en forma casual, ese proceso de innovación suceda es importante sino como consecuencia de una evolución histórica contar con una política ambiental habilitadora. En Parte 1. Perspectivas políticas 5 este contexto, Pretty reconoce que, en la práctica, la Las imperfecciones del mercado tienden a afectar política es el resultado neto de las acciones de a los agricultores pobres y pequeños más que a los diferentes grupos de interés que avanzan en grandes y ricos, debido a que es más probable que los direcciones opuestas y complementarias, a menudo agricultores pobres, por ejemplo, sean eliminados de haciendo de tal resultado algo incierto. los mercados crediticios y que tengan menos En el Capítulo 5, Holden y Binswanger analizan capacidad para resolver sus problemas mediante el proceso de toma de decisiones de los pequeños ajustes al consumo (estrategias de supervivencia). agricultores en el contexto de mercados imperfectos, Esto explica por qué los hogares más vulnerables son y sus implicaciones para la eficiencia y la los más propensos a diversificar su producción. En sostenibilidad del manejo de los recursos naturales. consecuencia, puede justificarse la intervención con Argumentan que son necesarias nuevas políticas base en la eficiencia y la equidad. La posibilidad de orientadas a estimular el desarrollo rural sostenible y una relación de reforzamiento entre pobreza y que, para que tengan éxito, deben estar basadas en un degradación ambiental justifica aún más una entendimiento del entorno de toma de decisiones y de intervención adecuada. los comportamientos y respuestas de los pequeños De acuerdo con Holden y Binswanger, el agricultores. crecimiento demográfico puede estimular la Los pequeños agricultores representan un vínculo intensificación sostenible en ciertas condiciones, importante entre la economía y el ambiente porque su mientras que en otras puede conducir a la subsistencia depende, directamente, del uso de los degradación de los suelos. Ellos consideran que las recursos de la tierra (suelos y vegetación). El hecho estructuras de incentivos, y la forma en que éstas son de que constituyen tanto unidades de producción afectadas por las políticas, incide en la capacidad de como de consumo, complica la problemática, en los pequeños agricultores para elegir un camino de especial cuando las imperfecciones del mercado desarrollo sostenible, que mejore sus condiciones de hacen que sus decisiones de producción y consumo vida, o que, de lo contrario, se vean forzados a optar sean inseparables. La inseparabilidad implica que la por un desarrollo no sostenible que disminuya su demanda y la distribución de bienes pueden tener calidad de vida. impactos significativos en las decisiones de Particularmente en África, en donde los regímenes producción y, por ende, en el manejo de los recursos políticos han sido muy adversos, y en otras áreas mal naturales. integradas a los mercados, los pequeños agricultores Aun cuando por lo general los pequeños parecen degradar su ambiente debido a que el agricultores se integran a los mercados sólo en forma crecimiento demográfico fragmenta los escasos parcial, se ven afectados por las imperfecciones que recursos de la tierra, y conduce a una intensificación estos presentan como son la falta total o parcial de no sostenible debido al uso de tecnologías obsoletas. mercados (racionamiento, estacionalidad), poca Estos focos de pobreza parecen estar en una trampa actividad (competencia imperfecta) y comercio pobreza-ambiente que se asemeja a un escenario interrelacionado. El riesgo covariante, la información neomaltusiano. Constituyen uno de los principales asimétrica y los costos de transacción son las causas desafíos que enfrenta el mundo en desarrollo. La de las imperfecciones generalizadas del mercado. innovación tecnológica e institucional inducida Estos problemas se acentúan en zonas con baja podría ser la mejor forma, junto con condiciones densidad demográfica, en donde la población deriva macroeconómicas estables, de pasar de un camino de su sustento de los recursos de tierras de bajo desarrollo maltusiano a uno de Boserup. La rendimiento. investigación y extensión agrícola, el desarrollo de Los pequeños agricultores son mayormente infraestructura, la educación básica y la planificación racionales y responden a los cambios en el conjunto familiar, también son elementos importantes, junto de limitaciones y oportunidades que enfrentan. Sin con políticas de tenencia de la tierra y otras medidas 1 embargo, las ineficiencias siempre pueden dirigidas a proporcionar formas seguras deS presentarse como resultado de las economías de subsistencia. | escala, limitaciones de pobreza y subsistencia, acceso En vista de la complejidad de estos aspectos, desigual al crédito y a los mercados, y diversas Holden y Binswanger sugieren una estrategia con políticas que desfavorecen a los pequeños proyectos piloto y un diseño flexible de proyectos,| agricultores. Por lo tanto, es posible que éstos sean acompañados de supervisión y evaluación demasiado pobres para ser eficientes desde la sistemáticas. Este enfoque permitiría maximizar el perspectiva de la sociedad. Estas ineficiencias aprendizaje, realizar los ajustes, y aumentar la escala también pueden conducir a la falta de inversión en las de las operaciones a medida que crezca la confianza| tareas de conservación. en el sistema. 6 Parte 1. Perspectivas políticas En el Capítulo 6, Anderson observa que en el precios no sólo para los productos agrícolas sino para último decenio el mundo, finalmente, comenzó a los insumos químicos y el agua, las recompensas reducir las distorsiones a los incentivos agrícolas en serían especialmente considerables ya que se forma considerable. En los países de altos ingresos, generarían tecnologías de precisión menos nocivas, disminuyó la tendencia proteccionista de largo plazo en comparación con aquellas que emplean fuertes en la agricultura, y en muchos países de menores dosis de químicos y agua. ingresos disminuyó la fuerte aplicación de impuestos Anderson espera que los grupos ambientalistas directos e indirectos a la agricultura. ejerzan presión sobre la Organización Mundial del Anderson aborda la preocupación de que la Comercio para que programe en la agenda de sus liberalización comercial de bienes agrícolas en los próximas ruedas de conversaciones el tema de los países industriales produzca efectos negativos sobre vínculos entre el comercio y el ambiente. Aún es el entorno rural y natural, en la base de recursos demasiado pronto para pronosticar qué forma tomaría agrícolas y en materia de seguridad alimentaria. El esto, pero es poco probable que desemboque en un autor confía en que la eliminación de las distorsiones acuerdo tan drástico como permitir a los países el uso comerciales casi siempre impulsa el bienestar medidas comerciales en contra de otros que tengan económíco. En el caso de la reforma de las políticas políticas ambientales menos severas. Incluso los agrícolas también, en última instancia, beneficiaría al llamados en favor de conducir una evaluación del ambiente en muchos aspectos. Cuando esto no impacto ambiental de lo que está negociándose con sucede, suele ser porque los gobiernos no cuentan miras a eliminar las barreras al comercio, son poco con políticas ambientales adecuadas. No obstante, prácticos debido a que, si como resultado de esa Anderson demuestra que muchos cambios de política evaluación se produjeran enmiendas, el acuerdo entero pueden causar efectos ambientales negativos, incluso podría venirse abajo. Sin embargo, estos llamados serán cuando el resultado de bienestar neto pueda ser cada vez menos frecuentes a medida que positivo. De ahí que sea necesario seguir intentando investigaciones más empíricas demuestren la ausencia cuantificar los cambios en el entorno asociados con (esperada) de consecuencias adversas importantes reformas comerciales y otras de tipo económico. como resultado de la liberalización comercial. Otra inquietud la expresa la comunidad de ayuda En el Capítulo 7, Bromley expone las relaciones internacional, preocupada de que, en vista de que los de propiedad en el contexto de los esfuerzos de gobiernos de países de altos ingresos están prestando desarrollo. Su tesis es que estas relaciones son clave menos atención a la agricultura, está perdiéndose el para el desarrollo porque vinculan a las personas interés en financiar programas de asistencia para el entre sí en relación con los recursos de la tierra y desarrollo agrícola, incluyendo la investigación otros recursos afines. Las relaciones de propiedad son internacional. Hasta la fecha, quienes elaboran modelos simplemente acuerdos contractuales, creados en de estadísticas comparativas han prestado poca atención sociedad, entre un grupo de individuos con el a los efectos sobre el ambiente, la investigación y el propósito de mediar entre los comportamientos desarrollo ocasionados por las reformas. individuales y colectivos con respecto de objetos y Seguidamente, en el Capítulo 6 se examinan las circunstancias de valor para los miembros de la posibles consecuencias sobre los incentivos para la comunidad. Algunas veces los proyectos de inversión en investigación agrícola si se eliminaran, desarrollo tienen menos éxito precisamente porque de forma unilateral, las políticas que mantienen bajos las relaciones de propiedad existentes son obviadas o artificialmente los precios de los alimentos en el mal entendidas. ámbito nacional. Si los precios son más altos, el costo Bromley ofrece nueve lecciones principales para ambiental-en términos de la degradación de la base las personas involucradas en el tema del desarrollo. de recursos naturales del sector agrícola-de La primera es bastante obvia pero vale la pena mantener las distorsiones en los mercados para los mencionarla: los regímenes de propiedad son parte productos químicos y el agua de riego utilizados en de una estructura institucional mayor. Representan las fincas, sería mayor que si los precios de los atributos estructurales de una economía que productos y, por ende, fuera menor la cantidad de proporciona a los agentes ámbitos de escogencia insumos utilizada. Otra consecuencia seria que las dentro de los cuales pueden actuar. Los regímenes de ganancias para los países en desarrollo provenientes propiedad deben ser entendidos como construcciones de la inversión en la investigación agrícola serian sociales cuya naturaleza y existencia antecede lo que mayores en el futuro, como resultado de los precios comúnmente conocemos como el comportamiento más altos. La contribución de los centros "económico". Deben apreciarse como algo que internacionales de investigación agrícola también ocurre lógica y socialmente antes del sería mayor. En el tanto en que las reformas de los comportamiento económico que intentamos analizar países en desarrollo impliquen la elevación de los y explicar. Parte 1. Perspectivas políticas 7 Todos los regímenes de propiedad requieren de La seguridad en la tenencia de la tierra es una legitimidad externa. Tener derechos de necesaria para la inversión eficiente. Pero un título propiedad implica saber que el sistema de autoridad como tal, no es necesario. La seguridad en la tenencia protegerá esos derechos contra el comportamiento de la tierra es una condición necesaria para la abusivo de otros. La degradación de los recursos inversión o el manejo "inteligente" de la tierra y de naturales a menudo es el resultado de un colapso de los recursos relacionados. La proposición contraria la autoridad que se tiene sobre ese recurso, -que la inversión en la tierra es una condición ocasionado por conflictos internos o por la intrusión necesaria para asegurar un "título" sobre esa tierra- de personas externas a esa área. es igualmente probable. Los regímenes de derechos ambiguos generan La movilización de los intereses locales puede consecuencias ambiguas en los aspectos de eficiencia mejorar las posibilidades de éxito de un programa. y distribución. La ambigüedad de algunos recursos En proyectos sobre recursos naturales, cada vez se escasos generales puede favorecer a los pobres. Sin reconoce más que la "conservación basada en la embargo, cuando los proyectos de desarrollo comunidad" es una innovación importante dirigida a aumentan el flujo de ingresos generados por los crear las condiciones necesarias para mantener la recursos naturales sobre los cuales previamente base de recursos naturales, así como el compromiso existían derechos ambiguos, entonces los individuos adquirido en nivel local con la sostenibilidad. Pero poderosos en nivel local tratarán de encontrar formas aun cuando crear un sentido de propiedad local sobre de expropiar al menos una parte-cuando no la algunos recursos específicos puede resolver gran mayoría-de estos nuevos flujos de ingreso. parte del problema de los incentivos, tales acuerdos Es necesario especificar las relaciones de podrían requerir de la supervisión de alguna propiedad antes de poner en marcha proyectos de autoridad superior en el caso de que exista un interés desarrollo. Como regla general, los proyectos se nacional o internacional sobre dicho recurso o bien, desarrollan en zonas pobres que requieren de la ante la presencia de externalidades. asistencia externa, debido precisamente a la Bromley, en el Capítulo 7, argumenta en esencia naturaleza incoherente y contenciosa de los acuerdos que los resultados de las actividades de desarrollo son institucionales locales-de los cuales las relaciones fundamentalmente dependientes de los acuerdos de propiedad son sumamente importantes. Por lo institucionales en general, y de las relaciones de tanto, toda intervención de desarrollo debe estar propiedad en particular. precedida por un esfuerzo concertado, destinado a Hazell, en el Capítulo 8, manifiesta que el garantizar que los acuerdos institucionales han sido desarrollo agrícola debe contribuir en forma modificados para asegurar que los beneficios lleguen simultánea con cuatro metas principales: crecimiento, a los beneficiarios propuestos. reducción de la pobreza, seguridad alimentaria y La degradación de los recursos es resultado de manejo sostenible de los recursos naturales. La problemas que preceden a los regímenes de propiedad. experiencia sugiere que puede existir un alto grado de Las dificultades más serias de degradación de recursos complementariedad entre estos cuatro propósitos si el ocurren en situaciones de acceso abierto, en donde no desarrollo agrícola (a) tiene una base amplia e existen derechos de propiedad. Sin embargo, estas involucra a fincas de pequeño y mediano tamaño (b) situaciones son, en sí mismas, manifestaciones de está dirigido por el mercado (c) es participativo y problemas institucionales de mayor magnitud, de los descentralizado y (d) está impulsado por un cambio cuales sólo uno podría estar relacionado con el régimen tecnológico que aumente la productividad y que no de propiedad vigente. degrade la base de recursos naturales. La variabilidad ecológica exige instituciones y En los años cincuenta y sesenta, los expertos en acciones flexibles. Los entornos ecológicos que desarrollo agrícola tendían a interesarse en el exhiben gran diversidad requieren regímenes de crecimiento de la agricultura. Las lecciones extraídas propiedad que permitan realizar adaptaciones rápidas de su experiencia pueden resumirse como las cinco y de bajo costo ante las nuevas circunstancias. El "1" del crecimiento agrícola: innovación, ganado, en vista de su morbilidad, proporciona esta infraestructura, insumos, instituciones e incentivos. flexibilidad de una forma en que la tierra, que es un Posteriormente, se hizo evidente que los gobiernos bien inmóvil, no puede igualar. también tenían que promover el papel del sector La degradación de recursos es contextual. Una privado en la producción, la comercialización y la vez que reconocemos que el significado social y prestación de servicios agrícolas. económico de diversos bienes difiere de acuerdo con En los años setenta y ochenta, la atención se las circunstancias ecológicas y sociales, se desprende centró en utilizar el desarrollo agrícola para reducir 1 automáticamente que el significado social y pobreza y la falta de seguridad alimentaria, así com económico de "recurso" también difiere. en impulsar el crecimiento. Las lecciones qu 8 Parte 1. Perspectivas políticas emergieron de esa época pueden sintetizarse de la relaciona con el mal uso de los insumos modernos siguiente manera: (a) es necesario promover un (irrigación, fertilizantes y plaguicidas). El segundo tipo desarrollo agrícola de base amplia (b) es esencial de problemas aparece en sistemas de agricultura contar con la participación de los grupos interesados extensiva y tiene que ver con el rápido crecimiento afectados (c) podrían requerirse reformas agrarias (d) demográfico, la pobreza y con un crecimiento de la las inversiones en capital humano son sumamente productividad agrícola que no satisface las crecientes importantes (e) debe atenderse los asuntos necesidades de alimentos y medios de sustento (tema relacionados con las mujeres y (f) es preciso desarrollado en el Capítulo 2). promover la economía rural no agrícola. Una conclusión general de la sección sobre La nueva prioridad para la sostenibilidad perspectivas políticas es que pueden lograrse avances ambiental que ha surgido en los años noventa, no sustanciales en materia de sostenibilidad. Pero es niega la necesidad de que la agricultura siga obvio que la existencia de políticas e instituciones contribuyendo con el crecimiento, el alivio de la adecuadas son una condición previa. Estas son pobreza y una mayor seguridad alimentaria. Ahora, importantes para el crecimiento, la equidad y el además, se exige que la agricultura haga esto sin ambiente y también son necesarias para encontrar degradar el entorno. Hazell argumenta que está asociada soluciones técnicas adecuadas. Una interrogante con dos tipos principales de problemas ambientales. El clave, que aún persiste es si el proceso político puede primero surge en sistemas de agricultura intensiva y se crear las políticas e instituciones necesarias. 2 Integración de los temas de sostenibilidady ambiente a las políticas de desarrollo rural Peter Hazell y Ernst Lutz En décadas recientes, muchos países en desarrollo el campo de la agricultura. India, por ejemplo, que se han alcanzado tasas de crecimiento impresionantes en vio amenazada por períodos de hambruna e inanición en los años sesenta, ahora se autoabastece los recursos, lo que conduce a la degradación ambiental de alimentos básicos, a pesar de que su población ha (especialmente cuando el sistema de incentivos no es aumentado a más del doble. Aun así, a pesar de este adecuado). Sin embargo, ahí donde los gobiemos no han éxito, existen serias preocupaciones de cara al futuro. intensificado la producción agrícola mediante el uso de En primer lugar, en muchos países persisten el tecnología moderna, el crecimiento demográfico ha hambre y la desnutrición, a menudo porque los viejos acentuado la pobreza y el hambre, obligando a los patrones de crecimiento agrícola no lograron habitantes rurales a expandir los cultivos a zonas beneficiar a los pobres en forma adecuada. En menos favorecidas y, a menudo, con fragilidad segundo lugar, la demanda de productos agrícolas ambiental (bosques, laderas y humedales) y a reducir crecerá junto con el crecimiento de la población y del los períodos de barbecho a tal punto que la fertilidad ingreso per cápita, y esto exigirá constantes de los suelos se ha visto mermada. incrementos en la producción. Sin embargo, el Para la mayoría de los paises en desarrollo, el aumento en el rendimiento de los cultivos parece continuo crecimiento agrícola es una necesidad, no una estar disminuyendo, mientras que las posibilidades de opción. Asimismo, este crecimiento debe partir de un expandir las zonas de riego y de cultivo son fundamento sostenible, a fin de no poner en peligro la limitadas. En tercer lugar, si no se controlan, los base de recursos naturales que lo sustenta, y debe ser problemas ambientales asociados con la agricultura equitativo para que pueda contribuir con el alivio de la podrían amenazar los niveles futuros de pobreza y la segurdad alimentaria. Las políticas productividad agrícola, así como la salud y el gubemamentales, el desarrollo institucional, la bienestar de las poblaciones rurales. investigación agrícola, así como los proyectos Dos tipos básicos de problemas ambientales están desarrollados en nivel local, nacional y regional, deben relacionados con la agricultura. La mayoría de los ser diseñados y ejecutados con estos objetivos en mente. avances importantes en materia de productividad, han ocurrido en las zonas agroecológicas más favorecidas y ¿Qué es el desarrollo agrícola sostenible? han descansado en el uso intensivo de irrigación, fertilizantes, plaguicidas y otros insumos modemos. La Existen muchas definiciones alternativas sobre agricultura basada en el uso intensivo de estos factores sostenibilidad y sobre desarrollo agrícola sostenible de producción tiende a generar un manejo ineficiente de (Pezzey 1992). En términos conceptuales, las más 9 10 Integración de los temas de sostenibilidady ambiente a las políticas de desarrollo rural importantes para nuestros propósitos son las medidas depender de si los beneficios sociales para los usuarios de los ingresos agrícolas que se corrigen de acuerdo son mayores o menores que los costos sociales (Tumer con los cambios en el valor del capital nacional, 1993: Figuras 1.2 y 1.3). Por ejemplo, en vista de que especialmente las existencias de recursos naturales algunos recursos son renovables (como los árboles y los utilizados en la producción agrícola. Como lo ha nutrientes del suelo) o poseen sustitutos adecuados (los planteado Sir John Hicks, el ingreso sostenible es el árboles sembrados en fmcas pueden reemplazar a los máximo valor que una persona o sociedad puede bosques naturales como fuente de combustible) no es consumir durante un período específico, esperando necesario conservar los niveles actuales, ni conservarlos estar tan bien al final como al principio de ese en todo momento a lo largo del tiempo. Sin embargo, período (Hicks 1946: 172). Si usamos este concepto, cuando se trata de hábitats de importancia crucial, es se puede decir que un sistema agrícola es sostenible probable que los costos de la degradación sean tan altos si la cantidad de ingresos extraída para el consumo que la conversión a la agricultura no sea una decisión cada año puede mantenerse a lo largo del tiempo. óptima en términos sociale,. Para ello es necesario que el valor del capital Una sostenibilidad agrícola como la definida nacional no se vea menguado con el tiempo. Por esto anteriormente, plantea tres tipos de problemas. deben apartarse o sacrificarse suficientes ingresos Primero ¿en qué nivel de la sociedad se deben medir para reponer cualquier depreciación del capital o las los costos y los beneficios ambientales? En vista de pérdidas incurridas en el proceso de producción. Con que la degradación de recursos muchas veces este fin, el capital se define de manera que incluya a involucra costos secundarios o de externalidad para todos los recursos naturales, recursos humanos y los no usuarios (como cuando la degradación de las bienes de capital artificiales. zonas de protección de cuencas hidrográficas También se hace una distinción entre conduce a la sedimentación de sistemas de riego sostenibilidad débil y fuerte, en donde la diferencia aguas abajo, o cuando la contaminación del agua depende de si la definición permite la substitución ocasiona problemas de salud mediante los sistemas entre diferentes tipos de bienes de capital. Con una de cuencas de río) mientras más agregado sea el sostenibilidad débil, es posible sustituir diferentes concepto de sociedad utilizado, mayores serán los formas de capital, pero el valor total del capital debe costos ambientales totales. Así, los niveles de permanecer igual o aumentar. Por el contrario, con una degradación ambiental aceptables para agricultores o sostenibilidad fuerte no pueden sustituirse distintas comunidades rurales, podrían no serlo en nivel nacional formas de capital y se hace un esfuerzo por mantener o internacional si los costos de externalidad son constantes las existencias de cada forma de capital, considerables. Lo contrario también puede ser válido: incluyendo el valor de los recursos naturales (Pearce, los recursos que generan beneficios ambientales pueden Markandya y Barbier 1989). Serageldin (1996) ha ser subvaluados por agricultores y comunidades, porque sugerido una definición intermedia denominada sus beneficios son captados a un nivel más amplio, ya sostenibilidad razonable. En este caso, se permite sea nacional o internacional. Por ejemplo, los transformar el capital -es decir, pasar de capital natural agricultores pueden convertir bosques en exceso porque a capital humano (mediante la educación) o bien a no entienden el pleno valor de los bosques como capital artificial- pero también se reconoce que pueden moduladores del clima o para conservar la existir niveles críticos de cada tipo de capital, más allá biodiversidad. Obviamente, evaluar la sostenibilidad en de los cuales es posible que surjan problemas de nivel de fmcas o comunidades no es suficiente ante la sostenibilidad.' En vista de que no se conocen las presencia de externalidades importantes y también delimitaciones exactas para cada tipo de capital, "le requiere evaluaciones regionales y nacionales para corresponde a la persona razonable pecar de orientar las decisiones políticas. Asimismo, las precavido para no agotar los recursos (especialmente valoraciones internacionales o globales son necesarias el capital natural)" (Serageldin 1996: 8). cuando existen externalidades internacionales Las definiciones de sostenibilidad "débil" y importantes (tales como los impactos de la agricultura "sensible" tienen la ventaja de que no sugieren el sobre el cambio climático) aun cuando los tomadores de congelamiento o la conservación de todos los recursos decisiones en países individuales podrían considerar naturales en los niveles existentes. En su lugar, permiten que estas externalidades no son tan importantes. intercambios entre los objetivos ambientales y de El segundo tipo de problemas se refiere a los crecimiento: se pueden degradar o agotar recursos para métodos para valorar los costos y los beneficios aumentar la producción, siempre y cuando se realicen ambientales. Las técnicas de valoración ambiental se inversiones compensatorias en otras formas de capital, a han venido usando cada vez más en estudios fin de sostener el flujo de ingresos consumibles a lo empíricos desarrollados en los últimos diez a veinte largo del tiempo. Por tanto, las decisiones sobre la años. Los valores pueden clasificarse como valores degradación o el agotamiento de recursos deberían de uso directo, de uso indirecto, opción y de Peter Hazell y Ernst Lutz 11 existencia. Los valores de uso directo están asociados Agricultura de riego a la producción y el consumo de alimentos, biomasa, recreación y salud. Los valores de uso indirecto se La productividad ha aumentado más rápidamente con relacionan, por ejemplo, con funciones ecológicas, la agricultura de riego debido al creciente uso de control de inundaciones y protección contra insumos modernos: irrigación, fertilizantes, tormentas. Los valores de opción se asocian con la pláguicidas, variedades de alto rendimiento y conservación de recursos que tienen un valor maquinaria. Sin embargo, esta intensificación probable pero incierto en el futuro, por ejemplo, la también ha aumentado el potencial para el mal uso de conservación de la biodiversidad. Finalmente, los los insumos modernos, especialmente cuando valores de existencia incluyen el valor que las prevalecen incentivos poco adecuados. personas le dan a la mera existencia de recursos de Los siguientes problemas ambientales importantes los cuales posiblemente ellas nunca se beneficien, están asociados con la intensificación en zonas inigadas directa o indirectamente (por ejemplo, la existencia (Pingali y Rosegrant 1994): de parques o especies que quizás nunca lleguen a * El uso intensivo de irrigación en zonas con poco visitar o ver). Como regla general, mientras más drenaje puede provocar el anegamiento de los tangibles sean los costos y los beneficios, más suelos y una elevación del nivel freático. A su confiables serán las estimaciones que se puedan vez, en zonas áridas y semiáridas, provoca la producir. Se han desarrollado varios métodos de acumulación de sal en el suelo. La salinización cálculo de los costos y beneficios ambientales para disminuye el rendimiento de los cultivos y, utilizarlos en el análisis de proyectos y políticas, o eventualmente, conduce al abandono de la tierra. para llevar un inventario ambiental (véase, por La inundación perenne de los arrozales y el ejemplo, Dixon y otros 1992, Lutz 1993, Lutz y cultivo continuo de este grano generan la Munasinghe 1994 y Hamilton y Lutz 1996). acumulación de deficiencias de micronutrientes, El trabajo de valoración empírica realizado en países toxicidad de los suelos, formación de la costra en desarrollo sobre agricultura y ambiente, sigue siendo dura del suelo y la reducción de la capacidad de limitado. Es importante continuar desarrollando bases de carga de nitrógeno del suelo. El trabajo datos y métodos prácticos de valoración de los costos y desarrollado por el Instituto Internacional de beneficios ambientales en nivel de fincas, comunidades y Investigaciones sobre el Arroz muestra que los países, para poder llevar a cabo rigurosos análisis de agricultores están viéndose obligados a aumentar políticas y de las prioridades de investigación agrícola, y la cantidad de fertilizante que utilizan a lo largo así promover un desarrollo agrícola sostenible. del tiempo, simplemente para mantener los El tercer aspecto se refiere al diseño de esquemas de niveles de rendimiento existentes en los campos incentivos que motiven a los agricultores y a las de arrozales de agricultura intensiva (Pingali comunidades, a considerar los costos y los beneficios de 1992). extemalidad al tomar sus propias decisiones sobre la * El uso excesivo e inadecuado de pesticidas deteriora | gestión de los recursos. Se ha llegado a la conclusión la calidad del agua, plantea peligros para la salud general de que las políticas macroeconómicas y humana y produce la resistencia de las plagas a los sectoriales no distorsionadas tienden a proporcionar plaguicidas. Los agricultores pueden verse forzados mejores incentivos, desde un punto de vista ambiental, a utilizar más plaguicidas con mayor frecuencia para que las políticas sumamente distorsionadas (Warford, controlar el daño ocasionado por las plagas. Munasinghe y Cruz 1997 y Lutz y Young 1992). Los * La creciente dependencia en unas pocas variedades de subsidios a los insumos agrícolas suelen resultar muy productos agrícolas cuidadosamente cultivados, costosos en términos de eficiencia económica, contribuye a la pérdida de diversidad genética y a una presupuesto público y ambiente (Banco Mundial 1997: vulnerabilidad general con respecto de los mismos Capítulo 4). riesgos climáticos y de plagas, así como a riesgos relacionados con el clima. En algunos casos, millones Problemas ambientales en la agricultura de hectáreas de tierra han sido sembradas con las mismas variedades de trigo o arroz, ocasionándose A pesar de la gran diversidad de condiciones pérdidas generalizadas debido al brote de una sola agroecológicas en todo el mundo en desarrollo, plaga o enfermedad. La pérdida de variedades resulta útil distinguir entre los problemas ambientales tradicionales también reduce el acervo de genes relacionados con zonas de agricultura de riego disponible para el cultivo de plantas capaces de intensivo y los de aquellas donde se practica una resistir plagas en constante evolución. agricultura de secano, más extensiva. 12 Integración de los temas de sostenibilidady ambiente a las políticas de desarrollo rural Agricultura de secano Costos de la degradación de recursos El crecimiento de la población y el aumento de la Es dificil evaluar el alcance verdadero del daño pobreza en muchas zonas con agricultura de secano ambiental provocado por la agricultura. A está ocasionando una seria degradación de recursos. continuación, intentamos resumir estimaciones Hasta en épocas recientes, los recursos naturales indicativas procedentes de varios estudios. Como se solían ser abundantes en estas zonas y, una vez mostrará a lo largo de este libro, muchos de estos utilizados, los agricultores podían dar tiempo a los costos se relacionan con fallas del mercado, recursos para que se recuperaran mediante rotaciones institucionales y políticas. y cambios de cultivo. Asimismo, muchas de las tierras más frágiles quedaban sin cultivar. Hoy en día, Deforestación y degradación de bosques las tierras con agricultura de secano, a menudo, deben soportar densidades demográficas moderadas y De acuerdo con la Organización de las Naciones altas, y proporcionar no sólo. cantidades de alimentos Unidas para la Agricultura y la Alimentación, la cada vez mayores sino también artículos de primera deforestación es la suma de todas las transiciones de necesidad como combustible, agua y vivienda. Ante todos los tipos de bosques naturales (tanto continuos la ausencia de aumentos en la productividad agrícola, como fragmentados) a los demás tipos. Con base en necesarios para asegurar su subsistencia, los esta definición, entre 1980 y 1990, la deforestación agricultores reducen los períodos de barbecho y alcanzó el 8,2% en Asia, el 6,1% en América Latina expanden su actividad hacia nuevas áreas, muchas de y el 4,8% en África (véase el Capítulo 22). La las cuales tienen fragilidad ambiental y son totalidad de estos porcentajes no se puede achacar al fácilmente degradables. La agricultura de secano proceso de conversión a la agricultura. genera problemas ambientales como los siguientes La degradación de los bosques representa una (Scherr y Hazell 1994): disminución en la densidad, o una mayor * Conversión de bosques primarios a zonas agrícolas, perturbación sobre los distintos tipos de bosque. Aun lo que ocasiona la pérdida de biodiversidad, cambios cuando la degradación en sí sea poca, la climáticos y la exposición de suelos frágiles deforestación puede traer consigo pérdidas * Expansión hacia laderas muy inclinadas, importantes de productos forestales y servicios provocando la erosión del suelo y el anegamiento ecológicos, tales como la reducción de los servicios de las tierras bajas climáticos y de cuencas hidrográficas, biodiversidad * Degradación de las zonas de protección de cuencas y almacenamiento de carbón. Dado que los agentes hidrográficas, situación que conduce a la privados, por lo general, no consideran estos costos al sedimentación aguas abajo de presas y sistemas de tomar decisiones sobre la tala de árboles y la irrigación, así como mayores inundaciones conversión de bosques, las tasas de agotamiento * Períodos de barbecho más cortos, con la pueden ser excesivas desde un punto de vista social. consecuente pérdida de nutrientes y material orgánico del suelo, lo que conduce a una Agotamiento y degradación del agua, reducción en los rendimientos anegamiento y salinización * Mayor presión sobre recursos de propiedad común (bosques y zonas de pastoreo), con la desintegración El agua es un bien de vital importancia que ya de las instituciones indígenas que controlan y escasea en muchos países. Asimismo, la escasez de administran estos recursos, generando regímenes de agua a menudo se agrava por el desperdicio y el uso libre acceso y la degradación de recursos ineficiente, así como por la contaminación * Disminución en la resistencia de los ecosistemas, ocasionada por el derrame de desechos y con una menor capacidad de recuperación en contaminantes humanos, animales e industriales. La situaciones de estrés como las sequías. calidad del agua no es adecuada para una población El uso excesivo de fertilizantes y plaguicidas es de aproximadamente mil millones de habitantes, y los menos común en la agricultura de secano, debido a costos sobre la salud y muertes relacionadas son que los niveles de uso actuales permanecen bajos. altos. La agricultura es el principal usuario de agua Entre las excepciones se incluyen unos pocos cultivos en muchos países en desarrollo, e incide de manera comerciales de gran valor, como el tabaco y las importante sobre los problemas de calidad del agua. hortalizas. Un problema más serio es la falta de uso Los problemas hídricos son, en gran parte, de suficiente fertilizante para compensar la pérdida inducidos por políticas: las tasas de recuperación de de nutrientes del suelo, ocasionada por el aumento en costos en irrigación equivalen a entre un 20% y un las cosechas y la reducción de los períodos de 25% de los costos reales, y los subsidios representan barbecho. para los gobiernos un gasto de entre US$20 mil Peter Hazell y Ernst Lutz 13 millones y US$25 mil millones al año (de Moor y que los agricultores pueden compensar la situación Calamai 1997). En muchos países, la electricidad mediante un uso más intensivo de abono y utilizada para bombear el agua también es subsidiada. fertilizantes, por los costos más altos de producción. Estos subsidios promueven el uso excesivo e Lo que no puede medirse tan fácilmente es la ineficiente del agua, lo que no sólo acentúa los reducción en el valor de las existencias de este capital problemas de escasez, sino que además provoca el natural. En el tanto en que la reducción tiene un anegamiento y la salinización de las tierras irrigadas. impacto directo sobre la producción agrícola futura, Por ejemplo, en China la salinización ya está es posible medir la pérdida de rendimiento en el afectando el 23% del total de zonas irrigadas (Umali futuro. Sin embargo, no sólo la cantidad de suelo 1993: Cuadro 3.1). En Pakistán, país que cuenta con erosionado es clave en esa disminución; la cantidad el sistema más grande de distribución en superficies (profundidad) y la calidad del suelo que queda, contiguas, cerca de 3,5 millones de hectáreas (un incluyendo la tierra depositada en otros campos 25% del área irrigada) se ven afectadas por agrícolas, también son importantes. Otros factores de problemas de anegamiento y salinidad, y el 8% de peso, que por lo general no se toman en cuenta, estas tierras ha sido seriamente degradado (Pinstrup- inciden sobre la productividad (por ejemplo, la Andersen y Pandya-Lorch 1994). Los efectos nocivos compactación del suelo, el nivel de pH y el contenido sobre la productividad de los cultivos pueden ser de materia orgánica). Los estudios de campo que serios. El rendimiento de los principales cultivos en muestran las relaciones entre la pérdida de suelos, las zonas afectadas de Egipto y Pakistán ha degradación y sedimentación, y productividad disminuido considerablemente (Barghouti y Le agrícola en los países en desarrollo son escasas, e Moigne 1991). Asimismo, también hay impactos incluso cuando se cuenta con esta información, no sociales negativos debido a que los agricultores ricos, puede extrapolarse fácilmente porque la degradación generalmente, se benefician más que los pobres de de los suelos difiere de un lugar a otro, debido a los los subsidios relacionados con el agua. diferentes tipos de suelo, laderas, manto vegetal y prácticas de cultivo. No es sorprendente, por lo tanto, Agotamiento de los recursos pesqueros que las estimaciones de los costos derivados de la erosión y degradación de los suelos sean escasas y La proteína del pescado es un elemento importante en varíen ampliamente. la dieta de muchos países. La producción de peces En su trabajo sobre Indonesia, Repetto y otros por medio de la acuicultura está aumentando, pero la (1989) han estimado que las pérdidas capitalizadas en producción del sector marino parece haber alcanzado la productividad futura representan, sus niveles máximos en aproximadamente 85 aproximadamente, un 40% del valor anual de la millones a 90 millones de toneladas. Las existencias producción en las tierras altas de Java, o bien entre de recursos pesqueros están agotándose debido al US$340 millones y US$406 millones al año. De este manejo ineficiente de los recursos de propiedad común. monto, se calcula que US$315 millones son pérdidas de Un problema importante es que muchos gobiemos productividad en las fincas, y los US$25 millones a subsidian el mantenimiento de flotas pesqueras US$80 millones restantes representan los daños excesivamente grandes y esto alienta la pesca en exceso. ocasionados aguas abajo por la salinización. En el caso de Las estimaciones del total de subsidios oscilan entre Malí, Bishop y Allen (1989), estimando una proyección US$11 mil millones y US$54 mil millones (Milazzo de aquí a diez años y una tasa de actualización del 10%, 1997). La pesca sin control o desperdiciada (incluyendo han calculado que el valor actual del ingreso neto presente el desecho de pesca no deseada) ha agotado los recursos y futuro de las fmcas por sacrificar en nivel nacional, marinos, llevando a la extinción comercial de especies debido a la pérdida promedio de suelos en un año, otrora comunes, como el bacalao y el halibut, y equivale a entre el 4% y el 16% del producto interno amenazando la subsistencia de millones de habitantes. bruto agrícola. El Instituto de Recursos Mundiales (1991) Adicionalmente, la contaminación del agua también ha estimado que la depreciación de los suelos en Costa afecta la industria pesquera. Rica equivale a casi el 10% de su producción agrícola anual. En nuestro criterio, todas estas estimaciones Degradación del suelo parecen altas; en todo caso, se necesita desarrollar más trabajo empírico. Un buen suelo es un factor de producción esencial en Además de los efectos en el sitio derivados de la la agricultura, y mantener la profundidad y la calidad erosión y la degradación de los suelos, es necesario de la tierra es importante para conservar los niveles tomar en cuenta los efectos fuera del sitio. Algunos de productividad. Los costos asociados con la costos son relativamente fáciles de medir como, por degradación de los suelos se pueden medir en ejemplo, los costos del dragado de canales, o la términos de menores rendimientos o, en los casos en reducción de los volúmenes de pesca como resultado 14 Integración de los temas de sostenibilidady ambiente a las políticas de desarrollo rural de la alta turbidez del agua. En otros casos, los costos café, que afecta al arroz) y requiere la dedicación de están más ocultos (como la sedimentación de más recursos a la investigación de "mantenimiento" y embalses utilizados en la generación de energía programas de conservación de germoplasma eléctrica o la irrigación) o no se pueden determinar (Anderson, Hazell y Evans 1987). fácilmente (como el daño a los arrecifes de coral ocasionado por los depósitos de sedimento). Opciones políticas, institucionales y técnicas Al evaluar la depreciación de las existencias de un para reducir la degradación de recursos capital-en este caso, del suelo-descontando las pérdidas futuras de ingresos, la tasa de actualización Al considerar posibles soluciones, se debe reconocer asumida influye mucho sobre los resultados. Para las que los recursos no pueden ser protegidos, o naciones como un todo, y para propósitos del ingreso conservados, sin encontrar medios aceptables de nacional y de contabilidad, es posible asumir tasas de subsistencia para las personas que los utilizan. Esto actualización de entre el 5% y el 10%. Las tasas de es particularmente válido para zonas frágiles de actualización más altas son importantes en el caso de secano, en donde la pobreza es una de las principales agricultores individuales, en especial para los fuerzas impulsoras de la degradación de muchos pequeños agricultores (Cuesta, Carlson y Lutz 1997). recursos. La intensificación de la agricultura Las investigaciones sobre erosión y degradación de sostenible, que contribuya a reducir la pobreza en los suelos se complican debido a la influencia de áreas difíciles, a menudo es clave para resolver los variables aleatorias, tales como la intensidad de las problemas de degradación de recursos, especialmente precipitaciones pluviales. Se necesita desarrollar porque las soluciones que involucran la migración muchos estudios más, sobre todo para ampliar el interregional y la diversificación económica hacia enfoque de manera que los experimentos se trasladen de actividades no agrícolas, son limitadas. las parcelas a las cuencas hidrográficas, y de aspectos También, es importante reconocer que será dificil meramente técnicos a otros de índole económica y satisfacer las necesidades alimentarias futuras, si los social. países vuelven a usar tecnologías que emplean pocos insumos y generan bajos rendimientos. El continuo Efectos sobre la salud aumento en los rendimientos tendrá una importancia fundamental, considerando que las posibilidades de El uso poco racional de plaguicidas y la falta de reducir la dependencia del agua y de los fertilizantes equipo de asperjado seguro y de vestimenta son escasas. Asimismo, ante la falta de importantes protectora apta para su uso en el trópico, ocasionan avances en el campo de la biotecnología, las problemas crónicos de salud a corto y largo plazo. oportunidades para satisfacer todas las necesidades Estudios realizados en Indonesia, Malasia y Sri alimentarias adicionales mediante el uso de tierras de Lanka a principios de los ochenta, sugieren que entre riego, son pocas, y las zonas de secano tendrán que el 12% y el 15% de los agricultores que emplean convertirse en fuentes cada vez más importantes de plaguicidas ha sufrido envenenamiento al menos una producción agrícola. Esto requerirá dedicar vez en el ejercicio de su profesión (Jeyaratnam, Lun cantidades cada vez mayores de los recursos y Phoon 1987). Pero los efectos sobre la salud a largo disponibles para la investigación agricola a las zonas plazo también pueden ser importantes (Pingali y de secano y que se le otorgue más relevancia a estas Roger 1995). Además de la exposición durante el zonas en los programas de inversión pública. asperjado, el almacenamiento, la manipulación y el Las intervenciones políticas que buscan superar desecho inseguro de plaguicidas someten a los los problemas ambientales en la agricultura, se deben agricultores, y a sus familias, a altos niveles de riesgo basar en un entendimiento adecuado del por qué los para su salud, además de que pueden contaminar el agricultores degradan los recursos naturales. Por ecosistema. ejemplo, ¿por qué muchas veces pareciera que los agricultores sobrepastorean los pastizales, agotan los Pérdida de biodiversidad nutrientes y la materia orgánica del suelo, y usan demasiada agua para irrigación, plaguicidas y Han ocurrido pérdidas considerables de ciertas nitrógeno, cuando con esto ocasionan problemas de variedades de cultivos tradicionales, mientras que en salud y disminuyen sus propios ingresos futuros, los algunas áreas se están sembrando unas pocas de sus hijos y de las comunidades en que habitan? variedades modernas (por ejemplo, en Asia se ha La respuesta radica en los incentivos, incluyendo sembrado arroz IR36 en más de 10 millones de las tasas de actualización. Los agricultores no son hectáreas). En ocasiones, esta especialización de irracionales. Por el contrario, maximizan los ingresos y variedades ha generado grandes pérdidas debido al minimizan los riesgos dentro un contexto dinámico y, a brote de enfermedades y plagas (como el saltamontes menudo, en condiciones extremas y con serias Peter Hazelly Ernst Lutz 15 limitaciones. Por eso, por ejemplo, degradan los En muchos casos, la liberalización del mercado, la recursos cuando existen buenas razones económicas y eliminación de subsidios y el realineamiento de los sociales para hacerlo (cuando los beneficios que precios nacionales y en la frontera, mejorarán los obtienen superan los costos percibidos que ellos, como incentivos en favor de prácticas agrícolas más individuos, deben soportar). Si es necesario mejorar el sostenibles. Un buen ejemplo de lo anterior es el manejo de los recursos naturales, deben cambiarse estos impacto favorable que ha tenido en Indonesia la incentivos económicos y sociales en forma adecuada. eliminación de subsidios a los plaguicidas. No sólo ha disminuido considerablemente el uso de Aspectos y opciones políticas plaguicidas, sino que se ha diseminado ampliamente la adopción de prácticas de lucha integrada contra las Varios factores afectan los incentivos para la plagas y han aumentado los rendimientos (Ruchijat y administración de los recursos naturales: diseño de la Sukmaraganda 1992). Aun así, las soluciones de tecnología, pobreza, los derechos de propiedad, mercado por sí solas no son siempre adecuadas. Los externalidades, costos de la acción colectiva, precios, problemas de extemalidad, como sucede por ejemplo intervenciones gubernamentales no relacionadas con el con los productos forestales, pueden ameritar ajustes precio y acceso a la información sobre las condiciones en los precios internos con base en los precios de los recursos. Enfocarse en estos factores nos brinda fronterizos para reflejar los costos y beneficios una forma útil de abordar los tipos de cambio que se ambientales que obtiene el país. Sin embargo, esto no necesitan para avanzar hacia una agricultura sostenible siempre es práctico, especialmente para los productos en términos ambientales. En los siguientes párrafos de exportación, a menos que los países competidores hablaremos sobre estos factores, agrupándolos dentro de también hagan ajustes de precio similares, o que los los mismos aspectos políticos, institucionales y países importadores estén dispuestos a pagar un tecnológicos que hemos utilizado en todo el libro. sobreprecio mediante esquemas que promuevan el uso de etiquetas verdes. Lo anterior requiere una Precios y subsidios colaboración internacional más efectiva que la lograda hasta el momento. La falta de precios adecuados para los insumos y los productos puede impulsar a los agricultores a Intervenciones gubernamentales no degradar los recursos, al tratar de hacer más rentables relacionadas con el precio prácticas no sostenibles. Estos precios pueden obedecer a problemas de externalidad que Las intervenciones gubernamentales no relacionadas distorsionan el valor socialmente correcto de los con el precio pueden afectar, considerablemente, los precios en el mercado. Por ejemplo, los precios en el incentivos y las oportunidades disponibles para los mercado rural para el combustible y el carbón suelen agricultores al hacer elecciones relacionadas con el subvalorar el costo verdadero de la madera, debido a uso de tecnología y de recursos. Por ejemplo, las que el valor de mercado no toma en cuenta los inversiones públicas en caminos rurales, escuelas, beneficios ambientales de los árboles para la agua limpia, centros de salud, planificación familiar y conservación de los suelos, la modulación del clima control de la erosión de los suelos, pueden generar local, entre otros factores. Pero los gobiernos también nuevas oportunidades de actividades agrícolas y no distorsionan los precios del mercado. Muchas veces, agrícolas para la población rural, y reforzar los los insumos (especialmente el agua, los fertilizantes y los incentivos positivos que promueven una gestión plaguicidas) son subsidiados, lo que alienta el uso sostenible de los recursos. La educación y una mejor excesivo. De Moor y Calamai (1997) ofrecen las salud también pueden aumentar las oportunidades de siguientes estimaciones para los países en desarrollo: migración, reduciendo la presión demográfica sobre subsidios al agua, entre US$20 mil millones y US$25 mil los recursos y proporcionando un flujo de capital millones; subsidios a fertilizantes, cerca de US$6 mil mediante envíos de dinero para inversiones en la millones; subsidios a plaguicidas, aproximadamente agricultura. Las intervenciones dirigidas a aliviar los US$4 mil millones. Además, muchos gobiernos han estragos de las sequías, tales como los programas de mantenido demasiado bajos los precios de los productos alimento por trabajo, pueden ser particularmnente agrícolas mediante impuestos a la exportación y tipos de útiles para aliviar la presión sobre los recursos cambio sobrevaluados, reduciendo así el ingreso de los cuando estos son más vulnerables. agricultores y su capacidad de inversión en la Pero, las intervenciones gubernamentales conservación y el mejoramiento de recursos naturales. inadecuadas pueden resultar muy nocivas para el (Afortunadamente, el nivel promedio de impuestos en los ambiente. La construcción de nuevas carreteras o países en desarrollo ha sido reducido en el último programas de asentamiento en zonas con fragilidad decenio, véase el Capítulo 6.) ambiental, puede ser destructiva (por ejemplo, 16 Integración de los temas de sostenibilidady ambiente a las políticas de desarrollo rural algunos proyectos de transmigración en Indonesia). como zonas de conservación (parques y otros lugares de El control rígido del uso de la tierra y de los bosques, gran valor ecológico). Sin embargo, la acción efectiva también puede inhibir el desarrollo de patrones requiere de la participación conjunta de las personas que sostenibles, más rentables, de uso de los recursos (en utilizan los recursos en forma inadecuada y de aquellas un principio, los agricultores en las Filipinas y que se ven afectadas de forma más inmediata. Dotar de Tailandia no podían invertir en nuevos tipos de poder a los grupos de acción locales es importante y esto árboles productivos en laderas protegidas). Las a veces se puede reforzar efectuando los cambios intervenciones dirigidas al alivio de los efectos de necesarios en el área de los derechos de propiedad. Por sequías también pueden tener efectos contrarios, si ejemplo, los derechos de propiedad sobre cuencas son fuertemente subsidiadas. Los seguros contra hidrográficas y vías fluviales protegidas pueden sequías subsidiados, por ejemplo, vuelven más transferirse a las comunidades u organizaciones rentables otras prácticas agrícolas de mayor riesgo, locales, en lugar de a individuos o al sector público. algunas de las cuales pueden ser ecológicamente inadecuadas para zonas propensas a la sequía. Información sobre la condición de los recursos Un aspecto clave en materia de política es naturales determinar la importancia relativa que se debe dar a las zonas de escasos recursos, al distribuir la inversión Nosotros creemos que los agricultores responden en pública entre las áreas rurales. En el pasado, las áreas forma racional ante los incentivos económicos y pobres han sido descuidadas. Aun así, la prevalencia de sociales, pero que a veces pueden estar mal la pobreza y la degradación ambiental en esas zonas informados sobre las consecuencias de sus acciones. implica que aumentar los beneficios sociales y Por ejemplo, es posible que no estén plenamente ambientales de las inversiones públicas, podría ayudar a conscientes de las consecuencias de largo plazo de la compensar los menores ingresos que perciben debido a degradación de los suelos ocasionada por algunas la poca eficiencia con que operan. prácticas agrícolas, el efecto de la tala de árboles sobre la erosión de los suelos en fincas vecinas, o Extemalidades bien las consecuencias de los problemas de sedimentación aguas abajo. Los programas para la Las externalidades surgen cuando los costos lucha integrada contra las plagas han demostrado que asociados con la degradación de recursos no son muchos agricultores no pueden distinguir entre asumidos totalmente por los individuos que ocasionan especies de insectos beneficiosas y dañinas, y a los problemas. Por ejemplo, la tala de árboles que menudo se ven inclinados a asperjar ambos tipos. protegen las cuencas colectoras puede ser beneficiosa en Es necesario brindar mejor información. Los nivel privado, ya que favorece a los agricultores que programas dirigidos a crear conciencia que hacen uso participan en esta actividad, pero también puede erosionar de escuelas, organizaciones no gubernamentales los suelos y producir el anegamiento y la sedimentación (ONG) y medios de comunicación, pueden lograr aguas abajo de obras de irrigación que son muy costosas buenos resultados. También es necesario establecer para la sociedad. Las extemalidades prevalecen en la sistemas sencillos de fiscalización de recursos, para agricultura y son un factor particularmente importante ayudar a las comunidades a seguir el rastro de para explicar la contaminación del agua, el uso excesivo cambios importantes. Entre estos se pueden incluir de agroquimicos, la deforestación y la pérdida de sistemas que contribuyan a vigilar la biodiversidad, biodiversidad. las especies beneficiosas y la erosión de los suelos. En países con instituciones bien desarrolladas, un Los sistemas de fiscalización deben ser mantenidos sistema tributario de subsidios y controles por la comunidad misma, quizás mediante una gubemrnamentales, cuidadosamente diseñado, puede cooperativa agrícola o la escuela del pueblo. solucionar los problemas de extemalidad. Estos instrumentos suelen ser menos efectivos en los países en Aspectos y opciones institucionales desarrollo, particularmente en zonas rurales remotas. Algunas extemalidades pueden ser reducidas asignando En esta sección, abordamos algunos aspectos precios adecuados a los productos comercializados. Pero, institucionales que se abarcan con mayor detalle en en la mayoría de los casos, las soluciones deben buscarse capítulos posteriores. por medio de gobiemos y organizaciones locales. Los gobiemos centrales pueden ayudar proporcionando Reducción de la pobreza mediante inversiones pautas en materia ambiental y contribuyendo con los en zonas de escasos recursos sistemas de fiscalización de recursos (proporcionando fotografias aéreas, datos de percepción remota, pruebas La población pobre está más desesperada y es más del agua aguas abajo) y protegiendo las áreas designadas propensa a sacrificar la producción de mañana por la Peter Hazell y Ernst Lutz 17 comida de hoy. La pobreza crónica, exacerbada por el posible que las mejoras genéticas logradas en cultivos crecimiento demográfico y sequías ocasionales, está individuales no sean suficientes y el aumento de la detrás de gran parte de la degradación de recursos productividad generalmente se debe lograr mediante observada en las zonas de secano. Este factor no es un mejor manejo de las zonas verdes y de los tan importante en zonas con agricultura intensiva, sistemas agrícolas, considerando una limitada aunque también ahí puede ser un problema cuando dependencia de los insumos comprados. Los hay alta incidencia de campesinos desposeídos o una enfoques exitosos, como lo demuestran los esfuerzos distribución bastante desigual de la tierra. de varias ong, están basados en métodos El alivio de la pobreza es un paso fundamental participativos que involucran a agricultores y para reparar los daños ambientales en la mayoría de organizaciones locales, no en el enfoque más las zonas con escasos recursos. Las estrategias tradicional, de arriba hacia abajo, que caracterizó a apropiadas deben incluir programas de asistencia muchos proyectos de desarrollo rural integrado en el dirigida a los pobres, planes de diversificación pasado. El éxito también es dificil de medir en el económica para áreas rurales, programas de corto plazo, no sólo debido a la multiplicidad de asistencia para pequeñas fincas e inversiones públicas objetivos económicos, sociales y ambientales, sino en infraestructura rural, centros de salud, escuelas y porque las zonas de escasos recursos suelen estar similares. sometidas a considerables riesgos climáticos todos El crecimiento agrícola también debe jugar un los años. papel primordial en el desarrollo de muchas zonas con escasos recursos. A pesar de la emigración, la Derechos de propiedad cantidad absoluta de personas que vive en esas regiones seguirá aumentando en los próximos decenios. Las Los derechos de propiedad que tengan los economías rurales no agrícolas son demasiado pequeñas agricultores sobre los recursos naturales, pueden ser y limitadas por la demanda local, como para generar un factor importante para determinar si adoptan una oportunidades importantes de empleo en ausencia de un perspectiva de corto o largo plazo con respecto de la crecimiento agrícola. administración de los recursos. Por ejemplo, los En el pasado, existía cierta indecisión sobre si se agricultores que piensan que sus derechos de debía invertir en zonas con escasos recursos, propiedad están seguros, ya sean derechos formales o principalmente porque se percibía que el retorno de no, probablemente no estén interesados en conservar las inversiones era mucho más alto en zonas con los recursos o en hacer inversiones para mejorar la abundancia de recursos. Pero, actualmente, estos productividad de éstos a largo plazo. ingresos más altos están menos seguros. En los Muchas veces los derechos de propiedad son sistemas de agricultura intensiva resulta cada vez más problemáticos durante el periodo de transición de un dificil y costoso aumentar la productividad, sistema de agricultura extensiva a uno de agricultura especialmente si se toman en cuenta los costos intensiva, cuando, por lo general, tienen que ambientales. Al mismo tiempo, el retorno de las evolucionar de sistemas de tenencia autóctonos inversiones en zonas con escasos recursos está basados en la comunidad a sistemas privados, volviéndose más atractivo. Acontecimientos recientes registrados y legalmente reconocidos. Los derechos en la investigación de sistemas agrícolas, ordenación de propiedad también están volviéndose de suelos y agroforestal, sugieren que en muchas problemáticos en cuanto a la administración de los zonas de escasos recursos puede haber más potencial recursos de propiedad común, tales como bosques o de lo que se pensaba para generar una mayor pastizales abiertos, en vista de que las instituciones productividad (Scott y Scherr 1995) y esto ha sido locales que tradicionalmente controlan y regulan el respaldado por las investigaciones desarrolladas uso de esos recursos, se están desintegrando. recientemente en India (Fan y Hazell 1996). Las investigaciones han demostrado que la Asimismo, la acentuación de la pobreza y de la seguridad de los derechos de propiedad es un factor degradación de recursos que está ocurriendo en importante al determinar las inversiones en el muchas zonas con escasos medios conforme las mejoramiento de la tierra, como la siembra de poblaciones alcanzan niveles críticos, sugiere que, árboles, el abono continuo y el terraceado, o la actualmente, los beneficios sociales y ambientales de construcción de curvas de nivel. Sin embargo, esto no la inversión en estas áreas son atractivos en potencia. implica necesariamente que los gobiernos deben Desgraciadamente, las inversiones en zonas de invertir de inmediato en programas ambiciosos de escasos recursos son complicadas y riesgosas. La registro de tierras, donde esto aún no se haya hecho. diversidad de condiciones agroclimáticas, sociales y Muchos de los sistemas comunales de tenencia de la económicas existentes, exige una considerable tierra que existen en zonas pobladas desde hace especificidad geográfica en el enfoque. Además, es mucho tiempo, pueden ser sorprendentemente 18 Integración de los temas de sostenibilidady ambiente a las políticas de desarrollo rural efectivos y, con el aumento demográfico y de la resultado de ello, estos bienes naturales se han comercialización, están evolucionando degenerado, convirtiéndose en zonas de libre acceso. espontáneamente hacia sistemas de derechos de Las instituciones más exitosas en el empleo de propiedad privada (Migot-Adholla y otros 1991). recursos de propiedad común son las organizaciones Estos métodos tradicionales también pueden ser locales dominadas por los mismos usuarios. Resulta efectivos para reconocer los derechos de muchos útil cuando las organizaciones pueden desarrollarse usuarios sobre un mismo terreno y suelen ser más sobre los vestigios de reglamentos e instituciones equitativos que los sistemas completamente autóctonas, y si los derechos del grupo, como un privatizados. En estos casos, el papel que corresponde a todo, sobre esos recursos están asegurados. Ejemplos los gobiernos no es sustituir los regímenes autóctonos de exitosos de lo anterior son los grupos de plantación manera abrupta, sino buscar formas de fortalecerlos y de bosques comunitarios en India y grupos de manejo facilitar su adaptación a las cambiantes circunstancias. de pastizales en algunas partes de África occidental. En ocasiones, el registro legal de parcelas poseidas por En muchos países urge reformar los derechos de una comunidad o aldea y los sistemas voluntarios propiedad sobre el agua de riego. La propiedad y la sencillos de registro de transacciones de tierra, pueden distribución de los recursos hídricos siguen bajo mejorar la seguridad al reducir las disputas entre las dominio del sector público, y una perniciosa comunidades y dentro de ellas. combinación de inercia burocrática, bajas tarifas En contraste, el registro de tierras puede valer la (incluyendo la recuperación limitada del costo) y el pena, desde un punto de vista económico, en zonas de subsidio a la electricidad utilizada en el bombeo de alta densidad demográfica, o donde se practique la agua, son responsables de la gran ineficiencia en el agricultura comercial, especialmente cuando las uso del agua con fines agrícolas, así como de instituciones crediticias formales están bien prácticas inadecuadas de utilización del agua que desarrolladas y la tierra ya ha sido privatizada. Feder dieron como resultado la contaminación del agua, y otros (1988) han descubierto que esto es válido en anegamientos y la salinización del suelo. el caso de Tailandia. Cada vez hay más evidencia de que la imposición Los sistemas de administración tradicionales para de tarifas más adecuadas para el agua y la muchos recursos de propiedad común enfrentan electricidad, podría reducir considerablemente los crecientes desafios, a medida que las poblaciones problemas de agua y del ambiente en la agricultura de rurales aumentan. No sólo es necesario acomodar a riego, así como proporcionar nuevas fuentes de una mayor cantidad de usuarios locales, sino que los ingresos para mantener y mejorar la infraestructura recursos de propiedad común se ven, cada vez más, de riego. Desafortunadamente, el progreso ha sido amenazados por las invasiones y por el uso no lento debido a la resistencia de los agricultores y a los regulado por parte de personas ajenas a la intereses políticos creados. En la mayoría de los comunidad. En algunas ocasiones, la privatización países, la recuperación de costos no cubre los gastos total de los recursos de propiedad común constituye por concepto de operaciones y mantenimiento. la solución más adecuada, pero muchas veces existen Existen enfoques más prometedores en la buenas razones económicas y sociales para mantener transferencia, a grupos de usuarios, de muchas algunos recursos bajo un régimen de propiedad decisiones sobre la distribución del agua y en la común. Un buen ejemplo de lo anterior son los creación de derechos de agua comercializables para pastizales en zonas propensas a la sequía. La los agricultores. Estos derechos son especialmente capacidad de mover animales por áreas extensas es atractivos porque conducen a la fijación del precio parte integral de la administración de riesgos, completo; de esta manera, el agua se valora tomando especialmente en los aflos de sequía. Los costos de en cuenta su costo de oportunidad total, en lugar de erigir cercas y la existencia de una cantidad limitada cobrarse una tarifa, con base en la recuperación del de charcas, también limitan los esfuerzos de costo, establecida por una autoridad en riego. privatización. Algunos recursos se administran mejor Asimismo, la creación de derechos de propiedad del como propiedad común debido a la existencia de agua confiere un nuevo bien a los agricultores y es, economías de escala, o porque esta es una forma por lo tanto, más probable que sea aceptada que una efectiva de manejar los derechos de muchos usuarios. nueva tarifa o impuesto sobre el agua. Ahí donde es necesario que los recursos sigan siendo de propiedad común, deben existir Costo de la acción colectiva organizaciones eficaces para manejarlos. A menudo, los gobiernos han socavado las instituciones Conservar o mejorar los recursos naturales a menudo, autóctonas, al nacionalizar importantes recursos de requiere de una acción colectiva por parte de los propiedad común, como bosques y pastizales, y luego grupos de usuarios. Ejemplos de lo anterior son la no han logrado manejarlos eficientemente. Como administración de los recursos de propiedad común, o Peter Hazeil y Ernst Lutz 19 la organización de agricultores de fmcas adyacentes debe ser crear condiciones propicias para el surgimiento para invertir mano de obra en el abalancamiento o la de acciones colectivas espontáneas, no suplantarlas con construcción de terraplenes. Organizar a los organizaciones planificadas externamente. agricultores en grupos eficientes y estables para la acción colectiva es dificil, y el éxito está Aspectos y opciones tecnológicas condicionado a una serie de factores físicos, sociales e institucionales (Uphoff 1986, Ostrom 1994 y Cuando las tecnologías están mal diseñadas o son Rasmussen y Meinzen-Dick 1995). mal empleadas, pueden hacer que los agricultores Un recurso que se va a manejar, o a mejorar, en aumenten la producción con métodos que degradan forma colectiva debe ser razonablemente pequeño, los recursos naturales. Muchas veces las nuevas tener una delimitación natural y ser accesible a los tecnologías han sido desarrolladas con un enfoque miembros del grupo, a fin de facilitar el control y la concentrado en la rentabilidad a corto plazo de los exclusión de terceras personas. También resulta útil, agricultores, sin tomar en cuenta la sostenibilidad a si el uso por parte de un miembro tiene un efecto largo plazo. Por ejemplo, el desarrollo de plaguicidas limitado sobre la disponibilidad del recurso para otros y herbicidas poderosos redujo los costos y aumentó miembros (baja "posibilidad de extracción"). Dentro los rendimientos, pero a menudo incidieron del grupo, es posible tener una mayor cohesión social negativamente sobre el ambiente y los rendimientos a si la cantidad de usuarios es pequeña, si los miembros largo plazo. Un problema relacionado es la comparten valores similares, si la dependencia transferencia de nuevas tecnologías de zonas económica en el recurso es parecida, y si los agroclimnáticas o sistemas agrícolas para los cuales beneficios netos de pertenecer al grupo son fueron diseñadas, a otras áreas menos adecuadas, considerables y se distribuyen en forma equitativa. donde podrían degradar los recursos. El diseño institucional también es importante. Muchos sistemas de investigación y extensión Ostrom (1994) ha identificado cinco principios para agrícola nacionales aún no han logrado integrar la el diseño de organizaciones locales efectivas: (a) los problemática ambiental en sus agendas. Se le ha miembros y las limitaciones del recurso que se va a prestado poca atención a las características de manejar o a mejorar, deben definirse claramente (b) sostenibilidad de las tecnologías recomendadas, así es necesario establecer un conjunto claro de reglas y como a los problemas de tecnología y ordenación de obligaciones, adaptadas a las condiciones locales (c) zonas de secano más frágiles, en donde la los miembros deben ser capaces de modificar esas degradación de recursos es considerable. reglas como colectividad, de acuerdo con el cambio En años recientes, el gasto público en la en las circunstancias (d) debe existir un sistema de investigación agrícola ha declinado y se han fiscalización adecuado, con sanciones que se puedan planteado serias interrogantes sobre si los sistemas de hacer cumplir, preferiblemente aptas al contexto y a investigación nacionales, regionales e internacionales la seriedad de la infracción, así como mecanismos que trabajan con los países en desarrollo tienen la efectivos para la solución de conflictos y (e) si la capacidad de afrontar los desafios ambientales y de organización no ha sido dotada de poderes, o productividad futuros. En los últimos años, estos reconocida por las autoridades gubernamentales, al sistemas se han visto reducidos, en tamaño y menos no debe ser desafiada ni socavada por ellas. eficiencia, al disminuir el apoyo financiero, por lo Una línea de investigación importante sobre los que tienen una capacidad limitada para sacar el factores que determinan el éxito de las acciones máximo provecho de la investigación en el área de la colectivas, destaca la cambiante dinámica de los biotecnología moderna. A la vez, muchos de ellos beneficios netos. En áreas con baja densidad necesitan pasar por reformas institucionales demográfica, no es común la escasez y la degradación considerables, para que puedan responder a los de los recursos, y hay pocos incentivos para organizarse problemas de manejo de los recursos naturales y a las e invertir en el mejoramiento y la conservación de éstos. necesidades de la agricultura de secano. Sin embargo, en áreas con poblaciones crecientes los Esta reducción no ha sido, ni será, compensada recursos se vuelven escasos y, ante la ausencia de adecuadamente mediante la inversión por parte del inversiones, están sujetos a mayor degradación. Con el sector privado. El sector privado recibe ingresos al tiempo, los beneficios económicos y sociales de enfocarse en los problemas de los agricultores organizarse e invertir superan los costos, y se puede comerciales y en cultivos de mayor valor. Tiene poco o esperar que surjan espontáneamente grupos de usuarios ningún incentivo para dedicarse a los problemas que que realicen las inversiones necesarias. En el contexto afectan a los pequeños agricultores, sembradores de de esta teoría de "innovación inducida", resulta inútil productos básicos, principalmente para el consumo tratar de organizar a los agricultores prematuramente. doméstico, o bien para abordar muchos de los Aun más, el propósito de las intervenciones externas problemas ambientales relacionados con la agricultura 20 Integración de los temas de sostenibilidady ambiente a las políticas de desarrollo rural que tienen costos generados más bien fuera que dentro ocasiones, los bienes son reducidos o liquidados y las del lugar. Los sistemas de investigación agrícola ganancias se consumen en lugar de invertirse en otros nacionales que reciben financiamiento público, deben bienes productivos. ser reformados para que puedan abordar más eficientemente los problemas relacionados con la Referencias administración de los recursos naturales, dentro de un contexto de intensificación agrícola. El término "multicopiado" describe las obras que han Las investigaciones realizadas en el Instituto sido reproducidas de manera informal, que por lo Internacional de Investigaciones sobre Políticas general no están disponibles en bibliotecas. Alimentarias y en otras partes, muestran que el Anderson, Jock R., Peter B. R. Hazell y L. T. Evans. retomo económico de las inversiones públicas en 1987. "Variability of Cereal Yields: Sources of investigación agrícola es alto. Tan solo en términos Change and Implications for Agricultural económicos, se puede justificar una mayor inversión Research and Policy". Food Policy 12 (3 de en estas investigaciones, incluso sin tomar en cuenta agosto):199-212. los beneficios sociales que pueden generar estudios Banco Mundial. 1997. Expanding the Measure of bien dirigidos, al ayudar a reducir la pobreza y la Wealth: Indicators of Environmentally degradación del ambiente. Sustainable Development. Washington, D.C. La ayuda otorgada por el Banco Mundial, Barghouti, Shawki y Guy Le Moigne. 1991. mediante donaciones al Grupo Consultivo de "Irrigation and the Environmental Challenge". Investigación Agrícola Internacional, aumentó en Finance and Development 28 (junio):32-33. forma gradual de US$12 millones en el año fiscal Bishop, Joshua y Jennifer Allen. 1989. "The On-Site 1980, a US$45 millones en el año fiscal 1997, con Costs of Soil Erosion in Mali". Documento de una ayuda adicional en el período fiscal 1994-95. El trabajo sobre el ambiente 21. Departamento financiamiento del Banco a sistemas de investigación Ambiental, Banco Mundial, Washington, D.C. nacionales durante ese mismo período, fluctuó entre Multicopiado. US$130 millones y US$390 millones, sin que se Cuesta, Mauricio, Gerald Carlson y Ernst Lutz. 1997. pudiera observar una tendencia definida. "An Empirical Assessment of Farmers' Discount Rates in Costa Rica". Documento sobre el trabajo Conclusiones en marcha. Departamento Ambiental, Banco Mundial, Washington, D.C. Multicopiado. Los patrones pasados de crecimiento agrícola, en de Moor, A. y P. Calamai. 1997. "Subsidizing ocasiones, han sido asociados con efectos negativos Unsustainable Development: Undermining the sobre el ambiente, y con discriminaciones que han Earth with Public Funds". Consejo de la Tierra, empujado a los agricultores y personas desposeídas al San José, Costa Rica. Multicopiado. margen de la sociedad. Sin embargo, esto no es un Dixon, John, Richard A. Carpenter, Louise Fallon, resultado inevitable del crecimiento agrícola. Por el Paul B. Sherman y S. Manipomoke. 1992. contrario, creemos que refleja la ineficacia de los Economic Analysis of the Environmental Impacts incentivos económicos existentes para la gestión de of Development Projects. Londres: Earthscan. los insumos modernos en sistemas de agricultura Fan, Shenggen y Peter B. R. Hazell. 1996. "Should intensiva, la falta de inversiones en muchas zonas de the Indian Government Invest More in Less- escasos recursos y en asuntos relacionados con la Favored Areas?" Environment and Production pobreza y el área social, así como sistemas político Technology Division Documento para discusión económicos que permiten que los ricos y poderosos 33. Instituto Internacional de Investigaciones extraigan sus rentas por medios legales o ilegales. sobre Políticas Alimentarias, Washington, D.C. Los capítulos incluidos en este libro abordan estos Multicopiado. asuntos políticos, los enfoques institucionales y los Feder, Gershon, T. Unchain, Y. Chalamwong y C. aspectos técnicos. Los desafíos son considerables y Hongladaron. 1988. Land Policies and Farm las limitaciones, importantes. No obstante, se puede Productivity in Thailand. Baltimore, Md.: Johns hacer mucho con un buen ejercicio del poder y un Hopkins University Press. compromiso real con el desarrollo rural sostenible, en Hamilton, Kirk y Ernst Lutz. 1996. "Green National términos sociales y ambientales. Accounts: Policy Uses and Empirical Experience". Documento 39 del Departamento Nota Ambiental. Departamento Ambiental, Banco Mundial, Washington, D.C. Julio. Multicopiado. El principal problema no tiene que ver con las Hícks, John. 1946. Value and Capital, 2a. ed. Oxford: trnsformaciones como tales. Se trata más bien de que, en Oxford University Press. Peter Hazell y Ernst Lutz 21 Instituto de Recursos Mundiales. 1991. Accounts Pinstrup-Andersen, Per y R. Pandya-Lorch. 1994. Overdue: Natural Resource Depreciation in Costa Alleviating Poverty, Intensifying Agriculture, and Rica. Washington, D.C. Effectively Managing Natural Resources. Jeyaratnam, J., K. C. Lun y W. O. Phoon. 1987. "Survey Documento para discusión 1 sobre alimentación, of Acute Pesticide Poisoning among Agricultural agricultura y el ambiente. Washington, D.C.: Workers in Four Asian Countries". Bulletin of the Instituto Internacional de Investigaciones sobre World Health Organization 65(4):521-27. Políticas Alimentarias. Lutz, Ernst, ed. 1993. Toward Improved Accounting Rasmussen, L. N. y Ruth Meinzen-Dick. 1995. Local for the Environment. An UNSTAT-World Bank Organizations for Natural Resource Management: Symposium. Washington, D.C.: Banco Mundial. Lessons from Theoretical and Empirical Literature. Lutz, Ernst y Mohan Munasinghe. 1994. "Integration of División de Tecnologías de Producción y del Environmental Concerns into Economic Analyses of Ambiente, Documento para discusión 11. Projects and Policies in an Operational Context". Washington, D.C.: Instituto Internacional de Ecological Economics 10:37-46. Investigaciones sobre Políticas Alimentarias. Lutz, Ernst y M. Young. 1992. "Integration of Repetto, Robert, William Magrath, Michael Wells, Environmental Concerns into Agricultural Policies Christine Beer y Fabrizio Rossini. 1989. Working of Industrial and Developing Countries". World Assets: Natural Resources in the National Income Development 20(2):241-53. Accounts. Washington, D.C.: Instituto de Migot-Adholla, Frank, E. Shem, Peter B. R. Hazell, Recursos Mundiales. Benoit Blarel y Frank Place. 1991. "Indigenous Ruchijat, E. y T. Sukmaraganda. 1992. "Rational Land Rights Systems in Sub-Saharan Africa: A Integrated Pest Management in Indonesia: Its Constraint on Productivity?" The World Bank Successes and Challenges". In P. Ool, G. Lim, T. Economic Review 5(1):155-75. Ho, P. Manalo y J. Waage, eds., Integrated Pest Milazzo, M. J. 1997. "Reexamining Subsidies in Management in the Asia-Pacific Region. Oxford: World Fisheries". Office of Sustainable Fisheries, C.A.B International. U.S. Department of Commerce, Washington, D.C. Scherr, Sara y Peter B. R. Hazell. 1994. Sustainable Multicopiado. Agricultural Development Strategies in Fragile Ostrom, Elinor. 1994. Neither Market nor State: Izoí. Documento para discusión 1 de la División Governance of Common-Pool Resources in the de Tecnologías de Producción y del Ambiente. Twenty-First Century. Serie de discursos 2. Washington, D.C.: Instituto Internacional de Washington, D.C.: Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias. Investigaciones sobre Políticas Alimentarias. Serageldin, Ismail. 1996. Sustainability and the Wealth Pearce, David, Anil Markandya y Edward Barbier. of Nations: First Steps in an Ongoing Journey. 1989. Blueprint for a Green Economy. Londres: Estudios sobre desarrollo ambientalmente sostenible y Earthscan Publications. Serie de monografias 5. Washington, D.C.: Banco Pezzey, John. 1992. "Sustainable Development Mundial. Concepts: An Economic Analysis". Documento Templeton, Scott R. y Sara Scherr. 1995. Population ambiental 2. Departamento Ambiental, Banco Pressure and the Microeconomy of Land Mundial Washington, D.C. Multicopiado. Management in Hills and Mountains of Developing Pingali, Prabhu L. 1992. "Diversifying Asian Rice- Countries. Documento para discusión 26 de la Farming Systems: A Deterministic Paradigm". In División de Tecnologías de Producción y del Shawki Barghouti, L. Garbux y Dina Umali, eds., Ambiente. Washington, D.C.: Instituto Internacional Trends in Agricultural Diversification: Regional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias. Perspectives, pp. 107-26. Documento técnico 180 del Turner, Kerry. 1993. Sustainable Environmental Banco Mundial. Washington, D.C.: Banco Mundial. Economics and Management: Principles and Pingali, Prabhu L. y P. A. Roger, eds. 1995. Impact Practice. Londres: Belhaven Press. of Pesticides on Farmer Health and the Rice Umali, Dina L. 1993. Irrigation-Induced Salinity: A Environment. Norwell, Mass.: Kluwer Academic Growing Problem for Development and the Publishers; Los Baños, Filipinas: Instituto Environment. Documento técnico 215 del Banco Internacional de Investigaciones sobre el Arroz. Mundial. Washington, D.C.: Banco Mundial. Pingali, Prabhu L. y M. W. Rosegrant. 1994. Uphoff, Norman. 1986. Local Institutional Development: Confronting the Environmental Consequences of the An Analytical Sourcebook with Cases. West Hartford, Green Revolution in Asia. Documento para discusión Conn.: Kumarian Press. 2, División de Tecnologías de Producción y del Warford, Jeremy, Mohan Munasinghe y Wilfrido Cruz. Ambiente. Washington, D.C.: Instituto Intemacional 1997. The Greening of Economic Policy Reform. 2 de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias. vols. Washington, D.C.: Banco Mundial. 3 Efectos de la degradación de los recursos naturales inducidos por las políticas: El caso de Colombia John Heath y Hans P. Binswanger Muchas veces a los observadores les sorprende la Con la ayuda de estudios recientes sobre el ocurrencia simultánea de poblaciones rurales en distrito de Machakos, en Kenya, y la degradación de crecimiento, pobreza rural y degradación de la base de suelos en Etiopía, ilustramos la dependencia que recursos naturales utilizada por los pobres. Como presentan los efectos de la hipótesis de los incentivos resultado, el crecimiento demográfico y la pobreza a a la inversión que reciben los agricultores en sus menudo se ven como las causas de la degradación de los respectivos entornos políticos. Dentro de este recursos naturales. Reducir las tasas de crecimiento contexto, analizamos el crecimiento, el uso de tierra y demográfico y de migración a las zonas urbanas se mano de obra, y la degradación de recursos naturales considera una solución posible, junto con la asistencia de bajo rendimiento en la agricultura colombiana. a los agricultores para la conservación de suelos. Aportamos datos para demostrar que el uso de tierra Obviamente, disminuir el crecimiento de la y mano de obra en Colombia ha sido mal encauzado por población y ayudar a los agricultores pobres con sus una variedad de programas y políticas de financiamiento problemas de manejo de los recursos, son tareas urgentes agrícola, rural y de la tierra. Estos han reducido, en forma en muchos países. Sin embargo, en este capítulo prematura y drástica, las oportunidades de empleo en el argumentamos que existen muchas otras opciones sector y, en consecuencia, han concentrado la pobreza en políticas, que comprenden la eliminación de políticas las zonas rurales y aumentado la degradación de recursos adversas que pueden, en conjunto, reducir la eficiencia en las zonas de laderas y en la frontera del Amazonas. económica, aumentar la pobreza y degradar los recursos Binswanger (1989) ha descrito un fenómeno similar en la naturales. Por lo tanto, su eliminación generaría una Amazona brasileña. Asimismo, demostramos que las situación de ganancia-ganancia-ganancia, en la cual los políticas laborales no han contribuido de manera mismos cambios de política podrían conducir a un mayor considerable con estas tendencias adversas sino que, por crecimiento, menor pobreza y un manejo más sostenible el contrario, la mala distribución de tierra y mano de obra de los recursos naturales. y una tasa de desempleo femenino excepcionalmente alta Comenzamos refiriéndonos a la hipótesis de en la zona rural de Colombia, son consecuencias de los Boserup, que sugiere que una mayor población y un mismos factores políticos. Seguidamente, centramos mayor acceso a los mercados pueden contribuir a nuestra atención en diversas opciones políticas para mejorar los recursos naturales en lugar de corregir la mala distribución de los recursos, reducir la deteriorarlos. pobreza y aliviar la presión de prácticas agrícolas no 22 John Heath y Hans P. Binswanger 23 sostenibles en zonas de laderas y de bosques tropicales los recursos del suelo, agua y mercados. Si los con recursos agrícolas de bajo rendimiento. regímenes políticos adversos niegan estas condiciones, los campesinos empobrecidos se ven forzados a explotar Los efectos de Boserup los recursos del suelo en lugar de aumentarlos. Lo anterior es particularmente nocivo si los campesinos Las opiniones sobre la sostenibilidad de la agricultura sólo tienen acceso a tierras de muy bajo rendimiento o a a menudo otorgan demasiada importancia a los fronteras de bosques tropicales húmedos. supuestos sobre la "capacidad de carga" de la base de Diversos autores han analizado la conservación de recursos (véanse Cleaver y Schreiber 1994). De los suelos como una estrategia de inversión, tomando hecho, no hay pruebas claras sobre las variables que en cuenta los factores económicos y políticos que constituyen un nivel de umbral de presión están detrás de la erosión, factores que son estudiados demográfica. Sin embargo, es un hecho irrefutable por Anderson y Thampapillai (1990) y Barbier y que el crecimiento demográfico influye en las Bishop (1995). En este capítulo, el debate en tomo a técnicas agrícolas, las inversiones en la tierra y el uso los efectos de las políticas sigue la misma tradición. de la tierra sobre la toposecuencia. Antes de referirnos a Colombia, utilizamos un Como un enunciado sobre la naturaleza de la ejemplo africano sobre las consecuencias de los efectos dinámica de las poblaciones en sistemas agrícolas, la Boserup. El estudio en Machakos realizado por Tiffen, hipótesis de Boserup es persuasiva: a medida que la Mortimore y Gichuki (1994) es el más reciente de tierra se vuelve más escasa en comparación con la muchos que documentan las secuencias de Boserup. mano de obra, y que mejora el acceso a los mercados, Machakos es un distrito semiárido ubicado en Kenya, la agricultura se intensifica, con el resultado neto de con condiciones agroclimáticas que van de pobres a una mayor productividad agrícola por unidad de área regulares. En Kenya, la mejor tierra estaba reservada (Boserup 1965). En el proceso, la base de recursos para los colonizadores blancos. Por lo tanto, las políticas agrícolas mejora en lugar de deteriorarse. coloniales obligaban a la población nativa a extraer sus Los efectos de Boserup en cuanto al crecimiento alimentos de una base de recursos agrícolas bastante demográfico y mejor acceso a los mercados, pueden reducida. A los aborígenes se les prohibía cultivar los tener las consecuencias siguientes: productos comerciales más remunerativos y, por ende, * Intensificación en el uso de la tierra no recibían incentivos del mercado. En los años treinta, * Cambio de azadas manuales a arados la región se caracterizaba por la fuerte erosión de los * Uso creciente de fertilizantes orgánicos e suelos y pérdida de los rendimientos. Por el contrario, inorgánicos actualmente Machakos mantiene a una población casi * Cambio a sistemas integrados de cultivos-ganado seis veces mayor que la de 1932 y la producción * Inversión en tierra e instalaciones de riego agrícola por unidad de área (en unidades constantes de * Aumento en el uso de mano de obra agrícola maíz) ha aumentado casi diez veces. El rendimiento de * Mayor productividad agrícola por unidad de área las cosechas ha crecido. Los cultivos comerciales y Esta hipótesis es compatible con muchos estudios productos hortícolas han sido introducidos realizados sobre el desarrollo de sistemas agrícolas y exitosamente. Ahora hay más árboles, más obras de ha recibido el apoyo empírico de un estudio llevado a conservación de suelos y mayor uso de abono cabo en toda África, un estudio sobre la erosión en orgánico que en los años treinta. los pastizales de Bostwana y Tanzanía, uno sobre Los incentivos a la inversión necesarios para zonas de asentamiento de pequeños agricultores en producir estos efectos están asociados con las I Zimbabwue, otro sobre estudio longitudinal profundo siguientes condiciones, las cuales han sido del distrito de Machakos, en Kenya (Ruthenberg garantizadas desde la independencia: 1980, Pingali, Bigot y Binswanger 1987 y Tiffen, * Una política agrícola que, en comparación con la Mortimore y Gichuki 1994). de otros países africanos, establezca impuestos Gran parte de la literatura sobre los efectos de favorables para el sector Boserup trata estas relaciones beneficiosas como si * Acceso a mercados internacionales para los fueran mecánicas, producidas por relaciones físicas y productores de café y nacionales para otros tipos biomecánicas de peso y por comportamientos que de cultivos comerciales buscan maximizar la utilidad individual dentro de las * Construcción de infraestructura asociada con limitaciones impuestas por el mundo natural. Nosotros proyectos de desarrollo rural consideramos que los efectos Boserup distan mucho de * Acceso a oportunidades de empleo no agrícola y ser automáticos. Los vemos como el resultado de una urbano en Nairobi serie de decisiones sobre inversión, hechas por los * Capacidad de financiar inversiones con los agricultores. Para que las inversiones se realicen, se ingresos por las ventas y ganancias por la requiere un régimen positivo de incentivos y acceso a utilización de mano de obra 24 Efectos de la degradación de los recursos naturales inducidos por las políticas: El caso de Colombia * Seguridad de tenencia de la tierra, proporcionada fuera de las fincas, para que los agricultores inviertan inicialmente por el sistema de tenencia comunal en insumos de producción, tecnología y actividades tradicional y, posteriormente, por medio de títulos de conservación. En este contexto, pasamos a de propiedad ocupamos de Colombia, nuestro principal ejemplo * Nueva tecnología de producción de alimentos, del impacto de las políticas sobre la degradación y la especialmente para el maíz pobreza. * Tecnologías para la conservación de suelos adaptada localmente, e iniciativas dirigidas por los El caso de Colombia agricultores para ponerla en práctica. Por el contrario, en recientes análisis transversales En Colombia, la agricultura no sostenible practicada realizados en Etiopía, se ha determinado que las áreas en las laderas de los Andes ha sido reconocida desde donde la densidad demográfica rebasa hace mucho tiempo como un problema.2 En 1950, considerablemente la capacidad de carga se presentan Lauchlin Currie dirigió una misión del Banco altos índices de degradación de suelos (Grepperud Mundial a este país. Esta misión "observó por 1994).' Se requerirían estudios longitudinales similares primera vez a escala nacional el grado al cual las a los realizados en Machakos para probar que estas tierras bajas, planas, aparentemente ricas, fueron áreas no han experimentado la secuencia beneficiosa de ocupadas por haciendas para la cría de ganado de los efectos Boserup. No obstante, resulta instructivo baja intensidad, mientras que las laderas lo comparar las políticas y los programas que han suficientemente inclinadas como para hacer del prevalecido en ambos paises a lo largo de treinta a cultivo una actividad peligrosa, fueron ocupadas para cuarenta años. la explotación agrícola" (Blakemore y Smith 1971: Los agricultores en Etiopía pagaron fuertes 232; véase también Currie 1965). La situación no ha impuestos en todo ese período mediante una gran mejorado desde entonces. En muchas áreas, las diversidad de métodos. La construcción de laderas andinas están siendo despojadas de sus suelos infraestructura rural era limitada. El acceso a y su manto vegetal, y la pérdida resultante de mercados internacionales, e incluso a los mercados retención de humedad produce un efecto adverso nacionales, muchas veces era interrumpido. Las sobre el flujo de corrientes y reduce la disponibilidad oportunidades de empleo en las economías rurales no de agua para la agricultura, tanto para los agricultores agrícolas y urbanas eran sumamente limitadas por la pobres de las laderas, como para los más ricos, falta de crecimiento agrícola de toda la economía en ubicados en el fondo del valle. En reservas indígenas general. Las hambrunas periódicas agotaron los dispersas (remanentes de los resguardos coloniales) recursos y socavaron aún más la capacidad de los existe un serio problema de propiedades campesinos de movilizar los recursos de inversión. fragmentadas: al verse privados del acceso a la tierra En ese periodo no había seguridad de tenencia de en cualquier otra parte, los agricultores indígenas la tierra. Bajo el gobierno de Haile Selassie, los están repartiendo sus tierras en microfundios. En las agricultores eran arrendatarios voluntarios en lugar cuencas del Amazonas y del Orinoco, lo mismo que de titulares de la propiedad o de derechos de en la costa del Pacífico, está aumentando la presión usufructo. Bajo el régimen comunista, el estado era para incluir tierras inestables, con limitada fertilidad propietario de la tierra, los derechos de usufructo intrínseca, bajo un régimen de cosechas anuales. nunca fueron seguros y los campesinos fueron De acuerdo con Currie (1965), hace cuarenta años desplazados como resultado de los programas de el problema fue ocasionado por la existencia de establecimiento de asentamientos y la migración demasiados campesinos pobres e ineficientes que forzada, y obligados a unirse en granjas colectivas. El trabajaban en las laderas. La solución-contra la uso de tecnología mejorada en el cultivo de cereales pobreza rural y la degradación de los recursos-fue era escaso. Muy pocos programas estaban dirigidos al alentar la migración del exceso de población rural a desarrollo y diseminación de mejores técnicas para la los pueblos, dejando la tierra para que fuera trabajada conservación de suelos entre los campesinos. por una cantidad menor de agricultores con más El drástico contraste en los resultados de distintos sofisticación técnica. Más de cuarenta años después, regímenes políticos y sistemas de recursos naturales la población de pobres en la zona rural de Colombia entre Kenya y Etiopía muestra que los efectos de aumentó en más del doble, a pesar de la masiva Boserup no son una respuesta automática al migración rural-urbana (Banco Mundial 1995a). Tres crecimiento demográfico o al acceso a mercados. En de cada cuatro pobres de Colombia ahora residen en su lugar, requieren un régimen político e institucional zonas rurales. Los agricultores pobres siguen que proporcione incentivos favorables a los trabajando en las laderas. campesinos y agricultores comerciales, así como Recientemente, la tasa natural de aumento de la oportunidades de ganar su sustento tanto dentro como población rural ha disminuido considerablemente, John Heath y Hans P. Binswanger 25 ayudando a elevar los salarios y a reducir el nivel crecimiento del empleo en labores agrícolas ha sido absoluto de presión sobre la base de recursos. Desde excepcionalmente bajo en Colombia (Misión de 1985, la población rural ha comenzado a declinar por Estudios del Sector Agropecuario, 1990, la cual primera vez en términos absolutos. Sin embargo, el amplía el trabajo previo desarrollado por Syrquin y patrón general de crecimiento no ha logrado absorber Chenery 1989). Entre 1925 y mediados de siglo, con lo que Currie percibió como "superávit de mano de base en estándares internacionales, el declive de la obra rural". Los agricultores pobres siguen teniendo participación del sector agrícola colombiano en el acceso limitado a la tierra buena y, por lo tanto, producto interno bruto (PIB) y su participación en continúan ejerciendo presión en las laderas (y en términos de mano de obra, era comparable al de otros tierras igualmente frágiles de la cuenca Amazonas- países dentro del mismo rango de ingreso per cápita. Orinoco). Pero a partir de principios de los años cincuenta este ¿Hay otras soluciones? Mejorar las técnicas que panorama cambió abruptamente: la importancia utilizan los agricultores de las laderas en tierras de relativa del empleo agrícola disminuyó a un ritmo bajo rendimiento, puede ser parte de la historia. Sin más acelerado que el proyectado con base en datos embargo, aunque existen tecnologías de bajo costo, internacionales con respecto de la correlación que se ha hecho poco por difundirlas, debido en gran existe entre empleo y participación en el PIB (véase la parte a la falta de incentivos: en las tierras de bajo Ilustración 3.1). rendimiento, es posible que los agricultores no tengan En Colombia, la ruta de crecimiento agrícola ha suficientes incentivos para invertir en la conservación sido de gran intensidad de capital y mano de obra. de los suelos (Ashby 1985). Incluso si se Entre 1950 y 1987, la tasa de crecimiento anual de la desarrollaran técnicas más rentables para el cultivo en agricultura promediaba la cifra impresionante del 3,5%. pendiente, éstas serían paliativas, cuando mucho. Los insumos de capital a la agricultura aumentaron a Para diseñar una solución adecuada, es necesario ver una tasa anual promedio del 2,8%, el área de tierra más allá de las laderas. El reto consiste en mejorar el dedicada a la agricultura y a la ganadería se elevó en un acceso de las poblaciones rurales pobres a tierras 1,4% y el empleo aumentó únicamente un 0,6% (véase menos frágiles y más fértiles, a menores elevaciones el Cuadro 3.1). y ampliar las oportunidades de trabajo rural fuera de La relativamente baja propensión del sector a la finca. Aquí demostramos que es necesario cambiar absorber mano de obra se ve reflejada en el patrón de el marco de políticas agrícolas que influye sobre el uso de la tierra. La explotación agrícola ha captado funcionamiento de la tierra y de los mercados una proporción pequeña de la base de recursos laborales. naturales: el 16% del suelo colombiano es apto para La receta de Currie de acelerar la migración rural- la siembra, pero se cultiva menos de 14%. La cría de urbana y entregar las actividades agrícolas a ganado está demasiado extendida: el 13% del agricultores comerciales modernizados a gran escala, territorio es apto para el pastoreo, pero se utiliza un se ha practicado en Colombia durante más de 35% para esta actividad. Los pequeños agricultores,, cuarenta años. La receta no ha atenuado la con acceso limitado a tierras planas de buena calidad, pobreza considerablemente. Por el contrario, ha pueden terminar deforestando tierras de muy bajo concentrado aún más a los pobres en el campo. rendimiento en las laderas andinas. Sólo cerca de la También ha conducido al uso mínimo de tierra y mitad de las tierras agrícolas y forestales de mano de obra en este país, así como a una baja Colombia tiene aún áreas verdes, mientras que dos productividad general del sector agrícola tercios sirven únicamente para la silvicultura y en comparación con su enorme potencial. debería dejarse con cobertura arbórea (IGAC 1988). El enfoque de inmigración urbana para La fonmulación de políticas agrícolas en resolver la pobreza rural y la degradación de los Colombia muestra elementos sustanciales de "sesgo recursos, ha sido un completo fracaso. en favor de los grandes agricultores". Primero, los patrones de inversión pública y la orientación del! La baja propensión de la agricultura colombiana régimen comercial se han combinado para favorecer a absorber mano de obra la ganadería y el cultivo de cereales, actividades que no hacen un uso intensivo de la mano de obra. El desarrollo agrícola en Colombia ha involucrado la Segundo, las políticas crediticias han tendido a mala distribución de recursos: la tierra se ha discriminar a los pequeños agricultores. Sólo cerca de explotado en forma bastante desigual y el crecimiento una tercera parte de los pequeños agricultores logran de la producción de las fincas ha absorbido menos obtener un préstamo del sector formal. No hay mano de obra de la que se hubiera podido esperar. En señales de que las prácticas pasadas, que favorecen| los últimos cuarenta años, en comparación con otros las actividades agrícolas en gran escala, estén siendo países en el mismo rango de ingreso per cápita, el corregidas.3 Tercero, las políticas impositivas han 26 Efectos de la degradación de los recursos naturales inducidos por las políticas: El caso de Colombia convertido a la agricultura en un refugio tributario pastoreo se ubicaba en las tierras poco pobladas del contra la aplicación de impuestos sobre el ingreso y este de la cordillera de los Andes (Misión de Estudios las ganancias de capital, alentando la retención de del Sector Agropecuario, 1990). tierras, en lugar de su uso en la producción agrícola. El sector ganadero ha sido más protegido que el Al subsidiar los insumos de capital y el sector cultivo de cereales, lo que ayuda a explicar su rápida ganadero, el gobierno colombiano ha patrocinado una expansión. Entre 1980 y 1992, la producción de carne estrategia de desarrollo que discrimina a los pequeños y de leche recibía el 82% de la asistencia total (precio agricultores. Los subsidios a los tractores han más intervenciones no relacionadas con el precio) alentado la sustitución de mano de obra: desde que el gobierno otorgaba a un grupo de 9 productos principios de los años setenta, una cuarta parte de las agrícolas (Banco Mundial, LACTAD 1994) . La zonas cultivadas había sido mecanizada. Los expansión de la actividad ganadera se ha esquemas de irrigación pública han tendido a caracterizado por un uso extensivo de la tierra, favorecer a los productores grandes más que a los favoreciendo la creación de grandes haciendas: la pequeños. Además, debido a que gran parte de la tasa de crecimiento de los hatos sólo ha superado tierra en los distritos de riego está dedicada a la cría levemente la tasa de crecimiento de las tierras de de ganado y al cultivo de cereales -actividades en las pastoreo. La tasa de extracción sigue siendo muy baja que se utiliza menos mano de obra que en cultivos -equivalente al 50% ó 60% de la alcanzada en más lucrativos- la generación de empleo ha sido Argentina y los Estados Unidos. El sector mucho menor de lo que hubiera podido ser. agropecuario extensivo ocupa grandes cantidades de La cría de ganado se diseminó con rapidez en la tierra arable en "laderas más bajas", que podrían época inmediatamente posterior a la guerra. El área desarrollarse para la agricultura intensiva dedicada al pastoreo aumentó de 12,1 millones de construyendo infraestructura vial. Gran parte de estas hectáreas en 1950, a 26,7 millones en 1986. (en el tierras también necesitarán sistemas de drenaje. Las mismo período, el área cultivada aumentó de 2,6 grandes haciendas, favorecidas por las políticas, millones a 4,3 millones de hectáreas). La región del simplemente no cuentan con la mano de obra Caribe concentraba el 38% del aumento de tierras de requerida para hacer estas inversiones. pastoreo, mientras que el fondo del valle andino El limitado acceso a la tierra y al empleo en las abarcaba un 30% adicional. También se observó un zonas rurales ha elevado la propensión a la violencia. rápido crecimiento de pastizales en la sabana oriental Si bien esa restricción no ha sido la única causa de la (concentrado en Meta): para mediados de los violencia rural, ha contribuido considerablemente a la ochenta, no menos de la mitad de toda la tierra de historia en extremo violenta de Colombia en la última Figura 3.1 Participación del sector primario en el empleo total en Colombia, 1925-86 80% 75% 70% _ 65% 60% 55% \s]_ bevd - Esperado ¡ 50% ___ ___ __ 45% 40% 35% 30%. _ 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1986 Fuente: Misión de Estudios del Sector Agropecuario 1990. Estas comprobaciones amplían el trabajo anterior realizado por Syrquin y Chenery 1989. John Heath y Hans P. Binswanger 27 Cuadro 3.1 Fuentes de crecimiento del sector agrícola en Colombia, 1950-87 Tasas de crecimiento Contribuciones al crecimiento Período Porcentaje Area Capital Empleo Area Capital Empleo Todos los Productivida del PIB factores d 1950-55 3,03 1,15 -0,37 2,09 0,22 -0,13 0,96 1,05 1,98 1955-60 4,08 0,68 1,26 0,21 013 0,44 0,10 0,67 3,41 1960-65 2,77 1,31 2,44 0,67 0,22 0,81 0,34 1,36 1,41 1965-70 4,94 2,17 4,68 1,29 0,41 1,87 0,53 2,81 2,13 1970-75 4,33 2,03 6,51 -3,91 0,38 2,60 -1,60 1,39 2,94 1975-80 4,58 1,67 4,96 2,75 0,28 2,18 1,05 3,51 1,07 1980-84 0,89 1,80 0,93 0,66 0,27 0,45 0,24 0,96 -0,07 1984-87 3,53 0,48 1,97 0,76 0,07 0,95 0,28 1,30 2,23 Promedi 3,52 1,41 2,80 0,57 0,25 1,15 0,24 1,63 1,89 o, 1950- 1987 Fuente: Banco Mundial 1995b. mitad de siglo. La propensión a la violencia ha a otro tipo de aparceros y a colonos, fue abolido originado un efecto de retroalimentación negativa formalmente por la Ley 1a de 1968. Esto condujo a una para las inversiones y el empleo. La falta de caída precipitosa en el uso de aparceros y colonos, seguridad en las zonas rurales reduce los incentivos aunque para 1988 todavía no habían desaparecido, para invertir en la agricultura y, más importante aun, totalmente. La cantidad de otro tipo de inquilinos se favorece el patrón de inversión en actividades que redujo de manera menos drástica. Estas tendencias se son relativamente no intensivas en el uso de mano de presentaban incluso en momentos en que las zonas obra. Los costos de supervisión y las pérdidas de dedicadas a la agricultura se estaban expandiendo en incentivo, que típicamente se asocian con la todo el país. Gran parte del declive en la actividad de contratación de mano de obra, son aun mayores en un aparcería se concentró en la zona cafetalera (asociada ambiente en donde los trabajadores contratados con un aumento en la importancia de las fincas pueden iniciar, o actúan en connivencia para tomar operadas por pequeños propietarios) y en parte de las represalias violentas contra sus patronos. Este tierras bajas del Caribe, después de que se desbrozaba desincentivo puede alentar a los propietarios de la tierra para la cría de ganado. tierras potenciahnente arables a invertir en ganadería La caída más abrupta en el empleo rural -3,9% al en lugar de hacerlo en la siembra de cultivos y puede año- ocurrió entre 1970 y 1975. Lo anterior sugiere reforzar la tendencia a dedicar terrenos irrigados más que la Ley de 1968 fue el detonante más importante y grandes al pastoreo o al cultivo de cereales, en vez de que, para cuando se reafirmó la prohibición sobre la sembrarlos con cultivos más lucrativos, que requieren actividad de aparcería en 1975, la mayoría de los una supervisión cuidadosa y usan mano de obra de aparceros y ocupantes ilegales ya había sido manera intensiva. expulsada. El impacto negativo sobre el empleo, sufrido tras Impacto negativo de políticas agrícolas haber eliminado la opción de arrendamiento, podría y agrarias pasadas haber sido compensado redistribuyendo tierras en favor de pequeños agricultores. Sin embargo, la Una serie de intervenciones políticas limitaron el colonización y redistribución de tierras realizada por acceso de los pobres a la tierra. Primero, las el Instituto Nacional Colombiano de Reforma oportunidades de arrendar terrenos han sido Agraria (INCORA) no ha cambiado mucho la forma reducidas. Comenzando con la Ley 200 de 1936 y general de la estructura agraria. Desde su concepción terminando con la Ley de Aparcería de 1975, una en 1961, el INCORA ha redistribuido relativamente serie de medidas legales han tenido el efecto de pocos terrenos en zonas de asentamientos disminuir el incentivo para los grandes propietarios de establecidos, concentrando sus esfuerzos en l arrendar tierra a aparceros (véase el Cuadro 3.2). El colonización y la entrega de títulos en zonas derecho de los propietarios de emplear como aparceros, fronterizas. En vista de que el suelo en las fronteras 28 Efectos de la degradación de los recursos naturales inducidos por las políticas: El caso de Colombia por lo general, no se ha repartido en parcelas la situación en Colombia era compatible con esta pequeñas, las iniciativas de colonización en esta generalización (véase Berry y Cline 1979). margen agrícola no han logrado alterar el panorama Asimismo, para cualquier nivel de uso de recursos y general de concentración de la tierra. Entre 1960 y producción, el sector en pequeña escala, basado en 1988, el área ocupada por propiedades de menos de 5 mano de obra familiar, genera mucho más empleo hectáreas disminuyó del 6% al 5%, el área ocupada que el sector en gran escala. Cuando hay cambios por fincas de mediano tamafño (5-50 hectáreas) tecnológicos, el tamaño óptimo de las operaciones aumentó del 24% al 26% y el área con fincas de familiares tiende a aumentar. Pero, una vez que el mayor tamaño (más de 50 hectáreas) disminuyó del tamaño de las fincas se ha ajustado a las nuevas 70% al 69%. tecnologías, vuelve a aparecer la relación negativa La falta de opciones, como el arrendamiento y la típica.4 reforma agraria, alentó la invasión de tierras. Durante Entre 1976 y 1988, los rendimientos de los los años setenta, se suscitó una ola de ocupaciones pequeños agricultores aumentaron en un promedio ilegales de fincas que afectó a entre 1.500 y 2.000 del 82%, en comparación con un aumento de tan sólo propiedades y casi a dos terceras partes de los el 2% para los agricultores de mediano y gran tamafño. departamentos. Desde entonces, el trabajo del Gran parte de esta respuesta en el rendimiento de los INCORA empezó a concentrarse en poner en orden los pequeños agricultores se basó en la adopción de reclamos de invasores ilegales. Pero incluso esta paquetes de insumos de escala neutra (que incluyen opción para la adquisición de suelos fue eliminada: principalmente agroquímicos) promovidos exitosamente La Ley 30 prohibió al INCORA adquirir tierras por el componente de extensión del Programa de ocupadas en forma ilegal. Desarrollo Rural Integrado lanzado en 1976. La La literatura existente sobre tamaño y respuesta en los rendimientos es sorprendente, dado productividad de los terrenos ha establecido que la que el volumen de recursos públicos canalizados al productividad de los factores en fincas manejadas, sector de pequeños agricultores fue escaso en principalmente, con mano de obra familiar suele ser relación con el volumen dirigido a fincas de mayor mayor que la de fincas más grandes operadas por tamaño. El nivel y la capitalizado de las ganancias mano de obra contratada o aparceros. Cerca de 1970, provenientes de la tierra de uso agrícola suele velocidad de respuesta de los pequeños agricultores sido analizada. En Colombia, las fincas grandes por sugieren que la relación entre tamaño de la finca y lo general no están divididas en parcelas ni son productividad, observada para los años sesenta y vendidas a pequeños agricultores, porque el precio de principios de los setenta, se mantiene. mercado exceder el valor de la actividad agrícola. Lo anterior suscita una duda importante. Si las Esto ocurre porque el valor del suelo se basa en su fincas pequeñas, familiares, son más eficientes que potencial agrícola sólo parcialmente. En todas partes, las grandes que dependen de mano de obra contratada la tierra sirve como barrera contra la inflación. Su ¿por qué los grandes agricultores no consideran más inmovilidad la convierte en una forma predilecta de provechoso subdividir sus propiedades y alquilar o garantía en los mercados crediticios, brindando una vender estas parcelas a pequeños agricultores? La utilidad adicional, particularmente donde los riesgos restricción sobre la opción de arrendamiento ya ha de producción no pueden ser asegurados. En las Cuadro 3.2 Cambios en la tenencia de la tierra en Colombia, 1960-88 (en miles de hectáreas, salvo que se indique lo contrario) Crecimiento Tenencia 1960 1988 (porcentaje) Propietarios 18.995 29.117 53,3 Aparceros 1.100 273 -75,2 Otros inquilinos 1.231 829 -32,7 Colonosa 2.889 554 -80,8 Otrosb 526 1.123 113,5 a. Ocupantes de tierras sin dueño (frontera interna y externa). b. Incluye a ocupantes ilegales. Fuente: Banco Mundial 1995b. John Heath y Hans P. Binswanger 29 zonas periurbanas, la tierra promete mayores de tierras funcionar mejor y los programas de ganancias por medio del desarrollo de bienes raíces reforma agraria serían más costeables para los que por la agricultura. Finalmente, es poco probable gobiernos y los beneficiarios. Por ejemplo, en que los subsidios al crédito y la deducción tributaria Colombia mejorar la recaudación de impuestos al sean capitalizados en el valor de las propiedades ingreso agrícola e impuestos a las ganancias de (Binswanger, Deininger y Feder, 1995). Muchos de capital sobre tierra agrícola, reduciría el atractivo del los beneficios no relacionados con la agricultura no terreno como refugio tributario y, con ello, su precio se aplican a los pequeños agricultores, quienes raras tendería a bajar. veces tienen acceso al crédito subsidiado y no se Un problema adicional es que las políticas de benefician del valor de poseer terrenos como refugio crédito agrícola del pasado y las iniciativas de crédito tributario. recientes, no favorecen el mantenimiento de precios Si el precio de la tierra en el mercado excede el bajos para la tierra ni la colocación de más suelos en valor capitalizado de las ganancias generadas en las el mercado. Los incentivos de inversión agrícola fincas, un pequeño agricultor pobre, o campesino adoptados recientemente (Ley 101 de 1993) serán desposeído, no podrán financiar la compra de tierra recibidos, en su mayoría, por los grandes con las ganancias obtenidas en una finca, incluso si el agricultores, lo que les dará una ventaja competitiva propietario, o un banco hipotecario, estuviera con respecto de los pequeños. En ocasiones pasadas, dispuesto a darle dinero por adelantado u otorgarle un la reprogramación general del crédito ha ayudado a préstamo para cubrir el precio de compra total del mantener vivas fincas grandes e ineficientes que suelo. Esto significa que la compra sólo será posible podrían haber sido divididas en parcelas y vendidas a si el diferencial de productividad entre fincas grandes grupos de pequeños agricultores. Un mejor enfoque y pequeñas es considerablemente grande, si se consistiría en brindar asistencia financiera para la recurre a ingresos no provenientes de la actividad reestructuración de los activos y pasivos de fincas agrícola o bien, si el comprador está dispuesto a grandes potencialmente viables, junto con incentivos explotar mano de obra familiar no remunerada, para financieros para que los propietarios de fincas no dedicar esas ganancias a la compra de la propiedad. viables abandonen el sector agrícola, dejando su Esta hipótesis fue confirmada por un estudio tierra libre para ser comprada por pequeños realizado en 15 municipios ubicados en distintos campesinos. sistemas agrícolas y agrarios de Colombia (Suárez y Un elemento importante que tiende a empujar otros, 1993). El estudio demuestra que el mercado de hacia abajo el precio de la tierra específico de tierras está sumamente fragmentado, lo que impide la Colombia, es el lavado de dinero procedente del transferencia de tierras de grandes a pequeños narcotráfico. Se calcula que, a fines de los años agricultores. Este mercado es muy activo entre ochenta, los narcotraficantes invertían entre 8% y grandes terratenientes, más incluso que en los 23% de sus ganancias por la venta de cocaína en la 5 Estados Unidos u otros países. Además, existe un compra de tierra, y que habían acumulado cerca de mercado para la venta de parcelas pequeñas entre un millón de hectáreas (equivalente a 3% de la pequeños agricultores. Sin embargo, pocas superficie cultivada). La mayor parte de esos terrenos transacciones se realizan entre ambos grupos. La se encontraba en los departamentos de Córdoba, evidencia presentada en este estudio podría no ser norte de Antioquía, Caquetá, Meta, Sucre, Atlántico y x estadísticamente representativa de las diferentes Casanare, y fue utilizada principalmente para la cria regiones cubiertas. Por lo tanto, hay suficientes de ganado (Bejeranol988). Una forma de abordar motivos para realizar una evaluación más profunda y este problema sería delegando, en los compradores precisa del fenómeno de la segmentación. potenciales de grandes extensiones de terreno, la tina falla importante de enfoques pasados con responsabilidad de demostrar que el dinero usado respecto de la reforma agraria en Colombia y en otras para comprar tierras fue obtenido por medios lícitos; partes, fue no reconocer que la segmentación de si no pudieran aportar pruebas satisfactorias, la tierra mercados y los precios inflados de la tierra son en sí sería embargada y vendida. consecuencias de las políticas adoptadas. Ambos aspectos son afectados por condiciones Políticas laborales macroeconómicas, opciones de inversión no agrícola, políticas tributarias y políticas agrícolas (para obtener ¿En qué medida los mercados inflexibles y más información sobre estos aspectos en otro distorsionados han contribuido a la mala distribución contexto, véase Binswanger 1989). Para corregir la de tierras y mano de obra en Colombia y, con ello, mala distribución de la tierra en Colombia, y en todas acentuado el deterioro de los recursos en las laderas y partes, debe empezarse por eliminar estas en las fronteras de la selva tropical húmeda? Se distorsiones. De hacerlo, se permitiría a los mercados puede decir que los mercados laborales son eficientes! 30 Efectos de la degradación de los recursos naturales inducidos por las políticas: El caso de Colombia cuando hay señales de integración entre los sectores permanecer en las zonas rurales, la tasa de desempleo urbano y rural, y entre distintas localidades rurales. entre las que permanecen ahí es mucho más alta que La integración sugiere una tendencia hacia la la de los hombres. disminución de los diferenciales de jornal por un La tasa particularmente alta de desempleo mismo trabajo entre las localidades y los sectores, femenino en las zonas rurales (no el masculino) no es para trabajadores con destrezas similares. consecuencia de la poca absorción de mano de obra El diferencial de jornales urbano-rural en que caracteriza a la agricultura colombiana, lo cual Colombia es bajo: los sueldos en el área de afecta tanto a hombres como a mujeres. En parte, es construcción son aproximadamente un 10% ciento resultado de normas sociales que desalientan la más altos que los que se pagan en el sector agrícola, participación en trabajos fuera de la finca, salvo en La reciente reforma al sistema de seguridad social operaciones específicas como la cosecha del café. Sin probablemente tenderá a elevar el costo de embargo, el desempleo femenino puede verse contratación de trabajadores en el sector urbano agravado por un acceso inadecuado a la tierra. Esto formal. Esto reducirá las contrataciones en el sector afecta a las mujeres, con inmovilidad relativa, más informal, tendencia que podría provocar una mayor seriamente que a los hombres, que tienen mayor inactividad en el mercado laboral urbano, con lo que movilidad. La respuesta usual a la poca demanda los sueldos para mano de obra no calificada se laboral es aumentar el uso de mano de obra familiar mantendrían similares a los que prevalecen en el no pagada en la finca. Para las familias con poca sector rural. tierra de labrantío, ya sea arrendada o propia, esta La migración interregional rural a rural también opción no existe. ha sido considerable y hay poca evidencia de Este breve análisis sugiere que los mercados segmentación regional de los mercados laborales laborales rurales, o las políticas que los regulan, no rurales. Asimismo, gran parte de la migración son la principal causa de la mala asignación de tierras interregional temporal está asociada con la y mano de obra en Colombia. En su lugar, la contratación de mano de obra ocasional para la característica perturbadora de las altas tasas de cosecha de caña de azúcar, café, algodón y otros desempleo femenino puede ser consecuencia de cultivos, pero estas actividades involucran más a políticas agrícolas y de mercados de tierra que hombres que a mujeres. En consecuencia, las tasas de producen una baja tasa de absorción de mano de obra desempleo rural masculino son muy bajas, en el y un uso ineficiente del suelo. orden del 2%. Por el contrario, las tasas de desempleo rural Sacudidas temporales en los mercados de trabajo femenino son bastante altas. De acuerdo con una rurales encuesta domiciliaria realizada en 1993, en el campo, el 12% de las mujeres que buscaban trabajo no podía Si bien el mercado de trabajo rural parece ser encontrarlo, en comparación con tan sólo el 2% de razonablemente flexible, las sacudidas temporales hombres en la misma situación (los resultados de la que sufre el sector agrícola podrían tener efectos encuesta CASEN se reportan en Reyes y Martínez, adversos muy importantes sobre la tasa de empleo. 1994). El desempleo rural era especialmente notorio En 1992-1993, la combinación de sequía severa y un entre mujeres jóvenes: el 25% de las mujeres drástico declive en los precios mundiales deprimieron menores de 25 años no podían encontrar trabajo. En el sector en forma importante. El impacto sobre el los pueblos, la disparidad de géneros era mucho más empleo fue quizás mayor de lo que hubiera sido si ya estrecha: el 6% de los hombres y 9% de las mujeres se hubiera negociado completamente la transición estaba desempleado. El diferencial de desempleo demográfica rural. Si bien la población rural ha hombre-mujer también es extremadamente alto con disminuido desde 1985 en términos absolutos y base en estándares internacionales. relativos, entre 1985 y 1990 la población en edad de Existe una larga tradición de mujeres trabajando trabajar aumentó a un promedio anual del 2,9%, tasa como jornaleras (por ejemplo, en la cosecha del mucho mayor que la de períodos pasados. Esto es un café). Además, entre 1973 y 1985, la participación reflejo de las tasas de nacimiento relativamente altas femenina en la población económicamente activa de que caracterizaron a las zonas rurales a finales de los las zonas rurales aumentó del 14% al 32% (Berry años sesenta. 1992). Sin embargo, las mujeres están en menos Entre 1990 y 1993, la cantidad de personas capacidad de responder con prontitud a la demanda empleadas en la agricultura descendió de 2,3 de trabajadores temporales, ya que en muchos casos millones a 2,2 millones. La pérdida de empleo en el deben cuidar a sus niños pequeños, lo que tiende a sector agrícola (calculada en 54.000 trabajos) fue más reducir su capacidad de movilización. Si bien las que compensada por el crecimiento del empleo en el mujeres son menos propensas que los hombres a sector "rural no agrícola" (se crearon 163.000 John Heath y Hans P. Binswanger 31 empleos; véanse Reyes y Martínez 1994). Dentro del enfoques más radicales y existen muchas y buenas sector agrícola, las tendencias de empleo variaron razones que justifican la reorientación y considerablemente dependiendo del tipo de cosecha. revitalización del proceso de reforma agraria en Entre 1990 y 1993, los cultivos no perennes se Colombia. Hay tres razones de importancia contrajeron en un 19%, sobre todo debido a la fundamental. Primero, contrario a las expectativas disminución de la rentabilidad del algodón, arroz y iniciales de los formuladores políticos colombianos, hortalizas (en menor grado, maíz, sorgo, frijol de la emigración del campo no ha eliminado la pobreza soya y trigo). El café se contrajo un 2,4% . Otros rural ni ha revertido la tendencia de los pequeños cultivos perennes aumentaron en un 9%: las caídas agricultores a cultivar en laderas inclinadas de en las tasas de empleo generadas por la yuca, la manera no sostenible. Los pequeños agricultores panela y el cacao, fueron más que compensadas por necesitan acceso a parte de las tierras bajas más los aumentos en banano, plátano, aceite de palma y fértiles que actualmente se dedican al pastoreo caña de azúcar (esto se refiere a los cambios en la extensivo. Segundo, otorgar tierra a los pobres de las cantidad de hombres-día-jornales trabajados en cada zonas rurales ayudará a atenuar una de las causas de cultivo cada año; véase Suárez y otros 1993). la violencia rural y podría contribuir a promover la El impacto de la contracción se habría sentido con inversión en la agricultura. Tercero, la evidencia más intensidad en los hogares que dependen sugiere que los pequeños agricultores de Colombia considerablemente de los ingresos aportados por los son altamente productivos si tienen acceso a tierra, trabajadores rurales. En 1993, el 57% de los jefes de mercados y servicios agrícolas. Son capaces de hogares rurales habían trabajado por un sueldo y los generar importantes alzas en la productividad. En ingresos provenientes de ese sueldo equivalían al otras palabras, poner más tierra en manos de los 46% del ingreso de los hogares rurales. Una mayor pequeños agricultores es probable que genere proporción de la fuerza laboral rural era eficiencia tanto como ganancias de capital, haciendo autoempleada (58%) pero los ingresos provenientes más competitiva la agricultura colombiana. de estas actividades constituían tan sólo el 37% del La reforma agraria constituye una respuesta ingreso de los hogares rurales. El empleo a cambio de sumamente apropiada al problema de segmentación. un sueldo era una fuente mucho más importante de Una alternativa sería crear incentivos para que en las ingreso en la región del Caribe que en otras zonas grandes propiedades se contrate más mano de obra -por rurales (Reyes y Martínez 1994). ejemplo, reduciendo la inversión en capital y los Este breve análisis sugiere que la rigidez de los subsidios a la ganadería. Aún así, la violencia rural mercados laborales no constituye un problema reduciría la propensión de los grandes agricultores a importante en Colombia. Sin embargo, urge contratar mano de obra. Incluso en ausencia de encontrar formas adecuadas de responder a los violencia, los costos de supervisión asociados al uso de descensos drásticos en la demanda de mano de obra mano de obra contratada harían estas propiedades rural ocasionados por crisis agrícolas periódicas, menos eficientes que las fincas pequeñas, que emplean asociadas éstas a repuntes en las importaciones y mano de obra familiar. Por lo tanto, existen suficientes bajas repentinas en los precios. El segundo problema razones para facilitar la subdivisión y venta de es cómo aliviar el desempleo femenino. Las propiedades a pequeños agricultores. También podría intervenciones políticas podrían ejercer presión para alentarse el arriendo de tierras, pero los problemas de crear un ambiente propicio para el surgimiento de incentivos harían estas propiedades un poco menos empresas rurales no agrícolas, incluyendo mayores eficientes que las que son manejadas por los mismos oportunidades de empleo para las mujeres y la dueños. promoción de programas de trabajo público, La reforma agraria sólo funcionaría si se diseñan destinados a atenuar los efectos de las bajas medidas complementarias para reducir los incentivos temporales en la demanda de mano de obra agrícola. "no agrícolas" para conservar las grandes propiedades -medidas que disminuyan la brecha Justificación de la reforma agraria entre el precio de la tierra y el valor capitalizado de las ganancias generadas en la finca. Las intervenciones del gobierno para aumentar la Además, el INCORA, la oficina paraestatal encargada I demanda de mano de obra en períodos de baja de la reforma agraria, no ha efectuado con eficiencia 1 temporal, no bastarán para resolver el problema gran parte de la reforma. Esto se puede atribuir a fundamental de mala asignación de tierras y mano de varias causas: obra en la agricultura colombiana. Las intervenciones * El principal episodio de redistribución de tierras dirigidas a mejorar la productividad de los tuvo lugar en los años sesenta, comenzando a agricultores pobres que practican la agricultura en fines de la guerra civil conocida como La pendiente, tampoco serán suficientes. Se requieren Violencia en 1958. Luego de ese impulso inicial, 32 Efectos de la degradación de los recursos naturales inducidos por las políticas: El caso de Colombia se agotaron las asignaciones presupuestarias negociar el precio con el dueño. Esto marca un destinadas a la reforma agraria. rompimiento con la política anterior, en donde el * La adquisición de tierras se basó en la INCORA compraba terrenos y los transfería a los expropiación de fincas utilizadas beneficiarios. La pieza central de la nueva iniciativa ineficientemente, un proceso de división lleno de es la negociación directa entre comprador y litigios. Como consecuencia, el INCoRA actuó vendedor: el INCORA facilita estas negociaciones pero como un comprador lento y pobre, adquiriendo no compra la tierra, salvo como último recurso. Esta principalmente propiedades invadidas o de muy institución podría comprar tierras obligatoriamente bajo rendimiento, a menudo a precios inflados. (a) a nombre de grupos indígenas u otros grupos meta * Las tareas de selección de beneficiarios de la (b) para proteger el ambiente, y (c) cuando los reforma agraria, asignación de suelos y desarrollo beneficiarios no puedan llegar a un acuerdo con los de las fincas las llevó a cabo una burocracia dueños de la tierra quienes previamente habían centralizada en forma paternalista. Los acordado vendérsela. beneficiaríos recibieron derechos de tierra La subvención para la compra de tierras equivale incompletos y malos servicios. al 70% del costo de comprar una unidad agrícola * El INcopA siguió distribuyendo terrenos familiar, los beneficiarios cubren el 30% restante del fronterizos a individuos favorecidos, en grandes precio de compra mediante préstamos que el unidades, en lugar de repartirlas como unidades INCORA les ayuda a negociar. Parece justificado agrícolas familiares, reproduciendo así la poco contar con un componente importante de donaciones favorable estructura agraria fronteriza. De esta con el fin de compensar la brecha entre el precio de la manera, los asentamientos de pequeños tierra en el mercado y el valor capitalizado de las agricultores creados en la frontera estuvieron ganancias provenientes de las fincas. El tamaño de sujetos a enfoques burocráticos, centralizados y esta brecha es una función de la gravedad de las paternalistas, similares a los que contenía el distorsiones a las políticas y se necesitan medidas programa de reforma agraria. complementarias para reducir estas distorsiones. Bajo En vista de este desolador historial, es obvio que el nuevo sistema, el componente de préstamo no es los esfuerzos de reforma agraria futuros deben tan grande como para cargar a los beneficiarios con basarse en enfoques radicalmente distintos, más una relación deuda-activo tan alta que comprometería económicos, rápidos, descentralizados y su capacidad para obtener crédito y conseguir capital participativos. de trabajo. Recientemente, el gobierno de Colombia ha dado Sin embargo, un 70% de subsidio podría ser pasos para revitalizar la reforma agraria y cambiar la demasiado. Primero, implica un costo fiscal bastante forma de administración. Ha introducido nueva oneroso que el estado podría no estar en capacidad de legislación (Ley 160 de 1994) en donde se propone afrontar. Segundo, es posible argumentar que, si se usar el mercado laboral para la reforma agraria.6 Los eliminan las distorsiones políticas, el subsidio que beneficiarios compran la tierra directamente de los necesario para la compra de tierras seria menor. grandes agricultores, utilizando donaciones y Además, el tamaño de la subvención podría alentar a préstamos aportados por el gobierno. La distribución algunas personas a solicitarla, incluso si no tuvieran de propiedades en la frontera está limitada al intención de seguir desarrollando actividades otorgamiento de parcelas agrícolas familiares para los agrícolas. grupos más pobres. Esta legislación también En el pasado, la reforma agraria cedió la descentraliza la administración de la reforma agraria propiedad de grandes extensiones de terrenos y la hace mucho más participativa. Por lo tanto, la ley públicos ubicados en la frontera, sin llegar a abordar posee muchas características positivas. Sin embargo, efectivamente el problema de concentración de la hasta el momento no se ha prestado mucha atención a pobreza rural. En el marco de esta nueva ley, la tierra los problemas de política que inciden sobre la de frontera se divide en parcela para formar unidades eficiencia con la que operan los mercados laborales. agrícolas familiares. Las personas cuyo capital A continuación, nos referiremos brevemente a las líquido supera el salario mínimo de Col$1.000 no fortalezas y debilidades de este nuevo reglamento. calificarán para estas fincas. Tampoco califican las autoridades encargadas de la reforma. Estas Evaluación de la Ley 160 disposiciones representan un rompimiento importante con el pasado, manteniendo vivo el prospecto de una La nueva ley dispone que los pobres reciban distribución más equitativa de tierras en la frontera. donaciones para comprar tierras. A las personas La nueva ley tiene una serie de debilidades. elegibles para recibir estas donaciones se les permite Primero, las propiedades que se venden bajo los identificar la propiedad que desean comprar y auspicios de la reforma agraria no pueden ser John Heath y Hans P. Binswanger 33 vendidas, ni arrendadas, durante doce años después de capital y eficiencia, y han conducido a muchos de efectuada la transferencia, moratoria que parece desalojos prematuros de mano de obra del sector. La excesiva. Esta no es una disposición inteligente oposición a los arrendamientos se basa en la puesto que es poco probable que se pueda hacer percepción de que, en el pasado, estos acuerdos cumplir. En la medida en que se cumpla, restringirá (sobre todo para aparecería) generaron explotación. innecesariamente la flexibilidad de la tierra y los La evidencia en todo el mundo sugiere que la mercados laborales. Es inevitable que algunas de las aparceria, muchas veces, es un medio para que recién creadas empresas agrícolas fracasen, por lo empresas dotadas de recursos diferentes unan sus que es necesario dejar una salida para sus dueños. medios en beneficio mutuo, superando así las Segundo, no está claro que para otorgar las limitaciones de crédito y ayudando a manejar el donaciones el gobierno deba poner como condición la riesgo. Se podrían adoptar salvaguardas para proteger compra de una propiedad "del tamaño de una finca a los pequeños agricultores de la posibilidad de familiar", o bien restringir las posibilidades de explotación. Sería apropiado, por ejemplo, establecer subdividir esas propiedades posteriormente. La estándares mínimos para los contratos de propuesta niega a los pobres la opción de comprar arrendamiento. Estos contratos serían controlados una "finca subfamiliar" y complementar los ingresos mediante consejos municipales de arbitraje cuya de la finca con ingresos generados fuera de ella. decisión podría, como último recurso, ser apelada en Podría decirse que no hay necesidad de fijar un las cortes. Los consejos de arbitraje brindarían tamaño mínimo de terreno aceptable. El INCORA representación legal a todas las partes involucradas podría simplemente pagar el 70% del costo de en disputas relacionadas con mano de obra, tenencia compra hasta una cantidad máxima, en lugar de de la tierra, hipotecas y contratos de venta de tierras. establecer un tamaño meta. Con esto se eliminaría la Si bien la ley promete una nueva ola de reforma obligación de realizar costosos estudios, que además agraria, será necesario abordar los problemas consumen bastante tiempo, para determinar en cada sustanciales de política que contiene, presentes en localidad qué área de tierra se necesita para mantener otras políticas agrícolas y que favorecen a las fincas a una familia. con actividades en gran escala. Sólo entonces podrá Tercero, la actual ley vuelve a abrir la posibilidad hacerse realidad el potencial de la reforma agraria de de reglamentar la condición de propietarios de las reducir la pobreza y la degradación de la tierra. personas que han invadido tierras. Esto es válido ya que deben resolverse las invasiones ocurridas en el Conclusiones pasado. Al ordenar la ley, será importante crear incentivos para adquirir tierras por medio del En el presente artículo se ha argumentado que la mercado en lugar de invadirlas para asegurar que el pobreza rural, la distribución ineficiente de recursos y la título sea entregado más rápidamente si la propiedad degradación de los recursos naturales, son un fenómeno no es invadida. También para utilizar la disposición conjunto, a menudo inducido por un vínculo común de sobre infraestructura como contrapeso -concentrando fracasos de las políticas en favor de la modernización de la inversión en áreas donde la tierra ha sido fmcas en gran escala, a expensas de unidades familiares transferida mediante negociaciones en el mercado, no más eficientes, que hacen un uso más intensivo de la mediante invasiones. mano de obra. El nexo político trae como consecuencia Cuarto, los derechos de propiedad se consideran adversa adicional la concentración de poblaciones caducos si el terreno es abandonado, explotado en empobrecidas y con pocos recursos de inversión en forma no sostenible, o utilizado con propósitos tierras de muy bajo rendimiento, en las fronteras de ilícitos (como el cultivo de narcóticos). Por ejemplo, bosques tropicales y en laderas erosionables. Debe darse la nueva ley indica que limitarse a la "simple tala de prioridad a la eliminación del nexo político adverso i árboles" no es suficiente indicador de una antes que a la reducción del crecimiento demográfico, "explotación adecuada". Sin embargo, hay mucho reubicando las poblaciones empobrecidas en las espacio para la interpretación discrecional de lo que ciudades o bien, mejorando las técnicas de explotación| constituye un uso apropiado de la tierra. La mejor agrícola en las tierras de bajo rendimiento. forma de evitar este problema es eliminando las Es obvio que eliminar los privilegios de las élites distorsiones políticas que alientan a las personas a rurales que están inmersos en estas políticas, es una i aferrarse a grandes extensiones de terreno: cambiar la tarea sumamente dificil. Se trata de disposiciones que | estructura de incentivos lograría mejores resultados no surgieron en forma casual, sino como| que tratar de controlar el uso de la tierra. consecuencia de una evolución histórica que Quinto, la nueva ley no hace ningún intento de involucró la negociación entre diversos grupos aliviar las estrictas disposiciones de arrendamiento. políticos poderosos, que buscaban proteger sus Estas restricciones implican pérdidas considerables intereses en todo momento. Analizar las 34 Efectos de la degradación de los recursos naturales inducidos por las políticas: El caso de Colombia consecuencias conjuntas de estas políticas puede sostenimiento de la población-población rural. Para la contribuir con los esfuerzos de reforma, aunque es primera relación, el efecto sobre el nivel de erosión poco probable que sea suficiente. Los campesinos parecía lineal y débil debido a que se necesitaban han sido mal articulados en el proceso político aumentos considerables en la densidad demográfica, para colombiano y es necesario adoptar medidas para elevar las probabilidades de clasificar un área como más concederles más participación en el proceso de toma seriamente erosionada. Para la segunda relación, una de decisiones. transformación recíproca mejoró el poder explicativo del En la formulación de políticas agrícolas, existen modelo, sugiriendo una relación hiperbólica entre la pocos frenos y contrapesos. El poder de los grandes relación y el índice de erosión del suelo. La probabilidad agricultores-articulado mediante gremios y el Congreso- de que un área sea clasificada por encima de un nivel no es compensado de ninguna forma por grupos de determinado de erosión aumenta rápidamente a medida presión de campesinos o consumidores. Es que la población rural rebasa la capacidad de particularmente sorprendente que el gobierno otorgue a sostenimiento demográfico de su región". las organizaciones campesinas muy poco espacio para 2. Si tomamos México, Centroamérica, los países intervenir en el diálogo político. El Ministerio de andinos y el Caribe como un todo, Posner (1981) Agricultura está dominado por los gremios y por el calcula que el 30% de hogares campesinos practica la Congreso, y dedica gran parte de su tiempo a responder a agricultura en laderas inclinadas, generando entre un las demandas formuladas por los agricultores 20% y un 40% de la producción anual. comerciales-principalmente los productores locales que 3. La Ley 101 de 1993 establece un mandato para compiten con los bienes importados-que desean obtener continuar, de manera indefinida, con los subsidios al mayor protección y más subsidios. Por lo tanto, la crédito y las bajas tasas de interés para la agricultura: las formulación de políticas tiende a enfocarse en aspectos de políticas no facilitan el acceso al crédito para los corto plazo sobre control de crisis. Existe poca presión pequeños agricultores, por lo que la mayor parte va a sobre el gobiemo' para que aborde problemas dar a manos de los grandes productores. En vista de que relacionados con una estrategia de largo plazo, o con la casi todos los que califican para obtener préstamos de reducción de la pobreza. A menos que algunos actores capital de trabajo son los grandes agricultores, ellos políticos se convenzan de que promover una mayor recibirán la mayor parte del subsidio; la ley discrimina participación campesina en el proceso político redundará de manera implícita a los pequeños. El endeudamiento en beneficio propio, las reformas públicas y al régimen de crónico de los agricultores es un problema importante, tenencia de la tierra seguirán transcurriendo que se vio exacerbado por la sequía y la baja de los lentamente. precios en nivel mundial en 1992. No se ha podido recuperar muchos créditos vencidos de los grandes Notas agricultores que han conseguido esos préstamos de la Caja Agraria, la agencia de crédito agrícola estatal: del Este capítulo fue publicado originalmente en 1996 por valor total de préstamos vencidos (Col$150 mil John Heath y Hans Binswanger, bajo el título "Natural millones) la mitad corresponde a los grandes finqueros. Resource Degradation Effects of Poverty and La mayor parte del dinero recuperado ha provenido de Population Growth Are Largely Policy-lnduced: The los pequeños agricultores. Los esquemas de Case of Colombia," Environment and Development refinanciamiento no han sido bien dirigidos y pueden Economics l(1):65-83. Los autores desean agradecer a haber ayudado a posponer ajustes necesarios en el Cambridge University Press por otorgar el permiso para sector, estableciendo un precedente que alentaría a los la reimpresión de esta versión editada. productores más grandes a no pagar los préstamos. 1. Específicamente, Grepperud (1994) manifiesta 4. Estudios recientes confirman los hallazgos que "este documento prueba la hipótesis de la presión anteriores y proporcionan un fundamento teórico para demográfica sobre las ierras altas de Etiopía mediante la relación que se observa con base en los incentivos métodos cuantitativos. La hipótesis postula que en y en la falta de mercados. Esta literatura ha sido condiciones fisicas similares, las zonas con mucha resumida por Binswanger, Deininger y Feder (1995). erosión se presentan en regiones densamente pobladas. 5. En Colombia, cerca del 5% de tierra de Como variable dependiente se seleccionó un índice de labrantío fue vendida en 1990 y 1991 (Suárez y otros severidad de la erosión del suelo, una variable 1993). El porcentaje de tierra de labrantío en representativa de la erosión de suelos. En vista de que la promedio cada año corresponde al 3% del total en los variable dependiente es categórica y ordinal, se Estados Unidos, 1,5% en Gran Bretaña y en el sector seleccionó un modelo lógico, cumulativo y ordinal. blanco de Sudáfrica y 0,5% en Irlanda y Kenya (Moll Fueron aplicadas las dos variables alternativas para 1988: 354). reflejar la presión demográfica: la relación población 6. Entre 1995 y 1998, se pretende facilitar la rural-tierra arable y la relación capacidad de compra de un millón de hectáreas por parte de 69.900 John Heath y Hans P. Binswanger 35 familias y entregar títulos para 5 millones de Behrman y T. N. Srinivasan, compiladores, hectáreas de tierras de frontera, con lo que se Handbook of Development Economics. Vol. 3B. beneficiaría a 178.600 familias. La cantidad total de Amsterdam: Elsevier. beneficiarios se calcula en 1,2 millones o bien, Blakemore, H. y C. T. Smith. 1971. Latin America: equivalente al 13% de la población rural. Geographical Perspectives. Londres: Methuen. Boserup, Ester. 1965. The Conditions ofAgricultural Referencias Growth: The Economics of Agrarian Change under Population Pressure. Nueva York: Aldine. El término "multicopiado" describe las obras que han Cleaver, Kevin M. y Gotz A. Schreiber. 1994. sido reproducidas de manera informal, que por lo Reversing the Spiral: The Population, Agriculture, general no están disponibles en bibliotecas. and Environment Nexus in Sub-Saharan Africa. Anderson, Jock R. y Jesuthason Thampapillai. 1990. Washington, D.C.: Banco Mundial. Soil Conservation in Developing Countries: Currie, Lauchlin. 1965. El manejo de cuencas en Project and Policy Intervention. Serie sobre Colombia: Estudio sobre el uso de las tierras. políticas e investigación 8. Washington, D.C.: Bogotá: Tercer Mundo. Banco Mundial. Grepperud, Sverre. 1994. "Population-Environment Ashby, J. A. 1985. 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Aun cuando Se pueden distinguir cinco escuelas de en conjunto se están produciendo suficientes pensamiento sobre las opciones futuras para el alimentos para todos, unos 800 millones de personas desarrollo agrícola (véase también McCalla 1994, todavía no tienen acceso a una alimentación Hazell 1995, Hewitt y Smith 1995, Pretty 1995b y adecuada. Esto incluye a 180 millones de niños con Hinchcliffe, Thompson y Pretty 1996). un peso inferior al normal, que sufren de Los optimistas que piensan que todo seguirá desnutrición. La brecha entre ricos y pobres se ha igual, con gran confianza en el poder del mercado, ampliado. A pesar de que en los últimos tres decenios dicen que la oferta siempre satisfará la creciente el ingreso global se ha duplicado, la cantidad de demanda y que la producción mundial de alimentos personas que viven en la pobreza siguió aumentando, seguirá aumentando junto con las reducciones pasando de 944 millones a 1.300 millones. esperadas en el crecimiento demográfico (Rosegrant Todos los modelos diseñados recientemente para y Agcaolli 1994, Mitchell e Ingco 1993 y FAO 1993). investigar los cambios que ocurrirán en producción Argumentan que los precios de los alimentos están agrícola y seguridad alimentaria en el próximo cuarto cayendo (50% menos en el último decenio para la o en la próxima mitad de siglo, concluyen que la mayoría de los productos básicos) lo que indica que producción de alimentos tendrá que aumentar actualmente no hay ninguna presión en la demanda. considerablemente (IFPRI 1995, Crosson y Anderson La producción seguirá expandiéndose a medida que 1995, Leach 1995, GCIAI 1995 y FAO 1993, 1995). maduren los frutos de la investigación en Sin embargo, las opiniones sobre cómo hacerlo biotecnología, elevando la productividad de plantas y varían drásticamente. Algunos son optimistas, incluso animales, y a medida que se extienda el área de condescendientes; otros, sumamente pesimistas. cultivo, quizás entre un 20% a un 40% para el año Algunos indican que son muchos los cambios 2020 (esto podría implicar la conversión a la necesarios; otros manifiestan que los sistemas agricultura de 79 millones de hectáreas adicionales de agrícolas y alimentarios requieren de reformas tierras sin cultivar tan solo en África al sur del fundamentales. Hay quienes señalan que un aumento Sahara). Para ellos, el crecimiento demográfico considerable en la producción de alimentos sólo será disminuirá y los países en desarrollo aumentarán posible si se dedica más tierra a la labranza; y están considerablemente las importaciones de alimentos 36 Jules N. Pretty 37 procedentes de los países industrializados (quizás que este aumento sólo puede provenir de un sistema hasta en cinco veces para el año 2050). agrícola "moderno" que utilice gran cantidad de Los ambientalistas pesimistas sostienen que se insumos externos (Borlaug 1992, 1994a, 1994b, está llegando a, o ya se alcanzaron, los límites ecológicos Sasakawa Global 2000 1993-1995, Banco Mundial del crecimiento (Haanis 1995, Brown 1994, GCLA 1995, 1993, Paarlberg 1994, Winrock International 1994 y Kendall y Pimentel 1994, Brown y Kane 1994 y Ehrlich Crosson y Anderson 1995). Este grupo señala que los 1968). Estos pesimistas, siguiendo una línea de agricultores simplemente utilizan muy pocos pensamiento neomaltusiana, afirman que las poblaciones fertilizantes y plaguicidas, los cuales se consideran el siguen aumentando a un ritmo demasiado acelerado, único medio para mejorar los rendimientos y aliviar mientras que el ascenso en el rendimiento de los la presión sobre los hábitats naturales. Esta repetición principales cereales será más lento o incluso disminuirá, del modelo de la revolución verde se denomina, en especialmente debido a las crecientes limitaciones sobre términos generales, "agricultura basada en la la producción en la forma de degradación de los recursos ciencia", y su propósito es aumentar el uso de (erosión de suelos, degradación de la tierra, pérdida de fertilizantes y plaguicidas por parte de los bosques, uso excesivo de plaguicidas y explotación agricultores. Se argumenta además que la agricultura desmedida de las pesquerías). Los cambios en la dieta, en que utiliza gran cantidad de insumos es más particular el aumento en el consumo de productos sostenible en términos ambientales que la agricultura ganaderos, constituyen una nueva amenaza, ya que cada de pocos insumos, en la que se hace un uso intensivo vez se necesita mayor cantidad de cereales para alimentar de los recursos locales que podrían ser degradados en al ganado. Los pesimistas no creen que sea probable el proceso. lograr nuevos avances tecnológicos, por lo que para Sin embargo, otro grupo está tratando de resolver estos problemas es necesario dar prioridad a la demostrar los beneficios de una intensificación búsqueda de algún tipo de control demográfico. sostenible, partiendo de la premisa de que es posible El grupo que piensa que los países lograr un crecimiento considerable en zonas que industrializados irán al rescate del resto del mundo, hasta el momento no han sido mejoradas, o que han considera que las naciones en desarrollo nunca sido degradadas, mientras que al mismo tiempo se podrán autoabastecerse, por una amplia gama de protegen e incluso se regeneran los recursos naturales razones ecológicas, institucionales y de (Pretty 1995a, 1995b, Hazell 1995, McCalla 1994, infraestructura, y piensa además que la brecha 1995, Scoones y Thompson 1994, Northwest Area alimentaria que se avecina tendrán que cerrarla los Foundation 1994 y Hewitt y Smith 1995). Quienes sistemas agrícolas modernizados de los países proponen este argumento sostienen que la evidencia industrializados (Avery 1995, Wirth 1995, empírica actual indica que la agricultura regenerativa, DowElanco 1994, Carruthers 1993 y Knutson y otros de pocos insumos (aunque no necesariamente cero 1990). El aumento de la producción mediante insumos) puede ser muy productiva si los agricultores operaciones grandes y mecanizadas obligará a los participan en todas las etapas de desarrollo y agricultores pequeños y a los más "marginales", a extensión tecnológica. Esta evidencia sugiere además abandonar la actividad, aliviando así la presión sobre que la productividad de las tierras agrícolas y de los recursos naturales. Estos recursos podrán pastoreo es tanto una función de la capacidad e entonces conservarse en zonas protegidas y en su inventiva humanas, como de procesos fisicos y estado natural. De esta forma, los productores más biológicos. Este tipo de agricultura sostenible grandes podrán comerciar sus productos con las pretende integrar el uso de una amplia gama de personas que los necesiten, distribuirlos para aliviar tecnologías para el manejo de plagas, nutrientes, hambrunas, o como ayuda alimentaria. Este grupo suelos y recursos hídricos, y aspira a crear diversas argumenta enérgicamente que cualquier consecuencia empresas dentro de las fincas, así como mayores adversa sobre la salud y el ambiente ocasionada por vínculos y flujos. De esta manera, los subproductos o sistemas agrícolas que utilizan sustancias químicas, desechos de un componente o empresa, se convierten es insignificante en comparación con las en insumos para otra. Y, a medida que los procesos consecuencias de la expansión de la agricultura a naturales van sustituyendo a los insumos externos, se nuevas tierras. Se considera que los insumos externos reduce el impacto sobre el entorno. (sobre todo plaguicidas y fertilizantes) y el libre comercio, son parte fundamental de cualquier ¿Qué es y qué no es agricultura sostenible? estrategia para alimentar al mundo (véase especialmente Avery 1995). Sostenibilidad es un término que se ha puesto de mod Un grupo, al que podríamos denominar los nuevos en los últimos años. Desde que la Comisión Brundtlan modernistas, sostiene que es posible aumentar el acuñó el término "desarrollo sostenible", a mediados rendimiento biológico en las tierras existentes, pero finales de los años ochenta, se han publicado cerca d 38 Hacia pollicas más propicias para una agricultura sostenible cien definiciones sobre sostenibilidad, cada una de las El desafio fundamental para la agricultura cuales enfatiza en distintos valores, prioridades y sostenible es hacer un mejor uso de los recursos prácticas. Obviamente ninguna persona sensata se fisicos y humanos disponibles. Esto se puede lograr opone a esta idea, pero ¿qué significa? Para algunos, reduciendo al mínimo el uso de insumos externos, involucra la capacidad que tiene algo de permanecer regenerando los recursos internos de manera más inalterado durante mucho tiempo. Para otros, implica no eficiente, o bien, combinando las dos modalidades de dañar los recursos naturales. Están aquellos para quienes diversas formas. Lo anterior garantiza el uso efectivo se trata sólo de una forma de llevar un inventario del y eficaz de los recursos disponibles y mantiene ambiente mientras se sigue operando como de cualquier dependencia de sistemas externos en un costumbre. ¿Sirve algo de esto dentro del entorno de la nivel mínimo razonable. agricultura? Todos sabemos que la sostenibilidad Una agricultura más sostenible está constituida representa algo bueno, pero ¿qué exactamente? Además, por cualquier sistema de producción de alimentos todavía más importante ¿ha contribuido la noción de orientado sistemáticamente al logro de las siguientes agricultura sostenible al mejoramiento de las prácticas metas: agrícolas, o bien, es éste un término del cual la gente * Plena integración a los procesos de producción se apropia fácilmente? agrícola de procesos naturales como el reciclaje de En cualquier debate sobre sostenibilidad, es nutrientes, la fijación de nitrógeno y relaciones plaga- importante aclarar qué se está sosteniendo, por cuánto depredador, con el fin de asegurar una producción de tiempo, para beneficio de quién y a expensas de quién, alimentos rentable y eficiente. sobre qué área y con qué criterios se mide. Estas Reducción al mínimo del uso de los insumos interrogantes son dificiles de contestar, porque implica externos y no renovables con potencial para dañar evaluar e intercambiar valores y creencias (Pretty el ambiente o la salud de agricultores y 1995b, Viederman 1994, Steer y Lutz 1993). Por lo consumidores, y un uso concentrado de los tanto, es fundamental que la agricultura sostenible no insumos restantes, con miras a minimizar los recete un conjunto defmido y concreto de tecnologías, costos. prácticas o políticas, ya que esto sólo lograría restringir * Plena participación de agricultores y de otros las opciones disponibles para los agricultores en el habitantes rurales en todos los procesos de análisis futuro. A medida que cambien las condiciones y los de problemas y desarrollo, adaptación y conocimientos, deben alentarse y perrnitirse el cambio y diseminación de tecnología, para aumentar la la adaptación a los agricultores y a las comunidades. Por independencia de los agricultores y las consiguiente, la agricultura sostenible no es un simple comunidades rurales. modelo o paquete para ser impuesto; se trata más bien * Uso más productivo de conocimientos y prácticas de un proceso para el aprendizaje (Pretty 1995a y locales, incluyendo enfoques innovadores que aún Róling 1994). no han sido bien comprendidos por los científicos Durante los últimos cincuenta años, las políticas de o adoptados por muchos agricultores. desarrollo agrícola y rural han logrado destacar los * Mejoramiento de la vida silvestre y otros bienes insumos externos como el medio idóneo para aumentar la públicos en las zonas rurales. producción de alimentos. Esto ha generado un La agricultura sostenible pretende utilizar en crecimiento extraordinario en el consumo mundial de forma integrada una amplia gama de tecnologías para plaguicidas, fertilizantes inorgánicos, alimentos para el manejo de plagas, nutrientes, suelos y agua. Su animales, tractores y otra maquinaria. Sin embargo, los propósito es aumentar la diversidad de empresas insumos externos han sustituido procesos de control y dentro de las fincas, con mayores vínculos y flujos recursos naturales, haciéndolos vulnerables. Los entre ellas, de manera que los subproductos o plaguicidas han reemplazado métodos biológicos, desechos de un componente o empresa sirvan de culturales y mecánicos utilizados para controlar plagas, insumos para otras. A medida que los procesos malezas y enfermedades; los fertilizantes inorgánicos han naturales sustituyan de manera creciente los insumos suplantado el estiércol animal que se usa como abono, la externos, van reduciéndose los efectos negativos composta vegetal, los cultivos que fijan el nitrógeno y los sobre el entomo, contribuyendo así con el suelos fértiles; la información necesaria para que los regeneramiento de los recursos naturales. administradores tomen decisiones proviene de los proveedores de insumos, investigadores y extensionistas, Alcance e impacto actual de la agricultura no de fuentes locales; y los combustibles fósiles han sostenible sustituido las fuentes locales de abastecimiento eléctrico. Lo que una vez se consideraron recursos locales valiosos, Cada vez hay más evidencia de que las tecnologías y ahora muchas veces se convierten en productos de prácticas regenerativas que ayudan a conservar los desecho. recursos, pueden generar beneficios ambientales y Jules N. Pretty 39 económicos para los agricultores, las comunidades y las comunidades locales o para alentarlos a las naciones. La mejor prueba de ello viene de países adoptar determinadas tecnologías, de manera que de África, Asia y América Latina, en donde el es poco probable que las mejoras desaparezcan principal objetivo es aumentar la producción de una vez que concluya el proyecto o programa. alimentos en zonas en que la agricultura, . Han apoyado la participación activa de las prácticamente, no ha sido tocada por los modernos mujeres como productoras y facilitadoras de paquetes de tecnologías provenientes del exterior. En importancia clave. estas tierras, las comunidades agrícolas que han * Han destacado la "adición de valor" a los productos adoptado tecnologías regenerativas han mejorado agrícolas mediante agroprocesos, mercadeo y otras considerablemente los rendimientos, utilizando a actividades realizadas fuera de las fincas, creando así menudo pocos o ningún insumo externo (Bunch empleos, oportunidades para la generación de 1990, 1993, GTZ 1992, PNUD 1992, Krishna 1994, ingresos y la retención de excedentes en la Shah 1994, SWCB 1994, Balbarino y Alcober 1994, de economía rural. Freitas 1994 y Pretty 1995b). Se evaluaron dos tipos de transición hacia la No obstante, estos no son los únicos lugares agricultura sostenible: desde una agricultura moderna donde ha tenido éxito la agricultura sostenible. En las o convencional con un alto grado de utilización de tierras en que se utilizan muchos insumos, generalmente insumos externos (como la que se practica en las I con sistemas de riego, los agricultores que han adoptado zonas afectadas por la revolución verde o en los tecnologías regenerativas han mantenido o mejorado los países industrializados) y desde una agricultura de rendimientos, mientras que a la vez han logrado reducir el secano tradicional, donde los rendimientos de los uso de insumos (Bagadion y Korten 1991, Kenmore cereales se han mantenido bastante constantes a lo 1991, van der Werf y de Jager 1992, PNUD 1992, Kamp, largo de siglos. En vista de que estas transiciones son Gregory y Chowhan 1993 y Pretty 1995b). Asimismo, en recientes (en los últimos 5 ó 10 años) proporcionan los países industrializados los agricultores han podido evidencia de que podrían realizarse mejoras similares mantener la rentabilidad, aun cuando se ha reducido en cualquier parte y de que la experiencia podría drásticamente el uso de insumos, como son los casos de repetirse en mayor escala. Estados Unidos (Liebhardt y otros 1989, National En los 20 países del sur (y en todos los 63 Research Council 1989, Hanson y otros 1990, Faeth proyectos) examinados y analizados, unos 2,38 1993, Northwest Area Foundation 1994 y Hewitt y Smith millones de hogares están cultivando 4,37 millones 1995) y Europa (El Titi y Landes 1990, Vereijken 1990, de hectáreas con tecnologías y prácticas agrícolas Jordan, Hutcheon y Glen 1993, Pretty y Howes 1993, sostenibles (véase el Cuadro 4.1). La información del Reus, Weckseler y Pak 1994, Somers 1997 y Pretty Cuadro 4.1 no representa un estudio completo de la 1998). agricultura sostenible en cada uno de los países. No obstante, sirve para ilustrar lo logrado con proyectos Alcance actual específicos y qué se podría emular en otras partes. La mayoría de las mejoras se han El Instituto Internacional del Medio Ambiente y llevado a cabo en los últimos 10 años Desarrollo ha estudiado el alcance e impacto de la (muchas, en los últimos 2 a 5 años). Se supone agricultura sostenible en ciertos países (Pretty, que esto representa lo que puede hacerse en Thompson y Hinchcliffe 1996). Los programas y una escala más amplia. Sin embargo, se podría proyectos gubernamentales y no gubernamentales argumentar que estas mejoras han tenido éxito incluidos en este análisis tienen importantes porque han ocurrido en lugares donde se características en común: combina una menor resistencia con una mayor • Han utilizado tecnologías para la conservación de oportunidad, aunque la gran diversidad de enfoques y recursos junto con enfoques colectivos para contextos representada socava esta afirmación. mejorar la agricultura y el manejo de los recursos Asimismo, muchas de las mejoras están ocurriendo naturales. en zonas inhóspitas, remotas y con pocos recursos, * Han colocado los enfoques participativos y las que generalmente se han considerado incapaces de actividades dirigidas a los agricultores en el centro desarrollar innovaciones o de producir excedentes de de sus programas de trabajo, de manera que estas alimentos. actividades se desarrollan tomando en cuenta el punto de vista de los habitantes locales, y es más Puntos de vista cuestionados probable que persistan incluso después de concluidos los proyectos y programas. ¿Sigue siendo cuestionada esta evidencia empírica? * No han utilizado subsidios o programas de trabajo En los Estados Unidos, cerca del 82% de los por alimentos para "comprar" la participación de agricultores convencionales consideran 40 Hacia politcas más propicias para una agricultura sostenible Cuadro 4.1 Ejemplos del alcance e impacto de una agricultura sostenible centrada en las personas en diferentes sistemas agricolas Factor de Cantidad reportada de Cantidad de Cultivo de cereal mejoramiento del Países hogares rurales hectáreas dominante rendimiento del reportadas cereal (porcentaje) Sistemas de secano Brasil 223.000 1.330.000 Maíz, trigo 198-246 Burkina Faso 22.500 37.360 Sorgo, mijo 250 Etiopía 24.175 21.850 Maíz 154 Guatemala 17.000 17.000 Maíz 250 Honduras 27.000 42.000 Maíz 250 India 307.910 993.410 Sorgo, mijo 288 Kenya 222.550 250.000 Maíz 200 México 7.400 23.500 Café 140 Nepal 3.000 1.300 Maíz, trigo 164-307 Filipinas 850 920 Arroz de tierras altas 214 Senegal 200.000 400.000 Sorgo, mijo 300 Uganda 9.426 21.379 Maíz 150 Zambia 6.300 6.300 Sorgo, mijo 200 Total 1.146.111 3.257.519 Sistemas irrigados Bangladesh 11.025 4.772 Arroz 110 China 47.000 12.000 Arroz 111 India 50.000 71.300 Arroz 108 Indonesia 400.000 267.000 Arroz 107 Malasia 2.500 3.925 Arroz 108 Filipinas 175.000 385.000 Arroz 112 Sri Lanka 100.000 95.350 Arroz 117 Tailandia 500 2.040 Arroz 109 Vietnam 6.600 3.540 Arroz 108 Total 792.625 844.927 Sistemas industrializados Alemania (integrado) 75.000 200.000 Trigo, cebada 90 Holanda (integrado) 500 - Trigo, cebada 85 Estados Unidos 40.000 632.000 Trigo, cebada 95 (integrado) Unión Europea 50.000 1.200.000 Trigo, cebada 80 (orgánico) Total 165.500 1.832.000 - Datos no disponibles. Nota: Las mejoras se miden en comparación con equivalentes agrícolas no sostenibles, los cuales se consideran en un 100%. Por lo tanto, una mejora del 200% implica una duplicación de los rendimientos; una mejora del 90% implica un descenso en los rendimientos del 10%. El cronograma para que se lleven a cabo estas mejoras equivale a la duración de las actividades del programa, que generalmente es inferior a cinco años. Se espera que algunas mejoras tengan lugar en la temporada siguiente a la adopción de una agricultura sostenible y que estas tiendan a aumentar con el tiempo. Fuente: Véanse Pretty, Thompson y Hinchcliffe 1996 para obtener detalles sobre las fuentes de información y los estudios. Jules N. Pretty 41 influyentes siguen reforzando estas creencias. En Organización de Cooperación y Desarrollo 1991, el ex secretario de agricultura de Estados Económicos (OCDE) muestra un preocupante índice Unidos, Earl Butz, manifestó lo siguiente: de fracasos, con al menos un 27% de proyectos con Podemos regresar a la agricultura orgánica en este estructuras, prácticas o instituciones no sostenibles y pais, si es necesario-hace setenta y cinco añíos lo un 10% con efectos ambientales negativos de gran hacíamos así. Sin embargo, antes de orientarse en magnitud (Pretty y Thompson 1996). Las razones esa dirección, alguien debe decidir cuáles son los aducidas para explicar el fracaso incluyen un énfasis 50 millones de compatriotas que se morirán de sólo en tecnologías externas, falta de participación de hambre. Simplemente no podemos alimentar, ni las comunidades locales, capacitación deficiente de siquiera en un nivel de subsistencia, a 250 profesionales, e instituciones que funcionaban sin millones de compatriotas sin una gran cantidad de tomar en cuenta la diversidad de las condiciones insumos de producción como químicos, locales y las necesidades de los habitantes locales. antibióticos y hormonas del crecimiento (Citado Esta evidencia, proveniente de proyectos de en Schaller 1993). desarrollo agrícola concluidos, sugiere tres razones Aún así, hay evidencias recientes que indican que para la falta de sostenibilidad: al menos 40.000 agricultores en 32 estados están * Si la adopción de tecnologías agrícolas utilizando tecnologías agrícolas sostenibles y han sostenibles, como la conservación de los suelos, el reducido el uso de insumos externos cultivo en franjas y el manejo integrado de plagas, considerablemente. Esto incluye a 2.800 agricultores, se realiza mediante la coerción o el ubicados en los estados del noroeste, que cosechan establecimiento de incentivos financieros, es doble cantidad de cultivos que los agricultores posible que estas tecnologías desaparezcan. convencionales, utilizan entre un 60% y un 70% * Si las nuevas estructuras institucionales (como menos de fertilizantes, plaguicidas y energia, y cooperativas u otros grupos en nivel local o bien, obtienen rendimientos bastante similares. Ellos unidades de administración de proyectos y otras también invierten más dinero en bienes y servicios instituciones en nivel del proyecto) son impuestas, locales (Northwest Area Foundation 1994). es muy poco probable que estas instituciones A pesar de la creciente cantidad de iniciativas sobrevivan al término del proyecto. exitosas en el campo de la agricultura sostenible en * Si se introducen insumos externos costosos distintas partes del mundo, es obvio que la mayoría son subsidiados, incluyendo insumos, maquinaria o sólo "intentos aislados de éxito". Aún persiste el gran hardware de alta tecnología, sin considerar cómo desafio de encontrar formas de diseminar o aumentar los se pagarán, por lo general tampoco sobreviven procesos que han generado estas transiciones. después de concluido el proyecto. Historial de los proyectos agrícolas convencionales Problemas relacionados con los paquetes de tecnología completos Cuando se considera el reciente historial de asistencia al desarrollo, queda claro que la sostenibilidad ha El desarrollo de la agricultura modernista comenzó con la sido deficiente. Existe una percepción bastante noción de que existen tecnologías "guardadas" que sí generalizada entre organismos multilaterales y funcionan, y que sólo se necesita persuadir a los bilaterales de que el desarrollo agrícola es dificil, de agricultores para que las adopten. Aún así, pocos que los proyectos agrícolas no funcionan bien, y que agricultores están en capacidad de adoptar paquetes sería mejor invertir los recursos en otros sectores. Los completos de tecnologías de conservación sin tener que estudios del Banco Mundial, la Comisión Europea, la ajustar sus propias prácticas y sistemas de subsistencia. Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional y el Por ejemplo, el cultivo en franjas, un sistema agroforestal Departamento de Desarrollo Internacional de Gran que incluye hileras de árboles o arbustos para la fijación Bretaiía (antiguo ODA) muestran que los proyectos de nitrógeno separadas por hileras de cereales, ha sido agrícolas y de recursos naturales funcionaron peor en objeto de investigación durante mucho tiempo (Kang, los años noventa que en los setenta y ochenta, y peor Wilson y Lawson 1984 y Attah-Krah y Francis 1987). Se que los proyectos de otros sectores (Banco Mundial han desarrollado muchos sistemas productivos y 1993, Pohl y Mihaljek 1992, Comisión Europea sostenibles que necesitan pocos o ningún insumo extemo. 1994, DANIDA 1994 y Dyer y Bartholomew 1995). Estos sistemas detienen la erosión, producen alimentos y También es menos probable que sus logros vayan madera, y pueden ser cultivados durante mucho tiempo. más allá de la provisión de insumos de asistencia. Pero el problema es que muy pocos agricultores, si es que Un análisis reciente de las evaluaciones de 95 hay algunos, han adoptado estos sistemas tal y como han proyectos agrícolas registrados en la base de datos sido diseñados. A pesar de que se han invertido millones del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la de dólares en la investigación a lo largo de muchos años, 42 Hacia poMliicas más propicias para una agricultura sostenible gran parte de los sistemas creados son aptos sólo para de San Martín Jilotepeque (1972-1979) en estaciones de investigación (Carter 1995). No obstante, se Guatemala, constituyeron esfuerzos conjuntos entre ha logrado cierto éxito en los casos en que los agricultores Vecinos Mundiales y otras agencias locales. Todos han podido adaptar uno o dos componentes del cultivo en comenzaron con un enfoque en la conservación de franjas a sus propias fincas. En Kenya, por ejemplo, los suelos en zonas donde los rendimientos del maíz eran agricultores sembraron varias hileras de árboles bajos (entre 400 y 660 kilogramos por hectárea) y leguminosos en los linderos de los campos, o hileras donde prevalecía la agricultura nómada, la únicas a través del campo; y en Rwanda los oficiales de desnutrición y la emigración. Todos estos programas extensión sembraron franjas que pronto se dispersaron muestran la importancia de desarrollar prácticas de por los campos (Kerkhof 1990). conservación de recursos con la colaboración de los Sin embargo, la opinión prevaleciente tiende a ser habitantes locales. que los agricultores deben adaptarse a la tecnología. Existían varios elementos comunes. Se evitaron Con respecto del proyecto de extensión agroforestal todas las formas de paternalismo, incluyendo los en Haití, los evaluadores manifestaron: regalos, subsidios a las actividades o a los insumos El manejo de setos no se hace de acuerdo con el agrícolas, o bien, hacer lo que fuera por las programa de extensión ... Algunos agricultores comunidades locales. Cada proyecto comenzó en podan los setos demasiado temprano; otros, forma paulatina y en pequeña escala, de manera que demasiado tarde. Algunos setos no han sido los habitantes locales pudieran participar podados a los dos años, cuando ya han alcanzado efectivamente en la planificación y la ejecución. Se entre 4 y 5 metros de altura. Otros setos se podan utilizaron tecnologías que eran apropiadas para la demasiado temprano, principalmente porque se zona, como el abono vegetal, las cosechas de permite la entrada de los animales, o se cortan las cobertura, las franjas de pasto en las curvas de nivel, copas para forraje de los animales ... Finalmente, el cultivo entre hileras, bordes de piedra y abono es muy común que los agricultores dejen que animal, y se refinaron mediante la experimentación algunos árboles de las hileras crezcan hasta por parte de los agricultores y con ellos. Las labores alcanzar el tamaño de postes. (Bannister y Nair de extensión y capacitación las llevaban a cabo 1990) principalmente los agricultores locales que ya habían Esto podría interpretarse como un gran éxito -es probado con éxito las tecnologías en sus propias obvio que los agricultores estaban adaptando la fincas. tecnología a sus propias necesidades, pero no fue así. Todos los programas mejoraron El lenguaje de los evaluadores es bastante claro: esto considerablemente los rendimientos, aumentando la fue considerado un fracaso. producción por área de terreno de entre 400 y 600 En Laos, un proyecto utilizó un esquema de kilogramos por hectárea a entre 2.000 y 2.500 alimentos por trabajo para alentar a los agricultores kilogramos por hectárea. En total, se han realizado ambulantes a establecerse y adoptar el cultivo en curvas mejoras en unos 120 pueblos. Con el tiempo, los de nivel con terrazas escalonadas (Fujisaka 1989). Pero suelos no sólo se han conservado sino que también se esos campos se infestaron tanto de malezas que los han regenerado y su profundidad ha aumentado entre agricultores tuvieron que cambiarse a nuevas tierras y 0,1 a 0,4 y 1,3 metros. Estos programas también han las estructuras eran tan inestables ante las lluvias ayudado a regenerar las economías locales. El precio estacionales que produjeron una mayor erosión por de la tierra y los salarios son más altos dentro de las cárcavas. Luego, los agricultores rehusaron seguir áreas cubiertas por el proyecto que fuera de ellas. trabajando cuando desaparecieron los incentivos. Hay un auge en la construcción de viviendas y las ¿Cuáles son las consecuencias de la agricultura familias están regresando de las ciudades capitales. sostenible? ¿Cómo debemos proceder para garantizar Los bosques también se han visto beneficiados que los agricultores se involucren de lleno en el porque los agricultores dicen que ya no necesitan desarrollo y la adaptación de estas tecnologías cortarlos en vista de cuentan con tecnologías que les sostenibles y productivas? permiten cultivar el mismo terreno en forma permanente. Antes de estos programas, las Mejoramiento de la capacidad de innovación de autoridades de parques nacionales trataban de los agricultores mantener a los residentes locales fuera de los bosques; ahora no existe tal preocupación porque Existe importante evidencia proveniente de diversos estas áreas ya no están amenazadas. programas de conservación de suelos y regeneración Pocos estudios publicados arrojan evidencia de agrícola desarrollados en Centroamérica (Bunch y los impactos ocasionados por las intervenciones López 1996). Los programas de Guinope (1981- externas después de años de concluidas. Sin embargo, 1989) y Cantarranas (1987-1991) en Honduras y el en 1994, el personal de la organización hondureña Jules N. Pretty 43 COSECHA (Asociación de Consejeros para una continuación de una cosa o una práctica para Agricultura Sostenible, Ecológica y Humana) retomó siempre: más bien, implica una mejor capacidad de las 3 áreas del programa y utilizó métodos adaptación frente a cambios inesperados y participativos con las comunidades locales para situaciones inciertas. evaluar los cambios posteriores (Bunch y López Un panorama similar se observa en Gujarat, 1996). donde muchos agricultores han desarrollado Primero, dividieron todos los 121 pueblos en 3 innovaciones técnicas después de recibir apoyo del categorías, dependiendo de si consideraban que Programa Aga Khan de Apoyo al Sector Rural con el habían sufrido un impacto bueno, moderado o malo. propósito de adoptar medidas sencillas de De estas categorías, se tomaron muestras en 12 conservación. Los agricultores han introducido la pueblos -4 de cada programa, incluyendo uno de los siembra de árboles injertados de mango y bambú mejores, dos de los moderados y uno malo. Estos cerca de terraplenes, utilizando todos los residuos de pueblos tenían unas 1.000 familias (con un rango de humedad cerca de los depósitos de agua corriente. entre 30 y 180 por pueblo). El primer descubrimiento También han incorporado el cultivo de hortalizas importante fue que los rendimientos de los cultivos y como "brinjal" y clematis, otros cultivos la adopción de tecnologías continuaron aumentando leguminosos, así como tabaco en los recién creados después de concluido el proyecto (véase el Cuadro depósitos de limo. Esto ha aumentado la producción 4.2). considerablemente, en particular en años poco Sin embargo, sorprendentemente, muchas de las lluviosos. La mayoría de estas innovaciones y tecnologías que habían sido exitosas durante el adaptaciones ha sido introducida con el apoyo de la proyecto habían sido sustituidas por nuevas prácticas. red local de extensionistas (Shah 1994). ¿Había sido mal seleccionada la tecnología original? Al sur de Queensland, Australia, los Al parecer no fue así, puesto que muchas de las extensionistas del Departamento del Sector de la tecnologías abandonadas por los agricultores siguen Industria Primaria han motivado a más del 80% de teniendo muy buenos resultados en otras partes. La los agricultores a adoptar tecnologías de explicación parece ser que los cambios en las conservación, utilizando herramientas de aprendizaje circunstancias externas e internas, tales como muy simples que permitieron a los agricultores mercados cambiantes, sequías, enfermedades, plagas investigar el impacto de la lluvia en sus suelos. de insectos, tenencia de la tierra, disponibilidad de Muchos de ellos han continuado desarrollando y mano de obra, y disturbios políticos, habían reducido adoptando tecnologías nuevas y diferentes para sus o eliminado su utilidad. propias fincas, y actualmente promueven los valores En total, en estos 12 pueblos se documentaron y principios a los que en otras circunstancias se entre 80 y 90 innovaciones exitosas. En Pacayas, un hubieran opuesto (Hamilton 1995). pueblo de Honduras, se habían efectuado 16 Otro ejemplo proveniente de Tailandia, las cuatro innovaciones, incluyendo 4 nuevos cultivos, 2 nuevos fases del proyecto germano-tailandés de desarrollo de tipos de abono vegetal, 2 nuevas especies de pasto en tierras altas, ilustra claramente la importancia de las barreras de curvas de nivel para la protección de contar con una verdadera participación de la hortalizas, gallineros hechos de pasto "king grass", población local (Proyecto germano-tailandés de caléndulas para el control de nemátodos, frijol desarrollo de tierras altas, 1995 y Steve Carson, "lablab" y frijol terciopelo como forraje para el comunicación personal, 1996). El proyecto ha venido ganado vacuno y aves, reciclaje de nutrientes en trabajando con comunidades de las tierras altas al tanques de peces, depósito de desechos humanos en norte de Tailandia para promover la transición hacia letrinas para la producción de composta, pasto una agricultura sostenible. Las tecnologías de "napier" para la estabilización de acantilados, y conservación de recursos desarrolladas y adaptadas aspersores caseros para irrigación. para su uso local incluyen setos en las curvas de Las tecnologías habían sido desarrolladas, nivel, franjas protectoras, nuevas rotaciones de adoptadas, adaptadas y abandonadas. El estudio cultivos, manejo integrado de plagas, diversificación concluye que la vida media de una tecnología exitosa de cultivos e integración de la actividad ganadera. Sin en las áreas en donde se desarrollaron estos embargo, el enfoque se ha modificado proyectos, es de seis años. Obviamente, las sustancialmente desde mediados de los años ochenta tecnologías no son sostenibles por sí solas. Como lo (véase el Cuadro 4.3). En la primera fase, se indicaron Bunch y López (comunicación personal, utilizaron incentivos como dinero en efectivo e 1996) "lo que se necesita es hacer sostenible el insumos gratuitos para alentar la adopción de estas proceso social de innovación propiamente dicho". La tecnologías; como resultado de ello, las tasas de sostenibilidad no significa la fosilización o adopción eran altas, aunque los agricultores casi no 44 Hacia pol*icas más propicias para una agricultura sostenible Cuadro 4.2 Cambios en la adopción de tecnologías de conservación de recursos, rendimientos del maíz y patrones de migración en tres programas en América Central durante y después de los proyectos Tecnología Al comenzar Al terminara En 1994 Cantidad de agricultores con la tecnología Barreras de pasto en curvas de nivel 1 192 280 Zanjas para drenaje en curvas de nivel 1 253 239 Hileras en curvas de nivel 0 100 245 Abono vegetal 0 35 52 Rotación de cultivos 12 209 254 No se queman campos ni bosques 2 160 235 Materia orgánica como fertilizante 44 195 397 Rendimientos del maíz (kilogramos por hectárea) 1. San Martín, Guatemala (1972-79) 400 2.500 4.500 2. Guinope, Honduras (1981-89) 600 2.400 2.730 3. Cantarranas, Honduras (1987-91) 660 2.000 2.050 Migración (cantidad de familias) 1. San Martín: 2 pueblos San Antonio Correjo 65 n.d. 4 Las Venturas 85 n.d. 4 2. Guinope: 3 pueblos 38 0 (2)b 3. Cantarranas: 3 pueblos n.d. 10 (6) n.d. Datos no disponibles. a. Las fechas de conclusión del programa eran: San Martín, 1979; Guinope, 1989; Cantarranas, 1991. b. Las cifras en paréntesis representan la emigración negativa, es decir, familias que regresan a su hogar. Fuente: Bunch y López 1996. adaptaron estas tecnologías, o no las adoptaron del esta forma, los agricultores que degradan los recursos todo. En 1990 se interrumpieron todos los incentivos, no cubren los costos de los dafños al ambiente o a la cuando el proyecto adoptó un enfoque participativo; economía, ni los costos de controlar la contaminación entonces, la tasa de adopción disminuyó en forma o la actividad que ocasiona los daños (Pretty 1996). inmediata y el índice de deserción aumentó al triple. En principio, es posible imaginar la fijación de Para 1993-1994, el plan participativo había logrado precios a los insumos gratuitos para las actividades involucrar a todas las comunidades, y la proporción agrícolas que se practican en un ambiente limpio y no de agricultores que adoptaban tecnologías en contaminado. Si los costos son grabados en alguna comparación con los que se retiraban era igual. Más manera, los responsables de la degradación o recientemente, la cantidad de agricultores que utilizan contaminación incurrirían en costos más altos, se tecnologías sostenibles se ha elevado y, lo que es verían forzados a transferirlos a los consumidores y más, ahora están adaptando en forma activa esas tendrían que cambiar a tecnologías que conservaran tecnologías e innovando las más recientes para más los recursos. Esta noción está incluida en el satisfacer sus necesidades específicas (Steve Carson, principio de quien contamina paga, un concepto comunicación personal, 1996). utilizado durante muchos años en el sector no agrícola (OCDE 1989). Sin embargo, más allá de Ambiente político en países industriales promover cierta internalización de los costos, no ha tenido un uso práctico en la formulación de políticas A menudo, las políticas actuales no reflejan los agrícolas. costos ambientales y sociales de largo plazo que En general, los agricultores son totalmente conlleva el uso de recursos. Los costos externos de la racionales al seguir utilizando prácticas que degradan agricultura moderna, tales como la erosión de los y emplean gran cantidad de insumos en el marco de suelos, los daños a la salud o la contaminación de las políticas actuales. Los altos precios de algunos ecosistemas, no suelen ser incorporados al proceso de productos en particular, tales como granos básicos, toma de decisión individual de los agricultores. De han desalentado las prácticas agrícolas mixtas, Jules N. Pretty 45 reemplazándolas con monocultivos. Lo anterior es modernización agrícola ha implicado, en gran sorprendentemente obvio en los Estados Unidos, medida, alentar a los agricultores a adoptar prácticas donde los programas de productos básicos impiden la modernas mediante la vinculación de éstas al crédito adopción de prácticas sostenibles, convirtiéndolas o a otros beneficios. Si los agricultores desean recibir artificialmente en actividades menos rentables para cierto tipo de apoyo, deben adoptar un conjunto los agricultores. En Pensilvania, los retornos específico de tecnologías y prácticas. En algunos económicos del maíz como monocultivo continuo casos, se ha utilizado la coerción para alcanzar ciertos son casi los mismos que los de la agricultura niveles de adopción. El problema con este tipo de sostenible en la que se practica la rotación de cultivos cumplimiento es que puede crear un resentimiento a mixtos (Faeth 1993). Sin embargo, el cultivo largo plazo y conducir a la reversión de las prácticas continuo de maiz atrae aproximadamente el doble de cuando las políticas cambien o el dinero se acabe. apoyo directo en forma de pagos para cubrir un Si bien cada vez existen más iniciativas orientadas déficit. Además, las fincas que siembran maíz como específicamente a mejorar la sostenibilidad de la cultivo continuo requieren mucho más fertilizante agricultura, la mayoría se ha enfocado en estrategias nitrogenado, erosionan más suelos, y causan de tres de reducción de insumos. Hasta el momento, sólo hasta seis veces más daño a los recursos externos. unas pocas representan planes y procesos coherentes Obviamente, una transición hacia la rotación de que demuestran claramente el valor de integrar cultivos para la conservación, beneficiaría objetivos políticos. Un sector agrícola sostenible y considerablemente tanto a agricultores como a la próspero requiere tanto de la acción integrada de los economía nacional. agricultores y de las comunidades, como de acciones En este contexto de apoyo sistemático a la integradas por parte de los formuladores de política y agricultura de uso intensivo de insumos, muchos planificadores. Lo anterior implica tanto una paises han buscado "adherir" los objetivos de integración horizontal, con mejores vinculaciones conservación a estas políticas. Tales paises han entre los sectores, como una integración vertical, con tendido a depender de la condicionalidad, como el mejores vinculaciones entre el nivel micro y macro. cumplimiento mutuo, según el cual los agricultores La integración ha sido el concepto político de reciben apoyo únicamente si adoptan ciertos tipos de moda en los años noventa. Pero, poner en práctica la tecnologías y prácticas de conservación de recursos. integración deseada ha sido mucho más dificil. Han Esta política de cumplimiento mutuo también se ha existido importantes diferencias en los puntos de generalizado bastante en el sur. El proceso de vista de los principales actores políticos, tales como Cuadro 4.3 Fases en proceso de cambio en el Proyecto germano-tailandés de desarrollo de tierras altas: El caso de 113 pueblos en Nam Lang, al norte de Tailandia Relación de adopción y Fase y fecha Características deserción 1. 1987-90 Incentivos en efectivo e insumos gratuitos; alta tasa de 5:1 adopción, pero poca o nada de adaptación de tecnologías 2.1991-92 Se suspendieron todos los incentivos; comienzo del 1:2 trabajo participativo; las tasas de adopción cayeron al 25% de la fase 1; la deserción se triplicó de inmediato 3. 1993-94 Planificación con la participación de la comunidad; 1:1 plena participación comunitaria; se iguala la proporción de agricultores que adoptan tecnologías en comparación con los que se retiran 4. 1995-96 Aumenta la cantidad de personas que adoptan 3:1 tecnología; los agricultores adaptan tecnologías y se diversifican (franjas de piña, zacate limón, cultivos comerciales, conservación de suelos y agua) Fuente: Steve Carson, comunicación personal, 1996 46 Hacia pol.icas más propicias para una agricultura sostenible los que representan los intereses de agricultores, agricultores que vendían semilla para abono vegetal a ambientalistas y de los erarios públicos. Otros cooperativas administradas por el estado recibían problemas incluyen las fallas del mercado, como la fertilizantes a precios más bajos. Actualmente se usa falta de pago o la insuficiente retribución por la abono y residuos vegetales en el 68 de los 22 millones degradación de recursos, o bien, los fracasos de de hectáreas sembradas con arroz. intervenciones como la falta de abastecimiento de Éxitos similares se han observado en Indonesia, bienes públicos. Sin embargo, ocasionalmente se dan donde, a fines de los ochenta, los subsidios a los pasos pequeños tanto para sancionar a los plaguicidas fueron reducidos del 85% a cero para responsables de la contaminación, como para alentar enero de 1989, y se establecieron escuelas de campo a los que conservan los recursos, particularmente en para agricultores para el manejo integrado de plagas países industrializados donde las instalaciones y la (Kenmore 1991, Matteson 1995, FAO 1994 y Roling y aplicación de plaguicidas han alcanzado niveles van der Fliert 1997). El país ahorra entre US$130 superiores a los de las naciones en desarrollo. millones y US$160 millones al año y la producción de plaguicidas disminuyó cerca del 60% entre 1985 y Iniciativas políticas en el sur 1990. Los rendimientos de los arrozales han seguido mejorando, a pesar de la reducción en los insumos. La Iniciativa de Agricultura Colectiva del gobierno Lo anterior plantea un tema importante, en materia del estado de Kerala, en India, es un buen ejemplo de política, relacionado con la reducción de insumos. cómo la acción coordinada dentro del sector agrícola Los agricultores que dependen de los insumos puede tener un impacto considerable sobre las externos necesitan apoyo para hacer la transición prácticas de cultivos (Sherief 1991). La reforma hacia una agricultura más sostenible. Tal como lo agraria efectuada en los años setenta condujo a la demuestra este programa, si el apoyo aumenta la formación de una nueva clase de pequeños capacidad de los agricultores de aprender y de actuar agricultores, de los cuales cerca del 70% poseía en sus propias fincas, el sustituto es más que menos de dos hectáreas. Sin embargo, entre 1975 y adecuado. La FAO apoya programas similares de 1988, a medida que se dispararon los costos de los manejo integrado de plagas para el arroz en otros insumos y del control de plagas y enfermedades, el ocho países del sur y el sudeste asiático (FAO 1994). área en la que se cultivaba arroz disminuyó de En conjunto, estos programas están capacitando a 810.000 hectáreas a 570.000 hectáreas. Los pequeños cientos de miles de agricultores y han ahorrado varios agricultores no pudieron adoptar el paquete millones de dólares en plaguicidas. tecnológico completo. En 1989, se lanzó el Programa de Agricultura Procesos políticos: ¿Condicionalidad o Colectiva para el Arroz. Se formaron comités locales, participación? que incluían a todos los agricultores que cultivaban arroz, para que diseñaran un plan agrícola detallado. La reforma política se ha puesto en marcha en En este grupo, la ordenación de los recursos hídricos muchos países, con algunas nuevas iniciativas que y las actividades laborales se establecían de común promueven elementos característicos de una acuerdo. Los costos se reducen mediante el agricultura más sostenible. En vista de las establecimiento de viveros de arroz comunitarios, la preocupaciones en tomo a los gastos de divisas o aplicación de fertilizantes con base en análisis del daños ambientales, la mayoría de estos programas se suelo, la introducción del manejo integrado de plagas ha enfocado en estrategias de reducción de insumos. y el uso mínimo de plaguicidas, así como la Sólo unos pocos representan planes y procesos formación de escuadrones para la protección de coherentes que demuestran claramente el valor de plantas. El promedio de reducción de costos para los integrar los objetivos políticos. agricultores ha sido de 1.000 rupias por hectárea, y Los gobiernos pueden hacer mucho con los los rendimientos del arroz han aumentado en 500 recursos existentes para alentar y cuidar la transición kilogramos por hectárea. de sistemas modernizados a alternativas más En China, la política agrícola se dirige a alentar a los sostenibles (véase el Cuadro 4.4). La primera acción agricultores a sembrar abono vegetal en los arrozales que pueden emprender es enunciar una política (Yixian 1991). Durante los años ochenta, el nacional para la agricultura sostenible. Esto ayudaría monocultivo continuo del arroz ocasionó bastantes a elevar el perfil de los procesos y necesidades, y a problemas de falta de fertilidad de los suelos y de dar un valor explícito a las metas alternativas de la plagas. El ministerio de agricultura estableció viveros de sociedad. Además, establecería el marco de trabajo multiplicación de semillas para abonos vegetales, los necesario dentro del cual puede incluirse y cuales se esperaba que produjeran 5,5 millones de promoverse acciones más específicas, las cuales kilogramos de semilla al año. En algunas regiones, los aparecen en el Cuadro 4.4. Jules N. Pretty 47 Es importante tener claro con exactitud la manera adoptar la posición de que los habitantes rurales en que las políticas deben abordar los asuntos administran mal los recursos naturales. La historia de relativos a la sostenibilidad. Como se sugirió al conservación de suelos y agua, manejo de pastizales, principio de este capítulo, no es posible tener manejo de áreas protegidas, desarrollo de la definiciones absolutas y precisas sobre sostenibilidad irrigación, y diseminación de cultivos modernos, ni, por lo tanto, sobre agricultura sostenible. La muestran un patrón común: Las recetas técnicas se sostenibilidad en si misma es un concepto complejo y derivan de condiciones controladas y uniformes, polémico. La agricultura sostenible no debe verse apoyadas por una limitada cantidad de casos exitosos y entonces como un conjunto de prácticas para ser luego, aplicadas en forma generalizada, prestando poca fijadas en el tiempo y en el espacio, puesto que o ninguna atención a la diversidad de las necesidades y implica la capacidad de adaptarse y cambiar a medida condiciones locales (Pretty y Shah 1994, Benhke y 1 que cambian las condiciones internas. Aún así, existe Scoones 1992 y Pimbert y Pretty 1995). Las diferencias el peligro de que la política, como ha sido la en los entomos y medios de subsistencia receptores a tendencia en el pasado, prescriba prácticas que deben menudo hacen a las tecnologías imprácticas e utilizar los agricultores en lugar de crear condiciones inaceptables. Cuando son rechazadas localmente, las que propicien el uso de tecnologías generadas y políticas buscan el éxito mediante la manipulación de adaptadas en nivel local. los entornos sociales, económicos y ecológicos y, en U En ocasiones, la política ambiental ha tendido a algunos casos, mediante la coacción directa. Cuadro 4.4 Políticas que fomenten una agricultura sostenible Política Intención Política 1 Declarar una política nacional en favor de una agricultura sostenible Promover el uso de tecnologías y prácticas de conservación de recursos Política 2 Establecer una estrategia nacional para la lucha integrada contra las plagas Política 3 Dar prioridad a la investigación en el área de la agricultura sostenible Política 4 Otorgar a los agricultores derechos de propiedad adecuados Política 5 Promover el intercambio entre agricultores Política 6 Dirigir una cantidad limitada de donaciones hacia el desarrollo de tecnologías sostenibles Política 7 Vincular los pagos auxiliares a prácticas de conservación de recursos Política 8 Proporcionar mejor información a los consumidores y al público Política 9 Adoptar métodos que tomen en cuenta los recursos naturales Política 10 Establecer normas y permisos adecuados para el uso de plaguicidas Apoyar a los grupos locales para la acción comunitaria Política 11 Promover la formación de grupos locales Política 12 Promover el desarrollo de asociaciones rurales Política 13 Apoyar las escuelas de campo y de capacitación para agricultores Política 14 Proporcionar incentivos para generar empleos en la finca Política 15 Permitir a los grupos el acceso al crédito Reformar las instituciones externas y los enfoques profesionales Política 16 Alentar la adopción formal de métodos y procesos participativos Política 17 Apoyar los sistemas de información para vincular a los agricultores con las labores de investigación y extensión Política 18 Volver a pensar en la cultura del proyecto Política 19 Fortalecer las capacidades de las ONG de ampliar sus operaciones Política 20 Promover asociaciones más fuertes entre las ONG y el gobierno Política 21 Reformar los establecimientos de enseñanza y capacitación Política 22 Desarrollar capacidad de planificación para la resolución de conflictos y la mediación Fuente: Adaptado de Pretty 1995b. 48 Hacia politicas más propicias para una agricultura sostenible Para que la agricultura sostenible se disemine Borlaug, Norman. 1992. "Small-Scale Agriculture in ampliamente, no deben repetirse estos errores en la Africa: The Myths and Realities". Feeding the formulación de políticas. Las políticas tendrán que Future (boletín informativo de la Sasakawa surgir de forma diferente. Deben propiciar y crear las Africa Association) 4:2. condiciones para un desarrollo sostenible basado en . 1994a. "Agricultural Research for los recursos, destrezas y conocimientos disponibles Sustainable Development". Declaración ante el en el ámbito local. Este logro será difícil. En la Comité sobre Asuntos Agrícolas de la Cámara de práctica, la política es el resultado neto de las Representantes de los Estados Unidos, acciones de diferentes grupos de interés que tiran en Washington, D.C., 1 de marzo. Multicopiado. direcciones opuestas y complementarias. No se trata . 1994b. "Chemical Fertilizer 'Essential sólo de la expresión normativa de los gobiernos. Una [Carta].' 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Nairobi: Ministerio de Agricultura. 5 Proceso decisorio de los pequeños agricultores, imperfecciones del mercado y administración de recursos naturales en países en desarrollo Stein T. Holden y Hans P. Binswanger El presente capítulo analiza el proceso de toma de poco activos (competencia imperfecta) y mercados decisiones de los pequeños agricultores en el interconectados. En un mundo con tales contexto de las imperfecciones del mercado, y sus imperfecciones, la falta de precios o la fijación de consecuencias sobre la eficiencia y la sostenibilidad precios incorrectos pueden responder a la percepción de la administración de los recursos naturales. de la sociedad y generar ineficiencias. Entre los Estudiamos el origen de los mercados imperfectos, su posibles desenlaces de esta situación, se incluye una estructura, ubicuidad e implicaciones sobre el extracción demasiado rápida y poca inversión en los comportamiento (y viceversa). Se abordan políticas recursos naturales. Por lo tanto, las intervenciones o en relación con las imperfecciones del mercado desde medidas correctivas para lidiar con estos problemas algunas perspectivas históricas, complementándolas deben fundamentarse en la eficiencia, la equidad o con investigaciones empíricas y ciertos estudios una sostenibilidad que incorpore los costos de la modelo teóricos y aplicados. Finalmente, se incluyen intervención. enfoques prometedores para la promoción de una Un mundo con costos de transacción e intensificación sostenible de las prácticas agrícolas en información imperfecta casi siempre está limitado fincas pequeñas. Se necesitan más estudios para por la ineficiencia según Pareto (Greenwald y Stiglitz desarrollar y probar estos enfoques. 1986). Desafortunadamente, no es obvio cuáles En los países en desarrollo, los pequeños intervenciones reducen en forma más eficiente los agricultores constituyen la mayoría de la población. costos de transacción, eliminando o disminuyendo las Incluso representan un segmento mayor de los fallas (ineficiencias) del mercado y resolviendo los habitantes por debajo de la línea de pobreza, debido a problemas de inequidad y falta de sostenibilidad. que la pobreza rural está más generalizada que la Nosotros preferimos hacer una diferencia entre pobreza urbana. También conforman un importante imperfecciones y fallas del mercado, y definir las vínculo entre la economía y el ambiente en vista de fallas del mercado como una subcategoría de las que sus medios de subsistencia dependen de manera imperfecciones del mercado que implica pérdidas de tan directa del uso de los recursos de la tierra (suelo y eficiencia. En un mundo en el que existen costos de vegetación). Los pequeños agricultores suelen estar transacción no todas las imperfecciones del mercado integrados a los mercados sólo en forma parcial. conllevan ineficiencia, debido a que los costos de Entre las imperfecciones típicas del mercado se corregir las imperfecciones podrían ser mayores que incluyen la ausencia de éstos, falta parcial de los beneficios. Ya no es posible separar los mercados (racionamiento, estacionalidad), mercados problemas de falta de eficiencia y de equidad puesto 52 Stein T Holden y Hans. Binswanger 53 que, en ocasiones, las políticas redistributivas pueden miope, esto podría representar una amenaza a la defenderse únicamente con base en la eficiencia. Lo sostenibilidad. En consecuencia, puede justificarse la anterior lo relacionamos con el debate sobre la intervención con base en la eficiencia, la equidad y la eficiencia relativa de los pequeños agricultores en sostenibilidad. comparación con los grandes agricultores. El vínculo población-pobreza-agricultura- Preguntamos si los pequeños agricultores son ambiente es complejo y es objeto de intenso debate demasiado pobres para ser eficientes y administrar (Malthus 1987, Boserup 1965, Lele y Stone 1989, los recursos naturales cuidadosamente. Cleaver y Schreiber 1994, Tiffen, Mortimore y Los fracasos de las políticas, en la forma de Gichuki 1994, Kates, Hyden y Turner 1993, Heath y descuidos y excesiva fijación de impuestos al sector Binswanger 1996 y Holden y Sankhayan 1997). Al agrícola, son los principales responsables de la parecer, el crecimiento demográfico bajo ciertas pobreza, el estancamiento económico y el declive en condiciones puede estimular una intensificación muchos países de bajos ingresos. Se necesitan con sostenible, mientras que en otras circunstancias puede urgencia nuevas políticas que estimulen el desarrollo conducir a la degradación de los suelos. Las rural y promuevan una administración sostenible de estructuras de incentivos y la manera en que se ven los recursos naturales. Para tener éxito, estas políticas afectadas por las políticas, parecen ejercer gran deben partir de una comprensión del entorno en el impacto sobre la elección de los pequeños que tiene lugar el proceso decisorio de los pequeños agricultores entre una opción de desarrollo sostenible agricultores. Los formuladores políticos deben que mejore el nivel de vida y una obligada opción no experimentar con las respuestas de comportamiento sostenible que disminuya la calidad de vida. El de estas familias rurales; sin embargo, disponen de crecimiento demográfico y las densidades una cantidad limitada de instrumentos de política. El demográficas más altas pueden reducir los costos de hecho de que los pequeños agricultores se encuentren transacción y facilitar una mejor integración de en hogares rurales que constituyen tanto unidades de mercados cuando se abren las opciones de producción como de consumo, complica este análisis, intensificación; asimismo, la integración puede especialmente cuando las imperfecciones del estimular más la intensificación y la inversión en el mercado hacen que sus decisiones de consumo y desarrollo agrícola. Particularmente en África, en producción sean inseparables (Singh, Squire y donde los regímenes políticos han sido adversos a la Strauss 1986 y de Janvry, Fafchamps y Sadoulet agricultura y en otras áreas mal integradas a los 1991). La inseparabilidad significa que las mercados, los pequeños agricultores parecen necesidades de consumo y de distribución de bienes degradar su ambiente. Se considera que el pueden afectar considerablemente las decisiones de crecimiento demográfico fragmenta los escasos producción y, por ende, la administración de los recursos de la tierra y conduce a una intensificación recursos naturales. no sostenible debido al uso de tecnologías estancadas Schultz (1964) ha caracterizado a los pequeños (Grepperud 1994, Banco Mundial 1996, Lele y Stone agricultores como "pobres pero eficientes". Las 1989 y Cleaver y Schreiber 1994). Estos focos de investigaciones posteriores han demostrado que son pobreza parecen encontrarse en una trampa de mayormente racionales y que responden a los pobreza-ambiente que se asemeja a un escenario cambios en el conjunto de limitaciones y neomaltusiano. Constituyen uno de los principales oportunidades que enfrentan. La escuela de costos de desafíos que enfrenta el mundo en desarrollo y los transacción e información imperfecta ve a los agentes países industrializados porque pueden producir como individuos que actúan para lograr sus objetivos, hambrunas en gran escala, serios problemas de tomando en cuenta la información y las refugiados y guerra. La innovación tecnológica e oportunidades que se les presentan (Hoff, Braverman institucional inducida podría ser la mejor forma, y Stiglitz 1993.) Sin embargo, las ineficiencias junto con condiciones macroeconómicas estables, de siempre pueden presentarse como resultado de las pasar de un camino de desarrollo maltusiano a uno de economías de escala, pobreza, limitaciones de Boserup (Hayami y Ruttan 1985). La investigación y subsistencia, acceso desigual a los mercados y extensión agrícolas, el desarrollo de infraestructura, diversas políticas que desfavorecen a los pequeños la educación básica y la planificación familiar, agricultores. Por lo - tanto, es posible que éstos también son elementos importantes, junto con trabajadores sean demasiado pobres para ser políticas de tenencia de la tierra y otras medidas eficientes desde la perspectiva de la sociedad. Estas dirigidas a proporcionar formas seguras de ineficiencias también pueden conducir a la falta de subsistencia. Los problemas de degradación inversión en las tareas de conservacionistas. Por ambiental exigen una mejor integración de las tanto, una pregunta importante es si las fincas políticas agrícolas y ambientales y ameritan una pequeñas funcionan con menos sostenibilidad que las nueva revolución verde, más verde. fincas grandes. Si los pequeños agricultores son El riesgo covariante, la información asimétrica y pobres y si la pobreza genera un comportamiento los costos de transacción, son las causas de las 54 Proceso decisorio de los pequeños agricultores imperfecciones generalizadas del mercado. Estos determinan, en economías rurales en las que problemas se acentúan en zonas con baja densidad prevalece la agricultura de secano, basándonos demográfica, en donde la población se sustenta con principalmente en los argumentos de Binswanger y los recursos de tierras de bajo rendimiento Rosenzweig (1986a), Binswanger, Mclntire y Udry (Binswanger y Rosenzweig 1986a, Binswanger, (1989) y Hoff, Braverman y Stiglitz (1993). Se hace Mclntire y Udry 1989 y McIntire 1993). Es posible énfasis en los elementos materiales y de que las imperfecciones del mercado en este tipo de comportamiento que determinan las estructuras áreas no se deban principalmente a los fracasos de institucionales y en determinados mercados. políticas que han distorsionado el mercado, puesto Comenzamos utilizando una tipología general de que persisten incluso después de eliminadas estas economías rurales (Holden, Taylor y Hampton, de políticas. próxima aparición) la cual se muestra en las Figuras La interconexión de mercados puede reducir los 5.1 y 5.2. Las economías rurales se caracterizan en 2 costos de información y transacción asociados a tales dimensiones principales, en relación con los costos imperfecciones (Cheung 1969, Stiglitz 1974, de transacción o el aislamiento del mundo externo y Binswanger y Rosenzweig 1984, Williamson 1985 y el grado de diferenciación interna en cuanto al acceso Bardhan 1989). Braverman y Stiglitz (1986) a los recursos. Este diagrama ofrece cuatro sostienen que las interconexiones pueden afectar la situaciones extremas en las esquinas, con el modelo adopción de nuevas tecnologías, por lo que debemos neoclásico como la mejor representación cuando los considerarlas como respuestas institucionales costos de transacción son cero o mínimos. El endógenas con el potencial de convertirse en comercio local sólo tiene importancia cuando existe poderosas herramientas de política, para influir en la una diferenciación interna en cuanto al acceso a los adopción y el desarrollo de tecnologías (Holden y recursos y cuando los costos de transacciones locales Shanmugaratnam 1995). Se requiere más no prohiben el comercio local. Debido al aislamiento, investigación para explorar el potencial de las ocasionado por las grandes distancias, la poca políticas de interconexión, cumplimiento cruzado o infraestructura y el poco acceso a las tecnologías de colaboración en los costos, dirigidas a promover una transporte, los mercados externos pueden desaparecer administración sostenible de los recursos naturales. A o volverse estacionales. Como resultado, es posible continuación se abordan algunos de estos aspectos. observar precios endógenos en los mercados rurales locales, o precios sombra que no se pueden observar Imperfecciones del mercado en economías rurales y son internos para las familias, así como varios arreglos contractuales. Los procesos dinámicos, así En esta sección damos un vistazo general a las como las intervenciones de política pueden modificar estructuras de los mercados y a los elementos que las las posiciones de los pueblos en el diagrama. Los Figura 5.1 Tipología de economías rurales Diferenciación > Baja Alta Alta Pueblo aislado Pueblo Sin comercio local ni externo Sólo comercio local Costo de Transacción Economía neoclásica Economía neoclásica Sin comercio local Sin comercio local Baja Stein T. Holden y Hans. Binswanger 55 pueblos en economías con tierra en abundancia (baja * Los individuos están interesados en su propio densidad demográfica) se pueden ubicar cerca de la bienestar y fomentan el consumo. esquina superior izquierda, mientras que el * Los individuos tienen acceso limitado a la crecimiento demográfico tiende a generar un información sobre su entorno y obtener movimiento en dirección sudeste dentro del información cuesta mucho. diagrama. La acumulación de riqueza y la * Los individuos son reacios al trabajo fuerte más especialización suelen generar un movimiento de allá de cierto nivel de esfuerzo. izquierda a derecha (mayor diferenciación), mientras * Los individuos enfrentan riesgos y, en general, que una reforma agraria o un impuesto progresivo son reacios al riesgo. El grado de aversión al pueden ocasionar un movimiento en el sentido riesgo varía entre los individuos y entre los opuesto. Las inversiones en infraestructura y la distintos niveles de riqueza. fijación de precios panterritoriales, pueden reducir los * Los individuos tienen requisitos de subsistencia costos de transporte y el grado de aislamiento del mínimos. mundo exterior en los pueblos remotos (movimiento descendente), mientras que la eliminación de precios Las siguientes implicaciones, derivadas de los panterritoriales y la disminución de las inversiones en supuestos de comportamiento y habilidades, son las infraestructura pueden generar un movimiento más importantes (Hoff, Braverman y Stiglitz 1993; ascendente (Holden 1997). Binswanger y Rosenzweig 1986a): Las siguientes condiciones materiales acentúan las * La información asimétrica genera problemas de imperfecciones del mercado (Binswanger, Mclntire y selección adversa y riesgo moral, lo cual aumenta Udry 1989): los costos de elaboración de contratos, * Densidad demográfica baja y dispersa. supervisión y aplicación. * Altos costos de transporte. * Por lo general, las economías no están limitadas * Lluvias estacionales, que generan una demanda por la eficiencia según Pareto. El comportamiento estacional de mano de obra. individual racional no conduce necesariamente al * Tecnologías sencillas, sin economías de escala resultados sociales óptimos. importantes. * La eficiencia distributiva en sí misma depende de la distribución de recursos. Los siguientes supuestos de comportamiento y * La información asimétrica y los costos de habilidades, son importantes: transacción generan nuevos tipos de fallas en los Figura 5.2 Tipología de modelos de economía rural * Diferenciación i Baja Alta Alta 4 Modelos de pueblos CGE con Modelos de modelos de familias agrícolas no familias separables agrícolas no Costo de separables Transacción Modelos de Pueblos CGE con modelos de familias agrícolas separables Modelos de familias Baja separables J~~~~~~~~ 56 Proceso decisorio de los pequeños agricultores mercados (factores externos relativos a la teoría En segundo lugar, la alta covarianza desalienta el de Pareto) y respuestas institucionales para otorgamiento de créditos y seguros: en términos reducir sus costos. espaciales, en relación con el riesgo de la generación * Nuevos tipos de fallas de los mercados pueden de rendimientos, y en términos temporales, en implicar nuevos tipos de soluciones políticas. relación con la secuencia de depósitos y préstamos. * Las instituciones locales pueden jugar un papel En caso de sequía, gran cantidad de agricultores en la importante en la ejecución de políticas dirigidas a región afectada incumplen con el pago de sus eliminar las fallas en los mercados. préstamos y presentan reclamos para el cobro de * Los altos riesgos climáticos producen seguros. Además, debido a que todos los agricultores rendimientos de cultivos covariantes y fallas en están obligados a seguir un calendario de siembra los mercados intertemporales. bastante uniforme y dictado por las estaciones, los * La pobreza y las imperfecciones en los mercados depósitos y retiros del fondo crediticio estarán intertemporales pueden conducir a factores sincronizados. Para enfrentarse a la covarianza externos intertemporales que requieren de resultante en los depósitos, retiros y reclamos, los medidas correctivas basadas en la sostenibilidad. proveedores de crédito y seguros deben apartar El gobierno puede jugar un papel central como reservas de dinero en efectivo más grandes que si promotor de la innovación social y de los esfuerzos hubiera poca covarianza entre las actividades de de cooperación para encontrar soluciones para la solicitud de préstamos y reclamo de sus clientes. administración de los recursos naturales en zonas Por lo tanto el seguro a los cultivos (que no sean rurales, e imponer restricciones de sostenibilidad aquellos para riesgos muy específicos), no tiene destinadas a proteger los intereses de generaciones viabilidad comercial (Hazell, Pomareda y Valdes futuras. 1986) y los mercados de crédito rurales por lo general están poco desarrollados. La evidencia empírica En la siguiente sección delineamos recopilada en estudios realizados en pueblos por el imperfecciones de los mercados características de Instituto Internacional de Investigación de Cultivos zonas rurales con baja y alta densidad demográfica en para las Zonas Tropicales Semiáridas (ICRISAT) países en desarrollo, las interacciones entre mercados brinda respaldo adicional a los argumentos a priori imperfectos, instituciones ajenas al mercado y (Binswanger y otros 1985 y Binswanger y procesos dinámicos que afectan la distribución de Rosenzweig 1986b). En la investigación se recursos y el bienestar humano. examinaron datos longitudinales provenientes de familias rurales a los que el ICRISAT les dio ¿Qué tan imperfectos son los mercados seguimiento entre 1978 y 1985. Las familias intertemporales? estudiadas se seleccionaron con base en el riesgo agroclimático para permitir una comparación Existen buenas razones a priori para suponer, que en controlada del impacto de suelos superficiales y un entorno rural de bajos ingresos los mercados lluvias imprevisibles sobre el otorgamiento de crediticios y de seguros a cultivos serán sumamente créditos. Se encontró que las instituciones formales imperfectos, o simplemente inexistentes (Binswanger de crédito estaban más desarrolladas en los pueblos y Rosenzweig 1986a). En primer lugar, hay un con bajo riesgo que en los de alto riesgo. Este problema de riesgo moral ya que para los hallazgo fue confirmado en forma independiente proveedores de créditos y seguros es difícil clasificar analizando datos sobre 80 distritos en India a los solicitantes con base en su capacidad de pago y (Binswanger y Khandker 1989). su integridad moral, y les resulta costoso administrar En los pueblos estudiados por el ICRISAT, el el crédito y los seguros otorgados a una multitud de crecimiento del crédito bancario estaba asociado con pequeños productores. La información es asimétrica: una reducción en la importancia relativa de los los clientes pueden engañar a los proveedores con prestamistas después de que los clientes más respecto de indicadores clave, como el rendimiento calificados se dirigieron al sector de préstamo formal. de los cultivos, con lo que alteran a su favor los Sin embargo, ni los arreglos crediticios tradicionales términos de los contratos o el monto de la ni los modernos lograron prestar sus servicios a los compensación por pagar. productores con pocos bienes. Los prestamistas sólo La garantía puede utilizarse para superar el riesgo estaban preparados para otorgar créditos durante la moral. Sin embargo, es posible que los agricultores temporada de cosecha o por menos tiempo, no posean ningún bien o que los bienes poseídos sean ofreciendo pequeñas cantidades (menores que el dificiles de convertir en garantía (como los bienes valor de producción esperado). La captación de móviles) lo que hará aún más complicado que los agricultores pobres por parte del sistema formal se prestamistas los consideren como sujetos de crédito vio obstaculizada por el historial de pago poco con solvencia de pago. satisfactorio de los clientes de los bancos (inferior al de los clientes de los prestamistas) lo que ponía en Stein T. HoldenyHans. Binswanger 57 peligro la solvencia de estas instituciones. La alta tasa difusión del riesgo y si tales estrategias ofrecen plena de incumplimiento tenía muchas causas, incluyendo compensación por las deficiencias de los mercados de procedimientos de clasificación inadecuados, falta de créditos y seguros, en el sentido de que permiten a los garantías suficientes, impedimentos políticos con productores maximizar los ingresos esperados. respecto del embargo de bienes y, alto nivel de riesgo ¿Los mecanismos informales de difusión del agroclimático en algunas regiones. riesgo reducen considerablemente el riesgo de Otra indicación de que los mercados consumo? Los estudios realizados en pueblos por el intertemporales en estos pueblos son sumamente ICRISAT, así como otros, han descrito muchos de los imperfectos, se deriva de un estudio experimental de mecanismos de difusión de riesgo ex ante y ex post tasas de actualización internas de las personas utilizados por los agricultores. Entre estos se incluye (Pender 1996). A los agricultores se les dio la opción la diversificación de cultivos, los cultivos de escoger entre bolsas de arroz el día de hoy, o migratorios, el almacenamiento de pienso y cereales, bolsas más grandes de arroz dentro de 12 meses. y la aparceria (Jodha 1978, Walker y Jodha 1986 y Cerca de una tercera parte de la muestra escogió el Walker y Ryan 1990). Además de estas prácticas, arroz del día de hoy, sin importar lo que tuvieran que existen otros métodos para difuminar el riesgo que sacrificar a cambio, por lo que se encontraron tasas involucra la acumulación de capital y las relaciones de actualización internas superiores al 100%. El valor sociales. promedio de las tasas de actualización internas para Primero, el almacenamiento y el ahorro son las otras dos terceras partes oscilaba entre el 0,33 y el formas importantes de difuminar el riesgo. Poseer 0,41, dependiendo de la naturaleza exacta de los novillos surgió como la forma preferida de acumular juegos presentados. Estas tasas de actualización "existencias reguladoras", lo que presentaba pocos internas superaban con creces las tasas de interés más riesgos debido a que estos animales son bastante altas pagadas por cada agricultor. Los resultados resistentes a las enfermedades y las sequías. Sin indican un severo racionamiento crediticio. Las tasas embargo, la capacidad de transporte del ganado de actualización internas eran mayores para los reduce su valor como garantía, por lo que la posesión agricultores pobres que para los más ricos. de novillos no facilita mucho la obtención de un Estos mercados de créditos y de seguros implican préstamo. Asimismo, la falta de un mercado de que los recursos heredados son clave determinar la arriendo para los novillos (debido principalmente a la capacidad de los agricultores de adquirir bienes sincronicidad de la demanda por sus servicios) le productivos de manera equitativa y de recibir impide al propietario obtener dinero mediante el préstamos adicionales para invertir y como capital de arrendamiento. Estos factores son los responsables de trabajo. Por lo tanto, los recursos heredados, no la venta frecuente de novillos, la cual tiende a solamente las capacidades, determinan el capital coincidir con períodos de bajos ingresos y ayuda a las social con el cual tiene que trabajar un individuo, familias a ajustar el consumo temporalmente generando ineficiencia. (Rosenzweig y Wolpin 1989). Esta ineficiencia concuerda con los resultados de Segundo, es importante considerar el impacto de una investigación sobre si la pobreza se transmite de los contratos matrimoniales (Rosenzweig y Stark generación en generación por medio de los mercados 1989). Los investigadores formularon la hipótesis de imperfectos (Singh y Binswanger 1988). Se hizo una que casar hijas con miembros de familias comparación de los bienes, ingresos y bienes relacionadas por parentesco pero ubicadas en lugares heredados por dos generaciones (con precios de distantes, como ocurre típicamente en India, es un 1983) controlándose el nivel de educación. El intento de mitigar los riesgos de falta de ingresos y formato del panel (a diferencia de los datos ajustar el consumo en un entorno caracterizado por sectoriales cruzados) permite calcular el efecto de la altos costos de la información y riesgos covariantes política de proporcionar a los individuos más espaciales. La información recopilada en los pueblos educación o bienes, tales como tierra: las variables de por el ICRISAT indica que el matrimonio y la capacidad no observables no contaminaron los migración reducen considerablemente la variabilidad resultados. Los resultados de la investigación del consumo de alimentos de una familia, porque así demuestran que los niveles de riqueza heredada y de se reúnen los ingresos de varias familias ubicadas en educación influyen considerablemente en la diferentes regiones y los riesgos asociados a las capacidad de un individuo de ganar y acumular diversas fuentes de ingresos no son altamente capital. Por el contrario, con mercados perfectos, la covariantes. Las familias expuestas a riesgos mayores capacidad de obtener y acumular ingresos debe con respecto de sus ingresos son más propensas a depender de la capacidad del individuo, no de la invertir en contratos matrimoniales que impliquen la riqueza que haya heredado. migración a lugares más distantes. Los resultados de Luego de establecer la ausencia o la imperfección la investigación sugieren que el cambio técnico de la de los mercados intertemporales, el siguiente paso es agricultura puede afectar de manera considerable los preguntarse si los agricultores adoptan estrategias de patrones espaciales de casamientos, al alterar la 58 Proceso decisorio de los pequeños agricultores covarianza espacial y el nivel de riesgo, dificultando medidas de precipitación pluvial y características más la evaluación del riesgo y el establecimiento de personales como, por ejemplo, composición de las acuerdos de riesgo implícito. Si se mejoran los familias, edades y nivel de educación. El mercados crediticios de manera que ayuden a ajustar procedimiento de estimación utiliza la tabla de el consumo, el riesgo jugará un papel menos conexiones de datos y da oportunidad de que los importante en los contratos matrimoniales y en la atributos y las habilidades no medidas de los migración rural, quizás disminuyendo ésta última. agricultores influyan en la composición y el nivel de Tercero, la pertenencia, el tamaño y la la inversión. Para cada uno de los insumos de composición de las familias y los vínculos de inversión, se calculan las contribuciones marginales parentesco entre distintas familias contribuyen más con respecto de los ingresos y los riesgos de la aun a ajustar el consumo y a mitigar el riesgo. Por lo cartera. general, las unidades familiares trascienden las Las estadísticas de la prueba (Binswanger y generaciones, permitiendo que los conocimientos Rosenzweig 1989: Cuadro 3) muestran que las sobre paquetes productivos óptimos pasen de las carteras de inversión de los agricultores pobres no generaciones jóvenes a las más viejas. Las familias son asignadas con el propósito de maximizar los que participan en contratos nuevos e implícitos con ingresos. De hecho, el riesgo climático no asegurado otras reducen su participación en la aparecería (la es una causa importante de la menor eficiencia y los forma previa de protección contra riesgos) y menores ingresos promedio: una disminución de una aumentan la medida en que las transferencias, la desviación estándar en el inicio de la temporada de mayoría de las cuales se originan fuera del pueblo, lluvias aumentaría los ingresos promedio hasta un mitigan la volatilidad del consumo intertemporal. La 35% por ciento entre los agricultores del quintil más extensión intergeneracional y espacial de las familias pobre. ayuda a reducir sus riesgos ex post, capacitándolas Por el contrario, los agricultores más ricos son más para sobrellevar los riesgos ex ante mediante la capaces de absorber el riesgo y la rentabilidad de sus organización de los recursos productivos inversiones no se ve afectada por un aumento en el (Rosenzweig 1988a, 1988b). riesgo de este factor. ¿El riesgo no difuminado afecta el consumo, la Los resultados indican que mejorar la capacidad inversión en las fincas y su eficiencia? La de los agricultores pobres para ajustar el consumo, investigación determninó que, aunque los agricultores quizás mediante un aumento en los créditos para adoptan estas estrategias múltiples de difusión de consumo, aumentaría la rentabilidad de sus riesgos, el riesgo no se difumina lo suficiente como inversiones en agricultura. En forma similar, para permitirles mantener estable el consumo a lo proporcionar un seguro contra el monzón, de ser largo del tiempo y maximizar los ingresos. En otras factible, aumentaría el nivel general de ingresos y palabras, las estrategias no logran compensar disminuiría la desigualdad de ingresos en áreas de plenamente la ineficiencia de los mercados alto riesgo. La investigación también demuestra que imperfectos o no existentes en materia de créditos y las diferencias en las carteras de inversión entre seguros. Si la difusión del riesgo es insuficiente, los distintas clases de riqueza, no obedecen a economías agricultores tienden a invertir demasiado en insumos técnicas de escala. Por lo tanto, las variaciones en la que reducen el riesgo y muy poco en insumos de alto composición de la inversión reflejan principalmente riesgo. Esto produce una combinación de factores las diferencias en las desigualdades de los que es ineficiente desde un punto de vista de agricultores de absorber el riesgo y las diferencias en maximización de los ingresos. el riesgo objetivo (clima variable). La información del ICRISAT brinda una La cartera de inversiones también refleja la oportunidad única de probar estas hipótesis. liquidez de los bienes, es decir, la medida en que Rosenzweig y Binswanger (1994) muestran primero ayudan al agricultor a compensar pérdidas que los impactos que afectan el ingreso de individuos imprevistas. Un ejemplo de ello es la venta frecuente específicos no afectan el consumo de alimentos de de novillos debido a fallas en los cultivos inducidas toda la familia. Sin embargo, los impactos por períodos de sequía. Al sur de India, la venta covariantes que afectan el ingreso de pueblos frecuente de novillos (para ajustar el consumo) específicos influyen en el consumo familiar. Lo significa que las existencias promedio de novillos anterior sugiere que los mecanismos informales de están típicamente por debajo del nivel necesario para difusión no son suficientes para difuminar garantizar la máxima rentabilidad y eficiencia de las completamente los riesgos, lo que probablemente se fincas. Las simulaciones basadas en parámetros verá reflejado en el comportamiento de las estimados con un modelo estructural dinámico, inversiones. aplicado a la información provista por el ICRISAT, Para probar esta hipótesis, los autores estiman una demuestran que aumentar las fuentes de ingresos función de ingresos utilizando una forma funcional fuera de la finca (como los pagos de prestaciones flexible que incorpora 9 insumos de capital, 2 sociales, industria rural y programas de obras Stein T Holden y Hans. Binswanger 59 públicas) reduce la necesidad de los agricultores de La aparecería representa principalmente la vender novillos y aumenta las existencias de estos interconexión de los mercados de tierra y mano de animales, las cuales podrían elevar la productividad obra (y el mercado de riesgos y seguros) pero agrícola (Rosenzweig y Wolpin 1989). también puede incluir mercados de crédito e insumos A manera de resumen, los agricultores pobres son (con una opción de implicaciones tecnológicas). menos propensos a difuminar el riesgo en forma Otros ejemplos de mercados interconectados son los exitosa debido a que poseen menos bienes para usar mercados de crédito y tierras (garantía), mercados como garantía y menos "existencias reguladoras". La crediticios, de insumos y de productos (a menudo investigación realizada en India concluye que la programas patrocinados por el gobierno), mercados aversión al riesgo varía en forma inversa con respecto de mano de obra y productos (contratos de alimento de la riqueza. Los agricultores pobres también están por trabajo) los cuales muchas veces también ofrecen menos capacitados para lidiar con las incertidumbres seguridad (seguridad alimentaria) y el simple trueque climáticas. Uno de los principales hallazgos es que, (que vincula mercados de dos productos básicos). contrario a lo expuesto por Schultz (1964) los agricultores pobres no tienen la capacidad de Fincas pequeñas y eficiencia maximizar sus ganancias: específicamente en los pueblos estudiados por el ICRISAT, por cada rupia Una creencia generalizada es que, con el tiempo, los invertida los agricultores pobres obtienen 30% menos pequeños agricultores se convertirán en trabajadores de lo que obtendrían si pudieran adoptar una cartera sin tierras o agricultores comerciales y, por ende, sólo que maximizara sus ingresos (Binswanger y representan un modo de producción temporal (Ellis Rosenzweig 1984). Por lo tanto, loss agricultores 1988 y Sadoulet y de Janvry 1995). Esta idea ha pobres son demasiado pobres para ser eficientes. generado demasiado énfasis en el desarrollo de grandes fmcas mecanizadas y fincas colectivas. Sin Fincas pequeñas, eficiencia y sostenibilidad embargo, tales intentos de beneficiarse de las economías de escala han enfrentado considerables Los temas de eficiencia y equidad han estado en el riesgos de tipo moral. centro del análisis de mercados o contratos Aún cuando en la última sección hemos visto que interconectados, mientras que los temas de los pequeños agricultores tienen grandes dificultades sostenibilidad han sido abordados en raras ocasiones. para difuminar el riesgo covariante en los mercados Interconexión y eficiencia intertemporales poco desarrollados, muchos estudios| indican que éstos pueden ser más eficientes que las| Las teorías de interconexión surgieron a raíz de los grandes fincas. Pocas investigaciones han utilizadol esfuerzos por entender la persistencia de la aparcería, un enfoque global de productividad total de los sobre la cual Marshall (1920) sostiene que es un factores para hacer los cálculos. Algunos estudios acuerdo institucional ineficiente debido a que el realizados en países en desarrollo mantienen una alta arrendatario sólo recibe una parte del beneficio calidad metodológica (Berry y Cline 1979 y marginal, pero tiene que asumir todo el costo Prosterman y Riedinger 1987). También muestran marginal. En sus trabajos, Cheung (1969) y Stiglitz una relación inversa entre tamaño de la finca y (1974) manifiestan que la aparcería puede ser una productividad. Las diferencias en cuanto a la calidad solución superior a los contratos de rentas fijas y de la tierra y el uso del capital no pueden explican operaciones de un solo dueño (con contratación de todos los aspectos negativos de la relación. L mano de obra) debido a que ofrece una combinación variables de riesgo moral favorecen las finca de riesgo compartido e incentivos que representan familiares por encima de las fincas de mayor tamañfl una solución negociada. que dependen de la contratación de mano de obra Los contratos interconectados pueden Berry y Cline (1979) han descubierto que el segund proporcionar implícitamente préstamos y seguros a tipo de finca más pequeña, que incluye a los arrendatarios en entornos donde los mercados agricultores más pequeños dedicados a esa actividac crediticios y de seguros son imperfectos (Otsuka, a tiempo completo, posee el nivel de producción más Chuma y Hayami 1992). Los arreglos para compartir alta por unidad de área. los costos pueden aliviar las limitaciones de capital El tamaño óptimo de las fincas familiares podrí de los arrendatarios. Sin embargo, haciendo los haber aumentado como resultado de la mecanizació ajustes necesarios debido a las diferencias en la ocurrida en las economías de escala, un incrementd calidad de los lotes, los agricultores de los pueblos en el nivel aceptable de los ingresos familiares y un; del ICRISAT tenían un 16% menos de eficiencia en reducción en los precios de la producción, lo cuaI las parcelas con cultivos compartidos que en sus podría evitarse mediante la participación en algunas propios lotes. Para revisar más detalladamente la actividades fuera de la finca. La escasez de dinero el literatura empírica pertinente, véase Otsuka, Chuma y efectivo, la falta de seguros contra los riesgos de lji Hayami, 1992. producción y del mercado, poco acceso a los 60 Proceso decisorio de los pequeños agricultores mercados crediticios, tasas de interés más altas y la fuera de la finca (integración de mercados) indivisibilidad de las inversiones en insumos y migración, tecnologías que ayuden a aumentar los capital, pueden reducir el uso de insumos y aumentar ingresos, y planificación familiar. el uso de tecnologías menos eficientes en fincas pequeñas. Para obtener la relación inversa entre el Fincas pequeñas y sostenibilidad tamaño de la finca y su productividad, se necesitan imperfecciones en más de un mercado. Srinivasan La falta de mercados crediticios, en combinación con (1972) ha demostrado que una combinación de falta la pobreza y el riesgo, puede hacer que los mercados de tierra (arrendamiento) y seguros en agricultores pequeños tengan tasas de actualización condiciones de riesgo, con productores reacios al muy altas, como lo muestra Pender (1996) en India y riesgo (con una aversión absoluta que no aumenta, y Holden, Shiferaw y Wik (1998) en Etiopía, Indonesia una aversión relativa que no disminuye en cuanto al y Zambia. Pender encontró que hasta una tercera poder adquisitivo del productor) dará el tipo de parte de la población tiene tasas de actualización relación inversa observada. De igual manera, Feder superiores al 100%. Holden, Shiferaw y Wik (1985) y Carter y Kalfayan (1989) han mostrado que encontraron tasas promedio del 93% entre los las imperfecciones en los mercados crediticios y transmigrantes en Seberida, Sumatra, 105% entre laborales pueden arrojar resultados similares. familias de agricultores en el norte de Zambia y del Las economías de escala en la industria de 53% entre los pequeños agricultores en una zona de procesamiento y la necesidad de coordinar más de alto potencial para el cultivo de cereales, en las cerca la cosecha, el procesamiento y la tierras altas de Etiopía. Los ingresos per cápita comercialización, han conducido al desarrollo de promedio son de US$107 en Sumatra, US$108 en plantaciones de cafla de azúcar, té, aceite de palma y Zambia y US$196 en Etiopía. La escasez de dinero banano. Sin embargo, la agricultura por contrato en efectivo parece tener gran impacto en las tasas de puede eliminar el vínculo de la producción agrícola actualización en Sumatra y Zambia, donde los niveles con la planta de procesamiento (donde se encuentran de ingresos promedio son los más bajos. En Etiopía, las economías de escala) mediante la posesión la riqueza en forma de ganado e ingresos totales conjunta en una plantación. Ejemplos de lo anterior tienen una fuerte correlación negativa con la tasa de son la caña de azúcar en India y Tailandia, el té en Sri actualización. Lanka y la palma de aceite en Indonesia. Por lo tanto, Estos estudios han mostrado gran coherencia entre el modo de producción de las plantaciones se ha los diversos lugares, lo que respalda la hipótesis de modificado considerablemente a expensas de la que la pobreza combinada con restricciones de agricultura por contrato con los pequeños agricultores liquidez produce altas tasas de actualización. Lo (Binswanger, Deininger y Feder 1995). Rosenzweig anterior implica que la mitigación de la pobreza por y Binswanger (1994) mostraron que en los pueblos si sola, o las reformas dirigidas a aumentar los estudiados por el ICRISAT no existen economías de ingresos, pueden reducir los factores externos escala técnicas en el plano de la finca. También intertemporales debido a que las tasas de revelaron que, a pesar de tener menor capacidad de actualización de los pobres disminuirán a medida que difusión del riesgo, como se estableció en la sección aumenten los ingresos. No obstante, en sitios donde anterior, los pequeños agricultores cuentan con una está ocurriendo una severa degradación ambiental, las tasa de ingresos más alta que los grandes agricultores, altas tasas de actualización encontradas en estos lo que indica la ausencia de ventajas en la estudios señalan la necesidad de intervenciones productividad. De hecho, junto con las ineficiencias adicionales para estimular la conservación. asociadas con la aparcería, estos resultados indican ¿Cuáles son las implicaciones de las altas tasas de que una redistribución de bienes (principalmente la actualización para la inversión en tecnologías de tierra) podría aumentar la productividad. conservación? Este factor externo intertemporal Sin embargo, la literatura empírica también puede generar incentivos para la extracción no sugiere que pueden existir economías de escala en sostenible de recursos como una estrategia de fincas muy pequeñas y deseconomías de escala en supervivencia de corto plazo. fincas de mayor tamaño. Por lo tanto, la En condiciones de poca organización social y fragmentación en exceso podría resultar nociva para políticas adversas, (o de alguna de los dos en la eficiencia. Si el crecimiento demográfico se lleva particular) la presión demográfica puede conducir a tan lejos que conduce a una fragmentación excesiva y la invasión y a la producción de cultivos alimentarios a la pobreza, es posible que este crecimiento sea en pendientes pronunciadas y frágiles, que pueden ser perjudicial para la eficiencia, conduzca a una trampa degradadas rápidamente. El ganado serviría como de población-pobreza y refuerce el panorama seguro, haciendo que los agricultores desarrollen sus maltusiano. Este resultado podría prevenirse hatos más allá de la capacidad de carga del suelo, mediante una mayor intensificación y diversificación ocasionando el pastoreo en exceso y el uso de cultivos muy rentables, oportunidades de trabajo ineficiente de los pastizales. Stein T. Holden yHans. Binswanger 61 ¿Son las fincas pequeñas más eficientes al ser contar con abundante tierra y carecer de mercados de manejadas en forma más intensiva, haciendo que una mano de obra. Posteriormente sus modelos fueron mayor eficiencia no signifique más que la rápida formalizados en el marco de la teoría neoclásica por explotación del suelo y la vegetación? Los Nakajima (1986) quien también desarrolló modelos agricultores que cultivan hule en Indonesia utilizando para una serie de entomos con estructuras de pequeñas parcelas y pocos árboles, han logrado mercado específicas. aumentar considerablemente la producción por árbol El modelo neoclásico desarrollado por Barnum y en el corto plazo, explotando los árboles del hule Squire (1979) es un modelo separable que contiene todos los días, a pesar de que lo recomendable es únicamente mercado faltante (para la tierra) e ignora explotar los árboles jóvenes sólo 2 veces por la los mercados intertemporales (crédito, riesgo y semana (Holden, Hvoslef y Simanjuntak 1995). Sin seguros y decisiones de inversión). Las decisiones de embargo, en el sistema de rotación de cultivos de producción todavía pueden ser tratadas como chitemene, practicado al norte de Zambia, el nivel de decisiones independientes al consumo. ingresos o de bienestar material depende El modelo de familia de agricultores se vuelve no directamente de la extensión del cultivo por cada separable en presencia de un mercado de mano de familia. Por lo tanto, las familias con abundante obra faltante, un riesgo considerable (y la falta de mano de obra tienen mayores ingresos, pero también seguro), imperfecciones del mercado crediticio y/o ocasionan la mayor deforestación cuando se ha requisitos de subsistencia vinculantes. Con la excedido la capacidad de carga del sistema. Las inseparabilidad el enfoque de familias de agricultores familias con una mujer como cabeza de hogar y se torna esencial para el análisis de políticas debido a aquellas con poca mano de obra, solamente ocupan que las decisiones de producción dependen del lado una tercera parte o la mitad del área per cápita de consumo del modelo y viceversa. Los precios requerida por las familias con más abundancia de sombra endógenos vinculan los lados y de los mano de obra. (Holden 1991). En este caso, un mejor modelos teóricos se pueden derivar menos resultados acceso al mercado o mayores ingresos podrían cualitativos. implicar una deforestación más rápida. De Janvry, Fafchamps y Sadoulet (1991) han ¿Un mejor acceso al mercado hace más sostenible desarrollado un modelo general de familia de la producción de las fincas pequeñas? La amplia agricultores con mercados faltantes. Desarrollaron un literatura sobre los efectos de Boserup muestra modelo numérico para una familia típica de claramente que éste no suele ser el caso. Una mayor agricultores africanos que simula situaciones con rentabilidad debida a un mejor acceso a los mercados, mercados faltantes de alimentos y mano de obra, tiende a inducir una mayor inversión en tierras. Por solamente de mano obra, solamente de alimentos y ejemplo, el mejor acceso a los mercados puede sin mercados faltantes. Estos modelos ilustran los generar incentivos para la intensificación, alentando a efectos de un cambio en el precio para un cultiv los agricultores a cambiar sistemas en los que se comercial en cada uno de los 4 casos. Muestran qu utilizan pocos insumos externos por otros que usan la respuesta del lado de la oferta para el cultiv gran cantidad de estos insumos. Un ejemplo es la comercial se reduce considerablemente cuando ha promoción de la producción de maíz en Zambia, que imperfecciones en el mercado. La reducción llega redujo la magnitud de la rotación de cultivos (Holden su máximo nivel cuando no existen mercados d 1991, 1997). mano de obra ni de alimentos y es menor cuando sól Sin embargo, en algunos casos un mejor acceso al falta el mercado de mano de obra, porque las familia mercado conduce a una deforestación y a una pueden sustituir la producción de alimentos con 1 extracción más rápida de los productos silvícolas producción de cultivos comerciales y comprar un debido a que su precio aumenta. En condiciones de mayor parte de los alimentos que necesiten. Si n incertidumbre o de falta de derechos de propiedad, un existe un mercado de cultivos alimentarios, est mejor acceso al mercado puede dar paso a una mayor sustitución es mucho menos posible, mientras que 1 tala de árboles como una forma de obtener los mano de obra contratada puede reemplazar la falta d derechos sobre esa tierra (fincas; Angelsen 1997). mano de obra familiar en la producción de cultivo Por ende, el efecto inmediato puede ser una mayor comerciales. deforestación. De Janvry y otros (1992) utilizan modelos n separables para fincas pequeñas y medianas e Modelos de familias de agricultores Marruecos, con el propósito de representar lo efectos de un programa de ajuste estructural de tip, Se puede obtener un conocimiento más profundo agrícola en un caso en que faltaba un mercado para1 sobre estos temas estudiando modelos. Chayanov mano de obra infantil y la leche, y existía un (1966) fue el primero en desarrollar modelos de restricción en el crédito. Los niños se utilizan p familias agrícolas. Se basó en la sociedad rural de cuidar animales en tierras de pastoreo comunale Rusia de los años 20, la cual se caracterizaba por Los resultados muestran que la restricción en 62 Proceso decisorio de los pequeños agricultores crédito limita considerablemente la capacidad de los aumenta la rotación de cultivos entre un 2% y un 6%, agricultores de contratar mano de obra, alquilar eleva el excedente comercializado de cultivos maquinaria y comprar fertilizantes y, por ende, alimentarios entre un 14% y un 44%, y reduce el reduce la respuesta de la oferta en la producción ingreso total entre 1% y 4%. Lo anterior ocurre bajo agrícola. El programa de ajuste favoreció la el supuesto de que no se presentan cambios en el producción de cultivos por encima del ganado, lo otorgamiento racionado del crédito, lo que implica cual redujo la producción de leche y carne. Sin que no hubo ninguna variación en el uso de embargo, el alza en los precios del forraje produjo fertilizantes. La privatización de los costos de una intensificación del pastoreo comunal y un mayor transporte puede tener como resultado un aumento en uso de mano de obra infantil, con efectos secundarios las prácticas de cultivo extensivo, deforestación y negativos como un mayor sobrepastoreo y degradación de la tierra en zonas remotas. Estos ausentismo escolar. Este es un ejemplo de cómo las resultados del modelo se comparan adecuadamente imperfecciones del mercado pueden contribuir a la con los resultados empíricos (Holden 1997). generación de efectos paradójicos e impredecibles. Algunos desarrollos teóricos son importantes para Holden, Taylor y Hampton (de próxima aparición) entender cómo el riesgo puede influir en el han desarrollado un modelo de economía rural para comportamiento de los pequeños agricultores. un pueblo remoto típico al norte de Zambia, el cual Sandmo (1971) ha establecido que una empresa con consiste de 2 modelos independientes, no separables, aversión al riesgo que enfrente un peligro en la que representan a 2 grupos de familias de producción, producirá menos que una empresa con agricultores, uno más orientado al mercado que el una actitud neutral con respecto del riesgo. Se ha otro. A diferencia del modelo de de Janvry y otros, determinado que los pequeños agricultores tienen estos modelos tienen una restricción en el crédito, aversión al riesgo (Binswanger 1980 y Binswanger y una parte del cultivo comercial (maíz) es consumido Sillers 1983). Las imperfecciones del mercado por las familias y los cultivos alimentarios (mijo, crediticio y la incapacidad de los agricultores maní, mandioca y frijoles) son producidos en un pequeños de combinar los riesgos a lo largo del sistema extensivo de rotación de cultivos y parte de tiempo, pueden considerarse explicaciones ellos se comercializa. Las instituciones crediticias complementarias para las altas tasas de actualización proporcionan crédito formal para la compra de y el menor uso de aportes en efectivo (Binswanger fertilizantes y semillas de maíz mejoradas y exigen 1980, Binswanger y Sillers 1983, Eswaran y Kotwal que el maíz sea comercializado a través de ellas 1990 y Morduch 1995). (interconexión de los mercados de insumos, crédito y El factor riesgo también se ha utilizado para producción). El modelo se utiliza para analizar las explicar la heterogeneidad de los cultivos respuestas a cambios en el precio de los cultivos (diversificación) como una forma de reducir el riesgo comerciales y los fertilizantes, así como en el general de producción. Sin embargo, otras suministro de crédito. Históricamente, los explicaciones, como la necesidad de una distribución agricultores al norte de Zambia han respondido muy más uniforme de la mano de obra en todas las bien a la posibilidad de producir este cultivo temporadas, heterogeneidad de los suelos (Bellon y comercial si se les da acceso a los mercados Taylor 1993) y las imperfecciones del mercado de crediticios y de insumos. Con la introducción de productos básicos combinadas con demandas políticas de ajuste estructural se eliminaron los heterogéneas de alimentos (productos subsidios a los insumos, la producción y el crédito, lo complementarios) también pueden ser importantes mismo que los subsidios implícitos al transporte del (Holden 1991 y Wik y Holden 1996). sistema de precios panterritoriales. Lo anterior dio Finkelshtain y Chalfant (1991) han argumentado como resultado una relación menos favorable de que una familia de agricultores que consume parte de precios de fertilizante/producción para los su producción y enfrenta riesgos en los precios de los agricultores de lugares remotos al norte de Zambia, productos, en realidad se enfrenta a un riesgo reduciendo el precio del cultivo comercial. Con este multivariado debido a que el precio de un bien de modelo es posible rastrear las consecuencias de consumo se fija al azar. Estos autores demuestran que cualquier cambio de política sobre la expansión del una familia que le teme al riesgo puede incluso elegir sistema de cultivos migratorios de los productos producir más de un maximizador de ingresos neutral alimentarios, lo cual puede conducir a la al riesgo, cuando el precio es aleatorio. Por lo tanto, deforestación y a la degradación del suelo en caso de el resultado cualitativo de Sandmo no siempre es excederse la capacidad de carga. válido para las familias que generan excedentes Seguidamente, el modelo se utiliza para estimular comercializables, sino que es efectivo cuando se esta respuesta al precio. Un 10% de reducción en el produce un bien normal. Sin embargo, si se trata de precio del maíz disminuye los ingresos de la un bien inferior, la familia puede aumentar su producción de maíz entre un 16% y un 19%, reduce producción con un aumento en el riesgo. Para un los excedentes comercializados entre 2% y 3%, comprador neto de alimentos, se producirán mayores Stein T Holden y Hans. Binswanger 63 cantidades de un bien inferior bajo condiciones de McConnel, cuando los mercados son perfectos, la riesgo que bajo condiciones de certeza. Para un bien opción privada intertemporal para el uso del suelo normal, el resultado de Sandmo puede o no ser válido simulará la opción de eficiencia social. Por lo tanto, para los compradores netos. no hay razones para preocuparse por la degradación Wik y Holden (1996) han probado la importancia de la tierra, a menos que algunas imperfecciones del del resultado obtenido por Finkelshtain y Chalfant mercado tengan importancia para la ecuación de para las familias de agricultores al norte de Zambia. Pareto o para el bienestar social por otras razones. Las políticas de ajuste implican la eliminación de los Pagiola (1995) ha desarrollado un modelo controles de precio para el maíz, el principal cultivo dinámico de familia de agricultores con requisitos de comercial de esa zona y esto da como resultado subsistencia y lo utiliza para explorar las condiciones I precios más variables. Debido a que el maíz se en las cuales estos requisitos impiden la adopción de considera un bien normal y que la mayoría de los prácticas sostenibles de uso de la tierra. Este autor productores son vendedores netos y tienen aversión al aborda 4 casos y muestra que en ciertas condiciones riesgo, el resultado de Sandmo debería ser válido; el (pobreza severa) los agricultores pobres podrían aumento en el riesgo como consecuencia de la tener más incentivos para adoptar prácticas introducción de la política de ajuste (suponiendo que sostenibles que otros agricultores, debido a que los no hay ningún cambio en los precios relativos daños provocados por la degradación del recurso son promedio) debería dar como resultado una menor potencialmente ilimitados. producción de maíz. Ellos también muestran que el Pagiola examina también un caso en que las aumento en el riesgo del precio probablemente limitaciones de subsistencia impiden a los conducirá a un mayor racionamiento del crédito, agricultores adoptar prácticas sostenibles. Los porque generará tasas de incumplimiento de pago agricultores pueden ser demasiado pobres y no tener ! más altas y rendimientos más bajos de los esperados acceso a los mercados crediticios que les permitirían 1 para los prestamistas. Esto ha sido confirmado por hacer las inversiones necesarias. Cuando no existen Tviland (1996) quien ha determinado que, en una prácticas sostenibles, o éstas no se pueden alcanzar, muestra de 161 familias, la proporción de los agricultores pobres sin opciones de migración agricultores que recibieron créditos formales bajó, del degradan el suelo más lentamente que las familias de 56% en 1993, al 14% en 1995. Lo anterior no se agricultores que tienen la opción de emigrar. explica por un cambio en la demanda de crédito, ya Holden, Taylor y Hampton (de próxima aparición) que en ambos años aproximadamente el 60% de los también han mostrado que las familias de agricultores: agricultores solicitaron créditos. La tasa de con altas tasas de actualización (constantes) pueden incumplimiento de aquellos que recibieron préstamos ahorrar e invertir más para asegurar la futura | aumentó del 15% al 35% de 1994 a 1995 (no supervivencia a medida que se van empobreciendo, obstante, esto también puede ser resultado del pero sus niveles de ahorro e inversión son bajos en colapso de un sistema crediticio que no estaba presencia de ingresos más altos. Sin embargo, si la conformado por prestamistas racionales). tasa de actualización aumenta con la disminución del ingreso, esto genera un movimiento en dirección Modelos de deforestación y degradación opuesta. Las familias pueden alcanzar un momento o de conservación del suelo crítico en el cual no ven ninguna esperanza para su supervivencia futura. Gran parte de la deforestación en el trópico es Grepperud (1997) ha desarrollado un modelo I causada por agentes que no son los pequeños dinámico de opciones de agotamiento del suelo en agricultores, como lo demuestra la FAO (1996, citada condiciones de incertidumbre en cuanto al precio y a en el Capítulo 22 de este volumen). No obstante, las la producción. Se trata de un modelo con sólo una restricciones de mano de obra, de dinero en efectivo imperfección del mercado (riesgo y seguros). El y del acceso a los mercados de insumos, crédito y modelo posee 3 variables de control, a saber, ! producción, así como los requisitos de subsistencia, aumento de la productividad pero degradación de los pueden tener gran peso en las decisiones tomadas por insumos, conservación pero insumos que reducen la los pequeños agricultores con respecto de la tala de productividad, e insumos "ganancia-ganancia", lo árboles. Los modelos que no toman en cuenta los cual aumenta la productividad y conserva el suelo. El elementos no separables resultantes posiblemente no modelo ilustra por qué el riesgo y la aversión al logren predecir de manera adecuada las respuestas de riesgo tienen efectos poco claros sobre la comportamiento ante las intervenciones por medio de conservación (Anderson y Thampapillai 1990 y políticas. Ardilla e Innes 1993). Para predecir la dirección de La mayoría de los modelos dinámicos de los efectos, es necesario tener un conocimiento degradación y conservación de suelos han supuesto la detallado de los sistemas agrícolas y de las fuentes de separabilidad (McConnel 1983, Barbier 1990, riesgo. Una de las conclusiones del modelo es que si LaFranche 1992 y Shiferaw 1996). Como lo indica el precio de la producción es incierto, la aversión al 64 Proceso decisorio de los pequeños agricultores riesgo puede inducir a los agricultores a usar menos aumentan con el tamaño de la finca. Estos efectos cantidad de todos los insumos. Otra conclusión es también podrían ser señales de imperfecciones del que una producción incierta puede inducir a los mercado de tierras o de otros mercados, lo que agricultores a usar menos insumos degradantes y más conduce a precios endógenos para las tierras donde se insumos de conservación. Por lo tanto, la falta de ubican las fincas. Las inversiones en la conservación seguridad en la producción puede ser más favorable aumentan con la fuerza laboral masculina pero, para la conservación que la falta de seguridad en el extrañamente, disminuye con la fuerza de trabajo precio. femenina, indicando la existencia de imperfecciones Pender y Kerr (1996) han desarrollado un modelo en los mercados de mano de obra. El estudio no teórico para las decisiones de las familias de analiza de qué manera las inversiones por unidad de agricultores en torno a la conservación que integra área cambian según el tamaño de la finca. Determina imperfecciones del mercado. Se trata de un modelo que las inversiones en la conservación aumentan con de 2 períodos que incorpora varias categorías de la deuda, lo que podría señalar que los agricultores bienes. Estos autores analizan los 4 casos: mercados con pocas deudas tienen restricciones en el crédito. perfectos, falta de un mercado de mano de obra, falta Los ahorros afectan las inversiones en la de un mercado crediticio y falta de mercados conservación de manera positiva sólo en uno de esos crediticios y de mano de obra. Además, tienen una pueblos, indicando que existen algunas categoría de bienes no comercializables. Suponen una imperfecciones en el mercado crediticio. función de producción sumamente cóncava, con Shiferaw y Holden (1997b) han desarrollado un todos los derivados parciales cruzados como no modelo aplicado de familia de agricultores que negativos y una función de utilidad estrictamente incorpora el costo de la tierra para el usuario y las cóncava. Pender y Kerr derivan resultados decisiones -sobre conservación de familias agrícolas estadísticos comparativos y muestran que las en tierras altas de Etiopía. El modelo incluye inversiones en la conservación son independientes de requisitos de subsistencia, liquidez y restricciones en las dotaciones de mano de obra y el ahorro, pero el mercado crediticio y es, por ende, un modelo de pueden ser influenciadas por el nivel de bienes fijos y familias agrícolas no separable. Se analizan las el nivel inicial de las inversiones en la conservación. respuestas en el corto y largo plazo para 3 casos: Con un mercado de mano de obra faltante, las cuando las tecnologías de conservación reducen los inversiones en la conservación aumentarán con las rendimientos, cuando no hacen ninguna diferencia en dotaciones de mano de obra familiar. El impacto de ellos, y cuando los aumentan. Se utilizan tasas de otras categorías de bienes es negativo o ambiguo. actualización bajas (10%) y medias (53%) para Con un mercado crediticio faltante, las inversiones en calcular los costos de los usuarios de la tierra, lo que la conservación aumentarán con el ahorro familiar. después se compara con los resultados obtenidos Los efectos de las dotaciones de mano de obra y otros cuando estos costos son pasados por alto. Los bienes son ambiguos. Si faltan tanto mercados de resultados indican que las tecnologías de mano de obra como mercados crediticios, las conservación serán adoptadas cuando no afecten inversiones en conservación siempre aumentarán con negativamente los rendimientos (véase también el el ahorro, mientras que el impacto de las dotaciones Capítulo 16). De lo contrario, si tienen efectos de mano de obra y otras categorías es ambiguo. negativos en el corto plazo, lo que por lo general se Pender y Kerr (1996) han realizado un estudio supone que sucede en las tierras altas de Etiopía, econométrico de las decisiones de inversión en la estas tecnologías no serán adoptadas a menos que el conservación en 3 pueblos de India (ICRISAT). Ellos agricultor tenga una tasa de actualización baja (10%) realizan pruebas sobre el posible impacto de las o que reciba incentivos para reducir sus costos de imperfecciones del mercado, utilizando su propio corto plazo o aumentar sus beneficios de corto plazo. modelo teórico y, en dos de los pueblos estudiados, Si la tasa de actualización social es baja (menos del descubren que los mercados de tierra imperfectos 10%) en comparación con la tasa privada (53%) hacen que los agricultores inviertan menos en la estamos ante un factor externo intertemporal que conservación de tierras arrendadas (Aurpalle y amerita una intervención. Shírapur). Los dueños invierten más en su propia Shiferaw y Holden (1997a) han empleado este tierra que los arrendatarios. Las leyes de tenencia de mismo modelo como punto de referencia para probar la tierra en India, las cuales socavan los la eficiencia de distintas medidas de política dirigidas arrendamientos de largo plazo, pueden explicar este a reducir la degradación del suelo y aumentar las efecto, debido a que un arrendamiento de este tipo le inversiones en la conservación. Regresaremos a los daría al arrendatario derecho sobre la propiedad. En 2 resultados de este ejercicio cuando abordemos de los pueblos estudiados (Aurpalle y Kanzara) las diversas medidas de política para promover una inversiones en la conservación disminuyen según el administración sostenible de los recursos naturales. tamaño de la finca, mientras que en el tercer pueblo (Shirapur) las inversiones en la conservación Stein T. Holden y Hans. Binswanger 65 Imperfecciones de políticas y mercados La concesión de derechos de tenencia de la tierra por parte del gobierno muchas veces ha dado como En el pasado, la ideología tenía un impacto resultado regímenes de libre acceso y la degradación considerable en el diseño de políticas. Los de los recursos naturales, al socavar los derechos izquierdistas pensaban que los mercados eran consuetudinarios y los sistemas de administración "criaturas malévolas del capitalismo" que debían ser comunal informales, los cuales a menudo condenadas y reemplazadas por sistemas más justos proporcionan seguridad de acceso a la tierra. En para intercambiar y compartir recursos. La influencia muchos países en desarrollo, la institucionalización de las ideologías de izquierda o de comportamientos de los derechos a la propiedad privada no ha tenido basados en el sistema de captación de rentas en los éxito debido a los altos costos de ejecución y países en desarrollo, dieron pie a la ejecución de mantenimiento. La introducción de títulos formales políticas dirigidas a reemplazar los mercados para no ha mejorado la productividad de la tierra en África garantizar una distribución más justa, pero que no (Migot-Adholla y otros 1993) y, por lo tanto, la prestaba atención a las implicaciones sobre la ausencia de títulos formales no se considera una eficiencia. Al descuidarse las condiciones de limitación para el desarrollo. Por el contrario, existe comportamiento se socavó no sólo la eficiencia sino evidencia de que los regímenes de derecho también la equidad, porque a menudo las políticas consuetudinario de África se están privatizando cada tenían un fuerte sesgo urbano y reforzaban el vez más, a medida que aumenta la presión subdesarrollo rural. Se desarrollaron "mercados demográfica y la comercialización. El programa de negros" paralelos que permitieron a la élite y a otorgamiento de títulos en Kenya ha sido oneroso y personas corruptas amasar fortunas a expensas de los no ha tenido resultados positivos importantes sobre la pobres. seguridad en los derechos de propiedad o el acceso al También hay muchos ejemplos de intervenciones crédito. Sin embargo, Feder (1993) ha determinado bien intencionadas pero no exitosas dirigidas a que en Tailandia los títulos sí han tenido efectos promover el desarrollo agrícola, incluyendo el precio, positivos sobre el acceso al crédito, dado que en un el crédito, los insumos y la comercialización, así sistema crediticio bien desarrollado la tierra se puede como las políticas de investigación y extensión. Los utilizar como garantía. Al facilitar el acceso al desafortunados acontecimientos se debieron, en parte, crédito, los títulos han tenido un efecto positivo sobre a la falta de entendimiento del funcionamiento de las el nivel de inversión y producción, y sobre el valor de instituciones públicas. La utilización de incentivos y la tierra en el mercado. mecanismos de control ineficientes generaron ¿Podemos confiar en que la eliminación de problemas de riesgo moral, corrupción y crecimiento, distorsiones políticas resolverá los problemas? ¿Las en lugar de costos de transacción decrecientes. Con el primeras mejores opciones políticas funcionarán en descenso económico y la crisis de la deuda a un segundo mejor mundo? No hay respuestas principios de los ochenta, se evaluó de forma más sencillas para estas interrogantes. En cada caso será crítica el papel y el funcionamiento del estado y se necesario analizar la necesidad de contar con redujeron y reorganizaron sus actividades. políticas complementarias. Los altos costos d Algunas políticas estaban dirigidas a corregir las transporte, mala infraestructura, demanda inelástica, imperfecciones del mercado, las cuales se creía que sequías y sistemas de información oc representaban fallas del mercado pero, más a desarrollados, se han sumado a las dificultades de menudo, las intervenciones se realizaban por razones diseñar buenas políticas alimentarias. Es posible que ajenas a la eficiencia. Las intervenciones para la eliminación de los controles sobre los precios establecer mercados crediticios donde éstos faltaban, aumente el riesgo en el precio de los productos, Ic o donde las tasas de interés en los mercados cual puede tener efectos adversos sobre la eficiencia informales eran muy altas, pudieron haberse aplicado y el funcionamiento de los mercados crediticios (Wik con base en la eficiencia y en la equidad, pero en y Holden 1996). Las inversiones en infraestructura y muchos casos no tuvieron éxito. El control de precios en sistemas de almacenamiento pueden mejorar 1o! en los mercados de cultivos alimentarios fue otro mercados crediticios y de alimentos. entorno clave para las intervenciones, pero también se obtuvo un éxito limitado y a menudo generaba Implicaciones de política y diseño de proyectos serias consecuencias como el estancamiento del desarrollo agrícola y rural, mayor migración rural, a La investigación realizada en India sugiere que elI los centros urbanos y grandes pérdidas de eficiencia. interés de los formuladores de políticas en los paíse Esto, aunado a la crisis de la deuda, el estancamiento en desarrollo, el Banco Mundial y la comunidad d, económico y el descenso experimentado por muchos desarrollo rural en general, de proporcionar acceso a países en desarrollo, es el contexto en el cual se crédito y a los seguros a los agricultores pobres np ejecutaron las políticas de ajuste desde principios de solamente tiene un fundamento de equidad, sino que los años 80. también puede ser justificada en términos do 66 Proceso decisorio de los pequeños agricultores eficiencia, al menos en el contexto de la semiárida Como lo ha demostrado ampliamente gran parte India. El problema es que, en el pasado, casi todos los de los estudios presentados en este capitulo, la mejor programas del sector público fracasaron (Hazell, manera de abordar las interrogantes sobre el papel de Pomareda y Valdes 1986). Respecto de los préstamos los mercados financieros y el riesgo como elementos a agricultores pequeños, la cantidad de casos exitosos que influyen sobre la eficiencia de la inversión y la también es bastante limitada. Sin embargo, negar a productividad agrícola, es utilizando una tabla de los agricultores pobres acceso a formas de ahorro conexiones de datos. Es necesario seguir la evolución más eficientes podría tener un costo. Pagar a de una misma familia a lo largo de un período intermediarios financieros una tarifa por el servicio relativamente amplio para detectar las fluctuaciones prestado a estos grupos podría justificarse en el riesgo, en la posesión de bienes y en el patrón ampliamente, si el propósito es restablecer la de inversiones. Por lo tanto, es lamentable que la eficiencia. Es obvio que un esquema de este tipo no tabla de conexiones de datos del ICRISAT (con la que deberla subsidiar tasas de interés, porque crearía se estudió a las mismas familias frecuentemente en incentivos malsanos en favor de los agricultores un lapso de 10 años) siga siendo la única de este tipo. grandes. En su lugar, sería mejor pagar a instituciones para que brinden servicios específicos a Interconexiones e innovación inducida los pequeños agricultores, sin que importe el tamañlo de la transacción. Es claro que el caso amerita un El desarrollo agrícola ha sido promovido mediante la estudio más profundo. provisión de insumos interconectados (fertilizante y Si bien los fracasos en los mercados crediticios y semillas) y paquetes de crédito, los cuales en muchos de seguros parecen estar en la raíz de muchas casos promovieron efectivamente la adopción de deficiencias, esto no implica que la segunda mejor tecnología (revolución verde). Estos esfuerzos intervención se encuentre en estos mercados. Podría mejoraron la eficiencia de las innovaciones ser que el riesgo moral y los problemas de covarianza institucionales y las tecnologías inducidas (Hayami y que condujeron al fracaso de los mercados en primer Ruttan 1985) y siguieron o estuvieron acompañados lugar, no puedan ser superados directamente con una de inversiones públicas en investigación y extensión intervención de política pública, aun cuando haya agrícolas, infraestructura y desarrollo de la sido bien intencionada y diseñada. En su lugar, la comercialización. Sin embargo, no estaban basados investigación sobre otros instrumentos de política en un análisis completo y en una plena comprensión debería tomar en cuenta el posible impacto que de las instituciones de los mercados rurales y de tendría un ingreso o un consumo más estable sobre la aquellas ajenas al mercado, porque fueron eficiencia de las inversiones. introducidos antes de que tuvieran lugar los En forma alternativa, con respecto del crédito y de principales avances en la economía de la los seguros, se podría justificar la redistribución de organización rural. bienes para que los pobres puedan obtener préstamos Con base en estos nuevos avances teóricos, es y como protección contra las fluctuaciones en los posible identificar buenas ideas para una innovación ingresos. Sin embargo, la reforma agraria presenta institucional exitosa y para reducir la cantidad de sus propios y serios problemas de financiamiento intervenciones contraproducentes. Por ejemplo, la (Binswanger y Elgin 1990). utilización de créditos grupales y la fiscalización por Los resultados de la investigación sugieren que los pares para controlar los riesgos morales en los muchas veces tiene sentido brindar transferencias mercados crediticios, se justifica con esta literatura. (subsidios para alimentos) a los productores pobres, o Los éxitos del Grameen Bank y del Programa Aga bien empleo con patrocinio público (programas de Khan de Apoyo al Sector Rural de, han demostrado alimento por trabajo). Hasta el momento, estas que es posible llegar a los pobres mediante el crédito medidas han sido evaluadas desde el punto de vista y mantener bajas tasas de incumplimiento de pago. de los beneficios de consumo y nutrición derivados Otras lecciones incluyen el deseo de que las por los beneficiarios. Se ha expresado gran propiedades compartidas sean administradas por la preocupación por los desincentivos al trabajo comunidad. A menudo hay buenos fundamentos para generados por tales transferencias y por la desviación las soluciones cooperativas cuando el grupo es hacia formas de émpleo más remunerativas que se bastante pequeño y homogéneo, existe la confianza pueden derivar de esquemas para la generación de mutua, hay buenas oportunidades para la trabajo. No se ha considerado la posibilidad de que, comunicación y la vigilancia se cuenta con un al ofrecer a los pobres ingresos más seguros, se les sistema de establecimiento de responsabilidades y estaría capacitando para tomar mejores decisiones sanciones, y la cooperación es como un juego que se con respecto de la formación de capital fisico y repite una y otra vez (Dutta, Ray y Sengupta 1989, humano. Ostrom 1990 y Balland y Plateau 1996). Stein T Holden y Hans. Binswanger 67 Mercados y contratos interconectados de inversiones adicionales, principalmente en mano de obra). Se ha determinado que los subsidios a los Holden y Shanmugaratnamn (1995) han planteado la insumos vinculados a inversiones en la conservación idea de que los mecanismos de interconexión pueden pueden aumentar la adopción de tecnologías ser herramientas poderosas para promover un conservacionistas, incluso cuando estas tecnologías desarrollo agrícola sostenible. Utilizan el ejemplo de reducen los rendimientos en un 20%. Sin embargo, la vinculación de la degradación del suelo a la las tasas de subsidio tienen que ser bastante altas. La pobreza y a la falta de mercados, o a la existencia de relación costo-beneficio es menor que 1 para un mercados imperfectos, y manifiestan que esto subsidio a los fertilizantes (75% y 90%) vinculado a representa un factor externo de importancia para la la conservación, mientras que es mayor que 1 (1,61 y teoría de Paretto. La pobreza puede impedir a los 1,66) para un subsidio (90%y 100%) para semillas agricultores pobres invertir en la conservación del mejoradas de teff, suponiendo que los costos de suelo debido a las imperfecciones de los mercados organización de la intervención equivalen al 10% de crediticios y a los altos requisitos de subsistencia. Los los costos del subsidio directo. Sin embargo, el agricultores pobres pueden emplear prácticas subsidio a las semillas sólo da inicio a la agrícolas que ocasionan considerables pérdidas netas conservación de una pequeña parte (12%) de las en la existencia de nutrientes del suelo. En estas tierras altas susceptibles a la erosión. condiciones, se puede argumentar en favor de un Si las tecnologías de conservación no tienen subsidio pigouviano a los fertilizantes para reducir el efectos negativos sobre los rendimientos en el corto factor externo representado por la pérdida de plazo, las tasas de subsidio más bajas son suficientes nutrientes que afectaría negativamente la para crear incentivos para la adopción y tanto los productividad futura. Sin embargo, un subsidio a los subsidios a los fertilizantes como a las semillas fertilizantes por si solo podría no ser suficiente para pueden arrojar relaciones de costo-beneficio internalizar el factor externo, ya que los fertilizantes positivas, aunque los subsidios a las semillas generan baratos posiblemente se convertirían en sustitutos de las relaciones más altas. una buena administración (Repetto 1987 y Low Vincular los subsidios a fertilizantes y a semillas 1986). Pero si se utiliza un subsidio en relación con con requisitos de conservación, genera respuestas de un contrato interconectado, donde los agricultores adopción positivas y relaciones de costo-benefici reciben una combinación de fertilizantes, semillas de superiores a 1 con niveles de subsidio más bajos alto rendimiento y, con el tiempo, crédito y si cuando las inversiones en la conservación reducen lo adoptan ciertas prácticas de conservación rendimientos en un 20%. El modelo también s (abalancamiento de cultivos) sería posible utiliza para probar la respuesta al establecimiento d internalizar en mayor medida el factor externo debido impuestos (20%) para el cultivo que ocasiona 1 a que este paquete garantizará un mejor reciclaje de erosión (teff) y los subsidios a los cultivos qu nutrientes y un uso más eficiente de estos. ayudan a mejorar los suelos (leguminosas). Lo Sin embargo, es probable que el problema no sea impuestos al cultivo del teff disminuye resuelto introduciendo un mercado crediticio, debido considerablemente el área ocupada por este cultiv a que un mejor acceso al crédito podría no generar (más del 50%) y reduce la erosión del suelo en u una extracción de recursos e inversiones en 15%, pero este instrumento de política no cre conservación más sostenibles. El crédito también se incentivos para adoptar otras prácticas d emplearía para aumentar la extracción de recursos y conservación y ejerce un serio efecto negativo sobr su consumo en el corto plazo. Enfocar los préstamos el ingreso familiar (-11%). en inversiones en la conservación sería una opción preferible, pero no exenta de problemas (Holden y Crédito enfocado en zonas con excedente de Shanmugaratnam 1995). producción Shiferaw y Holden (1997b) utilizan un modelo aplicado no separable de familias de agricultores de Es posible que enfocar el crédito en insumos qu las tierras altas de Etiopía para investigar las posibles aumenten la productividad y en inversiones para 1 respuestas a distintas medidas de política, incluyendo conservación logre mejores resultados en áreas e los subsidios a semillas, fertilizantes y mano de obra donde se producen excedentes, debido a la necesida (colaboración con los costos) vinculados a la de que la actividad financiada genere un exceden instalación de estructuras de conservación en tierras que debe emplearse, en parte, para pagar el préstam susceptibles a la erosión. Estos paquetes fueron Es más probable que esta medida tenga éxito e diseñados para casos en que la tecnología de zonas donde los riesgos del mercado y de producció conservación por si sola tenía un efecto negativo las probabilidades de pérdida y los costos e sobre los rendimientos (porque ocupaba espacio y fiscalización, sean bajos. Esto sugiere que puede s r aumentaba los problemas de plagas) o bien, no tenía dificil llegar a los agricultores pobres, quien s ningún efecto sobre los rendimientos (pero requería producen déficits y viven en entomos de muc o 68 Proceso decisorio de los pequeños agricultores riesgo con poco acceso a los mercados. El estado o el garantizar que la ayuda se dirija a los pobres organismo ejecutor deben estar preparados para (selección automática). absorber gran parte de los costos en estas áreas. De resultar exitosos, estos programas pueden cambiar a Importancia de la participación local los agricultores y a las sociedades de la producción deficitaria y de subsistencia a la producción de La participación local puede tener varios significados excedentes, reduciendo por ende la necesidad de y niveles, desde la participación forzada hasta la recibir apoyo externo. En los lugares en donde las automovilización, con muchas formas intermedias. políticas no son la principal causa de la trampa de La participación activa y la movilización colectiva pobreza y degradación, un esquema temporal de amplia proporcionan una buena base para el éxito de colaboración con los costos podría romper la espiral programas de administración de recursos naturales. viciosa de pobreza y degradación ambiental, y elevar El liderazgo y el sentido de compromiso local pueden la sociedad a un nivel de desarrollo sostenible. La ejercer considerable impacto en las oportunidades planificación familiar y un crecimiento demográfico para la organización participativa de actividades. Los más lento podrían ser necesarios para mantener esa programas de alimentos por trabajo podrían no tener mejora. los efectos esperados (conservación) de la inversión Generalmente, se supone que las inversiones realizada, si la participación se lleva a cabo preventivas destinadas a evitar la degradación de los principalmente por razones de seguridad laboral y suelos son menos costosas que rehabilitar los suelos alimentaria y el programa no representa las ya degradados. Aún así, es posible que la prioridades locales. La propiedad y futura rehabilitación sea una medida más realista si no se responsabilidad por el mantenimiento, y la derivación han practicado intervenciones para promover la de los beneficios, deben quedar claras y contar con el conservación. La presión demográfica aumenta el respaldo de la comunidad. Los sistemas de valor de la tierra y, por lo tanto, puede inducir educación, información y comunicación, son incentivos para rehabilitar los suelos degradados en fundamentales para mejorar las bases para la donde una menor presión demográfica (y costos de la participación local. Una estrategia importante podría tierra) no proporciona suficientes estímulos para ser facilitar el aprendizaje entre las comunidades realizar inversiones preventivas. Otras explicaciones promoviendo el establecimiento de redes y pueden ser las restricciones al crédito, tasas de programas de intercambio. La acción colectiva puede actualización privadas altas y otras imperfecciones tener más oportunidades de éxito si es dirigida por del mercado de la tierra (como la falta de seguridad personas relativamente jóvenes y educadas, que en la tenencia). hayan estado expuestas al mundo exterior, conozcan la sociedad tradicional y tengan integridad (Balland y Programas de alimento por trabajo en zonas con Plateau 1996). déficit de producción Importancia de las instituciones locales y Los programas de alimento por trabajo son un de la descentralización instrumento de política común. Pueden verse como un vínculo entre los mercados de mano de obra y de Los gobiernos, agencias donantes y organizaciones alimentos, y como una fuente de empleo y alimento no gubernamentales, deben cooperar con el para pobres y desempleados, a la vez que contribuyen fortalecimiento de las instituciones locales. La con el crecimiento económico si el trabajo representa descentralización del poder a menudo es un requisito inversiones productivas. Si dichas inversiones tienen previo para el éxito. De igual manera, si los el propósito de mejorar la productividad o la base de beneficios son a corto plazo, los residentes locales recursos en economías en las que son escasos, pueden deben estar dispuestos a invertir su tiempo y energía, contribuir con la eficiencia y la equidad (si el ya que ellos tienden a tener altas tasas de rendimiento de las inversiones es más alto que el de actualización. En algunas ocasiones, las instituciones otros usos alternativos). Los factores ambientales locales pueden asumir nuevas responsabilidades, externos negativos que implica no intervenir pueden otras veces podría ser necesario establecer nuevas reforzar las bases para una intervención. Lo mismo se instituciones porque las existentes no son aptas o son aplica a factores externos negativos como hambruna, dificiles de modificar. Para formar nuevas migración forzada, conflictos sociales y sufrimiento instituciones se necesita tiempo para desarrollar una humano, lo cual se puede reducir brindando plataforma de cooperación, así como conocimientos y asistencia alimentaria y empleo en sociedades destrezas administrativas. Sería conveniente empezar abatidas por sequías y pobreza en general (von Braun con las tareas más sencillas y con más probabilidades 1995). Estos programas funcionan mejor si se de éxito, para luego expandirse hacia tareas más establecen salarios (o pago en especie) bajos, para dificiles a medida que se vaya adquiriendo más experiencia. Stein T Holden y Hans. Binswanger 69 Conclusiones problemas de riesgo covariante, podrían ofrecer soluciones de ganancia-ganancia-ganancia. Tales Las herramientas estándares o las reglas empíricas de contratos deben suscribirse con base en la la microeconomía, o economía del ambiente en participación y las prioridades locales que sean general, no siempre son válidas al aplicarlas a los compatibles con los objetivos de eficiencia, equidad pequeños agricultores. Fijar impuestos por los y sostenibilidad. Se debe seleccionar un resultados de las actividades que realizan en procedimiento paulatino para diseñar y ampliar detrimento del suelo (el principio de quien contamina dichos contratos, a fin de permitir el aprendizaje de paga) puede inducir a los pequeños agricultores a ambas partes, lograr soluciones colectivas y reducir aumentar esas prácticas. Este tipo de sanciones las asimetrías en la información. Esto sólo es posible tributarias puede empeorar su estado de pobreza y las si se percibe que el ente externo es benéfico. restricciones de liquidez y reducir su capacidad de La desventaja de este enfoque es que exige invertir en actividades de conservación. Es más conocimiento de ambas partes, continuidad y probable que las políticas dirigidas a los insumos estabilidad en el liderazgo y es fácilmente socavado surtan los efectos esperados. La interconexión y las por las luchas de poder, por lo que los contratos políticas enfocadas podrían resultar útiles en áreas deben ser diseñados con el propósito de brindar remotas y de pocos recursos, así como donde la protección contra estas situaciones. La pobreza ocasione una administración de recursos no responsabilidad del grupo puede extenderse hacia sostenible. Se necesitan más investigaciones áreas que no sean de responsabilidad compartida en empíricas para estudiar las relaciones entre pobreza, el pago de los préstamos. También podría vincularse tamaño de la finca, imperfecciones del mercado y a la administración de los recursos locales, en donde administración de recursos naturales. una parte de los costos o del seguro contra los riesgos Existen más posibilidades de que las climáticos, por ejemplo, podría venir del exterior. La imperfecciones del mercado afecten a los agricultores seguridad alimentaria para la administración pequeños y pobres que a los grandes y ricos, porque, sostenible de los recursos locales puede ser una por ejemplo, es más probable que los pobres sean opción, lo mismo que introducir la planificación eliminados de los mercados de crédito y que tengan familiar en situaciones en las que la relación entre menos capacidad para resolver sus problemas recursos y población sea desfavorable. Finalmente, el mediante ajustes en el consumo (estrategias de apoyo externo debe estar condicionado al desempeño supervivencia). Por lo tanto, tienen que optar por de la comunidad local, a fin de fomentar 1 ajustes ex ante en los ingresos. Esto explica por qué cooperación. las familias más vulnerables son las más propensas a Las teorías de los organismos externos, d diversificar su producción (Morduch 1995). Por ende, contratos y del diseño de mecanismos, combinado se puede justificar una intervención en términos de con un sólido conocimiento de las condicione eficiencia y de equidad. La posibilidad de que la locales, pueden sentar las bases para la innovació pobreza intensifique la degradación ambiental (y institucional partiendo de las prioridades locales y 1 viceversa) respalda más el argumento en favor de una participación de la comunidad. La complejidad de lo intervención. diferentes aspectos relacionados apunta hacia un La interrogante más importante y dificil es cuál es estrategia con proyectos piloto y un diseño flexibl la mejor forma de intervenir en esos casos. ¿Cuál es de proyectos, acompañados de una investigació la mezcla óptima de mecanismos basados en sistemática, a fin de permitir el máximo aprendizaje incentivos y mecanismos oficiales de control? ¿Cuál el consecuente ajuste y mejoramiento a medida qu papel deben jugar los mercados? La diferencia entre se gane confianza. instituciones del "mercado" e instituciones "ajenas al mercado" se vuelve confusa, porque es posible que Referencias diversas formas de contratos o mercados interconectados sean considerados como uno solo. El término "multicopiado" describe las obras que ha Creemos que hay buenas perspectivas para mejorar el sido reproducidas de manera informal, que por 1 comportamiento del mercado y que de ello se pueden general no están disponibles en bibliotecas. derivar muchas situaciones de ganancia-ganancia- Anderson, Jock R. y Jesuthason Thampapillai. 199 ganancia. Sin embargo, particularmente en zonas Soil Conservation in Developing Countries remotas y marginales y en donde existe mucha Projects and Policy Intervention. Informe d pobreza, es necesario buscar medidas de política política e investigaciones 8. Washington, D.C: complementarias. Los contratos interconectados entre Banco Mundial. las comunidades locales, las cuales poseen mejor Angelsen, A. 1997. "Tropical Agriculture an i información de tipo local (problemas de selección Deforestation: Economic Theories and a Stud ( adversa, riesgo moral y aplicación de las medidas) e from Indonesia". 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El prestado poca atención a los efectos de las reformas crecimiento a largo plazo del proteccionismo agrícola sobre el ambiente o la investigación y el desarrollo. en países de alto ingreso se ha desacelerado (véanse Este capítulo examina ambas estas McCalla 1969 y Lindert 1991), mientras que los preocupaciones. Empieza explorando la tesis de que fuertes impuestos directos e indirectos a la agricultura el crecimiento del ingreso y la redistribución de los están siendo reducidos en numerosos países de menor recursos, resultantes de las reformas a políticas ingreso. Los economistas han elogiado esta situación comerciales y precios agrícolas, afectarán de manera como un descubrimiento que llevará hacia un uso adversa al ambiente. Toma como ejemplo el Acuerdo más eficiente de los recursos mundiales, y han General sobre Aranceles y Comercio (GATT) / proporcionado muchos cálculos empíricos de los Organización Mundial del Comercio (OMc) de la efectos estáticos comparativos de estas reformas Ronda Uruguay, específicamente, el acuerdo sobre la sobre los precios, la producción, el intercambio agricultura para reducir el proteccionismo en contra comercial y el bienestar económico (Tyers y de las importaciones y los subsidios para productos Anderson 1992, y Martin y Winters 1996). Otros, sin agrícolas en países de altos ingresos. En sentido embargo, han sido menos positivos. Por ejemplo, contrario, un tipo de cambio que ocurre en los países algunos grupos ambientalistas sostienen que los en desarrollo (en esencia, la eliminación unilateral de modeladores económicos prestan muy poca atención políticas que mantienen artificialmente bajos los a los efectos adversos que la liberalización comercial precios locales de los alimentos) está reforzando la puede tener sobre nuestros ambientes rurales y reubicación iniciada en la sesión Uruguay, como naturales, sobre la base de recursos agrícolas y sobre resultado de lo cual la producción agrícola está la inocuidad de los alimentos. La comunidad de alejándose de los países proteccionistas de altos ayuda es otro ejemplo: le preocupa que la reducción ingresos. Un componente importante de estas de atención gubernamental al sector agrícola en reformas es el impacto que tienen los incentivos para paises de altos ingresos pueda estar contribuyendo a invertir en la investigación agrícola, tema central de una pérdida de interés por financiar programas de la segunda sección de este capítulo. En la conclusión asistencia para desarrollo agrícola, incluyendo la se detallan algunas consecuencias del análisis para 74 Kym Anderson 75 los países en desarrollo y para las agencias de cambio es que la inversión en educación aumenta con cooperación. También se mencionan áreas que el ingreso y con esto también se genera una mejor necesitan más investigación económica de tipo administración de todos los recursos, incluyendo el uso empírico. Los economistas confian en que la privado del ambiente natural. Tercero, los gobiernos de eliminación de las distorsiones al comercio, casi comunidades en proceso de modernización, con siempre y en todas las situaciones, promoverá el ingresos en aumento y mejor educación, con el tiempo bienestar económico y que muchas veces también tienden a mejorar los derechos de la propiedad privada y mejorará el ambiente, particularmente si los a implantar políticas ambientales más estrictas (Radetzki gobiernos poseen y aplican políticas ambientales 1992, Grossman 1995, y Grossman y Krueger 1995). óptimas. Sin embargo, el capítulo aclara que los No sólo la demanda de políticas dirigidas a reducir la efectos ambientales resultantes de muchos cambios contaminación parece ser muy elástica en cuanto al de política pueden tener tanto elementos negativos ingreso (al menos hasta cierto nivel) sino que además el como positivos. De modo que es necesario costo de cumplir con estas políticas disminuye, ya que la cuantificar los efectos ambientales más importantes liberalización comercial amplía las oportunidades de de la reforma económica para convencer a los adquirir bienes de consumo, tecnologías de producción escépticos de que, de hecho, la liberalización y otros insumos más benignos para el ambiente. comercial, en la forma concebida en el preámbulo del Los ambientalistas pueden estar decepcionados de acuerdo establecido por la OMC, contribuye a un que los gobiernos adopten normas ambientales menos desarrollo mundial sostenible. estrictas de lo que quisieran. Pero la respuesta adecuada en la mayoría de los casos es que ellos Las consecuencias ambientales de reducir el promuevan la adopción de normas ambientales proteccionismo agrícola en los países nacionales más estrictas, tanto en sus paises como en industrializados otros, a medida que aumenten los niveles de ingreso, en lugar de argumentar en contra de las reformas a La preocupación acerca de los efectos ambientales los precios y al comercio que pueden incrementar resultantes de la disminución del proteccionismo esos ingresos. La principal excepción ocurre cuando agrícola obedece, en parte, al hecho de que la los efectos ambientales de un mayor gasto reducción de las distorsiones en el comercio trascienden las fronteras nacionales. Estos efectos internacional, aumenta el ingreso real de aquellos secundarios fronterizos pueden ser fisicos, como en países cuyas exportaciones crecen y cambia la el caso de las emisiones de carbono y la deforestación composición y la ubicación internacional del en gran escala (cambios en el clima, reducción de la consumo y la producción. Ambas situaciones biodiversidad) y en el caso de los preocupan a ciertos ambientalistas en paises de clorofluorocarbonos (CFC) y los halógenos altos ingresos. Esto, a la vez, preocupa a la gente (agotamiento de la capa de ozono). O bien, los de países más pobres que temen que los grupos desbordamientos pueden ser de carácter emocional, ambientalistas puedan usar su fuerza política para como la preocupación por el bienestar de los convencer a los gobiernos de países animales. Una posible solución cuando se presentan industrializados de imponer sanciones efectos secundarios en el plano internacional es comerciales, o de otro tipo, a los países más procurar acuerdos internacionales sobre el ambiente pobres cuyas políticas ambientales o de inocuidad (el protocolo de Montreal, que aborda la eliminación alimentaria sean consideradas inadecuadas. de los clorofluorocarbonos, y la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies en Amenazadas). Efectos de incrementar los ingresos Sin embargo, estos acuerdos suelen ser dificiles de conseguir, en gran medida por las considerables Con respecto del efecto del incremento en los diferencias de ingreso entre los países y, desde luego, ingresos en países en desarrollo como resultado de la la capacidad que tiene la población para valorar los reforma comercial, muchos ambientalistas dan por un bienes y servicios que nos ofrece el ambiente. En hecho que el consecuente incremento en los gastos estas circunstancias, los ambientalistas más pudientes impondrá mayores exigencias al ambiente. Sin y preocupados investigarán otros medios para embargo, este supuesto es cuestionable ya que un moderar el daño ambiental que causan otros países incremento en los ingresos trae consigo al menos tres (como ellos lo perciben), manipulando la política cambios importantes de comportamiento. Uno es que comercial de su propio país bajo un enfoque de el crecimiento demográfico tiende a declinar a premio o castigo (zanahoria o garrote) logran influir medida que los ingresos aumentan, lo que reduce una en el comportamiento de otros países; siendo esta fuente importante de presión sobre los ambientes modalidad, una de las pocas opciones que encuentran rurales y urbanos de los paises en desarrollo. Otro disponibles (Anderson 1997b). 76 Reformas al comercio de productos agropecuarios, incentivos para la investigación y el ambiente Efectos de reubicar la producción mercado internacional, después de una reducción en las exportaciones y un aumento en las importaciones En relación con los cambios en la composición y en por parte de estas economías altamente protegidas, la ubicación internacional de la producción que elevará el precio de la tierra de uso agrícola en los acompañarían la liberalización del comercio de países tropicales y en los del hemisferio sur. Esto, a productos agropecuarios, los ambientalistas han su vez, estimulará una mayor deforestación neta para manifestado al menos dos inquietudes. Primero, expandir el área de tierras agrícolas (reduciendo de temen que en los países altamente protegidos de esta manera la capacidad del bosque para absorber Europa Occidental los pueblos y sociedades rurales bióxido de carbono de la atmósfera y su contribución serán visualmente menos atractivas y estarán menos a la biodiversidad). También les preocupa que el uso pobladas, en el tanto que los agricultores respondan de dosis más elevadas de químicos agrícolas (que no al cambio "agrandándose o abandonando solo degradan el ambiente, sino que también completamente sus actividades". Además, temen que incrementan la cantidad de residuos químicos en los el aumento de los precios de los alimentos en el alimentos que los países reformistas pudieran Figura 6.1. Participación de diversos países en los cambios de la producción de alimentos a nivel mundial, a partir de la plena liberalización de las políticas de los países industriales Africa/Medio Oriente a ¡Crnes_ cereales Otros países asiaticos ^ ~~~~~Sur de Asia China Otros paises latinoamericanos Brasil Argentina A u stra la sia Am érica del Norte Japón AELI CE -12 -80 -60 -40 -20 0 20 40 porcentaje Figura 6.2. Cambios proporcionales en la producción de alimentos de diversos paises a partir de la plena liberalización de las políticas de los países industriales n ÁAfrica/Medio Oriente |Carnes|I -Ce reales Asia América Latina Australia/NZ América del Norte Japón Europa Occidental -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 porcentaje Fuente: Anderson y Strutt 1996. Kym Anderson 77 Figura 6.3. Relación entre la subvención equivalente a la producción agrícola (SEP) para 1979-89 y el uso de fertilizantes y plaguicidas químicos por hectárea de tierra arable y pastizales 400 - 350v 300* Fertilizantes químicos 250_ por hectárea 200 (kg) 150 / 100- 50A A A 50 - 5 * - t O 41- -P______ - ---r - -40 -20 0 20 40 60 80 SEP agncola (%) Fuente: Anderson y Strutt 1996, con base en datos del Instituto de Recursos Mundiales 1990: Tabla 18.2. importar). Estas preocupaciones son comprensibles, agregado estimado sobre la producción mundial de pero están fundamentadas en una pequeña cantidad alimentos sería ínfima, la reubicación de la de efectos ambientales, directos e indirectos, que producción pequeña, la producción de carne y granos estarían involucrados en la reubicación de la en los países industrializados sería entre un 5% y un producción generada por las reformas al comercio. Es 6% inferior, y entre un 3% y un 8% superior en los posible examinar otras influencias adicionales de los países en desarrollo. Las grandes reducciones en efectos que una reforma multilateral tendría sobre la producción tendrían lugar en Japón y Europa producción. Para esto, podríamos utilizar cálculos Occidental, pero éstas serían compensadas derivados de un modelo de mercados mundiales de parcialmente por aumentos en Norteamérica y alimentos (para estudios realizados anteriormente, Australasia. Se estima que las regiones ricas de véanse Abler y Shortle 1992, Barbier y Burgess Norteamérica y Australasia contribuirán con más de 1992, Lutz 1992 y Runge 1994). un cuarto del total de los aumentos, y los países en Los cálculos del modelo de Tyers y Anderson desarrollo proveerían el resto (véanse las Figuras 6.1 (1992) se originan en una simulación extrema: y 6.2). suponen la total eliminación de las políticas de ¿Cuál sería el efecto de tal reubicación sobre el apoyo al agricultor en todos los países uso de insumos agrícolas contaminantes y el uso de industrializados, consignaciones especiales de tierra, capital y mano de obra? Consideremos cada tierra en EE.UU. desde 1990, y un ajuste total en uno de estos factores a la vez. el plazo de un año. De hecho, los cortes realizados en la Ronda Uruguay serán menos de un quinto de Cambios en el uso de insumos agrícolas nocivos este presupuesto, y serán ejecutados gradualmente en para el ambiente. La Figura 6.2 sugiere que, para un período de 6 años en los países industrializados y aquellas regiones donde la producción disminuirá, los de hasta 10 años (2004) en países más pobres (Martin descensos constituyen un porcentaje sustancial de la y Winters 1996). Aun suponiendo esta enorme producción. Pero para las regiones en las que la liberalización y un ajuste instantáneo, el impacto producción aumentaría, los incrementos constituirían 78 Reformas al comercio de productos agropecuarios, incentivos para la investigación y el ambiente una proporción relativamente pequeña de la las reformas se están dando. Por ejemplo, en años producción actual, especialmente en lo que concierne recientes, Bangladesh e Indonesia han optado por a granos. La diferencia ocurre porque las reducciones eliminar tales subsidios, incluso aunque deban de precio en las primeras regiones son muy agregar impuestos a la contaminación. Las superiores a los aumentos en las últimas. Esto tiene reducciones en la degradación del ambiente ya están consecuencias importantes en cuanto a la siendo evidentes (Banco Mundial 1997). degradación del ambiente y a los residuos químicos ¿Qué pasa con el efecto de la reforma a la política en los alimentos, ya que en términos relativos las comercial sobre el uso de insumos en el sector naciones en contracción están densamente pobladas, pecuario? La reubicación de la producción de carne y y el precio de la tierra es alto, por lo que usan leche de los países ricos y más densamente poblados químicos agrícolas y métodos intensivos de hacia otros relativamente más pobres y menos explotación animal en mucho mayor medida que los poblados traería consigo un descenso en el grado en países en desarrollo. Por ejemplo, en el caso de los que el ganado mundial es alimentado con granos y fertilizantes y plaguicidas, los países altamente suplementos en lugar de pasto. Con esto disminuiría protegidos usan una cantidad 10 veces mayor por el uso de hormonas de crecimiento y medicamentos hectárea en relación con la mayoría de países en veterinarios, en parte porque los animales no tienen desarrollo y Australasia (Figura 6.3). Por supuesto, la tanto valor en las economías menos protegidas, y en demanda por químicos de uso agrícola no depende parte porque el riesgo de diseminar enfermedades es sólo de las distorsiones en los precios de la menor bajo un sistema de alimentación extensiva de producción; trabajos econométricos previos sugieren lo que es cuando se usan establos. Un mayor uso de que, mediante un análisis de regresión multivariada sistemas menos intensivos reduciría no sólo la que incluya variables adicionales tales como escalas contaminación del aire, el suelo y el agua asociada salariales, sería aún posible encontrar una fuerte y con la descarga de residuos animales, sino los positiva correlación entre el nivel de uso de químicos aditivos químicos en el alimento producido. Más aún, y los precios de la producción. en el tanto en que esta reubicación conduzca a un Más aún, Europa Occidental y Japón, en donde la mayor uso de métodos que involucren la rotación de tierra es escasa, trabajan el doble del total disponible pastos cultivados y leguminosas, habrá menos de sus tierras en comparación con el promedio del necesidad de usar fertilizantes químicos y, por ende, área disponible y utilizada en el resto del mundo. Así menos contaminación por nitratos en el agua. que, en relación con otros países, la magnitud de la contaminación de suelos, agua y aire ocasionada por Cambios en el uso de la tierra. ¿Qué pasa con la el uso de químicos en estas dos regiones es mayor de degradación de la tierra? Piense primero en los países lo que sugiere la Figura 6.3. Por lo tanto, la que no utilizan subsidios, donde los precios de los reubicación de la producción de cultivos de los paises productos aumentarían levemente como respuesta a proteccionistas (altamente protegidos) al resto del las reformas externas. Países poco poblados como mundo causaría una reducción mucho mayor en la Argentina, Australia y Nueva Zelanda, en donde la degradación del ambiente en los primeros, en mayor parte de la tierra con potencial agrícola ya ha comparación con el aumento en el deterioro sido deforestada para ser utilizada en la agricultura, ambiental en los últimos; el uso de químicos en el estas naciones harían un uso más intensivo de esa resto del mundo aumentaría de una base pequeña a tierra pero partiendo de una base relativamente baja. niveles aún modestos. Si la región en expansión tiene En países tropicales, parte del suelo de las áreas o decide introducir un impuesto óptimo sobre la plantadas (con café, palma africana y otros cultivos venta de agroquímicos, en el momento de la subida similares) podría ser atraída a otros cultivos, en los precios de los alimentos como resultado de la causando más o menos degradación que la alternativa reforma externa, ese impuesto no eliminaría los actual más rentable. Pero a los ambientalistas les factores externos relacionados con el uso de preocupa que este escenario implique la tala adicional químicos. Sin embargo, al menos aseguraría que - de bosques tropicales; saber cuánto es una marginalmente- el beneficio que derivan los interrogante empírica sobre la cual actualmente existe agricultores al aplicar más agroquimicos equivaldría muy poca evidencia. Sin embargo, vale la pena al costo externo que esos químicos imponen sobre observar que durante el período 1961-1991 la otros. En lugar de imponer una carga tributaria a la producción de granos en los países en desarrollo contaminación causada por la irrigación, los aumentó un 165%, pero la cantidad de tierra arada se fertilizantes y el uso de plaguicidas en la agricultura, incrementó sólo en un 17% (Alexandratos 1995) y se muchos gobiernos de países en desarrollo han proyecta que esta área se expandirá tan sólo un 13% contribuido en el pasado al deterioro ambiental, en las tres décadas subsecuentes, a pesar de que el subsidiando el uso de estos insumos. Sin embargo, suministro per cápita de alimentos crecerá y que se Kym Anderson 79 espera que el precio de los granos en los mercados La otra posibilidad, particularmnente en las economías internacionales sea un 20% inferior en el año 2020 menos avanzadas, es que la mano de obra sub-utilizada (Rosegrant y Ringler 1997). sea atraída hacia la agricultura comercial. Ya sea que En los países ricos donde se reduzca el apoyo a estos trabajadores provengan de fabelas urbanas o áreas los precios y no existan politicas de consignación rurales, es probable que causen menos deterioro especial de tierras, los precios de la tierra ambiental en su nueva ocupación. En el caso- de los disminuirían, lo cual reduciría aún más el uso de trabajadores que de otra manera a duras penas ganarian substitutos tales como agroquímicos, agua para un salario de subsistencia, trabajando ilegalmente en irrigación y alimentos concentrados (debe hablarse de laderas marginales, el resultado sería menos "probabilidad" porque algunas fuerzas deforestación y deterioro de los suelos en esas laderas. compensadoras no permiten determinar con certeza si Del mismo modo, el valor aumentado de la mano de obra reducir los precios de la producción conduce a un rural podría elevar el costo de oportunidad involucrado en mayor o menor cuido de la tierra de uso agrícola, cortar y recolectar lefña para combustible. Combustibles particularmente porque las modificaciones a los más limpios como el queroseno podrían usarse en su incentivos diseñadas para evitar el deterioro del sitio lugar; como resultado de lo cual se devastarían menos también afectan la magnitud del deterioro fuera del bosques. Este efecto positivo sobre el ambiente podría ser sitio. Véanse, por ejemplo, Barrett 1991, Clarke 1992 substancial, dado que cuatro quintas partes de los árboles y LeFrance 1992). Mucho de esto sucederá talados en los países en desarrollo se utilizan para este inmediatamente, pero con el tiempo su uso propósito (Instituto Mundial de Recursos 1996: Tabla disminuirá aún más a medida que el descenso en los 9.3). precios de la tierra reduzca el incentivo por desarrollar técnicas que conserven la integridad del Los efectos de reinstrumentar políticas suelo (Hayami y Ruttan 1985). El uso de la tierra cambiará hacia otros productos cuyos precios ¿Qué pasa con otras respuestas de política a las nacionales no hayan descendido o hayan descendido reformas comerciales en el marco del acuerdo sobre menos, como el subconjunto de frutas frescas y la agricultura de la Ronda Uruguay? Debido a que el vegetales que no son fáciles de comerciar acuerdo prohibe el uso de algunos instrumentos de internacionalmente debido a los altos costos de política, o un uso menor de éstos, existe la transporte. Dichos productos podrían generar mayores o posibilidad de que pueda materializarse alguna menores factores externos negativos que los producidos reinstrumentación protectora, ya que los gobiernos de anteriormente. Pero otra porción de la tierra puede los países industriales intentarían reducir de esal revertirse a usos recreativos y otros no agrícolas (por forma la pérdida económica de los poderosos grupos ejemplo, canchas de golf) cuyos factores externos productivos. Cuatro ejemplos sirven para ilustrar la| positivos pueden producir en las personas no incertidumbre adicional que esto puede introducir agricultoras más o menos el mismo placer estético que para predecir las consecuencias ambientales de las derivan de observar la tierra cultivada. reformas en políticas comerciales: instrumentos que limiten la producción, medidas ambientales, Cambios en el uso de mano de obra y capital. El inversiones en investigación y desarrollo, y descenso en la rentabilidad agrícola en los países restricciones de cuarentena para las importaciones. industrializados fomentará un mayor uso de mano de obra y capital en sectores no agrícolas, con Instrumentos políticos que limitan la producción. probabilidad en el dominante sector de servicios, el En el caso del acuerdo sobre la agricultura de la cual es relativamente no contaminante. Por el Ronda Uruguay, en la medida de apoyo adicional no! contrario, en los países en desarrollo, la mayor se incluyó ningún ayuda al precio de aquellos| rentabilidad del sector agrícola -debida a los precios productos sujetos a una consignación especial del más elevados de sus productos agrícolas, local e tierras y a otros instrumentos que limitan la internacionalmente- fomentará una mayor inversión de producción. En cambio, fueron clasificados como| mano de obra y capital en la agricultura comercial. Esos instrumentos tipo "caja azul", por medio de los cuales factores productivos podrían originarse en otras a los gobiernos de Estados Unidos y a la Unión actividades en las que bien causarían más deterioro Europea se les permitió mantener apoyos a los ambiental del que producirían en un sector comercial precios para aquellos productos vinculados a agrícola expandido. Una posibilidad es la manufactura instrumentos que limitan la producción (cuandc que, en muchos paises en proceso reciente de trataron de minimizar el costo político de satisfacer industrialización, puede ser muy contaminante hasta que los compromisos para reducir las medidas de apoyq los ingresos suban lo suficiente para que la gente exija adicionales con reducciones a los subsidios para l1 una aplicación más estricta de las políticas ambientales. exportación e incrementando el acceso a los 80 Reformas al comercio de productos agropecuarios, incentivos para la investigación y el ambiente mercados de importación). Sin embargo, existen la investigación es apoyada por el gobierno y dado fugas considerables en estos instrumentos. Por que los fondos públicos para esta investigación ejemplo, a los agricultores se les permite reservar sus agrícola están incluidos en la "caja verde" de la OMC, tierras de más bajo rendimiento, lo que reduce su no se contabiliza como parte de las medidas de producción en sólo una fracción de lo que representa soporte agregadas (MAS) de un país, es más probable la reducción en cuanto a la extensión. Pero el mismo que la inversión pública en investigación suba en hecho de que una parte de la tierra sea reservada lugar de disminuir. En teoría, ese aumento podría aumenta el valor del resto que es utilizado, lo que compensar con creces la probable caída de la estimula el uso de dosis más elevadas de inversión privada en investigación agrícola. Además, agroquímicos para mejorar la producción por con las políticas ambientales de los países que hectárea -una mejora no muy obvia bajo un enfoque modifican los incentivos del agricultor en formas que ambientalista. Si más programas de soporte a los desestimulan el uso de prácticas dañinas al ambiente, precios usaran este tipo de instrumentación de es probable que las nuevas inversiones públicas en políticas, podrían disminuir futuros beneficios investigación agrícola refuercen esta tendencia. ambientales en los países que están reduciendo esta asistencia al sector agrícola. Restricciones de cuarentena a las importaciones. Instrumentos ambientales en lugar de apoyo a los Las restricciones de cuarentena siempre han sido un precios. El segundo ejemplo tiene que ver con las sustituto potencial de medidas más directas de medidas ambientales en sí. Una consecuencia asistencia a los agricultores. Los países agrícolas importante de hacer menos aceptables las exportadores eran muy conscientes de la posibilidad tradicionales barreras al comercio internacional, es de que el acuerdo sobre la agricultura de la Ronda que la asistencia a la industria, en sitios políticamente Uruguay estimulara un mayor uso de restricciones de correctos y fueros ambientalistas, podría ser utilizada cuarentena a las importaciones como una nueva con más frecuencia. De modo que no es sorprendente forma de proteccionismo y, por esa razón, se que ya existan reglamentaciones del Consejo de la aseguraron de que el paquete de negociaciones de la Unión Europea (por ejemplo, el reglamento Ronda Uruguay incluyera un acuerdo sobre la #2078/92) que permiten subsidios ambientales a la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias agricultura, incluyendo subsidios para reducir el uso (MSFS) para proteger la vida y la salud humana, de fertilizantes y plaguicidas, promover métodos animal y vegetal. Bajo este acuerdo, los países productivos ambientalmente inocuos, estimular miembros de la OMC tienen el derecho de aplicar sus técnicas agrícolas extensivas, mantener prácticas que propias normas, siempre y cuando éstas no restrinjan de por sí ya son compatibles con el ambiente, y asistir el comercio de manera innecesaria. El acuerdo MSFS a la agricultura orgánica. Estas son medidas establece detalladamente derechos y obligaciones con permisibles (tipo "caja verde" del acuerdo sobre la respecto de la salud ambiental y la inocuidad de los agricultura de la Ronda Uruguay) que probablemente alimentos, así como también medidas para evitar la con el tiempo se vuelvan más comunes en Europa y diseminación de plagas o enfermedades entre en otros lados, sustituyendo en alguna forma el animales y plantas. Delinea procedimientos para la proteccionismo económico tradicional. Estas medidas inspección, el tratamiento y el procesamiento de podrían muy bien mejorar el ambiente, pero son productos, determinación de riesgos, establecimiento propensas a excederse si se usan como sustitutos de de niveles máximos permisibles de residuos de los apoyos a los precios de los productos agrícolas -y plaguicidas y de ciertos aditivos en los alimentos, con no son necesariamente los mejores métodos para base en normas aprobadas internacionalmente (la lograr determinar resultados ambientales. De modo Comisión del Codex Alimentarius para la inocuidad que vigilar su aumento puede ser tan importante de los alimentos, la Oficina Internacional de como vigilar los descensos prometidos en la Epizootias para la salud animal, y la Convención tradicional protección fronteriza y en otros medios de Internacional de Protección Fitosanitaria). Siempre apoyo a los precios de productos agrícolas, con un que cuenten con la justificación científica necesaria, enfoque que argumente en contra de intervenciones si lo desean, los miembros pueden adoptar normas inapropiadas o excesivas. más estrictas. El acuerdo MSFS permite a los gobiernos, a través del organismo de conciliación de Inversiones en la investigación agrícola. Una disputas de la OMC, cuestionar los requerimientos reducción en la rentabilidad agrícola de países técnicos de otros países en inocuidad de los alimentos industrializados, como resultado de disminuciones en y otras áreas, con base en evidencias que demuestren el proteccionismo, llevarían a especular que la que la medida es o no justificada. Canadá, por rentabilidad de la investigación agrícola también ejemplo, está cuestionando la prohibición sanitaria de disminuiría. Sin embargo, debido a que gran parte de Australia en contra de la importación del salmón. En u~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Kym Anderson 81 1 1997, otro caso importante presentado ante la OMC tuvo precios relativos de los productos agrícolas se ven que ver con la prohibición de importar carne producida afectados por el cambio nominal de precios, no mediante el uso de hormonas para el crecimiento, por solamente de esos bienes sino de otros bienes parte de la Unión Europea. En este caso, la Unión afectados por el paquete de reformas. Europea argumentó que la prohibición era aplicable a Por ejemplo, la Ronda Uruguay solamente los productores nacionales y que, por ende, no liberaliza el comercio de bienes agrícolas en una contradecía las reglas del GATT; mientras que Estados pequeña medida (menos de una quinta parte) pero Unidos argumentó exitosamente que las hormonas no también libera la manufactura y el comercio de otros eran perjudiciales para los humanos -por lo que la bienes. De ahí que la expectativa sea que los precios exigencia de la Unión Europea era excesiva- y que el internacionales reales de los alimentos no suban más etiquetado era suficiente protección para el del 1%, principalmente porque el precio internacional consumidor. Por primera vez, la OMC convocó a de ciertas manufacturas también aumentaría (Goldin expertos científicos para que ayudaran a resolver el y van der Mensbrugghe 1996). Para los países de caso. Asia del Este, en particular, el acuerdo sobre los textiles y el vestido de la Ronda Uruguay asegura que Sin duda, esta es un área la cual las tensiones los precios nacionales aumentarán más para esos relacionadas con el comercio pueden escalar. Es productos que para los productos agrícolas durante el revelador que en los 47 años de existencia del GATT período de ejecución de los acuerdos de la Ronda prácticamente no surgieron disputas formales en Uruguay. Como resultado, la participación del sector relación con medidas MSFS, ya que bajo los acuerdos agrícola en el producto interno bruto (PIB) de la GATT anteriores era muy dificil cuestionar las Asociación de Naciones del Sudeste Asiático restricciones que un país imponía sobre las (ASEAN) se proyecta que disminuirá en un 27 %, en importaciones para proteger la salud humana y lugar de un 21%, en el período comprendido entre vegetal. En contraste, durante los primeros 18 meses 1992 y 2005; la fracción correspondiente a otros de la OMC, se introdujeron 7 protestas formales bajo productos básicos está proyectada a disminuir en un los procedimientos para la conciliación de disputas de 17 %, en vez de un 13 %; mientras que la fracción de esta organización. Es probable entonces que el las manufacturas livianas del PIB de ASEAN está acuerdo MSFS ayude a los exportadores de productos proyectada a subir en un 42 %, en lugar de un 16%, agrícolas que han enfrentado barreras restrictivas de acuerdo con los resultados de modelos del injustas en mercados extranjeros con potencial para Proyecto de Análisis de Intercambio Global (GTAP sus exportaciones, y que además se reduzcan los por sus siglas en inglés) reportados por Anderson y beneficios para los productores que han gozado de la otros (1997). Las consecuencias ambientales protección de las prohibiciones en contra de las estimadas en la Ronda Uruguay para ese grupo de importaciones (mediante restricciones de cuarentena países serían claramente diferentes si el enfoque se carentes de justificación científica). En estos casos, la centrara únicamente en el acuerdo sobre la eliminación de barreras injustificadas a la agricultura, en lugar de considerar todo el paquete de importación puede promover el bienestar de los acuerdos. consumidores nacionales más de lo que afectaría el Con esto en mente, Strutt (de próxima aparición) bienestar de los productores nacionales (James y utiliza un enfoque económico integral para examinar Anderson 1998). Sólo el tiempo dirá si el acuerdo los efectos ambientales de la Ronda Uruguay y los MSFS es suficiente para prevenir la reinstrumentación efectos de las liberalizaciones de intercambio tendiente a un mayor uso (abuso) de las medidas de propuestas para el caso de Indonesia, en el contexto cuarentena como medio de apoyo a los ingresos del de la Comunidad Económica Asia-Pacífico. El agro. modelo global GTAP es mejorado con módulos para examinar el aire, el suelo y la contaminación del agua Los acuerdos no agrícolas de la Ronda Uruguay. en las próximas dos décadas, con esas reformas Típicamente, las reformas al comercio no están comerciales o sin ellas; produce resultados circunscritas a un sólo sector. La ronda de asombrosos en varios aspectos. Primero, el modelo negociaciones comerciales multilaterales realizada en de Equilibrio Gener-al Computable (CGE por sus Uruguay involucró más de una docena de acuerdos, siglas en inglés) sugiere que sólo algunos subsectores de los cuales la agricultura solamente fue uno. Del agrícolas de Indonesia crecerán como resultado de la mismo modo, los acuerdos regionales tienden a Ronda Uruguay. Segundo, declara que, si bien la involucrar muchos sectores, cuando no todos; y las expansión de la producción agregada y el cambio en reformas económicas unilaterales a menudo abarcan la composición de esa producción contribuirán a la muchos ámbitos o, por lo menos, no se enfocan erosión del suelo, el costo del daño causado por el exclusivamente en el sector agrícola. De aquí que los aumento en la erosión es minúsculo, llegando a ser 82 Reformas al comercio de productos agropecuarios, incentivos para la investigación y el ambiente menos del 0,2 % del beneficio económico nacional, de obtener buenos resultados, como lo demuestran económica de bienestar (como se mide cuantitativamente Beghin y otros (1997) en un tradicionalmente) derivado de las medidas de estudio de caso realizado sobre México. liberalización de la Ronda Uruguay. Tercero, se ha Esta revisión se concentra exclusivamente en los demostrado que las reformas al comercio anunciadas efectos comparativos estáticos de la reforma a la para las próximas dos décadas reducen muchas política agrícola, es decir, en el único incremento en formas de contaminación del aire y del agua, el uso los ingresos, el único ajuste de recursos y la única del agua y la deforestación en Indonesia. Incluso las reubicación de la producción. Sin embargo, estas formas de contaminación para las cuales se proyecta reformas de política también pueden afectar los un incremento, sólo contribuirán levemente con la incentivos para la inversión, incluyendo los esfuerzos degradación ambiental aún si no se intensifica la de investigación y desarrollo, que pueden impulsar en aplicación de las normas ambientales existentes o se forma permanente las tasas de crecimiento agregan otras nuevas. Cuarto, para los niveles de económico (Grossman y Helpman 1991). Debido a contaminación que aumentarán por la reforma al que las tasas más rápidas de crecimiento tienden a comercio, el grado del aumento, en todos los casos, acelerar las mejoras en la administración de las es una pequeña fracción (menos del 2 %) del políticas ambientales, son deseables tanto desde un aumento proyectado que acompañará el crecimiento enfoque económico como ambiental. Por lo tanto, en económico de Indonesia (nuevamente suponemos que la siguiente sección examinaremos el impacto de un no habrá un endurecimiento de las normas alza de precios en los productos agrícolas de los ambientales actuales) durante el período de ejecución países en desarrollo sobre los incentivos para invertir (véanse Strutt y Anderson 1998). en investigación agrícola, ya que podría decirse que este tipo de investigación es una de las formas más Conclusión rápidas de promover el bienestar de las poblaciones más pobres del mundo (Schultz 1980). En resumen, las consecuencias ambientales de las reformas a los precios agrícolas y a las políticas de El impacto de precios reales más elevados de los intercambio comercial son muy complejas e productos agrícolas en los países en desarrollo involucran la interacción de diversas fuerzas, de las sobre los beneficios generados por la investigación cuales sólo un subconjunto podrá cuantificarse. Los agrícola efectos de las reformas, tanto en el mejoramiento de los ingresos como en el estímulo a la producción y su Tradicionalmente, muchos países en desarrollo reubicación en el ámbito internacional, podrían (especialmente aquellos con excedentes de alimentos) incrementar o disminuir el daño ambiental mundial. han adoptado políticas de precio, comercio y tipo de Lo que sí está claro es que (a) existen muchas más cambio que han discriminado fuertemente en contra del probabilidades de lo que admiten muchos sector rural (Krueger, Schiff, y Valdes 1988 y Tyers y ambientalistas de que las reformas vayan a surtir un Anderson 1992). Al margen de la Ronda Uruguay, estas efecto neto positivo sobre el ambiente, (b) cuando el políticas distorsionantes han sido objeto de escrutinio en efecto ambiental es negativo, el daño adicional años recientes y están comenzando a ser eliminadas en causado por las reformas es sólo una minúscula forma unilateral en una creciente cantidad de países en fracción de lo que podría ocurrir como resultado de desarrollo. Estas reformas unilaterales podrían tener un un crecimiento económico normal, cuyos efectos impacto mucho más grande-al aumentar los precios de adversos al bienestar probablemente sean los productos agrícolas en estos países-que las sobrecompensados por las ganancias en el bienestar reducciones del proteccionismo agrícola derivadas de la resultantes de las reformas de intercambio. De hecho, Ronda Uruguay. Mejorarán el crecimiento general del un estudio empírico reciente, en el cual se intentó ingreso y la reubicación de la producción agrícola fuera asignar un valor monetario a los cambios en la de los países protegidos de altos ingresos (tendencia contaminación después de la Ronda Uruguay, indicó impulsada por la Ronda de negociaciones) de modo que que estos cambios redujeron en menos de 2% las tienden a ampliar los efectos ambientales detallados en ganancias de bienestar económico para los países en la sección anterior. Sin embargo, en vista de que en desarrollo calculadas en la Ronda, mientras que en muchos casos el aumento en los precios nacionales algunas economías avanzadas las ganancias -en puede ser considerable (en China, por ejemplo, los términos del bienestar- aumentaron (Cole, Rayner y precios subieron por lo menos un 50% a finales de Bates 1997). Desde luego, si las reformas de los 70 y principios de los 80) los efectos sobre el intercambio estuviesen acompañadas por una reforma bienestar económico y el ambiente, mediante que aproximara más las políticas ambientales a lo que modificaciones en los incentivos y recompensas para serían normas óptimas, aumentarían las posibilidades la investigación, también ameritan atención. Kym Anderson 83 Una manera simple de explorar este asunto es sistemas nacionales más grandes de investigación considerar un mercado para una sola mercancía agrícola que servirían para adaptar y promover (digamos un producto básico como el maíz) en un tecnologías desarrolladas en centros internacionales país pequeño. Supongamos, para beneficio de los de investigación. De aquí que los rendimientos pobres compradores netos de este alimento básico medidos de la inversión en esas agencias de (aunque a expensas de los vendedores netos, a pesar asistencia al desarrollo también aumentarían como de estos puedan constituir la mayoría de la población respuesta a las reformas. Esto último debería pobre) que el país ha mantenido bajo el precio contribuir a eliminar la preocupación de la nacional por medio de una prohibición a las comunidad de ayuda con respecto de que la exportaciones de este producto. Si la prohibición reducción del apoyo gubernamental a la agricultura fuese eliminada tendríamos una mayor industria en en los países con altos ingresos -después de la Ronda términos de producción bruta o valor agregado, con Uruguay- generará una pérdida de interés por lo que al aumentar los ingresos de los productores financiar programas de asistencia para el desarrollo aumentaría también la recaudación de impuestos por agrícola, incluyendo los de centros internacionales de estos ingresos y, de esta forma, se podría financiar la investigación agrícola. investigación agrícola nacional. En un ejemplo El impulso a la investigación agrícola en los numérico, Yerson (1997a) demuestra que, aún si la países en desarrollo promovido por reformas prohibición de la exportación deprime el precio unilaterales a las políticas de precio y comerciales, nacional en sólo un tercio (esto no es inusual en junto con una posible reducción en la investigación países en desarrollo; véanse Krueger, Schiff y Valdes nacional agrícola en aquellos países con alto ingreso 1988) en el caso donde las curvas de oferta y per cápita que reducen los altos precios de sus demanda tenían pendientes de 450, se reducirían: alimentos para cumplir con los compromisos de la * El campo de acción para aumentar el Ronda Uruguay, tenderían a magnificar la financiamiento de la investigación agrícola reubicación de la producción agrícola abordada en nacional por medio de un impuesto a los ingresos relación con las Figuras 6.1 y 6.2. Uno podría de los productores de entre dos tercios y tres entonces esperar que esto también amplificaría las cuartas partes (dependiendo de si los gravámenes repercusiones ambientales de esa reubicación. Sin se aplicarán porcentualmente a los ingresos brutos embargo, es necesario tener presentes dos o a los costos netos de los insumos agrícolas). observaciones. * El beneficio que reciben los productores por el En primer lugar, la investigación por sí sola puede uso de nuevas tecnologías-y por ende el incentivo conducir a la adopción de nuevas tecnologías con de buscarlas-entre 75% y 88% (dependiendo de si repercusiones ambientales diferentes a las prácticas el cambio en la curva de demanda es paralelo o actuales. De hecho, ha habido llamados para un proporcional). mayor desarrollo y diseminación de tecnologías de * El beneficio económico neto derivado de la nueva precisión tendientes a reducir la degradación del tecnología (del cual tienen que sustraerse los costos de ambiente, pero es poco probable que estos llamados la investigación nacional agrícola) entre 50% y 63%. sean escuchados hasta que más gobiernos de países * La tasa de rentabilidad interna de la investigación en desarrollo hayan eliminado los subsidios a los agrícola nacional hasta en un 63%. insumos agrícolas y gravado su contenido En resumen, la reforma a las políticas que contaminante (Zilberman, Khanna y Lipper 1997). deprimen los precios de los alimentos, suponiendo En segundo lugar, cualquier estímulo a los centros que otros factores permanezcan constantes, internacionales de investigación agrícola puede aumentará mucho más que proporcionalmente las perfectamente tener un efecto positivo sobre las tasas de rentabilidad de la investigación agrícola en la economías avanzadas. Byerlee y Traxler (1996) economía en donde se lleva a cabo el proceso de encuentran que una proporción considerable de las reforma. También alterará la rentabilidad relativa de mejoras de producción, asociadas con inversiones la investigación entre diversos productos agrícolas, pasadas en centros internacionales de investigación en la medida en que estos enfrenten diferentes grados agrícola, han quedado en los países donantes en vista de distorsión o reforma. Si la reforma política de que cuentan con una gran capacidad para importar también involucrara el alza de los precios de insumos y adaptar nuevas tecnologías. Mientras más ocurra agrícolas dañinos para el ambiente, induciría a una esto, más aumentará la producción mundial, forzando búsqueda más real de nuevas tecnologías de precisión un descenso en los precios agrícolas en los mercados que hagan un uso menos intensivo de esos insumos internacionales. Los países en desarrollo que no son (Hayami y Ruttan 1985). importadores netos de alimentos obtendrán ganancias Si los países en desarrollo redujeran su política en sus términos de intercambio, mientras que los discriminatoria en contra de la agricultura, habría países exportadores netos se beneficiarán en el tanto 84 Reformas al comercio de productos agropecuarios, incentivos para la investigación y el ambiente en que el crecimiento de su productividad agrícola atuneras en su afán de seguir exportando atún a los siga sobrecompensando el descenso en el precio de Estados Unidos, país que había prohibido ese tipo de sus exportaciones. redes. Sin embargo, luego del fallo favorable a México sobre este particular en la disputa ventilada Implicaciones filosóficas y áreas para aumentar la en el marco del GATT, este tipo de sanciones serán investigación económico-cuantitativa menos frecuentes en el futuro. Otra consecuencia para los países en desarrollo Los economistas confían en que, al eliminarse las que permite el alza de precios nacionales bajos es que distorsiones en el intercambio comercial, aumentará los beneficios de invertir en la investigación agrícola el bienestar económico en casi cualquier serán muchos más cuantiosos en el futuro. Estudios circunstancia. La discusión de este capítulo sugiere empíricos disponibles sugieren que los países en que, en el caso de las reformas a la política agrícola, desarrollo han invertido muy poco en esta actividad, también podría crear en muchas situaciones una a pesar de los bajos precios (Alston, Craig y Pardey mejoría neta del ambiente. En los casos en que no 1996). En años recientes, los gobiernos se han sucede así suele ser porque los gobiernos no poseen preocupado por reducir su tamaño, de modo que la políticas ambientales adecuadas. Habiendo dicho lo falta de inversión será aún mayor con unos niveles de anterior, queda claro que los efectos ambientales de precio menos deprimidos. muchos cambios de política pueden tener algunas Los centros internacionales de investigación consecuencias negativas, aún cuando el efecto neto agrícola también obtendrán mayores beneficios como sobre el bienestar pueda ser positivo. De modo que, producto de sus investigaciones en nombre de los antes de que sea posible convencer a los incrédulos países en desarrollo donde ocurran las reformas. de que la liberalización del comercio -bajo el Siempre que las reformas de esos países involucren enfoque patrocinado en el preámbulo del acuerdo por un aumento en los precios, no sólo para los productos medio del cual se estableció la OMC- contribuye a un agrícolas sino para los insumos agroquímicos y el desarrollo mundial sostenido, es necesario hacer más agua, las recompensas serán especialmente buenas intentos por cuantificar los cambios ambientales cuando se trate de generar tecnologías de precisión, posiblemente asociados a las reformas económicas y más benignas y distintas de aquellas que usan comerciales. Las publicaciones de Beghin y otros grandes cantidades de químicos y agua (Zilberman, (1997), Cole, Rayner y Bates (1997), Strutt y Khanna y Lipper 1997). Estos cambios ayudan a los Anderson (1998) son un inicio de este proceso. centros internacionales de investigación agrícola a Para los países en desarrollo, varias implicaciones conseguir el apoyo financiero de donantes, en vista filosóficas se derivan del análisis de este capítulo. de que las tecnologías de precisión son cada vez más Una es que el alza de los precios nacionales de preferidas por las economías avanzadas que productos agropecuarios para aproximarlos a los suministran fondos de asistencia para el desarrollo. precios imperantes en los mercados internacionales Esto sugiere un tema adicional para trabajar con es muy deseable, pero debe estar acompañada de modelos empíricos. Específicamente, proyectar los otros cambios de política para asegurar que el efectos de las nuevas investigaciones sobre la desarrollo agrícola del país sea sostenible. reubicación de la producción agrícola mundial y el Específicamente, a esos precios más elevados de la impacto asociado sobre el ambiente, utilizando producción, el costo de no reducir las distorsiones de diversos supuestos con respecto del grado de los mercados para los agroquímicos y el agua para adopción por efecto derivado de parte de las riego -degradación de la base de recursos naturales economías avanzadas. del sector agrícola- será mucho mayor que cuando Finalmente, ¿qué puede aguardarle a la agricultura los precios de los productos y, por ende, la intensidad a medida que la Organización Mundial del Comercio de los insumos, son menores. Si el país busca se aproxima al nuevo siglo? Claramente, aún queda exportar parte de su producción adicional a países de mucho por hacer para que el comercio de productos alto ingreso, el costo de no reducir esas distorsiones agropecuarios esté completamente controlado, como también puede resultar alto en otros dos sentidos. lo pretende la OMC, o tan libre como el comercio Primero, será necesario cumplir con las normas de mundial de manufacturas. El grupo Cairns de países inocuidad de los alimentos de los países agrícolas exportadores está planificando acciones importadores, incluyendo los límites en el nivel de simultáneas en numerosos frentes (Anderson 1998). aditivos químicos en los alimentos. El otro es que la Su primera prioridad es asegurar un compromiso producción que sea considerada ambientalmente temprano para iniciar una nueva ronda de irresponsable podría motivar la imposición de negociaciones de comercio multilaterales hacia medidas comerciales, como lo experimentado por finales de siglo, una que sea lo suficientemente México cuando continuó atrapando delfines en redes amplia para permitir analizar ventajas y desventajas Kym Anderson 85 intersectoriales. La segunda prioridad es asegurar que Wiley and Sons para la Organización de las todas las áreas en las que exista la posibilidad de Naciones Unidas para la Agricultura y la abrir mercados para el comercio de productos Alimentación. agropecuarios sean incluidas en la mesa de Alston, Julian, Barbara Craig y Philip Pardey. 1996. negociaciones. Además de las reducciones en los "Research Lags and Research Returns". subsidios a la producción, la exportación y las tarifas Documento presentado en la confererencia de consolidadas, esto incluye la eliminación de la "caja políticas mundiales de ciencias agrícolas, 26-28 azul" del acuerdo sobre agricultura de la Ronda de agosto, Melbourne. Multicopiado. Uruguay (que ha permitido que los Estados Unidos y Anderson, Kym. 1997a. The Changing International la Unión Europea continúen subsidiando industrias Context of Australian Aid. Documento de política sujetas a políticas de consignaciones especiales y para la discusión 97/06 del CIES. Adelaide: otras medidas que limitan la producción) expandir las Universidad de Adelaide. cuotas arancelarias, la desmonopolización de . 1997b. "Environmental Standards and empresas comerciales estatales y la eliminación International Trade". En M. Bruno y B. Pleskovic, gradual de provisiones de salvaguardia. Se incluye compiladores, Annual World Bank Conference on también un mayor endurecimiento de las Development Economics 1996, pp. 317-38. estipulaciones del acuerdo MSFS para reducir aún más Washington, D.C.: Banco Mundial. la esfera de acción de los países para usar (abusar) las . 1998. Agriculture and the WTO into the 2Ist restricciones de cuarentena con el propósito de Century. Documento de política para la discusión incrementar el ingreso de sus agricultores, y 97/06 del CIES. Adelaide: Universidad de deseando que las economías socialistas en transición Adelaide. (especialmente China, Rusia, Ucrania y Vietnam) se Anderson, Kym, Betina Dimaranan, Tom Hertel y reformen lo suficiente como para ser acogidas como Will Martin. 1997. "Economic Growth and Policy miembros de la OMC. Reforms in the APEC Region: Trade and Welfare Sobre el tema específico del comercio y sus Implications by 2005". Asia-Pacific Economic vínculos con el ambiente, habrá presión para que los Review 3(1 de abril):l-21. grupos ambientalistas incluyan este punto en la Anderson, Kym y Anna Strutt. 1996. "On Measuring agenda de la próxima ronda de negociaciones de la the Environmental Impact of Agricultural Trade OMC. Es muy prematuro predecir cómo se realizará el Liberalization". En M. E. Bredahl, N. Ballenger, debate, pero es poco probable que resulte en un J. C. Dunmore y T. L. Roe, compiladores, acuerdo que permita cosas tan extremas como dejar Agriculture, Trade, and the Environment: que los países usen represalias comerciales en contra Discovering and Measuring the Critical Linkages, de otros que tengan políticas ambientales menos capítulo 11. Boulder, Colorado: Westview Press. estrictas. Incluso los llamados para realizar Banco Mundial. 1997. "Subsidy Policies and the evaluaciones del impacto ambiental para cualquier Environment". En Expanding the Measure of acuerdo tendiente a reducir las restricciones Wealth: Indicators of Environmentally comerciales parecerán poco prácticos, ya que Sustainable Development, capítulo. 4. cualquier evaluación que pueda conducir a Washington, D.C.: Banco Mundial. enmiendas del acuerdo negociado causaría el colapso Barbier, Edward B. y Joanne C. Burgess. 1992. de todo el acuerdo. Sin embargo, estos tipos de "Agricultural Pricing and Environmental llamado serán menos comunes a medida que más Degradation". Documento de antecedentes para el investigaciones empíricas no logren demostrar las Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992. Banco considerables y adversas consecuencias de la Mundial, Washington, D.C. Multicopiado. liberalización comercial. Barrett, Scott. 1991. "Optimal Soil Conservation and the Reform of Agricultural Pricing Policies". Referencias Journal of Development Economics 36(2):167- 87. El término "multicopiado" describe las obras que han Beghin, John, Sebastian Dessus, David Roland-Holst sido reproducidas de manera informal, que por lo y Dominique van der Mennsbrugghe. 1997. "The general no están disponibles en bibliotecas. Trade and Environment Nexus in Mexican Abler, David G. y John S. Shortle. 1992. Agriculture: A General Equilibrium Analysis". "Environmental and Farm Commodity Policy Agricultural Economics 17(2-3 de diciembre): Linkages in the U.S. and the E.C". European 115-31. Review ofAgricultural Economics 19(2):197-217. Byerlee, Derek y Greg Traxler. 1996. "The Role of Alexandratos, Nikos, compilador 1995. World Technology Spillovers and Economies of Size in Agriculture: Towards 2010. Nueva York: John the Efficient Design of Agricultural Research 86 Reformas al comercio de productos agropecuarios, incentívos para la investigación y el ambiente Systems". Documento presentado en la confererencia Lutz, Emst. 1992. "Agricultural Trade Liberalization, de políticas mundiales de ciencias agrícolas, 26-28 de Price Changes, and Environmental Effects". agosto, Melbourne. Multicopiado. Environmental and Resource Economics 2(1):79-89. Clarke, Harry. 1992. "The Supply of Nondegraded Martin, Will y L. Alan Winters, compiladores, 1996. Agricultural Land". Australian Journal of The Uruguay Round and the Developing Agricultural Economics 36(1 de abril):3 1-56. Countries. Cambridge, Reino Unido: Cambridge Cole, M. A., Anthony J. Rayner y J. M. Bates. 1997. University Press. The Environmental Impact of the Uruguay Round. McCalla, Alex F. 1969. "Protectionism in Documento de investigación sobre crédito 97/20. International Agricultural Trade, 1950-1968". Nottingham: Universidad de Nottingham. Agricultural History 43(3 de julio):329-44. Goldin, lan y Dominique van der Mensbrugghe. 1996. Radetzki, Marian. 1992. "Economic Growth and "Assessing Agricultural Tariffication under the Environment". 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Estos proyectos representan nuevas fuentes énfasis no es en la gente y los objetos, sino en la de ingreso y otros beneficios para una comunidad gente vinculada con los objetos o con las local y, ocasionalmente, para la nación-estado en la circunstancias. Las relaciones de propiedad son cual existe la comunidad. Sin embargo, la mayoría de simplemente arreglos contractuales de origen social, los proyectos de desarrollo depositan sus efectos suscritos entre un grupo de personas con respecto de beneficiosos (y dañinos) en aquellos individuos más objetos y circunstancias de valor para ellas. Son próximos a la intervención de desarrollo. De vez en creadas por comunidades humanas para mediar entre cuando, la comunidad local buscará estas nuevas comportamientos individuales y colectivos, con circunstancias. Otras veces, el proyecto aparece sin la respecto de objetos y circunstancias de valor para los iniciativa local. miembros de una comunidad. La principal diferencia en el rendimiento a largo Muchas veces los proyectos de desarrollo son plazo de estos dos tipos de proyecto puede ser muy menos exitosos de lo que podrían ser, precisamente profunda. Una cosa que sabemos, con absoluta porque ignoran las relaciones de propiedad certeza, es que cuando los habitantes locales existentes, o porque, con la misma frecuencia, no participan en la concepción del proyecto de logran entenderlas bien. desarrollo las posibilidades de éxito suelen ser Este capítulo abarca las relaciones de propiedad mayores que cuando los proyectos simplemente en el contexto de los esfuerzos de desarrollo. Algunas vienen desde afuera y son percibidos como obsequios de estas iniciativas tratan de mitigar la degradación o imposiciones. A pesar de no ser tan importante para de los recursos naturales. Otras se concentran los asuntos discutidos aquí, es justo mencionar este principalmente en incrementar la producción agrícola punto pues abarca aspectos fundamentales referente a o diferentes posibilidades de generar ingresos. Desde la "propiedad"-ya sea que consideremos la propiedad luego, algunos proyectos persiguen ambos objetivos. con respecto de la tierra y asociada con los recursos En esta discusión, resumo lo que hemos aprendido naturales, o bien relacionada con cambios en las por años en el campo de las relaciones de propiedad circunstancias sociales y económicas de los dentro del mundo en desarrollo. Puntualizo lo que ha habitantes locales derivados de los proyectos de dado buenos resultados y lo que no ha funcionado en desarrollo. relación con el diseño y la ejecución de proyectos; Las percepciones sobre la propiedad surgen en el también extraigo implicaciones para las reformas campo de las relaciones de propiedad, dentro y políticas y el diseño institucional. En esencia, destaco alrededor de la comunidad en la que aparecen los los componentes necesarios de un programa de proyectos de desarrollo. Estas relaciones desarrollo enfocado en el uso y la administración de determinarán la posibilidad de éxito de todos los la tierra en el mundo en desarrollo. Empiezo con una proyectos involucrados con la tierra y los recursos sección sobre las lecciones aprendidas, antes de naturales asociados. La naturaleza medular de las referirme a las razones por las cuales estos hallazgos relaciones de propiedad surge no porque éstas son o parecen ser verdaderos. conectan a las personas con la tierra u otros objetos 87 88 Regímenes de propiedad en el desarrollo económico: lecciones e implicaciones políticas Regímenes de propiedad: lecciones para la desarrollo. Es curioso que uno tenga que hacer esta planificación del desarrollo reflexión, pero algunos planificadores de desarrollo imaginan claramente que los regímenes de propiedad En este capítulo los términos "relaciones de existen en forma independiente de la cultura local. propiedad" y "regímenes de propiedad" se usan de Muchas veces, también tienden a suponer que manera indistinta. Ambos se prefieren mucho más Sólo hay o debería existir una posible estructura de que el término común "derechos de propiedad" propiedad de alcance mundial. Sus opciones favoritas porque abarcan la variada gama de estructuras de son (1) la estructura en la que ellos (los propiedad en una comunidad particular (véase el planificadores de desarrollo) fueron socializados y Cuadro 7.1). Hablar sobre derechos de propiedad es (2) la estructura que estaba implícita (o explícita) en pasar inmediatamente a un concepto más legalista y la disciplina particular en que fueron entrenados. jurídico, en lugar de abordar la dimensión social de Como científicos sociales, somos extremadamente las relaciones de propiedad y de los regímenes de conscientes de que el establecimiento institucional de propiedad. Lidiar con los derechos de propiedad es una sociedad musulmana es muy distinto al de una adentrarse en el campo de las opiniones y las sociedad hindú o una cristiana; también disputas, mientras que tratar con las relaciones de incorporamos fácilmente estas diferencias en nuestro propiedad equivale a puntualizar relaciones análisis de proyectos de desarrollo. Por ejemplo, un contractuales entre agentes económicos. programa de salud rural debe ser estructurado de manera distinta, dependiendo de si está destinado a Los regímenes de propiedadforman parte de una Pakistán o si será ejecutado en Paraguay. Un estructura institucional más amplia proyecto de producción animal se verá muy diferente en el norte de India que en el este de Africa. Un Las relaciones de propiedad sobre la tierra y los programa para mejorar escuelas primarias debe ser recursos naturales asociados, deben ser entendidas muy diferente en Yemen de lo que sería en Filipinas. como parte de la estructura institucional de una Así pues, hemos aprendido que los programas y sociedad (Bromley 1989). En otras palabras, los proyectos de desarrollo deben ser disefñados para regímenes de propiedad son un estamento social, de diferentes culturas y estructuras institucionales. modo que no pueden ser vistos como algo apartado de la sociedad en la que se encaran los problemas de Cuadro 7. Derechos de propiedad Un derecho de propiedad es la capacidad de en este escenario tiene el privilegio de usar el su poseedor de obligar a las autoridades del sistema a recurso, que lo defiendan. Tener ese derecho faculta a exigir a las autoridades que defiendan los intereses de una pero también carece del derecho de evitar que otros persona sobre un objeto o circunstancia. lo usen. Un recurso de libre acceso es uno de libre Propiedad Comunal. Un grupo de acceso para todos, en el cual la regla de captura lleva copropietarios como una entidad "corporativa" tiene a que todos se apoderen de la mayor cantidad el derecho de excluir a los no propietarios y ese posible, lo más rápido posible. En los regímenes de derecho es reconocido por la autoridad del sistema en libre acceso, no existen derechos de propiedad. el cual el se ubica el régimen de propiedad común Propiedad estatal. La nación-estado (por decir, la nación-estado). Los copropietarios mantiene control sobre el área y, generalmente, la individuales están comprometidos tanto por derechos manejará por medio de actividades de una agencia como por obligaciones en lo que concierne a su gubernamental-servicio forestal, servicio de parques, comportamiento en relación con la posesión de un por ejemplo. Los individuos en la nación-estado bien. pueden tener el derecho de acceso y uso del recurso, Libre acceso. Un recurso de libre acceso es así como una clara obligación de seguir ciertas reglas aquel sobre el cual no existen derechos de propiedad respecto del uso de ese recurso. para nadie. En un escenario de libre acceso, el primer Propiedadprivada. Individuos (o grupos) individuo o grupo que se apropia los recursos se tienen derecho a implantar usos socialmente convierte automáticamente en "dueño". Pero la aceptados y obligación de restringirse de implantar propiedad en esta situación se deriva de la captura, usos no aceptados por la sociedad. Todos los otros no de una legitimación previa por parte del estado. ("no propietarios") tienen la obligación de respetar Bajo el libre acceso, los individuos son libres de usar las fronteras del régimen de propiedad y el derecho un recurso sin importar las implicaciones en relación de esperar que sólo se den usos socialmente con otros. Decimos que el individuo que se encuentre aceptados. Daniel W Bromley 89 A pesar de esta sensibilidad cultural a programas instituciones-relaciones de propiedad-son y proyectos, a menudo existe un grado de simplemente atributos estructurales de una economía singularidad institucional cuando se trata de que suministra agentes que cuentan con un rango de regímenes de propiedad. Por alguna razón, a los opciones en cuanto a la forma en que pueden actuar. economistas siempre les resulta dificil admitir que los Son, en forma simultánea, limitantes y liberadoras. regímenes de propiedad pueden exhibir, y de hecho Un derecho de propiedad para Alfa (una liberación) lo hacen, tanta variabilidad cultural como la que es un "deber" para Beta (una limitante). Las existe en otros convenios sociales. Sin duda, la razón relaciones de propiedad existen por esta razón -para de esta dificultad es que las relaciones de propiedad liberar a Alfa y limitar a Beta. El problema social son incorporadas a modelos y análisis económicos de consiste entonces en decidir por qué Alfa merece ser tal forma que sólo existe una manera de organizar los liberada y, en consecuencia, Beta debe ser limitada. comportamientos. La propiedad privada (e Este asunto no puede ser dilucidado desde el interior individualizada) está implícita en una teoría de de modelos económicos que, a su vez, se basan en comportamiento económico que materializa la ese arreglo institucional. Tampoco se puede decidir autonomía individual con la prédica del interés por razones de "eficiencia", simplemente porque los propio y racional. En forma simple, no hay otro juicios sobre eficiencia son en si mismos producto de régimen de propiedad que sea compatible con una los precios y de la distribución de ingresos (por ende, teoría de comportamiento fundada en un estructuras de la demanda efectiva) que son el individualismo metodológico. El individualismo resultado de una estructura institucional particular metodológico es la posición filosófica que considera (Bromley 1989, 1990). al individuo como una unidad suficiente para el Quedamos entonces en el entendimiento de que análisis. La teoría económica contemporánea se basa las relaciones de propiedad-estructuras de en los preceptos del individualismo metodológico. propiedad-deben ser vistas como algo que precede Sin embargo, los convenios institucionales de una lógica y socialmente al comportamiento ahorrador sociedad-incluyendo las relaciones de propiedad- que intentamos analizar y explicar en nuestros deben ser entendidos como reflejos de valores y modelos económicos. La primera lección es, expectativas anteriores sobre futuras oportunidades. entonces, que debemos entender los regímenes de Así como no hay una cultura "correcta", tampoco propiedad como estructuras particularistas, que existe un régimen de propiedad "correcto". Más bien, obtienen su racionalidad al abordar interrogantes hay regímenes de propiedad que responden a, y de fundamentales en torno a cuáles miembros de la hecho reflejan, intereses y prioridades múltiples. sociedad merecen la protección del estado que es Dahlman (1980: 85) observa: inherente a las relaciones de propiedad. Estas son En el proceso de definir los derechos de manifestaciones de los intereses que cuentan en un propiedad, el sistema económico debe tomar contexto social específico. dos decisiones interrelacionadas... La primera es decidir sobre la distribución de la riqueza; Regímenes de propiedad requieren de legitimidad quién debería tener los derechos a poseer los externa escasos recursos económicos, aún antes de que se realicen contratos e intercambios. La La discusión previa suministra un precursor lógico segunda se refiere a la función distributiva de para una segunda lección sobre relaciones de los derechos de propiedad; estos confieren propiedad. Una de las lecciones más claras de las incentivos a los individuos que toman las últimas décadas de asistencia económica al mundo en decisiones dentro del sistema económico ... un desarrollo es que los regímenes de propiedad conjunto de decisiones debe ser manejado habituales (y tradicionales) han caído presa de las como endógeno al sistema y constituye las prioridades e imperativos de fuerzas influyentes, condiciones exógenas para cada agente centrales a la nación-estado. Contra estas presiones- comercial en el conjunto de intercambios que pueden presentarse como la explotación forestal resultante; el segundo conjunto de decisiones en gran escala de maderas valiosas, incentivos para está elaborado en el contexto de la ejecución de extraer minerales, subsidio a flotas pesqueras estos intercambios. comerciales, promoción de proyectos masivos de Las relaciones de propiedad-regímenes de reubicación, o desarrollo de la agricultura comercial propiedad-reflejan esta función predistributiva de en áreas forestales o de pastoreo-los regímenes de cualquier sistema económico. Por esta esencia propiedad tradicional no son nada. No se puede predistributiva, las relaciones de propiedad deben ser esperar que las comunidades de usuarios de recursos entendidas como estamentos sociales cuya naturaleza resistan el poder económico y político de la ciudad y existencia anteceden precisamente a lo que capital y venzan estas presiones para extraer los consideramos como comportamiento "económico". recursos. De hecho, es alentador observar que los A veces, la presión sobre los regímenes de convenios institucionales están recibiendo más propiedad locales es más sutil. Probablemente, y en atención por parte de la economía. Sin embargo, la particular, la siembra de cultivos se prefiere por incoherencia intelectual es inevitable, si se permite encima de las actividades pastoriles. En estos casos, que el reconocimiento de la importancia de estas la vulnerabilidad política y económica de los pastores instituciones prosiga bajo la falsa noción de que las significa que los regímenes de propiedad medulares instituciones son obstáculos para una economía que, al pastoreo serán socavados. Si un proyecto de de otra manera, funcionaría "eficientemente". Las desarrollo persigue mejorar las condiciones del 90 Regímenes de propíedad en el desarrollo económico: lecciones e implicaciones políticas campo y del bosque para los pastores, entonces los Empero, también sabemos que algo de ambiguedad regímenes de propiedad que son medulares a esta en los regímenes de propiedad puede ser ventajoso actividad económica en particular deben ser para las personas que no controlan bienes de reconocidos por el sistema de autoridad (la nación propiedad privada, los cuales raramente son estado) como una precondición a la realización del ambiguos. Entonces, algunos recursos naturales sobre proyecto. No es suficiente que los pastores tengan los cuales hay derechos ambiguos están disponibles tradicionalmente "derecho" de pastorear en un área para aquellos individuos que estarían excluidos si determinada. Si el régimen de propiedad medular al estos recursos fueran más valiosos y, por ende, pastoreo habrá de sobrevivir la intromisión de gente susceptibles de ser expropiados por los elementos extraña, no se puede esperar que los pastores poderosos de la comunidad. La misma naturaleza organicen su propia defensa de los bienes que son exigua del botín que representan estos bienes indispensables para su subsistencia. Después de todo, significa que los elementos mejor ubicados de la no se espera que los dueños de propiedades privadas sociedad no se ocupa de ellos (Cordell y Mckean sean los responsables de defender sus propios 1992). derechos de propiedad; el sistema de autoridad lo Sin embargo, cuando los proyectos de desarrollo hace por ellos. A pesar de que sabemos que en la aumentan el flujo de ingresos de recursos naturales mayoría de áreas urbanas del mundo en desarrollo la sobre los cuales previamente existían derechos falta de atención y confianza en las estructuras de ambiguos, individuos poderosos en nivel local vigilancia del cumplimiento de las leyes (policía usualmente encuentran un modo de expropiar- local) significa que la protección de la propiedad aunque sea parcialmente-de la nueva fuente de privada (casas y negocios) ha tenido necesariamente ingresos. De modo que, si bien la amnbigüedad con que ser "privatizada" por aquellos que disponen de frecuencia es ventajosa para los desposeídos, muy los medios necesarios, el resto, mayormente sin rara vez sucede así cuando los proyectos de pertenencias que ameriten seria protección, se desarrollo son introducidos en este tipo de ambiente arriesgan. De hecho, tener un derecho de propiedad institucional. Por lo tanto, la tercera lección sugiere es saber que el sistema de autoridad saldrá en defensa que los proyectos de desarrollo introducidos en de los bienes de un individuo y en contra del escenarios en los cuales las relaciones de propiedad comportamiento predador de otros que están son sumamente arnbiguas probablemente tendrán interesados en la situación y circunstancias de ese impactos económicos y sociales muy diferentes a los individuo. postulados en las propuestas y los análisis de Sin embargo, los proyectos y programas de factibilidad que dieron como resultado la aprobación desarrollo exitosos necesitan algo más que la buena y ejecución del proyecto. voluntad del sistema de autoridad para defender regímenes de propiedad en una localidad específica. Las relaciones de propiedad deben ser especificadas Los miembros de la comunidad también deben haber antes de ejecutarse los proyectos de desarrollo desarrollado estructuras de autoridad locales para administrar los recursos naturales en forma Un proyecto de desarrollo es un "contrato de sostenible. Muchas veces los proyectos de desarrollo relaciones" que involucra a 3 entidades: (1) La se dirigen a áreas en las que la degradación de los agencia donante, (2) la nación-estado (el co- recursos está bastante avanzada. Frecuentemente, patrocinador) en la cual tendrá lugar el proyecto y (3) parte de la razón del deterioro es un los individuos del lugar, cuyas vidas esperamos resquebrajamiento de la autoridad sobre el control del cambien para mejorar. Debemos reconocer que cada recurso -ya sea por conflictos internos o por una de estas entidades siempre tendrá un programa intromisiones de extraños en la zona. propio y que sólo en las más raras circunstancias La segunda lección es, entonces, que cualquier estos programas coincidirán totalmente y serán estructura de relaciones de propiedad necesita el mútuamente obligatorias. (Esto no se presenta como compromiso del sistema de autoridad reconocido, una afirmación de la falta de corrección, sino como que garantice el cumplimiento de la ley en forma una observación empírica, muy importante para el colectiva en lugar de ser requerida en forma privada éxito final de los esfuerzos de desarrollo). Programas (Bromley 1991). Después de todo, cuando los dispares sugieren percepciones distintas sobre las individuos deben defender sus propios derechos de formas y los medios -de los objetivos y de los propiedad, el concepto de "derecho" de propiedad se instrumentos. transforma en una contradicción de términos. A pesar de que la estructura de autoridad entre donantes y las naciones-estado asegura que la Los regímenes de derecho ambiguos generan ejecución de un proyecto aparecerá unificada y en consecuencias ambiguas de eficiencia y distribución armonía, no encontramos esta hegemonía en nivel local. De hecho, ubicamos proyectos en áreas que, El historial de los proyectos de desarrollo alrededor como regla general, ameritan asistencia externa del mundo es, en cierta forma, confuso en cuanto a precisamente por la incoherencia y naturaleza las implicaciones distributivas de estructuras contenciosa de los convenios institucionales locales - ambiguas de derecho a la propiedad. En algunos de los cuales las relaciones de propiedad son de lugares, sabemos que los ricos explotarán el vacío importancia fundamental. Después de todo, estas institucional que caracteriza a los recursos de libre condiciones de incoherencia institucional están acceso, e incluso a algunos recursos de propiedad relacionadas con situaciones de pobreza crónica, común (Blaikie, Harriss y Pain 1992 y Jodha 1886). seria degradación de los recursos naturales, e Daniel W. Bromley 91 incapacidad de los habitantes locales para asumir y relacionados a intervenciones sostenibles nos sostener un adecuado aprovisionamiento de devuelven inevitablemente al debate sobre el materiales. Ese es el "problema de desarrollo". contexto institucional más amplio, dentro del cual Es casi seguro que la disonancia institucional y las surge la verdadera necesidad de desarrollo. relaciones de propiedad ambiguas favorecen a los individuos más aventajados, cuando los beneficios de La degradación de los recursos es el resultado de un proyecto de desarrollo empiezan a aparecer. El problemas que preceden a los regímenes de historial de las intervenciones de desarrollo de las propiedad últimas décadas indica que las nuevas fuentes de ingreso, resultantes de los proyectos de desarrollo, Existe un género de publicaciones que persigue difícilmente llegan a manos de aquellos que están responsabilizar a ciertos regímenes de propiedad por más necesitados de ayuda. El rompecabezas acerca la extendida degradación de los recursos naturales. de una pobreza persistente como consecuencia de Frecuentemente se responsabiliza a la llamada décadas (y miles de millones de dólares) de proyectos "propiedad común" por la degradación de los de "desarrollo" no es realmente un rompecabezas. recursos. A pesar de que en efecto existen regímenes Los pobres permanecen pobres, porque los convenios de propiedad común en los que prevalece la institucionales los hicieron pobres desde antes de la degradación de los recursos, el convenio institucional intervención de desarrollo. También siguen presentes que más probablemente existe en estas circunstancias 1 las presiones duraderas-y los individuos no triviales- es uno de "libre acceso", en el cual no hay derechos para asegurar que el mero advenimiento de un de propiedad. Las situaciones de acceso libre-en un "proyecto de desarrollo" no perturbe los convenios contexto estrictamente legalista o en un sentido institucionales que crearon inicialmente la estructura operativo-son en sí síntomas de problemas actual de favoritismo económico. institucionales más grandes. Por lo tanto, la cuarta lección es que toda Por ende, un juicio y un diagnóstico más realista intervención de desarrollo debe ser precedida por un indicaría que la degradación de recursos surge por esfuerzo concertado para asegurar que los convenios muchas razones-de las cuales puede que sólo una institucionales hayan sido modificados, de tal forma esté relacionada con el régimen de propiedad en que los beneficios del proyecto lleguen a las personas cuestión (Deacon 1994, 1995). Gran parte de la que corresponde. Esta modificación de las "reglas de erosión de suelos en tierras agrícolas ocurre en tierras trabajo" de la economía local debe ocurrir antes de privadas, esto es verdad tanto en los países en que comience a materializarse el nuevo flujo de desarrollo como en el cinturón del maíz, en los beneficios. Estados Unidos. De hecho, es curioso que en La redefinición de las reglas de trabajo Nebraska no se responsabilice a la propiedad privada (incluyendo los regímenes de propiedad) no necesita por la erosión del suelo, mientras que en Namibia, la llevar consigo todo detalle posible sobre futuras propiedad común sí es responsable de ese problema. circunstancias asociadas al proyecto de desarrollo. Cuando los agricultores en Nebraska permiten que Pero, si no se enuncian detalladamente ciertos anualmente 15 toneladas de suelo por hectárea se principios generales, con certeza surgirán problemas depositen en el río Niobrara, la responsabilidad se en cuanto los beneficios de la intervención de achaca a una tecnología equivocada (arado con desarrollo vayan apareciendo. Para prevenir esto, es vertedera). En este caso, podemos apreciar una tasa bueno pensar en términos de un marco general de de preferencia en el tiempo o ignorancia del futuro trabajo, del cual emergerán muchos detalles más. Por efecto reductor que tiene la erosión sobre los ejemplo, si se planifica un proyecto de reforestación, rendimientos a largo plazo. Sin embargo, cuando los es importante contar anticipadamente con un agricultores en Namibia permiten anualmente que 15 programa general de protección y manejo, antes de toneladas de suelo por hectárea se depositen en el río que los árboles sean plantados. Un marco de trabajo Konkiep (o que se las lleve el viento al Atlántico Sur) de esta naturaleza, debe especificar quiénes serán la culpa recae sobre el hecho de que cultivan bajo un responsables de vigilar el uso de las nuevas plantas, régimen de propiedad común, considerado "primitivo cuáles serán los usos aceptables en cada época del y pintoresco". Esta asimetría es más reveladora de la año (y cuándo se puede iniciar el trabajo) y cómo se predisposición ideológica del comentarista o analista, manejarán las violaciones de las reglas. que de lo concerniente a la estructura causal de cada Para que un proyecto rehabilite un sistema uno de los escenarios. abandonado de irrigación, debe elaborarse una Estos peculiares "resultados" en la administración "constitución" que especifique el orden en que los de un recurso pueden ser explicados, en gran medida, usuarios, a lo largo de las arterias de distribución, por las estructuras institucionales vigentes, de las grandes y pequeñas, recibirán agua durante cualquier cuales los regímenes de propiedad sólo forman una ciclo de disponibilidad. También será necesario parte. De la misma manera, los resultados también se asegurar que las reglas de mantenimiento se detallen explican por las costumbres y normas existentes -así en forma general, antes de que corra la primera gota como los imperativos económicos- que muchas por el sistema. veces son más importantes que el régimen de Por supuesto, sabemos que es más fácil decir esto propiedad específico en el que operan estos que hacerlo. O mejor dicho, es más fácil hacerlo que agricultores. hacerlo cumplir. Esto nos lleva al tema del diseño y La lección que podemos derivar de esto es que la ejecución de intervenciones sostenibles (en antes de ofrecer asesoría de desarrollo, debemos contraposición al desarrollo sostenible). Los temas construir modelos estructuralmente coherentes que 92 Regímenes de propiedad en el desarrollo económico: lecciones e implicaciones políticas ganen legitimidad por su capacidad de explicar los construida con el propósito de mantener la rigidez. fenómenos observados, en vez de sólo estar en Sin embargo, la flexibilidad institucional es un armonía con losfenómenos observados. Por ejemplo, atributo necesario en ciertos sistemas económicos construir un modelo simple para demostrar que la (Cousins 1995, Behnke 1994, Behnke y Scoones "propiedad común" causará más erosión que 1992). la"propiedad privada", no ayudaría mucho. Peor aún, Los conflictos entre pastores y la agricultura estos modelos-si son empleados con el objetivo de sedentaria en climas áridos deben ser entendidos predecir-se convierten rápidamente en la base de como un conflicto sobre regímenes de propiedad. De prescripciones normativas que carecen del beneficio acuerdo con Brink, Bromley y Chavas (1995: 374): de la evidencia empírica y la lógica conceptual. Una En la agricultura, como también en la vez que alguien ha construido un modelo que explotación ganadera, los derechos de "demuestra" que la propiedad común produce más propiedad emergen para asegurar las fuentes de erosión que la propiedad privada, no se hace difícil ingreso generadas por actividades productivas. predecir que todos los regímenes de propiedad La naturaleza de la fuente de ingreso puede común causan más erosión que los regímenes de entonces afectar el tipo de derecho de propiedad privada ecológicamente comparables. De propiedad por establecer. La diferencia crucial ahí, el elemento normativo se introduce para concluir entre la agricultura sedentaria y la producción que todos los regímenes de propiedad común animal nómada radica en su flexibilidad para deberían ser convertidos a propiedad privada para reaccionar ex post a las incertidumbres reducir la degradación de recursos en forma general y temporales. la erosión del suelo en forma específica. Desafortunadamente, los derechos de propiedad, La lección aquí es que debemos ser cuidadosos esenciales para la producción animal en el área del para evitar construir modelos causales defectuosos Sahel, se han ido erosionando por una larga historia que se transforman en la base para sugerir falsas de conflictos. Recientemente, varias intervenciones soluciones a los problemas de administración de la estatales han expropiado derechos a propiedades de tierra. pastoreo los cuales son muy importantes para sus sistemas económicos. Estas expropiaciones La variabilidad ecológica exige instituciones y claramente favorecieron a los agricultores en contra accionesflexibles de las comunidades pastoriles en cuanto a la distribución de derechos a la propiedad privada. Los La naturaleza instrumental de los convenios cambios han creado una incertidumbre generalizada institucionales, incluyendo los regímenes de sobre los derechos de propiedad de los recursos propiedad, se demuestra mejor considerando la naturales; generando en la práctica una situación de intersección del ámbito de la variabilidad ecológica y libre acceso. La tragedia resultante del libre acceso, el capital social y económico. En climas templados, inducida por la política del sector público, ha los bienes materiales como la tierra tienen gran incrementado substancialmente los costos (de potencial económico y otorgan estatus social. Por transacción) involucrados en la operación de una ello, no es de sorprender que en estos lugares economía pastoril, afectando en forma adversa la encontremos elaboradas estructuras institucionales y habilidad de los pastores para sobreponerse a los tecnológicas que definen y controlan el acceso y la períodos de sequía (ven den Brink, Bromley y tenencia de la tierra. La mayoría de los habitantes de Chavas 1995). zonas con clima templado consideran muy normal La lección para un manejo sostenible de los percibir un terreno como un bien económico y como recursos es que las zonas ecológicas que presentan una fuente de estatus social. Se sabe que los mismos gran variabilidad requieren regímenes de propiedad individuos muestran una sonrisa incrédula cuando se que permitan adaptaciones rápidas y de bajo costo a les dice que en las comunidades pastoriles de África nuevas circunstancias. El ganado es un bien material la gente gana estatus social por el número de cabezas y, por su movilidad, permite una flexibilidad que la de ganado, y no por la cantidad de tierra que poseen. tierra, por su inmovilidad, no puede igualar. No es Se dice que seguramente esta pintoresca práctica es gran novedad pues que las instituciones que rigen el producto de "la etapa primitiva de desarrollo en que ganado y la tierra sean tan diferentes en los climas se encuentran". moderados de las latitudes medias de lo que son en Sin embargo, el hecho de que el ganado sea las zonas semiáridas de África y Asia. propiedad privada y la tierra no, dice menos sobre etapas de "desarrollo" que sobre la realidad ecológica La degradación de los recursos tiene una naturaleza dentro de la cual los africanos deben proveerse el contextual sustento. Esta estructura institucional refleja una respuesta de adaptación a la realidad de abastecerse Una vez que reconozcamos que el significado en suelos pobres, donde la lluvia es muy escasa y la social y económico de varios bienes difiere de irrigación no es factible. El pastoreo es una respuesta acuerdo con las circunstancias sociales y ecológicas, a tales circunstancias y las instituciones para se concluye automáticamente que el significado administrar recursos son un revestimiento artificial social y económico de lo que es un "recurso" también que permite que el pastoreo funcione en este cambia. Este significado para un recurso es algo que contexto. No es sorprendente que esta estructura otorga valor; un recurso es un "insumo" para algo de flexible choque de vez en cuando con una estructura lo cual se desprenden beneficios. Pero esto significa de derechos alternativa-la propiedad privada- que la "degradación de un recurso" no puede ser Daniel W. Bromley 93 entendida sin hacer referencia al concepto previo y su longevidad sobre la tierra. Por el contrario, el exacto de lo que es un conjunto de recursos a los título se convirtió en el medio por el cual los cuales una sociedad específica está dispuesta a prestamistas y otras personas con algún grado de prestar mucha atencion. influencia política pudieron adquirir tierras que los El término "pastoreo excesivo" claramente deriva pobres consideraron suyas en algún momento. En su significado operacional de un contexto social y lugar de aumentar la seguridad, el título tuvo un económico mucho más amplio. A menos que uno efecto completamente opuesto. Sin embargo, sirvió valore excesivamente ciertas plantas desérticas por lo para dar seguridad a aquellos que, por cualquier que son, su relativa escasez en zonas específicas medio, se las arreglaron para ganar control sobre la carece de significado normativo en un contexto de tierra que, en su momento, era controlada por jefes y desarrollo. Desde luego, más y mejores plantas otras personas distinguidas del lugar. Así que no se mejorarían la calidad del ganado, lo que a su vez trata simplemente de un problema de falta de títulos y permitiría-la cadena se vuelve más tenue a medida de seguridad, sino de seguridadpara quién. que avanzamos-una mayor cantidad de pastores más Para aquellos entrenados en el esquema moderno pudientes, esto produciría el flujo de mayores de las cosas, parece evidente que los individuos excedentes económicos a las zonas urbanas, lo que a solamente invertirán en algún bien si es que su su vez generaría el despegue hacia ciertas situaciones control sobre ése bien es reconocido y seguro. Sin que el estado define como "desarrollo". Sin contar embargo, para volver al primer punto de los con esta secuencia explicativa de fenómenos regímenes de propiedad como parte de una estructura naturales, el hecho de que existan más o menos institucional más amplia, en algunas circunstancias plantas en algún rincón del Sahel, así fueran plantas Alfa podría desear invertir en la tierra para beneficio robustas o enclenques, no posee ningún tipo de de Beta. Cuando éste es el caso, no es necesario mensaje normativo. asegurar el futuro de Alfa, sino el de Beta. La "condición" general de un recurso natural La lección aquí es que debemos ser cuidadosos en específico en una zona determinada, es un concepto lo que concierne a la dirección de la causalidad, socialmente elaborado. Su relevancia política surge cuando discutimos el comportamiento económico cuando diferentes concepciones se asocian con una básico entre gentes dispares en lejanos rincones del misma realidad ecológica. mundo en desarrollo. Suponer que la inversión se La lección que hemos aprendido en materia de estanca porque los banqueros no disponen de un tierra y recursos naturales asociados, durante las título que respalde un préstamo es imponer una últimas décadas de intervenciones de desarrollo, es constelación particular de supuestos sobre un que la única concepción social coherente es la que se escenario constituido estructuralmente en forma muy deriva de aquellos individuos cuya existencia está distinta. más directamente conectada con los recursos. Desde luego, los expertos técnicos pueden ayudar a que los La movilización de intereses locales puede mejorar habitantes locales entiendan los conceptos científicos las posibilidades de éxito del programa (o conjeturas) prevalecientes para obtener resultados ecológicos específicos. Sin embargo, dada la gran La importancia de la propiedad se sugirió desde el cantidad de "verdades" científicas sobre las cuales ya principio. Muchos programas y proyectos de no existe el más mínimo acuerdo, esta "transferencia desarrollo requieren que los patrones establecidos de de tecnología" debe ser cautelosa y circunspecta. interacción humana-y usos tradicionales de los recursos-sean modificados. Sabemos que los Los títulos de propiedad sobre la tierra no son esfuerzos por imponer estos cambios desde afuera no necesarios para generar inversiones eficientes en la son sostenibles; esto significa que las fuentes de productividad beneficio esperadas como resultado de estas intervenciones no van a materializarse en el largo Ahora deseo discutir la propuesta, en apariencia plazo. evidente de por sí, de que un "título seguro" de la En proyectos de recursos naturales existe un tierra es una condición necesaria para invertir o creciente reconocimiento de que "la conservación administrar "sabiamente" la tierra y los recursos basada en la comunidad" es una importante naturales asociados (Feder y Noronha 1987, innovación en la creación de condiciones que Mendelson 1994 y Southgate 1988). Es interesante, propicien el mantenimiento de los recursos naturales, pero esta "verdad" es menos cierta de lo que muchos tanto como el compromiso local con la sostenibilidad imaginan (Place y Hazell 1993). De hecho, la (Western, Wright y Strum 1994). La esencia de la propuesta contraria-que la inversión en la tierra es "conservación basada en la comunidad" es una condición necesaria para asegurar un "título" reconstituir los incentivos en el plano local, de modo sobre esa tierra-es igualmente probable. En lugar de que aquellos más próximos al recurso tengan mucho que la inversión requiera seguridad, la seguridad más en juego en cuanto a su viabilidad de largo plazo requiere inversión (Sjaastad y Bromley 1997). (Bromley 1994). En efecto, a estas personas se les La confusión en este campo tiene que ver con el otorga un interés de "propiedad" sobre su valor significado preciso de "seguridad" y "título". Parece futuro. Este enfoque generalmente crea los incentivos que la experiencia en ciertas partes del mundo es que correctos. el otorgamiento de títulos y el registro de tierras Desde luego esto es necesario, pero no es fueron los precursores inmediatos de la expropiación suficiente, para asegurar mejores comportamientos en a individuos que imaginaron que este paso aseguraría relación con los recursos. Por ejemplo, es posible que 94 Regímenes de propiedad en el desarrollo económico: lecciones e implicaciones políticas un interés de propiedad en la viabilidad futura de Behnke, R. H. 1994. "Natural Resource Management recursos naturales específicos simplemente dé lugar a in Pastoral África". Development Policy Review una degradación más eficiente. Después de todo, 12(1):5-27. hemos visto que un interés de propiedad sobre la Behnke, R. H. e lan Scoones. 1992. "Rethinking capa superior del suelo no es garantía de que luego Range Ecology: Implications for Rangeland no será erosionada totalmente. Por lo tanto, a pesar Management in África". Documento de trabajo 53 de que crear un sentimiento de propiedad entre los del Departamento del Ambiente. Banco Mundial, habitantes locales sobre recursos específicos puede Washington, D.C. Multicopiado. resolver el problema de incentivos en gran medida, Blaikie, Piers, John Harriss y Adam Pain. 1992. "The posiblemente estos convenios aún requieran de una Management and Use of Common-Property autoridad superior con una función supervisora, si es Resources in Tamil Nadu, India". En Daniel W. que existe un interés nacional o internacional sobre el Bromley y otros, compiladores, Making the recurso específico (Arya y Samra 1995). Commons Work: Theory, Practice, and Policy, Empero, una lección importante, aprendida en el capítulo 11. San Francisco: ics Press. transcurso de los años, es que las probabilidades de Bromley, Daniel W. 1989. Economic Interests and sostenibilidad se incrementan en la medida en que los Institutions: The Conceptual Foundations of habitantes locales adquieren posesión de la cadena de Public Policy. Oxford: Blackwell Publishers. beneficios futuros asociados a un recurso natural . 1990. "The Ideology of Efficiency: específico. Searching for a Theory of Policy Analysis". Journal of Environmental Economics and Implicaciones de las políticas de desarrollo Management 19(1):86-107. . 1991. Environment and Economy: Property He detallado 9 lecciones para personas que Rights and Public Policy. Oxford: Blackwell trabajan en el área general de derechos sobre la tierra Publishers. y administración de recursos. En esencia, estas . 1994. "Economic Dimensions of lecciones se refieren a (1) la naturaleza Community-Based Conservation". En David eminentemente social de los regímenes de propiedad, Westem, R. Michael Wright y Shirley C. Strum, (2) el concepto de "recurso" y "degradación" de un compiladores, Natural Connections: Perspectives recurso, (3) la naturaleza instrumental de in Community-Based Conservation, capítulo 19. instituciones sociales como la propiedad y (4) Washington, D.C.: Island Press. aquellos convenios institucionales que parecen Cordell, John y Margaret A. McKean. 1992. "Sea aumentar el éxito y la sostenibilidad de las Tenure in Bahia, Brazil". En Daniel W. Bromley intervenciones de desarrollo. y otros, compiladores, Making the Commons Debemos tener presente que las actividades de Work: Theory, Practice, and Policy, capítulo 8. desarrollo son amenazadoras para ciertos intereses San Francisco: ics Press. como también remuneradoras para otros. Los Cousins, Ben. 1995. A Role for Common Property regímenes de propiedad juegan un papel central en el Institutions in Land Redistribution Programmes direccionamiento de costos y beneficios a diferentes in South Africa. Gatekeeper Series 53. Londres: grupos en nivel local. Esto significa que los International Institute for Environment and resultados de las actividades de desarrollo dependen Development. fundamentalmente de los convenios institucionales Dahlman, Carl. 1980. The Open-Field System and en general y de las relaciones de propiedad en Beyond. Cambridge, U.K.: Cambridge University particular. Press. Esto no debería ser una sorpresa. Después Deacon, Robert T. 1994. `Deforestation and the Rule de todo, la estructura institucional es en gran medida of Law in a Cross-Section of Countries". Land responsable por las condiciones que, en primer lugar, Economics 70(4 de noviembre):414-30. crearon la necesidad de asistencia para el desarrollo. . 1995. "Assessing the Relationship between No es posible que actividades paliativas, en la forma Government Policy and Deforestation". Journal de programas y proyectos de desarrollo, prosperen of Environmental Economics and Management sin un análisis cuidadoso de los precursores 28(1):1-18. institucionales de los problemas actuales y en la Feder, Gershon y Raymond Noronha. 1987. "Land ausencia de un claro programa correctivo como Rights Systems and Agricultural Development in precursor de la ejecución del proyecto. Sub-Saharan Africa". The World Bank Research Observer 2(2 de julio): 143-69. Referencias Jodha, N. S. 1986. "Common Property Resources and Rural Poor in Dry Regions of India". Economic El térmnino "multicopiado" describe los trabajos and Political Weekly, 5 de julio, 21(27):1169-81. reproducidos de manera informal que normalmente Mendelsohn, Robert. 1994. "Property Rights and no están disponibles en las bibliotecas. Tropical Deforestation". Oxford Economic Arya, S. L. y J. S. Samra. 1995. "Participatory Papers, supplement, 46(5 de octubre):750-56. Process and Watershed Management: A Study of Place, Frank y Peter Hazell. 1993. "Productivity the Shiwalik Foothill Villages in Northern India". Effects of Indigenous Land Tenure Systems in Asia-Pacific Journal of Rural Development 5(2 de Sub-Saharan Africa". American Journal of diciembre):35-57. Agricultural Economics 75(febrero): 10-19. | ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Daniel W. Bromley 95 Sjaastad, Espen y Daniel W. Bromley. 1997. Western, David, R. Michael Wright y Shirley C. "Indigenous Land Rights in Sub-Saharan Africa: Strum, compiladores, 1994. Natural Connections: Appropriation, Security, and Investment Perspectives in Community-Based Conservation. Demand". World Development 25(4):549-62. Washington, D.C.: Island Press. Southgate, Douglas. 1988. "The Economics of Land Degradation in the Third World". Documento de trabajo 2 del Departamento del Ambiente. Banco Mundial, Washington, D.C. Multicopiado. van den Brink, Rogier, Daniel W. Bromley y Jean- Paul Chavas. 1995. "The Economics of Cain and Abel: Agro-Pastoral Property Rights in the Sahel". Journal of Development Studies 3 1(3):373-99 8 "Modificadores" ambientales y de equidad en estrategias de desarrollo rural Peter Hazell En muchos países en desarrollo la actividad agrícola es Los requerimientos para un desarrollo agrícola diferente a la de otros sectores. Además de ser un sector de base amplia están razonablemente bien productivo importante, es la principal fuente de sustento entendidos, y no deben ser olvidados en nuestra para la mayoría de los pobres; juega un papel clave en la búsqueda contemporánea de "sostenibilidad". Estos producción de alimento suficiente y, debido a que los principios son tan importantes que los revisaré agricultores de un país son también custodios de muchos brevemente antes de discutir los temas de de sus recursos naturales, la agricultura tiene un impacto sostenibilidad. directo sobre el modo en que estos recursos son En los años cincuenta y sesenta, expertos en desarrollo administrados. Por estas razones, el desarrollo agrícola agrícola eran proclives a interesarse meramente en el debe contribuir en forma simultánea a la consecución de crecimiento agrícola; las lecciones resultantes de sus cuatro metas principales: desarrollo, reducción de la experiencias pueden ser resumidas como las 5 "i" para el pobreza, producción de alimentos, y administración desarrollo agrícola-por ser las responsables de haber sostenible de los recursos naturales. puesto a la agricultura en "movimiento"-Mosher lo ha La experiencia indica que existe un alto grado de descrito muy bien: complementariedad entre estas metas si el desarrollo u Innovación, la necesidad contar con sistemas agrícola (a) posee una amplia base e involucra fincas nacionales sólidos de investigación agrícola y de pequeño y mediano tamaño (b) se rige por las servicios de extensión (públicos y privados) para fuerzas del mercado (c) es participativo y generar y diseminar tecnologías que incrementen la descentralizado, y (d) está fundamentado en cambios productividad. tecnológicos que incrementan la productividad sin e Infraestructura, la necesidad de poseer una degradar la base de recursos. Este tipo de desarrollo buena infraestructura rural, especialmente carreteras reduce el precio de los alimentos y aumenta la y sistemas de transporte. demanda efectiva por productos no alimentarios y u Insumos, la necesidad de sistemas que presten servicios, particularmente en pueblos rurales y servicios agrícolas en forma eficiente, especialmente en centros de mercado. Mediante la reducción de la cuanto al abastecimiento de insumos para las fincas, pobreza y la promoción de la diversificación agroprocesamiento, agua para irrigación y crédito. económica en áreas rurales, también se disminuye la u Instituciones, la necesidad de mercados presión sobre los recursos naturales básicos. eficientes que provean a los agricultores acceso libre 96 97 `Modificadores " ambientales y de equidad en estrategias de desarrollo rural a mercados nacionales e internacionales, y la empleo-especialmente para los pobres-y además necesidad de instituciones públicas eficientes en la porque, cuando la agricultura prospera, genera provisión de servicios públicos clave. beneficios en forma de multiplicadores de ingresos y Incentivos, la necesidad de estrategias de empleo. En muchos países, estos potenciales gubernamentales habilitadoras que no sancionen a la efectos multiplicadores son obstaculizados por agricultura. códigos de inversión y leyes asociadas que Posteriormente, se ha hecho evidente que los discriminan en contra de empresas rurales pequeñas gobiernos necesitan promocionar la participación del no relacionadas con el agro. sector privado en la producción agrícola, el La nueva prioridad para el sostenimiento mercadeo, y la prestación de servicios. ambiental, surgida en los años noventa, no niega la En los años setenta y ochenta, la atención se necesidad de que la agricultura siga contribuyendo al centró en el uso del desarrollo agrícola para reducir la crecimiento, a subsanar la pobreza y a incrementar la pobreza y la falta de seguridad alimentaria, así como seguridad de las fuentes de alimento; sólo que ahora para contribuir al crecimiento. Las lecciones que se requiere que la agricultura efectúe estas tareas sin emergieron de esta área pueden resumirse a degradar el ambiente. Para lograr esto, aún continuación. Adicionalmente a las 5 "i", los seis necesitarnos las 5 "i" y los 6 modificadores de siguientes "modificadores de plusvalía" son equidad, no existen atajos. Sin embargo, actualmente necesarios para el desarrollo agrícola: son necesarios nuevos modificadores ambientales Desarrollo agrícola de base amplia. En la para lograr un desarrollo agrícola sostenible. Estos agricultura existen muy pocas economías de escala, modificadores aún tienen que ser definidos y por lo tanto resulta atractivo concentrarse en las probados mediante experiencias de desarrollo, un fincas familiares con base en los criterios de proceso que en muchas formas se encuentra aún en la eficiencia y equidad. Las fincas pequeñas y medianas etapa de investigación y diseño. deben tener prioridad en el campo de la investigación Dos tipos de problemas ambientales que agrícola y de extensión; así como en cuanto a difieren fundamentalmente están asociados a la mercadeo, crédito e insumos. agricultura. El primero concierne al uso incorrecto de Participación. Todas las personas con nuevos insumos en sistemas intensivos de cultivo intereses en las zonas rurales (no solo los ricos y (agua para irrigación, fertilizantes, y plaguicidas). poderosos) deben participar en el establecimiento de Estos errores están relacionados con una mala prioridades para las inversiones públicas de las cuales administración de tales recursos por parte de agencias esperan beneficiarse, o bien, contribuir a su del sector público (algunos departamentos de financiamiento. irrigación) estrategias inapropiadas que incentivan a * Reformas agrarias. Es posible que se los agricultores a utilizar los recursos en exceso necesiten programas de redistribución con la ayuda (como los subsidios a fertilizantes y plaguicidas, y el del mercado, particularmente cuando existe mucha agua a bajo precio) y problemas externos que llevar, a tierra concentrada en grandes fincas. que los agricultores subestimen los costos * Inversiones en capital humano. Se requieren ambientales inherentes a estas prácticas inversiones en educación rural, agua potable, salud, (contaminación del agua y destrucción de insectos planificación familiar, y programas de nutrición, para beneficiosos). mejorar la productividad de la gente pobre e El segundo tipo de problemas ambientales incrementar sus oportunidades de conseguir empleos se origina en sistemas de agricultura extensiva y está lucrativos. asociado con un rápido crecimiento demográfico, con * Mujeres. En vista de que las mujeres juegan la pobreza, y con tasas de aumento en la un papel clave en la agricultura y otras actividades productividad agrícola que resultan insuficientes para auxiliares, se justifica el desarrollo de programas satisfacer la demanda de alimento para subsistencia. dirigidos a este segmento de la población, en las Los agricultores de estas áreas típicamente usan áreas de extensión y educación agrícola, así como niveles bajos de insumos modernos (tienen pocas también programas de crédito y de asistencia a oportunidades de usar incorrectamente estos pequeñas empresas no relacionadas con la actividad recursos) y, debido a que el rendimiento crece en agraria. forma tan paulatina, reducen la cantidad de terrenos * Economía rural no relacionada con el agro. baldíos y expanden sus cultivos a zonas marginales La economía de zonas rurales no relacionada al agro con ambientes muy frágiles. La pobreza y la falta de debe ser promovida activamente debido a que intensificación agrícola son los problemas constituye una importante fuente de ingresos y fundamentales. Sin embargo, la degradación de los Peter Hazell 98 recursos empeora aún más ante la falta de seguridad de tenencia de la tierra aún trabajan en la propiedad de la tierra, los problemas externos, sorprendentemente bien, y están mejor habilitados los altos costos de la acción colectiva en el manejo de para atender las necesidades de equidad y para tierras comunitarias o proyectos de inversión para reconocer los derechos de múltiples usuarios, que los mejorar los recursos, y las estrategias sistemas de derecho a la propiedad completamente gubernamentales inadecuadas. privatizados. Una vez reconocidas las diferencias, Privatizar recursos de propiedad propongo los siguientes 8 modificadores ambientales comunitaria, o bien, donde esta opción no sea factible para un desarrollo agrícola "sostenible", los cuales (debido a factores externos o por razones de equidad) deberán desarrollarse en toda su dimensión: reforzar los sistemas de administración comunitaria. * Dar mayor prioridad al desarrollo agrícola Resolver los problemas externos mediante la de las regiones atrasadas, aunque muchas de estas optimización de los impuestos a entidades sean pobres en recursos. En vista del rápido contaminantes o responsables de la degradación, la crecimiento demográfico y de las limitadas regulación, la habilitación de organizaciones locales, oportunidades existentes en sectores no agrícolas, el o ajustes apropiados en los derechos de propiedad. crecimiento agrícola es muchas veces el único medio Los precios de mercado libre no siempre son los viable para suplir las demandas de alimento y mejores; en ocasiones, debido a la presencia de subsistencia de las poblaciones crecientes en estas factores externos, se podría requerir de un impuesto áreas durante las próximas décadas, evitando así la optimizado o de una intervención mediante subsidios. migración excesiva que sólo empeora las condiciones Mejorar el trabajo de las instituciones de tugurios urbanos, de por sí ya congestionados. Un públicas pertinentes que manejan y regulan los fracaso en la consecución de estas metas resultará en recursos naturales (departamento forestal e un incremento de la pobreza y una mayor irrigación). Reasignar las decisiones administrativas a degradación de laderas, bosques y suelos. Esto los usuarios de los recursos o a grupos de usuarios, requerirá el suministro de recursos adicionales para el siempre que sea posible. Para esto también se desarrollo agrícola, ya que el redireccionamiento de requiere la transferencia de derechos legítimos de recursos desde otras áreas con mayor riqueza propiedad o uso de la tierra. agrícola, no será suficiente. * Corregir las distorsiones en los precios que Prestar más atención a la investigación fomentan el uso excesivo de tecnologías modernas agrícola, a las características de sostenibilidad de las para la agricultura intensiva (eliminar subsidios a tecnologías recomendadas, a los aspectos más fertilizantes y plaguicidas, cobrar precios justos por amplios relacionados con la gestión de los recursos el agua para irrigación y la electricidad). Puede ser naturales en cuencas y paisajes, y a los problemas que, aún así, resulte necesario subsidiar fertilizantes propios de áreas con pocos recursos. en lugares atrasados donde su uso actual es reducido Garantizar que los agricultores posean y la fertilidad natural del suelo se está minando. derechos legítimos de propiedad sobre sus recursos. Establecer sistemas de vigilancia de recursos Esto no implica necesariamente que el gobierno para rastrear cambios en la condición de recursos clave, tenga que invertir en programas ambiciosos de educar a los agricultores en relación con los efectos registro de tierras. En muchos casos (como la región ambientales de sus actividades, y delinear y proteger del África al sur del Sahara) los sistemas autóctonos localidades que posean un valor ambiental especial. Parte II Perspectivas institucionales y sociales En la Parte 1, adoptamos principalmente una autogestión puede tardar varios años y esto no ocurre perspectiva política y sostenemos que, para lograr un si no se realizan inversiones en el fortalecimiento de desarrollo agrícola sostenible, es necesario contar con capacidades. Muchos programas han asumido que la un entorno propicio para la formulación de políticas. comunidad geográfica es sinónima de interés común, Este, entre otras cosas, crea un esquema de incentivos pero las comunidades raramente son entidades que induce a los agricultores a innovar. En la Parte 11, homogéneas. Sin embargo, la necesidad de resolver seguimos un enfoque más institucional y social, y problemas prioritarios urgentes puede acercar a argumentamos que la creación de marcos diferentes clases y grupos de poder. El problema con institucionales y el análisis de las dimensiones la actual organización social es que, generalmente, es sociales son aspectos igualmente importantes dado invisible y con frecuencia excluye a las mujeres y a que proveen la estructura en la que es posible aplicar los pobres de las más importantes redes y las políticas y sobre la cual pueden trabajar los asociaciones de producción y toma de decisiones. Es agricultores. básico comprender el sistema social vigente con el El éxito limitado de los enfoques centralizados, fin de aprovechar sus fortalezas e introducir nuevas verticales, de desarrollo ha llevado a reconocer la formas de arreglo. Las élites locales a menudo necesidad de promover un desarrollo participativo asumen papeles de liderazgo y, aunque esto no es dirigido a la comunidad (Narayan, Capítulo 9). Este necesariamente contraproducente, tal situación puede es un proceso en el que los grupos comunitarios producir la apropiación inadecuada de recursos a organizan y emprenden acciones para alcanzar menos que, de alguna manera, se exija transparencia intereses y metas comunes. No existe un único y rendición de cuentas en el manejo de los bienes. modelo apropiado para todos los lugares y épocas, sin Los criterios más relevantes para precisar cuán embargo, el desarrollo dirigido a la comunidad se apropiada es una tecnología son la capacidad local caracteriza, en general, por cinco factores: capacidad administrativa, y la influencia que la introducción de local de organización o existencia de grupos una nueva tecnología tiene sobre la cohesión social y comunitarios aptos, adecuación de la tecnología a las el flujo de beneficios. Por lo tanto, la innovación capacidades de la comunidad, estrategias de técnica debe ser vista de una manera integral para proyección eficaces, organismos orientados a los determinar si es apta para el sistema social imperante, clientes y políticas facultativas. y cuál sería la dirección del cambio que provocaría su La capacidad local de organización está inserta introducción. En los proyectos agrícolas y de en las normas que hacen posible que los grupos administración de recursos naturales es importante confíen unos en otros, trabajen juntos, organicen, considerar además qué se va a sembrar, cómo se movilicen recursos, resuelvan conflictos e interactúen cosechará y cómo se controlará. con otros para alcanzar las metas acordadas. Por ello, En términos generales, los mecanismos de contar con grupos comunitarios útiles es un aspecto proyección pueden clasificarse en dos, a saber, el fundamental para el éxito del desarrollo dirigido a la enfoque de extensión y el enfoque de potenciación. comunidad. Lograr que los grupos y las En realidad, ambos se traslapan y una estrategia de organizaciones locales se conviertan en sistemas de proyección eficaz contiene aspectos de los dos. El 99 100 Perspectivas institucionales y socials enfoque de extensión se caracteriza por la Un desarrollo en gran escala orientado a la diseminación de información, la promoción de la comunidad requiere políticas facultativas y apoyo demanda, la prestación de servicios y el suministro de político para proteger los organismos, de forma que insumos específicos. En el enfoque de potenciación, puedan iniciar el proceso de reforma y dar tiempo a la meta principal es dotar a los grupos locales de los que éste se arraigue, ya que es mucho más fácil medios necesarios, o fortalecer su capacidad brindar apoyo en el contexto de estrategias de organizativa para la autogestión por medio de la descentralización. Si bien las personas juegan papeles participación en la toma de decisiones. El enfoque de clave al iniciar o proteger el proceso de reforma en potenciación hace un uso más intensivo del personal sus primeras etapas, el cambio es sostenible y, por lo general, exige mayor inversión en mejorar la únicamente si las reglas en los diferentes niveles capacidad local. En el enfoque de extensión, la proveen los incentivos necesarios para trabajar y entidad espera que se utilicen los insumos y servicios organizar. suministrados y que los programas sean más Para diseñar proyectos de desarrollo participativo eficientes. En el enfoque de potenciación, se basados en la comunidad las siguientes diez pretende, fundamentalmente, que los hogares o enseñanzas, derivadas de experiencias mundiales, grupos comunitarios se organicen para la autogestión deben aplicarse previamente con actividades piloto: y muestren una mayor capacidad para emprender (1) desarrollar objetivos claros y vinculados de forma acciones coordinadas, incluyendo la administración lógica a estrategias, beneficios, indicadores de éxito y de los servicios o recursos locales. resultados físicos o fortalecimiento de capacidades Los organismos orientados a los clientes son (2) identificar a los actores clave y sus capacidades e necesarios para asegurar la satisfacción de la intereses (mediante la evaluación social) (3) evaluar demanda y que los funcionarios destacados en el la demanda (medida, por ejemplo, por el compromiso campo den un respaldo adecuado a la autogestión antes de la construcción y una inversión financiera comunitaria. Para llegar a ser organismos orientados inicial considerable en costos de capital) (4) preparar a los clientes deben estar convencidos de cambiar sus un proceso de autoselección (con una significativa reglas y estructuras de incentivos, de manera que los contribución financiera y de organización inicial) (5) beneficios derivados del servicio que prestan a sus estructurar los subsidios para que no distorsionen la clientes sean más importantes que los costos demanda (por ejemplo, solicitando contribuciones involucrados. La experiencia ha mostrado que no es sustanciales en mano de obra a los pobres) (6) posible apoyar los enfoques dirigidos a la comunidad reestructurar la liberación de fondos para apoyar la sin cambiar de manera significativa las estructuras, demanda (por ejemplo, mediante la descentralización reglas e incentivos institucionales. También ha fiscal) (7) planificar para aprender y para una quedado establecida la necesidad de que las altas pluralidad de modelos (el proyecto debe verse abierto esferas políticas y gubernamentales den un fuerte al cambio y al ajuste a medida que varían las apoyo a los organismos, para que éstos realmente prioridades locales y que las organizaciones locales estén orientados a los clientes. maduran), (8) invertir en mecanismos de proyección Un aspecto crucial es cómo lograr que los y organización social (las inversiones son necesarias gobiernos se comprometan con el cambio. En este y no existen métodos simplificados para fortalecer la sentido, el personal del Banco Mundial empleó dos organización social local en favor de una acción estrategias principales para generar interés y colectiva) (9) efectuar una fiscalización y evaluación compromiso: a)proyectos piloto como instrumentos participativa (escuchar las sugerencias de las para demostrar tácticas alternativas y b)una variedad personas da un sentido de potenciación y alienta la de técnicas participativas, incluyendo viajes de innovación y la responsabilidad) (10) redefinir las estudio a otras regiones y países, con el fin de generar reglas para realizar las adquisiciones, cuando amerite interés y un compromiso con nuevas ideas y planes (de manera que no obstaculicen la iniciativa de acción. Los indicadores de éxito también son comunitaria). importantes dado que envían señales valiosas al Ashby y otros (Capítulo 10) ilustran estos personal sobre las prioridades de los programas. Si la principios participativos analizando las experiencias participación comunitaria, la cantidad de mujeres o de las organizaciones locales en la ordenación de pobres beneficiados, y la cantidad de sistemas en cuencas hidrográficas. El análisis se dirige hacia la funcionamiento no se refleja en los indicadores de elaboración de directrices en lugar de apuntar al éxito, el personal tendría pocos incentivos para examen teórico. Además, se basa en la experiencia cambiar su forma de hacer las cosas y alcanzar estas lograda al trabajar con organizaciones locales desde metas. La mayoría de los proyectos que se ajustan la perspectiva de los profesionales en aspectos de durante su ejecución invierten en numerosos estudios desarrollo. Esta experiencia evoluciona y se acumula pequeños, para obtener retroinformación sobre el con rapidez, y muchos profesionales están funcionamiento de los distintos enfoques. promoviendo un proceso de aprendizaje en el cual su enfoque sobre la ordenación local de cuencas Perspectivas institucionales y socials 101 ¡ hidrográficas se adapte y reoriente, con prontitud, conservación ha conducido a la erosión acelerada del conforme al análisis de lo acaecido anteriormente. agua y del suelo, una vez que los habitantes locales Por consiguiente, a pesar de que esta discusión se dejan de mantener las estructuras debido a que no centra en algunas de las lecciones aprendidas y en los sienten el compromiso de conservarlas. En otros principios que pueden derivarse de esta experiencia, casos, estructuras completas son derruidas tan pronto Ashby y otros consideran que aún no se ha dicho la los organismos impositivos externas abandonan el última palabra sobre lo que funciona y lo que no. De poblado. En contraposición, rápidamente pueden hecho, la naturaleza dinámica del proceso de desarrollarse y adoptarse prácticas administrativas involucrar a las organizaciones locales en la innovadoras cuando las organizaciones locales ordenación de cuencas es una de sus características incluyen a los agricultores a la hora de probar, y más importantes y requiere una definición sobre adaptar a sus propias necesidades y limitaciones, los cómo administrar el proceso en lugar de fijar un plan principios de las técnicas de conservación conocidas, básico sobre cómo ejecutarlo. así como cuando se combina esta información con los La ordenación de cuencas hidrográficas, conocimientos locales sobre paisaje, suelos y especialmente en los países de bajos ingresos, vegetación. normalmente incluye una combinación de actividades En las cuencas, pocas organizaciones locales han de conservación y de desarrollo de los recursos surgido de manera completamente espontánea sin naturales. Los habitantes en los alrededores de las algún tipo de intervención de entes externos para cuencas dependen de estos recursos para su catalizar su formación y funcionamiento. De esta supervivencia, y uno de los desafíos fundamentales forma, al parecer, una característica de estos es establecer y mantener prácticas de ordenación que organismos locales es que las entidades externas armonicen sus necesidades económicas con la juegan un papel decisivo para que las partes conservación a largo plazo del suelo, agua y interesadas influyentes elaboren un plan de acción vegetación, sobre todo donde el deterioro de los conjunto que tome en cuenta los efectos recursos tiene consecuencias considerables para otros transfronterizos no percibidos, o medidos, por las sitios, como la sedimentación de cauces o embalses partes que no se ven directamente afectadas. de importancia para las partes interesadas influyentes Al suministrar información crucial sobre los aguas abajo. La degradación de las cuencas en y efectos transfronterizos, los entes externos pueden fuera del sitio es generalizada y técnicamente se mejorar la capacidad de las organizaciones locales conocen las prácticas de ordenación para su para movilizar la cooperación local en la ordenación conservación y regeneración: planificar el uso de la de cuencas. Otro punto en común entre las tierra para designar ciertas áreas para la conservación, organizaciones locales y los entes externos en la el pastoreo, los cultivos anuales o perennes y los ordenación de cuencas es la necesidad de recurrir a la bosques naturales o administrados; usar barreras de intervención externa para identificar a los interesados curvas de nivel en pendientes pronunciadas; aplicar (los cuales a menudo tienen metas contrapuestas) y cubiertas del terreno; recurrir a sistemas 'acercarlos a la mesa", ya sea a la mesa de agroforestales y agrosilvopastoriles; crear zonas negociación o a participar en labores de fiscalización, amortiguadoras alrededor de cauces y manantiales; suministro de mano de obra o cumplimiento de minimizar la labranza; y estimular la producción de sanciones. La participación de las organizaciones abono vegetal y otras prácticas de mejoramiento del locales en la ordenación de cuencas no asegura suelo que regeneran las tierras y permiten intensificar necesariamente una presencia equitativa de todos los la agricultura. Sin embargo, aunque estos métodos interesados en una iniciativa para el manejo de sean técnicamente deseables, los agricultores de bajos recursos (Ashby y otros, Capítulo 10; argumento recursos los adoptan de manera bastante irregular, en igualmente sostenido por Narayan, Capítulo 9). Los muchos casos debido a que la recuperación a corto estudios de casos muestran que es probable que las plazo de la inversión en estas prácticas excede los mujeres, las personas sin tierra, los grupos étnicos costos del agricultor individual. Como resultado, los marginales, y los trabajadores pobres no estén esfuerzos verticales por imponer el uso de estos representados en las acciones participativas de sistemas o promoverlos mediante subsidios ordenación de cuencas. El liderazgo en las temporales para su adopción permanente, han fallado organizaciones locales generalmente lo ostentan los de forma generalizada. miembros de las élites dominantes -personas en una Hoy día se considera que un elemento clave para posición social superior y más adineradas- y las la adopción exitosa de prácticas de conservación del prioridades de estos grupos tienden a reflejar sus agua y del suelo es involucrar a las organizaciones intereses. Los proyectos de desarrollo de cuencas locales en el diseño de técnicas innovadoras deben buscar, deliberadamente, la forma de superar pertinentes, y en planificar dónde ubicarlas en el área este sesgo estableciendo comités jurisdiccionales con de una cuenca. Se pueden citar innumerables representación de los grupos menos privilegiados. ejemplos en los que la imposición de métodos de Ashby y otros (Capítulo 10) destacan estos 102 Perspectivas institucionales y socials trascendentales principios con la información gubernamentales, organizaciones no gubernamentales recopilada en el estudio de un caso que dio (ONG), grupos de agricultores y, en algunas seguimiento a la evolución de la ordenación local de ocasiones, del sector comercial privado. Si bien se ha la cuenca en el río Cabuyal, en Colombia. logrado algún nivel de éxito en introducir enfoques La participación es asimismo una de las claves participativos en la etapa de diagnóstico del ciclo de para que los agricultores de bajos ingresos puedan investigación (por ejemplo, ahora se utiliza generar tecnología con éxito (Farrington y Thiele, ampliamente la evaluación rural participativa, aunque Capítulo 11). En muchas zonas de agricultura de se usa mal) se ha prestado menos atención a asegurar secano, donde las condiciones agroecológicas son una interacción continuada entre los investigadores y complejas, diversas y riesgosas, y donde las normas sus clientes durante los procesos de identificación, de infraestructura fisica (comunicaciones, transporte) prueba y diseminación de tecnologías. Si se pretende y social (educación, salud) son poco estrictas, deben que los enfoques de organismos múltiples y emprenderse esfuerzos específicos para suscitar las partícipativos se incorporen a las actividades de percepciones de los agricultores sobre sus investigación y estrategias de extensión necesidades y oportunidades. En estas zonas, el gubernamentales, es necesario superar importantes sector privado realiza muy pocas actividades de desafios organizativos y administrativos (Farrington investigación y desarrollo a pesar de que se necesitan y Thiele, Capítulo 11). con premura. Por lo tanto, la atención se ha centrado Las ONG que prestan servicios relacionados con el en encontrar formas para mejorar la eficacia de las desarrollo tienden a seguir enfoques presenciales instituciones de investigación que probablemente intensivos con grupos locales pequeños, por lo dominarán estas zonas en los decenios siguientes, a común durante varios años. Este enfoque de saber, las del sector público. Una opinión radical potenciación hacia la participación permite a las ONG sobre los servicios de investigación que presta el tener la autoridad moral y desechar las acciones que sector público sostiene que son ineficaces, y que no cumplan estos criterios. Sin embargo, desde una habría que dejar de proveerlos y sustituirlos por el perspectiva más amplia de política, las desarrollo de una capacidad de bajo costo y eficiente organizaciones gubernamentales no pueden obligarse de emular ideas. Pero incluso entonces, debe contarse a concentrar los recursos en unos cuantos pueblos con la capacidad para adaptar y probar las como lo hacen las ONG, y deben hacer un gran tecnologías "importadas" en las condiciones locales. esfuerzo para cumplir su difícil tarea de lograr toda la El sector público usualmente se ha desempeñado participación posible con un puñado de recursos en de forma insatisfactoria en áreas dificiles por dos una vasta área. Esto lleva a las organizaciones motivos: (a) orientación inadecuada hacia los clientes gubernamentales a buscar una participación funcional y su falta de participación en el diseño y ejecución de para poder generar y diseminar la tecnología con las investigaciones y (b) interacción insuficiente con mayor eficiencia. Está claro que en ocasiones surgen organizaciones locales de contacto cercano con los áreas intermedias entre la forma de participación agricultores (organizaciones no gubernamentales, funcional y la de potenciación, lo que representa organizaciones de afiliados, proyectos de desarrollo). distintos extremos de una balanza en lugar de Las organizaciones locales pueden crear una "presión categorías únicas. No obstante, la distinción es producida por la demanda" en el sector público al importante en contextos de política porque cada ayudar a articular las necesidades de los agricultores. enfoque tiende a estar asociado con tipos de Los enfoques de organismos múltiples -no su organizaciones bastante distintos. sustitución por el sector privado o su abolición total- Farrington y Thiele (Capítulo 11) presentan tres son una forma de superar las limitaciones del sector estudios de casos para ilustrar la generación público. Actualmente se están probando en diferentes innovadora y participativa de tecnología. El primer entornos enfoques innovadores de organismos caso describe el aumento de los enfoques múltiples. Éstos buscan interacciones sinérgicas entre participativos en un contexto no estructurado durante distintos tipos de organizaciones, en las cuales todos tres años (1994-1997) en el distrito de Udaipur en trabajan en equipo para analizar problemas Rajasthan, India. Los enfoques han intentado específicos, contribuir conjuntamente a su solución, identificar la forma en que los servicios de evaluar los avances de forma iterativa y hacer las investigación y extensión de las ONG y del gobierno correcciones necesarias por acuerdo mutuo cuando pueden trabajan en mayor colaboración. En este amerite. sentido se han logrado algunos avances pero siguen En el último quinquenio, han proliferado los imperando dificultades. Las limitaciones principales esfuerzos en el campo por establecer enfoques de se encuentran profundamente arraigadas en las organismos múltiples para la generación y filosofias y procedimientos operacionales de ambos diseminación de tecnología en la agricultura y los lados: los programa de estructuración del gobierno recursos naturales. Estos enfoques han incluido siguen siendo mayormente centralizados. Los distintas combinaciones de organizaciones problemas en las ONG incluyen la renuencia de Perspectivas institucionales y socials 103 algunos a pensar en términos de desarrollo contexto institucional. El Principio 1 es motivar y estratégico más allá de los confines de unos cuantos enseñar a los agricultores a experimentar con nuevas pueblos donde llevan a cabo su trabajo. Este estudio tecnologías en una escala pequeña reduciendo con de caso establece que, en el futuro, los esfuerzos por ello el riesgo de la simple adopción de tecnología y aumentar los enfoques participativos tendrán que sirviendo como medio para que continúen organizarse de manera más estructurada. desarrollando, adoptando y adaptando nuevos Un segundo estudio de caso describe el aumento sistemas en un proceso científico permanente de en los enfoques participativos en un contexto innovación. A este principio se le conoce estructurado, y emplea un ejemplo de rehabilitación comúnmente como desarrollo tecnológico de una microcuenca. Las microcuencas que participativo. Los agricultores con poca o ninguna comprenden entre 500 y 1.500 hectáreas, con uno o educación formal no están acostumbrados a aprender más poblados, han llegado a ser el centro de atención mediante la palabra escrita o por medio de de las políticas en varios países del sur de Asia por presentaciones, sino por sus propias experiencias. En ser consideradas una unidad natural donde llevar a consecuencia, cuando experimentan con nuevas cabo los esfuerzos por intensificar la productividad tecnologías aprenden de la mejor forma que pueden. agrícola y de recursos naturales. Si se mejorara la Tener la capacidad para aceptar y modificar administración de recursos naturales, podría tecnologías para su propio uso, así como crear otras producirse un salto cuántico en la tecnología de completamente nuevas, hace que el agricultor sea producción y en la productividad agrícola. menos dependiente de fuentes externas de Un tercer caso describe un cambio en la información, lo cual es sumamente importante en organización y administración de los servicios situaciones en las que predomina una carencia de gubernamentales para aumentar la participación infraestructura y servicios de información. comunitaria. El estudio expone la evolución en las El Principio 2 sugiere el uso de experimentos tierras bajas orientales de Bolivia de un modelo para seleccionados, rápidos y de éxito reconocido para fortalecer los vínculos entre las organizaciones de motivar a los agricultores a innovar, en lugar de investigación, extensión y los agricultores. Un emplear incentivos artificiales o subsidios. El elemento central del modelo es la Unidad de Enlace Principio 3 enfatiza el uso de tecnologías que Investigación-Extensión (RELU) la cual está a cargo dependen, principalmente, de recursos baratos de enlazar el Centro de Investigación en Agricultura disponibles en nivel local. El Principio 4 recomienda Tropical (CIAT) con una amplia gama de empezar el proceso con una cantidad bastante instituciones intermediarias, incluyendo las ONG que limitada de tecnologías, de manera que el programa prestan los servicios de extensión. Cuando se creó la permanezca enfocado y pueda lograr el mayor éxito RELU, su función esencial era transferir la tecnología posible desde un inicio, involucrando incluso a los producida por el CIAT. No obstante, la investigación agricultores más pobres. Finalmente, el Principio 5 aplicada y las pruebas muy pronto se convirtieron en recomienda capacitar a los líderes de los pueblos la actividad principal para una parte del personal del como extensionistas y apoyarlos para instruir a otros, RELU. creando y cultivando de esta manera un efecto Los principios participativos también son clave multiplicador en la comunidad. Este principio, para que la extensión sea exitosa y tenga un impacto llamado en la actualidad "extensión agricultor a a largo plazo (Bunch, Capítulo 12). Uno de estos agricultor", es eficaz y los costos son bajos. Para ser enfoques -el desarrollo agrícola participativo seleccionados como extensionistas, los agricultores centrado en las personas- se ha implantado y probado deben haber introducido innovaciones exitosas en sus ampliamente en Centroamérica por la organización propias fincas (lo cual les da credibilidad). Vecinos Mundiales y ha sido adoptado por las ONG En muchos casos donde el desarrollo agrícola en muchas naciones del mundo. centrado en las personas ha sido empleado Los servicios de extensión gubernamentales satisfactoriamente, los rendimientos de los tienden a relegar a los agricultores de zonas con principales cultivos se han triplicado y se han escasos recursos. Una forma de superar esta situación introducido nuevos productos. Sin embargo, el éxito es conseguir que los agricultores resuelvan sus no ha sido uniforme. Según un estudio, entre el 25% problemas de baja productividad, por ejemplo, y el 30% de los pueblos donde se obtuvo la mejor mediante un proceso participativo que enseña a los respuesta, los rendimientos continuaron aumentando pobladores cómo experimentar e instruirse después de terminado el programa, creció la cantidad mutuamente mediante el método de enseñanza más de organizaciones, subió el precio de la tierra, eficiente que existe: aprender haciendo. aumentaron los ingresos y la emigración se redujo El desarrollo agrícola centrado en las personas drásticamente o se revirtió. Entre el 40%y el 50% de consiste en una serie de principios que pueden los pueblos representativos, los rendimientos se adaptarse, a conveniencia, a las circunstancias mantuvieron más o menos, o aumentaron sólo locales, las necesidades de los agricultores y al marginalmente, mientras que entre el 20% y el 35% 104 Perspectivas institucionales y socials de los lugares donde se obtuvo el menor impacto, los reforma de la tenencia de la tierra sigue siendo un rendimientos bajaron aunque siempre fueron mejores tema debatido acaloradamente en varios países que al inicio del programa. (Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Una de las principales enseñanzas del desarrollo Sudáfrica, Zimbabwe). agrícola centrado en las personas es que la Existe un nuevo tipo de reforma agraria negociada sostenibilidad no reside en tecnologías, las cuales en el cual la transferencia de la tierra se basa en la tienen una vida media de quizás 5 años ya que los negociación voluntaria y el acuerdo entre mercados cambian, los precios de los insumos compradores y vendedores, y el papel del gobierno aumentan, aparecen nuevas oportunidades está limitado a otorgar el dinero a los beneficiarios tecnológicas, las variedades se degeneran, las plagas elegibles para la compra de la tierra. Este método está se propagan y la competencia se vuelve más intensa. a prueba en Brasil, Colombia y Sudáfrica, y Por lo tanto, la esperanza de lograr un desarrollo constituye uno de los conceptos principales de agrícola sostenible reside en la naturaleza de un Deininger en el Capítulo 13. amplio y permanente proceso social de Como lo indican Heath y Binswanger en el experimentación, en compartir información y en la Capítulo 3, los pequeños agricultores en Colombia innovación y solución conjunta de problemas. En el con frecuencia eran desplazados de sus tierras desarrollo agrícola centrado en las personas es más tradicionales, y obligados a ganarse la vida a duras importante cómo se enseñan las cosas, antes que penas en áreas marginales ambientalmente frágiles. cuáles tecnologías específicas se enseñan. Por La mayoría de la mejor tierra agrícola continuaba consiguiente, esto crea un proceso de desarrollo dedicada a la ganadería extensiva, o no era cultivada agrícola sostenible. Además, por su misma del todo debido a la violencia imperante. Solamente naturaleza, este progreso faculta a las personas para el 25% de la tierra apta para la producción agrícola emprender acciones en favor del desarrollo rural en realmente se utiliza con este fin, mientras que el resto general. es dedicado al pastoreo. Esto sugiere que existen Dotar a los agricultores de acceso a la tierra y de grandes extensiones de tierra no usadas o seguridad en su tenencia es esencial para crear los subutilizadas que podrían someterse a una reforma incentivos necesarios de un desarrollo rural agraria con el fin de aumentar la productividad sostenible. Los motivos teóricos y la evidencia agrícola-una idea en armonía con la evidencia empírica sugieren que la reforma de la tenencia de la empírica disponible. tierra puede generar beneficios en términos de Debido a que la reforma agraria centralizada no equidad y eficiencia (Deininger, Capítulo 13). En ha tenido mucho éxito, se ha intentado llevar a cabo primer lugar, un acervo de investigaciones ha una reforma negociada, basada en el mercado. Este demostrado la existencia de una relación bastante tipo de reforma está caracterizado por tres principios negativa entre el tamaño de la finca y su fundamentales. El primero señala que los productividad, debido al costo de la supervisión beneficiarios potenciales (con activos por debajo de asociado con el uso de mano de obra por contrato. un cierto nivel mínimo) pueden negociar Esto implica que la redistribución de tierras de fincas independientemente con los propietarios de la tierra grandes a pequeñas puede aumentar la productividad. y, una vez que lleguen a un acuerdo, son elegibles En segundo lugar, en muchas situaciones la tenencia para recibir una donación de hasta el 70% del precio de la tierra está asociada con un mayor acceso a los de compra de la tierra (sujeto a un límite superior). El mercados crediticios, lo cual genera ventajas al servir segundo principio establece que el papel del gobierno como sustituto de un seguro para ajustar el consumo está limitado a la fiscalización y al desembolso de entre una temporada y otra. Al facultar a los pobres dinero. En el tercero se necesita una estructura para realizar inversiones productivas indivisibles (o institucional descentralizada para velar que la evitar que agoten su base de activos) se puede reforma agraria esté determinada por la demanda, y conducir a un mayor crecimiento agregado. En tercer que haya coordinación con otros programas lugar, incluso en una regresión agregada entre países, gubernamentales. A pesar de condiciones previas la distribución de bienes productivos-más que la favorables y de la determinación expresa del distribución del ingreso-parece tener un impacto gobierno de distribuir un millón de hectáreas en un sobre el crecimiento agregado. Por último, se espera lapso de cuatro años, este nuevo tipo de reforma de la que la reforma agraria aumente la sostenibilidad tenencia de la tierra ha tenido un inicio ambiental de la producción agrícola y reduzca la desalentadoramente lento. violencia rural. Brasil y Sudáfrica también han comenzado Sin perjuicio de este aparente potencial, la recientemente, en condiciones distintas, programas de experiencia real con la reforma agraria ha sido reforma negociada de la tenencia de la tierra. En decepcionante, salvo algunos casos excepcionales Brasil, la reforma tiene un trasfondo institucional como Corea, Japón, Taiwán (China) y, en alguna bastante similar al de Colombia (presencia de medida, Kenya. A pesar de ello-o a causa de ello-la legislación para la reforma agraria y un instituto Perspectivas institucionales y sociais 105 central de reforma agraria que data de principios de promueve la conservación de la diversidad biológica los años sesenta) y fue iniciada por los mismos y, de ser así, en cuáles condiciones. En el pasado, gobiernos. El propósito de las intervenciones fracasaron muchos intentos por conservar la brasileñas es establecer alternativas de política más biodiversidad, y uno de los motivos era la aplicación económicas y ágiles que una reforma agraria de un enfoque excesivamente centralizado en el cual, centralizada, en un entorno donde el debate sobre la a menudo, los técnicos y burócratas llevaban a cabo reforma ocupa un lugar prioritario en el programa una planificación vertical, sin tomar en cuenta las político y los beneficiarios potenciales al menos opiniones o el bienestar de las personas a quienes tienen alguna idea de qué hacer con la tierra. En afectaban sus decisiones. En muchos otros países, contraste, la reforma de la tenencia de la tierra en también ocurrió que la viabilidad de las reservas de Sudáfrica ha sido adoptada en el contexto del planificación central era socavada por su costo y por programa de reconstrucción nacional, en un ambiente la propia ausencia de democracia inherente. No donde la agricultura productiva en pequeña escala fue obstante, una descentralización total también puede erradicada hace casi un siglo. Allí es necesario ser contraproducente para la conservación. En estas emprender esfuerzos más tenaces para establecer una condiciones, las personas locales, quizás en infraestructura descentralizada que lleve a cabo la colaboración con empresarios externos, pueden reforma, preste servicios complementarios como la simplemente degradar y agotar los recursos de comercialización y asistencia técnica, y aumente la manera más fácil y rápida. Por lo tanto, los gobiernos capacidad empresarial y agrícola de los beneficiarios. centrales continúan teniendo un papel qué Si bien aún es muy temprano para juzgar si la desempeñar y el desafío es encontrar el nivel reforma agraria negociada puede hacer frente a los apropiado de descentralización. desafios que la reforma agraria administrativa no ha La forma más poderosa de descentralización logrado solucionar, las experiencias que se incluye la descentralización fiscal, es decir, la desarrollan en Brasil, Colombia y Sudáfrica (como se transferencia de autoridad sobre las decisiones de describe en el Capítulo 13) al menos pueden tender gasto. Estas potestades particulares las retienen los las bases para una primera evaluación. Una grupos élite de forma más diligente que los comparación de los enfoques adoptados en distintos encargados de las funciones administrativas. países sugiere que: (a) la reforma negociada de la Entonces, los casos más completos de tenencia de la tierra puede tener éxito sólo si se descentralización son aquellos en los que los mismos adoptan medidas para hacer que el mercado de pobladores recaudan los ingresos, y deciden alquiler y venta de tierras sea más transparente y localmente cómo invertirlos. Pero, no resulta fluido (b) los proyectos productivos son un elemento beneficioso descentralizar todas las funciones básico de la reforma agraria asistida por el mercado gubernamentales, ya que los grupos no locales (diseñada para establecer proyectos económicamente pueden estar en una mejor posición que los locales viables y productivos a un costo social justificable, en para apreciar asuntos de largo plazo, o en gran escala, lugar de transferir activos) (c) la única manera de y actuar como árbitros desinteresados en conflictos coordinar eficazmente las distintas entidades que no pueden resolverse localmente. Esta involucradas en este proceso, es por medio de una perspectiva no local es crucial en los esfuerzos de puesta en marcha descentralizada y determinada por conservación, los cuales básicamente se concentran la demanda, (d) es probable que el éxito de la reforma en evitar u ordenar interespecies, y conflictos de agraria a largo plazo dependa, considerablemente, de interés intergeneracionales, interregionales e la participación del sector privado en su puesta en internacionales. Por lo tanto, la potenciación de los marcha, y de la habilidad en el manejo del dinero grupos locales debe equilibrarse con un desempeño para la compra de tierras como medio de atracción de continuo del gobierno central, como encargado de recursos privados. resolver las fallas en el mercado y asegurar la Varios de los capítulos de la Parte 11 (en particular equidad social y la protección ambiental. los Capítulos 9 al 12) enfatizan la importancia de la Después de hacer énfasis, en toda la Parte 11, en participación para lograr un desarrollo rural exitoso y que la participación y la descentralización son sostenible. Algunos también abordan la necesidad de elementos necesarios del desarrollo rural sostenible, iniciar enfoques descentralizados, los cuales son sería una omisión no resaltar, de manera más importantes por sí mismos. Un cierto grado de explícita, la necesidad de integrar los aspectos de descentralización también representa una condición género. Durante varios decenios, se han formulado previa, o un medio, que facilita la participación. las políticas alimentarias, agrícolas, y de manejo de La descentralización es tan sólo uno de los los recursos naturales sin tomar en cuenta que los aspectos de un buen gobierno y, junto con la hombres y las mujeres en zonas rurales puedan tener participación, constituye un elemento clave para el preferencias diferentes, enfrenten limitaciones desarrollo rural sostenible. En el Capítulo 14, distintas, y respondan de otro modo a los incentivos. Caldecott y Lutz estudian si la descentralización De hecho, hasta la publicación del trabajo pionero de 106 Perspectivas institucionales y socials Ester Boserup en 1970, las mujeres eran en gran parte Si bien los enfoques participativos para el "invisibles" dentro del contexto agrícola, y el diseño de proyectos han sido reconocidos como una supuesto predominante era que el hombre, como forma para asegurar la inclusión, el compromiso, y el cabeza de hogar, tomaba la mayoría, cuando no sentido de pertenencia de la comunidad en tomo a los todas, las decisiones de producción y de distribución proyectos de desarrollo, no son sinónimos de de la finca. incorporación del análisis de género. Los enfoques Quisumbing y otros, en el Capítulo 15, muestran participativos para el diseño de proyectos, por sí que relegar la dimensión del género a la hora de mismos, no garantizan que las mujeres tomarán parte diseñar las políticas de desarrollo ha provocado en la evaluación de sus necesidades o en el diseño del errores en la ejecución de los proyectos, fallas al proyecto propuesto. Esto significa que debe adoptar nuevas tecnologías agrícolas, o bien, la emprenderse una acción especial para abordar adopción de tecnologías nuevas con impactos correctamente los aspectos de género, por ejemplo, negativos no previstos. Por ello, a los responsables de por medio del análisis de género (Quisumbing y formular las políticas les convendría tomar en cuenta otros, Capítulo 15). Esto trasciende el enfoque los aspectos de género, al promulgar políticas conocido como mujer en el desarrollo, el cual alimentarias, agrícolas, y de manejo de los identifica las diferencias entre hombres y mujeres por recursos naturales. Con base en un estudio el acceso, la posesión, y el control sobre los recursos. de evidencia empírica, reducir las Por el contrario, el enfoque Género en Desarrollo desigualdades entre hombres y mujeres en contempla los determinantes de estas asimetrías y sus cuanto al capital humano y físico puede consecuencias para las personas, familias, conducir a una mayor eficiencia y a comunidades, y para el desarrollo económico. En aumentos en la productividad agrícola. resumen, el enfoque de mujer en el desarrollo Asimismo, es fundamental abordar las reconoce un resultado mientras que el enfoque desigualdades subyacentes en la distribución de Género en Desarrollo identifica tanto el resultado derechos de propiedad entre hombres y mujeres, no como sus consecuencias, así como el proceso que sólo para aumentar la productividad agrícola sino conduce a esos resultados. El entendimiento derivado también para alcanzar una sostenibilidad social y del enfoque Género en Desarrollo ayuda a ambiental. Los efectos secundarios también son comprender no sólo de qué forma un proyecto importantes: cuando la mujer controla los aumentos previsto o una política afectará a hombres y mujeres, en los ingresos, estos aumentos tienen un mayor sino también cómo incidirá en los procesos impacto sobre la seguridad alimentaria en el hogar, y subyacentes que condicionan la distribución de sobre las inversiones en salud y educación de los derechos, recursos y responsabilidades en el seno de niños. la comunidad y la familia. 9 Desarrollo ruralparticipativo Deepa Narayan En muchos países, el éxito limitado de los gobiemos Con la finalidad de inducir un desarrollo en gran para administrar los recursos naturales, construir escala dirigido a la comunidad, es importante infraestructura básica, y prestar servicios sociales comprender primero la dinámica imperante en los primarios, ha llevado a la búsqueda de otras opciones hogares, grupos o en la comunidad y, entonces, institucionales. En añios recientes, se ha generado un definir lo que debe ocurrir en niveles más altos y más cambio de enfoques determinados por la oferta a distantes para apoyar la acción comunitaria. enfoques determinados por la demanda, y de mecanismos oficiales de control a la administración Elementos clave de un desarrollo exitoso dirigido local o coproducción de recursos y servicios, en un a la comunidad esfuerzo por mejorar la eficiencia y la equidad. Una de estas opciones institucionales es el Un desarrollo exitoso dirigido a la comunidad se desarrollo participativo dirigido a la comunidad, el caracteriza por cinco factores principales: capacidad cual constituye un proceso por el que los grupos de organización local o existencia de grupos comunitarios inician, organizan, y emprenden comunitarios útiles, adecuación de la tecnología a las acciones para satisfacer intereses y metas comunes. capacidades de la comunidad, estrategias de La vasta experiencia recopilada sobre lo que funciona proyección eficaces de los organismos, organismos y lo que no demuestra que no existe un único modelo orientados a los clientes, y políticas facultativas. apropiado para todos los lugares y las épocas. Aunque, desde tiempos inmemoriales, los grupos Capacidad organizativa local comunitarios se han organizado para satisfacer sus necesidades, para que el gobierno u otros organismos La capacidad de organización local, o el capital externos induzcan un desarrollo en gran escala social local, está inserta en las normas que permiten a dirigido a la comunidad es necesario que los los grupos confiar unos en otros, trabajar juntos y organismos inviertan en mejorar la capacidad de organizarse para solucionar problemas, movilizar organización local, y apoyen el control comunitario recursos, e interactuar con otros para alcanzar las de la toma de decisiones. Esta reorientación, metas acordadas. Los procesos participativos de toma a su vez, exige que los organismos cambien sus de decisiones ayudan a generar confianza y reglas, incentivos y destrezas internas, con el fin de capacidad, ya que cuando las personas colaboran abocarse a hacer coincidir lo que la agencia provee entre sí y trabajan juntas pueden superar los con lo que los grupos comunitarios desean, están problemas de coordinación, así como los riesgos y dispuestos a costear y pueden asumir. los límites a sus conocimientos y habilidades La experiencia también ilustra que el individuales. Por ello, contar con grupos desarrollo dirigido a la comunidad no comunitarios útiles es crucial para el éxito del incluye, automáticamente, a los grupos desarrollo dirigido a la comunidad. Los proyectos de pobres, mujeres y minorías étnicas marginales, a desarrollo pueden ser instrumentales para facilitar la menos que su inclusión esté específicamente aparición de grupos locales que se organicen solos señalada como una meta de la agencia y de la para solventar sus problemas e interactuar con otros comunidad. (incluyendo relaciones con organismos de apoyo) para movilizar recursos y encontrar soluciones. Sin 107 108 Desarrollo rural participativo embargo, para que la acción colectiva sea fructífera, colaboración con la comunidad (Banco Mundial deben cumplirse ciertas condiciones y evitarse 1996). algunos errores comunes. El Proyecto de vivienda de FUNDASAL (Fundación Salvadoreña de Vivienda Mínima) para Beneficios locales rápidos. Es más fácil estimular los pobres, en El Salvador, se basa en el principio de la acción colectiva cuando los beneficios son rápidos, desarrollo progresivo. Las viviendas se construyen visibles y locales, cuando se otorgan únicamente a en etapas por medio de la autoayuda comunitaria; se los participantes, y cuando se consideran asigna una alta prioridad a la seguridad de la proporcionales a los costos. Si los beneficios tenencia y de los servicios, terminando derivados de las medidas de conservación como la rápidamente la estructura básica de la silvicultura, pesca o protección de la vida silvestre, vivienda y permitiendo que, con el tiempo, sólo se perciben en nivel distrital o nacional, los las familias puedan ampliar sus moradas. grupos comunitarios locales tienen poco incentivo Cada vivienda es construida conjuntamente para participar y sería difícil, por ejemplo, inducirlos por 20 a 25 familias y, una vez terminada, se asigna a limpiar ríos y lagos. El largo período de gestación por sorteo a una de las familias participantes. antes de que se perciban los beneficios de los Entonces, el grupo empieza a construir la siguiente proyectos de silvicultura y siembra de árboles es un vivienda (Bamberger, Gonzalez-Polio y Sae-Hau desincentivo para la inversión, sobre todo cuando se 1982). combina con la inseguridad en la tenencia de la tierra. Los proyectos que brindan un acceso al pienso, Interés común. Cuando las personas enfrentan a productos forestales no maderables, y a leña problemas serios y no pueden resolverlos mediante mientras la madera madura, generalmente tienen un esfuerzos propios, es muy probable que se unan y mayor éxito que aquellos basados únicamente en una actúen de forma conjunta. Muchos programas han promesa de beneficios maderables. asumido que la comunidad geográfica es sinónima de Sin embargo, cuando los organismos inducen "comunidad de intereses", pero esto no es artificialmente resultados rápidos y visibles mediante necesariamente cierto y, por el contrario, afecta la acciones simplificadas, éstos pueden contravenir la acción colectiva. Por ejemplo, el movimiento de la acción conjunta. De esta forma, en un intento por comunidad de áreas arboladas en India fracasó desde motivar la formación de asociaciones comunales de un inicio, debido a que se supuso que la comunidad pastoreo, el Proyecto de asociaciones de pastoreo de era la unidad apropiada de "comunidad de intereses" Malí cambió su estrategia y construyó pozos antes de para administrar las áreas arboladas (Cernea 1989). proceder a la movilización. Una evaluación del En muy pocos casos, las comunidades son entidades proyecto determinó que el cambio tuvo el efecto homogéneas. En las asociaciones de irrigación, los contrario, debido a que violaba el principio de intereses de las personas cercanas a las obras de contribución y participación local en la toma de irrigación, invariablemente, chocan con los de decisiones (Shanmugaratnam y otros 1992). aquellos en posiciones más distantes; los consejos Otra acción simplificada con consecuencias formales de los pueblos, como los panchayats en negativas a largo plazo es bajar, o eliminar, las India, pueden tener intereses bastante distintos de los contribuciones financieras de la comunidad para de los pobres en la comunidad. inducir una acción rápida. Una vez eliminadas, es Sin embargo, la necesidad de resolver los dificil volver a introducir las contribuciones en la problemas urgentes puede unir a las diferentes clases misma área, y el resultado es la ausencia de un y grupos de poder. En el sur de India, Robert Wade sentido de pertenencia y viabilidad financiera. En un (1994) ha documentado la forma en que todo un Proyecto rural de abastecimiento de agua en Nigeria, pueblo administra los sistemas de irrigación las contribuciones de la comunidad bajaron comunitarios, y ha desarrollado un sistema de drásticamente para inducir una acción rápida y fiscalización para impedir el robo de agua. No acelerar su ejecución, lo cual redundó en una obstante, a medida que los grupos van creciendo o disminución del interés de los grupos comunitarios esparciéndose en grandes áreas, la influencia de la en el éxito de los barrenos (Boerma 1993). cohesión social comienza a resquebrajarse y se Un enfoque más valioso para inducir beneficios vuelve más dificil supervisar el comportamiento de rápidos es organizar las tareas en secuencia, y los individuos. Por este motivo, conforme los grupos dividirlas en pequeños segmentos "que se pueden crecen, las personas dan carácter formal a las llevar a cabo". El éxito en las tareas pequeñas genera reglamentaciones y delegan la toma de decisiones a confianza y satisfacción mutuas y, por esta razón, las grupos más pequeños, o se unen a una estructura organizaciones no gubernamentales (ONG) que no federada que deja la toma de decisiones en manos de estén limitadas a emprender actividades en un sector los habitantes locales. específico pueden comenzar con acciones que produzcan resultados rápidos, para luego pasar Control sobre los recursos. En el pasado, las gradualmente a realizar tareas para las cuales se entidades se han mostrado reacias a ceder el control y disponga de más tiempo. El programa de apoyo rural la autoridad sobre la administración de los recursos a de Aga Khan, en la región noroccidental de Pakistán, los grupos comunitarios. Se ha asumido que éstos no dio inicio con la construcción de infraestructura tomarán decisiones racionales y harán un mal uso de productiva pequeña, la cual fue identificada como la los recursos financieros. Sin embargo, la experiencia prioridad comunal. El trabajo se realiza en ha demostrado lo contrario. En las Filipinas, cuando a los grupos de agricultores se les cedió la autoridad Deepa Narayan 109 para establecer y cobrar cuotas de irrigación, asumen papeles de liderazgo. Si bien esto no es lograron aumentarlas y mejorar el sistema de cobro, necesariamente negativo, puede dar como resultado incrementando drásticamente los ingresos de la el desvío de recursos, a menos que se hagan cumplir Agencia Nacional de Irrigación (NIA, por sus siglas de alguna manera los principios de transparencia y en inglés). En Orangi, un barrio urbano de Karachi rendición de cuentas. Para ilustrar, en proyectos en Pakistán, el costo del sistema de alcantarillado rurales comunitarios de abastecimiento de agua en disminuyó al tiempo que se eliminó el incentivo para Indonesia y Pakistán, el éxito en la organización de la que los ingenieros gubernamentales los comunidad estaba estrechamente vinculado a la sobrediseñaran. En varios fondos sociales (como el presencia de líderes fuertes interesados en solucionar Proyecto de infraestructura en Indonesia y el Fondo el problema del abastecimiento. Por otro lado, en social en Malawi y Eritrea) a medida que los grupos Zimbabwe, cuando los líderes locales promulgaron la comunitarios recibieron la autoridad para administrar política para los programas comunales de pastoreo, a los recursos financieros, fueron controlando menudo tomaban los recursos externos para si cuidadosamente todos los gastos, y a menudo mismos, u obstruían la formación de grupos de redujeron su remuneración por mano de obra, pastoreo (Scoones y Matose 1993). Por ende, es autorizada oficialmente, y así tener más dinero necesario contar con un liderazgo carismático para disponible para las construcciones fisicas. Con el plantar la semilla de la acción colectiva, pero el propósito de estimular la rendición de cuentas, más y liderazgo directivo se necesita hasta que concluya el más proyectos están apoyando la divulgación pública período de creación e innovación. de todos los convenios relacionados, incluyendo la Cuando la acción colectiva se induce desde información financiera, costos unitarios, costos de afuera, por lo general, se enfatiza en crear la mano de obra, entre otros, para que las comunidades estructura de los comités, sin armonizar la tarea con estén bien informadas y, de esta manera, proteger al la capacidad, conocimiento o destreza técnica de los máximo los recursos del proyecto. miembros. Los grupos también fracasan porque se espera demasiado de ellos y carecen de una Incorporación social. La experiencia ilustra la formación en destrezas administrativas o específicas. importancia de nutrir a las instituciones locales que Para que las asociaciones locales se conviertan en estén enraizadas en el contexto social de la localidad organizaciones de autogestión se puede tardar varios (Evans 1995). El Proyecto de educación primaria de años, y esto no es posible sin realizar inversiones en Beluchistán, en Pakistán, muestra la rapidez con que fortalecer sus capacidades. se disemina la acción comunitaria cuando está incorporada en la organización social local, cuando Pertenencia y cumplimiento de responsabilidades. se definen claramente las tareas, y cuando se dedica Para poder funcionar de forma eficaz, los grupos tiempo a desarrollar la organización local. comunitarios deben sentar las reglas que definen los El problema de la organización existente radica en requisitos de afiliación, las responsabilidades y que generalmente es invisible, y con frecuencia beneficios, la rendición de cuentas, sanciones y excluye a las mujeres y a los pobres de las solución de conflictos. Esto puede hacerse asociaciones y foros más importantes de producción formalmente, con textos escritos, cuotas y multas, o y toma de decisiones. Por ello, para aprovechar las bien informalmente de manera empírica. A menudo, fortalezas e incorporar nuevas formas de las reglas van evolucionando a medida que avanza el organización al sistema social vigente, es imperativo trabajo. comprender su funcionamiento. Las reglas de admisión definen quién ingresa y En Nepal, por ejemplo, cuando se promulgó una quién no, así como las obligaciones de los miembros. política gubernamental para crear asociaciones de La afiliación puede basarse en una variedad de agricultores, los supervisores asistentes encontraron factores: posesión de tierras, participación en grupos muchos grupos informales de agricultores de agricultores, sexo o edad. Para limitar los organizados en torno a sistemas de irrigación. Por lo beneficios a quienes hacen el trabajo, los grupos tanto, en lugar de crear nuevas organizaciones, se exitosos por lo general imponen cuotas a los usuarios instó a estos grupos a inscribirse oficialmente como y cuotas de afiliación. asociaciones. En un Proyecto de desarrollo de la Las reglas de asignación definirán las ganadería en Mauritania, se crearon asociaciones responsabilidades, contribuciones y beneficios de los piloto de pastoreo, en parte con base en una afiliados debido a que, a menos que los miembros y organización tradicional, y en parte en comités directivos conozcan su responsabilidad y organizaciones nuevas; para hacerlo se utilizaron cómo se beneficiarán, no se puede esperar que datos ambientales y socioeconómicos. La asociación cumplan sus funciones. En una evaluación realizada, promedio abarcaba 50 poblados, 2.500 kilómetros en 1987, del Proyecto de plantación de bosques cuadrados, y una población de 14.000 personas. comunitarios de Orissa, en India, se determinó que el Estos grupos resultaron ser demasiado grandes para 82% de los pobladores, que se suponían eran trabajar de forma eficaz, y rápidamente fueron miembros, no sabían cómo se distribuirían los subdivididos (Shanmugaratnam y otros 1992). productos de las áreas arboladas. La mayoría no esperaba recibir ninguna participación del producto Liderazgo y capacidad de los grupos. La final y consideraban el área arbolada de la capacidad de los grupos para organizarse y comunidad como otro tipo de reserva forestal, así, no emprender acciones coordinadas es importante para sorprende que carecieran de todo tipo de interés en asegurar su éxito. Las élites locales, por lo general, contribuir a su establecimiento o mantenimiento. 110 Desarrollo rural participativo Los mecanismos que aseguran la rendición de padecimiento de los pobres, las comunidades han cuentas también son esenciales. El hecho de que los instituido una escala móvil de cuotas para ellos. En integrantes de los grupos sepan que existe un Tanzanía, las cuotas progresivas según el nivel de mecanismo de fiscalización eficaz puede desanimar a pobreza imperan en todos los sistemas administrados los infractores, y alentar a otros a informar sobre las por las comunidades. No obstante, en otros países y infracciones. Las medidas de fiscalización pueden escenarios los pobres se ven excluidos cuando las concentrarse en vigilar el pago de tarifas, la comunidades imponen cuotas a los usuarios para extracción y el uso de recursos, y el desempeño de obtener la viabilidad financiera. los comités de administración de los grupos, del Se puede beneficiar más fácilmente a los personal de la agencia y de los contratistas. En desposeídos cuando los servicios y estructuras de los grupos pequeños con una proximidad fisica, la programas están dirigidos, de forma específica, a presión social por medio de la fiscalización por los satisfacer sus necesidades. En el Proyecto de pares es una técnica importante de costos bajos y FUNDASAL, en El Salvador, los pobres construyeron eficaz. El sistema de fiscalización por los pares del las viviendas entre todos y esta forma de trabajo Grameen Bank constituye un componente básico del conjunto eliminó la necesidad de aportar un pago éxito del sistema crediticio grupal. Según este inicial del 10%. Se requirió a las familias trabajar en sistema, si un individuo incumple en el pago de un equipos de construcción durante 30 fines de semana, préstamo, todo el grupo es responsable y, de esta y participar en reuniones y sesiones de capacitación manera, se crean incentivos entre los miembros para en técnicas organizativas (Bamberger, Gonzalez- vigilarse y apoyarse mutuamente. Polio y Sae-Hau 1982). Cuantos más conflictos se resuelvan en nivel local, menos recargados y onerosos son los sistemas Adecuación de la tecnología a las capacidades de la generales. Cuando no se logra solucionar los comunidad conflictos de manera rápida, los programas grupales se desmoronan. Por ejemplo, en Zimbabwe muchos Los criterios más significativos para determinar si programas de pastoreo no han podido resolver una tecnología es apropiada son el nivel de capacidad conflictos limítrofes básicos o diferencias de opinión local administrativa, y la influencia que la en torno a la conveniencia de ciertas técnicas. La introducción de una tecnología tiene sobre la presencia de cercas fisicas para marcar los límites no cohesión social y el flujo de beneficios. Por ello, la ha hecho ninguna diferencia, y éstas han sido tecnología deber ser considerada de forma integral eliminadas, ignoradas o no han recibido para determinar su adecuación al sistema social mantenimiento. imperante y la dirección del cambio que provocará su introducción. Acceso de las mujeres y los pobres. En la mayoria En el sector de agua potable, un inadecuado de las sociedades existen diferencias notables entre método de mantenimiento condujo a la búsqueda de hombres y mujeres en torno a sus roles, necesidades, operaciones y sistemas de conservación en los forma de interactuar, destrezas y conocimiento. Por pueblos, incluyendo el empleo de bombas manuales. lo tanto, no puede suponerse que en una comunidad Si bien el costo es importante, la opción más barata lo que conviene a los hombres es apropiado para las no es necesariamente la mejor, y la experiencia ha mujeres. A manera de ilustración, en un estudio de dejado ver que las personas desean conexiones a sus los proyectos rurales de abastecimiento de agua se viviendas y, con frecuencia, están más dispuestas a determinó que únicamente el 17% de ellos pagar un precio relativamente alto para tener agua involucraba a las mujeres en la toma de decisiones, por tubería, que un precio menor para tener acceso a aunque la mayor parte de la documentación de estos bombas manuales administradas por la comunidad, lo planes indicaba que una de las metas era lograr la cual es inconveniente y menos seguro. participación femenina (Narayan 1994). En los proyectos agrícolas y de manejo de los Los programas de base comunitaria tampoco recursos naturales, las consideraciones tecnológicas alcanzan necesariamente a los pobres. El trabajo con son primordiales cuando se estudia qué sembrar, las asociaciones comunales de pastoreo revela que cómo cosecharlo y cómo fiscalizarlo. La experiencia hasta un 80% de los rebaños en Mali, y el 40% en demuestra que la respuesta de la comunidad es mayor Níger, pertenecían a propietarios ausentistas. El cuando los proyectos adoptan enfoques que acaparamiento de beneficios y recursos por parte de proporcionan un flujo continuo de beneficios, sobre los poderosos siempre está presente, cuando los todo donde las poblaciones indígenas o las mujeres pobres están vinculados a los ricos en relaciones de dependen de productos no maderables, pienso, cliente/patrón y el recurso en cuestión es escaso, por cultivos intercalados y semillas. lo que tiene un alto valor económico En Nepal, donde las organizaciones de (Shanmugaratnam y otros 1992). agricultores indígenas administran la mayor parte de Por ello, en Pakistán, las élites de los pueblos en la tierra irrigada, la construcción de obras de las provincias del norte desempeñan un rol positivo cabecera permanentes, dirigidas por los organismos y en iniciar programas sencillos de abastecimiento de financiadas por donantes con base en la eficiencia, ha agua potable, pero en las provincias del sur, sobre sido menos que satisfactoria (Ostrom 1993). Se todo en Sind, las élites acaparan el agua para preveía que el Proyecto de irrigación de Kamala irrigación, a menudo de forma abierta y cubrirla 25.000 hectáreas pero nunca alcanzó esta desproporcionada (Bymes 1992). En Kenya, donde meta. El sistema incluye obras de cabecera de los líderes comunitarios son sensibles al concreto grandes y permanentes, así como un canal Deepa Narayan l l l totalmente recubierto. Nunca se han cobrado Las estructuras institucionales varían en ambos impuestos ni cuotas. El personal de la agencia dedica enfoques de proyección. La proyección puede la mayor parte de su tiempo a operar y mantener las hacerse reestructurando los organismos con el fin de enormes obras de cabecera de concreto, y muy poco añadir personal para las labores de proyección al tiempo a dar mantenimiento al resto del sistema. Por cliente (NIA en las Filipinas) contratando servicios de otro lado, no se creó ninguna organización de proyección con las ONG (Kenya Water and Health agricultores para su construcción, y los agricultores Organization para el abastecimiento de agua en áreas no participaron en la toma de decisiones. Dado que rurales) con el sector privado (en agricultura en las obras de cabecera aumentaron el control de los Malasia) con otras organizaciones gubernamentales o agricultores cercanos sobre el agua, éstos tenían bilaterales, o utilizando los grupos locales existentes. pocos incentivos para negociar con los agricultores Un estudio reciente de programas comunitarios en más distantes. Como consecuencia, estos últimos han México estableció que un aspecto clave para penetrado los canales secundarios para obtener agua beneficiar a los pobres era invertir en organización y siempre ocurren conflictos armados entre ellos y social o formación de grupos (Carrasco, Esmail y los agricultores cercanos a las obras. Piriou-Sall 1997). En el FONAES, el fondo solidarista En contraposición, en el vecino Proyecto de para empresas sociales, una institución que brinda irrigación de Pithuwas, en el cual no dominan las asistencia para actividades productivas a las familias obras de cabecera permanentes, la necesidad de situadas por debajo de la línea de pobreza, el conseguir todos los años mano de obra para construir personal promueve la formación de grupos de 15 las tomas de agua y mantener el canal ha creado personas, quienes luego desarrollan en conjunto incentivos para que los agricultores cercanos a la planes detallados incluyendo aspectos financieros. El construcción colaboren y negocien la distribución del personal del FONAES también ayuda a los grupos a agua. En un marcado contraste con el proyecto de inscribirse oficialmente. El trabajo se concentra en Kamala, en el proyecto de Pithuwas los agricultores una microregión y luego se extiende hacia fuera, han logrado irrigar 1.300 hectáreas, empleando un donde los integrantes de los grupos capacitan a los sistema diseñado para abastecer 600 hectáreas. grupos nuevos, y aumentan el nivel de conocimiento Aunque no se crearon grupos de agricultores durante sobre el programa en las comunidades vecinas. la construcción, posteriormente se conformó un Dado que los trabajadores de la comunidad son, a comité; desde entonces este modelo se ha diseminado menudo, el primer contacto por medio del cual los por todo el sistema (Laitos y otros 1986). demás habitantes se enteran de los programas de los Si las tareas que realizará la comunidad son organismos, el papel que desempeñan es de gran complejas y recurrentes, como operaciones y importancia. Desafortunadamente, no se le ha mantenimiento de largo plazo, la inversión necesaria prestado suficiente cuidado al diseño de los sistemas para mejorar sus capacidades es generalmente mayor. de proyección comunitaria y las consecuencias normalmente son desastrosas. Por otro lado, tampoco Proyección eficaz ayuda que los trabajadores comunitarios tengan poca presencia en sus propias organizaciones, y realmente En términos generales, los mecanismos de no se logra ninguna diferencia si sólo se agregan más proyección pueden clasificarse en dos, el enfoque de trabajadores comunitarios sin que el personal de alto extensión y el enfoque de potenciación. En realidad, rango los apoye. los dos enfoques se traslapan y una estrategia de proyección eficaz contiene aspectos de ambos. El Naturaleza de la tarea. El enfoque de extensión enfoque de extensión se caracteriza por la es valioso para aumentar el uso de insumos que no diseminación de información, la promoción de la dependen en gran medida de la acción coordinada de demanda, la prestación de servicios y el suministro las personas (insumos agrícolas, semillas, de insumos específicos. En el enfoque de fertilizantes, suplementos nutricionales). Con potenciación, la meta principal es dotar a los grupos frecuencia, la diseminación de información es más locales de los medios necesarios, o fortalecer su eficiente si los grupos están organizados y listos para capacidad organizativa para la autogestión por medio recibir información u otros datos, en días de la participación en la toma de decisiones. El predeterminados. Esto incluye, por ejemplo, el desafio primordial es armonizar el sistema de sistema de capacitación y visitas, uso de grupos de proyección con los resultados que espera la agricultores que sirvan de contacto, equipos de comunidad. El enfoque de potenciación hace un uso trabajadores en salud a domicilio en días fijos del más intensivo del personal y, por lo general, exige mes para supervisar el crecimiento de los niños (lo mayor inversión en el fortalecimiento de la capacidad cual se hace con éxito en India e Indonesia), así como local. En un proyecto de irrigación en Pakistán, el funcionamiento del departamento de veterinaria donde el éxito dependía del buen funcionamiento de para inocular al ganado (en Pakistán). También ha grupos autónomos de usuarios del agua, el proyecto resultado eficiente que las comunidades o individuos solamente alcanzó para 20 días de trabajo por cada únicamente realicen tareas puntuales como recolectar grupo de los organizadores. Esto provocó que los dinero, contribuir con mano de obra a construcciones organizadores corrieran de un grupo a otro, creando de muy corto plazo, inmunizar a los niños, o eliminar grupos sin siquiera dar tiempo para evaluar sus una plaga específica. propias necesidades (Byrnes 1992). Tan pronto El enfoque de potenciación es esencial cuando los terminó el proyecto, los equipos colapsaron. grupos comunitarios deben participar en la toma de 112 Desarrollo rural participativo decisiones y asumir responsabilidades por tareas Irrigación. Los guardianes son empleados de la administrativas de largo plazo, o cuando las tareas agencia a tiempo completo y, por ello, sólo participan incluyen elementos de coordinación en distintos de forma marginal en labores agrícolas; los niveles. selecciona el ingeniero de la agencia y se vuelven empleados permanentes después de un período de Papel de los agentes destacados en el campo. En prueba; no los destacan cerca de su propio pueblo, y el enfoque de extensión, los agentes destacados en el a los seis años deben trasladarse a otra zona. La campo por lo general están abocados a transmitir relación de trabajo se caracteriza por la desconfianza mensajes; canalizan información, suministran institucionalizada y el control por parte de los conocimientos técnicos y distribuyen insumos, superiores. semillas, fertilizantes, educación sobre salud o Los incentivos, destrezas y reglas en el sistema nutrición, entre otros. El enfoque de extensión es coreano son prácticamente lo contrario, maximizan la deficiente a la hora de apoyar el desarrollo identificación de los guardianes con la red social institucional local para la autogestión. En el enfoque existente de agricultores y con los jefes de los de potenciación, los agentes destacados en el campo pueblos. Los guardianes trabajan medio tiempo y el primero son facilitadores, catalizadores y resto del tiempo son agricultores; los seleccionan los organizadores de la potenciación. La información jefes de los pueblos con la aprobación de los jerarcas técnica la presentan especialistas, o el mismo agente, del sistema de irrigación y deben ser nombrados cada para ayudar a los grupos locales a tomar decisiones año. Deben tener tierra y vivir en la zona donde informadas después de sopesar los costos y trabajan y no los trasladan de un lugar a otro. En el beneficios de las distintas opciones. plan coreano, si el sistema de irrigación no funciona Con el propósito de administrar adecuadamente adecuadamente el guardián enfrenta las los recursos naturales, en el Departamento de consecuencias junto con los otros agricultores con servicios agrícolas, técnicos y de extensión quienes ha estado en estrecho contacto. (AGRITEX) de Zimbabwe el extensionista promueve Otro ejemplo significativo proviene del Proyecto un paquete técnico fijo y limitado, mediante una de nutrición de Tamil Nadu, donde el proceso para variedad de enfoques grupales de capacitación y seleccionar trabajadoras comunitarias en el área de la visitas, parcelas de demostración, capacitación para salud es un elemento esencial para el éxito del obtener el certificado de agricultor maestro, y días de proyecto. De esta forma, se contrata a medio tiempo campo. La participación de los agricultores en la a mujeres casadas, pobres, de las mismas toma de decisiones está limitada por la estructura del comunidades, quienes pertenecen a una casta objeto enfoque de extensión, el cual hace énfasis en la de disposiciones legislativas especiales, tienen educación técnica (Scoones y otros 1993). educación primaria y dos niños saludables. Dado que En contraposición, en Malí el papel de los las mujeres tienen raíces profundas en la comunidad extensionistas en el área de recursos naturales ha sido y son pobres pero tienen niños saludables, gozan de mejorar la capacidad de los grupos comunitarios para credibilidad ante las familias con niños malnutridos. administrar los recursos naturales. En el Proyecto de Las trabajadoras en salud tienen una cantidad administración de recursos naturales de 1992, los limitada de tareas y su trabajo es específico a un extensionistas apoyaron a las comunidades para que grupo local de mujeres ante quienes deben rendir efectuaran su propio análisis de necesidades, cuentas (Heaver 1989). desarrollar un plan de acción, y formar enlaces con En comparación, en el Proyecto de servicios organismos de apoyo externos. Este es un buen integrados para el desarrollo infantil en India, las ejemplo de un enfoque de extensión que favorece la trabajadoras anganwadi (desarrollo infantil) no potenciación de los beneficiarios. tienen prioridades claras y se les sobrecarga con una gran cantidad de tareas, incluyendo la alimentación Destrezas y características de los agentes de los niños de preescolar, visitas a los hogares, y destacados en el campo. Los extensionistas tienen atención a las mujeres embarazadas y lactantes. Los destrezas técnicas, son especialistas en información estudios han demostrado que casi la mitad de las y, por lo general, son personas externas, mujeres no son reclutadas de la comunidad donde normalmente leales a la agencia. Por su parte, los trabajan y, por lo general, pertenecen a una casta alta. agentes de potenciación deben transmitir mucha En el contexto indio, es muy poco probable que estas confianza para poder motivar a los grupos mujeres intenten llegar hasta los niños necesitados de comunitarios en favor de la acción colectiva y, las castas objeto de disposiciones legislativas además, deben tener algún grado de información y especiales (Subbarao 1989 y Heaver 1989). La destreza técnica. En India y Corea, la diferencia en el contratación de mujeres se vuelve un determinante desempeño y las características de los guardianes del bastante significativo para poder beneficiar a este sistema de irrigación (los trabajadores de menor grupo social. En Pakistán y Yemen (el Programa de rango en las operaciones del canal) constituyen un educación primaria de Beluchistán de 1993 y el ejemplo gráfico de esta situación (Wade 1994). El Proyecto de educación básica de 1992) fue necesario sistema indio, con su método de organización contratar a maestras para que los padres de familia jerárquico basado en el control centralizado y de estuvieran dispuestos a enviar a sus hijas a la escuela. orientación hacia las obras públicas, minimiza la En Nigeria, la contratación de extensionistas identificación entre estos guardianes y los agrícolas mujeres triplicó la cantidad de las mujeres agricultores locales, y maximiza la orientación y agricultoras que estaban en contacto con las rendición de cuentas ante el Departamento de extensionistas. Deepa Narayan 113 Control sobre las decisiones. En el enfoque de más importantes que los costos involucrados. La extensión típico, el control y la autoridad sobre las experiencia ha demostrado que no es posible apoyar decisiones los mantiene la agencia, y el agente los enfoques dirigidos a la comunidad sin cambiar de destacado en el campo es el mensajero. En el enfoque manera significativa las estructuras, reglas e de potenciación, la agencia establece los parámetros incentivos institucionales. Las características clave de o las condiciones iniciales para el trabajo conjunto, los organismos orientados a los clientes se resumen pero la comunidad es quien controla los detalles. en el Cuadro 9.1. Algunos fondos sociales emplean el enfoque de También ha quedado establecido que es necesario potenciación, en el cual el personal de campo ofrece que las altas esferas políticas y gubernamentales den un menú de opciones y la comunidad elige las que un fuerte apoyo a los organismos, para que éstas mejor se ajusten a sus necesidades y capacidad realmente se orienten a los clientes. Este tipo de financiera y administrativa. La agencia define las apoyo se ha dado, por ejemplo, con el Programa reglas para llevar a cabo el trabajo conjunto (por Integral para el Desarrollo Rural (PIDER) en México, ejemplo, la cantidad de asistencia financiera la NIA en las Filipinas, el Programa de Obras Civiles disponible). en Indonesia, el gobierno local en Paraguay, el Ministerio de Silvicultura en Bengala Occidental en El papel de la información. En el enfoque de India y en Zimbabwe. El desempeño del sector de extensión, donde el propósito primordial es la irrigación en México es un ejemplo notable de una diseminación de información, la comercialización reforma institucional rápida y exitosa. social y los medios de comunicación revisten gran Un aspecto crucial es cómo lograr el compromiso importancia. En el enfoque de potenciación, la gubernamental con el cambio. El personal del Banco actividad primaria es generar confianza haciendo que Mundial empleó dos estrategias principales para las personas compartan sus conocimientos e generar interés y compromiso: (a) proyectos piloto involucrándolas en el desarrollo de tareas; sólo se como instrumentos para demostrar planes introduce información especializada en caso alternativos y (b) una variedad de técnicas necesario. participativas, incluyendo viajes de estudio a otras Los medios de comunicación se emplean para regiones y países, con el fin de generar interés y un anunciar la existencia y las reglas del programa y compromiso con nuevas ideas y estrategias de acción. para establecer una noción de transparencia. Los indicadores de éxito también son importantes dado que envían señales valiosas al personal sobre las Rendición de cuentas. En el enfoque de extensión, prioridades de los programas. Si la participación el personal de campo responde típicamente a la comunitaria, la cantidad de mujeres o pobres agencia, la cual los recompensa, castiga, asciende o beneficiados, y la cantidad de sistemas en ignora. En el enfoque de potenciación, los agentes funcionamiento no se reflejan en los indicadores de responden a los grupos comunitarios, incluso cuando éxito, el personal tendría pocos incentivos para es la agencia la que paga su salario. Para aumentar la cambiar su forma de hacer las cosas y alcanzar estas rendición de cuentas, algunos programas exigen que metas. La mayoría de los proyectos que se ajustan las comunidades certifiquen que los agentes han durante su ejecución invierten en numerosos estudios cumplido satisfactoriamente su trabajo; en otros, el pequeños para obtener retroinformación sobre el ¡ personal de la agencia es reemplazado por los funcionamiento de los distintos enfoques. El habitantes locales quienes algunas veces son pagados Proyecto Mujer en el Desarrollo (MED) en Gambia, directamente por las comunidades. creó una unidad de fiscalización y evaluación durante Resultados deseados en la comunidad. En el la etapa de preparación del proyecto, la cual afinó sus enfoque de extensión, los resultados esperados por la destrezas efectuando varios estudios pequeños. El agencia son que los insumos y servicios Proyecto rural de abastecimiento de agua en suministrados sean empleados, y que los programas Indonesia ha desarrollado un sistema nacional de sean más eficientes. En el enfoque de potenciación, fiscalización de los indicadores de proceso y los resultados clave son que las familias o los grupos resultados clave, haciendo énfasis en los cambios en comunitarios se organicen para la autogestión, y nivel comunitario. muestren una mayor capacidad para coordinar Los ejemplos más ilustrativos del valor de definir acciones, incluyendo la administración de los parámetros al tiempo que se apoya la evolución de servicios o recursos locales. las reglas locales, han surgido en los sectores de ordenación del agua y los recursos naturales. Los Organismos orientados a los clientes. proyectos con formas normalizadas de participacion y aplicación universal de las reglas de ejecución Los organismos orientados a los clientes son formuladas por la agencia no han funcionado y, a necesarias para asegurar la satisfacción de la pesar de los objetivos establecidos, se han vuelto demanda y que los funcionarios destacados en el programas dirigidos a la agencia en lugar de al campo den un respaldo adecuado a la autogestión usuario. Por otro lado, los programas con numerosas comunitaria. Para llegar a ser organismos orientados variaciones en las reglas locales han creado el marco a los clientes deben estar convencidas de cambiar sus de referencia general para las reglas de interacción reglas y estructuras de incentivos, de manera que los entre los grupos de usuarios y los organismos. En beneficios derivados de su servicio a los clientes sean ellos, los grupos de usuarios deciden los detalles de 114 Desarrollo rural participativo Cuadro 9.1 Reinvención de las organizaciones para apoyar el desarrollo dirigido a la comunidad Enseñanzas de la comunidad Características de la Mecanismos de la organización organización El grupo debe haber sentido la La organización responde a la Evaluar la demanda, instituir necesidad de recibir el demanda y sabe lo que las mecanismos de proyección y servicio; existe una personas desean emplear el análisis social para "comunidad de intereses" identificar y comprender a los actores clave, su poder, intereses y necesidades El grupo controla y tiene La organización "libera" el Definir objetivos e indicadores autoridad sobre los recursos, control sobre los detalles de de éxito para apoyar el las decisiones y la ejecución, y puntualiza el control local y reorientar al formulación de reglas marco para las reglas de personal y los criterios de interacción y negociación con desempeño las comunidades El grupo local tiene la La organización asigna Instituir el proceso de capacidad y las destrezas prioridad a la potenciación y desarrollo de capacidades, necesarias y puede movilizar al desarrollo de las invertir tiempo y recursos en recursos fmancieros para capacidades de los grupos capacitación, idear nuevos sobrevivir a largo plazo locales mecanismos de financiamiento que beneficien rápidamente a las comunidades, enfocarse en estrategias para que los grupos logren la autosuficiencia financiera, y escalonar los pagos que los grupos comunitarios hacen a los extensionistas Cada grupo/comunidad es único La organización planifica Emplear un proceso de tomando en cuenta la aprendizaje, establecer diversidad y promueve la horizontes de planificación adaptación a las condiciones cortos, modificar los planes locales de ejecución a partir de la retroinformación obtenida por medio de la fiscalización y evaluación En muchos casos, se deja fuera La organización se concentra en Reflejar el énfasis en los pobres a los pobres y a las personas beneficiar a los pobres y a las y grupos marginales en los marginales, incluyendo personas marginales objetivos, mecanismos mujeres y grupos indígenas institucionales, estrategias de focalización y en los indicadores de éxito cómo manejar los recursos, y los habitantes locales comunidad) frenaba la participación comunitaria, la tienen la responsabilidad de administrar, fiscalizar y iniciativa local y la solución de problemas. velar por el cumplimiento de las reglas. Asimismo, resultó contraproducente la aplicación Elinor Ostrom (1990) resalta este hecho al uniforme de reglas en las actividades de pastoreo, comparar los sistemas de irrigación entre varios siembra de árboles, y manejo de áreas arboladas. países y dentro de ellos. Para ilustrar, el estudio de un Cada vez se reconoce más la relevancia de la sistema de irrigación dirigido por agricultores organización social y, por ello, la mayoría de los nepaleses, en Karjahi, descubrió una diversidad de organismos incluyen, al iniciar el desarrollo de reglas incluso dentro de un sistema pequeflo de programas, conocimientos especializados en el área organización autónoma, y aun así el sistema institucional y de las ciencias sociales (no funcionaba bien (Hilton 1990). Por contraste, Frances económicas). Un entendimiento de la organización Cleaver (1990) en un estudio nacional por muestreo social supone comprender los sistemas de liderazgo y de más de 400 bombas manuales en Zimbabwe, poder locales, quién tiene control y acceso a los determinó que la aplicación de reglas microscópicas recursos, quiénes son los actores sociales clave, (por ejemplo, cuán profundo debía cavar la cuáles son los patrones locales de posesión de la Deepa Narayan 115 tierra, tenencia y funcionamiento de los grupos forma de resolver el problema era imponiendo formales e informales existentes. En la experiencia de aumentos específicos en los niveles de la NIA en las Filipinas, los perfiles socioculturales financiamiento anual de las operaciones, en los básicos y la documentación de procesos jugaron un gastos de mantenimiento incurridos por la NIA y en papel importante en señalar el camino del cambio el monto total de cuotas de irrigación que recaudaba institucional. En México, la Comisión Nacional de anualmente. Sin embargo, al hacerlo, esto socavó el Aguas cuenta con un grupo interno de científicos sistema de irrigación administrado por los sociales experimentados y especialistas en agricultores, incluyendo la recaudación de cuotas, comunicación, quienes diseñan la estrategia de que era más eficiente que la recaudación hecha por la proyección comunitaria, investigación aplicada y NIA. A la larga, la NIA cambió sus reglas y entregó el comunicación; luego subcontratan estos trabajos con control a los agricultores. Dos años después, los el sector privado. programas de irrigación administrados por los agricultores trabajaban tan bien que se eliminaron los Políticas facultativas subsidios de la NIA (NIACONSULT 1993). Tendrán que cambiarse muchas reglas y Un desarrollo en gran escala dirigido a la comunidad reglamentos, desde las calificaciones exigidas a los requiere políticas facultativas y apoyo político para trabajadores comunitarios, maestros y educadores en proteger los organismos, de forma que puedan llevar el área de la salud, hasta las reglas sobre a cabo el proceso de reforma y dar tiempo a que éste adquisiciones. En el Proyecto de educación primaria se arraigue, ya que es mucho más fácil brindar apoyo de Beluchistán, el rápido acceso de las niñas a las en el contexto de estrategias de descentralización. Si escuelas administradas por la comunidad exigió bien las personas juegan papeles clave al iniciar o varios cambios en las políticas. Algunas de las proteger el proceso de reforma en sus primeras modificaciones principales para lograr el etapas, el cambio es sostenible únicamente si las reclutamiento de maestras del pueblo incluyeron reglas en los diferentes niveles proveen los incentivos bajar la edad mínima a 14 años, y subir la edad necesarios de trabajo y organización. Existen tres máxima a 40 años, legalizar un programa de grandes categorías de reglas: legislación, títulos y capacitación móvil para las maestras, y "aprobar" el derechos; control y uso de fondos financieros y puesto de la maestra y la escuela por medio de la cuotas locales; y otras reglas del juego. También es Unidad de Coordinación Comunitaria del importante obtener apoyo o patrocinio político en los Departamento de Educación. Sin estos cambios, círculos apropiados. ningún esfuerzo de participación y organización de la Durante los estudios sectoriales, es necesario comunidad hubiera servido para ampliar rápidamente identificar las medidas legislativas que rigen el la educación primaria a las niñas. Al cambiar las funcionamiento de los organismos y su relación con reglas, debe protegerse la rendición de cuentas y el otras organizaciones y comunidades. Algunos desempeño. aspectos clave que deben examinarse son el mandato Cuando se inicia la transformación a gran escala, de los organismos, la redefinición del papel de las por lo general, hay ganadores y perdedores. El organizaciones gubernamentales como facilitadoras y cambio es un proceso político que reorganiza las reguladoras, la reforma al servicio civil, nuevos estructuras de poder, y altera el acceso y uso que mecanismos de financiamiento, nuevos sistemas de hacen las personas de los recursos. La mayor parte de control del desempeño, la situación legal de los los enfoques en gran escala dirigidos a la comunidad, grupos comunitarios, la simplificación de los en especial los que han logrado pasar las esferas requisitos de inscripción legal, posesión individual, gubernamentales e instituyeron un cambio rápido y grupal o comunitaria, y uso y derechos de tenencia radical, han contado con un fuerte apoyo y patrocinio sobre los activos (en especial el agua, la tierra y otros político. recursos naturales). Judith Tendler (1993) destaca los papeles Los organismos y comunidades tienen pocos positivos y significativos que juegan los "padrinos". incentivos para movilizar los recursos si no perciben Detrás de muchas historias de ejecución exitosa, ha ningún beneficio inmediato. Cuando las cuotas estado un "buen gobernador", o un congresista, o un recaudadas en la agencia se revierten a las tesorerías servidor civil de consabida mentalidad reformista con centrales, sin ningún vínculo con la subsiguiente acceso y apoyo de líderes políticos importantes. Los repartición de recursos en la agencia, ésta tiene pocos buenos gobernadores han brindado protección contra incentivos para prestar atención al pago o cobro de la presión para contratar personal mediocre, para cuotas. Pueden ocurrir mejoras considerables cuando despedir a empleados excelentes por motivos a los organismos se les exige ser financieramente políticos, para tomar alternativas técnicamente no autónomas y tienen acceso a las cuotas de los deseadas, y para demorar en la transferencia de usuarios. fondos del gobierno central. Ellos han presionado a No debe suponerse que la forma más eficaz de los organismos a producir resultados y han proceder es tener a una agencia centralizada que se seleccionado uno o dos componentes de un proyecto encargue del cobro de las cuotas a los usuarios. Uno como "actividades de recordación" en las cuales de los principales problemas a los que se debió hacer dejar su marca. A manera de ejemplo, en Sergipe, el frente en los proyectos participativos de irrigación de gobernador moldeó el proyecto en tomo al la NIA patrocinados por el Banco, en las Filipinas, abastecimiento rural de agua; en Piaui, apoyó el fue el deficiente mantenimiento de los canales de componente de compra de tierras; y en Ceara, el irrigación. En un principio, se supuso que la mejor componente de irrigación ribereño en pequeña escala 116 Desarrollo ruralparticipativo contó con el favor del gobemador. Estos buenos éxito y resultados físicos, o de fortalecimiento de políticos también han movilizado sus propios capacidades. Las herramientas de planificación recursos para apoyar su componente favorito; en orientadas a la satisfacción de metas, como el análisis ocasiones, incluso han triplicado el monto provisto del marco de referencia lógico, son ayudas para tener por el Banco dentro del período en que ocupan su mayor claridad. Estas herramientas ayudan a cargo. esclarecer y asignar prioridades a los objetivos, así En Nepal, cuando en 1987 el gobierno decidió como a articular supuestos subyacentes, actividades e promover asociaciones de agricultores para indicadores de éxito. Otra herramienta útil son las administrar la irrigación por medio de cambios reuniones de generación de ideas y el diálogo. radicales en sus políticas, el Banco respondió Asignar la prioridad a los objetivos reviste una otorgando una línea de crédito para irrigación de importancia especial para los proyectos de desarrollo US$20 millones con asistencia técnica para apoyar el comunitarios ya que a medida que se acumula la proyecto por medio del Programa de Desarrollo de presión para producir resultados tangibles, se toman las Naciones Unidas. Los cambios en políticas atajos, generando una situación de "construir transfieren el poder de la burocracia central a los primero, escuchar, dialogar y organizar después". niveles inferiores, incluyendo a los agricultores. Esto es más probable que ocurra cuando no existen Estos cambios fueron posibles por el apoyo de las padrinos, cuando los organismos técnicos están a altas esferas gubernamentales, entre ellos el Rey, el cargo, o cuando el éxito se basa en terminar una Ministro de Hacienda, el Ministro de Recursos construcción y distribuir los insumos en lugar de Hídricos y el Director General de la Dirección de fundamentarse en el funcionamiento, mantenimiento Aguas. En México, el Programa Solidaridad, que y uso eficaz de los servicios. transfiere el poder fiscal a las municipalidades, contó La experiencia establece que los proyectos con la bendición del Presidente. basados en la comunidad no alcanzan El Proyecto MED, en Gambia, sobrevivió el automáticamente a las mujeres y a los pobres. De ser proceso de preparación debido al fuerte interés del esta una meta, debe reflejarse en los objetivos, Presidente. En sus etapas posteriores, cuando parecía estrategias e indicadores de éxito. En tales proyectos, que el proyecto no avanzaría, el Presidente voló a la búsqueda de estrategias con costos de transacción Washington, D.C. para reunirse con el entonces bajos es sumamente importante. Para ello, revisten presidente del Banco Mundial, Barber Conable, para especial importancia como herramientas el análisis de persuadirlo de la importancia del proyecto para su género y de la pobreza. país. Desde ese momento, el proyecto ha sido Al inicio de la preparación de los proyectos, el catalogado como uno de los más exitosos del Banco personal ha determinado que es útil mantenerse y ha logrado que a los proyectos agrícolas abierto respecto de los objetivos primordiales, ya que importantes se les incorporen estrategias dirigidas a éstos se vuelven más claros a medida que avanza la incluir a las mujeres (Schmidt 1993). preparación de un proyecto. Los objetivos pueden Las madrinas también desempeñan papeles variar radicalmente, como ocurrió con el Proyecto de significativos. En Indonesia, las esposas de los manejo de los recursos naturales en Matruh en el cual gobernadores con frecuencia intentan que los se cambió del manejo de la ganadería al de los organismos que prestan servicios incorporen, de recursos naturales. Para evitar diseñar proyectos manera seria, aspectos de género en sus actividades. complejos, con objetivos múltiples y contradictorios En Colombia, el movimiento del Programa de entre sí, puede desarrollarse una jerarquía de Cuidado Infantil Diurno, una actividad de la objetivos que, con el tiempo, pueden cambiar en comunidad, recibió el apoyo decidido de la esposa cuanto a su preponderancia; esto haría que un del Presidente. proyecto resulte más manejable. Disehlo de programas de desarrollo participativo Identificar a los actores clave, su capacidad e basados en la comunidad intereses Las enseñanzas derivadas de las experiencias Un aspecto fundamental es identificar a los actores recopiladas, en nivel mundial, sobre el desarrollo clave en la comunidad y en la agencia. No debe basado en la comunidad deben reflejarse al diseñar suponerse que la comunidad es la unidad lógica de nuevos proyectos. Esta sección analiza diez interacción con los organismos de apoyo, ya que las elementos de particular importancia en el diseño de familias o los grupos ella, los miembros de una proyectos de desarrollo participativo basados en la familia, los niños, las mujeres o los que tienen comunidad. En situaciones de mucha incertidumbre, ocupaciones específicas (agricultores, trabajadores lo más apropiado es recurrir a actividades piloto del sector informal y personas sin tierra) bien podrían empleando nuevos empréstitos para las áreas de ser unidades más apropiadas. aprendizaje e innovación. La evaluación social es una herramienta valiosa para identificar actores clave y sus intereses, la Establecer objetivos: claridad, prioridad, vínculos organización social vigente, y los aspectos que deben con rendimientos ser mejorados o modificados. En nivel comunitario, los datos derivados del análisis social son útiles para Una cantidad sorprendente de proyectos carece de identificar las leyes, reglas y reglamentaciones objetivos claramente definidos vinculados de forma locales que rigen la interacción y el acceso a los lógica a las estrategias, rendimientos, indicadores de recursos. En nivel de la agencia, la evaluación social Deepa Narayan 117 se convierte en una buena herramienta institucional los beneficios del proyecto. Hoy en día, muchos para identificar los incentivos, los intereses, y la proyectos exigen que los grupos comunitarios firmen capacidad de varias organismos de prestación de contratos o documentos donde se establece una servicios a la hora de apoyar el desarrollo dirigido a responsabilidad mutua, pero éstos son útiles la comunidad. Con base en este análisis, se únicamente en tanto las personas comprendan lo que involucran otros organismos o se inicia un proceso de están firmando y existan mecanismos de ambos lados reforma esencial que puede incluir acciones como (comunidad y agencia) que aseguren que cada redefinir las funciones de los organismos, contraparte cumpla con su responsabilidad dentro del reestructurar los mecanismos de financiamiento, o convenio. agregar nuevo personal directivo en la organización. Como una forma de medir el interés de los A los grupos de trabajo les resulta útil conformar grupos, las entidades pueden estipular algunas los equipos con expertos nacionales e labores de organización que deban realizar antes de internacionales. Los científicos sociales, incluyendo recibir asistencia para un proyecto. Algunas de las ONG o especialistas en desarrollo comunitario, han tareas pueden ser la movilización de recursos y sido sumamente valiosos a la hora de identificar y dineros locales, formación de comités, realización de l esbozar el trabajo de la organización social consultas con todas las personas de la comunidad, y imperante, a partir de la cual se puede aprender elaboración de una propuesta. Algunos proyectos sobremanera sobre lo que funciona o no en un requieren la inscripción jurídica de los grupos, si la contexto determinado. Actualmente, se dispone de ley exige órganos jurídicamente constituidos, para una amplia gama de técnicas y herramientas que los gobiernos o bancos puedan transferirles participativas y no participativas al respecto (Jacobs activos o involucrarlos en la toma de decisiones. 1998, Narayan y Srinivasan 1995 y Rietbergen- McCracken y Narayan 1998). Estructurar subsidios que no distorsionen la demanda Evaluar la demanda Para asegurar la inclusión de los pobres y conservar Han surgido innumerables dificultades, debido a que una orientación hacia la demanda, es importante los planificadores han desarrollado los programas estructurar los subsidios de manera que no violen el sobre supuestas necesidades, en lugar de basarse en principio de dar prioridad a la demanda. La las demandas reales de los grupos comunitarios. Un experiencia con los proyectos ilustra que incluso los estudio de 121 proyectos rurales de abastecimiento pobres están dispuestos a contribuir con sumas de agua muestra que la demanda, medida por el sustanciales ofreciendo su mano de obra o solicitando compromiso antes de la construcción y una inversión créditos (cuando están disponibles) si el proyecto financiera inicial considerable en costos de capital, satisface una necesidad y se percibe que el proveedor contribuye, de forma significativa, a la eficacia de los del servicio es confiable y responsable. proyectos y a lograr la participación de los A continuación se presentan cinco métodos de beneficiarios en el proceso de toma de decisiones estructuración de subsidios: (Narayan 1994). * El subsidio es indirecto y se invierte en La demanda puede evaluarse empleando varias fortalecer la organización o aptitud de la l metodologías: técnicas participativas comunidad mediante actividades de (autodiagnóstico de la comunidad, jerarquización de capacitación y proyección (sistemas de problemas) evaluación de los beneficiarios o métodos proyección del Grameen Bank). de "escuchar a las personas" (entrevistas informales, Se establecen límites superiores sobre el reuniones comunitarias, observación a los monto base. Si se desean niveles superiores de participantes) o bien técnicas de valoración de servicio, la comunidad o el usuario deberán contingencias que miden lo que las personas están pagarlos (Proyecto rural de abastecimiento de dispuestas a pagar por diferentes niveles de servicio. agua en Indonesia para comunidades de bajos Al evaluar la demanda, los datos deben ser ingresos). desagregados por género, nivel de riqueza y otras * Donde las inversiones iniciales son altas y características pertinentes. sobrepasan la capacidad de la comunidad, las labores organizativas efectuadas por los Diseñar un proceso de autoselección grupos comunitarios se utilizan para medir el grado de compromiso, en lugar de exigir a la Si las metas son lograr una acción colectiva y algún comunidad una contribución de capital grado de autogestión, reviste gran trascendencia significativa (sistemas rurales de diseñar un proceso de autoselección en el cual los abastecimiento de agua en Sri Lanka en áreas grupos comunitarios tomen la iniciativa de formar donde los sistemas hidrogeológicos son parte en un proyecto, en lugar de que los organismos dificiles; centros ganaderos de Senegal). seleccionen a las comunidades. La autoselección no * Los organismos no difieren ni distribuyen ocupa un lugar primordial si el objetivo primario es grandes desembolsos de capital hasta que la el uso y la distribución de insumos a un grupo comunidad haya probado su habilidad específico. administrativa y su interés en la prestación del La principal estrategia de autoselección es servicio (Programa de Educación Primaria de instituir una contribución financiera o de Beluchistán: el gobierno construye una escuela organización considerable antes de que se distribuyan cuando la comunidad ha administrado una 118 Desarrollo rural participativo escuela para niñas durante tres años, capacita a locales cambien y que las organizaciones locales las maestras, provee los suministros escolares, maduren. Esto, a su vez, significa que los y paga a las maestras después de los primeros componentes del proyecto pueden variar con el fin de tres meses). mantener su adecuación a las necesidades de la Los organismos invierten en el "tronco" o las comunidad. El nuevo instrumento crediticio estructuras de la red principal y las adaptable apoya activamente este tipo de proceso de comunidades invierten en redes de aprendizaje. distribución secundarias y terciarias (sistemas También es importante no buscar una respuesta de irrigación, agua por tubería y universal, o un modelo para todos los tiempos y alcantarillado). todos los lugares, sino planificar para una multiplicidad de modelos de ejecución. Esto reviste Reestructurar la entrega de fondos para apoyar la suma importancia en los proyectos que exigen a las demanda comunidades llevar a cabo tareas complejas de largo plazo. Un proyecto en gran escala puede estar dirigido hacia Cada vez más los proyectos de infraestructura la demanda, pero si el flujo de fondos no tiene la (Indonesia, Tanzanía, Brasil) y de administración de misma orientación es imposible mantener el énfasis. recursos naturales (Burkina Faso, Malí, Egipto) están Dependiendo del contexto nacional y sectorial, los adoptando el aprendizaje estructurado como una proyectos han utilizado distintas estrategias. estrategia específica. Estos proyectos en gran escala Una aproximación es descentralizar la se basan en un proceso de aprendizaje, en lugar de programación de fondos y llevarla más cerca de hacerlo en un programa detallado, y se enfatiza en un donde se emplearán. En Indonesia, en el Proyecto marco de principios y procesos y no en programas rural de abastecimiento de agua la programación de detallados de ejecución. La planificación es anual y fondos ha pasado por diferentes niveles. Cuanto la de los años subsiguientes se basa en el desempeño mayor es el costo, más lugares debe recorrer la del año anterior, lo cual permite que los planes propuesta del proyecto antes de ser aprobada. Sin evolucionen y se afinen conforme a la experiencia y embargo, las autoridades no pueden alterar el diseño los resultados. La mayoría de los materiales se básico del sistema de abastecimiento de agua. En otro compran por año, los presupuestos son indicativos y caso, en el fondo social de Etiopía se han abierto flexibles, y el proyecto es conceptualizado como una oficinas regionales. serie de subproyectos que no se ejecutan de manera Otra estrategia es crear nuevos mecanismos de uniforme. financiamiento dentro de la estructura gubernamental formal y fuera de ella. La estructura y administración Invertir en mecanismos de proyección y organización de fondos sociales cae dentro de esta categoría. social Algunos han sido establecidos con juntas independientes (administrados con una mayoría de El nivel de inversión necesaria para mejorar la representantes de ONG y del sector privado) fuera de organización social comunitaria y la intermediación, un ministerio en particular; otros son semiautónomos está en función de las tareas que se espera que pero con un alto nivel de protección, usualmente bajo desempeñen las comunidades y de la fortaleza de las el ala del Presidente o Primer Ministro. El organizaciones comunitarias. En general, fortalecer a financiamiento también puede canalizarse por medio las organizaciones autóctonas existentes es más fácil de intermediarios, ONG, bancos y otros organismos que empezar de cero, aunque en algunos casos esto multilaterales, en especial el Fondo de las Naciones puede justificarse. Si a los grupos existentes los Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Fondo dominan los poderosos y la élite, pueden o no Internacional de Desarrollo Agrícola (Banco Mundial beneficiar a las mujeres y a los pobres. En 1997 y Narayan y Ebbe 1997). consecuencia, muchos proyectos dirigidos específicamente a ambos grupos marginales invierten Planificar para aprender y para una pluralidad de en estrategias especiales para beneficiarlos. Algunas modelos de éstas incluyen la conformación de organizaciones especiales de los pobres como el Grameen Bank, la El desarrollo comunitario, en especial el propósito de Asociación de mujeres cuentapropistas de India, y los esfuerzos dirigidos a dotar de poder a la grupos de mujeres agricultoras en Nigeria y Gambia. comunidad, depende por definición de cientos de Es probable que la enseñanza primordial sea que decisiones discretas tomadas por los individuos en las no existen métodos simplificados para fortalecer a las comunidades. El análisis de las experiencias, en organizaciones sociales locales en favor de la acción todos los sectores, revela que no existe una única colectiva. A la larga, todo recurso simplificado para forma de proyecto que sea exitosa en todos los lograr una ejecución acelerada, que evada la escenarios. Los proyectos pueden funcionar en participación de los habitantes locales en la toma de algunas áreas en algunos momentos, pero no en decisiones, terminará fracasando. otros. De ahí que sea importante que el supuesto básico Usar la fiscalización v evaluación participativa de la planificación sea el aprendizaje insertado en los sistemas de conocimiento local. El proyecto debe Predomina una gran tentación de congelar los diseños verse como algo que evolucionará, se ajustará, y de los proyectos una vez que empiezan a ejecutarse, cambiará con el tiempo, a medida que las prioridades aunque en los informes de valuación inicial Deepa Narayan 1 1 9 preparados por el personal del proyecto se hable evaluación de operaciones. Washington, D.C.: mucho sobre la necesidad de aprender, efectuar Banco Mundial. estudios, y llevar a cabo las labores de fiscalización y . 1997. "Portfolio Improvement Program evaluación. El aprendizaje es más eficiente cuando se Review of Social Funds Portfolio". Washington, presta atención a la retroinformación y cuando se D.C. Multicopiado. efectúan cambios, ya que escuchar las sugerencias de Boerma, Pauline. 1993. "Lessons Learnt from the una persona promueve la potenciación y estimula la Implementation of the RUSAFIYA Project in a innovación y la responsabilidad. En este contexto, Number of Selected Communities in Nigeria". para una persona tendría sentido llenar formularios si Programa común PNUD-Banco Mundial para el observa que los sistemas de información son agua y el saneamiento, Banco Mundial. empleados porque, de otra manera, lo vería como un Washington, D.C. Multicopiado. papeleo carente de sentido. Byrnes, K. J. 1992. Water User's Associations in El proyecto en Gambia empleó un método muy World Bank-Assisted Irrigation Projects in sencillo para que las mujeres de la comunidad Pakistan. Documento técnico 173. Washington, ayudaran a identificar los indicadores de prioridad D.C.: Banco Mundial. para las labores de fiscalización y evaluación. Para Carrasco, Tanya, Talib Esmail y Suzanne Piriou-Sall. ello, se contrató a un consultor quien desarrolló una 1997. "Decentralization and the Promotion of lista de indicadores y la presentó a los pueblos donde, Productive Projects: Case Studies of Community- mediante reuniones bastante anunciadas, se consultó Based Natural Resource Management and a grupos de mujeres quienes identificaron los Income-Generating Projects in Oaxaca and indicadores clave según su perspectiva. El control de Hidalgo, Mexico". Informe preparado para el estos indicadores posteriormente estuvo a cargo de la grupo de descentralización, sistemas fiscales y unidad de fiscalización y evaluación del proyecto. desarrollo rural. Banco Mundial, Washington, D.C. Multicopiado. Redefinir las reglas para adquisiciones Cernea, Michael M. 1989. User Groups as Producers in Participatory Afforestation Strategies. Las reglas para efectuar las adquisiciones pueden Documento para discusión 70. Washington, D.C.: diezmar la iniciativa comunitaria, por lo cual, cuando Banco Mundial. sea apropiado, deben apoyarse los procedimientos Cleaver, Frances. 1990. "Community Maintenance of locales de adquisición. Las licitaciones Hand Pumps". Departmento de Planificación internacionales y las compras en grandes cantidades Rural y Urbana, Universidad de Zimbabwe, son poco apropiadas, cuando los proyectos consisten Herare. Multicopiado. en muchos subproyectos cuya naturaleza y Evans, Peter. 1995. "Government Action, Social cronología será determinada por las necesidades y Capital, and Development: Creating Synergy preparación de la comunidad. across the Public-Private Divide". Universidad de En este sentido, existen tres estrategias valiosas. California, Berkeley. Multicopiado. La primera establece costos unitarios máximos, como Heaver, Richard. 1989. Improving Family Planning, en el fondo social de Bolivia. En el tanto en que los Health, and Nutrition in India: Experience from costos de las adquisiciones locales no excedan los Some World Bank-Assisted Programs. costos unitarios máximos, se puede recurrir a las Documento para discusión 59. Washington, D.C.: compras locales, teniendo en funcionamiento un Banco Mundial. sistema que asegure que el trabajo se termine y tenga Hilton, Rita. 1990. "Cost Recovery and Local la calidad exigida. La segunda táctica establece un Resource Mobilization: An Examination of umbral de costo debajo del cual las comunidades Incentives in Irrigation Systems in Nepal". adquieren los bienes localmente con base en Informe preparado para el Proyecto de principios del mercado, y sobre el cual las compras descentralización, financiamiento y deben seguir el procedimiento normal de licitación administración, Agencia para el Desarrollo local o internacional, según corresponda. La tercera Internacional de los EE.UU., Washington, D.C. estrategia, como en el caso de India, agrupa los Multicopiado. proyectos comunitarios para facilitar la formación de Jacobs, Sue. 1998. A Manual for Participatory economías de escala y atraer una mayor cantidad de Methods for Social Assessment. Washington, contratistas y ONG locales. D.C.: Banco Mundial. Laitos, Robby y otros. 1986. Rapid Appraisal of Referencias Nepal Irrigation Systems. Informe abreviado sobre la ordenación de aguas 43. Fort Collins: El término "multicopiado" describe las obras que han Colorado State University. sido reproducidas de manera informal, que por lo Narayan, Deepa. 1994. The Contribution of People's general no están disponibles en bibliotecas. Participation: Evidence from 121 Rural Water Bamberger, Michael, Edgardo Gonzalez-Polio y Supply Projects. Serie de documentos ocasionales Umnuay Sae-Hau. 1982. Evaluation of Sites and sobre desarrollo sostenible conforme a Services Projects: The Evidence from El consideraciones ambientales 1. Washington, D.C.: Salvador. Documento de trabajo del personal 549. Banco Mundial. Washington, D.C.: Banco Mundial. Narayan, Deepa y Katrinka Ebbe. 1997. Design of Banco Mundial. 1996. The Aga Khan Rural Support Social Funds, Participation, Demand Orientation Program, A Third Evaluation. Estudio sobre and Local Organizational Capacity. Documento 120 Desarrollo rural participativo para discusión 375. Washington, D.C.: Banco Scoones, lan, Jeanette Clark, Frank Matose, Colin Mundial. Phiri, Ole Hofstad, Isaac Makoni y Sara Narayan, Deepa y Lyra Srinivasan. 1995. Mvududu. 1993. "Future Directions for Forestry Participatory Development Tool Kit. Washington, Extension". En P. N. Bradley y K. McNamara, D.C.: Banco Mundial. compiladores, Living with Trees: Policies for NIACONSULT. 1993. "An Evaluation of the Impact Forestry Management in Zimbabwe. 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Informe preparado Incentive Problem: Organizational Determinants para el Grupo de aprendizaje participativo, of a 'High-Quality Civil Service,' India and Departamento de Desarrollo Social, Banco Korea". Institute of Development Studies, Mundial, Washington, D.C. Multicopiado. Universidad de Sussex. Multicopiado. lo Inclusión de las organizaciones locales en la ordenación de cuencas hidrográficas Jacqueline A. Ashby, Edwin B. Knapp y Helle Munk Ravnborg La conveniencia de incluir a las organizaciones canal para la representación de los grupos de locales en la ordenación de cuencas hidrográficas es interesados en el sitio de intervención y fuera de él a ampliamente reconocida por 3 razones. En primer la hora de negociar el uso de los recursos de lugar, las organizaciones pueden ser muy eficaces propiedad pública. En este sentido, las para incentivar y asegurar el cumplimiento de las organizaciones locales pueden desempeñar un papel, reglas de uso de la propiedad pública como el agua, significativo formulando micropolíticas en la zona de pastizales o bosques, y de la utilización de las zonas la cuenca, así como defmiendo políticas facultativas amortiguadoras alrededor de las áreas de que puedan ser promulgadas y ejecutadas por el conservación, todo lo cual constituye aspectos estado. Asimismo, pueden ayudar a promover la fundamentales en la ordenación de cuencas. Sin innovación tecnológica y a adoptar prácticas de embargo, esto contrasta con las entidades no locales, conservación, ya sea que exijan acciones colectivas o en especial en los países de bajos ingresos, que tienen individuales, y pueden movilizar y desplegar una dificultades para imponer sanciones a las prácticas de cantidad considerable de recursos-en moneda y en, ordenación no deseadas o para proveer incentivos especie-necesaria para ordenar de manera sostenible duraderos. En segundo lugar, las organizaciones que los recursos de las cuencas. involucran a las partes interesadas locales en el En este capítulo se examina la experiencia, desarrollo de los programas de ordenación y en la resultante de involucrar a las organizaciones locales: selección de tecnologías dirigidas a mejorar la en la ordenación de cuencas hidrográficas. El texto conservación de los recursos de las cuencas, por lo busca presentar pautas, en lugar de hacer un análisis general promueven la innovación en nivel local teórico, con base en la práctica de trabajar con debido a que identifican tecnologías apropiadas para organizaciones locales desde la perspectiva de los la zona y aseguran su adopción de forna más eficaz profesionales en desarrollo. Esta experiencia: que las entidades externas. Un tercer motivo por el evoluciona y se acumula con rapidez, y muchosj cual a las autoridades nacionales les interesa profesionales se encuentran promoviendo un proceso! involucrar a las organizaciones locales en la de aprendizaje en el cual el acercamiento a la; ordenación de cuencas es que, al trasladar las ordenación local de cuencas se adapte y reoriente con' responsabilidades, es posible externalizar algunos de prontitud, tomando en cuenta el análisis de lo, los costos de conservación y traspasarlos a las acontecido anteriormente. Si bien el estudio se enfocaí comunidades locales, reduciendo los costos generales en algunas de las lecciones aprendidas y en los prin-, y creando condiciones en las que las entidades no cipios que han podido derivarse de la experiencia, de; locales se vuelven más eficientes merced a la ninguna manera se ha dicho aún la última palabra colaboración con las organizaciones locales. sobre lo que funciona y lo que no. De hecho, la Por lo tanto, en la ordenación de cuencas las naturaleza dinámica del proceso de involucrar a las organizaciones locales regulan el uso de los recursos, organizaciones locales en la ordenación de cuencas sirven de foro para ventilar conflictos entre las es una de sus características más relevantes, por lo distintas partes interesadas locales, y actúan como un que debe prestarse atención especial a la forma de 121 122 Inclusión de las organizaciones locales en la ordenación de cuencas hidrográficas dirigir el proceso en lugar de definir los detalles estas organizaciones en la ordenación de cuencas sobre cómo hacerlo. Para ilustrar este importante (Uphoff 1986). El uso múltiple de cualquier recurso principio, presentamos algunas de las dinámicas de la en una cuenca crea también múltiples interesados, a gestión de proyectos con información procedente del menudo con prioridades que se contraponen entre sí. estudio de un caso que da seguimiento a la evolución Normalmente, el uso que haga una de las partes temporal de la ordenación local de cuencas. interesadas generará efectos negativos o externalidades a otros, como en el caso de los La ecología social de las cuencas usuarios aguas arriba que desbrozan la tierra para cultivarla lo cual erosiona el suelo que, a su vez, Con el propósito de analizar el rol de las provoca la acumulación sedimentos en los embalses organizaciones locales en la ordenación de cuencas, aguas abajo y puede dañar el ciclo hidrológico, es necesario definir los términos fisicos y sociales por afectando la transición estacional. Por este motivo, emplearse. La perspectiva de la ecología social puede los conflictos entre las partes interesadas sobre los ser útil debido a que se enfoca en la interacción entre derechos y condiciones de uso de un recurso dado es el entorno fisico, incluyendo los cambios a la base de un denominador común en la ordenación de cuencas. recursos naturales, y las estrategias de adaptación que Una perspectiva útil para evaluar el rol potencial emplean las personas para obtener su sustento y de las organizaciones locales en la ordenación de organizarse socialmente en ese entorno. Esta cuencas es distinguir los recursos por sus interacción entre las posibilidades de uso de los características fisicas, esto afecta los incentivos y las recursos y las formas de organización social, es vital estrategias que aplican los usuarios, para lo cual se para comprender las circunstancias bajo las cuales las vuelve necesario contar con distintos arreglos organizaciones locales pueden ser eficaces institucionales. Dos distinciones fisicas necesarias administradoras de los recursos de las cuencas. son si un recurso es estacionario (áreas de pastoreo, Las cuencas han sido definidas como cuencas subterráneas) o móvil (arroyos) y si el "subconjuntos de la sociedad rural definidos desde un recurso tiene capacidad de almacenamiento natural o punto de vista fisico", y la ordenación de cuencas artificial (embalses o tanques). Ambas características como "una cuestión de relaciones sociales y influyen sobre la facilidad que tendrán los usuarios coordinación entre individuos con intereses comunes para obtener o generar información sobre el recurso en la cuenca" (White 1995: 3). Esta definición y, por ende, sobre su habilidad para coordinar la reconoce que una cuenca es una unidad ordenación de éste (Schlager, Blomquist y Tang geohidrológica compuesta por toda la tierra y el agua 1994). Por ejemplo, en los recursos de propiedad dentro de los confines de una divisoria de aguas, así pública con flujos móviles que fluctúan de forma como un ecosistema donde las personas, los impredecible, como el agua de un arroyo en una animales, la vegetación, la tierra y el agua interactúan cuenca, a los usuarios les resulta bastante dificil (Jensen 1996). evaluar los efectos que su utilización por parte de un En el entorno de las cuencas, el flujo de agua crea interesado tendrá sobre la cantidad o calidad del agua un conjunto de efectos ambientales entrelazados disponible para otro interesado, o los beneficios que desde las zonas aguas arriba hasta las zonas aguas una intervención en la conservación produciría para abajo, e incluye múltiples recursos (agua, tierra, ambos usuarios. La medida en que las organizaciones vegetación) con diversos usos: por ejemplo, agua locales puedan vigilar el cambio de un recurso móvil para irrigación, para uso doméstico rural, o uso en una cuenca y obtener información sobre las industrial urbano aguas abajo; bosques para lefña, relaciones de causa y efecto en su ordenación, forraje, construcción, madera o cubierta vegetal; y determinará cuán fácil es para ellas desempeñar un tierras para zonas amortiguadoras, para uso agrícola rol significativo en tal ordenación. o pastoreo. Las cuencas a menudo contienen una Cuando la causa y el efecto no pueden mezcla de recursos de propiedad privada y de determinarse con facilidad, es probable que surjan propiedad pública; estos últimos con un acceso conflictos por los derechos de usufructo y hay más abierto o con reglas de autogestión o impuestas desde posibilidades de que se burlen las reglamentaciones afuera que rigen su disponibilidad y uso. Los efectos de uso. Aun más problemático es cuando un recurso transfronterizos típicos del flujo de recursos en las móvil atraviesa varios lugares, como en el caso de los cuencas, ya sea que se originen en recursos de sitios aguas arriba y aguas abajo en una cuenca, ya propiedad privada o pública, conllevan una que coordinar las reglas de uso para una diversidad administración adecuada donde imperen las acciones de lugares aumenta los costos de la ordenación para colectivas en lugar de únicamente las individuales. los habitantes locales (Schlager, Blomquist y Tang La necesidad de que exista cooperación, negociación 1994). y acuerdos colectivos para administrar los efectos La existencia o creación de capacidad de transfronterizos constituye un fundamento importante almacenamiento en una propiedad pública ayuda a para involucrar a las organizaciones locales. los usuarios a establecer algún tipo de control sobre Sin embargo, la cooperación en la ordenación de el uso del recurso. Por lo tanto, es más fácil para las cuencas no es necesariamente una tarea fácil o organizaciones locales formular reglas y sanciones sostenible, ni siquiera cuando participan que rijan su uso y, dado que los usuarios tienen una organizaciones locales. La dificultad para establecer mayor oportunidad de captar los beneficios de un derechos y obligaciones definitivas de usufructo recurso con capacidad de almacenamiento sobre los recursos con usos múltiples, es una de las conservado y desarrollado, están en mejor razones del escepticismo en torno a la eficacia de disposición de trabajar juntos para mantener esta Jacqueline A. Ashby, Edwin B. Knapp, y Helle Munk Ravnborg 123 capacidad y conservar el recurso sin la intervención recursos, con frecuencia tienen intereses en uno o de autoridades externas. En consecuencia, los más de los recursos de la cuenca. arreglos institucionales que se definen localmente La presencia de tales organizaciones y el grado en para administrar un sistema de irrigación varían que los habitantes locales de una cuenca participan en dependiendo de si el recurso tiene o no capacidad de ellas, son importantes dado que la dinámica social de almacenamiento (Schlager, Blomquist y Tang 1994). cooperación sobre la que se sustentan para No obstante, aún no se han publicado pruebas administrar los recursos naturales funciona siempre y empíricas de esta relación con respecto de la cuando las personas involucradas confien unas en ordenación de los recursos de las cuencas. otras y, por ende, puedan predecir la forma en que se En resumen, las características físicas de un comportarán los otros usuarios de un recurso público. recurso en una cuenca que se busque reglamentar Esta confianza interpersonal se genera y sostiene posiblemente afecten el tipo de arreglos mediante una participación reiterada cara a cara en institucionales viables y el rol que desempeñarán las grupos pequeños, y cuanto más interactúan así las organizaciones locales en estos arreglos. Su papel en personas mayor es el nivel de confianza y coop- la ordenación de la cuenca se fortalecerá mejorando eración que se genera (Glance y Huberman 1994). el acceso que los interesados puedan tener a la Las instituciones, y específicamente las reglas, información sobre los efectos de las intervenciones normas y convenciones que desarrollan los habitantes alternativas en la ordenación de los recursos móviles, locales para regular la cooperación voluntaria y poder o creando una capacidad de almacenamiento en los administrar los recursos, dependen de la seguridad recursos que sean foco de conflictos. que tenga cada persona de que los demás cooperarán y cumplirán con estas reglas. Estudios de campo Organizaciones locales y desarrollo del capital realizados en algunos poblados muestran que las social personas en las comunidades pequeñas por lo general están motivadas por la idea de la igualdad, así como Con respecto de la administración de los recursos por el celo (lo opuesto a obtener beneficios sin hacer naturales, por lo general se considera que las nada a cambio) guiado por el deseo de recibir la organizaciones locales son grupos que se constituyen aprobación de la comunidad (Bardhan 1993). Todas por sí solos, o bien grupos de usuarios que cooperan las organizaciones locales son un canal para recibir de manera voluntaria en la reglamentación de los reconocimiento, aprobación grupal y mejorar el nivel recursos de propiedad pública. Existen innumerables social por comportamiento altruista, aspectos que se ejemplos de ello y abundan las pruebas de que, en extrapolan positivamente a la administración de los todo el mundo, los grupos constituidos por sí solos recursos naturales. han sido debilitados o diezmados por una creciente Las organizaciones son un conjunto estructurado intervención gubernamental. Esta situación, a su vez, de roles, los cuales se definen según las normas y ha provocado la degradación de los recursos reglas sobre el tipo de comportamiento social que naturales. Sin embargo, muy pocos grupos se han conlleva una función en particular (Uphoff 1992). organizado de manera espontánea, de hecho, en la Las organizaciones locales pueden definir los roles mayoria de los casos documentados en los países en para grupos o individuos en la administración de los desarrollo, los organismos externos han recursos naturales como, por ejemplo, vigilar el desempeñado un rol protagónico en catalizar su estado de los bosques, los canales de irrigación, o las formación para ordenar las cuencas. quemas para desbrozar la tierra. Dichas tareas La naturaleza especial de las organizaciones incluyen aplicar sanciones por incumplimiento de las locales se sustenta en que facilitan la acción reglas definidas localmente en cuanto a la admin- colectiva, lo cual incluye buscar el consenso para istración de bosques, agua o tierra. El ámbito global solucionar problemas, buscar y diseminar de las organizaciones locales en las cuencas abarca; información sobre los problemas y las soluciones, una serie de funciones que, si bien no están coordinar acciones, designar derechos y directamente vinculadas con la administración de los. responsabilidades, y asegurar la rendición de cuentas recursos, tienen importancia en cuanto influyen en la (Cemea 1993 y Uphoff 1992). Los grupos eficiencia de las organizaciones locales que sí tienen constituidos por sí solos para administrar recursos de esta responsabilidad. Estas otras funciones incluyen propiedad común son apenas un subconjunto de las la movilización de recursos como mano de obra o organizaciones locales que utilizan los recursos de las crédito, cabildeo en organismos externos, manejo de cuencas, y forman el entretejido de arreglos información, mediación y solución de conflictos institucionales locales en una cuenca. Existen (Pretty 1995). muchos otros tipos de organizaciones locales en una La densidad organizacional-medida por la cuenca: grupos de colocación de mano de obra cantidad de organizaciones locales y el grado en que. (esporádicos o de largo plazo) asociaciones de la participación y la pertenencia a distintas, crédito que administran fondos rotatorios o bancos agrupaciones es generalizada en una poblacióni comunitarios, grupos de investigación o extensión (Cernea 1993)-puede emplearse como indicador del. agrícola de agricultor a agricultor, cooperativas y capital social o de la capacidad para trabajar en asociaciones de comercialización, agrupaciones conjunto. El concepto de capital social se refiere a la, religiosas, y grupos que participan en la gestión del reciprocidad basada en la confianza interpersonal, lo gobierno local. Aunque muchos de ellos no cual constituye el fundarnento del comportamiento participan directamente en la administración de los solidario. Un alto nivel de capital social u organización, que acumule experiencias derivadas! 124 Inclusión de las organizaciones locales en la ordenación de cuencas hidrográficas del trabajo conjunto, es un ingrediente esencial para formación de capital social) que las organizaciones desarrollar la capacidad de los habitantes locales de locales alcancen al planificar y llevar a cabo la forma que puedan salir adelante sin necesidad de conservación de los recursos en zonas de captación depender de organismos externos. Por ejemplo, un pequeñas, está correlacionado con su capacidad para estudio de 25 proyectos agrícolas efectuado varios sostener las actividades de conservación locales. En años después de concluidos determinó que los que se 1988, el Ministerio de Agricultura de Kenya adoptó habían esforzado por crear organizaciones locales, un enfoque para zonas de captación, el cual centraba como asociaciones de usuarios del agua, habían los esfuerzos de conservación del suelo en una zona logrado mantener tasas de rendimiento altas; los que de captación específica (usualmente de 200 a 500 no lo habían hecho tenían tasas de 5 a 10 veces hectáreas) durante un período limitado en el cual se menores a lo previsto (Cernea 1987). planifican todas las fincas y se diseñan las prácticas El capital social es promovido por las de conservación. Éste también incluye la formación organizaciones locales que reafirman las normas de de un comité local de conservación de la zona de reciprocidad (los favores de hoy serán devueltos captación de 8 a 15 personas, a veces totalmente mañana) crean canales de comunicación que nuevas, electas entre los habitantes de la zona de permiten a las personas verificar la formalidad de los captación y a veces tomadas de organizaciones demás, sirven de memoria institucional local sobre tradicionales existentes, como los grupos de adultos las experiencias de acciones colectivas exitosas, y mayores o cooperativas. El comité de captación emprenden acciones contra los oportunistas. El ayuda a otros agricultores a planificar y llevar a cabo capital social puede crecer cuando las organizaciones las actividades de conservación del agua y el suelo, locales son activas, y desaparecer cuando no lo son después de recibir capacitación del ministerio. En (Sirianni y Friedland 1995). algunos casos, estos comités han continuado sus Por lo tanto, una de las funciones clave de las actividades después de que el personal del ministerio organizaciones locales en la ordenación de cuencas ha partido a nuevas zonas de captación, ampliando su es construir el capital social que necesitan las trabajo para incluir actividades como mantenimiento personas para lograr el consenso y hacer cumplir lo vial y comercialización. Se efectuó un estudio acordado sobre la utilización de los recursos de las comparativo entre 6 zonas de captación para evaluar cuencas según las diversas, múltiples, y a menudo el impacto del enfoque gubernamental, y se conflictivas, posibilidades descritas en la sección determinó que cuando los comités de captación son anterior. Un estudio del desarrollo de grupos electos libremente y participan de forma activa en las conformados para controlar la erosión transfronteriza medidas de planificación y conservación, tienden a en 22 cuencas pequeñas de usuarios múltiples en permanecer activos después de que el personal del Maissade, Haití, ilustra este fenómeno. Las cuencas ministerio ha partido y a desarrollar un mayor grado miden en promedio 9 hectáreas, pero su tamaño varía de autogestión, formulando sus propias reglas de entre 2 y 34 hectáreas. Después de 2 años de administración. Estos activos comités también se actividad, los grupos habían construido 590 diques de asocian con la duplicación independiente de las detención, donde cada uno retenía en promedio 39 nuevas prácticas de conservación por parte de co- toneladas de tierra por hectárea por año, brindando munidades vecinas sin necesidad de tener que ofrecer beneficios financieros a los agricultores merced al pagos ni subsidios (Pretty, Thompson y Kiara 1995). aumento y diversificación de la producción. Después de analizar una serie de factores que explican qué Organizaciones locales e innovación tecnológica motiva a las personas a cooperar, el estudio concluyó en la ordenación de cuencas hidrográficas que las utilidades económicas de corto plazo no eran la motivación principal. Al parecer, la participación La ordenación de cuencas hidrográficas, sobre todo en las actividades colectivas de conservación de los en los países de ingresos bajos, por lo general recursos está íntimamente relacionada con la conlleva una combinación de esfuerzos de pertenencia a cooperativas existentes constituidas por conservación y desarrollo de los recursos naturales. sí solas (de 8 afiliados en promedio) las que a su vez Los habitantes de las cuencas dependen de estos guardan una estrecha correlación con la pertenencia a recursos para su sustento, por lo que uno de los los grupos de colocación de mano de obra. White desafios principales es establecer y mantener (1995: 1691) concluye que: prácticas de administración que reconcilien sus La participación en estos grupos necesidades económicas con la conservación a largo aparentemente aporta la experiencia necesaria plazo de la tierra, el agua y la vegetación, en especial en los campos de compartir información, donde la degradación de los recursos produce efectos fomentar la confianza mutua, elaborar reglas, significativos en otros lugares, como la vigilar relaciones e imponer sanciones. Esta sedimentación de cauces o embalses importantes para experiencia y la garantía de solidaridad y las partes interesadas influyentes aguas abajo. La reciprocidad permite a los miembros compartir degradación de las cuencas en el sitio y fuera del sitio los riesgos, apalancar recursos, extender los es generalizada, y las prácticas de ordenación para su plazos de recuperación, probar innovaciones y conservación y regeneración se comprenden bien hacer contribuciones anticipadas a las acciones técnicamente: planificación del uso de la tierra para colectivas, incluso cuando saben que estas designar ciertas zonas (para conservación, pastoreo, incursiones podrían no ser recompensadas. cultivos perennes o anuales y bosques naturales o Un ejemplo en Kenya ilustra la forma en que el administrados) uso de barreras de curvas de nivel en grado de autogestión y toma de decisiones (o pendientes pronunciadas, uso de cubiertas vegetales, Jacqueline A. Ashby, Edwin B. Knapp, y Helle Munk Ravnborg 125 creación de sistemas de agrosilvicultura y tipos. Un ejemplo es el programa de apoyo rural de agrosilvopastoriles, creación de zonas Aga Khan en India. Este programa constituye una amortiguadoras alrededor de manantiales y cauces, institución en el poblado para llevar a cabo las uso de labrantío mínimo, abono verde y otras actividades de planificación, solución de conflictos, prácticas de mejoramiento del suelo que regenera la extensión, vigilancia y evaluación en pequeñas zonas tierra y permite la intensificación de la agricultura de captación. De 1988 a 1991, la ordenación donde sea necesario. Sin embargo, si bien estas colectiva de las cuencas que realizaron estas prácticas son técnicamente deseables, los agricultores instituciones lograron la adopción generalizada de las con escasos recursos las adoptan de manera bastante nuevas prácticas de conservación en un área que desigual, en muchos casos debido a que en el corto abarcaba más de 3.000 hectáreas. Como plazo la inversión en tales técnicas excede los costos consecuencia, no sólo aumentó la productividad de para cada agricultor. Como consecuencia, los los cultivos y del ganado sino que se estimuló el uso esfuerzos verticales emprendidos para obligar al uso colectivo de equipo agropecuario, y se introdujeron de estas prácticas o promoverlas mediante la prácticas innovadoras de protección vegetal, concesión de subsidios temporales no han logrado del procesamiento poscosecha, comercialización de todo que su adopción sea duradera. productos y obtención de créditos (Shah 1994). Ahora se reconoce como un elemento clave de Una característica importante de su contribución una adopción exitosa, involucrar a las organizaciones al mejoramiento en la ordenación de cuencas es que locales en el diseño de las innovaciones técnicas para las organizaciones locales pueden institucionalizar la la conservación del agua y en la planificación de su capacidad local para la innovación, mediante la ubicación dentro del paisaje de una cuenca. Se experimentación colectiva organizada con nuevas podrían citar muchos ejemplos de imposición de prácticas y pueden proveer un medio para recibir e prácticas de conservación del agua y del suelo que intercambiar información sobre innovaciones han acelerado la erosión una vez que se abandonan técnicas, lo cual disminuye considerablemente el las estructuras, debido a que los habitantes locales no costo de experimentación para cada persona. El tienen el compromiso de mantenerlas. En otros casos, proyecto Aga Khan ilustra cómo avanzar hacia la se han derribado estructuras enteras tan pronto los acción colectiva para desarrollar las cuencas reduce organismos impositores externos han dejado los los costos de ejecución: por ejemplo, al comparar 2 pueblos (Hinchcliffe y otros 1995). En períodos (1988-1989 y 1990-1991) los costos de contraposición, cuando las organizaciones locales planificar la ordenación de cuencas se han reducido involucran a los agricultores en la experimentación y de Rs325 a Rs25 por acre, y el costo para la adaptación de los principios de las técnicas de comunidad de organizar la labranza de la tierra se conservación conocidas según sus propias redujo de Rs 125 a Rs13 por acre (Shah 1994: Cuadro necesidades y limitaciones, y además combinan esta 1). Un estudio detallado de 22 proyectos información con los conocimientos locales de participativos de desarrollo de cuencas determinó que entorno, suelos y vegetación, es posible desarrollar y uno de los principales resultados de involucrar a las adoptar las prácticas de ordenación innovadoras de organizaciones locales en cambiar las prácticas de los forma rápida. Un ejemplo es el programa de agricultores con respecto de la conservación del agua microcuencas de la Empresa de Pesquisa y del suelo, fue el fortalecimiento de capacidades que! Agropecuaria e Difusáo de Tecnologia (EPAGRI) en permitió sustentar un proceso de innovación Santa Catarina, Brasil. Para el programa se tecnológica (Hinchcliffe y otros 1995). constituyeron comités en la zona de captación la cual En resumen, las instituciones locales pueden jugar cubría unas 150 familias que promovieron la acción un papel importante en promover el cambio colectiva junto con los agrónomos del servicio de tecnológico en la ordenación de cuencas. La extensión e investigación estatal. Las pruebas organización de las personas en agrupaciones puede extensivas que se efectuaron en conjunto con los reducir los costos de adquirir información, de; agricultores de más de 60 especies de abono verde y experimentar y de aprender sobre cambios cultivos para cubiertas vegetales, agricultura sin potenciales que requieren de la acción de la; labrantío, y reciclaje del efluente de los criaderos de colectividad en lugar de la acción individual, y cerdos para usarlo como abono, estabilizaron la también puede crear una capacidad local paral erosión, aumentaron los rendimientos, y mejoraron la innovar. La constitución de grupos organizados por sí calidad del agua. De forma similar, el estudio de solos igualmente puede reducir los costos de. impacto de 6 poblados con comités de captación en conservación para cada persona, debido a que hace! Kenya mencionado anteriormente, demostró que más posible que se sancionen los comportamientos existía una asociación entre los comités más activos oportunistas que dañan el ambiente, además de que la¡ autogestionados y un aumento en el porcentaje de persona que innova no tiene que asumir todos losl fincas que adoptaron prácticas de conservación, y costos de hacer que sus vecinos también lo hagan. que los agricultores asociaban esto con mayores Finalmente, el cambio institucional -nuevas reglas yi rendimientos, mayor disponibilidad de pienso y reglamentaciones sobre la ordenación de cuencasl recarga de aguas freáticas (Pretty, Thompson y Kiara creadas por las organizaciones locales-puede inducir 1995). el cambio tecnológico creando condiciones quel Las organizaciones locales pueden iniciar un hagan económicamente más factible el empleo do cambio institucional creando nuevas reglas para la nuevos sistemas de uso de la tierra, así como adoptar ordenación de los recursos de las cuencas que innovaciones en producción o comercialización que catalicen o induzcan cambios tecnológicos de varios aumenten los beneficios de la conservación. 126 Inclusión de las organizaciones locales en la ordenación de cuencas hidrográficas Interfaz entre las organizaciones locales Huberman 1994: 80). La relación de los entes y los entes externos externos con respecto de la cooperación espontánea y voluntaria para la ordenación de cuencas es facilitar En la exposición anterior nos hemos referido a las el acceso de los grupos interesados a la información, organizaciones locales como grupos que se apoyando sus destrezas en el procesamiento de la constituyen por sí solos y cooperan de forma información, y promoviendo un intercambio "estilo voluntaria en la reglamentación de los recursos de las cascada" de la información entre los distintos grupos cuencas. Pocos grupos organizados en las cuencas de una cuenca. han surgido de forma completamente espontánea, sin El Programa indo-germano de la cuenca algún tipo de intervención de entes externos para hidrográfica en Maharashtra, India, ilustra la forma catalizar su formación y acción. En el ámbito de las en que la información técnica sobre el flujo de cuencas, los entes externos parecen jugar un papel recursos, no percibida fácilmente por los interesados significativo en facilitar que las partes interesadas locales, al ser suministrada por un ente extemo puede elaboren un plan de acción conjunto que tome en alterar de forma radical la estrategia de conservación cuenta efectos transfronterizos no percibidos, o no de los recursos. El programa buscaba mejorar la medidos con facilidad por interesados que no sean percolación en toda la microcuenca para que actuara aquéllos directamente afectados. como un gran embalse subterráneo, creando Esto es pertinente en especial cuando el enfoque corrientes freáticas que llegaran a las pendientes de la ordenación de cuencas son los recursos móviles medias unos 2 meses antes que a las pendientes bajas, y no estacionarios, o cuando existen usos múltiples y abasteciendo de agua adicional a los agricultores competitivos por un recurso dado (como un bosque) pobres que habitan en las partes altas de las que no perciben con facilidad los interesados en otros pendientes. Al principio, los agricultores prefirieron lugares. Cuando, por ejemplo, la ordenación se construir costosos diques de detención en los arroyos concentra en el flujo de las corrientes de agua, un para mejorar la irrigación e invertir primero en recurso móvil que normalmente puede fluctuar de mejorar las pendientes inferiores (donde viven los forma impredecible, a los usuarios se les dificulta habitantes más pudientes). Equipos especializados en llevar un inventario, fiscalizar y evaluar las causas y levantamiento y planificación del uso de la tierra efectos de las variaciones en el flujo, y obtener el proveyeron información técnica a un comité local de consenso sobre lo que serían límites razonables de una cuenca, e integraron la información a los uso. Asimismo, las reglamentaciones del uso deben conocimientos locales del entorno de la cuenca. En coordinarse con usuarios dispersos en distintas áreas una reunión de planificación, todos los propietarios geográficas aguas arriba y aguas abajo, lo cual de tierras en los alrededores de la cuenca participaron conlleva un alto costo de transacción para las en el desarrollo de planes de acción detallados, que organizaciones locales debido a la necesidad de luego ejecutaría el comité del poblado (Farrington y entablar una interacción interpersonal. Las entidades Lobo 1997). Esta mezcla de conocimientos locales, externas pueden desempeñar un papel fundamental movilizados a través de los comités de cuencas, con ayudando a las organizaciones locales a obtener y información técnica suministrada por entes externos, administrar información sobre efectos atenuó considerablemente el rigor con que, por lo transfronterizos o cruzados. general, se aplica la información técnica en el Algunos autores han interpretado que el proceso de planificación para definir el tipo y la suministro de información especializada por parte de localización de las intervenciones de conservación entes externos disminuye la capacidad de las que los agricultores aceptaron. Una función organizaciones locales (Schlager, Blomquist y Tang importante de las organizaciones locales involucradas 1994, y Uphoff 1986). Una interpretación alternativa en la ordenación de cuencas en este programa, fue la es que suministrando información esencial sobre los de servir de foro para combinar los conocimientos efectos transfronterizos, las entidades externas locales con la información técnica del exterior, y pueden mejorar la capacidad de las organizaciones movilizar a los habitantes locales junto con las locales para movilizar la cooperación local en la personas externas en un proceso que les permitiera ordenación de cuencas (Knapp y otros 1997). Este adaptar estándares técnicos con el fin de planificar y enfoque se inspira en la dinámica del fiscalizar el uso de los recursos para satisfacer las comportamiento cooperativo, que muestra que necesidades de las poblaciones locales. cuando un grupo grande con distintas facciones (o El proceso de intercambio de información reduce partes interesadas) empieza a trabajar en conjunto, lo la incertidumbre de cada grupo acerca de si los otros hace mediante transiciones progresivas donde la cooperarán en los esfuerzos de conservación, aclara cooperación se disemina de un grupo pequeño a otro. expectativas y logra el consenso sobre las acciones El subgrupo que al principio presente mayor que las organizaciones locales deben planificar y tendencia a cooperar probablemente será el que tenga ejecutar. En muchas experiencias de desarrollo los menores costos promedio de cooperación o el de participativo de cuencas, la aparición de mayor previsión; su decisión estimula la colaboración organizaciones locales como los comités de captación de otro grupo -el que tiene los segundos costos más se cataliza por evaluaciones participativas rápidas. bajos- y así continuará hasta que se produce "una Éstas emplean técnicas de análisis grupales para cascada de cooperación" a medida que la facilitar el diagnóstico colectivo que hacen las partes información sobre los beneficios de la ayuda fluye de interesadas sobre la situación de los recursos fisicos y un grupo pequeño a otro, reduciendo la sociales, y las relaciones causales que conducen a su incertidumbre al interior de los grupos (Glance y degradación (las generalidades de estas técnicas se Jacqueline A. Ashby, Edwin B. Knapp, y Helle Munk Ravnborg 127 pueden obtener en Pretty 1995). Es imperativo que probablemente las mujeres, las personas sin tierra, los este análisis grupal produzca como resultado la grupos étnicos marginales, y los trabajadores pobres, formulación de un plan de acción por los habitantes no tendrán representación en la ordenación locales (y no que el diagnóstico lo utilicen los entes participativa de cuencas (Hinchcliffe y otros 1995). externos para formular ellos los planes de acción). De El liderazgo en las organizaciones locales lo contrario, el nivel de cooperación voluntaria y generalmente lo acaparan los miembros de más alto compromiso local con respecto del plan posiblemente nivel y más adinerados de las élites dominantes, por sea débil y de corta duración. lo que las prioridades de estas organizaciones tienden En la mayoría de los casos las organizaciones a reflejar los intereses de esas élites. Algunos locales, tales como los comités de captación, con un proyectos de desarrollo de cuencas buscan papel activo en el desarrollo de la ordenación de deliberadamente superar este sesgo estableciendo cuencas funcionan a una escala relativamente comités de captación con representación de grupos pequeña, en zonas de unos cuantos cientos de desfavorecidos (Jensen y otros 1996); la eficacia de hectáreas cuando mucho. Hasta el momento se han este enfoque aún debe evaluarse. En el programa registrado pocas experiencias donde las indo-germano de desarrollo de cuencas, el comité del organizaciones locales coordinen acciones pueblo es nominado por la asamblea del pueblo relacionadas con efectos transfronterizos en cuencas (gram sabha) la cual es una reunión de todas las de varios millares de hectáreas. personas del poblado con derecho a voto. Las La experiencia de Landcare, en Australia, ofrece directrices del programa estipulan que el comité debe una perspectiva interior de los roles de las incluir a representantes de todos los grupos sociales, organizaciones locales y no locales en un proceso en y al menos el 30% deben ser mujeres. Es importante gran escala. Landcare dio inicio en 1989, cuando un asegurarse de que los grupos de interesados sindicato importante de agricultores y un grupo de representen los distintos intereses sobre el uso de un presión en favor de la conservación obtuvieron recurso dado en una cuenca, incluso si estos grupos respaldo político para un programa con aún no existen o están representados en otras financiamiento de 10 años para grupos de extensión organizaciones locales; esto por cuanto los comunitarios dedicados a la conservación del interesados marginados pueden dar al traste con un ambiente. Estos grupos incluyen a un amplia base de plan de conservación en el que no fueron incluidos, habitantes rurales con intereses en la planificación de es decir, por el cual no desarrollan ningún interés las zonas de captación, como un marco de referencia personal. para desarrollar los planes de propiedad individuales, por ejemplo, de agricultores, escuelas, científicos, El proceso de organización local para la entidades estatales y agroindustrias. Los grupos de ordenación de cuencas: un estudio de caso Landcare promueven una ética de administración de tierras incentivada por una extensiva participación Esta sección presenta un estudio de caso sobre el voluntaria en la fiscalización ambiental innovadora proceso de organización local para el desarrollo de (alfabetismo sobre la tierra). Los usuarios emplean cuencas, que proporciona un ejemplo concreto de la técnicas e información que hasta hace algunos años forma en que los principios generales expuestos estaban principalmente en manos de los especialistas, anteriormente se traducen en acción. El caso también como el sistema de información geográfica (GIS) y resalta la importancia de aplicar estos principios topografías aéreas. Con los grupos de Landcare desde la perspectiva de un proceso de aprendizaje, en trabajan facilitadores y coordinadores financiados el cual la administración del proceso constituya una con fondos nacionales, y una de sus funciones tarea importante de las organizaciones locales. primordiales es ayudar a los grupos en el proceso de ordenación, en asuntos como la manera de llevar a Problemas de organización y de administración de cabo una planificación participativa, la solución de recursos en el río Cabuyal conflictos y el intercambio de información. Esto, a su vez, cambió el papel de las entidades extemas de ser Al río Ovejas lo alimentan 5 tributarios principales, y reguladoras del uso de los recursos a ayudar a los éste a su vez desemboca en el río Cauca, el cual es grupos de Landcare en el proceso de aprendizaje y una importante fuente de agua y energía hidro- fortalecimiento de capacidades (Campbell 1994). eléctrica para la ciudad de Cali, aguas abajo en el; Otro relevante punto de interfaz en la ordenación valle del Cauca en la parte sur de Colombia. La de cuencas entre las organizaciones locales y los calidad del agua en el río Ovejas era mala como organismos externos, es la necesidad de recibir ayuda resultado de la fuerte sedimentación producida por el extema para identificar a las partes interesadas desbroce de la tierra, la deforestación, la, importantes y acercarlas a la mesa de negociación, ya contaminación con productos agroquímicos, los sea literalmente o mediante su participación en desperdicios del procesamiento artesanal poscosecha actividades colectivas de fiscalización, prestación de del café, y las escorrentías de fertilizantes orgánicos, mano de obra, o aplicación de sanciones. No empleados por los pequeños agricultores en grandes obstante, la participación de las organizaciones cantidades en los afluentes tributarias. La erosión en locales en la ordenación de cuencas no asegura un la cuenca superior es una de las causas fundamentales aporte equitativo de todos los interesados en una de los problemas anuales de inundaciones en las iniciativa para la ordenación de los recursos, ya que zonas bajas. los estudios de casos muestran que muy 128 Inclusión de las organizaciones locales en la ordenación de cuencas hidrográficas La zona de captación del río Cabuyal, situada en sembrar mandioca, muy conocida localmente por sus los Andes a una altura entre 1.200 y 2.200 metros, efectos nefastos sobre la degradación del suelo. fue seleccionada como el área piloto dentro del río Ovejas debido a su tamaño y representatividad con Elproceso del cambio organizacional respecto de las característícas agroclimáticas, demográficas y del suelo de la cuenca principal. La La organización para hacer frente a estos problemas agricultura en pequeña escala y el trabajo como la iniciaron las entidades externas interesadas en la jornaleros son las principales fuentes de ingreso, ordenación de cuencas. Se formó un comité siendo el café, la mandioca, el maíz y los frijoles, así coordinador interinstitucional con representantes del como las frutas en la cuenca superior, los cultivos sector público, organizaciones no gubernamentales más importantes. La producción ganadera es menos (ONG) y asociaciones de agricultores para cotejar relevante. Las partes baja y media alta tienen un toda la información disponible y hacer un diagnóstico acceso relativamente favorable a los mercados. conjunto de los problemas. El comité, en consulta Las técnicas disponibles para mejorar la calidad y con los extensionistas locales y los líderes cantidad del agua corriente abajo incluían prácticas comunitarios conocedores de la cuenca del río como encerrar áreas a lo largo de la margen de los Ovejas, seleccionaron el río Cabuyal como área ríos y alrededor de manantiales, donde la vegetación piloto de captación para efectuar los diagnósticos y natural puede regenerarse por sí sola, y sembrar planificar la intervención subsecuente. Los límites de barreras de curvas de nivel para controlar la erosión la cuenca de 7.000 hectáreas se establecieron de del suelo. Sin embargo, los agricultores en las tierras forma que incluyeran a todas las personas que podían altas tenían pocos incentivos para adoptar cualquiera utilizar agua del rio Cabuyal, favoreciendo a unas de estas prácticas debido a que debían cargar con los 1.000 familias en 22 comunidades. costos pero no recibían los beneficios, los cuales sí Al mismo tiempo, a principios de 1993, los obtenían los usuarios aguas abajo (Ashby y otros líderes comunales empezaron a visitar distintas zonas 1997). Si bien las entidades externas dedicadas a la de la cuenca motivando a los habitantes a colaborar administración de recursos naturales veían las malas para mejorar la ordenación de la cuenca. Para ello, prácticas de administración como un problema centraron su campafña en que se estaba produciendo importante, los agricultores estaban más preocupados una disminución en la disponibilidad de agua, lo cual con la poca disponibilidad de crédito ya que esto asociaban al desbroce y la deforestación alrededor de dificultaba la obtención de fertilizantes. los manantiales y cauces que alimentaban los Las partes interesadas no tenían una percepción embalses en el curso superior de la cuenca. general de los problemas (Ravnborg y Ashby 1996). Rápidamente se organizó una serie de comisiones Los habitantes de las comunidades en las tierras bajas para visitar las comunidades en las tierras altas. Era y medias de las cuencas se preocupaban por la la primera vez que muchos de ellos visitaban estas escasez estacional del agua entubada, la desaparición comunidades donde encontraron mucha más pobreza de arroyos, y la disminución del caudal de los ríos, que en las tierras bajas, caminos para carretas situaciones que atribuían a la deforestación efectuada intransitables, ausencia de escuelas, viviendas de por los habitantes en las tierras altas de las cuencas. mala calidad, cultivos malos y desordenados, y Las entidades responsables ante los usuarios aguas grandes extensiones de terrenos baldíos cubiertos por abajo se preocupaban por la calidad del agua en el helechos. Los agricultores en la cuenca superior valle del Cauca, mientras que para las comunidades describieron sus problemas e inquietudes, y aguas arriba sus problemas básicos eran la falta de explicaron la forma en que el desbroce y la tala de escuelas, electricidad, caminos para todo tiempo, y árboles alrededor de los embalses no sólo proveía servicios de salud. tierra para cultivo sino carbón -prácticamente su Los distintos recursos de las cuencas eran única fuente de ingresos en efectivo. administrados por organizaciones independientes con La estrategia de los lideres comunitarios, para distintos objetivos. El abastecimiento de agua por promover la conservación de lo que restaba de tubería extraída de las fuentes de las cuencas bosque alrededor de los embalses, era buscar apoyo tributarias era administrada por una organización de organizaciones externas por medio del comité local, la Junta del Acueducto, mientras que un ente coordinador para mejorar la calidad de vida en la externo se encargaba de la conservación de las cuenca superior, como recompensa a los agricultores reservas forestales alrededor de las tomas del de las tierras altas por detener la tala y el desbroce. acueducto. No existían canales formales para adoptar También empezaron a formular planes para que los decisiones o coordinar acciones de forma conjunta agricultores en las tierras bajas de la cuenca entre las entidades locales y no locales y, lo que era enseñaran a los que vivían en las partes altas a aún peor, otras entidades externas activas en la zona mejorar sus cultivos, y conversaran sobre formas en de captación con objetivos de conservación o que las cooperativas de agricultores podían promover agrícolas que competían con las primeras. Estas la comercialización de los productos cultivados en la entidades no tenían incentivos para coordinar entre sí cuenca superior. o con las comunidades locales. El crédito, la Simultáneamente, las entidades externas en el asistencia técnica y los canales de comercialización comité coordinador empezaron a desarrollar un eran promovidos por los programas de desarrollo conjunto general de objetivos y actividades, agrícola, lo cual incentivaba a los agricultores a consolidando sus esfuerzos para estar al día con el cortar y quemar bosques y arbustos secundarios para siempre cambiante programa de los líderes Jacqueline A. Ashby, Edwin B. Knapp, y Helle Munk Ravnborg 129 comunitarios. En un taller de planificación celebrado la aplicación de sanciones en manos de FEBESURCA. en marzo de 1993, los participantes identificaron un Este nuevo arreglo permitió a los líderes comunales programa conjunto en el cual cada uno tenía un rol y negociar límites mutuamente aceptables con los una contribución definida. Se acordó que las agricultores en la cuenca superior sobre el uso de actividades de conservación requerían acciones estas zonas con fines agrícolas. De esta forma, por agrícolas, de producción y comercialización mutuo acuerdo los líderes de FEBESURCA complementarias, que imitaran los planes comunales organizaron la mano de obra de las comunidades de para beneficiar a los agricultores en las tierras altas. la cuenca superior e inferior para sembrar árboles y Cada entidad comenzó a identificar sus actividades encerrar las áreas que se protegerían. En un lapso de como si fueran complementarias con las de las 18 meses, la comunidad logró movilizar rápidamente demás. Una organización con base en la cuenca, un total de 3.714 personas-día que encerraron 135 autodenominada el Consorcio Interinstitucional para hectáreas y sembraron 150.000 árboles. Las personas la Agricultura Sostenible en Laderas (CIPASLA), se explicaron su motivación para trabajar en grupo conformó con 12 entidades participantes en este como una inversión en el futuro de sus hijos, para taller, y se le encargó la formalización de los quienes la disponibilidad de agua sería vital. Además, acuerdos entre ellas y la recaudación de fondos para la Junta del Acueducto anunció que cortaría el acceso desarrollar el programa conjunto. al agua por tubería a las familias que no aportaran Un objetivo importante de los organizadores del mano de obra. CIPASLA fue crear un foro en el que todos los Posteriormnente, un análisis GIS mostró que los habitantes locales de la cuenca pudieran definir, dar tributarios pequeños en toda la cuenca eran tan seguimiento, y hacer cumplir sus propias reglas y importantes para el abastecimiento de aguas freáticas determinar los beneficios que obtendrían los distintos y arroyos a las laderas inferiores, como los interesados. Como resultado, se constituyó manantiales y arroyos de la cuenca superior. Esta formalmente una asociación de usuarios de la cuenca información condujo a reevaluar la estrategia de conocida como FEBESURCA (Federación de rehabilitación, y el CIPASLA empezó a promover Beneficiarios de la Subcuenca de Cabuyal). Los también la conservación en zonas de captación y líderes locales, activos promotores de la federación, tributarios pequeños aguas abajo. definieron la base para la afiliación de forma que estuvieran representadas todas las organizaciones Solución de conflictos locales y grupos de interés, como la Junta del Acueducto, escuelas, cooperativas, grupos de En 1994, los incendios forestales destruyeron mujeres, y gobierno municipal. La afiliación reflejó parcialmente una zona amortiguadora creada por la percepción del liderazgo local de que FEBESURCA FEBESURCA para proteger las fuentes hídricas. El sería un grupo de presión integrado por personas fuego era provocado por el desbroce de la tierra como ellos mismos, que se movilizara en tomo a su mediante la tala y quema por parte de quienes programa para proteger los recursos hídricos en la habitaban la cuenca superior, lo cual puso de cuenca superior, la cual alimenta los tanques que manifiesto el error de no identificar a las personas almacenan el agua y abastecen las tuberías hacia las semidesposeídas como partes interesadas en la zonas bajas. cuenca, o como grupo de interés con representación en la asociación de usuarios de la cuenca (Ravnborg Regulación del uso de recursos y Ashby 1996). Por este motivo, las quemas dejaron en claro que, para asegurar las zonas amortiguadoras l La negociación en el plano local para definir, vigilar, alrededor de los cauces, era necesario involucrar a los y hacer cumplir las disposiciones de conservación en habitantes pobres y sin tierra de la parte alta de la las tierras altas, empezó a sustituir a las cuenca. FEBESURCA había sido guiada por un grupo reglamentaciones impuestas desde afuera (aunque local motivado por los problemas de agua y generalmente ignoradas). La formación del CIPASLA reforestación, el cual representaba los intereses de los facilitó a la comunidad local el establecimiento de agricultores de las tierras de media altura. Al, nuevos arreglos para las zonas de conservación en el principio, esta organización no había evolucionado curso superior de la cuenca. Antes, las entidades como un mecanismo eficaz para encauzar una externas no habían logrado poner en práctica un demanda cada vez mayor, y la estructura orgánica del antiguo programa para encerrar las zonas CIPASLA aún no había incorporado a algunos amortiguadoras con el fin de regenerar el bosque interesados importantes cuyas necesidades giraban en alrededor de los cauces, pero la Junta del Acueducto tomo a los derechos de uso y prácticas de utilización Í local y la autoridad regional para la cuenca, junto con de la tierra, en contraposición con las necesidades de l los líderes comunales, rápidamente empezaron a abastecimiento de agua. Para 1994, se decidió que 1 trabajar con los habitantes en la cuenca superior, cada una de las 22 comunidades eligiera a un' cuyos terrenos albergaban los manantiales y arroyos representante ante FEBESURCA. que alimentaban los embalses. Al poco tiempo, los La federación condujo un análisis de partes líderes de FEBESURCA persuadieron a las interesadas, facilitado por entes externos, para autoridades de la cuenca para que relajaran sus identificar los intereses contradictorios imperantes. recomendaciones técnicas de encerrar y proteger el Los participantes reconocieron las razones paral bosque, y de regenerar la cubierta forestal natural efectuar las quemas así como las soluciones, alrededor de estas fuentes hídricas. Las autoridades incluyendo la aceptación de que podían realizarse brindaron asesoría técnica, delegando la vigilancia y algunos fuegos para preparar la tierra donde existiera 130 Inclusión de las organizaciones locales en la ordenación de cuencas hidrográficas una escasez de tierra y mano de obra. Se elaboró una Participation in Adaptive Technology Testing with serie de normas especificando cómo y dónde se the "CIAL ". Red de Administración realizarían las quemas, y algunas comunidades (Investigación y Extensión) Agrícola, Documento formaron grupos para velar por su cumplimiento. Al 57. Londres: Instituto de Desarrollo de Ultramar. parecer, en general los agricultores estaban . 1997. "Supporting Farmer Experimentation cumpliendo con las recomendaciones, como hacer with Local Agricultural Research Committees". cortafuegos antes del incendio. En Laurens van Veldhuizen, Ann Waters-Bayer, Estas normas resultaron más exitosas para Ricardo Ramírez, Debra A. Johnson y John controlar los incendios que las medidas anteriores, Tompson, compiladores, Farmers' Research in porque fueron desarrolladas por los mismos Practice, pp. 245-63. Londres: Intermediate agricultores y reconocían que en algunas Technology Publications. circunstancias los fuegos eran el único medio posible Bardhan, Pranab. 1993. "Analytics of the Institutions para preparar la tierra, en lugar de simplemente of Informal Cooperation in Rural Development". condenar esas acciones. Su desarrollo ilustra el papel World Development 21(4):633-39. de las organizaciones locales para proveer un foro de Campbell, A. 1994. "Landcare in Australia: análisis y negociación de intereses (Ravnborg y Spawning New Models of Inquiry and Learning Ashby 1996). for Sustainability". Documento presentado ante el simposio internacional de investigación sobre Innovación tecnológica sistemas agrícolas y desarrollo rural, Montpellier, Francia, 21-25 de noviembre. Multicopiado. El CIPASLA necesitaba con urgencia innovaciones Cernea, Michael M. 1987. "Farmer Organizations tecnológicas que promovieran la conservación al and Institution Building for Sustainable Develop- tiempo que aumentaran la productividad. En 1993, ment". Regional Development Dialogue 8(2): 1- FEBESURCA creó comités de investigación agrícola 24. locales (CIALS) en las comunidades de la cuenca . 1993. "Culture and Organization: The Social superior a cambio de su compromiso de proteger el Sustainability of Induced Development". bosque y las cuencas. Los CIALS son comités Sustainable Development 1(2):18-29. constituidos por 4 o más agricultores elegidos por su Farrington, John y C. Lobo. 1997. "Scaling up comunidad, prueban las tecnologías para adaptarlas Participatory Watershed Development in India: al entorno local combinando conocimientos nativos Lessons from the Indo-German Watershed con tecnologías exóticas sobre áreas temáticas Development Programme". DFID Natural seleccionadas por la comunidad (Ashby y otros Resource Perspectives 17. Departamento para el 1995). Con base en las pruebas de adaptación de los Desarrollo Internacional del Reino Unido, comités, se identificaron nuevos cultivos para los Londres. Multicopiado. agricultores de las tierras altas, y se constituyeron Glance, Natalie S. y Bernardo A. Huberman. 1994. grupos de productores financiados por el CIPASLA. "The Dynamics of Social Dilemmas". Scientific Tales grupos canalizaron hacia estos agricultores los American (marzo):76-81. programas de capacitación ofrecidos por especialistas Hinchcliffe, Fiona, Irene Guijit, Jules N. Pretty y y las asesorías sobre los mecanismos del mercado Parmesh Shaw. 1995. New Horizons: The que prestaban los organismos técnicos. El CIPASLA Economic, Social, and Environmental Impacts of también incentivó el desarrollo de lecherías en Participatory Watershed Development. pequeña escala, las cuales empezaron a estimular Gatekeeper Series 50. Londres: Instituto cambios en el uso de la tierra. Asimismo se Internacional para el Ambiente y Desarrollo. sembraron pastizales para la alimentación en pesebre Jensen, Jens R. 1996. "Watershed Development: sustituyendo los cultivos anuales, y se estableció una Concept and Issues". En J. R. Jensen, S. L. Seth, cooperativa de productores de leche. Los líderes de T. Sawhney y R. Kumar, compiladores, FEBESURCA emplearon su influencia política para Watershed Development: Emerging Issues and mejorar los caminos en la cuenca superior con el fin Framework for Action Plan for Strengthening a de facilitar el transporte y la comercialización de Learning Process at All Levels, pp. 43-63. Actas productos. Esto provocó la aparición de del taller internacional de DANIDA sobre intermediarios para comprar los productos, ordenación de cuencas, DANIDA, Hubli y permitiendo a los agricultores un ingreso fijo semanal Bangalore, India, diciembre de 1995. Publicaci¿-i en efectivo. La introducción de la producción de WDCU 1. Nueva Delhi: DANIDA. comercial se vinculó a la adopción de las barreras de Jensen, J. R., S. L. Seth, T. Sawhney y R. Kumar, curvas de nivel anteriormente rechazadas, setos, compiladores, 1996. Watershed Development: siembra de árboles y zonas amortiguadoras, tal como Emerging Issues and Framework for Action Plan lo habían visualizado los líderes comunales. for Strengthening a Learning Process at All Levels. Actas del taller internacional de DANIDA Referencias sobre ordenación de cuencas, DANIDA, Hubli y Bangalore, India, diciembre de 1995. Publicación El término "multicopiado" describe las obras que han de wdcu 1. Nueva Delhi: DANIDA. sido reproducidas de manera informal, que por lo Knapp, Edwin B., Jacqueline A. Ashby, Helle Munk general no están disponibles en bibliotecas. Ravnborg y William C. Bell. 1997. "A Landscape Ashby, Jacqueline, T. Gracia, M. P. Guerrero, C. A. That Unites: Community-Led Management of Quirós y J. 1. Roa. 1995. Institutionalizing Farmer Andean Watershed Resources". Documento Jacqueline A. Ashby, Edwin B. Knapp, y Helle Munk Ravnborg 131 presentado en Desafíos mundiales en la Sirianni, Carmen y L. Friedland. 1995. "Social administración del ecosistema en contextos de Capital and Civic Innovation: Leaming and cuencas, una conferencia especial de la Capacity Building from the 1960s to the 1990s". quincuagésima segunda reunión anual de la Documento preparado para las reuniones de la International Soil and Water Conservation American Sociological Association, Washington, Society, Toronto, 22-26 de julio. Multicopiado. D.C., 20 de agosto. Multicopiado. Pretty, Jules N. 1995. "Participatory Learning for Uphoff, Norman Thomas. 1986. Local Institutional Sustainable Agriculture". World Development Development: An Analytical Sourcebook with 23(8): 1247-63. Cases. Rural Development Committee. Westport, Pretty, Jules N., J. Thompson y J. K. Kiara. 1995. Connecticut: Kumarian Press. "Agricultural Regeneration in Kenya: The . 1992. Learningfrom Gal Oya: Possibilities Catchment Approach to Soil and Water for Participatory Development and Post- Conservation". Ambio 24(1):7-15. Newtonian Social Science. Ithaca, NuevaYork: Ravnborg, Helle Munk y Jacqueline Ashby. 1996. Cornell University Press. Organizing for Local-Level Watershed White, Thomas A. 1995. "The Emergence and Management: Lessons from Río Cabuyal Evolution of Collective Action: Lessons from Watershed, Colombia. Documento de AGREN 65. Watershed Management in Haiti". World Londres: Red Agrícola de Investigación y Development 23(10):1683-98. Extensión. Schlager, Edella, W. Blomquist y S. Yan Tang. 1994. "Mobile Flows, Storage, and Self-Organized Institutions for Governing Common-Pool Resources". LandEconomics 70(3):294-317. Shah, Parmesh. 1994. "Participatory Watershed Management in India: The Experience of the Aga Khan Rural Support Programme". En lan Scoones y John Thompson, compiladores, Beyond Farmer First: Rural People's Knowledge, Agricultural Research, and Extension Practice, pp. 117-24. Londres: Intermediate Technology Publications. 11 Criterios innovadores en la generación y diseminación de tecnologías para los agricultores de bajos ingresos John Farrington y Graham Thiele Los estudios cronológicos sobre la investigación y social (educación, salud) son bajos, se deben agrícola en el sector público, por lo general, han emprender acciones específicas para provocar que los mostrado tasas de rendimiento altas (Evenson y Pray agricultores identifiquen y manifiesten sus 1991) y aunque los avances metodológicos han necesidades y oportunidades. Nuestro énfasis en este eliminado algunos de los sesgos anteriores, los capítulo está dirigido justamente a estas zonas, donde cálculos continúan siendo bastante positivos habitan casi mil millones de personas pobres en todo (Farrington, Thirtle y Henderson 1997). Sin embargo, el mundo. muchos de estos estudios se enfocan ya sea sólo en En muchos países de África, al sur del Sahara, y zonas con agricultura comercial o semicomercial, del sur de Asia la población continúa aumentando. donde los datos son buenos, o bien, utilizan Aun más, la cantidad de pobres en las zonas rurales información agregada en nivel nacional y de esta sigue siendo tan alta, en comparación con las forma agrupan zonas comerciales con otras donde los oportunidades de empleo que se ofrecen en las zonas rendimientos generados por la investigación agrícola urbanas o en la agricultura comercial, que es poco probablemente sean menores. probable que la emigración reduzca de forma En las regiones donde la agricultura comercial es significativa el volumen global de pobreza rural en fuerte, las condiciones agroecológicas tienden a ser las décadas venideras. homogéneas (como en las zonas irrigadas) y es Una cantidad creciente de empresas privadas está relativamente fácil reproducir las condiciones de vida penetrando las zonas de agricultura de secano con de los agricultores en las estaciones de investigación. artículos como semillas, sustancias agroquímicas y Además, los mismos agricultores tienden a ser maquinaria agrícola. Esto se produce principalmente articulados y seguros a la hora de transmitir sus donde al menos la pluviosidad es fiable, debido a que la necesidades a los investigadores, lo cual permite a las existencia de mercados fragmentados e infraestructura entidades de investigación y extensión fortalecer su deficiente eleva demasiado los costos de transacción. Se atención a las necesidades de los clientes. En ha argumentado que estas zonas necesitan con urgencia contraste, en muchas zonas de agricultura de secano, del dinamismo del sector privado para llevar a cabo las donde las condiciones agroecológicas son complejas, actividades de investigación y desarrollo, no obstante, diversas y propensas al riesgo, y donde los estándares resulta irónico que son las zonas menos propensas a de infraestructura física (comunicaciones, transporte) recibirlas (para obtener información sobre la 132 133 Criterios innovadores en la generación investigación y el desarrollo de semillas, véase los agricultores (organizaciones no Gisselquist y Srivastava 1997). Asimismo, es poco gubernamentales, asociaciones de afiliados, probable que el sector privado se desempeñe de forma proyectos de desarrollo) puede generar una social óptima en lugares donde las externalidades son "presión producida por la demanda" en el sector altas, como la conservación de la tierra y el agua, o en público que ayudaría a articular las necesidades áreas donde algunos recursos no son de propiedad de los agricultores. Una extensión de tal privada sino pública. argumento es que estas demandas pueden La atención se ha dirigido hacia formas de acentuarse y los problemas de financiamiento del mejorar la eficacia de las instituciones de sector público aliviarse, cuando las investigación que posiblemente predominen en estas organizaciones utilicen sus propios fondos o: zonas en las próximas décadas, es decir, las del sector hagan uso de cajas de dotación establecidas por público. Una posición radical es que los servicios de donantes o gobiernos para financiar las investigación del sector público en los países investigaciones. pequeños han sido tan ineficaces que deberían Estos trabajos incluyen: clausurarse y reemplazarse por una capacidad * El estudio de 9 países efectuado por el Servicio eficiente para "tomar prestadas" ideas, por ejemplo Internacional para la Investigación Agrícola por medio de Internet (Zijp comunicación personal). Nacional (ISNAR) sobre una investigación Si bien coincidimos con algunos de los principios que orientada al cliente en la finca (Merrill-Sands y, subyacen a este criterio, no lo consideramos práctico Kaimowitz 1990) cuyo análisis sobre los, debido a que exige de conocimientos profundos sobre mecanismos que vinculan la investigación con la las condiciones agrícolas de un país, sobre las extensión puede, como lo sostienen Farrington y destrezas necesarias para interpretar lo que por lo Bebbington (1993) adaptarse para incluir general son documentos altamente condensados de organizaciones fuera del sector público, y nuevas tecnologías y, más importante aún, sobre la fortalecer los nexos público-privados. capacidad necesaria para efectuar pruebas con fines * El estudio del ISNAR dirigido por Eponou (1996) de adaptación a las condiciones locales para las que examina el papel de las organizaciones tecnologías "importadas". Para bien o para mal, este formales de agricultores en la cadena del enfoque requiere una capacidad de investigación desarrollo y transferencia de tecnología, al igual¡ continua. Sin embargo, como quedará claro durante que un estudio realizado por el Instituto dei el desarrollo del capítulo, reconocemos las Desarrollo de Ultramar (Carney, de próximal limitaciones del sector privado y vemos los enfoques aparición). de entidades múltiples-no la sustitución o la * El análisis de 50 países efectuado por el ISNAI abolición total de las instituciones públicas por parte sobre la investigación agrícola y ambiental en~ del sector privado-como una forma de subsanar estas países pequeños (Eyzaguirre 1996) cuyd limitaciones. concepto analítico central es un enfoque de Varios estudios internacionales importantes han cartera hacia la planificación y administración dq identificado estas limitaciones y sugerido formas se la investigación, donde múltiples entidadeX superarlas, siendo las siguientes las características (universidades, institutos gubernamentales; comunes entre los estudios: centros paraestatales, empresas privadas¡ * El sector público por lo general no se ha organizaciones no gubernamentales y proyecto! desempeñado bien en zonas difíciles. de donantes) trabajen juntas para abordar * Una de las razones del mal desempeño es una problemas específicos según la ventaj deficiente orientación hacia el cliente, así como comparativa de cada una. su inadecuada participación en el diseño y * El taller sobre las opciones futuras para lá desarrollo de la investigación. extensión agrícola realizado por el Bancg * Las mejoras exigen cambios en los criterios de Mundial en junio de 1996 (Zijp 1996) en el cual evaluación del desempeño y en los sistemas de se hizo un fuerte énfasis sobre la preferencia por recompensas para el personal del sector público. enfoques multilaterales, debido a que el sector * Las mejoras también requieren recursos adicionales público -sobre todo debido a su decreciente nivel para poder llevar a cabo más trabajo en los campos de recursos en muchos países- probablemente no de los agricultores y menos en las estaciones de tenga la capacidad para satisfacer todas las investigación; pero los niveles de recursos demandas que se le presenten. disponibles para el sector público cuando mucho Las propuestas para enfoques multilaterales quo son estáticos y en muchos casos decrecientes. se derivan de los estudios anteriores y de otros * Una interacción más sólida con las trabajos están siendo probadas de distintas maneras, organizaciones locales en contacto cercano con en especial en proyectos que cuentan con asistencih John Farrington y Graham Thiele 134 externa. Algunos de estos proyectos sólo conllevan Participación relaciones contractuales donde las organizaciones no gubernamentales (ONG), por ejemplo, son contratadas Las organizaciones no gubernamentales que prestan para prestar servicios de extensión en una zona servicios relacionados con el desarrollo (a diferencia de específica (véase el experimento del Instituto las organizaciones de afiliación como las asociaciones Nacional de Desarrollo Agropecuario chileno de agricultores) tienden a enfocarse más en los campos descrito por Berdegue 1994). Otros implican el de la salud y la educación en lugar de hacerlo en la establecimiento de donaciones para la investigación agricultura y los recursos naturales. Cuando se dedican a (cajas de dotación) que las ONG y otros organismos aspectos agrícolas, por lo general aplican los mismos pueden utilizar para realizar los trabajos principios Freireanos de participación (Freire 1972) que encomendados por el sector público (en algunos aplican en otros sectores, empleando métodos casos también por el sector privado) que satisfagan presenciales con grupos locales pequeños durante las necesidades de los clientes. varios años, esto para facilitar: Una tercera categoría de enfoques innovadores * El surgimiento de un `conocimiento multilaterales, que constituyen el fundamento de este fundamental" de las condiciones sociales, capítulo, trasciende las relaciones contractuales económicas y políticas globales que pueden estrechas y busca interacciones sinérgicas entre limitar las actividades agrícolas y la utilización distintos tipos de organizaciones. Aquí, todas de los recursos naturales en las comunidades trabajan juntas para analizar problemas específicos, rurales. contribuyen a su solución, fiscalizan el progreso de * La identificación de cómo pueden las forma iterativa, y hacen correcciones por mutuo comunidades responder a estas limitaciones acuerdo cuando amerite. empleando sus propios recursos. Aunque se han obtenido éxitos en la * Las posibilidades de hacer uso de fuentes introducción de enfoques participativos en la etapa de externas de apoyo cuando los recursos propios diagnóstico del ciclo de investigación (por ejemplo, son inadecuados. la evaluación con la participación de los habitantes de Este enfoque facultativo hacia la participación las zonas rurales se utiliza ampliamente, aunque a permite a las ONG tener autoridad moral y desechar menudo de forma equívoca) se está prestando menos los esfuerzos que no cumplan con estas expectativas. atención a asegurar una interacción continua entre los Sin embargo, desde un perspectiva más amplia de investigadores y sus clientes durante los procesos de política, las entidades gubernamentales no pueden identificación, prueba y diseminación de tecnologías. concentrar sus recursos en unos cuantos poblados, Las iniciativas en el campo de la tecnología como lo hacen las ONG, y deben lograr la dificil tarea agrícola deben enmarcarse en el contexto de de obtener algún nivel viable de participación perspectivas más grandes de ampliación de la estirando al máximo sus recursos en un área bastante participación. Los principales análisis de Edwards y extensa. Esto lleva a las entidades gubernamentales a Hulme (1993) en torno a las acciones de las ONG para buscar una participación funcional, en un esfuerzo introducir enfoques participativos sugieren 4 tipos de por generar y diseminar tecnologías de manera más ampliación: eficiente. Está claro que, en ocasiones, hay zonas * Trabajar con el gobierno para diseminar los intermedias entre las formas de participación métodos de las ONG y cambiar políticas. funcional y facultativa, las cuales representan * Realizar cabildeos y asesorías. extremos de un mismo espectro en lugar de * Expandir las operaciones propias de las ONG. categorías totalmente independientes. No obstante, * Fortalecer la red de organizaciones de afiliación como otros lo han argumentado (Farrington 1997) la locales con las que trabajan las ONG. distinción es importante en contextos de política, Por las razones aquí expuestas, la premisa que especialmente porque cada enfoque parece estar subyace a este capítulo es que deben involucrarse los asociado con distintos tipos de organizaciones. En recursos del sector público para que pueda ocurrir la este articulo nos abocamos a los tipos más ampliación en este contexto. Por lo tanto, nuestros funcionales de participación. argumentos se relacionan con el primer tipo de La mayor parte de la literatura sobre ampliación participativa. El capítulo se enfoca en un participación contiene información acerca de las aspecto especifico de los sistemas de ampliación de la acciones dirigidas a experimentar con distintos participación donde, hasta la fecha, sólo se han registrado métodos participativos, por lo general involucrando éxitos parciales: es decir, las medidas institucionales y al personal de entidades gubernamentales, ONG, administrativas necesarias para que la participación forme universidades, o proyectos especiales, en los diálogos parte de la estrategia gubernamental de investigación y con agricultores individuales, u ocasionalmente con extensión. agrupaciones locales, aunque la base sobre la que se 135 Criterios innovadores en la generación constituyen estos grupos casi nunca es clara (véase, efectuaba mediante contratos de prestación de por ejemplo, la serie de notas sobre el enfoque de servicios, o bien, en los que las ONG trabajaban en aprendizaje participativo del Instituto Internacional forma completamente independiente del gobierno tras del Medio Ambiente y Desarrollo, Londres; haber tratado y fracasado en lograr un acuerdo, o Chambers, Pacey y Thrupp 1989). Aunque es después de haber decidido que trabajar con el gobierno evidente que una interacción de este tipo es factible y era práctica o filosóficamente imposible. Su estudio útil, no constituye necesariamente una base para su identificó las condiciones previas para lograr una aplicación en gran escala. Existen innumerables interacción exitosa entre las entidades evidencias que sugieren que es poco realista esperar gubernamentales, las ONG y las agrupaciones de que los habitantes de las zonas rurales con pocos agricultores empleando enfoques participativos pero la recursos, en áreas dificiles, y que durante mucho investigación mostró muy pocos ejemplos en los tiempo han sido marginados económica y cuales se estuviera poniendo en práctica, y ninguno en políticamente, tengan la confianza o las destrezas el que se estuviera expandiendo en una medida necesarias para relacionarse directamente con "los de considerable. afuera" -como lo serían las entidades En el último quinquenio, han proliferado las gubernamentales (Carroll 1992). Muchos consideran acciones basadas en el campo para establecer enfoques que las ONG pueden desempeñar un papel importante de entidades múltiples en gran escala, dirigidos a ayudando a generar las destrezas y la confianza generar y diseminar tecnología agrícola y a desarrollar necesarias, y apoyando el surgimiento de diversos los recursos naturales. Estas acciones han conllevado tipos de organizaciones locales, de manera que la distintas combinaciones de entidades interacción con el personal de las entidades gubemamentales, ONG, organizaciones de agricultores gubernamentales sea más eficaz en función de los y, en algunas ocasiones, el sector comercial privado. costos que si se realizara de forma individual. Este capítulo pretende exponer las características Muchas ONG involucradas en asuntos agrarios se principales de estas entidades, en particular con caracterizan por: respecto de sus diversas modalidades para lograr una * Un fuerte interés en la agricultura que utilice mayor participación de los habitantes rurales. Se pocos insumos externos. presentan aquí 3 estudios de casos contrastantes, y * Su habilidad para identificar las aspiraciones de posteriormente se extraen lecciones de ellos.' El los agricultores y las necesidades y énfasis será siempre sobre las formas de organización oportunidades a las que deben adaptarse las y administración de los enfoques participativos que tecnologías. provocan la identificación y manifestación por parte' * Su habilidad para identificar el conocimiento y de los habitantes rurales de sus necesidades y sus las prácticas autóctonas, de manera que ayuden a reacciones ante las tecnologías que se ofrecen. negociar la forma en que pueden complementar Básicamente, esto implica la utilización de, las tecnologías modernas. enfoques de colaboración en los cuales las. * Un conocimiento de los contextos más amplios organizaciones respectivas comparten objetivos,, de sustento en los cuales ubicar las iniciativas toman decisiones en forma conjunta sobre acciones y dirigidas hacia los cambios en la agricultura. correcciones necesarias, y combinan recursos para Sin embargo, muchos observadores formulan hacerlo. Aunque un tipo de organización (por ejemplo, preguntas válidas sobre las habilidades técnicas de las una entidad gubernamental) puede ayudar a fmanciar a ONG, sobre sus predisposiciones posiblemente otras (ONG, grupos de agricultores) la colaboración injustificadas con respecto de las técnicas ecológicas dirigida a la consecución de objetivos comunes es, en y la rendición de cuentas excesiva ante los habitantes esencia, un nivel de interacción superior en pobres de las zonas rurales, en especial entre las comparación con los simples arreglos de contratación, organizaciones que dependen fuertemente del los cuales no se consideran en este artículo. fmanciamiento externo. Farrington y Bebbington (1993) explican estas Caso 1: Ampliación de los enfoques participativos fortalezas y debilidades potenciales como preámbulo en un contexto no estructurado para un estudio empírico de grandes dimensiones, que abarcó 18 países y más de 70 estudios de casos sobre El distrito de Udaipur, en Rajasthan, es un el trabajo de las ONG en el desarrollo agrícola y la asentamiento típico de los aproximadamente 7S ordenación de los recursos naturales. Estos estudios distritos localizados en la región central semiárida do identifican casos ocasionales en los que las ONG y las India. Su población, de unos 1,5 millones de organizaciones gubernamentales tuvieron éxito habitantes, comprende una alta proporción de tribus y trabajando y colaborando mutuamente; pero muchos castas sujetas a regímenes jurídicos especiales. más en los que la interacción era tangencial o se Presenta una pluviosidad anual de entre 800 y 1.000 John Farringtony Graham Thiele 136 milímetros-aunque muy variable-irrigación bastante hacia lo inadecuado de los esfuerzos de limitada, suelos malos y terreno ondulado (Alsop y colaboración y, finalmente, atraer el interés de un otros, de próxima aparición) además de que los organismo local (el Centro de Ciencias conflictos entre castas son frecuentes. En el distrito se Agrícolas) para continuar con la publicación del encuentra una cantidad extraordinariamente alta de boletín. ONG, muchas de las cuales buscan mejorar el sustento * Varias ONG. Este apoyo pernitió a las ONG de los habitantes rurales por medio de enfoques colaborar con los servicios de extensión del facultativos de largo plazo. Departamento de Agricultura probando nuevas Durante más de 3 años (1994-1997) se han variedades de cultivos en las fincas de los llevado a cabo acciones en Udaipur tendientes a agricultores, y financiar un curso sobre métodos identificar de qué forma las ONG y los servicios de participativos para este departamento, las ONG y extensión e investigación gubernamentales pueden otras entidades. trabajar en equipo en forma más estrecha. Las Se han registrado varios éxitos. En muchos siguientes acciones fueron realizadas conjuntamente casos, las ONG y las entidades gubernamentales han por el gobierno de Rajasthan y la Fundación Ford con efectuado proyectos conjuntos y los programas de el objetivo de apoyar: capacitación están respondiendo más a las necesidades * Un Centro de Ciencias Agrícolas del gobierno de las ONG y de los agricultores. Las organizaciones central. La ayuda recibida permitió al centro gubernamentales ahora saben más sobre los programas (ubicado en la sede de una ONG local de otras entidades gubernamentales que lo que las ONG prominente) desarrollar cursos de capacitación y conocen de otras ONG. Además, el flujo de información experimentación, en respuesta a los requisitos de entre ambos tipos de organización ha mejorado, y el las ONG, así como invitar a representantes de boletín informativo sobre acontecimientos recientes se unas 35 ONG y 10 departamentos ha convertido en un vehículo de comunicación y gubernamentales dedicados a prestar servicios de comentario ampliamente difundido. Varias extensión y desarrollo de los recursos naturales, organizaciones han visto la conveniencia de las técnicas además de a la Universidad Estatal Agrícola, y a de fiscalización de procesos, ya sea para mejorar los estaciones de investigación pertinentes, a una programas propuestos o para planificar nuevas reunión trimestral en forma de foro (que sirvió estrategias. Además, después de una larga lucha, el como base para intercambiar información, personal gubernamental superior ha aceptado, y está conduciendo a la realización de visitas de campo preparado a financiar de forma limitada, el concepto de y a la planificación de algunas actividades en trabajadores paraextensionistas propuesto por un forma conjunta). También permitió crear un innovador oficial de nivel medio en el gobierno y varias centro de documentación para ser utilizado por ONG, para que sea aplicado por los agentes las organizaciones gubernamentales y las ONG en gubernamentales en zonas donde no haya personal el distrito, y establecer un fondo de investigación suficiente. La selección participativa de variedades agrícola que permitiera a las ONG realizar los agrícolas se ha adaptado a las condiciones locales, y estudios que de otra manera no realizarían las los representantes de los agricultores son quienes la entidades gubernamentales. llevan a cabo en los pueblos. * Una organización externa. A esta organización Sin embargo, aún subsisten varias dificultades. se le encomendó brindar asistencia para Desde el punto de vista de las organizaciones desarrollar técnicas fiscalizadoras de los gubernamentales, los sistemas de incentivos y procesos de interacción entre organizaciones recompensas en las universidades son tales que los múltiples, ayudando a cada entidad (sobre todo a investigadores (incluso los de la estación zonal las ONG) a adaptar e introducir estas técnicas y a establecida por un programa del Banco Mundial para desarrollar la confianza necesaria para atender las necesidades de la zona) casi nunca interactuar con el personal superior de las participan en reuniones, y mucho menos en entidades gubernamentales. Asimismo se le actividades conjuntas. Por falta de apoyo técnico, al asignó conducir una serie de estudios sobre principio las ONG no podían elaborar propuestas temas relacionados con la colaboración, claras que se pudieran investigar utilizando el Fondo desarrollar un boletín informativo para de Investigación Agrícola (aunque esto se ha documentar los últimos acontecimientos en la solventado de alguna manera asignando parte de los interacción entre las ONG y las entidades fondos a contratar técnicos independientes que gubernamentales, generar la confianza necesaria ayuden a preparar las propuestas). para que las organizaciones emplearan la sección Sin embargo, las limitaciones principales están de correspondencia del boletín como medio para profundamente enraizadas en las filosofias y los dirigir la atención de los oficiales superiores procedimientos operativos de ambos lados. Los 137 Criterios innovadores en la generación programas de las organizaciones gubernamentales * Aumento de la filtración del agua, lo cual siguen estando bastante centralizados y sus objetivos aumenta los niveles freáticos debajo de las de desempeño se establecen, por ejemplo, respecto de laderas agrícolas inferiores, permitiendo la la cantidad de demostraciones efectuadas. Por lo acumulación de más agua para contrarrestar la tanto, hay poca cabida para la flexibilidad y el carencia durante la estación seca, reduciendo personal superior más instruido tiene dificultad de riesgos, aumentando la productividad de los superar los prejuicios, la renuencia y, en algunos cultivos existentes y, en algunos casos, casos, el letargo del personal en los puestos habilitando la siembra de nuevos cultivos. inferiores. Los problemas en las ONG incluyen la Mejorar la administración de los recursos renuencia de algunos a pensar en términos de naturales de esta forma permite un salto cuántico desarrollo estratégico más allá de los confines de potencial en la tecnología de producción unos cuantos pueblos donde trabajan, y la falta de agropecuaria y en la productividad. Las experiencias adaptación a un enfoque empresarial para tratar con de los programas piloto normalmente indican una el personal superior anuente de las entidades duplicación en la productividad, un aumento en las gubernamentales. Las reuniones de las ONG con los oportunidades de empleo, la diversificación de la personeros de las entidades oficiales normalmente se economía del pueblo y, donde las oportunidades de caracterizan porque cada ONG se esfuerza por comercialización son buenas, la septuplicación de la articular su filosofia, en lugar de convenir en planes producción de leche. Sin embargo, salvo en las zonas de acción concretos ante los cuales pueda responder pequeñas, la tarea de rehabilitar los recursos ha sido la entidad gubernamental. bastante dificil: en muchos lugares, los sistemas En general, 3 años de trabajo han sentado tradicionales de administración de recursos de algunas bases importantes, generaron acciones de propiedad común se han desintegrado debido a la colaboración (y consolidaron otras) y condujeron a presión demográfica, y las nuevas acciones conjuntas mejoras (aún no cuantificadas) en la productividad exigen considerables esfuerzos presenciales para agrícola en unos cuantos cientos de hectáreas. Si bien crear la coherencia y confianza necesarias en los el gobierno de Rajasthan y otros están deseosos de pueblos y para definir derechos y responsabilidades promover este trabajo en otras zonas, existe un de forma equitativa. creciente consenso de que, para que los esfuerzos por Una dificultad adicional en India es que varios S ampliar los enfoques participativos en el futuro sean departamentos gubernamentales tienen a su cargo el más eficaces en función de los costos, tendrán que desarrollo de cuencas y uno de ellos (el organizarse sobre una base más estructurada. Departamento Forestal) desde hace mucho tiempo tiene la potestad para "formular políticas" tendientes Caso 2: Ampliación de los enfoques participativos a evitar el agotamiento de los recursos. A pesar de la en un contexto estructurado: un ejemplo de reconocida ineficacia de este enfoque donde muchos i rehabilitación de una microcuenca intervienen, en muchas zonas el Departamento Forestal está renuente a cambiar a nuevos arreglos de Las microcuencas de 500 a 1.500 hectáreas con uno o administración conjunta con las ONG y con las más poblados se han convertido en el foco de agrupaciones de los pueblos, en parte debido a que se atención de varias políticas en algunos países de Asia limitaría que los funcionarios locales procuren meridional, como una unidad natural para llevar a ingresos personales adicionales. cabo acciones dirigidas a intensificar la productividad de los recursos (Farrington y Lobo 1997). Tan sólo Condiciones previas para ampliar en India, el interés por la rehabilitación de la participación en el ámbito local microcuencas ha captado unos US$500 millones anuales de inversión gubernamental, con fondos Son varios los factores que abogan por un enfoque adicionales de numerosos proyectos financiados con estructurado para rehabilitar las microcuencas, a donaciones. Los conceptos biofisicos han sido saber: probados a cabalidad y una administración mejorada * La necesidad de obtener un grado de consenso, de las tierras de pastoreo y forestales comunes en las sobre los derechos y responsabilidades en un, laderas superiores ha generado los siguientes mismo pueblo o entre los pueblos afectados, resultados: incluyendo acuerdos sobre las medidas que' * Aumento en la producción de biomasa deben adoptarse para proteger los recursos una potencialmente útil en la producción vez iniciada la recuperación (como restricciones agropecuaria. sobre el pastoreo de los animales o la tala de * Reducción de la erosión y las escorrentías. árboles y follaje), sobre el bombeo de recursos John Farrington y Graham Thiele 138 hídricos para irrigar los cultivos, los tipos de * No debe haber grandes disparidades en el tamaño cultivo sembrados y otros. de las propiedades. * La necesidad de acercar a los pobladores locales * Preferiblemente, los pueblos deben mostrar y a los especialistas técnicos para identificar interés por la conservación de los recursos y medidas deseables de conservación y tener una historia conocida de unión por causas revegetación del suelo y el agua, los niveles y la comunes. división de los recursos financieros, los insumos Como condición para ser seleccionados, los de materiales necesarios y los medios para que pueblos deben comprometerse a: ambas partes puedan fiscalizar el progreso. * Prohibir la tala de árboles. * La necesidad de progresar a lo largo de una * Prohibir el pastoreo gratuito e implantar un secuencia de crestas de montañas a valles si las "escudo social" para proteger la vegetación. medidas físicas puestas en funcionamiento, como * Reducir todo exceso de población de ganado no las franjas en curvas de nivel y la siembra de fácilmente identificable. árboles, van a ser eficaces. * Conservar los cultivos que hacen un uso * La necesidad de contar con un enfoque "de intensivo del agua en los niveles existentes, aprendizaje" donde los pueblos y que las entidades preferiblemente prohibirlos. externas aborden al principio un segmento pequeño * Prohibir los pozos entubados profundos. de la cuenca, decidan con base en esta experiencia * Aportar mano de obra voluntaria equivalente al si desean proseguir con toda la cuenca y, de 16% de los costos del proyecto por concepto de hacerlo, incorporen las lecciones derivadas. mano de obra no calificada, excluyendo a las La fase preparatoria del programa indo-germano personas sin tierra y a los pobres con familias de desarrollo de cuencas dio inicio en 1989, pero monoparentales. numerosos preparativos informales (incluyendo la * Crear un fondo de mantenimiento para la cuenca. identificación de sitios experimentales para la cuenca * Adoptar las medidas necesarias para establecer y y el establecimiento de contactos con el gobierno y mantener un sistema de producción sostenible. otras entidades) dieron inicio desde mediados de los Constituir un comité local para la cuenca que años 80. En la actualidad, con unos 12 millones de conserve los activos comunesparados. marcos alemanes en fondos, el programa abarca Entre los criterios para seleccionar las ONG que 92.000 hectáreas en 20 distritos de Maharashtra, apoyen a las organizaciones locales se incluyen: donde trabajan 50 ONG en 74 cuencas hidrográficas. Su reputación e historia, la medida en que han Criterios apropiados para seleccionar las logrado compenetrarse con las organizaciones de cuencas, pueblos y socios locales entre las ONG, asi habitantes y gubernamentales, su perspectiva en torno al desarrollo de cuencas, y su capacidad como diseño de los mecanismos de colaboración técnica erencial. local. El criterio para la selección de pueblos y y Y g cuencas incluye, en sus aspectos técnicos: * El tiempo que hayan estado activas en la zona. * Irrigación asegurada en no más del 20% del área * Voluntad demostrada (en el caso de estar poco neta cultivada. familiarizadas con la administración de cuencas) * Notables problemas de erosión, degradación del de realizar visitas de exposición a cualquier suelo, agotamiento de los recursos o escasez de lugar, de enviar a los jóvenes y a otras personas aguelo, agotamiento de los recursos o escasez dede los poblados a recibir capacitación específica, agua. y de preparar y ejecutar un proyecto de * Poblados ubicados en la parte superior de los demostración de al menos 100 hectáreas. sistemcas de drenaje1.0 hectáreas y una * Voluntad de acompañar a las organizaciones * Cuencas de unas 1.000 hectáreas y una locales en un programa de desarrollo de precipitación anual promedio de loae. nunporm de dearlod aprecipitadacinte aulí romedo.d capacidades y de cumplir los criterios de aproximasdamene 1.000 mblímosquet coros, pondcalificación antes de iniciar la ejecución plena. * Limites de los poblados que correspondan Un aspecto sobresaliente del programa indo- estrechamentealos de la cuenca, germano en su enfoque hacia las ONG es que su * Sistemas de cultivo que no incluyan cultivos de experiencia inicial de consulta con las ONG más larga duración con altos requerimientos de agua, grandes, que habían participado en la rehabilitación como la caña de azúcar. de microcuencas, sugirió que el compromiso de estas En términos de características socioeconómicas: entidades respecto de los enfoques freireanos de largo * Los pueblos deben ser más pobres que el plazo de tipo facultativo para la formación de grupos promedio, con una alta proporción de tribus y y la acción colectiva, y la tendencia de algunas hacia castas sujetas a regímenes jurídicos especiales. un desarrollo puramente autóctono, muy 139 Criterios innovadores en la generación probablemente las predispondría en contra de una deben contratar a un ingeniero civil que prepare las colaboración eficaz con las entidades propuestas completas y que reciba capacitación en el gubernamentales, en oposición a las tecnologías enfoque de planificación neta. mejoradas provenientes de fuera del proyecto y a una Una característica fundamental del programa ampliación rápida de la participación. Por todo esto, indo-germano es que permite una fase de el programa indo-germano decidió no trabajar con las mejoramiento de capacidades de hasta un año, ONG. durante la cual se rehabilita un pequeño segmento de la cuenca (por lo común 100 hectáreas). Esto Diseño de mecanismos entre los habitantes contribuye a que los pobladores desarrollen las locales para planificar la participación, aprender y destrezas requeridas, determinen si se sienten ejecutar programas. El sistema inicial de cómodos con el enfoque, y sugieran enmiendas si planificación empleado por el programa se basó en la ameritara; también permite construir una capacidad planificación del área bruta donde se aplicaron de grupal para tomar decisiones y emprender acciones forma rutinaria las normas para determinar costos, conjuntas en el contexto práctico donde, a la larga, provistas por el NABARD (Banco Nacional de Fomento estas destrezas se apliquen en mayor escala. Agrícola y Rural) para tipos específicos de Una ONG de apoyo técnico-el Fideicomiso para intervenciones y tierra. Un desacierto importante de este la organización de cuencas (WOTR, por sus siglas en enfoque fue que dependía de los mapas fisicos, los inglés)-creada por el programa indo-germano cuales no sirven para captar ciertas características-como suministra fondos a las organizaciones comunales y a el grado en que los campos de una persona han sido las ONG locales para la fase de mejoramiento de nivelados. Las mejoras específicas en las fmcas, como la capacidades (actualmente hasta un tope de Rs500.000 nivelación y la construcción de terraplenes, constituyen o aproximadamente US$15.000 por cuenca, un determinante crucial de cuáles medidas son incluyendo costos administrativos). necesarias y aceptables. Además, los mapas Durante la fase de mejoramiento de capacidades, gubernamentales que muestran propiedades y el WOTR proporciona a los pobladores y a la ONG de elementos individuales como arroyos, eran apoyo capacitación en destrezas técnicas que incongruentes con los mapas fisicos y la realidad del correspondan a los componentes individuales del suelo. desarrollo de cuencas, a saber: El enfoque de área neta, desarrollado * Administración de suelos y propiedades. posteriormente en el programa indo-germano, se basa * Ordenación de las aguas. en las consultas con los agricultores en sus propias * Administración de cultivos. tierras. El tipo y ubicación de las intervenciones * Siembra de árboles. acordadas con los agricultores se marcan en el * Desarrollo de pastizales y follaje. terreno (con cal) y en los planos de la propiedad. Los * Administración de ganado. suelos se evalúan tomando en cuenta la inclinación, * Administración de energía rural. profundidad, textura y situación de la erosión, y estos Otras actividades de la finca y fuera de la finca. datos permiten derivar los costos de rehabilitación. A o Desarrllo deulario. los comités y ONG locales para las cuencas se les * Desarrollo comunitario. presentan estos mapas, junto con una copia de la hoja levantamientos topog,porfi ejemplo, destrezas en de cálculo principal en la lengua local, para que rodrigones y semilleros. Los habitantes locales y las puedan analizarlos antes de presentarlos. El enfoque ONG también reciben capacitación para desarrollar de área neta permite a los pobladores expresar sus r preferencias y prioridades en el diseño de la c . s m rehabilitación de una cuenca, así como fiscalizar el administración de organizaciones locales. progreso en el terreno. Asimismo, permite aportes Diseño de un mecanismososteniblepara evaluar técnicos relacionados, por ejemplo, con especies de Disepodunecandisootnles para .ealuar árboles, distancia de espaciamiento, arreglos de y fnancilar propuestas hidividuales presentadas para simba y cosrucó de terpensprpat ,e rehabilitar cuencas hidrográficas. El programa indo- simba y osrcind erpee o at e germano estableció un comité de aprobación de: Departamento Forestal. Otro elemento importante es germato dersgtableci un comité de capoaión de que facilita la elaboración de un plan para incorporar fuerte reputación de probidad y capacidad tecncan las tarifas de mano de obra acordadas, las normas de Erte rep robidadty caaiad tNica. financiamiento, y está disponible en cualquier Está compuesto por 4 representantes de las ON, el momento (y si fuera aceptado, podría ser financiado) coordinador del programa, 3 representantes del para la entidad gubernamental pertinente, en este gobierno de Maharashtra, y un representante del caso, el NABARD. Empleando los fondos asignados a gobierno nacional. Las propuestas deben l a estructurarse conforme a las normas financieras y ellos, la ONG de apoyo y los comités en cada cuenca John Farringtony Graham Thiele 140 técnicas acordadas, aunque existe cierta flexibilidad también brinda apoyo y capacitación a las ONG y a las para modificarlas con el fin de acomodar nuevas organizaciones locales en la toma de conciencia, tecnologías. Una vez aprobada una propuesta de movilización social y planificación, ejecución y rehabilitación, el NABARD autoriza la emisión de fiscalización de proyectos de ordenación de cuencas. fondos para las fases de mejoramiento de capacidades Además, ayuda en la capacitación técnica y gerencial, y y ejecución plena, y participa además en la pone a las ONG y a las organizaciones de base fiscalización de los avances. El papel central que comunitaria en contacto con departamentos sectoriales ocupa una organización nacional respetada en la del gobierno de Maharashtra. El WOTR tiene 29 canalización de dinero y evaluación de proyectos empleados que cubren las disciplinas de movilización apoyados por los donantes, es fundamental para social, asuntos de la mujer, agronomía, ingeniería civil y reproducir el mismo esquema en otros proyectos: las aplicaciones de informática. La capacitación que brinda rupias pueden canalizarse a través de este mecanismo está diseñada según necesidades específicas, empleando cuando los fondos en divisas se hayan agotado. una combinación de talleres estructurados y técnicas menos estructuradas como reuniones con la gente del .Movilización de apoyo político y administrativo pueblo y visitas de exposición. Esta entidad ha desde las primeras etapas. El programa indo- propuesto explorar oportunidades basadas en la finca y germano se enfocó en obtener apoyo político de los otras actividades generadoras de ingresos, para miembros del órgano legislativo de Maharashtra, al aprovechar los recursos adicionales creados por la principio invitándolos a ver las cuencas piloto ordenación de cuencas, y también suministrar servicios rehabilitadas con éxito, y luego aprovechando este de asesoría sobre sistemas ambientalmente sostenibles y apoyo para obtener una resolución parlamentaria que económicamente viables para la agricultura de secano. estableciera arreglos de administración forestal conjunta en el estado. Estos arreglos, a su vez, Creación de una estructura institucional exigían que el Departamento Forestal trabajara con más extensa y rutas de expansión las organizaciones de afiliados en los pueblos y con las ONG para diseñar y ejecutar medidas de Varios años antes de la ejecución del programa, sus rehabilitación. Dada la alta proporción de recursos de arquitectos estaban interesados en que el desarrollo propiedad común bajo el control del Departamento participativo de las cuencas fuera imitado en vastas Forestal en las laderas superiores de las cuencas, su áreas. El trabajo de preparación se sustenta en la participación en las actividades de rehabilitación y su premisa de que las partes interesadas deben participar avenencia para promover la subsiguiente protección, en las actividades intemnacionales, nacionales, así como los convenios de acceso a los recursos, se provinciales y locales. volvieron elementos esenciales. El método de En el ámbito internacional, el programa recibe obtención de un acuerdo para llevar a cabo una fondos de 2 organizaciones adscritas al Ministerio de administración forestal conjunta y el conocimiento Cooperación Económica de Alemania, ambas derivado de su ejecución proporcionan lecciones interesadas en el éxito del proyecto: la Sociedad valiosas para adaptar el enfoque a otras zonas. Alemana de Cooperación Técnica (Deutsche Gesellschaft fúr technische Zusammenarbeit, GTZ) Establecimiento de canales para aprovechar los que proporciona fondos al WOTR para una fase de conocimientos técnicos después de efectuada la mejoramiento de capacidades de 12 a 18 meses de rehabilitación. La rehabilitación de cuencas aumenta duración, y el Banco Germano de Fomento la cantidad de follaje disponible y, de esta forma, (Kreditanstalt fúr Wiederaufbau, KfW) que puede mejorar la actividad ganadera e intensificar la suministra fondos al NABARD, el cual a su vez los producción. De manera similar, niveles freáticos otorga a las entidades locales para la fase de mayores permiten bombear agua para contrarrestar ejecución plena (4 años). los efectos de las sequías, extender la temporada de En el plano nacional, los principales interesados siembra o cultivar durante una segunda temporada. son el Ministerio de Hacienda (por medio del La disponibilidad de agua reduce los riesgos, produce NABARD) y el Ministerio de Agricultura. El primero mayores rendimientos o el cultivo de productos más es responsable en última instancia del desembolso de valiosos y, además, promueve un mayor uso de los fondos, pero el segundo tiene gran interés en ver insumos, todo lo cual implica una demanda potencial aplicada la ordenación de cuencas y no carece de de nuevos cultivos y prácticas de gestión. El WOTR influencia. La canalización de fondos por medio del facilita los vínculos con los organismos técnicos en el NABARD tiene varias ventajas: período siguiente a la rehabilitación, y desempeña un * El NABARD representa el interés del gobierno papel central en la filosofia del programa para crear central en el desempeño del programa. organizaciones locales autosostenibles. WOTR 141 Criterios innovadores en la generación * El NABARD tiene un interés en alzar las tasas de mientras que los fondos del proyecto van a la cuenta recuperación que ha obtenido históricamente en mancomunada del comité local y la ONG. La las zonas con agricultura de secano, por lo que expectativa es que el papel de las ONG disminuya con puede esperarse que se comprometa a promover el tiempo a medida que las organizaciones locales de el éxito del programa. afiliados se fortalezcan. Una vez terminados los * Las ONG individuales y los comités locales para trabajos de rehabilitación, la mitad de la contribución las cuencas pueden recibir fondos extranjeros hecha por el pueblo del 16% del costo de la mano de canalizados por medio del NABARD sin tener que obra no calificada, se regresa al comité para la cuenca registrar el ingreso de divisas. para formar la base de un fondo de mantenimiento. * Varias decenas de funcionarios del NABARD Se prevén 2 vías principales de expansión, a tienen calificaciones técnicas en campos bastante saber: relacionados con la agricultura y la ordenación * 'Nodos" de aproximadamente 1.000 hectáreas de de los recursos naturales. Ellos se sienten cuenca se emplean como demostración para las cómodos discutiendo aspectos técnicos con poblaciones vecinas, y como una zona de funcionarios de los departamentos forestal y de capacitación potencial para otros pueblos agricultura y, a su vez, se han hecho merecedores interesados en formar sus propios comités para del respeto del personal técnico de estos las cuencas. Algunos comités han empezado a departamentos. inscribirse como ONG y a obtener beneficios de * Los procedimientos desarrollados con y por financiamiento disponibles para estas entidades medio del NABARD para el desembolso de fondos mientras actúan también como vehículo para un extranjeros pueden utilizarse para efectuar tipo de extensión de agricultor a agricultor. cualquier desembolso de fondos del gobierno de * La intención es que los elementos esenciales del India. modelo de Maharashtra sean imitados en otros En el ámbito estatal, los principales interesados estados. Estos elementos incluyen una resolución son los departamentos de agricultura, conservación del gabinete y varias decisiones departamentales de suelos y agua, y silvicultura. Los ministros que análogas a las tomadas en Maharashtra, el papel dirigen estos departamentos promovieron con éxito del NABARD como ente encargado de (1992) una resolución del gabinete en apoyo al desembolsar los fondos para las propuestas programa. Esto fue un elemento clave para que el aprobadas, el papel de las ONG de apoyo a las personal de los departamentos sectoriales apoyaran la organizaciones de base comunitaria, la función ejecución de los proyectos. de apoyo del WOTR a los compromisos En la comunidad, durante la fase de adquiridos por los pobladores, y la fusión de mejoramiento de capacidades, la asamblea del pueblo conocimientos locales con normas técnicas en el (gram sabha) nomina a un comité para la cuenca que enfoque de planificación de área neta. trabaja con el comité de protección forestal en Funcionarios de otros estados (como Gujurat y asuntos relacionados con las tierras comunitarias Andhra Pradesh) han venido a observar el reguladas por el Departamento Forestal. Durante esta funcionamiento del enfoque y se espera que fase, los fondos se canalizan por medio del WOTR obtengan una franquicia de éste, lo que le hacia una cuenta bancaria de la ONG, y ésta entonces permitiría al programa indo-germano conservarlo se hace responsable de contratar a un ingeniero civil como propiedad intelectual. (con título) para ayudar a elaborar el plan de desarrollo de la cuenca, junto con los habitantes Caso 3: Cambio en la organización y locales, conforme a las técnicas del área neta. Para administración de los servicios gubernamentales ello, el personal del WOTR capacitará al ingeniero en para ampliar la participación el enfoque de planificación participativa neta. Hacia el final de la fase de mejoramiento de capacidades, el El estudio de este caso expone la evolución de un comité para la cuenca analizará la propuesta modelo para fortalecer los vínculos entre los preliminar y la presentará al NABARD. agricultores, extensionistas e investigadores en las De ser aprobada, los fondos para la fase de tierras bajas orientales de Bolivia (Thiele, Wadsworth ejecución plena se canalizarán a la cuenta bancaria y Velez 1998). Un aspecto central del modelo es la mancomunada de la ONG y el comité local para la muy innovadora Unidad de Enlace entre cuenca. El WOTR ofrece apoyo constante durante la Investigación y Extensión (RELu) encargada fase de ejecución plena, y el NABARD y el explícitamente de enlazar el Centro de Investigación coordinador del programa se encargan de fiscalizar y en Agricultura Tropical (CIAT) con una amplia gama supervisar todo el proceso. Los costos de instituciones intermediarias, incluyendo las ONG administrativos pasan directamente a la ONG, que prestan los servicios de extensión. La función John Farrington y Graham Thiele 142 primordial de la unidad ha evolucionado con el Funciones cambiantes transcurso del tiempo y, con cada cambio, se han probado y adaptado nuevos mecanismos de enlace Dentro de la RELU han predominado diferentes con las organizaciones intermediarias. Como funciones básicas, sin desplazar completamente las resultado de ello, a pesar de que en otros lugares se anteriores. Cada una conduce a la creación de un han creado unidades o puestos de enlace (Ekpere e nuevo conjunto de mecanismos de integración. La Idowu 1989) en ningún otro sitio, hasta donde función dominante cambió, en parte como resultado sabemos, se ha desarrollado una selección de de presiones externas (principalmente de parte de los mecanismos de enlace tan diversa y coherente. donantes) y en parte a medida que se hacían evidentes las dificultades inherentes a las Orígenes de la RELU responsabilidades anteriores. Cuando se fundó la RELU, se consideraba que su El Departamento de Santa Cruz en las tierras bajas de papel principal era transferir tecnología para Bolivia se caracteriza por la agricultura comercial, productos básicos desarrollada por la estructura cría de ganado, y subsectores de pequeños existente del CIAT. Los funcionarios de la RELU agricultores. La densidad de población en las zonas operaban desde la estación experimental y pasaban de pequeños agricultores es baja, y para llegar a parte de su tiempo trabajando al lado de los muchos de ellos es necesario recorrer grandes investigadores del CIAT, a quienes debían respaldar distancias por caminos malos. para enseñarles los avances de las investigaciones. De mediados de los años 70 a mediados de los Además, asesoraban a los extensionistas sobre la 80, la organización de investigación gubernamental tecnología que estaba disponible en el CIAT, daban apoyó la constitución de un servicio convencional de charlas a los agricultores, y establecían parcelas de extensión del sector público, pero al verse asediado demostración. por comunicaciones deficientes, distancias muy Las pruebas de verificación se iniciaron en 1991 largas, mala infraestructura y un alto ausentismo, y pronto se constituyeron en la principal actividad de tuvo poco impacto. Posteriormente, merced a la algunos funcionarios de la RELU, con una asesoría y apoyo de la antigua Administración de consecuente reducción de la función de enlace. Este Desarrollo de Ultramar (Reino Unido) y del Banco cambio hacia la investigación para adaptar la Mundial, los administradores del CIAT lograron tecnología a las necesidades locales obedeció a varios apreciar el potencial de aprovechar los vínculos factores: existentes con las organizaciones intermediarias. * Parte del material presentado inicialmente, por Se identificaron vínculos con 4 categorías ejemplo en agrosilvicultura, no estaba listo para principales de organizaciones intermediarias: ONG, las actividades de extensión y era imperativo asociaciones de productores (que representaban realizar más pruebas. mayormente a grandes productores), proyectos de * Los investigadores no siempre contaban con desarrollo de la Corporación Regional de Fomento, y tecnologías adecuadas a las necesidades de los proveedores de insumos agrícolas. Estas agricultores. organizaciones tenían un total de 129 empleados * Una cultura de acción que incidía negativamente extensionistas a tiempo completo-más de lo que las sobre la revisión de los informes de oficinas de extensión del CIAT habían dirigido nunca investigación, con el propósito de encontrar antes-y algunos ya estaban realizando pruebas de información sobre tecnología. adaptación (Thiele, Davies y Farrington 1988). Sin embargo, este cambio hacia la investigación La RELU fue creada en 1988 para establecer con fines de adaptación y el fortalecimiento de los enlaces entre las organizaciones intermediarias y vínculos con organizaciones intermediarias, se vieron facilitar el servicio de extensión. El nuevo modelo era acompañados de un debilitamiento de los nexos con compatible con la entonces floreciente literatura los investigadores del CIAT. El personal de la RELU sobre el aumento de la participación campesina trasladó su base de operaciones de la estación (Farrington y Martin 1987), la reducción de las experimental a las oficinas en la ciudad y, en algunos investigaciones por parte de las organizaciones casos, probó las tecnologías que se obtenían fuera de intermediarias (Roling 1988) y sobre la fundación de Santa Cruz. múltiples centros de investigación (Biggs 1990). En un principio, se había supuesto que las Además, tenía coherencia interna y era atractivo en organizaciones intermediarias eran relativamente términos académicos, pero en ese momento aún no competentes en el trabajo de extensión, pero luego las había sido probado. El personal de la RELU se deficiencias quedaron al descubierto y se identificó enfrentó al reto de hacer funcionar el modelo. una fuerte demanda de capacitación para estas organizaciones. En 1993, a raíz de la capacitación 143 Criterios innovadores en la generación proporcionada por el Reino Unido a su propio publicaciones dirigidas a los extensionistas y, personal, la RELU comenzó a instruir a los además, juegan un papel de liderazgo en la extensionistas. Para ello, se desarrollaron módulos capacitación. para la capacitación en destrezas de comunicación, incluyendo la preparación de charlas, material de Mecanismos de integración extensión, metodología de la extensión, y evaluaciones con la participación de los habitantes Las evaluaciones rurales rápidas han probado ser un rurales. tipo de mecanismo de integración sumamente En 1995, el CIAT fue reorganizado utilizando un efectivo, y han ayudado a elevar la calidad de la modelo de administración por matriz para promover interacción y la coordinación. una perspectiva más sólida hacia los sistemas Las reuniones por zona quizá sean el mecanismo agrícolas. En las estaciones experimentales locales se más poderoso de todos los que se han desarrollado establecieron equipos de trabajo agrícolas, que hasta el momento. En ellas se reúnen los incluían tanto a investigadores como a funcionarios extensionistas que operan en una zona determinada, de enlace de la RELU. A las organizaciones los investigadores de estaciones experimentales intermediarias que recibían asistencia técnica de estos locales, y el personal de la RELU. Son organizadas por equipos se les instó a que realizaran sus propias el coordinador de la zona, quien refiere cualquier pruebas de verificación. La RELU sintetizó y difundió problema que se pueda resolver localmente a los los resultados de este trabajo. técnicos especializados, a los investigadores de productos básicos, y a otros expertos. En una reunión El personal de la RELU típica: * Un representante de cada grupo explica el trabajo Tres tipos de funcionarios han trabajado en la RELU, propuesto para el mes siguiente a fin de facilitar aunque sus funciones y responsabilidades han la coordinación de actividades. cambiado con el tiempo: * Se abordan los problemas de campo y se * Los técnicos especializados constituyen el grupo comparten soluciones. más grande y están a cargo de grupos de * Se ofrece una charla o demostración para tratar productos básicos. Ellos transforman los los problemas identificados por los participantes. hallazgos de las investigaciones en Todos los años se organizan talleres de recomendaciones útiles y accesibles, transmiten formulación de recomendaciones en los cuales los esta información a las organizaciones investigadores, el personal de la RELU, y los intermediarias, y ofrecen retroinformación a los miembros de las organizaciones intermediarias investigadores del CIAT. discuten y actualizan las recomendaciones para un * Los coordinadores de zona se establecieron producto básico específico, para luego publicarlas en como respuesta a la presión ejercida por las ONG un folleto. Este proceso ha resultado particularmente para que el personal de la RELU trabajara con eficaz para aumentar las interacciones entre base en una región y unos "sistemas". Ellos investigadores de productos básicos y extensionistas. ayudan a integrar las actividades de extensión de Las pruebas de verificación las llevan a cabo todas las instituciones que trabajan en una zona y conjuntamente técnicos especializados, se aseguran que los extensionistas reciban la organizaciones intermediarias y agricultores, con la información técnica que necesitan del CIAT. En asistencia técnica de los investigadores. Estas teoría, los coordinadores aprovechan las herramientas tienen una función muy útil, a pesar de destrezas de los técnicos especializados y de los que en el pasado las investigaciones sobre algunas Í investigadores, cuando es necesario. Pero en la tecnologías no han sido adecuadas, la participación práctica, algunos han comenzado a dedicarse por de los extensionistas no ha sido uniforme, y los sí solos a la validación, campo en el que los investigadores han recibido retroinformación muy técnicos especializados no han podido brindar variable. apoyo, o bien, han reemplazado a los técnicos Se asignan fondos para actividades de especialistas en las tareas de capacitación. En colaboración con organizaciones de extensión. Por forma similar, algunos técnicos especializados ejemplo, en el programa de agrosilvicultura se han han concentrado sus actividades en un área puesto a disposición de estas organizaciones limitada y se han dividido en zonas. pequeñas sumas de dinero para establecer viveros * Los comunicadores, en estrecha colaboración pequeños. En ocasiones, se ha utilizado la con los otros 2 tipos de funcionarios, manejan un adscripción de personal a la RELU para promover centro de información para las organizaciones nexos más estrechos con los programas de productos intermediarias, preparan y distribuyen básicos. John Farrington y Graham Thiele 144 Se ha publicado un manual, ampliamente difundido, prolongados sobre tecnologías más complejas. Se que explica las funciones del personal de la RELU, de estableció un centro de información para los investigadores y extensionistas en organizaciones extensionistas pero, dado que la disponibilidad de intermediarias, y procedimientos para la transferencia información de tipo práctica es limitada, está lleno de de tecnología. Asimismo, se preparó material técnico informes de investigaciones y otros documentos que informativo del CIAT, el cual ha sido entregado a 27 tienen más valor para estudiantes universitarios que organizaciones intermediarias y 250 extensionistas. para extensionistas. Además, se montó una base de También se han impartido charlas y cursos sobre datos de extensionistas y organizaciones tecnologías para los extensionistas. Sin embargo, intermediarias, pero debido al alto índice de rotación estos cursos han tendido a responder a las de los extensionistas este mecanismo nunca ha necesidades inmediatas y no han llenado la necesidad podido funcionar en toda su capacidad. de contar con programas de capacitación más Recuadro 11.1 Papel de la RELU en la ampliación de los enfoques participativos Investigación agroforestal Antes del establecimiento de la relu, la investigación Ensilado agroforestal se realizaba principalmente en estaciones científicas con escasa participación de los Una limitación importante que enfrentan los agricultores. El especialista en agrosilvicultura elegía agricultores dedicados a la lechería en Santa Cruz es las tecnologías desarrolladas por investigadores que la falta de pasto durante los meses secos del invierno. le parecían más prometedoras para los pequeños El ensilado se emplea ampliamente en las zonas altas agricultores de zonas fronterizas, quienes estaban de Bolivia, pero los investigadores del ciat no lo diversificando sus operaciones hacia la ganadería y consideraron apropiado para Santa Cruz. El técnico habían determinado que el sostenimiento de la especializado en pastos, sin contar con el apoyo de productividad del pastoreo y el levantamiento de los investigadores, llevó a cabo pruebas de cercas eran una prioridad. Para ellos, se incluyen verificación sobre el uso del ensilado con la ayuda de entre sus actividades prioritarias la erección de organismos intermediarios. Los análisis económicos franjas de forraje, con hileras de arbustos mostraron que la tecnología era rentable y que los leguminosos como forraje y árboles maderables agricultores estaban bastante interesados. El técnico sembrados en terreno cubierto de pasto, piquetas de ayudó a las organizaciones locales a realizar setos (principalmente para cercar el pasto) y la demostraciones de la tecnología, y para 1995 y 1996 creación de cortavientos. más de 100 agricultores dedicados a la lechería Para probar estas opciones se llevaron a cabo habían adoptado el uso del ensilado. exámenes conjuntos de verificación con las ong, el técnico especializado y los agricultores. El diseño de Virus de la granulosis para controlar la plaga de las pruebas fue un bloque único no reproducido que la soya se comparaba con las prácticas de los agricultores. Las organizaciones intermediarias expresaron En Brasil se emplea extensamente un insecticida gran interés en colaborar con la relu en la conducción biológico basado en el virus de la granulosis para de las pruebas de validación, y entre los años 1995 y controlar el gusano de la soya (Anticarsia 1996 ya participaban unos 70 agricultores. Sin gemmitalis). Los investigadores del ciat probaron esta embargo, posteriormente resultó que el personal de la tecnología y mostraron que era eficaz pero, si bien relu había subestimado la complejidad de una tecnología comunicaron los resultados, nunca tomaron medidas dificil: lo que se pretendía que fuera una verificación, en para difundirla. El técnico especializado elaboró realidad era la primera prueba real. No obstante, las fichas técnicas sobre el virus de la granulosis para los pruebas efectuadas por la relu de las tecnologías extensionistas y organizó demostraciones en la finca prototipo modificaron los ciclos de investigación y con la asociación de productores de soya. Los llevaron la investigación agroforestal a la fmca. Como resultados iniciales fueron alentadores. Sin embargo, resultado del trabajo de la relu, se enmendó el programa el técnico y otros se marcharon para obtener una agroforestal y los investigadores asumieron la maestría con fondos del proyecto, por lo que la responsabilidad de probar más tecnologías que habían unidad se quedó con muy pocos fondos y se sido recibidas para verificación. interrumpió la promoción del virus de la granulosis. 145 Criterios innovadores en la generación y diseminación de tecnologías para los agricultores de bajos ingresos ¿Funcionó el sistema de la RELU? Conclusiones Es dificil efectuar evaluaciones cuantitativas. La RELU En este capítulo se ha argumentado que las ha estado involucrada en tantos aspectos tecnológicos actividades de investigación y diseminación llevadas que es complicado evaluar su impacto, además de que a cabo por el sector público siguen ocupando un lugar no existe un control claro para efectos de comparación importante, especialmente en condiciones de secano y, en la mayoría de los casos, aún es demasiado impredecibles donde es probable que el sector prematuro sacar conclusiones sobre la adopción de comercial privado siga siendo débil. Sin embargo, en tecnologías. Sin embargo, los ejemplos presentados en esas áreas ha sido difícil mantener una capacidad el Cuadro 11.1, junto con otra información, permiten eficaz del sector público y las labores de hacer ciertas conclusiones tentativas. investigación y extensión, con frecuencia, se han El CIAT ha puesto más información a disposición orientado débilmente a las necesidades de los de las organizaciones extensionistas y, en algunos clientes. casos (ensilado), esto ha producido cambios Para evitar soluciones más radicales como la tecnológicos. Sin embargo, aún se necesita mejorar la abolición de la capacidad investigativa del sector transmisión de información y el seguimiento de público y su sustitución por medios electrónicos, tecnologías prometedoras (virus de la granulosis) y proponemos que los clientes de las investigaciones también debe mejorarse la calidad. La demanda de sean más exigentes para que éstas sean eficaces. Es investigaciones ha aumentado (agrosilvicultura) bastante fácil aplicar enfoques participativos en aunque no lo suficiente y no en todas las áreas de pequeña escala, pero para hacerlo en gran escala es investigación (ensilado). necesario establecer arreglos institucionales Una serie de factores contribuyeron a la específicos. Opinamos que éstos funcionarían mejor aplicación exitosa del modelo, a saber: si se fundamentan en relaciones de colaboración entre * El modelo fue aplicado siguiendo un proceso de organizaciones públicas y privadas (sobre todo no consulta con los usuarios intermedios. gubernamentales) y los mismos agricultores, para * El reducido tamaño del CIAT (sólo atiende el contar con más recursos y ayudar a reorientar el departamento de Santa Cruz) permitió la aplicación sector público. flexible y la modificación de los mecanismos de Este capítulo ha estudiado las relaciones de integración en los casos en que era apropiado. integración en 3 contextos: el primer estudio de caso * La reputación del CIAT como institución de analizó las relaciones de forma pura, relativamente investigación le ha dado credibilidad como socia no estructurada; en el segundo caso se examinaron fiable para organizaciones intermediarias, las relaciones en un contexto donde la particularmente en los casos en que podía reestructuración del sector público y de las relaciones recomendar una tecnología "nueva" (como la público-privadas evolucionaron con el tiempo; y el agrosilvicultura). tercer estudio intentó destacar los principales Los siguientes factores limitaron el éxito del beneficios en productividad que ofrecían los modelo: enfoques basados en microcuencas. Estos enfoques * El personal de la RELU tenía poca experiencia en son en sí mismos más desafiantes por dos razones: pruebas en las fincas, enfoques de sistemas y primero, por la acción conjunta que se requiere para énfasis en la participación de los agricultores. En administrar los recursos públicos y vincularlos con esta área la capacitación impartida no fue las labores agrícolas y, segundo, por la necesidad de suficiente. integrar y establecer una secuencia para utilizar los * La RELU tendía a ser más reactiva que proactiva. insumos de los distintos departamentos Si bien existen mecanismos para establecer gubernamentales. prioridades y retroalimentar el programa de Estos 3 estudios retroalimentan las políticas con investigaciones, estos son informales y poco información sobre las condiciones institucionales transparentes. previas para una ampliación sostenible de los * En períodos de inseguridad financiera, los costos enfoques participativos en varias formas. En primer de operación estaban restringidos. lugar, es difícil reconciliar altos grados de * El personal debía ser capacitado y el modelo ser participación entre las organizaciones locales (en desarrollado al mismo tiempo que se realizaban especial las ONG que trabajan con agricultores de las actividades de rutina. Esto redujo el tiempo y escasos recursos) en la toma de decisiones sobre los recursos disponibles para las pruebas y la opciones tecnológicas cuando la estructura del diseminación de tecnologías (véase el caso del gobierno y las normas de desempeño están diseñadas virus de la granulosis). exclusivamente para prestar servicios y suministra insumos. Cuando se busca promover una estrategia John Farringtony Graham Thiele 146 inclusiva, participativa, abierta, como en el caso de secuencia de las intervenciones, así como para Udaipur (caso 1) en la que se incluyan a las ONG más satisfacer los requisitos de los grupos locales con el grandes y bien establecidas, ha sido dificil pasar de fm de fomentar la acción colectiva. Desde luego que las palabras a los hechos. La historia de las relaciones las exigencias son bastante mayores que las de los entre las ONG, sus distintas filosofias, su falta de enfoques participativos para grupos o individuos. Por convencimiento sobre la necesidad de ampliar la lo tanto, dado este contexto, el proyecto del caso 2 participación, las dudas continuas (a veces decidió trabajar con ONG pequeñas, centradas en justificadas) sobre lo que pueden ofrecer las actividades locales que tuvieran la filosofia necesaria organizaciones gubernamentales y si vale la pena o basada en el valor y que mostraran (o estuvieran no convertirlas en organizaciones orientadas a los preparadas para adquirir) las destrezas necesarias en clientes, ha significado que la introducción de administración, formación de liderazgo, solución de mejoras tecnológicas prácticas en las fincas -por conflictos y asuntos técnicos básicos, pero que medio una mejor articulación de las necesidades de carecieran de las muy arraigadas predisposiciones de los agricultores- haya sido lenta. Si bien han surgido algunas ONG más grandes. Una faceta adicional de coaliciones aisladas y productivas de intereses entre este caso fue el alcance y cantidad de arreglos ciertas ONG y algunos individuos o grupos dentro de acordados para obtener el apoyo técnico y financiero organizaciones gubernamentales, es necesario de las organizaciones gubernamentales pertinentes en (además de un programa más enfocado de las ONG) la rehabilitación de microcuencas, y asegurar que llevar a cabo reformas importantes en la estructura y tales arreglos pudieran transferirse a otros sitios y, si el funcionamiento de las entidades gubernamentales, fuera necesario, adaptarlos. con el fin de mejorar radicalmente la prestación de En tercer lugar, el caso 3 registra cambios servicios a las fincas. Las ONG tienen un sesgo en sustanciales en la organización y administración favor de los enfoques grupales, incluso cuando la gubernamental para facilitar enfoques más innovación agrícola es por lo general de naturaleza participativos, en una zona donde la investigación y individualista. Esto se puede justificar, en parte, dada la extensión pública enfrentaban obstáculos crónicos. la necesidad de fortalecer la confianza de los Ante esta dificultad surgió un nuevo enfoque de pobladores en sí mismos para que puedan influenciar entidades múltiples en el cual la investigación el desempeño de los servicios gubernamentales. No interactuaba con distintas clases de organizaciones obstante, a medida que mejoran las relaciones con el "intermediarias` que trabajaban con los agricultores sector público y aumentan los ingresos, la mayor en zonas específicas. En muchas formas, esto parte de las actividades grupales probablemente se representa el tipo de respuesta del sector público que volverán individualizadas. parecía deseable en el caso 1, es decir: los grandes En segundo lugar, sin embargo, mejorar la agricultores manifestaron su necesidad de contar con ordenación de los recursos de uso público continuará servicios de investigación. La intención era que las exigiendo de una acción conjunta. Si bien establecer ONG hicieran lo mismo para los agricultores de una buena conexión entre los recursos agrícolas de escasos recursos, y que el sector público se uso público y los privados en zonas semiáridas ofrece organizara y funcionara de forma que permitiera este posibilidades de ganancias substanciales en la espacio y brindara la confianza para que los productividad y menores riesgos, también impone agricultores se expresaran. A lo largo de los 7 años de demandas considerables sobre organizaciones como experiencia con este caso, ha tenido lugar una amplia las ONG que trabajan para apoyar a los grupos y gama de arreglos institucionales y se han establecido ayudar en el diseño de acciones conjuntas. Asimismo, innumerables mecanismos de integración. como lo señala el caso 2, es imposible rehabilitar En general, puede existir poca duda de que los cuencas de forma no estructurada: debe obtenerse y casos 2 y 3 ofrecen posibilidades para ampliar los tomarse en cuenta la opinión de los pobladores, enfoques participativos a favor del cambio seleccionar e incorporar diversas opciones tecnológico en el desarrollo agrícola y la ordenación tecnológicas externas a los proyectos financiables de los recursos naturales. La cuantificación de los que establezcan normas físicas y financieras, los cambios reales atribuidos a estos nuevos arreglos derechos y responsabilidades de los habitantes institucionales ocupa en este momento una alta locales y de los entes externos, cronogramas, prioridad. Lo más sorprendente es el grado de secuencia de actividades y otros elementos. La sofisticación de los arreglos en nivel de organización rehabilitación de microcuencas promete ganancias y funcionamiento institucional (caso 2) y la profunda significativas y potencialmente sostenibles en la revisión de los arreglos (caso 3) necesaria para productividad de la agricultura y de los recursos responder a las experiencias anteriores o para naturales, pero también representa desafios satisfacer los nuevos requerimientos. Sin embargo, considerables para estructurar y establecer la las distintas circunstancias locales y el detallado 147 Criterios innovadores en la generación conocimiento local que respalda los cambios a los Internacional para la Investigación Agrícola arreglos institucionales y funcionales son tan propios Nacional. que lo que puede transferirse a otros entornos son los Eponou, T. 1996. Partners in Technology Generation principios identificados, no las experiencias reales. and Transfer: Linkages between Research and Farmers' Organizations in Three Selected Nota African Countries. Informe de la investigación 9. La Haya: Servicio Internacional para la En los casos 1 y 2, el término "estructurado" Investigación Agrícola Nacional. implica basarse en experiencias anteriores para Evenson, R. E. y C. E. Pray. 1991. Research and mejorar la eficiencia, acordando con antelación las Productivity in Asian Agriculture. Ithaca, Nueva condiciones previas para lograr una colaboración York: Cornell University Press. exitosa, las funciones que le competen a las distintas Eyzaguirre, P. 1996. Agriculture and Environmental organizaciones, los objetivos comunes y, en la Research in Small Countries: Innovative medida de lo posible, los resultados concretos Approaches to Strategic Planning. Chichester, esperados. Reino Unido: John Wiley and Sons. Farrington, John. 1997. "Farmers' Participation in Referencias Agricultural Research and Extension: Lessons from the Last Decade". Biotechnology and El término "multicopiado" describe las obras que han Development Monitor, 30 de marzo, pp. 12-15. sido reproducidas de manera informal, que por lo Farrington, John y A. J. Bebbington, con D. Lewis y general no están disponibles en bibliotecas. K. Wellard. 1993. Reluctant Partners? Non- Alsop, Ruth, John Farrington, Elon Gilbert y Rajiv governmental Organizations, the State, and Khandelwal. De próxima aparición. 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World Development 18(11):1481- Farrington, John, C. Thirtle y S. Henderson. 1997. 99. "Methodologies for Monitoring and Evaluating Carney, Diana. De próxima aparición. Research and Agricultural and Natural Resources Research". Farmers' Organizations: Prospects for Agricultural Systems 55(2):273-300. Partnership. Londres: Instituto de Desarrollo de Freire, P. 1972. Pedagogy of the Oppressed. Ultramar. Harmondsworth, Reino Unido: Penguin. Carroll, T. 1992. Intermediary ngos: The Supporting Gisselquist, David y Jitendra Srivastava. 1997. Link in Grassroots Development. West Hartford, Easing Barriers to Movement of Plant Varieties Connecticut: Kumarian Press. for Agricultural Development. Documento para Chambers, R., A. Pacey y L. A. Thrupp, discusión del Banco Mundial 367. Washington, compiladores, 1989. Farmer First: Farmer D.C.: Banco Mundial. Innovation and Agricultural Research. Londres: Merrill-Sands, D. y David Kaimowitz. 1990. The Intermediate Technology Publications. 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Instituto de Desarrollo de Ultramar. 12 Desarrollo agrícola centrado en las personas: los principios de la extensión para lograr un impacto de largo plazo Roland Bunch Durante los últimos 27 años, se ha desarrollado una pafses han modificado considerablemente las serie de principios para hacer eficaz el trabajo de características específicas del enfoque, sin reducir en extensión agrícola en Centroamérica y diseminarlo forma substancial la efectividad de los componentes principalmente a organizaciones no gubernamentales básicos. Por lo tanto, hablamos en general del (ONG) en unas 22 naciones en todo el mundo. En desarrollo agrícola centrado en las personas como varios países, estos principios han dado lugar al una serie de principios. En tanto se utilicen estos desarrollo de programas que han triplicado los principios básicos, existe la posibilidad de adaptación rendimientos de los granos básicos producidos en a las circunstancias locales, a las necesidades de los nivel familiar a un costo total inferior a los US$400 agricultores, y a los imperativos institucionales, sin por familia. Asimismo, muchas de estas familias han necesidad de reducir considerablemente la eficacia continuado aumentando sus rendimientos después de del enfoque en general. concluida la intervención: un reciente y profundo Los principios básicos son los siguientes: estudio mostró que 15 años después de terminado el * Motivar y enseñar a los agricultores a programa, los rendimientos habían vuelto a experimentar con nuevas tecnologías en una duplicarse (Bunch y López 1994). escala pequeña, reduciendo de esta manera el Este capítulo describe la sinergia interna del riesgo de adopción y suministrándoles un medio desarrollo agrícola centrado en las personas, así como para continuar desarrollando, adoptando y su relación con la situación de los agricultores de adaptando nuevas tecnologías en un proceso escasos recursos en las naciones en desarrollo, la científico permanente de innovación. Este sostenibilidad del desarrollo agrícola, y la dotación principio se conoce con frecuencia como de poder a las personas con escasos recursos. El "desarrollo tecnológico participativo". capítulo también relata brevemente la historia y Emplear el éxito rápido reconocible de estos diseminación de los principios del desarrollo agrícola experimentos para motivar a los agricultores a centrado en las personas tal y como los define Bunch innovar en lugar de introducir incentivos o (1982), su efectividad comprobada (incluyendo los subsidios artificiales. resultados de evaluaciones importantes) * Utilizar tecnologías disponibles en la localidad y modificaciones hechas en su aplicación, casos en los que dependan principalmente de recursos baratos. que han sido ampliados y las lecciones aprendidas. * Empezar el proceso con una cantidad limitada de tecnologías de manera que el programa se Principios del desarrollo agrícola centrado en las mantenga enfocado, tenga el mayor éxito posible personas desde el principio, y permita participar en el proceso incluso a los agricultores más pobres. Aunque en ocasiones ha sido llamada una * Capacitar a los líderes comunales como metodología, el desarrollo agrícola centrado en las extensionistas y apoyarlos en su capacitación de personas es mucho más flexible que la mayoría de las otros agricultores, creando y fomentando de esta metodologías. Diversas organizaciones en distintos manera un efecto multiplicador comunitario. En 149 Roland Bunch 150 muchas naciones de Asia este principio se fueron transplantados de los países industrializados. denomina "extensión campesino a campesino". Estos sistemas no fueron utilizados en estas naciones Innumerables organizaciones ya emplean estos cuando estaban en sus propios procesos de desarrollo principios. Por ejemplo, en el sureste asiático existen agropecuario, sino que evolucionaron bien después varios programas de extensión campesino a de que los países estuvieron económicamente campesino en los que se capacita a los pobladores desarrollados. Por lo tanto, de muchas formas estos como extensionistas, mientras que un incipiente sistemas no son apropiados para la situación de los movimiento en Sudamérica utiliza el desarrollo agricultores de escasos recursos en el mundo en tecnológico participativo, nombre que enfatiza el desarrollo. desarrollo de tecnología por parte de agricultores En contraste, los principios de desarrollo agrícola mediante la experimentación en pequeña escala. Sin centrados en las personas surgieron de la experiencia embargo, las experiencias recopiladas en una de un grupo de una ONG en Centroamérica, por lo diversidad de culturas han mostrado que los 5 que toman en cuenta las condiciones sociales, principios, al emplearlos juntos, se refuerzan uno al económicas y ecológicas que imperan en las naciones otro, produciendo sinergia entre ellos. Por otro lado, en desarrollo. cuando un programa comienza con tecnologías La conveniencia del desarrollo agrícola centrado múltiples, capacitar a los habitantes locales como en las personas para los países en desarrollo se extensionistas se vuelve mucho más complicado y es evidencia aún más por el hecho de que los principios menos frecuente constatar éxitos reconocibles. fueron descubiertos independientemente por una gran Asimismo, cuando la cantidad de tecnologías cantidad de personas y organizaciones en todo el disponibles para experimentar es ilimitada, es casi mundo, de Polan Lacki (1993) en Chile a PATECORE imposible que los agricultores experimenten, sobre en Burkina Faso (Atampugre 1993) y las escuelas de todo cuando algunas de ellas son bastante costosas. campo de la Organización para la Agricultura y la Por este motivo, los principios logran un mayor Alimentación de las Naciones Unidas en el sudeste impacto cuando se aplican juntos, como grupo (véase asiático. la Figura 12.1). La Figura 12.2 ilustra esta relación entre los Desarrollo agrícola centrado en las personas principios del desarrollo agrícola centrado en las y la situación de los agricultores de escasos personas y la situación de los agricultores de escasos recursos recursos. A la izquierda está la lista de principios y a la derecha las características encontradas con mayor Todos los principales sistemas de extensión frecuencia en comunidades rurales pequeñas en el agropecuaria empleados en las naciones en desarrollo mundo en desarrollo. En estas situaciones, Figura 12.1 Sinergia entre los principios del desarrollo agrícola centrado en las personas Usar tecnologías Empezar apropiadas conpocas | / ~~~~~~~~~~tecnologías Emplear el Motivar y éxito rápido enseñar a los reconocible agricultores a experimentar Capacitar a los líderes comunales como extensionistas 151 Desarrollo agrícola centrado en las personas encontramos no sólo obstáculos y problemas que un servicios de información y de infraestructura, es sistema de desarrollo agrícola debe superar, como la extremadamente importante desarrollar la habilidad falta de educación formal y de infraestructura para adaptar las tecnologías e inventar otras. económica, sino también recursos muy importantes La última de estas relaciones causales es quizá la que un sistema de desarrollo agrícola debe más importante de las cuatro. Si el mundo va a aprovechar si quiere ser lo más eficaz y eficiente alimentar a su creciente población sin destruir el posible. Estos incluyen una abundancia de recursos ambiente, es necesario encontrar una gran cantidad humanos sumamente motivados y una ecología que, de tecnologías agroecológicas apropiadas para las en muchos casos, es bastante favorable para lograr situaciones sociales, económicas y ecológicas de los tasas muy altas de productividad agrícola. países en desarrollo. Si no incluimos en estos Las flechas indican las relaciones causales. Por esfuerzos monumentales a los millones de bien ejemplo, el primer principio -motivar y enseñar a los motivados líderes comunales en los cientos de miles agricultores a experimentar- tiene una relación causal de pueblos en el mundo en desarrollo, las amenazas con 4 características de las zonas rurales en las de la pobreza y la hambruna muy probablemente se naciones en desarrollo. En el primer caso, las agudizarían. personas con muy poca o ninguna educación formal no están acostumbrados a aprender por medio de la Sostenibilidad de la productividad agropecuaria palabra escrita ni escuchando presentaciones. Aprenden de forma más eficaz a través de su propia En muchos países en desarrollo los servicios de experiencia. Por lo tanto, cuando se deciden a extensión tienen un exceso de personal mal pagado. experimentar con nuevas tecnologías, aprenden de la Además, carecen de medios de transporte, y a mejor forma que pueden. menudo de mensajes de vanguardia. Incluso si En el caso de la segunda flecha, la estuvieran mucho más adelantados que los experimentación de los habitantes locales tiene un agricultores innovadores, los extensionistas pocas valor especial dado que muchas de las tecnologías veces trabajan con más de uno de cada cuatro "transferidas" a las naciones en desarrollo provienen agricultores, pero incluso así las visitas a las fincas de países industrializados. Por este motivo, es son tan infrecuentes que no son eficaces (Saravia sumamente importante que los agricultores no sólo 1983). El resultado de esta carencia de recursos es validen estas tecnologías según sus condiciones que los gobiernos a menudo seleccionan zonas de particulares, sino que también experimenten con la alto potencial agropecuario produciendo problemas forma en que pueden ser modificadas, cuando de pobreza y desigualdad aún más severos amerite, para hacerlas más apropiadas a las distintas (información presentada en un taller del Instituto circunstancias donde se aplican. Internacional de Investigaciones sobre Políticas En el tercer caso, al validar y modificar las Alimentarias acerca de la degradación de suelos en el tecnologías para su uso personal, así como crear mundo en desarrollo, Annapolis, Maryland, 4-6 de tecnologías completamente nuevas, el agricultor se abril, 1995). hace mucho menos dependiente de las fuentes de Una forma de enfrentar este desafio es haciendo información externas, lo cual le brinda una mayor que los gobiernos involucren a los agricultores en la potenciación. Y en situaciones en las que se carece de resolución de los problemas de baja productividad. Figura 12.2 Relación entre el desarrollo centrado en las personas y la situación de los agricultores de escasos recursos en las naciones en desarrollo Principios Características de las comunidades rurales pequeñas 1. Motivar y enseñar a los Falta de educación formal agricultores a experimentar agricultore a experimentDiferencia ecológica de los países con un 2. Emplear el éxito rápido, reconocible clima templado Falta de recursos económicos 3. Usar tecnologías apropiadas < ó 3 Usar tecnoloíasaprpiRecursos humanos abundantes, bien / \ ~~~~motivadosl 4. Empezar con pocas tecnologías Necesidad de reorganización 5. Capacitar a los líderes comunales Falta de poder como extensionistas Falta de servicios e infraestructura Roland Bunch 156 donde sabemos, un fenómeno sin precedentes en sistemas agrícolas, cultura, patrones de tenencia de la Honduras. tierra, factores ambientales, acceso a aldeas y Una de las principales conclusiones del estudio mercados, entre otros elementos. Las instituciones fue que la sostenibilidad no residía en las tecnologías. que no permitan el espacio para hacer tales Si bien las tecnologías enseñadas en estos programa adaptaciones muy posiblemente no tendrán éxito en tenían una vida útil de quizás unos 5 años (después usar el enfoque del desarrollo agrícola centrado en de ese tiempo, la mitad de las tecnologías habían sido las personas. abandonadas) el proceso de desarrollo agrícola y el La aplicación favorable de la metodología aumento en los rendimientos siguió dándose. Por también se dificulta donde los programas de ello, la sostenibilidad no debe buscarse en la elección desarrollo anteriores eran sumamente paternalistas, correcta de tecnologías debido a que los mercados donde se regalaba todo tipo de insumos, alimentos y cambian, los precios de los insumos aumentan, otros incentivos artificiales. No obstante, incluso en surgen nuevas oportunidades tecnológicas, se estas situaciones se han obtenido éxitos degeneran las variedades vegetales, se propagan las significativos. plagas, y la competencia se vuelve más férrea. En un mundo tan cambiante como en el que vivimos, tarde Modificaciones importantes en la aplicación de los o temprano la mayor parte de las tecnologías principios del desarrollo agrícola centrado en las desaparecen. La esperanza de que el desarrollo personas agrícola será sostenible no se encuentra en la naturaleza de la tecnología sino en la naturaleza del A medida que se han aplicado los principios del proceso. Sólo así, el estudio ha confirmado que el desarrollo centrado en las personas en todo el mundo, proceso social -uno de experimentación e éstos han sido modificados considerablemente. Los intercambio de información generalizados, cambios, en general, han sido bastante saludables, innovación y solución grupal de los problemas- es permitiendo no sólo que el proceso tome en cuenta sostenible, año tras año. Aunque aún no se han las variaciones locales y los distintos factores efectuado estudios formales, la evidencia empírica culturales o económicos, sino también ayudando a preliminar indica que en todo el mundo han ocurrido comprender los límites de modificación sin reducir su fenómenos similares en muchos otros programas efectividad. donde se han aplicado los principios del desarrollo ¿Cuáles son las principales variaciones y qué agrícola centrado en las personas. hemos aprendido de estas experiencias? En primer lugar, hemos aprendido que el más importante de los Obstáculos para lograr un impacto considerable principios es limitar la cantidad inicial de innovaciones enseñadas, aunque éste, al inicio, es el Los principios del desarrollo agrícola centrado en las que el personal de los programas está menos anuente personas no son capaces de superar todos los a aplicar. De hecho, parece haber una extraordinaria obstáculos. Su aplicación requiere personal de correlación inversa entre la eficacia del programa en extensión bien motivado y un buen entendimiento de función de los costos (medida por la cantidad de cómo aplicarlos a cada situación en particular. Si familias cuya productividad en granos básicos puede bien algunos programas patrocinados por el Fondo triplicarse por cada US$10.000 gastados) y la Mundial para la Naturaleza en Mesoamérica han sido cantidad de innovaciones introducidas en una aldea bastante exitosos, como el Programa Defensores de la en el primer año del programa. Incluso los programas Naturaleza en Guatemala, y Calakmul y Línea que no emplearon de forma consciente los principios Biosfera en el sudeste de México, otros que emplean del desarrollo agrícola centrado en las personas, pero los principios centrados en las personas, debido a la cuyas innovaciones iniciales estuvieron limitadas por falta de motivación del personal o a una otros factores (como en el Programa PATECORE en administración vertical sumamente deficiente, han Burkina Faso, donde las opciones tecnológicas fracasado. estaban limitadas por la severidad del entorno y la Con frecuencia se nos ha preguntado bajo cuáles escasez de innovaciones apropiadas para el lugar) condiciones agrícolas no funcionarían los principios han registrado niveles extraordinarios de éxito. del desarrollo agrícola centrado en las personas. Una segunda modificación significativa ha sido la Sospechamos que no funcionarían con agricultores del Programa Campesino a Campesino en Nicaragua. mecanizados, altamente capitalizados, debido a que En este caso, aprovechando el dinamismo de los es probable que no estén dispuestos a enseñarse campesinos que recorrieron el país en los años 80 mutuamente. Es posible que tampoco funcionen en enseñando, el programa inició un proceso de zonas en las que no se conoce ningún grupo de 2 ó 3 campesinos enseñando a otros campesinos que tecnologías que produzca aumentos considerables en difundió una pequeña cantidad de innovaciones los rendimientos, como las zonas semiáridas de agrícolas favorables en una gran área mucho más Sudán y las tierras más altas de los Andes peruanos. rápido que cualquier otro programa en el que se El proceso de desarrollo agrícola centrado en las usaron los principios del desarrollo agrícola centrado personas también es bastante dificil, o incluso en las personas. Esto se logró prácticamente a base de imposible, en un esquema institucional donde se trabajo voluntario de los campesinos, con un mínimo desincentive la toma de decisiones en un nivel absoluto de apoyo organizacional y financiero y con cercano al agricultor extensionista (Pretty y una participación mínima de profesionales. Por lo Chambers 1994). Tanto los principios como las tanto, un programa que funcionaba en unos 35 tecnologías deben adaptarse a las diferencias en los municipios-abarcando más de 300 pueblos-no tenía, 157 Desarrollo agrícola centrado en las personas hasta hace poco tiempo, más de 4 agrónomos en programas de salud, de planificación familiar, profesionales entre su red de personal extensionista educación vocacional, e incluso en un programa en todo el país. participativo pos-terremoto de vivienda. Los indicios Algunos observadores aducen que esta señalan que, donde se han aplicado, los principios increíblemente rápida expansión, con un aparente también han aumentado la efectividad de estos éxito de gran envergadura, en realidad ha dado como programas. resultado un bajo porcentaje de personas que innovan en la mayoría de los pueblos. Otros observadores La experiencia en gran escala de los programas de consideran que una expansión tan rápida con un desarrollo agrícola centrado en las personas mínimo de supervisión sólo podría producirse en un país donde han ocurrido cambios radicales y los En dos casos, los principios del desarrollo agrícola habitantes de los pueblos están bastante organizados centrado en las personas han sido probados en gran y motivados, como es el caso de la Nicaragua actual. escala. El excelente trabajo desempeñado por el Desafortunadamente, en COSECHA no hemos podido Programa Campesino a Campesino en Nicaragua, darle un seguimiento cercano al progreso del con la colaboración de una buena cantidad de ONG Programa Campesino a Campesino como para saber (colaboración fomentada por el mismo programa) ya si estas observaciones son justificadas o no. ha sido mencionado. El segundo caso es el del Algunas organizaciones han intentado usar EPAGRI y la tabacalera Souza Tobacco Company, criterios específicos para seleccionar campesinos que colaboran entre sí en el estado de Santa Catarina extensionistas. Estos criterios a menudo incluyen en el sur de Brasil. Más de 100.000 agricultores han tener educación primaria, gozar de liderazgo o introducido cambios importantes en sus prácticas prestigio en la comunidad, y haber puesto en práctica agrícolas (incluyendo el uso de cosechas de exitosamente las innovaciones sugeridas en sus protección, sistemas de cultivo sin labranza y propias fincas. El primer criterio ha resultado mejoramiento de la cría de cerdos) que han dado contraproducente en la mayoría de los casos, y el como resultado, por lo menos, la triplicación de sus segundo es bastante improcedente. Sin embargo, el rendimientos. Muchos agricultores cosechan ahora tercer criterio ha resultado de gran valor debido a que maíz a un volumen de 7 toneladas por hectárea y cualquiera que produzca 3 veces más que lo que sus más. vecinos producen tendrá toda la credibilidad que En este caso, el EPAGRI usa los principios del necesita. desarrollo agrícola centrado en las personas, pero Una cuarta innovación ha sido intentar llegar a hasta hace poco fue que empezó a utilizar conclusiones científicamente válidas con un nivel de agricultores extensionistas, y de forma experimental. significación de 1% ó 5% con respecto a los En contraste, la Souza Tobacco Company -que se numerosos y variados experimentos de los dedica exclusivamente a la producción tabacalera, agricultores. Una metodología, que actualmente se incluyendo la introducción de cosechas de prueba en los programas suramericanos de Vecinos protección- emplea gran cantidad de agricultores Mundiales, ha sido la de convencer a cada agricultor extensionistas. Ambos programas, si bien son de repetir cada experimento varias veces (Beingolea bastante grandes, han tenido excelentes niveles de Ochoa, sin fecha). Los análisis estadísticos, impacto. De los programas en gran escala donde empleando cálculos manuales o análisis modificados participan pequeños y medianos agricultores, el de de estabilidad, han producido resultados EPAGRI es quizás el más exitoso en toda América estadísticamente válidos (Hildebrand 1993). Sin Latina. embargo, algunos observadores sospechan que los Probablemente la principal innovación empleada agricultores no continuarán repitiendo sus por el EPAGRI para hacer funcionar los principios del experimentos porque tienen poca motivación desarrollo agrícola centrado en las personas en un personal para hacerlo. programa en gran escala, es organizar a los Otro enfoque ha sido usar los datos de una gran agrónomos en equipos regionales. Este cantidad de agricultores que estén conduciendo un procedimiento se ha usado precisamente para reducir experimento similar sin repeticiones en una misma la verticalidad o naturaleza burocrática de la fmca. De nuevo, los cálculos pueden hacerse organización. Si bien cada equipo tiene un líder, las manualmente o con una computadora, y los demás personas tienen un sentido de trabajo en resultados han sido más fiables y predecibles que los equipo, de todos trabajando juntos para lograr una de las estaciones experimentales (Rzewnicki y otros meta común, lo cual forja vínculos personales más 1988). Este procedimiento podría volverse estrechos entre extensionistas y administradores, más sumamente importante a medida que más y más apertura para debatir abiertamente cualquier asunto y - agricultores empiezan a experimentar. Además, aprender unos de otros, más libertad para tomar podría ayudar a que agricultores y científicos decisiones en las comunidades, un mayor flujo de entablen un diálogo mutuamente beneficioso y información desde la finca, y una menor distancia permitir que las enormes cantidades de información organizacional entre agricultores y administradores valiosa que producen los agricultores ingresen a los estatales. Cada uno de estos factores tiende a depósitos más formales de conocimientos agrícolas. aumentar la efectividad de los programas de Una variante adicional es incorporar los extensión agrícola en gran escala (Pretty 1995). principios del desarrollo agrícola centrado en las personas a otros tipos de programas de desarrollo rural. Muchos de estos principios han sido empleados Roland Bunch 158 Lecciones aprendidas Communities". Folleto publicado por la Oficina para la Zona Andina, Vecinos Mundiales, Con los aílos, y después de visitar más de 250 Santiago, Chile. Multicopiado. proyectos de desarrollo agrícola en todo el mundo, en Bunch, Roland. 1982. Two Ears of Corn: A Guide to COSECHA hemos aprendido las siguientes lecciones: People-Centered Agricultural Improvement. * El enfoque del desarrollo agrícola centrado en las Oklahoma City: Vecinos Mundiales. personas puede ser bastante eficaz en una amplia Bunch, Roland y Gabino López. 1994. "Soil variedad de culturas, entomos y sistemas Recuperation in Central America, Measuring the políticos. Impact Three to Forty Years after Intervention". * El principio más importante es quizá limitar la Documento presentado en el taller sobre política cantidad inicial de innovaciones tecnológicas a internacional del Instituto Internacional del Medio una o dos tecnologías simples que tengan un Ambiente y Desarrollo, Bangalore, India, 28 de impacto considerable y alimenten el engranaje del noviembre al 2 de diciembre. Multicopiado. progreso social. Hildebrand, Peter E. 1993. "Steps in the Analysis and * La sostenibilidad del proceso de mejoramiento Interpretation of On-Farm Research-Extension agrícola no descansa en las tecnologías Data Based on Modified Stability Analysis: A introducidas, sino en el proceso social de activa Training Guide". Serie de documentos del innovación y diseminación de ideas por parte de personal. Departamento de Economía Alimentaria los mismos agricultores. y de Recursos, Universidad de Florida, * El logro de tal proceso social sostenible exige una Gainesville. Multicopiado. serie de condiciones que incluyen como Lacki, Polan. 1993. Development of the Small Farm: componente fundamental la potenciación de los From Dependency to Self-Reliance. 2da habitantes rurales. compilación, Santiago: Organización de las * El proceso de desarrollo agrícola centrado en las Naciones Unidas para la Agricultura y la personas requiere personal bastante motivado, Alimentación. gran libertad para la toma de decisiones en el Pretty, Jules N. 1995. Regenerating Agriculture: plano comunitario, y un amplio entendimiento de Policies and Practice for Sustainability and Self- los principios y de cómo deben aplicarse a cada Reliance. Londres: Earthscan Publications. situación en particular. Pretty, Jules N. y Robert Chambers. 1994. "Towards * El logro de la confianza en sí mismos, el a Learning Paradigm, New Professionalism and desarrollo de habilidades organizacionales, la Institutions for a Sustainable Agriculture". En lan obtención de mayores ingresos, y una Scoones y John Thompson, compiladores, Beyond potenciación generalizada, son el resultado de Farmer First: Rural People's Knowledge, todo tipo de esfuerzo de desarrollo participativo. Agricultural Research, and Extension Practice. Este estilo de trabajo en favor del desarrollo Londres: Instituto Internacional del Medio agrícola puede ayudar a estimular un proceso Ambiente y Desarrollo. mucho más amplio de desarrollo rural integrado. Rzewnicki, Phil E. y otros. 1988. "On-Farm Experiment Designs and Implications for Referencias Locating Research Sites". American Journal of Alternative Agriculture 3(4): 168-73. El término "multicopiado" describe las obras que han Saravia, Antonio. 1983. Un enfoque de sistemas para sido reproducidas de manera informal, que por lo el desarrollo agrícola. San José: Instituto general no están disponibles en bibliotecas. Interamericano de Cooperación para la Atampugre, Nicholas. 1993. Behind the Lines of Agricultura. Stone: The Social Impact of a Soil and Water Schumacher, E. F. 1973. Small is Beautiful: Conservation Project in the Sahel. Oxford: Economics as if People Mattered. Nueva York: OXFAM. Harper and Row. Beingolea Ochoa, Julio. Sin fecha. "Planning and Conducting Experimental Field Trials in Peasant 13 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado: La experiencia inicial de Colombia, Brasil y Sudáfrica Klaus Deininger Las razones teóricas y la evidencia empírica sugieren su potencial productivo a un costo comparable a que la reforma agraria puede aportar beneficios en otros tipos de intervenciones gubernamentales términos de equidad y eficiencia. Primero, un acervo (educación) sería muy deseable. importante de investigaciones ha demostrado la Este capítulo describe un nuevo tipo de reforma existencia de una relación bastante negativa entre el agraria negociada en la cual las transferencias de tamaño de la finca y la productividad, debido a los tierras están basadas en la negociación voluntaria y costos de supervisión relacionados con el empleo de en el acuerdo entre compradores y vendedores, y en mano de obra contratada. Esto implica que la el cual el papel del gobierno está restringido a redistribución de tierras de fincas grandes a pequeñas proveer una subvención para la compra de tierras puede aumentar la productividad (Binswanger, para los beneficiarios elegibles. El principal enfoque Deininger y Feder 1995). Segundo, en muchas se centra en el caso de Colombia, donde una ley que situaciones, la tenencia de tierras está relacionada con le da a la reforma agraria negociada la condición de una mejoría en el acceso a mercados de crédito, mandato fue aprobada en 1994. Este capítulo brindando beneficios como un seguro ante describe las dificultades halladas en el fluctuaciones en el consumo entre períodos. Cuando establecimiento de un nuevo modelo, examina las se permite a los pobres encargarse de inversiones soluciones que han surgido y, comparando la productivas indivisibles (o impedirles mermar su experiencia inicial a la de Brasil y Sudáfrica-dos base de activos) esto puede llevar a un crecimiento países distintos que recientemente empezaron a agregado mayor (Bardhan, Bowles y Gintis, de ejecutar un enfoque negociado de reforma agraria- próxima aparición). Finalmente, aún en regresiones intenta obtener algunas lecciones que puedan ser de agregadas entre países, la distribución de activos utilidad para otros países donde la distribución de productivos-más que la distribución de ingresos- tierras es muy desigual y la reforma agraria está parece tener un impacto en el crecimiento agregado ascendiendo rápidamente en el programa político. (Birdsall y Londoño 1997; Deininger y Squire, de El capítulo está organizado de la siguiente próxima aparición). manera. Empezamos estudiando algunas de las A pesar de este potencial aparente, la experiencia razones fundamentales del cambio en la política de real con la reforma agraria ha sido engañosa en todo reforma agraria del gobierno, y luego procedemos a sentido, salvo en algunos casos excepcionales como exponer los principios de reforma agraria asistida por Corea, Japón, Taiwán (China) y, hasta cierto punto, el mercado y algunas dificultades experimentadas Kenya. A pesar de esto, o debido a ello, la reforma durante su puesta en funcionamiento. Seguidamente, agraria continúa siendo un polémico tema de debate analizamos los mecanismos desarrollados en cinco en varios países (Brasil, Colombia, El Salvador, municipios piloto y los comparamos con las prácticas Guatemala, Sudáfrica, Zimbabwe) algunos de los vigentes, describiendo algunos de los detalles cuales están gastando sumas cuantiosas de recursos relacionados con la ejecución así como los modelos para este propósito. Un mecanismo para la reforma de fincas que han sido desarrollados en estos agraria que permita a los pequeños agricultores lograr municipios. Proseguimos con una sección que 159 160 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado compara los mecanismos utilizados en Colombia con bruto). El gobierno percibe la reducción de la aquellos adoptados en Brasil y Sudáfrica y, violencia rural como un objetivo importante de la brevemente, discutimos algunas de las implicaciones reforma agraria. del seguimiento del nuevo enfoque. Tercero, los ajustes estructurales hicieron patente la falta de adaptabilidad del sector agrícola en gran Motivación de la reforma agraria asistida por el escala. Las grandes fincas mecanizadas, que mercado cultivaban principalmente productos tradicionales con una participación mínima de mano de obra, En Colombia, la reforma agraria ha sido una estaban muy endeudadas y, por lo tanto, no eran inquietud desde hace mucho tiempo para corregir la capaces de ajustarse al nuevo ambiente y aprovechar injusta distribución de tierras, aumentar la las oportunidades para la exportación de cultivos no productividad y la sostenibilidad ambiental de la tradicionales. Sin poder responder a la pérdida de producción agrícola, y reducir la excesiva violencia protección agrícola de forma productiva, el sector rural. La desfavorable distribución de tierras en la agrícola en gran escala recurrió a ejercer un cabildeo, zona rural, remontándose a las encomiendas también en gran escala. Se esperaba que el asignadas después de la conquista española, ha sido establecimiento de un sector agrícola de pequeña reforzada y exacerbada en tiempos más recientes por escala y dinámico permitiría que Colombia diversos factores: capitalizara en su diversidad agroecológica, y * Incentivos tributarios para la agricultura que aumentará grandemente sus exportaciones de implicaron la compra de tierras por individuos productos agrícolas tradicionales y no tradicionales. adinerados con el propósito de compensar los Ninguna de estas inquietudes es nueva. En los impuestos sobre las empresas no agrícolas. años cincuenta, una misión del Banco Mundial * Impedimentos legales para el buen identificó una mala distribución de los recursos funcionamiento del mercado de arrendamiento y productivos, principalmente la tierra, como una de las venta de tierras. La tenencia compartida ha sido causas primordiales del estancamiento económico. directamente proscrita o, cuando fue revocada, En 1961, el gobiemo estableció el Instituto Nacional desaprobada por el hecho que los arrendatarios Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) para reciben derechos de propiedad por cualquier llevar a cabo una distribución más equitativa de los mejora realizada a las tierras, haciendo imposible, activos en la economía rural. No obstante, durante la en principio, finalizar sus arriendos. mayor parte de su historia, este instituto siguió un * Los créditos y los subsidios para el pago de enfoque centralista y patemalista en torno a la intereses, además de una protección desmedida al reforma agraria hasta que, en 1994, se promulgó una subsector de ganadería que brinda incentivos para ley para establecer una base con un enfoque más cultivos agrícolas con muy baja intensidad de orientado hacia el mercado y mejor dirigido hacia el mano de obra (Banco Mundial 1996). beneficiario. Regresaremos con los detalles de esta * Uso de tierras para lavar dinero de los ley después de examinar, brevemente, la razón narcotraficantes. principal que motivó al gobierno a cambiar a un Estos elementos tienen implicaciones para el uso enfoque negociado u orientado hacia el mercado. de factores, generación de empleo, y bienestar en las áreas rurales. Primero, mientras los agricultores ¿Por qué por medio del mercado? pequeños frecuentemente eran alejados de sus tierras tradicionales, y forzados a ganarse la vida en áreas Desde un punto de vista institucional, las razones marginales y ambientalmente frágiles, gran parte de principales del cambio-de una reforma agraria la mejor tierra agrícola continuaba siendo utilizada en intervencionista a un modelo asistido por el ganadería extensiva o no era trabajada del todo mercado-fueron el éxito limitado de la reforma debido a la violencia existente (Heath y Binswanger agraria centralizada y la eliminación de la fuente 1996). Sólo el 25% de las tierras aptas para cultivo tradicional de finanzas para el INCORA. A pesar de estaban consagradas a este uso, mientras el resto se que montos considerables de recursos fueron dejaba para pasto. Esto sugiere que efectivamente gastados en la reforma agraria (el presupuesto anual existen grandes extensiones de tierras sin utilizar, o del INCORA a finales de los años ochenta ascendía a subutilizadas, que pudieran estar sujetas a una cerca de US$140 millones) casi 35 años de reforma agraria con el fin de aumentar la operaciones produjeron pocos efectos notorios. A productividad agrícola-una noción en línea con la principios de los noventa, los costos administrativos evidencia empírica disponible.' de transferencia de tierras eran muy elevados y Segundo, el crecimiento del empleo rural desde la ascendían a cerca del 50% del presupuesto total de la década de los cincuenta ha sido lamentablemente reforma agraria o aproximadamente US$15.000 por bajo, y muy por debajo del estándar, aún para los beneficiario. El INCORA aparentó ser más eficiente países de América Latina (Misión Social 1990). Esto en la regularización del asentamiento espontáneo en parece haber aumentado la tendencia de los la frontera, que en convertir a los desposeídos en campesinos a apoyar, o al menos convivir, con empresarios agrícolas exitosos en áreas transferidas niveles excepcionalmente altos de violencia rural que de las grandes haciendas. Muchos beneficiarios del cada vez más constituyen un obstáculo para toda la programa del INCORA abandonaron la agricultura a economía (cálculos de la prensa colombiana tiempo completo, y arrendaron la mayor parte o toda establecen las pérdidas relacionadas con la violencia su tierra, en muchos casos al antiguo propietario. En rural en, al menos, un 15% del producto intemo general, cerca de 35 años de reforma agraria regida Klaus Deininger 161 por el gobierno casi no afectaron la distribución A pesar de contar con condiciones previas general de las tierras; entre los años de 1960 y 1990, favorables y de la determinación expresa del el coeficiente Gini de distribución operacional de la gobierno de distribuir un millón de hectáreas dentro tierra bajó sólo 3 puntos porcentuales, es decir, de de un plazo de 4 años, el programa de reforma 0,87 a 0,84. agraria tuvo un inicio bastante lento.4 En el resto de Tradicionalmente, el INCORA era financiado por la sección, estudiaremos algunos de los obstáculos una parte de los impuestos sobre las importaciones que han contribuido a esta falta de progreso, y agrícolas. La eliminación de estos impuestos en el revisaremos las medidas reguladoras que han sido transcurso del ajuste estructural significó que debían adoptadas en el ínterin para hacerles frente y, de ser buscarse otras fuentes de financiamiento -aquellas posible, eliminar algunos de ellos. sujetas a un mayor escrutinio público. La aceptación por parte del INCORA de adoptar un enfoque menos ¿Quésefinanciará? paternalista lo liberó de la carga de muchas de sus antiguas funciones, incluyendo la selección de Es conocido que facilitarle a los pobres el beneficiarios, la adjudicación de tierras, el suministro establecimiento de empresas agrícolas viables sin ser de asistencia técnica, y el registro contable, agobiados con deudas excesivas requiere de una permitiéndole, por lo tanto, enfocarse de manera más subvención (Binswanger y Elgin 1988 y Carter y eficaz en su función contralora. De hecho, esta Mesbah 1993). Basada en la experiencia histórica, la reorientación fue un requisito para que la institución Ley de Reforma Agraria de Colombia establece que siguiera operando.2 la subvención máxima posible es del 70% del precio Además de estos factores institucionales, el ajuste de la tierra para una familia de agricultores elegible estructural aumentó el alcance de la reforma agraria (definida como aquella que genera al menos 3 asistida por el mercado mejorando la oferta y la salarios mínimos).5 El 30% restante del precio de demanda de tierras. Desde el punto de vista de la compra de la tierra, más cualquier inversión inicial oferta, el ajuste redujo la rentabilidad de la extra, debe obtenerse de otras fuentes -sea de los agricultura en gran escala, eliminando la protección recursos propios de la familia o de un préstamo agrícola mientras aumentaba las oportunidades de regular de una institución financiera. Se anticipaba inversión en otros sectores de la economía. Esto hizo que al compartir el riesgo, los intermediarios que la venta fuera una propuesta más atrayente para financieros brindarían una garantía adicional de la los propietarios de tierras. Sin embargo, la respuesta factibilidad económica de las empresas de reforma dinámica al ajuste estructural y la baja simultánea en agraria. la producción de cultivos anuales acrecentaron la Una desventaja de este arreglo es que los recursos brecha entre las regiones, y agravaron la pobreza de la subvención están restringidos a la compra de rural en algunas zonas. A su vez, esto estuvo tierras, aunque se reconoce que el establecimiento de acompañado de niveles más elevados de violencia una empresa agrícola, tal y como se propone en la rural y reclamos de tierras, todo lo cual sugiere que Ley, requerirá de fondos para establecer la para alcanzar una reducción sustancial en la pobreza infraestructura en la finca y realizar mejoras como rural se requerirá de medidas trascendentales, drenajes, cobertizos y siembra de plantas perennes, incluyendo, posiblemente, una redistribución de así como capital de trabajo como animales, activos. herramientas y maquinaria. Esta limitación tiene dos consecuencias no deseables. Principios de la reforma agraria negociada Primero, la prohibición explícita de utilizar la subvención para cualquier otra cosa que no sea la El marco legal para la reforma agraria negociada se compra de tierras podría aumentar el precio de éstas. caracteriza por 3 principios básicos: En lugar de incentivar a los beneficiarios a negociar y * Los beneficiarios potenciales (con activos por obtener las tierras al precio más bajo posible, esto debajo de un nivel mínimo) pueden negociar crea incentivos para producir una colusión entre independientemente con los propietarios y, una vendedores y compradores para exagerar los precios vez que se pongan de acuerdo, serán elegibles de las propiedades, dividir el excedente entre ellos, y para una subvención de hasta el 70% del precio hacer que el gobierno pague la factura del otro. Estas de compra de la tierra (sujeto a un límite situaciones en efecto han ocurrido; en muchas superior).' ocasiones los propietarios han exagerado el precio de * El papel del INCORA está limitado a una función las tierras y-cubriendo el valor total con 70% de la contralora y al desembolso de fondos. subvención-realmente han obtenido una subvención * Una estructura descentralizada institucional del 100% .' En consecuencia, en 1996, el precio de asegura que la reforma agraria es impulsada por la las tierras adquiridas por medio de la intervención demanda y coordinada con otros programas de directa del INCORA fue más bajo que el precio de gobierno. Esta estructura gira en torno al Concejo aquellas compradas por los beneficiarios mediante la Municipal de Desarrollo Rural (CMDR) el cual, reforma agraria negociada en el mercado abierto, por medio del subcomité para asuntos de reforma conduciendo a una insatisfacción general y exigiendo agraria (Comité Municipal de Reforma Agraria, un regreso al paradigma intervencionista.' CMRA) debe crear la estructura institucional para Segundo, aún en la ausencia de soluciones tan integrar a varias entidades y hacer que la reforma creativas, la Ley creó un esquema de incentivos agraria forme parte íntegra de la estrategia de fuertemente predispuesto hacia la transferencia de desarrollo municipal. tierras agrícolas bien desarrolladas, que ya estaban 162 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado ubicadas cerca de obras de infraestructura y dotadas forzados a arrendar gran parte de sus tenencias con las inversiones complementarias necesarias. Esto debido a una carencia de recursos complementarios.'` dificulta encauzar el programa hacia zonas Segundo, un requisito de tamaño mínimo verdaderamente más pobres, un asunto que reviste impuesto por el gobierno desampara el potencial de gran importancia en tanto la reforma agraria tiene los pobres rurales-especialmente aquellos en la una trascendencia considerable para dirigirse a los proximidad a las áreas urbanas-para obtener individuos pobres quienes, por lo general, están fuera ingresos de una variedad de fuentes. Esto deja poco del alcance de los programas de gobierno más margen para que los beneficiarios aumenten sus convencionales. Esta falta de capacidad para utilizar tenencias gradualmente arrendando o adquiriendo la subvención en inversiones como drenajes, tierras adicionales, y no toma en consideración la irrigación o árboles ligados con las tierras, es gran heterogeneidad de las condiciones claramente contraria al objetivo de desarrollar tierras prevalecientes en diferentes partes del país. Una subutilizadas en zonas inaccesibles.8 Esto reduce la administración descentralizada de reforma agraria reforma agraria a una mera redistribución de activos tiene más probabilidades de adaptar esta existentes en lugar de dirigirla a la creación de unos heterogeneidad, ya que permitiría a las instituciones nuevos, aun si el costo agregado por beneficiario locales determinar asuntos como el tamaño óptimo de fuera el mismo que bajo un programa con miras a finca según las condiciones del lugar. A la vez, estas áreas subutilizadas. En el caso más probable de que instituciones deberían decidir la forma de distribuir las tierras subdesarrolladas pudieran adquirirse a un los elementos subvencionados, estableciendo un menor costo, y las contribuciones propias de los equilibrio en la cantidad de beneficiarios: no beneficiarios redujeran los costos para establecer la asignando los recursos disponibles a pocos, ni infraestructura dentro de la finca y fuera de ella, tal distribuyéndolos entre tantos que la viabilidad de las enfoque estaría relacionado con las ineficacias fincas resulte afectada. directas y con una reducción en la cantidad de beneficiarios que podrían ser atendidos con un ¿Quiénes son los actores principales? presupuesto determinado. La legislación colombiana claramente reconoce que ¿Cuál es el objetivo de la reforma agraria? la reforma agraria puede funcionar sólo si está fundamentada sobre una iniciativa local, y si los Para que la reforma agraria contribuya a la creación beneficiarios y sus representantes coordinan las de empresas agrícolas viables, en lugar de a un funciones previamente ejecutadas por una institución proletariado rural con parcelas demasiado pequeñas centralizada. La estructura institucional establecida es como para generar una subsistencia sostenible, el ejemplar desde un punto de vista conceptual, gobierno estableció que las tierras transferidas bajo el comprendiendo (a) la toma de decisiones programa de reforma agraria tendrían que brindar a descentralizada, caracterizada por una participación los beneficiarios un ingreso de al menos 3 salarios local máxima expresada por el papel preeminente de mínimos. En la práctica (asumiendo una calidad los concejos locales (CMDR y CMRA) (b) la promedio de la tierra) esto representa una finca de intervención del sector privado para unir a los aproximadamente 15 hectáreas. Aunque el deseo del compradores potenciales, suministrar el crédito gobierno de impedir que un programa de reforma complementario y la asistencia técnica para continuar agraria contribuya a la minifundización (la creación durante los dos primeros años de producción en las de parcelas de jardines comercialmente no factibles o tierras recibidas y (c) la restricción del INCORA para esquemas periurbanos de precaristas) es impedir el uso indebido de los fondos, asegurando comprensible y legítimo, la imposición de un tamaño que los requisitos contralores se cumplan y mínimo de finca tiene pocas probabilidades de lograr coordinando las diferentes entidades ese objetivo. gubernamentales involucradas. Primero, dicho requisito concentra una cantidad No obstante, la estructura funcionó de forma limitada de recursos entre muy pocos beneficiarios, inapropiada porque la poca diseminación de la ley- creando una burguesía agraria mucho más tanto entre los beneficiarios como entre el personal acomodada que el agricultor promedio en cualquier del INCORA-impidió la participación efectiva de los municipio. También, descuida el considerable capital beneficiarios. Entonces, por omisión, el INCORA humano y otros activos, así como la experiencia con interpretó su mandato tan ampliamente que efectuó el instituciones financieras y de mercadeo, las cuales programa sin la participación del sector privado y, en son necesarias para hacer funcionar con éxito una muchos casos, sin la participación de las instituciones finca de 15 hectáreas.9 Esta tendencia es exacerbada que representarían los intereses de los beneficiarios por el suministro de una subvención de compra de en el ámbito local. Esto ocasionó una falta de tierras sólo para la transferencia de éstas sin las incentivo al sector privado para asumir las funciones inversiones complementarias. En las conversaciones contempladas en la ley. Los agentes privados de con los agricultores y los beneficiarios de la reforma bienes raíces, quienes estaban supuestos a actuar agraria se sugiere que prefieren el traspaso de como agentes de información para brindar datos a los parcelas más pequeñas junto con fondos para compradores y vendedores potenciales sobre las inversiones complementarias, en lugar del suministro demandas del mercado, hallaron difícil competir con de parcelas grandes sin dichas inversiones. Esta los servicios semejantes que prestaba el INCORA y preferencia es apoyada por la experiencia de varios que se ofrecían sin costo alguno. Asimismo, la beneficiarios de reformas pasadas, quienes se vieron participación continua del INCORA en el proceso de Klaus Deininger 163 toma de decisiones-incluyendo su capacidad de La práctica de la reforma agraria asistida por el manipular poderes políticos-colocaron a la mercado institución en posición de garantizar implícitamente un resultado "exitoso". La experiencia recopilada durante los dos primeros El "éxito" se definió más en términos de años de la promulgación de la ley indica muy poco transferencia de tierras y agotamiento de acerca de los mecanismos requeridos para el éxito de presupuestos disponibles, que en el establecimiento un programa de esta naturaleza. Para generar dicha de empresas rurales viables. Por consiguiente, incluso percepción de una forma rápida y rentable, el los proyectos aprobados carecieron de análisis gobierno ha identificado cinco municipios piloto, económicos y fuentes confiables de asistencia seleccionados para reflejar la heterogeneidad del técnica. No es entonces ninguna sorpresa que el país, donde serían introducidos los nuevos métodos sector financiero, aun consciente de un largo historial de una verdadera reforma agraria asistida por el de empréstitos forzosos para la reforma agraria, mercado.'2 Una cantidad importante de asuntos se permaneciera incrédulo y cauteloso. El ilustran al comparar las experiencias de estos planes financiamiento de las tierras, así como cualquier piloto con las prácticas de reforma agraria del crédito complementario, se mantuvo como un casi INCORA (véase el Cuadro 13.1). monopolio de la empresa pública, Caja Agraria, Dos percepciones claves han surgido de estas donde las demandas políticas para extender el crédito comparaciones: la importancia central de los a los beneficiarios de la reforma agraria entraron en proyectos productivos, y los grandes beneficios que conflicto con el deseo de reestructurar esta empresa, pueden generarse en un proceso local estructurado y conduciendo a una indecisión y a un estancamiento bien definido que conduce a la preparación de un prolongados. Mientras tanto, los "beneficiarios" plan de reforma agraria municipal, especialmente en estaban asentados en las tierras sin un crédito situaciones donde la capacidad preexistente es complementario y sin una idea precisa de cómo limitada. La próxima sección describe los elementos organizar la producción o el mercadeo, y con la típica principales de dichos planes preparados localmente, y mentalidad clientelista ("INCORA proveerá") que la hace un breve resumen de la experiencia en su puesta reforma agraria asistida por el mercado tenía el en marcha. Seguidamente, nos referimos a los propósito de erradicar. arreglos para el seguimiento y la evaluación del plan piloto. Medidas tomadas para superar los obstáculos iniciales El plan de reforma agraria municipal Para superar estos obstáculos, se efectuaron los Las tres funciones claves de la reforma agraria siguientes cambios al marco legal." Fue aclarado que municipal son: proveer una manera más sistemática el propósito de la reforma agraria asistida por el de identificar a los posibles beneficiarios y las tierras, mercado consistía en el establecimiento de proyectos ofrecer modelos de fincas que puedan utilizar los productivos viables, antes que en la simple beneficiarios para diseñar proyectos productivos, y transferencia de tierras. Fue preciso un mecanismo aclarar y establecer vínculos con otras instituciones. para facilitar el uso de fondos de subvención para La preparación de este plan, su aprobación final, y el financiar inversiones que no fueran en tierras, seguimiento a su ejecución son responsabilidades del superándose así el sesgo inherente de las comité de reforma agraria municipal. La existencia disposiciones legales anteriores. de una reforma agraria de este tipo está surgiendo Aunque el concepto de un ingreso mínimo para como una condición previa antes de proceder con la los beneficiarios de la reforma agraria se mantuvo, reforma agraria en un municipio dado. éste fue reducido de 3 a 2 salarios mínimos. La capacidad de generación de ingresos del proyecto Identificación de posibles beneficiarios productivo ya no se basa en los niveles promedio de los municipios, sino que debe demostrarla el Aunque en el INCORA existía un sistema de beneficiario en un plan económicamente viable para calificación basado en las necesidades-se asignaba la finca, el cual puede incluir ingresos de fuentes que un puntaje a los beneficiarios potenciales según sus no sean agrícolas. necesidades socioeconómicas-en la práctica, las La responsabilidad de la aprobación de decisiones resultantes eran casi siempre anuladas por transferencias de tierras fue descentralizada de la consideraciones distintas a la maximización del sede nacional del INCORA a las oficinas regionales, y capital o de la productividad. Con el fin de impedir lo se introdujeron los mecanismos para establecer una que percibió como expectativas poco realistas y mayor rendición de cuentas que impidiera los abusos desperdicio de recursos ocasionado por las de esta autoridad. Se aclaró que un concejo municipal negociaciones directas de los beneficiarios activo y un plan de reforma agraria eran las potenciales con los propietarios interesados en vender condiciones previas para la introducción de un sus tierras, el INCORA continuó seleccionando programa de reforma agraria en cualquier beneficiarios caso por caso, una vez que una finca municipalidad. fuera puesta a la venta y se contara con la aprobación 164 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado Cuadro 13.1 Mecanismos para llevar a cabo la reforma agraria asistida por el mercado en Colombia, Brasil y Sudafrica Colombia Brasil Tarea INCORA Asistida por el mercado INCRA Asistida por el Sudáfrica, planes mercado piloto Selección de Selección hecha por el Por beneficiarios; con Compra o expropiación; Negociado por la Iniciativa de la tierras INCORA por presión medios para costo promedio de comunidad; comunidad política, con un costo aumentar la US$11.600 por vendedor anuente de US$18.000- transparencia y familia; (incluyendo US$22.000 por familia brindar asistencia principalmente la bancos)-comprador técnica legalización de anuente; costo tierras ocupadas esperado de US$3.000 por beneficiario Financiamiento 70% del valor de las Administración de Bonos de reforma Préstamo para Subvención de tierras tierras (hasta recursos agraria para tierras beneficiarios máxima de US$22.000) como subvencionados y sin mejoras, y aprobado por un R 15.000 para subvención (20% en provisión de crédito efectivo para mejoras banco comercial planificación y efectivo; 50% en adicional para la y siembras; en teoria, (elemento compra de bonos); 30% por compra de tierras y se espera que los considerable de tierras medio de créditos de capital de trabajo por beneficiarios subvención) la Caja Agraria un banco comercial reembolsen el dinero, (atrasos prolongados) pero no están obligados Selección de Esquema de puntos para Registro completo; Por medio del INCRA, Autoselección de Autoselección de beneficiarios necesidades sociales y selección previa basado en un examen beneficiarios; beneficiarios experiencia agrícola; basada en criterios de conocimientos aprobación de sujeto al en la práctica, sociales y selección agricolas; en la precio y titulo por criterio de selección ad hoc final basada en práctica, casi todos el Instituto Agrario ingreso basada en fincas proyectos son precaristas Estatal; aprobación máximo individuales productivos regularizados descentralizada; (menos de tierras ocupadas no Rl.500 por elegibles mes) Definición del Percibido como Asunto clave para Ninguna disposición Hasta 8% del valor del Plan provincial proyecto necesario únicamente selección; formas especifica proyecto está como una agrícola para obtener un distintas de disponible para la condición préstamo bancario asistencia técnica asistencia técnica previa, pero disponibles; modelos en la preparación y pocas con de fincas disponibles ejecución de directrices en los municipios proyectos; modelos específicas y de fincas ningún modelo elaborados en un de finca nivel estatal elaborado Otro Crédito para tierras y Instituciones Crédito de hasta Acceso a crédito del Responsabilidad financiamiento capital de trabajo, el financieras US$1.150 (promedio PROCERA al igual de los gran cuello de botella independientes US$610) para que otros beneficiarios que causa retrasos en brindan crédito alimentación y beneficiarios de la la ejecución integrado para todo alojamiento y reforma agraria el proyecto US$7.500 (promedio US$4.500) para capital de trabajo; 70% de elemento de subvención; recuperación de costos mínima Inversiones Conjunto complejo de Identificadas y Brindada por el INCRA Subvención de Servicios y, hasta fuera de la coordinación costeadas en el plan (US$3.200 en 1994, US$4.000 por cierto punto, finca interinstitucional con de reforma agraria al presente hasta beneficiario, infraestructura pocos resultados hasta municipal US$8.000) casi todo desembolsada son la fecha para vías directamente a la responsabilida comunidad d provincial; la coordinación con el centro aún es débil Klaus Deininger 165 central para liberar los fondos necesarios de compra capital humano, su estado laboral actual, experiencia de tierras. En estos casos, para poder desembolsar agrícola, posición de activos y acceso a tierras (como rápidamente los fondos, las ventas de las fincas se aparceros o trabajadores) su organización en grupos hacían con frecuencia en secreto. Los comités de (con algún tipo de estructura organizacional) su selección creados incluían a trabajadores de fincas participación actual o pasada en mercados crediticios existentes quienes generalmente eran cuidadosos de y financieros, y el acceso a otras formas de asistencia no admitir a demasiados contendientes externos.13 gubernamental. En contraste, el enfoque del plan piloto está Basado en su perfil de aspirantes, el concejo local, basado en el principio de que establecer reglas claras en estrecha colaboración con las instituciones del juego, asegurando la participación de responsables, desarrolla un programa de capacitación beneficiarios en todas las etapas del proceso y para los beneficiarios potenciales quienes pasaron la aumentando el flujo de información, es la mejor primera fase de la precalificación. La razón forma de generar "expectativas realistas" y crear un fundamental es que sin conocer en esencia los mercado transparente y competitivo para la tierra. El requisitos económicos de tipos específicos de proceso se inicia con una campaña sistemática de producción, ni sus propias capacidades para cumplir información en todo el municipio, la cual debería estos requisitos, los beneficiarios no serán capaces de producir una inscripción bastante completa de todos juzgar la capacidad productiva de una finca dada, ni los aspirantes a la reforma agraria en un registro que de negociar de forma válida con los propietarios de llevará el INCORA. Un cuestionario breve brinda las tierras. La mayoría de los municipios parecen información básica acerca del nivel de educación de haber decidido ofrecer una capacitación para al los beneficiarios, su experiencia agrícola (si la menos dos veces la cantidad de aquellos tuvieran) sus fuentes de ingresos, y su acceso a otros tentativamente calificados, con el fin de permitir la tipos de servicios de gobierno como la educación o la eliminación y asegurar que los beneficiarios salud. Esta información luego se utiliza para llevar a potenciales compitan eficazmente en tratar de cabo una precalificación, que es esencialmente una organizar los proyectos de fincas más factibles. prueba de medios de subsistencia basada en activos. El proceso completo brinda una oportunidad para Selección de tierras integrar la reforma agraria a un programa más amplio de fortalecimiento de capacidades y asistencia social La disponibilidad de grandes cantidades de tierras no en los municipios. En un proceso descentralizado y utilizadas o subutilizadas en grandes propiedades orientado hacia la demanda, esto podría resolver al implica que, en un mercado agrario razonablemente menos algunos aspectos de los conflictos potenciales fluido, habría suficiente oferta como para permitirle a entre los objetivos duales de equidad y eficiencia, los beneficiarios potenciales escoger las tierras más objetivos que son hasta cierto punto inevitables si la aptas y negociar un precio competitivo.'4 En la reforma agraria va a lograr una contribución práctica, la distribución se realizó en gran medida por sostenible de largo plazo en la reducción de pobreza. medios no relacionados con los precios (incluyendo Permitir a los beneficiarios potenciales inscribirse la corrupción) por lo cual, el principal reto para los en oficinas públicas y estaciones de policía en propietarios anuentes a vender era obtener la pueblos remotos ha tenido un impacto considerable autorización de las oficinas regionales o centrales del en la cantidad de inscripciones. A diferencia del INCORA en cuanto a la disponibilidad de fondos para procedimiento seguido anteriormente, la información comprar su tierra. Lo anterior fue considerado como brindada es revisada para asegurar su coherencia. Los condición previa para proceder con las nombres de los aspirantes aceptados y rechazados negociaciones. (con los motivos de rechazo) son publicados. La En los municipios piloto esto ha sido sustituido publicidad del proceso de selección parece no sólo por un procedimiento más sistemático. El primer haber mejorado la rendición de cuentas, sino que paso es determinar zonas ecológicamente apropiadas también ha llevado a las autoridades a entender las y, según la información catastral, establecer un ventajas comparativas entre los distintos programas, inventario de la tierra de acuerdo con la clasificación así como el alcance y las limitaciones de la reforma de tamaño que podría utilizarse para identificar zonas agraria. En todos los municipios involucrados en el para la reforma agraria. Las zonas donde la reforma plan piloto, se han emprendido programas agraria ocasionaría peligros ambientales, donde la alternativos (temporal o permanentemente) para fertilidad del suelo es insuficiente, o donde la cuidar de las necesidades específicas de los grupos estructura de tenencia existente ya está caracterizada que no se beneficiarán de la reforma agraria en el por terrenos de medianos a pequeños, son eliminadas futuro inmediato. Estos incluyen criaderos de pollos con anterioridad. Esto le da a los beneficiarios una y otras microempresas para mujeres jefas del hogar, mejor idea de la oferta potencial de la tierra para la construcción de caminos rurales bajo esquemas reforma agraria, ayuda a establecer metas realistas, y estacionales de alimentos por trabajo, reubicación de pone en perspectiva la contribución potencial de la agricultores fuera de zonas ambientalmente frágiles, reforma agraria para resolver los problemas sociales y reforestación de zonas críticas. de un municipio dado. Al relacionar la oferta con la La información obtenida con el cuestionario demanda efectiva, el enfoque sistemático de aplicado a los beneficiarios es entonces agregada en selección de tierras (un requisito para establecer un nivel del municipio y utilizada para desarrollar un plan de reforma agraria municipal) evidencia el perfil de beneficiarios potenciales que incluye una potencial de la reforma agraria para elevar los precios descripción de sus capacidades y dotaciones de de las tierras en el municipio. Esto a su vez identifica 166 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado los municipios en los que la emigración (o el uso de Así, a diferencia del enfoque seguido por el parcelas más pequeñas) es la única opción viable para INCORA, en el cual se dio poca o ninguna llevar a cabo una reforma agraria eficaz en función consideración a la producción y la productividad de los costos. agrícola, la articulación de planes agrarios viables y La experiencia de los programas piloto indica que económicamente factibles asume un papel los terrenos que habían sido tradicionalmente trascendental en el programa piloto. En el enfoque registrados en el INCORA tenían a menudo una tradicional, los beneficiarios generalmente calidad marginal y eran diffcilmente aptas para la elaboraban sus "proyectos productivos" después de reforma agraria, mientras que parte de las mejores obtener acceso a la tierra, con poca guía sistemática y tierras continuaban en desuso o eran subutilizadas. sin discreción en el uso de fondos de asistencia Las medidas específicas para resolver este problema técnica administrados por el INCORA. Los planes incluían: agrarios fueron vistos como una necesidad tediosa * Una difusión más eficaz y sistemática de la para obtener acceso al crédito complementario, en información, no sólo entre los compradores lugar de considerarlos una justificación legítima por potenciales sino entre los vendedores de tierras; recibir el subsidio de fondos públicos.' Sin una en especial, información sobre los mecanismos de comprensión clara del potencial económico de las la reforma agraria asistida por el mercado y las fmcas por ser establecidas, de la rentabilidad modalidades de pago conforme a este programa. esperada y las ofertas alternativas de tierras * Aumentar la toma de conciencia de los comparables, la habilidad de los beneficiarios para vendedores acerca del alcance y del potencial de entablar una negociación positiva disminuyó formas alternativas. Por ejemplo arrendamiento enormemente. Fue muy natural que el INCORA de tierras que, temporal o permanentemente, asumiera el liderazgo al "negociar" con el permitirían a los beneficiarios potenciales acceso propietario. Esta negociación normalmente era una a las tierras, aumentando de inmediato la mera formalidad en torno al precio establecido por un eficiencia, y quizá sirviendo como punta de lanza perito oficial. Sin ningún entrenamiento o para que aquellos sin tierra puedan adquirir la capacitación previos al acceso a las tierras, no es información y la experiencia necesarias para sorprendente que los beneficiarios mostraran poco elaborar un proyecto productivo. conocimiento sobre la importancia de los servicios de * Motivar una recaudación más eficaz de los apoyo o mercadeo. Incluso en el mejor momento de impuestos municipales a la propiedad -una la reforma agraria ésta permaneció como un asunto estrategia en línea con el deseo del gobierno en gran medida cerrado, que no generaría central de aumentar la base de ingresos de los consecuencias significativas más allá de las gobiernos locales, y reducir gradualmente la propiedades involucradas. necesidad de transferencias desde el gobierno Comparado con esto, el proceso introducido en central. los municipios piloto intenta darle a los beneficiarios Como existe poca justificación para un programa una idea clara de las oportunidades productivas de reforma agraria que eleve los precios de la tierra, coherentes con sus habilidades, antes de que transfiriendo así los recursos a propietarios ricos en formulen proyectos productivos que forman la base lugar de hacerlo a los beneficiarios pobres, los para "comprar" tierras. Con este fm, se emplea a los municipios son elegibles para los subsidios en profesionales agrícolas ya sea de organismos reforma agraria si logran demostrar que la oferta gubernamentales u ONG locales, para establecer actual duplica o triplica la cantidad de tierra que será presupuestos de cultivos para un rango de opciones transada con el fin de asegurar un mercado agrario practicadas actualmente en el municipio y competitivo. administrar cursos de capacitación y celebrar reuniones para difundirlos. La adición de los Desarrollo del proyecto agrario presupuestos a los planes agrarios que involucran un uso más intensivo de la tierra y un ingreso sostenible El reto fundamental en la transición de una para los beneficiarios, brinda las bases para la reforma agraria centralizada y paternalista a una formulación de "proyectos productivos". Una vez orientada al mercado es cambiar la mentalidad de los que los beneficiarios potenciales los comprenden, participantes. El resultado de la reforma agraria pueden adaptar los presupuestos modelos a fincas dependerá en gran medida de las iniciativas y de la específicas disponibles en el mercado y utilizarlos en capacidad empresarial de los beneficiarios, quienes posteriores negociaciones de precios. deben identificar por sí mismos las oportunidades El cambio en el énfasis, lejos de maximizar la para un desarrollo económico rentable. Esto cantidad de tierra y minimizar la inversión de capital representa una reorientación profunda por parte de adicional para utilizar completamente la mano de los agricultores, quienes están acostumbrados a obra familiar disponible, ha generado proyectos esperar en forma pasiva a ser asentados en parcelas productivos bastante diferentes de los promovidos preseleccionadas por funcionarios del gobierno. Sin antes.'` Hay tres variaciones muy notorias. Todos los el cambio de mentalidad que implica esta proyectos incluyen un componente de "parcela reorientación, el potencial de la reforma agraria jardín", apartando cerca de una hectárea para las asistida por el mercado para disminuir la pobreza y necesidades de consumo doméstico (incluyendo aumentar la productividad se ve sumamente pollos, un cerdo y una vaca) y el cultivo intensivo de contrarrestado. hortalizas o frutas cuyo excedente se vende en el mercado. El énfasis está en brindar empleo completo Klaus Deininger 167 a la mano de obra familiar todo el año, lo que correctas, el subsidio necesario para comprar tierras significa que los planes agrarios se enfocan en por cada empleo adicional creado es de cerca de cultivos de alto valor más que en los productos US$3.000, cifra que se compara favorablemente con básicos tradicionales a granel, en una producción más otros tipos de intervenciones gubernamentales. diversificada, y en un componente importante de Un breve resumen ilustra no sólo la diversidad de ganado en casi todos los casos. modelos sugeridos para distintas condiciones Los requerimientos de tierras para el beneficiario agroecológicas, sino también la alta intensidad de promedio de la reforma agraria se han acortado más o mano de obra de los planes agrarios adoptados, la menos a la mitad, de cerca de 15 hectáreas según el importancia de las inversiones complementarias, y modelo asistido por el mercado del INCORA, a los altos requerimientos de capital de trabajo en la alrededor de 8 hectáreas en promedio. El subsidio mayoría de los modelos (véase el Cuadro 13.2).`' Los promedio para la compra de tierras se ha reducido de modelos se caracterizan por altas tasas de Col$22,5 millones a Col$8,3 millones (con un tipo de rendimiento financiero y económico (entre el 60% y cambio apenas menor a 1.000 pesos por dólar). Si las el 90%) sugiriendo que, incluso si se debe hacer proyecciones acerca de la generación de empleo son frente a algunas dificultades durante su ejecución, es Cuadro 13.2 Parámetros económicos principales de proyectos productivos desarrollados para cuatro municipios piloto, por número de modelo, Colombia Rivera Montelibano Puerto Wilches Fuente de Oro Indicador (1) (2) (3) (1) (2) (1) (2) (3) (4) (1) (2) (3) Finca Tamaflo de finca 6,0 5,0 4,0 10,0 7,0 12,5 8,5 6,5 6,5 6,0 8,0 6,0 (hectáreas) Días de trabajo utilizados 917 660 537 224 380 1543 492 1170 1385 1187 1064 1614 Inversión total 15,2 14,2 16,7 10,9 13,3 11,3 12,4 15,4 9,2 13,3 13,0 13,3 Porcentaje para tierra 9,2 8,2 9,7 5,6 7,0 4,8 6,4 10,4 4,2 9,0 8,8 9,0 Porcentaje para comparñía 6,0 6,0 7,0 5,3 6,3 6,5 6,0 5,0 5,0 4,3 4,2 4,3 Subvención 9,4 8,7 10,5 5,7 8,0 6,4 7,6 10,8 6,4 8,8 8,6 8,9 Contribución propia 1,8 1,8 0,9 1,6 1,9 5,1 3,0 2,3 3,3 1,3 1,4 1,3 Crédito bancario 4,0 3,7 5,3 3,6 3,4 -0,2 1,8 2,3 -0,5 3,2 3,0 3,1 Subvención/empleo 2,3 2,9 4,3 5,6 4,6 0,9 3,4 2,0 1,0 1,6 1,8 1,2 Capital de trabajo 11,6 4,4 8,0 13,0 13,3 7,6 6,6 4,0 6,6 10,6 12,2 16,0 Producción Total 28,6 19,6 30,4 18,3 14,7 14,7 14,8 13,5 13,0 22,5 20,3 32,3 Por persona 6,9 6,5 12,5 18,0 8,5 2,1 6,6 2,5 2,1 4,2 4,2 4,4 Asignación de tierras (hectáreas) Lote para casa 1 1 0,5 0,5 0,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1 1 1 Tomates, frijoles 2 Tabaco, maíz 2 1,5 Maíz, arroz, sorgo 3 6 Plátano 0,5 4 2 Arroz, vegetales, maíz 5 Yuca 2 Aceite de palma 3 5 Cítricos 1 Papaya I Hule 5 Prados mejorados 3 2 2 6 1,5 6 6 1 1 2 Nota: Costos son en millones de pesos de 1997 (con 980 pesos equivalentes a un dólar). Fuente: Planos de reforma agraria municipal para los cuatro municipios 168 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado posible que económicamente valgan la pena. Más allá asociados con la reposesión de tierras que sirvieron de estas cifras, los modelos agrarios han demostrado como garantías prendarias para los préstamos por ser de gran importancia en el debate acerca de la concepto de reforma agraria, no es sorprendente que reforma agraria, sobre todo en nivel municipal. los bancos comerciales estén extremadamente renuentes a otorgar créditos a los beneficiarios de la En el plan de reforma agraria municipal se reforma agraria. El monopolio de facto resultante de incluye la información relacionada con los proyectos la Caja Agraria en cuanto al otorgamiento de créditos productivos, la demanda de tierra por parte de abrió la puerta a la manipulación política y-como diferentes grupos poblacionales, los valores actuales esta institución atraviesa una reestructuración-a de la tierra, la oferta de tierras disponibles a distintos demoras prolongadas, y a requerimientos precios, la infraestructura social y productiva burocráticos en la concesión de créditos. Como requerida para hacerlas productivas, y los costos resultado, muchos beneficiarios que ya han tenido estimados de los diferentes componentes de la acceso a la tierra bajo el mecanismo del INCORA reforma agraria (tierra, inversiones complementarias continúan esperando a que se finalice la venta. en la finca, e inversiones fuera de la finca). Esto, Mientras tanto, la inhabilidad para obtener incluso junto con la información sobre las contribuciones crédito para capital de trabajo impide esperadas de los distintos participantes (beneficiarios, considerablemente su desempeño productivo, así gobierno central, instituciones locales) permite a las como su motivación. autoridades locales elaborar un programa de reforma Bajo el programa piloto, una serie de bancos agraria más extenso y coordinado, en línea con las cooperativos, ya activos en las zonas rurales, han necesidades y oportunidades específicas del acordado prestarle a los beneficiarios de la reforma municipio (incluyendo la capacidad fiscal). Esta agraria y crear así competencia para la Caja Agraria. información identifica la necesidad de contar con El arreglo preferente se asemeja a la agricultura por instituciones gubernamentales y no gubernamentales contrato. Los bancos trabajan en estrecha (ONG, bancos, gobiernos locales, proveedores de colaboración con los proveedores de asistencia asistencia técnica, universidades) que supuestamente técnica (para asegurar que la actividad comercial de jueguen un papel clave en la difusión, capacitación, la finca establecida por beneficiarios genere ejecución y seguimiento del proceso de reforma efectivamente los ingresos esperados) y ayudan a los agraria. Esto sirve para alertar a los concejos agricultores a comercializar sus productos. Esto les municipales sobre casos en los que, debido a niveles permite supervisar el uso del crédito más atentamente muy bajos de capacidad local y organización de los para asegurar que las empresas estén de hecho beneficiarios, no puede tomarse por un hecho que los desarrollando su potencial productivo, y deducir las beneficiarios participarán ampliamente. En tales amortizaciones al préstamo en la fuente, en vez de circunstancias, los concejos municipales pueden depender de expectativas irreales de la ejecución de considerar medidas específicas para mejorar la una hipoteca. difusión y sus capacidades, así como para aumentar la competencia entre las instituciones involucradas en Seguimiento y evaluación la puesta en marcha de la reforma agraria. Aunque el uso de un mecanismo basado en los Financiamiento y vínculos con otras instituciones subsidios que dependa de las transacciones del mercado para redistribuir los activos productivos es Dados la escasa atención que se presta un concepto innovador, involucra una serie de tradicionalmente a la viabilidad económica de los procedimientos que en gran parte no han sido beneficiarios, y los altos costos de transacción probados y, sin un seguimiento y una supervisión Cuadro 13.3 Variables clave para el planificación, seguimiento y valoración del impacto de la reforma agraria Plan de reforma agraria municipal Valoración del impacto Unidad Seguimiento Beneficiarios Perfil del beneficiario (capacidad, Subvención por beneficiario y Aumento de ingresos bienestar) empleo Consumo gradual (activos) Requisitos de capacitación Formación de grupos Acceso al mercado de créditos Empleo adicional generado Servicios sociales Eficiencia enfocada Reducción de la violencia Mejoras en el acceso a tierras Proyectos Demanda y oferta de tierras Características de las fincas Productividad agrícola Características de proyectos transferidas Sostenibilidad ambiental productivos Inversiones Ejecución de proyectos complementarias requeridas Amortizaciones (previstas y reales) Costo por componente (¿quién paga?) Instituciones Capacidad institucional (asistencia Efectividad en la diseminación y Gobierno local consolidado técnica, finanzas, comercialización) fortalecimiento de capacidades Sostenibilidad fiscal Eficiencia en el proceso de transferencia de tierras Participación del sector privado Klaus Deininger 169 minuciosa, pueden producir resultados no esperados emprendida por los estados individualmente. El y no intencionados. Por lo tanto, es esencial contar propósito de las intervenciones brasileñas es con un sistema de información que dé seguimiento establecer alternativas de política más ágiles y baratas continuo a cada etapa sucesiva de la ejecución de la respecto de la reforma agraria centralizada, en un reforma agraria, además de valorar sus efectos a entorno en el cual el tema de esta reforma ocupa un largo plazo. Esto hace posible identificar, evaluar y lugar alto en la agenda política, y donde los rectificar rápidamente las desviaciones no previstas beneficiarios potenciales tienen al menos alguna idea de los objetivos generales del programa, así como de qué hacer con la tierra. En contraste, la reforma determinantes para una ejecución exitosa, agraria negociada en Sudáfrica ha sido adoptada en el brindándole al proceso una característica de ajuste contexto del programa de reconstrucción nacional, en ausente en las prácticas del INCORA. Esta un entorno donde la agricultura en pequeña escala característica reviste gran importancia dado el énfasis fue erradicada casi un siglo atrás. Aquí, se requiere en la ejecución descentralizada. El Cuadro 13.3 un esfuerzo mucho mayor para establecer la relaciona los componentes claves del seguimiento y infraestructura descentralizada necesaria para llevar a la evaluación del impacto con los temas discutidos en cabo la reforma agraria, suministrar servicios el plan de reforma agraria municipal. Las complementarios como mercadeo y asistencia interrogantes principales por ser respondidas en este técnica, y aumentar la capacidad agrícola y contexto son: empresarial de los beneficiarios. * ¿Cuáles instrumentos son más aptos para alcanzar grupos meta particulares, maximizar los Brasil beneficios netos de la reforma agraria (o minimizar el costo de su ejecución) y son, a la Con una distribución de tierras conocida como una vez, compatibles con la consecución rápida de las de las menos equitativas del mundo, la situación de metas cuantitativas del gobierno? ¿Cómo se Brasil es similar a la de Colombia en varios aspectos. comportan en términos de la adherencia de los Existe una demanda política muy grande y activa por beneficiarios a los planes del proyecto que han la reforma agraria; un estudio reciente de la establecido (y los beneficios económicos Organización para la Agricultura y la Alimentación asociados)? estima que 2,5 millones de familias son posibles * ¿Cuáles son los impactos, directos e indirectos, candidatas para dicha reforma. En 1969, se estableció sobre la productividad agrícola y la pobreza? un Instituto para la reforma agraria (INCRA) y desde ¿Cómo se compara esto con otros instrumentos a entonces ha distribuido 10 millones de hectáreas a disposición del gobierno, como la construcción de 200.000 familias y colonizado cerca de 14 millones infraestructura o el apoyo a la educación? ¿Y bajo de hectáreas para unas 75.000 familias beneficiarias. qué condiciones puede la reforma agraria La reforma agraria ha adquirido recientemente una representar un uso sostenible y útil de los fondos significativa importancia política; de hecho, en 1996 públicos? se nombró a un ministro federal para la reforma El seguimiento describe lo que está ocurriendo en agraria y su presupuesto se triplicó de US$400 el terreno, lo compara con lo que se ha establecido en millones en 1994 a US$1.300 millones en 1995, con el plan de reforma agraria municipal, y utiliza la un aumento posterior a US$2.600 millones información para actualizar los parámetros propuestos en 1997. contenidos en ese plan. Además, la información Aunque la gran mayoría de estos fondos federales suministrada puede utilizarse para (a) evaluar si los será gastada de acuerdo con el proceso anterior -a un mecanismos utilizados alcanzan las poblaciones y costo de cerca de US$30.000 por beneficiario- el áreas meta (habitantes rurales pobres y tierras cual no es solo alto sino también prolongado y subutilizadas) (b) suministrar una estimación ex ante burocrático, los gobiernos estatales en el noreste han de los beneficios esperados de la reforma agraria, avanzado y configurado un esquema piloto tanto en términos de productividad como de descentralizado asistido por el mercado.`8 Este reducción de la pobreza y (c) suministrar información esquema pretende aligerar el proceso de reforma acerca del progreso de la ejecución. A su vez, la agraria, reducir los costos en más de la mitad, y evaluación del impacto se interesa en el efecto suministrar las bases para un modelo que podría primordial, directo e indirecto, del programa sobre el eventualmente adoptarse en toda la nación. bienestar de la familia, la productividad agrícola, Las diferencias principales con respecto del sostenibilidad ambiental, y el fortalecimiento mecanismo anterior son las siguientes (compare el institucional. Cuadro 13.1): * En lugar de depender de un largo proceso de Comparación con la reforma agraria asistida por expropiación, las tierras son seleccionadas por el mercado en otros países grupos comunitarios con base en un criterio de vendedor anuente y comprador anuente. Se espera Recientemente, bajo condiciones diferentes, que esto reduzca el precio de la tierra de Brasil y Sudáfrica también han iniciado programas de US$11.000 a US$3.000, sobre todo al evitar la reforma agraria negociada. Con un trasfondo necesidad de pagar mejoras costosas en ella que institucional muy similar al de Colombia (la son de poca utilidad para la agricultura en existencia de legislación de la reforma agraria y de pequeña escala. un instituto central específico desde principios de * Los propietarios son compensados con dinero en 1960) la reforma agraria negociada en Brasil ha sido efectivo, en lugar de bonos del gobierno bastante 170 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado descontados. Esto brinda un incentivo fuerte para embargo, la evaluación de los proyectos iniciales los propietarios para vender las tierras a los deberá examinar si esto excluye ciertos grupos beneficiarios de la reforma agraria -incluyendo meta, o si la aplicación de requisitos más estrictos muchos bancos que tienen el título de propiedad puede mejorar la calidad de los proyectos de grandes terrenos como garantía prendaria para establecidos, así como la capacidad de pago de los préstamos no redituables-. beneficiarios y los beneficios generales de la El papel del gobierno queda reducido a asegurar reforma agraria. que no haya problemas con los títulos de las Como el crédito para capital de trabajo tierras, y asegurar que el precio negociado entre suministrado a los beneficiarios está subsidiado en grupos comunitarios y propietarios se encuentre un 70%, es necesario contar con otras fuentes de dentro de límites aceptables. Los proyectos son capital, así como con canales de comercialización aprobados en nivel estatal. para asegurar la viabilidad económica de los La asistencia técnica es suministrada sobre bases beneficiarios de la reforma agraria a un plazo estrictamente determinadas por la demanda. Los mayor. Esto perfectamente puede ser uno de los beneficiarios pueden utilizar parte del subsidio aspectos más fundamentales de la reforma agraria. comunitario otorgado por el Banco Mundial para Dados la importancia política de la reforma contratar proveedores privados; CONTAG, la agraria y el conocimiento limitado tanto de los Federación de Trabajadores Rurales, participa en mecanismos más apropiados para ejecutar esta los concejos estatales y ayuda en la difusión de la reforma como la magnitud de la productividad y el información y las negociaciones de compra de impacto de la pobreza, el gobierno ha establecido el tierras. Instituto Central para Estudios Agrarios para (a) Lo único en común entre los programas piloto y promover el diálogo entre todas las partes de la el proceso de reforma agraria en toda la nación es el sociedad civil, académicos y políticos, sobre los hecho de que, con el nuevo proceso, los beneficiarios asuntos de la reforma agraria (b) llevar a cabo un de la reforma agraria tienen acceso a un préstamo seguimiento y una evaluación detallada y cuidadosa subsidiado bajo un programa especial (PROCERA). del proceso de reforma agraria, ya sea directamente o Aunque los amplios principios son similares a por medio de instituciones locales y (c) poner a aquellos en Colombia, el proceso es disposición de los investigadores nacionales e considerablemente más flexible y ágil. Las internacionales los datos recolectados en este principales diferencias son las siguientes: proceso, actuando de esta forma como un eje en una Como el subsidio es suministrado para desarrollar red más amplia de países e investigadores interesados infraestructura complementaria y comunitaria, en en la reforma agraria negociada. lugar de para la tierra en sí, los beneficiarios que esperan amortizar su préstamo para la compra de Sudáfrica tierras tienen un incentivo para reducir el precio tanto como sea posible. Esto crea un estímulo Aunque Sudáfrica comparte con Brasil y para concentrarse en tierras que están actualmente Colombia una distribución de tierras bastante subutilizadas, reduciendo así el precio de compra desigual, las políticas que ignoraron los derechos esperado y dirigiendo la reforma agraria a áreas agrarios de la población no blanca han exacerbado donde se maximizan las ganancias sociales de la sistemáticamente estas desigualdades. La Ley de intervención. Tierras Nativas de 1912 prohibió a los negros El proceso de selección del beneficiario es menos establecer nuevas actividades agrarias, aparcería o formal y burocrático que en Colombia, arrendar tierras fuera de las reservas, las cuales dependiendo de una infraestructura de conformaban únicamente el 7,7% del área del país. asociaciones comunitarias existentes para efectuar Dentro de las reservas se impuso una forma artificial campañas de información y asegurar una amplia de tenencia "tradicional" con tamaños máximos de representatividad. El control comunitario facilita parcelas y restricciones sobre las transacciones con una mayor flexibilidad en la ejecución del tierras. Las políticas posteriores de "eliminación del proyecto y deberá ser particularmente adecuado foco negro" transfirieron la gran mayoría de los si, mediante la supervisión cercana y agricultores negros que obtuvieron legítimamente sus responsabilidad ex post, puede evitarse que una tierras fuera de las reservas a lugares donde las minoría de agricultores políticamente activos y restricciones de tenencia, la alta densidad de la bien representados se apropie de la mayoría de los población, y la falta de capital y de acceso al beneficios. mercado hicieron de la agricultura comercial una En la medida en que los beneficiarios potenciales empresa prácticamente imposible. Las leyes laborales tengan experiencia con la tecnología por ser discriminaban a los negros en favor de los blancos, y utilizada en las nuevas fincas -como arrendatarios los subsidios generosos de capital que se les por ejemplo- los incentivos de pago son fuertes.`9 otorgaron contribuyeron al desalojo sucesivo de una Y en la medida en que existan organizaciones gran parte de la población negra de las fincas de los beneficiarias que puedan ayudar a los agricultores blancos, donde habían sido empleados como a preparar proyectos y en las etapas iniciales de arrendadores y peones. establecimiento de los proyectos, la solución Si bien la Ley de Tierras Nativas fue revocada in escogida es apropiada -cuando la asistencia 1993, la tarea trascendental de revertir estas políticas técnica pueda financiarse sobre bases voluntarias y sus consecuencias fue dejada en manos del por medio de la subvención comunitaria. Sin gobierno que entró al poder en las elecciones de Klaus Deininger 171 1994. Al intentar hacer esto, este gobierno tuvo que como en Colombia, puede ser utilizada como luchar no sólo contra la distribución de tierras último recurso) se basó en la necesidad de extremadamente desigual (la cantidad promedio por mantener la confianza pública en el mercado de cada persona negra era de 1,3 hectáreas, comparada tierras y, de manera más global, para reafirmar el con 1.570 hectáreas para los blancos) sino también respeto del gobierno a los derechos de propiedad contra la falta de estructura gubernamental local, la individual. También refleja el reconocimiento de ausencia generalizada de capacidad administrativa, que la expropiación en otros países no ha logrado un sector de grandes fincas altamente endeudado, y el brindar un acceso rápido a la tierra a un gran temor de que la redistribución haría estragos sobre la número de personas, degenerando más bien en productividad agrícola y amenazara la seguridad de una manipulación política extensa y en la los alimentos nacionales. El gobierno decidió adoptar búsqueda de arrendamientos. La cantidad de una política de reforma agraria que enmendara las posibles beneficiarios de la reforma agraria es injusticias de la segregación racial, favoreciera la considerable; los estimados indican que existen reconciliación y la estabilidad nacional, sustentara el cerca de 200.000 arrendadores, un millón de crecimiento económico, mejorara el bienestar peones y alrededor de 7 u 8 millones de negros en familiar y redujera la pobreza (Gobierno de Sudáfrica las reservas. 1996). Los tres componentes principales de esta El fortalecimiento de capacidades es política son los siguientes: particularmente importante ya que la mayoría de la i * Restitución. Los procesos legales han sido población rural nunca ha visto una pequeña finca establecidos para compensar (en dinero en exitosa y productiva, y muchos beneficiarios de la efectivo o en especie) a los individuos víctimas de reforma agraria creen que la producción agrícola los desalojos forzados después de 1913. Todos los eficiente es posible únicamente en grandes fincas. El casos de restitución son tratados en la Corte y gobierno sudafricano está al tanto de estos Comisión de Reclamos de Tierra, establecida en problemas, y ha establecido una serie de programas 1994, a la cual las demandas debían ser enviadas pilotos en diferentes provincias para ganar dentro de los 3 años siguientes (es decir, a finales experiencia y mejorar la ejecución de la reforma de 1997). Aún cuando el proceso legal puede agraria. Estos proyectos están adquiriendo relevancia realizarse rápidamente, la inhabilidad de la vasta y han brindado una serie de lecciones valiosas. mayoría de los habitantes para proveer evidencia La casi total naturaleza fungible del subsidio para escrita hace que esta opción sea factible la compra de tierras representa una ventaja 1 únicamente para una pequeña parte de la importante en los modelos brasileño y colombiano. población. Evita que individuos sin ventaja comparativa en la * Reforma a la tenencia de la tierra. Este agricultura se conviertan en beneficiarios de la componente busca mejorar la seguridad de la reforma agraria únicamente para obtener el subsidio tenencia de todos los sudafricanos reconociendo gubernamental, mientras que elimina la posibilidad los derechos de propiedad individual y comunal, de que la reforma infle los precios de la tierra. dándole a las personas el derecho de tomar Aunque el gobierno desea ejecutar la reforma decisiones acerca de su propio sistema de agraria con una participación local máxima, la falta tenencia, resolviendo disputas, reformando las de una estructura institucional hasta el momento ha leyes de tenencia, e intentando terminar la dificultado una descentralización eficaz.20 Algunas discriminación en contra las mujeres en la veces, esto ha ocasionado confusión en cuanto a los asignación y posesión de tierras. Se intenta crear criterios y a la responsabilidad para tomar decisiones la infraestructura administrativa que suministrará sobre proyectos alternativos.2' a grupos, hasta ahora en desventaja, acceso a las Si bien la reforma agraria en Sudáfrica es tierras conforme a una amplia variedad de responsabilidad del Departamento de Asuntos arreglos en línea con el medio agroecológico y las Agrarios, los gobiernos provinciales determinan características comunitarias. Se espera que esto cómo y dónde suministrar los servicios brindará el ambiente regulador para un mercado complementarios y la infraestructura. Este es un de arrendamiento de tierras, al transferir las tierras acuerdo difícil de lograr en la mejor de las a usuarios más productivos y enmendar las circunstancias, y amenaza con fragmentar el S ineficiencias del sistema de segregación racial. programa de reforma en un entorno en el que la Redistribución. Como componente principal de la capacidad administrativa es limitada, existen pocos política de reforma agraria, la redistribución busca procedimientos y mecanismos bien establecidos, y complementar el mercado al otorgar tierras para las diferencias étnicas y políticas entre las propósitos productivos y residenciales a un gran autoridades provinciales y las centrales crean un número de negros rurales, desposeídos durante la clima de animosidad y desconfianza.22 Estos segregación racial e interesados en obtener tierras. obstáculos pueden superarse orientando el proceso a El gobierno busca hacer esto suministrando un la demanda e incorporando a los propietarios actuales subsidio único de asentamiento/adquisición de de manera más sistemática en la selección de tierra de R15.000 (US$3.300) equivalente al beneficiarios, la elaboración de planes agrarios, y el subsidio nacional de vivienda disponible en las uso de la asistencia técnica. áreas urbanas a beneficiarios elegibles, definidos Las regulaciones pertinentes prevén un plan de como cualquier persona con un salario mensual uso de la tierra que deberá delinear el modelo agrario inferior a Rl.500. La opción de la redistribución que adoptarán los beneficiarios. La mayoría de estos de tierras en lugar de la expropiación (la cual, planes parecen haber sido elaborados por las 172 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado autoridades sin una participación significativa de los transadas en el mercado, con uso de un subsidio de beneficiarios, limitando su sentido de propiedad y compra de tierras o sin él. Debería estar claro que la responsabilidad para la formulación y los resultados reforma agraria negociada intenta ser un de los proyectos. Aunque la falta de capacidad de los complemento, más que un substituto, de otras formas beneficiarios dificulta el proceso, una mejor de obtener acceso a la tierra. Este concepto se ve comprensión de las necesidades y aspiraciones fortalecido cuando queda claro que, bajo un sistema específicas del grupo meta, y de las oportunidades de reforma agraria negociada, el arrendamiento de la productivas en áreas locales dadas podría tener tierra es un medio para que los beneficiarios efectos muy beneficiosos. La experiencia de la acumulen experiencia y un capital inicial, no algo reforma agraria en América Latina ilustra que, ante la que augura una expropiación gubernamental ausencia de dicho plan y proyectos productivos posterior. Además, cualquier restricción que persista asociados, existe el peligro de que los beneficiarios sobre el arrendamiento de tierras deberá ser regresen a la agricultura de subsistencia y de que la eliminado. Hasta ahora, ninguno de los modelos aquí reforma agraria adopte un paradigma "populista- expuestos ha considerado con profundidad los paternalista" que, al anular el impacto de la reforma beneficios potenciales de la migración interregional, agraria sobre la productividad, amenazará el ni las formas para motivar dicha migración, la cual potencial reductor de pobreza de la intervención reduciría el costo de un programa de reforma agraria (Cross y otros 1996).23 y, al mismo tiempo, resaltaría su impacto sobre la productividad. Conclusión: Comparación de distintos enfoques Énfasis en proyectos productivos. Los proyectos Aunque es muy temprano para decidir si la productivos son probablemente una clave de la reforma agraria negociada puede estar a la altura de reforma agraria asistida por el mercado (a) porque la los retos que la reforma agraria administrativa no ha productividad es el único criterio objetivo para poner podido resolver, la experiencia revelada en los 3 un límite al precio que puede esperarse que sea países descritos puede al menos brindar las bases pagado (b) porque suministra una base necesaria para para una primera evaluación. La comparación de los los intermediarios financieros para evaluar y, a la enfoques tomados en diferentes países sugiere que (a) larga, apoyar dichos proyectos, y (c) porque requiere la reforma agraria por medio de la negociación tiene que los beneficiarios se familiaricen con las éxito únicamente si se adoptan las medidas necesarias realidades que probablemente confrontarán como para hacer que el mercado de ventas y agricultores independientes y en el proceso se les arrendamientos de tierras sea más transparente y aclaren sus propias aspiraciones, así como el fluido (b) los proyectos productivos son un elemento potencial y las limitaciones de la reforma agraria para central de la reforma agraria asistida por el mercado, contribuir con el logro de estas metas. la cual está disefñada para establecer proyectos económicamente viables y productivos a un costo Ejecución descentralizada. La experiencia con la social justificable, en lugar de transferir activos (c) la reforma agraria descentralizada ha revelado ser única forma de lograr una coordinación eficaz entre costosa e ineficiente, lo cual resulta incompatible con todas las entidades involucradas en este proceso es el mismo principio de la negociación descentralizada. por medio de una ejecución descentralizada y En Colombia, un intento de 2 afios de ejecutar la orientada a la demanda, y (d) el éxito a largo plazo de reforma agraria negociada en una forma centralizada la reforma agraria, posiblemente, depende de ha convencido a todos, excepto al más obstinado involucrar al sector privado en la ejecución y de la personal del INCORA, sobre las virtudes de un habilidad para utilizar el subsidio de compra de enfoque participativo descentralizado. La "falta de tierras para "reunir" dinero de fuentes privadas. capacidad" no es probablemente una excusa para escoger un enfoque más centralizado: en la mayoría Mercados de tierras más fluidos y transparentes. de los casos los campesinos aprendieron mucho más La selección de tierras deberá estar orientada a la rápido cómo trabajar con este sistema que con la demanda y ser efectuada por los mismos burocracia del INCORA. En Brasil se ha evitado un beneficiarios. Sin embargo, a menudo es limitada la proceso de aprendizaje tan costoso gracias a la información que éstos poseen sobre el precio de la presencia de las organizaciones comunitarias que tierra, así como su habilidad para analizar de forma estaban listas para aplicar a la reforma agraria la realista el valor de una propiedad o la rentabilidad experiencia ganada en los proyectos descentralizados productiva potencial de un uso más intensivo. Tres de reducción de la pobreza. Incluso en Sudáfrica, estrategias que se reafirman mutuamente para lidiar donde la ausencia de las instituciones locales al inicio con esta limitación son: (a) la provisión de asistencia del programa hizo necesario un modo de ejecución técnica en el ámbito comunitario, incluyendo la relativamente centralizado, el rápido surgimiento de evaluación del precio de la tierra en el punto de gobiernos locales ya ha allanado el camino hacia una transacción (b) el cofinanciamiento de la compra de descentralización mayor. tierras por un banco privado que, como comparte el riesgo de incumplimiento, tendrá un incentivo para Maximizar el compromiso del sector privado. Dos evaluar la factibilidad económica del proyecto lecciones se han vuelto evidentes sobre el agrícola propuesto (c) la creación de un "sistema de financiamiento de la reforma agraria. Primero, el información de mercado" en la forma de un anuncio subsidio selectivo de una parte específica del paquete público de los precios de la tierra para parcelas de la reforma agraria excluyendo otras (como Klaus Deininger 173 originalmente ocurrió en Colombia) es probable que descentralizado, orientado a la demanda y asistido sea contraproducente, y un subsidio único que pueda por el mercado. La reestructuración de la entidad (o utilizarse para todos los tipos de gastos (como en su cierre completo) sin una alternativa probada habría Sudáfrica) es claramente preferible. Segundo, sido muy difícil tanto desde el punto de vista asegurar el acceso al crédito para el capital de operacional como político. Sin embargo, es probable trabajo, y otros requerimientos como una parte del que la reforma agraria hubiera sido ejecutada más paquete de la reforma agraria, parece ser rápidamente si el gobierno hubiera iniciado de absolutamente esencial para que los beneficiarios inmediato programas piloto descentralizados del tipo desarrollen operaciones financieramente sostenibles. descrito en este capítulo. En su lugar, el gobierno Dados los altos costos de transacción para suministrar esperó a que el marco regulador de la nueva ley crédito en áreas rurales, y la mayor necesidad de dar (irónicamente confiado al INCORA) estuviera casi seguimiento a las operaciones cuando la mayoría de completo, tan sólo para descubrir que era necesario los clientes carecen de experiencia con el crédito, es volverlo a redactar para hacer las regulaciones bastante deseable contar con una fuente unificada de compatibles con la ejecución de la reforma agraria en financiamiento que satisfaga las necesidades de los el mercado. beneficiarios para la compra de la tierra, así como el 3. Las modalidades del financiamiento son capital de trabajo. El apoyo completo del sector bastante flexibles -los vendedores están supuestos a comercial privado, los bancos privados y obtener el 50% del precio de compra de la tierra en cooperativos en particular, en cuya continua efectivo (una contribución del 30% por el participación reside el éxito de la reforma agraria beneficiario, y el 20% del subsidio gubernamental) y asistida por el mercado, depende mucho de la el restante 50% en bonos del gobierno, los cuales son formulación de proyectos económicamente viables y negociados con un descuento considerable en el técnicamente factibles.24 Lograr que los participantes mercado secundario. Un incentivo importante para -los burócratas del gobierno, las ONG y los los vendedores potenciales es que cualquier venta de beneficiarios potenciales- enfrenten las realidades tierra en el marco de la reforma agraria está exenta de del mercado es esencial, no sólo para convencer a impuestos sobre incrementos de patrimonio. entes financieros privados incrédulos, sino para 4. Luego de la aprobación de la ley, en 1994, se desarrollar una mejor comprensión de los requisitos y previó que el INCORA gastaría en 1995cerca del 50% alternativas disponibles para las personas que por de los fondos disponibles para la reforma agraria varias razones no son los candidatos más asistida por el mercado, y el 50% de acuerdo con el prometedores para la reforma agraria. Si, al hacer modelo anterior (intervención directa). Como las esto, el proceso de la reforma agraria negociada regulaciones para complementar la ley (para lo que el contribuye a cambiar las actitudes de los INCORA tenía la responsabilidad principal) beneficiarios y logra para transformarlos, de objetos procedieron muy lentamente, la institución primero pasivos que esperan del gobierno una solución llave intentó cambiar los recursos del componente del en mano, en sujetos del proceso capaces de convertir mercado al administrado y, después de que se probó un subsidio único en una mejora permanente en sus que esto era imposible, tuvo que desembolsar casi vidas, la reforma habrá más que logrado su cometido. $20 millones durante un período muy corto al final del año para no perder los fondos invertidos. Dada la Notas urgencia, no es sorprendente que los procesos utilizados no estuvieran necesariamente en línea con 1. Balcazar (1990) resume la literatura existente los principios de la reforma asistida por el mercado. en 3 puntos, a saber (a) las fincas pequeñas se 5. Para llegar al tamaño de subsidio máximo por cultivan más intensamente que las grandes, según el beneficiario, el presupuesto de reforma agraria fue valor de la producción por unidad de área (b) entre dividido por el número promedio de beneficiarios 1973-1976 y 1988 el promedio de rendimientos anteriores. fisicos en pequeñas fincas aumentó cerca del 82% (lo 6. Aunque estas prácticas fueron motivadas por cual parece ser un promedio no ponderado en los onerosos mecanismos involucrados en la diversos tipos de cultivos) mientras que en fincas obtención de créditos para financiar el 30% del valor grandes permanecieron estancados y (c) los estudios de la tierra no cubierto por el subsidio de compra del regionales y los de productos básicos específicos no gobierno, esto dificilmente les excusa. encuentran ninguna relación sistemática entre el 7. Aún cuando todas las transacciones de reforma tamaño de la finca y la adopción de nuevas agraria deben ser conducidas por el mecanismo tecnologías o el aumento en la productividad. descrito, el INCORA mantiene un presupuesto para la 2. Aunque uno de los argumentos principales para intervención directa en casos de una emergencia conservar al INCORA fue que su presencia en el social u otro tipo de urgencias. campo aligeraría la ejecución del programa, esto no 8. Como resultado, es posible utilizar el subsidio se ha materializado. Tres años después de la para financiar cafetos ya cultivados, pero no para aprobación de la ley que ordenaba la reforma agraria sembrar nuevos. asistida por el mercado, el nivel de ejecución está 9. La concentración de los beneficios puede ser bastante atrasado según el programa de trabajo, y la conveniente desde un punto de vista político, sobre cantidad de personal del INCORA aún está por todo si éstos pueden distribuirse a un 10% ó 15% del encima del nivel que muchos observadores externos campesinado que está políticamente bien organizado consideran necesario para poner en marcha con y colabora de cerca con el INCORA. Con respecto del eficacia un programa de reforma agraria realmente tamaño de la finca, incluso en la Unión Europea 174 Efectuar una reforma agraria asistida por el mercado (incluyendo la anterior República Democrática evaluar el valor de la tierra y las mejoras, luego Alemana) el tamaño promedio en 1990 fue de 14,8 procede a la expropiación mediante un decreto hectáreas, un poco por debajo del "tamaño mínimo" presidencial y la confirmación de la expropiación por colombiano de 15 hectáreas. Mientras, los tamaflos una corte federal (emissdo de posse) un proceso que de fmcas promedio en Grecia e Italia fueron, tarde aproximadamente un año. Una vez terminado, respectivamente, de tan sólo 4 y 5,6 hectáreas; en los propietarios son compensados con títulos de Holanda y Alemania, el tamaño promedio fue de 16 reforma agraria (con un interés real del 6%, hectáreas (Eurostat 1995). produciendo un descuento del 25% al 40% en el 10. Es poco probable que la prohibición mercado); y abunda la evidencia anecdótica sobre categórica del arrendamiento en la reforma agraria compensaciones excesivas. La inversión en (incluida en la Ley de 1994) sea impuesta, y esto infraestructura necesaria es entonces incluida en el puede ser contraproducente ya que desmotiva a los presupuesto del INCORA de los años posteriores beneficiarios exitosos para intensificar la producción (toma alrededor de uno o dos años para que la en parte de sus tierras y arrendar el resto, mientras infraestructura esté establecida) y la institución evita que los beneficiarios no exitosos abandonen el anuncia que las tierras están disponibles, programa de reforma. seleccionando a los beneficiarios según sus destrezas 11. Como se consideró que cambiar la ley en sí agrícolas. En la práctica, todos los casos están era demasiado oneroso y prolongado, las limitados a la regularización de asentamientos de modificaciones fueron introducidas con medidas precaristas existentes. Una vez seleccionados, los específicas que regulan la ejecución de la ley. beneficiarios son elegibles para el crédito de 12. Estos municipios son San Benito Abad en PROCERA (máximo, US$7.500; promedio, Sucre, Rivera en Huila, Fuente de Oro en Meta, US$4.500) un programa especial para los Montelibano en Córdoba, y Puerto Wilches en beneficiarios de la reforma agraria administrado por Santander. medio del INCORA (con un subsidio efectivo de 13. Aunque se esperaría que la transferencia de alrededor del 70%). fincas grandes y extensivamente cultivadas brindara 19. Como es poco probable que esto requerirá una oportunidad para acomodar trabajadores algún tipo de seguimiento (aumentando así los adicionales, en la práctica a menudo ocurría lo costos) la amortización dependerá de la estructura de contrario debido a la renuencia de los trabajadores los incentivos del banco en particular, quien correrá existentes a reducir su participación y los incentivos con el costo de un posible incumplimiento en el asociados a la exageración la cantidad de tierras préstamo, y de la naturaleza de la compensación que necesarias para establecer una unidad productiva. recibe el banco. Esta tendencia de expulsar trabajadores es bien 20. Se ha logrado un progreso considerable a lo conocida en la teoría de las cooperativas. largo de estas líneas, por ejemplo, al contratar el 14. Esto es apoyado por evidencia anecdótica -en seguimiento y la evaluación de los programas piloto todos los lugares visitados, los vendedores de reforma agraria a universidades locales potenciales de tierras fueron los más ardientes. Existe (tradicionalmente de negros) un paso del que se necesidad de cuantificar las magnitudes involucradas, espera no sólo que aumentará la calidad de la es decir, tanto el grado de subutilización como la evaluación sino que mejorará la capacidad de estas cantidad de tierra que hipotéticamente estaría instituciones, la cual tradicionalmente ha sido débil. disponible para una transferencia que aumente la 21. El libro verde establece que (a) las productividad. necesidades más críticas y desesperadas serán 15. Esta percepción es ilustrada por el hecho de atendidas primero (b) se dará prioridad a proyectos que los registros oficiales para las tierras transferidas donde la capacidad institucional sea suficiente para en 1996 indican que, en todos los casos donde no era permitir la ejecución rápida y eficaz (c) la necesario ningún crédito de la Caja Agraria (porque sostenibilidad y viabilidad del proyecto necesita ser el vendedor adelantó el 30% complementario al asegurada y (d) el gobierno extenderá sus esfuerzos comprador) "no era requerido" un plan agrícola o geográficamente y a distintos tipos de beneficiarios. proyecto productivo. 22. Con base en el estudio de un programa piloto 16. De hecho, el análisis de los modelos de finca de reforma agraria en Kwazulu Natal, Cross y otros recomendados por el INCORA para parte de los (1996) informan sobre 4 obstáculos principales, a asentamientos de la reforma agraria indicó que, a saber (a) ausencia total de coordinación pesar de su considerable extensión fisica, estos interinstitucional (en relación con el acceso a modelos no pudieron generar empleo completo para recursos hídricos) (b) subestimación del tiempo y del el beneficiario y su familia durante todo el año. esfuerzo requeridos para asuntos legales como la 17. Incluso el Modelo 1, en Montelibano, un adjudicación entre reclamos de tierra conflictivos (c) modelo de muy baja intensidad de mano de obra, es tensiones políticas entre el Congreso Nacional considerablemente más intensivo en mano de obra Africano y el partido Libertad de Inkafha (en niveles que el proyecto promedio del INCORA en este nacional y provincial, respectivamente) lo que evita municipio. la prestación efectiva de servicios que no sean tierras 18. Los pasos involucrados en el proceso de a los beneficiarios y (d) una tendencia preocupante expropiación, el cual es aplicable a las tierras de los jefes locales a interferir porque perciben la utilizadas en menos del 80%, son los siguientes. reforma agraria, principalmente, como un medio para Primero, una misión del INCORA hace una visita para aumentar su propio poder, lo que depende de la Klaus Deininger 175 cantidad de personas que sean capaces de acomodar, Birdsall, Nancy y Juan Luis Londoño. 1997. "Asset en lugar del éxito productivo de los programas Inequality Matters: An Assessment of the World establecidos. Bank's Approach to Poverty Reduction". 23. "las ONG y las estructuras piloto están ... American Economic Review 87(2):32-37. empezando a temer que no sean capaces más que de Carter, Michael R. y Dina Mesbah. 1993. "Can Land suministrar a los beneficiarios de la redistribución de Market Reform Mitigate the Exclusionary la tierra el mínimo de tierra y asegurar la tenencia, y Aspects of Rapid Agro-Export Growth?" World que esto sólo alcanzaría para dejarlos botados en un Development 21(7):1085-100. sitio-equivalente a la práctica la segregación racial Carter, Michael R. y Eduardo Zegarra. 1995. de abandonar a las víctimas de las reubicaciones en el "Reshaping Class Competitiveness and the medio de la nada, sin protección y sin forma alguna Trajectory of Agrarian Growth with Well- de ganarse la vida" (Cross y otros 1996: 166). Sequenced Policy Reform". Serie de documentos 24. Parece haber un amplio consenso en la del profesorado de economía 379. Universidad de literatura sobre asuntos agrarios de que los beneficios Wisconsin-Madison. Multicopiado. plenos de la tenencia de tierras se materializan Cross, Catherine, T. Mngadi, S. Sibanda y V. Jama. únicamente si los propietarios tienen acceso a los 1996. "Making a Living under Land Reform: mercados financieros (Carter y Zegarra 1995). Weighing up the Chance in KwaZulu-Natal". En M. Lipton, F. Ellis y M. Lipton, compiladores, Referencias Land, Labour, and Livelihoods in Rural South Africa. Vol. 2: KwaZulu-Natal and Northern El término "multicopiado" describe los trabajos Province, Capitulo 6. Natal: Indicator Press, reproducidos de manera informal que normalmente Universidad de Natal. no están disponibles en las bibliotecas. Deininger, Klaus y Lyn Squire. De próxima Balcázar, Alvaro. 1990. "Tamaño de finca, dinámica aparición. "New Ways of Looking at Old Issues: tecnología y rendimientos agrícolas". Coyuntura Inequality and Growth". Journal of Development Agropecuaria 7(3):107-25. Economics. Banco Mundial. 1996. Review of Colombia 's Eurostat. 1995. SPEL-Daten für die Landwirtschaft Agricultural and Rural Development Strategy. der EU = SPEL-Data for EU Agriculture = Washington, D.C. Dounées SPEL pour l'Agriculture de ¡'EU. Bardhan, Pranab, Samuel Bowles y Herbert Gintis. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales De próxima aparición. "Wealth Inequality, de las Comunidades Europeas. Wealth Constraints, and Economic Performance". Heath, John y Hans P. Binswanger. 1996. "Natural En Anthony Atkinson y Francois Bourguignon, Resource Degradation Effects of Poverty and compiladores, Handbook on Income Distribution. Population Growth Are Largely Policy-Induced". Amsterdam: Elsevier North-Holland. Environment and Development Economics Binswanger, Hans P., Klaus Deininger y Gershon l(1):65-83. Feder. 1995. "Power, Distortions, Revolt, and Misión Social. 1990. El desarrollo agropecuario en Reform in Agricultural Land Relations". En J. Colombia. Vol. 1. Bogotá: Ministerio de Behrman y T. N. Srinivasan, compiladores, Agricultura, Departamento Nacional de Handbook of Development Economics. Vol. 3. Planeación. Amsterdam: Elsevier Science B.V. Sudáfrica, Gobierno de. 1996. "Our Land. Green Binswanger, Hans P. y M. Elgin. 1988. "What Are Paper on South African Land Policy". Oficina the Prospects for Land Reform?" En A. Maunder Central, Departamento de Asuntos Agrarios, y A. Valdes, compiladores, Agriculture and Pretoria. Multicopiado. Governments in an Interdependent World. Actas de la Vigésima Conferencia Internacional de Economistas Agrícolas, Buenos Aires. Aldershot: Dartmouth. 14 Descentralización y conservación de la biodiversidad Julian Caldecott y Ernst Lutz Este capítulo adopta una perspectiva particular dentro Asimismo, Ajit Banerjee y Ernst Lutz (1996) del esquema de un estudio sobre descentralización analizaron 32 proyectos del Banco Mundial y del mucho más amplio (Binswanger, Shah y Parker Fondo para el Ambiente Mundial (GEF) con 1994) el cual en sí mismo es tan sólo un aspecto del objetivos de conservación, centrándose en las tema más vasto de ejercer un buen gobierno. Aquí variables relacionadas con los proyectos y su abordamos uno de los aspectos de la contribución a la eficacia de las actividades de descentralización, a saber, si promueve o no la conservación del hábitat. conservación de la diversidad biológica y, de hacerlo, Parte del trasfondo de todo este trabajo es el ¿en cuáles condiciones? Sabemos que la conocimiento de que muchos de los intentos pasados conservación es parte del desarrollo sostenible y del por conservar la biodiversidad han fracasado. Una de ejercicio de un buen gobierno (WCED 1987, UICN, las causas fue la aplicación de un enfoque demasiado PNUMA y WWF 1991, UNCED 1992, IRM, UICN y centralizado, produciendo a menudo una PNUMA 1992 y PNUMA 1995) también sabemos que planificación vertical llevada a cabo por técnicos y para lograr una conservación eficaz es necesaria la burócratas sin ningún interés en las opiniones o el participación de las comunidades locales y que, bienestar de las personas afectadas por sus probablemente, todo esto debe ser respaldado por un decisiones. Los ejemplos abundan e incluyen los grado significativo de descentralización (Bhatnagar y esfuerzos de la antigua Unión Soviética, cuyo sistema Williams 1992, Wells, Brandon y Hannah 1992 y de parques y reservas naturales contribuyó a la Banco Mundial 1994). No obstante, imperan conservación de gran parte de la biodiversidad del cuestionamientos sobre el tipo y la magnitud de la país, pero su esquema centralizado de toma de descentralización, su nexo con la participación y el decisiones fue seriamente distorsionado por la papel que juegan otros elementos tales como ineficiencia y la corrupción. Para que el sistema incentivos, cumplimiento de mandatos y capacidad funcionara, el gobierno debía tener el poder institucional para lograr un grado de conservación suficiente como para hacer caso omiso de las socialmente óptimo. Ahora debemos descubrir aspiraciones y las condiciones locales. Cuando este exactamente de qué forma y por cuáles mecanismos poder falló, los grupos locales explotaron muchas de están vinculados estos distintos factores. las reservas dado que no concebían ningún motivo Con la finalidad de encontrar respuesta a estos para no hacerlo. En muchos otros países también ha cuestionamientos, se realizaron estudios de casos en ocurrido que la viabilidad de las "reservas fortaleza" diez países: Colombia por Eduardo Uribe, Costa de planificación central ha sido socavada por su costo Rica por Julian Caldecott y Annie Lovejoy, India por y por el déficit democrático intrínseco (Bonner Shekhar Singh, Indonesia por Julian Caldecott, 1993). Sin embargo, una descentralización total Kenya por Joyce Poole y Richard Leakey, Nepal por también puede ser contraproducente para la Uday Sharma y Michael Wells, Nigeria por Julian conservación debido a que los habitantes locales, tal Caldecott y Andrew Babatunde Morakinyo, Filipinas vez en cooperación con empresarios externos, por María Dulce Cacha y Julian Caldecott, Rusia por sencillamente pueden degradar y agotar los recursos Margaret Williams y Michael Wells y Zimbabwe por más rápido y de forma más eficiente. Por ende, Brian Child (véanse Lutz y Caldecott 1996). claramente los gobiernos centrales aún tienen un 176 177 Descentralización y conservación de la biodiversidad papel que desempeñar, pero se enfrentan al desafio que intenta satisfacer sus propios intereses sobre la de encontrar el grado de descentralización más oportunidad de otros para satisfacer los suyos. apropiado. Parece razonable facilitar estos procesos, ya que Estos aspectos pueden aclararse más si se acepta se reduciría el costo promedio de las transacciones que la conservación significa la asignación y el uso para beneficio de toda la sociedad. Una forma de de los recursos ambientales, incluyendo los distintos hacerlo es ayudando a la redistribución pacífica del componentes de la biodiversidad (poblaciones, poder y estableciendo, al mismo tiempo, mecanismos especies, ecosistemas distintivos y otros) y la escala de negociación basados en la nueva estructura de de servicios y bienes ecológicos que producen. Los poder. En las sociedades altamente centralizadas esto recursos se consumen en distintos niveles de la puede significar promover la descentralización como sociedad que pueden clasificarse en locales componente de un proceso de reforma más amplio. (incluyendo los planos comunitarios y Esto puede conllevar, por ejemplo, el otorgamiento biorregionales), nacionales y mundiales. La de autoridad a los grupos locales para administrar administración de los recursos conlleva muchos distintos ambientes e imponer cargas fiscales y costos y beneficios diferentes para cada nivel de la recursos para hacerlo. Pero no es conveniente sociedad, y la maximización de los beneficios en un descentralizar todas las funciones gubernamentales nivel puede imponer costos a otros niveles, es decir, (Prud'homme 1995) y los grupos no locales pueden que lo que puede ser interno para un nivel puede estar en una mejor posición que los locales para resultar externo para otro. valorar situaciones de largo plazo o largo alcance, y Para ilustrar este efecto, supongamos que una actuar como árbitros desinteresados de los conflictos acción en el plano local produce 10 unidades de que no puedan resolver los locales. Esta perspectiva beneficio para ese plano, mientras causa impactos no local es fundamental para fomentar los esfuerzos negativos (o externalidades) equivalentes a 8 de conservación, los cuales se encauzan unidades en el plano nacional y a 2 unidades en el principalmente a evitar o manejar conflictos de plano mundial. Estos impactos pueden adoptar varias interés interespecies, intergeneracionales, formas, por ejemplo, la pérdida de especies, cuencas, interregionales e internacionales. Por lo tanto, debe animales marinos o carbono. Una forma de que la encontrarse un equilibrio entre la dotación de poder población no local no sufra tales impactos es a los grupos locales y el papel del gobierno central evitando que los habitantes locales actúen sólo para hacer frente a las fallas del mercado y asegurar pensando en sus propios intereses imponiéndoles, por la equidad social y la protección ambiental. ejemplo, una reserva fortaleza. No obstante, una Las actividades locales ocurren en el contexto de alternativa más justa sería pagar a la esfera local 10 o las leyes, políticas e instituciones nacionales, pero a más unidades de recursos para que se abstengan de menudo lejos del escrutinio de los funcionarios tomar este tipo de acciones perjudiciales. Este pago gubernamentales (Caldecott y Fameso 1991). Estos de transferencia puede tomar la forma de un proyecto funcionarios pueden afectar directamente los de desarrollo rural que ofrezca beneficios alternativos componentes de la biodiversidad, en los cuales están y, de hecho, esta es la razón de ser de muchos cada vez más interesadas las esferas nacionales e proyectos integrados de desarrollo y conservación internacionales. Estas esferas desean proteger los emprendidos en los últimos años (McNeely 1988, ecosistemas naturales viables y representativos, en Ruitenbeek 1990, 1992, Brandon y Wells 1992, especial los terrestres en los trópicos húmedos, donde Wells 1992 y Wells y Brandon 1993) aunque su éxito habita la mayoría de las 10-100 millones de especies es dividido. mundiales (PNUMA 1995). Las especies tropicales Por lo tanto, cada nivel de la sociedad tiene sus son particularmente vulnerables a los cambios propios intereses sobre cómo emplear los recursos de considerables y extensos del hábitat, como los la biodiversidad y los pagos de uno a otro, en producidos por la tala de bosques, los incendios o la principio, pueden usarse para indemnizar a las partes agricultura. Por ello, por sí sola la mejor forma de perdedoras de manera que todos se den por mantener la riqueza de las especies mundiales es satisfechos. La descentralización puede verse como crear y administrar un sistema adecuado de áreas un proceso por medio del cual los derechos de protegidas en los trópicos. Diferentes planteamientos propiedad y los poderes de negociación se complementan este cometido o pueden servir a otros, redistribuyen entre las distintas esferas sociales, y al incluyendo el uso de técnicas fuera del sitio como la respecto existen al menos tres situaciones distintas. reproducción en cautiverio y la conservación de Primero, está el proceso educativo (o poblaciones salvajes sometidas a la caza, pesca, tala autodescubrimiento) mediante el cual cada grupo se de árboles y otros tipos de eliminación, en la medida identifica a sí mismo, sus prioridades y, por ende, sus en que pueda hacerse en una magnitud sostenible. intereses.' Segundo, el proceso de dotación de poder Dadas las externalidades intrínsecas, pueden mediante el cual cada grupo obtiene el poder de existir algunas opciones de gestión de los recursos negociación necesario para hacer realidad esos que maximizan el beneficio social global neto y que, intereses. Finalmente, el proceso de comunicación y con la indemnización adecuada, pueden beneficiar a negociación por el cual distintos grupos convienen en todos los actores sociales por igual, o bien mejorar su los términos de las transacciones que realizarán entre situación. Sin embargo, se presenta una complicación ellos. Estas transacciones representan el intercambio si las personas en la esfera local desconocen, por de derechos y obligaciones o el pago de ejemplo, el valor de las especies salvajes o las indemnización por los efectos causados por un grupo consecuencias del cambio en el uso de la tierra en las Julian Caldecotty Ernst Lutz 178 zonas de captación del agua para ellos mismos o para en el campo, en lugar de por la legislatura nacional. toda la sociedad. Una respuesta racional de las Por lo tanto, a principios de la década de 1990, el esferas nacionales e internacionales a esto, además de Área de Conservación Guanacaste en Costa Rica y o en lugar de indemnizaciones u otros incentivos, los primeros distritos del Programa de sería invertir en educación en el ámbito local. Esto Administración de Áreas Comunales para Recursos reducirá el costo de cualquier pago de transferencia Autóctonos (CAMPFIRE) en Zimbabwe trascendieron que aún se requiera y también aprovechará que la lo que en ese entonces era las leyes vigentes para educación, una vez pagada, continúa rindiendo desarrollar arreglos locales de conservación.2 En beneficios sin costo adicional alguno (Tilak 1989, estos casos el liderazgo ejercido por personas Haddad y otros 1990 y Herz, Subbarao y Raney inspiradas animó a los grupos locales a asumir 1991). La gran eficacia de largo plazo de la riesgos que fueron posteriormente recompensados educación en función de los costos ayuda a explicar cuando se enmendaron las leyes para autorizar lo que el motivo por el cual las actividades educativas están ya se había puesto en práctica en el suelo. Pero en cada vez más vinculadas a los proyectos de otros casos el activismo ambiental local provocó conservación (por ejemplo, GEF 1995). fuertes reacciones para recuperar el control central. Una vez que se adopta la conservación como una Un ejemplo es Ogonilandia, en la región de las Bocas prioridad política, se crea un desafío especial para del Níger en Nigeria, donde la acción local contra el ejercer un buen gobierno al cual le interesa deterioro del ambiente causado por la industria del primordialmente resolver los conflictos actuales o aceite fue duramente suprimida por la milicia potenciales entre las necesidades de las personas y las nigeriana. de las plantas y animales, entre las necesidades de las En Indonesia los proyectos en el campo que han distintas generaciones humanas, y entre las logrado influenciar al gobierno central lo han hecho necesidades de poblaciones humanas muy distantes. trascendiendo con cautela lo que originalmente era la Este capítulo tiene como propósito explorar algunas interpretación oficial de ciertas leyes. Algunos de las implicaciones que conlleva el ingresar a este ejemplos incluyen proyectos en Arfak, en Irian Jaya nuevo campo. Al hacerlo, se descubren experiencias y Kayan-Mentarang en Kalimantan oriental, donde el de las acciones llevadas a cabo en el terreno que trazado comunal de los límites físicos de los recursos pueden ayudar a darle sentido a la compleja y la participación local en la utilización de estos interacción entre todos los factores involucrados, recursos ayudó a producir cambios sutiles pero contribuyendo así a aclarar la relación existente entre significativos en las actitudes oficiales hacia la descentralización y conservación de la biodiversidad. dotación de poder local. En Costa Rica y Zimbabwe, las reformas que otorgaron a los habitantes locales Procesos de descentralización más control y mayor oportunidad para obtener ingresos de la gestión de especies salvajes y de los Los estudios sobre países revelan ciertas ecosistemas naturales provocaron la reacción política. características comunes en los procesos de En Zimbabwe, cerca de 1992, fue cuestionada de descentralización. Hasta mediados de la década de forma agresiva la Asociación del CAMPFIRE, y las 1970 en Kenya, Nepal y Zimbabwe, o a finales de los reformas al SINAC las suspendió un régimen años 80 y principios de los 90 en Costa Rica y conservador que gobernó Costa Rica de 1990 a Colombia, los países tenía un enfoque centralizado 1994.3 pero fragmentado de gestión ambiental y desarrollo rural (Cuadro 14.1). El control sobre los recursos Unpapelpara las organizaciones mediadoras estaba dividido horizontal y verticalmente entre los ministerios de operaciones y otras entidades, los Estas experiencias confirman que la cuales competían entre sí por fondos y poder. No está descentralización es inevitable y básicamente un claro qué motivó los cambios a este sistema en cada proceso político porque redistribuye el poder. Debido país, pero sí sabemos que se intentó racionalizar y a esto, un factor importante para descentralizar un consolidar la autoridad en los sistemas de áreas país es contar con la presencia de una entidad que protegidas, creando disposiciones más integradas pueda mediar entre los distintos grupos interesados y pero todavía centralizadas. que promueva transferencias de poder eficaces y sin A medida que se fundaron estas nuevas contratiempos. A menudo, éstas son ONG instituciones era posible reformarlas enmendando sus patrocinadas por el gobierno, como la Asociación del leyes constitutivas. La Ley de Parques Nacionales y CAMPFIRE en Zimbabwe, el Instituto Nacional de Conservación de la Vida Silvestre de Nepal, Biodiversidad (INBio) en Costa Rica, Fideicomiso promulgada en 1973, fue enmendada en 1989 para para la Conservación de la Naturaleza del Rey permitir las áreas de conservación de usos múltiples y Mahendra en Nepal y las corporaciones regionales la participación de organizaciones no autónomas en Colombia. Todas fueron creadas por gubernamentales (ONG) y nuevamente en 1993 para los gobiernos y mantienen nexos formales, y sobre autorizar las zonas amortiguadoras y las todo informales, con ellos, pero también desempeñan disposiciones de participación local en los ingresos. un papel claro e independiente y disfrutan de gran De igual forma, la Ley de Parques y Vida Silvestre autonomía operacional y financiera para llevar a cabo de Zimbabwe, promulgada en 1975, fue enmendada su función. Otros intentos por establecer tales en 1982 para dar autoridad a los consejos distritales arreglos los representan el Servicio paraestatal de sobre la gestión de la vida silvestre. En algunos Vida Silvestre de Kenya y las juntas de parques casos, la reforma era impulsada por acontecimientos u~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 179 Descentralizacióny conservación de la biodiversidad nacionales en Nigeria, pero han tendido a ser Descentralización fiscal vulnerables a la influencia política. Ante la ausencia de una entidad mediadora eficaz, La forma más poderosa de descentralización es la otras ONG pueden adoptar un papel menos formal transferencia de autoridad sobre las decisiones de pero análogo, lo cual podría conllevar a que una ONG gasto, los grupos élite retienen estos poderes local se asocie con entidades oficiales en su misma específicos de forma más diligente que sobre las área de operaciones. Un ejemplo se presentó en demás funciones administrativas. En consecuencia, Nizhny Novgorod, Rusia, entre el Dront Eco-Center los casos más completos de descentralización son (la ONG), la unidad regional del Ministerio de aquellos donde los habitantes locales perciben Protección Ambiental y los administradores de la ingresos y deciden internamente cómo los invertirán. reserva federal Kerzhenski. En este caso, los tres Esta fue la clave de la fortaleza de los distritos del grupos colaboraron para planificar y ejecutar CAMPFIRE en Zimbabwe y del Área de iniciativas de conservación regionales. Las ONG Conservación Guanacaste en Costa Rica, y el mismo internacionales de conservación, como el Fondo tipo de autonomía se observa en alguna medida en las Mundial para la Naturaleza (WWF), a menudo zonas de administración forestal conjunta en India, también actúan como intermediarias entre las las zonas amortiguadoras en Nepal, las regiones entidades estatales y los ciudadanos en los países autónomas en Colombia, los municipios de reciente donde laboran. Algunas se especializan en integrarse dotación de poder en Filipinas y ciertas áreas de lo más posible a los gobiernos y pueden ser eficaces proyectos en Indonesia. para brindarles asesoría técnica y política. Las ONG Las disposiciones para tomar decisiones sobre conservacionistas con nexos cercanos con el cómo invertir los fondos locales varían y algunas son gobierno son evidentes, por ejemplo, en Indonesia y más transparentes que otras. Las comunidades del Nigeria, pero antes de 1993 se las mantenía más CAMPFIRE en Zimbabwe son un ejemplo de alejadas del gobierno en Colombia y en Kenya aún participación plena en un proceso de debate y permanecen distantes. Establecer una entidad decisión, donde las asignaciones para obras públicas mediadora nueva y eficaz en un país significa que las y para el sector privado se efectúan de forma abierta ONG existentes deben acomodarse según el cambio, y efectiva. En el otro extremo se encuentra la Reserva ajustes de este tipo (que a menudo son suaves) se han Masai Mara en Kenya, la cual está bajo el control del observado en Costa Rica, Zimbabwe y en otros consejo distrital pero sufre una grave falta de lugares. rendición de cuentas y de transparencia en el proceso decisorio; de hecho, las grandes sumas de dinero Papel de las ONG locales e internacionales recolectadas por el pago de derechos de ingreso contribuyen poco al mantenimiento de la vida Las ONG locales e internacionales pueden silvestre y de la biodiversidad sobre la que se desempeñar varios papeles importantes en los fundamenta el turismo ecológico o a la creación de proyectos de conservación y desarrollo rural (Wells, incentivos para promover la conservación entre la Brandon y Hannah 1992 y GEF 1993). Éstas tienden población local. a ser semillero de nuevos conceptos que Los ecosistemas dentro de las reservas naturales posteriormente adaptan y emplean los donantes contienen recursos cuyo uso en determinadas oficiales y los gobiernos. Esta función obedece circunstancias puede contribuir a la generación de principalmente a su habilidad para atraer personas ingresos locales, los cuales varían según la naturaleza innovadoras, promover sus ideas abogando por ellas del recurso en cuestión y otros factores como la y probar sus conceptos en proyectos piloto pequeños presencia de mercados. Todas las actividades y de gran visibilidad. Debido a que su enfoque tiende relacionadas con la venta de trofeos a los cazadores a ser flexible, consultivo y sensible a las necesidades (en Zimbabwe), la concesión de permisos de locales, las ONG también pueden actuar como prospección de la biodiversidad a compafñías amortiguadores entre los proyectos de gran farmacéuticas (en Costa Rica) o la provisión de envergadura y las comunidades pequeñas, ayudando alojamiento y alimentación a turistas (en Nepal o a reducir proporcionalmente las actividades de los Indonesia) exigen tecnologías y actitudes que proyectos a un nivel más apropiado. De esta manera, probablemente no existían antes en cada país. Si se con frecuencia se utiliza a las ONG locales como establecen disposiciones que permitan a los contratistas para que presten servicios a la comunidad habitantes locales captar ingresos, se tenderá a en nombre de los grandes proyectos. Finalmente, promover la descentralización y, si otras condiciones como señalan Banerjee y Lutz (1996) las ONG son favorables, la conservación. Pero se observan los pueden reducir la brecha entre la dotación de poder efectos contrarios si la mayoría de los beneficios los local prevista por un proyecto y la que realmente se obtienen los grupos no locales, como las logra debido a que son sensibles al incumplimiento corporaciones que explotan la madera, la pesca, los de los ideales, emprenden campañas públicas si ven minerales o el turismo sin el consentimiento de los que esto está ocurriendo y, por ende, pueden grupos locales. En los estudios de países imperan desempeñar un papel importante para mantener la muchos de estos casos, incluyendo los hoteles en el honestidad de las instituciones élite. Parque Nacional Royal Chitwan en Nepal y en el Julian Caldecotty Ernst Lutz 180 Parque Nacional Amboseli en Kenya, así como las Relación con una conservación eficaz plantaciones y concesiones madereras dentro de la reserva Okomu y alrededor de ella, y en el Parque Algunas amenazas para las comunidades y sus Nacional Cross River en Nigeria. entornos pueden solucionarse en las mismas Las reservas naturales tienen un valor potencial, comunidades, un ejemplo sería en la zona de Masoka que puede traducirse en dinero si existen la en Zimbabwe donde la tenencia segura de la tierra tecnología y los mercados para hacerlo. Sin embargo, permitió a los habitantes locales expulsar a si tales ingresos son cuantiosos pueden captar el precaristas no locales. No obstante, las pandillas de interés de grupos o individuos poderosos. De esta cazadores furtivos bien armados representan un forma, a medida que los recursos provenientes de la desafio que probablemente los habitantes locales por gestión de la vida silvestre en Zimbabwe empezaron sí solos no puedan enfrentar, como sucedió en varios a generar rentas locales para los distritos del parques y reservas nacionales de Kenya. Lo mismo CAMPFIRE, la presión aumentó para emplearlos en ocurre con los errores de planificación y los casos formas que aliviaran las responsabilidades donde los impactos sobre el ambiente no fueron fmancieras del gobierno central. Esto tuvo un efecto previstos, como los daños causados por proyectos similar al de la expropiación de fondos locales y una viales en el Parque Nacional Salamanca en Colombia respuesta de esta índole puede esperarse cuando los y por las desviaciones de agua en los parques gobiernos centrales con escasos recursos ven que nacionales de Amboseli y Tsavo occidental en unos grupos de ciudadanos se están enriqueciendo Kenya. Una condición para asegurar la autonomía más que otros. A menos que el gobiemo central tenga local es proteger el ambiente local mediante una un motivo especial para no intervenir, o que los planificación central apropiada y una ejecución grupos recién adinerados tengan suficiente influencia adecuadas de las leyes para evaluar y hacer frente a política para defender su riqueza, al menos parte de los impactos ambientales. Este es uno de los motivos ella les será quitada. Por lo tanto, en algún momento de por qué la conservación puede verse como una se necesitará una respuesta política para asegurar que empresa conjunta entre las esferas local y no local los habitantes locales retengan suficientes beneficios de la sociedad. Esto sugiere que, a medida que los que les permitan sustentar la unidad descentralizada actores locales se fortalecen, surge la necesidad de de toma de decisiones. fortalecer también la disposición y capacidad de las instituciones no locales para apoyar la Algunasjustificaciones para la descentralización descentralización. A su vez, esta situación pone de relieve el papel central de los gobiernos a la hora de El hecho de que muchos países tiendan a la promover acciones-como la conservación de la descentralización puede explicarse de dos maneras. biodiversidad-que los habitantes locales Primero, es posible que los habitantes rurales se estén posiblemente no puedan o no estén dispuestos a volviendo más organizados, educados y conscientes realizar sin ayuda. de las realidades económicas y ecológicas, por lo que se han vuelto más enérgicos a la hora de proteger sus Incentivos y ejecución de la ley intereses. Otra opción sería que la rápida degradación de los ecosistemas en la mayoría de los países está Es necesario mejorar la disposición de los pobladores haciendo que éstos pierdan su valor y sean menos locales a respetar los linderos y las reglas de interesantes como objetos de control por parte de protección de las reservas naturales obteniendo su grupos e individuos poderosos. Los bosques lluviosos consentimiento previo. El incentivo para los vírgenes y los mares que no han sido pescados gobiernos de obtener tal consentimiento descansa en pueden ser explotados de forrna rentable por las la necesidad de gastar menos recursos en las corporaciones de inversionistas, pero los bosques y actividades de vigilancia cuando existe un fuerte mares agotados no valen ninguna inversión y la élite apoyo local a la conservación.4 Un ejemplo tiene puede dejarlos en manos de los habitantes locales lugar en las montañas Arfak en Irian Jaya, Indonesia, hasta que se recuperen o hasta que nuevas donde la fijación de linderos a las reservas mediante tecnologías o mercados les devuelvan su valor. Es la consulta con los pobladores locales ayudó a las posible que ambos procesos estén ocurriendo y que personas a aceptarlos como límites permanentes e interactúen en una forma compleja e irregular, inviolables, por lo cual su mantenimiento resultó más dependiendo de los muchos factores en cada país. El barato de lo que hubiera resultado si hubieran sido saldo emergente en cada lugar y tiempo refleja el impuestos por la autoridad central. De igual modo, nivel de compromiso gubernamental para sabemos que Zimbabwe la participación local en la descentralizar, pero esto no es suficiente por sí solo toma de decisiones sobre la gestión de la vida ya que también se necesitan leyes, políticas, silvestre y en los ingresos asociados ha revertido la capacidad humana y fortalecimiento institucional inveterada hostilidad hacia la vida silvestre (véase adecuados, al igual que tiempo. Estos otros requisitos también Pye-Smith y Feyerabend 1994). surgen de las distintas formas en que la autonomía Una paradoja aparente en este escenario es que las local puede verse amenazada y de los diferentes tipos amenazas locales a las reservas naturales también de respuesta necesarios para superar tales amenazas. pueden provenir de motivos privados de explotar los u~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 181 Descentralización y conservación de la biodiversidad recursos. Algunos ejemplos pueden extraerse de un plano comunitario y la presión social de esta índole estudio de país sobre Rusia, el cual documenta los es el medio principal por el cual las reglas culturales efectos de un colapso súbito del poder central autóctonas se hacen cumplir en cualquier sociedad, después de un largo período de gobierno altamente como por ejemplo, la prohibición de cazar ciertos centralizado. En la actualidad son comunes las animales y de explotar bosques sagrados -prácticas violaciones a las reservas por los pobladores y por las comunes entre algunas tribus (Caldecott 1988 y Kiss autoridades locales (y con su venia) e incluyen la 1990). Sin embargo, es posible que las reglas caza furtiva de especies en peligro de extinción exógenas, como las que protegen la biodiversidad, no (tigres de Siberia en Lazovsky y Sikhote Alinski), la tengan un fundamento equivalente en la formación construcción de caminos (en Samarskaya Luka) y de las personas y podría ser dificil hacerlas cumplir edificios (en Pri-Oksky Terrasny), el pastoreo de en las comunidades por los lazos de parentesco y animales (en Daurski y Altaiski), la pesca (en amistad existentes entre las personas responsables de Magadanski y Kostomuksha) y la corta de árboles a hacerlo. Finalmente, la mayoría de las comunidades matarrasa en varias reservas en la parte europea de rurales carecen de una base impositiva adecuada con Rusia. En estos casos, los grupos locales han la cual puedan financiar algo más que esfuerzos adquirido poder pero no son capaces de restringir la voluntarios y rudimentarios de protección, que sólo explotación de los recursos, ya sea porque no están resultan eficaces en casos excepcionales. conscientes del valor que tienen las reservas naturales Los servicios de ejecución de la conservación para ellos mismos o porque no tienen una tradición tienen su mayor motivación, y son mejor aceptados de responsabilizar a quienes ostentan el poder, o en las comunidades locales, cuando trabajan en ambas cosas. En otros lugares han surgido problemas nombre de una esfera social que trasciende la similares en sitios donde las élites locales han comunidad pero que no es tan remota como la esfera recibido nuevas oportunidades para beneficiarse nacional, lo que llamamos el plano biorregional. Este económicamente con la llegada de compañías se observa en el Area de Conservación Guanacaste en mineras o madereras. En estos casos, puede hacerse Costa Rica, donde los guardas trabajan en nombre de mucho daño antes de que los habitantes locales un comité regional de interesados locales. En este tomen conciencia de las consecuencias ambientales caso, la principal desventaja es la dotación de nefastas y se opongan a las decisiones de la élite. recursos, los cuales son limitados en la mayoría de Para contrarrestar tales riesgos es necesario las biorregiones rurales.5 Al no contarse con presentar incentivos y esquemas de vigilancia suficientes fondos locales, y tomando en cuenta que apropiados que complementen las innovaciones y las amenazas pueden provenir de fallas en la acciones tomadas por las comunidades. Los planificación externa, la esfera nacional de la pobladores locales pueden recibir bien la ejecución sociedad tendrá que aceptar una responsabilidad de la ley si se lleva a cabo de forma justa e imparcial, considerable en la vigilancia de la conservación. Esto si pueden contribuir a la definición de su alcance y se logra mejor si se lleva a cabo en nombre de las enfoque, o si los beneficia directa o indirectamente autoridades locales con la ayuda y supervisión de las de forma clara. Un ejemplo de esto último puede autoridades nacionales, las cuales deben proporcionar encontrarse en la región nororiental de Kenya, donde subvenciones por bloques y otras formas de las acciones emprendidas por el Servicio de Vida asistencia como ayuda en el seguimiento y la Silvestre para detener la caza furtiva son acogidas aplicación de evaluaciones de efectos ambientales y con agrado por los pobladores locales debido a que leyes de planificación espacial. tienden a protegerlos de intrusos somalíes armados. Para el gobierno, un aspecto clave que guía la Conocimientos científicos especializados inversión en esquemas de vigilancia es la relativa eficacia de las distintas clases de esfuerzos en Un último tema de estudio es determinar si las función de los costos y dos factores contribuyen políticas y decisiones tienen un sustento científico. decididamente a esto (Caldecott 1996). En primer La formación de los biólogos especialistas en lugar está el estilo, influenciado por factores como el conservación, por ejemplo, les capacita para decidir estado de alerta, coherencia, relaciones públicas, sobre el tamaño mínimo de reservas viables, la calidad del personal y proceso legal. En segundo ubicación de sus zonas administrativas y las lugar, el grado de cumplimiento de los habitantes probables consecuencias que las leyes de cacería locales, influenciado fuertemente por el estilo de aplicadas en su zona amortiguadora tendrían para la vigilancia, el grado de participación comunal en el vida silvestre. A menos que ellos mismos posean establecimiento de reglas y el grado de conciencia tales destrezas, los grupos locales necesitarán el sobre por qué son necesarias, así como la estructura apoyo de los especialistas si van a tomar decisiones de incentivos económicos aplicada al uso que los de esta índole, o si van a establecer sistemas de habitantes locales hacen de las reservas naturales y la vigilancia para ecosistemas y poblaciones sin los vida silvestre. Todos estos factores interactúan entre cuales ningún sistema administrativo moderadamente sí y una vigilancia apropiada tiene un efecto positivo intensivo podrá tener éxito por largo tiempo. Los sobre el cumplimiento de las reglas, mientras que una esfuerzos de conservación exigen que se preste tanta vigilancia deficiente es ineficaz o peor. atención a la ecología como a los aspectos sociales, Un esquema de vigilancia adecuado exige que los administrativos y financieros de un esquema de habitantes locales estén seguros de que quienes lo vigilancia adecuado, así como a los factores aplican lo hagan en nombre de una autoridad que económicos y psicológicos involucrados en las ellos consideren legítima. Esto puede ocurrir en el estructuras de incentivos para reglamentar el uso de Julian Caldecotty Ernst Lutz 182 los recursos y, por ende, mejorar las posibilidades de de conservación y, por ende, reduzcan la éxito de las actividades de conservación. necesidad de imponer el respeto a las reglas. Los estudios de países también ilustran muchos de Observaciones finales los principales problemas del desarrollo sostenible, aunque sólo representan una pequeña muestra de la Las distintas experiencias observadas en los estudios experiencia mundial reciente. Un análisis de ese de países y en los análisis de los proyectos muestran material y evidencias presentadas en este volumen y que la descentralización y la conservación son en otros textos (Barzetti 1993, IIED y ODA 1994, procesos complejos que interactúan entre si de Western, Wright y Strum 1994, White y otros 1994, muchas maneras. De los antecedentes históricos PNUMA 1995 y Caldecott 1996) nos llevan a concluir podemos concluir que la conservación centralizada, que los problemas de conservación, por lo general, verticalizada, casi nunca ha sido eficaz, salvo cuando obedecen a una o más de las siguientes causas se dispone de grandes presupuestos para hacer subyacentes. Primero, las personas que dependen de cumplir las reglas y cuando la esfera social en un ecosistema pueden no estar conscientes de la cuestión está dispuesta a aceptar un proceso de conexión imperante entre el bienestar del ecosistema conservación muy poco democrático. Al observar la y el propio. Segundo, pueden ser imprudentes al experiencia más reciente de países que otorgan cambiar el ecosistema para hacerlo más productivo, nuevas responsabilidades a las unidades sin percatarse de que esto puede dañar, más que gubernamentales locales y a las ONG, podemos ver beneficiar, los intereses de la mayoría. Tercero, la que se crean oportunidades pero también problemas existencia de efectos externos puede relacionarse con potenciales. Para que las medidas de conservación acciones locales. Cuarto, los pobladores locales no funcionen en un entorno descentralizado, tienen reglas aceptadas que regulen el uso del aprovechando las oportunidades y evitando los ecosistema, a menudo debido a que un sistema de problemas, deben buscarse soluciones integrales. De administración tradicional ha dejado de funcionar o las disposiciones, siete merecen atención especial: ha sido sustituido por uno central e ineficaz. Quinto, * Participación local, especialmente de manera que puede que carezcan de la autoridad o habilidad para permita a los habitantes locales comprender y administrar el ecosistema exclusivamente para sus avalar los linderos y planes de administración de propios intereses. Por último, las decisiones las reservas naturales y que promueva una fundamentales que cambian el uso del ecosistema se tenencia clara sobre la tierra y otros recursos toman sin hacer participar a todas las personas dentro y alrededor de las reservas. afectadas. * Fortalecimiento de capacidades, principalmente Los problemas típicos de la conservación son una para mejorar las destrezas y la rendición de débil conciencia ambiental, falta de cuidado, cuentas entre las unidades gubernamentales autoreglamentación, sistemas de tenencia locales y las ONG, de modo que puedan trabajar inapropiados y ausencia de una rendición de cuentas. juntas promoviendo la conservación y el Éstos pueden hallarse solos o juntos, manifiestos o desarrollo rural. encubiertos, pero siempre cuando los componentes * Estructuras de incentivos, en especial las que de la biodiversidad están siendo erosionados por la permitan a las comunidades locales retener acción humana. La descentralización puede ayudar ingresos del uso sostenible de las reservas de forma directa a resolver los problemas de naturales y de otros activos de la biodiversidad. autoreglamentación, tenencia y rendición de cuentas, * Subsidios condicionales, en particular donde los pero su acción es más indirecta en el mejoramiento grupos locales y no locales deben enfrentar de la conciencia ambiental y en un mejor cuidado. costos y beneficios de conservación divergentes, Esta toma de conciencia depende de la noción lo cual hace necesario que la sociedad mundial y pública de cómo funcionan los ecosistemas, y la nacional subsane este problema mediante la descentralización puede ayudar a aumentar la concesión de donaciones e inversiones que responsabilidad local por la administración alivien la situación de estos grupos. ambiental, lo cual haría que el proceso de toma de * Ejecución adecuada de reglas, especialmente en conciencia sea más importante e interesante para los contra de poderosos intereses locales o centrales, habitantes locales. A su vez, un mayor interés siempre en el contexto de las actividades de ayudará a las personas a disponerse a aprender sobre educación y relaciones públicas. ecología. * Foros de partes interesadas y ejecutivos La autoreglamentación, la tenencia y la rendición ecorregionales que necesitan autoridad para de cuentas son aspectos bastante interrelacionados. tomar decisiones y autoridad fiscal para llevar a Algunas reformas que puede implementar un país cabo sus tres papeles principales de evitar permitirán asegurar que las personas que deciden conflictos mediante el diálogo, autorizar cómo usar los recursos del ambiente se vean acciones de conservación y solicitar ayuda de afectados directamente por las consecuencias de sus grupos no locales para cumplir las prioridades de decisiones. Si se acortan los períodos de desarrollo locales. retroinformación entre la toma de una decisión y la * Políticas, leyes e instituciones facultativas que manifestación de sus efectos, las reformas establezcan un marco conceptual claro y de fomentarían una toma de decisiones prudente. apoyo a la conservación en nombre del gobierno Asimismo, los cambios que otorgan autoridad, nacional, creando incentivos en el plano local específicamente a las personas que viven dentro del que hagan coincidir el desarrollo con la acciones ambiente administrado, promueven la adopción de 183 Descentralización y conservación de la biodiversidad decisiones que responde a las condiciones locales. Si, * La redistribución del poder puede afectar a además, se instara y facultara a otros interesados quienes anteriormente se desempeñaban bien, locales a cuestionar tales decisiones, se promovería la haciendo que se resistan al cambio. Por lo tanto, responsabilidad y se crearía un movimiento fuerte en será necesario contar con entidades mediadoras procura de un buen ejercicio de la autoridad y el que faciliten una transferencia de poder sin gobierno. complicaciones, en las cuales confien todas las Todos estos cambios tenderían a mejorar la partes para validarlas. Tales entidades podrían administración ambiental y, a menudo, son tener que retrasar el proceso mientras se llevan a coherentes con los elementos clave en el proceso de cabo consultas y estudios, y mientras las conservación (véase Janzen 1991, 1992 y IRM, UICN personas buscan formas alternativas de sustento y PNUMA 1992). El primer elemento clave es que se y ajustan sus expectativas a la sociedad en la que deben salvaguardar los componentes de la viven. Las entidades pueden tomar varias formas biodiversidad a fin de preservar la opción de usarlos. pero deben ser realmente independientes de las El segundo señala que las personas deben estudiar y partes principales y competentes en su actuar, así aprender qué son estos componentes y cómo pueden como confiables y formales. usarse. El tercero es que deben usarse de forma * Una localidad o biorregión puede facultarse a sí sostenible para satisfacer las necesidades misma mediante una acción unilateral, pero esto económicas, intelectuales y de otro tipo de la puede provocar que los grupos que se sientan sociedad. El último elemento indica que debe amenazados busquen recuperar el control. Estos enseñarse a las personas acerca de todos los grupos podrían reclamar rentas biorregionales o elementos y sus usos para que aprendan a valorarlos. revertir los acontecimientos mediante Desde este punto de vista, la descentralización puede intervenciones políticas, administrativas o ser importante para propiciar que la biodiversidad sea militares en nombre de la unidad nacional. Para percibida como un recurso que mejora la evitar esto y proteger a una biorregión productividad local, lo que a su vez puede motivar a recientemente dotada de poder, es necesario las personas locales a conservar la biodiversidad en introducir otros cambios en la legislación y en su propio entorno. las políticas que le permitan autosustentarse. Las reformas de este tipo generan beneficios que * Existe el riesgo de que una biorregión o no se limitan a las personas locales ya que también comunidad que no cuente más con la protección pueden reducir el costo para un gobierno de cumplir de un gobierno nacional pueda volverse con sus propios objetivos de conservación (Caldecott, vulnerable ante los grupos que desean explotarla, Bashir y Mohamed 1995). En parte lo hacen por ejemplo, como fuente de materias primas o fomentando el entendimiento local de cómo hacer un como basurero. En los lugares donde los mejor uso de los ecosistemas (reduciendo la gobiernos nacionales ya no puedan controlar necesidad de ofrecer incentivos para hacerlo) e tales amenazas, se debe ayudar a las invitando a las personas a insistir y asistir en una comunidades a comunicarse y a colaborar entre vigilancia ambiental adecuada (reduciendo, de esta sí para evitar ser aisladas o arrolladas una a una. forma, su costo recurrente). También promueven el * Por último, en todo proceso político abundan las diálogo y la confianza y pueden reducir el costo de inseguridades -incluso en la descentralización- negociar el arreglo de reclamos que surgen de los por lo que siempre existe el riesgo de que por un impactos producidos dentro de la esfera local y entre tiempo se olvide la necesidad de proteger las ésta y las demás esferas de la sociedad. Si se combina reservas naturales. con un mejoramiento en la tenencia de la tierra, la La última observación llama la atención sobre el participación puede ayudar a los habitantes locales a hecho de que el proceso de descentralización en captar algunos de los beneficios económicos de la muchos países no es impulsado por el interés público conservación, fortaleciéndose entonces los esfuerzos en la conservación de la biodiversidad, sino por el de vigilancia locales a un bajo costo para los deseo de tener un mejor acceso a los frutos del gobiernos. Por último, una mejor administración desarrollo económico mediante la participación ambiental ayuda a los gobiernos a evitar los costos de democrática. La conservación se beneficiará de esto rehabilitación de las sociedades afectadas por los sólo en la medida en que los ecosistemas y la daños al ambiente. Al promover la participación biodiversidad que contienen sean vistos como local, la descentralización puede desempeñar un recursos para sustentar el desarrollo, es decir, como papel importante en todo esto, pero no es una recursos valiosos que las personas (o distintas esferas panacea y siempre deberá ser vista, analizada y sociales) desean controlar para su propio beneficio. planeada en este contexto. Esto nos conduce a cinco De no existir tal percepción, la conservación se observaciones importantes: beneficiaría de la descentralización sólo de forma * La descentralización precipitada y no planificada accidental y, si la biodiversidad continúa puede neutralizar la influencia nacional y percibiéndose como algo sin valor por parte de los mundial, mientras que dotaría de poderes a las grupos locales recién dotados de poder, únicamente sociedades locales que pueden carecer de las de forma temporal. destrezas y la responsabilidad apropiadas para Dado que la conservación exige soluciones usar adecuadamente esos poderes. Esto significa permanentes a los problemas de las especies en que antes de intentar cualquier cambio debe peligro de extinción y a la degradación ambiental, analizarse minuciosamente el contexto social. debe incluir un cambio en las percepciones y los Julian Caldecotty Ernst Lutz 184 valores de las personas que controlan el destino de 5. Normalmente esto no ocurre en Guanacaste, ya los ecosistemas (que en los esquemas que para 1992 se tenía acceso a una caja de dotación descentralizados son las personas locales). Como su con financiamiento externo de US$11 millones. principal motivación para buscar más poder probablemente sea mejorar su posición económica, el Referencias nexo entre la conservación y el enriquecimiento local (o evitar la pobreza) debe ser muy explícito. Esto El término "multicopiado" describe las obras que han constituye un tema importante en los proyectos de sido reproducidas de manera informal, que por lo conservación modernos, que deben mostrar que los general no están disponibles en bibliotecas. beneficios reales pueden provenir de la conservación. Banco Mundial. 1994. "The World Bank and Para hacerlo, la definición de riqueza tendrá que Participation". Departamento de Políticas ampliarse para incluir sus dimensiones biológicas y Operacionales, Banco Mundial, Washington, D.C. culturales, así como su aspecto económico más Multicopiado. convencional. También se deberá ayudar a las Banerjee, Ajit y Ernst Lutz. 1996. "Analysis of personas a apreciar que el valor de los beneficios World Bank and GEF Projects". En Ernst Lutz y futuros y a largo plazo es tan alto como el de los Julian O. Caldecott, compiladores, esquemas temporales de enriquecimiento rápido. Decentralization and Biodiversity Conservation. Estas nuevas y exigentes condiciones que Washington, D.C.: Banco Mundial. determinan el éxito de los proyectos de conservación Barzetti, V., compilador, 1993. "Parks and Progress: implican la necesidad de identificar y sustentar los Protected Areas and Economic Development in elementos de un área de proyecto que promuevan la Latin America and the Caribbean". Unión creación de riqueza y contrarresten la pobreza. Un Internacional para la Conservación de la objetivo es neutralizar las fuerzas que dañen los Naturaleza, Gland y Banco Interamericano de ecosistemas locales y erosionen la biodiversidad, al Desarrollo, Washington, D.C. Multicopiado. tiempo que se promueve la captación local de Bhatnagar, Bhuvan y Aubrey C. Williams. 1992. beneficios económicos y un uso más productivo de Participatory Development and the World Bank: los ecosistemas naturales y artificiales. Todo esto Potential Directionsfor Change. Documento para depende de que existan niveles adecuados de discusión 183. Washington, D.C.: Banco concienciación ambiental y seguridad en la tenencia Mundial. de los recursos, ya que su presencia en un área de Binswanger, Hans, Anwar Shah y A. N. Parker, proyecto creará condiciones más favorables para compiladores. 1994. "Decentralization, Fiscal otras formas de inversión, al fortalecer las Systems, and Rural Development, Revised instituciones locales y mejorar el conocimiento local Proposal/ Request for Research Support Budget y las capacidades mentales. La interacción entre Funding". Departamento de Desarrollo Rural, todos estos factores significa que la descentralización Banco Mundial, Washington, D.C. Multicopiado. apropiada de funciones pertinentes es una condición Bonner, R. 1993. At the Hand of Man: Peril and tan necesaria (aunque no suficiente) para la Hope for Africa's Wildlife. Londres: Simon and conservación como lo es la conservación para el Schuster. desarrollo sostenible. Brandon, Katrina E. y Michael Wells. 1992. "Planning for People and Parks: Design Notas Dilemmas". World Development 20(abril):557- 70. 1. 0 conscientizaqdo (Freire 1984), es decir, Caldecott, Julian 0. 1988. Hunting and Wildlife aprender a percibir y actuar contra elementos Management in Sarawak. Gland: Unión opresivos de la realidad (que en nuestra opinión Internacional para la Conservación de la incluye externalidades ambientales perjudiciales),. Naturaleza. 2. Bajo el Programa de Administración de Areas . 1996. Designing Conservation Projects. Comunales para Recursos Autóctonos (CAMPFIRE) Cambridge, R.U.: Cambridge University Press. los habitantes locales poseen los derechos para Caldecott, Julian O., S. Bashir y S. Mohamed. 1995. administrar y lucrar de los recursos silvestres en sus Issues in Sustainably Financing Coastal tierras comunales, lo cual les da un fuerte incentivo Conservation. Memoria del Taller regional de la para conservar las poblaciones silvestres como iniciativa internacional para arrecifes coralinos en activos productivos, en lugar de explotarlos en el sur de Asia, las Maldivas, 29 de noviembre al 3 exceso u ocasionar su pérdida mediante la de diciembre. Chatham, R.U.: Instituto de destrucción de su hábitat. Recursos Naturales; Londres: Administración de 3. El Sistema Nacional de Áreas de Conservación Desarrollo de Ultramar. (SINAC) incorpora varias reservas, cada una Caldecott, Julian O. y T. F. Fameso. 1991. "TFAP administrada por un comité nombrado por los Nigeria: Findings of the Preliminary Conservation habitantes locales -a quienes debe rendir cuentas- and Environment Study Mission". Comisión de con un altísimo grado de autonomía en todas las las Comunidades Europeas, Bruselas. áreas de toma de decisiones. Multicopiado. 4. El término vigilancia se refiere a todas las Freire, P. 1984. Pedagogy of the Oppressed. Nueva formas de fiscalización e intervención pública York: Continuum. autorizada cuya finalidad sea evitar algún tipo de GEF (Fondo para el Ambiente Mundial). 1993. "The daño. Social Challenge of Biodiversity Conservation", u~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 185 Descentralizacióny conservación de la biodiversidad compilado por S. H. Shelton y escrito por G. Expenditures". Ecological Economics 6 (julio): Castilleja, P. J. Poole y C. C. Geister. Documento 57-78. de trabajo 1. Washington, D.C. Multicopiado. Tilak, Jandhyala B. G. 1989. Education and Its . 1995. "Quarterly Operational Report, Relation to Economic Growth, Poverty, and August 1995". Washington, D.C. Multicopiado. Income Distribution: Past Evidence and Further Haddad, Wadi D., Martin Carnoy, Rosemary Rinaldi Analysis. Documento para discusión 46. y Omporn Regel. 1990. Education and Washington, D.C.: Banco Mundial. Development: Evidence for New Priorities. UICN, PNUMA y WWF (Unión Internacional para la Documento para discusión 95. Washington, D.C.: Conservación de la Naturaleza, Programa de las Banco Mundial. Naciones Unidad para el Medio Ambiente y Herz, Barbara, K. Subbarao y Laura Raney. 1991. Fondo Mundial para la Naturaleza). 1991. Caring Letting Girls Learn. Promising Approaches in for the Earth: A Strategy for Sustainable Living. Primary and Secondary Education. Documento Gland. para discusión 133. Washington, D.C.: Banco UNCED (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Mundial. Ambiente y Desarrollo). 1992. Agenda 21. Río de IIED y ODA (Instituto Internacional del Ambiente y Janeiro: Conferencia de las Naciones Unidas Desarrollo y la Administración de Desarrollo de sobre Ambiente y Desarrollo; Nairobi: Programa Ultramar). 1994. Whose Eden? An Overview of de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente; Community Approaches to Wildlffe Management. Nueva York: Secretaría de las Naciones Unidas. Londres. WCED (Comisión Mundial sobre Ambiente y Janzen, D. H. 1991. "How to Save Tropical Desarrollo). 1987. 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Brown, Lawrence Haddady Ruth Meinzen-Dick Durante varios decenios se han diseñado políticas en socialmente, en lugar de ser innata o biológica, las áreas de alimentos, agricultura y recursos también está sujeta a la intervención mediante naturales sin reconocer que los hombres y las mujeres políticas. La experiencia con proyectos muestra de las zonas rurales pueden tener distintos gustos y cómo, al descuidarse los aspectos de género en el preferencias, enfrentar limitaciones diferentes y diseño de políticas de desarrollo, se han producido responder en forma distinta a los incentivos. De fracasos en la ejecución de proyectos, en la adopción hecho, hasta que salió a la luz el innovador trabajo de de nuevas tecnologías agrícolas, o bien en la Boserup (1970) las mujeres eran prácticamente adopción de nuevas tecnologías pero con impactos "invisibles" en la agricultura y el supuesto negativos no anticipados (véanse Alderman y otros predominante era que los hombres que eran jefes de 1994).' Al mismo tiempo, los papeles de género en la familia tomaban casi todas, sino todas, las decisiones agricultura no son inmutables y pueden verse sobre asignación de recursos y producción en la afectados por incentivos de tipo económico: la finca. Trabajos posteriores (por ejemplo, Dixon 1982 división laboral basada en el género según el trabajo y Safilios-Rothschild 1985) han arrojado luz sobre la puede variar según convenga (véanse Tisch y Paris contribución de las mujeres dentro de una variedad 1993 sobre las Filipinas) y las mujeres agricultoras en de sistemas agrícolas, ya sea como administradoras África pueden aumentar su producción de cultivos de la finca, trabajadoras o administradoras de los comerciales, que tradicionalmente es una actividad recursos naturales. Más recientemente, una creciente exclusiva de los hombres, a medida que éstos se cantidad de literatura ha puesto en tela de duda el vuelven más rentables (Saito, Mekonnen y Spurling supuesto de que las familias toman las decisiones en 1994). La experiencia en los proyectos sugiere que conjunto (véanse Alderman y otros 1994, y Haddad, conocer el poder adquisitivo relativo de hombres y Hoddinott y Alderman 1997). Estos trabajos mujeres podría ayudar a predecir el resultado de los muestran la probabilidad de que los formuladores de proyectos de desarrollo y a promover un diseño que políticas no estén en capacidad de predecir con no conduzca al deterioro del acceso y el control de exactitud las respuestas de los individuos a las las mujeres sobre los recursos (von Braun y Webb políticas debido a las diferentes preferencias, así 1989). como a las asimetrías en la distribución de derechos, En este capítulo se argumenta que los recursos y responsabilidades dentro de los hogares. formuladores de política deberían tomar en cuenta los En muchas sociedades el género es un aspectos de género al diseñar políticas en las áreas de determinante importante de la distribución de alimentos, agricultura y recursos naturales. La derechos, recursos y responsabilidades entre evidencia empírica muestra que reducir las individuos, familias y comunidades (Moser 1989). desigualdades entre hombres y mujeres en cuanto al En vista de que esta distribución se determina capital humano y fisico puede aumentar 186 187 Importancia de los aspectos de género para el desarrollo rural con sostenibilidad social y ambiental considerablemente la eficiencia y la productividad en vista de que la tierra, por lo general, sirve como agrícolas. Asimismo, abordar las desigualdades que garantía en los mercados crediticios. subyacen a la distribución de los derechos de El acceso al créditó, tanto formal como informal, propiedad entre hombres y mujeres puede ser incide de manera importante sobre la capacidad de fundamental no sólo para aumentar la productividad, lograr un nivel de vida estable y llevar a cabo sino para lograr la sostenibilidad social y ambiental. actividades productivas. El crédito tiene particular El segundo grupo de efectos también es importante: importancia durante la temporada de siembra, cuando en este capítulo se muestra que los aumentos en los se deben adquirir los insumos de semillas y fondos en ingresos cuando éstos son controlados por las efectivo, así como en la temporada baja, antes de la mujeres, tienen mayor impacto tanto en la seguridad cosecha, cuando se agotan las existencias de alimentaria del hogar como en las inversiones en alimentos. El crédito también puede ser esencial para salud y educación infantil. Finalmente, prestar ayudar a ajustar el consumo en caso de una falla en atención a los aspectos de género, al diseñar políticas los cultivos o sequía. y proyectos, es vital para desarrollar proyectos que Los requisitos de garantía, altos costos de sean tanto exitosos como sostenibles. transacción, limitaciones de educación y movilidad, barreras sociales y culturales, y la naturaleza de las Limitaciones en la agricultura específicas al actividades empresariales femeninas, limitan su género capacidad de obtener crédito. Por lo general, las propiedades que sirven como garantía, especialmente A pesar de su importancia en la agricultura, las la tierra, están registradas a nombre de los hombres y mujeres suelen tener niveles menores de capital fisico los objetos valiosos que poseen las mujeres, tales y humano que los hombres. Asimismo, en muchos como joyería, muchas veces no son aceptados por las países en desarrollo las mujeres muestran índices instituciones financieras formales. Los costos de menores de matrícula, alfabetismo y escolaridad. A transacción involucrados en la obtención de un principios de los años 80, la tasa promedio de crédito -costos de transporte, papeleo, tiempo de alfabetismo para los hombres en los países en espera- pueden ser mayores para las mujeres debido desarrollo era superior al 50%, mientras que más de al mayor costo de oportunidad de las actividades a las dos terceras partes de las mujeres seguían siendo deben renunciar. De hecho, en la zona rural de Kenia analfabetas (Seager y Olson 1986). Esta disparidad la distancia para llegar a un banco es un factor sigue siendo mayor en las zonas rurales, donde el importante al determinar la probabilidad de que una índice de escolaridad es menor y persistente, a pesar mujer obtenga un crédito, pero no afecta la capacidad de las altas tasas de rentabilidad privada crediticia de los hombres (Saito, Mekonnen y (Quisumbing 1995) y social que se derivan de educar Spurling 1994). Los menores niveles de educación de a las mujeres (Subbarao y Raney 1996). las mujeres, en comparación con los hombres, su Las leyes que gobiernan los derechos de la mujer falta de familiaridad con los procedimientos para la de poseer tierra y otras propiedades -ya sean legales obtención de créditos, y las barreras sociales y o consuetudinarios- típicamente son más débiles. culturales, pueden restringir su movilidad e Muchas leyes religiosas también discriminan contra interacción con los funcionarios de las instituciones la mujer en este aspecto (véase Agarwal 1994 para crediticias o con los prestamistas, que suelen ser obtener ejemplos de Asia del Sur).2 En muchos países hombres. Asimismo, las mujeres pueden tener un africanos los derechos consuetudinarios de la mujer acceso restringido al crédito debido a que su con respecto del uso de la tierra los recibe del esposo principal función es atender el hogar y a que los o de su familia, y están basados en la posición que riegos asociados con la crianza de hijos limitan sus ocupan dentro de un grupo emparentado y, en opciones a empleos intermitentes, lo cual las particular, en su relación con un familiar varón convierte en clientes de riesgo para los bancos. (padre, hermano, esposo). Estos derechos autorizan a Además, las mujeres tienden a involucrarse en la la mujer a cultivar la tierra, a menudo a cambio de producción de cultivos con úna baja rentabilidad trabajo en los terrenos de su esposo o de otro relativa, por lo que no están incluidas en los pariente. Sin embargo, estas costumbres autóctonas programas crediticios del sector formal. La exclusión han sido modificadas por los colonizadores de de grupos locales, como asociaciones de agricultores, occidente, quienes introdujeron la propiedad privada les impide recibir crédito y servicios de extensión, mediante el registro de tierras y, muchas veces, al particularmente si el funcionario de extensión juega otorgar títulos de propiedad, discriminaban contra la un papel importante en el otorgamiento de créditos. mujer. Asimismo, debido a que la mujer Asimismo, los funcionarios de extensión tienden a generalmente obtiene los derechos de propiedad por favorecer a los propietarios de tierras (Agarwal 1994) medio de un pariente varón, no hay garantía de que quienes raras veces son mujeres, con lo que a los vayan a conservar estos derechos en caso de muerte o hombres se les da acceso preferencial a la divorcio. Además, un estudio realizado en familias de información. Kenia y Nigeria (Saito, Mekonnen y Spurling 1994) A pesar del importante papel de las mujeres como determinó que más hombres que mujeres jefes de administradoras y trabajadoras agrícolas, ya sea familia, y más agricultores que agricultoras, están en como mano de obra familiar o por contrato, pocas capacidad de ejercer plenamente sus derechos sobre veces han sido beneficiadas con los servicios de la tierra. La ausencia de derechos formales y el extensión. A menudo, los sistemas de extensión menor tamaño de los terrenos cultivados por las tradicionales basados en un solo producto no toman mujeres pueden ser elementos de crucial importancia, en cuenta los cultivos y las actividades en las que Agnes R. Quisumbing, Lynn R. Brown, Lawrence Haddad, y Ruth Meinzen-Dick 188 participan las mujeres. En contraste, los servicios de Eficiencia técnica de los agricultores y las extensión rural o comunitaria pueden abarcar el agricultoras amplio espectro de actividades en las que participan las mujeres, pero corren el riesgo de abordar de En numerosos estudios se ha determinado que en los manera superficial ciertas tareas específicas. casos en que los hombres y las mujeres administran Asimismo, los sistemas de extensión en muchos parcelas separadas, como ocurre en muchos sistemas países en desarrollo están sobrecargados; a finales de agrícolas africanos, las parcelas controladas por los 80, la relación en África, Asia, el Cercano Oriente mujeres tienen menores rendimientos que aquellas y América Latina era de un agente para cada 2.000 ó cultivadas por hombres. Los estudios sobre la 3.000 agricultores (Saito y Spurling 1992). Por el eficiencia técnica de los agricultores hombres y contrario, en Europa y América del Norte, un agente mujeres sugieren que esto se debe a que el nivel de de extensión atendía entre 300 y 400 agricultores. uso de insumos en las parcelas cultivadas por mujeres Además, las mujeres están poco representadas entre es menor, y no a que existan diferencias inherentes los agentes de extensión; ya que incluso en regiones en cuanto a las destrezas administrativas de hombres con una larga tradición de agricultoras, como Africa y mujeres. Por ejemplo, estudios en Kenia, Corea, a principios de los 90, sólo 11% del personal de Nigeria y Tailandia (resumidos en el Cuadro 15.1) extensión y 7% del personal de extensión en el muestran que las agricultoras son igualmente campo estaba constituido por mujeres. Asimismo, a eficientes que los hombres, una vez que se han pesar de que trabajadoras de extensión pueden haber controlado las características y los niveles de insumo sido capacitadas en aspectos de agricultura, muchas individuales (Moock 1976, Saito, Mekonnen y veces se les ordena brindar asesoría sólo en temas de Spurling 1994, y Jamison y Lau 1982). economía doméstica. Esto puede restringir los Aumentar el nivel de capital físico y humano de mensajes de extensión que reciben las agricultoras, las mujeres puede generar importantes beneficios, quienes se ven limitadas en su interacción con los como lo sugieren las simulaciones realizadas con hombres que prestan servicio como agentes de coeficientes de las funciones de producción extensión y prefieren interactuar con agentes estimadas en los estudios citados. Las simulaciones mujeres. realizadas utilizando los coeficientes de Moock Finalmente, el tiempo es un recurso escaso para (1976) para mujeres sugieren que si las agricultoras las mujeres de las zonas rurales. Muchos estudios han que siembran maíz recibieran características de la documentado las largas horas que invierten en muestra promedio y niveles de insumo, su actividades productivas en comparación con los rendimiento aumentaría un 7%. Si recibieran los hombres (Brown y Haddad 1995 y McGuire y niveles de insumos y otras condiciones de los Popkin 1990). En África las mujeres pasan hasta 2 hombres, los rendimientos aumentarían un 9%. horas cuidando a los niños, 3 horas preparando la Ofrecer a todas las mujeres al menos un año de comida, y 2 horas buscando combustible y agua. En educación primaria aumentaría los rendimientos un Asia rural las actividades de procesamiento de 24%, lo que refleja los beneficios de brindar alimentos toman de 2 a 3 horas al día, y en las zonas educación primaria en un entorno en el que las rurales de Bangladesh las mujeres pasan hasta 6 mujeres tienen niveles de educación muy bajos. Las horas diarias recogiendo agua. En los sitios donde las simulaciones con los coeficientes de Saito, condiciones de nutrición de las mujeres ya están Mekonnen y Spurling (1994) sugieren un 22% de comprometidas, o están en peligro, las labores que aumento en los rendimientos de las mujeres en exigen mucho esfuerzo fisico pueden tener parcelas de maíz, frijoles y capuí, si éstas recibieran considerables efectos negativos sobre su estado de las condiciones y los niveles de insumos de los nutrición, como lo sugirieron Higgins y Alderman hombres. Aumentar el área de la tierra y el uso de (1997) con base en un estudio hecho en Ghana. La fertilizantes a los niveles de los hombres gran cantidad de responsabilidades de las mujeres en incrementaría los rendimientos de las mujeres un zonas rurales, a menudo, impone restricciones de 10,5% y 1,6%, respectivamente. Sin embargo, estos tiempo y energía sobre su participación en programas estudios no toman en cuenta la relación entre la diseñados para aumentar sus ingresos y en su aplicación de insumos y las características de los disposición de adoptar nuevas tecnologías. agricultores. En vista de que cuanta más educación tenga un agricultor más dispuesto está a adoptar Productividad y eficiencia nuevas tecnologías y a aplicar insumos modernos, la contribución de tales insumos puede exagerarse, El control limitado de las mujeres sobre los recursos mientras que la contribución de la educación puede productivos tiene importantes consecuencias para la ser subestimada. Es posible que esto le reste productividad agrícola. La evidencia econométrica importancia a las consecuencias de invertir menos en sobre diferencias de género en la productividad la educación de las mujeres en zonas rurales. agrícola sugiere la importancia de invertir en las La literatura más reciente sugiere que la asimetría mujeres, aumentado su capital humano mediante la de funciones y obligaciones dentro del hogar, educación y la extensión e incrementando su acceso a particularmente en los sistemas agrícolas africanos, insumos fisicos y fmancieros (Quisumbing 1995, puede explicar los bajos rendimientos de las mujeres 1996). agricultoras. Un estudio realizado en Burkina Faso 189 Importancia de los aspectos de género para el desarrollo rural con sostenibilidad social y ambiental (Udry 1996) determinó que los rendimientos de las hombres. Las diferencias en los rendimientos se parcelas controladas por mujeres son menores que los deben a una menor intensidad en el uso de insumos de parcelas familiares similares sembradas con el en las parcelas administradas por mujeres: mucho mismo cultivo en el mismo año pero controladas por menos mano de obra masculina por hectárea en las Cuadro 15.1. Estudios de la función de producción con cálculos de las diferencias en eficiencia técnica entre hombres y mujeres Definición de la Estudio Muestra Variable de sexo Coeficiente variable dependiente Kenya Moock (1976) Todos los agricultores: Dummy de mujer x logaritmo Logaritmo de la hombres 101; de área sembrada con maíz 0,090 producción de mujeres = 51 Dummy de mujer x logaritmo maiz por acre de la población de plantas -0,280* por acre Dummy de mujer x logaritmo 0,108*** del insumo mano de obra por acre 0,167*** Dummy de mujer x dummy de educación primaria -0,028 Dummy de mujer x logaritmo del índice del contacto de la extensión Bindlish y Todos los agricultores: Dummy de mujer cabeza de -0,022 Logaritmo (In) de la Evenson (1993) hombres cabeza de familia producción de familia = 434; cultivos en 1990 mujeres cabeza de familia = 241 Saito, Mekonnen, Todos los agricultores: Dummy de agricultor hombre -0,017 Logaritmo del valor y Spurling hombres =306; total de la (1994) mujeres = 147 producción de cultivos en el plano del agricultor Nigeria Saito, Mekonnen, Todos los agricultores: Dummy de agricultor hombre -0,130 Logaritmo del valor y Spurling cantidad de total de la (1994) agricultores = 226; producción en el hombres = 210; plano del agricultot mujeres= 15 Corea, Rep. Federal de Jamison y Lau Fincas mecanizadas = Dummy de agricultor hombre 0,95*** Logaritmo del valor (1982) 1.363 (90,2% de cabeza de familia de la producción hombres cabeza de agrícola familia) Fincas no mecanizadas Dummy de hombre cabeza de 0,059 Logaritmo del valor = 541 (87,6% familia de la producción hombres cabeza de agrícola familia) Tailandia Jamison y Lau Fincas con insumos Dummy de hombre cabeza de 0,076 Logaritmo de la (1982) químicos = 91 (97,7% familia producción hombres cabeza de (kilogramos) familia) Fincas sin insumos Dummy de hombre cabeza de 0,269 Logaritmo de la quimicos = 184 familia producción (99,5% hombres (kilogramos) cabeza de familia) * Significativo al 10%. ** Significativo al 5% t * * Significativo al 1%. Agnes R. Quisumbing, Lynn R. Brown, Lawrence Haddad, y Ruth Meinzen-Dick 190 parcelas de mujeres que aquellas controladas por diferencias en la intensidad de los insumos, entre hombres. La mano de obra infantil y la mano de obra parcelas manejadas por hombres y aquellas no remunerada también se aplican en forma más manejadas por mujeres, persisten incluso después de intensa a las parcelas controladas por hombres. tomarse en cuenta la calidad de la tierra, el error de Finalmente, casi todo el fertilizante se concentra en medición o el comportamiento de manejo del riesgo. las parcelas controladas por hombres, aún cuando el Si en el hogar se tuvieran objetivos y preferencias producto marginal del fertilizante disminuya. Estas comunes los factores de producción serían asignados de manera eficiente entre las distintas actividades comunicación personal). Las simulaciones realizadas productivas de la familia. Las intensidades de sugieren que un aumento del 10% en el porcentaje de insumos constantemente mayores en las parcelas mujeres que han completado la enseñanza primaria administradas por hombres sugieren una mala conduce a un incremento del 6% en la adopción asignación de recursos familiares, lo cual obedece al temprana y del 14% en la adopción tardía. Aumentar hecho de que existen más incentivos para que los el nivel de educación de las mujeres también tiene individuos alcancen buenos resultados en sus más impacto sobre la adopción que elevar el tamaño propias parcelas, así comoprocesos de asignación de las parcelas -un 10% de aumento en la tierra imperfecta de mano de obra dentro del hogar. Los arable amplía la adopción temprana sólo en 2% y la cálculos muestran que, de reasignarse en las parcelas adopción tardía en 6%. los factores de producción actualmente en uso, se Ofrecer educación primaria universal también aumentaría el valor de la producción familiar entre puede estimular la adopción temprana por parte de un 10% y un 20% (Alderman y otros 1995). las agricultoras mujeres, a quienes es más probable que imiten otras mujeres. Otras simulaciones de Adopción de tecnología por parte de agricultores y Burger y Gunning sugieren que las mujeres agricultoras encargadas de tomar decisiones no responden ante los aumentos en la adopción temprana por parte de En algunos países, especialmente donde las nuevas agricultores hombres. Esto coincide con otros tecnologías están asociadas con cultivos o actividades resultados que indican que el conocimiento previo y "masculinas", las mujeres son menos propensas a la adopción de tecnología, particularmente por parte adoptar nuevos cultivos o tecnologías. Las mujeres de agricultores del mismo sexo, también aumentan que administran fincas tienden menos a cultivar café las probabilidades de adopción. La importancia de en Kenia y a criar ganado en Tanzanía, pero son los efectos de copia dentro de un mismo género igualmente propensas a poseer ganado en Kenia y a destaca la necesidad no sólo de contar con más cultivar café o cacao en Cóte d'lvoire (Appleton y agentes de extensión mujeres para que trabajen con otros 1991). Las agricultoras en Zambia propenden las agricultoras mujeres, sino de que se elijan más menos a utilizar bueyes en los cultivos (Jha, Hojjati y mujeres agricultoras como puntos de contacto. La Vosti 1991) debido a que el arado es una actividad importancia de las cooperativas y de los servicios de tradicionalmente masculina. Sin embargo, las extensión en muchos de estos estudios enfatiza la mujeres pueden adoptar más fácilmente tecnologías necesidad de brindar infraestructura de apoyo a las relacionadas con las tareas que realizan, sobre todo si zonas rurales. el agente de extensión es una mujer. La evidencia de La mayoría de los estudios revisados también Kenya sugiere que las mujeres agricultoras tienden sugiere que los agricultores con áreas de cultivo más igualmente a poner en práctica los consejos técnicos extensas y herramientas de mayor valor son más de los agentes de extensión, e incluso están más propensos a adoptar nueva tecnología. En la medida dispuestas a adoptar prácticas relativamente en que las agricultoras tengan menos educación, complejas, como la estercoladura, el uso de químicos menos acceso a la tierra y menos herramientas, y el control de barrenadores del tallo (Bindlish y tenderán menos a adoptar nuevas tecnologías. Un Evenson 1993). Otro estudio realizado en Kenya área relativamente inexplorada es la medida en que (Saito, Mekonnen y Spurling 1994) indica que las los derechos de poseer tierra y árboles son más mujeres agricultoras son más propensas a adoptar débiles, disminuyen los incentivos para adoptar semillas mejoradas y a utilizar agroquímicos. En cultivos permanentes de mayor valor y prácticas Nigeria, si bien los agricultores hombres usan más agrícolas con sostenibilidad ambiental. insecticida, tanto hombres como mujeres son igualmente propensos a utilizar fertilizante. Derechos de propiedad y recursos naturales A pesar de la evidencia confusa sobre la adopción de tecnología según el género, la mayoría de los La distribución de derechos de propiedad sobre la estudios indican que los agricultores con más tierra y sobre los recursos naturales está detrás de las educación están más inclinados a adoptar nuevas diferencias del control ejercido por hombres y tecnologías. En Kenya las mujeres con más mujeres sobre los recursos productivos. Tomar en educación, en particular, son más propensas a cuenta las asimetrías de género en cuanto al control cultivar café. Elevar el nivel de educación de las sobre los recursos no sólo mejora la productividad, la agricultoras, dándoles una educación primaria equidad y el desarrollo humano, sino que es esencial universal, tiene más efectos marginales sobre las para la sostenibilidad ambiental. Uno de los probabilidades de adoptar el cultivo del café que argumentos básicos para prestar atención a los elevar el nivel de educación de todos los agricultores, derechos de propiedad es que una propiedad segura debido a que en África las mujeres suelen tener alienta la inversión, lo cual conduce a un uso más niveles de educación inferiores (Burger y Gunning, productivo y sostenible del recurso (véanse Besley 191 Importancia de los aspectos de género para el desarrollo rural con sostenibilidad social y ambiental 1995 y Place y Hazell 1993). Pero si a las mujeres se recurso. La tala de árboles suele ser una forma de les impide el acceso a ciertas posibilidades de establecer derechos de propiedad en sistemas de inversión (por ejemplo, para la siembra de árboles) o tenencia comunales en África, pero en la mayoría de bien si saben que determinadas inversiones y las sociedades esta tarea pertenece casi de manera aumentos en la productividad conllevan a la pérdida exclusiva a los hombres e impide a las mujeres del acceso a la tierra, la falta de seguridad de la establecer derechos de propiedad. En otros casos, propiedad puede ser una barrera a la productividad y sembrar árboles para evitar la erosión del suelo o a los incentivos para mantener el recurso a lo largo mejorar la producción requiere derechos de del tiempo. Muchas veces esto sucede cuando la propiedad claramente definidos. Incluso el uso de las agricultura se comercializa, especialmente donde la zonas de pastoreo comunales puede requerir el producción de alimentos está bajo el control de las acceso a otros medios de producción mujeres, pero los ingresos provenientes de los complementarios, tales como animales para el cultivos comerciales van a dar a manos de los pastoreo, favoreciendo a las personas que poseen más hombres (por ejemplo, véanse Chambers y Morris recursos (véase Brouwer 1995). 1973 y Dey 1981). Examinar los insumos complementarios que se Las políticas oficiales con respecto del requieren para obtener derechos arroja luz sobre las otorgamiento de derechos del estado varían desde barreras existentes para lograr un acceso equitativo. favorecer a los hombres (como sucede en muchos El otorgamiento de títulos exige tener conexiones sistemas de riego; véase Zwarteveen 1997) hasta dar políticas y conocimiento, tanto como dinero en preferencia a las mujeres. Incluso cuando las políticas efectivo. Incluso la propiedad común o los recursos oficiales de asignación de derechos del estado son de libre acceso pueden requerir ciertos bienes neutrales con respecto del género, las mujeres pueden privados para ser explotados (por ejemplo, las tierras tener dificultades para adquirir esos derechos (véanse de pastoreo necesitan ganado, las pesquerías Lastarria-Cornhiel 1997). Las limitaciones de acceso requieren botes de pesca, las aguas freáticas necesitan incluyen el dinero (en los casos en que se hacen pozos y bombas). Para crear un campo de juego pagos administrativos legales o ilegales), poco nivelado para las mujeres, quizá se deba bregar con conocimiento sobre las instituciones públicas y la estos obstáculos tanto como con las reglas y leyes distancia, la cual puede restringir más a las mujeres formales relacionadas con la tenencia de recursos. debido a que obtienen menos educación y una Estos problemas tienen que ver principalmente movilidad limitada. El acceso limitado también con los derechos formales de control, tales como la obedece a las expectativas tradicionales sobre el exclusión, la venta y la disponibilidad de tierra para lugar que ocupa la mujer y el comportamiento que la otros. El acceso de las mujeres a los recursos para mantiene en el ámbito de lo privado (véase desarrollar sus propias actividades productivas y Freudenberger 1994). reproductivas es más prevaleciente que su control Las razones que explican la divergencia entre la sobre ellos. Los patrones de acceso son más equidad de facto y de jure revisten particular complejos y tienen más matices. Es en los derechos importancia para el diseño de programas. Por informales de uso que es más probable ver la ejemplo, adquirir derechos sobre los recursos flexibilidad y las sutilezas que caracterizan la práctica mediante la contribución con mano de obra en la realidad. Sin embargo, el proceso de formalizar ("aportación en mano de obra") parece ser una vía los derechos de propiedad mediante la privatización y más equitativa que la compra en efectivo o la el otorgamiento de títulos sobre los recursos reduce el herencia para las familias y los individuos de escasos complejo grupo de recursos a un solo derecho recursos. Pero esto no siempre ocurre en la realidad. unitario. Cuando no se reconocen los derechos de uso Las mujeres también pueden estar limitadas de consuetudinario, muchas mujeres y usuarios tiempo (debido principalmente a sus marginales pierden. El efecto de las relaciones de responsabilidades domésticas adicionales) para género sobre los derechos de propiedad, formales e contribuir con mano de obra en proyectos de informales, sugiere que los formuladores de política irrigación, siembra de árboles y desarrollo de tierras. necesitan ver más allá de los derechos legales y Hay una tendencia a idealizar la asignación de pensar en la posibilidad de eliminar las restricciones recursos entre los miembros de la comunidad por basadas en el género con respecto de otros servicios y considerarla bastante equitativa. De hecho, los derechos, que se combinan para limitar el acceso de sistemas de propiedad comunal por lo general se las mujeres a la propiedad (Meinzen-Dick y otros aseguran de que todas las familias posean algo de 1997). tierra (a pesar de que los derechos de las mujeres También existe la necesidad de explorar pueden estar subordinados a los de los hombres; alternativas para la tenencia absoluta que permitan véanse Lastarria-Cornhiel 1997). Los pobres patrones de uso más flexibles, lo cual puede dependen fuertemente de los recursos de propiedad beneficiar tanto a hombres como a mujeres. Para común, como los pastizales y los bosques disponibles hacer esto se requieren buenos ejemplos de arreglos para los miembros de una comunidad (Jodha 1992) y de tenencia que acomoden a múltiples usuarios. En muchas comunidades tienen reglas para que a nadie vista de que muchos de estos arreglos son se le niegue el acceso al agua potable. Sin embargo, tradicionales y no reglamentarios, es necesario contar las reglas de una comunidad con respecto del estatus con más documentación escrita que se pueda adecuado de las mujeres podrían ser los principales distribuir a los formuladores de política y a otras obstáculos para el control de ellas sobre los recursos, personas que se ocupan de dar forma a estos arreglos especialmente los derechos independientes sobre un de tenencia. Al respecto, revisten especial Agnes R. Quisumbing, Lynn R. Brown, Lawrence Haddad, y Ruth Meinzen-Dick 192 importancia los ejemplos en donde el recurso o los compuestos por mujeres han invertido en bombas de productos de ese recurso han penetrado el mercado, agua, lo que les ha permitido utilizar o vender aguas en lugar de sólo los productos de subsistencia con freáticas (van Koppen y Mahmud 1995). Asimismo, una demanda más limitada. la acción colectiva puede generar cambios en las Si vemos específicamente los usos que las reglas, permitiendo a mujeres individuales obtener mujeres dan a los recursos naturales, podemos derechos más sólidos sobre el recurso (véase observar una variedad más amplia de éstos y, por Agarwal 1994 para obtener buenos ejemplos del sur ende, obtenemos una idea más exacta de la de Asia). Si bien existen gran cantidad de productividad. Los setos, humedales, bosques y otros organizaciones no gubernamentales (ONG) y grupos nichos, son fuentes para la obtención de alimento, locales de autoayuda, algunos asuntos importantes combustible, paja para los techos, juncos para esteras con respecto de cada área son la presencia (o o plantas medicinales de particular importancia para ausencia), forma, objetivos y afiliación a las mujeres (Rocheleau y Edmunds 1997). En un organizaciones femeninas como vehículos para análisis convencional, puede parecer que los aprender más sobre el papel de las mujeres, sus regímenes de propiedad y los sistemas de necesidades y como una base potencial para que administración de recursos que maximizan la hagan valer sus necesidades. producción de un único producto son los que La otra cara de este problema tiene que ver con la proporcionan mayores beneficios, pero cuando integración de las mujeres como titulares de derechos vemos el espectro completo de usos, la producción de y tomadoras de decisiones en instituciones otros regímenes de propiedad puede tener un valor tradicionalmente dominadas por hombres, para la superior. Por ejemplo, si consideramos únicamente administración colectiva de los recursos. Las políticas los troncos comercializados como el producto de un que pasan la autoridad para la administración de bosque no estamos tomando en cuenta el valor total recursos del estado a las instituciones locales dan aún del forraje, las frutas, "productos silvícolas menores" más importancia al funcionamiento eficaz de estas y astillas combustibles. Si medimos sólo la últimas. Sin embargo ¿de qué manera la composición producción de cereales de un sistema de riego no de géneros de las instituciones locales afecta su estamos tomando en cuenta los huertos, el agua para fortaleza y efectividad? La emigración masculina o la el ganado, los sistemas domésticos para el diversificación de la agricultura hacen que esto sea abastecimiento de agua, y muchas actividades cada vez más importante en muchas partes del familiares para las cuales las mujeres extraen agua mundo. del sistema. No reconocer el valor de estos recursos, Una pregunta relacionada es si las mujeres están o bien los derechos consuetudinarios de sus usuarios, mejor al integrarse a grupos ya existentes, dominados puede reducir tanto la productividad como la equidad por hombres, o si deberían establecer sus propios de los sistemas de administración. grupos para administrar los recursos (viveros, acción En muchos casos, la acción colectiva de las forestal social). Las diferentes funciones y mujeres ha sido clave para asegurar sus derechos, ya responsabilidades de las mujeres pueden perjudicar sea como grupo o como individuos. Cuando las su habilidad de integrarse exitosamente a grupos mujeres se ven impedidas de poseer tierra en forma mixtos. En 1992 una cooperativa de productores de individual, pueden tener la posibilidad de obtener una alimentos establecida en Gbefi, Ghana, con parcela como parte de un grupo de mujeres para financiamiento proveniente de una donación que utilizarla, por ejemplo, como jardín o vivero tenía como condición que el 50% de los miembros colectivo. En Bangladesh los grupos de riego fueran mujeres, tuvo una membresía inicial Cuadro 15.2. Efectos de los ingresos o bienes de hombres o mujeres sobre el bienestar familiar Efecto de los Efecto de los Relación del efecto de ingresos o ingresos o los ingresos/los bienes bienes de las bienes de los de las mujeres respecto País y estudio Efecto sobre mujeres hombres al de los hombres África Kenya, Kennedy (1991) Investigación de Positivo n.d. n.d. calorías en el hogar Asia Taiwan, Thomas y Chen (1994) Porcentaje del Negativo Negativo 1,3 presupuesto familiar para la compra de bebidas alcohólicas América Latina Brasil, Thomas (1994) Peso por altura Positivo Positivo 4,2 Brasil, Thomas (1994) Supervivencia del niño Positivo Positivo 18,2 Guatemala, Katz (1992) Gastos en alimentos Positivo Positivo 2 n.d. Datos no disponibles. 193 Importancia de los aspectos de género para el desarrollo rural con sostenibilidad social y ambiental Cuadro 15.3. Resumen de estudios recientes sobre los efectos de los ingresos, bienes y crédito de la mujer en elementos de bienestar seleccionados País Estudio (información Cálculos y prueba Conclusión Comentarios anual) Rogers, Swindale y Honduras Cuadrados mínimos ordinarios: "Si controlamos el nivel de ingresos, el porcentaje No hay instrumentalización de la Ohri-Vachaspati (1993- efecto del porcentaje de de ingresos generados por la madre del niño participación del ingreso femenino (1996) 1994) ingresos generados por la tiene un efecto positivo sobre la nutrición ... el madre sobre niños en edad efecto positivo ... disminuye a medida que el preescolar con estandarización niño crece". (p. 150) de peso por edad Pitt y Khandker Bangladesh Peso del muestreo exógeno con "El conjunto de variables del crédito a mujeres es Las estimaciones y el muestreo (1995, 1996) (1991-92) efectos fijos de máxima estadísticamente significativo en siete de ocho sirven para identificar el impacto verosimilitud: Pruebas para casos a un nivel porcentual del 0,05. Por el promedio del programa crediticio; determinar el impacto contrario, el conjunto de variables del crédito a la clave es sacar muestras de diferencial del crédito a hombres es significativo en tres de ocho casos familias en programs rurales que hombres y mujeres de las ONG ... la hipótesis de que los parámetros de no pueden ser elegidas debido a en ocho elementos-educación otorgamiento de crédito a hombres y mujeres algunas limitaciones exógenas. (tal de niños y niñas, aporte de son iguales para cada uno de estos tres como restricciones a la posesión mano de obra femenina y programas (ONG) es rechazada sólo en cuatro de tierras en ausencia de un masculina, gasto doméstico casos: la oferta de mano de obra femenina, mercado de tierras) total, uso de anticonceptivos, bienes femeninos no relacionados con la tierra, fertilidad y valor de bienes anticoncepción y fertilidad." (p. 41) femeninos no relacionados con la tierra El consumo familiar aumenta en Tkl8 por cada TklO0 que recibe una mujer en préstamo y Tkl 1 que recibe un hombre (Pitt y Khandker 1995) Ward-Batts (1996) Reino Unido Cuadrados mínimos ordinarios y Seguimiento a los trabajos de Lundberg, Pollak y El gasto total no ha sido (1973-76 y Tobit: ¿El presupuesto Wales (1997) instrumentalizado; los cambios en 1980-82) asignado a 23 bienes se ve Fuertes impactos negativos sobre la ropa de otras políticas no se tomaron en afectado por la variable del hombres, el tabaco y la vivienda; fuertes cuenta plenamente (impuesto dummy en casos de cambios de impactos positivos sobre la ropa para niños, el sobre el valor agregado) política en el Reino Unido en combustible y los alimentos del hogar. cuanto a la asignación de beneficio a los niños (de hombres y mujeres a mujeres)? Agnes R Quisumbing, Lynn R Brown, Lawrence Haddad, y Ruth Meinzen-Dick 194 Doss (1997) Ghana Cuadrados mínimos ordinarios En familias urbanas, los bienes femeninos tienen un El gasto total no ha sido (1991-92) y logit: ecuaciones de considerable impacto sobre siete de ocho instrumentalizado; bienes asignaciones presupuestarias categorías presupuestarias: alimentos (+), alcohol cuentas de ahorro y los (-), educación (+), recreación (-), tabaco (-), negocios son controlados por hogar (+) y varios (-); en familias rurales, las el hogar; la asignación de la tierras de las mujeres tienen un considerable propiedad sobre los bienes impacto sobre los alimentos (+), el alcohol (-), la supone que el conocimiento y recreation (-), el tabaco (-) y dosis completas de la responsabilidad por los vacunas (+). En hogares rurales, los bienen negocios igualan el control femeninos afectan considerablemente cuatro de ocho categorías presupuestarias: alimentos (+), alcohol (-), recreación (-), tabaco (-) y educación de los hijos (+) Wang (1996) Zambia Variables instrumentales de El ingreso de la madre aumenta el peso por edad de En vista de que los métodos de (1991-93) efectos fijos las niñas más que el de los niños; el ingreso del efectos fijos utilizados sólo padre aumenta el peso y la altura por edad de los pueden examinar los efectos niños más que el de las niñas; la diferencia entre diferenciales del ingreso de la estos efectos diferenciales sólo es significativa madre y el padre sobre las para el peso por edad a un nivel del 10%, para la mediciones antropométricas altura por edad, el efecto diferencial del ingreso del niño, es necesario usar los de hombres y mujeres es muy distinto métodos del panel IV para permitir la instrumentación de las variables de invariables en el tiempo- (por ejemplo, el estimador Hausman-Taylor) Gammage (1997) Nigeria Logit univariado Asociación de contribuciones del ingreso de las Se necesita un análisis (1996) mujeres con decisiones sobre salud reproductiva y multivariado para controlar fertilidad: hay subconjuntos de estas asociaciones otros factores observables y no significativos y positivos, mientras que no hay observables ninguno de ellos que sea negativo y significativo 195 Importancia de los aspectos de género para el desarrollo rural con sostenibilidad social y ambiental recursos naturales, tienen costos en términos del abrumadora mayoría de casos los efectos del crédito sacrificio de ingresos provenientes de la producción otorgado a las mujeres, en comparación con el agrícola y el potencial para un manejo sostenible de otorgado a los hombres, son los esperados, es decir, los recursos naturales. Los factores que impiden el mayor suministro de mano de obra femenina, mayor aumento de los ingresos de las mujeres también acumulación de bienes femeninos no relacionados pueden tener importantes consecuencias sobre la con la tierra, mayor uso de anticonceptivos y menor seguridad alimentaria, el bienestar individual y la fertilidad. Asimismo, en 2 de cada 3 programas se inversión en el capital humano de la próxima encuentra un resultado de peso en relación con el generación. Un creciente grupo de evidencias indica consumo familiar total. De hecho, para uno de los que las mujeres gastan una mayor proporción de sus programas, dirigido por el Grameen Bank, el ingresos en cosas relacionadas con la alimentación y consumo familiar total aumenta en Tkl8 por cada la nutrición familiar. Una serie de estudios realizados TklOO prestados a una mujer, y en Tkl 1 por la en los años 80 sugiere que las mujeres y los hombres misma cantidad prestada a un hombre (Pitt y gastan el ingreso que está bajo su control en forma Khandker 1995). El estudio de Doss (1997) sistemáticamente distinta (Guyer 1980 y Dwyer y determinó que en la zona rural de Ghana una mayor Bruce 1988). Las mujeres típicamente gastan gran proporción de los bienes controlados por las mujeres parte de sus ingresos en alimentos y en el cuidado de aumenta las partidas presupuestarias asignadas a la la salud infantil, así como en otros productos de compra de alimentos y mejora la educación infantil; consumo familiar. Por el contrario, los hombres y reduce el presupuesto para el alcohol, la recreación retienen un control discrecional sobre una mayor y el tabaco. En armonía con la literatura anterior, parte de sus ingresos para gastos personales. Estos Wang (1996) encontró que en Zambia el ingreso de estudios han sido confirmados por otros más la madre aumenta el peso por edad en bebés niñas recientes que brindan medidas cuantitativas de los más que en bebés varones, mientras que el ingreso diferentes efectos de los ingresos de hombres y del padre aumenta el peso y la estatura por edad, en mujeres. Muchos de estos estudios ya han intentado niños más que en niñas. controlar los factores que no se pueden observar en el ¿Por qué los hombres y las mujeres tienden a plano familiar y comunitario, así como la gastar sus ingresos en forma distinta? Las normas endogeneidad del ingreso femenino.4 culturales y sociales pueden asignar a las mujeres el 1 La evidencia proveniente de África, Asia y papel de "guardianas", encargadas de asegurar que América Latina muestra que el ingreso de las mujeres los miembros de un hogar, especialmente los niños, tiene un mayor efecto sobre la seguridad alimentaria reciban una cantidad adecuada de los alimentos del hogar y la nutrición de los niños en edad disponibles. En forma alternativa, las mujeres pueden preescolar que el ingreso de los hombres (véase el preferir gastar más en las necesidades diarias de los Cuadro 15.2). En la zona suroccidental de Kenya, niños porque pasan más tiempo con ellos. Las para un nivel determinado de ingreso familiar, el mujeres también enfrentan limitaciones distintas a las ingreso que es controlado por las mujeres tiene un de los hombres. Por ejemplo, para minimizar las efecto positivo e importante sobre el consumo demandas competitivas sobre su tiempo, las mujeres familiar, mientras que el de los hombres tiene un gastan más en alimentos porque compran calorías efecto negativo (Kennedy 1991). En forma similar, más caras que les toma menos tiempo preparar. en Taiwán (China) el ingreso de las mujeres tiene un Finalmente, las mujeres y los hombres pueden tener efecto positivo e importante sobre el presupuesto flujos de ingreso diferentes y, por lo tanto, costos de familiar asignado a la compra de productos básicos y transacción diferentes. En otras palabras, debido a a la educación, y un efecto negativo sobre el que el ingreso de las mujeres tiende a llegar con más presupuesto asignado a la compra de alcohol y frecuencia y en menor cantidad, podría gastarse más cigarrillos (Thomas y Chen 1994). En Guatemala, los fácilmente en las necesidades diarias del hogar que ingresos anuales promedio provenientes de la un ingreso estacional de mayor monto, el cual suelen exportación de cultivos no tradicionales aumentarían recibir los hombres y se gasta en artículos más al doble los gastos en alimentos de una familia, si costosos (Hamilton, Popkin y Spicer 1984). Un estos fueran controlados por las mujeres y no por sus estudio reciente probó esta hipótesis controlando los esposos (Katz 1992). Finalmente, el efecto de los flujos de ingreso percibidos por hombres y mujeres ingresos no percibidos por las mujeres sobre las en Níger (Hopkins, Levin y Haddad 1994). Los probabilidades de supervivencia infantil en Brasil es resultados indican que el ritmo de los flujos de casi 20 veces mayor que el de los ingresos no ingresos femeninos tiene un efecto importante sobre percibidos por los hombres (Thomas 1994). los gastos familiares totales y los gastos en alimentos En trabajos más recientes, resumidos en el Cuadro en una temporada determinada, mientras que el ritmo 15.3, se ha intentado controlar la posibilidad de que de los flujos de los ingresos masculinos no tiene los programas gubernamentales sean establecidos efecto alguno. Lo anterior sugiere que las mujeres como resultado de las características de una tienen menos acceso que los hombres a recursos que comunidad en lugar de hacerlo al azar (Pitt y tienden a nivelar el consumo, tales como el crédito y Khandker 1996) así como derivar medidas el ahorro. En consecuencia, tanto el ritmo de los alternativas para generar ingresos no atribuibles a la ingresos familiares totales como el flujo de ingresos mano de obra con base, por ejemplo, en la posesión según el género influyen sobre los gastos en de bienes (Doss 1997). En un estudio realizado por alimentos por temporada. Pitt y Khandker (1996) sobre 3 programas de crédito ¿Cuáles son las políticas y las consecuencias de ONG en Bangladesh se determinó que en una programáticas de los impactos diferenciales del Agnes R. Quisumbing, Lynn R. Brown, Lawrence Haddad, y Ruth Meinzen-Dick 196 ingreso de las mujeres? Las consecuencias para el (Peña, Webb y Haddad 1996). Hay dos razones diseño de programas de transferencia son directas: principales para ello: las mujeres no son actores cuando los beneficios de concentrarse en las mujeres económicos aislados y en sí no son un grupo (en términos del objetivo de la intervención) superan homogéneo. Existen numerosos casos de proyectos los costos, entonces se debe optar por este enfoque fracasados. Por ejemplo, cuando se introdujo el riego concentrado. En forma más general, estos resultados en Gambia a principios de los 80 con el fin de destacan el impacto de la condición económica de las aumentar los rendimientos, comercializar la mujeres dentro del hogar sobre una serie de objetivos producción de arroz, y aumentar la participación de de política importantes: reducción de la fertilidad, las mujeres en el ingreso familiar, las iniciativas de la compra de alimentos, nutrición y educación, para comunidad terminaron reduciendo el ingreso nombrar unos pocos. Las secciones anteriores femenino. Previamente, las mujeres eran las que sugieren que excluir a las mujeres de las actividades cultivaban el arroz. Los aumentos en los productivas constituye un desperdicio de talentos que rendimientos hicieron que el arroz se transformara, redundará en una pérdida de la productividad de un cultivo privado bajo el control de las mujeres, económica actual. Los resultados de esta sección en un cultivo comunal controlado por los hombres sugieren que la segunda ronda de impactos derivados (von Braun y Webb 1989 y Dey 1981). Asimismo, de mejorar las oportunidades económicas de las los intentos más recientes por parte de donantes, mujeres, podría ser profunda en términos del dirigidos a salvaguardar el acceso de las mujeres a la mejoramiento de la productividad económica futura - tierra, fueron frustrados por los administradores del mediante la reducción de la fertilidad, mejores proyecto, quienes favorecían a los hombres que eran probabilidades de supervivencia infantil y mayor cabeza de familia en las disputas relacionadas con el capital humano. acceso a la tierra (Dey 1992). Tampoco son las mujeres un grupo homogéneo. Hacia un diseño de proyectos que tome en cuenta La heterogeneidad se hace evidente en las diferencias los aspectos de género de clase y casta, la posesión de tierras o la falta de ellas, alquiler o posesión, el ciclo de vida, orden en el Las secciones anteriores documentaron las que se casan (donde existe la poligamia), la posición sorprendentes diferencias entre hombres y mujeres en de la mujer como cabeza de familia o como parte de cuanto a posesión, acceso y control de bienes, y por una familia dirigida por la pareja o por el hombre, y qué esas diferencias tienen importancia para una la composición de la familia, todo lo cual es fuente amplia gama de resultados como la productividad de variaciones que pueden ser mayores que sus agrícola, la seguridad alimentaria, la sostenibilidad intereses comunes como mujeres (Meinzen-Dick y ambiental y el bienestar humano. Si los formuladores otros 1997). La clase y las relaciones de poder cortan de política y los diseñadores de proyectos siguen transversalmente el género. En México, la ejecutando programas sin tomar en cuenta las privatización de tierras dominadas por los poderosos funciones, responsabilidades y limitaciones de ha marginalizado a los pobres, tanto mujeres como recursos según el género, es poco probable que se hombres, provocando la emigración de estos últimos llegue a alcanzar un crecimiento económico (Goldring 1996). La identidad étnica puede ser sostenible y un desarrollo exitoso. importante, como ocurre en Ecuador, donde las Reconocer estas diferencias, sin embargo, no es mujeres indígenas y mestizas tienen diferentes nada nuevo. La Enmienda Percy a la Ley de niveles de acceso a recursos productivos como la Asistencia Internacional de los EE.UU., aprobada por tierra (Ahlers 1995). el congreso estadounidense en 1973, ordenó la Muchos investigadores y formuladores de integración de las mujeres a las economías políticas, que no están familiarizados con los nacionales, reconociendo que al hacerlo se aspectos de género, utilizan un enfoque "abreviado" mejorarían los esfuerzos de desarrollo así como la para llegar a las mujeres, identificando a las familias condición de las mujeres. En 1975, en la Conferencia encabezadas por mujeres, para quienes deben ofrecer Mundial sobre la Mujer celebrada en Ciudad de beneficios o promover relaciones de equidad. Si bien México, Naciones Unidas declaró que 1976-85 sería puede parecer que estas familias tienen más el decenio de la ONU para las mujeres: igualdad, autonomía, de ninguna forma son más homogéneas desarrollo y paz. La Cuarta Conferencia Mundial que las mujeres en general. Se diferencian no sólo sobre la Mujer, celebrada en Pekín en 1995, por los factores identificados arriba, sino por el estableció una plataforma de acción para que los proceso mediante el cual se convirtieron en familias estados miembros se comprometieran a mejorar la dirigidas por una mujer: divorcio, viudez o condición y el bienestar de las mujeres. Si bien se ha emigración masculina. Para estas mujeres cabezas de aprendido mucho con el paso de los años, queda familia de jure, los patrones de herencia -patrilineal o mucho por hacer. matrilineal- son un determinante importante del No es sorprendente que un enfoque como el grado de acceso y propiedad de los recursos. anterior para reducir las asimetrías se concentrara en Es poco probable formular exitosamente un proyectos y programas dirigidos a la mujer. proyecto o una política sin tomar en cuenta el análisis Desafortunadamente, en la mayoría de los casos este de género5 Esto va más allá de un enfoque Mujer en enfoque no logró mejorar la condición de la mujer el Desarrollo. En este último, se identifican las más eficazmente que políticas anteriores que se diferencias entre hombres y mujeres en cuanto al habían concentrado en la familia y, por lo tanto, acceso a los recursos, la propiedad y el control; en el muchas veces de manera implícita, en los hombres. primero, se reconocen los factores que determinan u 197 Importancia de los aspectos de género para el desarrollo rural con sostenibilidad social y ambiental estas asimetrías y sus consecuencias para los Un análisis de género exitoso en esta etapa individuos, las familias, las comunidades y el temprana garantizará no sólo un buen diseño técnico desarrollo económico (Murphy 1995). En resumen, el sino un buen diseño socioeconómico de los enfoque Mujer en el Desarrollo reconoce un proyectos: un enfoque que tome en cuenta los resultado, mientras que el enfoque Género en el sistemas de producción locales, las bases de recursos Desarrollo reconoce tanto el resultado como sus y el acceso a éstos, la distribución del trabajo, la consecuencias, así como el proceso que conduce a distribución de los beneficios potenciales del ese resultado. El conocimiento que se obtiene del proyecto y el poder de negociación de hombres y enfoque Género en el Desarrollo facilita la mujeres dentro de distintas clases y castas y entre comprensión, no sólo de cómo afectará a hombres y ellas. mujeres un proyecto o una política planificada, sino Los resultados del análisis de género se deben de cómo afectará los procesos subyacentes que operacionalizar. En el primer caso, luego de concluir condicionan la asignación de derechos, recursos y la fase del análisis de género, un planificador debe responsabilidades dentro de las comunidades y las estar en capacidad de determinar el "diseño" de familias. género o el equilibrio del proyecto. En un extremo Reconocemos que, para un análisis de género, se del espectro, los proyectos pueden ser diseñados requieren recursos. Sin embargo, los costos de no exclusivamente para mujeres. En el otro extremo, los entender estas asimetrias pueden ser altos en términos proyectos pueden ser completamente inclusivos, con del desperdicio de recursos o de los efectos negativos un diseño de género neutro que da iguales sobre el bienestar familiar y el uso de recursos (von oportunidades para la participación de hombres y Braun, Puetz y Webb 1989). Asimismo, reconocer el mujeres. En algún punto intermedio existen enfoques proceso mediante el cual se determinan las asimetrías híbridos, como incluir un componente de "sólo de género amplía la gama de instrumentos de política mujeres" dentro de un proyecto más amplio, o bien disponibles para abordar estas asimetrías. Por tener presupuestos separados e informes de ejemplo, cambiar los marcos legales o las estructuras resultados independientes según el género dentro de de incentivos puede generar un entorno propicio para un proyecto inclusivo. No existe una única el éxito de un proyecto o de una política. recomendación "óptima" debido a que cada una tiene Si bien los enfoques participativos para el diseño sus ventajas y desventajas, y la opción adecuada de proyectos han sido reconocidos como una forma depende de las características de la comunidad y de de garantizar el involucramiento de la comunidad, su los objetivos del proyecto. compromiso y sentido de propiedad en los proyectos Por ejemplo, un proyecto inclusivo tiene la de desarrollo no son sinónimo de la incorporación del ventaja de permitir sacar provecho de todos los análisis de género. Tal y como se demuestra aquí, la recursos del proyecto y, por lo tanto, es más probable asignación de los recursos en una comunidad no es que sea sostenible. También hay espacio para el necesariamente equitativa. Tampoco los enfoques desarrollo de destrezas. Sin embargo, a menos que la participativos para el diseño de proyectos garantizan organización o el organismo ejecutor responda a las que las mujeres participarán en la evaluación de sus necesidades de las mujeres, el proyecto en sí puede necesidades o en el diseño del proyecto propuesto ignorar los aspectos de género y marginalizarlas. (Mosse 1995). Un estudio del Banco Mundial Asimismo, puede resultar dificil supervisar el determinó que sólo el 20% de los proyectos de comportamiento con respecto del género. Los abastecimiento agua en las zonas rurales, de una proyectos inclusivos tienen más probabilidades de cartera de 121 proyectos, contó con una gran éxito si en su diseño se refleja un alto nivel de participación en la etapa de diseño y de ellos sólo el conciencia sobre los aspectos de género. También se 10% logró llegar a las mujeres (Narayan 1995). Es necesita un fuerte compromiso de parte de las necesario respetar las normas locales de instituciones locales, líderes de la comunidad y comportamiento para garantizar que las mujeres directores de proyecto para que las mujeres puedan reciban oportunidades adecuadas para identificar sus disfrutar de los beneficios en forma proporcional a su necesidades y participar en los debates sobre participación. proyectos. Esto puede requerir reuniones separadas Otra opción es tener un presupuesto y una para hombres y mujeres, estructurar las reuniones de estructura de elaboración de informes identificables mujeres de manera que se adapten al horario de sus dentro de un proyecto inclusivo. En este modelo, es labores domésticas, e identificar quiénes son las más visible la atención prestada a los aspectos de líderes implícitas. Incluso donde los proyectos género, los indicadores específicos al género son más planificados son considerados importantes para fáciles de supervisar, y el proyecto en sí puede hombres o mujeres, es probable que sean menos mejorar la conciencia sobre la necesidad de prestar exitosos si los cónyuges no se involucran en los atención a los aspectos relacionados con el género. Si debates previos al proyecto. En un proyecto de bien un presupuesto independiente puede ayudar a procesamiento de semillas oleaginosas en Zimbabwe, mantener un alto perfil para las mujeres involucradas los hombres sólo permitieron que sus esposas en el proyecto, es necesario tener más cuidado para asumieran un compromiso pleno con las reuniones y evitar el simbolismo: se puede utilizar simplemente actividades del proyecto después de que había sido como una excusa para asignar una pequeña cantidad discutido con ellos y de que lograron valorar los de dinero a la participación de las mujeres. beneficios que recibirían sus esposas y familias Un componente independiente de mujeres en el (Mehra 1996). proyecto permite abordar sus necesidades de manera Agnes R. Quisumbing, Lynn R. Brown, Lawrence Haddad, y Ruth Meinzen-Dick 198 más específica que en un proyecto inclusivo. Esto Se debe tener cuidado para que las mujeres permite que el proyecto sea visible y que se adapte puedan asumir los compromisos necesarios y mejor a las necesidades de las mujeres, mientras anticipados con respecto del proyecto. Por ejemplo, continúa vinculado al área principal. También en los casos en que la "aportación en mano de obra pernite a los ejecutores de un proyecto aprovechar propia" represente el compromiso de la comunidad otros recursos y tener acceso a conocimientos con un proyecto, se debe garantizar que esa especializados. Además, tiene más posibilidad de aportación se dé en armonía con el horario de las garantizar el acceso de las mujeres a los beneficios. labores domésticas. De lo contrario, es posible que se Sin embargo, tales proyectos a menudo tienen poca tenga que modificar este aspecto del proyecto. prioridad para los formuladores de políticas y Cuando se formen grupos de usuarios para organismos ejecutores. Por lo general, no cuentan administrar los recursos naturales, se debe asegurar con suficientes fondos y son de pequeña escala y, al una representación adecuada para las mujeres. no tener un compromiso lo suficientemente fuerte por Incluso en los casos en que los proyectos estén parte de los líderes del proyecto, enfrentan el riesgo dirigidos exclusivamente a las mujeres, tales como de ser marginalizados. También pueden desviar la los programas de salud reproductiva, es menos atención de los aspectos de género en el proyecto probable que tengan éxito si no se asigna un valor al más amplio. Al tener la tendencia de enfocarse en tiempo de las mujeres y se reconoce la importancia aspectos de asistencia social, pueden descuidar el de sus funciones y responsabilidades en el ámbito papel de las mujeres como productoras y económico (Mehra 1996). administradoras agrícolas. Sin embargo, son una buena formna de demostrar a las comunidades locales Observaciones finales la eficacia de abordar asuntos relacionados con las mujeres, y pueden generar una buena base de Hemos revisado literatura que sugiere que las adherentes para incorporar los aspectos de género en asimetrías de género y su falta de reconocimiento el futuro. conllevan costos de corto y largo plazo. En el corto Finalmente, las organizaciones pueden decidir plazo, se sacrifican las ganancias en la productividad ejecutar un proyecto independiente de mujer en el agrícola y en la seguridad alimentaria de la familia. desarrollo. Un proyecto de este tipo aborda las En el largo plazo, la sostenibilidad de la producción necesidades específicas de las mujeres, es visible y agrícola es comprometida por una administración de fácil de supervisar. Sin embargo, a menudo es dificil recursos menos que óptima, lo mismo que las conseguir adherentes tanto de parte de los líderes de inversiones en educación y control de la natalidad. la comunidad como del gobierno. En vista de que los Si las ventajas de reconocer y mitigar las proyectos independientes suelen ser de pequeña asimetrías basadas en el género son tan importantes escala, pueden ser invisibles para los ministerios ¿por qué persisten? Primero, el análisis de género aún nacionales e instituciones locales y, por ende, no no constituye una herramienta de uso generalizado crear conciencia sobre los aspectos de género para entre los analistas de políticas, los diseñadores y los proyectos futuros. A menudo se enfocan en la ejecutores de proyectos, en parte debido a la asistencia social en lugar de en aspectos más amplios confusión entre los objetivos del enfoque Mujer en el de toma de poder y acceso a los recursos. No Desarrollo y los objetivos del enfoque Género en el obstante, estos proyectos pueden tener mucho éxito Desarrollo. Segundo, el análisis de género puede ser al satisfacer las necesidades de las mujeres en costoso en términos de la recolección de datos (más situaciones en donde no hay mucho apoyo para disgregados, aunque mejor enfocados) y la proyectos que integren los aspectos de género. Tratar capacitación. Tercero, existe confusión sobre si el de darle visibilidad al proyecto, tomando en cuenta enfoque en las mujeres reduce necesariamente las las normas de la comunidad, puede ayudar a obtener asimetrías. Cuarto, si bien el entorno social y apoyo para el futuro. Esto puede ser el primer paso económico puede ser alterado para reducir o eliminar para alcanzar la integración del género, primero estas asimetrías, es un proceso dificil que puede mediante un subcomponente dentro del proyecto, implicar cambios en el entorno legal. Quinto, muchas después de lo cual se logra la plena integración. instituciones fuera del ámbito familiar (como los Una vez decidido el equilibrio de géneros grupos comunitarios, agentes de extensión, grupos adecuado para el proyecto, es importante garantizar crediticios y administradores de proyecto) necesitan la participación permanente de las mujeres. Durante ver el valor para todos sus miembros derivado de el análisis de género, es necesario identificar el usar la óptica del género. Lo anterior implica "camino crítico" -esos aspectos del proyecto que operacionalizar el análisis de género dentro de los deben concretarse para garantizar su éxito global con ministerios, ONG y proyectos. respecto de la participación de las mujeres y la El desafio para la investigación es mejorar los obtención de beneficios. Estos elementos deben cálculos y la documentación de los costos de las formar parte esencial de las actividades de asimetrías basadas en el género y desarrollar mejores supervisión de los proyectos. Es necesario diseñar un herramientas de operación para el análisis de género. sistema de indicadores al comienzo para dar un Estas herramientas son necesarias para mejorar la seguimiento adecuado al desempeño del proyecto. capacidad de los actores del desarrollo de evaluar, Esto reviste especial importancia donde falta apoyo por sí mismos y a priori, los costos y beneficios del para los aspectos de género y donde la supervisión análisis de género. proviene de fuera de la comunidad. 199 Importancia de los aspectos de género para el desarrollo rural con sostenibilidad social y ambiental Notas D.C.: Instituto Internacional de Investigaciones 1. Un ejemplo clásico es el estudio de Jones sobre Políticas Alimentarias. (1986) sobre Camerún. El arroz se considera un Alderman, Harold, John Hoddinott, Lawrence cultivo masculino, de manera que cualquier ingreso Haddad y Stephen Vosti. 1994. "Strengthening generado por esa actividad era controlado por los Agricultural and Natural Resources Policy hombres, incluso si el cultivo era producido por las through Intrahousehold Analysis: An mujeres. En consecuencia, pocas mujeres Introduction". American Journal of Agricultural participaron en la siembra de cultivos de arroz Economics 76(5):1208-12. mejorados. En su lugar siguieron cultivando sorgo, el Appleton, Simon, David L. Bevan, Kees Burger, Paul que sí controlaban, a pesar de que este cereal Collier, Jan Willem Gunning, Lawrence Haddad y generaba menores ganancias. John Hoddinott. 1991. "Public Services and 2. De acuerdo con la ley hindú, las mujeres no Household Allocation in Africa: Does Gender tienen derecho de poseer, adquirir o disponer de Matter?" Center for African Studies, Universidad propiedades, aunque pueden tener derecho de poseer de Oxford, Oxford. Multicopiado. algunos bienes personales. De acuerdo con la ley Baland, Jean-Marie y Jean-Philippe Platteau. 1996. islámica, si bien los derechos de la mujer a la Halting Degradation of Natural Resources. Is posesión de tierras son explícitos, las mujeres There a Role for Rural Communities? Oxford: heredan la mitad de lo que heredan los hombres. Clarendon Press and Food and Agriculture 3. Esto se relaciona con el tema más amplio sobre Organization of the United Nations. la productividad de la mujer, tanto en nivel familiar Beneria, Lourdes. 1992. "Accounting for Women's como comercial. Véanse Beneria (1992) y Work: The Progress of Two Decades". World Quisumbing (1996) para conocer análisis sobre estos Development 20(11):1547-60. aspectos. Besley, Timothy. 1995. "Property Rights and 4. Los enfoques econométricos han involucrado el Investment Incentives: Theory and Evidence from uso de métodos de efectos fijos para controlar Ghana". Journal of Political Economy 103(5): factores del ámbito familiar y comunitario que no se 903-37. pueden observar. La endogeneidad del ingreso Bindlish, Vishva y Robert Evenson. 1993. Evaluation femenino ha sido abordada instrumentalizando el of the Performance of T& Y Extension in Kenya. ingreso de las mujeres, o bien utilizando el ingreso Documento técnico 208. Washington, D.C.: no relacionado con el trabajo en lugar del ingreso Banco Mundial. total. Boserup, Ester. 1970. Women 's Role in Economic 5. Algunas buenas fuentes de referencia sobre el Development. Nueva York: St. Martin's Press. análisis de género son Feldstein y Jiggins (1994), Brouwer, R. 1995. "Common Goods and Private Thomas-Slayter, Esser y Shields (1993) y Fong, Profits: Traditional and Modern Communal Land Wakeman y Bhushan (1996). Management in Portugal". 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Una de las formas en las que estos marcos Las cifras sobre degradación citadas en los textos funcionan es creando los incentivos correctos para son, a menudo, extrapoladas de datos muy limitados que los agricultores puedan innovar sus tecnologías y pueden exagerar el problema porque con frecuencia de producción. En esta Parte III, nos concentramos consideran el "suelo removido" como "suelo sobre todo en aspectos técnicos, porque el desarrollo perdido", no obstante mucho de este suelo pueda rural sostenible debe también ser técnicamente quedar depositado en la misma tierra de labranza o en sensato. Nos referimos a los siguientes rubros: alguna otra. Se predice que la degradación del suelo conserva¿ión de suelos, inserción de la biodiversidad tiene efectos severos en la productividad agrícola, en el curso principal de los acontecimientos, lucha pero es dificil encontrar pruebas de la magnitud de integrada contra las plagas y otras estrategias para estas consecuencias. De hecho, en muchos de los reducir el uso de plaguicidas, aspectos económicos y casos se aducen disminuciones en productividad pero ambientales de la irrigación y el drenaje, con pocas pruebas, o sin respaldo alguno del todo. interacciones entre la ganadería y el ambiente, La degradación puede retardarse o detenerse deforestación inapropiada y agrosilvicultura. mediante una amplia gama de opciones, incluyendo El Capítulo 16, por Lutz y otros, pretende ilustrar prácticas agrícolas como el cultivo en curvas de nivel sobre el tema de la conservación de suelos. La y la labranza mínima, prácticas vegetativas como la degradación representa una reducción de los usos de las franjas de pasto, el cultivo en franjas y las reales o potenciales de la tierra. Muchas de las barreras vegetativas, y medidas mecánicas como las prácticas de cultivo tienden a degradar el suelo a lo ternrzas y los drenajes artificiales. La adopción de largo del tiempo. Por ejemplo: el cultivo puede cualquiera de estas técnicas puede ser costosa, ya sea exponer el terreno a la erosión ocasionada por el agua directamente en cuanto a requisitos de inversión o y el viento; el labrado repetido puede debilitar la indirectamente en términos de producción perdida. estructura de la tierra; la producción de cultivos Además, algunas medidas son más adecuadas para puede eliminar los nutrientes; y el uso de maquinaria determinadas condiciones que otras. La interrogante puede compactar el suelo. A su vez, la degradación crucial que se presenta a los agricultores y a la sociedad afecta la productividad. Conforme el suelo va en general es si los beneficios de una medida de degradándose, el rendimiento de los cultivos baja, o conservación, o de un conjunto de medidas, son la necesidad de insumos aumenta (por lo tanto suficientes para que los costos se justifiquen. también los costos) en un esfuerzo por mantener o El problema de la degradación y conservación de restablecer la productividad. los suelos puede examinarse desde dos perspectivas. 202 Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico 203 La primera es la de la sociedad en general. Desde en parte a que los fertilizantes son empleados con ésta, deben considerarse todos los costos y beneficios mayor eficiencia. Además, algunas veces se de una determinada actividad, incluyendo sus efectos introducen prácticas de cultivo mejoradas junto con fuera del sitio del proyecto. Desde la segunda la conservación. En otros sitios, las medidas de perspectiva, la de los propios agricultores, sólo se conservación podrían retardar, pero no detener, la aprecian los costos y beneficios que realmente reducción de los rendimientos. corresponden a las personas que toman las decisiones A menudo, la introducción de medidas de sobre el uso de los recursos. conservación tiene un efecto adverso en la En el Capítulo 16, Lutz y otros examinan los producción, porque parte del área cultivada se dedica rendimientos de la inversión en medidas de a otro uso: zanjas de desvío, terrazas o sitios. Las conservación, principalmente desde el punto de vista estructuras fisicas, en particular, a menudo reducen el de los agricultores, esto por dos razones. En primer área disponible para cultivos en más de un 10%. Pero lugar, las decisiones sobre el uso de la tierra son, en las prácticas conservacionistas también pueden tener definitiva, tomadas por los agricultores, a la luz de impactos beneficiosos ya que, además de reducir la sus propios objetivos, posibilidades de producción y pérdida del suelo y el ritmo de descenso en el dificultades. Si han de entenderse los patrones de uso rendimiento, pueden estimular la retención de de los recursos y formularse respuestas apropiadas a humedad y mejorar la estructura fisica del suelo. los problemas, es necesario comprender los Determinar si las medidas de conservación son incentivos que se presentan a los agricultores rentables para los agricultores es un asunto empírico individualmente considerados. En segundo lugar, por y dependiente del sitio del que se trate. Los lo general, los problemas del uso de la tierra beneficios de la conservación dependen de las dependen, en gran medida, de características condiciones agroecológicas concretas a las que se biofisicas propias de cada sitio que pueden variar de esté haciendo frente, las tecnologías empleadas, y los manera significativa aun en áreas pequeñas. El precios de los insumos utilizados y de los productos enfoque que se hace desde el plano de la finca generados. En general, la decisión del agricultor de también enfatiza firmemente en los efectos que la invertir en conservación está basada en degradación tiene en la productividad de la finca. En consideraciones normales de costo y beneficio: los los países en desarrollo, donde una parte sustancial de agricultores tienden a adoptar prácticas de la población depende directamente de la explotación conservación cuando esto favorece sus intereses, a agrícola, el efecto de la degradación en los menos que se presente alguna dificultad. Los casos en rendimientos es a menudo crítico. No por ello debe los que las ganancias provenientes de la conservación menospreciarse la importancia que, en algunos casos, son bajas, o negativas, están bien correlacionados con tienen efectos que se manifiestan fuera de la finca, tasas bajas de adopción. La rentabilidad de las como la sedimentación de embalses y cauces. prácticas de conservación es una condición necesaria, Al tomar las decisiones sobre el uso de la tierra, aunque no siempre es suficiente adoptarlas. Existen las familias agrícolas deben considerar las otros factores ajenos a las consideraciones características tanto agroecológicas como estrictamente relacionadas con costo y beneficio, económicas del ambiente en el cual se desenvuelven. como los aspectos institucionales y otros referentes a De manera resumida, puede decirse que el problema la motivación que también deben de considerarse al de la familia es el de aprovechar al máximo el valor analizar las posibilidades de adopción. actual neto esperado de la producción agrícola. En Los que abogan por la conservación de suelos a cuanto a la adopción de medidas de conservación, el menudo sostienen que los subsidios son punto medular es establecer si las rentas, según la indispensables para inducir a los productores a trayectoria óptima del nuevo sistema (que está más adoptar medidas de conservación. Pero tales orientado a la conservación) son suficientemente expresiones se basan en el supuesto de que la mayores que los réditos según la trayectoria del conservación sea deseable de manera inherente, haya actual y más degradante sistema, como para justificar o no prueba concreta de que los beneficios el costo de un cambio. sobrepasan los costos. En el Capítulo 16, Lutz y otros Las pérdidas estimadas, producto de la erosión y muestran que esto podría distar mucho de ser el caso. degradación del suelo, varían considerablemente, así Con frecuencia, los beneficios de ciertas técnicas de como los efectos estimados de las prácticas de conservación (como las estructuras mecánicas) no conservación sobre los rendimientos. En algunos justifican sus costos. A menos que se den efectos casos, se espera que los rendimientos se recuperen importantes fuera del sitio en cuestión, o que las una vez que las medidas de conservación sean señales sobre precios que reciben los agricultores establecidas. Esto se debe, en parte a que el suelo se estén significativamente distorsionadas, los subsidios regenera cuando cesan los procesos de degradación, y para inducir a una adopción de medidas no mejorarán 204 Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico la eficiencia económica. Cualquiera que fuese su particularmente para la agricultura. La continuidad en justificación, el uso de subsidios se enfrenta a varias la productividad de cultivos existentes y de la dificultades. Primero, debe establecerse la ganadería depende, en gran medida, del control que divergencia entre las ganancias sociales y las pueda tenerse de la variación genética que se privadas de la conservación, de manera que la encuentre en cada especie. La conservación del intervención pueda dirigirse a aquel sitio en el que hábitat pretende salvaguardar el hábitat natural para más eficiente. Segundo, es difícil diseñar estructuras especies y poblaciones, y administrar hábitats que de incentivos apropiadas para cumplir con los han sido modificados para uso humano, como es el objetivos sociales. Tercero, los planes de subsidio a caso de las fincas. La agrobiodiversidad se encuentra menudo crean incentivos contrarios para los en hábitat que han sido modificados para cultivos y agricultores. ganadería, y comprende todas las plantas y animales Una forma en que los gobiernos pueden que contribuyen, directa o indirectamente, al cultivo proporcionar ayuda importante es asegurándose de y a la crianza. que dificultades, como una insegura tenencia, no Aunque es conceptualmente útil diferenciar la impidan a los agricultores adoptar medidas de agrobiodiversidad del conjunto más general de conservación. Además, los gobiernos ya realizan especies y hábitats, la línea divisoria entre investigaciones sobre conservación de suelos y biodiversidad y agrobiodiversidad no está claramente ofrecen, mediante servicios de extensión, alguna definida. Toda la biodiversidad es potencialmente útil ayuda a los agricultores que emprenden trabajos de para la agricultura, particularmente con las conservación. Sin embargo, la investigación en biotecnologías que ha surgido. La agricultura es estaciones experimentales tiende a favorecer a la enormemente dinámica y el vínculo entre plantas y eficiencia técnica (incluyendo medidas estructurales animales silvestres y domésticos está siempre como las terrazas) más que a la eficiencia en función cambiando, lo cual destaca la importancia que tiene de los costos. También resulta frecuentemente la conservación de tanta biodiversidad como sea ineficaz el trabajo gubernamental de extensión. En posible para el desarrollo agrícola en el futuro. muchos casos, las organizaciones no De importancia crítica para el desarrollo rural es gubernamentales, como Vecinos Mundiales en determinar cómo puede intensificarse la agricultura Centroamérica, han demostrado ser más eficaces que sin dañar la biodiversidad. La intensificación el gobierno en el ofrecimiento de una gama de ambientalmente impropia de la agricultura ha opciones a los agricultores y en la entrega de la conducido a una eutrofización de lagos y estuarios, a correspondiente asistencia técnica. Dada la gran la pérdida de microorganismos del suelo, a la variedad de condiciones a las que deben enfrentarse acelerada erosión, a la contaminación de las aguas los agricultores, los servicios gubernamentales de freáticas, y al drenaje de los humedales. Todas estas extensión deberían también ofrecer, explicar, y actividades desencadenan una potencial y peligrosa demostrar a los productores la variedad de opciones a pérdida de biodiversidad, las especies silvestres son su disposición, en vez sólo de insistir en términos esenciales para el mejoramiento de la agricultura ya generales en la adopción de técnicas concretas, como que son la fuente de nuevas plantas y nuevos ha ocurrido a menudo en el pasado. Y podría ser tan animales de importancia económica y ofrecen innovador, como eficaz, para los gobiernos servicios vitales como la polinización y el control de descentralizar la toma de decisiones y canalizar los plagas. recursos presupuestarios para la conservación de Pueden adoptarse medidas correctivas para suelos hacia el plano local. Esto permitiría a las enfrentar la pérdida de biodiversidad relacionada con comunidades participar y gestionar la asistencia el desarrollo agrícola: (a) minimizar la fragmentación contratando a los que, en su estimación, podrían del hábitat proporcionando corredores para las hacer las mayores aportaciones. especies silvestres a lo largo de "puentes" de hábitat En el Capítulo 14, se examina la conservación de naturales, (b) adoptar estrategias de lucha integrada la biodiversidad con énfasis en las zonas protegidas. contra las plagas (LIP) tales como la rotación de Pero mucha de la biodiversidad del mundo subsiste cultivos y la dependencia de agentes de control en sistemas administrados o modificados por biológico para mantener controladas a las plagas que humanos. En esto se centran los comentarios de asedian a plantas y animales y (c) eliminar medidas Srivastava y otros en el Capítulo 17. La biodiversidad fiscales y reguladoras que promueven la tiene dos dimensiones importantes: la variación heterogeneidad en la producción de cultivos y genética dentro de especies y poblaciones, y la ganadería. preservación del hábitat. Aunque no se le tome Una estrategia equilibrada de conservación debidamente en cuenta, la significación de la comprende la conservación in situ (por ejemplo, el variación en una especie es de importancia crítica, mantenimiento de recursos genéticos animales y Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico 205 vegetales en lugares en donde se dan naturalmente) y mejor uso de los conocimientos de los agricultores, la conservación ex situ (por ejemplo, su (d) mayor apoyo para la investigación, el desarrollo y mantenimiento en bancos genéticos en semilla o en el la diseminación de cultivos y animales menos campo). La conservación in situ de cultivos y conocidos, (e) apoyo para la investigación sobre ganadería puede respaldarse con las siguientes nuevos cultivos y especies ganaderas, (f) mayor acciones: (a) énfasis en la protección de plantas y sensibilidad al valor de un mosaico de usos de la animales para el futuro mejoramiento de la tierra, (g) mayor diversidad de hábitat dentro de los agricultura como una nueva dimensión de los parques sistemas de uso de la tierra, (h) más dependencia del naturales y reservas biológicas existentes, (b) reciclaje de materia orgánica, (i) cambio del énfasis creación de sitios de patrimonio genético mundial en la investigación, de las características individuales para el desarrollo agrícola, (c) integración de la a las características del lapso de vida, y de la agrobiodiversidad al ecoturismo en los casos en que productividad del hato, (j) determinación de la esto fuese apropiado, (d) localización de mercados cantidad crítica de razas para efectos de conservación para cultivos y variedades locales menos conocidos, y (k) esfuerzos por conocer más sobre los con el lema "úselo o piérdalo" y (e) búsqueda de componentes genéticos de la adaptación en la formas en las que los propietarios de especies ganadería. ganaderas generen mayores ganancias que con las La noción de un nuevo paradigma de la variedades en peligro de extinción. investigación tiene implicaciones para el desarrollo Unos equipos de evaluación rápida de la institucional y la exploración de nuevas formas de agrobiodiversidad también pueden respaldar una administración de los negocios. Entre las innovadoras mejor conservación in situ. Muchas organizaciones disposiciones institucionales estarían unas pro desarrollo, incluso el Banco Mundial, tienen asociaciones más eficientes entre los centros de procedimientos para seleccionar proyectos según sus investigación agrícola, las OONGG, las asociaciones impactos ambientales, antes de que sean aprobados. de agricultores, las empresas privadas involucradas En su mayor parte, esta selección se concentra en los en la manufactura y venta de tecnologías agrícolas, impactos ex situ del desarrollo agrícola, y comprende las universidades, las agencias de extensión agrícola, una evaluación sobre la probabilidad de que el y las instituciones de financiamiento para el proyecto conduzca a la pérdida de hábitat forestales u desarrollo. En cierta medida, todas estas asociaciones otros "naturales". Pero también podrían necesitarse han sido exploradas y probadas. inventarios de la agrobiodiversidad antes de que La generación de los aumentos en productividad pueda ejecutarse un proyecto de desarrollo. agrícola, que se necesitan para garantizar la Una evaluación de la biodiversidad antes de que disponibilidad de alimentos y el sustento de la vida se apruebe y ejecute un proyecto, abarcaría la en el mundo en desarrollo en las décadas venideras, biodiversidad en hábitat relativamente vírgenes y en implica un enfoque según el cual la intensificación de la agrobiodiversidad. Las metodologías de rápida los sistemas agrícolas resulte consecuente con la evaluación han sido aplicadas y probadas más conservación de la base de recursos naturales. Con plenamente en la primera categoría, por lo que queda este enfoque se dependerá menos del uso intensivo de mucho por hacerse en el diseño de metodologías para los insumos externos, y más de aptitudes evaluar la agrobiodiversidad de manera adecuada. administrativas y de conocimientos sobre cada lugar Las evaluaciones rápidas de la agrobiodiversidad concreto en el que se encuentren los agroecosistemas. deberían documentar la variedad de cultivos que La lucha integrada contra las plagas constituye un mantienen los agricultores locales, la diversidad en enfoque de esta índole, y su importancia es esencial términos de variación de cada cultivo, la cantidad de para el desarrollo rural (Schillhorn y otros, Capítulo especies de ganado criadas, la cantidad de razas por 18; Pingali y Gerpacio, Capítulo 19). cada especie de ganado, y el efecto que tienen las La intensificación agrícola, es decir, el cambio de prácticas de uso de la tierra en la biodiversidad del un sistema de producción extensivo a uno intensivo, suelo, como indicador de su "salud" (Srivastava y o de un sistema de producción de subsistencia a uno otros, Capítulo 17). comercial, ha dado lugar a un aumento en el uso de La nueva visión prevista para la investigación sustancias agroquimicas. Ciertos sistemas de agrícola adopta un enfoque global que es más monocultivo en los que se usan variedades de sensible a las consideraciones ambientales, sin dejar cereales de alto rendimiento han producido un de lado la necesidad de estimular los rendimientos e ambiente que propicia el desarrollo y la infestación ingresos de los agricultores rurales y de los de plagas, y el uso consiguiente de plaguicidas ha cuidadores de la tierra. Comprende, aunque sin perturbado el equilibrio natural que existe entre una limitarse a ello: (a) lucha integrada contra las plagas, plaga y los depredadores que actúan contra ella. El (b) enfoque de participación con los agricultores, (c) rápido aumento en la utilización de plaguicidas 206 Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico también puede atribuirse a desinformación y aversión desarrollo y diseminación de variedades de cultivos al riesgo, tanto por parte de los formuladores de resistentes a la mayor parte de las plagas de los políticas como de los agricultores, así como a la cereales. Muchos de los adelantos han provenido del motivación comercial, incluyendo las estrategias de uso de enfoques de cultivo convencionales, aunque ventas de la industria química. Además, en los países ciertos adelantos, significativos en el desarrollo de en desarrollo, políticas inadecuadas sobre plaguicidas una resistencia, podrían provenir del uso de han estimulado a menudo el uso indiscriminado e instrumentos biotecnológicos modernos. La irracional de las sustancias agroquímicas. Finalmente, introducción de variedades con resistencia de planta la ayuda bilateral y multilateral, que se ha ofrecido anfitriona han reducido drásticamente la necesidad de mediante donaciones o precios subsidiados para el insecticidas en la agricultura del arroz y del maíz, así uso de plaguicidas, ha permitido a los gobiernos como de fungicidas en el trigo. distribuir estos insumos entre los agricultores a un Dada la magnitud de los esfuerzos que se realizan costo muy bajo o gratuitamente. para producir unos cultivares resistentes a las plagas, A menudo el uso indiscriminado de plaguicidas en y en vista de que hay prueba de que los beneficios la producción de diversos cultivos ha perjudicado la logrados con el uso de plaguicidas son salud, debido a que se está exponiendo a las personas, productivamente insignificantes ¿por qué se usan aún directa o indirectamente, a sustancias químicas las sustancias agroquimicas en tan alta proporción? peligrosas, a manantiales y aguas superficiales En primer lugar, la diseminación de variedades contaminados en razón de desagües y filtraciones, a resistentes a las presiones de las plagas no ha ido residuos de plaguicidas transmitidos por la cadena acompañada de mensajes en la extensión agrícola alimentaria, a plagas más resistentes a plaguicidas acerca de que el uso de plaguicidas se ha hecho que, resultando menos eficaces, dan lugar al brote de menos necesario. En segundo lugar, las decisiones más plagas, y a una reducción de la población de que toman los agricultores sobre control de plagas, insectos beneficiosos ("insectos buenos" como las prioridades de los científicos de la investigación, parásitos y depredadores) diezmando la eficacia de y las recetas de quienes formulan las políticas, que en las estrategias de control de plagas que tratan de gran medida están basadas en su percepción de minimizar el uso de plaguicidas. pérdidas en rendimiento por factores relacionados Por algún tiempo, se ha venido realizando una con las plagas (a menudo no relacionadas con las revelación del papel de los plaguicidas en la verdaderas pérdidas) han resultado en una promoción agricultura. Pero no ha sido sino hasta en fecha del uso de plaguicidas. Luego, han continuado reciente que el asunto se ha trasladado de las haciéndose altas e irracionales aplicaciones de soluciones tecnológicas (por ejemplo: mayor plaguicidas de amplio espectro, como ocurría con protección para trabajadores y consumidores, anterioridad, causando el rompimiento de la clasificación y eliminación gradual de las sustancias resistencia de algunas variedades. Nuevas variedades químicas más peligrosas) a las agendas de política generadas para reemplazar cultivares que han perdido agrícola de los gobiernos y los donantes. Esto ha la resistencia se han visto, posteriormente, vencidos tenido relación con un cambio aun más amplio en mediante nuevos cambios en el biotipo de las plagas. cuanto a concentración del interés, que ha pasado de Este andar en círculos en el ámbito de los cultivos la producción agrícola al control ambientalmente podría superarse sólo mediante la introducción de sostenible de los sistemas de producción, en los que cambios drásticos en las prácticas de administración la LIP es un elemento fundamental. La lucha de cultivos, especialmente en cuanto al uso de integrada contra las plagas es un componente clave plaguicidas. de prácticas de cultivo integradas basadas en un Con bajos niveles de infestación, el control entendimiento de la ecología y de la interacción entre natural es la estrategia económicamente dominante cultivos y animales y sus plagas, así como en un para el control de plagas (en el caso de los insectos y entendimiento de los ambientes en los que se enfermedades del arroz, el trigo y el maíz). El control desenvuelven las plagas. Sin embargo, a pesar de natural depende de poblaciones de depredadores para éxitos notables en algunos paises, la ejecución el control de infestaciones en condiciones normales, generalizada de la LIP continúa siendo una meta cuando se usan variedades resistentes a las plagas. escurridiza en la mayor parte del mundo. Podría ser necesario utilizar plaguicidas como último La resistencia de la planta anfitriona, es decir la recurso en el caso inusual de grandes infestaciones. capacidad que tiene la planta para resistir altos Control natural no significa no tomar acciones. Por el niveles de infestación, ha sido el pilar de la estrategia contrario, está basado en la premisa de que el científica para el desarrollo de sistemas sostenibles de agricultor tiene un profundo conocimiento de la control de plagas en los cereales. En los últimos tres ecología de los depredadores de plagas, y vigila decenios, se han logrado avances significativos en el frecuentemente las condiciones del campo. En este Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico 207 sentido, el control natural puede ser considerado la relacionado con los costos y beneficios de la meta final de un programa de LIP, y aquellos capacitación de agricultores. Los costos de capacitar agricultores que tuviesen un buen conocimiento de a millones de agricultores son gigantescos, y tendrían las técnicas de la LIP convergerían en su trayectoria que justificarse claramente en términos de beneficios hacia esa meta (Pingali y Gerpacio, Capítulo 19). en el plano de la finca, menos gastos en insecticidas, Esto implica un cambio de paradigma en las y menores costos sociales por uso de plaguicidas. estrategias de la LIP, para pasar de la decisión de Debería también concentrarse la atención en las cuándo es mejor hacer la aplicación a la decisión de oportunidades existentes de reducir los costos cuándo no hacerla. Por estas razones, sería esencial generales de la capacitación, y en este sentido hay continuar invirtiendo en capacitación para la LIP, de básicamente dos opciones que no son mutuamente manera que empezaran a usarse cantidades reducidas excluyentes. La primera es capacitar a un núcleo de o mínimas de plaguicidas. agricultores en una unidad geopolítica, tal como una La LIP está basada en conocimientos. municipalidad, y luego depender de la capacitación Definitivamente, constituye el reto más dificil que se de campesino a campesino para diseminar el mensaje presenta a los pequeños agricultores tradicionales en de la LIP entre un número mayor de agricultores. La los países en desarrollo, quienes están en la transición segunda es condensar el mensaje complejo en reglas hacia una agricultura científica. La LIP obliga a los sencillas y fáciles de aplicar para los agricultores. Un agricultores a dominar complejos conjuntos de datos ejemplo de estas reglas, en el caso del arroz, sería: que, a menudo, son cualquier cosa menos verificables "No rocíe insecticidas contra insectos que se a simple vista, unitarios o estandarizados, o incluso alimentan de hojas durante los primeros 40 días de adquiribles por prueba y error. La estructura crecimiento del cultivo". La regla está basada en institucional y económica en el sector rural de los estudios ecológicos detallados sobre plagas, que países en desarrollo también hace necesaria alguna muestran que las plagas de insectos predominantes intervención política, para conciliar metas sociales de durante los primeros 40 días de crecimiento del largo plazo con objetivos individuales de corto plazo cultivo son insectos que se alimentan de hojas y que, en el control de plagas. La promoción de un control aun cuando se da en niveles altos, es muy raro que la sostenible de plagas dentro de un marco de LIP infestación conduzca a pérdida alguna en requiere mejores vínculos en la investigación y la rendimientos (Pingali y Gerpacio, Capítulo 19). extensión, métodos eficaces para la capacitación de La regla de "No rociar por 40 días" es un ejemplo los agricultores, acción comunitaria, y una estructura de mensaje sencillo proveniente de una profunda y de precios no distorsionada. concienzuda investigación científica, que puede El concepto de la LIP es global. Hace necesario transmitirse fácilmente a los productores. Un que los agricultores adopten una visión de la empresa pequeño conjunto de reglas de esta naturaleza, agrícola como un conjunto de sistemas, y que consecuentes entre sí, haría mucho por mejorar el comprendan las interelaciones entre los distintos control de plagas de insectos en la producción de componentes del sistema. Por lo tanto, la cultivos tropicales. Sin embargo, las reglas sencillas capacitación de los agricultores en el control no deben verse como sustitutos de la capacitación de sostenible de plagas es un componente esencial para agricultores, sino como un fuerte complemento de un una estrategia que pretenda lograr un uso mínimo de programa de capacitación. Los mensajes sencillos plaguicidas. La meta, en definitiva, es desarrollar la pueden transmitirse con rapidez, aun cuando se esté capacidad de los agricultores para identificar y invirtiendo en esfuerzos por alcanzar a todos los resolver problemas, basándose en un completo agricultores con una capacitación intensiva. entendimiento de la ecología del campo. La El éxito de los programas de control de plagas experiencia de las escuelas agrícolas de campo de la depende, entre otras cosas, de una organización Organización para la Alimentación y la Agricultura colectiva contra las infestaciones de plagas ha mostrado que los agricultores capacitados usan migratorias. Las acciones individuales de los proporciones significativamente menores de agricultores en el manejo de sus problemas con las plaguicidas que los agricultores no capacitados. plagas podrían tener efectos perjudiciales para la También es más probable que experimenten con otros comunidad en general; en este sentido sería necesario componentes de los sistemas de producción visualizar el control de plagas como un problema de sostenibles, tales como el uso mejorado de propiedad común, y manejarse por medio de una fertilizantes y una utilización más eficiente del agua. eficaz acción colectiva. En la agricultura de Asia, Hasta el momento, diversos asuntos en materia de donde todas las fincas son pequeñas y las investigación y políticas, aún no resueltos, están características de las actividades de los agricultores relacionados con la capacitación intensiva de los son casi homogéneas, la acción colectiva para el agricultores en la LIP. El más importante de ellos es el control de plagas parece muy atractiva. La 208 Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico sincronización de los cultivos es la estrategia de Además, como se hace cada vez más común en los acción comunitaria de mayor importancia individual países industrializados e incluso en muchos países en en el control de plagas. desarrollo, la creciente demanda de agua para uso Aun con un programa de LIP bien establecido, residencial y un mayor número de preocupaciones podría ser necesario mantener los plaguicidas como ambientales comienzan a limitar seriamente el tecnología de último recurso. Básicamente, la idea desarrollo de nuevos proyectos hidrológicos. La del uso de plaguicidas en la LIP es rociar sólo cuando producción de una mayor cantidad de alimentos con resulte imperativo hacerlo, utilizando la menor menos agua, es decir, reducir la carga financiera para cantidad posible para lograr el objetivo. Sin embargo, los contribuyentes y bajar los costos ambientales, las sustancias agroquímicas continúan teniendo un será el mayor reto para la irrigación en el siglo impacto significativo en la productividad en el veintiuno. control de las hierbas. Los herbicidas continuarán A pesar de inversiones de gran escala en la siendo la opción preferida en el futuro previsible, aun irrigación en las últimas cuatro décadas, habiendo cuando sus costos en términos de salud se tomen invertido sólo el Banco Mundial más de US$31.000 explícitamente en cuenta. millones y apalancado unos US$53.000 millones Los gobiernos tienen a su disposición adicionales de socios nacionales y cofinanciadores, instrumentos políticos y reglamentarios para los proyectos de irrigación en todo el mundo estimular prácticas de control de plagas enfrentan problemas por diversas razones. Los ambientalmente sanas, y económicamente racionales. beneficios ex post de los proyectos han sido, a Los más importantes de estos instrumentos son: (a) el menudo, mucho menores que las ganancias ex ante desarrollo de un sistema que aumente la conciencia proyectadas, y el establecimiento de las tarifas del de los formuladores de políticas, consumidores y agua sobre su costo total no es algo común. En la productores, sobre los peligros del uso de mayoría de los proyectos se recupera sólo una plaguicidas, (b) el desarrollo de un marco fracción de sus costos de operación y mantenimiento reglamentario que garantice una producción, una (OyM). Recaudaciones de impuestos bajas y una distribución, y un uso apropiados y seguros de los deficiente OyM de las estructuras de los proyectos plaguicidas, (c) la introducción de incentivos han ocasionado también altas proporciones de económicos adecuados, incluyendo impuestos pérdida de agua por filtración y percolacion. especiales a los plaguicidas para responder por las También, inversiones inadecuadas en drenaje han externalidades negativas, y subsidios de corto plazo hecho inservibles grandes trechos de tierras labrantías para responder por las externalidades positivas en el de primera categoría por causa de la salinidad y el uso de la LIP, (d) la orientación de políticas y anegamiento. Las inversiones hechas en irrigación en tecnologías de la investigación para generar un flujo los países en desarrollo han dependido mucho de estable de información y tecnologías relevantes de burocráticas entidades federales y estatales, que han control de plagas, incluyendo unas asignaciones prestado poca atención al establecimiento de precios presupuestarias adecuadas para la investigación, la para los servicios de irrigación, la creación de extensión y la capacitación y (e) la firma de sistemas de aprovisionamiento confiables, y la convenios y convenciones internacionales y la participación de los usuarios en los proyectos de adhesión a ellos (Schillhorn y otros, Capítulo 18). OyM. Los efectos adversos que pueda tener el uso del En las últimas tres décadas, fue la expansión en agua en la salud y el ambiente, no han sido atendidos dramáticas proporciones de la agricultura de riego, lo debidamente, en parte por falta de coordinación e que principalmente respondió por aumentos en la interacción entre las entidades encargadas del agua y producción alimentaria que marcharon al ritmo del las dependencias sanitarias públicas. crecimiento de la población. Esto se logró en parte Estos problemas exigen la adopción de un nuevo por medio del desarrollo en gran escala de nuevos y más comprensivo enfoque que integre los recursos hídricos y la construcción de una nueva elementos de la política de irrigación, que comprenda capacidad de irrigación. (Chakravorty, Capítulo 20). los efectos económicos y ambientales, así como los El Instituto Internacional de Ordenación del Riego vínculos intersectoriales afines (Chakravorty, (IIOR 1992), ha estimado que para hacer frente a esta Capítulo 20). Este enfoque debe erigirse sobre una demanda, la agricultura irrigada tendrá que aumentar determinación de precios de los recursos que refleje su producción en más de un 3,5% anualmente, tarea costos de oportunidad, y en la creación de inmensa en términos de rendimiento, desde todo infraestructura de aprovisionamiento que promueva punto de vista. Sin embargo, el mayor problema es tanto una eficiente asignación de recursos como, de que este aumento debe provenir principalmente de ser posible, su intercambio entre los usuarios. aumentos en la eficiencia de la irrigación y no de El mejor medio para lograr una asignación óptima adiciones a la nueva capacidad de irrigación. de recursos es un sistema de mercado que funcione u~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico 209 eficientemente. En el caso del agua no se cumple con la forma en la que se asignan los derechos al agua, y estas condiciones por diversos motivos. Por ejemplo, a menudo las restricciones del comercio hídrico se la movilidad del agua la hace dificil de medir y han eliminado. En los países en desarrollo ahora los mantener, por lo que se complica el establecimiento gobiernos están motivados y dispuestos a emprender de derechos de propiedad. Las economías de escala unas reformas institucionales de mayores en la generación y transporte del agua a menudo proporciones, como condición previa para iniciar crean condiciones para un monopolio natural. La nuevos proyectos de irrigación financiados naturaleza del agua como producto colectivo, que multilateralmente. permite a una multiplicidad de usuarios tener acceso El nuevo pensamiento integral también se refleja a una determinada provisión de agua en secuencia, y en el énfasis que, actualmente, se hace en la las externalidades creadas como resultado de la administración de cuencas enteras que promueven degradación de su calidad por causa del uso, hace entidades como el Instituto Internacional de muy difíciles la creación y funcionamiento de Ordenación del Riego (Chakravorty, Capítulo 20). mercados del agua. Por estas razones, el sector Estas entidades sostienen que la eficiencia en el uso hidrológico, tanto en los países industrializados como del agua no debe medirse dentro de un proyecto sino en los que están en desarrollo, se ha caracterizado por en toda una cuenca, de manera que se incluya el agua la inversión pública en la construcción de proyectos de drenajes que se pierde por filtración y percolación. de irrigación, la presencia del Estado como Esto indica que políticas como la adopción de propietario y operador, y la distribución y asignación irrigación por rociadores dentro de un proyecto de regulada del agua. irrigación puede mejorar la eficiencia del uso del La introducción de mercados que permitieran el agua dentro del proyecto, pero puede también reducir intercambio entre usuarios conduciría a una la disponibilidad de agua en otros sitios de la cuenca. asignación más eficiente del agua. En distintas partes De manera similar, la contaminación del agua por sal del mundo funcionan mercados del agua a menudo y sustancias químicas con la aplicación de insumos sin ayuda de actores externos. Sin embargo, puede afectar, de manera adversa, la agricultura funcionan, muy selectivamente, cuando están aguas abajo del proyecto. Estos asuntos sólo pueden presentes las siguientes condiciones: (a) existencia de abordarse si la cuenca se adopta como la unidad asociaciones eficientes de usuarios del agua o de relevante del análisis y se internalizan las autoridades del agua, (b) eliminación de externalidades relevantes. disposiciones legales e institucionales que prohiben o El ganado puede dañar los recursos naturales limitan el comercio del agua y (c) creación de globales en muchas formas, pero también puede infraestructura (canales) y de sistemas de control para contribuir con el equilibrio ambiental (Steinfeld y la transferencia y medición del agua. otros, Capítulo 21). Aproximadamente 34 millones A largo plazo, unos mercados del agua que de kilómetros cuadrados, el 26% de la superficie funcionen correctamente podrían asignar recursos, de terrestre del mundo, se utilizan para el pastoreo de por sí escasos, para los usos en los que resultan de ganado. Además, 3 millones de kilómetros mayor valor. También pueden mejorar la eficiencia cuadrados, aproximadamente el 21% de las tierras en la utilización del agua en el sector agrícola, y así labrantías del mundo, se usan para la producción de liberar aguas para usos alternativos como la cereales destinados a la alimentación del ganado. El satisfacción de las necesidades urbanas. Sin embargo, ganado produce 13.000 millones de toneladas de en muchos paises en desarrollo la transición del corto desechos por año. Una buena parte de ellos se recicla, plazo al largo plazo es de profunda importancia, y se pero en los sitios en que las concentraciones de ve afectada por serios problemas relacionados con la animales son altas, los desechos presentan una gran redistribución de los réditos correspondientes a los amenaza contra el ambiente. Por ejemplo, el pastoreo beneficiarios. En su mayoría, los sistemas de del ganado puede afectar el equilibrio hídrico en irrigación en los paises en desarrollo están determinadas zonas dado que se necesita agua para fuertemente subsidiados por los contribuyentes. Así, producir forrajes y concentrados para la alimentación, el agua genera réditos sustanciales a grandes para el consumo de los animales, y para drenar terratenientes y a los agricultores en condiciones de excedentes de desechos y de sustancias químicas. El solvencia financiera, que normalmente están ganado interactúa, directa e indirectamente, con la ubicados en los altos estratos del sistema de biodiversidad. distribución. Es necesario diseñar politicas para corregir los Muchos gobiernos, formuladores de políticas y efectos ambientales de la producción ganadera. Estas grupos ambientales están comenzando a percatarse de políticas deben atacar las causas subyacentes de la que un sistema de irrigación más eficiente significa degradación ambiental y ser flexibles, adaptadas a más agua para todos. Esto ha dado lugar a cambios en cada sitio, y correctamente dirigidas. Entre los 210 Parte lll. Asuntos y perspectivas de carácter técnico instrumentos que pueden mejorar las influencias sobresiembra de semillas, o la siembra de ambientales positivas, y mitigar las negativas, están forrajes adaptados, pueden regenerar la la determinación de precios, las normas y el vegetación. La introducción de un patrón de desarrollo institucional. El propósito colectivo de pastoreo con una multiplicidad de especies a estos instrumentos es establecer mecanismos de menudo estimulará un mejor uso de la retroalimentación para garantizar que el uso del vegetación, y podría tener efectos positivos en la ganado sea consecuente con los objetivos sociales biodiversidad vegetal y animal. El ganado, generales. principalmente por su función en calidad de En un marco de políticas facultativas hay insumo en un sistema mixto de cultivos y tecnologías que están disponibles en una amplia ganado, mejora el principal recurso natural: la gama, mientras que otras están aún por desarrollarse. tierra. La boñiga y la tracción animal hacen la Las tecnologías pueden reunirse en cuatro grupos tierra más productiva de lo que sería sin ellas. De distintos (Steinfeld y otros, Capítulo 21) y aunque se esta manera, todas las tecnologías que reducen da algún traslape, estas categorías ayudan a presentar las pérdidas de nutrientes de la boñiga, y que un buen panorama de las interacciones que existen aumentan la eficiencia de su aplicación, mejoran entre el ganado y los recursos: la productividad de la tierra. Tecnologías que reducen los daños ambientales, * Tecnologías que salvan los recursos naturales aliviando la presión directa sobre los recursos permitiendo a los agricultores obtener mayores naturales, o reduciendo la carga de ingresos de un recurso, u obtener lo mismo a un contaminantes mediante una modificación de las menor costo. El sector ganadero tiene, y continúa características químicas o fisicas de los desarrollando, tecnologías que aumentan la productos. En las tierras de pastoreo áridas o eficiencia del uso de los recursos naturales. En semiáridas, un desarrollo hídrico cuidadoso particular, estas tecnologías ponen la mira en la puede ayudar a prevenir el deterioro ambiental. conversión del alimento animal puesto que, de Las inversiones en tecnología de mercados manera típica, el alimento representa entre el pueden también reducir la presión ambiental 60% y el 70% de los costos de producción. Una estimulando una mayor ganancia. Además, se mejor conversión del alimento salva la tierra dispone de nuevos y mejores métodos para el usada para su producción, al tiempo que reduce control de enfermedades. Los daños ambientales la carga de desechos de los animales. Las ocasionados por los sistemas intensivos pueden tecnologías también proporcionan soluciones reducirse, significativamente, si se concentra la para salvar y dejar en reserva otros recursos atención en las emisiones de la boñiga, por naturales como el agua y la biodiversidad. ejemplo mediante el mejoramiento de la * Tecnologías que convierten los desechos en recolección y el almacenamiento. Debería productos. cerrando los ciclos. Históricamente, atenderse principalmente la reducción de las se ha mantenido el ganado porque utiliza pérdidas de nitrógeno que, en su mayor parte, se recursos que no tienen otros usos. Esto explica da en forma de amoníaco en la boñiga. Las por qué la eficiencia por animal no ha sido una pérdidas de nutrientes durante la aplicación de gran preocupación, ni lo es actualmente, en boñiga a los suelos y después de ella pueden algunos sistemas que requieren la aportación reducirse, en gran medida, inyectando boñiga en modesta de insumos. Aunque tiene que ver con el subsuelo o aplicándola a éste. Una aplicación los desechos de la ganadería, la conversión de más oportuna en respuesta a las necesidades de desechos orgánicos en productos ganaderos los cultivos evita mayores pérdidas y mejora el reduce los peligros ambientales relacionados con valor nutritivo de la boñiga. En las tenerías, los desechos de los cultivos y los lecherías y mataderos, los sistemas anaeróbicos agroindustriales. También ocurre que la pueden purificar el agua residual y reducir en un ganadería consume desechos alimentarios, y 50% la demanda biológica de oxígeno (DBO) cada vez en mayores cantidades, conforme la mientras que otros sistemas anaeróbicos más aglomeración urbana y unos hábitos alimenticios sofisticados logran un 90% de purificación de la cambiantes van ofreciendo mayores DBO. oportunidades para la recolección de desechos de * Tecnologías que mejoran los recursos naturales unidades de servicio alimentario, los cuales, enriqueciéndolos o haciéndolos más mediante el reciclaje se convierten en alimento productivos. Para sistemas de pastoreo en zonas para animales. Grandes cantidades de paja, que áridas, el "pastoreo diferido" (que ha constituido de otra manera se quemarían o descompondrían una práctica tradicional en muchos países del lentamente en los campos con poco beneficio Cercano Oriente y en las zonas semiáridas) la para los cultivos, pueden convertirse en Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico 211 alimentos de calidad, por ejemplo mediante el producción industrial sobre la producción de tipo tratamiento de urea. Los ciclos de la materia artesanal. De manera potencial, también elevará los pueden también cerrarse usando los desechos de precios de los productos ganaderos, reducirá la la ganadería como alimento, fuente energética o demanda, y proporcionará incentivos para la fertilizante. intensificación. Están desarrollándose conceptos novedosos para Como resultado de la interacción entre los integrar, en una zona agrícola, la producción de sistemas de producción ganadera y los recursos cultivos con la ganadera, en vez de hacerlo en una fmca naturales, junto con factores como el acceso al de explotación mixta (Steinfeld y otros, Capítulo 21). mercado, se dan oportunidades para el desarrollo, así Este método de integración de cultivos con ganadería en como amenazas contra su sostenibilidad. Se necesita toda una zona permite a las empresas realizar sus una perspectiva global que garantice el operaciones de manera separada, pero entrelazando los establecimiento de un marco de políticas facultativas, flujos de energía y de materia orgánica y mineral por en el cual puedan introducirse tecnologías eficaces. medio de mercados y regulaciones. Esto permite altas La tecnología continúa siendo un componente clave eficiencias en el plano empresarial, al tiempo que genera porque el desarrollo futuro, incluso el del sector los mayores beneficios sociales. De este modo, el lema ganadero, dependerá de ella para reemplazar los para las partes más densamente pobladas del mundo en recursos naturales. Ya se observa, ampliamente, esta desarrollo es intensificar, no concentrar, la producción tendencia hacia los sistemas que dependen animal. Se necesita un marco político para organizar la intensamente del conocimiento. producción de cultivos y ganadera de esta forma. A menudo, la expansión de la producción Los sistemas de pastoreo continuarán siendo una ganadera ha sido considerada una de las principales fuente de productos animales generados en forma causas de la deforestación tropical. La extensiva. En alguna medida, estos sistemas pueden contemporánea preocupación sobre la deforestación intensificar la producción incorporando nuevas se centra en los países tropicales, porque es ahí donde tecnologías, especialmente en las zonas de mayor se está arrasando la mayor parte de la cubierta potencial (zonas subhúmedas y tierras altas). Con forestal (Kaimowitz y otros, Capítulo 22). En el frecuencia, esto puede facilitarse mediante el período 1980-1990, 137,3 millones de hectáreas de establecimiento de organizaciones más fuertes, la bosque tropical fueron devastadas, aproximadamente potenciación de la localidad y la reglamentación del el 7,2% del total existente en 1980. No obstante, acceso a los recursos. En los trópicos semiáridos y deben tomarse con precaución los reclamos en cuanto subhúmedos con potencial para la agricultura mixta a la magnitud de la deforestación global, ya que hay es necesario facilitar, por medio de políticas, la serios problemas con los datos y las definiciones transición del sistema de pastoreo a sistemas de empleadas. agricultura mixta en los que se integren los cultivos La deforestación, a menudo, implica lo siguiente: con la ganadería (manejo de la boñiga, tracción * Pérdida de los medios de subsistencia de las animal, consumo de residuos, y cultivo de forrajes). personas que dependen del bosque, entre las Estos sistemas continuarán intensificándose y cuales hay muchas que no desean, o no pueden, creciendo de manera importante. encontrar otras fuentes de trabajo. La agricultura mixta, por parte de pequeños * Disminución de las existencias de leña, de productores o de carácter familiar, continuará productos no maderables del bosque, y de predominando por mucho tiempo, donde la ganadería madera industrial. dependerá de subproductos y excedentes de los cultivos * Mayor erosión del suelo y sedimentación de ríos. (Steinfeld y otros, Capítulo 21). Pueden lograrse * Pérdida sustancial de especies y genes, en vista beneficios importantes en productividad mejorando el del alto nivel de biodiversidad endémica en los flujo de nutrientes y energía entre los dos componentes. bosques tropicales. El papel de la ganadería, aparte de la producción, es el . Emisión sustancial de dióxido de carbono que de mejorar y sustituir recursos naturales. La estabilidad contribuye alcal dentamiento mundial. ambiental y económica de este sistema lo convierte en el c Otros tipos de cambio climático locales y punto medular para la transferencia y el desarrollo regionales. contLuos de la tecnología. La preocupación no es sólo con la deforestación, Los sistemas industriales en zonas con altas sino también con la degradación del bosque, que densidades de población animal se enfrentarán al reto puede definirse como una disminución de la densidad de manejar costos de producción más altos, como o un aumento de las perturbaciones en las distintas resultado de reglamentaciones y recargos por clases de bosque. A lar plazo, esto podría ser tan contaminación más drásticos. En algunos casos, esto importante como la deforestación misma. s eliminará la ventaja competitiva que ha tenido la i 212 Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico El proceso de deforestación debe analizarse en así reducir el ritmo de la deforestación inapropiada dos niveles: el de los agentes y el de las causas. Los (Kaimowitz y otros, Capítulo 22). agentes de la deforestación son las personas que Hay deforestación que resulta inapropiada por físicamente (o mediante decisiones que pongan en dos razones. En primer lugar, la deforestación práctica sus equipos de trabajo) cambian el uso de los generalmente ocasiona externalidades negativas bosques dándoles un uso no forestal: pequeños generadoras de costos para la sociedad, que no se agricultores, propietarios de plantaciones y de reflejan en los precios existentes, que tienen grandes propiedades, concesionarios de bosques, consecuencias a largo plazo, y no son consideradas constructoras y otros. En Latinoamérica, la mayor más que en raras ocasiones por los productores parte de la deforestación está relacionada con individualmente. En segundo lugar, la importancia operaciones de mediana y gran escala (planes de relativa de las externalidades negativas tiende a reasentamiento, ganadería de gran escala, represas aumentar con el paso del tiempo, si una proporción hidroeléctricas) y se caracteriza por transiciones que se cada vez mayor de la deforestación se da en zonas extienden desde el bosque cerrado hasta el bosque en el que tienen un valor sólo marginal para la agricultura, que se da a la tierra un uso no forestal. En África, la pero que reúnen grandes cantidades de carbón, tienen deforestación está en gran parte asociada al crecimiento suelos frágiles, o presentan una gran biodiversidad. de la agricultura de pequeña escala y la presión que Cualquier decisión en cuanto a cuál ejerce la población rural (el número creciente de deforestación es inapropiada es, a fin de cuentas, de pequeños propietarios) lo cual está relacionado con la naturaleza política y no puede justificarse meramente conversión de bosque cerrado a tierra sometida a cortos con base en fundamentos técnicos. Sin embargo, lo más períodos de barbecho. En Asia, la deforestación se probable es que el desbroce del bosque sea inapropiado asocia tanto a operaciones relativamente grandes (como mientras afecte los siguientes tipos de zona: en Latinoamérica) como a la presión ejercida por la o Zonas de poco valor para la agricultura por causa población rural (mismo caso de África). No hay de la calidad del suelo o del declive de la tierra. explicaciones sencillas ni universales que apunten a una o Zonas que cuentan con grandes cantidades de única causa. En muchos países coexisten e interactúan biodiversidad, particularmente de carácter distintos agentes, y su importancia relativa varía con el endémico, que está insuficientemente tiempo y de una región a otra. Dadas estas complejas representada en las zonas protegidas. relaciones, no hay una parte que sea claramente culpable * Zonas que cuentan con grandes cantidades de o inocente, y nadie debería tener la esperanza de que personas dependientes del bosque, y que no existan soluciones claras y fáciles. muestran inclinación alguna a abandonar sus Los individuos y las empresas deforestan porque estrategias de subsistencia. es su opción más rentable. Para lograr que dejen de * Zonas en las que la producción maderera hacerlo en situaciones en las que la deforestación es constituye el más rentable uso de la tierra, aun inapropiada, ésta debe ser menos rentable o, de lo después de haberse explotado ya la zona por contrario, es necesario aumentar los réditos de otras primera vez para la misma actividad. opciones (basadas en la retención de los bosques, o o Zonas frágiles en las que el costo ecológico de la externas del todo a las zonas boscosas). Esta es, de conversión, consecuencia de los efectos que se hecho, la tesis principal de Kaimowitz y otros producen "aguas abajo", pesa más que cualquier (Capítulo 22). beneficio económico derivado de los usos no Las "causas" de la deforestación tienen que ver forestales de la tierra. con los múltiples factores que dan lugar a las * Zonas periurbanas en las que el bosque acciones de los actores y, en particular, a su decisión desempeña un papel clave para la conservación de de deforestar. Esto comprende las fuerzas del acuíferos, el aprovisionamiento de leña, y el mercado (fluctuaciones internacionales en los precios respaldo de actividades recreativas y turísticas. de los productos de agroexportación), las políticas Es importante distinguir la deforestación inapropiada económicas (devaluación de la moneda), medidas de la apropiada por tres razones. Primero, a menudo legales o de regulación (el cambio de las leyes sobre se supone (por lo menos de manera implícita) que tenencia de la tierra), factores institucionales (la toda la deforestación tropical es inapropiada y esto decisión de destacar más guardas forestales en una no es necesariamente cierto. Segundo, en el tanto en zona determinada) y las decisiones políticas (un que pueda defnirse la deforestación inapropiada, cambio en la forma en la que se asignan las pueden especificarse las zonas geográficas (y a veces concesiones forestales), entre otros. Una interrogante los grupos socioeconómicos) que deberían ser los clave es cómo pueden manipularse ciertas causas objetivos de políticas diseñadas para reducir la para ejercer influencia en la conducta de los agentes y deforestación inapropiada. Tercero, al defmirse las Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico 213 zonas apropiadas para la conversión, es posible parques nacionales) no hacen respetar concebir que se aliviaría la presión sobre los adecuadamente los linderos del bosque y, en bosques en los que la conversión es inapropiada. vista del contexto institucional o jurídico, la Kaimowitz y otros (Capítulo 22) ofrecen un gente espera que la tierra que ocupa, reclama, o marco conceptual rudimentario que permite distinguir pretende apropiarse, le será eventualmente la deforestación inapropiada de la apropiada. Toma reconocida, incluso legalizando el gobierno su en cuenta tres categorías que abarcan todo el espectro posesión, por ejemplo con la creación de un de la valuación: la biofisica, la económica y la "territorio explorable" de acceso libre. política. Los encargados de la toma de decisiones * Un gran conglomerado de personas deben considerarlas de manera simultánea. desempleadas o desprovistas de tierra, o con La deforestación puede hacerse menos rentable ingresos y posibilidades muy bajos, puede llevando a cabo las siguientes acciones: potencialmente constituirse en inmigración (sea * Reduciendo la demanda o los precios de que esté trasladándose espontáneamente, o que productos provenientes de tierras recién abiertas. cuente con un patrocinio por parte del Estado o * Aumentando los costos unitarios y el riesgo de de agroindustrias privadas). El ritmo de la actividades relacionadas con la deforestación. colonización podría estar relacionado con la * Eliminando ganancias especulativas en los diferencia entre los ingresos actuales de los mercados de la propiedad inmobiliaria. potenciales inmigrantes, y el monto que esperan Las alternativas a la deforestación pueden hacerse ganar mediante la colonización de zonas más rentables por medio de las siguientes forestales. medidas: De ser correcta, esta apreciación sugiere que la * Aumentando el flujo de ingresos que pueden respuesta al tema de la conversión de los bosques no obtenerse con el mantenimiento de los bosques. es, necesariamente, el cese en sí de la actividad * Reduciendo los costos de mantenimiento de los maderera ni aun en las zonas nuevas, como tampoco bosques. prohibir toda construcción de nuevos caminos en las * Aumentando los costos de oportunidad de mano zonas forestales. Lo que se necesita es reformar de obra y capital que, de otro modo, podrían aquellas políticas e instituciones que actualmente destinarse a actividades relacionadas con la hacen parecer más atractiva la colonización de los deforestación (Kaimowitz y otros, Capitulo 22). bosques que las actividades actuales de los Todas las políticas analizadas se evalúan con base potenciales inmigrantes. Esto puede comprender los en los seis parámetros siguientes: eficacia, elegibilidad, factores de atracción (reducir la rentabilidad del equidad, viabilidad política, costo directo y costo arrasamiento ilegal de bosques o de la especulación indirecto. No existe una política perfecta o generalizable con la tierra que debe ser de vocación forestal) o los para reducir la deforestación inapropiada, ni tampoco factores de empuje (aumentar las limitadas opciones óptimas. Cada situación nacional es distinta, posibilidades de subsistencia que actualmente existen hay todavía mucha incertidumbre en cuanto a las fuera de los bosques). Las pruebas que emanan del relaciones clave de causa y efecto, y normalmente rápido crecimiento económico de las economías de siempre hay que perder algo para ganar algo entre los Asia antes de 1997 indican que conforme mejoraban parámetros de evaluación de las políticas. En su los prospectos de trabajo e ingreso fuera del sector mayoría, los instrumentos políticos examinados son agrícola, menos gente deseaba emprender las muy poco incisivos si se trata de detener la peligrosas, ilegales, dificiles, y a menudo nada deforestación, por lo que los gobiernos se verán rentables actividades de la agricultura temporal en las forzados a escoger entre una mezcla de medidas zonas forestales. Sin embargo, si la nueva tierra es concretamente ajustadas a las condiciones locales. rentable (con el cultivo de cacao, café, canela, La explotación maderera normalmente conducirá caucho, árboles frutales, e incluso árboles maderables a una mayor conversión forestal por causa del flujo como el eucalipto, la teca o la melina) y si las de inmigrantes, si es que las siguientes condiciones se potenciales ganancias de capital implícitas en la, dan simultáneamente: "captación" de alguna propiedad inmobiliaria del * La construcción de caminos que abren el paso gobierno son altas, podría ser muy difícil retardar el hacia nuevas zonas forestales. ritmo de la conversión forestal por parte de esta * El uso de tierras no forestales es mucho más gente. rentable que la retención de los bosques (en parte De tal manera, es probable que las debido a distorsiones de las políticas), principales reformas que podrían reducir la • Las dependencias gubernamentales deforestación tropical inapropiada resultasen ser una (departamentos a cargo de la silvicultura o de los combinación de las siguientes políticas gubernamentales: 214 Parte III. Asuntosyperspectivas de carácter técnico * Eliminación de subsidios a las industrias Las características especiales de la agrosilvicultura agrícolas y pastoriles que estimulan la son: a) comprende una gran cantidad de especies, deforestación. configuraciones e intensidades de control, b) tiene * Eliminación de los incentivos jurídicos e una más larga gestación que la mayor parte de los institucionales o de los requisitos que existen cultivos agrícolas y c) genera productos de múltiple para la tala de los bosques, como factor básico uso. para adquirir una tenencia de la tierra Se han establecido numerosos proyectos en las reconocida. últimas dos décadas en toda Centroamérica y el * Reforma de las concesiones y licencias de la Caribe para promover las siembras de árboles industria forestal, para ofrecer incentivos comunales e individuales y los sistemas dirigidos a una administración sostenible de agroforestales (Current y otros, Capítulo 23). El largo plazo. énfasis principal solía recaer en la siembra de árboles * Desarrollo de arreglos institucionales novedosos para leña. Pero muchos de esos proyectos fueron que devuelvan mayor autoridad y mayor infructuosos. Enseguida, el énfasis se trasladó de la responsabilidad a aquellos cuya subsistencia y la producción de leña al concepto de especies arbóreas calidad de vida están directamente vinculados de propósito múltiple en sistemas agroforestales, lo con la magnitud y calidad de los bosques cual puede ofrecer toda una gama de beneficios. tropicales. Surgen conflictos entre el cultivo de árboles y los * Estimular una diferenciación de mercados cultivos agrícolas, pero algunos sistemas voluntaria por parte de los consumidores, que agroforestales permiten a los agricultores integrar discrimine positivamente en favor de productos árboles a sus sistemas agrícolas, con sólo pequeños que han sido sustentablemente producidos inconvenientes para la producción de cultivos, o gracias a los bosques. incluso un pequeño aumento en la productividad de * Facilitación de un reconocimiento de los la finca en general. servicios ambientales que prestan los bosques y El traslado del énfasis a las especies arbóreas de de una compensación por ellos, y garantía de que propósito múltiple estuvo acompañado por una los pagos de transferencia sean recibidos por las correspondiente conciencia de que un proyecto tiene personas que toman las decisiones en los más probabilidades de éxito si sus planificadores linderos de los bosques. consultan a las comunidades locales, acerca de la En su mayor parte, los problemas ambientales en percepción que tienen de sus necesidades y diseñan los países en desarrollo no se deben al afán de lograr proyectos que las satisfagan, en vez de imponer el crecimiento económico, sino a unas políticas planes que podrían ser considerados como no económicas incorrectas: derechos de propiedad prioritarios por los locales. deficientemente definidos, recursos subvalorados en Además, los agricultores dan una importancia términos de precio, asignaciones y subsidios considerable no sólo a los beneficios financieros que estatales, y beneficios sociales sin valor comercial a esperan obtener, sino a la forma en la que un sistema los que no se presta la atención debida. En vez de agroforestal se adapta al sistema de producción crear nuevas políticas para detener el deterioro de los agrícola general, y a las dificultades existentes en recursos y del ambiente al tiempo que se promueve el términos de tierra, mano de obra y capital (Current y desarrollo, deberíamos primero tratar de eliminar otros, Capítulo 23). Muchos sistemas agroforestales aquellos factores (jurídicos, sociales, políticos e son rentables para los agricultores dentro de una institucionales) que causan o exacerban los gama considerable de condiciones económicas, y problemas (un argumento sostenido de manera diversos tipos de agrosilvicultura tradicional (de baja reiterada en la Parte I de esta publicación), intensidad) se practican en muchas zonas. Aun Una respuesta a la deforestación ha sido el cuando la agrosilvicultura es rentable, los pequeños estímulo de la agrosilvicultura, un sistema de uso de propietarios van a adoptarla gradualmente, como la tierra en el que los árboles, los arbustos, las palmas deben hacerlo, por las dificultades en materia de y los bambúes se cultivan en la misma tierra como administración y recursos. Los agricultores pobres, cultivos agrícolas, así como se cría la ganadería por en particular, se ven a menudo impedidos por razones económicas y ambientales. El sistema limitaciones de tierra, mano de obra y capital, por lo comprende la administración del recrecimiento que tienen que garantizar su seguridad alimentaria y natural, la siembra, el cultivo y el mantenimiento de reducir los riesgos. árboles como siembras a lo largo de los linderos, y su Como podría suponerse, la escasez local de siembra intermedia entre cultivos agrícolas, en productos madereros es un factor clave que estimula predios de leña, huertos familiares u otros sistemas. la adopción de la agrosilvicultura no tradicional. Los proyectos deben iniciarse con una determinación de Parte III. Asuntos y perspectivas de carácter técnico 215 la escasez de madera y de la existencia de mercados los agricultores si frecen una amplia selección de locales para los productos. Se ha demostrado que los especies y sistemas entre los cuales pueden escoger los sistemas más fáciles de introducir son el Taungya, los más adecuados, según las necesidades y recursos de sus cultivos perennes intercalados, los árboles en las familias. Colocar a personas de la localidad en el papel curvas de nivel y las filas de árboles. Los resultados de paratécnicos constituye un enfoque de bajo costo que que se obtienen son mixtos en el caso de los cultivos a menudo tiene éxito en la promoción de la en franjas, los huertos familiares, los cortavientos, el tecnología. abono verde, árboles dispersos en terrenos de cultivo, Los incentivos y subsidios financieros deberían y los sistemas de árboles con pradera. Los mantenerse en un nivel mínimo. Las tecnologías agricultores están dispuestos a invertir en la agroforestales promovidas por la extensión deberían rehabilitación de su tierra en casos en los que los ser financieramente rentables y, por lo tanto, sistemas también generan productos o ingresos, y adoptables por los agricultores sin necesidad de prefieren sistemas menos intensivos. subsidios. Las posibles excepciones son los Tanto el efecto que las especies arbóreas de rápido incentivos financieros con limitación de tiempo para crecimiento tienen en las fmcas, como los beneficios de quienes acojan en una etapa temprana tecnologías los terrenos modelo, en calidad de elementos que no les son familiares. Los insumos materiales en demostrativos, han contribuido a la expansión de las especie estimulan a los agricultores a experimentar actividades agroforestales reduciendo los costos de la con la agrosilvicultura y adoptarla, pero la extensión y aumentando su eficacia. En vez de presentar experiencia que se tiene con los incentivos de diseños estándar, los programas resultan más útiles para alimentos para el trabajo muestra resultados mixtos. 16 Costos y beneficios de la conservación de suelos en Centroamérica y el Caribe Ernst Lutz, Stefano Pagiola y Carlos Reiche La degradación del suelo puede definirse como una magnitud de la degradación por obra de los humanos, reducción de los usos reales y potenciales de la tierra el Centro Internacional de Referencias e Información (Blaikie y Brookfield 1987). Muchas de las prácticas sobre Suelos estimó que el 56% de la tierra en de cultivo tienden a degradar el suelo a lo largo del Centroamérica ha sufrido una degradación moderada tiempo. Por ejemplo, el cultivo puede exponer el (lo que implica que la productividad se ha reducido terreno a la erosión que ocasionan el aguay el viento, substancialmente) y que el 41% ha padecido una la labranza repetida puede debilitar la estructura de la fuerte degradación [lo que implica que el uso agrícola tierra, la producción de cultivos puede eliminar los se ha hecho imposible (Oldeman, Hakkeling, y nutrientes, y el uso de maquinaria puede compactar el Sombroek 1990)]. No obstante, es frecuente que la suelo. El ambiente, montafloso en general, y las base empírica de medidas agregadas como éstas no intensas lluvias de Centroamérica hacen que la región sea muy sólida. Existen pocos estudios en los que se sea particularmente vulnerable a la degradación; este miden directamente las tasas de erosión, así como los problema se ve exacerbado por presiones de la factores que influyen sobre ellas y, en general, los población que ha procedido a abrir nuevas zonas estudios se han realizado de manera dispersa y poco apenas marginalmente apropiadas para la agricultura. sistemática. Todavía menores han sido los esfuerzos La degradación, a su vez, afecta la productividad. dedicados al estudio de otras formas de degradación Conforme el suelo va degradándose, el rendimiento de la tierra, como la eliminación de nutrientes, los de los cultivos baja, o la aportación de insumos dafños a las propiedades fisicas y químicas del suelo, aumenta (aumentando por lo tanto los costos) en un o la reducción de la capacidad de éste para retener esfuerzo por mantener o restablecer la productividad. humedad. El Cuadro 16.1 muestra un panorama de A pesar de la preocupación que por mucho tiempo las estimaciones disponibles de las tasas de erosión ha existido sobre estos problemas, resulta en los países centroamericanos. Las cifras mostradas sorprendente que haya pocas pruebas de su magnitud. en el cuadro se obtuvieron de diversas maneras por lo Las cifras sobre degradación citadas en los textos, a que no son siempre estrictamente comparables, menudo, son extrapoladas de datos muy limitados y aunque dan alguna idea sobre la gran diversidad de pueden exagerar el problema, con frecuencia tasas de erosión presentes en la región. consideran el "suelo removido" como "suelo Abundan las predicciones sobre los efectos perdido", aunque mucho de este suelo pueda quedar catastróficos que tendrá la degradación del suelo en depositado en alguna otra tierra de uso agrícola. Por la productividad agrícola. Por el contrario, es dificil ejemplo, en una reciente evaluación sobre la encontrar pruebas de la magnitud de estos efectos. De 216 Ernst Lutz, Stefano Pagiola, y Carlos Reiche 217 Cuadro 16.1 Pruebas empíricas de erosión del suelo en Centroamérica y el Caribe Tasa media de erosión Toneladas Milímetros País y región o zona Precipitación Ladera Sistema métricas por por hectárea (milímetros) (porcentaje) agrícola hectáreapor año por año República Dominicana Taveras - - - 275 - Centroseptentrional - 36 Varios 24-69 - Suroccidental - 30 Varios 2-1.250 - El Salvador Metapán 1.600 - Maíz, frijol 49 - Haití Camp-Perrin 2.000 30 Barreras 4-45 - Papaye 1.200 25 Barrera de 8 - pasto Honduras Tatumbla, Morazán 2.000 45 Maíz, frijol 42 3 900-1.500 15-40 - 18-30 - Nicaragua Cristo Rey 1.700 30-40 Algodón 40 - Panamá Cuenca del Canal 1.200 35 Arroz 153 - 1.200 35 Maíz 137 - 1.200 35 Arroz 118 - Coclé 1.937 - Arroz, maíz 340 17 Chiriquí 1.500-2.800 - Yuca, frijol 35 5 1.500-2.800 - Pradera 77 11 1.500-2.800 - Café 183 27 -Datos no disponibles. Nota: Las cifras están redondeadas. Fuente: Estudios de casos en Lutz, Pagiola y Reiche 1994. hecho, en muchos casos se denuncian reducciones en normalmente queda implícito en declaraciones sobre la productividad sin que se cuente con el respaldo de las altas tasas de erosión. prueba alguna (véanse Biot, Lambert, y Perkin 1992 Pero, aun cuando son considerables, puede ser que i para algunas muestras en África). Leonard (1987), las tasas de erosión tengan un efecto muy pequeño por ejemplo, simplemente sostiene que en las zonas sobre la productividad en determinadas condiciones. caribeñas de Centroamérica parece darse un patrón de Por ejemplo, las tasas de erosión en la zona de Tierra, uso extensivo de la tierra que conduce a la pérdida de Blanca de la Provincia de Cartago, en Costa Rica, son suelo, o a la disminución de su fertilidad. Hablando extremadamente altas, pero el efecto sobre la de las tierras altas, hace referencia a informes cada productividad es menor porque los suelos en esal vez más frecuentes de desertización localizada en región son profundos (hasta de un metro en algunos| zonas del occidente de Honduras y Costa Rica. sitios) y hay una alta proporción de materia orgánica También menciona que la producción de algodón está en todo el perfil del suelo. Además, aunque en menor decayendo, según informes, en sitios en los que se ha medida que la capa superior, el subsuelo que sustenta experimentado erosión. Pero no menciona en ningún estas tierras es productivo. La región de Chiriquí, en lugar la magnitud o el ritmo de la pérdida de Panamá, ofrece otro ejemplo de esto. En el sentido fertilidad. De manera más general, el supuesto de que contrario, zonas con suelos poco profundos o con la fertilidad debe estar disminuyendo con rapidez subsuelos no favorables, como la zona de Turrubares 218 Costosy beneficios de la conservación de suelos en Centroaméricay el Caribe en Costa Rica, pueden ser muy sensibles a la erosión agricultores, esto por dos razones. En primer lugar, aun cuando se dé en tasas limitadas. Lo mismo se las decisiones sobre el uso de la tierra son, en aplica a otras formas de degradación del suelo. Por definitiva, tomadas por los agricultores y no por ejemplo, el impacto de la pérdida de nutrientes en la planificadores sociales o dependencias productividad depende de la existencia inicial de gubernamentales. Los agricultores deciden cómo nutrientes y de su tasa de regeneración. utilizar su tierra a la luz de sus propios objetivos, Dados los distintos efectos que tiene la posibilidades de producción y dificultades, no con degradación del suelo sobre la productividad, podría base en teoría alguna sobre el bien social. Por lo ser que, desde la perspectiva de una familia o una tanto, si han de entenderse los patrones del uso de los sociedad agrícola, no valga la pena emplear una recursos y formularse respuestas apropiadas a los técnica concreta de conservación, particularmente si problemas, es necesario comprender los incentivos fuese costosa. La degradación puede retardarse o que se presentan a los agricultores individualmente. detenerse mediante una amplia gama de opciones, En segundo lugar, por lo general los problemas del incluyendo prácticas agrícolas como la labranza en uso de la tierra dependen, en gran medida, de curvas de nivel y la labranza mínima, prácticas características biofisicas propias de cada sitio que vegetativas como las franjas de pasto, el cultivo en pueden variar de manera significativa aun en áreas franjas y las barreras vegetativas, así como medidas pequeñas (Pagiola 1993). El análisis en nivel de mecánicas como las terrazas y los drenajes fincas es lo más conveniente para incorporar los artificiales. La adopción de cualquiera de estas efectos propios de un sitio determinado. técnicas puede ser costosa, ya sea directamente (en Un enfoque desde el plano de la finca enfatiza términos de los requisitos de inversión) o firmemente en los efectos que la degradación tiene en indirectamente (en términos de pérdidas de la productividad de la finca. En los países en producción). Además, algunas medidas son más desarrollo, en los que grandes poblaciones dependen adecuadas para ciertas condiciones que otras. La directamente de la producción agrícola, el efecto de interrogante fundamental que enfrentan los la degradación en los rendimientos es a menudo agricultores y la sociedad en general es si los crítico. No por ello debe menospreciarse la beneficios de una determinada medida de importancia que, en algunos casos, tienen ciertos conservación, o de un conjunto de medidas, son efectos de la degradación del suelo que se suficientes para justificar los costos. manifiestan fuera de la finca, como la sedimentación de embalses y cursos fluviales. Aun en los casos en Asuntos conceptuales los que tales efectos fuera de la finca constituyen la principal preocupación, tomarlos en consideración en El problema de la degradación y conservación de los primera instancia en nivel de la finca es apropiado suelos puede examinarse desde dos perspectivas. La porque las medidas de conservación tienen que primera es la de la sociedad como un todo. Desde ejecutarse en las fincas.' ésta, deben tomarse en cuenta todos los costos y Al tomar sus decisiones sobre uso de la tierra, las beneficios de una determinada actividad. Por familias agrícolas deben considerar tanto las ejemplo, si la producción agrícola conduce a la características agroecológicas como las económicas sedimentación de embalses, esto representa un costo del ambiente en el cual se desenvuelven. Además, real para la sociedad y debería considerarse junto con con frecuencia se enfrentan a numerosas dificultades el valor de la producción obtenida y cualquier efecto como problemas de tenencia de la tierra, restricciones en la fertilidad. Además, la valoración de los recursos en términos de liquidez, y la necesidad de cumplir utilizados en la producción agrícola, y obtenidos con los requisitos de consumo y compensar la falta de gracias a ella, debería ajustarse por las distorsiones mercados o los mercados incompletos. Asimismo, que resultaran de las intervenciones políticas o fallas muchas decisiones agrícolas se toman en un contexto en el mercado, para medir su verdadero costo de de riesgo e incertidumbre considerables. Por lo tanto, oportunidad. Desde la segunda perspectiva, la de los para realizar un análisis completo de las decisiones propios agricultores, sólo se consideran los costos y sobre uso de la tierra se necesita echar un vistazo al beneficios correspondientes al agente que toma las asunto en el contexto del proceso general de toma de decisiones sobre el uso de los recursos. Estos costos y decisiones de la familia (Singh, Squire y Strauss beneficios se valoran a los precios que realmente 1986, y Reardon y Vosti 1992). enfrentan estos agentes, sin hacer ajuste alguno por El problema de la familia agrícola puede distorsiones. formularse como la necesidad de lograr máxima En este capítulo se examinan los rendimientos de utilidad del consumo a lo largo del tiempo, estando la inversión en medidas de conservación, sujeta a restricciones presupuestarias impuestas por principalmente desde el punto de vista de los las ganancias provenientes de la agricultura y de Ernst Lutz, Stefano Pagiola, y Carlos Reiche 219 Cuadro 16.2 Ubicación de los estudios por país Ubicación Ambiente biofisico Problema de degradación Medidas de conservación propuestas Costa Rica Zona de Barva, Provincia Importante región cafetalera; suelo Pérdida de suelo que afecta la Zanjas de desvio de Heredia relativamente profundo pero disponibilidad de nutrientes vulnerable a la erosión debido a para el café la topografia Tierra Blanca-San Juan Importante zona productora de Suelos profundos, de tal manera Se han recomendado zanjas Chicoá, Provincia de verduras; suelos volcánicos que la reducción en de desvío, pero interfieúen Cartago profundos rendimientos no es con las prácticas significativa; la erosión está prevalecientes de cultivo. arrastrando las semillas y los fertilizantes y empiezan a verse las piedras Turrubares, región Pacifico Anteriormente utilizada para Tasas muy altas de erosión; suelos Zanjas de desvio o terraz4s Central pastoreo, se ha convertido a zona delgados vulnerables a la productora de jalea de cacao para erosión exportación República Dominicana Subvertiente de El Agricultura de subsistencia, laderas Altas tasas de erosión Zanjas de desvio a intervalos Naranjal, Provincia de inclinadas, suelos de fertilidad de 10 metros, barreras: Peravia natural moderada vivas y cultivo a lo largo de las curvas de nivel Guatemala Patzité, Departamento de Zona de pequeños agricultores; Muy afectada por la erosión del Terrazas con un talud de, El Quiché topografia muy ondulante; suelos suelo protección de profundidad y fertilidad moderadas Haití Vertiente de Maissade, Zona accidentada; generalmente Erosión Rampeado (técnica indi4ena: región de la Meseta menos degradada y más residuos de los cultivOs Central productiva que la mayor parte de colocados a lo largo de las las demás regiones accidentadas curvas de nivel y de Haití sostenidos por estacal) setos vivos a lo largo ie las curvas de nivel y murps de piedra siguiendo las curvas Honduras 1 Tatumbla, Departamento Agricultura de subsistencia Susceptible a la erosión por agua, Zanjas de desvío protegidas de Francisco Morazán predominante; suelo superficial especialmente en las zonas altas por barreras vivas delgado, con bajos niveles de materia orgánica y de muchos nutrientes Yorito, Departamento de Agricultura de subsistencia en Terrenos que han sido Zanjas de desvío con barreras Yoro pequeña escala, aún muy cubierta desbrozados vulnerables a la vivas por bosques; suelos poco erosión profundos y fácilmente erosionables de fertilidad media a baja Nicaragua Valle de Santa Lucía, Zonas al pie de los montes de tipo Alto riesgo de erosión por laderas Zanjas de desvío construidas cuenca del Rio subtropical, suelos moderada- inclinadas, poca cobertura manualmente, con barreras Malacatoya mente profundos; una de las vegetal y precipitación intensa; de piedra zonas más productivas en el país deforestación en las laderas altas Panamá Coclé Agricultura de subsistencia con Reducción rápida del rendimiento Combinación de medi4as de técnicas de corta y quema, en los lotes desbrozados; prevención de la erolsión cultivándose los lotes un año de deforestación (siembra a lo largo de las cada cinco. Suelos poco curvas de nivel, barreras profundos, generalmente con vivas y muertas, zarJjas de bajo contenido de materia desvio) con prácticas de orgánica y nutrientes en laderas cultivo mejoradas 220 Costos y beneficios de la conservación de suelos en Centroamérica y el Caribe actividades no agrícolas, y sujeta también a cualquier disponibles se refieren a costos e ingresos totales en otra dificultad que pueda presentársele. Singh, Squire cada período, y se presta bien para la incorporación y Strauss (1986) muestran que, si existen mercados de inversiones voluminosas y otras discontinuidades para todos los bienes y servicios, el problema del en las prácticas de cultivo (Walker 1982 y Taylor y máximo aprovechamiento es separable, en el sentido otros 1986). de que las decisiones sobre producción se toman por Hasta el momento, en la discusión sobre el tema aparte de las decisiones sobre consumo. Sin embargo, se ha supuesto que las únicas restricciones al aun cuando las decisiones sobre producción no sean comportamiento son las que imponen las propiedades separables, pueden ser analizadas de manera del sistema biofisico. De tal manera, el parámetro independiente, siempre y cuando los "precios" de los VAN >0 es necesario, pero no suficiente, para la bienes para los cuales se carece de mercados se adopción de un nuevo sistema de producción, ya que interpreten como precios sombra que reflejen la otros factores pueden impedirla aunque la estimación percepción de la familia agrícola sobre la severidad del VAN sea positiva. En principio, estas otras de las restricciones que enfrenta (de Janvry, restricciones pueden incorporarse en el marco del Fafchamps y Sadoulet 1991). aprovechamiento máximo. Por ejemplo, el efecto de Por lo tanto, el problema de la familia puede una tenencia insegura puede incluirse limitando la resumirse como un problema de aprovechamiento longitud del horizonte cronológico. En la práctica, no máximo del valor actual neto esperado de la obstante, generalmente resulta más fácil computar la producción agrícola (Pagiola 1993). En la práctica rentabilidad de un sistema suponiendo que no se ve generalmente no hay datos para estimar modelos sujeto a restricción alguna y verificando luego si complejos de máximo aprovechamiento. Pero, para el otras restricciones resultan vinculantes. Los mismos análisis empírico el modelo puede reformularse para cálculos de costo y beneficio a menudo dan una luz ajustarlo a un marco analítico de costos y beneficios. en cuanto a las restricciones en particular que Puede concebirse la posibilidad que tiene la familia pudieran ser vinculantes. Por ejemplo, el tiempo que de escoger, como una selección entre dos o más tome amortizar una inversión indica si es probable sistemas alternativos de cultivo; concretamente, que los asuntos relacionados con la tenencia de la puede pensarse en una familia decidiendo si tierra presenten problemas. Si las inversiones se reemplaza su sistema tradicional de cultivo (en el que pagan muy rápidamente, es improbable que la las medidas de conservación se limitan a prácticas inseguridad en cuanto a tenencia afecte la adopción. como el cultivo en curvas de nivel) por un sistema Naturalmente, si la adopción de un nuevo sistema de más orientado a la conservación (que podría producción no es rentable para la familia agrícola, ni comprender, por ejemplo, terrazas o técnicas de siquiera surge el tema de si otras restricciones labranza reducida). Cada sistema se caracteriza por pudieran impedir tal adopción. funciones distinguibles de producción y desarrollo del suelo y, por lo tanto, genera una trayectoria Metodología óptima distinta. Desde la perspectiva de la familia, el problema reside en determinar si las ganancias según Las técnicas de análisis de costos y beneficios se la trayectoria óptima del nuevo sistema, que está más prestan bien para la evaluación de las medidas de orientado a la conservación, son lo suficientemente conservación del suelo, porque proporcionan un mayores que las ganancias según la trayectoria marco coherente para integrar la información sobre óptima del actual y más degradante sistema, como los ambientes biofísicos y económicos que enfrentan para justificar el costo de un cambio. los agricultores. Se han usado variantes de estas Básicamente, beneficia el interés financiero de la técnicas para examinar ciertos casos de conservación familia agrícola adoptar el nuevo sistema que es más de suelos; por ejemplo: en la República Dominicana favorable para la conservación, si el valor actual neto (Veloz y otros 1985) en India (Magrath 1989) y en (VAN) de las ganancias incrementales resultantes del Kenya (Pagiola 1992). Otras técnicas sencillas, tales cambio es positivo (VAN > 0). Esta formulación es como el cálculo del valor de los nutrientes perdidos equivalente a una formulación estándar de análisis de (Repetto y Cruz 1991) sólo pueden proporcionar costo y beneficio, y se presta particularmente bien indicadores aproximados de la severidad del para el análisis empirico porque a menudo hay datos problema y no ofrecen orientación para escoger la disponibles en una forma apropiada. La observación mejor respuesta. de prácticas que están siendo utilizadas permite la Los principios básicos del análisis son claros. construcción de rutas cronológicas de rendimiento y Primero, se estiman los efectos que tiene la erosión de uso de insumos, que luego pueden utilizarse para continua (u otros tipos de degradación del suelo) proyectar costos e ingresos a lo largo del tiempo. sobre la productividad para el horizonte cronológico También puede usarse el método si los únicos datos en cuestión, lo que luego se usa para estimar las Ernst Lutz, Stefano Pagiola, y Carlos Reiche 221 ganancias en cada punto de tiempo. Segundo, los experiencia locales. También desarrolló la capacidad cálculos se repiten en condiciones que se analítica local. experimentarían si se adoptara una determinada Los datos disponibles sobre la naturaleza y el medida de conservación. Las ganancias sobre la ritmo de la degradación que ocasionan las actuales inversión en esta medida se obtienen luego tomando prácticas, los efectos de la degradación en la la diferencia entre los flujos de costos y las ganancias productividad futura, y los efectos de las prácticas de descontados en los casos con conservación y sin ella. conservación, eran muy escasos. Se escogieron Debe recalcarse que con este método se calculan las diversos métodos para estimar las relaciones que ganancias de las medidas de conservación concretas debían establecerse, dependiendo de la naturaleza de que están siendo examinadas, pero no de la los datos disponibles. Algunas veces se utilizaron conservación en sí. Descubrir que ciertas prácticas de técnicas econométricas para estimar el efecto de conservación no son rentables no implica que no sea ciertas condiciones observadas en el rendimiento rentable la totalidad de las medidas de conservación; (como la presencia o ausencia de determinadas a menudo diversas medidas destinadas a reducir las medidas de conservación). Deshacer el nudo del tasas de degradación ya están en práctica. impacto de la degradación del suelo es muy dificil Tal como se manifestaba en la sección anterior, (Capalbo y Antle 1988). No obstante, para nuestros cuando el análisis se hace en el plano de la finca efectos, la estimación de una tendencia cronológica utilizando los precios reales a los que tienen que de los rendimientos con una medida de conservación enfrentarse los agricultores, la estimación de un VAN determinada y sin ella, por lo general fue suficiente, positivo, en el caso de una medida de conservación, aunque hasta este limitado objetivo tiene problemas puede interpretarse como indicador de que adoptar tales como un sesgo en la selección de muestras al esa medida es rentable para el productor. Los compararse campos no conservados con campos agricultores deberían, en principio, estar dispuestos a conservados. Además, muchos de los estudios de adoptar tal medida de manera voluntaria. Pero, como casos tenían que depender de datos retenidos en la sucede con todos los análisis de costo y beneficio, no memoria de los agricultores, por lo que otras fuentes hay garantía de que otras opciones no examinadas no de variación de los rendimientos, como el clima, sólo resulten más favorables. Cuando se sabe que existen podían controlarse de manera limitada. En otros varias opciones, puede repetirse el análisis para cada casos se emplearon modelos sencillos del ambiente una para encontrar así la más rentable. físico-la Ecuación universal sobre pérdida del suelo Para este artículo, y para el trabajo más amplio del y, en Haití, el modelo de Cambios de suelos con la que se deriva, fue la disponibilidad de datos lo que agrosilvicultura-utilizando una mezcla de datos determinó la selección tanto de los sitios estudiados experimentales y datos producto de la observación. (ver el Cuadro 16.2) como de los aspectos del Este enfoque para el diseño de modelos es más problema que se estudiaron: erosión y métodos flexible porque permite extraer valores de los mecánicos de conservación.3 Los esfuerzos de la parámetros de una variedad de fuentes de datos. Sin investigación se han concentrado casi exclusivamente embargo, hace necesario un conocimiento en problemas de la erosión, dejando de lado otras (cualitativo y cuantitativo) detallado del ambiente formas de degradación del suelo. La mayor parte de biofísico; la construcción y validación de un modelo los proyectos de conservación en el pasado han completo y realista, son tareas complejas. Incluso i tendido a enfatizar en las estructuras mecánicas de calibrar modelos ya existentes dista mucho de ser unaí conservación. En consecuencia, los estudios de casos tarea fácil. no presentan un panorama completo de los problemas La obtención de los datos económicos necesarios y prácticas de la conservación de suelos en la región; fue, en general, menos problemática. Los sin embargo, ilustran la gran diversidad de presupuestos de producción de los cultivos, utilizados condiciones que se han encontrado, ayudan a explicar para estimar las ganancias, estaban normal y el comportamiento de los agricultores, y muestran ampliamente disponibles, aunque sólo en raras políticas apropiadas con las que se ha respondido a ocasiones en el grado de desagregación que se, tales condiciones. requería. Afortunadamente, durante el trabajo de Los estudios en cada país, con excepción de Haití, campo resultó fácil confirmar, complementar y; fueron realizados por profesionales locales. En la corregir los presupuestos preliminares construidos, mayoría de los casos los equipos estuvieron formados con base en los datos secundarios disponibles. La por economistas, agrónomos y científicos tarea más importante fue asegurarse de que lo$ especializados en suelos, de dependencias presupuestos de producción de los cultivos reflejarani gubernamentales relevantes. Este enfoque con exactitud las prácticas y los precios colaborativo y participativo de la investigación tuvo prevalecientes en la zona. El precio de las éxito al haberse procurado los conocimientos y la aportaciones hechas por las propias familias, como la 222 Costos y beneficios de la conservación de suelos en Centroamérica y el Caribe mano de obra familiar, se estableció según su costo gradualmente en cada uno de los casos estudiados. en el mercado más cercano. Se pretendió que los Con el tiempo, la producción se haría antieconómica precios de la producción y de los insumos utilizados y se detendría, aunque el momento exacto en el que en el análisis representaran tendencias del precio real esto ocurriría varía dependiendo de la tasa de en el largo plazo para estos productos e insumos. disminución del rendimiento, del costo de la Determinar la tasa de actualización es de crucial producción y del precio de los productos (puesto que importancia, dada la naturaleza intertemporal del los agricultores tienden a ajustar sus prácticas de problema, pero esto es objeto de controversia. En este producción conforme disminuyen los rendimientos, caso, puesto que en el análisis se examina la es probable que se sobrestime el tiempo antes de que rentabilidad de la conservación desde el punto de la producción deje de ser rentable). Las muy altas vista de la familia agrícola, la tasa de actualización tasas de disminución que se experimentaron en apropiada que debería usarse sería el costo que tiene Turrubares indican que la producción de mermelada para el agricultor pedir prestado, o su preferencia en de coco acabaría en cuatro años si no se adoptan términos de tasa cronológica. Pero hay pocas pruebas medidas de conservación. En contraste con esto, la empíricas acerca de estas dos situaciones (Holden, producción de papas en Tierra Blanca seguiría siendo Shiferaw y Wik 1998). Por lo tanto, y para facilitar la rentable de manera más o menos indefinida aun sin comparabilidad de resultados de un sitio en estudio a medidas de conservación. otro, se usó una tasa real de actualización común del No todos los daños ocasionados por la 20% en todos los estudios de casos. Además, en cada degradación del suelo adoptan la forma de pérdidas caso se computó la tasa interna de retorno (TIR). Si la en el rendimiento. En Tierra Blanca, por ejemplo, los tasa de actualización apropiada, suponiéndose que se efectos de la degradación en la producción agrícola conozca, es menor que la tasa interna de retorno, las se reflejan primordialmente en costos mayores, medidas de conservación propuestas serían rentables. derivados de la necesidad de aplicar proporciones más altas de fertilizantes debido a la menor eficiencia Efectos de la degradación sobre la productividad de éstos (ya que una parte se lava) y por la necesidad de remover piedras que se acumulan en los campos Las pérdidas estimadas en productividad varían conforme va erosionándose el suelo. En la Provincia considerablemente de un estudio de caso a otro; el de Coclé, en Panamá, la producción agrícola podría Cuadro 16.3 presenta los datos obtenidos para sostenerse sólo por un corto período en una parcela algunos de los cultivos analizados. En diversos casos, determinada, si no se usaran medidas de la información apunta a unas tasas de rápida conservación. Por lo tanto, los costos de la disminución en el rendimiento. En la cuenca degradación se reflejan primordialmente en la Maissade de Haití, por ejemplo, los rendimientos del necesidad de desbrozar nuevas parcelas a intervalos maíz y del sorgo disminuirían hasta en un 60% a lo frecuentes. largo de una década, de no aplicarse medidas de Estos ejemplos, junto con los efectos diversos en conservación. En la región de Tatumbla, en el rendimiento, refuerzan la necesidad de contar con Honduras, la producción de maíz disminuiría casi el información concreta sobre cada sitio para 50% en 10 años, si no se aplican medidas comprender los problemas de la degradación, y conservacionistas. En todos los demás sitios, la diseñar formas eficaces de ayudar a los agricultores a disminución sería menor. Por ejemplo, la producción reaccionar ante ellos. Nótese, sin embargo, que estos de café en la región de Barva, en Costa Rica, estudios de casos no son de manera alguna una disminuiría un poco más del 10% en 10 años y hay muestra aleatoria de las condiciones de degradación razones para creer que esta tasa de descenso está en la región; se efectuaron en sitios sobre los cuales sobrestimada. En la región de Tierra Blanca, también había información disponible y, por lo tanto, en Costa Rica, las reducciones en la producción de primordialmente en zonas en las que los problemas papas por causa de la erosión se verían fácilmente de la degradación eran tan serios que justificaban la compensadas con pequeños aumentos en el uso de recolección de datos. En consecuencia, fertilizantes; de hecho, la producción de papas ha probablemente representan situaciones de casos en venido aumentando constantemente a pesar de las los que se dan altos grados y altas tasas de altas tasas de erosión. Los efectos de la degradación degradación en la región. también pueden variar significativamente de cultivo a Los efectos estimados en los rendimientos de las cultivo, aun en la misma zona, como lo muestran los prácticas de conservación son igualmente variados. datos obtenidos en El Naranjal, República En algunos casos, los rendimientos se recuperarían al Dominicana. establecerse las medidas de conservación, en parte Si no se adoptaran medidas de conservación, las porque el suelo se regenera una vez que se detiene la ganancias de la producción agrícola disminuirían degradación, en parte porque los fertilizantes se Ernst Lutz, Stefano Pagiola, y Carlos Reiche 223 Cuadro 16.3 Impacto estimado de la degradación del suelo en la productividad de cultivos seleccionados en las áreas estudiadas (porcentaje del rendimiento inicial) Año de cese País y zona Cultivo 10 años 10 años 10 años 10 años 10 años proyectado Costa Rica Barva Café 89 78 67 56 46 20 Turrubares Jalea de 0 0 0 0 0 4 coco República Dominicana El Naranjal Gandul 58 16 0 0 0 Maní 100 100 100 100 100 16` Frijol 77 53 30 0 0 Guatemala Patzité Maíz 0 0 0 0 0 lO, Haití Maissade Maíz, Sorgo 41 22 10 1 0 25 Honduras Tatumbla Maiz 53 39 39 39 39 8 Yorito Maíz 82 65 47 41 41 11 Nota: El año proyectado para el cese de la producción es en ausencia de medidas de conservación. a. El periodo de cese de 16 años se aplica al sistema de cultivos intercalados de gandul, frijol y maní. Puesto que los 3 cultivos se mantienen juntos, se supone que el cultivo de maní cesa cuando los rendimientos de los otros cultivos hacen antieconómica la producción. b. El maíz puede producirse en los años 1 a 9, pero la reducción en rendimiento es tan rápida que llega a cero en el año 10. Fuente: Estudios de casos en Lutz, Pagiola y Reiche 1994. utilizan de manera más eficiente, y en parte porque a Mortimore 1994). En la zona de Maissade, en Haití, veces, junto con la conservación, se introducen se descubrió que la tierra tratada con estructuras de prácticas de cultivo mejoradas. Por ejemplo, en la conservación producía un promedio del 51% más de zona de Tatumbla, en Honduras, los rendimientos del maíz, y del 28% más de sorgo que las parcelas sin maíz aumentarían en unos 145 kilogramos por año si estructuras de conservación, en 1988 (un año en que se construyeran zanjas de desvío y se adoptaran las lluvias no cayeron de manera oportuna) y un prácticas mejoradas de cultivo, hasta un máximo promedio del 22% más de maíz, y del 32% más de establecido por las condiciones agroecológicas sorgo, en 1989 (un año más normal). Por lo tanto, en: locales y la tecnología empleada por los agricultores. zonas secas la conservación del suelo a menudo En otros sitios, las medidas de conservación pueden puede reducir el riesgo de fracaso de los cultivos retardar, pero no detener, la caída en los mejorando la retención de humedad. rendimientos. Por ejemplo, en la zona de Turrubares Aunque la introducción de medidas del en Costa Rica, las zanjas de desvío reducirían a la conservación puede traer consigo beneficios de largoí mitad la baja en rendimientos; en contraste, las plazo, a menudo también puede resultar en efectos¡ terrazas, que son mucho más caras, la reducirían a un adversos en la producción, porque una parte de la! décimo. De nuevo, la diversidad de condiciones es superficie cultivada se dedicó a la construcción del evidente. zanjas de desvío, terrazas o setos. Las estructuras! Así como pueden reducir la pérdida de suelo y, físicas, en particular, normalmente reducen lal por lo tanto, la tasa de disminución de los superficie disponible para el cultivo en más del 10%.l rendimientos, las medidas de conservación también La construcción de drenajes artificiales en Tierra pueden afectar los rendimientos contribuyendo a la Blanca, por ejemplo, redujo el área efectiva eni retención de humedad y estimulando el mejoramiento aproximadamente el 14%, mientras que la de la estructura fisica del suelo (English, Tiffen y construcción de terrazas en la región de Patzité de 224 Costos y beneficios de la conservación de suelos en Centroamérica y el Caribe Guatemala, resultó en una disminución del 15%. tasas altas de retomo para las medidas de Además, la construcción de terrazas a menudo conservación en Turrubares, Costa Rica, donde la implica el movimiento de tierra, lo que puede traer a producción altamente rentable de productos para la la superficie suelo improductivo. En Tierra Blanca, exportación se veía amenazada por unas tasas altas de las zanjas de desvío tuvieron la desventaja adicional disminución del rendimiento, y para la zona de de interferir con las prácticas de producción Tatumbla, en Honduras, donde la reducción en prevalecientes, que dependen mucho de equipos rendimientos también habría sido muy rápida de no mecánicos. Tales problemas influyen haberse adoptado medidas de conservación. considerablemente en la rentabilidad definitiva de Las medidas de conservación menos rentables, estas medidas de conservación. entre las estudiadas, se encontraron en Barva y Tierra Puesto que algunas de las estimaciones de Blanca, Costa Rica. El caso de Tierra Blanca es productividad están basadas en datos poco sólidos o particularmente interesante porque las tasas de incompletos, en cada uno de los estudios de casos se erosión son muy altas, aunque a razón de los incorporaron análisis amplios de sensibilidad. En profundos suelos volcánicos del lugar la degradación varios casos, los resultados apuntan a cambios en los ha tenido poco efecto en la productividad. De hecho, efectos estimados en el rendimiento; pero en otros, la producción sería mayor sin las medidas de los resultados se ven significativamente afectados por conservación propuestas, las zanjas de desvío, porque cambios en las tasas supuestas de reducción del su construcción reduce la superficie efectiva rendimiento. En tales situaciones, el costo de cultivada y, al interferir con las prácticas de cultivo investigaciones adicionales sería alto. En el estudio actuales, aumenta los costos de producción. No del caso de Santa Lucía, en Nicaragua, los datos resulta sorprendente que los agricultores en la zona fueron insuficientes para estimar los efectos de la tengan poco interés en adoptar estas medidas de degradación en la productividad. Por lo tanto, se conservación. usaron análisis de simulación para examinar las En Maissade (Haití) Turrubares (Costa Rica) y ganancias de las medidas de conservación propuestas Patzité (Guatemala) había datos para examinar las (zanjas de desvío construidas manualmente y algunas ganancias provenientes de diversas formas de barreras) según una gama de supuestos sobre el conservación. En Maissade, el rampeado es efecto de la degradación y de la conservación sobre el claramente superior a los muros de piedra, que son rendimiento. Los resultados de las simulaciones más caros y carecen de las ventajas agronómicas que muestran la probabilidad de que las medidas de tiene el rampeado. En Turrubares, es más dificil conservación propuestas sean rentables, sólo si los escoger: las terrazas retardan la erosión de manera beneficios de la conservación son substanciales en mucho más eficaz que las zanjas de desvío, pero términos de rendimiento. también son más caras de construir e implican una mayor reducción en términos de superficie efectiva Beneficios de las medidas de conservación de cultivada. En este caso, el trueque entre eficacia y suelos en nivel de la finca costo es muy fácil de determinar, porque la mayor eficacia de las terrazas compensa con creces su costo Los efectos en el rendimiento no son los únicos adicional; aunque esto no es siempre cierto. Por factores que deben considerarse al analizar los costos ejemplo, en Patzité la combinación de zanjas de y beneficios de la inversión en una medida de desvío con barreras vivas sugiere ser conservación determinada. También debe tenerse en substancialmente más rentable que las terrazas, cuenta el costo de construir y mantener medidas de aunque sea mucho menos eficaz. Este caso pareciera conservación. El Cuadro 16.4 resume los resultados ser más representativo de las condiciones de de un análisis económico completo de cada uno de Centroamérica: en los análisis de 20 técnicas de los estudios de casos en los que los datos fueron conservación en México, por ejemplo, Mclntire suficientes para permitir una evaluación adecuada. (1994) encuentra que las prácticas de siembra y La medida de conservación más rentable entre las cultivo-incluyendo las barreras vegetativas-son estudiadas, en términos de tasa de retomo, se superiores a las medidas estructurales. Sólo cuando la encontró en Maissade, Haití. Esta técnica indígena, producción de cultivos es muy rentable, pero conocida como rampeado' consiste en la colocación extremadamente vulnerable a la degradación (como de rastrojos de los cultivos a lo largo del contorno del en el caso de Turrubares) es probable que las medidas terreno, sostenidos por estacas, para cubrirlos luego conservacionistas costosas puedan justificarse. con suelo. Esta es una medida económica y muy Desafortunadamente, los datos eran insuficientes eficaz para detener la erosión. Además, sin medidas para examinar diferencias en ganancias dentro de las de conservación, los rendimientos decaerían con zonas en estudio. Pruebas provenientes de Kenya particular rapidez en esa zona. También se estimaron (Pagiola 1994) indican que las ganancias de la Ernst Lutz, Stefano Pagiola, y Carlos Reiche 225 Cuadro 16.4 Rentabilidad estimada en inversiones hechas en la conservación de zonas de casos estudiados Valor actual Tasa interna Cantidad de Medida de neto (dóla-res de retorno años hasta el País y zona conservación Cultivo estadou- (porcentaje) punto de nidenses) equilibrio Costa Rica Barva Zanjas de desvío Café -920 < 0 > 100 Tierra Blanca Zanjas de desvío Papas -3.440 < 0 > 100 Turrubares Zanjas de desvío Jalea de coco 1.110 84,2 2 Terrazas Jalea de coco 4.140 60,2 3 República Dominicana El Naranjal Zanjas de desvío Gandul, maní, -132 16,9 > 100 frijol Guatemala Patzité Terrazas Maíz -156 16,5 > 100 Haití Maissade Rampeado Maíz, sorgo 1.180 Indefinido 0 Muros de piedra Maíz, sorgo 956 Indefinido 1 Honduras Tatumbla Zanjas de desvío Maíz 909 56,5 4 Yorito Zanjas de desvío Maíz 83 21,9 18 Panamá Coclé Terrazas Arroz, maíz, 34 27,2 8 yuca, frijol Nota: El valor actual neto se computa a lo largo de 50 años, usando una tasa de actualización real del 20%. Fuente: Estudios de casos en Lutz, Pagiola y Reiche 1994. conservación pueden variar considerablemente aun perfectamente racional que los agricultores no dentro de zonas agroecológicas muy precisamente adoptaran las medidas de conservación propuestas. definidas. Los agricultores en distintas laderas, por En algunos lugares, por ejemplo en Tierra Blanca, la ejemplo, experimentan tasas de erosión diferentes. degradación simplemente no es un problema También se enfrentan a diversos costos en cuanto a importante para la productividad. En otros casos, los conservación; el espaciamiento óptimo de las terrazas y costos de las medidas de conservación son muy altos las zanjas de desvío, por ejemplo, es una función del en relación con sus ganancias. La situación de declive. Que estas diferencias sean significativas o no, Patzité, en Guatemala, ilustra mejor esto: aunque la en cualquier caso determinado, es un asunto empírico. degradación es relativamente rápida, y de no recibir En cada evento, las tasas de adopción están bien algún tipo de tratamiento haría que la producción ! correlacionadas con la rentabilidad estimada de la fuese antieconómica en una década, las terrazas conservación. La rentabilidad del rampeado está propuestas son muy caras y ocuparían mucha de la confirmada por su extendida adopción en Maissade. tierra que se usa para el cultivo. De nuevo, esto no También fueron adoptadas en alta proporción quiere decir que no sean rentables todas las medidas medidas de conservación en la región de Tatumbla en de conservación. Por ejemplo, en visitas a Tierra Honduras, y en la región de Turrubares, Costa Rica. Blanca se ha observado que, aunque los agricultores 1 No es sorprendente que las tasas de adopción en no hayan adoptado las zanjas de desvío, siembran a Tierra Blanca fueran muy bajas; también lo fueron en lo largo de los contornos y, en las pendientes más, Yorito, Honduras, donde los estudios estimaron que inclinadas, construyen muros temporales en sus' las medidas de conservación eran marginalmente campos (los efectos de estas medidas están implícitos rentables, pero los cálculos estaban basados en datos en las estimaciones de la degradación y del impacto particularmente poco sólidos y eran muy sensibles a en la productividad para el caso "sin conservación"). cambios en los supuestos. De tal manera, podría ser 226 Costos y beneficios de la conservación de suelos en Centroamérica y el Caribe Obstáculos a la adopción de medidas de marginalmente, y por lo tanto no era probable que conservación fuesen adoptadas, aun cuando no existiesen problemas de tenencia. Otras pruebas de los estudios La rentabilidad de las prácticas de conservación es de casos también indican que la inseguridad en la una condición necesaria pero no siempre suficiente tenencia no es un problema tan significativo como a para su adopción. Existen otros factores, aparte de las veces se piensa. Aproximadamente un 80% de los consideraciones estrictamente relacionadas con agricultores en la zona de Tatumbla, Honduras, costos y beneficios, que también desempeñan un poseen la tierra en virtud de su ocupación de ella; no papel importante (Murray, 1994). Algunos de estos tienen el título de propiedad, pero en su mayoría han factores se reflejan en el análisis de costos y adoptado las medidas de conservación recomendadas. beneficios, en el tanto en que afectan los precios a los En la región de Patzité, en Guatemala, la proporción que se enfrentan los agricultores. El efecto de de agricultores sin título es similar: sólo el 10% mercados con factores imperfectos, por ejemplo, se cuenta con su título de propiedad. Aunque la erosión reflejaría en precios más altos para los insumos, lo es un problema importante, la adopción de medidas cual afectaría la rentabilidad de las actividades de de conservación en esta zona ha sido relativamente producción. Pero con mayor frecuencia deben lenta. A primera vista, esto podría parecer prueba de considerarse los temas institucionales junto con los la importancia del otorgamiento de títulos. Pero es resultados de la valoración de costos y beneficios. El más probable que sea la rentabilidad negativa de las análisis realizado para los estudíos de casos no medidas de conservación recomendadas lo que siempre ofrece pruebas concluyentes de ellos, pero da responda por las bajas tasas de adopción, más que la algunas indicaciones. tenencia insegura o que la falta de títulos de Con frecuencia se ha argumentado que la propiedad. inseguridad en cuanto a los derechos de propiedad Otro obstáculo que a menudo se cita para la desalienta las inversiones a largo plazo por parte de adopción es la falta de mercados de capital. Si los los agricultores, por ejemplo en la conservación de mercados de crédito fallan, la adopción de la suelos, por el temor de no ser ellos mismos quienes conservación quedará limitada a la capacidad de los recojan los frutos (Ervin 1986 y Wachter 1992). Para agricultores para autofinanciar las inversiones responder a este problema se han hecho numerosos requeridas (Pender 1992). La investigación realizada esfuerzos por una tenencia más segura, dando a los para este proyecto no trajo a la luz prueba directa agricultores los títulos legítimos de sus tierras. La alguna del funcionamiento de mercados de capital en Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) por los campos estudiados. Las tasas de retorno ejemplo, ha financiado proyectos de titulación de estimadas para inversiones en medidas de tierras en varios países, incluyendo El Salvador y conservación que se muestran en el Cuadro 16.4, dan Honduras. Pero asociar los títulos de propiedad con alguna indicación de las tasas máximas que podrían una tenencia segura, y por lo tanto con mayores sustentarse antes de que las inversiones se hicieran no inversiones, es una visión simplista. A menos que se rentables. Algunas son alentadoramente altas.4 realicen muchas mejoras en el sistema legal y en las instituciones gubernamentales, ya que es muy costoso Conclusiones e implicaciones políticas para la mayor parte de los agricultores obtener o hacer respetar los títulos de propiedad y, a menos que Que las medidas de conservación sean rentables para se mejore el acceso al crédito para agricultores con los agricultores o no, es un asunto empírico y títulos, el efecto deseado en la inversión podría no concreto del sitio en particular del que se trate. Las materializarse (López 1996). ganancias de la conservación dependen de las El tiempo requerido para la inversión en medidas condiciones agroecológicas concretas que se tengan de conservación para alcanzar un punto de equilibrio por delante, de las tecnologías empleadas, de los ofrece un indicador importante de la severidad de la precios de los insumos usados, y de los productos inseguridad en la tenencia de la tierra. Los generados. A pesar de que van ya varias décadas de agricultores con una tenencia insegura pueden dudar esfuerzos de conservación, sigue siendo de su posibilidad de obtener beneficios de las extremadamente escasa la información sólida sobre la medidas de conservación si éstos vendrán en un magnitud de la degradación del suelo y sus efectos en futuro distante. El Cuadro 16.4 muestra que, en la la productividad (Lal 1988). Se necesita más mayor parte de los estudios de casos, las medidas de investigación sistemática sobre la degradación del conservación rentables tenían unos períodos de suelo y sus consecuencias, y hay mucho espacio para recuperación relativamente cortos. Aquellos casos en la colaboración en este tipo de estudios dado que los que se preveían largos períodos de recuperación, todos los países en Centroamérica cuentan con un las medidas no eran rentables del todo, o lo eran sólo gran número de regiones agroecológicas, y muchas Ernst Lutz, Stefano Pagiola, y Carlos Reiche 227 de ellas se encuentran en más de un país. Cuando se presentan efectos fuera del sitio, la Organizaciones regionales como el CATIE (Centro justificación para la intervención es fuerte porque al Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza) estimar los beneficios de la conservación los tienen un papel obvio que desempeñar. Es probable que agricultores prestarán una atención inadecuada a sus la recompensa sea alta ya que el enfoque de la beneficios sociales. Por ejemplo, en la vertiente de conservación de suelos está más afinado, Santa Lucía Milpas Altas en Guatemala, un proyecto concentrándose los esfuerzos donde son más necesarios. de la USAID utiliza un subsidio llamado pago social Los resultados de los estudios realizados en la para inducir a los agricultores a construir terrazas y región muestran que la conservación es rentable en así reducir las inundaciones en la histórica ciudad de algunos casos, pero no en otros. En vista de la poca Antigua. En la misma vertiente, los agricultores que cantidad de casos estudiados y de la poca solidez de no reciben subsidios generalmente usan métodos de los datos, deben extraerse con cuidado unas lecciones conservación menos costosos, como las barreras más bien generales. Sin embargo, parece seguro decir vegetativas y los setos. Aunque estas medidas son que, salvo en los sitios en que se siembran cultivos de rentables para los agricultores, podrían no controlar alto valor en suelos muy frágiles (como la mermelada las inundaciones. de coco en Turrubares) es posible que las estructuras El efecto de las distorsiones de precios es más mecánicas no sean rentables para los agricultores. dificil de establecer. Los múltiples factores que Finalmente, es muy probable que las medidas de afectan la rentabilidad de una medida de conservación sean rentables si son baratas y sencillas, conservación determinada, y sus complicadas o si permiten la adopción de prácticas mejoradas. interacciones, hacen que sea difícil predecir si una En general, la decisión de los agricultores de distorsión alienta o desalienta la conservación invertir en la conservación está basada en (Pagiola 1996). Pruebas recientes indican que las, consideraciones normales sobre beneficios y costos: distorsiones políticas típicas en los países en los agricultores tienden a adoptar medidas de desarrollo tienden a estimular la degradación conservación cuando redunda en su propio interés, a (Panayotou 1993). Pero se necesita trabajar más para menos que se presenten dificultades. Los casos en substanciar este punto. La mejor manera de hacer que se estiman ganancias bajas, o pérdidas, como frente a las distorsiones políticas o a las fallas del resultado de la conservación están correlacionadas mercado es tratar de erradicar las distorsiones con bajas tasas de adopción. mismas; debería recurrirse a los subsidios sólo en los Para hacer un análisis completo del papel de la raros casos en que tal acción directa sea virtualmente política gubernamental en la conservación se imposible. necesitaría un estudio más amplio que el realizado en Cualquiera que sea la justificación, el uso de este caso; en particular, deberían incluirse subsidios tiene varias dificultades. Primero, debe; explícitamente los efectos de la degradación fuera del establecerse la divergencia entre las ganancias terreno en estudio, debiendo dejarse sitio para las sociales y las privadas de la conservación, de maneral distorsiones en las señales de precio observadas como que la intervención pueda dirigirse a aquella área en resultado de políticas gubernamentales o de fallas del la que será más eficaz. Sin embargo, a menudo se mercado. Sin embargo, diversos puntos importantes usan los subsidios sin que se produzcan efectos fuera surgen del presente análisis. del sitio, con lo que se desperdician recursos! Quienes abogan por la conservación de suelos a presupuestarios, de por sí escasos, en campos en los menudo argumentan que los subsidios son que no están justificados por beneficio social alguno. indispensables para inducir a los agricultores a En Costa Rica, por ejemplo, el Servicio Nacional de adoptar medidas de conservación. Pero estos Conservación de Suelos (SENACSA) subsidia la mitad argumentos suponen que la conservación es deseable del costo de establecer medidas de conservación eln de manera inherente, haya o no pruebas de que los los campos de pequeños agricultores, sin importar sU beneficios son mayores que los costos. Los resultados ubicación. También se ofrecen subvenciones en caso- presentados en este artículo muestran que esto podría como el de Turrubares en el que los agricultores, en distar mucho de ser el caso; es frecuente que los calidad individual, ya tienen incentivos suficientes beneficios de algunas técnicas de conservación para conservar sólo con base en la productividad. Er específicas (como las estructuras mecánicas) no el sentido contrario, no siempre se dan subsidios el justifiquen sus costos. A menos que se den efectos casos en los que se producen efectos fuera del sitio. importantes fuera del terreno, o que las señales de Lo más común es que se contribuya para construir precios recibidas por los agricultores estén pero no para mantener las medidas de conservació considerablemente distorsionadas, los subsidios para de manera que los agricultores a veces las dejai inducir la adopción de medidas no traerían consigo arruinarse. En Nicaragua, por ejemplo, se una mayor eficiencia económica. construyeron terrazas en los campos de la cuenca d11 228 Costos y beneficios de la conservación de suelos en Centroamérica y el Caribe lago Xolotlán, arriba de Managua, en un intento por eficaces requieren de una investigación que les dé reducir las inundaciones en la ciudad y la sustento. Es muy frecuente que la existencia de sedimentación en sus embalses. Habiendo sido problemas de tenencia, y la eficacia del otorgamiento construidas sin costo para los agricultores, estas de títulos como solución, simplemente se toman tal terrazas interferían con las prácticas de cultivo y no como se presentan. generaban beneficios privados netos para ellos; en su Los gobiernos ya realizan alguna investigación mayor parte fueron destruidas en poco tiempo. Ha sobre conservación de suelos y ofrecen, por medio de habido experiencias similares en la zona de Tierra los servicios de extensión, cierta asistencia a Blanca de Costa Rica. agricultores que emprenden trabajos de conservación. Luego, el segundo problema con el uso de Sin embargo, la investigación que se hace en subsidios es la dificultad de diseñar unas estructuras estaciones experimentales ha tendido a favorecer la de incentivos apropiadas que cumplan con los eficiencia técnica (incluyendo medidas estructurales objetivos sociales. El caso de la cuenca del lago como las terrazas) por encima de la eficiencia en Xolotlán ilustra una situación en la que los subsidios términos de costo. Además, el trabajo gubernamental no fueron suficientes para superar la divergencia de extensión a menudo es ineficaz. En muchos casos, entre las ganancias privadas y las ganancias sociales organizaciones no gubernamentales como Vecinos de la conservación. La cuenca de El Naranjal, en la Mundiales en Centroamérica (López y Pío Camey República Dominicana constituye otro ejemplo. En 1994) han demostrado ser más eficaces presentando este caso, el Proyecto de Manejo de los Recursos la gama de opciones a los agricultores y Naturales (MARENA) financiado por la USAID, ofreció proporcionando la asistencia técnica correspondiente. crédito subsidiado a los agricultores participantes. En vista de la gran variedad de condiciones a las que Como consecuencia de ello, las tasas de adopción se enfrentan los agricultores, los servicios fueron inicialmente muy altas, aunque las pruebas gubernamentales de extensión deberían también indican que las medidas no fueron rentables desde la ofrecer, explicar y demostrar a los agricultores, la perspectiva de los agricultores. En 1985, más del variedad de opciones a su disposición, en lugar de 90% de las fincas de la zona practicaban la promover técnicas concretas como ha ocurrido conservación de suelos. Sin embargo, 5 años más frecuentemente en el pasado. Y podría ser innovador tarde sólo la mitad de estas fincas continuaba y eficaz para los gobiernos descentralizar la toma de haciéndolo. Los subsidios únicamente pueden decisiones y canalizar recursos presupuestarios para convencer a los agricultores de que cambien su la conservación de suelos hacia el plano local. Esto conducta mientras se les está pagando. En contraste permitiría a las comunidades participar y contratar, con esto, el sucesor del MARENA parece haber para efectos de asistencia, a aquellos que estén en estimulado un uso considerable de técnicas de condiciones de hacer las mayores aportaciones. conservación sin ofrecer subsidios; de hecho, el costo No se espera que la investigación produzca una de la participación fue muy alto ya que la "tecnología revolucionaria" que resolverá todos los conservación estaba sujeta al acceso a la irrigación. problemas de conservación. Es probable que las Aunque no había datos suficientes para analizar las mejoras sean más marginales. Pero, por sí solas o nuevas prácticas de manera completa, éstas parecen combinadas con otras, las técnicas mejoradas pueden ser altamente rentables. tener un impacto significativo en la productividad. Otro riesgo que existe al diseñar planes de Las modificaciones de la técnica de rampeado subsidio es el de crear incentivos distorsionantes para utilizadas en Haití son un ejemplo. En este caso, la los agricultores. Por ejemplo, en Costa Rica un práctica tradicional de recoger el rastrojo en los sistema de crédito para la reforestación alentó a los cultivos y colocarlo a lo largo de las curvas de nivel, agricultores de manera no intencionada a deforestar fue mejorada colocando el material de manera más sus tierras para quedar calificados para el crédito. La exacta y cubriendo la estructura con suelo de la parte expectativa de que vendrán subsidios para financiar superior de la ladera, haciendo así más dificil la los esfuerzos de conservación también puede incitar a infestación de ratas y promoviendo la infiltración del los agricultores a demorar la adopción de las flujo superficial. Estos cambios hicieron la práctica medidas, aun cuando éstas sean rentables de manera mucho más eficaz para detener la degradación, y más privada, porque esperan que el gobierno cargue con aceptable para los agricultores. Mejoras similares de parte del costo. Aun cuando estén justificados, los técnicas con base en la investigación se han subsidios deben utilizarse con mucho cuidado. introducido con éxito en África Occidental (Reij Los gobiernos también deberían garantizar que 1992). dificultades como la tenencia insegura de la tierra no El conflicto entre conservación y producción, vayan a impedir que los agricultores adopten medidas observado en muchos de los estudios de casos, a de conservación. Pero para que tales esfuerzos sean menudo afecta las ganancias de la conservación de Ernst Lutz, Stefano Pagiola, y Carlos Reiche 229 manera importante. Deberían promoverse finca. Southgate (1994), por ejemplo, argumenta que especialmente iniciativas para desarrollar prácticas las altas tasas de retomo del empleo urbano en el que reduzcan o eliminen este conflicto: tecnologías Ecuador hacen que los agricultores menosprecien sus de traslape, para utilizar la terminología de Reardon y bienes agrícolas y se muden a zonas urbanas. De Vosti (1992). Y, para que la investigación sea manera similar, Schneider y otros (1993) sostienen realmente útil, lo anterior debería realizarse que la percepción existente de la región amazónica principalmente en la finca y en consulta constante como una zona de recursos terrestres ilimitados lleva con los agricultores. a los agricultores a "explotar" sus suelos y marcharse a otro sitio. Notas a Nota del Traductor: el traductor aporta este Los datos utilizados en los estudios de casos fueron término por "ramp pay ` del original, ya que este recolectados y analizados por Mauricio Cuesta y último parece más una conversión fonética de algo Héctor Manuel Melo Abreu (Costa Rica); José Abel como "rampé" o "rampée" que en francés se Hernández (República Dominicana); José Bueno referiría a rampa o ladera, lo que parecería lógico Alférez, José Roberto Hernández Navas, y Rafael en el contexto, más que una traducción al inglés; en Lazo Meléndez (El Salvador); Luis Eduardo tanto la palabra "pago" parece no tener mayor Barrientos, Saúl Adolfo Lima, y Pedro Antonio sentido en el contexto. Rosado (Guatemala); Jon L. Jickling y Thomas A. White (Haití); José Wilfredo Yino, Carlos Awad Referencias Ramírez, Gabino López Vargas, Gilberto Palma, Augustín Pío Camey, y Antonio Valdéz (Honduras); El término "multicopiado" describe las obras que han Danilo Antonio Montalbán y Miguel Obando sido reproducidas de manera informal, que por lo Espinoza (Nicaragua); y César Isaza, Julio general no están disponibles en bibliotecas. Santamaría, y Tomás Vásquez (Panamá). Los autores Biot, Yvan, Robert Lambert y Scott Perkin. 1992. están en deuda con Hans Binswanger, John English, What's the Problem? An Essay on Land John Mclntire, Augusta Molnar, Alfredo Sfeir- Degradation, Science, and Development in Sub- Younis, Stephen Vosti y diversos miembros del Saharan Africa. Documento para Discusión 222. Comité Editorial por sus valiosos comentarios y East Anglia: Universidad East Anglia, Escuela de sugerencias. Estudios del Desarrollo. 1. Los efectos fuera del sitio, y otro problema Blaikie, Piers, y Harold Brookfield. 1987. "Defining importante de la degradación de tierras (el uso and Debating the Problem". En Piers Blaikie y inapropiado de suelos de propiedad común) están Harold Brookfield, compiladores, Land fuera del ámbito de esta investigación. Para un Degradation and Society. Londres: Methuen. comentario sobre los efectos fuera de la finca véase Bromley, Daniel W., compilador, 1992. Making the Magrath y Arens (1989); para los temas de la Commons Work: Theory, Practice, and Policy. propiedad en común véase Bromley (1992). San Francisco: ICS Press. 2. Para manejar los problemas de degradación Capalbo, John M. y Susan M. Antle. 1988. con eficacia, a veces se requiere inversiones Agricultural Productivity: Measurement and combinadas de parte de familias en un pueblo o Explanation. Washington, D.C.: Resources for the cuenca. Para un análisis de tales problemas en la Future. misma zona en la que se localiza el estudio del caso De Janvry, Alain, Marcel Fafchamps y Elisabethl de Haití, descrito abajo, véase White y Runge (1992). Sadoulet. 1991. "Peasant Household Behavior 3. Además de los enumerados en el Cuadro with Missing Markets: Some Paradoxes1 16.2, se realizó la investigación en otros sitios en Explained". The Economic Journal 101:1400-17. varios de los países mencionados, y en diversos English, John, Mary Tiffen y Michael Mortimore. lugares en El Salvador. Los datos sobre estos sitios, 1994. Land Resource Management in the particularmente por lo que respecta a los efectos de la Machakos District, Kenya: 1930-1990i degradación sobre los rendimientos, son insuficientes Documento Ambiental 5. Washington, D.C." para permitir un análisis completo de las ganancias Banco Mundial. de las medidas de conservación. Ervin, David E. 1986. "Constraints to Practicing Soil 4. Aun cuando las tasas de retorno de la Conservation: Land Tenure Relationships". Erd inversión en medidas de conservación son altas, estas Stephen B. Lovejoy y Ted L. Napier, compiladores, medidas podrían no ser adoptadas si pueden Conserving Soil: Insights from Socioeconomin obtenerse unas tasas de retorno aun más altas Research. Ankeny, lowa: Asociación invirtiendo en oportunidades de ingreso fuera de la Estadounidense de Conservación de Suelos. 230 Costosy beneficios de la conservación de suelos en Centroaméricay el Caribe Holden, S. T., B. Shiferaw, y M. Wik. 1998. Oldeman, L. R., R. T A. Hakkeling y W G. "Poverty, Market Imperfections, and Time Sombroek. 1990. World Map of the Status of Preferences: Of Relevance for Environmental Human-Induced Soil Degradation: An Policy?" Environment and Development 3(1): 83- Explanatory Note. 2a ed., rev. Wageningen: 104. International Soil Reference and Information Lal, Rattan C. 1988. "Preface". En Rattan C. 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Documento de of Soil Conservation in the Palouse Area of the trabajo P92-3. Centro Internacional de Políticas Northwest: Comment". American Journal of Alimentarias y Agrícolas, Universidad de Agricultural Economics 68(2, mayo): 364-65. Minnesota, St. Paul. Multicopiado. 17 Hacia una estrategia que integre la biodiversidad al desarrollo agrícola Jitendra Srivastava, Nigel Smith y Douglas A. Forno La conservación de la biodiversidad ha surgido como cultivos y son criadas las especies ganaderas. La prioridad principal. Ya no es apenas una manera en que la agricultura se transforme y se preocupación de observadores de aves y de unos intensífique de manera sostenible, será la clave para saber pocos botánicos. Tanto los ciudadanos como los cuántas especies y cuánta variación genética tendremos políticos se han reunido en torno a la causa de salvar aún en el siglo venidero. Concentrar los esfuerzos en la la biodiversidad, que es aprovechada por las distintas conservación de la biodiversidad en "zonas protegidas" culturas en diversas formas para producir alimentos y no será suficiente (Recuadro 17.1). El propósito principal otros productos. Gran parte de la biodiversidad que de este capítulo es establecer el punto de que la aún queda en el planeta se perderá, a menos que las agricultura y la biodiversidad están íntimamente necesidades futuras puedan satisfacerse con base en relacionadas, y que una no puede sobrevivir sin la otra. La zonas ya cultivadas o dedicadas al pastoreo. Es posibilidad de un avance continuo en el aumento y probable que, en las próximas décadas, la demanda sostenimiento de los rendimientos agrícolas, depende de de alimentos y otros productos agrícolas aumente que podamos proteger y utilizar mejor las riquezas considerablemente. Conforme se van urbanizando biológicas del planeta. más las sociedades en todos los continentes y A menudo se ve la agricultura como la "enemiga" aumentan los niveles de ingreso, más productos de la biodiversidad, más que como una parte de ella. Esta pecuarios se consumen y mayores demandas se hacen percepción se debe a que la cría de especies ganaderas y presentes sobre el suelo para producir alimentos para el cultivo de la tierra inevitablemente alteran grandes el ganado, los cerdos y otros animales domésticos. Es extensiones de suelo. El crecimiento de la población y probable que este proceso imponga una mayor otros factores alientan la deforestación: quienes se presión sobre la biodiversidad, a menos que se haga dedican al pastoreo se ven aninconados en espacios cada un esfuerzo concertado por adoptar prácticas vez más pequeños, sobreexplotando la tierra en algunas agrícolas ambientalmente más racionales. ocasiones, y las modernas prácticas agrícolas a menudo contaminan el agua y el suelo con substancias químicas. La agricultura: ¿amiga o enemiga de la Todas estas actividades desencadenan una pérdida biodiversidad? potencialmente peligrosa de biodiversidad. Sin embargo, algunos sistemas de uso de la tierra y ciertas prácticas Para que mucha de la biodiversidad sobreviva en los agrícolas mejoran la biodiversidad en parajes próximos 50 años, serán necesarios algunos cambios administrados. Por ejemplo, el uso racional de los drásticos en la forma en que son manejados los desechos del ganado como abono orgánico, mejora la 232 Jitendra Srivastava, Nigel Smith, y Douglas A. Forno 233 diversidad de especies de macrofauna (Bohac y Mayor valoración de los conocimientos autóctonos y su Pokarzhevsky 1987). También, las prácticas agrícolas uso, especialmente en lo que respecta a numerosos inapropiadas pueden cambiarse para mitigar impactos cultivos que se han dejado en cierto abandono y que adversos en el ambiente. podrían ayudar a mejorar los medios de vida y el entomo. o Medidas más eficaces para la conservación del La intensificación agrícola: ¿maldición o bendición suelo y del agua. para la biodiversidad? * Desarrollo de "corredores ambientales" en parajes que han sido transformados por la agricultura y Para muchos, la intensificación agrícola significa la la crianza ganadera. compra de más insumos como fertilizantes, plaguicidas, herbicidas y maquinaria. La eutrofización de lagos y I punto medular estuarios, la pérdida de microorganismos del suelo, la acelerada erosión, la contaminación de las aguas freáticas, Cómo puede intensificarse la agricultura al tiempo y el drenaje de los humedales-para mencionar sólo unos que se mejora la biodiversidad, es la interrogante pocos de los impactos adversos que tienen algunas crítica abordada en este capítulo. Nuestra meta es prácticas agrícolas-demuestran los peligros inherentes a identificar algunas de las dimensiones del tema para una intensificación agrícola que no tome en consideración iluminar sus múltiples facetas, y sugerir políticas que las consecuencias para la base de recursos en el largo plazo. mitiguen los impactos adversos que tiene la Este capítulo no pretende ofrecer todas las agricultura sobre el ambiente. Sin embargo, nuestra respuestas. Es sólo un paso en esa dirección. Pero la preocupación en este caso no es sólo resaltar formas intensificación agrícola sostenible comprendería en las que puedan diseñarse las prácticas agrícolas de enfoques como los siguientes: manera que sean más benéficas para el ambiente. Nos * Uso más racional de los nutrientes, el espacio y la preocupa en particular la incorporación de una mayor energía en todos los sistemas de uso de la tierra. biodiversidad en los sistemas de producción agrícola. * Mayor reciclaje de nutrientes. Se están probando nuevos enfoques de la * Mejor uso de recursos biológicos para mantener y investigación y el desarrollo agrícola en diversos aumentar los rendimientos de cultivos y sitios en todo el mundo, y prácticamente todos ellos ganadería, por ejemplo, mejorando el uso de enfatizan en un mejor uso y manejo de los recursos recursos genéticos y de agentes para el biológicos. En vez de depender excesivamente del biocontrol de plagas en los cultivos. arsenal de poderosas substancias químicas para mejorar la fertilidad del suelo, y coartar el ataque de Recuadro 17.1 Enfoque integral hacia la insectos y organismos portadores de enfermedades, la conservación de la biodiversidad investigación agrícola está cada vez más orientada a la manipulación de genes y a la liberación de La protección de una muestra de los hábitat naturale depredadores de plagas de los cultivos, entre otros no es ni suficiente ni deseable para conservar I recursos biológicos. Cuando se manejan los cultivos biodiversidad, por dos sencillas razones: (a) la mayo y la actividad ganadera de modo que puedan parte de la biodiversidad del mundo existe en sistema fructificar bajo el acoso incesante de elementos que administrados o modificados por humanos, y (b) lo constituyen un reto para la productividad, los patrones de uso de la tierra y los factores sociopolítico sistemas de producción agrícola se vuelven más en zonas adyacentes a los parques y reservas tiene resistentes. grandes implicaciones para la integridad de la diversida La intensificación agrícola no ocasiona biológica en zonas "protegidas" (Pimentel y otros 1992) automáticamente un perjuicio al ambiente. Más bien, Esta relación se ha demostrado claramente con la suert puede salvar y mejorar la biodiversidad. Es posible que han corrido 62 especies de aves en un bosque de 8 adoptar políticas y prácticas benignas que mejoren la hectáreas en Java Occidental. Tras la destrucción d productividad agrícola así como la conservación de la varios kilómetros cuadrados de bosques, 20 especies d biodiversidad. Este capitulo señala concretamente aves desaparecieron, 4 se redujeron casi hasta I formas en las que esto ya se ha logrado en algunas extinción y 5 más disminuyeron notablement zonas, y sugiere medidas que podrían acelerar la (Diamond, Bishop y Van Balen 1987). Las especies qu adopción más generalizada de prácticas sensatas. Esta quedaron parecían no estar afectadas. Este ejempl información será útil para personas que esténi subraya la necesidad de una conservación regiona involucradas no sólo en el diseño y la ejecución de (Ricklefs 1987) y de conservar la biodiversidad tanto e proyectos de desarrollo agrícola, sino también en el zonas protegidas como en ecosistemas agrícolas. establecimiento de prioridades para la investigación agrícola. Individuos principalmente dedicados a la conservación de la biodiversidad, como se le entiende 234 Hacia una estrategia que integre la biodiversidad al desarrollo agrícola Figura 17.1 La agrobiodiversidad como subconjuto de la biodiversidad dmaeamsgnrlesdcrentriodeRcar172biodiversidad ylstóio -~~~0 protección de la fauna silvestreEydelos tspeci es e coe o scultivos e agricultura y laonsrvaióamienal.sEspeciesmde \ / ~~~~~~ganadería/razas\ \ ~~~~~Microorganismos del t\pica suelo en zonas \ ~~~~cultivadas bosqe Agentes de biocontrol Antes d ppara plagas de cultivos/ganadería/ dearolo grcoa a ioivrsda, s tl efni l qe 98) Pblasta onpades ejmsi parvilstr ar la/ xroriai \con itrogreión y s de rmanera más general, es decir, en términos de Recuadro 17.2 La biodiversidad y los trópecos protección de la fauna silvestre y de los hábitat naturales, podrían también encontrar útiles los La conservación y el control de la biodiversidad so comentarios sobre complementariedades entre la particularmente críticos en latitudes C st bajas, porqu agricultura y la conservación ambiental. contienen muchas especies más que las que se encuentra típicamente en las zonas templadas. La agrobiodiversida Defsnición de biodiversidad y agrobiodiversidad tambyén es excepcionalmente alta en los trópicos húmedos. Lo bosques tropicales lluviso, s cubren sólo el 7n de la superfici Antes de explorar los complejos temas en tomo al de la tierra, pero más de la mitad de la biota del mundo (Wilso desarrollo agrícola y la biodiversidad, es útil definir lo que 1988). Basta un par de ejemplos para ilustrar las extraordinaria queremos decir con biodiversidad y agrobiodiversidad, es proporciones de la biodiversidad que se encuentra en lo decir, el subconjunto de recursos biológicos que sustenta bosques tropicales lluviosos y para recalcar su impornancia par la producción agrícola (Figurd 17.1). la conservación, ast como la necesidad de un cuidadoso manej La biodiversidad tiene tres dimensiones de sus riquezas biológicas. Una sección de 13,7 kilómetro principales: la variación genética dentro de cada cuadrados de la reserva La Selva, en Costa Rica, contiene cas especie y población, la cantidad de especies, y la 1.500 especies vegetales, más de las que se encuentran en tod preservación del hábitat (Srivastava, Smith y Forno el Reino Unido (Myers 1988). La Península de Malac 1996). La significación de la variación dentro de una equivale, más o menos, a un tercio del Reino Unido, pero tien especie no es algo que se observe de manera cinco veces y media más especies vegetales (Whitmnore 1985) generalizada, pero es de importancia vital para la Los bosques tropicales contienen poblaciones silvestres d agricultura. La continuidad en la productividad de cientos de cultivos como el mango, el café y el caucho, as como especies que podrían convertirse en nuevos cultivos y e nuevos hatos ganaderos. Jitendra Srivastava, Nigel Smith, y Douglas A. Forno 235 Recuadro 17.3 Oportunidades comerciales en la Un producto que Kapok International espera agrobiodiversidad: el caso de la compañía Kapok comercializar en el futuro inmediato es el cacao International cupuaç7u (pronunciado cupu-asu); con este pariente del cacao se produce una bebida delicada similar al Se podrá revertir la rápida destrucción de los bosques chocolate con una insinuación de cítrico. El cupuaçu lluviosos ricos en especies sólo si se atienden las produce un cacao con un sabor a crema pero sin la necesidades económicas de los pobladores locales. Para leche, una gran ventaja para los millones de personas estos efectos, la compañía Kapok International está que sufren de intolerancia a la lactosa, por lo que procurando desarrollar nuevos mercados para algunas pronto podrían aparecer en los anaqueles de los curiosas frutas de la Amazonía que son poco conocidas supermercados unas barras del fino cupuaqu. fuera de la región. Kapok International, cuyo centro de Diversas bebidas con pulpa de cupuaqu han hecho su operaciones se encuentra en Chagrin Falls, Ohio, está aparición recientemente en diversos mercados de los explorando el potencial de algunos productos forestales Estados Unidos de América. no madereros y de algunos cultivos prometedores que La falta de infraestructura en la mayor parte de la pueden mantenerse o recolectarse de manera sostenible. Amazonía es un gran obstáculo para la exploración de De esta forma se agregará un valor económico a los todo el potencial que tienen las numerosas frutas bosques y los habitantes de la localidad podrán mejorar tropicales de la región. Caminos en malas condiciones su nivel de vida. hacen imposible la entrega oportuna de frutas a las plantas En los Estados Unidos de América abundan las procesadoras. También son impedimentos las malas oportunidades para los alimentos "por una causa". condiciones sanitarias y lo inadecuado de los equipos de Los consumidores en este país, así como en muchos refrigeración en las pocas plantas agroindustriales de la otros, están cada vez más interesados en alimentos región, para la exportación de pulpas y pastas congeladas novedosos, especialmente si provienen de lugares a los exigentes mercados de Norteamérica y Europa. De exóticos como la Amazonia. Y algunos consumidores contarse con políticas agrícolas estimulantes y un mejor están dispuestos a pagar algo más por productos de clima para las inversiones, pueden superarse tales barreras extracción agrícola que se hayan obtenido sin para beneficio de los consumidores, la gente de la perjuicio para el ambiente o las culturas locales, localidad y la biodiversidad. especialmente los grupos indígenas. Recuadro 17.4 La biodiversidad y sustentabilidad los agroecosistemas. De hecho, cada especie de los sistemas agrícolas existente en los agroecosistemas tiene un valor intrínseco. Los insectos constituyen una fuente casi Tal como ocurre con cualquier ecosistema, inexplorada de alimento (Defoliart 1989), tintes el funcionamiento y la sustentabilidad de los sistemas (Metcalf, Flint y Metcalf 1962) y fármacos (Eisner agrícolas dependen en gran medida de la diversidad 1990). La eliminación o adición de tan sólo una biológica. En un estudio experimental, Tilman, especie puede tener profundos efectos. Pimentel y Wedin y Knops (1996) demuestran que unas otros (1992) citan un notable ejemplo para ilustrar comunidades vegetales más diversas usan y retienen esto. Hasta hace poco tiempo, las palmas de aceite en nutrientes más eficientemente, logrando así mayor Malasia eran polinizadas manualmente, una forma productividad y reduciendo la pérdida de nutrientes ineficiente y cara de realizar la tarea. Hace 10 años el que se escurren del ecosistema. Varios microbios del gobierno introdujo un diminuto gorgojo de los suelo también reciclan los nutrientes de forma eficaz bosques de África Occidental asociado con la (Lal 1991). Las lombrices de tierra, insectos y hongos polinización de la palma y, gracias a ello, desempeñan un papel de vital importancia en el actualmente ese insecto hace toda la polinización de funcionamiento y sustentabilidad de los sistemas la palma en Malasia, con un ahorro anual de US$140 agrícolas. La diversidad biológica también mejora los millones (Greathead 1983). mecanismos naturales de control de plagas en 236 Hacia una estrategia que integre la biodiversidad al desarrollo agrícola cultivos existentes y de la ganadería depende, en gran aspecto. Las especies silvestres son esenciales para el medida, del control que pueda tenerse de la variación mejoramiento de la agricultura, porque son una genética encontrada en cada especie. fuente de nuevas plantas y animales de relevancia La segunda dimensión de la biodiversidad es económica, que además ofrecen importantes servicios bastante clara: es un índice de riqueza de especies, o como la polinización y el control de plagas. Además, la cantidad de plantas y animales distinguibles en un los avances logrados en biotecnología están ambiente determinado. De tal manera, el destino de rompiendo barreras en cuanto al intercambio de los bosques tropicales lluviosos, que son genes entre organismos no relacionados entre sí. especialmente ricos en especies, tiene implicaciones En vista de la importancia definitiva que la considerables para muchos cultivos importantes para biodiversidad en su sentido más amplio tiene para la la subsistencia y para la generación de ingresos en agricultura, cualquier estrategia que pretenda efectivo en los trópicos y subtrópicos (Recuadro colocarla en el curso principal de los acontecimientos 17.2). Para proteger especies y poblaciones del desarrollo agrícola, debe considerar los impactos genéticamente definidas de cada especie, es necesario de los sistemas de uso de la tierra fuera de los sitios proteger sus ambientes. en los que funcionan. Se esbozan algunos pasos en El tema de la conservación ambiental tiene dos esta dirección en el llamado a la adopción de un dimensiones: la protección de hábitat naturales para las nuevo paradigma para la investigación y el desarrollo especies silvestres, y el manejo de hábitat que han sido agrícolas. Ya se están haciendo esfuerzos por abordar modificados para uso humano, como las fincas. El una serie de temas relacionados con los impactos público en general y muchos formuladores de políticas no fuera del sitio (incluyendo la reducción o eliminación tienen un buen entendimiento del segundo rubro. El de contaminantes agrícolas en las aguas freáticas y en crecimiento económico y el alivio de la pobreza dependen las escorrentías) y para poner mayor énfasis en las en gran medida del manejo de la biodiversidad en hábitat estrategias de lucha integrada contra las plagas (LIP). transformados por humanos, como las tierras de labrantío, Para muchos, la conservación de la biodiversidad pastizales y bosques que se explotan para obtener madera es esencialmente sinónimo de protección de y productos forestales no madereros. Por lo tanto, para mamíferos, aves, y espectaculares paisajes silvestres efectos de la conservación de la biodiversidad, la manera de exhibición. Aunque los esfuerzos para proteger los en la que los agricultores y los propietarios de hatos hábitat merecen apoyo, este enfoque convencional de ganaderos manipulan los recursos naturales, reviste gran la conservación de la biodiversidad no es suficiente. importancia. En su mayor parte, la superficie de la tierra ya ha sido Es en los hábitat que han sido modificados para la modificada en distintas formas por la actividad producción de cultivos y ganadería donde se encuentra la humana. En una escala global, menos del 5% de la agrobiodiversidad: comprende todas las plantas y tierra está en parques o reservas nominalmente animales que contribuyen directa o indirectamente al protegidos, y un 70% de la superficie total del planeta mantenimiento de cultivos y ganadería. está en el ámbito de la agricultura o en bosques Si bien en el plano conceptual resulta útil administrados (Pimentel y otros 1992). A menudo se diferenciar la agrobiodiversidad del conjunto más encuentra una considerable cantidad de biodiversidad amplio de especies y hábitat, merece la atención en zonas administradas para la producción agrícola o recalcar que los límites entre la biodiversidad y la los productos de extracción. agrobiodiversidad no están muy claros. Toda la En muy raras ocasiones se ha tomado en cuenta la biodiversidad es potencialmente útil para la manera en la que las poblaciones rurales conservan, agricultura, particularmente ante las biotecnologías mejoran y usan la biodiversidad o por qué lo hacen, al que están surgiendo. La agricultura es muy dinámica diseñarse intervenciones administrativas y revisar y la conexión entre plantas, animales domésticos, y políticas para el desarrollo agrícola y el manejo de los especies silvestres cambia constantemente. Una recursos naturales. Pero la participación activa de planta o un animal silvestre que tenga poco valor agricultores, ganaderos y personas dedicadas al pastoreo mercantil actual, o que no lo tenga del todo, podría a (especialmente operadores con escasez de recursos) es la larga generar una proporción significativa de esencial en el diseño y la ejecución de proyectos de empleo e ingresos en el futuro. El hecho de que no biodiversidad y de desarrollo agrícola (Thrupp, Cabarle y sea fácil trazar una línea bien definida entre la Zazueta 1994, y Wilcox y Duin 1995). biodiversidad y la agrobiodiversidad sólo subraya la importancia que tiene conservar la mayor cantidad El papel de la comunidad empresarial posible de biodiversidad, entre otras razones para mantener su futuro valor para el desarrollo agrícola. Uno de los temas de fondo de este capítulo es la La agricultura tiene un interés directo en la posibilidad existente de aprovechar las fuerzas del protección de la biodiversidad en su más amplio mercado para descubrir y promover cultivos o viejas Jitendra Srivastava, Nigel Smith, y Douglas A. Forno 237 variedades en peligro de extinción. La misma idea se de reciente introducción. Aunque el sector privado aplica a razas de especies ganaderas, y a algunas sigue siendo una fuente relativamente menor de especies no convencionales como las iguanas, cuya nuevas variedades en la mayor parte de los países en cantidad está disminuyendo. Si se encuentran desarrollo, este panorama está cambiando mercados para cultivos y razas ganaderas gradualmente (Dalrymple y Srivastava 1994). Se "olvidados", tendrán más probabilidades de necesitan políticas en los planos nacional e sobrevivir. Los bancos de genes y las existencias de internacional para facilitar esta alentadora tendencia. embriones no pueden salvar todas las variedades y razas que ya no son comercialmente viables. Los Recomendaciones principales mercados están cambiando constantemente, y están surgiendo nuevas oportunidades para aprovechar Esta sección reúne las principales recomendaciones algunos de estos reductos de agrobiodiversidad que políticas, dentro de un marco que hace resaltar las se encuentran diezmados, con el objeto de generar múltiples dimensiones de la interacción entre agricultura ingresos para los habitantes locales y enriquecer las y biodiversidad, y sugiere algunas formas de seguir dietas de poblaciones en todo el mundo. adelante. Exploramos enfoques recientes sobre la Es probable que muchos de los enfoques novedosos conservación in situ de recursos genéticos de plantas y para la comercialización de la riqueza no aprovechada de animales, subrayamos el valor del trabajo sobre la biodiversidad en América Latina provengan de empresas sistemática de plantas y animales para ayudamos a de escala relativamente pequeña. Un ejemplo es Kapok entender mejor la variación en las especies y las International, con sede en Chagrin Falls, Ohio, cuya relaciones entre ellas, y fundamentamos un argumento subsidiaria en Manaus, Brasil, actualmente comercializa para formar equipos interdisciplinarios que evalúen la algunos pescados del Amazonas. Espera pronto comenzar agrobiodiversidad antes de que se ejecuten proyectos de la comercialización de frutas raras del Amazonas para la desarrollo agrícola. Las principales recomendaciones en industria de los jugos y la confitería en Norteamérica materia de políticas abarcan desde la promoción de un (Recuadro 17.3). establecimiento de precios según la calidad, hasta la Con la ayuda de la Corporación Financiera reducción de los subsidios agrícolas que a menudo Internacional, se ha establecido un novedoso fondo exacerban los problemas ambientales, pasando por la de fideicomiso para estimular mayores inversiones facilitación de crédito para variedades tradicionales así del sector privado en el mejoramiento del uso y como para cultivos modemos. También se examinan las manejo del tesoro de recursos biológicos que posee dimensiones del paradigma de la investigación agrícola América Latina. El Fondo Empresarial de la que está surgiendo con énfasis en la sustentabilidad. Biodiversidad para América Latina (Biodiversity Se necesita una estrategia para ayudar a los Enterprise Fund for Latin America) está diseñado formuladores de políticas a reconciliar la tarea de para ayudar a empresas a iniciar o ampliar aquellas preservar la biodiversidad con la de aumentar la actividades relacionadas con el uso sostenible de la productividad agrícola. En la primera sección biodiversidad del Continente, que está tanto examinamos algunas de las relaciones importantes entre subutilizada como, en algunos casos, sobreexplotada. agricultura y biodiversidad, y sostuvimos que la En comparación con las inversiones tradicionales en conservación de la biodiversidad y el desarrollo agrícola agricultura, pesquería y silvicultura, el fondo de podían ser actividades complementarias. Aquí US$20 millones a US$30 millones para empresas con examinamos algunos pasos tentativos hacia una estrategia negocios en biodiversidad es un comienzo modesto general para colocar la biodiversidad en el curso principal pero prometedor. Conforne vaya acumulándose la de los acontecimientos del desarrollo agrícola. experiencia en cuanto a lo que funciona y lo que no con estos fondos especializados de inversión, Agenda para la acción deberían considerarse tales iniciativas en América Latina y otras regiones (véase el Recuadro 17.4). Pueden diseñarse diversas políticas y prácticas para El sector privado tiene un papel crítico que promover la conservación de la biodiversidad en desempeñar en diversas etapas del proceso hacia un zonas administradas, y para promover un mayor uso mejor uso de la agrobiodiversidad. En el caso de de la biodiversidad en la agricultura (Cuadro 17.1). A materiales para la siembra, compañías continuación se resumen los principales puntos por multinacionales de semillas dominan la producción y considerar en la formulación de políticas. venta de los principales cereales, pero existen oportunidades para las compañías privadas de Hacia una estrategia de conservación equilibrada. La semillas en pequeña escala para aprovechar la conservación se presenta con demasiada frecuencia como creciente demanda de cultivos no convencionales, una propuesta del estilo "esto o lo otro": Algunos particularmente en zonas en las que los cultivos son sostienen que los recursos deberían concentrarse en el 238 Hacia una estrategia que integre la biodiversidad al desarrollo agrícola Cuadro 17.1 Hacia una estrategia para incorporar la biodiversidad al desarrollo agrícola Objetivo Acción propuesta Organizaciones responsables Compromiso para mejorar la biodiversidad en la agricultura Aumentar el compromiso del gobierno Mantener un diálogo sustantivo con países clientes Bancos multilaterales de desarrollo, introduciendo la biodiversidad en el sobre la necesidad de conservar y manejar recursos organismos bilaterales de ayuda, ONG desarrollo agrícola y rural de la biodiversidad Aumentar el compromiso de los agricultores de Respaldar esfuerzos para establecer derechos de Gobiernos nacionales incorporar una mayor diversidad en los propiedad, de manera que los agricultores estén más sistemas agrícolas dispuestos a invertir en estrategias de largo plazo para incorporar más biodiversidad (por ejemplo, la alternación de cultivos con especies perennes). Identificación de otros incentivos que alienten a los agricultores a promover la agrobiodiversidad en sus sistemas de cultivo Generar un mayor entendimiento sobre cómo Preparar manuales de capacitación y paquetes para el Bancos multilaterales de desarrollo, ejecutar políticas y prácticas sensatas para desarrollo de los recursos humanos organismos bilaterales de ayuda, centros mejorar la biodiversidad en el desarrollo internacionales de investigación agrícola, agrícola ONG, organismos de extensión agrícola Diversificar las operaciones agrícolas con Respaldar mayores investigaciones en cultivos menos Programas nacionales de investigación cultivos alternativos viables conocidos o más localizados agrícola Recolectar datos suficientes sobre el impacto Desarrollar metodologías e indicadores de rendimiento Bancos multilaterales de desarrollo, potencial de los proyectos de desarrollo para evaluar la agrobiodiversidad en zonas organismos bilaterales de ayuda, programas agrícola en la biodiversidad y en la seleccionadas para el crecimiento agrícola nacionales de investigación agrícola, ONG, agrobiodiversidad agricultores Nuevo paradigma de la investigación y la extensión agrícolas Aumentar la participación de los agricultores en Mantener un diálogo sustantivo con instituciones de Agricultores, bancos multilaterales de el diseño y ejecución de proyectos de países en desarrollo sobre la necesidad de incorporar, desarrollo, centros internacionales de desarrollo agrícola para mejorar la no simplemente consultar, a los agricultores locales investigación agrícola, ONG agrobiodiversidad en la investigación agrícola y en proyectos de desarrollo Aumentar el establecimiento de poblaciones Ofrecer mayor ayuda para el desarrollo de variedades Centros internacionales y programas genéticamente diversas (heterocigóticas) de con resistencia poligénica, líneas múltiples, de alto nacionales de investigación agrícola variedades de cultivos y razas de animales en rendimiento y polinización abierta, en lugar de parajes administrados híbridos Jitendra Srivastava, Nigel Smith, y Douglas A. Forno 239 mantenimiento de recursos genéticos animales y amenazadas. Si tales razas "pagan" su vegetales en lugares en los que se dan naturalmente (in mantenimiento, es menos probable que sean situ) mientras que otros sugieren que la variación genética reemplazadas por las razas más extendidas, o que es más útil, y a menudo más segura, si se mantiene en pierdan su identidad mediante cruces continuos. bancos genéticos en semilla o en el campo (ex situ). Ambas estrategias son necesarias para sostener la Mayor participación del sector privado. Con productividad de los sistemas agrícolas. frecuencia ocurre que se ve la conservación de la biodiversidad como una responsabilidad del sector Enfoques in situ promisorios. Los siguientes público. La experiencia ha mostrado que depender enfoques de la conservación in situ de cultivos y exclusivamente de parques y reservas no funciona especies ganaderas merecen apoyo especial: para la conservación de la biodiversidad, porque las * Poner el énfasis en una nueva dimensión para los poblaciones locales a menudo no reciben beneficio parques silvestres y reservas biológicas alguno. De hecho, podrían hasta resultar perjudicadas existentes, protegiendo las plantas y los animales por causa de cultivos o especies ganaderas que dañan para el futuro mejoramiento de la agricultura. la vida silvestre, o quedarse sin acceso a recursos de Algunos parques y reservas existentes contienen los que alguna vez dependieron como parte de sus poblaciones silvestres o parientes cercanos de medios de subsistencia o de ingresos. cultivos y especies ganaderas. Subrayándose Para contrarrestar la dependencia de zonas estos atributos es posible fortalecer el argumento formalmente protegidas, la potenciación de la a favor de una mayor protección y un mejor comunidad y el manejo de los recursos naturales se manejo. Un problema importante en este sentido han convertido en un nuevo grito de la causa entre los es que muchas zonas que se están considerando donantes y las organizaciones que promueven la para recibir protección no han sido conservación y el desarrollo rural. La adecuadamente inventariadas desde el punto de descentralización del control sobre los recursos vista botánico. naturales puede traer consigo muchos beneficios, * Crear sitios de patrimonio mundial de genes para pero la administración "comunitaria" por sí sola el desarrollo agrícola. La mayor parte de los podría no funcionar en todos los casos. parques y reservas se ha establecido para Aunque tanto las zonas protegidas como las proteger animales espectaculares o plantas y iniciativas comunales o locales para administrar y hábitat inusuales y en peligro de desaparición. conservar la biodiversidad merecen un apoyo Aunque tales esfuerzos merecen un continuado continuado, no son suficientes. Se necesita un tercer respaldo, el aspecto de la agrobiodiversidad que enfoque paralelo, particularmente en el caso de la tiene que ver con la conservación se ha agrobiodiversidad: una mayor participación de parte descuidado en gran medida. Muchas zonas son del sector privado. En los casos en que sea posible, "sitios de importancia vital" para la las fuerzas del mercado podrían, y deberían agrobiodiversidad y merecen una mejor aprovecharse para conservar y utilizar mejor la conservación y un mejor manejo por derecho biodiversidad. propio. * Integrar la agrobiodiversidad al ecoturismo Aprovechamiento del conocimiento de los cuando resulte apropiado hacerlo. Existe un agricultores. Como asunto de política, todos los mercado virtualmente inexplotado para mostrar a programas de investigación agrícola y los proyectos los turistas que visitan las reservas naturales, los de desarrollo deberían incluir componentes que sitios arqueológicos importantes, poblados y procuren incorporar a los agricultores en el diseño y fincas "tradicionales" en las zonas aledañas. la ejecución de iniciativas de investigación y * Ayudar en la búsqueda de mercados para cultivos desarrollo. Los beneficios de tal colaboración superan y variedades locales menos conocidos, con el con creces los "costos" de tomarse el tiempo y el lema "Úselo o piérdalo". Si un cultivo esfuerzo para mejorar los canales de comunicación sumamente localizado que está viéndose entre el establecimiento a cargo de la investigación y diezmado de repente estimula el interés de un los beneficiarios seleccionados: agricultores y mercado distante, los productores se verán administradores ganaderos. motivados a buscar variedades altamente Los conocimientos autóctonos han hechos aportes productivas. La localización de materiales para la concretos a la agricultura sostenible: siembra podría salvar variedades que, de otro * Variedades de cultivos adaptadas a unas duras modo, serían abandonadas. condiciones de crecimiento. * Ayudar a buscar formas en las que propietarios de * Patrones de cultivo que minimizan el desarrollo hatos ganaderos generen más ingresos con razas de enfermedades. 240 Hacia una estrategia que integre la biodiversidad al desarrollo agrícola * Razas de especies ganaderas que toleran un alimento insuficiente, o que resisten La biodiversidad en hábitat relativamente enfermedades y plantas que afectan a las razas vírgenes. Deberían analizarse las implicaciones que importadas. tendría el proyecto de desarrollo agrícola para el * Conocimiento amplio de los recursos biológicos y cambio previsto en los patrones de uso de la tierra, del bosque y de otros hábitat que podrían ofrecer prestando especial atención a la probabilidad de que material para la domesticación de plantas u otros el proyecto pueda ejercer una mayor presión sobre usos. los hábitat relativamente vírgenes que quedan. Utilizando técnicas de sistemas de información Mayor apoyo a la sistemática. La tarea de realizar geográfica, podría comenzarse a delinear hábitat que estudios sobre la conservación in situ y la han tenido sólo un mínimo de intervención, en los agrobiodiversidad antes del desarrollo agrícola, se que se concentra gran parte de la biodiversidad local. verá grandemente facilitada si se cuenta con Para los distintos hábitat "naturales" se requeriría especialistas competentes que identifiquen y un inventario de plantas y especies animales, clasifiquen los materiales. En estos momentos ni anotándose cualesquier especies con distribuciones siquiera hay suficientes taxónomos para analizar los restringidas (esto ya es parte del proceso de materiales vegetales y animales recolectados, evaluación ambiental) e identificando las poblaciones particularmente en los trópicos. Esta escasez se debe silvestres de plantas y animales domesticados que en parte al atractivo de campos más glamorosos podrían ser de interés para los criadores. Deberían como la microbiología y la biotecnología. Las hacerse esfuerzos para establecer si se está dando una organizaciones de desarrollo y los donantes podrían introgresión espontánea entre poblaciones herbáceas llenar esta necesidad ofreciendo lo siguiente: y cultivos, porque tal intercambio de genes a menudo * Apoyo para expandir el espacio para colecciones mejora la resistencia de los cultivos. botánicas y zoológicas en museos, universidades y otras instituciones orientadas a la investigación Agrobiodiversidad. Se necesita un estudio para en los países en desarrollo. documentar lo siguiente: * Becas para estudiantes del mundo en desarrollo para * La diversidad de cultivos que mantienen los su capacitación en taxonomía tanto en los países en agricultores locales desarrollo como en los industrializados. * La diversidad de variedades de cada cultivo * La cantidad de especies ganaderas criadas Equipos de evaluación rápida de la * La cantidad de razas por especie ganadera agrobiodiversidad. Muchas organizaciones pro * El efecto de las prácticas de uso de la tierra en la desarrollo, incluyendo el Banco Mundial, tienen biodiversidad del suelo, como indicador de la procedimientos para seleccionar proyectos con base "salud" de éste. en sus impactos ambientales antes de aprobarlos. En su mayor parte, esta operación de selección está Indicadores de rendimiento. Los indicadores de concentrada en los impactos del desarrollo agrícola rendimiento pueden servir como "campanas de fuera del sitio de los acontecimientos, y determina si alarma" cuando las prácticas agrícolas amenazan con es probable que el proyecto resulte en pérdida de interferir en la integridad de los hábitat "naturales" y bosques o de otros hábitat "naturales". Pero antes de culturales. Los signos de peligro son: que pueda ejecutarse un proyecto, también se o Pérdida del hábitat natural. necesitan estudios sobre la agrobiodiversidad. * Fragmentación del hábitat. Una evaluación de la biodiversidad antes de la * Pérdida de especies aun cuando el hábitat natural aprobación y la ejecución de un proyecto permanezca intacto. comprendería dos temas principales: la * Reducción de la biodiversidad de las especies de biodiversidad en hábitat relativamente cultivos en la finca. vírgenes y la agrobiodiversidad. En ambas * Reducción de la biodiversidad entre especies. situaciones tendrían que establecerse La siguiente es una muestra de medidas correctivas indicadores de biodiversidad, debiendo que pueden adoptarse para abordar la pérdida de evaluarse su importancia para la toma de biodiversidadasociadaconeldesarrolloagrícola: decisiones. Las metodologías de * Minimizar la fragmentación de los hábitat evaluación rápida han sido probadas más disponiendo corredores de vida silvestre a lo consistentemente en la primera categoría. largo de "puentes" de hábitat natural. Queda mucho por hacerse en el diseaeo de * Cambiar a estrategias de LIP, como la rotación de metodologías para evaluar adecuadamente los cultivos y la dependencia de agentes de la agrobiodiversidad. Jitendra Srivastava, Nigel Smith, y Douglas A. Forno 241 biocontrol, para mantener en jaque las plagas de agricultores a menudo usan más insumos los cultivos y de la ganadería. comprados (como plaguicidas, fertilizantes o * Eliminar las medidas fiscales y regulatorias que agua para irrigación, que perjudican el ambiente, promueven la homogeneidad en la producción de que los que usarían si tuvieran que pagar los cultivos y ganadera. precios de mercado. * Respaldar la investigación sobre variedades tradicionales que pueden alcanzar un alto Un nuevo modelo de investigación y desarrollo rendimiento. agrícolas. El modelo antiguo hacía énfasis en el * Respaldar la investigación sobre variedades máximo rendimiento casi al costo que fuera. modernas que sean genéticamente resistentes a También, la investigación tendía a concentrarse en plagas y enfermedades. los productos más que en los sistemas de producción No obstante, se necesita hacer más para poner en en general. No se apreciaba ni se entendía el hecho de condiciones de operación una matriz indicadora, que las partes de los sistemas agrícolas estaban particularmente en relación con metodologías para interrelacionadas, lo que a veces generaba efectos medir indicadores. adversos en las tierras y en los medios de vida de las personas. La nueva visión de la investigación Ajuste del ambiente para las políticas. Hay una agrícola adopta un enfoque más integral sensible a las amplia gama de campos que requieren la formulación preocupaciones ambientales, al tiempo que responde de políticas: crédito, comercio, derechos de a la necesidad de reforzar los rendimientos y los propiedad intelectual, y tenencia de la tierra. Las ingresos de los productores rurales y de los siguientes palancas políticas ayudarían a conservar la guardianes de la tierra. agrobiodiversidad y a mejorar su uso: El paradigma de la investigación agrícola que está * Promoción de un establecimiento de precios desarrollándose comprende lo siguiente, aunque sin según la calidad. Si los agricultores reciben limitarse a ello: precios superiores a cambio de variedades de * Adopción de la LIP. Las estrategias de la lucha cultivos inusuales, pero atractivos, se verán integrada contra las plagas comprenden la estimulados a mantenerlos. Sería útil un sistema liberación de agentes de biocontrol, la instalación de categorización de precios que recompense a de cultivares y razas genéticamente resistentes, los agricultores no sólo por los productos un uso más racional de plaguicidas y herbicidas, "limpios", sino por ofrecer una gama diversa de la alteración de patrones de cultivo para impedir tipos de frutas y hojas, para generar el desarrollo de plagas y enfermedades, y mayor heterogeneidad en los terrenos agrícolas. El énfasis en la rotación de cultivos-cuando sea establecimiento de precios según la calidad es económicamente factible-para retardar la especialmente importante para las frutas, las degradación del suelo y reducir la presión de las verduras, el café y el cacao, porque una plagas. estructura de precios discriminatoria advertiría a * Uso de un enfoque participativo con los los agricultores que algunas de las variedades agricultores. En condiciones típicas, se menos conocidas también tienen un valor de encuentran dos tipos de investigación en la finca: mercado, y que les convendría procesar y las parcelas de demostración en terrenos de los manejar la producción con cuidado. agricultores, y los trabajos experimentales en los * Crédito abierto a variedades de cultivos y a que participan agricultores y otras personas especies ganaderas no recomendadas. En su interesadas en el diseño de modelos "de la tierra mayor parte, los agricultores sólo pueden obtener hacia arriba". Se necesita más del segundo tipo crédito para variedades o "súper" razas de investigación en la finca, con la participación aprobadas por el gobierno. Esta discriminación de agricultores, personas dedicadas al pastoreo, y acelera el proceso de abandono de variedades y otros "clientes" de la investigación y el razas tradicionales y contribuye a la erosión desarrollo agrícolas, desde la concepción del genética. diseño para el estudio. De esta forma, la * Continuación del estímulo a la reducción de investigación estaría más impulsada por la subsidios agrícolas. Este proceso ya está demanda. avanzado en muchos países, en parte gracias a * Mayor uso de los conocimientos autóctonos. convenios comerciales internacionales. Debería Cómo y por qué usan los habitantes locales los alentarse porque los subsidios agrícolas a recursos puede aportar información importante menudo dan lugar a una pérdida de para que los esfuerzos de la investigación y el biodiversidad. Tal pérdida se debe a que los desarrollo agrícolas sean más apropiados. 242 Hacia una estrategia que integre la biodiversidad al desarrollo agrícola * Respaldo de la investigación, el desarrollo y la microorganismos del suelo que son de mucha diseminación de cultivos y animales menos importancia en el reciclaje de los nutrientes. conocidos. Variedades y razas que han quedado * Concentrar la investigación en las características en el olvido, muchas de las cuales serían del lapso de vida y la productividad del hato. En particularmente apropiadas para ambientes algunos casos pueden usarse modelos de difíciles, se incluirían en este amplio esfuerzo simulación determinística y la experimentación investigativo. Pero continúa siendo esencial con animales vivos para lograr esta meta. apoyar en forma sostenida la investigación sobre * Determinar la cantidad crítica de razas para los principales cultivos alimentarios e efectos de conservación. Puede usarse el análisis industriales, así como en la ganadería. de la variación genética para resaltar el * Respaldo a la investigación sobre nuevos cultivos "espaciamiento" genético entre razas e y especies ganaderas. Hay sitio para llenar identificar aquellas que difieren nichos especiales del mercado y ambientales con significativamente de otras, o que tienen nuevos cultivos y nuevas especies animales. En características exclusivas. algunos casos, podrían administrarse * Aprender más sobre los componentes genéticos de comunidades vegetales naturales para la la adaptación en animales. Un mejor producción de nuevos animales domesticados. entendimiento de peculiaridades como la Un compromiso más profundo con la resistencia a las garrapatas y el uso de reservas investigación sobre posibles cultivos vegetales y del cuerpo contribuiría al desarrollo de razas, y animales, pondría de relieve el valor de la subrayaría la importancia que tiene proteger las conservación de la biodiversidad y de los hábitat llamadas razas "menores". naturales. * Sensibilidad con respecto del valor de todo un Desarrollo institucional. La noción de un nuevo mosaico de usos de la tierra. Incluso ciertos usos paradigma de la investigación tiene implicaciones en de la tierra que son "deseables" desde el punto de el desarrollo de nuevos arreglos institucionales y en vista de la biodiversidad, pueden llegar a la búsqueda de nuevas formas de realizar actividades promoverse demasiado. A menudo se presta un empresariales. Entre los arreglos novedosos estarían mejor servicio a la biodiversidad en zonas unas asociaciones más eficaces entre las siguientes administradas, cuando se promueve una mezcla entidades: de usos de la tierra que ofrece hábitat variados * Centros de investigación agrícola y ONG. para especies silvestres adaptadas a zonas o Centros de investigación agrícola y asociaciones alteradas. de productores. * Logro de una mayor diversidad de hábitat dentro * Centros de investigación agrícola y compañías de sistemas de uso de la tierra. Puede lograrse la privadas involucradas en la manufactura y venta biodiversidad dentro de un sistema de uso de la de tecnologías agrícolas. tierra (como sucede en el cultivo intensivo de * Universidades y agencias de extensión agrícola. cereales) permitiendo una variedad de hábitat * Instituciones de financiamiento para el desarrollo como las franjas ribereñas de amortiguamiento, y todas las entidades mencionadas en los puntos las fajas protectoras, los cortavientos, los anteriores. cultivos en franjas y los humedales. La Hasta cierto punto, se están explorando y diversidad de hábitat en los parajes crea más probando todas estas conexiones con resultados nichos para la vida silvestre, algunos de los mixtos. Ha ido desapareciendo la suspicacia inicial cuales son beneficiosos para el control de plagas que existía entre algunos centros de investigación en los cultivos. Con una mayor diversidad de agrícola y las ONG, mientras que en otros casos la hábitat, incluyendo los administrados, se experiencia ha ido eliminando malentendidos que se promueve también un uso más eficiente de los daban sobre la colaboración interinstitucional. Con nutrientes y se crean microclimas que protegen algunas pocas excepciones, los vínculos entre las los cultivos de las inclemencias del clima. agencias de extensión agrícola y los generadores de * Reciclar la materia orgánica. Medidas como la tecnología son débiles, .Para facilitar las asociaciones incorporación de animales o de abono vegetal, colaborativas futuras en el manejo de la agricultura sin labrado o con un mínimo labrado agrobiodiversidad, tendrán que establecerse más de la tierra, ayudan a sostener la diversidad de claramente desde el principio los papeles y las responsabilidades de las distintas organizaciones. Jitendra Srivastava, Nigel Smith, y Douglas A. Forno 243 Referencias Metcalf, C. L., W. P. Flint y R. 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Wallingford, Reino Unido: C.A.B. compiladores, Biodiversity, pp. 3-18. International. Washington, D.C.: National Academy Press. 18 Lucha integrada contra las plagas: estrategias y políticas para una ejecución eficaz Tjaart W. Schillhorn van Veen, Douglas A. Forno, Steen Joffe, Dina L. Umali-Deininger y Sanjiva Cooke La generación de ganancias necesarias en la químicos han llevado a agrónomos, ambientalistas y productividad agrícola para garantizar una economistas a explorar estrategias de control de plagas disponibilidad de alimentos y medios de subsistencia en que tienen menos efectos secundarios sobre la salud el mundo en desarrollo en las próximas décadas, pública y el ambiente. La más conocida de estas requiere un enfoque en el que la intensificación de los estrategias es la lucha integrada contra las plagas. sistemas agrícolas sea consecuente con la conservación Sin que haya otra forma mejor de describir, la LIP de la base de recursos. Este enfoque exige una menor es el conjunto de conocimientos del agricultor y el dependencia del uso intensivo de insumos extemos y uso de una mezcla óptima de instrumentos y tácticas una mayor dependencia de aptitudes administrativas y de control de plagas, teniendo en cuenta una variedad de conocimientos de los agroecosistemas propios de de factores que incluyen el rendimiento, las cada localidad. La lucha integrada contra las plagas ganancias, el riesgo, la sostenibilidad, la seguridad y (LIP) es un análisis de esta naturaleza. la dinámica de las poblaciones de plagas. La LIP es un El concepto de lucha integrada contra las plagas no componente clave de las prácticas agrícolas es nuevo. Los agricultores ya usaban el control integradas basadas en un entendimiento de la integrado de plagas desde mucho antes de que los ecología y de la interacción entre cultivos y animales científicos acuñaran el término. En los sistemas y sus plagas, así como en un entendimiento del agrícolas tradicionales, el control de plagas es ambiente en el que se desenvuelven las plagas. inseparable de una sensata administración agrícola. Un aspecto esencial de esta lucha es la integración Comprende prácticas que promueven una buena salud de conocimientos técnicos y sociales, la cual hace vegetal y animal y que mantienen las pérdidas por necesario un buen entendimiento de las dificultades plagas bajo control sin el uso de agentes químicos clave que ocasionan las plagas, así como de los artificiales. A razón de cambios realizados en los sistemas biológicos y de administración agrícola. sistemas agrícolas en la última mitad del siglo, se perdió Estos últimos a menudo son muy propios de cada de vista este enfoque y los métodos de control químico localidad, con lo que la participación de los se convirtieron en el pilar del control de plagas y agricultores y su trabajo en redes son esenciales en el enfermedades de la agricultura moderna. Sin embargo, diseño de planes modernos de LIP científicamente en la última década, las preocupaciones que han surgido fundamentados. Sin embargo, el principal factor sobre el riesgo y los efectos negativos de los métodos limitante es el respaldo insuficiente a agricultores con 244 Tjaart W. Schillhorn van Veen, Douglas A. Forno, Steen Joffe, Dina L. Umali-Deininger, y Sanjiva Cooke 245 tecnologías afines a la LP adecuadas y aplicables. Otro estrategias de desarrollo y políticas gubernamentales problema es la falta de investigaciones concentradas en la y muestra cuántos países han creado un ambiente finca. político que favorece el uso de plaguicidas químicos. Durante más de 20 años, las agencias de La tercera sección evalúa los instrumentos políticos desarrollo (en especial los programas bilaterales que pueden usar los gobiernos para preparar "una patrocinados por Alemania, los Países Bajos y los cancha más nivelada" para las prácticas alternativas Estados Unidos de América, así como los de control de plagas y para promover la LIP en todos patrocinados por la Organización para la Agricultura los casos en que sea posible hacerlo. La cuarta y la Alimentación y) han abogado por la LIP y han sección examina la política nacional sobre la LIP y la apoyado los esfuerzos por promover su aplicación. El necesidad de más investigación concentrada en el Banco Mundial es actualmente un promotor agricultor, más extensión y más capacitación. importante de la lucha integrada contra las plagas y, desde 1988, ha invertido unos US$80 millones en Los agricultores y el control de plagas proyectos para su ejecución. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos y del notable éxito logrado en algunos Los agricultores tienen a su disposición una gama de países, la aplicación general de la LIP continúa siendo técnicas de control de plagas: desde controles naturales una meta difícil de alcanzar en la mayor parte del basados en técnicas culturales, fisicas y mecánicas, hasta mundo. el uso de agentes de control biológico o plaguicidas Si queremos que se extienda el uso de la LIP, los químicos. En términos simples, la escogencia de técnicas, agricultores deberán contar con los incentivos de control de plagas es una función de costos (insumos i apropiados, el conocimiento pertinente y las técnicas comprados, otros costos variables como la mano de obra 1 prácticas, para usar aquellos enfoques que no estén y costos fijos como el precio de los rociadores o de la [ basados en el uso de agentes químicos. Para aplicar la información) y ganancias (prevención de pérdidas en los LIP, los agricultores tienen que aceptar una práctica cultivos con ahorro de mano de obra, en términos que normalmente depende más de la administración y monetarios o de subsistencia). Los agricultores pobres de la mano de obra que de los agentes químicos; de están limitados en cuanto a opciones y pueden ahí que necesiten ver un beneficio económico beneficiarse especialmente con los enfoques de la LIP, que demostrable. En definitiva, la escogencia de una son eficientes en términos de costo. tecnología de control de plagas se verá influida por Puesto que sólo en raras ocasiones se limitan las los costos, los beneficios y la disponibilidad de plagas a una única finca y más bien se dan regionalmente, opciones en competencia, así como por cualesquier o trascienden la región, los enfoques concentrados en el 1 reglas o normas sociales que rijan su uso. agricultor tienen sus límites. En su mayoría, los Los gobiernos influyen en los prospectos de una programas de control de plagas necesitan también una i ejecución extendida de la LIP, por medio de base regional o nacional como guía, tal como sucede, a estructuras de incentivos y de reglamentaciones que manera de ejemplos, con las normas de cuarentena afectan la escogencia entre plaguicidas y enfoques nacionales y regionales, el éxito alcanzado con la alternativos. La influencia del gobierno también se erradicación de la enfermedad del gusano barrenador en manifiesta con fuerza por medio del respaldo a las los Estados Unidos de América y más recientemente en ¡ iniciativas de investigación, extensión, educación y África del Norte y los efectos beneficiosos de un uso de capacitación. Esta dimensión de la aplicación de la plaguicidas armonizado nacional o regionalmente. LIP, incluyendo la influencia que pueden tener las organizaciones donantes en las políticas El control de plagas, los agricultores y la industria gubernamentales, es uno de los aspectos más química importantes, pero menos documentados, del reto al que se enfrenta la comunidad internacional al ejecutar La motivación de lucro de la industria química ha las recomendaciones de la Conferencia de Naciones sido en parte responsable de los efectos perjudiciales que Unidas sobre el Ambiente y el Desarrollo (UNCED) tienen los plaguicidas sobre el ambiente y la salud acerca de la lucha integrada contra las plagas. pública. Los aumentos iniciales en el uso de plaguicidas En consecuencia, este capítulo examina cómo después de la Segunda Guerra Mundial fueron pueden los gobiernos respaldar y estimular la estimulados por excedentes de existencias y capacidad ejecución de la LIP y cómo pueden el Banco Mundial industrial. En años más recientes, la industria ha venido y otras agencias para el desarrollo asistir en este respondiendo a la demanda de sus clientes, aunque proceso. La primera sección considera los factores manipulada en alguna medida. Los agicultores adoptaron; que afectan la escogencia, por parte de los los plaguicidas por los consiguientes ahorros en mano de agricultores, de la tecnología del control de plagas. obra, mayor seguridad en los cultivos, más calidad y La segunda sección examina temas relacionados con homogeneidad de los productos y mensajes persuasivosi 246 Lucha integrada contra las plagas: estrategiasy políticas para una ejecución eficaz provenientes de la investigación, la extensión y los métodos en proporciones en las que los costos podrían ser anuncios comerciales de la industria Los consumidores mayores que los beneficios. Es muy frecuente que, debido comenzaron a exigir, cada vez más, productos agrícolas y a su entendimiento limitado de la ecología de las plagas, hortícolas sin manchas o defectos visibles; la industria los agricultores supongan que todos los insectos son reaccionó desarrollando toda una gama de agentes perjudiciales. químicos para el control de plagas.' Los consumidores, En algunos casos podría, de hecho, resultar no obstante, están mostrando un interés creciente por la beneficioso emprender acción contra poblaciones inocuidad de los alimentos y están exigiendo productos emergentes de plagas en las etapas tempranas, evitando íntegros y prácticas de producción que no sean así su posterior aumento. En otros casos puede ser perjudiciales para el ambiente. conveniente no emprender acción alguna; muchos Así como han cambiado las actitudes del público, agricultores podrían subestimar la capacidad de también ha cambiado la industria de los plaguicidas. recuperación de sus plantas y animales. Las plantas de El uso de insecticidas en la agricultura, inicialmente los algodón, por ejemplo, pueden compensar bien una primeros elementos censurables entre los temas de salud temprana defoliación por parte de gusanos de las hojas; pública, se ha estancado o ha estado disminuyendo en sin embargo, los algodoneros sudaneses siempre siguen los países industrializados en las últimas 2 décadas rociando al principio, con lo que inadvertidamente (Consejo Nacional de Investigaciones, 1989) aunque ha eliminan plagas beneficiosas y crean problemas aumentado el uso de herbicidas. Poco a poco, las posteriores con los áfidos y las mosquillas blancas. substancias "curalotodo" y agroquímicas se están La incertidumbre acerca de la proporción de las viendo reemplazadas por químicos dirigidos a un pérdidas ocasionadas por las plagas en los cultivos objetivo concreto, aunque a precios más altos. La crea riesgos de producción para los agricultores. La investigación que actualmente se realiza en la industria manera en la que los productores reaccionan a estos agroquímica se dirige, cada vez más, a intervenciones riesgos (o el grado de su aversión al riesgo) influye a altamente específicas y a características genéticas la vez en la actividad del control de plagas. Si resistentes a las enfermedades o a las hierbas (así como perciben que el grado de infestación y daño es a cultivos resistentes a los herbicidas que podrían incierto, los agricultores pueden aplicar plaguicidas a aumentar el uso de estas substancias en el futuro). un umbral más bajo para reducir el riesgo de pérdidas Conforme con reglamentaciones más estrictas en en los cultivos. Esta decisión contribuye con una respuesta a las exigencias de la sociedad, se han logrado mayor frecuencia de aplicaciones y con un mayor grandes avances en cuanto al uso seguro de volumen total aplicado. La incertidumbre sobre la plaguicidas, aunque esto ha ocurrido con mayor eficacia de una técnica en particular podría también amplitud en el mundo industrializado que en el llevar a una mayor actividad de control de plagas mundo en desarrollo. para reducir el riesgo en el margen (Feder 1979). Umbral económico en las decisiones sobre control de Asuntos relacionados con las políticas en el control plagas de plagas Los conceptos de umbrales de acción y umbrales En los sistemas agrícolas tradicionales existe un económicos se usan a menudo, aunque en forma equilibrio dinámico (o estabilidad endémica) entre simplificada, para explicar la toma de decisiones sobre el muchas plagas y organismos beneficiosos. Se acepta control de plagas. De tal manera, Ster (1973: 261) define cierto grado de pérdida, pero una mezcla variada y el nivel del umbral de acción como "la densidad de ecológicamente bien equilibrada de cultivos (y especies población en la cual una acción de control hará que la animales domésticos y silvestres) ayuda a limitar las población de la plaga tenga poca probabilidad de exceder pérdidas. En la última mitad del siglo se ha visto una el nivel del umbral económico". El nivel del umbral tendencia mundial hacia sistemas agrícolas más económico es "el punto de equilibrio en el cual el valor de intensivos y a menudo mecanizados, que aumentan la la pérdida en cantidad o calidad del rendimiento es igual productividad y las provisiones de alimentos. al costo de un método de control que elimina con éxito los daños por plagas y las pérdidas en rendimiento". Los Estrategias del desarrollo agrícola: el cambio de umbrales de acción y económico se traslapan, pero no son incentivos para el uso de plaguicidas necesariamente la misma cosa; las acciones de los agricultores pueden derivarse de una falta de La intensificación de la producción, no obstante, se conocimientos concretos (por ejemplo: "estar viendo ha asociado con una tendencia hacia el monocultivo y muchos bichos" en vez de evaluar el daño potencial) o de con enfoques del control de plagas basados en el uso de campañas publicitarias que promueven el uso de estos agentes químicos. Un efecto secundario ha sido la Tjaart W. Schillhorn van Veen, Douglas A. Forno, Steen Joffe, Dina L. Umali-Deininger, y Sanjiva Cooke 247 creación de condiciones que propician el rápido proporciones epidémicas. Para contrarrestar las crecimiento de las poblaciones de plagas y un aumento pérdidas, los sistemas formales de investigación y del riesgo de que tales poblaciones alcancen extensión agricolas han reaccionado con el desarrollo de Cuadro 18.1 Medidas directas e indirectas que fomentan el uso de plaguicidas Medidas directas Medidas indirectas Factores relacionados con Factores no relacionados Factores relacionados con Factores no relacionados el precio con el precio el precio con el precio Subsidios gubernamentales Políticas del sector público, Subsidios indirectos del Políticas del sector públic9, ejemplo: participación sector público ejemplo: imposición de directa del sector público gravámenes en la comercialización Producción y distribución Legislación sobre Sobrevaloración de los tipos Políticas sobre tecnología que por el sector público plaguicidas débil o de cambio que facilitan restringen el ingreso de inapropiada las importaciones de tecnologías más benignas plaguicidas para el ambiente (prohibición de importaciones y falta de protección a la propiedad intelectual) Subsidios de costos a Debilidad en la obligación Sesgo sobre plaguicidas en Debilidad de la política fabricantes privados de de cumplir las las inversiones ambiental o falta total de plaguicidas regulaciones sobre gubernamentales en ella plaguicidas o falta total de investigación cumplimiento; conflictos de interés Exención del impuesto de Promoción de los Incentivos a las inversiones Garantías al comercio de ventas a los plaguicidas plaguicidas por parte del directas extranjeras o insumos agrícolas servicio de extensión del domésticas, incluso para sector público la fabricación de plaguicidas Subsidios al crédito y los Políticas gubernamentales Política de salarios mínimos Curriculum inadecuados de la seguros relacionados con para la lucha contra las discriminatoria de extensión y la educación el uso de plaguicidas plagas. Ejemplos: apoyo técnicas de producción agrícolas para la promoción de ambientalmente más plaguicidas o las benignas y que dependen investigaciones sobre más de la mano de obra plaguicidas (erradicación de plagas; legislación concreta sobre tratamientos profilácticos) Impuestos y tipos de Sesgo proquímico de la Altos impuestos de interés preferenciales información de la importación a tecnologías para importaciones de industria y de la asesoría alternativas plaguicidas de la extensión Presupuesto para Fuerte cabildeo de grupos protección de las plantas interesados en los plaguicidas Subsidios a los precios por parte de donantes Subvención de donantes para plaguicidas o ayuda a costos subvencionados Fuente: Adaptado de Waibel 1994. 248 Lucha integrada contra las plagas: estrategias y políticas para una ejecución eficaz variedades de plantas (y especies de ganadería) de alto a precios bajos o gratuitamente. Además, la falta de rendimiento, combinadas con paquetes tecnológicos información sobre enfoques del control de plagas más conforme con enfoques basados en plaguicidas o benignos ambientalmente, a menudo prejuicia al servicio fármnacos. Pero un curso de acción eficaz y de extensión en favor del uso de plaguicidas. económico en el corto plazo, el uso y desarrollo Los gobiernos subsidian, indirectamente el costo contmio denelcoro pla z y ds .arrol de los plaguicidas por medio de tasas de cambio sobrevaloradas que hacen las importaciones de económicos y de acción rápida pueden exacerbar el plaguicidas más accesibles, con inversiones del sector problema de las plagas en el largo plazo al eliminar la público en investigación y desarrollo en materia de población de depredadores de plagas ("bichos buenos" plaguicidas que no son recuperadas de los usuarios de como las mariquitas, las lombrices de tierra y los los plaguicidas y mediante incentivos especiales a la pájaros) que ayudan a mantener bajo control las inversión nacional y extranjera (por ejemplo, poblaciones de insectos no deseados. Los depredadores importaciones de bienes de capital exentas de de las plagas, por lo tanto, mejoran los sistemas impuestos e incentivos tributarios) que se extienden a naturales de defensa de las plantas y de los animales. la fabricación de plaguicidas. Políticas que crean Se ha puesto menos énfasis en el mantenimiento barreras al ingreso de nuevas tecnologías (por de la diversidad genética, incluyendo el mantenimiento ejemplo, largos, complicados y costosos de lrandiversida genética,sos ilyendo el mantenimitogr procedimientos de registro de semillas de variedades de organismos beneficiosos y en la crianza para lograr depatsritnesalsnfmdds,oatae de plantas resistentes a las enfenmedades, o falta de resistencia a enfermedades y plagas de plantas y protección a la propiedad intelectual) también limitan animales. Se ha procurado, de manera generalizada, una las opciones tecnológicas que pueden tener los política de desarrollo hacia un crecimiento dirigido por la agricultores para el control de plagas. Asimismo, los industria, acompañada por la aplicación de impuestos a la bancos pueden estimular el propio uso de plaguicidas agricultura (manteniendo bajos los precios de los vinculando el crédito a ciertas prácticas agronómicas, alimentos) que se ha compensado en parte mediante incluyendo el uso de plaguicidas (Thrupp 1990). subsidios a los insumos (incluyendo los plaguicidas). Los Algunas veces los gobiernos nacionales también usan crecientes precios de la mano de obra, junto con la las reglamentaciones sobre plaguicidas para proteger su comercialización de la agricultura, han servido para propia industria de plaguicidas. En algunos casos se desestimular aun más la utilización de prácticas ofrece esta protección a procesos de manufactura tricionales de control de plagas dependientes de un uso obsoletos o a plantas de manufactura o productos más intensivo de mano de obra. inseguros, lo que impide el ingreso al mercado de productos nuevos y más seguros. Las industrias de Gobiernos, don s yplaguicidas a menudo usan a los gobiernos para expandir Gobmieros, el mercado de sus productos alentándolos a promover químicos paquetes tecnológicos que combinan semillas, fertilizantes y plaguicidas, apoyando la investigación La mayor dependencia de los plaguicidas promovida por aplicada en la que se empleen plaguicidas, o respaldando las es~gias de desarrollo agrícola ha conducido, a lo servicios de extensión que avalan el uso de plaguicidas largo del tiempo, al arraigo de una forma química como el er denex usi paradigma dominante en el control de plagas. Hoy, los en general. gobiernos de muchos países en desarrollo cuentan con Lucha integrada contra las lagas y caja de marcos de incentivos que favorecen el uso de plaguicidas herramientas de la política pública sobre la adopción de enfoques de LIP más benignos para el amnbiente. Desde la publicación de la obra de Rachel Carson, Medidas directas e indirectas del gobierno y de la Silent Spring, hace 40 años (Carson 1962 y Farvar y industria (Cuadro 18.1) y el mecanismo de precios Milton 1972) se ha venido dando una reevaluación del (Waibel 1994 y Farah 1994) tienden a promover el uso de papel de los plaguicidas en la agricultura. Pero no ha sido plaguicidas. Los subsidios gubemamnentales directos a loshasta años recientes que el tema ha pasado de las precios reducen el costo del uso de plaguicidas para los soluciones tecicas qpo ejemplo: m o p eció agricultores y estimulan su aplicación en mayores soluciones tecnológrcas (por cnemplo: mejor protección cantidades. Una legislación y reglamentaciones débiles o plaira los trabaaddores Y los csubtdaoes, clasificaciómáy inapropiadas y una capacidad inadecuada para hacerlas peligrosas)nalaacorrintelprinipaladeias agendas e l cumplir, contribuyen aún más con el uso indebido de los pelígrosas) a la co biente princypal de las agendas de la plaguicidas. La asistencia bilateral y multilateral para el asotiado con un m obio denentes. para psade uso de plaguicidas, proporcionada mediante donaciones o asociado con un mayor canbiod ene ara pasarme precios subsidiados, permite a los gobiemos distribuirlos la producción agrícola en sí al manejo ambientalmente u~~~ Tjaart W. Schillhorn van Veen, Douglas A. Forno, Steen Joife, Dina L. Umali-Deininger, y Sanjiva Cooke 249 sostenible de los sistemas de producción, como se refleja en que habla poca información sobre los peligros que en los convenios de la Agenda 21 de la UNCED. su uso tenía para la salud y para la sostenibilidad. La intervención gubernamental para ejercer una Una mayor conciencia sobre estos temas de parte de influencia en la escogencia de tecnología por parte de los formuladores de políticas, productores y los agricultores, entre los enfoques basados en plaguicidas consumidores, lo cual podría lograrse mejorando el y los que no lo son, puede justificarse a razón de las flujo de información, alentaría un uso menor de implicaciones que tiene el uso de plaguicidas en la salud plaguicidas al ayudar a tomar decisiones que reflejen pública. Esto comprende efectos perjudiciales que van mejor los verdaderos costos sociales. Las desde envenenamiento agudo y un alto riesgo de cáncer preferencias de los consumidores bien informados entre los trabajadores de fincas que manejan plaguicidas, pueden convertirse en un fuerte elemento que influya hasta la contaminación de los alimentos con residuos de en la práctica del control de plagas. Los plaguicidas (véase el Capítulo 19). También hay efectos consumidores bien informados pueden establecer más extendidos sobre el agua, el suelo y una variedad de claramente sus preferencias ejerciendo presión en las organismos que no se intenta tratar. Estos peligros dan autoridades públicas para que, por medio del lugar a factores extemos negativos que imponen costos a mercado, se regule el desarrollo, el manejo y el uso la sociedad y al ambiente. Pero sólo en raras ocasiones de plaguicida; pagando precios más altos por estos costos se reflejan en los precios pagados por los productos libres de plaguicidas; y, directamente, usuarios y no se aplican otras formas de compensación. mediante el diálogo con grupos de productores. La En esta situación hay divergencia entre los costos inversión pública en educación y en medios de privados para el usuario y los costos para la sociedad: los comunicación para informar sin prejuicios sobre los verdaderos "costos sociales". De tal manera, el nivel de beneficios y los riesgos implícitos en el uso de uso de plaguicidas no es óptimo desde la perspectiva de la plaguicidas, es necesaria como parte de un esfuerzo sociedad y se justifica una intervención. Los gobiernos tienen a su disposición cierta cantidad de instrumentos políticos y regulatorios para estimular prácticas de control de plagas ambientalmente sensatas y Recuadro 18.1 Carencia de normas sobre plaguicidas económicamente racionales. Los más importantes y desarrollo de resistencia en China e India instrumentos se esbozan a continuación (su aplicación se examinará más adelante): En los últimos añios, y a medida que plagas de importanci * Desarrollo de un sistema que aumente la como el gusano Heliothis armigera del algodón se han hech conciencia, entre fornuladores de políticas, resistentes a muchos plaguicidas, han ocurrido drástica consumidores y productores, acerca de los peligros reducciones en la producción de algodón en China que encierra el uso de plaguicidas. produciendo pérdidas económicas enormes. En algun~ Desarrollo de un marco regulatorio que garantice la cantones del valle del rio Amarillo los rendimientos ha producción, la distribución y el uso apropiado y disminuido entre un 50%/O y un 600/oen razón de un seguro de plaguicidas. combinación entre resistencia y sequía. En Hebei, Henan * Reorientación de políticas agrícolas y ambientales Shandong los rendimientos generales se han reducido de u para introducir incentivos económicos apropiados 30°/o a un 50°/o. Además, el número de aspersiones, que solí que permitan contrarrestar los efectos externos ser de 8 a 10, ha pasado a ser de 15 a 25, y el costo de la negativos-incluyendo impuestos y cargas especiales aspersiones estacionales se ha duplicado o triplicado en u para el uso de plaguicidas-así como subsidios de corto período. En las zonas más afectadas, la producción,s corto plazo para responder a los posibles efectos ha vuelto completamente antieconómica. Un informe del externos positivos en el uso de la lucha integrada Organización Intemacional para el Manejo de la Resistenci contra las plagas. a los Plaguicidas (IoPRM 1993) revela que el factor individua * Orientación de las políticas de investigación y más importante que ha contribuido al desarrollo d tecnología para generar una provisión constante de resistencia, ha sido la falta de normas en el mercado de lo información y tecnologías de control de plagas plaguicidas. pertinentes, incluyendo asignaciones presupuestarias En India se viene presentando un panorama similar. Aquí, la adecuadas para la investigación, la extensión y la carencia de normas ha conducido a un aumento en el númeto capacitación. de pequeñas empresas que venden plaguicidas (subsidiadosp Acuerdos y convenciones internacionales. sin que haya una supervisión eficaz en cuanto a calidad del producto o de la asesoría que se da a los agricultores. En todo Programas de información y educación el país hay más de 86.000 agentes. En tales circunstancias de comercialización descontrolada de los plaguicidas es Muchas de las políticas que alientan un uso excesivo probable que sea dificil, si no imposible, impulsar una de plaguicidas fueron desarrolladas en un momento política de LIP (Gillham y otros 1995). 250 Lucha integrada contra las plagas: estrategiasy políticas para una ejecución eficaz Cuadro 18.2. Actividades comunes de reglamentación de plaguicidas Tipo de reglamentación Procedimiento de cumplimiento Grupo meta Registro de plaguicidas Control de calidad de nuevos agentes Fabricantes, formuladores y agroquímicos; determinación del riesgo distribuidores de nuevos plaguicidas Renovación del registro de Determinación continua de riesgos de los Fabricantes, formuladores y plaguicidas (para nuevas agentes agroquímicos distribuidores formulaciones o nuevos usos) Prohibición de plaguicidas no Prohibición de venta y fabricación Fabricantes, formuladores, seguros distribuidores y usuarios finales (sin indemnización para el agricultor) Seguridad alimentaria Desarrollo de estándares de calidad; Productores, procesadores, cadenas vigilancia de la calidad de los de mercados e investigadores alimentos; procesamiento de infractores Plaguicidas en las aguas freáticas Vigilancia de las aplicaciones y residuos Productores y fabricantes en aguas freáticas; procesamiento de infractores Almacenamiento y eliminación Certificación e inspección; Productores, distribuidores y de plaguicidas procesamiento por uso indebido aplicadores de plaguicidas Seguridad del usuario o del Certificación y capacitación Productores, aplicadores y trabajador agrícola trabajadores agrícolas Prevención de la resistencia Participación voluntaria u obligatoria Productores, aplicadores y distribuidores general para nivelar los campos entre la dependencia ejemplo: hábitat vulnerables) según distintas clases de los plaguicidas y la LIP. de usuarios (por ejemplo: instituciones o agricultores en calidad individual) o por sistema de producción o Reglamentación manejo de la resistencia a los plaguicidas. La introducción de tal marco reglamentario hace El establecimiento de un sistema reglamentario es el necesario un entendimiento de la factibilidad de medio principal que se usa para garantizar la calidad diversas opciones de control bajo las condiciones de los plaguicidas, minimizar la exposición a ellos y prevalecientes en un determinado país. determinar un debido equilibrio entre los riesgos y Un plan de registro de plaguicidas requiere que beneficios del uso de substancias agroquíinicas. Los los fabricantes demuestren, ofreciendo datos principales objetivos son: (a) proteger a los usuarios pertinentes, la inocuidad y eficacia de plaguicidas y manipuladores de plaguicidas, (b) proteger la salud concretos para usos particulares, cuando se usan pública, (c) prevenir efectos ecológicos negativos, (d) conforme con las instrucciones registradas. A prevenir el desarrollo de una resistencia a los menudo asociado con el proceso de registro, está el plaguicidas entre poblaciones objetivo y otras que no requisito de un etiquetado exacto, incluyendo lo son y (e) proteger las plagas beneficiosas. Se información sobre el uso seguro del producto y de necesitan marcos reglamentarios apropiados para el peligros potenciales y riesgos asociados a los plaguicidas control de plaguicidas, un campo en el que la individualmente considerados. Este requisito eliminación de reglamentaciones está fuera de lugar normalmente se extiende a la publicidad y a los mensajes (véase el Recuadro 18.1). sobre las actividades de extensión. También podría Los sistemas regulatorios funcionan por medio de exigirse la vigilancia y la evaluación de algunos una variedad de disposiciones y mecanismos de productos concretos. Por medio de un plan de licencias y cumplimiento (Cuadro 18.2). Las autoridades certificaciones, se podría obligar a los manipuladores de reguladoras pueden restringir, gravar, o prohibir la plaguicidas que demuestren cumplimiento de las normas producción, la importación, la venta, o el uso de establecidas y que completen un curso de capacitación ciertos plaguicidas. Los parámetros para el uso afin. El registro de plaguicidas en los Estados Unidos de pueden estar determinados por zonas geográficas (por América y en Europa se usa a menudo como punto de Tjaart W. Schillhorn van Veen, Douglas A. Forno, Steen Joffe, Dina L. Umali-Deininger, y Sanjiva Cooke 251 Cuadro 18.3 Ejemplos de éxito en la aplicación de la lucha integrada contra las plagas Cultivo País Impacto Soya Brasil Uso de plaguicidas en la soya reducido el 80% en 7 años Arroz India (Orissa) Disminución del uso de insecticidas en el arroz Arroz Indonesia Reducción del uso de plaguicidas en el arroz más del 60% Algodón Nicaragua Reducción del uso de plaguicidas de un tercio en los 70 Varios Cuba Disminución del uso de plaguicidas en un 80% durante los años 80 Fuente: Postel 1987. referencia para detenninar el uso apropiado en otros temporales, o mediante las tareas de investigación y paises. extensión. Por ejemplo, para estimular la adopción de tecnologías benignas para el ambiente, los gobiernos Desincentivos económicos y legales podrían implantar programas de corto plazo sujetos a un determinado lapso, que ofrecieran donaciones Un enfoque de la internalización de factores externos equivalentes a los agricultores que adopten prácticas negativos relacionado con el uso de plaguicidas se de la LIP. Este subsidio puede estar económicamente denomina el principio de "quien contamina paga". Según justificado, porque premia a aquellos que acogen este principio, debería obligarse a los contaminadores a estas prácticas en una etapa temprana-quienes a su pagar los costos del dafño que ocasionan a la sociedad. En vez están preparando el terreno para una adopción el caso de los plaguicidas, exigir estrictamente al más generalizada por medio de su efecto de contaminador que haga el pago es complicado por la demostración-por ejemplo, una donación inicial dificultad y el costo que tiene identificar claramente a equivalente para grupos de agricultores puede iniciar los responsables, determinar hasta qué punto cada un plan colectivo de exploración en búsqueda de usuario contribuyó al daño y estimar el nivel óptimo plagas, o de otros medios para mejorar la vigilancia de uso de plaguicidas y el impuesto óptimo de plagas o las redes de agricultores. consiguiente. La aplicación del principio de "quien contamina paga" para controlar el uso de plaguicidas Investigación y extensión se está considerando seriamente en la Unión Europea y en otros lugares (Bonny y Charles 1993). Un sesgo favorable a los plaguicidas en el La ejecución de este principio ha comprendido la financiamiento de investigaciones, extensión y imposición de derechos de licencia, derechos de capacitación en muchos paises, es la reacción ante usuario y un impuesto de ventas. Estas medidas incentivos económicamente distorsionados que de pueden adaptarse a las características de plaguicidas manera artificial refuerzan las ganancias de individualmente considerados. Tales gravámenes investigaciones relacionadas con plaguicidas. Este están normalmente respaldados por sanciones por sesgo también refleja la fuerza económica de las negligencia e incumplimiento de algunas normas. En industrias de plaguicidas nacionales y extranjeras que términos generales, los impuestos al uso de han podido promover y respaldar el uso de paquetes plaguicidas constituyen un instrumento más flexible con derechos reservados. Un medio por el cual los que el requisito tipo todo-o-nada de registro de gobiernos pueden estimular una mezcla casi óptima, plaguicidas (es decir, se aprueba el uso del plaguicida en términos sociales, de investigación con actividades o no) pero la aplicación de impuestos hace necesario afmes hacia abajo del proceso, es el uso racional de un mecanismo más justo (y probablemente más caro) las disposiciones económicas y regulatorias de garantía de cumplimiento. esbozadas arriba. Esto tendría el efecto de acercar los costos del uso de plaguicidas a los costos sociales, Incentivos económicos estimulando así la demanda de técnicas alternativas, incluyendo la LIP (el Cuadro 18.3 muestra algunos También podrían usarse incentivos positivos para ejemplos de un cambio exitoso de uso de plaguicidas promover prácticas de control de plagas a la LIP). También alentaría a la industria a invertir en ambientahnente benignas. Estos incentivos el ofrecimiento de tecnologías benignas para el comprenden el respaldo de prácticas alternativas por ambiente. medio de donaciones y ventajas tributarias 252 Lucha integrada contra las plagas: estrategias y políticas para una ejecución eficaz Acuerdos y convenciones internacionales Recuadro 18.2 Lucha integrada contra las plagas en Indonesia Desde principios de los años 80, el sistema de Naciones Unidas ha tomado la delantera en el A principios de los 80 el saltamontes marrón Nilaparvat establecimiento de convenios internacionales lugens infestó grandes zonas de producción arrocera e referentes a plaguicidas. Por ejemplo, la Indonesia Ya no era económicamente posible controlar 1 Organización para la Agricultura y la Alimentación plaga, a pesar del continuo desarrollo de variedade ha emitido una serie de lineamientos detallados sobre resistentes por parte del Instituto Intemacional d la adquisición, el comercio y el manejo de Investigaciones sobre el Arroz y de las aplicacione plaguicidas, conforme con el marco del Código intensivas de plaguicidas por parte de los agricultores. Internacional de Conducta sobre la Distribución y el La política nacional indonesia en la LIP fue anunciada e Uso de Plaguicidas (FAO 1990). Estos lineanientos 1986 por orden presidencial y recibió el apoyo de I cubren todos los aspectos, incluyendo disposiciones Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y 1 normativas y prácticas de la industria. La aceptación Alimentación (FAO; véanse Kenmore 1991 y datos del Banc del Código ha sido lenta, a menudo porque la Mundial). Esto fue motivado por pruebas aportadas por 1 ejecución está en manos de departamentos agrícolas investigación en el sentido de que los plaguicidas no estaba de protección de las plantas, muchos de los cuales aumentando significativamente el rendimiento del arroz y d también están involucrados en la distribución de que, al destruir las poblaciones de enemigos naturales plaguicidas. estaban desestabilizando el sistema de producción del arroz Una adición reciente a la práctica Se prohibieron muchos insecticidas, se redujeron internacionalmente aceptada es la disposición sobre el eliminaron los subsidios, se fortalecieron instituciones d previo consentimiento informado, que se está aplicando protección de cultivos y otras afines de investigación conjuntamente por la FAO y el Programa de Naciones extensión, lo que dio inicio a una importante iniciativa de LIP Unidas para el Medio Ambiente. Conforme con los Para mediados de 1992, aproximadamente 1.000 vigilante procedimientos de tal disposición, los productos de plagas, 3.000 miembros del personal de extensión, y po enumerados (aquellos que han sido prohibidos o lo menos 15.000 agricultores, habían sido capacitados par severamente restringidos en cierta cantidad de países) observar y comprender la ecología local del saltamontes y d pueden ser exportados a otro país sólo si ese país tiene sus enemigos naturales, así como para seguir una información completa y da su consentimiento de manera sencillas reglas de umbral. explícita. La lista original de 12 agentes químicos se está Durante 1987-1990 el volumen de plaguicidas usad ampliando a 39. En estos momentos 120 naciones son en el arroz se redujo en más del 50%, mientras que lo signatarias del convenio. rendimientos aumentaron aproximadamente en un 15%. Lo Otra norma internacional importante, establecida beneficios incrementales netos de los agricultores se estima por la Organización Mundial de la Salud, agrupa los en US$18 por agricultor capacitado en el control integrado d plaguicidas según su toxicidad oral para los las plagas por temporada. Esto puede verse en comparació mamíferos. Estos datos ofrecen una referencia para con un costo estimado promedio de capacitación d normas pertinentes, incluyendo los niveles máximos aproximadamente US$4 por productor. El gobiemo federa de residuos de plaguicidas permitidos según el se ha beneficiado de una reducción de US$120 millones po convenio del Codex Alimentarius que rige la calidad año (85%) en subsidios para plaguicidas, y ha comenzado de los productos agrícolas. reasignar esos fondos a más iniciativas de LIP. En 1993, e gobiemo de Indonesia, el Banco Mundial y la Agencia par Estrategias de ejecución de la lucha integrada el Desarrollo Intemacional de los Estados Unidos d contra las plagas América comprometieron US$53 millones para un proyect que se basara en el control integrado de plagas Experiencias de Africa, Asia, América Latina, el extendiera su uso en todo el país. Caribe y Estados Unidos de América (California) El proyecto de Indonesia se cita a menudo com están permitiéndonos aprender valiosas lecciones ejemplo, pero el ecosistema irrigado del arroz en Indi sobre la ejecución de programas basados en la LIP en también se presta para el control natural de plagas. Uno países en desarrollo (Teng y Heong 1988, Wiebers enfoques completos de lucha contra las plagas en otro 1993, Kiss y Meerman 1991 y Murray y Nathan sistemas de producción y ecosistemas pueden requerir d 1994). Estas experiencias sugieren que hay 2 más información y métodos diferentes. Sin embargo, e elementos estratégicos clave para la ejecución de la concepto de escuelas en el terreno y la capacitación LIP en amplia escala: (a) la creación de un terreno potenciación de agricultores tienen efectos positivos qu nivelado para las distintas modalidades de control de trascienden el control de plagas. plagas (lo que significa la eliminación de políticas que promueven técnicas de control de plagas sin Tjaart W. Schillhorn van Veen, Douglas A. Forno, Steen Joffe, Dina L. Umali-Deininger, y Sanjiva Cooke 253 sostenibilidad ambiental) y el fortalecimiento de programa concertado y abierto. Este proceso también instituciones reguladoras y (b) la ejecución de ayuda a aumentar la conciencia y el entendimiento - medidas positivas para promover la LIP por medio del por parte de consumidores y productores- sobre los respaldo a las actividades de concientización pública, riesgos de los plaguicidas para la salud y el ambiente investigación, extensión y capacitación, con énfasis y a crear un amplio electorado a favor de la ejecución en las iniciativas descentralizadas y concentradas en de la LIP y de la movilización de fondos públicos para el agricultor. apoyar su ejecución. La primera de estas medidas se requiere para crear un ambiente que haga posible la LIP, pero no es Información, análisis y prioridades suficiente para promover la ejecución. La segunda medida también es necesaria, pero no tiene un La existencia de políticas que respalden la LIP impacto significativo a menos que exista un ambiente aumentará el bienestar social agregado, pero también que la posibilite. El compromiso político y las podría afectar negativamente la productividad y los necesidades administrativas, en términos de cambio medios de subsistencia de algunos grupos en el corto político e institucional, son complejos en tanto plazo. De tal manera, Zilberman y otros (1991) trascienden los límites sectoriales y deben abarcar encuentran que la prohibición de las importaciones de iniciativas en los niveles macro y micro. También plaguicidas en condiciones en las que no se han resulta necesario colocar cuidadosamente en tomado medidas para substituirlos de manera secuencia medidas concretas y apuntar hacia ellas efectiva, resulta en unos niveles de producción para minimizar los costos económicos relacionados menores, precios más altos, pérdida substancial de con cambios en política, particularmente cuando esto ingresos discrecionales para los consumidores y creará o fortalecerá a un electorado opuesto al redistribución del ingreso hacia los productores cambio. agrícolas que no usan plaguicidas. Para lograr una transición tranquila hacia prácticas de control de La política nacional de lucha integrada contra las plagas ambientalmente benignas y continuar plagas avanzando hacia metas más amplias de crecimiento del sector agrícola, se necesita alguna determinación El establecimiento de un marco político nacional de objetivos y programación de cambios en las constituye un primer paso de gran utilidad para la políticas. ejecución de una estrategia de LIP en el plano Un primer paso es determinar la condición y nacional. Diversos países lo han hecho ya, como disponibilidad de tecnologías apropiadas de LIP y Cuba (Rosset y Benjamin 1994), Indonesia conocer cuáles son los prospectos para su adopción (Kenmore 1991), los Países Bajos (Vijftigschild por parte de los agricultores. Esta determinación será 1996) y Estados Unidos de América (Ministerio de especial para el sistema de producción del que se Agricultura, Servicio de Investigación Agrícola trate y requerirá información de campo basada en una 1993). Las ventajas están en supervisar el paquete de evaluación multidisciplinaria. Por ejemplo, en medidas dispersas necesarias para poner en ejecución algunos sistemas que requieren de muchos insumos la LIP, tanto en términos de elementos políticos hacia las medidas directas para limitar el uso de plaguicidas arriba del proceso como de aplicaciones en la finca, ya sea por medio de los mecanismos de fijación de dentro de un marco decisorio único y coherente. El precios o de las reglamentaciones, podrían ser los mismo marco decisorio puede sentar las bases para elementos individuales más importantes para influir consultas con todos los interesados de importancia, en la escogencia de tecnologías en favor de la LIP. En con el objeto de garantizar un amplio respaldo teoría, los proveedores públicos y privados de institucional para lo que podría implicar un cambio servicios agrícolas ajustarán el suministro de considerable (véase el ejemplo de Indonesia, información y tecnologías para satisfacer las Cuadro 18.2). Finalmente, la declaración explícita de necesidades en cuanto a técnicas alternativas intenciones del gobierno con respecto de la LIP disponibles para los agricultores. En la práctica, una constituye una firme señal para todos los actores variedad de imperfecciones del mercado, limitaciones relevantes. técnicas y dificultades con el flujo de información, Puede recurrirse a un amplio proceso de consulta podrían retardar el ritmo de cualquier ajuste. utilizando talleres y seminarios para definir metas y Un esfuerzo concertado para respaldar la prioridades, así como papeles institucionales transición de los agricultores a la LIP por medio de apropiados y responsabilidades en cuanto a los investigaciones destinadas a la adaptación, distintos elementos de la ejecución, ayudando de esta demostración y capacitación en el plano de la finca, forma a reunir a los distintos interesados en la LIP, puede ser un poderoso y eficaz elemento adicional a sean privados o gubernamentales, en torno a un las medidas económicas y regulatorias. Esto ha sido 254 Lucha integrada contra las plagas: estrategias y políticas para una ejecución eficaz positivo en sistemas de producción de arroz con registro más bajos-es mayor para los productores y irrigación en Indonesia y en otros países asiáticos comercializadores de plaguicidas, e inicialmente para (véase el Recuadro 18.2). Aunque un esfuerzo los agricultores involucrados en la producción de intensivo de capacitación puede ser costoso, pruebas cultivos de valor comercial que usan la mayor cada vez más abundantes indican que tiene altos cantidad de plaguicidas. Estos dos grupos representan rendimientos en términos de ganancias económicas intereses poderosos. (Pincurs 1994). Ante tales dificultades, se necesita lo siguiente: A pesar de que continúan siendo importantes las * Desarrollar un sistema regulatorio perfeccionado medidas para garantizar un establecimiento de con bajos costos administrativos (por ejemplo, precios no distorsionado para las tecnologías de para los procedimientos de registro a menudo control de plagas, es probable que la disponibilidad pueden usarse datos de otros países con normas de técnicas alternativas (no químicas) eficaces y comparables o más altas). competitivas se convierta en una dificultad crítica * Garantizar que las instituciones encargadas de para la aplicación de la LIP. Por ejemplo, sigue ejecutar medidas económicas y regulatorias habiendo escasez de tecnologías de bajo costo de LIP, tengan la autoridad suficiente para promover y apropiadas para los sistemas de agricultura mixta que hacer cumplir las medidas pertinentes. prevalecen en gran parte del África al sur del Sahara * Tratar de recuperar los costos de la ejecución con (Kiss y Meerman 1991). En ausencia de opciones los ingresos (por ejemplo, por medio de los viables, cualquier medida que aumente los precios de derechos de registro). los plaguicidas puede percibirse como una limitación * Combinar la aplicación de las políticas con injustificada al crecimiento de la productividad y a información y educación sobre beneficios de las los medios de vida, con lo que tanto los productores medidas. como los formuladores de políticas estarían * Estimular un proceso transparente y abierto que descontando, en buena medida, los beneficios comprenda la consulta con la industria y con sociales en el largo plazo. Por consiguiente, es grupos que representan otros intereses, para la esencial contar con una inversión sustancial en la posible conciliación de conflictos. generación de nuevos conocimientos y técnicas prácticas de LIP, junto con mejor infraestructura y Investigación, extensión y capacitación concentrada mejores servicios. El objetivo es garantizar que, en el agricultor conforme evolucionan los sistemas agrícolas, los agricultores continúen teniendo acceso a tecnologías La participación de los agricultores en la generación pertinentes de control de plagas que usen sólo de técnicas especiales para la localidad y apropiadas proporciones mínimas de plaguicidas químicos. para determinados sistemas agrícolas parece ser un factor de importancia que determina el éxito de los Medidas económicas y regulatorias esfuerzos para ejecutar la LIP; es probable que sea igual en el caso de otras tecnologías de producción Muchos países en desarrollo tienen dificultades sostenible y de otros enfoques de manejo de los considerables para poner en práctica las disposiciones recursos. La ejecución de la LIP en el terreno hace económicas y regulatorias que se necesitan para necesario que los agricultores, los trabajadores de respaldar la LIP. Ciertas encuestas indican que el 25% extensión y los técnicos locales encargados de la de los países en desarrollo carece de legislación y que protección de cultivos tengan un entendimiento el 80% carece de recursos para ejecutar o hacer práctico de la ecología y del ciclo de vida de las cumplir esa legislación (FAO 1993). Este es el caso principales plagas y de sus enemigos naturales y que particular de África, donde el 76% de los países este conocimiento dé lugar a la creación de carece de estatutos sobre el control de plaguicidas instrumentos apropiados para la toma de decisiones (FAO 1993 y Tobin 1994). Diversos factores explican (por ejemplo, umbrales de acción) y tácticas de esta situación. Parece ser que una red comprensiva y control prácticas. rigurosa de sistemas de registro, legislación, normas, De tal manera, la capacitación de agricultores, capacitación, vigilancia e información, sería más observadores de plagas, encargados del desarrollo onerosa que los programas alternativos del sector agrícola y agentes de extensión, debería representar público, de más corto plazo y con un impacto directo un componente principal de cualquier iniciativa de más visible. Estos costos aumentan gracias a ejecución. También sería necesario realizar esta limitaciones en términos de infraestructura y capacitación cerca del terreno de la acción; gran parte comunicaciones. Al mismo tiempo, el impacto de la información será específica del lugar y habrá fmanciero de políticas de la LIP -como las referentes sido generada en colaboración con los agricultores a subsidios, impuestos y cargos por autorización y mediante la investigación de adaptación en sus Tjaart W. Schillhorn van Veen, Douglas A. Forno, Steen Joffe, Dina L. Umali-Deininger, y Sanjiva Cooke 255 campos. Tal iniciativa descentralizada, que implica el enfoque tiene implicaciones para el diseño de la establecimiento de escuelas de campo para investigación, el diseño y la administración de las agricultores, ha tenido mucho éxito en varios países instituciones, así como para la capacitación del de Asia (Asian Development Bank 1993). personal y establece vínculos entre la investigación y Una característica afin a iniciativas exitosas ha la extensión, incluyendo enlaces con los centros del sido el papel de los proyectos piloto como plataforma Grupo Consultivo de Investigación Agrícola para demostrar y validar técnicas de LIP, antes de que Internacional y con otros grupos internacionales de se difundan más ampliamente las actividades de investigación. extensión y capacitación. La capacitación está respaldada por un flujo continuo de información- Nota proveniente de vigilantes de plagas, agricultores y otros-a los tomadores de decisiones, con lo que está Actualmente el mercado mundial de los agentes caracterizada por la intensidad de los conocimientos, agroquímicos se estima en US$21.000 millones; casi la información y la investigación que le dan sustento. el 27% se encuentra en Norteamérica, el 30% en Tal información puede transmitirse de manera Europa Occidental y el 14% en Japón. El crecimiento cotidiana (por ejemplo, los informes meteorológicos) del mercado en los países de la OCDE (Organización o semanalmente (por radio, televisión o periódicos). de Cooperación y Desarrollo Económicos) se ha El respaldo a la ejecución de la LIP no es compatible estancado, pero se prevé que el uso en el mundo en con un enfoque de transferencia tecnológica de arriba desarrollo aumentará considerablemente. En 1990 los hacia abajo. paises en desarrollo respondieron por el 20% del uso Una modalidad alternativa, usada en Indonesia, es mundial de agentes agroquímicos, pero se estima que el llamado modelo de facilitación (Recuadro 18.3). este porcentaje se duplicará para el año 2000. Sin En lugar de transferir paquetes prefabricados de embargo, el uso en estos países está grandemente tecnología y recomendaciones generales, este limitado a unos pocos cultivos: cacao, algodón, café, enfoque pretende mejorar la capacidad de aprendizaje flores, frutas (principalmente el banano), maíz, arroz, de los agricultores para que usen su experiencia y tabaco y verduras. Véase OCDE (1995). adapten las tecnologías conforme a sus necesidades (Róling y van de Fliert 1994). El uso de este tipo de Referencias El término "multicopiado" describe los trabajos Recuadro 18.3 Lecciones aprendidas en reproducidos de manera informal que normalmente Indonesia no están disponibles en las bibliotecas. Asian Development Bank. 1993. IPM Guidelines. Según van de Fliert, Pontius y Róling (1995) 1 Manila. experiencia de Indonesia ha dejado las siguiente Bonny, S. y R. Charles. 1993. "Perspectives d' evolution lecciones: de l'emploi des engrais et des phytosanitaires dans * La introducción de la LIP no puede comparars l'agriculture française". Cahiers d'economie et con la transferencia de tecnología del experto a sociologie rurale 26(1):29-62. no experto, y más bien requiere de 1 Carson, Rachel. 1962. Silent Spring. Cambridge, facilitación de un proceso de aprendizaje. Mass.: Riverside Press. * El asunto crítico en la capacitación en la luch Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, integrada contra las plagas en el caso del arro Servicio de Investigación Agrícola. 1993. "USDA; es comprender la ecología del arrozal. Programs Related to Integrated Pest * La capacitación de instructores en el contro Management". Programa de ayuda de la USDA integrado de plagas también requiere u 1506. Beltsville, Md. Multicopiado. proceso de aprendizaje, y está directament FAO (Organización para la Agricultura y la relacionada con experiencias agrícola Alimentación de Naciones Unidas). 1990. Código cotidianas. Internacional de Conducta sobre la Distribución y . Los trabajadores de extensión se verá el Uso de Plaguicidas. Versión enmendada, Roma. _iil. 1993. Safe and Efficient Use of Pesticides in inevitablemente involucrados en la capacitació Africa. Roma. en el control integrado de plagas. Farah, Jumanah. 1994. Pesticide Policies in * Se considera que los agricultores son lo Developing Countries: Do They Encourage principales instructores de otros agricultores e Excessive Use? Documento para discusión 238. la lucha integrada contra las plagas. Washington, D.C.: Banco Mundial. 256 Lucha integrada contra las plagas: estrategias y políticas para una ejecución eficaz Farvar, M. Taghi y John P. 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Hoy, con una e hicieron que los decisores políticos llegaran a temer mayor resistencia de la planta anfitriona, un mejor que se produjesen brotes mayores (Rola y Pingali manejo de los cultivos y los adelantos logrados en la 1993). Este deseo de evitar apariciones de plagas en lucha integrada contra las plagas (LIP), junto con un gran escala dio como resultado políticas por las ambiente reformado en cuanto a políticas-que está cuales los plaguicidas eran fácilmente accesibles a comenzando a desalentar el uso de plaguicidas-el módicos precios en la finca (Pingali y Rola 1995). vínculo entre los plaguicidas y la productividad de Los plaguicidas fueron considerados como una los cultivos de cereales se ha hecho menos claro. Sin garantía contra el fracaso de los cultivos y como duda, en el caso de los insecticidas para el arroz y los medio para lograr el máximo rendimiento potencial fungicidas para el trigo la evidencia más reciente de éstos (Waibel 1986). Aunque en la actualidad el indica que, en el mejor de los casos, en términos de uso frecuente e indiscriminado de plaguicidas es la productividad, los beneficios de la aplicación de norma en los países en desarrollo, la promoción del sustancias químicas son marginales. En el caso del uso de plaguicidas en la finca va acompañada por maíz el uso de sustancias químicas en sistemas de poca capacitación-si es que se imparte-en cuanto a producción de subsistencia siempre ha sido bajo, un uso racional de estas sustancias, seguridad del pero la comercialización ha llevado a un mayor uso agricultor y consecuencias ecológicas y sanitarias de plaguicidas. Sin embargo, en décadas recientes, se adversas. han desarrollado variedades de maíz con mayor El uso indiscriminado de plaguicidas en la resistencia a insectos y enfermedades. Los herbicidas producción de varios cultivos ha sido documentado, son la gran incertidumbre para el futuro en cuanto al habiéndose descubierto lo siguiente: (a) perjuicios uso de sustancias químicas. Todavía no existen para la salud por exposición directa o indirecta a controles no químicos adecuados para eliminar las sustancias químicas peligrosas, (b) contaminación de malezas, y el uso de herbicidas está aumentando de aguas freáticas y superficiales por medio del manera dramática conforme se eleva en todo el escurrimiento y la filtración, (c) transmisión de mundo en desarrollo el costo de oportunidad de la residuos de plaguicidas por medio de la cadena mano de obra. alimentaria, (d) mayor resistencia de las poblaciones Este capítulo describe las oportunidades que hay de plagas a los plaguicidas, reduciéndose así su actualmente para lograr una dramática reducción en eficacia y ocasionando brotes de plagas y (e) el uso de agentes agroquímicos en la producción de reducción de la población de insectos beneficiosos los cultivos de cereales en Asia. La primera sección como los parásitos y los depredadores, disminuyendo resume las tendencias pasadas y las perspectivas la efectividad de las estrategias de control de plagas futuras en cuanto al uso de plaguicidas en los 3 que pretenden minimizar el uso de los plaguicidas cereales principales: arroz, trigo y maíz. La segunda (véase Pingali y Roger 1995 para el arroz, Cornwell sección identifica los factores que contribuyen con el aumento en la demanda de plaguicidas en la fmca, y 257 258 Hacia una reducción en el uso de plaguicidas en los cultivos de cereales en Asia los factores que podrían reducir esa demanda. La estos insecticidas están el organoclorado endosulfán, tercera sección subraya los adelantos en la organofosfatos como el metil paratión, el generación y diseminación de cultivos de cereales monocrotofos y el clorpirifos, carbamatos como el menos dependientes de las sustancias químicas por su BPMC, el carbaril y el carbofurán, y piretroides como resistencia a insectos y enfermedades. La sección la cipermetrina y la deltametrina. Estos agroquímicos final aborda los enfoques de la LIP que son continúan siendo ampliamente usados en Asia necesarios para sostener y aprovechar al máximo y tropical, debido a la ignorancia o a costos las ganancias en productividad que ofrecen las sustancialmente menores que los de las opciones más variedades resistentes. seguras. Hay una variación considerable de país a país y Mercado y uso de plaguicidas en la producción de cultivo a cultivo en cuanto al tipo y cantidad de asiática de cereales plaguicidas usados. Los herbicidas dominan los mercados domésticos norteamericano y europeo, El valor del mercado global agrícola de los pero los insecticidas son más comunes en el resto del plaguicidas pasó de US$900 millones en 1960 a mundo, especialmente en la región Asia-Pacífico. La US$27.500 millones en 1993, y a US$30.300 parte del consumo de plaguicidas que corresponde a millones en 1995, lo que muestra un crecimiento Asia oriental es del 14%, pero esto constituye el 54% anual de casi el 11%. Las ventas globales de del uso de plaguicidas en Asia. La compañía Wood plaguicidas en 1993 equivalían aproximadamente a 2 Mackenzie Consultants, Ltd. (1993 como se cita en millones de toneladas métricas de ingredientes IRRI 1995) informa que en 1993 sólo Japón activos, de los cuales 497.000 toneladas, el 25%, se respondió por el 62% de todo el consumo de consumían en la agricultura de Asia (FAO 1997). Se plaguicidas en la producción arrocera de Asia: el informa que la producción de cereales en el mundo 46% de los insecticidas, el 71% de los herbicidas y el constituye el segundo consumidor de plaguicidas 72% de los fungicidas usados en el arroz en la región agrícolas, sólo después de la producción de frutas y (Cuadro 19.1). Los siguientes grandes consumidores verduras. En 1995 la producción de arroz y maíz de plaguicidas para el arroz en Asia fueron la consumió aproximadamente el 23% de todas las República de Corea, China e India, con el 12%, el sustancias agroquímicas, mientras que la producción 11% y el 7%, respectivamente. de frutas y verduras absorbió casi el 26% (IFPRI No obstante, las cifras agregadas tienden a 1996). La producción global de arroz, por ejemplo, ocultar la intensidad del uso de plaguicidas. A ocupó aproximadamente US$3.200 millones en Malasia correspondió sólo el 9% del consumo total plaguicidas agrícolas (12% de las ventas de de plaguicidas de Asia, pero fue el país que usó los plaguicidas en 1993) de los cuales US$2.600 plaguicidas de manera más intensa, con 23,42 millones (el 81%) se gastaron en Asia. kilogramos de ingredientes activos por hectárea de Antes de 1960 los plaguicidas se consumían tierra labrantía. En contraste con esto, India principalmente en las naciones industrializadas, pero consumió el 14% del total de plaguicidas agrícolas en gracias a la modernización de la agricultura en los Asia, pero aplicó sólo 0,43 kilogramos de países en desarrollo a mediados de los años 60 las ingredientes activos por hectárea de tierra labrantía. exportaciones a estos países se convirtieron en parte Los insecticidas se usan predominantemente en importante de la industria global de los plaguicidas. el arroz y en la producción comercial de maíz en los En los años 60 y los 70, Francia, Alemania, Italia, sistemas de cultivo de cereales de Asia. Japón, Suiza, el Reino Unido y Estados Unidos de Generalmente, los fungicidas no son importantes para América respondieron por el 75% de la producción los cereales, excepto para la producción de arroz en mundial de sustancias químicas y proporcionaron los países de Asia oriental. El uso de fungicidas para aproximadamente el 85% de todos los agentes el arroz puede aumentar en el resto de Asia si se agroquímicos utilizados en Asia (Boardman 1986 y insiste en la actual campaña por mayores Naciones Unidas 1990, como se cita en Pingali y rendimientos (Pingali, Hossain y Gerpacio 1997). En Rola 1995). el caso del trigo, la capacidad de la planta de resistir Una gran proporción de los plaguicidas altos niveles de presión por enfermedades ha hecho exportados a los países en desarrollo consiste en el uso de fungicidas casi obsoleto en los sistemas productos que ya no se usan en los países asiáticos. Sin embargo, el uso de herbicidas está industrializados, por razones de experimentación o de aumentando en el cultivo de los 3 cereales en la salud. Weir y Shapiro (1981), por ejemplo, señalan medida en que el aumento de los salarios agrícolas, que por lo menos el 25% de las exportaciones de debido a crecientes oportunidades de empleo fuera de plaguicidas de los Estados Unidos de América son la fmca, va reduciendo la eficiencia en términos de productos prohibidos, muy restringidos, o que nunca costo del desmalezado manual (Naylor 1997). han sido registrados para ser usados en ese país. Aunque la producción de arroz de Asia continúa Warburton, Palis y Pingali (1995) también informan siendo el principal consumidor de plaguicidas que, en su mayor parte, los plaguicidas utilizados en agrícolas, la composición de su mercado de los países asiáticos en desarrollo son agentes plaguicidas ha ido cambiando en años recientes. Por químicos que pertenecen a las categorías altamente ejemplo, la proporción de insecticidas usados en la peligrosas 1 y 11, tal como los clasifica la producción asiática de arroz se redujo de Organización Mundial de la Salud, entre los cuales aproximadamente el 45% (de todos los plaguicidas) hay muchos cuyo uso agrícola ha sido prohibido en en 1984, al 37% en 1993 (Cuadro 19.2). El uso total la mayor parte de los países industrializados. Entre de insecticidas para la producción de arroz realmente Prabhu L. Pingaliy Roberta V. Gerpacio 259 Cuadro 19.1 Proporción en el consumo correspondiente a los plaguicidas usados en la producción de arroz en paises asiáticos seleccionados, 1993 (Computado con base en ventas de plaguicidas) País Insecticidas Herbicidas Fungicidas Todos los plaguicidas Bangladesh 1,03 0,54 1,38 0,95 China 16,55 8,67 7,59 11,22 India 12,41 2,49 4,14 6,58 Indonesia 4,14 0,65 0,69 1,94 Japón 45,60 71,40 72,41 61,81 Corea, Rep. de 13,24 11,92 11,31 12,17 Myanmar 1,03 0,54 0,69 0,76 Filipinas 1,55 1,19 0,41 1,10 Tailandia 2,48 1,95 0,69 1,79 Vietnam 1,96 0,65 0,69 1,14 Fuente: De los datos básicos, IRRI 1995 bajó en un 10% de 1990 a 1993 (Cuadro 19.3). En el demanda de plaguicidas en general aumentó con mismo período la proporción de herbicidas en el uso rapidez, las tendencias de subgrupos químicos como total de agentes químicos aumentó del 27% al 35%. los insecticidas, herbicidas y fungicidas varió El uso de herbicidas se incrementó a un ritmo de substancialmente por país, región y cultivo. Pingali y aproximadamente el 4% por año durante el período Rola (1995) ofrecieron una representación estilizada 1987-1992. de los factores que conducían a diferencias regionales En 1984 la producción de arroz en China aplicó en el uso de plaguicidas. A continuación se resume su el 64% de todos los insecticidas utilizados, el 8% de comentario. los herbicidas, y el 28% de los fungicidas; para 1993 La intensificación agrícola, es decir el cambio de el uso de insecticidas había bajado al 54%, mientras un sistema de producción extensivo a uno intensivo o que el uso de herbicidas había aumentado al 27% de de un sistema de producción de subsistencia a uno todos los plaguicidas usados. India y las Filipinas comercial, ha sido abundantemente documentada también mostraron la misma tendencia en la para promover el uso de agentes agroquímicos. El producción de arroz. En contraste con esto, las Cuadro 19.4 muestra los efectos diferenciales que economías arroceras con mano de obra barata, como tienen una creciente escasez de tierra y una creciente las de Myanmar y Vietnam, todavía muestran un uso orientación mercantil en la demanda de sustancias creciente de químicas. Considérese, en primer lugar, una sociedad insecticidas, pero un uso decreciente de herbicidas en de subsistencia más bien dispersa, con acceso la producción de arroz (Cuadro 19.2). limitado a los mercados. La agricultura en una El uso indiscriminado e irracional de agentes sociedad de esta naturaleza está caracterizada por un agroquímicos es el resultado directo de la uso extensivo de la tierra y una dependencia casi promulgación de políticas inapropiadas o completa de insumos no comercializados, tales como inadecuadas sobre plaguicidas en los países en la boñiga de la finca. La presión de las plagas en desarrollo. La existencia de ambientes políticos estos sistemas de cultivo es baja, y se mantienen ilustrados, junto con la introducción de variedades de alejadas mediante una variedad de prácticas de cultivos resistentes a los insectos y las enfermedades, manejo como las rotaciones de cultivos y el uso de además de la promoción de la LIP, generalmente cultivares tradicionales con una resistencia resultan en un menor uso de plaguicidas, una mayor comprobada a las plagas crónicas. aplicación de sustancias químicas más seguras, más En las sociedades de subsistencia la creciente seguridad en la finca y mayor sustentabilidad escasez de tierra debida al crecimiento de la ambiental. población lleva a una intensificación agrícola, es decir a una mayor intensidad del uso de la tierra Modernización agrícola y la demanda de agentes (Boserup 1965 y Pingali y Binswanger 1987). En los agroquimicos casos en que los costos de oportunidad del trabajo familiar son bajos, la producción alimentaria En el mundo en desarrollo, la modernización agrícola continúa dependiendo predominantemente de -que comprende la intensificación agrícola y una insumos no comercializados. La presión de las plagas mayor orientación hacia el mercado- condujo a un aumenta con la intensificación, debido a un mayor rápido crecimiento de la demanda de sustancias remanente espacial y temporal de las plagas. Aunque agroquímicas. La rápida expansión de la revolución la mayor presión de las malezas se maneja mediante verde para los cultivos de cereales, especialmente en el trabajo familiar, la mayor presión de los insectos Asia durante fines de los años 60 y 70, condujo a un ya no es controlable con prácticas tradicionales y crecimiento en la demanda de insumos agrícolas comienzan a utilizarse pequeñas cantidades de modernos, incluyendo los plaguicidas. Aunque la insecticidas en los cultivos de cereales, aun en las 262 Hacia una reducción en el uso de plaguicidas en los cultivos de cereales en Asia Cuadro 19.5 Uso de productos agroquímicos, por período agrícola y sistema de cultivo Otros cultivos de Horticultura frutas, Características de la explotación Cereales (arroz) campo (algodón, verduras) tabaco) Subsistencia con abundancia de Todos los productos Todos los productos Todos los productos tierra químicos, ninguno químicos, de químicos, de ninguno a ninguno a bajo bajo Subsistencia con escasez de tierra Insecticidas, de bajo a Insecticidas, de bajo Fungicidas, de bajo a moderado a moderado moderado Con orientación de mercado Herbicidas, moderado a Herbicidas, Fungicidas, herbicidas, abundancia de tierra alto fungicidas, moderado a alto moderado a alto Con orientación de mercado Insecticidas, herbicidas, Todos los productos Todos los productos escasez de tierra alto químicos, alto químicos, alto Fuente: Rola y Pingali 1995. gubernamentales, se convirtió en una práctica formuladores de políticas están basadas en pérdidas estándar de los primeros paquetes de la revolución excepcionalmente altas durante infestaciones de verde. mayores proporciones, aun cuando la probabilidad de Además, debido a que las primeras infestaciones de este tipo es baja. En el caso de formulaciones de plaguicidas eran a menudo no infestaciones de menores proporciones, el daño físico selectivas, los plaguicidas demostraron ser que sufren las plantas es fácilmente visible, pero no igualmente letales para los insectos benéficos que siempre resulta en pérdidas de rendimiento. Heong, atacaban a las plagas de los cultivos. En muchos Escalada y Mai (1994) han mostrado que los daños a casos el uso de plaguicidas en realidad redujo los las hojas, aun en proporciones del 50%, tienen rendimientos ya que las plagas, una vez liberadas de efectos insignificantes para los rendimientos del sus depredadores naturales, se multiplicaban sin arroz; sin embargo, el 80% de las aplicaciones de restricción (Pagiola 1995 y Rola y Pingali 1993). En insecticidas al arroz en Asia está dirigido a insectos el caso del arroz en Asia tropical, el brote de gran folífagos. número de plagas se ha asociado con unas Aunque en términos agregados los cultivos de aplicaciones irracionales de plaguicidas, más que con cereales responden por el grueso del uso de el uso de modernos cultivares de alto rendimiento, plaguicidas por hectárea en Asia, éste es muy altas intensidades de cultivo o el uso de grandes reducido cuando se compara con las proporciones proporciones de fertilizantes químicos (Heinrichs y que se aplican a frutas, verduras y otros productos de Mochida 1984, Kenmore y otros 1984, Joshi y otros alto valor. La aplicación de plaguicidas en cultivos de 1992, y Schoenly y otros 1996). Los brotes de plagas alto valor está relacionada con la demanda de los secundarias del arroz (en particular el saltamontes consumidores de productos agrícolas estéticamente marrón Nilaparvata lugens) que antes eran de menor atractivos. Puesto que estos productos son acreedores importancia, comenzaron a darse en regiones que a un sustancial aumento de precio por una apariencia adoptaban variedades modernas y usaban sustancias sin tacha, los agricultores con aversión al riesgo agroquimicas (Pingali y Gerpacio 1997). tienden a aplicar plaguicidas en proporciones que Aplicaciones altas e irracionales de plaguicidas exceden lo técnicamente óptimo para captar ese perturbaron la gran diversidad de poblaciones de diferencial de precio. Pagiola (1995), por ejemplo, plagas y depredadores, donde la riqueza y informa que en Bangladesh, en donde el 70% de los abundancia de especies depredadoras son a menudo plaguicidas se usa en el arroz, las cantidades usadas mayores que las de las poblaciones de plagas. tanto por unidad de superficie como por el total de la El rápido aumento en el uso de plaguicidas superficie afectada son relativamente pequeñas. En también puede atribuirse a la desinformación y las verduras el uso de insecticidas sigue un patrón aversión al riesgo de las que adolecen tanto los casi diametralmente opuesto al que se encuentra en el formuladores de políticas como los agricultores. En arroz. Mientras que el arroz se rocía sólo 2 ó 3 veces un examen amplio de estudios de casos referentes al por temporada, es frecuente que se rocíen verduras arroz en Asia, Rola y Pingali (1993) ofrecen como la berenjena, así como los frijoles, varias veces documentación que muestra que la percepción de por semana. Una encuesta realizada entre productores pérdidas en rendimiento que tienen los formuladores de berenjena en Jessore, muestra una gama de de políticas es mayor que la de los agricultores, aplicación desde 17 hasta 150 veces durante un ciclo siendo tales percepciones substancialmente mayores de cultivo (Kabir y otros 1994, como se cita en que las pérdidas reales en rendimiento. Las Pagiola 1995). En otras verduras se dan proporciones percepciones de pérdidas en rendimiento por plagas de uso menores, pero generalmente más altas que en que tienen tanto los agricultores como los el arroz. La coliflor y el repollo, por ejemplo, PrabhuL. PingaliyRoberta V. Gerpacio 263 comúnmente se rocían 3 ó 4 veces. En el caso del modernos. La resistencia de la planta anfitriona debe trigo, el maíz y el arroz, que son los cultivos de concebirse como la piedra angular de las estrategias cereales de mayor importancia en Asia, los de LIP. En general, los intentos para promover plaguicidas no mejoran la calidad fisica de manera variedades resistentes sin un cambio consecuente en alguna y no se puede captar un diferencial de precio las prácticas de administración de plaguicidas han (Rola y Pingali 1993). Dada la positiva elasticidad fracasado debido a un temprano rompimiento de la del ingreso de la demanda de frutas y verduras, el resistencia. pronóstico de largo plazo para las economías en desarrollo es de un aumento en la cantidad de zonas Mejoramiento convencionalpara el logro de la con estos cultivos y, a falta de estrategias alternas de resistencia de la planta anfitriona control de plagas, se prevé una proporción creciente del mercado de los agentes agroquímicos (Pingali y Aunque los métodos convencionales de Rola 1995). mejoramiento son técnicamente tediosos y lentos, Con los recientes adelantos logrados en el han conducido a avances significativos en la desarrollo de la capacidad de los cultivos de cereales generación de variedades resistentes a las principales para tolerar insectos y enfermedades y en la LIP, los plagas de insectos y enfermedades. Los primeros prospectos de futuras reducciones en el uso de trabajos realizados en el Instituto Internacional de plaguicidas son muy prometedores. La ciencia Investigaciones del Arroz (IRRI) en las Filipinas, han moderna ha reducido la dependencia de los mostrado que la mayor parte de las fuentes insecticidas para el arroz y el maíz, así como la importantes de resistencia a las principales dependencia de fungicidas en el trigo. La enfermedades y plagas ya se había incorporado en las dependencia de herbicidas en el manejo eficiente de variedades modernas de arroz (IRRI 1972). En las las malezas, en términos de costo, continúa siendo décadas subsiguientes, se ha seguido poniendo el problemática, habiéndose logrado pocos adelantos énfasis en la liberación de variedades de arroz con científicos tanto en el manejo genético como en el de mayor resistencia de la planta anfitriona a los cultivos. las principales presiones de insectos y enfermedades. Líneas que se consideran lo suficientemente, El fitomejoramiento para desarrollar la prometedoras han sido nominadas como variedades, resistencia de las plantas anfitrionas como mientras que otras han demostrado ser buenos padres alternativa tecnológica a los plaguicidas en nuevos mejoramientos. Estas dos fuentes proveen resistencia a importantes plagas de insectos del arroz, La resistencia de planta anfitriona, es decir, la tales como los saltamontes verdes, los saltamontes capacidad de la planta para resistir altos niveles de marrones, los barrenadores del tallo y la mosca agalla infestación de plagas, ha sido el puntal de la (Orseolia oryzae) y a enfermedades como el tizón, el estrategia científica para desarrollar sistemas añublo bacteria] (Xanthomonas campestris), el sostenibles de control de plagas para el cultivo de los rayado de la hoja causado por el añublo bacterial, el cereales. Se han logrado adelantos significativos en tungro y el enanismo (IRRI 1985). las últimas tres décadas en el desarrollo y Para el trigo y el maíz, el Centro Internacional de diseminación de cultivares con resistencia a las Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT), con sede' principales plagas de los cereales (Cuadro 19.6). en México, tiene un programa activo que desarrolla Gran parte del progreso logrado se ha dado por germoplasma de maíz y el trigo con unos niveles medio del uso de enfoques de mejoramiento deseables de resistencia a las plagas de insectos y convencionales, aunque podrían obtenerse enfermedades. El CIMMYT combina el significativos adelantos en el desarrollo de resistencia "mejoramiento de vaivén" y las pruebas de "puntos con el uso de instrumentos biotecnológicos críticos" en muchas localidades en México y otros Cuadro 19.6 Evolución de la resistencia de planta anfitriona en los principales cereales, 1960-1990 Período Arroz Trigo Maíz Decenio de Barrenador listado del tallo Roya del tallo Barrenador europeo del maíz 1960 Decenio de Saltamontes marrón, saltamontes Mancha por Septoria tritici Gusanos de la mazorca, 1970 verde, mosca agalla barrenadores tropicales, barrenador suroccidental del maíz Decenio de Barrenador amarillo del tallo, Roya de la hoja Gusano soldado otoñal 1980 saltamontes marrón de dorso blanco, trips Decenio de Bacillus thuringiensis Mancha punteada, roña por Bacillus thuringiensis 1990 Fusarium, roya listada 264 Hacia una reducción en el uso de plaguicidas en los cultivos de cereales en Asia países, para obtener resistencia a una multiplicidad de aquellas variantes que puedan superar la resistencia. enfermedades para las distintas zonas agroecológicas El riesgo es mayor cuando grandes extensiones se en mega ambientes en los que se cultivan el trigo y el siembran todo el año con un único cultivar maíz (Dubin y Rajaram 1996). Los problemas de homogéneo y se hace un uso indiscriminado de insectos no son tan importantes en el trigo como lo plaguicidas. Las poblaciones de plagas y patógenos son en los otros dos cereales. Por "mejoramiento de cambian a lo largo del tiempo y la resistencia vaivén" se entiende un método mediante el cual genética se rompe, mientras que algunos problemas generaciones de los mismos mejoramientos se por plagas y enfermedades quedan ahí sin poder ser seleccionan alternativamente en ubicaciones resueltos. Para ir adelante de la evolución y el cambio ambientalmente contrastantes, para la combinación de las poblaciones de plagas, el mejoramiento de las de características deseables. Los "puntos críticos" son plantas tiene que poner su mira constantemente en sitios en los que existe una variabilidad significativa una mayor diversidad genética contra las plagas y en de un patógeno, y en los que la selección de cultivares con una resistencia más duradera. Ciertos generaciones de plantas exponen los genotipos a la adelantos logrados recientemente en la biotecnología gama más amplia de genes de virulencia y sus pueden ayudar a aumentar el lapso de duración de la combinaciones posibles. Esta selección, junto con las resistencia de la planta anfitriona. pruebas en muchas localidades, aumenta la probabilidad de desarrollar una resistencia duradera. Aportaciones de la biotecnología al mejoramiento En el trigo se han logrado avances genéticos de la resistencia de la planta anfitriona considerables en el desarrollo de resistencia de planta anfitriona en relación con la roya de la hoja, la La biotecnología agrega una nueva dimensión a la mancha por Septoria, la roña por Fusarium, y el investigación que se realiza en búsqueda de una rayado de la hoja causado por añublo bacterial en las mayor resistencia de las plantas anfitrionas, zonas tropicales altas de gran precipitación pluvial. perfeccionando los esfuerzos convencionales del Algunos adelantos se han logrado también en cuanto mejoramiento mediante el uso de una amplia a resistencia a las enfermedades de segunda hibridación, tecnologías de marcadores moleculares y prioridad, como el enanismo amarillo de la cebada, la la ingeniería genética. La biotecnología aumenta la mancha (moteado) marrón y la mancha por Septoria eficiencia de las prácticas convencionales de nodorum (Dubin y Rajaram 1996). mejoramiento, reduciendo el tiempo necesario y la En el caso del maíz, la mayoría de los híbridos y naturaleza inherente de prueba y error propia del compuestos liberados tienen alta resistencia a las mejoramiento convencional. La biotecnología puede enfermedades foliares y se han logrado considerables también hacer la resistencia más duradera avances en el mejoramiento para lograr resistencia incorporando genes foráneos y novedosos en la contra plagas de insectos y enfermedades especie vegetal cultivada. Del corto al mediano (Commonwealth Agricultural Bureaux 1980). En plazo, es probable que las aportaciones de la fecha más reciente, Kumar y Mihm (1995) biotecnología sean más significativas por el aumento encontraron que el CIMMYT ha desarrollado híbridos de la duración de la resistencia a las plagas, que por simples y variedades potencialmente útiles (por el mejoramiento del rendimiento y la calidad de los ejemplo: CML 139 x CML 135, CML 139 x Ki3, CML granos. Los siguientes párrafos versan sobre las 67 x CML 135) que, en razón de una mayor perspectivas de la biotecnología para los principales resistencia, sufren menos daños y porcentualmente cultivos de cereales. menos pérdidas en producción de granos por el La hibridación amplia permite a los mejoradores gusano soldado (Spodoptera frugiperda), el usar la diversidad genética que se extrae del acervo barrenador del maíz del suroeste (Diatraea más amplio de genes del género entero de un cultivo. grandiosella dyar) y el barrenador de la caña de El rescate de embriones, una técnica de cultivo de azúcar (Diatraea saccharalis fabricius), que las tejidos de crucial importancia, permite a los variedades más antiguas. En 1993 se informó que la mejoradores cruzar especies cultivadas con especies selección de introducciones y germoplasma élite del silvestres o con parientes lejanos y estabilizar líneas banco del CIMMYT continuaba proporcionando mejoradas selectas con más rapidez en el laboratorio nuevas o mejores fuentes de resistencia del maíz a que en el campo. Partes del genoma silvestre se barrenadores del tallo, gusanos soldado, gorgojos del integran en los cromosomas de los padres de élite, maíz, ácaros rojos, gusanos de la raíz y gusanos de la genes útiles se transfieren de las distintas especies mazorca del maíz (Mihm y otros 1994, como se cita silvestres a variedades cultivadas, y la progenie se en Edmeades y Deutsch 1994). estabiliza rápidamente. Por décadas, los reproductores de plantas se han El rescate de embriones ha producido híbridos asegurado de que cada nuevo cultivar de élite y línea entre arroz cultivado y 12 especies silvestres. Ya se reproductora posea una amplia gama de genes de han transferido genes para el logro de resistencia al resistencia a plagas y enfermedades. Sin embargo, los saltamontes marrón, el saltamontes marrón de dorso programas de reproducción están amenazados por el blanco, el añublo bacterial y el tizón, de especies hecho de que la variación genética no está limitada a silvestres a líneas mejoradas de élite del arroz (IRRI la planta anfitriona, sino que también es una 1993a). característica de la plaga o del parásito. Con ciertos La diversidad con la resistencia o tolerancia a tipos de resistencia, la selección de una población varios tipos de estrés ya existe en trigos ampliamente resistente de la planta anfitriona es simultánea con la hibridizados en las condiciones prevalecientes en selección natural de la plaga o el parásito, para México. Se está usando la resistencia al añublo Prabhu L. Pingaliy Roberta V. Gerpacio 265 Karnal, a la mancha por Septoria tritici y a la mancha insectos, grano de mejor calidad y la resistencia a moteada de trigos ampliamente hibridizados, para ciertos herbicidas. Quizá la mayor ventaja de estas mejorar el trigo para pan, con base en datos sobre la técnicas es que tienen el potencial de acortar el selección contra enfermedades obtenidos durante tiempo necesario para desarrollar características varios años. El germoplasma de trigos ampliamente mejoradas en las plantas de trigo. hibridizados y resistentes se ha cruzado ya con El primer grupo de genes foráneos útiles que se cultivares de élite y las líneas resultantes están introdujo en el arroz fue el inhibidor de la tripsina de expresando diversidad para la resistencia a estas tres la soya para la resistencia a insectos, y dos genes de enfermedades. Este germoplasma también se está la cebada, la chitinasa y la proteína inhibidora del incorporando a líneas avanzadas de trigo para pan ribosoma (RIP) para la resistencia a enfermedades para diversificar la base genética de la resistencia o la causadas por los hongos: el añublo de la vaina y el tolerancia a otros tipos de estrés (Pingali y Rajaram tizón (IRRI 1993b). Al introducirse en el arroz genes 1997). novedosos como el Bacillus thuringiensis (Bt) para La tecnología de marcadores moleculares resistencia a los insectos y genes de proteína aumenta la eficiencia de la combinación de genes cobertora para resistencia al tungro, éstos deberían específicos deseables en líneas mejoradas al facilitar proporcionar altos niveles de resistencia. La la selección de genes. Se usa un mapa genético para resistencia al virus inducida por proteínas cobertoras mostrar la posición relativa de genes en un está dirigida a oponer resistencia al virus tungro del cromosoma y la distancia entre los genes. La arroz (Beachy y otros 1989) que es el problema por posición de genes útiles e importantes en los enfermedad más importante en este grano (Herdt y cromosomas se identifica o etiqueta Riely 1987). Una resistencia mediada por una aproximadamente mediante el uso de marcadores proteína cobertora al virus listado del arroz (un virus moleculares, permitiendo a los mejoradores de transmitido por insectos) se ha introducido en el plantas seleccionar indirectamente los genes de arroz Japonica (Hayakawa y otros 1992). Los genes interés. En vez de seleccionar plantas de la progenie Bt actúan contra los barrenadores del tallo (Joos y que tienen el gene de interés observando la acción del Morrill 1989) que constituyen la plaga de insectos gen, los científicos usan la selección asistida por más importante del arroz (Herdt y Riely 1987). Se ha marcadores para identificar la presencia del marcador demostrado que el arroz resistente a insectos ligado con el ADN de la planta. Esos marcadores son generado mediante la introducción de un gen particularmente útiles en el mejoramiento para modificado de endotoxina de Bt produce proteína de generar resistencia a las plagas y enfermedades no Bt y mejora la resistencia a los insectos en las plantas endémicas, o para encontrar genes con efectos de arroz Japonica (Fujimoto y otros 1993). traslapados que puedan contribuir al logro de una Se han identificado y transferido con éxito a resistencia más compleja y duradera. muchos cultivos genes de resistencia a enfermedades En el caso del arroz, más de 20 genes virales, bacteriales, por hongos y otras (Ahl Goy y individuales para la resistencia a enfermedades e Duesing 1995 y Persley 1990). El primer arroz Indica insectos han sido localizados y ligados con los modificado mediante ingeniería genética con base en marcadores de polimorfismo de la longitud del el sistema de protoplasto (Datta y otros 1990) ahora fragmento restringido (RFLP). Entre ellos hay varios ofrece resistencia al añublo de la vaina en el arroz genes para la resistencia al hongo del tizón del arroz Indica (Lin y otros 1995). Diversos genes de y genes principales para resistencia al añublo chitinasa en combinación con genes Bt se han bacterial y 3 insectos (el saltamontes marrón, el introducido en el arroz para mejorar la protección saltamontes marrón de dorso blanco y el gusano contra hongos patogénicos, bacterias e insectos. La soldado). Un proyecto actual en trigo, basado en el identificación de muchos otros genes que pueden uso de la selección asistida por marcadores, pretende mejorar el potencial genético del rendimiento del desarrollar resistencia al enanismo amarillo de la arroz, o proporcionar resistencia al estrés biótico y cebada, una enfermedad viral que afecta también al abiótico, está aun en una etapa inicial. Después de su trigo y al arroz. identificación, estos genes tienen que ser aislados y La ingeniería genética es lo que tiene que ver ensamblados en una manera apropiada para su con el proceso que comprende la identificación e introducción y expresión en el genoma del arroz. incorporación de genes económicamente valiosos en En el caso del maíz, plantas genéticamente un cultivo determinado (con genes originados en diseñadas para resistencia al barrenador del maíz han cualquier organismo viviente, de un virus o incluso sido introducidas utilizando el gen Bt. Aunque la de una síntesis química) los sistemas de transferencia transformación de plantas de trigo es aún incipiente, que introducen el gen deseado en las células hay grandes esperanzas de desarrollar plantas receptoras, y la expresión de la nueva información transgenéticas adicionales con resistencia a los genética en las células receptoras. Las técnicas de hongos y tolerancia del estrés abiótico. ingeniería genética en las plantas ofrecen a los Aunque los avances en biotecnología son mejoradores nuevas oportunidades de aumentar la rápidos, sólo en algunos casos se han desarrollado eficiencia de la producción y la utilidad de los plantas agronómicamente viables. Aunque algo se ha cultivos agrícolas. Se pueden incluso mejorar las logrado, las técnicas de mapeo de genes continúan variedades modernas introduciendo genes foráneos siendo lentas y necesitan de refmamiento para en las células vegetales y regenerando plantas facilitar la selección de genes asistida por marcadores viables, estables y fértiles, que poseen características (N. Huang, IRRI, comunicación personal). El útiles tales como la resistencia a enfermedades e procedimiento es caro y requiere personal altamente 266 Hacia una reducción en el uso de plaguicidas en los cultivos de cereales en Asia capacitado. Se resuelven problemas tradicionales de problemas relacionados con insectos puede atribuirse mejoramiento de las plantas, pero los retos a los que al uso generalizado de cultivares resistentes en los se enfrentan los programas de mejoramiento terrenos de los agricultores después de mediados de continúan siendo esencialmente los mismos. El los años 70. Ni Litsinger ni Waibel observaron germoplasma siempre debe ser examinado para diferencias significativas en rendimiento entre las descubrir los genes deseables, los que deben ser parcelas con tratamiento de insecticidas y las que no luego transferidos al cultivo; finalmente, debe lo tenían, en más de la mitad de las pruebas. En otras probarse en el terreno el rendimiento de la planta palabras, la mitad de las veces los agricultores no mejorada. Además, la determinación de la utilidad de tienen que rociar contra plagas, especialmente en las técnicas de ingeniería genética hace necesario un variedades con una notable resistencia de planta entendimiento de las posibles consecuencias anfitriona. Pingali y Gerpacio (1997) informan que negativas. Un ejemplo es la incorporación de un gen en campos agrícolas la reacción del rendimiento del para resistencia a los herbicidas en los cultivos de arroz a la aplicación de insecticidas ha sido cereales. Una planta resistente a los herbicidas podría despreciable con la adopción de variedades sostener la productividad del cultivo ante una resistentes. La aplicación profiláctica de insecticidas competencia creciente de malezas, especialmente en a variedades resistentes tiende a aumentar, antes que sistemas de siembra directa y labranza mínima. El a disminuir, la variabilidad en rendimientos al uso generalizado de tales plantas podría, no obstante, romper el equilibrio entre plagas y depredadores e aumentar el riesgo de polinización cruzada del gen inducir el rompimiento de la resistencia. con especies de malezas y especies silvestres, con lo De manera similar, la resistencia de la planta que se agravaría, en vez de reducirse, el problema de anfitriona ha tenido éxito controlando las principales la competencia de las malezas. No obstante, a la plagas de insectos, como por ejemplo el barrenador fecha no hay pruebas de que haya ocurrido tal del maíz, el gusano de la mazorca del maíz y el polinización cruzada. Una planta resistente a los gusano soldado. En general, económicamente no ha herbicidas podría también estimular altos niveles de valido la pena usar insecticidas en variedades de maíz uso de herbicidas, con lo que contribuiría a aumentar resistentes a insectos. Enfermnedades como la roya del la contaminación ambiental. Sin embargo, esa misma tallo y las hojas en el trigo, que solían ocasionar planta podría provocar el cambio a menores dosis de pérdidas significativas en los rendimientos, han sido herbicidas más seguros. Además, hay que abordar controladas en las últimas 2 décadas por medio de toda una diversidad de asuntos relacionados con la una mayor resistencia. Sayre y otros (1997) informan propiedad intelectual en la transferencia de genes y que no hay diferencia significativa en rendimientos de instrumentos biotecnológicos avanzados de del trigo entre parcelas rociadas con fungicidas y laboratorios en países desarrollados a programas de otras no rociadas cuando se usan variedades investigación en países en desarrollo, en donde serían resistentes. utilizados para desplegar mejores cultivos de La extendida disponibilidad de variedades cereales. resistentes a los insectos y a las enfermedades en el caso de los cereales, ha reducido los beneficios en Productividad de los plaguicidas, variabilidad del términos de productividad y la rentabilidad de la rendimiento y resistencia de la planta anfitriona: aplicación de insecticidas y fungicidas. La discusión evidencia de pruebas experimentales y de los campos sobre beneficios de los plaguicidas en términos de de los agricultores productividad gira en torno de la suposición de que estas sustancias son un insumo reductor de riesgos; es Los experimentos en los campos y el estudio de los decir, que reducen la variabilidad de los rendimientos de los agricultores no indican una rendimientos. Es preciso cuestionar esta suposición respuesta, en términos de rendimiento o rentabilidad, tanto para los insecticidas como para los fungicidas a las aplicaciones de plaguicidas en las variedades de (Pingali y Rola 1995). En el caso de los insecticidas, cultivos resistentes. La introducción de variedades Rola y Pingali (1992, 1993) ofrecen pruebas con resistencia de planta anfitriona ha reducido empíricas sobre la producción de arroz que muestran dramáticamente la necesidad de insecticidas en el que las aplicaciones de insecticidas aumentan la arroz y el maíz y de fungicidas en el trigo. La variabilidad de los rendimientos. Ellos estiman una evidencia en los casos de los 3 cereales principales función de reacción de los insecticidas y evalúan las indica que la magnitud de las pérdidas en los cultivos ganancias de 4 estrategias alternativas de manejo de por insectos y enfermedades se ha reducido en las plagas en las Filipinas, usando tanto datos últimas 2 décadas, y que el alcance de pérdidas en proporcionados por un panel agrícola, como datos rendimiento por no aplicarse sustancias químicas es provenientes de experimentos en los campos de los significativamente menor. agricultores realizados a lo largo de varias Rola y Pingali (1993) resumen los datos sobre temporadas de cultivo. Las estimaciones de la las pérdidas causadas por insectos en el cultivo del función de reacción muestran efectos muy modestos arroz en las Filipinas y muestran que éstas han de los insecticidas en la media y en la varianza de la disminuido desde fines de los años 60 y principios de distribución del rendimiento. Al comparar los los 70. Pathak y Dyck (1973) registraron una pérdida resultados del control profiláctico, los niveles del en cultivos del 22,5% durante 1968-1972, pero en umbral económico, la práctica agrícola y el control fecha más reciente tanto Litsinger (1991) como natural, Rola y Pingali encuentran que, para los Waibel (1986) registraron pérdidas de sólo 8,6% y sistemas tropicales de bajura en el cultivo del arroz, 8,9%, respectivamente. La reducción en pérdidas por el control natural es la estrategia económicamente PrabhuL. PingaliyRoberta V. Gerpacio 267 dominante para el manejo de plagas. El control investigadores y formuladores de política es natural, junto con la resistencia de las variedades, es encontrar mecanismos eficientes en términos de costo constantemente más rentable en un affo promedio que para reducir el uso de herbicidas en la producción de el tratamiento profiláctico y los umbrales cereales. económicos. Se encuentra que el dominio del control El desarrollo de resistencia genética a la Striga, natural se mantiene incluso cuando se toma en cuenta la maleza más importante de África, es una la aversión de los agricultores al riesgo. Es aun excepción a la falta de éxito en el uso de medios mayor cuando los costos en salud por exposición a genéticos para controlar las malezas. los insecticidas se toman explícitamente en cuenta, Aproximadamente 50 millones de hectáreas porque los beneficios en términos de producción de dedicadas a la producción de cereales en Africa están la aplicación de insecticidas son opacados por los en zonas infestadas con Striga. Aunque predominan costos aun mayores en términos de salud. El valor de 3 especies de esta maleza, las pérdidas máximas son las pérdidas en los cultivos por causa de las plagas es ocasionadas por la Striga hermonthica. Se sabe que invariablemente menor que el costo de las existen tanto la tolerancia (plantas que tienen menos enfermedades relacionadas con los plaguicidas (Rola pérdidas en rendimientos que las plantas y Pingali 1993) y de las pérdidas en productividad susceptibles) como la resistencia (plantas que evitan del agricultor relacionadas con ellas (Antle y Pingali el arraigo del parásito) en el maíz y en otros cultivos. 1994). Aunque en los países en desarrollo tales En un estudio reciente (Kim, Adetimirin y Akintunde estudios no han sido realizados para el trigo y el 1997) la Striga redujo los rendimientos del maíz en maíz, podrían preverse resultados similares. un 25% en híbridos tolerantes y en un 50% en Las sustancias agroquímicas continúan teniendo híbridos susceptibles, dentro de una gama de niveles un impacto significativo en la productividad en el de nitrógeno. La genética parece ser una opción manejo de las malezas, situación en la cual los viable que debe procurarse en el manejo sin herbicidas continuarán siendo la opción preferida en plaguicidas de la Striga. el futuro previsible. En los sistemas intensivos de producción de cereales, el uso de herbicidas es más Políticas para sustentar una estrategia de eficiente en términos de costo que el uso de mano de plaguicidas al minimo obra, porque la estacionalidad del desmalezado a menudo ocasiona una escasez de mano de obra de Dada la magnitud de los esfuerzos que se hacen en el manera que los salarios por el desmalezado son más mejoramiento para producir cultivares resistentes a altos que los de las demás operaciones de manejo del las plagas, y de las evidencias de que el uso de cultivo. El uso de herbicidas también se ha visto plaguicidas tiene beneficios insignificantes para la estimulado por el aumento en salarios agrícolas producción ¿por qué prevalecen los altos niveles de debido al crecimiento económico general y al uso de agentes agroquímicos en la producción de crecimiento en las oportunidades de trabajo fuera de cultivos? En primer lugar, la diseminación de la finca, particularmente en Asia. Conforme se van variedades de cultivos resistentes a las presiones por produciendo herbicidas baratos y aumentan los plagas no va acompañada de mensajes por parte de salarios agrícolas, los cerealeros sustituyen cada vez los extensionistas sobre la necesidad de usar menos más la mano de obra con herbicidas, y los ahorros en plaguicidas. En segundo lugar, las decisiones que costos compensan con creces el costo adicional de los toman los agricultores sobre el control de plagas, las herbicidas. Pingali y Márquez (1997) documentan los prioridades de investigación de los científicos, y las beneficios en productividad del uso de herbicidas, recetas de los formuladores de políticas, que a aun cuando los costos en salud de éstos se tomen menudo están basadas en la percepción de pérdidas explícitamente en cuenta. en rendimiento por causa de las plagas (sin tener a Existen pocas alternativas genéticas y de manejo menudo éstas relación con las pérdidas reales en a los herbicidas, y generalmente no son muy rendimiento) promueven el uso de plaguicidas (Roía eficientes en términos de costo. El uso de variedades y Pingali 1993). En consecuencia, continúan como de cereales más competitivas puede contrarrestar el antes las altas e irracionales aplicaciones de efecto de la competencia de las malezas y el uso plaguicidas de amplio espectro, ocasionando el consecuente de más herbicidas, pero parece haber rompimiento de la resistencia de las variedades. Las cierta compensación entre el rendimiento y la nuevas variedades generadas para reemplazar capacidad de la planta de competir con malezas cultivares cuya resistencia se ha roto, son (Moody 1991). Las investigaciones sobre el posteriormente superadas por nuevos cambios en el mejoramiento de variedades para el manejo de biotipo de las poblaciones de plagas. Este "círculo malezas en los cereales se encuentran aún en sus vicioso" puede evitarse sólo mediante la introducción primeras etapas (Khush 1996). Entre las opciones de de drásticos cambios en cuanto a prácticas de manejo para control de malezas que minimizan el uso manejo, especialmente en el uso de plaguicidas. Sin de la mano de obra está la manipulación del agua en embargo, en los casos en que las políticas el arrozal (Pingali, Hossain y Gerpacio 1997) y, en el gubernamentales, como los subsidios y programas de caso del trigo y el maíz, el uso de sistemas de crédito, mantienen los precios de los plaguicidas siembra en el lomo del surco (Sayre 1996), el uso de artificialmente bajos, también es baja la motivación cultivos de protección y el cultivo intercalado. Sin de los agricultores para invertir en conocimientos que embargo, ninguna de estas opciones ha demostrado mejoren sus percepciones y adoptar estrategias ser tan económicamente atractiva como el uso de alternativas de control de plagas con un amplio herbicidas, y el reto para la comunidad de enfoque ecológico. 268 Hacia una reducción en el uso deplaguicidas en los cultivos de cereales en Asia Con bajos niveles de infestación de plagas, el sistema. La diseminación de tal mensaje integral hace control natural es la estrategia económicamente necesario que un sistema de extensión, dominante para su manejo (Rola y Pingali 1993). tradicionalmente orientado a la promoción de Esto vale para insectos y enfermedades del arroz, el tecnologías de componentes tales como las semillas y trigo y el maíz. El control natural depende de los fertilizantes, adquiera nuevas aptitudes. Los poblaciones de depredadores para hacer frente a las problemas de plagas y plaguicidas son infestaciones en circunstancias normales, cuando se intrínsecamente de naturaleza local. La política usan variedades resistentes a las plagas. Podría ser nacional debe alimentar la capacidad de la necesario el uso de plaguicidas como último recurso comunidad rural de manejar los problemas de plagas en el caso inusual de grandes infestaciones. El de manera eficaz, rentable y equitativa. Para que control natural no implica "no hacer nada", sino que tenga éxito, el concepto de LIP debe adaptarse a más bien está basado en la premisa de un situaciones locales particulares. La adaptación debe conocimiento profundo, por parte del agricultor, de la hacerse en colaboración estrecha por parte de ecología de los depredadores de las plagas y de la investigadores, personal de extensión y agricultores. vigilancia frecuente de las condiciones del campo. En En su mayor parte, los éxitos del control de plagas este sentido, el control natural puede ser considerado han ido precedidos por investigaciones realizadas en la meta definitiva de un programa de control los terrenos de los productores, participando éstos integrado de plagas, y los agricultores que tienen un activamente en todas las etapas del proceso buen conocimiento de las técnicas de lucha investigativo (Escalada y Heong 1993). coincidirían en su trayectoria hacia ese punto. Esto Para una más amplia diseminación de los implica un cambio de paradigma en las estrategias de resultados de investigaciones localmente validados, la LIP, para pasar de cuándo es mejor hacer la se necesita un sistema de extensión descentralizado, aplicación a cuándo no hacerla. Por estas razones, en el que la formulación del mensaje de la extensión sería esencial continuar invirtiendo en capacitación esté determinado en los planos subprovincial o para la erradicación de plagas, para que tenga éxito la municipal. En tal sistema, el extensionista funciona iniciativa de usar cantidades reducidas o mínimas de como investigador en el plano local, adaptando la plaguicidas. investigación y la tecnología de manera que se ajusten a las condiciones agroecológicas, en vez de Lucha integrada contra las plagas hacerlo como agente transmisor de mensajes que son apenas comprendidos y a menudo inapropiados para Aunque generalmente se reconoce que el uso la situación. Se podrá poner en marcha tal plan de sostenible de la resistencia de la planta anfitriona extensión descentralizada sólo si hay un cambio de requiere un enfoque más integrado al control de paradigma para salirse del actual estilo en el que el plagas, las prácticas del manejo de plaguicidas en el énfasis está puesto en la transferencia de información plano de la finca no han cambiado significativamente de arriba hacia abajo. en los últimos 20 ó 30 años. Los agricultores han sido La capacitación de los agricultores en el manejo lentos en la adopción de las prácticas de LIP, aunque sostenible de plagas es un componente esencial de la aceptan fácilmente semillas y otras tecnologías estrategia de uso mínimo de insecticidas. La meta tangibles de producción de cultivos. Sin embargo, la definitiva es el desarrollo de la capacidad del LIP está basada en el conocimiento y constituye el agricultor para identificar y resolver problemas, reto definitivamente más difícil que se presenta a los basándose en un completo entendimiento de la pequeños agricultores tradicionales en los países en ecología del campo. La experiencia de las escuelas en desarrollo, que se encuentran en la transición hacia el terreno de la Organización de las Naciones Unidas una agricultura científica (IRRI 1994 y Goodell para la Agricultura y la Alimentación ha mostrado 1984). El control integrado de plagas obliga a los que los agricultores capacitados usan proporciones agricultores a dominar conjuntos complejos de datos significativamente menores de plaguicidas que los que, a menudo, son cualquier cosa menos elementos agricultores no capacitados (Kenmore 1991). comprobables a simple vista, unitarios o También es más probable que los agricultores estandarizados, o incluso receptivos al aprendizaje capacitados experimenten con otros componentes de por prueba y error. La estructura institucional y los sistemas de producción sostenibles, como el económica en el sector rural de los países en manejo mejorado de fertilizantes, y que hagan un uso desarrollo también hace necesaria alguna más eficiente uso del agua. intervención política, para conciliar unas metas Quedan aún sin resolverse diversos asuntos de la sociales de largo plazo con los objetivos individuales investigación y las políticas referentes a la de corto plazo en el control de plagas. La promoción capacitación intensiva de los agricultores en la LIP. de un manejo sostenible de plagas dentro de un El más importante de estos asuntos tiene que ver con marco de LIP requiere mejores vínculos entre la los costos y beneficios de la capacitación de los investigación y la extensión, métodos eficaces para la agricultores. Los costos de capacitación de los 120 capacitación de los agricultores, acción comunitaria, millones de agricultores en Asia son enormes y deben y una estructura de precios no distorsionada. ser justificados en términos de beneficios en el plano El concepto de la lucha integrada contra las de la finca, menores gastos en insecticidas, y menores plagas es integral; hace necesario que los agricultores costos sociales por uso de plaguicidas. La atención adopten una visión de la empresa agrícola como un debería también concentrarse en oportunidades para conjunto de sistemas y que comprendan las reducir los costos generales de la capacitación. interrelaciones entre distintos componentes del Básicamente, existen dos opciones que no son Prabhu L. Pingaliy Roberta V. Gerpacio 269 mutuamente excluyentes para reducir los costos de la Acción comunal capacitación. La primera es capacitar a un grupo principal de agricultores en una unidad geopolítica El éxito de los programas de control de plagas como una municipalidad, y luego depender de la depende, entre otras cosas, de la organización capacitación campesino a campesino para la colectiva contra las infestaciones de plagas diseminación del mensaje de la LIP entre un grupo migratorias. La acción individual de los agricultores mayor de productores. Hay economías de escala en cuanto al manejo de los problemas que ocasionan definitivas en el enfoque de capacitación campesino a las plagas podría tener efectos perjudiciales para la campesino, si la calidad del mensaje transmitido no comunidad en general. En este sentido, el manejo de se deteriora conforme va avanzando en su camino. plagas debe verse como un problema que afecta a La segunda opción es condensar el mensaje toda la comunidad, que debe abordarse mediante una complejo en algunas reglas sencillas que sean acción colectiva eficaz. En la agricultura asiática, en fácilmente aplicables por el agricultor. Un ejemplo de la que las explotaciones son uniformemente pequeñas tal regla, en el caso del arroz, sería: "No rocíe y los agricultores son casi homogéneos, la acción insecticidas contra insectos que se alimentan de hojas colectiva para el manejo de plagas es una opción durante los primeros 40 días de crecimiento del atractiva. La sincronización de la siembra es la cultivo". La regla está basada en detallados estudios estrategia de acción comunitaria de mayor ecológicos sobre plagas, que muestran que las plagas importancia en el manejo de plagas. de insectos predominantes durante los primeros 40 La asincronía de las siembras está días de crecimiento del cultivo se alimentan de hojas significativamente relacionada con el desarrollo y y que, aun cuando se den en altos niveles, es muy traslado de campo a campo de las poblaciones de raro que la infestación produzca pérdida alguna en plagas. Puesto que la siembra sincronizada puede los rendimientos (Heong 1990). Los insectos que se evitar el desarrollo de plagas, y así reducir los daños alimentan de hojas son muy visibles y los a los cultivos, podría mejorar grandemente los agricultores tienden a dar gran importancia a su rendimientos. El grado de sincronía estaría basado en control (Heong, Escalada y Lazaro 1995). Sin el período mínimo en el que las plagas pueden embargo, el control de estos insectos tiene un costo completar un ciclo de vida. Los arrozales en zonas que excede substancialmente el valor del rendimiento contiguas tienen que sembrarse a unas 3 ó 4 semanas salvado, si es que produce algún resultado. Las para captar los beneficios de la sincronización aplicaciones de insecticidas al principio de la (Heinrichs y Mochida 1984). temporada tienden a eliminar a los insectos que se Diversos factores pueden restringir la alimentan de hojas, así como a las poblaciones sincronización de los programas de siembra en una beneficiosas de depredadores que se están localización específica y en cultivos determinados. desarrollando en el arrozal. Los arrozales que reciben Loevinsohn (1985, 1987) investiga las causas, la una o dos aplicaciones de insecticidas en los primeros magnitud y los efectos del cultivo del arroz en forma 40 días tienden a ser susceptibles a infestaciones sincronizada en Nueva Écija, Filipinas. Estos secundarias de plagas, especialmente el saltamontes comprenden irregularidades en la distribución y marrón, que se desarrollarían sin impedimento por drenaje, o variación en el abastecimiento del agua falta de controles naturales. El control del para irrigación a las fincas, falta de un tractor o de crecimiento de plagas secundarias requiere mano de obra a destajo para trabajar durante la aplicaciones adicionales, con lo que se crearía una preparación de la tierra, carencia de mano de obra espiral ascendente en el uso de insecticidas. durante el transplante, y falta de acceso al crédito. Eliminando la aplicación de insecticidas a principios En general, tratar una plaga como algo que de la temporada del cultivo los agricultores pueden afecta a toda una comunidad (o responsabilidad reducir la necesidad posterior de estas sustancias, pública) implicaría una acción colectiva por parte de gracias a la abundancia de poblaciones de los habitantes y el apoyo del sector público. depredadores en los arrozales. Reconociéndose tanto las externalidades positivas La regla de "No rociar por 40 días" es un como las negativas de los agentes de control de ejemplo de un mensaje sencillo, proveniente de una plagas, la acción de grupo podría ser mucho más profunda y concienzuda investigación científica, que eficaz que la acción individual. El reto para los puede transmitirse fácilmente a los productores. Un gobiernos es el de crear un ambiente que promueva pequeño conjunto de reglas de esta naturaleza, que estas estrategias en formas que permitan alcanzar el sean consecuentes entre sí, haría mucho por mejorar crecimiento, la equidad y la sustentabilidad el manejo de plagas de insectos en la producción ambiental. tropical de cereales. Sin embargo, no deben verse las reglas sencillas como sustitutos de la capacitación de Políticas de establecimiento de precios y lucha agricultores, sino como un fuerte complemento de un integrada contra las plagas programa de capacitación. Los mensajes sencillos pueden transmitirse con rapidez aun cuando se esté Aun con un programa de lucha integrada contra las invirtiendo en esfuerzos por alcanzar a todos los plagas bien establecido, se podría recurrir a los agricultores con una capacitación intensiva. plaguicidas como tecnología de último recurso. 270 Hacia una reducción en el uso deplaguicidas en los cultivos de cereales en Asia Esencialmente, la idea de usar plaguicidas en el Cornwell, J. 1995. "Risk Assessment and Health control de plagas es la de rociar sólo cuando sea Effects of Pesticides Used in Tobacco Farming in imprescindible, utilizando la cantidad más pequeña Malaysia". Health Policy and Planning (Reino posible para realizar la tarea. Para hacer la LIP más Unido) 10(diciembre):431-37. atractiva, los plaguicidas no deben ser subsidiados. Crissman, C. y D. Cole. 1994. 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Science 253(agosto 2):518-22. 20 Impactos económicos y ambientales de los sistemas de irrigación y drenaje en los países en desarrollo Ujjayant Chakravorty Se prevé que la población del mundo crecerá de países industrializados, e incluso en muchos países aproximadamente 6.000 millones en la actualidad a en desarrollo, la creciente demanda de agua para 10.000 millones para mediados del siglo venidero uso residencial y un mayor número de (Fondo de Población de las Naciones Unidas preocupaciones ambientales comienzan a limitar 1993). En su mayor parte, este incremento se dará seriamente el desarrollo de nuevos proyectos en el mundo en desarrollo, lo que aumentará su hidrológicos. La demanda ambiental de agua para porción de la población mundial a un 90%. En las usos en los cursos fluviales y otros propósitos últimas 3 décadas, la expansión en dramáticas recreativos, así como para la preservación de proporciones de la agricultura irrigada-que humedales y pesquerías de agua dulce, está en permitió la adopción generalizada de tecnologías competencia directa con el desvío de aguas para productivas de alto rendimiento-fue lo que irrigación en Estados Unidos de América y en principalmente produjo aumentos en la producción muchos otros países industrializados. Es probable alimentaria que compensaron el ritmo del que el mismo patrón se repita en las naciones en crecimiento demográfico. Esto se logró en parte desarrollo, con el aumento de una conciencia social por medio del desarrollo en gran escala de nuevos sobre el ambiente y la concomitante degradación de recursos hídricos y por la construcción de una los recursos ambientales. nueva capacidad de irrigación. En tales condiciones, se tendrá la expectativa de Se prevé que tanto la creciente población como que el sector de la irrigación en los países en unos salarios cada vez mayores producto del desarrollo logre una mayor producción agrícola con desarrollo económico, elevarán sustancialmente la menos cantidad de agua, ya que hay pocas demanda de alimentos en los próximos años. El esperanzas de que las nuevas inversiones en Instituto Internacional de Ordenación del Riego irrigación puedan competir con la tendencia global (IIOR 1992) ha estimado que para hacer frente a esta de desviar agua para la agricultura hacia usos demanda la agricultura irrigada tendrá que urbanos y ambientales. El costo en términos de aumentar su producción en más de un 3,5% capital de las nuevas obras de irrigación aumentó anualmente, tarea inmensa en términos de del 70% al 116% por hectárea sólo en los años 80, rendimiento como quiera que se le mire. Sin según cifras proporcionadas por el Banco Mundial embargo, el mayor problema es que este (Dinar 1997) y las nuevas inversiones en irrigación incremento debe provenir principalmente de han mermado sustancialmente en países como aumentos en la eficiencia de la irrigación, y no de China e India. La producción de más alimentos con adiciones a la nueva capacidad de irrigación. Por menos agua, es decir, aliviar la carga financiera del otra parte, como es cada vez más común en los contribuyente y reducir los costos ambientales, será 273 274 Impactos económicosy ambientales de los sistemas de irrigacióny drenaje en los países en desarrollo el reto principal de la irrigación en el siglo 21 cuáles no y en qué condiciones. El capítulo está (Lenton 1994). dirigido a formuladores de políticas y profesionales Sin embargo, a pesar de su contribución con la idea de complementar sus conocimientos significativa a la producción agrícola y a la concretos en temas de administración de recursos seguridad alimentaria, la condición actual de la con una perspectiva más global, en lo que respecta irrigación no es alentadora. A pesar de inversiones a la economía y a la administración de los recursos de gran escala en irrigación en las últimas 4 hídricos en la agricultura. décadas, habiendo invertido sólo el Banco Mundial La segunda parte aborda asuntos críticos más de US$31.000 millones y apalancado unos relacionados con la economía de la irrigación en US$53.000 millones adicionales de socios los países en desarrollo, siguiéndole a esto una nacionales y cofinanciadores, los proyectos de sección que subraya problemas relativos a la irrigación en todo el mundo enfrentan serios agricultura de secano, que sigue siendo el medio problemas por una cantidad de razones. Los principal de producción alimentaria en el mundo en beneficios ex post de los proyectos han sido a desarrollo. Posteriormente, una sección aborda los menudo mucho menores que los rendimientos ex problemas ambientales que han surgido como ante proyectados, y el establecimiento de precios resultado del drenaje inadecuado, con lo que del agua sobre su costo total no es algo común. En grandes zonas irrigadas han perdido su potencial la mayoría de los proyectos se recupera sólo una productivo. A esto siguen consideraciones que parte de sus costos operativos y de mantenimiento. subrayan algunos factores de importancia que El bajo precio del agua para irrigación, que a contribuyen con el éxito o al fracaso de los menudo no guarda relación con el uso del agua, ha proyectos de irrigación. La conclusión se presenta llevado a los agricultores a emplearla en demasía, en una sección final. lo que ha dado lugar a una extendida salinidad y al anegamiento. Biswas (1991) por ejemplo, señala La economía y el establecimiento de precios del que un cuarto de la superficie global irrigada ha agua para irrigación: aspectos fundamentales sido dañada por la salinización. En una escala más amplia, las inversiones Ciertos principios económicos prescriben que, en hechas en el sector de la irrigación en los países en ciertas condiciones concernientes a las desarrollo han dependido mucho de burocráticas características del recurso y del mercado en el cual dependencias federales y estatales que han prestado se asigna, el mejor medio para lograr una poca atención al establecimiento económico de asignación óptima de recursos es un sistema de precios de los servicios de irrigación, la creación de mercado que funcione eficientemente (Young y sistemas de aprovisionamiento confiables, y la Haveman 1985). En el caso del agua no se cumple participación de los usuarios en el funcionamiento con estas condiciones por diversos motivos. Por y mantenimiento de los proyectos. No se han ejemplo, la movilidad del agua la hace dificil de atendido debidamente los efectos adversos que medir y contener, por lo que el establecimiento de puede tener el uso del agua en la salud y el derechos de propiedad es problemático. Las ambiente, en parte debido a una falta de economías de escala en la generación y transporte coordinación e interacción entre las entidades del agua a menudo crean condiciones para un encargadas del agua y las dependencias sanitarias monopolio natural. La naturaleza del agua como públicas. producto conjunto, que permite a una multiplicidad Estos problemas exigen la adopción de un de usuarios tener acceso a una determinada nuevo y más comprensivo enfoque que integre los provisión de agua en secuencia, y las distintos elementos de la política de la irrigación externalidades creadas como resultado de la que comprenden los efectos económicos y degradación de la calidad por causa del uso, hacen ambientales, así como los vínculos intersectoriales. muy dificiles la creación y el funcionamiento de Este enfoque debe erigirse sobre una determinación mercados del agua. Por estas razones, el sector de precios de los recursos que refleje los costos de hidrológico, tanto en los países industrializados oportunidad, en la medida de lo posible, y sobre la como en los que están en desarrollo, se ha creación de infraestructura de aprovisionamiento caracterizado por la inversión pública en la que promueva tanto una eficiente asignación de construcción de proyectos de irrigación, la recursos como, de ser factible, su intercambio entre presencia del estado como propietario y operador, y los usuarios. la distribución y asignación regulada del agua. Este capitulo examina el pensamiento y la Los proyectos hídricos de irrigación en los práctica actuales de la economía de la irrigación y paises en desarrollo están frente a diversos asuntos el drenaje en los países en desarrollo. Se refiere en que surgen de la existencia de mecanismos particular a experiencias con la reforma de la institucionales y politicas económicas insuficientes política sobre el agua para irrigación, e intenta u obsoletos. Muchas de las políticas que asignan el llegar a conclusiones amplias y a recomendaciones agua entre usuarios fueron adoptadas en una época políticas en cuanto a cuáles enfoques funcionan y en la que no se percibía una escasez de este recurso Ujjayant Chakravorty 275 y la meta primordial era ofrecer suministros de eficiencia en un proyecto de irrigación como algo agua barata y abundante, para estimular a la gente a similar al estiramiento de una membrana. Para ocupar nuevos territorios colonizados y a lograr niveles más altos de rendimiento del canal es cultivarlos. Estas reglas constituyen, en su mayor necesario que la provisión de agua se amplíe por parte, variantes del principio de servir primero al medio de una mejor administración. En contraste, que primero llegue, las cuales permitieron una operación y un mantenimiento deficientes asentamientos cuyo costo en términos de ocasionan una contracción del sistema, lo que cumplimiento y tr.nsacción son bajos. Estos limita la asignación de agua a las localidades aguas mecanismos de distribución se usan todavía en la arriba. mayor parte de los proyectos de irrigación en los Wade también compara 2 programaciones de que la asignación del agua está basada en la entrega de agua en el norte y en el sur de India que antigüedad de los derechos sobre el agua, lo que tienen impactos muy distintos en la eficiencia de la impide el comercio y la transferencia del líquido irrigación y la distribución del agua. En el noroeste entre usuarios. Recaudaciones de impuestos bajas, de India la irrigación se caracteriza por la y una deficiente operación y mantenimiento de los programación de complicadas entregas rotativas proyectos, son dos elementos que han ocasionado que exigen que todos los agricultores compartan el pérdidas de agua en altas proporciones por agua disponible. Esto se hace cumplir permitiendo filtración y percolación; por otra parte, inversiones que cada campo retire toda el agua disponible en el inadecuadas en drenaje han arruinado grandes canal durante una cantidad fija de minutos cada trechos de tierras labrantías de primera calidad semana. Este sistema garantiza que todos -los que debido a la salinidad y el anegamiento. están cerca de las obras de irrigación y los que están lejos- reciban sus cuotas. En contraste, en el Pérdidas en la conducción sur de India, la irrigación de arrozales se caracteriza por un flujo continuo donde el agua Un problema principal en la administración de la alimenta a todos los surtidores al mismo tiempo, y irrigación es el uso continuo de principios de se supone que el Departamento de Irrigación diseño tradicionales, que suponen de manera garantice que los que están aguas arriba no tomen implícita que el costo de oportunidad del agua es más de la cantidad que se les ha asignado y dejen cero. Estas técnicas eran apropiadas en un tiempo agua en el canal para los que están al final del en el que el agua era abundante. Por ejemplo, la trayecto. Este sistema también satisface por capacidad en la fuente según el diseño y la completo las necesidades de algunos bloques, con asignación de agua a cada agricultor son cosas que lo que quedan sin agua tierras que no están en la a menudo están basadas en unas necesidades de zona de abastecimiento de los proyectos. Wade agua determinadas por factores exógenos, no en el ofrece una descripción detallada de las precio de oportunidad del agua. Esto implica el uso oportunidades que este sistema presenta para la excesivo de recursos hídricos para irrigar una corrupción, donde hay funcionarios que aceptan extensión más pequeña en un proyecto, por encima sobornos para proporcionar más agua a ciertos de lo que sería económicamente óptimo poblados y donde los sobornos se dan en todos los (Chakravorty y Roumasset 1994). Es frecuente que, niveles del aparato burocrático y político. Este con el objeto de lograr un máximo en términos de sistema cuenta con un plan de recompensas y beneficiarios, los políticos ejerzan presión para que castigos bien desarrollado: los burócratas que no la zona cubierta por el proyecto vaya más allá de lo participan en la corrupción son trasladados a que se especifica en el diseño (Repetto 1986). A lo puestos "lucrativos", mientras que los que lo hacen largo del tiempo ha ocurrido que la extensión son relegados a lugares no deseables o lejanos. cubierta por el proyecto queda reducida por En un modelo de simulación de este fenómeno, grandes pérdidas en la transmisión del agua y por Chakravorty, Hochman y Zilberman (1995) captaciones excesivas por parte de agricultores encuentran que, en condiciones plausibles, una influyentes con grandes operaciones (típicamente mejor administración del agua en los canales puede localizados en los parajes aguas arriba de los ampliar la zona de servicio de un proyecto entre canales del proyecto). 200% y 300%, con aumentos similares en la Wade (1984) ofrece una descripción fascinante producción agrícola. Esto puede hacerse, por de este fenómeno en el caso de un proyecto de ejemplo, mediante asociaciones de usuarios del irrigación en el sur de India. Señala que el agua que cobran los cuotas y operan y mantienen el rendimiento del canal puede aumentarse sistema de distribución. La disminución en la sustancialmente realizando mejores labores de pérdida de agua mediante un mejor mantenimiento operación y mantenimiento, y que el beneficio hace que se extienda la zona irrigada en su modelo. derivado de él puede ampliarse significativamente Sin embargo, si la elasticidad de la demanda de la con sólo desembolsar entre un 50% y un 100% más producción agrícola es baja, lo ganado en cuanto a en mantenimiento, sin tener que hacer mejoras zona de servicio y producción puede ser menor. costosas a las instalaciones. Wade describe la Con todo, no hay pruebas empíricas rigurosas del 276 Impactos económicosy ambientales de los sistemas de irrigacióny drenaje en los paises en desarrollo impacto que tiene una mejor administración del 1986). A veces no se puede depender de la canal, y esto es un problema importante para la programación de rotación warabandi -popular en conducción de más investigaciones. Asia meridional desde hace mucho tiempo como medio de abastecer de agua de los canales a los Salinidad y anegamiento agricultores de manera rotativa- y los agricultores nunca saben cuándo recibirán lo que se les ha La compleja relación entre las pérdidas en la asignado. Esto se debe, principalmente, a un conducción y la acumulación de salinidad y mantenimiento deficiente en las regiones aguas anegamiento se expone en un estudio que aún se arriba y a la inestabilidad natural del cauce del encuentra en marcha y que dirigen el Gobierno de canal, lo que a su vez afecta el nivel de agua y la Paquistán y el IIMI (Lenton 1994). Esta cantidad captada en cada surtidor individual. Esta investigación establece que, en vista de que no era incertidumbre hace que los agricultores posible fiarse de las entregas de agua en las partes subinviertan en insumos importantes para la inferiores del sistema de distribución, los producción, como los fertilizantes y las semillas. agricultores dependían en gran medida de sistemas En el sistema público de irrigación por pozos de pozos entubados para la irrigación. Puesto que el entubados en el estado de Uttar Pradesh, en India, agua de pozos era de mala calidad, el uso intensivo se observan reducciones constantes, tanto en las produjo una alta salinidad en la zona del proyecto horas de funcionamiento como en el área de por lo que este descubrimiento tomó irrigación por este método. De tal manera, aunque completamente por sorpresa a los investigadores la cantidad de pozos entubados ha aumentado a lo quienes al principio suponían que la salinidad era el largo de los años, se ha reducido el área total resultado directo del ascenso del nivel freático. No abastecida. Estos sistemas fueron instalados para encontraron pruebas de anegamiento, pero sí de cultivos anuales de baja intensidad de producción y una alta incidencia de salinidad. También limitado suministro de agua. Sin embargo, el observaron que un mal mantenimiento de los sistema de distribución superficial ha sido incapaz canales de distribución, la captación no autorizada, de distribuir la cantidad limitada de agua disponible y los problemas de capacidad, conducen a una en todo el territorio seleccionado. La existencia de desigualdad espacial entre los agricultores que unos canales de distribución incompletos ha hecho están en el extremo inicial y los que están de que los agricultores que se encuentran en puntos últimos. Los agricultores que están al final del más lejanos de la fuente de agua no la reciban en trayecto reciben mucho menos agua que los que cantidades suficientes. Por culpa de una operación están de primeros y tienen que lidiar con un y un mantenimiento inadecuados ha habido averías abastecimiento mucho más variable. Según el frecuentes, demoras en las reparaciones, e autor, estos hallazgos representan algo que dista interrupciones del servicio (Cunningham 1992). A mucho del enfoque tradicional sobre el problema pesar del deficiente rendimiento de los sistemas de de la salinidad que se concentra en el anegamiento irrigación públicos, el gobierno ha continuado y la irrigación excesiva. El nuevo enfoque para el desarrollando planes públicos de aguas freáticas, control de la salinidad en la zona del proyecto principalmente porque requieren de cortos períodos enfatiza en la adopción de cultivos con una alta de construcción y pueden alcanzar a beneficiarios tolerancia a la salinidad, y en una mejor que no están en capacidad de costear pozos administración de la distribución del agua, lo que entubados privados, o que viven en regiones ayuda a reducir la alta dependencia de la irrigación inaccesibles. a base de pozos entubados. A diferencia de la irrigación mediante el agua de superficie, la irrigación con aguas freáticas se Mantenimiento de instalaciones públicas de caracteriza por unos costos operativos altos en irrigación relación con los costos de capital. El gobierno también subsidia los costos de capital, Uno de los problemas más serios que deben proporcionando a los agricultores electricidad y confrontar los formuladores de políticas y los diesel baratos. En Uttar Pradesh, el gobierno cobra organismos internacionales como el Banco una tarifa fija por el uso de la electricidad, razón Mundial y los bancos regionales, es la necesidad de por la cual ha habido un rápido aumento en el uso mantener las estructuras de los proyectos. El de pozos entubados privados accionados por servicio que prestan las instalaciones públicas de energía eléctrica. La tarifa fija induce a los irrigación tiende a deteriorarse rápidamente a unos agricultores a sobreirrigar y a seleccionar bombas pocos años de haber entrado en funcionamiento, en de mayor capacidad con lo que pueden irrigar con mayor medida por un mantenimiento deficiente. rapidez; esto constituye un método útil en un Por la forma en que se operan los sistemas, a ambiente en el que la electricidad llega de manera menudo ocurre que la disponibilidad de agua tiene inconstante y fluctuante. poco que ver con el patrón estacional de la En un importante estudio de proyectos de demanda por parte de los agricultores (Repetto irrigación y drenaje financiados por el Banco Ujjayant Chakravorty 277 Mundial entre 1961 y 1985 pueden comprobarse En los estados septentrionales de Puniab y algunos resultados interesantes. Jones (1994) Haryana, en India, existe un mercado limitado del encuentra que se han estimado los beneficios agua llamado warabandi, en el cual los agricultores económicos de los proyectos en un 15% como negocian turnos. Existe principalmente porque el promedio, lo cual es más bajo que el 21% previsto sistema operativo de los canales de irrigación en la etapa de evaluación inicial. El estudio funciona según un itinerario distinto al de las encuentra que dos de los factores que más afectan necesidades de programación de los agricultores, lo los beneficios de la irrigación son aquellos sobre que resulta en largas demoras entre aplicaciones de los cuales el proyecto no tiene control: las irrigación (Reidinger 1974). distorsiones macroeconómicas y los precios de los En California, donde los derechos a las aguas productos. Sin embargo, entre los factores que superficiales están basados en un sistema de pueden controlarse está la escala del proyecto; la esperas en el que se sirve primero al que primero razón de costo y beneficio parece ser mayor en llegue, se permite a los usuarios desviar agua para proyectos más grandes. El estudio no encuentra que usos "beneficiosos", pero no se les permite haya una relación directa entre operación y venderla o negociarla entre ellos. Estos sistemas mantenimiento y los beneficios de un proyecto de generalmente autorizan a los usuarios a extraer irrigación, principalmente porque las tarifas del tanta agua como necesiten, pagando a menudo una agua se pagan directamente al departamento de tarifa por desviación que es mucho más baja que el hacienda central, aunque algunos países han costo real del abastecimiento. La sequía que afectó adoptado legislación que exige que lo recolectado a California de 1986 a 1992 redujo las existencias sea usado directamente para operación y de agua en el estado casi a la mitad. Los distritos mantenimiento (Radosevich 1986). No obstante, hidrológicos respondieron a esta situación mediante otros estudios (como la evaluación hecha por el la adopción de diversas medidas, incluyendo la Asian Development Bank de las tarifas a usuarios creación de un banco del agua que compraba y de la irrigación) indican que hay un vinculo directo vendía el líquido. Este intercambio limitado, entre la recuperación de costos y la autonomía inducido por la creación del banco del agua, tuvo financiera de la entidad a cargo de las actividades un gran éxito y permitió la transferencia de agua de de operación y mantenimiento. En proyectos en los terrenos con excedentes a terrenos con faltantes. La que estas actividades son financiadas por las tarifas reubicación del agua hacia cultivos de mayor valor, de agua, la recuperación de costos se logra hasta y el barbecho en tierras que se estaban usando para los costos de operación y mantenimiento. cultivos que requieren un uso intensivo del agua (como la alfalfa) resultaron en una reducción de Mercados de comercialización del agua apenas el 20% en ingresos brutos, utilizándose sólo la mitad del agua que anteriormente se requería. En general, los economistas creen que la Aunque ya no hay sequía en California, existe un introducción de mercados e intercambios entre movimiento para que se continúe negociando el usuarios lleva a una asignación eficiente. En agua en el estado, en parte porque los legisladores distintas partes del mundo hay mercados del agua están bajo la presión de tener que asignar más agua que a menudo funcionan sin ayuda de terceras a usos ambientales. Se han introducido mecanismos ¡ personas, pero sólo lo hacen en condiciones muy sofisticados de intercambio, como un boletín restringidas y parecen no funcionar cuando no se electrónico para el traspaso de información entre satisface alguna de ellas. Por ejemplo, en Alicante, proveedores y usuarios de agua en el enorme España, los sistemas de irrigación de la huerta (área Distrito Hidrológico de Westiands, en el Valle con servicio de irrigación) consisten en su mayor Central, experimento que ahora están emulando parte en conjuntos de pequeños agricultores que otros 23 distritos (Chakravorty y Zilberman 1997). cultivan hasta una hectárea o menos. La provisión Estas experiencias en la negociación limitada de agua es escasa e irregular, y es suficiente sólo del agua dan unas claves importantes para saber para aproximadamente una cuarta parte de la tierra cuáles son las condiciones que deben crearse para (Reidinger 1994). El sistema de la huerta se ha suscitar el intercambio: utilizado por cientos de años; se abastece de un * Existencia de asociaciones eficaces de usuarios embalse, 2 canales que interconectan las cuencas, y del agua, o de autoridades a cargo del agua. una fuente local de aguas freáticas. La asociación Organizaciones de esta naturaleza pueden ser de usuarios del agua que maneja el sistema de eficaces para resolver disputas sobre irrigación es dueña sólo de una parte del agua y intercambios de agua, incluyendo sus impactos compra el resto de manera regular. Asigna el sobre terceras personas. Las asociaciones recurso mediante subastas que realiza cada semana, también pueden ayudar a organizar en las que se negocian boletas por cierta cantidad y intercambios y ofrecer información sobre ellos. duración de abastecimiento. Este sistema permite * Eliminación de regulaciones legales e que la poca agua de la huerta se asigne para los institucionales que prohiben o limitan la usos en los que tiene mayor valor. negociación del agua. Por ejemplo, los 278 Impactos económicosy ambientales de los sistemas de irrigacióny drenaje en los paises en desarrollo derechos al uso del agua podrían separarse de desigualdades prevalecientes en la mayor parte de los derechos a la tierra y deberían especificarse los sistemas de irrigación de los países en en términos volumétricos. desarrollo, es imperativo estudiar exhaustivamente * Creación de infraestructura (como canales) y lo referente a la distribución de los ingresos en el sistemas de control para transferir y medir el contexto de la reforma de la irrigación, antes de agua. Sin embargo, los costos de capital y de que pueda ponerse en práctica. operación y mantenimiento de estos sistemas deben ser más bajos que los beneficios Fijación de precios al costo marginal incrementales del comercio del agua. El establecimiento de precios de los servicios de Efecto sobre la distribución del ingreso irrigación ha sido probablemente el asunto más problemático con el que hayan tenido que lidiar los A largo plazo, unos mercados del agua que organismos internacionales involucrados en la funcionen debidamente pueden asignar existencias irrigación, así como los gobiernos nacionales y los escasas a los usos de mayor valor. También pueden locales. En la mayor parte de los países en mejorar la eficiencia del agua en el sector agrícola desarrollo, los ingresos recolectados no son y así liberar agua para usos alternativos, como por suficientes ni para cubrir costos de operación y ejemplo para satisfacer necesidades urbanas y mantenimiento, para no mencionar los gastos de proteger el hábitat acuático y las zonas costeras. capital. Las técnicas de establecimiento de precios Sin embargo, en muchos países en desarrollo la del agua varían bastante de país a país, y a menudo transición del corto al largo plazo es de profunda entre un proyecto y otro, y de una región a otra en importancia, y está asediada por problemas serios el mismo país. Los principios de establecimiento de referentes a la redistribución de rentas que precios que se aplican en la mayor parte de los corresponden a los beneficiarios. Por ejemplo, tal proyectos están basados en parámetros financieros como lo señalan Repetto (1996), Wade (1984) y como la recuperación de costos de operación y otros, en su mayor parte los sistemas de irrigación mantenimiento, más que en conceptos económicos en los países en desarrollo son sustancialmente como los de la fijación de precios al costo subsidiados por los contribuyentes de impuestos, marginal. No sólo varían los costos de operación y correspondiendo jugosas rentas provenientes del mantenimiento de un proyecto a otro, sino que hay agua a grandes terratenientes y a agricultores con una considerable incertidumbre en cuanto a su holgadas situaciones financieras, normalmente magnitud; se ha visto también que algunas localizados en las partes superiores del sistema de autoridades a cargo de la irrigación en países en distribución. Cualquier reforma política que desarrollo inflan sus estimaciones para asegurarse introduzca mercados del agua y mejore las de fondos para una mayor actividad de estructuras de conducción que facilitan el construcción. En muchos países la incapacidad que intercambio del agua, acercará los precios del tiene la dependencia a cargo del agua para cobrar líquido a su costo de oportunidad. Como lo por los servicios hídricos reduce su derecho a muestran Chakravorty, Hochman y Zilberman recursos gubernamentales. Por ejemplo, en Egipto (1995) estas reformas permitirían que el proyecto las escalas salariales en los sectores que generan mejorado prestara servicio a más beneficiarios, ingresos son más altas que en los sectores que no pero también reduciría significativamente las rentas los generan, como es el caso de la irrigación (Perry que acumulan los beneficiarios situados más cerca 1996). de los cursos superiores. Las propuestas de reforma Los planes de establecimiento de precios del deben tener esto en cuenta, de manera que los agua para irrigación varían considerablemente de habitantes situados más cerca de los cursos un lugar a otro. Los planes más comúnmente superiores reciban una parte de las rentas aplicados no están basados en la cantidad de agua acumuladas del proyecto en la forma de subsidios o extraída, sino en una tarifa fija que no tiene como accionistas. relación con el uso real, lo que a menudo hace que Otro problema es la posible capitalización de los agricultores usen el agua hasta que su valor las mejoras en infraestructura en términos del valor marginal llega a cero. En muchos países las tarifas de la tierra, y el desplazamiento de agricultores de agua se establecen con base en hectáreas y pequeños y marginales por otros más aptos. Por dependen del tipo y extensión del cultivo irrigado. ejemplo, si se permite a los agricultores del curso A menudo se aplican impuestos territoriales para superior vender su agua, los ocupantes del curso gravar los beneficios aumentados que crean las inferior estarán sujetos a unas cantidades aun mejoras en irrigación. También se usan impuestos menores. En ese caso deben diseñarse políticas que de mejoramiento para gravar la mayor garanticen que los agricultores del curso inferior capitalización del valor de la tierra producida por la puedan obtener derechos para el uso de los flujos irrigación. En algunos países, Perú por ejemplo, se de retomo o que sean indemnizados con alguna cobran tarifas volumétricas con base en minutos de parte de los beneficios del negocio. Por las grandes flujo, mientras que en Israel, donde el agua se Ujjayant Chakravorty 279 distribuye por medio de tuberías cerradas, hay Tal como lo señala Sampath (1992) muchos precios por bloque que consisten en un precio economistas del sector del agua predican las básico bajo por un volumen inicial y precios más virtudes de la fijación de precios al costo marginal altos por bloques adicionales (Sampath 1992). sin percatarse de que los objetivos sociales y Diversas encuestas han mostrado que los políticos pueden apoyar un desvío de este tipo de principios de la fijación de precios al costo fijación. Los modelos de fijación de precios marginal se aplican sólo en raras ocasiones en los desarrollados por los economistas tienen que proyectos hidrológicos de países en desarrollo incorporar estos objetivos múltiples. Solucionados (Small 1987). Una razón citada a menudo para estos modelos, que estarían en el segundo lugar, alejarse de la fijación de precios al costo marginal podrían obtenerse precios del agua más cercanos a es la existencia de externalidades de la irrigación los que se observan en la práctica. La diferencia para consumidores fuera del proyecto; por ejemplo, entre estos precios del segundo lugar y los precios en la forma de precios más bajos para la efectivos puede dar una idea exacta de lo poco alimentación y una mayor seguridad alimentaria, o apropiados que son los precios del agua. Sin por medio de efectos secundarios en la economía embargo, aunque el reconocimiento de diversos regional. Si estos factores exógenos se incorporaran objetivos sociales y políticos (como la distribución en los cálculos del costo marginal, podría bien equitativa de beneficios) es importante y ofrece resultar óptimo cobrar a los agricultores por debajo pistas valiosas sobre las actuales prácticas de de este costo. Se presentan otros problemas con la fijación de precios, puede ser dificil justificar esos fijación de precios al costo marginal. Las objetivos ya que las políticas de precios que actividades agrícolas cambian de estación a promueven ocasionan toda una gama de problemas estación y de un lugar a otro en el mismo proyecto que no habían sido previstos, como los impactos y en el mismo clima. El cobro de precios al costo ambientales adversos y el procuramiento de marginal cada vez requeriría no sólo de una alquileres. Lo que podría necesitarse es un análisis información perfecta sobre los parámetros de la que muestre que estos objetivos no económicos en demanda y del costo, sino también del uso de el sector de la irrigación pueden en realidad complejas fórmulas de fijación de precios. Esto ocasionar impactos económicos y ambientales que podría significar altos costos administrativos y afectarán la eficiencia y la equidad en la economía políticos que bien compensarían las ganancias de la en general. fijación de precios al costo marginal (Sampath El Instituto Internacional de Ordenación del 1992). Sin embargo, puesto que el valor del agua Riego ha examinado la recuperación de costos de en razón de la escasez aumenta con el tiempo, y irrigación y las políticas de fijación de precios del que el costo de calcular los precios según el tiempo agua en proyectos de la USAID (Agencia para el y el espacio disminuye con el advenimiento de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de microcomputadoras de bajo precio, se hará América) en Egipto, y el impacto de los económicamente factible usar políticas complejas mecanismos alternativos de fijación de precios en de fijación de precios para el agua de irrigación, el sector agrícola (Perry 1996). El estudio evalúa 3 igual que ocurre con otros productos espacialmente políticas: (a) tarifa fija, sin que interese el tipo de distribuidos como la electricidad y el gas natural. cultivo o su intensidad, (b) una tarifa basada en el La puesta en práctica de una fijación de cultivo y ligado al consumo de agua y (c) una tarifa precios a costo marginal implica que los volumétrica. Los resultados muestran que, aunque agricultores que se encuentran más alejados de la una tarifa fija no tiene impacto en la selección del fuente de agua deben pagar precios más altos por cultivo, la recuperación completa de los costos los costos de traslado, que los que están más cerca asignados a la agricultura reduciría los ingresos de de la fuente. Esto también significa que los la finca en aproximadamente 4,5%. Más importante agricultores en puntos más lejanos captarán menos aún es que el estudio encuentra que una tarifa bruta agua que los que están en el curso superior del basada en el cultivo, en el que los cargos por agua sistema de distribución. Una política de precios que son proporcionales a la demanda agrícola, es una discrimine entre agricultores en distintas buena aproximación al precio volumétrico, porque localizaciones puede ser dificil de ejecutar. Se ha induce a los agricultores a adoptar cultivos comentado que si las pérdidas en el traslado del eficientes en términos de agua. Esta comprobación agua se reducen poniendo revestimiento a los indica que la fijación de precios volumétricos que canales y dando mantenimiento a las estructuras de hace necesaria la medición del agua, podría no ser control, las diferencias en el costo del traslado del eficiente en términos de costo en condiciones de un agua entre localizaciones también se reducirá, de abastecimiento relativamente abundante. manera que una política de precios espacialmente Modelos adicionales para simular el impacto uniforme podría ser una aproximación razonable a de una reducción del 15% en las existencias de la fijación de precios a costo marginal agua, han revelado que se requeririan tarifas por (Chakravorty, Hochman y Zilberman 1995). servicio equivalentes al 25% de los ingresos 280 Impactos económicosy ambientales de los sistemas de irrigacióny drenaje en los países en desarrollo agrícolas para alcanzar la reducción deseada en la las zonas áridas, hasta los profundos, ricos en demanda. Sin embargo, con un racionamiento humus y húmedos de los bosques tropicales uniforme del agua, la producción cae sólo en un lluviosos (FAO 1982). 4%. Si. se reduce el suministro de agua sólo a los Tanto una cantidad insuficiente como una agricultores en las zonas bajas, las pérdidas pluviosidad excesiva contribuyen con la aumentan al 7%. Estas cifras indican cuán inestabilidad de la producción. El alto grado de importantes son las políticas de precios que incertidumbre que existe en cuanto a la permiten una conservación óptima del agua por disponibilidad conduce a una inversión no óptima medio de una escogencia adecuada de cultivos y en insumos agrícolas, especialmente en el nuevo tecnologías en el plano de la finca. paquete de la revolución verde basado en Ninguna discusión sobre mecanismos de variedades de semillas de alto rendimiento y fijación de precios del agua está completa si no se dependientes de fertilizantes, que han beneficiado a hace referencia al caso de Israel, que no sólo se los agricultores con acceso a tierras irrigadas. De localiza en una de las regiones más áridas y secas esta manera, quienes cultivan tierras de secano, y a del mundo, sino que tiene una de las eficiencias menudo marginales, por lo general pertenecen a los más altas en cuanto a agricultura irrigada. Entre sectores económicamente más pobres de la 1951 y 1985, la producción total en tierras irrigadas sociedad y su incapacidad para invertir en aumentó 10 veces, habiéndose extendido sólo 5 modernas tecnologías agrícolas aumenta la brecha veces el área irrigada. Sin embargo, el uso entre ricos y pobres en las zonas rurales de los agregado del agua aumentó sólo 3 veces y el uso de países en desarrollo. agua por hectárea se redujo en aproximadamente En algunas regiones, como Asia meridional y un 40% (Bhatia, Cestti y Winpenny 1995). La suroriental, la pluviosidad es muy variable. producción de cultivos por metro cúbico de agua Aproximadamente el 80% de la lluvia cae en un casi se triplicó durante este período. La Comisión período de 4 a 6 meses y el resto del año es seco en de Aguas del Ministerio de Agricultura ha puesto su mayor parte. Así, los períodos de cultivo deben en práctica un paquete completo de medidas para ajustarse para poder aprovechar la estación lluviosa garantizar el uso eficiente del agua. Por ejemplo, el de manera óptima, pero si la lluvia se retrasa, o hay agua asignada a cada agricultor depende del área una prolongada sequía, el programa de cultivo a cultivada, la mezcla de cultivos, y de los requisitos menudo se altera considerablemente. Datos de agua para cada cultivo. Las prácticas obtenidos de forma empírica indican que existe una irresponsables van acompañiadas de castigos en estrecha relación entre la precipitación y la forma de reducciones en el área cultivada o multas productividad de los cultivos (Saleh y Bhuiyan por consumo excesivo. Las tarifas por el uso del 1995). agua están basadas en una estructura de tasas por A la agricultura de secano la afectan 3 tipos bloque, con una tasa básica para el 80% de la principales de problemas que pueden clasificarse asignación y tasas más altas por cantidades según factores relacionados con el suelo (tierras mayores. El agua abastecida durante el pico de la onduladas o en pendiente y poca fertilidad) estación de irrigación tiene un recargo del 40%. socioeconómicos (propiedades fragmentadas, Todo el abastecimiento es medido y el gobierno deficiente condición económica de los agricultores) subsidia la instalación de tecnologías de irrigación y climáticos (déficit de agua). Cierto número de más eficientes y de otros dispositivos de control. tecnologías puede dirigirse a los ambientes de Como resultado de ello, más del 90% del área secano; según Katyal y Venkateswarlu (1993) irrigada está bajo irrigación por rociadores, comprenden las siguientes: aplicándose al resto tecnología de irrigación por * Tratamientos de la tierra que promueven una goteo (Tahal Consulting Engineers 1991). máxima preservación del agua de lluvia en donde cae, es decir, preservación de la Administración del agua en zonas de secano humedad in situ. Por ejemplo, el labrado de la tierra fuera de estación aumenta el uso del A pesar de unos aumentos fenomenales en el área agua de lluvia. irrigada, la agricultura de secano continúa siendo * Recolección de agua durante las lluvias de una fuente principal de la producción de alimentos alta intensidad y su reciclaje durante períodos en muchos países en desarrollo. Se estima que el de escasez, lo cual podría conducir a una 70% de la tierra cultivada en Asia es de secano, producción estable en las tierras secas. Las empleando sistemas de producción complejos y escorrentías pueden recolectarse en lagunas y diversos que se ven constantemente afectados por ser usadas como irrigación salvadora para las incertidumbres implícitas en los ciclos de cultivos de estación lluviosa, o para irrigación monzones, sequía e inundaciones. Los sistemas antes o después de la temporada de la siembra. agrícolas de secano también se caracterizan por * Uso eficiente del agua recolectada. Se han grandes variaciones en cuanto a la calidad del hecho experimentos para determinar la suelo, que van desde los suelos secos y estériles de oportunidad óptima de una irrigación Ujjayant Chakravorty 281 complementaria de cultivos de secano. Por 14%. Los problemas dobles de anegamiento y ejemplo, la tensión por falta de humedad salinización son particularmente severos en la durante el florecimiento de cultivos de estación provincia de Sindh, donde el nivel freático tiene lluviosa ocasiona daños considerables, por lo menos de 2,5 m de profundidad en más de un tercio tanto una irrigación complementaria cuando de la zona cultivada, siendo más de la mitad de esta esto ocurra podría ser altamente beneficiosa. extensión moderadamente salina. Niveles freáticos Estos recursos tecnológicos deben adoptarse altos inhiben el crecimiento de las raíces y, por lo en relación con otras reformas económicas e tanto, reducen los rendimientos de los cultivos. La institucionales, y deben ponerse en práctica para la salinidad retarda el crecimiento de las plantas y se captación en general. De esta manera, la adopción de estima que su impacto reductor sobre la producción medidas de conservación del agua y la tierra debe ir agrícola de Paquistán es casi del orden del 25%. de la mano de la diversificación de cultivos, el uso de Las agencias donantes y el gobierno paquistaní información agroecológica relevante, y el acceso a coinciden en que la falta de un sistema eficaz de créditos e insumos para los agricultores de cultivos de drenaje es la principal amenaza contra la secano. En este caso también, la participación de los sustentabilidad de la agricultura en la cuenca del agricultores y el compromiso de las entidades Indus. Los pasos que deben tomarse hacen institucionales son de importancia vital. Por ejemplo, necesario que el excedente drenable sea eliminado podria haber asimetria en la distribución de los de la fuente, pero también que el drenaje interno beneficios, porque los agricultores que poseen tierras sea suficiente, y que se instale un drenaje al sistema en la zona de la captación tendrían que recibir de irrigación de la cuenca del Indus hacia el mar de compensación de los agricultores en la zona bajo Arabia. En el pasado, intentos hechos a medias riesgo controlado, quienes son los beneficiarios para programar el drenaje no lograron abordar directos de la conservación del agua. Esto, a su vez, algunos de los factores institucionales y hace necesarias una cooperación y una negociación económicos clave que afectaban las prácticas del sustanciales entre los agricultores del curso uso del agua y el drenaje. Se hizo caso omiso a superior y los del curso inferior (Pandey 1991). componentes importantes, como operación y mantenimiento, la participación pública, la Impactos ambientales de la irrigación y el investigación sobre drenajes y la aplicación de los drenaje resultados de la investigación al proyecto. En fecha reciente, el gobierno de Paquistán convino en Los proyectos de irrigación tienen efectos aplicar un enfoque integral a la administración de ambientales severos, como el anegamiento y la la cuenca que comprenderá la reforma de los salinidad, y sus impactos adversos en la salud mercados del agua y de los derechos de propiedad comprenden la incidencia de enfermedades individuales, la reestructuración de dependencias transmitidas por vectores, como la esquistosomiasis gubernamentales, y la formación de asociaciones y la malaria. Las causas principales del de usuarios del agua. anegamiento y la salinidad son la irrigación sin Se prevé que este enfoque integral de la drenaje, la irrigación excesiva, y grandes fugas del administración de drenajes contribuirá no sólo a un sistema de canales (como una eficiencia en el mejor sistema de drenaje, sino también a una aprovisionamiento del 35% al 40% desde la amplia variedad de beneficios directos e indirectos. cabecera del canal hasta el extremo opuesto). En particular, se estima que beneficiará a Muchas de estas prácticas están complejamente arrendatarios, pequeños propietarios, y a las ligadas con las politicas administrativas y de personas aguas abajo, haciendo más eficiente la fijación de precios. Por ejemplo, el establecimiento prestación del servicio, mejorando la disponibilidad de precios muy bajos provoca una irrigación de agua para irrigación y drenajes, y bajando los excesiva, así como menores incentivos para adoptar costos. Las mejoras en las estructuras de drenaje y tecnologías de irrigación modernas (Caswell y en operación y mantenimiento resultarán en menos Zilberman 1986) lo que produce poca eficiencia y salinidad y anegamiento y en una mayor grandes pérdidas de agua. productividad de los cultivos. Estimaciones El problema es particularmente severo en preliminares indican que los agricultores podrán Paquistán, donde condiciones climáticas semiáridas tener la expectativa de aumentar sus ingresos en estimulan la acumulación de sales en la zona más más del 30% como resultado de las mejoras baja. Además, los abastecimientos de agua de previstas en el drenaje, aunque la magnitud exacta irrigación agregan 1,2 toneladas métricas de sal por dependerá de una amplia variedad de factores, hectárea a la zona baja cada año. El bombeo no incluyendo los macroeconómicos, el nivel inicial regulado de aguas freáticas agrava más esta de salinidad y anegamiento, y las condiciones situación por la movilización de sales disueltas en agroecológicas. De tal manera, los agricultores se el manto acuífero freático. Todo esto ha beneficiarán no sólo porque la reducción constante contribuido a que más de un tercio de la zona bajo de sus rendimientos se detendrá, sino porque su riego controlado se anegue, salinizándose en un producción aumentará gradualmente, y las medidas 282 Impactos económicos y ambientales de los sistemas de irrigación y drenaje en los países en desarrollo de administración que se tomen de forma cual reduce los beneficios monetarios del proyecto concomitante aumentarán la disponibilidad de y disminuye su resultado económico y su tasa de agua, especialmente para quienes están de últimos. rendimiento. En muchas regiones el desvío de agua para * Análisis económico de los proyectos hecho con irrigación ha reducido las existencias disponibles base en una única probabilidad de de agua para ecosistemas sensibles como los disponibilidad de agua por precipitación u otras humedales, que sostienen poblaciones vitales de fuentes. plantas y animales. En la región del mar de Aral, la El informe concluye que el mejoramiento del desviación de aguas de lagos para sostener el crédito para la irrigación depende de diversos cultivo irrigado de algodón y arroz en zonas factores, algunos de los cuales son externos a los desérticas remotas de Kazakistán y Uzbekistán, ha proyectos en marcha. Por ejemplo: la caída de los producido una reducción en el nivel del agua en el precios de los productos en los años 80 provocó lago de 53 a 39 metros sobre el nivel del mar, así una caída en los precios del arroz y ganancias como la triplicación de los niveles de salinidad por menores para la cartera íntegra de proyectos de intrusión de agua salada del mar de Aral. Esto ha irrigación en el sector arrocero. Actualmente, se diezmado la población de peces en el lago y ha están considerando diversas medidas para mejorar ocasionado severos cambios climáticos y de otra la razón de éxito del proyecto en cuanto a naturaleza en el microambiente de la región (Dinar cumplimiento con los objetivos de desarrollo 1997). definidas: * Eliminación de las metas estrictas en cuanto a Éxitos y lecciones para la reforma política aportaciones profesionales, costo general y rapidez en la preparación de proyectos, que Pueden deducirse importantes lecciones de la están ocasionando una reducción en la calidad experiencia acumulada con la irrigación en las de éstos en el nivel de ingreso. Los 2 años últimas 4 décadas. Algunas, de importancia vital, tipicamente permitidos para que un proyecto se explican a continuación. Se reconoce reciba financiamiento del Banco son universalmente que el actual sistema de fijación de insuficientes para completar cierto número de precios (o su ausencia) no puede continuar para tareas, como la adquisición de tierras, las siempre y que debe ponerse en práctica algún tipo investigaciones de campo, el desarrollo de la de reforma para la fijación de precios. También partícipación de interesados, y el diseño de está claro que la introducción directa de mercados ingeniería detallado de los proyectos de del agua no funcionará, ya que la introducción de irrigación. Esto ha conducido a una deficiente mecanismos de mercado debe estar precedida por calidad de los proyectos y a una preferencia la creación de condiciones que garanticen el general por aquellos proyectos cuya funcionamiento apropiado de los mercados. Por preparación requiere menos tiempo y ejemplo, deben realizarse inversiones en presupuesto. infraestructura, como instalaciones para la * Mejor entendimiento de los aspectos técnicos, conducción del agua capaces de transportarla entre económicos, sociales e institucionales de los localizaciones, y en estructuras de control para proyectos de irrigación. Entre otras cosas, por realizar mediciones volumétricas de los flujos de ejemplo, el Banco ha solicitado una mayor agua. Deben eliminarse los impedimentos legales comprensión de la interacción existente entre para el comercio del agua, aunque éstos no parecen el diseño de proyectos y la administración de obstruirlo cuando otras condiciones son favorables. aguas, de manera que las mejoras en Deben crearse derechos al agua transferibles para rehabilitación y mantenimiento resulten inducir a los usuarios a utilizar el agua de manera directamente en un mejoramiento del servicio. eficiente. Además ha pedido diseños que no sólo El Banco Mundial emprendió recientemente un ofrezcan un servicio mejorado, sino que sean estudio de 64 proyectos de irrigación y drenaje en más fáciles de manejar. ejecución en 28 países (Banco Mundial 1996). El Unos pocos proyectos de irrigación han estudio destaca los temas y problemas principales mostrado un rendimiento ejemplar, principalmente relacionados con la cartera de la irrigación y en razón de un fuerte compromiso por parte del sugiere cómo mejorar su calidad. El informe del gobierno, participación de los usuarios en la Banco identifica diversos problemas clave en su administración de las estructuras y, en muchos cartera de irrigación: casos, reforma institucional y compromiso de parte * Optimismo excesivo en cuanto al compromiso de la autoridad responsable de la irrigación para del gobierno anfitrión durante la preparación y con la ejecución del proyecto. Por ejemplo, la evaluación del proyecto. modernización de la Oficina de Níger, uno de los * Error de cálculo en la etapa de la evaluación inicial más antiguos y grandes planes para el África al sur en cuanto a qué puede lograrse en términos de del Sahara, resultó en la triplicación de los eficiencias hidráulicas e intensidades de cultivo, lo rendimientos medios de los arrozales a Ujjayant Chakravorty 283 aproximadamente 5 toneladas por hectárea, lo cual las estructuras fisicas e institucionales, antes de que es un buen resultado en comparación con puedan ponerse en práctica sensatas políticas rendimientos obtenidos con la revolución verde en económicas y administrativas. La participación de Asia. De manera similar, la Comisión Nacional de los usuarios en la operación y el mantenimiento es Aguas de México completó con éxito 2 proyectos que ahora un componente básico de cualquier proyecto, implican la descentralización de sus actividades de pero todavía están tratando de entenderse los operación y mantenimiento en los distritos de factores esenciales para formar asociaciones irrigación, mediante la promoción de asociaciones de eficaces de usuarios del agua. El entorno cultural e usuarios del agua. Esto resultó en un aumento en el histórico también desempeña un papel clave para componente de recuperación de costos del que pueda determinarse la participación de los presupuesto de operación y mantenimiento, de un beneficiarios. 18% a aproximadamente un 80% en todo el país. En Otro elemento de juicio relevante, adquirido Colombia, las reformas legales han dado a las gracias a los proyectos de irrigación, es la asociaciones de usuarios del agua un papel clave en el conciencia del valor de adoptar un enfoque integral manejo de los distritos de irrigación, y exigieron la en la rehabilitación de proyectos. Por ejemplo, si se recuperación completa de costos de operación y pretende mejorar el drenaje en un proyecto de mantenimiento y la recuperación parcial de los costos irrigación en particular, es necesario tomar en de inversión. Como resultado de los cambios creados consideración las instituciones ya existentes por la nueva ley, se cumplió con las metas de encargadas de los asuntos hidrológicos, los precios recuperación en operación y mantenimiento en 3 de prevalecientes del agua, el asunto de la asignación los 4 distritos financiados por el proyecto de de aguas freáticas y superficiales y la adopción de irrigación. tecnologías por parte de los agricultores. A largo plazo, el simple hecho de crear mejores estructuras Comentarios finales de drenaje podría no funcionar. Lo mismo es válido para la agricultura de secano. Por consiguiente, Varias lecciones emergen de este ejercicio. En tiene mayores probabilidades de éxito un enfoque todos los sentidos, la tarea de mejorar el manejo de que considere la cuenca en general, los impactos de la irrigación se ha hecho mucho más compleja. las políticas de manejo tanto en los beneficiarios Esto se debe en parte a que, conforme han crecido del curso superior como en los del curso inferior, las poblaciones, ha aumentado la demanda de agua que unas políticas que no tengan en cuenta los para usos urbanos y para una mejor calidad vínculos existentes entre sectores o grupos de ambiental. El bajo producto marginal del agua en la beneficiarios. agricultura, y el valor relativamente alto del agua Este nuevo pensamiento integral se refleja en para usos urbanos y ambientales, hacen probable el actual énfasis que se pone en el manejo de "toda que se extraiga más y más agua de la agricultura en la cuenca"' promovido por agencias como el el futuro. De nuevo, esto implica que habrá menos Instituto Internacional de Ordenación del Riego agua para satisfacer las necesidades agrícolas de (Seckler 1996). Sostienen que la eficiencia del agua una población en crecimiento. Tal situación está no debe ser medida con respecto de un proyecto, comenzando a inducir un cambio estructural en la sino en toda una cuenca, de manera que comprenda naturaleza de la agricultura irrigada. A pesar de la la reutilización del agua drenada proveniente de la presencia de intereses que procuran beneficios filtración y la percolación. Esto indica que políticas económicos del agua, regímenes de derechos de como las de adopción de un sistema de rociado en propiedad restringidos, y una creencia general de un proyecto de irrigación podrían mejorar la que el agua, como el aire, no debe comprarse ni eficiencia del uso del agua en ese proyecto, pero venderse, ya están empezando a operarse cambios también reducir la disponibilidad de agua en todos fundamentales. los demás sitios de la cuenca. De manera similar, la Muchos gobiernos, formuladores de políticas y contaminación del agua por sal y agentes químicos grupos ambientales, como en California, están mediante la aplicación de insumos podría afectar de comenzando a percatarse de que un sistema más manera adversa la agricultura aguas abajo del eficiente de irrigación significa más agua para todos. proyecto. Estos temas pueden manejarse sólo si la Esto ha dado lugar a cambios en la forma de asignar cuenca se adopta como unidad relevante del los derechos al agua y, en muchos casos, se han análisis y se internalizan las extemalidades eliminado restricciones al comercio del agua. En los relevantes. Todo esto resulta más complicado si la países en desarrollo los gobiernos están comenzando a cuenca trasciende fronteras políticas, como en el motivarse y a disponerse a emprender reformas caso del Distrito de Irrigación Imperial (IID, por sus institucionales de grandes proporciones, como siglas en inglés) en California. En un estudio requisito para iniciar nuevos proyectos de irrigación realizado por el Departamento de Recursos financiados multilateralmente. Hídricos de California, se calculó que el IID podía Sin embargo, quedan algunos grandes ahorrar casi 14.000 metros cúbicos de agua por impedimentos. En muchos países deben mejorarse acre (0,405 ha) poniendo revestimiento a los 284 Impactos económicos y ambientales de los sistemas de irrigación y drenaje en los países en desarrollo canales y adoptando otras medidas que podrían Policy". Documento presentado en el taller usarse para aumentar las reservas hídricas sobre el manejo sostenible del agua en la municipales. Sin embargo, México dice tener agricultura: asuntos y políticas, organización de también derecho a este "ahorro", con el argumento cooperación y desarrollo económicos, Atenas, de que sus acuíferos reciben una recarga por la noviembre, Departamento de Desarrollo Rural, filtración de los canales del IID (Cummings y Banco Mundial, Washington, D.C. Nercissiantz 1992). Multicopiado. FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Referencias Agricultura y la Alimentación). 1982. Rainfed Farming Systems in Asia and the Pacific: El término "multicopiado" describe las obras que Cropping Patterns in Agro-Ecological Zones of han sido reproducidas de manera informal y que Southeast Asia. Bangkok. por lo general no están disponibles en bibliotecas. Fondo de Población de las Naciones Unidas. 1993. Banco Mundial. 1996. "Portfolio Improvement Situación de la población mundial. Nueva York. Program: Irrigation Subsector". Departamento IIOR (Instituto Internacional de Ordenación del de Agricultura y Recursos Naturales, Riego). 1992. "Improving the Performance of Washington, D.C. Multicopiado. Irrigated Agriculture: IIMI's Strategy for the Bhatia, Ramesh, Rita Cestti y James Winpenny. 1990s". Colombo. Multicopiado. 1995. Water Conservation and Reallocation: Jones, W. 1. 1994. "A Review of World Bank Best-Practice Cases in Proving Economic Irrigation Experience". En Guy Le Moigne, K. Efflciency and Environmental Quality. Estudio William Easter, Walter J. 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Colombo: Instituto Internacional de Ordenación Amsterdam: North-Holland. del Riego. 21 La ganadería y el ambiente: asuntos defondo y opciones Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn La ganadería interactúa con el ambiente en muchas Asimismo, la ganadería interactúa directa e formas. En la primera sección, este capítulo presenta indirectamente con la biodiversidad, y aunque a menudo el contexto general y aborda los asuntos de fondo. En se compromete la biodiversidad, también hay ejemplos de la segunda, sugiere intervenciones políticas y beneficio mutuo. proyectos que pueden atender esos asuntos, incluso las concesiones entre productividad y ambiente. La dinámica de los sistemas de producción ganadera El contexto y los asuntos de fondo En gran parte, la ganadería interactúa con el ambiente en los dominios de un sistema de producción. Los La ganadería puede dañar los recursos naturales sistemas de producción son reacciones evolutivas a la mundiales de diversas formas, pero también hay presión demográfica, a la dotación de recursos y a las muchos ejemplos de equilibrio ambiental y aportaciones oportunidades de mercado. Sére y Steinfeld (1996) positivas. Las especies ganaderas interactúan en escala distinguen 3 sistemas de producción principales: el global con la tierra, el agua, el aire y la biodiversidad pastoreo, la agricultura mixta y los sistemas industriales. vegetal y animal. Aproximadamente 34 millones de Los sistemas de pastoreo se practican kilómetros cuadrados, o 26% de la superficie terrestre, principalmente en pastizales autóctonos que no están se usan para el pastoreo. Además, 3 millones de integrados con cultivos, o que lo están sólo de kilómetros cuadrados, 21% de la tierra labrantía del manera limitada. A menudo estos sistemas no mundo, se usan en la producción de cereales para la implican el uso de insumos importados y alimentación del ganado. La ganadería produce 13.000 generalmente tienen una producción calórica baja por millones de toneladas de desechos por año. Gran parte hectárea (Jahnke 1982). En sistemas de pastoreo en se recicla, pero en sitios con gran concentración de zonas' áridas, el potencial para aumentar la animales los desechos constituyen un serio peligro productividad es extremadamente limitado y la mejor ambíental. La ganadería y sus desechos generan forma de manejar los recursos ganaderos es emisiones de gases que tienen un importante impacto permitiendo la variabilidad o "el desequilibrio" local y mundial en el ambiente. El pastoreo puede (Behnke, Scoones y Kerven 1993) y adaptando la afectar el equilibrio del agua en ciertas zonas. Se presión animal continuamente a la precipitación y a necesita agua para producir forraje y alimentos la disponibilidad de alimento, que son altamente concentrados, para dar de beber a los animales, y para variables. La cantidad de animales fluctúa en lavar los desechos y productos químicos residuales. reacción a condiciones desfavorables de "escasez" o 286 Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 287 de sequía y a condiciones favorables de consiguientes riesgos para la salud de las personas. "abundancia". En los casos en que la infraestructura, Debido a la contaminación del agua y a los peligros el desarrollo hidrológico, o la invasión por cultivos para la salud, la mayor parte de estos sistemas se interfieren con los recursos y los patrones de traslada a sitios fuera de los límites de las ciudades movimiento, con frecuencia se ven perturbados tan pronto como lo permite la infraestructura. La sistemas que son ecológicamente sanos dándose un decisión tomada por Singapur de abandonar la pastoreo excesivo y la degradación de la tierra, con lo producción ganadera en su totalidad es un caso que la supervivencia de las comunidades pastoriles se relacionado con esta situación. ve invariablemente amenazada. En zonas semiáridas Las oportunidades que surgen de una fuerte hay alguna posibilidad de intensificar e iniciar la demanda de mercado de carne y leche están en transición hacia sistemas agrícolas mixtos, porque conflicto con el limitado potencial que existe de estas zonas tienen algún potencial para el expandir la base convencional de recursos de la que establecimiento de cultivos. Partes de Asia ha dependido tradicionalmente la ganadería: la tierra meridional se han desarrollado siguiendo este de pastoreo y los recursos alimenticios con poco uso camino, como lo hace la franja de sudano en África. alternativo o sin uso alternativo. En todo el mundo, el Algunas de las zonas húmedas y subhúmedas se han sector ganadero recurre cada vez más a insumos eliminado del desarrollo ganadero debido a externos, especialmente alimentos de alta calidad, problemas de enfermedad (la enfermedad africana del pero también a razas más productivas, mejor salud sueño que se transmite por la mosca tsetsé en África) animal y aportaciones generales del manejo de o de accesibilidad. Con una mayor afluencia de animales. Los sistemas de pastoreo ofrecen sólo un población y mejores métodos de control de potencial limitado para la intensificación y la enfermedades, la amenaza de la enfermedad del producción ganadera se está haciendo cada vez más sueño se hará manejable y éstos, así como otros dependiente de los cultivos. De manera que la sistemas de pastoreo (por ejemplo, en las sabanas importancia de los forrajes con fibra está subhúmedas de Brasil) tienen excelente potencial de disminuyendo a expensas de los cereales y de los desarrollo como sistemas agrícolas mixtos. subproductos agroindustriales. Hay un cambio Históricamente, la integración de actividades importante de especies hacia los animales ganaderas con actividades de cultivo para crear sistemas monogástricos, principalmente las aves y los cerdos. agrícolas mixtos representa el camino principal hacia la La carne de rumiantes respondió por el 54% de la intensificación. En la medida en que los subproductos producción total de carne en los países en desarrollo (residuos de cultivos, estiércol) de una empresa sirven en 1970, se redujo al 38% en 1990, y se proyecta que como insumos de otra, este sistema es, en principio, disminuirá aun más, al 29%, para el año 2010 benévolo para el ambiente. En muchos sitios del mundo (Alexandratos 1995). Este cambio en especies refleja se han desarrollado explotaciones en minifundio de ciclo el uso de alimentos concentrados por parte de cerrado, las cuales continúan siendo una característica animales monogástricos y las mejores tasas de predominante de estos lugares. conversión de estas especies. Cuando la escasez de tierra comienza a ejercer La producción ganadera se está separando de su base presión en los sistemas agrícolas, los agricultores terrestre, se ha urbanizado y ha comenzado a asumir reaccionan especializándose en la producción de características de producción industrial. En años recientes, cultivos, procediendo a intensificar la interacción la producción ganadera industrial mundial aumentó al entre cultivos y ganadería (Christiaensen, Tollens y doble (4,3%) de la tasa de producción de los sistemas de Ezedinma 1995) o abandonando la producción que agricultura mixta (2,2%) y más que sextuplicó la tasa do depende de la tierra y trasladándose a la producción los sistemas de pastoreo (0,7%; Sére y Steinfeld 1996) lo ganadera industrial que tiene una fuerte demanda de que es más, esta tendencia continúa acelerándose. Erl mercado. términos agroecológicos, la producción ganadera Los sistemas de producción industrial están aumenta más rapidamente en zonas húmedas y separados de la tierra inmediata en términos del subhúmedas que en las zonas tropicales áridas o en las abastecimiento de alimento y la eliminación de tierras altas, esencialmente por seguir patrones de desechos. Cuando aumenta con rapidez la demanda crecimiento demográfico humano. de productos animales, los sistemas que dependen de la tierra no responden y se dan concentraciones de El pastoreo y el pastoreo excesivo animales que están en desequilibrio con la capacidad de la tierra de absorber los desechos y proporcionar Aproximadamente 34 millones de kilómetros alimento. Las altas concentraciones de animales cuadrados, el 26% de la superficie terrestre se usa próximas a aglomeraciones humanas conllevan para el ganado de pastoreo. Los animales de pastoreo enornes problemas de contaminación, con los pueden mejorar la cubierta del suelo dispersando 288 La ganadería y el ambiente: asuntos de fondo y opciones semillas con sus pezuñas y por medio de su estiércol, (PNUMA; véase a Oldeman, Hakkeling y Sombroek al tiempo que controlan el crecimiento de arbustos, 1990) estima que desde 1945 aproximadamente 680 resquebrajan capas duras de suelo y eliminan millones de hectáreas de tierras de pastoreo en el biomasa que, de otro modo, podría servir de mundo (el 20%) muestran una degradación combustible para alimentar incendios descontrolados. significativa del suelo. Estos impactos estimulan el retoño de los pastos, Sin embargo, si se toman como características mejoran la germinación y, de esta forma, mejoran la principales de degradación la irreversibilidad y la tierra y la vegetación. Sin embargo, el pastoreo en disminución en la productividad (Nelson 1990) la exceso causa compactación y erosión del suelo, verdadera situación de las praderas y tierras de reduce su fertilidad y su contenido de materia pastoreo del mundo es mejor que la que generalmente orgánica, y ocasiona la infiltración y el se registra. Por ejemplo, en las imágenes del Sahel almacenamiento de agua. El pastoreo excesivo en transmitidas por satélite (Tucker, Dregne y Newcomb ambientes de ladera puede acelerar la erosión. 1991) aparece vegetación en los mismos límites Los pastizales áridos han estado generalmente septentrionales en los que aparecía antes de las relacionados con una degradación muy extendida. grandes sequías de los años 70 y 80. Esto indica la Dregne, Kassas y Rozanov (1992) y el Instituto de existencia de un patrón fluctuante o de un "Sahara Recursos Mundiales (1992) sostienen que, en su que se contrae y expande", en lugar de un desierto en mayor parte, las tierras de pastoreo del mundo están constante expansión. Esta resistencia está confirmada moderada o severamente desertificadas. El Programa por nuestro propio análisis que muestra que, en las de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente últimas 3 décadas, la producción animal por cabeza y por hectárea ha aumentado en vez de declinar (véase el Recuadro 21.1). Esto ha ocurrido a pesar de que la cantidad de animales ha aumentado Recuadro 21.1 Tendencias de la productividad en considerablemente y el área de las tierras de pastoreo el Sabel se ha reducido. A la luz de estas pruebas actualmente se considera En un análisis de la producción ganadera realizad que las tierras de pastoreo con una temporada de como parte de este estudio en 5 países del Sahel a 1 crecimiento de menos de 90 días tienen ecosistemas largo de 30 años, se muestra un aumento del 93% e dinámicos y sumamente resistentes, especialmente la producción de carne por hectárea y del 47% en 1 con el manejo tradicional de ajustes continuos a una came producida por cabeza. Al mismo tiempo, hub precipitación bastante variable, tanto en tiempo como un incremento del 22% en la población animal (d en espacio. La vegetación de tierra árida es 14,5 a 17,6 millones de Unidades Totales de Ganado). extremadamente resistente y, en su mayoría, los Este aumento en la productividad se da tant cambios observados son el resultado de sequías en el ganado mayor como en los rumiantes pequeños severas, por lo que es probable que sean temporales. Una parte puede obedecer al traslado gradual de 1 El "desequilibrio" continuo protege la tierra, población ganadera a zonas más húmedas y al mayo especialmente en zonas áridas con vegetación anual uso de residuos de los cultivos. La tendencia de larg porque la poca presión por pastoreo tras una sequía plazo apunta a incrementos sostenidos e facilita la recuperación y, aunque con cierto retardo productividad y a una base de recursos estable. de tiempo, la presión general por el pastoreo se ajusta según la cantidad de alimento disponible (los fundamentos teóricos para el manejo de tierras de pastoreo en esas condiciones han sido bien descritos 30 - recientemente por Behnke, Scoones y Kerven 1993 y 25 _ - Scoones 1994). Por lo tanto, la flexibilidad y la 20 - - - - movilidad son requisitos clave para lograr un uso 15 - - - - - sostenible de las tierras de pastoreo en estas zonas. 10 _____ ______ -_- - ---------- - - - - - En los casos en que la movilidad y la práctica 5 - - - - habitual se ven impedidas, a menudo se produce la 0 degradación. La nacionalización de pastizales áridos introducida por varios gobiernos en el período j 4§ .96 .& . 69» dp <9» 69ef E poscolonial en África y Asia, destruyó la compleja __ _gcarne/UTG __g ca_n/Ha, estructura de prácticas tradicionales al reemplazar un Kg carne/UTG + Kg carne/Ha 1 sistema ecológicamente bien equilibrado de uso - --L-- -' ___ -- comunal de la tierra por un sistema de acceso libre y a merced de quien fuese (véase el Recuadro 21.2). Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 289 Recuadro 21.2 Deterioro del recurso de propiedad Recuadro 21.3 Efectos positivos de la común en India intensificación: el caso de Machakos Un estudio de 75 poblados realizado en 7 estado La presión humana y la intensificación tambié bastante áridos en India (Jodha 1992) revela que ¡ pueden funcionar positivamente. English, Tiffen superficie cubierta por el recurso de propiedad comú Mortimore (1992) muestran que, en los últimos 6 se redujo en una proporción que va del 30% al 50 años, en el distrito semiárido de Machakos, en Kenya entre los años 50 y 1982, y que la cantidad de ganad la base de recursos naturales mejoró a pesar de u grande había disminuido en un 20% a favor de lo crecimiento demográfico del 500%, un aumento en 1 rumiantes pequeños. Se había desintegrado el manej superficie cultivada de la zona con mayor potencia comunal tradicional del recurso de propiedad común: del 35% en 1948 al 81% en 1992, y un ascenso en 1 • En 1950, setenta poblados contaban con regla población ganadera por finca de 5,4 unidades animale formales o informales para manejar el recurso d en 1940 a 16,2 en 1980. Un desarrollo dinámico de propiedad común; en 1982 sólo 8 poblado mercado hizo rentable la agricultura, y el empleo fuer mantenían tales reglas. de la finca generó suficiente capital para hace * En 1950, cincuenta y cinco poblados impusiero inversiones en la conservación de suelos y del agua tributos0 cmalenta yo informalespoblads man er e La hambruna que en los años 30 se vaticinó qu tributos formales o informales para mantener e asolaría el distrito de Machakos, nunca se produjo. recurso de propiedad común; en 1982, ninguno 1 ' hacía. * Entre 1950, sesenta y cinco poblados tenía obligaciones formales o informales para e vegetación. Estudios de largo plazo realizados en mantenimiento del recurso de propiedad común; e Senegal y Sudán (Thomas y Middelton 1994) no 1982, sólo 13 las tenían. encuentran que haya una expansión significativa de Conforme el manejo tradicional del recurso d las zonas de sacrificio de los ojos de agua propiedad común cambió hacia un sistema de libr individuales. De mayor importancia aun es que el acceso, los recursos de propiedad común s desarrollo de un abastecimiento de agua en zonas degradaron considerablemente, tal como lo muestra áridas puede perturbar ecosistemas completos la disminución del 75% en la cantidad de árboles qu cambiando la relación entre pastizales tradicionales formaban parte de este recurso y la reducción en I de estación lluviosa y seca, y convirtiendo un cantidad de días de pastoreo (Jodha 1992). pastoreo tradicional de estación seca en un pastoreo de todo el año. En las zonas semiáridas con una temporada de crecimiento de más de 90 días, la degradación de la Políticas destinadas a "sedentarizar" a los que vivían tierra ocasionada por el pastoreo es mucho más seria del pastoreo, fomentar el establecimiento de grandes que en los linderos del desierto. Datos obtenidos de fmcas y regular la carga de ganado, que eran los un corte transversal hecho en Malí muestran que la grandes principios del desarrollo de las tierras de degradación de la tierra en zonas con una pastoreo áridas en los años 60 y 70, redujeron la precipitación de 600 a 800 milímetros fue movilidad crítica y la flexibilidad en ese sistema. En considerablemente mayor que en zonas con una el Cercano Oriente y Asia Central, se están precipitación de 350 a 450 milímetros. En zonas con privatizando y fragmentando las explotaciones mayor precipitación, el porcentaje de suelo desnudo estatales, con lo que queda imposibilitada la aumentó del 0% al 10% en el período 1950-1990, movilidad de los pastizales. mientras que en zonas áridas no hubo cambios importantes (Mainguet y otros 1992). En partes de Instalación de ojos de agua. El desarrollo de ojos África del Norte y del Cercano Oriente (Sidahmed de agua para uso humano y del ganado a menudo 1996) se registró una situación similar, aunque no se abre las tierras áridas y contribuye a la degradación dispone de datos cuantitativos. de la tierra (véase el Recuadro 21.3). El movimiento del ganado en tomo de los ojos de agua da lugar a la La tierra. La degradación a la que se ha aludido formación de superficies desnudas y es típico que la está relacionada con el crecimiento demográfico. tierra degradada responda por una proporción del 5% Cultivos que invaden nuevas tierras, recolección de al 10% del área total. Normalmente la fertilidad del leña y pastoreo excesivo son factores suelo es muy alta, pero el impacto de las pezuñas, interrelacionados que causan degradación de la tierra incluyendo la compactación del suelo y el pastoreo en zonas semiáridas. La invasión por parte de intenso, impide que se den patrones normales de cultivos no sólo expone el suelo directamente a los 290 La ganadería y el ambíente: asuntos de fondo y opciones efectos erosivos de los vientos y la precipitación, sino resistente. En su mayoría, los cambios observados que también impide progresivamente el son el resultado de sequías, con lo que lo más desplazamiento de los animales, ya que elimina el probable es que sean temporales. Existe gran paso entre las zonas con pastizales de estación posibilidad de que la reducción de especies forestales lluviosa y aquellas con pastizales de estación seca. y perennes observada en décadas recientes en el Los subsidios a los combustibles y los fertilizantes, Sahel (Boudet y otros 1987) sea el resultado de especialmente en el Cercano Oriente y África del sequias. Dejar descansar una zona hace que vuelva a Norte, a menudo exacerban la conversión de sitios aparecer en ella la flora original (Hiemaux 1996) lo con mayor potencial pertenecientes a tierras que indica que la pérdida de estas especies no es marginales de cultivo en pastizales áridos. irreversible. De hecho, mediante un amplio estudio Probablemente los programas de emergencia por de datos sobre pastoreo y producción en 236 sitios de sequía, que distribuyen alimentos concentrados todo el mundo, incluyendo muchos en la zona árida, subsidiados, también contribuyan a la degradación de se demuestra que no hay diferencia en la producción las tierras de pastoreo, permitiendo que se mantenga de biomasa, la composición de especies, y el a demasiados animales en las tierras e impidiendo así desarrollo de raíces en reacción a un pastoreo de la regeneración ecológicamente normal de la largo plazo en el campo (Milchunas y Lauenrot vegetación de estas tierras tras la sequía. Estos 1993). El pastoreo puede incluso mejorar la subsidios a los alimentos se han convertido ya en un biodiversidad vegetal. fenómeno estructural (especialmente en África del Puede observarse una complementariedad entre la Norte y el Cercano Oriente) que conduce a un vida silvestre y la ganadería. Cada vez hay más crecimiento continuo de la población animal la cual pruebas de que en zonas de baja precipitación la ya no está restringida por la deficiente productividad combinación entre vida silvestre y ganadería puede de los pastizales en regiones de baja precipitación. producir una mayor biodiversidad e ingresos más altos para los pastizales y los ganaderos. Usualmente El agua. Los datos sobre los efectos del pastoreo las combinaciones de ganado con especies silvestres en la filtración de agua son propios de cada sitio en no requieren reducciones importantes en las particular. Sin embargo, se sabe que un pastoreo de proporciones del hato ganadero. Por ejemplo: una leve a moderado puede mejorar o mantener la reducción de sólo el 20% en el hato de reses crearía filtración, mientras que un pastoreo de mayores el "nicho" necesario para que prospere la mayor parte proporciones casi siempre la reduce. Se ha de las especies silvestres de animales (D. Westem, demostrado, mediante observaciones de largo plazo 1996, comunicación personal). Byrne, Staubo y realizadas en la meseta Edwards de Texas, que tanto Grootenhuis (1996) estiman un mayor traslape el pastoreo intensivo como la ausencia de pastoreo dietético y, por lo tanto, la necesidad de una mayor dan lugar a una menor filtración y a tasas mayores de reducción del hato ganadero, pero están de acuerdo erosión que el pastoreo moderado (Grazingland en que existe una complementariedad sustancial. Management Systems 1996). La contaminación del También hay un acuerdo bastante generalizado en agua con productos agroquímicos puede ser causada cuanto a que la explotación en la finca de especies por el control de las hierbas o de vectores de silvestres basada únicamente en la carne no es enfermedades del ganado, como las garrapatas financieramente viable. La carne de especies propias (portadoras de muchas enfermedades como la de la caza es atractiva ahora porque ocupa un nicho anaplasmosis y la fiebre de la costa oriental) y las en el mercado. Por lo tanto, se considera que la mejor moscas tsetsé (portadoras de la enfermedad africana estrategia es combinar las dos actividades, del sueño en humanos y animales). Tradicionalmente, compartiendo adecuadamente los beneficios de los las garrapatas se han controlado mediante bienes de propiedad común. inmersiones o rociado del ganado usando En zonas húmedas, la tala de bosques y la organoclorados. Varios proyectos patrocinados por limpieza de sabanas para crear pastizales hace que los donantes promovieron esta tecnología en los años 70 nutrientes del suelo se escurran rápidamente. Las y principios de los 80. La fauna ha sido perjudicada malezas desplazan los pastos y los pastizales tanto por una dosificación inapropiada, que ha dado artificiales sólo pueden sostenerse por un período lugar a una mayor resistencia de las garrapatas, como máximo de 10 años. Más del 50% de las zonas de por un drenaje inadecuado ya que muchas veces el pastizales en la región del Amazonas ha sido ya liquido de las inmersiones se desecha en aguas al abandonado en estado de degradación. La descubierto. regeneración natural de bosques es muy dificil, especialmente cuando las zonas son grandes. No Biodiversidad de plantas y animales. La obstante, con un buen manejo y utilizando tecnología vegetación de las zonas áridas es extremadamente moderna, el establecimiento de praderas y la Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 291 introducción de ganado puede ser la segunda mejor periodo 1990-1994, aunque esto debería verse en su opción para mantener la fertilidad del suelo. Por contexto: para 1990 sólo quedaban 19 millones de ejemplo, el Centro de Investigación en Agricultura hectáreas de bosques lluviosos. Tropical (CIAT 1994) desarrolló un sistema estable de manejo de la tierra usando pastos y la fijación Interacciones entre cultivos y ganadería: nitrógeno que también resultó atractivo para los intensificación e involución minifundistas. La integración de cultivos con ganadería sigue El ganado y la deforestación representando el camino principal hacia la intensificación de la producción alimentaria. La Los bosques tropicales lluviosos cubren agricultura mixta da a los productores una aproximadamente 720 millones de hectáreas y oportunidad de diversificar el riesgo de un único contienen cerca del 50% de la biodiversidad del cultivo o producción ganadera, usar la mano de obra mundo. Desde 1950, más de 200 millones de más eficientemente, tener una fuente de dinero en hectáreas de bosques tropicales lluviosos se han efectivo, y agregar valor al alimento de bajo valor o perdido como resultado del desarrollo de fincas que constituye un excedente. En grados diversos, los ganaderas, los cultivos y la explotación forestal. La sistemas agrícolas mixtos permiten que los desechos deforestación inducida por el establecimiento de de una empresa (subproductos de los cultivos, fincas ganaderas es una de las principales causas de estiércol) sean usados como insumos en otra (como la pérdida de algunas especies de plantas y animales alimentos o fertilizantes). La agricultura mixta es, en exclusivos de los bosques tropicales lluviosos de principio, beneficiosa para la calidad de la tierra América del Sur y América Central, las fuentes más porque ayuda a mantener la fertilidad del suelo. ricas de biodiversidad del mundo. Desde 1950, la Además, la rotación de diversos cultivos y superficie de Centroamérica dedicada al leguminosas reabastece el suelo de nutrientes y apacentamiento ha aumentado de 3,5 millones a 9,5 reduce la erosión (Thomas y Barton 1995). millones de hectáreas, y las poblaciones ganaderas se Agregar estiércol aumenta la capacidad de han más que duplicado, pasando de 4,2 millones a 9,6 retención de nutrientes que tiene el suelo (o la millones de cabezas (Kaimowitz 1995). En Asia y capacidad de intercambio de cationes), mejora su África la deforestación es producto, principalmente, condición fisica aumentando la capacidad de de la expansión de cultivos. retención de agua y mejora la estructura. Esta es una La especulación con tierras, los procedimientos de contribución de crucial importancia, puesto que en titulación y los incentivos financieros proporcionados muchos sistemas, es el único camino que queda a los por el gobierno han sido las principales causas de agricultores para mejorar el contenido de materia deforestación para el establecimiento de fincas orgánica del suelo. También es importante en (Kaimowitz 1995). La especulación con tierras se ha términos económicos. Aproximadamente 20 millones visto grandemente influida por la construcción de de toneladas, el 22%, de la fertilización total de caminos puesto que los precios de la tierra están nitrógeno de 94 millones de toneladas en la estrechamente correlacionados con la distancia a la agricultura mundial (FAO 1997) y 11 millones de que queda de un camino transitable en toda época del toneladas, el 38%, de la de fosfato son de origen año. En muchos países los procedimientos de animal, lo que representa aproximadamente otorgamiento de títulos de propiedad exigen aún que US$1.500 millones en fertilizantes comerciales. El la tierra se esté usando para fines agrícolas a fin de estiércol no sólo restablece la fertilidad, sino que que se otorgue un título. Estos procedimientos, ayuda a mantener o a crear un mejor clima para la naturalmente, estimulan la deforestación. Las microflora y la fauna del suelo. políticas de incentivos de fmes de los años 60 y 70, Sin embargo, la mezcla de cultivos con ganadería que ofrecian tasas de interés subsidiadas con no genera nuevos nutrientes (con la excepción de la condiciones de amortización blandas, así como los fijación de nitrógeno por plantas leguminosas), así subsidios a las exportaciones de came, jugaron un como tampoco reduce los excedentes de éstos. Pero; papel importante en la expansión de las explotaciones la ganadería, aun con bajos niveles de tecnología,i ganaderas. Estas políticas se han ido eliminando, lo permite (a) la asignación espacial y temporal del que ha reducido las inversiones en grandes fincas por nutrientes de zonas con bajos beneficios por concepto parte de propietarios ausentistas. Esto se refleja en de cultivos a aquellas con más altos beneficios, (b) la¡ una reducción del área deforestada. En aceleración de la rotación de nutrientes en el ciclo de' Centroamérica el bosque lluvioso desaparecía en los la producción y (c) la reducción de pérdidas de años 80 a un ritmo de 430.000 hectáreas por año. nutrientes en el ciclo, en comparación con la Esta reducción bajó a 320.000 hectáreas anuales en el producción agrícola sin ganadería. 292 La ganadería y el ambiente: asuntos de fondo y opciones Recuadro 21.4 La controversia entre el alimento para animales y el de consumo humano Una tercera parte de la cosecha mundial de granos va a Esto permite que grandes poblaciones de rumiantes dar al tracto digestivo de los animales, en donde la produzcan sin recibir alimentos de gran calidad. Segundo, conversión de proteína vegetal a proteína animal produce se debe tomar en cuenta la calidad de distintas proteínas. pérdidas entre el 60% y el 90%/o de la proteína comestible. Las proteínas de origen animal tenen una digestibilidad y Este hecho preocupa a grandes sectores del público. un valor nutritivo mucho mayores que la mayor parte de Entre los 996 millones de toneladas de concentrado las proteínas vegetales. utlizadas en 1994 (FAO 1996) la totalidad de cereales, Sin embargo, hasta cierto punto el problema de la raíces, tubérculos, legumninosas y algunos artículos para competencia entre el alimento para animales y el de alimento de origen animal (leche en polvo) puede consumo humano ha sido mal planteado. En vez de clasificarse como comestible. La materia prima para reparar en qué alimento potencial se dedica a los consumo animal proporciona a los animales 74 millones animales, deberíamos fijarnos en los requisitos en de toneladas de proteína. términos de recursos. Por ejemplo: un sistema lechero En contraste con esto, en el mismo año los animales sumamente intensivo podría depender de forraje de alfalfa produjeron 199 millones de toneladas de came, 532 producido con irnigación y un uso abundante de insumos toneladas de leche, y 45 millones de toneladas de huevos, extemos, incluyendo combustibles fósiles, fertilizantes y para un total de 53 millones de toneladas de proteína. plaguicidas. La alfalfa no es comestible, pero la terra y Haciendo caso omiso de las diferencias en valor otros recursos podrían usarse para producir alimentos. Al nutricional, el sector ganadero y de animales domésticos parecer, el debate de alimento para animales en en nivel mundial consume más proteínas comestibles de contraposición con alimento para humanos tene que ver las que produce. La razón insumo a produccíón es de 1,41 con el valor de los alimentos para humanos más allá de su y continúa aumentando porque la producción animal precio como productos comerciales: una dimensión depende cada vez más de los granos, y esta dependencia religiosa y cultural menos tangible. se ve sólo parcialmente contrarrestada por ganancias en la Un reciente estudio de la FAO (1996) muestra que el eficiencia de la conversión del alimento. Sin embargo, creciente uso de granos para alimento animal no ha tenido tales consideraciones sobre insumo y producción soslayan un efecto adverso en la provisión de cereales para dos importantes aspectos: primero, los rumiantes tienen la consumo humano. En tiempos de escasez de alimentos, capacidad de producir proteínas sin tener que como el período 1974-1975, se hacen ajustes en el uso de consumirlas, debido a la actividad de la flora en el numen. alimentos para animales prácticamente sin que se vea afectado el consumo de cereales como alimento para humanos. Recuadro 21.5 Reducción de las emisiones de metano de la fermentación digestiva por medio de la suplementación estratégica en países de Asia Meridional La urea y otros nutrientes suplementarios se mezclan con Para una digestión eficiente en el rumien, se melaza para hacerlos más apetecibles para los animales. requiere una dieta que contenga nutrientes esenciales Además, la melaza proporciona la energía necesaria para para los microorganismos fermentadores. La falta de consumar el mejor crecimiento microbiano que puede estos nutrientes reduce la productividad de los resultar de niveles mejorados de amoníaco. Estos bloques animales y aumenta las emisiones de metano por multinutricionales han sido usados en muchos países, unidad de producto. Para los animales que reciben incluyendo Bangladesh, India, Indonesia y Pakistán alimentos de baja calidad, la principal limitación para (Habib y otros 1991, Hendratno, Nolan y Leng 1991, una digestión eficiente es la baja concentración de Leng 1991 y Saadullah 1991). Los resultados típicos han amoníaco en el rumen. La administración de sido aumentos del 20% al 30% en la producción de leche, amoníaco puede, por lo tanto, mejorar mucho la del 80%/o al 200% en la tasa de crecimiento, y aumentos en eficiencia digestiva y el uso de la energía disponible la eficiencia reproductiva. Además, las emisiones de en el alimento. El amoniaco puede ser proporcionado metano por unidad de producto han disminuido hasta en por la urea, el estiércol de gallina, o la proteína un 409/o. Bowman, Croucher, y Picard (1992) estiman que soluble que se degrada en el rumen. La urea se la suplementación estratégica para animales lecheros descompone en el rumen formando amoníaco y la reduciría las emisiones de metano en un 25%, al tiempo adición de urea a la dieta es el método más efectivo que aumentarían la producción de leche en un 35%. de aumentar los niveles de amoníaco en el rumen. Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 293 poder de la tracción animal a aproximadamente el nutrientes y energía, lo cual a su vez produce la 28% de los pastizales del mundo, el equivalente al degradación de los recursos naturales y la pérdida de 52% del total de la tierra productiva en los países en inversiones. Hay pruebas cada vez más abundantes desarrollo. En Asia suroriental y oriental, la tracción de que las presiones ejercidas por la población animal está perdiendo importancia ante el rápido humana, la pobreza y la degradación de recursos, advenimiento de la mecanización. Por el contrario, agravadas por la falta de acceso a mercados y a muchas zonas de África están convirtiéndose en oportunidades de trabajo, son factores de causa y explotaciones de agricultura mixta y los animales efecto de la involución (montes del Himalaya, tierras desempeñan un papel clave en el labrado de la tierra altas de África, países andinos, Java). para expandir las zonas de cultivo y aumentar la Esta involución de lo que antiguamente era una producción. Como forma de energía renovable, la agricultura mixta bien integrada es otro "punto tracción animal reemplaza la energía de origen fósil y crítico" del ambiente ganadero. Aquí no es la el uso de otras fuentes de energia natural. interacción entre ganadería y recursos naturales lo Las políticas adoptadas en el pasado han limitado que crea un problema de degradación, sino el algunas veces el efecto sinérgico de cultivos y contexto socioeconómico lo que va disminuyendo la ganadería en situaciones de deficiencia nutricional. El interacción hasta que, finalmente, deja de existir. establecimiento de impuestos altos a la importación con el propósito de proteger la producción local de Producción de alimentos concentrados cereales empujó los cultivos hacia zonas marginales y perturbó el equilibrio entre cultivos y ganadería. El Los cereales son el principal componente de los otorgamiento de subsidios a los fertilizantes alimentos concentrados para el ganado: el 32% de la inorgánicos redujo los incentivos para mantener el producción de cereales del mundo es consumido por reciclaje de nutrientes utilizando el ganado. el ganado y esto se ha convertido en un asunto de En muchos lugares del mundo se han desarrollado debate (véase el Recuadro 21.5). Este cereal se explotaciones de subsistencia con una estrecha produce en aproximadamente el 21% del total de la interrelación entre los cultivos, la ganadería y la tierra dedicada al cultivo de cereales. Sumándolo familia, las cuales continúan siendo una característica todo: cereales, semillas oleaginosas, raíces y predominante. En vista de que la presión ejercida por tubérculos usados para alimentos del ganado, se la población humana está aumentando la necesidad obtiene un total en promedio de 750 millones de de intensificación lleva a la ganadería cada vez más a toneladas en el periodo 1990-1992. Otros 252 zonas de cultivo, integrándola a los ciclos de los millones de toneladas (aproximadamente el 24%) de nutrientes y de energía (véase el Recuadro 21.4). Casi todos los concentrados eran subproductos del en todo el mundo, el sistema de base familiar y de procesamiento (afrechos y pastas oleaginosas) para agricultura mixta diversificada ha caído ante la los cuales hay pocos usos alternativos (véase la presión de las nuevas tecnologías y fuerzas del Figura 21.1). mercado, o de la degradación de recursos y la Los promedios basados en datos de 1990-1992 pobreza; surgen entonces dos características indican que la producción total de cereales fue de principales. Una situación lleva a la especialización: 1.800 millones de toneladas; de éstas, se usaron 600 las fuerzas del mercado y las exigencias tecnológicas millones para alimento para ganado. El maíz es el fuerzan a los sistemas agrícolas mixtos a crecer en grano de mayor importancia en la composición de tamaño unitario y a especializarse. Con la este alimento, correspondiéndole 55% del total de, especialización hay menos oportunidades de integración granos usados para alimentación; le siguen la cebada de cultivos con ganadería en la fmica. Otra tendencia y el trigo. La soya es el oleaginoso más importante, significativa es lo que se ha descrito como "involución" porque provee más de la mitad del requerimiento de o desplome del sistema de agricultura mixta. estos alimentos de alto contenido proteico. Prácticamente en todas las zonas tropicales altas, las Para mediados de los ochenta, el alimento densidades relativamente altas de población humana han concentrado respondía por aproximadamente un! estado tradicionalmente sustentadas por sistemas más cuarto de todos los alimentos para ganado; y estal bien complejos de agricultura mixta. Las presiones proporción estaba aumentando al ritmo de, demográficas pueden reducir los tamaños de las aproximadamente 0,2% al año. Los concentrados: explotaciones, a tal punto que las presiones asociadas ya constituyen cerca del 40% de todos los alimentos en, no pueden compensarse mediante aumentos los países industrializados, y del 12% en el mundo en conmensurados en la productividad de la tierra, lo que desarrollo. ocasiona la desintegración del sistema. Ya no se puede Actualmente se registra muy poca expansión mantener en la finca a los animales, a menudo grandes global de las tierras de cultivo: el 0,1% anual, lo quq rumiantes. Esto resulta en un gran déficit de puede compararse con el crecimiento del 1,9% poir 294 La ganaderíay el ambiente: asuntos defondo y opciones año en la producción de cultivos (FAO 1996). Esto La concentración de compuestos orgánicos en las sugiere que es la intensificación, en vez de la aguas residuales causa una demanda de oxígeno, expansión de la superficie cultivada, lo que está usualmente expresada como demanda biológica de satisfaciendo gran parte del aumento en la demanda oxígeno (DBO). El agua residual contiene grasa, de productos de cultivo. aceite, proteínas, carbohidratos y otros compuestos Los cultivos difieren entre sí en términos de la biodegradables. La degradación de estas substancias cantidad de humedad del suelo y los recursos hídricos orgánicas requiere oxígeno. Además, el agua residual que absorben, sus demandas relativas de nutrientes normalmente contiene partículas orgánicas e del suelo, y su necesidad típica de aplicaciones de inorgánicas insolubles llamadas sólidos en plaguicidas. En general, los cultivos de cereales, suspensión. En la mayor parte de los países en particularmente el maíz, tienen el potencial de desarrollo, las aguas residuales de las curtiembres se ocasionar mayores perjuicios ambientales que otros envían a las cloacas, se descargan en aguas cultivos. Esto se debe a un uso muy intenso de superficiales del interior, o se vierten en la tierra fertilizantes y plaguicidas, una gran demanda de (Verheijen y otros 1996). Las altas concentraciones agua, y una cubierta vegetal deficiente del suelo de sal y de sulfuro de hidrógeno que están presentes durante las primeras etapas del desarrollo de las en las aguas residuales de las curtiembres afectan plantas. Por el contrario, los impactos potenciales enormemente la calidad del agua. Las materias en generalmente más bajos son los de los cultivos suspensión, como cal, pelo y trozos de piel, hacen leguminosos como la soya, entre otras. Los riesgos turbias las aguas superficiales y se asientan en el ambientales por la pérdida de nitrato y fosfato son los fondo afectando los peces. La curtiembre con cromo mayores en el caso del maíz y del trigo, mientras que es tóxica para los peces y otras formas de vida los riesgos de un agotamiento de nutrientes del suelo acuática. Cuando el agua mineral residual de la son mayores en el caso de la yuca y de la batata. curtiembre se desecha en la tierra, la productividad del suelo se ve afectada adversamente y una parte de Desechos del procesamiento la tierra puede volverse totalmente infértil. Debido a la filtración, las aguas freáticas también se ven Al igual que con los desechos de la producción adversamente afectadas. La descarga en las cloacas animal, el procesamiento de productos de origen de aguas residuales no tratadas, provenientes de las animal ocasiona daños ambientales cuando es curtiembres, da lugar a depósitos de carbonato concentrado y no regulado. Este es el caso en cálcico y obstruye los conductos. ambientes urbanos y periurbanos de las urbes, particularmente en los países en desarrollo. La Emisiones gaseosas del ganado y los desechos matanza requiere grandes cantidades de agua caliente y vapor para la esterilización y la limpieza. Por lo Tanto el ganado como sus desechos producen gases. tanto, el principal elemento contaminante es el agua Algunos, como el amoníaco, son locales, otros, como residual (Verheijen y otros 1996). el bióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el Figura 21.1 Producción total de alimento concentrado para animales, 1965-1992 (millones de toneladas) 1200 1000 800 600 400 200 65167 75177 85187 90192 O Raíces/tubérculos O Semillas oleaginosas/harinas E Afrechos Ccrc;1tcs Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 295 ozono (03) y el óxido nitroso (N20), afectan la gas (tuberías), de la minería del carbón y de los atmósfera del mundo ocasionando un calentamiento rellenos. La producción ganadera y el manejo del global o un cambio climático global. estiércol responden por aproximadamente el 16% de la producción anual total de 550 millones de El bióxido de carbono. Hay tres fuentes toneladas. El gas metano es producido principalmente principales de emisiones de bióxido de carbono como subproducto de la digestión del alimento por relacionadas con la ganadería. Primero: todos los rumiantes (Recuadro 21.5). En promedio, más o animales domésticos emiten bióxido de carbono menos el 6% de la energía del alimento se pierde en como parte de su función metabólica básica o forma de metano (Agencia para la Protección del respiración, y estas emisiones se estiman en 2.800 Medio Ambiente, 1995). Las emisiones de metano millones de toneladas métricas por año. Segundo, las son resultado directo de la capacidad que tienen los emisiones de bióxido de carbono se originan también rumiantes para digerir grandes cantidades de pastos en la quema de biomasa atribuida, en parte, a la tala fibrosos y otros alimentos que no pueden ser usados de árboles y a la quema de campos para crear para consumo humano. Los cerdos y las aves no pastizales y aumentar el crecimiento del pasto. pueden digerir estos alimentos fibrosos, lo cual Tercero, se libera bióxido de carbono con el consumo explica por qué las emisiones de estos animales son de combustibles fósiles para generar calor, fabricar relativamente bajas. Las emisiones de metano por máquinas y producir alimento animal. unidad de producto son las más altas cuando la El bióxido de carbono es el menos agresivo de los calidad del alimento y el nivel de producción son gases que generan el efecto de invernadero, pero se bajos; estas son las condiciones que prevalecen en los emite en grandes cantidades. Anualmente, los trópicos y subtrópicos áridos y húmedos. Esto ofrece incendios de sabanas y de zonas deforestadas envían la oportunidad de una situación de ganancia- aproximadamente 1.600 millones de toneladas a la ganancia, en la cual una alimentación mejorada atmósfera: entre 20% y 25% de la emisión genera una producción más eficiente y rentable y antropogénica total de CO2 de 7.100 millones de emisiones de metano más bajas. toneladas (Houghton, Callander y Verney 1995). Sin Del metano que emana de la producción animal el embargo, a diferencia de la emisión proveniente de 20% procede del estiércol almacenado en condiciones los combustibles fósiles, las mismas sabanas y anaeróbicas (Agencia para la Protección del Medio bosques capturan de nuevo parte de estas emisiones. Ambiente, 1995). En este caso se invierte el cuadro: altos De hecho, las sabanas tecnológicamente mejoradas niveles de emisión de metano provenientes del manejo acumulan 50 toneladas (aproximadamente la emisión del estiércol, así como de grandes unidades de anual de 15 automóviles) más de emisiones por producción, se asocian generalmente con altos niveles de hectárea que las sabanas tradicionales no mejoradas productividad e intensidad. (Fishery otros 1995). A pesar de que las poblaciones ganaderas están Dejando a un lado la respiración de los animales aumentando, las emisiones globales de metano de la domesticados, el ganado puede asociarse con una ganadería permanecen estáticas por dos razones. proporción aproximada del 15% al 20% de las emisiones Primero: los aumentos en productividad reducen los totales de bióxido de carbono. Cuando se considera la niveles de emisión por animal y por unidad de capacidad de secuestro del carbono que tienen los producto. Los progresos logrados en cuanto a pastizales naturales y mejorados, la aportación al aumento recursos alimentarios y desarrollo de la nutrición y la neto de concentraciones de bióxido de carbono en la reproducción son factores que contribuyen atmósfera posiblemente es mucho menor. Sin embargo, significativamente con esto. Segundo: la producción existen notables diferencias entre los sistemas. Es de monogástricos está creciendo a un ritmo mucho probable que los sistemas de pastoreo (con poco uso de más acelerado que la producción de rumiantes. combustibles fósiles y a menudo una considerable Aproximadamente el 80% del crecimiento total del capacidad de secuestro) tengan un balance positivo de sector animal se atribuye a cerdos y aves, que emiten carbono, mientras que es posible que este balance se cantidades comparativamente pequeñas de metano. vuelva negativo conforme aumentan la intensidad y las Sin embargo, es probable que cualquier reducción en intervenciones comerciales, como sucede en los sistemas la producción de metano resulte en una mayor emisión de industriales. otros gases, de forma notoria bióxido de carbono y óxido nitroso, porque en el proceso de la intensificación se El metano. El gas metano es mucho más agresivo requerirán combustibles fósiles y fertilizantes. (24 veces) que el bióxido de carbono en cuanto al cambio climático global. Resulta de la producción El óxido nitroso. Este es el más agresivo de los animal y del manejo del estiércol, del cultivo del gases causantes del efecto de invernadero (320 veces arroz, de la producción y distribución de petróleo y el del CO2). Se produce en el estiércol animal que 296 La ganadería y el ambiente: asuntos de fondo y opciones aporta 400.000 toneladas de nitrógeno por año, el 7% desarrollo. Más bien, podría ser necesario diseñar del total de las emisiones globales. Indirectamente, el medidas complementarias con puntos de ganado está asociado con las emisiones de N20 de concentración, específicos o localizados, para mitigar los pastizales y, por medio de sus requisitos de los efectos negativos o mejorar los efectos positivos alimento concentrado, con emisiones de la tierra de las políticas originales sobre el ambiente labrantía y el uso de nitrógeno y fertilizantes. (Munasinghe 1994). El reto está en diseñar políticas que correspondan con los objetivos sociales y ¿Qué debe hacerse? económicos perseguidos y que, al mismo tiempo, cumplan con la sostenibilidad ambiental. Deben diseñarse políticas para corregir los efectos ambientales de la producción ganadera que no se Las instituciones reflejen en los precios de los productos y los insumos. Estas políticas deberían abordar las causas Las instituciones deben desarrollar políticas y leyes de la degradación ambiental, debiendo ser flexibles, ambientales que asistan a las agencias ejecutoras a concretas para cada sitio determinado, y bien incorporar las preocupaciones ambientales en la dirigidas. Entre los instrumentos que pueden usarse planificación y los presupuestos del desarrollo para mejorar los impactos ambientales positivos y económico. También tiene que haber una capacidad mitigar los negativos están el establecimiento de institucional para velar por el cumplimiento de las precios, las regulaciones y el desarrollo institucional. regulaciones. Las instituciones son esenciales para El propósito colectivo de estos instrumentos es lograr el acceso a recursos de propiedad común, establecer mecanismos de retroalimentación que como las tierras de pastoreo y bosques, o para garanticen un uso del ganado consecuente con los garantizar la seguridad de la tenencia. objetivos sociales generales. Para la mayoría de los sistemas tradicionales de Dentro de un marco político propicio, puede pastoreo que están bajo presión debido a la variación emplearse una amplia gama de tecnologías en los derechos de propiedad, las instituciones deben disponibles, mientras que otras deben ser mejorarse descentralizando la toma de decisiones. En desarrolladas. Su objetivo no es simplemente todas las situaciones se requiere una potenciación local, disminuir el perjuicio al ambiente reduciendo la carga pero especialmente en los casos en que las instituciones contaminante, también deben pretender mejorar y gubernamentales son débiles. La necesidad de transferir salvar los recursos naturales mediante el uso del autoridad y responsabilidad por el manejo de recursos al ganado y convertir los desechos en productos útiles. nivel más bajo en el que puedan ejercerse efectivamente goza cada vez de mayor reconocimiento. A menudo, la Diseño de políticas consulta con la comunidad y su participación directa en la toma de decisiones permiten que pueda aprovecharse el El papel colectivo de todos los instrumentos políticos conocimiento local y que se asuma responsabilidad por la destinados a reducir el daño ambiental atribuido que identificación de problemas y la búsqueda de soluciones se atribuye al ganado es el de establecer mecanismos en el plano local. Las instituciones deben establecer una de retroalimentación que garanticen que el uso del administración de los recursos ambientales y regular el ganado es consecuente con los objetivos sociales acceso a ellos. En particular, esto se refiere a sistemas generales. extensivos en los que gran parte del perjuicio ambiental Hay pruebas abundantes de que políticas puede atribuirse a un vacío regulatorio dejado por las relacionadas con toda la economía, incluyendo las instituciones tradicionales. políticas fiscales y monetarias o los programas de Se está aceptando de manera generalizada el ajuste estructural, tienen un fuerte impacto en la base manejo de la vida silvestre por parte de la de los recursos naturales. Estas complicadas comunidad, como componente esencial del manejo interacciones no son bien entendidas y es dificil hacer sostenible de la vida silvestre y, en particular, las generalizaciones. Sin embargo, cuando hay fallas en interacciones entre ganadería y vida silvestre. Se han el mercado, o las distorsiones políticas y la pobreza logrado avances considerables en la descentralización ocasionan daños ambientales, por lo general se puede del manejo de la vida silvestre, especialmente en considerar que unas reformas políticas amplias que África oriental, y en compartir los beneficios de ésta promuevan la eficiencia o reduzcan la pobreza son con la población involucrada (Ottichilo 1996). Los beneficiosas para el ambiente. puntos clave implican mantener la fuerza y la El objetivo no es necesariamente modificar las cohesión de la estructura social tradicional, y lograr políticas amplias originales que tienen metas una distribución equitativa de los ingresos económicas o sociales convencionales; tal propuesta provenientes de la vida silvestre entre la población no sería realista, particularmente en los países en local. Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 297 Los instrumentos de los derechos de propiedad tienen el potencial de otorgar a los usuarios de los Recuadro 21.6 ¿Cuán racionales son quienes se recursos un interés tangible en las consecuencias dedican al pastoreo? ambientales de sus acciones (Young 1996). Los gobiernos y, de manera subsidiaria, las instituciones La percepción de que quienes se dedican al pastore tradicionales deben hacer cumplir los derechos de mantienen animales improductivos en sus hatos po propiedad. La falta de seguridad en la tenencia a prestigio más que por razones económicas sigu menudo ha sido identificada como causa principal de siendo generalizada. Esto, ante los ojos de muchos, e la degradación de la tierra. Por ejemplo, en la una de las principales causas de la sobrepoblación y 1 Amazonía brasileña la seguridad en la tenencia ha degradación de la tierra. Sin embargo, casi todos lo estado condicionada a la limpieza de tierras, con el estudios sobre sistemas pastoriles y agropastorile resultado de que áreas importantes de bosque lluvioso muestran que hay muy pocos animales improductivo han sido arrasadas sólo como medio para obtener en los hatos tradicionales (ILCA 1994). Los animale acceso a la riqueza. Los arreglos de tenencia de la se venden cuando alcanzan su peso óptimo d tierra son factores clave para facilitar las inversiones mercado. A veces se encuentran animale de largo plazo en el uso sostenible de recursos, tanto improductivos en "hatos de inversión" propiedad d para el pastoreo como para los sistemas mixtos. comerciantes o empleados públicos que, a falta d Las instituciones gubernamentales adquieren sistemas bancarios confiables y remunerativos en e importancia fundamental en el establecimiento de un África al sur del Sahara, invierten en animales. marco regulatorio, y en su cumplimiento, para la protección de zonas o el control de desechos, como en el caso de sistemas de producción industriales o de las ganadera y promoverá los sistemas que dependen de unidades de procesamiento de productos animales. la tierra. De igual manera, se pueden otorgar Fortalecer los mecanismos de control de la contaminación subsidios o exenciones tributarias en los casos en los y de velar por su cumplimiento en el mundo en que los recursos naturales se estén ahorrando o desarrollo será una tarea importante en el futuro. utilizando racionalmente, por ejemplo, utilizando El establecimiento de instituciones financieras puede energía renovable (metano) o protegiendo la ! aliviar la presión sobre el ambiente ahí donde se biodiversidad. En esencia, se recomienda establecer mantengan grandes cantidades de animales, los precios con base en el costo total de suministrar especialmente para efectos de inversión, como en el caso todos los bienes y servicios utilizados por los! de propietarios ausentistas en África e Iberoamérica productores ganaderos y por aquellos sectores que (véase el Recuadro 21.6). Las tasas de interés positivas compiten por los recursos y los mercados con el | sobre depósitos seguros constituyen una mejor opción sector ganadero. para la inversión, si el propósito primordial del Hay muchos ejemplos de politicas de incentivos mantenimiento de hatos no es la producción. que reducen las presiones que pesan sobre el J pastoreo. El cobro de una tarifa por el pastoreo en'¡ Políticas de incentivos zonas comunales es una práctica común. Las tarifas 1 pueden ser progresivas, cobrándose más por cabezal Las políticas de incentivos descansan en las fuerzas en el caso de los hatos de mayor tamaño (Narjissei del mercado. Cuanto más expuesto esté un sistema de 1996). La recuperación plena de los costos,: producción al mercado, más susceptible será a los especialmente por los servicios de agua y salud! cambios en los precios. En particular, la producción animal, es otro elemento clave de la buena práctical intensiva depende de insumos que contienen un pastoril. Con frecuencia el agua ha sido un bienj fuerte componente de recursos naturales, pocas veces gratuito que se provee públicamente. La recuperaciónI reflejado en su precio de mercado. Entre los ejemplos plena de costos reduciría la cantidad de grandes están el alimento concentrado, los combustibles agujeros que se perforan para extraer agua, con ld fósiles, los fertilizantes inorgánicos, los productos que se disminuiría la degradación local en torno 4 ganaderos, la tierra, la mecanización y los materiales estos puntos de abastecimiento hídrico. Para protege# genéticos. Deberían determinarse precios más altos la biodiversidad tanto en el ámbito local como en el mediante la abolición de los subsidios o, en algunas internacional, será necesario concebir sistema$ situaciones, la imposición de gravámenes. Esto, apropiados en los que puedan compartirse lo$ aunado al efecto cuantitativo de una reducción en el beneficios. En el caso de los sistemas intensivos; consumo, propiciará un uso más eficiente de los muchos países industrializados han fijado tarifas para recursos naturales, con las consiguientes ganancias la descarga de desechos y planes de cuotas para el económicas y ambientales. También favorecerá una estiércol comercializable (Brandjes y otros 1996). distribución espacial más pareja de la producción 298 La ganaderíay el ambiente: asuntos de fondoy opciones Regulaciones * Tecnologías que reducen el perjuicio al ambiente aliviando la presión directa sobre los recursos Pueden usarse regulaciones para promover un uso naturales, o bien reduciendo la carga de más sostenible de los recursos prescribiendo límites contaminantes mediante la modificación de las cuantitativos (de emisiones, la cantidad de animales, características químicas o fisicas de los o del uso de insumos), métodos técnicos y acceso a productos con los que se trabaja. los recursos. Otro instrumento regulatorio es la * Tecnologías que mejoran los recursos naturales zonificación, para promover una distribución espacial enriqueciéndolos o haciéndolos más productivos. más pareja de la producción animal. Para los sistemas * Tecnologías que ahorran los recursos naturales de pastoreo en las zonas húmedas y subhúmedas, el haciendo posible obtener más ingresos con el establecimiento de zonas protegidas para conservar la mismo recurso o los mismos ingresos con menos biodiversidad muchas veces es la única medida recursos apropiada. Para los sistemas de agricultura mixta * Tecnologías que convierten los desechos en intensiva y los sistemas industriales, el enfoque del productos mediante el cierre de círculos. control se centra en la regulación del manejo del Reducción del perjuicio al ambiente estiércol. Hacer cumplir las regulaciones con costos sociales razonables continúa siendo uno de los Un cuidadoso desarrollo de los recursos hídricos en principales desafios. las zonas de pastoreo áridas y semiáridas puede ayudar a evitar daños al ambiente. Las inversiones en Capacitación y extensión tecnología de mercados también pueden reducir la presión ambiental estimulando un mejor En muchos casos, la transferencia de conocimientos aprovechamiento. Además, actualmente se cuenta es la clave para mantener un equilibrio entre la con métodos nuevos y más benignos para controlar ganadería y el ambiente. En los sistemas de enfermedades. Hay vacunas para las enfermedades agricultura mixta y en los sistemas industriales se transmitidas por garrapatas que cierto número de dispone de gran cantidad de tecnologías para hacer subespecies diseminan, aunque no existe aún una frente a problemas ambientales. En el mundo en para la fiebre de la costa oriental. Existen ahora desarrollo, los servicios de extensión en ganadería se substancias nebulizables de larga duración contra las han concentrado tradicionalmente en los servicios de garrapatas, que pueden aplicarse individualmente a salud animal, a expensas de los aspectos relacionados los animales con efectos minimos sobre el ambiente. con la producción, y se han abandono casi por También se dispone de cierta cantidad de métodos de completo las consideraciones de tipo ambiental control ambientalmente benignos para el control de la asociadas a la producción ganadera. La introducción tsetsé, que utilizan concentraciones extremadamente de prácticas más benévolas para el ambiente a bajas de insecticidas fácilmente biodegradables. menudo exige cambios sociales e institucionales Los daños ambientales de los sistemas intensivos complejos, para los cuales los extensionistas de pueden reducirse significativamente concentrándose en primera línea no están bien equipados. Se necesita las emisiones provenientes del estiércol, por ejemplo, con premura tecnología alternativa para los sistemas mejorando las técnicas de recolección y almacenamiento. de pastoreo, aunque no se han identificado aún El principal punto de interés debería ser la reducción de la alternativas ecológica y socialmente viables a los pérdida de nitrógeno, que se encuentra en su mayoría en tradicionales sistemas pastoriles de las zonas áridas. forma de amoníaco en el estiércol. En su mayor parte, la A pesar de que la actual eficiencia de esos sistemas pérdida puede evitarse recolectando el estiércol y usando tradicionales hace que ésta sea una tarea instalaciones de almacenaje cubiertas. Cuando el estiércol monumental, la presión que ejerce la población en las se recolecta de pisos sólidos, las cantidades de amoníaco zonas también la hace imprescindible. emitidas son mínimas, y si se cubren los tanques de almacenamiento, pueden lograrse reducciones del 80% Tecnologías al 90%/O (Voorburg 1994). Además se puede reducir aun más el olor y las cargas de amoníaco utilizando El cambio tecnológico se produce en respuesta a los "biofiltros" o "biolavadoras" que absorben los olores cambios en la disponibilidad de insumos y en la y el amoníaco del aire contaminado. Esto se logra demanda. En las últimas décadas, el sector ganadero oxidando el amoníaco para convertirlo en NO2 y NO3. ha respondido principalmente aumentando la Hasta la mitad del amoniaco puede elininarse mediante eficiencia y emprendiendo los principales cambios sistemas de lavado por aire que son, sin embargo, estructurales anteriormente señalados. Cuatro costosos en términos de los requisitos de inversión y conjuntos de tecnologías, que en alguna medida se operación (Chiumenti, da Borso y Donanton 1994). traslapan entre si, pueden beneficiar al ambiente: Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 299 Las pérdidas de nutrientes durante y después de la Tecnologías de mejoramiento de recursos aplicación del estiércol en los suelos, pueden reducirse considerablemente inyectando o aplicando En muchos sistemas de pastoreo en zonas áridas, el estiércol en el subsuelo (Brandjes y otros 1996). La "pastoreo diferido", una práctica tradicional en determinación de mejores oportunidades de muchos países del Cercano Oriente, puede regenerar aplicación en reacción a los requerimientos de los la vegetación, mientras que en las zonas semiáridas cultivos evita más pérdidas y mejora el valor esto puede lograrse mediante la siembra en exceso de nutritivo del estiércol. Pueden agregarse inhibidores semillas o la siembra de forrajes adaptados. La de nitrificación al estiércol líquido para reducir la introducción de un patrón de pastoreo con múltiples lixiviación en el suelo cuando el terreno está mojado. especies propiciará con frecuencia un mejor uso de la En las curtiembres, las explotaciones lecheras y vegetación, y puede tener efectos positivos en la las casas de deguello, los sistemas anaeróbicos biodiversidad de plantas y animales. Tales pueden purificar las aguas residuales y reducir a la tecnologías podrían ser parte de unos enfoques de mitad la demanda biológica de oxígeno, mientras que "manejo" general, que deberían reconocer otros sistemas anaeróbicos más sofisticados alcanzan explícitamente la eficiencia de los actuales sistemas un 90% de purificación de la DBO (Verheijen y otros móviles y de su condición de no equilibrio. Para los 1996). Lo primero que hace el tratamiento de las trópicos húmedos, se han desarrollado pastos aguas residuales es separar los sólidos del líquido y perennes y leguminosas que mantienen la fertilidad luego sigue el tratamiento biológico en condiciones del suelo mejor que cualquier otro cultivo. La anaeróbicas (lagunas). A continuación se eliminan biodiversidad también podría mejorarse mediante un nutrientes como el fósforo mediante procesos manejo cuidadoso de las interacciones entre vida químicos o fisicos como la adsorción, el "franjeado" silvestre y ganadería en sistemas pastoriles, así como o la coagulación. El mismo proceso elimina la DBO previniendo la invasión de malezas. restante, así como los patógenos. El ganado, principalmente por medio de su función como insumo en un sistema mixto de cultivos y ganadería, mejora el recurso natural Recuadro 21.7 Alternativas a la alimentación principal: la tierra. El estiércol y la tracción animal hacen la tierra más productiva de lo que sería en animal con cereales ausencia de estos elementos. De tal manera, todas las tecnologías que reducen las pérdidas de nutrientes del Los países de los trópicos húmedos y subhúmedo etéclyprecoa aeiini es piain tienen un déficit de cereales. Por lo tanto, estiércol y perfeccionan la eficiencia de su aplicación, producción ganadera, particularmente la d mejoran la productividad de la tierra. Por ejemplo, la animaclesmonoganaderic, rtienequehacer frente la lo estabulación duplica la disponibilidad efectiva de altos precios de los alimentos concentrados. Esto h nitrógeno y fósforo. Los arbustos y plantas forrajeros estimulado el desarrollo de sistemas de alimentació reducen la erosión y mejoran la fertilidad del suelo. basados en la caroa de azúcar e m entació En Indonesia se introdujeron con éxito sistemas tropicales (Colombia, Cuba, Vietnam, Filipinas agroforestales forres estratos que conscstían en véase Preston y Leng 1994). La caña de azúcar e pasto, arbustos forrajeros y plantas de cultivo como la palma de aceite y la palma de coco o la nuez de India. unidad de tiempo y superficie. El zumo pued El aumento de la productividad de la tierra por medio usarse para alimentar monogástricos, mientras qu de la interacción entre cultivos y ganadería protege a las puntas se utilizan para alimentar rumiantes. Po otras tierras del riesgo de que lleguen a ser tratarse de un cultivo perenne, la producción d cultivadas. caña de azúcar tiene bajas tasas de erosión y pued Tecnologías de ahorro de recursos desarrollarse con pocos insumos externos. En e pasado, la asociación entre producción azucarera El sector de la ganadería continúa desarrollando producción ganadera ha sido problemática, porqu tector de auganala concia desollo tradicionalmente la caña de azúcar se producía e tecnologías que aumentan la eficlencia del uso de los grandes plantaciones geográficamente separadas d recursos naturales. En particular, estas tecnologías la producción ganadera. En los trópicos húmedos apuntan a la conversión del alimento, porque avances recientes en el uso diversificado de la cañ típicamente este responde por un 60% a 70% de los costos de producción. Una mejor conversión alimentaria de azúcar pueden conducir a sistemas intensivos d ahorra la tierra al tiempo que reduce la carga de producción monogástrica más ligados a poblados. desechos de los animales (véase el Recuadro 21.7). 300 La ganadería y el ambiente: asuntos de fondo y opciones Existe toda una gama de tecnologías que mejoran Recuadro 21.8 El biogás en China la conversión alimentaria. Se utilizan principalmente en los sistemas industriales de países industrializados, En la China funcionan más de 5,3 millones de pero también se está comenzando a hacer uso de ellas sistemas rurales de biogás, que producen 1,25 en los países en desarrollo. Las siguientes son las más millones de metros cúbicos al año. El biogás se usa importantes: para calefacción residencial, cocina, crianza de aves, * Introducir una alimentación en múltiples fases, en tostado del té y almacenamiento de granos y frutas. El donde la composición del alimento está mejor flujo residual se utiliza como fertilizante, para la ajustada a las necesidades de las distintas clases pisicultura y para la alimentación de cerdos, lo que de animal, lo cual significa que se producen muestra buenos resultados en sistemas de producción menos desechos, apareciendo menos nitrógeno y semiintensiva (Henglian 1995). fosfatos en éstos y en el ambiente. * Aumento de la exactitud al determinar las necesidades de nitrógeno y fosfato, seguido de un mayor equilibrio en los alimentos con estos Tecnologías para el manejo de desechos nutrientes esenciales. En este sentido, se ha logrado mayor equilibrio de aminoácidos Históricamente, la razón por la cual las personas esenciales, los pilares de las proteínas del mantenían ganado era el uso que hacía éste de alimento, en las raciones de cerdos y aves. Por recursos para los cuales no había un uso alternativo. ejemplo, la combinación de un alimento más Esto explica por qué la eficiencia por animal no era, equilibrado, una mejor digestibilidad, y la como sigue siendo el caso en muchos sistemas con inclusión de aminoácidos sintéticos reduce una baja utilización de insumos, una preocupación substancialmente el contenido proteínico del principal. alimento, con lo que se reduce la excreción de Aunque esté asociada con los desechos de la nitrógeno y fósforo entre un 20% y un 40% (van ganadería, la conversión de desechos orgánicos en derZijpp 1991). productos ganaderos reduce los peligros ambientales * Mejorar la digestibilidad agregando una enzima relacionados con los desechos de cultivos y (llamada fitasa) que cataliza la digestión de agroindustriales. También ocurre que la ganaderia va fosfatos en el alimento y reduce la carga de consumiendo más y más desechos alimentarios, desechos en el ambiente. conforme la aglomeración urbana y el cambio de * Promoción de sistemas de alimentación que hábitos en materia de alimentación van ofreciendo reducen la ingesta, deteniendo la alimentación más oportunidades para la recolección de desechos estilo bufé a voluntad, que fue popular en los alimentarios de las unidades de servicio de alimentos afños 80. preparados, los cuales se reciclan para convertirlos en * Suplementación estratégica en sistemas de alimento animal. Grandes cantidades de paja, que de agricultura mixta de baja intensidad para clases otra manera se quemarían en los campos o se dejarían determinadas de animales como vacas en descomponer lentamente con un escaso beneficio lactancia o animales en crecimiento. nutritivo para los cultivos, pueden convertirse en * Mejorar la eficiencia en la conversión alimentaria alimento de calidad, por ejemplo, mediante un con un potencial genético mejorado, mejor salud, tratamiento con urea (Li-Biagen, 1996, comunicación mejores condiciones ambientales y mejor personal). manejo. También pueden cerrarse los ciclos de la materia utilizando los desechos de la ganadería como para el sector ganadero en general, cambiando a alimento, energía o fertílizante. El reciclaje del animales monogástricos, especialmente aves y estiércol, dándolo como alimento a animales, el peces. Es probable que esta tendencia continúe ganado y los peces (Muller 1980) se practica sólo en para llegar a ser particularmente fuerte en los escala limitada. La reticencia a usar estiércol como parses en desarrolloe alimento surge principalmente del temor a correr Se preserva mejor la biodiversidad intensificando riesgos en materia de salud, pero también se debe al la producción ganadera al tiempo que se intensifica la poco valor nutritivo que tiene, con la excepción del producción de cultivos Ambas reducirán la cantidad estiércol de aves. Este último se incorpora en las produción d cultvos. mbas educián ladietas de sistemas intensivos, particularmente como requerida de tierra para volúmenes determinados de aimento psrnas intens.vE paica,s iente, producto final, aliviarán la presión que se ejerce en . ' l los .ábitat y labiodiversida, ylimitaránelusse da el estiércol como alimento a peces y cerdos recursos de la tierra y el agua. (China). La baja calidad del estiércol como alimento y los altos costos del procesamiento limitan su Henning Steinfeld, Cornelis de Haan y Harvey Blackburn 301 competitividad en comparación con los alimentos zona agrícola más que en una finca mixta. Este comerciales tradicionales. Sánchez (1995) ofrece un método de integración permite que las empresas vistazo general reciente de las posibilidades. individuales funcionen separadamente, al tiempo que También hay tecnología para usar el contenido vinculan el flujo de energía y de materiales orgánicos energético del estiércol. Plantas de biogás de todos y minerales por medio de mercados y regulaciones. los tamaños y grados de sofisticación no sólo Esto hace posible la más alta eficiencia en el plano recuperan la energía que contiene el estiércol, sino empresarial, a la vez que garantiza el máximo en que además eliminan la mayor parte de los problemas términos de beneficios sociales. Para organizar la para la salud animal y humana relacionados con la producción de cultivos y la ganadería de esta manera contaminación de los desechos por microorganismos se necesita un marco político. (véase el Recuadro 21.8). Otros métodos para controlar la carga de desechos son la purificación y el Estrategias para sistemas de producción ganadera secado del estiércol. Existen enfoques prometedores para reducir las Poner el ambiente en el foco de atención no significa emisiones de las lagunas de estiércol mediante los que sólo cuentan los objetivos ambientales. Por el cuales se recupera el metano y se utiliza como energía. contrario, pueden abordarse las metas ambientales En las grandes operaciones de animales en efectivamente cuando se cumple con objetivos estabulamiento se logra que tales técnicas sean económicos sanos. rentables. El metano así obtenido puede ser empleado Los sistemas de pastoreo continuarán siendo una como energía en la fmca para la generación de fuente de productos animales elaborados de manera electricidad, pudiendo utilizarse los flujos residuales extensiva. Hasta cierto punto estos sistemas pueden como alimento para animales, complemento para la intensificar la producción incorporando nuevas acuicultura o fertilizante para cultivos. La tecnologías, especialmente en zonas con gran descomposición bacterial controlada de los sólidos potencial (subhúmedas y altas). A menudo esto puede volátiles en el estiércol disminuye el potencial de verse facilitado mediante organizaciones más fuertes, contaminación por escunimiento, reduce la potenciación de elementos locales, y la regulación considerablemente las proporciones de patógenos, del acceso a los recursos. En los casos en los que hay elimina la mayor parte de los olores ofensivos, y retiene potencial para la agricultura mixta se necesitan el contenido de nitrógeno orgánico del estiércol. políticas que faciliten la transición de sistemas de Puede recuperarse el metano en lagunas cubiertas pastoreo a sistemas de agricultura mixta en los hacia donde se lavan con grandes cantidades de agua trópicos semiáridos y subhúmedos, integrando los los sólidos en el estiércol proveniente de las cultivos y la ganadería (manejo del estiércol, tracción instalaciones en las que vive el ganado, animal, alimentación a base de residuos, cultivos descargándose el líquido que resulta de ello en una forrajeros y así sucesivamente). laguna anaeróbica primaria. Tales condiciones Los sistemas de pastoreo también pueden anaeróbicas producen emisiones importantes de intensificarse mediante la diversificación e ideando metano, particularmente en climas calientes, pero nuevos usos. En estos sistemas el papel del ganado éste puede recuperarse colocando una cubierta debería ser el de proteger la base de recursos flotante impermeable sobre la laguna y aplicando naturales (particularmente la tierra, el agua y la presión negativa. Otra alternativa es el uso de biodiversidad) aparte de garantizar la subsistencia de digestores. Los digestores de gran escala son los pueblos pastoriles y producir para el mercado. recipientes diseñados especialmente en los que se pone una mezcla de estiércol y agua y se retiene por Los sistemas de agricultura mixta experimentarán 20 días. El digestor se calienta a aproximadamente una mayor intensificación y crecimiento. La 600, después de lo cual el gas se extrae y se usa como agricultura mixta en minifundio y familiar continuará energía. Estos sistemas son eficientes en términos de siendo predominantes por algún tiempo, con una costo para explotaciones lecheras y porquerizas ganadería sustentada en subproductos y excedentes grandes con altas necesidades de energía. Los de los cultivos. Pueden lograrse ganancias digestores de pequeña escala no comprenden importantes en cuanto a productividad mejorando aun calentamiento y son apropiados sólo para climas más el flujo de nutrientes y energía entre los dos cálidos. componentes. Además de su función productora, la ganadería también mejora y substituye recursos Necesidad de acción naturales. La estabilidad ambiental y económica de este sistema hace que sea el punto de mayor interés Se están desarrollando conceptos novedosos para para la transferencia y el desarrollo continuos de; integrar la producción de cultivos y ganadera en una tecnología. Los casos de involución, en zonas del 302 La ganadería yel ambiente: asuntos de fondo y opciones extremada presión demográfica, degradación de países industrializados. Esto combinaría tecnologías recursos y pobreza, deben combatirse mediante una de ahorro de recursos con las capacidades de adopción acelerada de tecnología (recursos en absorción de la tierra alrededor. Tendrán que términos de alimentos, tracción animal, desarrollo de encontrarse nuevos arreglos organizativos para que rumiantes pequeños y así sucesivamente). En las unidades especializadas capitalicen en las condiciones agroecológicas y mercantiles más economías de escala. De tal manera, la estrategia favorables, deberán establecerse nuevas formas de consiste en transformar los sistemas de agricultura producción industrial. Estos sistemas industriales mixta en empresas especializadas y comerciales tendrán que basarse en las dotaciones de recursos de (mediante el desarrollo institucional y de una región, si es que han de mantenerse los balances infraestructura, tecnologías de producción animal y de nutrientes y respetarse la capacidad del ambiente de salud, y el procesamiento) en zonas rurales en las de absorber desechos. Por lo tanto, estamos que la presión sobre la tierra aumente y en las que el proyectando sistemas industriales integrados en un mercado lo permita. concepto más amplio de uso de la tierra, Los sistemas industriales en zonas con alta particularmente para la producción porcina y avícola. densidad animal tendrán que hacer frente a costos de Esta tendencia ya está manifestándose en algunos producción más altos como resultado de regulaciones Figura 21.2 Rutas del desarrollo de los sistemas de producción animal Opciones desarrollo de sistemas de producción ganadera organización > especialización > intensificación especializados especializados S cu vo Integraci cultiv \ t ~~~~~~~~~~~~~~~toda la ganado ( Sists mexos srI / Sistemas .\ \ { Ganadnríaente presión demográfica, crecimiento económico ____________ _especializadack_/ pastoreg. w,, /~~~~~~~~~~ Ssts inds produ ganadera degradación involución * . ~~~~~~~~~~~~~~excedentes surplus s.-"/' " """" v,. ~~~~~~~~~~nutrientes presión demográfica, crecimiento económico Henning Steinfeld,Cornelis de Haan yHarvey Blackburn 303 y gravámenes contra la contaminación más severos. potencial agroecológico y del mercado) y en las En algunos casos, se eliminará la ventaja competitiva presiones fundamentales que ejercen la pobreza, el que tiene la producción industrial sobre la producción crecimiento demográfico y las instituciones débiles. que depende de la tierra. Esto también tiene el Es evidente que no es posible resolver problemas potencial de aumentar los precios de los productos relacionados con la ganadería y el ambiente sólo en ganaderos y reducir la demanda. Los precios más términos ambientales. Se necesita una perspectiva altos constituirán incentivos para la intensificación de integral para garantizar un marco político propicio en los sistemas dependientes de la tierra. Las escalas de el que puedan introducirse tecnologías efectivas. La la producción industrial crecerán más debido a tecnología continúa siendo el componente clave, economías de escala para el tratamiento de los puesto que el desarrollo futuro, incluyendo el del desechos. El propósito de este sistema es sector ganadero, dependerá de ella para reemplazar principalmente satisfacer la altísima demanda de los recursos naturales. Esta tendencia hacia sistemas muchos sitios del mundo en desarrollo, que a menudo que hacen un uso intensivo de los conocimientos se sobrepasa la capacidad de abastecimiento de la manifiesta con mucha amplitud: tecnologías producción dependiente de la tierra y que se inteligentes, respaldadas por políticas astutas, pueden encuentra en un máximo de eficiencia del uso de los ayudar a satisfacer demandas futuras al tiempo que se recursos. mantiene la integridad de la base de los recursos A medida que los recursos se hacen más escasos, naturales. Se requiere con urgencia más información los productores ganaderos deben continuar buscando que pueda servir de base para la toma de decisiones. tecnologías que aumenten la eficiencia del uso de los recursos, si es que ha de satisfacerse la demanda Conclusiones rápidamente creciente sin ejercer más presión sobre los recursos naturales. El desafio radica en lograr una Si queremos que los recursos naturales del mundo mayor eficiencia sin concentrar la producción animal sigan constituyendo la base sobre la cual descansan la en una zona determinada. Limitar la cantidad de vida y el bienestar humano, es esencial mejorar su cabezas de ganado al tiempo que se mantienen los manejo. Sólo así se alcanzará el doble objetivo de la mecanismos de mercado, por ejemplo mediante producción agrícola sostenible: alimentar a la cuotas negociables de derechos de contaminación, creciente población del mundo y sostener su base de parece ser una posibilidad apropiada. Lo ideal sería recursos naturales. La producción ganadera es la combinar las tecnologías avanzadas de ahorro de mayor usuaria de la tierra y está a punto de recursos y las capacidades de absorción de zonas convertirse en la principal actividad agrícola en rurales extendidas. Así, la consigna para la mayor términos de resultados económicos. Si se deja que parte del mundo industrializado y las partes más crezca sin control, sufrirá el ambiente poniéndose en densamente pobladas del mundo en desarrollo es peligro el bienestar humano. Sin embargo, es poco intensificar la producción animal sin concentrarla. probable que esto suceda. Las oportunidades que Tal enfoque promovería la expansión del ofrece el ganado, no sólo para mitigar los posibles procesamiento en estas zonas e impulsaría el daños al ambiente, sino para permitir que se desarrollo económico. aproveche su inmenso potencial para el desarrollo, En una forma esquemática, por lo tanto, podemos son grandes: cada vez hay más conciencia, más identificar rutas para los sistemas de producción voluntad política y más capacidad de actuar de ganadera. La intensificación, la especialización y la inmediato entre todos las partes involucradas. Esto organización, son los procesos que caracterizan las garantiza que los problemas serán abordados de distintas fases. Como resultado de la interacción entre manera efectiva. los sistemas de producción ganadera y los recursos naturales, así como de factores como el acceso al Referencias mercado, aparecen oportunidades de desarrollo y amenazas contra la sostenibilidad. Estas se esbozan El término "multicopiado" describe las obras que han en la Figura 21.2 y permiten la identificación de sido reproducidas de manera informal, que por lo campos para la intervención estratégica. general no están disponibles en bibliotecas. Para minimizar el daño que se hace al ambiente Agencia para la Protección del Ambiente de los los gobiernos deberían, en términos muy generales, Estados Unidos. 1995. "Study of Livestock- intervenir como se sugiere en la Figura 21.2. Las Environment Interactions: Global Impact Domain. intervenciones estratégicas deben concentrarse en las Methane Emissions". Informe de consultoría para fases de transición de un estado al otro, en los casos el estudio de diversos donantes sobre la ganadería en que se introducen nuevos conjuntos de tecnología y el ambiente, Organización para la Agricultura y con el afán de intensificar (ahí donde lo permita el la Alimentación, Banco Mundial y Agencia de los 308 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico La degradación del bosque es un factor crucial muchos productores se lanzan a una tala salvaje antes asociado a la deforestación y consiste en una de limpiar la tierra para los cultivos). "reducción en la densidad o un aumento en la Una razón de la intensidad y confusión que perturbación de las clases de bosque" (FAO 1996: 21). caracterizan el debate sobre la deforestación es que Potencialmente, la degradación implica una pérdida proponentes de distintas opiniones tienden a recalcar de mayores proporciones de los productos forestales el papel de los madereros, los pequeños agricultores o y de los servicios ecológicos, aun cuando haya poca los grandes hacendados, y a presentarlos como deforestación en sí (conversión clara del bosque a universalmente dominantes, cuando en realidad los otro tipo de uso de la tierra). A continuación nos diferentes agentes coexisten e interactúan concentramos principalmente en la deforestación, estrechamente en muchos países y su importancia pero las preocupaciones sobre degradación pueden relativa varía en el tiempo y de región a región. ser igualmente importantes en el largo plazo. Dadas tan complejas relaciones, no hay partes El proceso de deforestación puede ser analizado claramente culpables o inocentes y nadie podría en dos planos: el de los agentes y el de las causas. esperar soluciones óptimas y sencillas. Los agentes de la deforestación son las personas que Las "causas" de la deforestación tienen que ver fisicamente (o mediante decisiones sobre sus fuerzas con los muchos factores que dan lugar a las acciones laborales) convierten los bosques a usos no de los agentes y, en particular, a su decisión de forestales: pequeños agricultores, propietarios de deforestar. Entre estas causas están las fuerzas del plantaciones y de grandes fincas, concesionarios de mercado (fluctuaciones internacionales de precios de bosques, agencias de construcción de infraestructura, los productos agrícolas comerciales), las políticas y así sucesivamente. La FAO (1996) atribuye la mayor económicas (devaluación de la moneda), las medidas parte de la deforestación en América Latina a legales o reguladoras (un cambio en las leyes de operaciones de mediana y gran escala (planes de tenencia de la tierra), los factores institucionales (la reasentamiento, ganadería de gran escala, represas decisión de destacar a más guardabosques en una hidroeléctricas) y señala que la deforestación en esa zona determinada), y las decisiones políticas (un región está caracterizada por transiciones de usos de la cambio en la forma en la que se asignan las tienra que van desde el uso como bosque cerrado hasta el concesiones forestales). En este capítulo se examina uso no forestal. En Áfiica, la deforestación está cómo pueden manipularse ciertas causas para influir mayormente relacionada con la expansión de la en la conducta de los agentes, de manera que pueda agricultura de pequeña escala y la presión de la población disminuirse la tasa de deforestación inapropiada. rural (el número creciente de pequeños propietarios) lo Hay dos razones que nos llevan a pensar que cual está asociado a la conversión del uso como cubierta cierta deforestación es inapropiada y que ésta es un forestal cerrada a una agricultura de cortos períodos de problema importante. Primero, la deforestación, en barbecho. La deforestación en Asia tiene relación tanto general, ocasiona externalidades negativas con operaciones relativamente grandes (como en América generadoras de costos para la sociedad que no se Latina) como con presión por parte de la población rural reflejan en los precios existentes, así como (como en Áfiica) e implica la conversión del bosque consecuencias de largo plazo que rara vez toman en cerrado en plantaciones de corto y largo período de consideración los productores de manera individual. barbecho y la adopción de usos no forestales. En los Segundo, la importancia relativa que tienen las países más grandes, como China, India e Indonesia, extemalidades negativas tiende a aumentar con el predominan distintos tipos de procesos, dependiendo del correr del tiempo, si una proporción cada vez mayor contexto específico de la región de la que se trate. No hay de deforestación se produce en zonas que tienen sólo explicaciones sencillas de una única causa universal. un valor marginal para la agricultura pero que fijan La contribución relativa que hacen distintos grandes cantidades de carbono, tienen suelos frágiles agentes a la deforestación es difícil de determinar por o altos niveles de biodiversidad. dos razones. Primero, hay poca información Cualquier decisión que se tome en cuanto a cuál confiable sobre este tema. Segundo, aunque hubiese deforestación es o no apropiada es, en definitiva, de suficiente información, en muchas de las situaciones naturaleza política y no puede justificarse sólo con operan diversos agentes en la misma localización, por argumentos técnicos. No obstante, muchos expertos lo que no pueden separarse analíticamente. Los en política forestal están de acuerdo en que es más agentes son con frecuencia interdependientes (por probable que la tala del bosque sea inapropiada ejemplo, ganaderos que proveen las sierras de cadena cuando afecta los siguientes tipos de territorio: a los pequeños propietarios) y pueden realizarse * Zonas que actualmente tienen poco valor para la diferentes actividades en secuencia en la misma agricultura en razón de la calidad del suelo o del localización (los pequeños agricultores a menudo declive de la tierra. ocupan concesiones madereras abandonadas y David Kaimowitz, Neil Byrony William Sunderlin 309 * Zonas con grandes cantidades de biodiversidad, bosques desempeñan un papel clave en la particularmente de carácter endémico, que está conservación de mantos acuíferos, la provisión insuficientemente representada en las zonas de leña, y la facilitación de actividades protegidas existentes. recreativas y del turismo. * Zonas con grandes cantidades de habitantes que Es importante distinguir la deforestación dependen del bosque y que no muestran interés inapropiada de la apropiada por tres razones. alguno en abandonar sus actuales medios de Primero, con frecuencia se supone (por lo menos de supervivencia. manera implícita) que toda la deforestación tropical * Zonas cuyo uso más rentable, en razón del rico es inapropiada y esto no es necesariamente correcto. potencial y ventajas que poseen en comparación Segundo, en la medida en que pueda definirse la con otras, es la producción maderera, aun deforestación inapropiada, podrán especificarse las después de que han sido explotadas en esta zonas geográficas (y algunas veces los grupos forma por primera vez. socioeconómicos) que deberían ser las metas de las * Zonas frágiles en las que el costo ecológico de la políticas concebidas para reducir la deforestación conversión por los efectos "aguas abajo" es inapropiada. Tercero, al definirse claramente las mayor que cualquier beneficio económico zonas en las que la conversión sería apropiada, puede proveniente de usos no forestales de la tierra. suponerse que se aliviará la presión sobre bosques en * Zonas de la periferia urbana en las que los los que la conversión sería inapropiada. El Cuadro 22.1 presenta un marco conceptual Cuadro 22.1 Marco conceptual para distinguir la deforestación "apropiada" de la "inapropiada" (parámetros que influyen en la determinación de lo que es apropiado) Forma de deforestación Biofisica Económica Política Inapropiada Alta proporción de Alta utilidad para la No hay posibles interesados que efectos adversos población local como en definitiva ganen con la locales o aguas bosque. Potencial conversión ("pérdida-pérdida")' abajo por la agrícola (o de otra conversión, alta índole) bajo o temporal proporción de biodiversidad y de biomasa Ambigua Condición intermedia Condición intermedia Algunos interesados ganan y entre las entre las características otros pierden con la conversión características enumeradas arriba y las ("ganancia-pérdida") enumeradas arriba y enumeradas abajo las enumeradas abajo Apropiada Baja proporción de Baja utilidad para la Todos los posibles interesados efectos adversos población local como ganan con la conversión locales o aguas bosque. Potencial ("ganancia-ganancia") abajo por la agrícola (o de otra conversión, baja índole) alto y proporción de perdurable biodiversidad y de biomasa Nota: Cabría preguntarse con toda propiedad: "Si la situación es de pérdida-pérdida ¿por qué querría alguien deforestar? Aquí utilizamos el término "pérdida-pérdida" en dos sentidos posibles: Primero, el individuo o grupo deforestador esperaba ganar pero tuvo que trasladarse (y por lo tanto "perdió") porque el suelo no soportó la agricultura. Segundo, parecía que los interesados podían ganar (porque tenían en la deforestación una fuente de supervivencia) pero pierden en el sentido relativo (porque podrían haber obtenido una mejor posibilidad de supervivencia por otros medios que con la deforestación). 310 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico rudimentario para distinguir la deforestación * Aumentando los costos de oportunidad de la inapropiada de la apropiada tomando en cuenta tres mano de obra y del capital que, de otra manera, categorías transversales de valoración: la biofisica, la podrían usarse en actividades relacionadas con la económica y la política. Ninguna de las categorías deforestación. por sí sola constituye fundamento suficiente para una La organización de este capítulo sigue esta toma de decisiones congruente sobre si debería tipología de opciones políticas para reducir la protegerse o talarse un bosque; los decisores deben deforestación inapropiada. La primera sección se tomar en cuenta todas las categorías al mismo concentra en políticas que afectan los precios de los tiempo. productos agrícolas y forestales y su demanda. La segunda sección aborda políticas que hacen más o menos Las correspondencias horizontales de este cuadro costosa y riesgosa la producción relacionada con la son idealizadas y no necesariamente corresponden al deforestación. La sección tres, examina políticas que "mundo real". Por ejemplo, en vista de que una afectan la especulación con tierras. La sección cuatro proporción cada vez mayor del bosque tropical aún se estudia distintas formas de aumentar la rentabilidad de la encuentra en zonas remotas o montañosas, puede conservación de los bosques. La sección cinco se refiere suponerse que este bosque es menos apropiado para al tema de los costos de oportunidad del capital y la mano una conversión por ser relativamente poco adecuado de obra. Todas las políticas analizadas son evaluadas con para la agricultura o por su alto valor en términos de base en los siguientes seis parámetros: eficacia, facilidad biodiversidad.3 Sin embargo, es probable que estos de focalización, equidad, viabilidad política, costo directo terrenos estén en la mira de una cantidad cada vez y costo indirecto. En cada sección se evalúan, por medio mayor de interesados (precisamente porque son de un cuadro resumido, las reformas políticas examinadas escasos) y la probabilidad de resultados "ganancia- en relación con estos parámetros. pérdida" y "pérdida-pérdida" aumentará igualmente. Concluimos que no hay una política perfecta o La determinación de cuáles bosques no deben generalizable para reducir la deforestación explotarse forestalmente constituye un gran desafio, inapropiada, no hay una opción que sea la primera y precisamente porque implica prestar atención a tres la mejor. Cada situación nacional es distinta, quedan parámetros (no siempre congruentes entre sí) y muchas incertidumbres acerca de las relaciones clave porque mucho del bosque tropical que queda está de causa y efecto, y normalmente se dan ciertas comprendido en la zona "ambigua" descrita en el compensaciones entre los parámetros para evaluar las Cuadro 22.1. En vez de discretas, las tres categorías políticas. Algunas políticas son eficaces pero dificiles son más bien los extremos y el punto intermedio de de apuntarse a un objetivo, costosas o políticamente una pendiente que se extiende desde lo claramente no viables. Otras, son más fáciles de focalizar, pero inadecuado hasta lo sumamente adecuado. son más caras o no viables políticamente. La tesis fundamental de este capítulo es la siguiente: los individuos y las empresas deforestan Políticas para reducir los precios y la demanda de porque es su opción más rentable. Para que no productos agrícolas y forestales del trópico deforesten en situaciones en las que la deforestación es inapropiada, o debe hacerse ésta menos rentable o La demanda de productos del trópico es una función deben hacerse más rentables otras opciones (sea que del tamaño y de los ingresos de la población dependan de la retención de los bosques, o que se den consumidora, los precios relativos, las restricciones completamente fuera de las zonas forestales). comerciales cuantitativas, y las preferencias de los La deforestación puede hacerse menos rentable de consumidores. Las políticas que afectan cualquiera de las siguientes maneras: estas variables también pueden afectar la demanda. * Reduciendo la demanda o los precios de En esta sección se analiza primero el impacto de las productos provenientes de tierras recién abiertas. políticas que afectan la demanda de bienes agrícolas * Aumentando los costos unitarios y el riesgo de en la tala de bosques; luego se examinan las políticas actividades relacionadas con la deforestación. * que influyen en la demanda de productos forestales. * Eliminando los beneficios especulativos en los Los precios altos y la demanda de productos mercados de la tierra. agrícolas comerciales del trópico pueden estimular la Las alternativas a la deforestación pueden hacerse tala de bosques para producir tales artículos, como se más rentables de las siguientes maneras: ilustra en la "conexión de la hamburguesa" en * Aumentando el flujo de ingresos que pueden Centroamérica, o en los planes de exportación de obtenerse manteniendo los bosques. forraje de yuca en Tailandia. Por lo tanto, en * Reduciendo los costos de la conservación de los determinadas circunstancias, políticas que reducen la bosques. demanda de productos agrícolas tropicales podrían David Kaimowitz, Neil Byrony William Sunderlin 311 limitar la conversión de bosques en tierras de cultivo aumentado la expectativa de rentabilidad de la y de pastoreo. deforestación, elevando el precio esperado de venta Este tipo de enfoque tiene ciertas ventajas. Las de los productos y reduciendo los riesgos comerciales políticas que ello implica son, en su mayor parte, de relacionados con tales negocios. La promoción en el magnitud nacional, y los gobiernos pueden poner mercado y las juntas de comercialización tienen algunas de ellas en práctica fácilmente y a bajo costo efectos similares: ambas reducen el riesgo y la (por lo menos en cuanto a sus costos directos). Puesto volatilidad del mercado y aumentan los rendimientos que los efectos directos de las políticas son medios en el largo plazo para los productores. En proporcionales en magnitud a la cantidad de esas circunstancias, la eliminación de subsidios o de productos vendidos, los productores más grandes son la asistencia para la comercialización en el caso de quienes soportarían la mayor parte de los efectos productos provenientes de bosques recién talados, negativos que podrían tener tales políticas en los puede ser eficaz, barata y socialmente progresista, ingresos de los productores. aunque en algunos países podría ser politicamente Sin embargo, estas políticas son instrumentos inaceptable debido a la percepción del impacto que burdos difíciles de focalizar y, por lo tanto, capaces tendría en los ingresos de los agricultores. De manera de producir efectos secundarios perjudiciales. particular, el hecho de que, en su mayoría, los Además, dependen completamente del mercado a la subsidios a los precios redundan en beneficio de los hora de distinguir dónde y cómo debería reducirse la grandes hacendados que producen la mayor parte de oferta, por lo que es improbable que así pueda los productos agrícolas (subsidiados) puede hacer que cumplirse con los objetivos ambientales de manera sean políticamente dificiles de eliminar. eficiente. En algunos casos, precios más bajos Si todo lo demás permanece igual, una mayor podrían hacer que la oferta cayera más rápido en población implica más demanda de productos tierras económicamente marginales para la agrícolas. Dependiendo de la magnitud de los agricultura -pero esto no resulta igual en otras mercados, el nivel de población local, nacional o situaciones- y la conservación de la cubierta forestal internacional puede ser relevante. Sin embargo, el en estas tierras tampoco es necesariamente la opción nivel y la distribución del ingreso, las preferencias más recomendable para cumplir con los objetivos de del consumidor y otros factores que afectan los la biodiversidad, la protección de cuencas precios relativos, por lo general tienen una influencia hidrográficas o la producción maderera.4 A menudo aun mayor en la demanda, por lo menos en el corto y resulta preferible encontrar formas de cumplir con la en el mediano plazos. Además, el crecimiento demanda de productos agrícolas mediante políticas demográfico puede también tener una influencia en la destinadas a promover una producción agrícola más tala del bosque, por medio de otras numerosas intensiva, o a concentrar la producción en el sitio más relaciones causales que a menudo producen efectos apropiado, en vez de hacerlo reduciendo la demanda conflictivos (Bilsborrow y Geores 1994). Tras un agregada. De hecho, si se deprime la demanda de retraso considerable, las políticas que propician un productos agrícolas tropicales, se reducen los menor crecimiento demográfico tienen el potencial incentivos para que se den cambios tecnológicos que de limitar la deforestación, reduciendo la demanda de podrían hacer que tales artículos se produjeran de productos agrícolas, pero es improbable que ese manera más intensiva en menos tierra. Cuando la efecto sea de gran magnitud. Puesto que la población deforestación está en gran medida impulsada por la también afecta muchas otras variables políticas especulación con tierras o la producción de bienes de importantes, es poco probable que los gobiernos subsistencia o no comercializados, estas políticas conciban políticas demográficas principalmente en tienen poco impacto. Además, es difícil obtener el función de su impacto sobre la deforestación. respaldo político para políticas que restringen la El ingreso per cápita y el crecimiento económico demanda o la producción de artículos tropicales, influyen grandemente en la demanda de productos particularmente para la exportación, y que tropicales aunque, de nuevo, ésta es sólo una de las disminuyen los ingresos de los productores primarios formas en que afectan la deforestación. Varios en países tropicales en desarrollo. autores han especulado en cuanto a la existencia de En casos en que los altos precios agrícolas son el una "curva ambiental de Kuznets": a niveles más resultado de la aplicación de subsidios bajos de ingreso per cápita, el crecimiento económico gubernamentales directos o indirectos, como ocurre conduce a una mayor deforestación. Esto se explica con frecuencia por ejemplo con la producción de como resultado de una mayor demanda de productos caña azucarera, el argumento en favor de eliminar tropicales, señalándose que cuando los niveles de esos subsidios para reducir la demanda es en alguna ingreso llegan a un determinado umbral, disminuye la medida más fuerte. En el pasado, los planes de deforestación porque las economías se han hecho sostenimiento garantizado de los precios han menos dependientes de los productos agricolas y 312 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico forestales, la producción primaria se ha vuelto más Puesto que las políticas sobre el tipo de cambio intensiva, han surgido nuevas oportunidades de son amplias y de largo alcance, no puede esperarse empleo, y ha aumentado la exigencia de preservación que la preocupación sobre la deforestación del bosque (Capistrano 1990). inapropiada sea un factor importante para su diseño Las pruebas empíricas existentes sobre este punto en todas las circunstancias y, de hecho, no debería son débiles, contradictorias y basadas en su mayor serlo. Sin embargo, en situaciones en las que es la parte en datos transversales y en las pocas expansión de la producción agrícola hacia zonas "economías tigre de Asia oriental", que podrían no actualmente forestales da lugar a una gran parte del reflejar la manera más probable en la que los países crecimiento previsto de las exportaciones con base en del trópico van a evolucionar en el futuro. No las devaluaciones, el tema no puede soslayarse. Los obstante, las pruebas existentes sugieren que, dados formuladores de políticas deberían considerar, de los niveles de los ingresos per cápita vigentes en la manera explícita, lo que se cede y se compensa en el mayor parte de los países tropicales, sin un cambio en intercambio entre posibles beneficios de aumentos en el patrón de desarrollo es probable que el crecimiento las exportaciones en el corto plazo y los costos económico conduzca a una mayor tala de bosques en relacionados con la conversión del bosque. De el mediano plazo (Stern, Common y Barbier 1996). manera alternativa, pueden tratar de idear medidas Esto implica que una forma de evitar una paralelas simultáneas para minimizar los impactos compensación entre el crecimiento económico y la adversos previsibles. deforestación es que los países promuevan patrones Un argumento similar es el relacionado con las de desarrollo económico que menos dependientes de políticas de precios agrícolas que apuntan a la los productos agrícolas y forestales comerciales. La producción para consumo doméstico, como son los alternativa es desarrollar un sector forestal bien controles de precios, las restricciones a las manejado y sostenible, ecológica y económicamente. importaciones, los precios mínimos garantizados para En cualquiera de los casos, es imperativo adoptar cultivos alimentarios, o la comercialización pública políticas que limiten la conversión forestal de alimentos. En la mayoría de los casos, y muy inapropiada. convenientemente, el asunto de la deforestación Los gobiernos influyen en los precios relativos y, recibirá poca atención al formularse estas políticas. por consiguiente, en la demanda de productos En algunos casos, no obstante, puede preverse que un tropicales por medio de diversas medidas, incluyendo cambio en materia de políticas pueda hacer variar los las políticas sobre el tipo de cambio, los aranceles, las precios relativos en una forma que estimule la rápida barreras comerciales no arancelarias, la expansión agrícola en zonas forestales. En Ghana, determinación de precios de los servicios básicos que por ejemplo, Munasinghe y Cruz (1994) han suministra el gobierno, y los controles de precios, mostrado que las políticas que mejoran los precios entre otras. En años recientes la tendencia en los agrícolas promueven un crecimiento agrícola países tropicales ha sido hacia la liberalización del extensivo en vez de intensivo, y que los costos comercio y más políticas de libre mercado. En ambientales podrían no justificar los beneficios. En contraste con esto, los gobiernos europeos y el tales circunstancias, los formuladores de políticas estadounidense continúan usando barreras deberían, por una parte, considerar de manera comerciales arancelarias y no arancelarias para explícita si el crecimiento agrícola en el corto plazo regular las importaciones de productos agrícolas y vale como para sufrir las consecuencias en el largo alcanzar así objetivos comerciales, políticos y plazo y, por la otra, poner en práctica medidas de ambientales. control de daños, junto con las reformas Las devaluaciones reales de la moneda, macroeconómicas necesarias. destinadas a aumentar el precio relativo de los bienes La conversión de bosques en praderas en y servicios comercializables en comparación con los Centroamérica ilustra muchos de estos argumentos. no comercializables, generalmente aumentan los Gran cantidad de autores han citado esto como un precios reales del productor de artículos agrícolas caso en el que la fuerte demanda de importaciones de tropicales, haciendo más rentable convertir las zonas carne de res en los Estados Unidos de América en los forestales en zonas agrícolas (Capistrano 1990 y años 70, y sus altos precios internacionales, hicieron Wiebelt 1994). Lo más probable es que este problema que la ganadería se expandiera rápidamente a costa surja en los casos en que los productores para la de los bosques (Myers 1981). Durante los 80, no exportación sean agentes importantes de la obstante, los precios de productos de la carne de res y deforestación, como ocurre en ciertos países de los productos lácteos cayeron drásticamente en Centroamérica (la carne de res), Sudamérica (la Centroamérica como resultado de un mayor soya), y África occidental (el cacao; Kaimowitz, proteccionismo y un menor consumo de carne de res Thiele y Pacheco 1996 y Kaimowitz 1997). per cápita en los Estados Unidos de América, David Kaimowitz, Neil Byron y William Sunderlin 313 controles de precios internos, tipos de cambio económico, la devaluación del tipo de cambio, y más sobrevalorados y donaciones internacionales de leche políticas de precios de libre mercado generalmente en polvo. Esto junto con otros factores redujo el aumentan la demanda interna y de exportación de ritmo de la conversión de bosques a praderas, pero no madera y, por lo tanto, la actividad maderera. Las la detuvo totalmente. Es irónico que, al tiempo que grandes devaluaciones, en particular, se han asociado caían la demanda y los precios, la producción animal a mayores aumentos en la exportación de madera caía más rápidamente en regiones tradicionalmente tropical de Bolivia, África central y sureste de Asia ganaderas que a lo largo de la frontera agrícola, (Anderson, Constantino y Kishor 1995 y Tchoungui porque los productores en la frontera tenían pocas y otros 1995). alternativas de invertir en ganadería, podían Ha habido mucha controversia en cuanto al uso de simultáneamente especular en mercados de la tierra, impuestos o prohibiciones en la exportación de trozas y obtenían altos rendimientos iniciales de praderas en para reducir la tala de bosques naturales, entre otros zonas recién deforestadas (Kaimowitz 1997). Luego, objetivos (Barbier y otros 1994).6 Es relativamente como en el ejemplo del cacao (Ruf y Siswoputranto fácil imponer y hacer cumplir estas políticas (aunque 1995) no puede suponerse de manera general que los siempre existe la tendencia a alguna falla) y "nuevos" productores en los márgenes del bosque generalmente reducen la magnitud de la actividad serán los primeros en hacerse no viables conforme se maderera en el corto plazo pero a un alto costo contrae la demanda: aunque están físicamente en los económico. Sus impactos en el mediano y el largo márgenes, económicamente son menos marginales plazos son menos previsibles, no obstante muchos que los productores en zonas más "antiguas". expertos opinan que las prohibiciones desalientan una Existen argumentos similares por lo que respecta actividad maderera y un procesamiento de la madera a la madera tropical, pero hay importantes eficientes, así como la inversión en un manejo diferencias. Puesto que la actividad maderera sostenible del bosque, y alientan el consumo interno industrial es selectiva en la mayor parte de los países de madera. Algunas veces esto lleva a una actividad tropicales y no implica la conversión directa de maderera incluso mayor que la que se hubiese dado grandes zonas forestales a otros usos, el efecto que sin la prohibición (como ocurrió en Indonesia). tienen las políticas que afectan la demanda de Las prohibiciones y los impuestos a las productos forestales en la conversión forestal es importaciones de madera actualmente en discusión en mucho más indirecto. Con frecuencia, las compañías diversos países industrializados son similares, aunque madereras facilitan la conversión del bosque a otros tienen dos diferencias notorias. Primero, puesto que usos construyendo caminos que ayuden a los no es probable que todos los países que importan agricultores a entrar posteriormente y desbrozar la madera adopten tal política, su efecto en los precios tierra, u ofreciendo a agricultores y ganaderos capital domésticos de la madera en los paises exportadores de inversión que pueda utilizarse para desbrozar la será probablemente menor que con una prohibición a tierra o comprar ganado. Por ejemplo, el aumento las exportaciones (Buongiorno y Manurung 1992). más alto en crecimiento demográfico en las tierras Segundo, los países importadores parecen estar más altas de las Filipinas se dio en los municipios con preparados para distinguir entre madera tomada de concesiones madereras (Garrity, Kumar y Guiang bosques manejados de manera sostenible y madera 1993), pero en otras situaciones no afectan la tomada de bosques que no lo son. Esto podría conversión forestal.5 Además, las políticas que representar un incentivo para invertir en el manejo deprimen la demanda de madera pueden ser un sostenible del bosque, que no existe con las desincentivo para el manejo sostenible del bosque en prohibiciones tradicionales a las exportaciones los casos en que existe esa posibilidad, aunque en el madereras. Sin embargo, siempre podría resultar corto plazo limitan algunos de los efectos negativos dificil definir lo que es un manejo sostenible del relacionados con prácticas madereras actuales. El bosque y vigilar si la madera importada proviene de punto, por lo tanto, no es reducir la demanda bosques que cumplen con ese requisito. agregada de madera tropical, sino más bien reducir la Por último, debe mencionarse brevemente el caso demanda de madera tropical que tiene relación de la recolección comercial de leña, que alguna veces estrecha y visible con la deforestación tropical es responsable directo de la tala de bosques en las inapropiada y la degradación, al tiempo que se zonas más secas de la periferia urbana. Por ser más estimula, si es posible, la demanda de madera tropical altos, los ingresos urbanos generalmente llevan a una cuando pueda demostrarse que no está asociada con rápida sustitución de la lelña con otras fuentes de la deforestación. Abordaremos este tema más energía y, por lo tanto, pueden reducir la presión adelante. sobre los bosques (y viceversa). No obstante, los, Como ocurre con los productos agrícolas, las intentos que se han hecho por reducir el consumo de poblaciones más numerosas, el crecimiento leña promoviendo su sustitución con base en 314 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico subsidios que bajan el precio de fuentes de energía Políticas que aumentan los costos y riesgos de la como el kerosene, el butano y la electricidad, han producción relacionada con la deforestación tenido poco éxito y han sido caros para los gobiernos (Mercer y Soussan 1992). En esta sección examinamos medidas políticas que En resumen, como se muestra en el Cuadro 22.2, pueden reducir la deforestación inapropiada cualesquier políticas que se conciban para restringir aumentando los costos y riesgos de la producción la conversión de los bosques reduciendo la demanda relacionada con la deforestación. A menudo, estas de productos primarios son instrumentos burdos, lo medidas políticas eliminan los subsidios cual hace que sean sólo alternativas de último gubernamentales u otras distorsiones generadas por recurso. En algunas circunstancias, no obstante, anteriores políticas y, de tal manera, realmente ahorran podrían ser la única alternativa realista para lograr dinero a los gobiernos, en vez de implicar gastos reducciones rápidas de la deforestación inapropiada. adicionales. Primero, abordamos políticas relacionadas Los formuladores de políticas tienen que hacerse más con la producción agrícola como los subsidios a los conscientes del impacto potencial de sus políticas insumos agrícolas, los planes de colonización, la macroeconómicas, agrícolas y comerciales en la tala investigación y la extensión. Luego nos fijamos en de bosques, deben promover activamente patrones de políticas que afectan la actividad maderera en bosques crecimiento económico que dependan menos de la naturales. Finalmente, examinamos las implicaciones liquidación del capital natural, y también adoptar una que tienen la construcción y el mantenimiento de visión de más largo plazo, para determinar los caminos, así como la zonificación y las zonas elementos políticos que hay que ceder en el protegidas, que afectan tanto a la agricultura como a la intercambio. actividad maderera. Cuadro 22.2 Políticas relacionadas con la demanda Costos Costos Viabilidad Políticas Eficacia Focalización directos indirectos Equidad política Control de la población Limitada Ninguna Moderados Bajos Desconocida Moderadaa Limites al crecimiento Moderada Ninguna Bajos Altos Desconocida Baja económico Tipos de cambio Moderadab Ninguna Varíanc Altos Mixta Varíac revalorizados Controles de precios Moderada Limitada Moderados Altos Mixta Baja sobre productos tropicales Prohibiciones a la Moderadad Limitada Bajos Varían' Favorable Varía exportación e impuestos a la actividad maderera Moderadad Moderada Bajosf Desconocidos Favorable Moderada Restricciones de importación sobre productos primarios (café, cacao, madera o carne de res) a. El control de la población no es politicamente viable en algunos paises muy religiosos. b. Los tipos de cambio revalorizados serán más eficaces en los casos en que la conversión del bosque está destinada a la producción para la exportación. c. Los tipos de cambio revalorizados tienen costos directos más altos para los gobiernos, y son politicamente menos viables cuando los países tienen problemas de balanza de pagos o de endeudamiento. d. Más eficaces en el corto plazo. e. Los costos indirectos dependen de la magnitud del sector y son más altos en el mediano y el largo plazo. f. La focalización de las restricciones a la importación es mayor si esto implica la certificación, pero también lo son los costos directos. Básicamente,~~~~~~~~ la acioe qu esiua la muho goiRo en Áia AsayA iaLtn David Kaimowitz, Neil Byron y William Sunderlin 315 Básicwmente, las acciones que estimulan la muchos gobiernos en África, Asia y América Latinar intensificación agrícola tienden a retardar la han usado argumentos de "defensa nacional" para deforestación en la frontera entre el bosque y la zona justificar sus planes de colonización y estos agrícola, mientras que con toda probabilidad las argumentos tienen un gran peso político. Con todo, el acciones que estimulan la extensificación de la clima político actual, que obra en favor de la agricultura (poniendo a producir nuevas tierras) eliminación de los subsidios públicos y de una menor promoverán la deforestación. Nosotros definimos la intervención gubernamental, tiende a favorecer estas intensificación como el acto de aumentar la cantidad reformas. de mano de obra, capital e información que se aplican Probablemente, la eliminación del crédito, de los a una hectárea de tierra. La determinación de si la subsidios a los insumos y de los planes de expansión de demandas del mercado y unos precios colonización de tierras y reasentamiento para reducir más altos por los productos resultan en una mayor o la deforestación inapropiada serían moderadamente menor presión en la frontera entre el bosque y la zona eficaces y fáciles de poner en la mira, no tendrían agrícola, dependerá de la elección de tecnología que costo para el tesoro nacional y producirían un ahorro haga el agricultor (es decir, cuánto intensificar y sustancial en partidas presupuestarias. Su viabilidad cuánto expandir una zona) en reacción a las política no es clara. Opinamos que los subsidios o oportunidades percibidas. En el supuesto de que los programas que alientan la expansión extensiva de la agricultores reaccionen racionalmente a los agricultura promoverían la deforestación, mientras rendimientos netos previstos de alguna de las dos que los subsidios que favorecen la intensificación no formas de aumentar su producción, cualesquier lo harían. De tal manera, sería apropiado hacer una politicas que afecten los precios de sus insumos distinción entre subsidios agrícolas antes de llegar a afectarán sus decisiones. Los efectos que tienen los la conclusión de que su abolición ayudaría a retardar subsidios gubernamentales para insumos agrícolas la deforestación. Por ejemplo, la eliminación de los como los fertilizantes, el agua, las semillas, los subsidios a los fertilizantes en algunas partes del plaguicidas, el crédito, el combustible y el transporte África al sur del Sahara podría más bien acelerar la en la intensificación y en la extensificación agrícolas deforestación. Por lo tanto, sería un error pensar que distan de ser uniformes. Los subsidios al agua para la eliminación de subsidios por sí sola es suficiente irrigación facilitan la intensificación, porque no es para solucionar el problema de la deforestación factible proporcionar agua para irrigación para zonas inapropiada. En años recientes, Brasil y los países remotas desde la frontera del bosque. Los subsidios centroamericanos, por ejemplo, redujeron para combustibles y transporte tienden a favorecer la enormemente los incentivos tributarios y el crédito extensificación, haciendo más rentable trabajar la subsidiado para la ganadería y en ambos casos se tierra en zonas remotas. El crédito para la ganadería redujo la deforestación inapropiada, aunque sigue también tiende a facilitar la extensificación, porque siendo alta (Ozório de Almeida y Camparn 1995 y es típicamente una actividad extensiva en los Kaimowitz 1997). trópicos. Los subsidios para fertilizantes, semillas y A pesar de que sólo en raras ocasiones las actividades agrícolas pueden facilitar tanto la actividades de investigación y extensión agrícolas se intensificación como la extensificación. En general, han dirigido explícitamente a la promoción de la se acepta que la revolución verde de la agricultura, deforestación, hay casos en los que los agricultores cuyo éxito se debió en parte a la disponibilidad adoptaron las nuevas tecnologías recomendadas, no subsidiada de los insumos requeridos para la sólo para los campos que ya tenían sino también para intensificación (crédito, fertilizantes, plaguicidas, nuevos campos que anteriormente fueron bosques transporte) ayudó a salvar zonas boscosas de (incluso bosques protegidos y parques nacionales)., considerable extensión en Asia suroriental, haciendo Como lo señala Angelsen (1995) si hay una el cultivo de arroz sin irrigación en laderas boscosas tecnología agrícola beneficiosa para las tierras mucho menos rentable. cultivadas, también sería viable en tierras cercanas En el pasado, los gobiernos de muchos países han cubiertas de bosques y podría hacer rentable la, estimulado deliberada y explícitamente la conversión actividad agrícola en sitios donde anteriormente no se del bosque mediante programas oficiales de practicaba. De tal manera, las mejoras logradas en la: reasentamiento y colonización y algunos aún lo tecnología para la soya en Bolivia y Brasil, por, hacen, por ejemplos, la Carretera Transamazónica y ejemplo, han sido factores importantes para promover el plan de colonización de Rondonia en Brasil y el el desbroce de zonas forestales para la expansión de programa de transmigración en Indonesia. Debido a la producción de soya. Nuevas variedades de pasta que tantos gobiemos han empleado estas políticas, también podrían haber hecho rentable la tala de podría parecer a primera vista que un argumento bosques para la siembra de pasto en América Latina favorable a su eliminación seria inútil. Además, en sitios en los que de otra manera no lo habría sidoi 316 Polítícas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico Una posible reforma política sería garantizar que los infraestructura y la creación de empleos. Por ejemplo, contenidos de los servicios de extensión agrícola no la Corporación de Desarrollo de Industrias Forestales estén sesgados en favor de la deforestación. Sin de Bangladesh hizo unos pagos sencillamente embargo, es probable que tales medidas sean sólo simbólicos (unos pocos centavos por tonelada) por moderadamente eficaces dado que son dificiles de zonas, trozas y bambú durante más de 20 años (FAO focalizar y, aunque tienen pocas consecuencias en 1993). La Corporación de Papel de Indostán en términos de costos o capital, no es probable que Kerala (India) pagó US$0,50 por tonelada de madera arrastren a un fuerte componente del electorado de eucalipto para pulpa, lo cual contrasta con los político. costos directos de producción del Departamento Entre las reformas políticas más recomendadas Forestal de casi US$25 por tonelada (FAO 1993). que reducirían la rentabilidad de la actividad Naturalmente, las operaciones de la industria se maderera industrial (y que, por consiguiente y expandieron considerablemente, pero cuando en supuestamente, reducirían la cantidad de definitiva estos derechos por la madera en pie deforestación inapropiada producida por tal aumentaron a proporciones realistas las actividades actividad) estarían la imposición de unos derechos de la compañía se contrajeron, dejando un saldo de cada vez mayores por la madera en pie y por otros capacidad excesiva, desempleo, exigencias de más conceptos, y la reducción de subsidios directos e plantaciones y hasta más tala de bosques naturales indirectos a los procesadores de la madera. Los protegidos. La asignación de subsidios a los precios derechos por la madera en pie y otros derechos por la de los insumos de la actividad maderera es una forma explotación maderera son a menudo extremadamente muy ineficiente de generar empleo y desalienta la bajos y, con frecuencia, los gobiernos los justifican recuperación intensiva de productos acabados en los como forma de atraer nuevas inversiones o de captar aserraderos.7 Los sistemas (no competitivos) beneficios sociales como el desarrollo de utilizados para la asignación de concesiones y Cuadro 22.3 Políticas que aumentan los costos y riesgos de la producción relacionada con la deforestación Políticas Eficacia Focalización Costos Costos Equidad Viabilidad directos indirectos política Subsidios reducidos para Moderada Moderada a Ahorro de Bajos Favorable Muy baja ciertos insumos agrícolas alta dinero relacionados con la expansión de las fincas Apoyo reducido a planes de Moderada Alta Ahorro de Bajos Favorable Muy baja colonización y dinero a mixta asentamiento Apoyo técnico y de asesoría Baja Baja No hay No hay No clara Baja a reducido para actividades moderada en tierras recién desbrozadas Subsidios reducidos para Moderada Moderada Ahorro de Bajos Favorable Variable caminos y transporte dinero a mixta Eliminación de subsidios a Moderada a Alta Ahorro de Alguna Favorable Variable la actividad maderera y a alta dinero posible industrias forestales que caída en realizan una explotación las destructiva exportacio nes Eliminación de subsidios Alta Moderada Ahorro de Bajos Favorable Baja fiscales y crediticios a la dinero agricultura en tierras recién desbrozadas David Kaimowitz, Neil Byrony William Sunderlin 317 licencias madereras han atraído casi tanta crítica excesivo (Douglas 1995) mayores zonas tendrían que como el asunto de los precios, debido a los efectos haberse explotado para lograr el mismo rendimiento que han tenido el mal manejo de los bosques y la final de los productos madereros. acelerada deforestación, así como la forma en la que La construcción de caminos desempeña un papel el estado renuncia a determinados ingresos. El de crucial importancia en la deforestación y ha sido otorgamiento de 500 concesiones madereras en objeto de mucho análisis y debate. A menudo se Tailandia para 1968, que abarcaban la mitad del país, argumenta que la construcción de nuevos caminos abrió nuevas zonas de gran extensión para una presenta la mayor amenaza contra los bosques que invasión y un desarrollo agrícolas de carácter oficial aún quedan, al ofrecer acceso a las zonas boscosas (FAO 1993). (Bryant, Nielsen y Tingley 1997 y Dudley, Aumentos sustanciales de las tarifas y derechos Jeanrenaud y Sullivan 1995). Los caminos son establecidos por los gobiernos para la explotación de frecuentemente esenciales tanto para comercializar los bosques naturales reducirían la actividad los productos agrícolas como para llevar insumos a la maderera en zonas en las que es inapropiada, y finca, y pueden aumentar grandemente la rentabilidad eliminarían algunas de las operaciones menos de la producción agrícola y maderera en la zona eficientes de la industria que podrían también estar fronteriza. En muchos países una de las formas de entre las más destructivas. Pero su eficacia en la ayuda solicitadas con mayor frecuencia por los reducción de la deforestación inapropiada podría ser agricultores es la extensión y el mejoramiento de los mixta si además impidieran un manejo sostenible del sistemas viales de transporte. bosque, de manera que deberían fijar sus miras No obstante, algunas veces los caminos no crean cuidadosamente. No habría costos directos; más bien oportunidades para la deforestación y más bien es la aumentarían los ingresos gubernamentales si no existencia de esas oportunidades lo que conduce a la condujeran a unos cierres masivos y a reducciones en construcción de caminos. Si los presuntos volumen que fueran más que proporcionales a los agricultores consideran una gran oportunidad talar aumentos de precios. Aunque las implicaciones en algo del bosque y convertir la tierra a un uso distinto, términos de patrimonio podrían ser muy favorables, pueden pedir a los gobiernos que construya caminos en el mejor de los casos la viabilidad política es para facilitar estas oportunidades y lo harán. En este incierta. caso los caminos facilitan la deforestación, pero Como una forma de subsidio indirecto para la podrían no ser su principal causa. De tal manera, al industria local, los países han manejado un plan de analizar el impacto que tiene la construcción de dos tipos de precio en el cual las trozas para caminos públicos para los bosques, es importante procesamiento local son considerablemente más tomar en cuenta las razones por las cuales se han baratas que las de exportación. En Indonesia y construido caminos específicos. El algunos casos el Malasia se ha logrado una acelerada industrialización ímpetu inicial es para abrir el bosque a la actividad por medio de un conjunto de medidas políticas maderera, en otros a la agricultura, y en otros (como relacionado con las políticas comerciales y en el caso de las carreteras Transamazónica o la que arancelarias, incentivos tributarios, restricciones a la atraviesa Borneo) incluso para satisfacer necesidades exportación de trozas, "trozas baratas" y programas militares o de "desarrollo nacional". de capacitación de trabajadores, entre otros (de Los Las reformas de políticas sobre construcción de Angeles e Idrus 1990). Sin embargo, en su mayor caminos y transporte que podrían requerirse para parte los estudios independientes indican que el costo reducir la deforestación aumentando los costos de las económico para Indonesia en el corto plazo ha sido actividades de deforestación, no necesariamente extremadamente alto (Lindsay 1989 y Douglas 1995). implican menos construcción de caminos, sino un Hasta las políticas exitosas y ampliamente aclamadas cambio en la naturaleza, el tipo y la localización de de Malasia en favor de una acelerada los que se construyan. En particular, los sistemas industrialización y un "procesamiento de valor viales existentes tendrían que intensificarse y no agregado aguas abajo", tras su valoración por parte extenderse con nuevos caminos hasta zonas boscosas de un equipo del Banco Mundial, han sido anteriormente remotas. Tales reformas podrían ser catalogadas como económicamente ineficientes y eficaces, exactamente focalizadas, y neutrales en muy ambiguas. Al hacer más rentable la actividad términos de presupuesto, y podrían tener costos maderera de lo que en otra forma lo sería, la política indirectos bajos. No obstante, puesto que una mayor sobre subsidios contribuyó a la expansión de la zona intensidad vial podría conducir a un aumento en el explotada anualmente. Además, si los precios de la valor de las explotaciones agrícolas existentes, los madera se fijaran en niveles artificialmente bajos, efectos pueden ser regresivos. Además, en vista de la distorsionando las decisiones sobre procesamiento de fuerte demanda política de caminos proveniente de la madera y conduciendo a un desperdicio físico propietarios en zonas remotas y de muchos intereses 318 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico gubernamentales que existen por promover la pie o de la producción de cultivos y animales en las colonización en esas zonas, tales reformas podrían no tierras abiertas, sino también para adquirir derechos ser políticamente digeribles. de propiedad sobre esa tierra o para fortalecer los Aunque los temas de la zonificación de la tierra derechos que ya tienen (Ozório de Almeida y por usos, la declaración de zonas protegidas, y la Campar¡ 1995, Angelsen 1995 y Mendelsohn 1994). obligación de respetarlas son numerosos y llenarían Esto les permite ganarse un beneficio implícito en la muchos volúmenes (Wells, Brandon y Hannah 1992) tierra, y quizás más tarde vender la tierra adquirida nos limitamos a unos comentarios resumidos. La tasa con una ganancia sustancial. En muchos países de deforestación puede reducirse sustancialmente latinoamericanos, una condición para que un posible cuando se manejan eficazmente las zonas protegidas propietario obtenga reconocimiento legal de los y se cuenta con el apoyo de las poblaciones de las derechos de propiedad de tierras que anteriormente zonas circundantes. Sin embargo, cuando no hay un fueron públicas es demostrar que las están ocupando manejo eficaz ni apoyo popular, la declaración de de manera "productiva". Lo hacen talando el bosque zonas como parques o bosques nacionales puede en y sembrando pasto o cultivos. La tierra deforestada realidad acelerar la deforestación. Muchos países han también está mejor protegida de la expropiación por presumido de tener bosques, parques y reservas parte de agencias de reforma agraria o de las nacionales, pero han sido incapaces de hacerlos respetar invasiones de precaristas (Utting 1992). En Asia eficazmente. Si los gobiernos obligaran a respetar los suroriental y África occidental los agricultores a límites de las reservas con más eficacia y fuesen menudo talan bosques para sembrar cultivos perennes consecuentes no aceptando "precaristas" en las reservas, como cacao y hule, en parte para establecer o mejorar esto podría aumentar sustancialmente los riesgos y sus derechos de propiedad a esas tierras (Angelsen reducir la rentabilidad esperada de la deforestación. 1995). Aun cuando la tierra es privada, los bosques a Aunque es posible realizar acciones encaminadas a la menudo pertenecen a los gobiernos, lo que constituye aplicación de tales medidas, podrían ser caras, ineficaces un incentivo adicional para los propietarios para talar e injustas en los países en desarrollo con su abundante el bosque y obtener así unos derechos de propiedad población de gente pobre y sin tierra. La degradación de mayores (Dorner y Thiesenhusen 1992) o un mayor los recursos forestales ha empeorado al limitarse los reconocimiento legal de sus prerrogativas de facto. derechos de los pueblos a usar la tierra y al impedirse sus En gran parte de África los regímenes de tenencia usos tradicionales y su capacidad de preservar los comunal de la tierra y los mercados de tierra bosques. Actualmente, en todo el mundo se está étnicamente segmentados han limitado aplicando y evaluando un nuevo enfoque que involucra tradicionalmente la relevancia de la especulación con activamente a las poblaciones locales en las decisiones y tierras como factor de la deforestación, aunque se el manejo, y que garantiza que ni la conservación forestal siembran a menudo cultivos perennes como forma de ni las actividades de producción les deja en desventaja. establecer derechos a usufructo de largo plazo No es difícil concebir un conjunto de políticas que (Dorner y Thiesenhusen 1992). No obstante, esta retardara o desalentara la deforestación de zonas de situación ha comenzado a cambiar lentamente, bosques protegidos, aumentando los riesgos y conforme han ido aumentando la integración en la consecuencias para quienes deforestaran. Sin embargo, economía global de mercado y las presiones hay pocas razones para ser optimistas mientras la demográficas y los gobiernos han procurado tendencia política prevaleciente sea hacer caso omiso a la establecer regímenes de propiedad privada. deforestación y alentar la expansión de los usos Para desalentar la tala de bosques cuyo objeto es altemativos de la tierra. Como se resume en el Cuadro adquirir o mejorar derechos de propiedad, los 22.3, en su mayor parte tales políticas parecen ser gobiernos pueden aplicar medidas que rompan la moderadamente eficaces, equitativas y focalizadas y conexión entre tala del bosque y tenencia de la tierra, reducirían los gastos gubemrnamentales. Sin embargo, esos pueden imponer tributos más fuertes a tierras no subsidios existen porque aparentemente muchos reforestadas (que hayan sido desbrozadas) que a las gobiemos consideran que la expansión de la agricultura y tierras con cubierta forestal, o pueden reducir las -eventualmente- unos ingresos mayores para los oportunidades de obtener ganancias de capital de la agricultores son metas deseables, cualesquiera fuesen las venta de tierras. Esto podría lograrse mediante una consecuencias de la deforestación. combinación de políticas sobre tenencia, tributación, infraestructura, crédito y macroeconómicas. Políticas que desalientan la tala del bosque Algunos gobiernos latinoamericanos han para establecer derechos de propiedad cambiado sus políticas de titulación y reforma agraria en un esfuerzo por desligar la tala de bosques de una Muchas personas talan los bosques no sólo para mayor seguridad en la tenencia. Formalmente ya no aprovechar los beneficios de la venta de madera en exigen que se abran las tierras públicas para que quienes las reclaman obtengan o mantengan derechos común o en respaldar los ya existentes en tierras y de propiedad. Ahora deniegan el derecho a solicitar bosques -para proteger a las poblaciones indígenas y títulos de propiedad a los agricultores que han otras que dependen de los bosques- estimular el deforestado inapropiadamente la tierra después de manejo sostenible del bosque y limitar la magnitud haber entrado en vigencia las nuevas políticas de los mercados de la tierra. Los textos existentes (Sunderlin y Rodríguez 1996). Los programas de sobre este tema recalcan el tercer aspecto en pocas titulación de tierras en las zonas tropicales húmedas ocasiones pero podrían ser muy importantes. han tratado de otorgar derechos seguros de propiedad Los regímenes de propiedad común pueden a los colonos existentes, sin obligarles a talar bosques limitar eficazmente la deforestación ligada a la para ese propósito. Muchos países latinoamericanos especulación con tierras en ciertos sitios. Es exigen mantener un determinado porcentaje de tierra relativamente barato establecerlos legalmente en los como bosque a personas que han recibido derechos sitios en los que ya existen de manera informal, y los de propiedad en tierras anteriormente públicas en gobiernos no tienen que indemnizar a otros zonas forestales,. Por muchos años Brasil, por solicitantes. Sin embargo, son dificiles de crear en los ejemplo, exigió que el 50% de cada propiedad rural sitios en los que no han existido regímenes en la Amazonia Legal permaneciera como bosque, y informales de propiedad común en el pasado ahora exige el 60% (Burford 1991). (Richards 1997). Las políticas que promueven los El impacto de estas políticas va desde levemente regímenes de propiedad común son equitativos en el eficaz a negativo, siendo los principales problemas sentido de que se da apoyo a grupos que han sido una ejecución débil, tala de bosques provocada por tradicionalmente pobres o marginados, pero a incertidumbre sobre los cambios políticos, y el menudo implican garantizar grandes cantidades de ingreso de nuevos inmigrantes atraídos por la recursos a pequeñas cantidades de personas. posibilidad de obtener títulos de propiedad. Los Teóricamente, los impuestos territoriales podrian gobiernos encuentran que es algo caro poner en usarse para desalentar la tala de árboles estableciendo ejecución estas políticas y dificil focalizarlas con un impuesto más alto sobre las tierras abiertas que base en las condiciones locales concretas. En los sobre las boscosas. Los impuestos territoriales y los casos en que los gobiernos no desean o no pueden impuestos a las ganancias de capital también podrían hacer cumplir los derechos legales de propiedad, los desalentar la especulación con tierras: aumentando el que reclaman las tierras siguen talando bosques para costo de retención de la tierra como defensa contra la mantener a distancia a otros posibles pretendientes. inflación o como fuente de ganancias de capital, Aunque típicamente hay pocas objeciones fuertes en cargando a los propietarios los costos de las mejoras el plano nacional o internacional, las élites locales de la infraestructura y bajando el precio de la tierra normalmente se oponen a cualquier intento por (Strasma y otros 1987). Sin embargo, la experiencia restringir su capacidad de obtener derechos de acumulada hasta ahora no es halagüeña. Puesto que propiedad sobre tierras deforestadas. Como resultado unos pocos países han usado unos impuestos sobre la de ello, las políticas podrían ser menos equitativas en tierra y las ganancias de capital punitivos para la práctica que lo que son en teoría. desalentar la especulación con tierras, es dificil En todo el mundo tropical existe un interés determinar su eficacia práctica. Ha sido complicado creciente en establecer regímenes de propiedad para la mayor parte de los gobiernos administrar tales Cuadro 22.4 Políticas que desalientan la deforestación como medio para obtener derechos de propiedad Políticas Eficacia Focalización Costos directos Costos Equidad Viabilidad indirectos politica Políticas de titulación de Negativa a baja Moderada Moderados Bajos Desconocida Moderada tierras Apoyo a regímenes de Moderada Moderada Bajos a Bajos Mixta Varía propiedad en común moderados Impuestos territoriales y a Desconocida Baja Altos Bajos Desconocida Baja las ganancias de capital Menos subsidios Moderada Moderada Ahorro de Bajos Favorable a Varía crediticios, fiscales y de dinero mixta carreteras Macropoliticas Desconocida Baja Bajos Varían Mixta Moderada a antiinflacionarias alta 320 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico impuestos de manera eficaz, debido a la gran adquirir una tenencia segura aún no han sido cantidad de información que se requiere y a las altas probadas a cabalidad. En particular, merece mayor posibilidades de evasión, o los han evitado debido a consideración la imposición de impuestos una posible oposición política (Skinner 1991). territoriales, en vista de la notable brecha que existe Puesto que la compra de tierra es una defensa entre su potencial teórico y sus dificultades prácticas. común contra la inflación, las políticas La mayor parte de las políticas que se examinan en macroeconómicas que reducen la inflación pueden esta sección son fáciles de dirigir a regiones también limitar los incentivos a la especulación con determinadas, pero son muy dificiles de adaptar a las tierras. Esto parece ser particularmente pertinente en condiciones de las propiedades individuales. En el caso de ciertos países latinoamericanos como general, cuanto más probable sea la eficacia de las Brasil, en los que anteriormente las altas tasas de políticas (y menos probable que sean meramente inflación eran comunes, pero sin estar asociadas con simbólicas) menos viables son políticamente, aunque el colapso económico general. No obstante, también la eliminación de ciertos subsidios al crédito e es cierto que mientras continúen las inversiones en incentivos tributarios es al parecer una excepción. infraestructura, los mercados regionales crecerían y los servicios públicos mejorarían gradualmente en Políticas que aumentan la rentabilidad zonas de la frontera agrícola, los precios reales de la conservación de los bosques locales de la propiedad aumentarán y estimularán la especulación con tierras. Hay pruebas simples de que Habiendo considerado muchos instrumentos políticos procesos similares están funcionando en Indonesia, que podrían reducir la rentabilidad de la tala de los Filipinas y Tailandia. bosques tropicales, viramos ahora hacia posibles Ciertos subsidios gubernamentales pueden intervenciones que aumentarían la rentabilidad de aumentar los precios de la tierra y así estimular la conservarlos y mantenerlos de manera sostenible en deforestación con fines especulativos, en los casos en el largo plazo. En este sentido, consideramos tres los que es posible obtener o mejorar los derechos a la aspectos, a saber, ingresos mayores de la madera, propiedad abriendo tierras (Binswanger 1994). mayores rendimientos de los productos forestales no Además de facilitar el acceso a las zonas forestales, madereros y la posibilidad de recibir pagos por la construcción de caminos aumenta el valor de la servicios ambientales globales. tierra y ofrece oportunidades para ganancias de En el tanto en que una determinada actividad capital (Angelsen 1995). Los subsidios al crédito o maderera excesiva (tanto en cuanto a área como en los incentivos tributarios para la agricultura o la cuanto a grado de daño ocasionado) contribuye a la producción animal, que de manera preferencial están deforestación, algunas iniciativas recientes para a disposición de los poseedores de tierra, también reducirla se han centrado en políticas para alentar el aumentan el valor que tiene la posesión del suelo. Las manejo del bosque y unas prácticas madereras en compras gubernamentales de tierra para zonas concesiones y bosques estatales que resultan menos protegidas, reasentamiento de refugiados, destructivas y más sostenibles (Bryant, Nielsen y construcción de infraestructura u otros propósitos, a Tingley 1997 y Dudley, Jeanrenaud y Sullivan 1995). menudo inflan los mercados de tierra locales. La Algunos analistas (Douglas 1995) han indicado que eliminación de estos subsidios puede reducir las fuerzas del mercado podrían ofrecer un incentivo ampliamente la deforestación inapropiada, en significativo para un manejo más sostenible del especial cuando en el pasado algunos eran altos. Los bosque, conforme van aumentando los valores gobiernos puede realmente ahorrar dinero haciendo futuros previstos de los bosques comerciales que esto y hay pocos costos indirectos. Puesto que en su quedan y se agotan las existencias de los bosques mayor parte se supone que tales subsidios los reciben tropicales. Sin embargo, con base en determinaciones familias ricas y compañías, excepto quizás en el caso recientes (Byron y Ruiz Pérez 1996 y Sayer y Byron de la construcción de caminos, su eliminación tiende 1996) de la manera en la que las prácticas forestales a favorecer la equidad. Algunos grupos de presión pueden cambiar en respuesta a unos mercados importantes apoyan estos subsidios pero otros, a cambiantes de productos forestales, se concluye que menudo, están contra ellos. la "actividad maderera de frontera" de zonas En resumen, la eliminación de subsidios que relativamente remotas en los trópicos podría hacerse promueven la especulación con tierras y el menos importante en el futuro. Una vez que los fortalecimiento de regímenes de propiedad privada o bosques en zonas más accesibles (cercanas a de propiedad común pueden a veces ser instrumentos caminos, ríos y puertos) hayan sido explotados, eficaces contra la deforestación inapropiada (véase el cualquier ventaja de costos que hubiesen tenido se Cuadro 22.4). La mayoría de las otras políticas habrá erosionado rápidamente. Los bosques naturales propuestas que podrían limitar la tala del bosque para que quedan serán menos capaces de competir con los David Kaimowitz, Neil Byrony William Sunderlin 321 productos del sector en rápida expansión de las En 1990 la Organización Internacional de la plantaciones en los trópicos y los subtrópicos, excepto en Madera Tropical (ITTO, un organismo de la UNCTAD) los mercados de productos especiales. En contraste con logró un acuerdo entre países productores y unos costos en aumento y una calidad decreciente de las consumidores en el sentido de que para el año 2000 trozas de los bosques naturales, continuarán mejorando el toda la madera tropical que ingresara en el comercio volumen y la calidad del material de las plantaciones, y internacional vendría de bosques manejados de forma los progresos tecnológicos logrados en la silvicultura de sostenible. Otras iniciativas recientes (como las del plantaciones y el procesamiento de la madera continuarán Consejo de Administración de los Bosques) reduciendo los costos unitarios de producción. promueven políticas que podrían hacer más rentable De tal manera, aunque algunas determinaciones el manejo sostenible de los bosques madereros han propuesto que las fuerzas del mercado (mediante la inspección y certificación independiente aumentarán los ingresos previsibles de la madera, de concesiones seguras y de largo plazo, reteniendo los bosques naturales para productos de acompañadas por el etiquetado ecológico de los alto valor, hemos visto que hay poco fundamento productos) para lograr precios de primera o un acceso para depender de ello. Es probable que el efecto sea preferencial al mercado para madera proveniente de muy escaso y muy tardío. Además, si los bosques bien manejados y certificados. Desde 1990 concesionarios madereros tienen dudas acerca de la ciertas organizaciones no gubernamentales (ONG) y, seguridad de su tenencia en el largo plazo, es en menor grado, los gobiernos han venido instando a probable que continúen comportándose en una forma los consumidores a comprar sólo madera certificada o explotadora en el corto plazo. Aun cuando estén de con la etiqueta ecológica. Quieren excluir o acuerdo en que los valores de la madera tropical minimizar la venta de madera de bosques mal pueden subir enormemente en el futuro, dudan que manejados y, al mismo tiempo, obtener precios de puedan beneficiarse de tales aumentos de precio. primera para la madera certificada. En el plazo muy corto, unos precios más altos de La idea de la certificación ha generado mucha la madera y más caminos pueden estimular prácticas polémica: ¿Quién certifica? ¿Con qué fundamentos? no sostenibles, pero en el largo plazo podría ser ¿Quién controla la cadena de vigilancia entre el necesario que los precios sostenibles fueran viables bosque y el consumidor final para garantizar la en términos financieros. Las licencias de corto plazo validez? ¿Cuántos consumidores pagarían los precios no estimulan la administración de los bosques a largo mayores por madera certificada? ¿Sería este sistema plazo, pero aun las licencias de 25 años son de menor voluntario u obligatorio? Si es obligatorio ¿es legal duración que muchos de los ciclos de corta, lo que conforme a las reglas de la Organización Mundial del destruye cualquier motivación por promover el Comercio? A pesar de las muchas interrogantes sin recrecimiento. Se pueden observar "operaciones de respuesta, las políticas que promueven los gobiernos limpieza" cada 5 a 10 años. Incluso con licencias de y las ONG para estimular y respetar la certificación muy larga duración, los concesionarios en muchos podrían otorgar algunas recompensas comerciales países tropicales podrían comportarse como si su positivas por un manejo sostenible del bosque. tenencia fuese insegura, debido a una incertidumbre Aunque en general es políticamente aceptable, no extrema sobre los cambios políticos. En muchos queda muy claro cuán eficaz (o incluso relevante) países, los derechos a la explotación maderera no son será la certificación para reducir la deforestación transferibles, lo que reduce el incentivo de mantener inapropiada en gran escala, en casos en que la un valor residual alto de la empresa forestal como conversión a otros usos de la tierra constituye la "negocio en marcha". La posibilidad de transferir principal amenaza contra los bosques. licencias podría imponer indirectamente castigos Para resumir, las intervenciones políticas que comerciales a los propietarios que no han cuidado el podrian reducir la deforestación, aumentando los bosque bajo su control y ofrecer premios financieros valores previstos de la madera en el largo plazo, (como precios de transferencia más altos) a quienes dependen de la identificación y desarrollo de nichos no se hayan sobrepasado, hayan protegido el de mercado para las maderas tropicales: pequeñas crecimiento avanzado y hayan instalado una buena cantidades de madera de muy alto valor infraestructura. Sistemas como las "licencias cuidadosamente removidas de los bosques. La siempreverdes" concebidas en la Columbia Británica certificación y el etiquetado ecológico constituyen un (Canadá) con disposiciones "retráctiles", que ofrecen caso especial de este enfoque que pretende desligar el unos fuertes incentivos comerciales por manejo "manejo sostenible del bosque" de la actividad sostenible del bosque a largo plazo, podrían merecer maderera explotadora que ocasiona deforestación. La consideración especial y aplicarse en los países factibilidad, eficacia y costo de este enfoque tienen tropicales en desarrollo. aún que determinarse. Si uno de los principales elementos desincentivadores del manejo sostenible 322 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico del bosque es la inseguridad de la tenencia o el temor madereros fomentará la explotación depredadora y a la expropiación, podría parecer que la eliminación destruirá sistemas de manejo tradicionales que de tales desincentivos sería una opción política podrían haber ayudado a proteger los bosques. atractiva e incluso necesaria. Pero no hay pruebas de Investigaciones recientes por el Centro para la que esto sea una condición suficiente para retardar la Investigación Forestal Internacional, CIFOR (Byron y deforestación comercial. Ruiz-Pérez 1996) han mostrado cómo la distribución Numerosas ONG internacionales (como la de los derechos de propiedad y la capacidad (o falta denominada Internacional de Empresas de de ella) de la gente local de solicitar y hacer cumplir Supervivencia Cultural y Conservación) han tales reglas son determinantes cruciales de los sostenido que el descubrimiento de nuevos productos factores que definen el resultado de la en el bosque tropical, de nuevos mercados para los comercialización de productos forestales no productos y la comercialización más eficaz de madereros. Para una fuerte "comunidad" de usuarios productos forestales no madereros, harán que los y recolectores de productos forestales no madereros, bosques tropicales sean demasiado valiosos como con organización y potenciación política, la para destruirlos. Tanto las instituciones comercialización de productos forestales no gubernamentales como las ONG han incorporado tales madereros puede mejorar el bienestar y la esfuerzos en sus políticas y programas, desde el conservación del bosque. En el sentido inverso, la proyecto piloto del Banco Mundial para Brasil (con existencia de una fuerte élite política cuyos miembros un componente significativo destinado a sostener podrían pretender expropiar el valor de los productos cuatro reservas extractivas en la Amazonia brasileña) forestales no madereros, tan pronto como se percaten hasta iniciativas de ONG locales para promover de que existe el potencial de unos ingresos nuevas especies de árboles con potencial económico significativos, puede conducir a una grave en las tierras altas de Sumatra septentrional. explotación social y ambiental. Numerosas e importantes iniciativas políticas y de Propuestas políticas y acciones de desarrollo desarrollo están siguiendo esta propuesta, aunque se orientadas al retardo de la deforestación, aumentando está desarrollando todo un debate acerca del grado el flujo de ingresos por concepto de productos hasta el cual los esfuerzos por promover la forestales no madereros para los pueblos del bosque, extracción, el uso y la comercialización de productos podrían ser eficaces, focalizadas, equitativas, de bajo forestales no madereros, representan una verdadera costo y moderadamente aceptables en términos opción para retardar la deforestación y mejorar los políticos para los gobiernos de países cuyos bosques medios de vida de los pueblos del bosque. Dove tropicales están inhabitados, pero sólo en contextos (1993) ha sostenido que la incorporación de institucionales y legales concretos. productos forestales no madereros en los mercados También se ha propuesto que los beneficiarios internacionales no logrará ni los objetivos paguen por los servicios ambientales que ofrecen los socioeconómicos ni los ambientales, y podría bosques tropicales como estímulo de base mercantil realmente ser contraproducente en ambos sentidos; para conservar los bosques y retardar la en el mejor de los casos, desvía la atención de lo que deforestación. La reforma política propuesta haría él considera como las verdaderas causas de la que se pague a quienes conservan los bosques por los deforestación y la degradación y de su solución servicios ambientales que sus acciones permiten política. ofrecer al público en general. Ha habido diversas Las posibilidades que tienen estas medidas propuestas para captar los "valores de opción y de políticas de retardar la deforestación depende de si existencia" de los bosques tropicales (tal como los uno acepta que los pueblos del bosque están perciben residentes pudientes de los países destruyendo los bosques tropicales porque la industrializados) análogas a los análisis aguas arriba corriente de ingresos provenientes de los bosques es y aguas abajo realizados, según los cuales los demasiado pequeña (o porque simplemente no beneficiarios indemnizan a los proveedores de entienden la magnitud de estos beneficios). Dove externalidades ambientales en una cuenca opina que la destrucción de los bosques es obra de los hidrográfica o a escala nacional, como forma de madereros, los inmigrantes y extraños que vienen internalizar algunas de las externalidades globales como depredadores y que los pueblos del bosque son que se relacionan con la deforestación tropical. La las víctimas más que los autores de la deforestación. Convención de Naciones Unidas sobre Diversidad De tal manera, sostiene que los esfuerzos por detener Biológica establece la necesidad de efectuar mayor la destrucción de los bosques deberían concentrarse investigación sobre la distribución equitativa de los en la conducta económica de los anteriores, no de los beneficios y costos que tiene la conservación de los pueblos del bosque. Manifiesta que un aumento en la bosques, lo cual concibe como un requisito previo a comercialización de productos forestales no la preparación de planes compensatorios David Kaimowvitz, Neil Byrony William Sunderlin 323 internacionales o intranacionales adecuados. A la quién fijaría bióxido de carbono y dónde. Sin fecha, esto se ha apuntado a dos campos principales: embargo, quedan todavía innumerables dificultades. la prospección de la biodiversidad y la fijación de En el contexto de su eficacia para prevenir la carbono. deforestación tropical, parece improbable que los El convenio entre Merck Pharmaceuticals y el pagos (sean por el carbono o para la protección de la Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio) de Costa biodiversidad y las cuencas hidrográficas) tengan un Rica para la exploración comercial de la gran impacto, a menos que realmente se dirijan a biodiversidad de ese país y su evaluación ha aquellos que toman las decisiones sobre generado mucha publicidad. Parece ser un ejemplo deforestación en el terreno, antes que a los gobiernos del uso de transacciones comerciales con base nacionales. mercantil para hacer que la conservación de los Otra idea reciente es que los países bosques tropicales sea más valiosa que su industrializados, el sector privado o las ONG deberían destrucción. A pesar de la publicidad generada por el ofrecer a los países en desarrollo con bosques potencial que tiene la "prospección de la tropicales algún "pago por almacenamiento de biodiversidad" para premiar a los protectores de los carbono". Aparte de las dificultades prácticas bosques y a poblaciones de gente del bosque por implícitas en el pago a decisores locales para que no conservar su biodiversidad, se ha argumentado hagan algo, esto tendría que considerarse no sólo para recientemente que el potencial realista de tales los bosques sino también para el petróleo y el carbón. compensaciones es muy pequeño, aparte de que Básicamente, parecería violar el principio de "quien existen para ello muy pocos y muy pequeños nichos contamina paga" que generalmente ha orientado la de mercado (Simpson 1997). política ambiental internacional y las transferencias De manera similar, la Convención Marco de las financieras. Pero estas propuestas están también a la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ha espera de resultados de investigaciones que autorizado las llamadas "actividades de ejecución documenten y midan las relaciones fisicas, es decir, conjunta", en las cuales los emisores de bióxido de de datos sobre la producción de las cuencas carbono (CO2) como pueden ser los servicios hidrográficas, las pérdidas por erosión del suelo, la públicos, en los países industrializados pagan por el cuantificación de la biodiversidad, o la magnitud almacenamiento de carbono en los países en fisica de la fijación de carbono, los cuales distan de desarrollo para contrarrestar sus emisiones de CO2 A haberse completado. la fecha, estas compensaciones han consistido en En resumen, la eficacia, la forma en que pueden pagos por el establecimiento de nuevos bosques focalizarse, y el costo de las políticas que estimulan (como en el caso de la Fundación Holandesa de la conservación de los bosques tropicales mediante Bosques Absorbentes de Emisiones de Carbono pagos por los servicios ambientales globales ["Dutch Forests Absorbing Carbon Emissions prestados siguen siendo cuestionables. De tal manera, Foundation, FACE"]) o en pagos a compañías quedan aún tantos factores desconocidos que todo madereras por la adopción de técnicas de menor este tema es decididamente ambiguo (véase el impacto, que pueden reducir la cantidad de materiales Cuadro 22.5). dañados y en descomposición que se dejan en los bosques y aumentar la cantidad de carbono que Políticas que aumentan los costos de oportunidad fijarán unos bosques jóvenes, sanos y de rápido de la mano de obra y el capital crecimiento. Hasta este momento no se ha obligado legalmente a las compañías proveedoras de energía Hemos argumentado que cualesquier políticas que en los Estados Unidos de América a desembolsar reduzcan la rentabilidad relativa de la tala de los fondos sociales en Centroamérica o Malasia para bosques, en comparación con su conservación, contrarrestar sus emisiones, ni hay acreditación tienden a retardar las tasas de deforestación. Puest tributaria al respecto.& La mayor parte de los estudios que, como insumos, la mano de obra y el capital so ha centrado su atención en la demanda, basándose en factores fundamentales en la conversión de lo los costos teóricos si las compañías tuviesen que bosques-siéndolo mucho menos en s pagar impuestos por el carbono emitido o si tuviesen conservación-podría esperarse que el aumento d que pagar por reducir sus emisiones, algo que no los costos de oportunidad de la mano de obra y de hace la mayoría excepto Dinamarca y Noruega. capital reduciría las tasas de deforestación. Entre la! La Convención Marco sobre el Cambio Climático políticas que aumentan los costos de oportunidad d. ha discutido propuestas acerca de "permisos la mano de obra y el capital están las política ; internacionales comercializables para emisiones de generales que promueven el crecimiento y la; carbono" que parecen constituir un enfoque eficiente políticas concretas que generan empleo. En alguno; y de bajo costo para determinar quién emitiría y lugares de Asia del este y meridional (Corea 324 Polítícas públicas para reducir la deforestación inapropiada en eltrópico Cuadro 22.5 Políticas que aumentan la rentabilidad de la conservación de bosques Políticas Eficacía Focalización Costos Costos Equidad Viabilidad directos indirectos política Comercialización por nichos Moderada A No No Moderada Alta en Europa, para las maderas tropicales, determinarse determinados determinados du-dosa en los incluyendo la certificación países y el etiquetado ecológico exportadores Eliminación de los factores Moderada Alta Bajos Bajos Posiblemente Variable que desincentivan la no equitativa gestión sostenible en el largo plazo Mayor seguridad de tenencia Moderada a Alta Bajos a Bajos Favorable Variable para los pueblos del bosque alta moderados Desarrollo de mercados para Moderada a Alta Bajos Bajos Favorable Alta productos forestales no baja madereros Creación de un sistema de Desconocida No es clara Bajos Bajos a Indeterminada No clara a la pagos por transferencia moderados fecha para la conservación de la biodiversidad, el almacenamiento de carbono y la ordenación de cuencas hidrográficas Malasia) los costos de oportunidad de la mano de En ciudades y pueblos, las industrias de alta obra y el capital han aumentado claramente, y la tecnología, el turismo y el sector de los servicios deforestación parece haberse hecho más lenta y en están floreciendo como enclaves prósperos. Este algunos casos hasta haberse revertido. En otros sitios rápido crecimiento económico en sectores urbanos no donde los beneficios alternativos de la mano de obra dependientes de la tierra está teniendo profundos y el capital siguen siendo bajos (Cambodia y Laos) impactos en los bosques y en las tasas de las tasas de deforestación continúan siendo altas. Esto deforestación. Aunque el rápido crecimiento de la sugiere que hay posibles conexiones entre estos agricultura, las industrias madereras y las costos y la magnitud de la deforestación inapropiada. plantaciones puede contribuir a la deforestación, el Aun en los países de la parte suroriental y oriental crecimiento del empleo en sectores como el turismo, de Asia parece haber una estratificación y una los textiles y las manufacturas ha aumentado los diferenciación socioeconómicas: los poblados rurales costos de oportunidad de la mano de obra a tal grado pobres del bosque en zonas remotas están quedando que ha reducido la deforestación. Sin embargo, en los fuera del milagro económico. En su mayoría, han sitios en que los deforestadores han quedado al experimentado un crecimiento del ingreso muy bajo margen de ese crecimiento y no han aparecido (si es que lo han experimentado del todo) la gente medios de vida más atractivos, la deforestación ha tiene poca educación formal, existe un acceso continuado. Las pruebas que se tienen a la fecha son limitado a los recursos valiosos, o un control limitado circunstanciales y anecdóticas, pero las implicaciones de ellos, y una infraestructura de transporte y políticas podrían resultar en una promoción de comunicaciones deficiente; además, deben luchar por opciones de empleo sostenible no rural, como mantener estándares de vida tradicionales. Una de las posibilidad de reducir los tipos de deforestación que opciones que tienen los habitantes que quedan en los ocasiona la gente pobre en sus esfuerzos por apenas poblados y bosques es talarlos para emprender una subsistir. De manera similar, en los casos en que la agricultura marginal, que a menudo es temporal y no deforestación está impulsada por los intereses de sostenible. Las poblaciones del bosque han estado en grandes capitales la implicación podría ser que, con disposición de desbrozar la tierra, realizar actividades el surgimiento de opciones más lucrativas (mediante madereras ilegales, cazar y recolectar productos el desarrollo de los mercados de capital) estas partes forestales no madereros para obtener ingresos en perdieran interés en la deforestación (véase el Cuadro efectivo. Si los precios que reciben son bajos 22.6). ¡explotan más para obtener el ingreso necesario! David Kaimowitz, Neil Byrony William Sunderlin 325 Este diagnóstico de quién está talando bosques, instrumentos burdos a la hora de detener la dónde y por qué, y la observación de dónde han deforestación. Los gobiernos se verán obligados a surgido opciones más atractivas de empleo escoger entre una mezcla de medidas concebidas para alternativo y dónde la gente (tanto el gran público las condiciones locales. No existe una reforma política como el campesinado) se ha retirado voluntariamente mágica que detenga todos los tipos de deforestación de las actividades que degradan los bosques, pueden tropical. La mayor parte de las panaceas que se han apuntar a una posible-medida política. El crecimiento promovido han resultado ser sólo soluciones parciales económico con un acceso equitativo razonable a aplicables en condiciones limitadas. nuevas industrias y nuevos recursos, puede hacer ciertos tipos de deforestación en contextos Es de crucial importancia solucionar las determinados lo suficientemente no rentables como interrelaciones entre la deforestación, la actividad para que ésta se detenga de forma voluntaria. La maderera, la construcción de caminos y la conversión búsqueda de un desarrollo económico equitativo y a usos alternativos de la tierra. La explotación sostenible es la meta manifiesta de la mayor parte de los maderera conducirá a una mayor conversión del países en desarrollo, de manera que sería sin duda fortuito bosque gracias a la afluencia de inmigrantes, si se que el estímulo para la conservación de los bosques fuese dan simultáneamente las siguientes condiciones: inherente a ese proceso. Desafortunadamente, hay pocas * Construcción de carreteras que abren nuevas pruebas de que la solución sea tan sencilla. En términos zonas forestales. de los parámetros aquí utilizados, las políticas de * Mayor rentabilidad en un uso de la tierra no forestal promoción de la industrialización y de generación de que en la conservación de bosques (en parte debido a empleos en los sectores no dependientes de la tierra ya las distorsiones políticas descritas). están en la agenda política; aunque pueden ser eficaces * Poca fuerza para hacer respetar los límites del para reducir la deforestación, así como equitativas si bosque por parte de las dependencias pudiesen ejecutarse, son relativamente pocos los países gubemamentales (el servicio de bosques o que lo han logrado. De hecho, la promoción de un parques nacionales) y existencia de un contexto desarrollo económico sostenible y la creación de empleos legal e institucional en el cual la gente puede han sido metas más dificiles de alcanzar que las políticas esperar que la tierra que ocupa, solicita, o se ha 1 para retardar directamente la deforestación, pero en el "catastrado" para sí, sea reconocida o aun 1 largo plazo podrían ser la solución definitiva. legalizada por el gobiemo, por ejemplo creando l una frontera de acceso abierto. Conclusiones * Existencia de un gran conjunto de gente desempleada N o sin tierra con muy bajos ingresos y potencialmente, No hay política perfecta o generalizable para reducir migratorio (por movimiento espontáneo o con el la deforestación inapropiada, es decir, que no hay una patrocinio de las agroindustrias gubernamentales o opción que sea la primera y la mejor. Cada situación privadas). Nuestra hipótesis es que el ritmo de; nacional es distinta, quedan muchas incertidumbres colonización podr~a estar rela.ionado con la, acerca de las relaciones clave de causa y efecto, y diferencia entre los actuales ingresos de la población normalmente se dan ciertas compensaciones entre potencialmente migratoria y la cantidad que espera eficacia, facilidad con que puede apuntarse a un ganar colonizando zonas forestales (de ahí la¡ objetivo, viabilidad política y costos directos e importancia que tienen los costos de oportunidad indirectos de las políticas. La mayor parte de los de la mano de obra). instrumentos políticos aquí examinados son Cuadro 22.6 Políticas que aumentan los costos de oportunidad de la mano de obra y el capital empleados en la deforestación Políticas Eficacia Focalización Costos Costos Equidad Viabilidad, directos indirectos política Mayor empleo y mejores Moderada Baja Ambiguos Bajos. Alto Ambigua Alta salarios urbanos potencial, ganancias indirectas Mercados de capital Baja Baja Bajos Bajos No clara Alta mejorados 326 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico * Todos los casos conocidos de tala rápida del * Eliminación de incentivos legales e bosque por parte de "precaristas" parecen ser institucionales que promueven la tala de los consecuentes con esta hipótesis. En el sentido bosques como fundamento para una tenencia inverso, donde no existen estas condiciones (que reconocida de la tierra y que premian el sigue siendo raro, como se admite generalmente "precarismo" o la colonización de reservas en los países tropicales en desarrollo) las zonas forestales protegidas. forestales pueden ser explotadas por la industria * Reforma de concesiones y licencias otorgadas a maderera, pero luego quedan bajo administración la industria forestal para ofrecer incentivos por el sin arrasarse o resultar seriamente degradadas manejo sostenible de largo plazo, aumentando la (en Malasia peninsular). duración y la seguridad de las licencias y De ser correcta, esta apreciación indica que la haciéndolas comercializables, al tiempo que se solución del tema de la conversión forestal no es facilita la obtención de una mayor parte de los necesariamente detener la tala en sí o detener la beneficios económicos potenciales, con el objeto explotación maderera en todas las nuevas zonas, de eliminar la mentalidad de "fiebre del oro" que como tampoco prohibir toda nueva construcción de ha caracterizado a esta industria durante gran caminos en zonas forestales, sino reformar aquellas parte de los últimos 40 años. políticas e instituciones que actualmente hacen * Desarrollo de arreglos institucionales novedosos parecer la colonización del bosque como algo más para generar un mayor poder de decisión y una atractivo que las actividades actuales de los mayor responsabilidad para aquellos cuya potenciales inmigrantes. Esto podría comprender supervivencia y calidad de vida están factores de tiro (reducir la rentabilidad de la tala directamente vinculadas con la extensión y la ilegal de bosques o de la especulación con tierras que calidad de los bosques tropicales. En relación debían mantenerse como bosque) o de empuje con esto, pueden promoverse, o por lo menos no (aumentar las limitadas opciones de supervivencia desalentarse, las actividades de conservación y que se tienen en los bosques fuera de los bosques). producción (en toda la gama de bienes y Las pruebas obtenidas con el rápido crecimiento servicios consumibles y no consumibles de los económico de las "economías tigre" de Asia indican bosques) que se desarrollen en bosques estatales que, conforme mejoran los prospectos de empleo y de y propiedades privadas fuera de las reservas ingreso fuera del sector agrícola, menos gente va a forestales estatales. querer emprender las actividades peligrosas, ilegales, . Fomento de la diferenciación voluntaria que dificiles y a menudo no rentables de la agricultura pueden hacer los consumidores en los mercados, temporal en los bosques. Sin embargo, si el nuevo discriminando positivamente en favor de uso de la tierra es muy rentable (cultivo del cacao, el aquellos productos obtenidos de manera café, la canela, el hule o los árboles frutales, y hasta sostenible en los bosques y castigando los árboles maderables como el eucalipto, la teca o la productos que han contribuido a la deforestación. gmelina) y si las potenciales ganancias de capital por Esto podría aplicarse no sólo a los productos la "captación" de algunas propiedades de los bosques tropicales madereros y no madereros, como las estatales son altas, podría ser muy dificil retardar el nueces de Brasil, sino también a otros como el ritmo de conversión del bosque que realizan esas chocolate, el café y el cuero. personas. El argumento a favor de la intensificación * Facilitar el reconocimiento y la compensación de la agricultura como instrumento primario para por servicios ambientales proporcionados por los reducir la deforestación lo resume Waggoner (1995) bosques, en los planos mundial, nacional y local, de forma convincente.9 mediante mecanismos directamente relacionados De tal manera, es probable que las siguientes sean con la cantidad de servicios ambientales las principales reformas políticas gubernamentales que generados (trátese de la fijación de carbono, de la podrían reducir la deforestación tropical inapropiada: conservación de la biodiversidad o la protección Eliminación de subsidios a las industrias agrícolas y de cuencas hidrográficas) y garantizar que los pastoriles que alientan la deforestación y, si es pagos transferidos sean recibidos por aquellos necesario, contrlarrstas mediante planes que están tomando las decisiones en las fronteras orientados a la intensificación de las zonas agrícolas forestales. existentes. Esto también atañe a la construcción de En su mayor parte, los problemas ambientales en caminos, es decir, a la intensificación de redes viales los países en desarrollo no se deben a la búsqueda del rurales existentes, en vez de expansión hacia el desarrollo económico, sino a políticas económicas interior para abrir nuevas zonas (a menos que estén incorrectas que resultan en unos derechos de concretamente señaladas para convertirlas de propiedad mal definidos, el establecimiento de bosque a tierra agrícola). precios inferiores para los recursos, asignaciones y David Kaimowitz, Neil Byrony William Sunderlin 327 subsidios por parte del estado, y falta de atención a conservación, sino más bien a paquetes para los beneficios sociales no comercializados. En vez de estimular el procesamiento doméstico acelerado con tratar de desarrollar nuevas políticas para evitar un generación de empleos, valor agregado y la esperanza mayor deterioro de los recursos y del ambiente, al de ingresos netos de divisas más altos. tiempo que se promueve un desarrollo verdadero, 7. Manasan (1989) ha observado que, deberíamos eliminar primero aquellos factores aunque los gobiernos de Asia suroriental justificaron (legales, sociales, políticos e institucionales) que sus subsidios directos e indirectos con la expectativa de causan o exacerban los problemas. que la expansión de las industrias forestales generaría empleos, sólo Filipinas ofreció un incentivo financiero Notas directo al empleo mediante las rebajas de impuestos. Sin embargo, aun esta medida resultó ineficaz por cuanto 1. Estas cifras provienen de los datos en la quedó neutralizada por otras concesiones tributarias que FAO (1996: Cuadro 4.2.13) basadas en la definición F3 promovieron la sustitución de la mano de obra con de "bosque", que incluye bosques cerrados, abiertos, capital. En general, se han creado relativamente pocos de largo período de barbecho y fragmentados. empleos a pesar de los subsidios sustanciales y el 2. La meta oficial de la Unión Internacional impacto en los bosques ha sido severo (Douglas 1995 y para la Conservación de la Naturaleza (UICN) es que Lindsay 1989). se otorgue la condición de zona protegida a por lo 8. Aunque el gasto de US$1 millón en menos el 10% de cada una de las principales zonas compensaciones y siembra de árboles en los países ecológicas forestales. Sin embargo, Iremonger y otros tropicales en desarrollo es más barato que gastar (1997) concluyen que de las 138 zonas regionales y US$10 millones en el control de emisiones en casa, ecoregionales en todo el mundo esta meta se ha no hay obligación de hacer una cosa o la otra. logrado sólo en Asia suroriental. 9. Waggoner (1995) concluye que, si 3. Con esto no quiere insinuarse que las durante los próximos 60 a 70 años los agricultores del zonas con el mayor valor en términos de mundo pudieran lograr el rendimiento medio de los biodiversidad estén necesariamente en localizaciones actuales agricultores estadounidenses del maíz (el remotas y en sitios montañosos no apropiados para la equivalente a 8 toneladas de granos por hectárea) agricultura (o viceversa). De hecho, los conflictos 10.000 millones de personas, el doble de la actual surgen porque con frecuencia las zonas con una alta población del mundo, necesitarían sólo la mitad de la biodiversidad son las zonas forestales que quedan con actual zona de cultivos, comiendo conforme a los un alto potencial agrícola. actuales niveles medios de calorías de los Estados 4. Ruf y Siswoputranto (1995) analizan el Unidos de América. aspecto económico del cultivo del cacao en zonas forestales recién desbrozadas en relación con el de las Referencias tierras agrícolas existentes. Encuentran que las tierras recién desbrozadas tienen una ventaja de precio El término "multicopiado" describe las obras que han constante de US$300 a US$400 por hectárea (el sido reproducidas de manera informal, que por lo "subsidio de la fertilidad natural"). Esto significa que general no están disponibles en bibliotecas. si caen los precios mundiales la oferta de los Anderson, R. J., L. F. Constantino y N. M. Kishor. agricultores en tierras agrícolas existentes se contrae 1995. "Stabilization, Structural Adjustment, and primero, de manera que la tala de más bosques se Bolivia's Forestry Exports". Nota de Divulgación' convierte en la única opción viable conforme van 13, División Ambiental. Departamento Técnico de cayendo los precios. América Latina, Banco Mundial, Washington, 5. Hay numerosos ejemplos, a lo largo y ancho\ D.C. Multicopiado. de grandes zonas del mundo, de bosques que han sido Angelsen, Arild. 1995. "The Emergence of Private explotados por la industria maderera pero que siguen Property Rights in Traditional Agriculture:I siendo bastante productivos y ecológicamente estables. Theories and a Study from Sumatra". Documento De tal manera, resulta demasiado simplista e incorrecto presentado en la quinta conferencia sobre la equiparar la actividad maderera comercial con la propiedad en común: reinvención de las comunes~ deforestación. Es más probable que la industria maderera asociación internacional para el estudio de la conduzca a la deforestación cuando está asociada con una propiedad en común, Bodo, Noruega, 24-28 de colonización y una conversión espontáneas de pequeña mayo. Multicopiado. escala, o con una conversión agroindustinal de gran Barbier, Edward B., J. C. Burgess, J. Bishop y Ba escala. Aylward. 1994. The Economics of the Tropical 6. De hecho, escasamente responden las Timber Trade. Londres: Earthscan Publishers. prohibiciones de exportación de trozas a medidas de 328 Políticas públicas para reducir la deforestación inapropiada en el trópico Bilsborrow, Richard y M. Geores. 1994. "Population, FAO (Organización de Naciones Unidas para la Land-Use, and the Environment in Developing Agricultura y la Alimentación). 1993. Forestry Countries: What Can We Learn from Cross- Policies of Selected Countries in Asia and the National Data?" En D. Pearce y K. Brown, Pacific. 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Bogor: Centro para la Investigación Forestal Internacional. 23 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr En Centroamérica y el Caribe, que es donde de reforestación, reduciendo la presión sobre los realizamos la parte empírica de nuestro trabajo, la bosques naturales que aún quedan. cubierta forestal en cada uno de los 8 países Las prácticas tradicionales de agrosilvicultura ya estudiados se redujo del 10% al 24% durante los años desempeñan un papel importante en muchos sistemas 80 (Cuadro 23.1). Para 1990, en los 2 países con la agrícolas: se siembran árboles frutales en jardines mayor densidad de población (El Salvador y Haití) domésticos, praderas y campos, y entre cultivos sólo quedaba el 6,2% y el 1,3%, respectivamente, de arbóreos permanentes; arbustos y malezas se usan la cubierta forestal. como setos vivos; se cultivan cafetos y cacaoteros La deforestación significa una escasez cada vez para sombra y se mantienen sistemas de barbecho mayor de madera, una de las fuentes principales de (cultivos cambiantes) que rotan en secuencia árboles cumbustible y de material para la construcción en las con cultivos. zonas rurales, y contribuye a la degradación Los sistemas agroforestales introducen el uso ambiental de tierras agrícolas frágiles. Una reacción a deliberado de especies perennes leñosas (árboles, esto por parte de los gobiernos, con el respaldo de arbustos, palmas, bambúes) en la misma unidad de organizaciones no gubernamentales (ONG) y de manejo de la tierra en la que se tienen cultivos donantes internacionales, ha sido estimular la agrícolas, pastizales y animales. Esto puede consistir agrosilvicultura, sistema de uso de la tierra en el cual en un arreglo espacial en el mismo sitio al mismo se cultivan árboles, arbustos, palmas y bambúes en la tiempo o en una secuencia a lo largo del tiempo; misma tierra en que se mantienen cultivos y puede comprender terrenos de conservación forestal, animales. Esto se hace por razones económicas y secciones mantenidas con el sistema conocido como ambientales: para repoblar los tramos boscosos al taungya, y secciones boscosas de barbecho tiempo que se mejora la tierra disminuyendo la administradas, para la producción de árboles erosión, la pérdida de agua y otros fenómenos forestales. Para las zonas agrícolas dedicadas a los naturales. El sistema comprende el manejo del cultivos perennes, los sistemas comprenden cultivos rebrote natural, la siembra, el cultivo y el perennes deliberadamente intercalados y jardines mantenimiento de árboles como linderos y su siembra domésticos. Los principales sistemas introducidos como interplantación, en tramos boscosos, en para la tierra de cultivos anuales son los de árboles jardines domésticos o en otros sistemas. La sembrados en filas en los linderos, el cultivo en agrosilvicultura fortalece los esfuerzos tradicionales franjas de cultivos anuales entre filas de árboles, 330 Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr 331 Cuadro 23.1 Indicadores clave en países en los que se seleccionaron casos para estudio Porcentaje de Densidad de Tasa de PIB per cambio en Tasa de Reforestación población crecimiento cápita Cubierta Cubierta cubierta deforestación como (población demográfico (dólares de forestal en forestalper forestal, ,a 1981-1990 porcentaje de País por (porcentaje) E.UA. de 1990 capita 1981-1990 (porcentaje) área kilómetro 1992) (porcentaje) (hectáreas) (porcentaje) deforeitada cuadrado) por añob Costa Rica 62,7 2,8 1,960 28,8 0,5 -23,8 2,9 7,$ El Salvador 257,1 1,4 1,170 6,2 ob -16,8 2,2 16J1 Guatemala 89,0 2,9 980 39,3 0,5 -15,6 1,7 3,; Haití - - - 1,3 o,ol -10,3 4,8 73í3 Honduras 48,2 3,3 580 41,2 0,9 -19,4 2,1 0,4 Nicaragua 30,0 2,7 340 50,8 1,6 -16,8 1,9 1 Panamá 32,5 2,1 2,420 41,1 1,3 -17,0 1,9 0,1 República 149,0 2,1 1,050 22,5 0,2 -24,2 2,8 1,1 Dominicana Total 77,3 - - 36,9 - -18,1 - 2,3 América 24,2 1,9 2180 56,2 2,3 - 7,1 0,8 5,0 Latina y el Caribe -Datos no disponibles. a. La deforestación se define como el cambio en el uso de la tierra, de forestal a otro tipo de uso, o la reducción de la cubierta forestal a menos del 10%. b. Valores sumamente bajos. Fuente: Banco Mundial 1994, BID 1993 y FAO 1993. cortavientos, barreras de setos a lo largo de las curvas la adopción de la agrosilvicultura por parte de los de nivel de los campos, y árboles sembrados en los agricultores (Vergara y MacDicken 1990). contraescalones de las terrazas. Quedan algunas interrogantes importantes acerca Aunque las actividades de agrosilvicultura han de cuáles estrategias seguir para el desarrollo de la recibido un sólido apoyo y es probable que sean agrosilvicultura. ¿Cuáles prácticas forestales, en objeto de más inversiones sustanciales de parte de distintas condiciones ambientales y económicas, son instituciones públicas, ONG y donantes rentables para los agricultores? ¿En cuáles internacionales, por lo general han estado mal condiciones están los agricultores dispuestos a documentadas. En los casos en que existe, el invertir en sistemas agroforestales orientados a la seguimiento a proyectos ha sido débil o se ha rehabilitación ambiental? ¿Justifican determinadas concentrado de manera estrecha en aspectos condiciones los subsidios y los incentivos no administrativos (Scherr y Muller 1991 y Current, mercantiles? ¿Cuál nivel y tipo de asistencia en Rivas y Gómez 1994). términos de extensión de campo se necesitan para La mayor parte de la investigación y el análisis se diseminar nuevas especies agroforestales e ha referido a los aspectos fisicos y biológicos de los información para estimular su adopción? ¿Cuáles son sistemas agroforestales, dejando de lado el análisis las principales dificultades en el plano de la finca sistemático de las contribuciones de la para adoptar la agrosilvicultura de forma más amplia? agrosilvicultura ¿Cuáles clases de acción política estimularían su en el plano de la finca (Swinkels y Scherr 1991 y adopción? Scherr y Muller 1991) aunque la ausencia de un Para responder a tales interrogantes, este estudio motivo comercial es la causa fundamental del fracaso analizó las experiencias de 21 proyectos en 8 países de muchos proyectos (Tschinkel 1987 y Murray de Centroamérica y el Caribe (véase la Figura 23.1) y 1991). Sólo en raras ocasiones se determina cuán compiló las lecciones aprendidas para el diseño y apropiados son unos sistemas agroforestales para las ejecución de iniciativas futuras. Consultores de la condiciones económicas subregionales (Scherr 1992). región y personal del Centro Agronómico Tropical de Tampoco se han hecho muchas comparaciones entre Investigación y Enseñanza (CATIE) en Costa Rica, distintos enfoques de la extensión y su influencia en realizaron 8 estudios por países, con base en un 332 Costosy beneficios de la agrosilviculturay su adopción por parte de los agricultores Figura 23.1 Ispanola RRep6bliúae DoHno3cana Ele Nicara~u Sah%kdor Xd América - Central osta "a *Ubicaci¿nd las areasma estudiadas en los proyectos estudio piloto anterior (Current and Lutz 1992). La * Documentar iniciativas anteriores en dirección general estuvo a cargo del Banco Mundial, agrosilvicultura y las lecciones aprendidas para la con apoyo metodológico del Instituto Intemacional de siembra de árboles en fincas. Investigaciones sobre Políticas Alimentarias. Cada * Determinar costos y beneficios de los sistemas estudio comprendió un panorama por país y estudios de agroforestales desde el punto de vista de los casos de 2 ó 3 proyectos agroforestales, analizándose en agricultores. detalle las intervenciones técnicas y su adopción, su * Detemninar las ventajas y desventajas que tienen rendimiento económico en el plano de la fmca, el para los agricultores distintos tipos de sistema enfoque que hace el proyecto de la extensión, y las agroforestal en condiciones de sitios y recursos políticas que influyeron en la ejecución del proyecto y la distintos. adopción de éstas por parte de los agricultores. Se * Identificar los efectos que tienen los factores realizaron talleres nacionales y un taller regional para institucionales y las políticas gubernamentales en agricultores, extensionistas, administradores de la adopción de sistemas agroforestales. proyectos y decisores, con representantes de Este capítulo resume los primeros hallazgos de organizaciones de productores, ONG, instituciones los estudios por países, comparándolo, en la medida públicas y donantes intemacionales para examinar los de lo posible, con la experiencia de otras regiones. resultados preliminares. Hasta donde sabemos, este fue Comenzando con un breve recuento de la el primer estudio de gran escala realizado sobre agrosilvicultura en la región, el artículo describe los rentabilidad en el plano de la finca, acerca de la métodos de investigación empleados, esboza las agrosilvicultura en los trópicos. características de los proyectos examinados y analiza Los objetivos concretos del estudio fueron los los hallazgos que se refieren a beneficios para la siguientes: farnilia, las ventajas y desventajas de los distintos Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr 333 enfoques de la extensión y los efectos de distintas sistemas agrícolas sólo con algunos inconvenientes políticas. menores para la producción de los cultivos, o hasta con un aumento en la productividad general de la Evolución de la agrosilvicultura en Centroamérica finca (Gregersen, Draper y Elz 1989 y Raintree y el Caribe 1991). Los beneficios sociales del establecimiento de árboles En las últimas 2 décadas, se han establecido en las explotaciones agrícolas pueden ser significativos, y numerosos proyectos en toda la región de a menudo se citan para justificar los proyectos de siembra Centroamérica y el Caribe para promover la siembra de árboles que patrocinan gobiemos nacionales y comunal e individual de árboles y los sistemas donantes. Los árboles pueden ofrecer protección contra la agroforestales. En forma general, el desarrollo erosión del suelo generada por el agua y el viento, agroforestal reflejó -y en algunos casos indujo- protegiendo el potencial productivo futuro y preservando tendencias internacionales de pensamiento y acción importantes cuencas hidrográficas que alimentan sobre la agrosilvicultura. A fines de los 70 y proyectos hidroeléctricos y proveen agua para centros de principios de los 80, cuando el énfasis se ponía en la población; proporcionan productos madereros para la producción de leñla, los sistemas agroforestales en las finca, aliviando la presión sobre zonas de bosques fincas promovían la siembra de árboles para leña naturales (Current y Lutz 1992); ofrecen materia prima (Eckholm 1975 y King 1979). Proyectos de para industrias rurales que dan empleo a comunidades del producción de leña fueron ejecutados en todo el campo (Arriola y Herrera 1991 y Campos, Rodríguez y mundo (U.S. Comptroller General 1982 y Ugalde 1991) y ofrecen beneficios sociales y ecológicos USAID/ROCAP 1979) y se hicieron investigaciones como hábitat para aves, una capacidad de retención sobre especies para leña (National Academy of de agua o sombra para viviendas. Sciences 1980). Pero la reacción a los proyectos de En términos regionales, la iniciativa de producción de leña en las comunidades rurales fue investigación aplicada más importante ha sido el desalentadora: los agricultores no miraban con Proyecto de Producción de Cultivos Arbóreos entusiasmo hacer una inversión considerable que (Madeleña) financiado por la Oficina Regional de la implicaba, en términos de mano de obra, sembrar, Agencia para el Desarrollo Internacional de los talar, trozar y rajar, para obtener un producto con un Estados Unidos de América (USAID) para valor de mercado relativamente bajo. Además, el Centroamérica y Panamá y ejecutado por el CATIE hecho de que la lefña se ha recolectado (Belaunde y Rivas 1993). Otros programas de tradicionalmente como un bien gratuito (aun en investigación internacionalmente importantes son los terrenos privados) reducía su atractivo como del Proyecto de Investigación y Desarrollo de producto para los agricultores. En El Salvador, con su Silvicultura y Leña en Asia (French y van den Beldt alta densidad de población y escasa cubierta forestal, 1994), los del Centro Internacional de sólo el 33% de la población rural, según un estudio Investigaciones en Agrosilvicultura (Steppler y Nair nacional reciente, consideraba la adquisición de leña 1987) y los de la Asociación sobre Árboles Fijadores como un problema (Current y Juárez 1992). de Nitrógeno (Asociación sobre Árboles Fijadores de Posteriormente, el énfasis se trasladó de la Nitrógeno 1993). Numerosas ONG nacionales e producción de leña al uso de especies arbóreas de internacionales han emprendido también actividades propósito múltiple en los sistemas agroforestales. El de investigación aplicada y extensión (Cook y Grut establecimiento de especies arbóreas de propósito 1989 y Nair 1990). múltiple en tierras agrícolas puede proporcionar una El cambio en énfasis, para ponerlo en las especies amplia gama de beneficios. Para las familias arbóreas de propósito múltiple estuvo acompañado agricultoras pueden ayudar a satisfacer necesidades por una correspondiente conciencia de que es más de consumo en el hogar, ofrecer una fuente de probable que tenga éxito un proyecto si sus ingresos, o mejorar las cualidades reproductoras de la planificadores consultan a las comunidades sobre la tierra para garantizar la producción futura. Además percepción que tienen de sus necesidades, y diseñan: de leña, las especies arbóreas de propósito múltiple los proyectos para satisfacer esas necesidades en vez proporcionan abono verde, madera para construcción, de imponer planes que podrían no ser considerados postes para cercas, combustible, materia prima para prioritarios por las comunidades.' Conforme a este el procesamiento local o industrial, y efectivo y pensamiento, la investigación se centró en los ahorros provenientes de cualquiera de las sistemas agroforestales tradicionales (Budowski posibilidades enumeradas. Es cierto que surgen 1987) y muchas agencias forestales han venido' problemas entre el cultivo de árboles y los cultivos cambiando su énfasis para pasar de "resguardar" el agrícolas, pero muchos sistemas agroforestales bosque a ayudar a las comunidades a producir permiten que los agricultores integren árboles en sus materiales arbóreos que, a su vez, ayudarán a 334 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores Cuadro 23.2 Sistemas agrícolas y agroforestales en los proyectos de los estudios de casos Sistemas agroforestales Principales especies Proyecto y país promovidos de árboles utilizadas Costa Rica Centro Agrícola Comunal: Hojancha A,E,H 5,21,31 PRODAF Proyecto de Desarrollo Forestal/Agroforestal A,E,H,L 5,11,17 COOPELDOS-cortavientos para café y productos lácteos F 9,14,15,19 Sistemas Agroforestales Tradicionales del Trópico Húmedo A,C,L 13,17,20 El Salvador Respaldo Agroforestal para Comunidades Rurales de Bajos D,E,G,H,I 18,20,24,31 Ingresos Programa de Viveros Comunales y Familiares D,E,G,H 8,18,31 Guatemala Programa Agroforestal de DIGEBOS, CARE, el Cuerpo de Paz y A,C,D,G,L 3,9,17,18,20, 22,25 DIGEBOS/CATIE Madeleña 3 Asentamiento La Máquina-Guatemala E,G,H 6,18 Honduras Desarrollo del Bosque de Hoja Ancha (BLFDP) A,C,E,G 20,23,29 Desarrollo Rural COHASA B,E,H 20,24 Unidad de Manejo de Sierra de Omoa A,1 13,20 Planificación de Uso de la Tierra (LUPE) C,D,E,H 13,20 Nicaragua Control de la Erosión en el Oeste y Reforestación F 18,24,30 Apoyo a la Forestería en Oiaciendas y a la Rehabilitación de E,F,G,H 18,20,24,30 Cortavientos Hacienda de Demostración "La Esperanza" C,E,L 7,8,16,20,27 Panamá Agroforestería para Desarrollo Comunal (INRENARE/CARE) B,E,F,G,H 2,18,24,26 Producción Alimentaria y Desarrollo Comunal-Acuacultura H 24,26,31 (MIDA/WFP) República Dominicana ENDA-Caribe: Desarrollo Rural Integrado de Zambrana C,G 2,7 Fondo Rotativo Agroforestal y Comercial (FORESTA) C,E,H 2,17,18,20 Haití Proyecto de Extensión Agroforestal-Fundación Panamericana de D,E,H 4,8,10,18,24 Desarrollo Proyecto de Manejo de la Cuenca Hidrográfica Maissade-Save E 1,8,12,28 the Children Clave Sistemas agroforestales 2 Acacia mangium (mangium) 18 Eucalyptus camaldulensis (eucalipto) 3 Alnus acuminata jaúl) 19 Eucalyptus saligna (eucalipto) A Cultivo perenne con árboles 4 Azadirachta indica (neem) 20 Gliricidia sepium (madre de cacao) B Crbolesintercaladosconcultvoseagrfcolas 5 Bombacopsis quinatum (pochote-Am. 21 Gmelina arborea (melina) C CulSivos en franjas Central) 22 Grevillea robusta (gravilea) D Siembras en curvas de nivel 6 Caesalpinia velutina (aripin-Am. Central) 23 Inga vera (guaba) E Siembras en linderos y setos vivos 7 Calliandra calothyrsus (cabellos de ángel- 24 Leucaena leucocephala (leucaena, ipil- F Cortavientos Am. Central) Am. Central) H Taungya 8 Cassia siamea (cassia amarilla) 25 Melia azederach (paraíso-Am. Central) 1 Tramo boscoso 9 Casuarina cuninghamiana (casuarina) 26 Pinus caribaea (pino del Caribe) J Barbecho 10 Catalpa longissima (catalpa) 27 Pitehcolobium saman (espino-Am. J Áardín dorréstico 11 Cedrela odorata (cedro español) Central) K Árboles forrajeros 12 Colubrina arborescens (colubrina) 28 Simaruba glauca (aceituno-Am. Central) L Árboles en pradera (silvopastoril) 13 Cordia alliodora (laurel-Am. Central) 29 Sivietenia macrophyla (caoba) 14 Croton niveus (colpachi-Am. Central) 30 Tecoma stans (candelillo-Am. Central) Clave Especies principales de árboles 15 Cupressus lusitanica (ciprés mexicano) (nombre común) 16 Enterolobium cyclocarpum (choreja- 31 Tectona grandis (teca) Am. Central) 1 Acacia auriculiformis (acacia japonesa) 17 Erythrina sp. (poró de montaña-Am. Central Fuente: Hargreaves y Hargreaves 1970, Little 1983, Little y Wadsworth 1964, Little, Woodbury y Wadsworth 1964 y Witsberger, Current y Archer 1982. Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr 335 Cuadro 23.3 Enfoques de extensión de los proyectos Instrumentos de extensión Información y capacitación Incentivos Visitas al Cantidad de Cantidad Comida Comerciali- terreno, Aporta- Incentiv País y proyecto Cantidad de familias de Visitas a cambio zación, Lotes de Promo- cursos ciones o en comunidades participante empleado de de procesamiento demostra- Radio tores de mate- efectivo s s técnicos extensión trabajo o ción locales capaci- riales o infraestructur tación crédito a Costa Rica Tradicional 3 280 Ninguno Centro Agricola 53 300 2 Y' Comunal PRODAF 69 144 5 y y' COOPELDOS 19 119 1,5 V y' República Dominicana ENDA-Caribe 66 800 5 V/ FORESTA - 89 5 Guatemala La Máquina - - - y y' DIGEBOS/CARE 350 10.000 86 V/ y'/ V Madeleña 3 22 1.309 22 y V y Haití Extensión 6B - 200 ONG y' Agroforestal Cuenca de Asociacio- 2.400 12-15 y y y y Maissade nes Honduras Bosque de hoja 10 656 32 V / / ancha COHASA 6 1.500 5(-) ' ' ' y ' y LUPE 44 5.427 193 (45) y/ y/ VI y, y' Omoa 7 109 3 y y y y Nicaragua b Erosión - 3.000 30 + 6 Cortavientos 16 500 20 y' 336 Costosy beneficios de la agrosilviculturay su adopción por parte de los agricultores Cuadro 23.3 Enfoques de extensión de los proyectos Instrumentos de extensión Información y capacitación Incentivos Visitas al Cantidad de Cantidad Comida Comerciali- terreno, Aporta- Incentiv País y proyecto Cantidad de familias de Visitas a cambio zación, Lotes de Promo- cursos ciones o en comunidades participante empleado de de procesamiento demostra- Radio tores de mate- efectivo s s técnicos extensión trabajo o ción locales capaci- riales o infraestructur tación crédito a La Esperanza 11 765 3 Panamá INRENARE/CARE 15 (10) 157 (80) (10) I , y .1 MIDA/WFP 1 1 distritos 4380 (600) (57) / / El Salvador Respaldo 100 3.302 20 / / / agroforestal Programa de - 22.470 - viveros - Datos no dísponibles. Nota: Los números en paréntesis representan las primeras fases de los proyectos. Los números fuera de los paréntesis representan los totales a 1992. a. Asociaciones. b. Se contrataron trabajadores sólo durante la fase de establecimiento. Fuente: Datos del Banco Mundial. Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr 337 proteger el bosque restante. Este papel más esta razón, el estudio puso un énfasis deliberado en preponderante de la comunidad en el disefío de los beneficios para el hogar. En definitiva, el éxito de proyectos y tecnología tiene paralelos en África y en cualquier sistema agroforestal depende de cómo ven Asia (Kerkhof 1990, Budd y otros 1990, French y los agricultores, no los planificadores de proyectos, van den Beldt 1994 y Raintree 1991). sus costos y beneficios. Además, el enfoque que se hace en el plano de la finca apunta firmemente a los Metodología de estudio efectos en la productividad de la finca, que son particularmente importantes en esta región (sin que El estudio comparó el rendimiento económico y por ello se minimice la importancia que tienen, en técnico de los sistemas agroforestales más algunas situaciones, los efectos fuera de la finca). prevalecientes en los 21 proyectos. Análisis de la adopción de tecnología Análisis de beneficios para lafamilia Los investigadores recolectaron información sobre El análisis identificó tanto el papel pretendido como prácticas de agrosilvicultura, sistemas agrícolas y el real de los árboles en la estrategia de vida de la problemas de uso de la tierra indígenas, así como familia: satisfacer necesidades del hogar, generar un sobre los criterios de los agricultores para seleccionar ingreso o ahorros en efectivo u ofrecer seguridad. intervenciones de agrosilvicultura. Se evaluaron También evaluó los efectos de la práctica agroforestal características de la adopción de tecnología (los en la mano de obra, la tierra y otros recursos del sistemas seleccionados y la magnitud, durabilidad y hogar (incluyendo los riesgos domésticos) y usó el factores determinantes de la adopción) por medio de análisis de costos y beneficios y otros afines para encuestas informales a los agricultores. Gracias a determinar la rentabilidad de la práctica agroforestal encuestas formales e informales a agricultores, en relación con los sistemas alternativos de los grupos de interés, y a las investigaciones por parte de agricultores. Esto se hizo utilizando un análisis de personal del proyecto se identificaron problemas sensibilidad para determinar la gama de condiciones concretos y los investigadores evaluaron la (tales como precios de los insumos o de los productos experiencia del proyecto con la selección de especies y niveles de productividad) en las cuales sería arbóreas, interacciones entre árboles y cultivos y probable que la tecnología agroforestal fuese rentable métodos para el establecimiento de árboles. (Scherr 1995). Los datos sobre insumos y productos, costos y Evaluación de políticas precios, necesarios para desarrollar los presupuestos multianuales de la empresa agroforestal fueron El estudio identificó influencias de las políticas en la generados de diversas maneras, entre ellas, datos adopción de la agrosilvicultura, la ejecución de recordados y medidas de agrimensura provenientes proyectos y la rentabilidad de la agrosilvicultura de encuestas con una sola visita a las fincas, estudios desde distintas fuentes. Los panoramas por país se con múltiples visitas, de fincas incluidas en los elaboraron a partir de documentos públicos, estudios de casos y resultados de pruebas de la informantes clave y textos inéditos. Para los estudios investigación en la finca, en la zona cubierta por el de casos del proyecto se utilizaron entrevistas con proyecto. Los costos y los beneficios fueron agricultores y personal del proyecto, así como valorados según los precios que realmente tienen que informes del proyecto, para adquirir información enfrentar estos agentes, sin intentar ajustarlos por sobre las políticas y documentar dificultades debidas distorsiones económicas. Se entrevistaron a problemas concretos legales, institucionales y agricultores sobre los medios para el uso de la tierra, políticos. Talleres nacionales y regionales ofrecieron la mano de obra y los recursos de capital y sus costos un foro para los ejecutivos del proyecto y los de oportunidad en la agrosilvicultura. También formuladores de política, en el que pudieran' proporcionaron evaluaciones cualitativas e desarrollar recomendaciones concretas para la acción información anecdótica sobre costos y beneficios en materia de políticas. sociales y ambientales; en general no se disponía de información cuantitativa. Características de los proyectos examinados Puesto que los agricultores toman sus decisiones sobre uso de la tierra en consideración de sus propios Los 21 proyectos analizados fueron seleccionados objetivos, posibilidades de producción y dificultades, con base en su edad (prefiriéndose los más antiguos),, la comprensión de sus incentivos es esencial para la disponibilidad de datos económicos, la voluntad entender los patrones de uso de los recursos y del personal de los proyectos de colaborar con el; formular reacciones apropiadas a los problemas. Por estudio y el grado de concentración en pequeños, 338 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores propietarios (el tamaño medio de las fincas era de implicaciones de importancia para el diseño de los menos de 20 hectáreas en la mayor parte de los esfuerzos de extensión. proyectos y de menos de 5 hectáreas en 5 de ellos). Conjuntamente, los proyectos tenían un costo Incentivos para promover la adopción de la aproximado a los US$150 millones y representaban agrosilvicultura más de 50.000 familias agrícolas; abarcaban una variedad de sistemas agroforestales y de condiciones El estudio evaluó la rentabilidad de la socioeconómicas y de localización (véase el Cuadro agrosilvicultura en el plano del hogar, en razón de 23.2). beneficios y costos financieros, administración de El Cuadro 23.3 resume los elementos clave de las riesgos y la naturaleza y accesibilidad de mercados estrategias de extensión usadas por los proyectos. para productos agroforestales. Estas estrategias pueden generalmente dividirse en cuatro grandes categorías: uso de redes de extensión Resultados financieros. Se emprendieron análisis forestal o agrícola existentes, capacitación y apoyo financieros de los principales sistemas agroforestales logístico para agentes de extensión contratados usados en la región: árboles intercalados con cultivos concretamente para el proyecto, integración de agrícolas, cultivo en franjas, siembras en curvas de agentes de extensión del proyecto con agencias nivel, cultivos perennes intercalados con árboles, nacionales de extensión, y apoyo al personal de jardines domésticos, secciones con el sistema taungya extensión organizado y administrado por ONG. Los y tramos boscosos (para resultados detallados, véase proyectos estudiados representaban estas cuatro Current, Lutz y Scherr 1995).2 El Cuadro 23.4 categorías. Los métodos más comunes usados para muestra promedios de los indicadores financieros proporcionar información y capacitación a los calculados para estos sistemas y los valores presentes agricultores fueron las visitas por parte de agentes de netos para cada tecnología, es decir, todos los costos extensión o paratécnicos, giras de campo, cursos de y beneficios estimados en el plano de la parcela, capacitación y parcelas de demostración. Seis según tasas reales de actualización de 10% y 20% y proyectos ofrecieron asistencia en comercialización. comparados con los valores presentes netos de una o En su mayor parte, los proyectos ofrecieron de más de una práctica alternativa. Este enfoque fue incentivos materiales (almácigos u otros insumos adoptado porque los sistemas a menudo difieren gratuitos) y muchos otros usaron incentivos en considerablemente entre sí. Se descubrió que los efectivo, crédito o beneficios como alimentos por valores presentes netos eran positivos según una tasa trabajo (el método de alimentos a cambio de trabajo de actualización del 20% en todos los sistemas menos ha sido usado para viveros comunales y privados, así uno (tramos boscosos) de los 7 analizados. como para la siembra de árboles en tierras tanto La escasez local de madera, leña y postes, que comunales como privadas. Las tasas de supervivencia difiere no sólo de un país a otro sino también de una de las plantas han sido mucho más altas en viveros región a otra del mismo país, son críticas para la comunales en los que los árboles se siembran en economía y la adopción de la agrosilvicultura. Los terrenos privados y para siembras privadas de precios más altos y los mayores beneficios que, árboles.) correspondientemente y con frecuencia, acompañan a la escasez pueden constituir un incentivo importante Hallazgos: incentivos para la adopción de la para que los agricultores recurran a la agrosilvicultura, patrones de adopción e agrosilvicultura.3 Esta comprobación es consecuente implicaciones para la extensión con las de las evaluaciones cualitativas y los estudios empíricos de casos de otras partes del mundo. El éxito o el fracaso de la iniciativa de promoción de Resumiendo resultados de Asia meridional y de la agrosilvicultura depende, en definitiva, de cuántos África oriental, Arnold (1995: 272-73) llega a la agricultores adoptan el sistema y muestran siguiente conclusión: perseverancia en él. La percepción de rentabilidad Experimentándose, en la mayor parte de las para el hogar constituye una influencia de situaciones, reducciones en el acceso a importancia crítica en la decisión inicial de un provisiones fuera de la finca, una mayor agricultor para incluir la agrosilvicultura en las demanda, la disminución de la productividad del actividades de explotación agrícola; cuáles sistemas sitio y una mayor exposición al riesgo, no debería se adopten y la escala y ritmo de adopción serán resultar sorprendente que la actividad de la determinados luego por factores prácticos tales como siembra de árboles aumente conforme la los recursos que tienen a su disposición los agricultura y el uso de la tierra se hacen más agricultores y las dificultades concretas que deben intensivos. Aunque sería incorrecto suponer que enfrentar. Todos estos elementos tienen esto ocurre siempre, hay una progresión general Dean Current, Ernst Lutzy Sara Scherr 339 Cuadro 23.4 Promedios de los indicadores por sistema agroforestal Cantidad Valor Valor Plazo de Promedio de actual actual Razón Ingresos recupe- de días- sistemas neto, 10% neto, 20% costo- para la ración persona Sistema agroforestal estudiado beneficio mano de por año obra Árboles con cultivos 5 2.863 1.300 1,8 5,03 3,4 165 agrícolas Cultivo en franjas 9 1.335 847 2,1 6,98 1,9 56 Siembra en curvas de 4 1.426 761 1,6 3,75 2,0 116 nivel Perennes con árboles 4 2.867 1.405 1,8 4,19 4,0 139 Jardín familiar 4 - 372 2,2 Taungya 8 6.797 2.868 2,5 15,98 4,9 53 Tramo boscoso 10 764 -33 1,0 3,41 9,2 12 -Datos no disponibles. Nota: Este cuadro se debe usar sólo para efectos de comparación general. Los sistemas analizados representan apenas una pequeña muestra de cada sistema, y no pueden ser considerados como una muestra aleatoria representativa. Los valores actuales netos y los ingresos para la mano de obra están influidos por condiciones de mercado localizadas, y no representan de manera justa diferencias entre sistemas de siembra. Los plazos de recuperación y los días-persona promedio requeridos por año pueden ser comparados de manera más confiable (Current, Lutz y Scherr 1995 presentan esta información por cada sistema analizado individualmente). Fuente: Current, Lutz y Scherr 1995. hacia una mayor cantidad de árboles sembrados En contraste con esto y a pesar de que en las conforme la agricultura y las presiones sobre la inmediaciones de León, Nicaragua, existe una tierra van intensificándose y van disminuyendo cubierta forestal relativamente escasa, un metro las zonas boscosas en la mayor parte de los cúbico de leña costaba sólo US$2,14, que es uno de sistemas. los precios más bajos en la región. Es probable que la El valor financiero de un sistema puede provenir mejor explicación de esta aparente contradicción esté del valor de los productos arbóreos que genera (zonas en las diferencias en la situación laboral, la magnitud boscosas, zonas con el sistema taungya, especies de la comercialización de la leña y la relatividad del maderables en el café o el cacao), la protección y el acceso a la fuente de abastecimiento de árboles. Uno subsiguiente aumento en la producción agrícola que de los beneficios sociales de los cortavientos en ofrece (cortavientos, árboles de sombra en cultivos Nicaragua es que sirven como fuente de leña, perennes), su contribución al mejoramiento del suelo ofreciendo trabajo remunerativo (aunque ilegal) a las mediante la fijación de nitrógeno, la materia orgánica comunidades circunvecinas y creando un mercado y estructuras de suelos mejoradas, o una combinación competitivo que mantiene los precios en un nivel de todos estos elementos. Los productos más bajo. comunes en los 8 países y 7 sistemas analizados Los análisis financieros de las 7 prácticas fueron la leña, el carbón y productos de madera estudiadas mostraron unos valores presentes netos redonda para los mercados locales y uso en el hogar. promedio de más de US$300 por hectárea (la En Costa Rica y la República Dominicana las trozas excepción fueron los tramos boscosos). Los hallazgos para aserrar eran productos principales. hechos con respecto de la rentabilidad con el sistema Los precios de los productos arbóreos eran muy taungya y el intercalado de especies arbóreas de variables de sitio a sitio en la región y dentro de cada propósito múltiple entre cultivos perennes, país. Los precios de la leña dan un ejemplo de esta confirmaron los descubrimientos de anteriores variabilidad y del efecto que esto puede tener en la estudios de casos de la misma región. La rentabilidad rentabilidad de un sistema: según nuestras en la finca de la agrosilvicultura en Centroamérica estimaciones, los precios oscilaban entre US$2 por parece ser constantemente alta en una amplia gama metro cúbico en Panamá hasta casi US$6 en de condiciones y en sistemas diferentes. Quizá la Guatemala. En Ciudad de Guatemala los precios de la razón de esto sea que los agricultores modifican los leña eran de más del doble que en otras parte del país. 340 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores sistemas para garantizar la rentabilidad según sus menos sensibles a los precios de insumos adquiridos, propias condiciones agrícolas y locales. tales como almácigos, semillas agrícolas y sustancias Los ingresos por los cultívos perennes agroquímicas. La inclusión de árboles en los sistemas intercalados de café y la pimienta negra fueron altos agrícolas hace que los sistemas arbóreos, de cultivos casi en todos los casos; los bajos precios del plátano y de crianza de animales sean menos sensibles a los y el cacao redujeron los ingresos de esos sistemas en cambios en rendimiento y precio y mejora la Costa Rica. En las tierras agrícolas, los valores rentabilidad general. presentes netos del cultivo en franjas y de los árboles en curvas de nivel fueron altos excepto en Nicaragua. Administración de riesgos. La adopción de En el análisis de sistemas de cultivo en franjas se sistemas agroforestales puede tanto reducir como usaron suposiciones conservadoras sobre los efectos aumentar los riesgos en cuanto a la seguridad de que la aplicación de abono verde y la fijación de subsistencia de una familia. La diversificación del nitrógeno en el mediano y en el largo plazo tenían en el ingreso es un beneficio bastante positivo que reduce rendimiento; los altos retornos se debieron a menudo al los riesgos para los sistemas de cultivo, sean anuales valor agregado del producto maderero. Con excepción o perennes, así como para la crianza de animales. de Costa Rica, los cortavientos generaron rentas bajas, Pero hay riesgos que están relacionados con el debido a los altos costos de su establecimiento y a la cultivo de árboles, al igual que con cualquier otro eliminación de rendimientos en cultivos adyacentes. En cultivo. Unas condiciones inusuales de sequía o unos el caso de cortavientos patrocinados por el gobiemo en materiales deficientes para la siembra pueden hacer Nicaragua se valoró sólo por la lefía, aunque se habían fracasar el establecimiento de árboles. La cosechado productos más valiosos de ellos y esta incertidumbre en cuanto a prospectos mercantiles apreciación subestimó el valor del cortavientos. En aumenta los riesgos: en su mayoría, los proyectos Costa Rica, sólo los rendimientos del café y la mostraron debilidad en el desarrollo o el producción lechera hicieron que el establecimiento de mejoramiento de un acceso a los mercados de cortavientos fuera rentable en 3 años (los cortavientos productos arbóreos; unos árboles mal manejados o previenen la desecación de los pastos y reducen la unas especies arbóreas demasiado competitivas tensión en las vacas). pueden destruir cultivos que estén asociados con ellos Las razones de costo a beneficio fueron de más de y, en los casos en que los procedimientos para 1,6 en 6 de los 7 sistemas agroforestales, siendo los obtener permisos y las regulaciones gubernamentales tramos boscosos, de nuevo, la excepción. Los plazos son restrictivos, existe el riesgo de no poder cosechar de recuperación fueron muy largos en los sistemas el producto de los árboles, lo cual constituye un gran boscosos: 9 años en promedio, lo que contrastaba con obstáculo para una adopción inicial. Estos riesgos y los períodos de 2 a 5 años en los otros sistemas. De otros percibidos, reducen las tasas de adopción y tal manera, el largo período de gestación que expansión, aun cuando el promedio de los ingresos comúnmente se supone para sistemas dependientes financieros sea bueno. de árboles no parece ser un problema en la mayor Es típico que los beneficios recibidos de los parte de las prácticas agroforestales usadas en esta árboles contrarresten pérdidas registradas en la región. producción agrícola, pero son escasos los datos sobre Naturalmente, la rentabilidad absoluta es menos impactos en los cultivos agrícolas. Se registraron importante para la toma de decisiones de un efectos positivos de los árboles en los cultivos en agricultor que la rentabilidad derivada de las sistemas agroforestales que producían material opciones disponibles. Al compararse los ingresos orgánico y abono verde o que ofrecían protección del financieros de la agrosilvicultura con los de prácticas viento. agrícolas alternativas, se comprobó en los estudios de Esto era así con los árboles (Alnus) sembrados en casos que los sistemas agroforestales producían unas curvas de nivel en Guatemala, la Leucaena rentas significativamente más altas por hectárea: por intercalada con maíz en Honduras y los cortavientos lo menos del 25% en aproximadamente el 40% de los en Costa Rica. En Honduras, los análisis financieros casos, y rentas por lo menos 10% mayores en más de reflejaron una disminución en la producción agrícola la mitad de los casos. En más del 75% de los casos en los sistemas alternativos sin árboles. los ingresos para la mano de obra fueron mayores en sistemas que comprendían agrosilvicultura que los Mercados. En su mayor parte, los agricultores que salarios agrícolas locales. participaron en el estudio inicialmente adoptaron Los resultados financieros fueron generalmente sistemas agroforestales para satisfacer las más sensibles a los rendimientos y a los precios de necesidades de subsistencia de su familia; este los productos y a esto siguió, en orden de resultado es consecuente con las comprobaciones de importancia, la mano de obra. Los resultados fueron las encuestas de hogares realizadas en 6 países de Dean Current, Ernst Lutzy Sara Scherr 341 Asia en 1991 que registró el Proyecto de otros han especializado su producto para ajustarse a Investigación y Desarrollo de Silvicultura y Leña productores industriales que tienen exigencias (French y van den Beldt 1994). En 12 de los especiales. proyectos una parte significativa de la producción Estudios realizados por Cook y Grut (1989) y total continuaba reservándose para ser usada en la Warner (1993) para África, la colección editada por finca. Una vez que las necesidades de subsistencia Raintree y Francisco (1994) para Asia, y por Arnold eran satisfechas, los agricultores comenzaron a (1995) para África y Asia muestran la importancia de interesarse en oportunidades de mercado; en 7 los mercados locales a la hora de ofrecerse incentivos proyectos fueron importantes los mercados locales, y para la agrosilvicultura. Sin embargo, siempre llegan en 12 de los proyectos una cantidad considerable de a la conclusión de que el uso doméstico es la fuerza la producción se dirigió a los mercados regionales o que impulsa su adopción en la mayor parte de los urbanos (por lo general mediante intermediarios que casos. Arnold (1995: 278) también sostiene que la compraban localmente). distinción entre ambas cosas es algo nebulosa: El mercado de productos arbóreos provenientes En la mayor parte de las situaciones estudiadas, la de fincas varía dentro de la región. En El Salvador y autosuficiencia (particularmente en el caso de los en la costa del Pacífico de Guatemala, se han productos arbóreos) demostró ser el objetivo desarrollado mercados para la construcción rural; los primordial. Sin embargo, dada la creciente postes y la madera redonda también ha encontrado un dependencia que tienen los hogares agrícolas de mercado en Guatemala para los bastidores de secado ingresos para satisfacer, al menos, parte de sus del tabaco. En La Máquina, Guatemala, cuando se necesidades, a medida que los productos saturó el mercado de madera redonda para forestales como la leña, el pienso y las frutas se construcción el mercado de los secaderos para tabaco van mercantilizando progresivamente y el compensó la caída. Pero los agricultores en Costa mercado va ofreciendo oportunidades para Rica, a quienes se había hecho creer que podían reemplazar insumos anteriormente provenientes vender productos del raleo de árboles (madera de 3 a del cultivo de árboles con insumos comprados 5 años de edad) se encontraron con un mercado que (como los fertilizantes) la distinción entre si la se saturó con rapidez, dejando a muchos sin una producción es para subsistencia o para la venta es salida. El mercado para las trozas es grande en Costa cada vez menos significativa. Los productores no Rica, pero requiere madera de 11 a 15 años de edad. sólo venderán los excedentes después de Han surgido problemas similares con la saturación en satisfacer sus necesidades de subsistencia, sino ciertos mercados también en Asia. también el producto comercial que se necesita en Hay organizaciones locales que están trabajando el hogar si el costo de oportunidad de esta i para desarrollar nuevos mercados locales, nacionales operación es ventajoso. e internacionales notoriamente en Guanacaste, Costa El papel de los mercados locales y regionales de Rica, donde los agricultores forestales han formado leña, en la tarea de estimular a los agricultores para una asociación regional compuesta por que adopten la agrosilvicultura, parece ser más organizaciones y cooperativas locales que estudia los importante en gran parte de Centroamérica y Asia mercados para una industria forestal regional, con que en África, en parte porque los sistemas agrícolas base en sus nuevas plantaciones y en las ya son más comercializados en Centroamérica y el existentes. En la costa del Pacífico de Guatemala los Caribe que en la mayor parte de África y la región agricultores forestales formaron recientemente una está económicamente más integrada. Así, puede ser organización similar para buscar mercados para sus que los agricultores se inclinen más a especializarse productos arbóreos. en especies y productos arbóreos particulares; la En Hojancha, Costa Rica, trabajos realizados característica de multiproducto que tiene la anteriormente para mejorar prácticas de vivero para agrosilvicultura y que parece valorarse tanto en algunas de las especies más comúnmente sembradas África y Asia (Raintree y Francisco 1994) por lo dieron lugar a una industria de viveros que ahora general es menos apreciada en Centroamérica. proporciona plantas para siembras individuales e industriales en todo el país, y que constituye una Patrones de adopción fuente de empleo e ingresos para Hojancha. El mercado ha tenido que adaptarse a las vicisitudes de La potencial rentabilidad puede ser un incentivo la oferta y la demanda; conforme han ido clave en las decisiones de los agricultores de adoptar desarrollándose nuevos viveros fuera de Hojancha la agrosilvicultura, pero la viabilidad de un sistema han bajado la demanda y los precios de ciertas para un hogar o zona en particular será determinada especies, de manera que algunos viveros han tenido por los recursos que tengan a su disposición y las que vender las plantas con pérdida, mientras que dificultades a las que se enfrentan. 342 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores escasez de tierra como El Salvador y las partes altas Factores administrativos. La tierra, la mano de de Guatemala. obra y los recursos de capital tienen tanta influencia en las decisiones de un agricultor sobre la Prácticas agroforestales y especies de árboles. Se agrosilvicultura como la tiene la ganancia (Dewees descubrió que los sistemas agroforestales 1993 y Scherr 1992). Los recursos que tenga a la predominantes en las explotaciones agrícolas eran el disposición la familia agrícola limitan el tipo de taungya (siembra en bloques) y árboles dispuestos en sistema agroforestal que puede adoptarse, porque algún tipo de arreglo lineal (siembras a lo largo de distintos sistemas requieren distintos recursos. Los linderos o de curvas de nivel, setos vivos). Las jardines domésticos y el cultivo en franjas, por adopciones recientes eran mixtas en cuanto a cultivo ejemplo, pueden depender mucho de la mano de en franjas, jardines domésticos, cortavientos, abono obra, mientras que los árboles maderables o los verde y sistemas de árboles con pasto. La tramos boscosos requieren poca mano de obra pero determinación de cuáles especies particulares de mucha tierra. árbol debían usarse en las tecnologías agroforestales Una ventaja de la agrosilvicultura es que las dependía de consideraciones como el conocimiento operaciones de manejo de árboles pueden a menudo que tuviesen los agricultores sobre ellas, el programarse para períodos de poca demanda laboral; rendimiento en cuanto a crecimiento, el valor de de hecho, los estudios de casos sugieren que este es mercado, la facilidad de propagación y manejo, las un incentivo significativo para adoptarla. En El opciones de uso múltiple, la interacción con cultivos Salvador los precios de la leña siguen el calendario (véase el Cuadro 23.5), la disponibilidad, las agrícola: durante períodos agrícolas flojos, los recomendaciones del proyecto y los efectos agricultores dedican más tiempo a la extracción y ambientales. El estudio identificó 32 especies de procesamiento de leña y el aumento en la oferta se árboles forestales distintas promovidas por al menos refleja en una reducción estacional en los precios de un proyecto, junto con un número mayor de árboles la leña (Current y Juárez 1992). Una dificultad que frutales conocidos o exóticos. Las especies usadas tiene la adopción de los cultivos en franjas es que se más a menudo eran la Eucalyptus camaldulensis, la necesita mano de obra para la poda, lo cual con Gliricida spp. y la Lecaena leucocephala. La frecuencia choca con las principales operaciones Tectonis grandis (teca), la Acacia mangium y la agrícolas. Los sistemas agroforestales intensivos Cassia spp. también fueron mencionadas en al menos (como el cultivo en franjas) son menos atractivos 4 de los proyectos (véase el Cuadro 23.2 para los para los agricultores que poseen tierras para el nombres comunes). En el pasado, los proyectos barbecho. habían mostrado la tendencia a limitar las opciones El manejo de la agrosilvicultura varía, en que ofrecían a favor de las especies introducidas, magnitud y sofisticación, desde la simple recolecta al pero en fecha más reciente hubo un cambio en la manejo activo de los recursos que crecen dirección opuesta ofreciendo algunos proyectos sólo naturalmente, la domesticación y establecimiento de especies nativas. Desde el punto de vista de los árboles en lugares seleccionados, expansión en la agricultores, parecía que una mezcla de especies era escala de la siembra de árboles y el manejo intensivo deseable. (Scherr 1992). Que el nivel de intensidad resulte económico para los agricultores depende de factores Escala y ritmo de la adopción. En su mayoría, los como la escasez de recursos forestales, el nivel y la estudios empíricos han descubierto que los composición de la demanda, las rentas por los usos agricultores tienden a adoptar la agrosilvicultura alternativos de la tierra, la mano de obra y los gradualmente, de hecho, en los proyectos estudiados recursos de capital y los costos de producción en en este caso, se requirieron de 5 a 10 años para lograr relación con los costos de sustitutos disponibles de una adopción significativa. Esto parecería un curso productos y servicios arbóreos (ladrillos para la de acción especialmente sensato para pequeños construcción de postes, kerosene para la leña). El propietarios en fincas de pocos recursos, dada la proyecto de Panamá demuestra que un sistema de necesidad de garantizar la seguridad alimentaria y barbecho para recuperar los suelos y extraer reducir los riesgos. Para los pequeños propietarios, la productos forestales es una opción tradicional muy adopción continua y en pequeña escala parece un rentable en los casos en que se tienen tierras para ese objetivo más apropiado que los programas de siembra tipo de manejo. El estudio reveló que la mayor rápida. Estudios que documentan casos de adopción intensidad en manejo agroforestal, por ejemplo rápida (por ejemplo del eucalipto en India) han recortándose ramas para limitar la cantidad de logrado menores beneficios económicos. Diversos sombra sobre cultivos agrícolas, se daba en zonas de ejercicios teóricos de modelaje de costos y beneficios muestran también que las empresas son más rentables Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr 343 Cuadro 23.5 Interacción entre los sistemas agroforestales y otros cultivos Sistema agroforestal Interacciones positivas entre árboles y Interacciones negativas entre árboles y cultivos cultivos Cultivos perennes con Complementariedad Competencia por el agua y los nutrientes; árboles sombra. Árboles intercalados con Complementariedad Competencia por el agua y los nutrientes; cultivos agrícolas sombra. Cultivo en franjas Complementariedad Competencia por el agua y los nutrientes; sombra. Siembra en curvas de Aumentan la producción al proteger Competencia por el espacio, el agua y los nivel contra la erosión del suelo y aportar nutrientes. material orgánico Cortavientos Aumentan la producción al proteger Competencia por el espacio, el agua y los contra los vientos nutrientes. Taungya La producción de cultivos ayuda a La sombra y la competencia eliminan la cubrir el costo de establecimiento de la producción de cultivos en un lapso de 3 plantación a 4 años. Tramo boscoso Aisla los árboles de los cultivos, evitando interacciones negativas entre árboles y cultivos Jardín doméstico Generalmente no compite por la zona de No hay una conexión entre árboles y producción de cultivos. Propicia la cultivos por lo que se da una pequeña producción de árboles y frutas en el interacción, o no se da del todo. mismo espacio. Nota: La selección de especies y sistemas de manejo puede determinar si la interacción es positiva o negativa, y puede limitar o realzar la magnitud del impacto (positivo o negativo). En una interacción complementaria, los árboles dan sombra a los cultivos de manera que los insumos mejoran el crecimiento de los árboles y éstos proporcionan materia orgánica y nutrientes a los cultivos. En una interacción competitiva la producción agrícola decrece como resultado de la competencia por la luz solar, el agua y los nutrientes, y la cosecha de los productos arbóreos puede dañar los cultivos perennes. Fuente: Datos de los autores. cuando los costos y los riesgos del establecimiento de el número de árboles sembrados iba de 440 en fmcas árboles se distribuyen a lo largo de varios años, con un promedio de extensión de 2,2 hectáreas (200 obteniéndose en las etapas tempranas beneficios de árboles por hectárea) a 1.160 en fmcas con un promedio los sistemas de productos múltiples y un flujo más de extensión de 10,4 hectáreas (112 árboles por regular de productos terminados a lo largo del tiempo hectárea). Aunque los agricultores con más tierra (Swinkels y Scherr 1991; casos seleccionados). sembraron más árboles en total, los agricultores con El tamaño de la finca influye claramente en el menos tierra tendieron a sembrar más árboles por ritmo y la escala de la adopción: incluso dentro de la hectárea y a dedicar un mayor porcentaje de su área total gama limitada de fincas de escasos recursos de tierra a los árboles. Aunque el tamaño de la finca' seleccionadas por el proyecto, los investigadores puede afectar la adopción, no se considera un factor descubrieron que la adopción era mayor en fincas más limitante; de hecho, datos sobre observación de la grandes. Los agricultores seleccionaron y adaptaron extensión, provenientes de El Salvador, muestran que un prácticas y manejo agroforestales según sus recursos 40% de los agricultores que participaban en un programa particulares en términos de mano de obra, tierra y de vivero comunal poseían menos de una hectárea. capital. La participación de las mujeres fue significativa Efectos de la tenencia y regulación del uso de la en diversos proyectos. Datos obtenidos de 4 proyectos tierra. En muchos lugares, las leyes y regulaciones en El Salvador y Guatemala muestran que, en promedio, 344 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores sobre la cosecha, creadas para proteger los bosques, La falta de una tenencia de la tierra formal no es, constituyen un obstáculo significativo para la por lo general, una dificultad para la adopción (Cook adopción de la agrosilvicultura. En diversos países, y Grut 1989 y Godoy 1992) excepto en ciertas los agricultores muestran reticencia a la siembra de situaciones en África, donde restricciones a las árboles porque temen una posible expropiación de la mujeres en cuanto a la siembra de árboles o tierra o la incapacidad futura para cosechar los problemas con la protección de árboles establecidos árboles por falta de permisos. En la mayoría de los en campos utilizados para el pastoreo en períodos de proyectos se han desarrollado mecanismos para barbecho pueden ser impedimentos. En contraste, el superar esto (contratos y convenios por escrito) que derecho a poseer árboles y a poder disponer de ellos, dan al agricultor derechos explícitos de cosechar los particularmente las restricciones e inseguridades árboles, pero a menudo tales convenios no son creadas por derechos del estado al control de la aplicables en escala nacional. Los agricultores sin cosecha, han sido muy problemáticos en zonas secas derechos claros a la tierra-aparceros, precaristas o de África occidental (Shepherd 1992) así como en residentes de tierras que por derecho se encuentran en Centroamérica. Los términos de arreglos de cultivos reservas forestales o bajo protección-se ven enfrentados compartidos parecen ser también una dificultad en a grandes obstáculos con la agrosilvicultura. algunas partes de Asia (Arnold 1995). Recuadro 23.1 Proyecto de La Máquina en Guatemala: un caso de investigación participativa de campo, con difusión de tecnología impulsada por la demanda La Máquina es una zona agrícola de aproximadamente interesados en sembrar o manejar especies arbóreas de 345 kilómetros cuadrados, ubicada en el litoral Pacífico propósito múltiple. Entre 1986 y 1991 se entregaron de Guatemala. Las actividades se iniciaron en 1983 en el aproximadamente 238.000 almácigos de especies marco del Proyecto Lena, un proyecto regional cuyo arbóreas de propósito múltiple a 550 agricultores. principal grupo de personal profesional se encuentra en el El éxito de La Máquina es atribuible CATIE, en Costa Rica; funciona en los países participantes principalmente a tres aspectos del proyecto: el efecto por medio de un coordinador nacional que trabaja con de demostración, la calidad del producto y la una contraparte de la dependencia a cargo de asuntos evolución de los incentivos. forestales. Bajo la dirección de estas personas, 2 ó 3 Por "efecto de demostración" se entendió que la profesionales asistieron en las actividades junto con el diseminación estaba inicialmente impulsada por la personal de apoyo y de campo proporcionado por la demanda, siguiéndole a esto actividades de extensión dependencia forestal. dirigidas para respaldar la iniciativa. La principal actividad consistió en establecer Como producto de un proyecto de investigación, el experimentos de silvicultura con el propósito de material para la siembra era confiable y la asistencia evaluar el rendimiento de especies en distintos técnica en la siembra y el manejo ayudaron a sistemas. En vez de limitarse a campos garantizar la calidad. experimentales, se definieron parcelas de Los incentivos se modificaron conforme se desarrollaba investigación en terrenos agrícolas, mediante acuerdo el proyecto. Para iniciar la siembra de árboles, se dieron con sus propietarios, y se involucró a la población almácigos gratuitamente a los agricultores y a menudo local en el trabajo de investigación. En 1987 el también fueron transportados hasta la finca. Una vez que trabajo se amplió para que comprendiera parcelas en la comunidad se interesó, los agricultores iban al vivero a fincas de demostración administradas por los solicitar almácigos y recibían asistencia técnica del agricultores según diversos sistemas agroforestales. personal. Más adelante se daban almácigos a cambio de Se recolectó información detallada sobre los insumos una cantidad equivalente de bolsas plásticas. En fecha y las utilidades, tanto para parcelas agrícolas como más reciente, el proyecto y una nueva iniciativa en una para las forestales/agroforestales. comunidad adyacente comenzaron a promover los También se estableció un vivero en la zona, viveros familiares. De tal manera, el proyecto trasladó administrado por dos técnicos residentes que además gradualmente los costos y las responsabilidades de la proporcionaron asistencia técnica a agricultores producción de árboles a los agricultores. Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr 345 Implicaciones para la extensión tienen conocimiento de los mercados para los productos en el plano de la finca o del grupo. La Las fuerzas que tienen influencia en la propagación asistencia técnica puede acelerar la difusión y esto de la agrosilvicultura y los patrones de adopción puede irse eliminando una vez que se ha transferido deberían ser consideraciones principales en el diseño la tecnología, aunque, como lo indica el ejemplo de y modificación de proyectos, en particular la La Máquina, una investigación aplicada continua magnitud de la asistencia ofrecida en términos de para producir las mejores especies arbóreas y extensión y la forma que debería tener. Algunas descubrir cuáles condiciones les van mejor sigue veces la siembra de árboles en fincas ha sido siendo muy importante aun después de que se ha promovida sin prestar atención a la rentabilidad del retirado la extensión pública sobre agrosilvicultura. sistema agroforestal o a cómo se ajusta al manejo del Se estimó que la capacitación y contratación de hogar y del recurso agrícola. Naturalmente, hay personas de la localidad como paratécnicos era un cabida para que la extensión y la innovación que medio de bajo costo que funcionaba con éxito para la impulsa la oferta actúen como catalizadores promoción de la tecnología en 9 de los proyectos. Los promoviendo nuevas especies o nuevos sistemas paratécnicos podían generalmente recurrir a personal agroforestales, por ejemplo mediante parcelas o profesional para obtener asesoramiento técnico y fincas de demostración. Pero la extensión y la ayudaban a desarrollar los recursos humanos locales y la asistencia técnica deben tener una alta capacidad de capacidad de continuar difundiendo la agrosilvicultura reacción a las preocupaciones de los agricultores y más allá del período de vida del proyecto. ser capaces de proporcionar una gama de opciones, subrayando sus ventajas y desventajas. No deberían Suministro de materiales para la siembra. De la promover la siembra de árboles como algo variedad de estrategias para la obtención del intrínsecamente bueno. germoplasma, a saber, generación directa de semillas de especies nativas e introducidas, viveros familiares, Información sobre opciones disponibles. Los viveros comunales y viveros centralizados proyectos deberían proporcionar a los agricultores especializados en la producción de almácigos información sobre las necesidades en términos de empacados en "formadores de raíces" para facilidad recursos y rendimiento de una variedad de diseños y de transporte, los viveros comunales y familiares especies agroforestales, más que de diseños estándar. demostraron ser superiores a los viveros Esto haría necesarios programas de promoción que centralizados, cuando eran respaldados por una buena ampliaran las posibilidades de escogencia de especies asistencia técnica y un adecuado apoyo logístico. Los y sistemas, para ofrecer información detallada y agricultores en muchos de los proyectos expresaron rendimiento conforme a distintos tipos de manejo. Los estar en disposición de comprar almácigos a precios agricultores podrían entonces seleccionar aquellos que se de mercado. ajusten mejor a las necesidades y recursos del hogar y modificar el diseño básico según sus propias preferencias. Incentivos financieros y materiales. Los estudios de casos sugirieron que, de hecho, podrían no necesitarse Demostraciones, asistencia técnica y incentivos financieros ni subsidios para promover la capacitación. Se está dando claramente un desarrollo adopción, por lo menos en cuanto al tamaño y la duración de la agrosilvicultura en partes de la región como encontrados. El objetivo importante de la extensión es reacción natural a incentivos económicos y promover tecnologías agroforestales que sean rentables necesidades de subsistencia. Información cualitativa para el agricultor sin necesidad de otorgar subsidios. proveniente de agricultores, personal de los proyectos Podría existir una justificación para el suministro de y observadores informados, sugiere que los incentivos financieros de duración limitada a quienes beneficios demostrados de especies y sistemas adoptaran tecnologías desconocidas de manera temprana, arbóreos de rápido crecimiento han imprimido con que luego se reducirían y en definitiva se eliminarían una frecuencia un fuerte impulso a la expansión de las vez que los agricultores se hicieran conscientes de los actividades agroforestales (véase el Recuadro 23.1). beneficios. Sin embargo, aun en los casos en los que los sistemas Los pequeños insumos materiales (almácigos, agroforestales han demostrado ser rentables, se regaderas, bolsas para la siembra y fertilizante) que necesita algún grado de asistencia técnica para generalmente se proporcionaron con los servicios de facilitar la adopción y ofrecer información sobre el extensión, demostraron ser muy eficaces para hacer que: manejo de árboles de especies y configuraciones no los agricultores probaran la agrosilvicultumr La ventaja de: conocidas. El proceso de difusión es lento, en parte estos incentivos era no tanto que tenían un efecto -a porque los agricultores se demoran mucho evaluando menudo muy modesto- en la rentabilidad, sino que sistemas perennes, y en parte porque a menudo no reducían los riesgos percibidos de nuevas siembras y la 346 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores necesidad de realizar gastos en efectivo. En contraste, los arbóreos perennes que protegen y desarrollan el incentivos del tipo alimentos a cambio de trabajo eran suelo. En Choluteca, Honduras, siembra de muy problemáticos y por lo general condujeron a árboles en nivel comunal e individual, situaciones de dependencia, abandono de los sistemas una combinados con medidas de conservación de vez que estaban establecidos y ya no se ofrecían suelos, están generando un beneficio similar. incentivos, y reticencia a emprender iniciativas Además, en la mayor parte de los sitios en los que agroforestales posteriormente sin que mediase pago. han venido desarrollándose los proyectos, ha disminuido la quema de campos agrícolas y Crédito para la agrosilvicultura. Pruebas pastizales. obtenidas del estudio sugieren que las líneas formales de * En Honduras, El Salvador y Guatemala, la crédito podrían no ser apropiadas para la promoción de la siembra de árboles está ofreciendo una fuente agrosilvicultura entre pequeños propietarios. Los alternativa de productos arbóreos, con lo que se agricultores pobres dificilmente usan el crédito formal reducen costos sociales mayores como los para producción, debido a los riesgos implícitos en esto, y ocasionados por la pérdida de biodiversidad y una cuando lo hacen es posible que lo reserven para otras mayor incidencia de inundaciones aguas abajo, prioridades. El crédito se necesita principalmente para inherentes al sistema "minero" de explotación de un cubrir los costos de mano de obra contratada para sembrar bosque natural. Los datos obtenidos de 3 proyectos extensiones relativamente grandes, actividad que no es demostraron que, en Honduras, los agricultores que pertinente en el caso de los pequeños propietarios. En las dependen hasta en un 100% del bosque natural para situaciones en que se facilita crédito, lo que más obtener sus productos arbóreos están satisfaciendo beneficiaría a los agricultores serían unos sistemas actualmente la mayor parte de su demanda con base integrales o no destinados a un objetivo en particular (en en sus propias siembras de árboles. En El Salvador, vez de líneas de crédito separadas para cultivos o árboles una comunidad cercana a la capital que producía determinados). carbón para la venta de vegetación natural, ahora está usando árboles sembrados para ese fin. En Beneficios sociales y ambientales Guatemala, los árboles sembrados en la costa del Pacífico se están usando para hacer postes para una Hay escasez de datos cuantitativos sobre los industria del tabaco en expansión en vez de utilizar lo beneficios sociales (a diferencia de los privados) que que resta de los manglares, que habrían constituido ofrecen los sistemas agroforestales. Sin embargo, hay muy probablemente la fuente de esos materiales. alguna información y pruebas anecdóticas en cuanto * En Costa Rica, la Liga de Conservación de a que estos proyectos están haciendo aportaciones Monteverde ha promovido por muchos años el sociales y ambientales que podrían justificar una mayor establecimiento de cortavientos que han mejorado promoción para esos efectos. Los sistemas agroforestales la productividad de los agricultores participantes están reemplazando sistemas menos estables en las en la lechería y la agricultura del café. Un estudio cuencas hidrográficas, protegiendo los recursos forestales reciente, hecho por investigadores de la que quedan gracias a una provisión alternativa de Universidad de Duke, ha demostrado que esos productos arbóreos, protegiendo las ciudades de los cortavientos están actuando como corredores efectos del polvo que viene con el viento, y biológicos conectando los tramos boscosos que proporcionando fuentes de empleo y de ingresos a quedan. Además, en vista de que su productividad comunidades rurales ayudando así a disminuir la ha aumentado como resultado de su participación emigración. Naturalmente, por lo general estos beneficios en la Liga de Conservación de Monteverde, los no son para el agricultor y, por lo tanto, tienden a no agricultores son más receptivos en cuanto a la figurar de manera importante en las decisiones sobre protección y mejoramiento de su bosque natural y adopción. Tal como ocurre en Centroamérica, Cook y a la expansión del ancho de los cortavientos para Grut (1989) descubrieron que en el caso de África, si bien efectos ambientales. los beneficios ambientales son apreciados por los En Nicaragua se establecieron unos cortavientos agricultores no son suficientes como para estimular la extensos para proteger la ciudad de León del adopción, excepto en zonas de producción intensiva en polvo que transportaban los vientos. Según se ha las que los rendimientos están disminuyendo. informado, los cortavientos han reducido la En Centroamérica se registraron algunos ejemplos cantidad de polvo, disminuyendo con ello los de beneficios ambientales y sociales, a saber: costos por concepto de salud para la población. * Siembras de cacao con sombra de árboles * Por último, y como lo demuestra este estudio, introducidos en cuencas hidrográficas frágiles en estos proyectos mejoraron el bienestar rural Choloma, Honduras, están reemplazando los proporcionando productos arbóreos necesarios y sistemas de cultivos nómadas con cultivos generando ingresos y empleo. Un ejemplo DeanCurrent, ErnstLutzySaraScherr 347 documentado es la iniciativa del Centro Agrícola cuanto a tierra, mano de obra y capital. Los beneficios Cantonal en Hojancha, Costa Rica. Según un económicos de los sistemas agroforestales, en relación informe preparado en 1990, los viveros con opciones altemativas, pueden ser aún de mayor comerciales en Hojancha, que se desarrollaron a importancia para la decisión de un agricultor que la partir de los esfuerzos de reforestación, generaron rentabilidad absoluta de estos sistemas. Algunas veces los empleo equivalente a 30.000 días/persona en sistemas agroforestales más rentables son los que tienen 1989 y la recolección de semillas de las los mayores riesgos de mercado. Se usan de manera plantaciones proporcionaron 4.900 días/persona amplia algunos sistemas marginalmente rentables para más (Campos, Rodríguez y Ugalde 1991). La satisfacer necesidades concretas de subsistencia de los mayor oportunidad de empleo es una ventaja para hogares' Sólo después de que éstas han sido satisfechas Hojancha, una región cuya emigración añade gente a hay interés en las oportunidades de mercado. La tugurios urbanos ya hacinados. Otro beneficio social existencia o el desarrollo de mercados es de importancia emana del hecho de que las actividades agroforestales crucial para la expansión (véanse hallazgos similares en se emprenden a menudo durante períodos en los que Alvarez Brylla, Lazos Chavero y García Barrios 1989 la demanda de mano de obra es baja. Esfuerzos para México; Mussak y Laarman 1989 para Ecuador; realizados recientemente para procesar pequeños French y van den Beldt 1994 para Asia). diámetros y buscar mercados para recursos arbóreos Muchos sistemas agroforestales son rentables para ofrecerán mayores posibilidades de empleo y los agricultores en una gama considerable de condiciones generación de ingresos. económicas y, de hecho, en gran cantidad de campos se Para adquirir un mejor control empírico de los practican diversos tipos de agrosilvicultura tradicional (de impactos sociales y ambientales tendrán que recolectarse baja intensidad). Muchos sistemas agroforestales son muchos datos más de los que se tienen actualmente. Se rentables a tasas reales de actualización del 20/% o necesita en general una mayor vigilancia de los proyectos, mayores. De manejarse apropiadamente, el cultivo que debería comprender la recolección de datos de intercalado tiende a ser superior para los tramos boscosos.; manera que pudieran ponerse a prueba hipótesis sobre el Las intervenciones para el mejoramiento del suelo impacto social y ambiental. podrían ser rentables aun según suposiciones conservadoras de los efectos ambientales. El rendimiento Conclusiones de los cortavientos tiende a ser deficiente quizá porque el diseño y la participación local son insatisfactorios. Los La actitud del agricultor en su calidad individual en cultivos perennes intercalados diversifican el ingreso, lo que respecta a la agrosilvicultura es de crucial agregan valor por unidad de tierra, mejoran el flujo de importancia para el éxito de los proyectos efectivo y ocasionan sólo una pérdida limitada al agroforestales. La percepción que tengan los producto principal. agricultores del papel que desempeñará el sistema en el esquema de producción de sus explotaciones, así como de Adopción de la agrosilvicultura los costos, beneficios y rentabilidad, determinará la magnitud y la perdurabilidad de la adopción y debería La escasez local de productos madereros es, como servir de guía para las estrategias de los proyectos sobre podría esperarse, un factor motivador clave en la asuntos de extensión y política institucional. adopción de la agrosilvicultura no tradicional. Los proyectos deben empezar determinando la escasez de Rentabilidad de la agrosilvicultura y su papel madera así como la existencia de mercados locales en el sistema agrícola para los productos, al localizarse los esfuerzos en favor de la agrosilvicultura. En muchas formas, la agrosilvicultura es comparable El sistema taungya, los cultivos perennes a otras partes del sistema agrícola. Como sus intercalados, los árboles en curvas de nivel y las filas características especiales puede decirse que de árboles, han demostrado ser los sistemas más comprende un gran número de especies, fáciles de introducir. Los resultados obtenidos son configuraciones e intensidades de manejo, tiene un mixtos en el caso del cultivo en franjas, los jardines periodo de gestación más largo que el de la mayor domésticos, los cortavientos, el abono verde, los, parte de los cultivos agrícolas, y genera productos árboles dispersos en terrenos agrícolas y los sistemasi para una multiplicidad de usos. mixtos de árboles con pastizal. Los agricultores están1 Los agricultores dan una importancia dispuestos a invertir en la rehabilitación de sus tierras¡ considerable no sólo a la recuperación financiera donde los sistemas también generan productos o, estimada, sino a la manera en la que un sistema efectivo y prefieren sistemas menos intensivos. agroforestal se ajusta al sistema de producción general de Aun cuando la agrosilvicultura es rentable, los la explotación agrícola y a las dificultades existentes en pequeños propietarios la adoptarán y deberían 348 Costosy beneficios de la agrosilviculturay su adopción por parte de los agricultores adoptarla paulatina y gradualmente debido a manera, la capacidad para difundir la agrosilvicultura dificultades en materia de manejo y de recursos. Los más allá del término de los proyectos. agricultores más pobres, en especial, se ven a Los incentivos y los subsidios deberían menudo impedidos por lo limitado de la tierra, de la mantenerse en un mínimo. Las tecnologías mano de obra y de los recursos de capital, así como agroforestales promovidas por la extensión deberían por su necesidad de garantizar una seguridad ser financieramente rentables y, por lo tanto, alimentaria y reducir los riesgos. Los programas que adoptables para el agricultor sin subsidios, con la promueven una adopción rápida y de gran escala de la posible excepción de los incentivos financieros de agrosilvicultura pueden poner a los pequeños propietarios duración limitada para quienes adopten tecnologías en riesgo, o sesgar mucho la adopción y los beneficios desconocidas en una etapa temprana. Los insumos hacia los agricultores de mayores ingresos; la adopción materiales incentivan a los agricultores a continua y de pequeña escala es un objetivo más experimentar con la agrosilvicultura y a adoptarla, apropiado para los programas de pequeños propietarios. pero por lo general las experiencias con los Los sistemas agroforestales preferidos ofrecen beneficios incentivos de alimentos a cambio de trabajo no son intermitentes y de corto plazo que permiten a los prometedoras. agricultores autofinanciar las inversiones. Los patrones de adopción difieren entre fincas Implicaciones institucionales y en materia de pequeñas y grandes. Para las fincas medianas y políticas grandes el barbecho y el pastoreo extensivo siguen siendo importantes, y los sistemas de agrosilvicultura Recientemente, se han producido discusiones de intensiva podrían no ser aún económicos. En considerable magnitud en el plano regional (Alfaro y contraste, para los pequeños propietarios podrían ser otros 1994) y en el internacional (FAO 1993 y Oram y más interesantes los sistemas intensivos, aunque son Scherr 1993) sobre los tipos de reforma política más críticos los temas de la seguridad alimentaria y necesarios para promover la agrosilvicultura, así del riesgo. como la silvicultura. En general, los asuntos aludidos sobre los vínculos entre políticas macro y políticas Estrategias de extensión intersectoriales, políticas comerciales, desarrollo institucional y política de conservación son El efecto de demostración que tienen las especies relevantes. En cuanto a Centroamérica y el Caribe, arbóreas de rápido crecimiento en las fincas y los debería prestarse atención particular al mejoramiento beneficios en parcelas de demostración, ha ayudado a de la estructura institucional para los mercados de expandir las actividades agroforestales reduciendo los productos arbóreos (información, seguimiento, costos de la extensión y aumentando su eficacia. calificación y estándares), la modificación de En vez de ofrecer diseños estándar, los programas regulaciones que restringen los mercados para proporcionarían un mejor servicio a los agricultores productos obtenidos en la finca, el ofrecimiento de si ofrecieran una amplia selección de especies y servicios de apoyo público para la extensión sistemas entre los que pudieran escoger los que más descentralizada de las ONG y los esfuerzos de la se adaptan a las necesidades y recursos de la familia. paraextensión, y la incorporación de la Se necesita asistencia técnica para facilitar la agrosilvicultura en las iniciativas de planificación. adopción y ofrecer información sobre el manejo de Las responsabilidades institucionales para la especies y configuraciones desconocidas. Claramente se extensión y el apoyo en relación con la está desarrollando un proceso endógeno de agrosilvicultura tienen que definirse. Puesto que la agrosilvicultura en ciertas partes de la región, en respuesta agrosilvicultura cae dentro de los ministerios de a incentivos económicos y necesidades de subsistencia. silvicultura y de agricultura, el "hogar" institucional Pero este proceso es lento y para poder acelerarlo se de las actividades agroforestales ha sido indefinido. necesitaría acceso a una asistencia técnica limitada pero Las organizaciones no gubernamentales han asumido continua en el plano de la finca o del grupo. En los casos un papel de liderazgo en el ofrecimiento de en que se está logrando o mejorando el acceso a nuevos información y apoyo, pero algunas veces han mercados para los productos, los servicios de extensión emprendido esfuerzos aislados y no coordinados. podrían también ofrecer información y asistencia Proyectos semiautónomos coordinados de manera esenciales para la comercialización. estrecha con agencias del gobierno anfitrión han sido La participación de personas de la localidad como eficaces. paratécnicos constituye a menudo una manera de La falta de títulos en sí parece no ser una enfocar y promover la tecnología con éxito y a bajo dificultad significativa para la adopción de la costo. Esto hace los proyectos más sostenibles al agrosilvicultura en la mayor parte de los sitios. El desarrollarse recursos humanos locales y, de tal punto importante es cuán seguros se sienten los Dean Current, Ernst Lutz y Sara Scherr 349 agricultores sobre sus derechos de propiedad con sistemas agroforestales examinados en su integridad, título oficial o sin él. Los derechos de propiedad de no por el beneficio incremental neto del sistema facto, generalmente, dan a los agricultores suficiente agroforestal con respecto de un sistema alternativo de seguridad. Sin embargo, en términos generales, no se uso de la tierra. La rentabilidad de los sistemas están sembrando árboles en terrenos arrendados. agroforestales se comparó con la de alternativas. Investigación para elfuturo Glosario Se necesita una determinación más precisa de los Este glosario está basado en Rocheleau, Weber y efectos concretos de las políticas y los enfoques de la Field Juma (1988). extensión. Se requieren, para ese propósito, estudios Agrosilvicultura. El uso deliberado de perennes empíricos en una mayor cantidad de fincas, haciéndose leñosas (árboles, arbustos, palmas, bambúes) en la un muestreo de prácticas agroforestales en una gama de misma unidad de manejo de la tierra en la que se ambientes, dimensiones de fincas y situaciones de acceso mantienen cultivos agrícolas, pastizales y a mercados. El seguimiento a los efectos ambientales en animales. Esto puede consistir en un arreglo el plano de la finca sería particularmente interesante, dada espacial mixto en el mismo lugar y al mismo la carencia de información en ese campo. tiempo, o en una secuencia a lo largo del tiempo. Árboles intercalados con cultivos anuales. Árboles Notas con poca separación entre sí, sembrados o mantenidos en terrenos agrícolas por sus Se reconoce con agradecimiento el financiamiento de productos o sus efectos positivos en asociación parte del Programa de Naciones Unidas para el con la producción de los cultivos (por ejemplo: la Desarrollo y el apoyo institucional de Hans fijación de nitrógeno o el mejoramiento del Binswanger y Michael Baxter. Los autores están en microclima). deuda con los consultores que prepararon los estudios Árboles intercalados con cultivos perennes. Árboles de casos por países: Dean Current y Ricardo con poca separación entre sí, sembrados o Hernández (Costa Rica), Carlos Reiche (El mantenidos entre cultivos perennes por sus Salvador), Otto Samoyoa (Guatemala), Carlos productos o sus efectos positivos en asociación Rodríguez (Honduras), Rodolfo Vieto (Nicaragua), con la producción de los cultivos (por ejemplo, Manuel Gómez (Panamá), Abel Hernández sombra o fijación de nitrógeno). (República Dominicana) y John Jickling y T. Andrew Arboles o arbustos de propósito múltiple. Especie White (Haití). Los estudios de casos se presentan en maderera perenne que puede suministrar más de Current, Lutz y Scherr (1995). Gracias también a los un producto o servicio. muchos individuos interesados en temas de Barbecho con leñosas. El barbecho consiste en tierra agrosilvicultura que proporcionaron información o que se deja en reposo sin cultivo, puede usarse para que participaron en los talleres nacionales o en la pastoreo o dejarse sin uso y es a menudo colonizada reunión regional en El Salvador. Muy apreciados son por vegetación natural. El barbecho con leñosas los comentarios hechos por Chona Cruz, Peter consiste en tierra que se deja sin cultivo el tiempo E Dewees, John Mclntire, Augusta Molnar y Stefano suficiente para permitir el predominio de plantas, Pagiola sobre borradores anteriores. leñosas y que los agricultores pueden enriquecer, 1. Aunque muchos árboles tienen el potencial de manejar o cosechar. una multiplicidad de usos, el manejo destinado a uno Cultivo en franjas. Mantenimiento de cultivos de ellos puede impedir otros usos. Por ejemplo, no es anuales entre filas de árboles o setos vivos. posible producir madera de alta calidad en sistemas Algunas veces se le llama cultivo intercalado de cultivo en franjas y, generalmente, no se obtiene entre setos vivos. madera de bancos de forraje y setos vivos. Jardín doméstico. Colección compleja de plantas 2. Estos resultados comprenden información leñosas y herbáceas deliberadamente mantenida sobre 3 sistemas de cortavientos, en cuyo caso no fue en pequeños terrenos en los complejos i posible calcular promedios por no ser completamente residenciales o cerca de ellos, y a menudo' comparables, y sobre algunos otros sistemas usados asociada con pequeños animales domésticos. con menor frecuencia. También muestran que ciertos Postes vivos de cerca. Uso de árboles vivos, en vez' sistemas son más predominantes e importantes en de postes muertos, como postes de cerca. En' algunos países que en otros debido a factores Centroamérica se usan generalmente para, climáticos, ecológicos y culturales. sostener hilos de alambre de púas. Los postes de' 3. La rentabilidad financiera fue determinada cerca pueden también manejarse de manera que mediante un análisis de costo y beneficio de los produzcan leña o varas. 350 Costos y beneficios de la agrosilvicultura y su adopción por parte de los agricultores Cortavientos. Franjas de árboles o arbustos Belaunde, Elvira y A. C. Rivas. 1993. Responding to sembrados para proteger campos, casas, canales u Practice and Affecting Policy: The National and otras zonas, del viento y de tierra o arena Regional Impact of Local Experience in the transportadas por el viento. Madeleña Project in Central America. Rural Siembra en curvas de nivel. Filas de árboles o Development. 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Taller regional: Instituto Interamericano de Cooperación para la Necesidades y prioridades de investigación en Agricultura, Centro Agronómico Tropical de políticas forestales y agroforestales para Investigación y Enseñanza, Centro Internacional de Latinoamérica. San José, Costa Rica Instituto Mejoramiento de Maíz y Trigo, pp. 245-77. Costa Interamericano de Cooperación para la Agricultura. Rica: Instituto Interamericano de Cooperación Alvarez Brylla, M. E., E. Lazos Chavero y J. R. para la Agricultura. García Barrios. 1989. "Home Gardens of a Humid Cook Cynthia y Michael Grut. 1989. Agroforestry in Tropical Region in Southeast Mexico: An Example Sub-Saharan Africa: A Farmer's Perspective. of an Agroforestry Cropping System in a Recently Documento técnico 112. Washington, D.C.: Established Community". Agroforestry Systems Banco Mundial. 8(2):133-56. Current, Dean y Modesto Juárez. 1992. The Present Arnold, J. E. M. 1995. "Retrospect and Prospect". 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Parte IV Conclusiones Satisfacer las necesidades alimentarias y de fibra de Aunque no se proporciona una definición precisa, las poblaciones en aumento de los países en el desarrollo agrícola sostenible está conceptualizado desarrollo, al tiempo que se conserva la base de los como un ingreso agrícola tradicionalmente medido en recursos, es y continuará siendo un gran reto para las cuentas de ingresos nacionales una vez que ha todos los que tienen que ver con el desarrollo rural. sido corregido según los cambios en el valor del Este volumen reúne hallazgos recientes y el capital, lo que incluye capital natural, capital pensamiento actual que se pretende que ayudarán a producido por humanos y capital humano. También enfrentar el desafío. adoptamos una definición de sostenibilidad según la El crecimiento agrícola del pasado ha estado cual el capital puede cambiarse de una categoría a asociado con una diversidad de problemas otra, manteniéndose el total constante. Sin embargo, ambientales y referentes a los recursos; incluyendo también reconocemos que puede haber niveles una deforestación excesiva y la degradación de críticos de cada tipo de capital (ecosistemas críticos) bosques, el agotamiento del agua, el anegamiento, la más allá de los cuales no debería ser sustituido. salinización, el agotamiento de las poblaciones de El desarrollo rural sostenible debe integrar peces, la degradación del suelo, efectos en la salud y apropiadamente las preocupaciones ambientales pérdidas en biodiversidad. Al parecer no existen (Hazell y Lutz, Capítulo 2). Para lograr una estimaciones comprensivas y empíricamente fuertes integración de este tipo, hace falta corregir de los costos de la degradación de recursos asociada distorsiones de precios que alientan el uso excesivo con la agricultura en los países en desarrollo; a falta de insumos modernos en la agricultura intensiva, de ellas, Hazell y Lutz (Capítulo 2) presentan garantizar que los agricultores tengan derechos de estimaciones indicativas con base en distintas propiedad seguros sobre sus recursos, fortalecer los fuentes. sistemas de administración comunal, potenciar las Un mensaje clave en este volumen es que los organizaciones locales, mejorar el desempeño de problemas ambientales no tienen por qué ser el instituciones públicas relevantes que administran y desenlace inevitable del crecimiento agrícola. Los regulan los recursos naturales dejando, en la medida l problemas están normalmente asociados con sistemas de lo posible, las decisiones administrativas a los inapropiados de incentivos (definidos de manera usuarios o grupos de usuarios de los recursos, y amplia), situaciones institucionales inapropiadas, prestar mayor atención a las características de inversión insuficiente en zonas de escasos recursos, sostenibilidad de las tecnologías recomendadas preocupaciones inadecuadas sobre la pobreza y otros (Hazell, Capítulo 8). aspectos sociales, así como sistemas de economía Es evidente que el desarrollo rural ambiental y política de los que obtienen beneficios económicos socialmente sostenible depende de marcos políticos los ricos y poderosos. adecuados, enfoques institucionales y tecnologías 353 354 Parte IV Conclusiones apropiados. Hemos estructurado nuestras cambios imprevistos y a las incertidumbres que van conclusiones segregándolas en estas tres partes, como surgiendo. Para que tal innovación tenga lugar es un reflejo de las tres principales secciones en que se necesario contar con un ambiente político habilitador. divide el presente volumen. El Capítulo 3 (Heath y Binswanger) y el Capítulo 5 (Holden y Binswanger) desarrollan este punto, Marcos políticos apropiados respaldados por pruebas empíricas de que la existencia de ambientes políticos e institucionales Es esencial que se haya establecido un marco político habilitadores es una condición clave para inducir apropiado que propicie el desarrollo rural sostenible. innovaciones. Son demasiados los países en los que aún persisten La hipótesis de Boserup establece que, en las muchas distorsiones obvias en los esquemas de condiciones correctas, una mayor población y un incentivos. La mayoría de estos esquemas debería mayor acceso al mercado pueden conducir al eliminarse simplemente en aras de una economía mejoramiento de los recursos naturales más que a su sensata y de la eficiencia.' En muchos casos, estas deterioro. Pero los efectos de Boserup distan de ser reformas tendrían impactos positivos directos o automáticos; son resultado de decisiones de inversión indirectos en el ambiente; es decir, tomar en cuenta tomadas por agricultores que necesitan un régimen las preocupaciones ambientales a menudo positivo de incentivos y acceso a los mercados y a aumentaría los beneficios de las reformas que recursos como el suelo y el agua. Los regímenes deberían haberse emprendido con fundamentos políticos adversos obligan a los campesinos económicos. Pero muchas de ellas no se realizan por empobrecidos a extraer, en vez de aumentar, los razones de economía política; esto ocurre quizá recursos de la tierra. La extracción es particularmente cuando grupos pequeños, pero importantes, de perjudicial si sólo tienen acceso a tierras marginales o individuos obtienen beneficios de las distorsiones a fronteras del bosque tropical húmedo. Por lo tanto, existentes a los que no están dispuestos a renunciar debería darse la mayor prioridad a la eliminación de voluntariamente. Puede ser que los mismos líderes políticas adversas. gubernamentales estén beneficiándose con las Con frecuencia las políticas adversas reducen la distorsiones, o que sientan que no pueden perder el eficiencia económica, aumentan la pobreza y apoyo de un grupo particular de interesados que se degradan los recursos naturales (Heath y Binswanger, está beneficiando de las políticas actuales. Capítulo 3). Las políticas deficientes han tendido a Los problemas de recursos y ambientales son muy favorecer la modernización de la agricultura de gran distintos para la gama de condiciones agroecológicas escala, a costa de fincas familiares más eficientes que a las que uno se ve enfrentado. Por ejemplo: en la hacen un uso más intensivo de la mano de obra. La agricultura de riego el principal problema es el uso reforma de políticas adversas sería una situación de inapropiado de insumos (agua para irrigación, semillas, ganancia-ganancia-ganancia, porque los mismos fertilizantes, plaguicidas y maquinaria), a menudo en cambios políticos podrían generar mayor reacción a un esquema de incentivos deficiente, crecimiento, menor pobreza y un manejo más mientras que en las zonas agrícolas que dependen de la sostenible de los recursos naturales. lluvia, el principal problema puede ser la degradación de Aunque aquí recalcamos la importancia de la recursos por un crecimiento insuficiente del rendimiento existencia de políticas agrícolas apropiadas, en relación con el crecimiento de la población (Hazell y incluyendo esquemas generales de incentivos (con Lutz, Capítulo 2). políticas macro y comerciales), también reconocemos La agricultura sostenible procura el uso integrado la trascendencia de contar con una infraestructura de una amplia gama de tecnologías para el control de apropiada (en relación con el acceso al mercado), la plagas, nutrientes, suelos y agua. También pretende educación (particularmente la educación de las que exista una mayor diversidad de empresas en las mujeres), la salud y la estabilidad macroeconómica. fincas, de manera que los subproductos o desechos de En algunos contextos, por ejemplo cuando los un componente o empresa se conviertan en insumos agricultores están mal integrados a los mercados o de otra (Pretty, Capítulo 4) reduciéndose así los cuando hay imperfecciones del mercado impactos negativos en el ambiente. significativas y los agricultores enfrentan riesgos La diversidad de situaciones implica que la considerables, también puede ser necesario brindar agricultura sostenible no puede ser un modelo fijo asistencia adicional, por medio de contratos que ha de imponerse, más bien debería ser un proceso interconectados (Holden y Binswanger, Capítulo 5). de aprendizaje (Pretty, Capítulo 4; Bunch, Capítulo Existe una gran necesidad de contar con nuevas 12). Por lo tanto, lo que es preciso hacer sostenible es políticas que estimulen el desarrollo rural sostenible el proceso social de la innovación misma, que y, para que tengan éxito, estas políticas deben implica una mayor capacidad para adaptarse a los sustentarse en un entendimiento del entorno en el que Parte IV. Conclusiones 355 los pequeñlos agricultores reaccionan y toman sus omiso de las relaciones existentes en materia de decisiones. Los pequeños agricultores son propiedad o no se entienden bien. mayormente racionales y responden a los cambios en Bromley ofrece 9 lecciones principales para los el conjunto de limitaciones y oportunidades al que se promotores del desarrollo: (1) los regímenes de enfrentan. Sin embargo, las ineficiencias siempre propiedad son parte de una estructura institucional pueden presentarse como resultado de las economías más amplia, (2) todos los regímenes de propiedad de escala, pobreza, limitaciones de subsistencia, requieren de legitimidad externa, (3) los regímenes acceso desigual a los mercados, y diversas políticas de derecho ambiguos generan consecuencias que desfavorecen a los pequeños agricultores. Estas ambiguas en cuanto a la eficiencia y la distribución, ineficiencias también pueden conducir a la falta de (4) las relaciones de propiedad deben especificarse inversión en las tareas de conservación. En antes de la ejecución de los proyectos de desarrollo, consecuencia, puede justificarse la intervención con (5) la degradación de recursos es el resultado de base en la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad. problemas que anteceden a los regímenes del Dada la complejidad de los problemas propios de las propiedad, (6) la variabilidad ecológica exige fincas pequeñas, es necesario comenzar con instituciones y acciones flexibles, (7) la degradación proyectos piloto y adoptar un diseño de proyectos de los recursos es contextual, (8) los títulos del flexible con una vigilancia y una evaluación propiedad no son necesarios para generar inversionesl sistemáticas, a fin de permitir el máximo aprendizaje eficientes en productividad (la seguridad de laI y el consecuente ajuste y mejoramiento. tenencia es mucho más importante) y (9) la Parte de lo que es mejorar el marco general de movilización de los intereses locales puede mejorar incentivos, a menudo implica disminuir las las probabilidades de éxito de un programa. distorsiones comerciales. Muchos países comenzaron El desarrollo de la lección número 4 puede serl a reducir estas distorsiones durante la década pasada. importante para los promotores del desarrollo., En general, la liberalización del comercio conduce a Cuando los proyectos de desarrollo aumentan el flujol beneficios netos generales pero pueden presentarse de ingresos provenientes de recursos naturales sobre| algunos efectos ambientales negativos (Anderson, los cuales podrían haberse establecido previamentel Capítulo 6). En los casos en que esto ocurre, una derechos ambiguos, normalmente algunos individuos política ambiental o acciones regulatorias podrían ser poderosos en el plano local idearán una fonna do necesarias. Para respaldarlas deberían hacerse más expropiar por lo menos una parte, cuando no la esfuerzos por cuantificar impactos que mayor parte, de estos nuevos flujos de ingresos. Do probablemente estarían asociados con las reformas ahí que, aunque la ambigüedad a menudo puede comerciales y económicas. funcionar en favor de los desposeídos, es improbable La eliminación unilateral de las políticas que que lo haga cuando los proyectos de desarrollo se mantienen los precios de los alimentos artificialmente introducen en este tipo de ambiente institucional. Por bajos en los países en desarrollo, estimularía los lo tanto, lo más probable es que, al introducirse incentivos para invertir en la investigación agrícola. proyectos de desarrollo en situaciones en las que hay Pero en los niveles de precios más elevados, el costo gran ambigiledad en cuanto a las relaciones de de no reducir las distorsiones de los mercados para propiedad, se produzcan impactos económicos y los agroquímicos y el agua para riego -en términos sociales muy distintos a los que se han postulado ed de la degradación de la base de recursos naturales del las propuestas y en los análisis de factibilidad gracias sector agrícola- será mucho mayor que cuando los a los cuales los proyectos fueron aprobados y precios de los productos y, por ende, la intensidad de ejecutados. Por lo tanto, toda intervención do los insumos, son menores. Esto sugiere la necesidad desarrollo debe estar precedida por un esfuerzq de introducir una reforma simultánea en el concertado que garantice que los arreglo$ establecimiento de precios de la producción y los institucionales han sido modificados para asegurar insumos. que los beneficios se dirijan a los beneficiario$ Los resultados de las reformas políticas y de las seleccionados. Esta modificación de las "reglas d¢ actividades de desarrollo dependen de los arreglos trabajo" de la economía local debe darse antes de que institucionales en general y de las relaciones de la comience a materializarse la nueva corriente de propiedad en particular (Bromley, Capítulo 7). Los beneficios (Bromley, Capítulo 7). regímenes de propiedad son de primordial La eliminación de los privilegios de las élitel importancia en el desarrollo, porque vinculan a las rurales que están arraigados en políticas adversas es personas entre sí con respecto de la tierra y los una tarea extremadamente dificil. Estas políticas no recursos naturales relacionados. A veces los se produjeron por accidente, sino como consecuencil proyectos de desarrollo tienen menos éxito que el que de una evolución histórica que implicaba la podría tener, precisamente porque se ha hecho caso negociación entre grupos políticamente fuertes que 356 Parte IV. Conclusiones cuidaban sus intereses en todo momento. En la Los proyectos deben ser participativos y práctica, la política es el resultado neto de las descentralizados, porque para que las iniciativas sean acciones de distintos grupos de interés que tiran en sostenibles es necesario desarrollar un sentido local direcciones complementarias y opuestas, haciendo de propiedad (Narayan, Capítulo 9). A veces se ha que el resultado sea incierto (Pretty, Capítulo 4). Por argumentado que la participación consume mucho ejemplo, el análisis de las consecuencias conjuntas de tiempo y que los enfoques descentralizados son las políticas usando estudios sectoriales puede ayudar difíciles debido a lo limitada que, generalmente, es la en los esfuerzos de reforma. Pero es poco probable capacidad institucional en el plano local o en el que esto sea suficiente. Deben tomarse pasos para regional. Pero la experiencia muestra que estas ofrecer al campesinado una mayor cuota de objeciones no están bien fundamentadas si la participación en la formulación de políticas (Heath y intención es ampliar la asistencia impulsada Binswanger, Capítulo 3). A menos que más actores localmente que produce impactos sostenibles en el políticos, con corazones y mentes iluminados, largo plazo. estimen que es de interés para ellos incluir con más El éxito limitado que han tenido los enfoques fuerza a los agricultores pobres en el proceso político, centrales y de arriba hacia abajo ha llevado a las reformas del ambiente político y de la tierra reconocer la necesidad de lograr un desarrollo podrían seguir avanzando con igual lentitud. participativo e impulsado por la comunidad ¿Cómo pueden las agencias de desarrollo (Narayan, Capítulo 9). Este desarrollo impulsado por estimular las reformas cuando las restricciones de la la comunidad es un proceso en el cual grupos política económica las están bloqueando? En primer comunales inician, organizan y emprenden acciones, lugar, deberían procurar llegar a un acuerdo entre obedeciendo a intereses y metas comunes. Ningún ellas en cuanto a cuáles reformas han de modelo individual es apropiado para todos los lugares emprenderse. En segundo lugar, deberían adoptar un y todos los tiempos. Pero en general un desarrollo enfoque firme, respaldado por análisis creíbles de las impulsado por la comunidad que tenga éxito tiene 5 actuales políticas, que muestre quiénes ganan con características principales: capacidad local de estas políticas y quiénes pierden (productores, organización o existencia de grupos comunales consumidores, el tesoro, el ambiente). Los nuevos viables, adaptación de la tecnología a la capacidad préstamos o donaciones deberían entregarse una vez comunal, estrategias eficaces de extensión por parte que se haya avanzado en ciertos campos concretos. A de una agencia, agencias que sirven adecuadamente menos que un gobierno demuestre su compromiso al cliente y políticas habilitadoras. para mejorar el desarrollo económico, los de fuera no La capacidad organizativa local está arraigada en deberían ser "posibilitadores" de la ineficiencia. las normas que permiten a grupos de personas tenerse Además de construir el fundamento para procurar confianza, trabajar juntas, organizarse, resolver la unidad entre donantes y mantener las problemas, movilizar recursos, solucionar conflictos conversaciones con los gobiernos, los análisis y montar redes con los demás, para lograr las metas aplicados y empíricos pueden servir de referencia a la convenidas. Grupos comunales que sean viables son opinión pública y activarla, fortalecer los electorados elementos clave para el éxito de un desarrollo que apuntan a la reforma y crear más propiedad local impulsado por la comunidad. Lograr que grupos y por medio de talleres, seminarios y reuniones con la organizaciones locales se conviertan en sociedad civil y con organizaciones no organizaciones autoadministradas puede tomar varios gubernamentales (ONG). años y no ocurre sin una inversión en la construcción de capacidades. Las élites locales a menudo asumen Enfoques institucionales apropiados papeles de liderazgo y, aunque no son necesariamente malas, esto puede resultar en el El enfoque del desarrollo rural debe ser participativo secuestro de recursos, a menos que de alguna manera y descentralizado. La existencia de un ambiente se hagan respetar la transparencia y la rendición de político sensato es esencial para el desarrollo agrícola cuentas. sostenible, entre otras razones, porque crea el marco La capacidad administrativa local determina cuan de incentivos que induce a los agricultores a innovar. apropiada es la tecnología y cómo influye la Marcos institucionales apropiados y la consideración introducción de una tecnología en la cohesión social de las dimensiones sociales son elementos y en el flujo de beneficios. La tecnología debe ser igualmente importantes, porque proporcionan la vista de manera integral para que pueda determinarse, estructura o trama en la que se aplican las políticas y por una parte, cómo se ajusta al sistema social forman parte esencial del contexto en el que trabajan existente y, por otra, la dirección del cambio que va a los agricultores. operarse con su introducción. Parte IV. Conclusiones 357 Los mecanismos de extensión pueden clasificarse la demanda (por ejemplo, ejecutando la de manera amplia según 2 enfoques básicos: el descentralización fiscal); (7) preparar un plan de enfoque extensionista y el enfoque potenciador. A aprendizaje y una pluralidad de modelos (el proyecto menudo se traslapan entre sí y en una estrategia debe verse como algo que tiene la probabilidad de eficaz de extensión están presentes elementos de cambiar y que debe cambiar a lo largo del tiempo, ambos. El enfoque extensionista está caracterizado conforme varían las prioridades locales y maduran las por la diseminación de información, la promoción de instituciones); (8) invertir en mecanismos de la demanda y el ofrecimiento de servicios o insumos extensión y de organización social (las inversiones se determinados. El enfoque potenciador se caracteriza necesitan y no hay atajos para llegar al punto de por la potenciación de grupos locales, o la creación fortalecimiento de la organización local para la de una capacidad organizativa local para la acción colectiva); (9) utilizar la vigilancia y la autoadministración por medio de una participación en evaluación participativas (el acto de escuchar las la toma de decisiones. sugerencias de las personas otorga poder y estimula Se necesitan agencias que tengan como objetivo la innovación y la responsabilidad) y (10) redefinir al cliente para garantizar que la demanda esté siendo las reglas de adquisición cuando sea necesario satisfecha y que la autoadministración comunal esté hacerlo (de manera que no obstaculicen la iniciativa siendo respaldada adecuadamente por trabajadores de comunal). campo de la comunidad. Para desempeñarse con el La conservación o el mejoramiento de los cliente en la mira, las agencias deben estar recursos naturales a menudo requiere la acción convencidas de que necesitan cambiar sus normas y . colectiva por parte de grupos de usuarios, pero hay estructuras de incentivos. El interés de cambiar y el pruebas de que los grupos autoorganizados se han compromiso con el cambio pueden ser generados visto debilitados y minados por el crecimiento de la mediante proyectos piloto que demuestren estrategias intervención gubernamental con consecuencias alternativas y utilicen una variedad de técnicas negativas para el manejo de los recursos. Las participativas, incluyendo visitas de campo a otras acciones que tengan por objetivo involucrar a las regiones y a otros países. organizaciones locales en el desarrollo rural El desarrollo impulsado por la comunidad en gran contienen principios de participación (Narayan, escala requiere políticas habilitadoras, así como Capítulo 9) y de descentralización (Caldecott y Lutz, apoyo político para proteger a las agencias, de Capítulo 14). Ashby y otros (Capítulo 10) explican manera que puedan dar inicio al proceso de la estos principios en el plano de las cuencas reforma y darle tiempo para que eche raíces. Aunque hidrográficas y los ilustran con experiencias prácticas! los individuos desempeñan papeles clave iniciando o y el estudio de un caso. protegiendo el proceso de la reforma en sus primeras La participación de las organizaciones locales en etapas, el cambio puede sostenerse sólo si las normas la ordenación de cuencas hidrográficas ofrece 3 y regulaciones ofrecen incentivos apropiados para ventajas principales (Ashby y otros, Capítulo 10). trabajar y organizarse en los distintos niveles. Primero, a menudo las organizaciones locales pueden' Para aumentar las probabilidades de éxito en los ser muy eficaces para desarrollar y mantener el! proyectos de desarrollo de arraigo comunitario, en el cumplimiento con reglas establecidas para el uso del diseño de los proyectos deberían reflejarse las bienes en común, tales como el agua, las tierras~ siguientes 10 lecciones provenientes de experiencias comunes de pastoreo o el bosque, así como para el! en todo el mundo, sujetas a prueba mediante manejo de zonas de amortiguamiento en torno al actividades piloto: (1) comenzar con objetivos zonas de conservación, pudiendo todos estosi claramente enunciados y vinculados en forma lógica elementos ser características importantes de la con estrategias, productos, indicadores de éxito y ordenación de las cuencas hidrográficas. Esto' resultados físicos o en términos del desarrollo de contrasta con las dificultades experimentadas por capacidades; (2) identificar los actores clave, así agencias no locales, especialmente en países de bajosl como sus capacidades e intereses (utilizando, por ingresos, al imponer sanciones por prácticas no ejemplo, la evaluación social); (3) evaluar la deseables o al ofrecer incentivos que sean¡ demanda (medida por el grado de compromiso antes perdurables. Segundo, las instituciones que propician de la construcción, por ejemplo mediante una la participación de interesados locales en el desarrolld inversión financiera por adelantado para cubrir costos de las prácticas de ordenación y en la selección de de capital); (4) idear un proceso de autoselección (por tecnologías orientadas a la conservación de recursos ejemplo, exigiéndose una aportación financiera o de las cuencas hidrográficas, a menudo promueven li institucional por adelantado); (5) estructurar innovación detectando tecnologías localmentq subsidios que no distorsionen la demanda; (6) apropiadas y garantizando su adopción con mayo! reestructurar el desembolso de fondos para respaldar eficiencia que las agencias externas. Tercero, la 358 Parte IV Conclusiones devolución de responsabilidad a las instituciones La participación de organizaciones locales en la locales puede externalizar, de las comunidades ordenación de cuencas hidrográficas no garantiza estatales a las locales, algunos de los costos que necesariamente la participación equitativa de todos conlleva hacer cumplir las prácticas de conservación los interesados relevantes en una iniciativa de manejo y, además, reducir los costos en general, creando de recursos (Capítulos 9 y 10). Los casos estudiados condiciones en las cuales las agencias no locales se muestran que es improbable que las mujeres, los hacen más eficientes por medio de su colaboración desprovistos de tierra, los grupos étnicos marginales con las organizaciones locales. y los pobres que trabajan, estén representados en la Aunque pueden aprenderse muchas lecciones y ordenación participativa de las cuencas hidrográficas. derivarse muchos principios de la experiencia, El liderazgo de las organizaciones locales definitivamente no se ha dicho la última palabra acerca de normalmente queda en manos de miembros de lo que puede funcionar y no funcionar (Ashby y otros, condición más alta y pudientes, pertenecientes a las Capítulo 10). De hecho, la naturaleza dinámica del élites dominantes, y las prioridades de las proceso de involucrar a las organizaciones locales en la organizaciones locales tienden a reflejar los intereses ordenación de cuencas hidrográficas es una de sus de éstos. Por lo tanto, en los proyectos de desarrollo características más importantes y conlleva la necesidad de de cuencas hidrográficas debería tratarse concentrarse en administrar el proceso, más que en definir intencionadamente de superar este sesgo, creando un procedimiento sobre cómo hacerlo. Un interesante comités en las zonas de captación con representación estudio de un caso, en el Capítulo 10, ilustra este punto. de los grupos marginados. No es precisamente fácil iniciar o mantener la La participación también es una de las claves del cooperación en la ordenación de cuencas hidrográficas, éxito en la generación de tecnología entre aun cuando estén involucradas las organizaciones locales. agricultores de bajos ingresos (Farrington, Capítulo La posibilidad de usos múltiples de los recursos en una 11). Los enfoques participativos son lo suficientemente cuenca hidrográfica hace que haya una multiplicidad de fáciles de ejecutar en pequeña escala, pero tienen que interesados, a menudo con prioridades que compiten entre hacerse arreglos institucionales concretos para permitir sí. Por esta razón, la existencia de conflictos entre su ejecución en una escala amplia. Lo mejor es que interesados en cuanto al derecho sobre un determinado estén cimentados en asociaciones entre agencias recurso, o a las condiciones para su uso, es algo común en públicas, organizaciones privadas (especialmente ONG) la ordenación de cuencas hidrográficas. De tal manera, y los agricultores mismos, tanto para captar recursos una de las funciones clave que tienen las organizaciones adicionales como para reorientar al sector público. El locales en este ámbito es reunir el capital social necesario Capítulo 11 sostiene que la investigación y la para que las personas lleguen a un consenso en cuanto al diseminación por parte del sector público continúan uso de los recursos de la cuenca para propósitos diversos, jugando un papel importante, especialmente en múltiples y a menudo conflictivos entre sí, y hagan que condiciones no confiables de lluvia en las que es esto se cumpla. probable que el sector comercial privado se mantenga Pocas organizaciones locales en la escala de las débil. Sin embargo, en esos campos ha sido dificil cuencas hidrográficas han surgido sin alguna mantener la efectividad en el terreno por parte del intervención de agencias externas que catalicen su sector público y, en general, la investigación y la formación y acción. En el plano local, las entidades extensión han estado orientadas sólo a las que intervienen desde fuera desempeñan un papel necesidades de los clientes. importante, al permitir que los interesados lleguen a Los enfoques de entidades múltiples, no su un plan conjunto de acción tomando en cuenta reemplazo por parte del sector privado ni su completa efectos que se producen más allá de los límites de la abolición, son una forma de superar las limitaciones cuenca y que no son percibidos o medidos en forma del sector público. Actualmente se están probando de inmediata por quienes no están directamente diversas maneras innovadores enfoques de entidades afectados. Otro elemento importante en el contacto múltiples. Procuran interacciones sinérgicas en las entre las organizaciones locales y las agencias que organizaciones de distintos tipos trabajan juntas externas para la ordenación de cuencas hidrográficas, para analizar problemas y contribuir a su solución, es la necesidad de intervención externa a la hora de examinar el avance logrado de manera iterativa y determinar quiénes son las partes interesadas hacer las correcciones de rumbo que sean necesarias, relevantes y llevarlas a la mesa, sea que esto por mutuo acuerdo. signifique literalmente una mesa de negociaciones o Si bien se ha tenido cierto éxito al introducir participación en trabajo colectivo, vigilancia o acción enfoques participativos en la etapa del diagnóstico para garantizar el cumplimiento y la aplicación de del ciclo de la investigación (por ejemplo, en estos sanciones. momentos se está haciendo amplio uso de la Parte IV. Conclusiones 359 evaluación rural participativa, aunque a menudo en promedio de los poblados, los rendimientos se forma deficiente) se ha venido prestando menos mantuvieron o aumentaron sólo marginalmente tras atención a garantizar la interacción continua entre la conclusión del proyecto, mientras que entre el 20% investigadores y sus clientes durante la identificación, y el 35% de los poblados en los que se registró el prueba y diseminación subsecuente de tecnologías menor impacto los rendimientos decrecieron, aunque (Farrington y Thiele, Capítulo 11). continuaron siendo mejores que al inicio del Los principios participativos también son clave programa. para el éxito en la extensión y su impacto en el largo Una de las principales conclusiones del desarrollo plazo (Bunch, Capítulo 12). Se ha desarrollado un agrícola centrado en las personas es que la enfoque en esta línea con el nombre de "desarrollo sostenibilidad no reside en las tecnologías, que tienen agrícola centrado en las personas" que ha puesto a una vida media de quizá 5 años. Los mercados prueba muy extensamente en Centroamérica la cambian, los precios de los insumos aumentan, organización Vecinos Mundiales y que se ha aparecen nuevas oportunidades tecnológicas, se extendido a casi todas las organizaciones no degeneran las variedades, se propagan las plagas y la gubernamentales en muchas naciones en todo el competencia se hace más dura. La esperanza para la mundo. sostenibilidad del desarrollo agrícola está en la Los servicios gubernamentales de extensión han naturaleza de un proceso social permanente en el que tendido a dejar en el abandono a los agricultores de se experimenta ampliamente y se comparte las zonas pobres. Una forma de solucionar este información, un proceso de innovación y solución conflicto es recurrir a los esfuerzos que hacen los grupal de los problemas. En el desarrollo agrícola propios agricultores para solucionar los problemas de centrado en las personas es más importante cómo se baja productividad. El proceso participativo enseña a enseñan las cosas, que cuáles tecnologías se enseñan. los lugareños a experimentar y a enseñarse entre sí De esta forma, el desarrollo agrícola centrado en las mediante el proceso de enseñanza más eficaz de personas crea un proceso sostenible de desarrollo todos: el aprendizaje en la acción. agrícola. Por su misma naturaleza, también potencia a El desarrollo agrícola centrado en las personas las personas en formas que resultan útiles para los consiste en una serie de principios con posibilidades esfuerzos del desarrollo rural en general. mucho mayores de adaptación a las circunstancias Una condición central para avanzar hacia un locales, a las necesidades de los agricultores y al desarrollo rural más sostenible es que los agricultores contexto institucional. Comprende el esfuerzo de tengan acceso a la tierra y la seguridad de su motivar y enseñar a los agricultores para que tenencia. Por lo tanto, aunque la reforma agraria es experimenten con nuevas tecnologías en pequeña politicamente sensible y dificil de ejecutar, es muy escala, reduciéndose así el riesgo de adopción y importante que se aborden estos temas. Hay razones ofreciéndoles de esta manera los medios para que teóricas y pruebas empíricas que sugieren que la continúen desarrollando, adoptando y adaptando reforma agraria puede ofrecer beneficios tanto para nuevas tecnologías en un proceso de innovación efectos de equidad como de eficiencia. Primero, los permanente. Frecuentemente se hace referencia a este abundantes materiales provenientes de la principio como desarrollo tecnológico participativo. investigación han demostrado la existencia de una Otro principio de importancia clave es el de capacitar relación robustamente negativa entre el tamañío de la a líderes de la localidad como extensionistas y darles finca y la productividad, debido al costo de apoyo conforme van enseñando a otros agricultores, supervisión que origina la contratación de mano de creando y alimentando así un efecto multiplicador de obra. Esto implica que la redistribución de la tierra de base comunal. Este principio se conoce como grandes a pequeñas explotaciones puede aumentar la extensión agricultor a agricultor. productividad. Segundo, en muchas situaciones la En muchos casos, y cuando se ha usado el posesión de tierra está relacionada con un mejor desarrollo agrícola centrado en las personas con acceso a los mercados crediticios, ofreciendo éxito, los rendimientos de los cultivos principales se beneficios como substituto de un seguro para ajustar' han triplicado y se han introducido otros nuevos. Pero el consumo entre temporadas. Al permitir a los el éxito no ha sido uniforme. Una encuesta mostró pobres hacer inversiones productivas indivisibles (o que entre el 25% y el 30% de los poblados en donde impidiéndoles agotar su base de recursos) podría se obtuvo la mejor reacción los rendimientos lograrse un mayor crecimiento agregado. Tercero, continuaron aumentando tras la conclusión del aun en regresiones agregadas entre países, la programa, el número de organizaciones aumentó, los distribución de activos productivos, más que la precios de la tierra subieron dramáticamente, los distribución del ingreso, parece ejercer impacto sobre ingresos aumentaron y la emigración disminuyó el crecimiento agregado. Finalmente, se prevé que la drásticamente o se revirtió. Entre el 40% y el 50% del reforma agraria aumentará la sostenibilidad ambiental 360 Parte IV Conclusiones de la producción agrícola y reducirá la violencia rural muy similares a los de Colombia (presencia de una (Deininger, Capítulo 13). legislación sobre reforma agraria y un instituto A pesar de este aparente potencial, la verdadera central de reforma agraria que data de principios de experiencia con la reformna agraria ha sido los sesenta) los estados han iniciado la reforma desalentadora en la mayor parte de los casos, salvo agraria negociada de manera individual en Brasil. El unas pocas excepciones como Japón, Corea, Taiwán propósito de las intervenciones brasileñas es (China) y, en algún grado, Kenya. A pesar de ello, o establecer opciones políticas más baratas y ágiles que debido a ello, la reforma agraria sigue siendo un tema la reforma agraria centralizada, en un ambiente en el candente en muchos de países (Brasil, Colombia, El que el tema de la reforma agraria ocupa un sitio de Salvador, Guatemala, Sudáfrica y Zimbabwe). importancia en la agenda política y los potenciales Actualmente en algunos países (Brasil, Colombia, beneficiarios al menos tienen una idea de qué hacer Sudáfrica) se está probando un nuevo tipo de reforma con la tierra. Por el contrario, la reforma agraria agraria negociada, en la que las transferencias de negociada en Sudáfrica ha sido adoptada en el tierra se basan en la negociación y en los convenios contexto de un programa de reconstrucción nacional, voluntarios entre compradores y vendedores, y el en un ambiente en el que la agricultura productiva de gobierno se limita a ofrecer una subvención para la pequeña escala fue erradicada hace casi un siglo. En compra de tierras a beneficiarios elegibles este caso es preciso hacer un esfuerzo aun mayor por (Deininger, Capítulo 13). establecer la infraestructura descentralizada necesaria Como lo expresan Heath y Binswanger (Capítulo para ejecutar la reforma agraria, para ofrecer 3), a menudo se expulsó de sus tierras tradicionales a servicios complementarios tales como la asistencia en los pequeños agricultores en Colombia, quedando comercialización y técnica, y para aumentar la obligados a sobrevivir en zonas marginales y capacidad agrícola y empresarial de los beneficiarios. ambientalmente frágiles; mientras tanto, se siguió Varios de los Capítulos de la Parte 11 dedicando gran parte de las mejores tierras labrantías (particularmente del 9 al 12) subrayan la importancia al pastoreo extensivo, cuando éstas no se cultivaban que tiene la participación para el éxito del desarrollo del todo debido a la violencia. Sólo el 25% de la rural sostenible. Algunos se refieren también a la tierra apta para cultivos se dedicaba realmente a este necesidad de procurar enfoques descentralizados que uso, mientras que el resto se dejaba como praderas. son importantes por muchas razones, incluyendo su De hecho, esto da la idea de que hay grandes papel a la hora de facilitar la participación. extensiones de tierra ociosa o subutilizada que La descentralización es un aspecto del tema más podrían ser objeto de la reforma agraria para general de la buena gobernabilidad, y una pregunta aumentar la productividad agrícola, idea que coincide que puede hacerse es si promueve o impide la con las pruebas empíricas disponibles. conservación de la biodiversidad y en cuáles En Colombia se intentó la reforma agraria condiciones (Caldecott y Lutz, Capitulo 14). centralizada, pero sin mucho éxito. Ahora se está Muchos intentos hechos en el pasado por probando la reforma agraria negociada y conservar la biodiversidad fallaron. Una de las fundamentada en el mercado. Se caracteriza por tres razones era un enfoque demasiado centralizado, a principios básicos. Los beneficiarios potenciales (con menudo con una planificación de arriba hacia abajo bienes por debajo de un determinado nivel mínimo) por parte de técnicos y burócratas, sin que importaran pueden negociar independientemente con los las opiniones o el bienestar de las personas afectadas propietarios de tierras y, una vez que se produce un por sus decisiones. Pero debido a los temas de trato, pasan a ser elegibles para una subvención de externalidad que tienen que ver con esto, la hasta el 70% del precio de compra de la tierra (sujeto descentralización total también puede ser a un límite superior). El gobierno se limita a contraproducente para la conservación. Con una supervisar, controlar y efectuar los desembolsos. Una descentralización completa, la población local, estructura institucional descentralizada garantiza que incluso en cooperación con empresarios externos, la reforma agraria esté impulsada por la demanda y podría simplemente degradar y consumir los recursos coordinada con otros programas gubernamentales. A más rápida y eficientemente. De tal manera, es claro pesar de que existen precondiciones favorables y de que los gobiernos centrales continúan desempeñando que el gobierno ha manifestado su determinación de un papel. El reto está en encontrar el grado de distribuir un millón de hectáreas en el lapso de 4 descentralización más apropiado. años, este nuevo tipo de reforma agraria ha tenido Tanto la descentralización como la conservación unos inicios desalentadoramente lentos. son procesos complejos que interactúan entre si en Brasil y Sudáfrica han comenzado recientemente, muchas formas. La descentralización, encomendando en distintas condiciones, programas de reforma nuevas responsabilidades a unidades de los gobiernos agraria negociada. Con antecedentes institucionales locales y las ONG, crea oportunidades al igual que Parte IV. Conclusiones 361 problemas potenciales. Para aprovechar las predominante es que es el jefe de familia quien toma anteriores, evitando estos últimos, debe hacerse un la mayor parte de las decisiones sobre asignaciones y conjunto de arreglos en general, si es que queremos producción en la finca, cuando no todas ellas. que la conservación funcione bien en un entorno Quisumbing y otros (Capítulo 15) muestran (moderadamente) descentralizado. Entre éstos, hay 7 cómo, al no prestarse la atención debida a la elementos institucionales y de incentivos que dimensión de género en el diseño de las políticas de merecen especial atención: (1) la participación local, desarrollo, se han registrado fracasos en la ejecución especialmente en una forma que permita a la de proyectos y no se han adoptado nuevas población local comprender y avalar los límites y tecnologías o se ha adoptado la nueva tecnología pero planes de manejo de las reservas naturales y que con impactos negativos no previstos. Por lo tanto, es promueva una clara tenencia de la tierra y otros recomendable que los formuladores de políticas recursos en las reservas y en torno a ellas, (2) tomen en cuenta los temas del género a la hora de desarrollo de la capacidad, en particular para definir políticas alimentarias, agrícolas y de manejo aumentar las aptitudes y la rendición de cuentas entre de los recursos naturales. Al examinarse pruebas unidades del gobierno local y organizaciones no empíricas se observa que, reduciéndose las gubernamentales, de manera que puedan trabajar desigualdades que existen entre hombres y mujeres juntas para promover la conservación y el desarrollo en cuanto al capital humano y físico, puede también rural, (3) estructuras de incentivos, principalmente las lograrse una mayor eficiencia y aumentos en que permiten a las comunidades locales mantener productividad en la agricultura.2 Además, tomar en ingresos por el uso sostenible de las reservas cuenta las desigualdades que subyacen a la naturales y otros bienes de la biodiversidad, (4) distribución de los derechos de propiedad entre subsidios condicionales, sobre todo en los casos en hombres y mujeres puede ser esencial no sólo para que los grupos locales y no locales experimentan lograr una mayor productividad agrícola, sino para la costos y beneficios divergentes en materia de sostenibilidad ambiental y social. Los impactos de la conservación, haciendo necesario que la sociedad en segunda ronda también son importantes. Cuando general y la nacional reduzcan la brecha mediante la están controlados por mujeres, los aumentos en el concesión de donaciones e inversiones que mejoren ingreso tienen mayor impacto tanto en la seguridad las condiciones de vida, (5) acciones apropiadas para alimentaria doméstica como en las inversiones en hacer cumplir las disposiciones establecidas, en salud y educación de los niños. especial contra poderosos intereses locales o Aunque los enfoques participativos en el diseño centrales, y siempre en el contexto de las actividades de proyectos (como se comenta en el Capítulo 9) han de educación o de relaciones públicas, (6) foros de sido reconocidos como una forma de garantizar la 1 partes interesadas y ejecutivos ecoregionales que participación, el compromiso y la propiedad de los necesitan autoridad para tomar decisiones y autoridad proyectos de desarrollo por parte de la comunidad, no fiscal para cumplir con sus 3 funciones principales: son algo similar a la incorporación de un análisis de evitar el conflicto mediante el diálogo, autorizar género. Los enfoques participativos en el diseño de acciones de conservación y solicitar ayuda de grupos proyectos en sí no garantizan que las mujeres no locales para cumplir con las prioridades locales de participarán en la determinación de sus necesidades, desarrollo y (7) políticas, leyes e instituciones o en el diseño del proyecto propuesto. Esto significa habilitadoras que brinden un marco claro y de apoyo que debe hacerse un esfuerzo especial por abordar a la conservación en nombre del gobierno nacional, debidamente los asuntos de género (por ejemplo, creándose así incentivos en el plano local, para mediante el análisis de género). Esto va más allá del armonizar el desarrollo con la conservación y reducir enfoque Mujer en el Desarrollo, que establece las la necesidad de velar por la aplicación de las diferencias existentes entre hombres y mujeres en disposiciones (Caldecott y Lutz, Capítulo 14). cuanto al acceso, la propiedad y el control de los Además de la participación y la descentralización, recursos. Un enfoque Género en el Desarrollo los temas de género también merecen atención reconoce los factores que determinan estas asimetrías apropiada para lograr un desarrollo rural sostenible. y sus consecuencias para los individuos, los hogares, Por algunas décadas, se han venido diseñando las las comunidades y el desarrollo económico. En políticas alimentarias, agrícolas y de manejo de los esencia, el enfoque Mujer en el Desarrollo reconoce recursos naturales sin reconocer que los hombres y un resultado, mientras que el enfoque Género en el mujeres de la zona rural podrían tener distintas Desarrollo reconoce tanto el resultado como las preferencias, estar enfrentando diferentes dificultades consecuencias, así como el proceso que conduce a y estar reaccionando de manera diferente a los este resultado. El entendimiento adquirido con el incentivos. De hecho, las mujeres tienden a ser enfoque Género en el Desarrollo facilita una "invisibles" en la agricultura y el supuesto comprensión no sólo de la manera en que un proyecto 362 Parte IV. Conclusiones o una política que hayan sido planificados afectará a artificiales. La adopción de cualquiera de estos hombres y mujeres, sino de cómo afectará los métodos puede ser costosa, ya sea directamente en procesos subyacentes que condicionan la asignación términos de los requerimientos de inversión o de derechos, recursos y responsabilidades en las indirectamente en términos de la producción perdida comunidades y los hogares. Los proyectos pueden y algunas medidas son mejores para determinadas integrar las preocupaciones de las mujeres, condiciones que para otras. El dilema que se presenta colocándolas en el curso principal de los a los agricultores y a la sociedad en general es si los acontecimientos u otorgándoles un presupuesto beneficios de una determinada medida, o de un identificable y una estructura de responsabilidad en conjunto de medidas, de conservación son suficientes un proyecto. Cuál opción es la apropiada depende de para justificar su costo. las características de la comunidad y de los objetivos Las decisiones sobre el uso de la tierra son perseguidos por el proyecto. tomadas, en definitiva, por los agricultores mismos a la luz de sus propios objetivos, posibilidades de Tecnologias apropiadas producción y dificultades. Por lo tanto, para entender los patrones de uso de los recursos y formular El desarrollo rural sostenible debe ser técnicamente respuestas apropiadas a los problemas planteados, es sensato e innovador y tomar en cuenta los impactos necesario entender los incentivos que tienen los ambientales y sociales. Se necesita aún mucha agricultores como individuos. Ellos procuran innovación técnica para acercarse más al desarrollo aprovechar al máximo el valor presente del flujo de rural ambiental y socialmente sostenible. Los retornos netos previstos de la producción agrícola. En agricultores han estado innovando en condiciones cuanto a la adopción de medidas de conservación, el dificiles y a menudo en marcos de incentivos punto es si los retornos en la ruta óptima del nuevo y deficientes. Una de las interrogantes es cómo se les más previsor sistema son suficientemente mayores puede asistir más en sus esfuerzos. Como se comenta que los retornos en la ruta del actual y más en las partes 1 y 11 de este volumen, el principal degradante sistema, como para justificar el costo de respaldo debe llegar por medio de marcos un cambio. institucionales y de política que faciliten la acción, lo Las pérdidas en productividad previstas por causa que comprende una infraestructura apropiada. de la erosión y la degradación del suelo varían También debe llegar por vía de una investigación considerablemente, así como varían los efectos apropiada y una extensión potenciadora. estimados de las prácticas de conservación sobre los Nuestros comentarios técnicos abarcaban los rendimientos. Los retornos de la conservación siguientes temas: conservación de suelos, colocación de dependen de las condiciones agroecológicas la biodiversidad en el curso principal de los concretas que se presenten, de las tecnologías acontecimientos, lucha integrada contra las plagas (LIP) empleadas y de los precios de los insumos usados y y otras estrategias para reducir el uso de plaguicidas, de los productos generados. Generalmente, la aspectos económicos y ambientales de la inigación y el decisión de los agricultores de invertir en la drenaje, interacciones ganado-ambiente, deforestación conservación está basada en consideraciones inapropiada y agrosilvicultura. normales de costo y beneficio: tienden a adoptar El suelo es uno de los insumos básicos en el medidas de conservación cuando esto favorece sus sistema de producción agrícola. A su vez, la intereses, a menos que tengan que enfrentar alguna degradación de suelo afecta la productividad. dificultad. Los casos en los que se estima que los Conforme el suelo se degrada, disminuyen los retornos de la conservación serán bajos o negativos rendimientos de los cultivos o aumentan los niveles están bien correlacionados con bajas proporciones de de los insumos (y por lo tanto, los costos) en un adopción. La rentabilidad de las prácticas de esfuerzo por mantener o restaurar la productividad. conservación es una condición necesaria pero no Considerando que por mucho tiempo estos problemas siempre suficiente para su adopción. Otros factores, han sido motivo de preocupación, es sorprendente además de la estricta consideración de costos y que haya tan pocas pruebas contundentes sobre su beneficios, también tienen que ver. Deben igualmente magnitud (Lutz y otros, Capítulo 16). considerarse dimensiones institucionales y La degradación puede retardarse o detenerse motivacionales, junto con los resultados del análisis mediante una gran variedad de opciones, incluyendo de costos y beneficios. prácticas agrícolas como la labranza a lo largo de las Los promotores de la conservación del suelo a curvas de nivel o la labranza mínima, prácticas menudo argumentan que los subsidios son vegetativas como las franjas de pasto, el cultivo en indispensables para inducir a los agricultores a franjas y las barreras vegetativas, y medidas adoptar medidas de conservación. Pero en tales mecánicas como las terrazas y los drenajes afirmaciones se supone que la conservación es Parte I. Conclusiones 363 deseable inherentemente, haya o no pruebas ganadera, y comprende todas las plantas y los concretas de que los beneficios superan los costos. animales que contribuyen, directa o indirectamente, Lutz y otros (Capítulo 16) muestran que esto puede al desarrollo de cultivos y del ganado. distar de ser el caso; con frecuencia, los beneficios de Aunque conceptualmente es útil diferenciar la ciertas técnicas concretas de conservación (como las agrobiodiversidad del conjunto más amplio de estructuras mecánicas) no justifican sus costos. A especies y hábitat, los límites entre biodiversidad y menos que se produzcan unos efectos importantes agrobiodiversidad no están perfectamente definidos. fuera del sitio, o que las señales de precios recibidas La interfaz entre plantas y animales silvestres y por los agricultores estén considerablemente domesticados varía constantemente. Este hecho distorsionadas, los subsidios que se otorguen para destaca la importancia de conservar toda la inducir la adopción no traerán consigo una mayor biodiversidad posible, para el desarrollo agrícola en eficiencia económica. el futuro. Una forma importante en la que los gobiemos Una pregunta de gran trascendencia para el pueden ayudar es asegurando que dificultades como desarrollo rural es cómo puede intensificarse la la tenencia insegura no impidan a los agricultores agricultura sin dañar la biodiversidad. La adoptar medidas de conservación. Es cierto también intensificación ambientalmente inapropiada de la que los gobiemos están realizando alguna agricultura ha ocasionado la eutrofización de lagos y investigación sobre conservación de suelos y ofrecen, estuarios, la pérdida de microorganismos del suelo, la mediante servicios de extensión, alguna asistencia a erosión acelerada del suelo, la contaminación de las agricultores que emprenden trabajos de conservación. aguas freáticas y el drenaje de los humedales. Todas Sin embargo, la investigación en estaciones estas actividades desencadenan una perdida de experimentales ha tendido a favorecer la eficiencia biodiversidad potencialmente peligrosa. técnica (incluyendo medidas estructurales como las Una estrategia equilibrada de conservación terrazas) por encima de la eficiencia en términos de comprende la conservación in situ (mantener los costo. Además, el trabajo gubemamental de recursos genéticos de animales y plantas en sitios en extensión a menudo es ineficaz. En muchos casos, los que se dan naturalmente) así como la organizaciones no gubernamentales, como Vecinos conservación ex situ (mantener los recursos genéticos Mundiales en Centroamérica, han demostrado ser en bancos genéticos de semilla o en el campo). La más eficaces que los gobiemos en la promoción del conservación de cultivos y de la ganadería in situ i desarrollo tecnológico (ver el Capítulo 12). puede respaldarse de las siguientes maneras: (a) Algunos de los efectos beneficiosos de la haciendo énfasis en la protección de plantas y conservación pueden darse en forma de una mejor animales para el futuro mejoramiento de la conservación tanto de la humedad como de las agricultura como nueva dimensión de los parques de sustancias orgánicas; cualquiera de las dos puede vida silvestre y reservas biológicas existentes, (b) también beneficiar la biodiversidad del suelo. En el creando puntos de patrimonio mundial para genes Capítulo 14 se aborda la conservación de la destinados al desarrollo agrícola, (c) integrando la biodiversidad, poniendo énfasis en las zonas agrobiodiversidad en el ecoturismo, cuando sea protegidas. Pero gran parte de la biodiversidad del apropiado, (d) encontrando mercados para cultivos y mundo se encuentra en sistemas administrados o variedades locales menos conocidos con el lema modificados por los seres humanos (Srivastava y "úselo o piérdalo" y (e) ayudando a encontrar formas otros, Capítulo 17). La biodiversidad tiene dos en las que los propietarios de especies ganaderas dimensiones importantes: la variación genética en las generen mayores ganancias con variedades en peligro especies y poblaciones y la preservación del hábitat. de extinción. Equipos de evaluación rápida de la La magnitud de la variación en una especie no es agrobiodiversidad también pueden respaldar una algo que se aprecie en un ámbito amplio pero reviste mejor conservación in situ. (Srivastava y otros, mucha importancia, particularmente para la Capítulo 17). agricultura. La productividad continua de los cultivos La nueva visión prevista para la investigación y la ganadería existentes depende en gran parte de agrícola adopta un enfoque integral que es más que se pueda aprovechar la variación genética que se sensible a las preocupaciones ambientales, sin dejar encuentra en cada especie. La conservación del de lado la necesidad de estimular los rendimientos e hábitat pretende salvaguardar los hábitat naturales ingresos de los agricultores rurales y cuidadores de la para las especies y poblaciones silvestres y tierra. Comprende, aunque sin limitarse a ello: (a) la administrar hábitat que han sido modificados para lucha integrada contra las plagas, (b) un enfoque de uso humano, tales como las explotaciones agrícolas. participación con los agricultores, (c) un mejor uso de La agrobiodiversidad se encuentra en hábitat que han los conocimientos de los agricultores, (d) apoyo para sido modificados para la producción agrícola y la investigación, el desarrollo y la diseminación de 364 Parte IV. Conclusiones cultivos y animales menos conocidos, (e) apoyo para insectos beneficiosos ("insectos buenos" como la investigación sobre nuevos cultivos y especies parásitos y depredadores); con esto se resta eficacia a ganaderas, (f) mayor sensibilidad al valor de un las estrategias de control de plagas que pretenden mosaico de usos de la tierra, (g) una mayor minimizar el uso de los plaguicidas. diversidad de hábitat dentro de los sistemas de uso de Por algún tiempo, se ha venido realizando una la tierra, (h) más dependencia del reciclaje de la reevaluación del papel de los plaguicidas en la materia orgánica, (i) cambio del énfasis de la agricultura. Esto ha estado asociado con un cambio investigación de las características individuales a las aun más amplio en cuanto a la variación en el énfasis características del lapso de vida y de la productividad de la producción agrícola, al manejo ambientalmente del hato, (j) determinación de la cantidad crítica de sostenible de los sistemas de producción, en los que razas para efectos de conservación y (k) esfuerzos la LIP es un elemento crítico. La lucha integrada por conocer más sobre los componentes genéticos de contra las plagas es un componente clave de prácticas la adaptación en la ganadería. de cultivo integradas que están basadas en un La noción de un nuevo paradigma de la entendimiento de la ecología y de la interacción entre investigación tiene implicaciones para el desarrollo cultivos y animales y sus plagas, así como en una institucional y la exploración de nuevas formas de comprensión de los ambientes en los que se hacer negocios. Entre las nuevas e innovadoras desenvuelven las plagas. En las últimas 3 décadas se disposiciones institucionales estarían asociaciones han logrado avances significativos en el desarrollo y más eficaces entre los centros de investigación la diseminación de variedades de cultivos resistentes agrícola, las ONG, las asociaciones de agricultores, las a la mayor parte de las plagas que atacan a los empresas privadas involucradas en la manufactura y cereales. Muchos de los adelantos han provenido del venta de tecnologías agrícolas, las universidades, las uso de enfoques de cultivo convencionales, aunque agencias de extensión agrícola y las instituciones de ciertos avances substanciales en el desarrollo de financiamiento para el desarrollo. En cierta medida, resistencia podrían provenir del uso de instrumentos todas estas asociaciones están siendo exploradas y modernos de biotecnología. La introducción de probadas. variedades con resistencia de la planta hospedera ha La generación de los aumentos en productividad reducido dramáticamente la necesidad de insecticidas agrícola, necesarios para garantizar la disponibilidad en el cultivo de arroz y de maíz, así como de de alimentos y los medios de subsistencia en el fungicidas en el trigo. mundo en desarrollo en las décadas venideras, Dada la magnitud de los esfuerzos que se implica un enfoque según el cual la intensificación de realizan para obtener cultivares resistentes a las los sistemas agrícolas resulte consecuente con la plagas, y dado que hay pruebas de que los beneficios conservación de la base de recursos naturales. Con logrados con el uso de plaguicidas son este enfoque se dependerá menos del uso intensivo de productivamente insignificantes ¿por qué se usan aún los insumos externos y más de aptitudes las substancias agroquímicas en tan alta proporción? administrativas y de conocimientos sobre cada lugar En primer lugar, la diseminación de variedades concreto en el que se encuentren los agroecosistemas. resistentes a las presiones de las plagas no ha ido La LIP constituye un enfoque de este tipo y tiene acompañada de mensajes en la extensión agrícola importancia fundamental para el desarrollo rural sobre el hecho de que el uso de plaguicidas se ha (Schillhom y otros, Capítulo 18; Pingali y Gerpacio, vuelto menos necesario. En segundo lugar, las Capítulo 19). decisiones que toman los agricultores sobre el control La intensificación agrícola, es decir el cambio de de plagas, las prioridades de los científicos de la un sistema de producción extensivo a uno intensivo o investigación y las recetas de quienes formulan las de un sistema de producción de subsistencia a uno políticas, que en gran medida están basadas en su comercial, ha dado lugar a un aumento en el uso de percepción sobre las pérdidas en rendimiento debido substancias agroquímicas. A menudo, el uso a factores relacionados con las plagas (a menudo no indiscriminado de plaguicidas en la producción de relacionadas con las verdaderas pérdidas) han llevado diversos cultivos ha perjudicado la salud, debido a a promover el uso de plaguicidas. Por ende, han que se está exponiendo a las personas directa o continuado haciéndose altas e irracionales indirectamente a substancias químicas peligrosas, a aplicaciones de plaguicidas de amplio espectro, como manantiales y aguas superficiales contaminados en ocurría con anterioridad, ocasionándose el razón de desagües y filtraciones, a residuos de rompimiento de la resistencia de algunas variedades. plaguicidas transmitidos a través de la cadena Nuevas variedades generadas para reemplazar alimentaria, a plagas más resistentes a plaguicidas cultivares en los que se ha destruido la resistencia, se con lo que se reduce su eficacia, se promueven los han visto vencidas posteriormente mediante nuevos brotes de plagas y disminuyen las poblaciones de cambios en el biotipo de las plagas. Este andar en Parte IV. Conclusiones 365 círculos en el ámbito de los cultivos podría superarse desarrollar la capacidad de los agricultores para sólo mediante la introducción de dramáticos cambios identificar y resolver problemas basándose en un en las prácticas de administración de cultivos, completo entendimiento de la ecología del campo. La especialmente en cuanto al uso de plaguicidas. experiencia de las escuelas agrícolas de campo de la Con bajos niveles de infestación, el control Organización para la Agricultura y la Alimentación natural es la estrategia económicamente dominante ha mostrado que los agricultores capacitados usan para el control de plagas, esto es así en el caso de los proporciones mucho menores de plaguicidas que los insectos y las enfermedades del arroz, el trigo y el agricultores no capacitados. También es más maíz. El control natural depende de poblaciones de probable que experimenten con otros componentes de depredadores para el control de infestaciones en los sistemas de producción sostenibles, como el condiciones normales, cuando se usan variedades manejo mejorado de fertilizantes y un manejo más resistentes a las plagas. Podría ser necesario utilizar eficiente del agua. plaguicidas como último recurso en el caso inusual Los costos que tendrá capacitar a millones de de grandes infestaciones. agricultores serán altos. En ese sentido hay El control natural no significa no hacer nada; por esencialmente dos opciones, que no son mutuamente el contrario, exige que el agricultor tenga un excluyentes, para reducir los costos de la profundo conocimiento de la ecología de los capacitación. La primera es capacitar a un núcleo de depredadores de plagas y la vigilancia frecuente de agricultores en una unidad geopolítica como un las condiciones del campo. En este sentido, el control municipio, y luego depender de la capacitación de natural puede ser considerado la meta final de un agricultor a agricultor para diseminar el mensaje de la programa de LIP, y aquellos agricultores que tuviesen LIP entre una mayor cantidad de agricultores. La un buen conocimiento de las técnicas de esta lucha segunda es condensar el complejo mensaje en varias convergerían en su trayectoria hacia esa nieta (Pingali reglas sencillas que a los agricultores les resulte fácil y Gerpacio, Capitulo 19). Esto implica un cambio de poner en práctica. Un ejemplo, en el caso del arroz, paradigma en las estrategias de la LIP, para pasar de sería: "No rocíe insecticidas contra insectos que se cuándo es mejor hacer la aplicación a cuándo no alimentan de hojas durante los primeros 40 días de hacerla. crecimiento del cultivo". La regla está basada en La LIP se basa en el conocimiento y, estudios ecológicos detallados sobre plagas que definitivamente, constituye el reto más difícil que muestran que las plagas de insectos predominantes enfrentan los pequeños agricultores tradicionales en durante los primeros 40 días de crecimiento del los países en desarrollo que se encuentran en la cultivo son insectos que se alimentan de hojas y que, transición hacia una agricultura científica. Obliga a aun cuando se da en altos niveles, es muy raro que la los agricultores a dominar conjuntos complejos de infestación por estos insectos conduzca a pérdida datos, que a menudo son cualquier cosa menos alguna en el rendimiento (Pingali y Gerpacio, elementos comprobables a simple vista, unitarios o Capitulo 19). estandarizados, o incluso adquiribles por medio de un Aun con un programa de LIP bien establecido, proceso de prueba y error. La estructura institucional podría ser necesario mantener los plaguicidas como y económica en el sector rural de los países en tecnología de último recurso. En esencia, la idea del desarrollo también hace necesaria alguna uso de plaguicidas en el LIP es rociar sólo cuando intervención política para conciliar unas metas resulte imperativo hacerlo, utilizando la menor j sociales de largo plazo con los objetivos individuales cantidad posible para lograr el objetivo. El único de corto plazo en el control de plagas. La promoción campo en el que las substancias agroquímicas de un control sostenible de plagas dentro de un marco continúan teniendo un impacto significativo en la de LIP requiere mejores vínculos en la investigación y productividad es el del control de las malezas; los la extensión, métodos eficaces para la capacitación de herbicidas continuarán siendo la opción preferida en los agricultores, acción comunitaria y una estructura el futuro previsible, aun cuando sus costos en de precios no distorsionada. términos de salud se tomen explícitamente en cuenta. El concepto de lucha integrada contra las plagas Los gobiernos tienen a su disposición cierto es integral, hace necesario que los agricultores número de instrumentos políticos y reglamentarios adopten una visión de la empresa agrícola como un para estimular prácticas de control de plagas conjunto de sistemas y que comprendan las ambientalmente sensatas y económicamente interrelaciones entre distintos componentes del racionales. Los más importantes de estos sistema. Por lo tanto, la capacitación de los instrumentos son: (a) el desarrollo de un sistema que agricultores en el control sostenible de plagas es un aumente la consciencia de los formuladores de componente esencial para una estrategia que pretenda políticas, consumidores y productores, sobre los lograr un uso mínimo de plaguicidas. La meta final es peligros del uso de plaguicidas, (b) el desarrollo de 366 Parte IV Conclusiones un marco normativo que garantice una producción, inservibles grandes trechos de tierras labrantías de una distribución y un uso apropiados y seguros de primera categoría por causa de la salinidad y el plaguicidas, (c) la introducción de incentivos anegamiento. El bajo precio del agua para irrigación, económicos adecuados, incluyendo impuestos que con frecuencia no guarda relación con el uso que especiales para los plaguicidas para responder por los se le da, ha hecho que los agricultores la extraigan en factores externos negativos, y subsidios de corto demasía, dando lugar a la salinidad y el anegamiento. plazo para responder por los factores externos Las inversiones hechas en el sector de irrigación en positivos en el uso de la lucha integrada contra las los países en desarrollo han dependido demasiado de plagas, (d) la orientación de las políticas y burocráticas entidades federales y estatales que han tecnologías de la investigación para generar un flujo prestado poca atención al establecimiento económico estable de información y tecnologías relevantes de de precios de los servicios de irrigación, la creación control de plagas, incluyendo asignaciones de sistemas de aprovisionamiento confiables, y la presupuestarias adecuadas para la investigación, la participación de los usuarios en la operación y el extensión y la capacitación y (e) la firma y el mantenimiento de los proyectos. Se ha prestado poca cumplimiento de convenios y convenciones atención a los efectos adversos que puede tener el uso internacionales (Schillhorn y otros, Capítulo 18). del agua en la salud y el ambiente, en parte debido a En las últimas 3 décadas, la diseminación en una falta de coordinación e interacción entre las dramáticas proporciones de la agricultura de riego fue entidades encargadas del agua y las dependencias la principal responsable de los aumentos en la sanitarias públicas. producción alimentaria que marcharon al ritmo del Estos problemas exigen la adopción de un nuevo crecimiento de la población. Esto se logró, en parte, y más comprensivo enfoque, que integre los por medio del desarrollo en gran escala de nuevos elementos de la política de riego, que comprenda los recursos hídricos y la construcción de una nueva efectos económicos y ambientales, así como los capacidad de irrigación (Chakravorty, Capítulo 19). vínculos intersectoriales afines (Chakravorty, El Instituto Internacional de Ordenación del Riego ha Capítulo 20). Este enfoque debe erigirse sobre una estimado que, para satisfacer la demanda futura, la determinación de precios que, en la medida de lo agricultura de riego tendría que lograr aumentos en la posible, refleje mejor los costos de oportunidad y en producción de más del 3,5% anualmente, una tarea la creación de infraestructura de aprovisionamiento enorme, cualquiera que fuese el grado de que promueva tanto una eficiente asignación de rendimiento. El gran reto es que este crecimiento recursos como, de ser factible, su intercambio entre debe provenir principalmente de aumentos en la los usuarios. eficiencia de la irrigación, y no de adiciones a la La introducción de mercados que permitan el nueva capacidad de irrigación. Además, como es intercambio entre usuarios conduciría a una cada vez más común en los países industrializados e asignación más eficiente del recurso. Sin embargo, incluso en muchos países en desarrollo, la creciente los mercados del agua sólo funcionan en condiciones demanda de agua para uso residencial y la creciente muy selectivas: (a) existencia de asociaciones cantidad de preocupaciones de tipo ambiental eficientes de usuarios o de autoridades del agua, (b) comienzan a limitar seriamente el desarrollo de la eliminación de regulaciones legales e nuevos proyectos hídricos. La producción de una institucionales que prohiben o limitan el comercio del mayor cantidad de alimentos con menos agua, es agua y (c) la creación de infraestructura (canales) y decir, imponer una menor carga financiera a los de sistemas de control para la transferencia y la contribuyentes y reducir los costos ambientales, será comercialización de este recurso. el mayor reto para la irrigación en el siglo veintiuno. En parte debido a presiones presupuestarias, Los proyectos de irrigación en todo el mundo algunos países en desarrollo están más dispuestos a tienen problemas por una cantidad de razones. Los emprender reformas institucionales en un esfuerzo beneficios ex post de los proyectos han sido a por mejorar el establecimiento de precios y el menudo mucho menores que las ganancias ex ante comercio del agua. proyectadas; el establecimiento de precios del agua El nuevo pensamiento "integral" también se refleja sobre su costo total no es algo común, y en la en el énfasis que actualmente se pone en la mayoría de los proyectos se recupera sólo una administración de cuencas enteras promovido por el fracción de sus costos de operación y mantenimiento. Instituto Internacional de Ordenación del Riego La baja recaudación tributaria y una deficiente (Chakravorty, Capítulo 20). Estas instituciones estructura de operación y mantenimiento en los sostienen que la eficiencia del agua no debe medirse proyectos también han ocasionado altas proporciones dentro de un proyecto, sino en toda una cuenca, de de pérdida de agua por filtración y escurrimiento; manera que se incluya el reciclaje del agua drenada inversiones inadecuadas en drenaje han hecho por filtración y escurrimiento. Esto indica que Parte IV. Conclusiones 367 políticas como la adopción de irrigación por panorama de las interacciones existentes entre el rociadores dentro de un proyecto de irrigación puede ganado y los recursos: mejorar la eficiencia del uso del agua dentro del * Tecnologías que reducen los daños al ambiente, proyecto, pero puede también reducir la aliviando la presión directa sobre los recursos disponibilidad de agua en otros sitios de la cuenca. naturales o reduciendo la carga de contaminantes De manera similar, la contaminación del agua por sal mediante una modificación de las características y substancias químicas mediante la aplicación de químicas o físicas de los productos insumos puede afectar de manera adversa la * Tecnologías que mejoran los recursos naturales agricultura aguas abajo del proyecto. Estos asuntos enriqueciéndolos o haciéndolos más productivos. sólo pueden abordarse si la cuenca se adopta como la * Tecnologías que ahorran los recursos naturales unidad relevante del análisis y se internalizan las permitiendo a los agricultores obtener mejores extemalidades relevantes. ingresos del mismo recurso, u obtener lo mismo A menudo se ha visto el ganado como una causa a un menor costo. importante de la degradación ambiental. Ciertamente, * Tecnologías que convierten los desechos en puede dañar los recursos naturales globales en productos, cerrando los ciclos (punto que muchas formas, pero también puede contribuir al también establece Pretty, Capítulo 4). equilibrio ambiental (Steinfeld y otros, Capítulo 21). Se están desarrollando novedosos conceptos para Aproximadamente 34 millones de kilómetros integrar la producción de cultivos con la ganadería en cuadrados (el 26% de la superficie terrestre) se una zona agrícola, en vez de hacerlo en una finca utilizan para el pastoreo. Además, 3 millones de mixta (Steinfeld y otros, Capítulo 21). Este método kilómetros cuadrados (o aproximadamente el 21% de de integración de cultivos con ganadería en toda una las tierras labrantías del mundo) se usan para la zona permite a las empresas realizar sus operaciones producción de cereales destinados a la alimentación de manera separada, pero entrelazando los flujos de del ganado. El ganado produce 13.000 millones de energía y de materia orgánica y mineral por medio de toneladas de desechos por año. Una buena parte de mercados y regulaciones. Esto permite altas ellos se recicla, pero en los sitios en los que las eficiencias en el plano empresarial, al tiempo que concentraciones de animales son altas los desechos genera los mayores beneficios sociales. De tal presentan una gran amenaza contra el ambiente. manera, el lema para las partes más densamente| El pastoreo puede afectar el equilibrio del agua en pobladas del mundo en desarrollo es intensificar la determinadas zonas. Se necesita agua para producir producción animal, no concentrarla. forrajes y concentrados para la alimentación, para el Como resultado de la interacción entre los consumo de los animales y para drenar excedentes de sistemas de producción ganadera y los recursos desechos y de substancias químicas. El ganado naturales, junto con factores tales como el acceso al interactúa directa e indirectamente con la mercado, se dan oportunidades para el desarrollo, así biodiversidad, éste y sus desechos ocasionan como amenazas contra la sostenibilidad. Se necesita emisiones gaseosas que tienen un impacto local y una perspectiva integral que garantice el mundial importante sobre el ambiente. establecimiento de un marco de políticas Deben diseñarse políticas para corregir los efectos habilitadoras, en el cual puedan introducirse ambientales negativos de la producción ganadera. tecnologías eficaces (Steinfeld y otros, Capítulo 21). Estas políticas deberían atacar las causas que La tecnología continúa siendo un componente clave, subyacen la degradación ambiental y ser flexibles, porque el desarrollo futuro (incluso el del sector,: específicas para cada sitio y bien dirigidas. Entre los ganadero) dependerá de la tecnología para reemplazar instrumentos que pueden mejorar los impactos los recursos naturales. Ya se observa ampliamente ambientales positivos, y mitigar los negativos, están esta tendencia hacia los sistemas que dependen la fijación de precios, las normas y el desarrollo intensamente del conocimiento. institucional. El propósito colectivo de estos A menudo, la expansión de la producción instrumentos es establecer mecanismos de ganadera ha sido considerada una de las principales retroalimentación para garantizar que el uso del causas de la deforestación tropical. En la época ganado sea consecuente con los objetivos sociales contemporánea, las preocupaciones sobre la generales. deforestación se centran en los países tropicales En un marco de políticas habilitadoras, se dispone porque es ahí donde se está arrasando la mayor parte de una amplia gama de tecnologías, mientras que de la cubierta forestal (Kaimowitz y otros, Capítulo otras están aún por desarrollarse. Las tecnologías 22). En el período 1980-1990, 137,3 millones de~ pueden reunirse en 4 grupos distintos (Steinfeld y hectáreas de bosque tropical fueron devastadas,| otros, Capítulo 21). Aunque se da algún traslape, aproximadamente el 7,2% del total en 1980. No estas categorías ayudan a presentar un buen obstante, deben tomarse con precaución cualesquieri 368 Parte IV Conclusiones reclamos en cuanto a la magnitud de la deforestación que sea claramente culpable o inocente, y nadie mundial porque hay serios problemas con los datos y debería tener la esperanza de que se dieran soluciones las definiciones usadas. claras y sencillas. La deforestación, a menudo, implica lo siguiente: Los individuos y las empresas deforestan porque * Pérdida de los medios de vida de la gente que es su opción más rentable. Para lograr que no depende del bosque, entre la cual hay mucha que deforesten, en situaciones en las que la deforestación no desea o no puede encontrar otras fuentes de es inapropiada, la deforestación debe hacerse menos trabajo. rentable o, de lo contrario, deben hacerse más * Disminución de las existencias de leña, de rentables otras opciones (basadas en la retención de productos no maderables del bosque y de madera los bosques o totalmente ajenas a las zonas boscosas). industrial. Esta es, de hecho, la tesis principal de Kaimowitz y * Mayor erosión del suelo y sedimentación de ríos. otros (Capítulo 22). Una interrogante clave es cómo * Pérdida sustancial de especies y genes, en vista pueden manipularse ciertas causas para ejercer del alto nivel de biodiversidad endémica en los influencia en la conducta de los agentes y así reducir bosques tropicales. el ritmo de la deforestación inapropiada. * Emisión sustancial de dióxido de carbono que No existe una política perfecta o generalizable contribuye al calentamiento global. para reducir la deforestación inapropiada (Kaimowitz * Otros tipos de cambio climático locales y y otros, Capítulo 22). Cada situación nacional es regionales. distinta, hay todavía mucha incertidumbre en cuanto La preocupación no es sólo por la deforestación, a las relaciones clave de causa y efecto y, sino también por la degradación del bosque, que normalmente, siempre hay que perder algo para ganar puede definirse como una disminución de la densidad algo en términos de eficacia, elegibilidad, viabilidad o un aumento de las perturbaciones en las distintas política y costos directos e indirectos de las políticas. clases de bosque. En el largo plazo, esto podría ser En su mayoría, los instrumentos políticos examinados tan importante como la deforestación misma. son instrumentos muy poco incisivos si se trata de El proceso de la deforestación debe analizarse en detener la deforestación; y los gobiernos se verán dos niveles: en el de los agentes y en el de las causas. forzados a escoger entre una mezcla de medidas Los agentes de la deforestación son las personas que concretamente ajustadas a las condiciones locales. fisicamente (o mediante decisiones sobre sus fuerzas La respuesta al tema de la conversión de los de trabajo) cambian el uso de los bosques dándoles bosques no es necesariamente el cese en sí de la un uso no forestal: los pequeños agricultores, los actividad maderera, ni el cese de esta actividad en propietarios de plantaciones y de grandes todas las zonas nuevas, como tampoco prohibir toda propiedades, concesionarios de bosques, agencias de construcción de nuevos caminos en las zonas construcción de infraestructura y así sucesivamente. forestales, sino más bien reformar aquellas políticas e En América Latina la mayor parte de la deforestación instituciones que hacen parecer más atractiva la está relacionada con operaciones de mediana y gran colonización de los bosques que las actividades que escala (planes de reasentamiento, ganadería de gran actualmente desarrollan los potenciales inmigrantes escala, represas hidroeléctricas) y se caracteriza por (Kaimowitz y otros, Capítulo 22). Esto puede transiciones que se extienden desde el bosque cerrado comprender los factores de tiro (reducir la hasta el bosque en el que se da a la tierra un uso no rentabilidad de la tala ilegal de bosques o de la forestal. En el África la deforestación está en gran especulación con tierra que debe mantenerse con parte asociada con la expansión de la agricultura de bosques) o los factores de empuje (aumentar las pequeña escala y la presión que ejerce la población posibilidades de subsistencia que actualmente existen rural (la creciente cantidad de pequeños propietarios) fuera de los bosques). lo cual tiene relación con la conversión de bosque De tal manera, es probable que las cerrado a tierra sometida a cortos períodos de principales reformas que podrían reducir la barbecho. En Asia la deforestación se asocia tanto deforestación tropical inapropiada resultasen ser una con operaciones relativamente grandes (como en combiación de las siguientes políticas América Latina) como con la presión que ejerce la gubernamentales: población rural (como en África). No hay * Eliminación de subsidios a las industrias explicaciones sencillas ni universales que apunten a agrícolas y pastoriles que estimulan la una única causa. En muchos países coexisten e deforestación. interactúan distintos agentes y su importancia relativa * Eliminación de los incentivos jurídicos e varía a lo largo del tiempo y de una región a otra. institucionales o de los requisitos existentes para Dadas estas complejas relaciones, no hay una parte la tala de los bosques como factor básico para adquirir una tenencia de la tierra reconocida. Parte IV. Conclusiones 369 * Reforma de las concesiones y licencias de la Como podría suponerse, la escasez local de industria forestal, para ofrecer incentivos para productos madereros y no madereros es un factor una administración sostenible de largo plazo. clave que estimula la adopción de la agrosilvicultura * Desarrollo de arreglos institucionales novedosos no tradicional. Los proyectos deben iniciarse con una que devuelvan mayor autoridad y mayor determinación de la escasez de madera y de la responsabilidad a aquellos cuya subsistencia y existencia de mercados locales para los productos. Se nivel de vida están directamente vinculados con ha demostrado que los sistemas más fáciles de la magnitud y calidad de los bosques tropicales. introducir son el taungya, los cultivos perennes * Estimular una diferenciación de mercados intercalados, los árboles en curvas de nivel y las filas voluntaria por parte de los consumidores, que de árboles. Los resultados obtenidos son mixtos en el discrimine positivamente en favor de productos caso de los cultivos en franjas, los jardines que han sido producidos de manera sostenible domésticos, los cortavientos, el tratamiento de abono gracias a los bosques. verde, árboles dispersos en terrenos de cultivo y los * Facilitación de un reconocimiento de los sistemas mixtos de árboles con pastizal. Los servicios ambientales que prestan los bosques y agricultores están dispuestos a invertir en la de una compensación por ellos, y garantía de que rehabilitación de su tierra en casos en los que los los pagos de transferencia son recibidos por las sistemas también generan productos o ingresos y personas que toman las decisiones en las prefieren sistemas menos intensivos. fronteras forestales. El efecto de demostración de las fincas con Una respuesta a la deforestación ha sido el especies arbóreas de rápido crecimiento y de los estímulo de la agrosilvicultura, un sistema de uso de beneficios que se obtienen en terrenos modelo, han la tierra en el que los árboles, los arbustos, las palmas contribuido a la expansión de las actividades y los bambúes se cultivan en la misma tierra con agroforestales reduciendo los costos de la extensión y cultivos agrícolas, al igual que se cría ganado, por aumentando su eficacia. En vez de ofrecer diseños razones económicas y ambientales. El sistema estándar, los programas resultan más útiles para los comprende la administración del recrecimiento agricultores si ofrecen una amplia selección de natural, la siembra, el cultivo y el mantenimiento de especies y sistemas entre los cuales pueden escoger árboles como siembras a lo largo de los linderos, y su los más adecuados según las necesidades y los siembra intermedia entre cultivos agrícolas, en recursos de sus familias. Poner a personas de la tramos boscosos, huertos familiares u otros sistemas. localidad en el papel de paratécnicos constituye un Las características especiales de la agrosilvicultura enfoque de bajo costo que, a menudo, tiene éxito en son que comprende una gran cantidad de especies, la promoción de la tecnología. configuraciones e intensidades de manejo, que tiene Los incentivos y subsidios financieros deberían una gestación más larga que la mayor parte de los mantenerse en un nivel mínimo. Las tecnologías cultivos agrícolas y genera productos de uso múltiple. agroforestales promovidas por la extensión deberían Además, los agricultores dan una importancia ser financieramente rentables y, por lo tanto, considerable no sólo a los beneficios financieros que adoptables por los agricultores sin necesidad de estiman obtener, sino a la forma en la que un sistema subsidios. Las posibles excepciones son los agroforestal se adapta al sistema de producción incentivos financieros con limitación de tiempo para agrícola general y a las dificultades que existen en quienes adopten en una etapa temprana tecnologías términos de tierra, mano de obra y capital (Current y que no les son familiares. Los insumos materiales otros, Capítulo 23). Muchos sistemas agroforestales estimulan a los agricultores a experimentar con la son rentables para los agricultores dentro de una agrosilvicultura y adoptarla, pero la experiencia que gama considerable de condiciones económicas, y en se tiene con los incentivos de alimentos a cambio de muchas zonas se practican diversos tipos de trabajo muestra resultados mixtos. agrosilvicultura tradicional (de baja intensidad). Aun La ejecución de muchos de los cambios cuando la agrosilvicultura es rentable, los pequeños necesarios para avanzar hacia una desarrollo rural propietarios van a adoptarla gradualmente, como más sostenible no será fácil. Tal como se comenta en deben hacerlo, debido a las dificultades que este volumen, se requerirán grandes esfuerzos por enfrentan en materia de administración y parte de los agricultores y de otros en muchos frentes. recursos. Los agricultores pobres, en También será necesario un mayor compromiso con el particular, se ven a menudo impedidos por objetivo del desarrollo agrícola sostenible por parte limitaciones de tierra, mano de obra y capital, de muchos gobiernos nacionales (que a menudo están así como por la necesidad de garantizar su afectados por un sesgo urbano) así como por parte de seguridad alimentaria y reducir los riesgos. las agencias de asistencia para el desarrollo. 370 Parte IV. Conclusiones Notas países han avanzado considerablemente en la recuperación de una mayor parte de los costos, 1. Pueden darse ejemplos de reformas necesarias acercándose más a una determinación de precios en muchos campos del conocimiento y para muchos basada en los costos totales, lo cual ayudaría a países. En relación con los subsidios para mejorar el manejo, reducir el desperdicio y el uso plaguicidas, gran cantidad de naciones han reducido excesivo y, en consecuencia, disminuir los problemas el otorgamiento de subsidios. Sin embargo, a pesar de de asignación inadecuada, anegamiento y salinidad. estas mejoras, muchos países siguen ejecutando Finalmente, en las últimas 2 décadas se han abolido o diversas políticas que, directa o indirectamente, reformado muchas entidades paraestatales y favorecen el uso de plaguicidas e impiden la monopolios de comercialización. Sin embargo, aun adopción de técnicas de control de plagas quedan muchos de ellos. Con frecuencia, el resultado ambientalmente sensatas. Los efectos secundarios de tal intervención consiste en pérdidas en bienestar negativos de plaguicidas con una toxicidad de media para productores o consumidores o para ambos, la a alta incluyen la contaminación de las aguas posibilidad de que las operaciones no sean eficientes freáticas, problemas de salud crónicos o agudos entre y el potencial de un uso inadecuado de fondos. los agricultores y los trabajadores agrícolas, pérdidas 2. En muchos países en desarrollo las mujeres de cultivos no seleccionados y otras especies, muestran menores índices de matrícula, alfabetismo y resistencia a los plaguicidas y residuos de plaguicidas escolaridad. Esta disparidad continúa siendo mayor en los alimentos. El otorgamiento de subsidios para en las zonas rurales, en donde persiste un bajo índice el agua, principalmente al no recuperarse los costos, de escolaridad, a pesar de las altas tasas de también continúa siendo un problema con serias rentabilidad privadas y social que genera la consecuencias en el largo plazo. Sólo un puñado de educación de las mujeres. 1 Indice temático Acceso a mercados: efectos de Boserup en, 4, 22-23, Agotamiento de recursos pesqueros, causas de, 12 58; y deforestación, 58; tenencia de la tierra Agricultores de escasos recursos: relegados por ligada a, 100, 156, 171, 173 n24 extensión gubernamental, 99; desarrollo Acción colectiva: basada en el interés común, 104-5; centrado en las personas para, 99-100, 145, diseño institucional de, 18; dependencia de la 146-48; aumento en productividad para, 16; LIP de, 208, 266-67; líderes de, 65; facilitación inversión riesgosa en, 16 por organizaciones locales de, 120, 122; Agricultores: adopción de la agrosilvicultura por, reducción de costos con, 122-23; necesaria 326, 330, 334-35; como paratécnicos por efectos transfronterizos, 119; gestión de agroforestales, 214, 337, 339; acción colectiva recursos mediante, 17-18; estrategias de de, 17-18; degradación ambiental y falta de autoselección para, 113-14. Véase también incentivos para, 14, 43; y proyectos de Organizaciones locales abastecimiento de leña, 325-26; conocimiento Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio autóctono de, 238, 240; necesidades de (GATT), 71, 77, 80. Véase también Ronda información de, 15-16; capacidades Uruguay innovadoras de, x, 1, 4, 41-42, 99, 111, 122, Administración de Desarrollo de Ultramar (actual 127-28, 145; incentivos de la LIP para, 242- Departamento de Desarrollo Internacional de 43, 250-51; retos de la LIP para, 265, 356; Gran Bretaña), 40, 139 opciones en el control de plagas para, 244, Administración de drenajes, enfoque integral de, 245-46; con aversión al riesgo y con actitud 278-79, 280, 357 neutral frente al riesgo, 59-60; África al sur del Sahara, 130 experimentación en pequeña escala por, 145, África occidental, 17, 312, 335-36 146, 147, 148, 153-54; problemas de África: tracción animal en, 288; agentes/causas de conservación de suelos para, 204, 217, 219; deforestación en, 211, 303, 358; aspectos de adaptación de tecnología por parte de, 40-41, género en, 188-89, 190; deforestación en 42 cuadro, 127-28, 145, 147, 148-49; 1980-1990 en, 12, 302; reglamentación de capacitados como extensionistas, 99, 145-46, plaguicidas en, 251; relación pobreza- 151, 153; capacitados en LIP, 207-8, 251-52, degradación en, 51; tecnologías que ayudan a 266, 356. Véase también Beneficiarios; conservar los recursos en, 37; transición de Grandes agricultores; Agricultores de escasos regímenes de propiedad en, 62, 312 recursos; Pequeños agricultores; Capacitación Agencia para el Desarrollo Internacional de los de agricultores Estados Unidos de América (USAID), 224, 225, Agricultura Colectiva para el Arroz (India), 44 250 recuadro, 277, 326 Agricultura de pocos insumos, y sostenibilidad, 36, Agentes destacados en el campo de programas de 37 proyección, 108-9 371 índice temático 372 Agricultura de riego: enfoque de cuencas enteras a, 339; interacciones entre árboles y cultivos de, 209, 280-81, 357; problemas económicos en, 334, 335 cuadro. Véase también Análisis de 208-9, 271-72, 357; y efectos ambientales, 2, costos y beneficios de sistemas agroforestales 11, 208-9, 271, 278, 279; demandas de Agua de riego: asignada por proyectos de irrigación, producción futuras de, 14, 208, 271, 356-57; 272-73; asignada por mercados de aspectos de distribución de ingresos para, 275- comercialización del agua, 209, 274-75, 357; 76; mejoras integradas en sistemas de drenaje ordenación en toda la cuenca de, 209, 280-81, en, 278-79, 280; efectos de intensificación en, 357; asignación en Israel de, 277; efectos del 1 1; en Israel, 277; importancia de la pastoreo de ganado sobre, 209-10; innovación local para, 1 1 1; pérdidas/salinidad de, 273-74; uso mantenimiento/funcionamiento de, 273, 274; inadecuado/excesivo de, 2, 12, 14, 17, 309, uso excesivo de insumos modemnos en, 3, 9, 360 nl; derechos de propiedad sobre, 17, 119, 11, 93, 346; problemas de precios en, 276-77; 137; desvío hacia uso urbano/ambiental de, y derechos de propiedad, 17, 119, 137; tasas 271, 280. Véase también Fijación de precios de rendimiento para la investigación en, 130; del agua; Mercados de comercialización del subsidios a, 209, 275, 360 nl; proyectos agua exitosos de, 39 cuadro, 279-80; técnicas de Agua residual: purificación anaeróbica de, 210, 295; asignación del agua de, 272-73; estudios del del procesamiento de productos animales, Banco Mundial sobre, 274, 279-80. Véase 290-91 también Agua de riego; Fijación de precios del Agua. Véase Agua de riego agua; Mercados de comercialización del agua Alderman, Harold, 188 Agricultura de uso intensivo de insumos, 36, 37; Alemania, tamaño promedio de las fincas en, 172 n9 transición a agricultura sostenible de, 38, 44, Alicante (España), 274-75 45. Véase también Insumos, externos Alimento de consumo animal: concentrados como, modernos 290, 290 fig.; y controversia entre alimento de Agricultura por contrato, y producción en consumo animal y humano, 36, 289 recuadro; plantaciones, 57 tierra usada para producir, 209, 357; subsidios AGRITEX (Departamento de Servicios Agrícolas, para, y degradación de tierras de pastoreo, Técnicos y de Extensión, Zimbabwe), 108 286; con caña de azúcar como base, 295 Agrobiodiversidad: evaluación de, antes de un recuadro; tecnologías para la conversión de, proyecto, 205-6, 238; interfaz de la 210, 295-96 biodiversidad con, 232 fig., 233, 354; Alimento para ganado con caña de azúcar como base, comercialización por la comunidad 295 recuadro empresarial de, 233-35, 234 recuadro; Allen, Jennifer, 13 definición, 205; integración al ecoturismo de, Altaiski (Rusia), 180 235; con mezcla de usos de la tierra, 240; Ambientalistas pesimistas, 4, 35-36 políticas para conservar, 239; de bosques América Latina: agentes/causas de deforestación en, tropicales lluviosos, 232 recuadro 211, 303, 358; reforma del otorgamiento de Agroquímicos. Véase Plaguicidas títulos de propiedad en, 312; comercialización Agrosilvicultura: estudios de países sobre, 324-25, de la biodiversidad en, 233-34, 234 recuadro; 325 fig.; definición/características de, 213-14, deforestación en 1980-1990 en, 12, 302; 323, 359; beneficios ambientales/sociales de, desarrollo centrado en las personas en, 154; 337-38; estrategias de extensión para, 328-29 tecnologías que ayudan a conservar los cuadro, 330, 336-37, 339; capacitación de recursos en, 37 agricultores en, 214, 337, 339; proyectos de Análisis de costos y beneficios de la agrosilvicultura. abastecimiento de leña de, 214, 325-26; Véase Análisis de costos y beneficios de incentivos para promover, 214, 326, 330, 333, sistemas agroforestales 337, 360; responsabilidad institucional por, Análisis de costos y beneficios de la conservación de 340; limitaciones de tenencia de la tierra en, suelos: tasas de adopción ligadas a, 204, 224, 335-36, 340; factores de administración en, 225, 353-54; de la rentabilidad de medidas de 334, 339; proyectos de árboles con propósito conservación, 222-24, 223 cuadro; estudios de múltiple de, 214, 326; investigación países sobre, 218 cuadro, 220, 227 n3; de los participativa en, 141 recuadro; aspectos de efectos sobre rendimientos, 220-22, 221 rentabilidad de, 214, 323-24, 326-27, 338, cuadro; y falta de mercados de capital, 225; y 359; factores de riesgo en, 332-33; adopción aspectos de tenencia de la tierra, 219, 224-25; por pequeños/grandes agricultores de, 334-35, modelo de maximización reformulado para, 373 índice temático 217, 219; con VAN positivo, 219; Asian Development Bank, 274 principios/metodología de, 219-20; uso de Asociación de Consejeros para una Agricultura simulaciones, 222; variación de, dentro de Sostenible, Ecológica y Humana (COSECHA), sitios, 224 41,148,151,154 Análisis de costos y beneficios de sistemas Asociación de mujeres cuentapropistas (India), 115 agroforestales: estudios de países sobre, 324-25, Asociación de Naciones del Sureste Asiático 325 fig.; de los beneficios para el hogar, 326, 330; (ASEAN), 77 de sistemas agroforestales individuales, 331 Asociación sobre Árboles Fijadores de Nitrógeno, cuadro, 331-32, 339, 340 nn2-3, 359; de las 326 operaciones de manejo, 334, 339; de la Aspectos de género: diferencias de clase/casta y, 196; escala/ritmo de adopción, 334-35; descuido de relegados por política de desarrollo, 101-2, investigaciones anteriores de, 323-24; 106, 113, 186, 352; en sistemas de extensión, características de los proyectos de, 327 cuadro, 187-88, 190; enfoque de género y desarrollo a, 330;y estrategias de extensión de los proyectos, 197-98; sistemas de incentivos y, 186; gasto 328-29 cuadro, 330, 336-37, 339; del impacto de de los ingresos según, 192-93, 193 cuadro, los árboles sobre los cultivos, 332-33; de 194-95 cuadro, 196, 199 n4, 352; derechos de productos arbóreos, 331-32, 338 propiedad según, 186, 187, 190-92, 352; Anderson, Jock R., 23 eficiencia técnica según, 188-90, 189 cuadro; Anderson, Kym, 1, 5, 6, 79 no resueltos por enfoque participativo, 197, Anegamiento, 12, 273, 278 353. Véase también Enfoque de género y Antle, J. M., 267 desarrollo; Mujer; Enfoque de mujer en el Aparcería: reducciones colombianas en, 27, 27 desarrollo cuadro; Ley 160 sobre, 32 Aumento de ingreso: y demanda de productos Apoyo de precios (Ronda Uruguay): como instrumentos tropicales, 306; por mejoras en sistemas de tipo "caja azul", 76; acción del Grupo Cairms de, drenaje, 279; y efectos sobre 80; subsidios ambientales en lugar de, 76. Véase demografía/educación, 72 también Subsidios/incentivos Babatunde, Morakinyo, 175 Árboles con cultivos agrícolas (sistema agroforestal), Balcázar, Álvaro, 171 nl 331, 331 cuadro, 335 cuadro Banco Germano de Fomento (Kreditanstalt fúr Árboles para las Personas (Alemania), 151 Wiederaufbau, KfW), 138 Área de Conservación Guanacaste (Costa Rica), 178, Banco Mundial: taller sobre extensión agrícola de, 179, 181, 184n5 131; estrategias de desarrollo dirigido a la Amold, J. E. M., 331, 333 comunidad del, ix-x, 96, 1 10; sobre proyectos Arroz Indica, 263 fracasados, 40; apoyo a la LIP de, 242, 250 Arroz Japonica, 263 recuadro; inversiones en irrigación de, 208, Arroz: ingeniería genética de, 262-63; plagas de 271; estudio sobre irrigación del, 274, 279-80; insectos en, 261; lucha integrada contra plagas sobre la industrialización en Malasia, 310; para, 250 recuadro, 264; efectos de proyecto de productos forestales no madereros intensificación sobre, 11; selección de de, 315; financiamiento a la investigación por marcadores moleculares en, 262; uso de parte de, 19 plaguicidas en, 255-56, 256 cuadro, 257 Banco Nacional de Fomento Agrícola y Rural cuadro, 260; resistencia a plagas de, 260 (NABARD), 136, 137, 138 cuadro, 261, 263-64; política sostenible para, Banerjee, Ajit, 175, 179 44; siembra sincronizada de, 266-67 Bangladesh, 75, 192, 193, 260 ASEAN (Asociación de Naciones del Sureste Barbier, Edward B., 23 Asiático), 77 Bamum, H. N., 58 Ashby, Jacqueline A., 2, 96-97 Barva (Costa Rica), 223 Asia oriental, 317; tracción animal en, 288; Bates, J. M., 80 proporción global de plaguicidas en, 255; Bebbington, A. J., 131, 133 conexión intensificación-agrosilvicultura en, Beghin, John, 78, 80 331 Beneficiarios: tamaño necesario de la finca para, 159, Asia: agentes/causas de deforestación en, 211-12, 160, 164, 172 n9; modalidades de 303, 358; uso de insecticidas en, 255, 256, 256 financiamiento para, 158-59, 160, 165-66, cuadro, 257 cuadro; deforestación en 1980- 171 n3; selección del INCORA de, 162, 172 1990, 12, 302; proporción de tierra de secano n13; selección del INcRA de, 168, 172-73 n 18; en, 277; tecnologías en, 37 de subvenciones restringidas a la compra de índice temático 374 tierras, 158-59, 172 nS; necesidades de acceso Byerlee, Derek, 79 a mercados de, 171, 173 n24; de la reforma Byrne, P. V., 287 agraria municipal, 162-63, 166, 166 cuadro; Cacao cupuaçu, 234 proyectos productivos de, 163-64, 172 nl5; Cacha, Maria Dulce, 175 restricción de arrendamiento para, 159, 172 Caja Agraria (Colombia), 33 n3, 160, 165, 166, 172 nlO; de la reforma agraria en Sudáfrica, 169, nl5 170, 173 n23; mercados transparentes para la Calamai, P., 14 negociación de tierras, 170. Véase también Caldecott, Julian, 2, 101, 175 Agricultores; Pequeños agricultores Cambios de suelos con la agrosilvicultura (modelo), Berry, R. A., 57 220 Binswanger, Hans P., 1, 3-4, 5, 52, 55, 100, 351 Campesino a campesino, 151, 153, 154 Biodiversidad: dependencia del sistema agrícola de, CAMPFIRE (Zimbabwe). Véase Programa de Gestión 205, 230, 232, 234 recuadro; de pastizales de Áreas Comunales para Recursos áridos y pastizales húmedos, 287; evaluación Autóctonos de, antes de un proyecto, 205-6, 238-39; Capacidad de carga: y degradación del suelo, 23, 33 comercialización por comunidad empresarial n l; y supuestos de no sostenibilidad, 22 de, 233-35, 234 recuadro, 238; dimensión de Capacitación de agricultores: como paratécnicos la variación genética de, 205, 232, 354; agroforestales, 214, 337, 339; como dimensión de la conservación del hábitat de, extensionistas, 99, 145-46, 151, 153, 350, 356; 205, 232, 354; y deforestación inapropiada, en la LIP, 207-8, 251-52, 266, 356; por parte 303-4, 320 nn2-3; dimensión de riqueza de de municipios, 162-63; reducción del costo de, especies de, 232; débil conciencia local sobre, 151, 207, 266, 356; mediante uso de reglas 177, 182. Véase también Agrobiodiversidad; sencillas, 207-8, 266, 356 Conservación de la biodiversidad Capital nacional: evaluación de depreciación de, 13; Biorregión: ejecución de la conservación por, 181, categorías de, 3, 345; sustituciones o 184 n5; riesgos para, con la descentralización, transformaciones de, 10, 19 nl; problemas de 183 sostenibilidad de, 9-10, 345 Bishop, Joshua T., 13, 23 CARE (Cooperativa Americana de Remesas al Biswas, Asit K., 272 Exterior), 151 Bolivia: desarrollo centrado en las personas en, 150; Caribe: estudios de casos agroforestales en, 214, 325 RELU en, 99, 139-41 fig.; sector ganadero en, 26; deforestación en Boserup, Ester, 101, 186 1981-1990 en, 323, 324 cuadro; costos y Bosque tropical: en la zona "ambigua', 304, 304 beneficios de la conservación de suelos en, 218 cuadro; madera certificada/etiqueta ecológica cuadro; tasa de erosión del suelo en, 216 cuadro. de, 315; como proporción de la biodiversidad Véase también Análisis de costos y beneficios de global, 287; y aspectos de tenencia de la tierra, sistemas agroforestales; Análisis de costos y 314; y reforma al otorgamiento de títulos de beneficios de la conservación de suelos propiedad, 312, 313 cuadro; explotación Carlson, Gerald, 267 maderera de, 213, 307, 318-19, 320 n5; Carretera Transamazónica, 309 deforestación en 1980-1990 de, 12, 211, 302, Carson, Rachel, 246 319 nl, 358; riqueza de especies de, 232, 232 Carter, M. R., 57 recuadro. Véase también Deforestación; Cassia sp. 334 Políticas de conservación del bosque tropical CATIE (Centro Agronómico Tropical de Investigación Botswana, 23 y Enseñanza). Véase Centro Agronómico Brasil: planes de colonización en, 309; reforma Tropical de Investigación y Enseñanza agraria descentralizada en, 171; gastos de las Centro Agrícola Cantonal (Costa Rica), 338 mujeres en, 193; reforma agraria negociada en, Centro Agronómico Tropical de Investigación y 100-101, 161 cuadro, 167-68, 173 nl9, 351; Enseñanza (CATIE), 225, 324, 326 productos forestales no madereros de, 315; Centro de Ciencias Agrícolas (distrito de Udaipur), desarrollo centrado en las personas en, 154 133 Braverman, Avishay, 51, 52 Centro de Investigación en Agricultura Tropical Bromley, Daniel W., 1, 6, 7, 88 (Bolivia, CIAT), 99, 139, 140, 141 Bunch, Roland, 2, 41-42, 145 Centro Internacional de Investigaciones en Burkina Faso: estudio sobre género/eficiencia en, Agrosilvicultura, 326 188-89; Programa PATECORE en, 146, 153 Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Butz, Earl, 38 Trigo (CIMMYT), 261 375 índice temático Centro Internacional de Referencias e Información en, 28-29; cambios en la tenencia de la tierra en, sobre Suelos, 215 27, 27 cuadro, 157; sesgo a favor de grandes Centro para la Investigación Forestal Internacional agricultores en, 25-26, 28, 30, 33 n3, 157; (CIFOR), 315 reforma agraria negociada en, 100-101, 158-59, Centroamérica: beneficios de la agrosilvicultura en, 161 cuadro, 351; productividad agrícola en 337-38; estudios de casos agroforestales en, 1950-87 en, 25, 26 cuadro; degradación de 214, 324-25, 325 fig.; deforestación en 1981- recursos en, 24-25; la violencia rural como 1990 en, 323, 324 cuadro; desarrollo centrado desincentivo en, 26, 30, 157. Véase también en las personas en, 99, 145, 146, 151; Instituto Nacional Colombiano de Reforma deforestación inducida por el establecimiento Agraria; Programa de reforma agradia municipal; de fincas en, 287, 307; programas de Reforma agraria negociada conservación de suelos en, 41, 42 cuadro; tasa Comercialización de productos del Amazonas, 233, de erosión del suelo en, 215, 216 cuadro; valor 234 recuadro de los productos arbóreos en, 331-32; Comercialización del agua en California, 275 rendimiento de cultivos seleccionados en, Comisión Brundtland, 36 220-22, 221 cuadro. Véase también Análisis Comisión de Aguas del Ministerio de Agricultura de costos y beneficios de sistemas (Israel), 277 agroforestales; Análisis de costos y beneficios Comisión de las Comunidades Europeas, 40 de la conservación de suelos Comisión Nacional de Aguas (México), 280 Chakravorty, Ujjayant, 2, 273, 275 Comisión Nacional de Aguas de México, 1 1 1 Chalfant, J. A., 59-60 Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Chavas, Jean-Paul, 88 Organización de Cooperación y Desarrollo Chayanov, A. V., 58 Económicos (OCDE), 40 Cheung, S. N. S., 56 Comité Menonita Central, 151 Child, Brian, 175 Compañía Wood Mackenzie Consultants, Ltd., 255 China: proporción de plaguicidas en, 255, 256, 256 Comunidad de ayuda, interés en financiamiento de cuadro; sistemas de biogás en, 296, 296 investigación de, 5-6, 71, 79 recuadro; plaguicidas no regulados en, 247; Conable, Barber, 112 problemas de salinización en, 12; proyecto Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio sostenible en, 44 Ambiente y Desarrollo (UNCED), 243 CIALS (comités de investigación agrícola locales), 127 Conferencia Mundial sobre la Mujer (México, 1975), CIAT. Véase Centro de Investigación en Agricultura 196 Tropical Congreso Nacional Africano, 173 n22 CIFOR (Centro para la Investigación Forestal Consejo Municipal de Desarrollo Rural (CMDR), 158 Internacional), 315 Conservación de la biodiversidad: incorporación en CIMMYT (Centro Internacional de Mejoramiento de la agricultura de, 231, 233, 235, 236-37 Maíz y Trigo), 261 cuadro, 354, 355; con prospección de la CIPASLA (Consorcio Interinstitucional para la biodiversidad, 316; comercialización por Agricultura Sostenible en Laderas), 126-27 comunidad empresarial de, 233-35, 234 Cleaver, Frances, 111 recuadro, 238; causas de problemas en, 182; Cline, W. R., 57 papel del gobiemo central en, 101, 175-76, 352; j CMDR (Consejo Municipal de Desarrollo Rural), 158 enfoque convencional comparado con el global Código Internacional de Conducta sobre la a, 231 recuadro, 233, 235, 238; costos/beneficios Distribución y el Uso de Plaguicidas (FAO de, 176, 182; estudios de países sobre, 175, 177 1990), 249 cuadro, 177-78, 184 nn2-3; enfoque Cole, M. A., 80 descentralizado a, 2, 101, 352; ejecución de, Colombia: mercado de trabajo rural en, 25, 25 fig., 180-81, 182, 352; estrategias ex situ para, 205; 29-30; sector ganadero de, 26, 100; políticas beneficio global neto de, 176-77; estructuras de ! de colonización de, 27; conservación incentivos para, 180-81, 182, 352; estrategias in descentralizada en, 177 cuadro, 177-78; situ para, 205-6, 235, 238, 354; beneficios diferenciales de jornal/trabajo en, 29; fracaso de locales de, 183-84; participación/acuerdo local | política de inmigración en, 24-25; tamaño de las sobre, 180, 181-82, 352; fracasos pasados en, fincas en, 172 n9; tarnaño de finca/productividad 101, 175; conocimientos científicos en, 27-28; descentralización fiscal en, 179; especializados necesarios para, 181; dependencia política de apoyo de la madrina en, l 12; éxito del de sostenibilidad en, 2, 182-84. Véase también proyecto de irrigación en, 280; precios de tierra Biodiversidad; Lucha integrada contra plagas índice temático 376 Conservación de recursos en zonas de captación Coordinadores de zona de la RELU, 140 (Kenya), 121 Corea: proporción de plaguicidas en, 255, 256 Conservación de suelos: programas centroamericanos cuadro; papel de los agentes destacados en el de, 41, 42 cuadro; enfoque descentralizado a, campo en, 108-9; estudios sobre 205, 226-27; perspectiva desde el plano de la género/eficiencia en, 189 cuadro finca sobre, 204, 217, 219; papel del Corporación de Desarrollo de Industrial Forestales de gobierno/oNG en, 204-5, 354; investigación Bangladesh, 310 gubernamental en, 226-27; adopción inducida Corporación de Papel de Indostán (Kerala, India), localmente de, 122; contribución del estiércol 310 a, 288; con siembra de árboles con propósito Corporación Development Alternatives, Inc., 151 múltiple, 326; modelos de inseparabilidad de, Corporación Financiera Internacional, 233 60-61; inversiones fuera de la finca Cortavientos (sistema agroforestal), 332, 334, 338, comparadas con, 227 n4; efectos fuera del sitio 340 n2 de, 225, 226; estructuras fisicas usadas en, Corte y Comisión de Reclamos de Tierra (Sudáfrica), 204, 222, 223, 224; efectos en la productividad 169 de, 204, 222-23; subsidios a, 204, 225-26, COSECHA. Véase Asociación de Consejeros para una 354; técnicas de, 203, 216-17, 353; escasa Agricultura Sostenible, Ecológica y Humana rentabilidad de, en Patzité, 224. Véase también Costa Rica: beneficios de la agrosilvicultura en, 338; Análisis de costos y beneficios de la rendimientos del café en, 220, 221 cuadro; conservación de suelos conservación descentralizada en, 177 cuadro, Conservación del hábitat: beneficios agrícolas de, 177-78; descentralización fiscal en, 179; 240; definición, 205; enfoque in situ a, 235; de medidas de conservación de suelos en, 218 hábitats naturales y modificados, 231 cuadro, 222-23, 223 cuadro; degradación del recuadro, 232-33, 354 suelo en, 13, 216; planes de subsidio en, 226; Consorcio Interinstitucional para la Agricultura productos arbóreos de, 331, 333; valor de los Sostenible en Laderas (CIPASLA), 126-27 cortavientos en, 332 Construcción de caminos: y deforestación, 213, 310, Costos de transacción: en zonas con baja densidad 318; reducción de subsidios a, 311, 319 demográfica, 51; en modelos de economía Consumo: interrelación entre producción y, 4-5, 51; rural, 52, 52 fig. y mecanismos de difusión de riesgo, 55-56; en Crecimiento demográfico: efectos de Boserup en, 4, modelos separables y no separables, 58 5, 22-23, 346; y acción colectiva, 18; CONTAG (Federación de Trabajadores Rurales, ambientalistas pesimistas sobre, 35-36; Brasil), 168 aumento de ingreso y, 72; escenario Contratos matrimoniales de mujeres, para difuminar maltusiano de, 5, 51, 57; demandas sobre el riesgo, 55 productividad de, 9, 271, 306 Control de plagas: umbrales de acción/económicos Criterios del valor actual neto (VAN), 219 de, 244; influencia de consumidores sobre, Cross, Catherine, 173 n22 246-47, 260; consideraciones de costos- Cruz, Wilfrido, 307 beneficios de, 243; en países en desarrollo, Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Pekín, 244-46, 245 cuadro; intervención 1995), 196 gubernamental justificada en, 246; enfoque de Cuenca El Naranjal (República Dominicana), 226 monocultivo a, 244, 259; base Cuenca Santa Lucía Milpas Altas (Guatemala), 225 nacional/regional para, 243; estrategia de Cuencas: definición, 119; recursos/usos múltiples en, sincronización para, 266-67; enfoque 119-20; efectos transfronterizos en, 119, 123, tradicional a, 242, 244; impacto de la 137. Véase también Agricultura de riego; capacitación sobre, 266; uso de controles Organizaciones locales en la ordenación de naturales o plaguicidas, 37, 207, 264, 355-56. cuencas; Ordenación de cuencas Véase también Lucha integrada contra plagas Cuerpo de Paz, 151 Controles de precios, para limitar la deforestación, Cultivo de algodón, en China, 244 305-6, 308 cuadro, 320 n4 Cultivo en franjas, 40, 331, 331 cuadro, 332, 334, Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el 335 cuadro Cambio Climático, 316 Cultivos de cereales: y controversia entre alimento de Convenio del Codex Alimentarius, 249 consumo animal y humano, 288, 289 recuadro; Cook, Cynthia, 333, 337 producción de alto rendimiento en, 259; Cooperativa Americana de Remesas al Exterior consumo por el ganado de, 290, 283, 290, 357; (CARE), 151 producción mundial en 1990-1992 de, 290; en 377 índice temático 1961-1991 en países en desarrollo, 75; uso de cultivos de cereales, 290; técnicas de plaguicidas en, 254, 255, 260; resistencia a conservación para detener, 203, 216-17, 353; plagas de, 206-7, 260 cuadro, 261-63; efectos estudios de países sobre, 218 cuadro, 220, 227 en agotamiento del suelo por, 290. Véase n3; defmición, 215; superación de capacidad también Maíz; Arroz; Trigo de carga y, 23, 33 nl; ineficiencia de los Cultivos perennes con árboles (sistema agroforestal), fertilizantes por, 221; por el sector ganadero, 331, 331 cuadro, 332, 335 cuadro 284-86; modelos de inseparabilidad de, 60- Cumplimientos cruzados. Véase Mecanismos de 61; costos en el sitio/fuera del sitio de, 13, interconexión 203; efectos en/fuera del sitio de, 217, 225, Current, Dean, 2 227 nl; investigación participativa/local sobre, Currie, Lauchlin, 24 220; impacto de las distorsiones de las Curva ambiental de Kuznets, 306 políticas sobre, 226; medición no sistemática Dahlman, Carl, 85 de, 215, 225; pérdida en los rendimientos por, Daurski (Rusia), 180 204, 220-22, 221 cuadro. Véase también De Janvry, Alain, 58-59 Erosión del suelo De Moor, A., 14 Deininger, Klaus, 2, 100 Deforestación: agentes de, 211-12, 302-3, 358-59; Demanda biológica de oxígeno (DBo), 210 extensificación agrícola y, 308-9; respuesta Departamento de Desarrollo Internacional de Gran agroforestal a, 213-14, 359; apropiada Bretaña (antigua Administración de Desarrollo comparada con inapropiada, 212, 303-4, 304 de Ultramar), 40, 139 cuadro, 320 nn2-3; causas de, 212, 303, 358-59; Departamento de Recursos Hídricos de California, en Centroamérica y el Caribe, 41, 323, 324 280-81 cuadro; en Colombia, 25; limitación de la Departamento de Santa Cruz (Bolivia), 139 propiedad común a, 312-13, 313 cuadro; Departamento de Servicios Agrícolas, Técnicos y de definiciones/consecuencias de, 302, 358; Extensión de Zimbabwe (AGRITEX), 108 desincentivos económicos para, 212-13, 304-5; Departamento del Sector de la Industria Primaria factores de mano de obra/capital y, 58, 317; (Australia), 42 producción ganadera y, 211, 287, 358; explotación Departamento Forestal (India), 135, 137 maderera/colonización y, 213, 307, 309, 318-19, Derechos de usufructo: aspectos de género y, 191; 320 n5; de 1980-19902 12, 211, 302, 319 nl, 358; necesarios para la sostenibilidad, 148; sobre reubicación de producción agrícola y, 72-74, 75, recursos con usos múltiples, 119; con cultivos 76; construcción de caminos y, 213, 310, 318; perennes, 312; preceptos religiosos sobre, 187, categorías de valoración de, 41. Véase también 199 n2 Agrosilvicultura; Políticas de conservación del Derechos por madera en pie, 310 bosque tropical Desarrollo agrícola centrado en las personas: Degradación de bosques, 12, 211, 302, 358. Véase dotación de poder mediante, 150, 150 fig., también Deforestación 154; aplicación en gran escala de, 154; como Degradación de recursos naturales: naturaleza proceso de aprender haciendo, 148, 152; contextual de, 6, 89; análisis de costos y menores costos de, 151; obstáculos a, 152-53; beneficios de, 10-11; efectos ambientales de, origen de, 146-47; aumentos en la 11-13; modelos causales defectuosos de, 88; productividad con, 145, 151-52; modificación tasas de actualización altas y, 58; como del programa de, 153-54; características problema institucional, 6, 87-88; por rurales ligadas a, 147 fig.; factores de comunidad local, 175-76, 180, 182; sostenibilidad de, 99-100, 148-50, 149 fig., distorsiones en precios de productos agrícolas 350-51; principios sinérgicos de, 99, 145-46, y, 14-15, 74, 75; apoyo de políticas a, 1, 3, 4, 146 fig., 350; éxito no equilibrado de, 99, 152, 14, 43, 346; crecimiento demográfico y, 5, 51, 350. Véase también Extensión campesino a 57; mitigación de pobreza como solución a, campesino 14, 16, 63, 93, 292; reubicación de producción Desarrollo agrícola sostenible: característica de y, 75; papel de tecnología en, 18; fracaso de 'adición de valor" de, 38; importancia de migración urbana como solución a, 24-25, 30; conservar la biodiversidad para, 2, 182-84, 205-6, Ronda Uruguay y, 78. Véase también 231, 238-39; y sustituciones de capital, 10, 345; y Deforestación; Efectos ambientales; capacidad de carga, 22-23; complejidad de, 9, 36- Degradación del suelo 37, 45, 345; países con proyectos de, 38, 39 Degradación del suelo: efectos sobre la productividad cuadro, 44; alcance e impacto actual de, 37-38; agrícola de, 203, 204, 215-16, 225, 353; por enfoque descentralizado/participativo a, ix-i, 1-2, índice temático 378 38, 41, 43, 46, 348; para zonas con déficit de Desechos del ganado: reciclaje eficiente de, 296; producción, 64-65; definición, 3, 9-10; emisiones de gases de, 289 recuadro, 291-92; costos/beneficios ambientales de, 10-11; cantidad mundial de, 209, 283, 357; para modificadores ambientales para, 7, 9-10, 93-94; mejorar la fertilidad del suelo, 288; reducción proyectos fracasados de, 40; metas de, 7, 37, 44; de la emisión de, 210, 294, 296-97; reducción argumentos de gran cantidad o pocos insumos de la pérdida de nutrientes por, 294-95 para, 36, 37; mecanismos de interconexión para, Diferenciación interna, en modelos de economía 63-64, 65-66, 346; tenencia de la tierra ligada a, rural, 52, 52 fig. 6-7, 190, 293, 351; sentido de propiedad local Distorsiones en precios de productos agrícolas: y uso de, 7, 83, 90, 148, 348; evaluación local o de plaguicidas, 74, 75, 80; y degradación de regional de, 10; principios centrados en las recursos, 14-15 personas de, 148-50, 149 fig., 150 fig.; marco de Distrito de Irrigación Imperial (IID, por sus siglas en políticas para, 1, 4, 45 cuadro, 45-46, 50-51, inglés, de California), 280-81 345-48; tecnologías que ayudan a conservar los Distrito de Machakos (Kenya), 4, 23, 286 recuadro recursos y, 2, 37, 38, 99-100, 152, 154, 350-51; Distrito de Udaipur (Rajasthan, India), 98, 133-34 para zonas con excedente de producción, 64; Distrito hidrológico de Wetlands (Valle Central, transición de un alto uso de insumos a, 38, 44, California), 275 45; menor rentabilidad de, en los Estados Diversidad genética: menor énfasis en, 244; ligada a Unidos, 38, 43 productividad agrícola, 205, 230, 232, 234 Desarrollo agrícola: para regiones atrasadas, 93; recuadro, 354 perspectiva descentralizada/participativa de, Dove, M. R., 315 ix-x, 1-2, 348; cinco puntos de vista sobre el Dregne, H., 284 futuro de, 4, 35-36; énfasis de, en la década de Dront Eco-Center (Rusia), 178 1950 y 1960l 7, 92; énfasis de, en la década de Dyck, V. A., 263 1970 y 1980, 7, 92-93; cuatro metas Economías rurales: mercados crediticios y de seguros principales de, 7, 92; relaciones de propiedad a cultivos para, 53-54; imperfecciones del claves para, 6-7, 83, 86, 87, 347; fallas de mercado en, 52-53; costos de transacción y sostenibilidad en, 40; modificadores de diferenciación en, 52, 52 fig., 53 fig. sostenibilidad de, 7, 9-10, 93-94. Véase Ecoturismo, y agrobiodiversidad, 235 también Proyectos de desarrollo dirigido a la Ecuación universal sobre pérdida del suelo (modelo), comunidad; Desarrollo agrícola centrado en 220 las personas; Desarrollo agrícola sostenible Ecuador, 196, 227 n4 Desarrollo de San Martín Jilotepeque (Guatemala), Educación: y adopción de tecnologías, 149, 188, 190; y 41, 42 cuadro, 151, 152 ejecución de la conservación, 182, 352; niveles en Desarrollo rural: De visión a acción. Una estrategia las mujeres de, 186, 187, 188, 360 n2; para reducir sectorial, ix costos de transferencia, 149, 177 Descentralización fiscal, 101, 105, 179 Edwards, M., 132 Descentralización: estudios de casos de biodiversidad Efecto de los ajustes estructurales: sobre el sector de sobre, 175, 177 cuadro, 177-78, 184 nn2-3; grandes fincas en Colombia, 157; y modelos importancia del mejoramiento de capacidades de familias agrícolas, 59; en las fuentes de para, 181-82, 352; papel del gobierno central en, financiamiento del INCORA, 158 101, 175-76, 352; en desarrollo dirigido a la Efectos ambientales: productividad agrícola y, ix, 1, comunidad, 96, 111-12, 348; 9, 93; de sistemas agroforestales, 337-38; y preocupaciones/riesgos en, 183; de las decisiones consideraciones de costos y beneficios, 10-11, de fiscalización, 101, 105, 179; de la extensión 337; en sistemas de agricultura extensiva, 7, para la Lu>, 266; de la administración ganadera, 11-12, 93; en sistemas de agricultura 292-93; beneficios locales de, 182, 183; papel intensiva, 7, 11, 93; de proyectos de irrigación, de entes mediadores en, 178-79, 183; en 11, 208-9, 271, 278, 279; transiciones en el reforma agraria negociada, 100, 158, 159-60, mercado laboral y, 75-76; cambios en uso de 170-71; motivaciones políticas/económicas tierra y, 75; interacción entre ganadería y para, 179-80, 182-83; procesos de cultivos, 287-90, 295; del sector ganadero, redistribuciónlnegociación de, 176, 178, 184 209-10, 211, 284-87, 358; por desechos del nl; para reducir la deforestación, 213; en la ganado, 283, 291-92, 357; del uso indebido de conservación de suelos, 205, 226-27; en el plaguicidas, 2, 246, 254, 355, 360 nl; desarrollo rural sostenible, ix-x, 1-2, 38, 41, reinstrumentación de políticas y, 76-77; 43, 46, 348 aumento de ingreso real y, 72; reubicación de 379 índice temático producción agrícola y, 72-74, 74 fig.; ganadera, 294; énfasis en la educación técnica liberalización comercial y, 5, 6, 71, 72, 78, de, 108, 226, 354 347; Ronda Uruguay y, 77-78. Véase también Enfoque de género y desarrollo: uso limitado de, Deforestación; Degradación de recursos 198-99; uso de proyectos inclusivos, 197-98; naturales; Impactos fuera del sitio; uso de proyectos exclusivamente para mujeres, Degradación del suelo 198; enfoque de mujer en el desarrollo Efectos de Boserup: estructura de incentivos ligada a, 4, comparado con, 102, 197, 353 5, 23, 346; en Machakos o en Etiopía, 23; en el Enfoque de investigación de organismos múltiples. crecimiento demográfico/acceso a mercados, 22- Véase Generación participativa de tecnología 23; en acceso a productividad/mercados, 58 Enfoque de mujer en el desarrollo: en Gambia, 110, Efectos maltusianos del crecimiento demográfico, 5, 112, 115, 196; enfoque de género y desarrollo 35-36,51,57 comparado con, 102, 197, 353; ventajas y Efectos sobre el bienestar: del gasto de ingresos por desventajas de, 198 mujeres, 192-93, 193 cuadro, 194-95 cuadro, Enfoque de potenciación: en el proceso de 199 n4, 352; de políticas de liberalización descentralización, 176; enfoque de extensión comercial, 78 comparado con, 96, 107, 348; énfasis en Efectos sobre la salud, del uso indebido de facilitación de, 108; objetivos de, 109; para la plaguicidas, 13, 206, 246, 254, 264, 355, 360 toma de decisiones/rendición de cuentas nl localmente, 108, 109; uso que hacen las ONG Efectos transfronterizos en cuencas, 119, 123, 137 del, 98, 132; en el desarrollo centrado en las Egipto, 12, 276, 277 personas, 150, 150 fig. Ejecución de la conservación: en el plano English, J., 286 biorregional, 181, 184 n5; definición, 184 n4; Enmienda Percy a la Ley de Asistencia Internacional contexto educativo de, 182, 352; de reglas de EE.UU. (1973), 196 endógenas y exógenas, 181; cumplimiento Entes de proyección: características de orientación a local con, 180-81 los clientes de, 96, 109-11, 110 cuadro, 348; El Salvador: proyectos agroforestales en, 334, 335, papel de los trabajadores de la comunidad en, 338; proyectos de abastecimiento de leña en, 107-8, 122-24, 126-27, 349; enfoque de 325-26, 334; Proyecto de FUNDASAL en, 104, potenciación comparado con enfoque de extensión 106; proyectos de otorgamiento de títulos de de, 96, 107, 348; por políticas facultativas para, propiedad en, 224; tasa de erosión del suelo 96, 111-12; papel de los agentes destacados en el en, 216 cuadro; mercado de productos campo en, 108-9; y el papel del padrino/madrina, arbóreos en, 333 112; para mediar en descentraización, 178, 183; Élites locales, 4, 105, 106, 347, 348; como herramientas de evaluación social de, 111, 113; participantes en la ordenación de cuencas, 97, papel en la ordenación de cuencas de, 97, 122-24, 124-25 349; papel en la ordenación de cuencas de, en el Élites rurales. Véase Élites locales río Cabuyal, 125-27. Véase también Emisiones de bióxido de carbono: por incendios Organizaciones gubemamentales; Organizaciones deforestadores, 291; por el ganado, 291; pagos no gubemrnamentales transferidos por almacenamiento de, 316, 317 EPAGRI (Empresa de Pesquisa Agropecuaria e cuadro, 320 n8 Difusao de Tecnologia, Brasil), 122, 154 Emisiones de gas metano, 202, 289 recuadro, 291, Eponou, T., 131 296-97 Erosión del suelo: tasas promedio de, en Emisiones de óxido nitroso, del estiércol, 292 Centroamérica, 216 cuadro; costos en el Empresa de Pesquisa Agropecuaria e Difusao de sitio/fuera del sitio de, 13; efectos sobre la Tecnologia (EPAGRI, Brasil), 122, 154 productividad por, 204, 215-16; medición no Enfoque de extensión: en proyectos de sistemática de, 215, 225; Ronda Uruguay y, 78 agrosilvicultura, 328-29 cuadro, 330, 336-37, Erosión. Véase Erosión del suelo 339; toma de decisiones/rendición de cuentas Escalada, M. M., 259 en, 109; como elemento potenciador, en Malí, Estados Unidos de América: productos del Amazonas 108; enfoque de potenciación comparado con, comercializados en, 233, 234 recuadro; 96, 107, 348; aspectos de género de, 187-88, política nacional de LIP, 250; exportaciones de 190; para aumentar el uso de insumos, 108, plaguicidas de, 255; agricultura sostenible en, 187-88, 190; para inducir la adopción de la 38,43 conservación, 204-5, 354; en la produción Estiércol de aves, 296 índice temático 380 Estiércol. Véase Desechos del ganado Fallas del mercado, comparadas con imperfecciones Estrategias de conservación ex situ, 205 del mercado, 50. Véase también Estrategias de conservación in situ, 205-6, 235, 238, Imperfecciones del mercado 354 FAO. Véase Organización de las Naciones Unidas Estudio sobre Camerún, 199 nl para la Agricultura y la Alimentación Estudios de casos: sobre agrosilvicultura, 324-25, Farrington, John, 2, 98, 131, 133 325 fig., 327 cuadro, 328-29 cuadro; sobre FEBESURCA. Véase Federación de Beneficiarios de la conservación de la biodiversidad, 175, 177 Subcuenca de Cabuyal cuadro, 177-78, 184 nn2-3; sobre Feder, Gershon, 57, 62 rehabilitación de microcuencas, 134-37; sobre Federación de Beneficiarios de la Subcuenca de generación participativa de tecnología, 98-99, Cabuyal (FEBESURCA), 126, 127, 128 133-37; sobre RELU en Bolivia, 139-41; sobre Federación de Trabajadores Rurales (CONTAG, degradación del suelo, 218 cuadro, 220; sobre Brasil), 168 ordenación de cuencas, 125-28. Véase Fertilizantes: SEP agrícola y, 74 fig.; sustitución de también Análisis de costos y beneficios de métodos naturales por, 37; nuevos modernistas sistemas agroforestales; Análisis de costos y sobre, 36; reubicación de producción, y uso de, beneficios de la conservación de suelos 74-75; en zonas de secano, 12; efectos de Estudios en pueblos por el ICRISAT: sobre decisiones degradación del suelo sobre, 221; subsidios a, 14 de inversión en la conservación, 61; sobre Fideicomiso para la Conservación de la Naturaleza mercados intertemporales, 54; sobre la tasa de del Rey Mahendra (Nepal), 178 ingresos de pequeños agricultores, 57; sobre Fideicomiso para la organización de cuencas (WOTR), mecanismos de difusión de riesgo, 55-56 136-37, 138 Etiopía: estudios de capacidad de carga en, 23, 33 nl; Fijación de precios del agua: mecanismos egipcios inversión en conservación en, 23-24, 61, 64; de, 277; al costo total, 360 nl; mecanismos tasas de actualización e ingresos en, 57 israelitas de, 277; al costo marginal, 276-77; Etiquetado ecológico de madera, 315, 317 cuadro políticas obsoletas de, 272-73, 357; y prácticas Eucalyptus camaldulensis1 334 de irrigación deficientes, 278; mercados de Evaluación del impacto, definición, 167 comercialización del agua y, 275 Experimentación hecha por agricultores: en el Filipinas: proporción de plaguicidas en, 256 cuadro; desarrollo centrado en las personas, 145, 146, conservación descentralizada en, 177 cuadro, 177- 147, 148; análisis estadístico de, 153-54. 78; incentivo al empleo en, 320 n7; Véase también Innovaciones descentralización fiscal en, 105, 179; programa de Explotación maderera: prohibiciones/impuestos a la MA en, 109; desarrollo centrado en las personas exportaciones en, 307, 320 n6; y conversión de en, 150; control de plagas en, 264; reducción de bosques, 213, 307, 318-19, 320 n5; promoción pérdidas en cultivos en, 263; siembra sincronizada de prácticas sostenibles de, 314-15; reducción del arroz en, 267 de la rentabilidad de, 309-10 Fincas con mano de obra familiar: como Extensificación agrícola. Véase Sistemas de "modificador de equidad," 93; productividad agricultura extensiva de factores de, en Colombia, 27, 33 n4; Extensión campesino a campesino: uso en gran escala aumento en el tamaño óptimo de, 57; Ley 160 en Brasil de, 154; efecto multiplicador de, 99, sobre, 31-32. Véase también Modelos de 146, 350; reducción de costos con, 151, 207, familias agrícolas; Pequeños agricultores 266, 356; y criterios de selección, 153; en el Finkelshtain, Israel, 59-60 sureste asiático, 146 FONAES (Fondo solidarista para empresas sociales), Extensionistas. Véase Extensión campesino a 107 campesino Fondo Empresarial de la Biodiversidad para América Externalidades importantes para teoría de Pareto, Latina, 233-34 mecanismos de interconexión y, 63 Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), 178 Externalidades: abordadas por incentivos, 11, 15, 94; Fondo Mundial para la Vida Silvestre, 151, 152 costos locales y regionales de, 10; y Fondo solidarista para empresas sociales (FONAES), distorsiones a precios del mercado, 14-15; 107 importantes para teoría de Pareto, 63; reforma Francisco, Hermina A., 333 comercial y, 72. Véase también Efectos Freire, P., 132 ambientales; Impactos fuera del sitio Frutas/vegetales: uso de fungicidas en, 257, 259, 259 Fafchamps, M., 58-59 cuadro; uso de insecticidas en, 260 381 indice temático Fundación Ford, 133 los ajustes estructurales sobre, 157, 158; Fundación Salvadoreña de Vivienda Mínima productos subsidiados de, 305-6 (FUNDASAL), 104, 106 Grecia, tamaño promedio de las fmcas en, 172 n9 Fungicidas: para horticultura, 257, 259, 259 cuadro; Gremios, 32 proporción japonesa de, 255; reducción en Grepperud, Sverre, 33 nl, 60-61 beneficios en términos de productividad de, Grootenhuis, J. G., 287 264; reducción en uso de, 254; para la Grupo Cairms, 80-81 producción de arroz, 255, 257 cuadro Grupo Consultivo en Investigación Agrícola Gambia, 196; Proyecto MED en, 1 10, 112, 115 Internacional (GCIAI), x, 19, 252 Ganadería. Véase Sector ganadero Grut, Michael, 333, 337 Ganancias por venta de cocaína, 28-29 GTAP (Proyecto Global de Análisis Comercial), 77- Garrapatas, 286, 294 78 Gasto de ingresos: efectos sobre el bienestar según el GTZ (Sociedad Alemana de Cooperación Técnica, género de, 192-93, 193 cuadro, 194-95 Deutsche Gesellschaft fur technische cuadro, 199 n4, 352; ligados a flujos de Zusammenarbeit), 138, 151 ingreso, 193, 196 Guatemala: proyectos agroforestales en, 334, 335, GATT. Véase Acuerdo General sobre Aranceles y 338; rendimientos del maíz en, 221 cuadro; Comercio Programa Defensores de la Naturaleza en, 152; Gbefi (Ghana), 192 gastos de las mujeres en, 193; precios de la GCIAI. Véase Grupo Consultivo en Investigación madera para leña en, 331-32; Programa de San Agrícola Internacional Martín Jilotepeque en, 41, 42 cuadro, 151, Gen Bacillus thuringiensis (Bt), 262-63 152; medidas de conservación de suelos en, Gen Bt (Bacillus thuringiensis), 262-63 218 cuadro, 223; mercado de productos Generación participativa de tecnología: entre arbóreos en, 333 agricultores de bajos ingresos, 97-98; en Gujarat (India), 42 Bolivia, 139-41; estudios de casos sobre, 98- Gusano del algodón (Heliothis armigera), 247 99; enfoque de potenciación comparado con Hábitats naturales: porcentaje global de tierra, 233; enfoque funcional de, 98, 132; proliferación conservación in situ de, 235; protección de, basada en el campo de, 133; cuatro tipos de insuficiencia, 231 recuadro, 238-39 ampliación, 132; conocimiento autóctono Haití: rendimientos del maíz/sorgo en, 220, 221 mediante, 238, 240; dependencia de LIP sobre, cuadro, 222; desarrollo centrado en las 242, 243, 251-52, 265-66, 356; estudios del personas en, 150; medida de rampeado en, ISNAR sobre, 131; en Maharashtra, 134-37; 222, 223, 223 cuadro, 227; costos-beneficios enfoque de organismos múltiples a, 98, 131, de la conservación de suelos en, 218 cuadro; 350; con vínculos a la RELU, 139-41, 141 tasa de erosión del suelo en, 216 cuadro recuadro, 143; en zonas con escasos recursos, Hampton, S., 59, 60 99-100, 145; contexto estructurado de, 134- Haryana (India), 275 37, 143, 143 nl; dos tipos en la finca de, 239- Hazell, Peter, 1, 3, 7, 345 40; en el distrito de Udaipur, 133-34; contexto Heath, John, 1, 3-4, 100, 351 no estructurado de, 133-34; en la ordenación Heliothis armigera (gusano del algodón), 247 de cuencas, 96-97; desarrollo en gran escala Heong, K. L., 259 de, 137-39, 142 Herbicidas: continuación en uso de, 243, 254, 255- Gerpacio, Roberta V., 2, 263-64 56, 264, 356; alternativas genéticas a, 264-65; Ghana, 193, 307 proporción japonesa de, 255; alternativas de Gichuki, Francis, 23 manejo a, 264; orientación mercantil, y Gliricida ssp., 334 demanda de, 258 cuadro, 259; para la Gobierno central: papel en conservación de la producción de arroz, 257 cuadro. Véase biodiversidad de, 101, 175-76, 352; ejecución también Plaguicidas de la conservación por, 180-81; fracaso de las Hibridación amplia, 262 políticas de reforma agraria del, 100, 157-58 Hicks, Sir John, 9 Grameen Bank (Alemania), 63, 106, 115, 193 Higgins, Paul A., 188 Grandes agricultores: políticas colombianas a favor Hochman, Eithan, 273, 275 de, 25-26, 30, 33 n3, 157; gremios de, 32; Hoff, Karla, 52 beneficios no relacionados con la agricultura Hojancha (Costa Rica), 333, 338 para, 28; productividad de pequeños Holanda: tamaño promedio de las fincas en, 172 n9; agricultores comparada con, 27-28; efecto de política nacional de LIP de, 250 índice temático 382 Holden, Stem T., 1, 4, 5, 57, 59, 60, 61, 63, 64 9; sistemas de irrigación en, 273, 274; Honduras: beneficios de la agrosilvicultura en, 337- rehabilitación de microcuencas en, 134-35; 38; programa de Cantarranas en, 41, 42 Proyecto de plantación de bosques cuadro, 151; rendimientos del maíz en, 220, comunitarios en, 106; estudios de aversión al 221 cuadro, 222; programa de Guinope en, 41, riesgo en, 56; políticas de sostenibilidad en, 44 42 cuadro, 151; proyectos de otorgamiento de Individualismo metodológico, de teoría económica títulos de propiedad en, 224; desarrollo contemporánea, 85 centrado en las personas en, 150; reversión de Indonesia: planes de colonización en, 309; efectos de emigración en, 152; costos-beneficios de la agricultura por contrato en, 57; conservación conservación de suelos en, 218 cuadro; tasa de descentralizada en, 178; modelo de facilitación erosión del suelo en, 216 cuadro en, 252, 252 recuadro; descentralización fiscal Horticultura. Véase Frutas/vegetales en, 179; políticas de industrialización en, 310; Hulme, D., 132 aplicación de la LIP en, 250, 250 recuadro, Humedad del suelo, 204, 222 267; desarrollo centrado en las personas en, IDD (Distrito de Irrigación Imperial, California), 280- 150; eliminación de subsidios a los plaguicidas 81 en, 14, 75, 250 recuadro, 267; eficiencia en la IIOR. Véase Instituto Internacional de Ordenación del producción de hule en, 58; Proyecto rural de Riego abastecimiento de agua en, 110; pérdida de Impactos fuera del sitio: abordados por nuevas suelos en, 13; políticas de sostenibilidad en, investigaciones, 233; de degradación de 44; Ronda Uruguay y, 78 recursos naturales, 13, 97, 122, 203, 217, 225, Industria de plaguicidas: protección gubernamental a, 227 nl; subsidios justificados por, 225, 226 246; tasa de crecimiento de, 255; aumento en Imperfecciones del mercado: elementos el uso de herbicidas en, 243, 254, 356; determinantes de, 52-53; fracaso de decisiones motivación de lucro de, 243; reglamentación de política sobre, 61-63; modelo de familias de, 247, 248 cuadro agrícolas con, 58-59; y relación tamaflo de Industria química. Véase Industria de plaguicidas finca/productividad, 57; impacto de, sobre Información asimétrica, 5, 51 pequeños agricultores, 4-5, 50, 65; respuesta Ingeniería genética, 262-63 de contratos interconectados a, 51-52, 63, 65- Iniciativa de Agricultura Colectiva del estado de 66, 346; en zonas con baja densidad Kerala (India), 44 demográfica, 51; fallas del mercado Innovaciones: después de concluido el programa, comparadas con, 50; y mecanismos de 152; en el Programa Campesino, 153; marco difusión de riesgo, 55-56; modelos de de políticas conducente para, 4, 346; de degradación del suelo con, 61; y transmisión agricultores extensionistas, 99, 145; de de pobreza, 54-55; tipos de, 5, 50. Véase agricultores de Gujarat, 42; de agricultores también Mecanismos de interconexión hondureños, 41-42; de agricultores en Karjahi, Impuestos a las ganancias de capital, para desalentar 1 1 1; de organizaciones locales de las cuencas, la deforestación, 313, 313 cuadro 97, 118, 122-23, 349; en la década de 1950 y Impuestos territoriales, para desalentar la 1960, 92; de agricultores del rio Cabuyal, 127- deforestación, 313, 313 cuadro 28; productividad sostenible mediante, x, 1, INBio (Instituto Nacional de Biodiversidad, Costa 346. Véase también Experimentación hecha Rica), 178, 316 por agricultores; Tecnologías que ayudan a Incentives. Véase Subsidios/incentivos conservar los recursos INCORA. Véase Instituto Nacional Colombiano de Insecticidas: disminución en uso de, 243, 254; Reforma Agraria exportación de peligrosos, 255; proporción INCRA (Instituto brasileño para la reforma agraria), japonesa de, 255; orientación mercantil, y 161 cuadro, 167-68, 172-73 nl8 demanda de, 257, 258 cuadro; reducción en India: proporción de plaguicidas en, 255, 256 cuadro; beneficios en términos de productividad de, recursos de propiedad común en, 17, 286 264; para cultivos de arroz, 255, 257 cuadro, recuadro; estudios de inversión en 263-64; en vegetales y en arroz, 260 conservación en, 61; efectos de agricultura por Inseparabilidad de producción/consumo, 4-5, 51, 58 contrato en, 57; plaguicidas no regulados en, Instituciones gubernamentales: enfoque de 247; descentralización fiscal en, 179; participación funcional de, 98, 132; papel en la Programa indo-germano de la cuenca ejecución de la LIP de, 243; interacción de las hidrográfica en, 123-24; agentes destacados en ONG con, en el distrito de Udaipur, 133-34; el campo para sistemas de irrigación en, 108- incentivos al uso de plaguicidas de, 244-46, 383 índice temático 245 cuadro; limitaciones en Invasión de tierras, en Colombia, 27, 32 investigación/diseminación de, 98, 130, 131, Investigación agrícola: interés de comunidad de 142, 350; fondos para investigación de, 76 ayuda en, 5-6, 71, 79; enfoque integral de, Instituto Central para Estudios Agrarios (Brasil), 168 206, 231, 239-40, 354-55; sobre resistencia de Instituto de Recursos Mundiales, 13, 284 la planta anfitriona, 261-63; enfoque de Instituto Internacional de Investigación de Cultivos monocultivo de, 244, 259; enfoques de para las Zonas Tropicales Semiáridas organismos múltiples a la, 98, 131, 350; sobre (ICRISAT). Véase Estudios en pueblos por el siembra de árboles con propósito múltiple, ICRISAT 326; necesaria en zonas de secano, 14, 98, Instituto Internacional de Investigaciones sobre el 130; fondos públicos previstos para, 76; tasas Arroz (IRRI, por su sigla en inglés), 11, 250 de recuperación de, 18-19, 80, 130; recuadro, 261 necesidades de reforma/inversión en, 18-19; Instituto Internacional de Investigaciones sobre influencia reguladora de, 248-49; sobre Políticas Alimentarias, 18-19 conservación de suelos, 226-27; impulso de Instituto Internacional de Ordenación del Riego política comercial a, 72, 79. Véase también (IIOR), 208, 209, 271, 273, 277, 280, 356, 357 Generación participativa de tecnología Instituto Internacional del Medio Ambiente y Investigación del sector público: fondos previstos de, Desarrollo, 38 76; propuestas para mejorar, 131; tasa de 1 Instituto Nacional Colombiano de Reforma Agraria rentabilidad de, 18-19, 130; limitaciones en (INCORA): establecimiento de, 157; realización/diseminación de, 98, 130, 131, 142, modalidades de fmanciamiento en, 158-59, 350; en la conservación de suelos, 226-27 165-66; presupuesto para la intervención de, Investigación en biotecnología, 35, 261-63 172 n7; políticas de redistribución de tierras Investigación. Véase Investigación agrícola del, 27, 30-31, 157-58, 170-71; y la Ley 160, IOPRM (Organización Internacional para el Manejo de 31, 171 n2, 171-72 n4; reforma agraria la Resistencia a los Plaguicidas), 247 municipal y, 160, 161 cuadro; limitaciones de Iremonger, S., 320 n2 los proyectos productivos de, 163-64, 172 IRRI. Véase Instituto Internacional de Investigaciones nnl5-16; selección de beneficiarios por, 157- sobre el Arroz 58, 162, 172 nl3 ISNAR (Servicio Internacional para la Investigación Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio, Costa Agrícola Nacional), 131 Rica), 178, 316 Israel, mecanismos de fijación de precios del agua en, Insumos, externos modernos: enfoque de extensión 276, 277 para, 108, 187-88, 190; dimensión de género Italia, tamaflo promedio de las fincas en, 172 n9 de, 186, 188-90, 189 cuadro, 199 nl; mal uso Japón, plaguicidas en, 255, 256 cuadro en agricultura de riego de, 3, 9, 11, 93, 346; Jardines domésticos (sistema agroforestal), 331, 331 desarrollo modernista de, 36, 40; controles cuadro, 334, 335 cuadro naturales o uso de, 37, 207; en la década de Java Occidental, 231 1950 y 1960l 92; reubicación de producción, y Jodha, N. S., 286 uso de, 74-75; reducción de, en la década de Jones, Christine, 199 nl 1990, 37, 44-45; opción de impuestos para, Jones, W. l., 274 74. Véase también Fertilizantes; Herbicidas; Kaimowitz, David, 2, 212 Insecticidas; Plaguicidas; Tecnologías que Kalfayan, J., 57 ayudan a conservar los recursos Kapok International (Ohio), 233, 234 recuadro Intensificación agrícola: enfoque de conservación de Kassas, M., 284 la biodiversidad a, 231, 233, 235, 236-37 Kazakistán, 279 cuadro, 354, 355; impacto ambiental de, 7, 9, Kenya: cultivo en franjas en, 40; cumplimiento con la 11, 12, 13, 93, 205, 239; y orientación ejecución en, 180-81; conservación mercantil alta/baja, 256-57, 258 cuadro, 259; descentralizada en, 177 cuadro, 177-78; gastos y uso indiscriminado de plaguicidas, 11, 206, de las mujeres en, 193; aspectos de género en, 230-31, 244, 254, 256-57, 355; efectos 187, 189 cuadro, 190; programa de positivos de, en Machakos, 286 recuadro; otorgamiento de títulos de propiedad en, 62; reducción de deforestación con, 308-9, 319; capacidad de organización local en, 121, 122; transición de agricultura extensiva a, 16. Véase desarrollo centrado en las personas en, 150; también Agricultura de riego rendimientos de la conservación en, 224 índice temático 384 Kerr, J., 61 Magadanski (Rusia), 180 KfW (Banco Germano de Fomento, Kreditanstalt fdlr Mahmud, Simeen, 192 Wiederaufbau), 138 Mai Vo, 259 Khandker, Shahidur R., 193 Maissade (Haití), 121, 222, 223, 223 cuadro, 224 Knops, J., 234 Maíz: en modelos de familias agrícolas, 59, 60; Kostomuksha (Rusia), 180 ingeniería genética de, 263; plagas de insectos Kumar, H., 261 en, 261; uso de plaguicidas durante la década Kwazulu Natal (Sudáfrica), 173 n22 de 1990 en, 255; resistencia a plagas de, 254, La Violencia de J958,.30 260 cuadro, 261; rendimientos rentables de, Lacki, Polan, 146 43, 152, 154; como proporción de la Lago Xolotlán (Nicaragua), 226 alimentación con granos, 290; resistencia a Landcare (Australia), 124 plagas de, 264; rendimientos de, en Haití, 220, Laos, 40-41 221 cuadro, 222 Lazovsky (Rusia), 180 Malasia: políticas de industrialización en, 310; Leakey, Richard, 175 polinización de palmas de aceite en, 234 Leña: producción agroforestal de, 214, 325-26; recuadro; uso de plaguicidas en, 13, 255 precios variables para, 331-32 Malí, 13, 108, 192,285 Leonard, H. Jeffrey, 215 Manasan, R. G., 320 n7 Leucaena leucocephala, 334 Manejo de la conservación. Véase Manejo de Ley 101 de 1993 (Colombia), 28, 33 n3 recursos naturales Ley 160 de 1994 (Colombia), 31-32, 33n6, 159, 172 Manejo de malezas. Véase Herbicidas nnlO-11 Manejo de plagas mediante control natural: como Ley la de 1968 (Colombia), 27 meta de la LIP, 265; o plaguicidas, 37, 207, Ley 200 de 1936 (Colombia), 27 264, 355-56; rentabilidad de, en Filipinas, 264 Ley 30 de 1988 (Colombia), 27 Manejo de recursos naturales: mediante acciones Ley de Aparcería de 1975 (Colombia), 27 colectivas, 17-18, 192; investigación no Ley de Asistencia Internacional de EE.UU., adecuada sobre, 18-19; requisitos de enmienda Percy a, 196 información para, 15-16, 94; enfoque del Ley de Parques Nacionales y Conservación de la proceso de aprendizaje de, 115; papel de Vida Silvestre de 1973 (Nepal), 178 organizaciones locales en, 118, 120; sentido de Ley de Parques y Vida Silvestre de 1975 propiedad local esencial para, 7, 83, 90, 148, (Zimbabwe), 178 348; impacto de imperfecciones del mercado Ley de Tierras Nativas de 1912 (Sudáfrica), 168 sobre, 4-5, 50, 65; factor de intervención no Liga de Conservación de Monteverde (Costa Rica), relacionada con el precio, 15; factor de 338 precios/subsidios de, 14-15; relaciones de LIP (véase lucha integrada con tra plagas) propiedad claves para, 6-7, 16-17, 93-94; Litsinger, J. A., 263 estudio del caso del río Cabuyal respecto a, Loevinsohn, M., 267 125-28; usando sostenibilidad débil o fuerte, López, Gabino, 41-42 10; papel de la mujer en, 190-92. Véase Lovejoy, Annie, 175 también Agrosilvicultura; Conservación de la Lucha integrada contra plagas (LIP): enfoque de acción biodiversidad; Lucha integrada contra plagas; colectiva de, 208, 266-67; preferencia de Conservación de suelos; Políticas de consumidores para, 246-47; aplicaciones en los conservación del bosque tropical; Ordenación países de, 249 cuadro, 250 recuadro; incentivos de cuencas económicos para, 208, 242-43, 246, 248, 267; Mapas, fisicos o de elementos individuales, 136 capacitación de agricultores en, 207-8, 251-52, MARENA (Proyecto de Manejo de los Recursos 266, 356; con resistencia de la planta anfitriona, Naturales, República Dominicana), 226 206-7, 260-61, 355; estrategias de ejecución de, Marruecos, 59 239, 249-51, 356; marco político nacional para, Marshall, Alfred, 56 208, 246, 249-50; meta del control natural de, McConnel, K. E., 60 207, 265, 356; con generación participativa de McIntire, John, 52, 224 tecnología, 208, 242, 243, 246, 248-49, 251-52, McNamara, Robert, ix 265-66, 356; sistema reglamentario de, 208, 246, Mecanismos de difusión de riesgo: heterogeneidad de 247, 248 cuadro, 251; para frenar la pérdida de la la producción como, 59; insuficiencia de, en biodiversidad, 205,233; lenta adopción de, 265 mercados imperfectos, 55-56, 59; excedentes Lutz, Ernst, 1, 2, 3, 101, 175, 179, 203-4, 345, 354 de producción como, 60 385 índice temático Mecanismos de interconexión: desventaja de su uso, Migración: rural-rural, 29; rural-urbana, 24-25, 30, 66; aspectos de eficiencia/equidad y, 56; 152 influencia en la adopción de tecnologías de, Mihm, J. A., 261 43-44, 51-52, 63, 64; imperfecciones del Ministerio de Agricultura (Colombia), 32 mercado y, 63, 65-66, 346 Ministerio de Agricultura (India), 138 Medidas sanitarias y fitosanitarias (MSFS) (paquete de Ministerio de Agricultura (Kenya), 121 acuerdos de Ronda Uruguay), 77, 81 Ministerio de Cooperación Económica, 138 Medio Oriente, 286, 295 Ministerio de Hacienda (India), 138 Mejoramiento de vaivén, para resistencia de planta Ministerio de Protección Ambiental (Rusia), 178 anfitriona, 261 Modelo de facilitación, en Indonesia, 252, 252 Mekonnen, Hailu, 188 recuadro. Véase también Generación Mercado de trabajo rural (Colombia): declive en participativa de tecnología sector agrícola en, 30; impacto de la política Modelo de Tyers y Anderson (1992), 73 del INCORA sobre, 162, 172 nl3; baja tasa de Modelos de familias agrícolas: para analizar los efectos crecimiento en, 157; diferencial hombre-mujer de un ajuste estructural, 59; con mercados en, 29; fuentes de ingresos en 1993 de, 30 faltantes, 58-59; relación pobreza/sostenibilidad Mercado laboral (Colombia): proporción en en, 60; separables y no separables, 58; relación agricultura de, 25, 25 fig.. Véase también rendimientos/conservación en, 61, 64. Véase Mercado de trabajo rural (Colombia) también Unidades agrícolas familiares; Pequeños Mercados crediticios: para la agrosilvicultura, 337; agricultores fracaso de intervenciones por medio de Moock, Peter, 188 políticas en, 62-63; y aspectos de género, 187, Mortimore, Michael, 23, 286 193; alta covarianza y, 54; elemento de MSFS (medidas sanitarias y fitosanitarias de paquete recursos heredados de, 54; sesgo a favor de de acuerdos de Ronda Uruguay), 77, 81 grandes agricultores en, 28; en pueblos con Mujer: participación en agrosilvicultura de, 334-35; bajo riesgo/alto riesgo, 54; riesgos de tipo en grupos de acción colectiva, 192; tenencia moral y, 54; para especies ganaderas no comunal y, 191; relegada por política de recomendadas, 239; y uso de plaguicidas, 246; desarrollo, 101-2, 106, 113, 186, 352; nivel en áreas que producen excedentes, 64; y educativo de, 187, 360 n2; como "modificador utilización de créditos grupales, 63 de equidad", 93; relación del sistema de, Mercados de comercialización del agua, 209; extensión con, 187-88, 190; como ejemplos de, 274-75; efectos sobre la extensionistas agrícolas, 109; en contratos distribución de ingresos de, 275-76; matrimoniales de mujeres, 55; en proyecto de condiciones previas para, 275, 279, 280, 357 Gambia, 115, 196; enfoque de género y Mercados de seguros a cultivos: sin viabilidad desarrollo a, 102, 197-98; y efectos sobre el comercial, 53-54; fracaso de intervenciones bienestar de la familia, 192-93, 193 cuadro, por medio de políticas en, 62-63 195-96 cuadro; flujos de ingresos para, 193, Mercados faltantes: modelo de familias agrícolas con, 196; en el Programa indo-germano de la 58-59; modelos de conservación de suelos cuenca hidrográfica, 125; desempleo rural de, con, 61 29; estudios sobre eficiencia técnica de, 188- Mercados intertemporales: fracaso de intervenciones 90, 189 cuadro; el tiempo como recurso de, por medio de políticas en, 62-63; alta 188, 198; no representada en la ordenación de covarianza y, 54; estudios del ICRISAT sobre, cuencas, 97, 350; proyectos de mujer en el 54; imperfección/ausencia de, 53-54; desarrollo para, 102, 197, 198. Véase también elemento de recursos heredados de, 54. Véase Género; Enfoque de género y desarrollo;: también Mercados crediticios; Mercados de Enfoque de mujer en el desarrollo seguros a cultivos Munasinghe, Mohan, 307 Merck Pharmaceuticals, 316 Municipio Fuente de Oro (Meta), 172 n 12 Meseta Edwards (Texas), 286 Municipio Montelibano (Córdoba), 172 n12 México: prácticas de cultivo/siembra en, 224; Municipio Puerto Wilches (Santander), 172 nl2 programas de proyección del FONAES en, 107; Municipio Rivera (Huila), 172 n12 aspectos de género/clase en, 196; política de Municipios piloto (Colombia): prácticas del INCORA apoyo del padrino en, 112; éxito del proyecto y, 160, 161 cuadro; nombres/ubicaciones de,: de irrigación en, 280; Comisión Nacional de 172 nl2. Véase también Programa de reforma Aguas en, 1 1 1; desarrollo centrado en las agraria municipal personas en, 150, 152; programa PIDER en, 109 Myanmar, 256, 256 cuadro índice temático 386 NABARD. Véase Banco Nacional de Fomento Organización Internacional de la Madera Tropical Agrícola y Rural (ITTO, por sus siglas en inglés), 314 Nakajima, C., 58 Organización Internacional para el Manejo de la Narayan, Deepa, 1 Resistencia a los Plaguicidas (IoPRM), 247 Narcotráfico, 28-29 Organización Mundial de la Salud, 249, 255 Nepal, 105, 107; conservación descentralizada en, Organización Mundial del Comercio (oMC), 6, 71, 177 cuadro, 177-78; descentralización fiscal 77, 80-81. Véase también Ronda Uruguay en, 179; política de apoyo del padrino en, 112; Organización para la Agricultura y la Alimentación sistema de irrigación de Karjahi en, 1 1 1 de las Naciones Unidas. Véase Organización Nicaragua: beneficios de la agrosilvicultura en, 338; de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Programa Campesino a Campesino en, 151, Alimentación 153, 154; precios de la madera para leñla en, Organizaciones locales en la ordenación de cuencas: 331-32; costos-beneficios de la conservación ventajas de, 118, 349; interfaz de entes de suelos en, 218 cuadro; tasa de erosión del externos con, 123-24, 126-27, 349; suelo en, 216 cuadro; planes de subsidio en, experiencia de Landcare sobre, 124; del río 226; valor de los cortavientos en, 332 Cabuyal como área piloto de captación, 125- Nigeria, aspectos de género en, 109, 187, 189 cuadro, 27; papeles/funciones dentro de, 119, 120-21; 190 objetivos de desarrollo de la capacidad de Nilaparvata lugens (saltamontes marrón), 250 trabajo conjunto de, 121, 239; importancia de recuadro, 259 la capacidad de almacenamiento para, 120; Nizhny Novgorod (Rusia), 178 éxito de la innovación técnica de, 97, 118, Novillos, 55, 56 122-23; tipos de, 120 Nueva Ecija (Filipinas), 267 Organizaciones no gubernamentales (ONG): apoyo a Nuevos modernistas, 4, 36, 40 la agrosilvicultura por, 323, 340; papel OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo descentralizador de, 178-79; enfoque basado Económicos), 40, 252 nl en acciones grupales de, 142; programa indo- Oficina de Níger (África al sur del Sahara), 280 germano de la cuenca hidrográfica y, 136-37, Ogonilandia (Nigeria), 178 138; agenda de productos forestales no OMC. Véase Organización Mundial del Comercio madereros de, 315; enfoque participativo de, ONG. Véase Organizaciones no gubernamentales 16, 98, 132; papel posterior a la rehabilitación Optimistas de que todo seguirá igual, 4, 35 de, 137; papel en la conservación de suelos de, Orangi (Pakistán), 105 226, 354; fortalezas y debilidades de, 132-33; Ordenación de cuencas: proceso de evaluación en, organización de tareas en secuencia por, 104; 124; y múltiples interesados que compiten entre en el distrito de Udaipur, 133-34 sí, 119, 138, 349; elementos de Organizaciones/comunidades locales: organismos conservación/regeneración en, 97, 122; definición, orientados a, 96, 109-11, 110 cuadro, 348; 119; papel de los entes exteros en, 97, 122-24; evaluación de las demandas/necesidades de, participación local no equitativa en, 97, 124-25; 113; evaluación de la inversión en, 115; de recursos móviles, 119, 123; principios equilibradas por perspectiva no local, 101, participativos de, 96-97; río Cabuyal, estudio del 175-76, 352; acción colectiva de, 17-18, 120, caso de, 125-28; de recursos con capacidad de 122; beneficios de la conservación para, 104, aLmaaenmiento, 120. Véase también 183-84; conservación descentralizada en, 178, Organizaciones locales en la ordenación de 184 n2, 292-93; papel ejecutor de, 180-81; cuencas; Rehabilitación de microcuencas reglas de asignación/admisión de, 105-6; Ordenación del agua en cuencas, 209, 280-81, 357 enfoque de extensión comparado con enfoque Organización de Cooperación y Desarrollo de potenciación de, 96, 107, 108; poder de Económicos (OCDE), 40, 252 nl fiscalización/rendición de cuentas de, 105, Organización de las Naciones Unidas para la 182; principios para el diseño institucional de, Agricultura y la Alimentación (FAO): sobre la 18; papel en siembra de árboles con propósito reforma agraria en Brasil, 167; sobre los múltiple de, 214, 326, 340 nl; papel en la agentes de deforestación, 303; defmición de reforma agraria negociada de, 159-60; deforestación de, 12, 302; escuelas en el ingresos por productos no madereros para, terreno de, 207, 266, 356; estudio de 315-16; estructuras de poder dentro de, 97, alimentación con granos de, 289 recuadro; 103, 105, 106, 124-25, 348, 350; degradación apoyo a la LIP de, 44, 207, 242, 250 recuadro, de recursos por, 175-76, 180, 182; proceso de 356; lineamientos sobre plaguicidas de, 249 autoselección de, 113-14; dimensión social de, 387 índice temático 105, 111, 113, 121; adecuación de la PartidoLibertaddeInkafha, 173n22 tecnología a, 95, 106-7. Véase también Pastizales áridos: características/bienes Proyectos de desarrollo dirigido a la indispensables de, 88-89, 285, 286-87; comunidad; Organizaciones locales en la tecnologías para, 295; PNUMA sobre ordenación de cuencas; Desarrollo agrícola degradación de, 284 centrado en las personas Pastizales húmedos: efectos de la degradación en, Ostrom, Elinor, 18, 1 1 1 287; tecnologías para, 295 OXFAM, 151 Pastizales semiáridos: efectos de la intensificación i Pacayas (Honduras), 41 en, 286 recuadro; degradación de la tierra en, ! Pagiola, Stefano, 60, 260 285-86; tecnologías para, 295 Países andinos: sector ganadero en, 26; prácticas Pastoreo. Véase Sector ganadero agrícolas campesinas en, 24, 33 n2 Pathak, M. D., 263 Países de los Sahel, sector ganadero en, 285 recuadro, Pender, John L., 57, 61 287 Península de Malaca, 232 recuadro Países en desarrollo: expansión de mercado de Pensilvania, 43 trabajo rural en, 75-76; proporción Pequeños agricultores: tasas de actualización de, 57- extensionista/agricultor en, 188; precios al 58; tamaño necesario de la finca para, 159, costo marginal en, 276-77; exportación de 164, 172 n9; programas de alimento por trabajo plaguicidas a, 255; reglamentación de para, 63, 64-65; ingresos per cápita de, 57-58; plaguicidas en, 251; uso de plaguicidas en, ineficiencias de, 51, 56, 63, 346; políticas de 244-46, 245 cuadro, 252 nl; crecimiento de la interconexión para, 63-64, 65; con abundante población en, 271; alza de precios nacionales mano de obra y con poca mano de obra, 58; en, 78-79, 80; efectos de liberalización sesgo en reforma agraria contra, 26, 27-28, 33 comercial en, 71-72, 80 n3, 157, 159, 172 n8; efectos de imperfecciones Países industrializados al rescate, 4, 36 del mercado sobre, 4-5, 50, 65; inseparabilidad Países industrializados: proporción de producción/consumo de, 4-5, 51, 58; extensionista/agricultor en, 188; aumentos en productividad de, en Colombia, 27- producción/exportación en, 255; degradación 28, 30, 33 n4, 171 nl; estudios de rentabilidad causada por políticas en, 43; transición rural a de, 57, 326, 330; mecanismos de difusión de, servicios en, 75; proyectos sostenibles en, 39 riesgo de, 55-56, 59-60; y fenómeno de cuadro; liberalización comercial y, 71, 72 segmentación, 28, 33 n5. Véase también Pakistán, 106, 107; Proyecto de educación primaria Unidades agrícolas familiares; Modelos de de Beluchistán en, 105, 109, 111-12; familias agrícolas; Agricultores de escasos administración de drenajes en, 278-79; estudio recursos; Economías rurales sobre salinidad/anegamiento en, 273-74; Perú, 150, 276 problemas de escasez de agua en, 12; PIDER (Programa Integral para el Desarrollo Rural, extensionistas agrícolas mujeres en, 109 México), 109 Palis, F. G., 255 Pimentel, D., 234 recuadro Panamá: manejo de la agrosilvicultura en, 334; Pingali, Prabhu L., 2, 255, 256, 259, 263-64, 267 precios de la madera para leña en, 331; Pitt, Mark M., 193 degradación del suelo en, 216 cuadro, 221 Plagas: insectos del maíz, 261, 264; insectos del Parque Nacional Amboseli (Kenya), 179, 180 arroz, 261; insectos del trigo, 261 Parque Nacional Cross River (Nigeria), 179 Plaguicidas: SEP agrícola y, 74 fig.; para cultivos de Parque Nacional Royal Chitwan (Nepal), 179 arroz asiáticos, 255-56, 256 cuadro, 257 Parque Nacional Salamanca (Colombia), 180 cuadro; para cultivos de cereales, 254, 255, Parque Nacional Tsavo Occidental (Kenya), 180 260; desincentivos al uso de, 43, 247-48, 264, Participación: estudios de casos que incorporan, 98- 267; efectos ambientales de, 2, 246, 254, 355, 99; papel de la descentralización en promover 360 nl; exportación de, 255; mercado la, 101, 352; enfoque de potenciación mundial, 252 nl, 255; efectos sobre la salud comparado con uso funcional de, 98, 132; de, 13, 206, 246, 254, 264, 355, 360 nl; principios de, en el desarrollo basado en la reducción en Indonesia en uso de, 44; uso comunidad, 96; y asimetrías de género no agrícola intensivo de, 11, 206, 230-31, 244, resueltas, 197, 353; usada en la generación de 254, 256-57, 355; normas internacionales tecnología, 97-98. Véase también Desarrollo para, 208, 249; reglamentación/registro en la dirigido a la comunidad; Desarrollo agrícola LIP de, 247, 248 cuadro; letales para centrado en las personas depredadores de plagas, 244, 259; orientación índice temático 388 mercantil, y demanda de, 256-57, 258 cuadro, impuestos a ganancias de capital/territoriales, 259; motivaciones para el uso de, 243, 259, 313, 313 cuadro; sobre seguridad en la 260, 355; control natural y uso de, 37, 207, tenencia de la tierra, 314, 317 cuadro, 359; 264, 355-56; nuevos modernistas sobre, 36; hacia la reforma al otorgamiento de títulos de distorsiones en precios de productos agrícolas propiedad, 312, 313 cuadro; de extensión no y, 74, 75, 80; reubicación de producción y, 74- sesgada, 309, 311 cuadro; sobre productos 75, 76; reducción en beneficios en términos de forestales no madereros, 315, 317 cuadro, 319, productividad de, 254, 264; costos sociales y 359; sobre pagos por servicios ambientales, costos privados de, 246; uso inapropiado 316, 317 cuadro, 319, 359; en control de subsidiado de, 14, 206, 245 cuadro, 245-46, población, 306, 308 cuadro; sobre controles de 360 nl; uso de, según etapa agrícola, 259 precios, 305-6, 308 cuadro, 320 n4; sobre cuadro. Véase también Herbicidas; manejo de áreas protegidas, 311; sobre Insecticidas; Lucha integrada contra plagas; construcción de caminos, 310-11, 311 cuadro, Control de plagas 319; sobre derechos por madera en pie, 310; Plan de colonización de Rondónia (Brasil), 309 sobre planes de subsidio, 308-9, 311, 311 Pobres, los: programa del FONAES para, 107; cuadro, 313, 313 cuadro, 319, 359; sobre estadísticas mundiales sobre, ix, 35; sesgo en valores de la madera, 314-15, 317 cuadro, reforma agraria contra, 26, 27-28, 33 n3, 157, 319; sobre ingresos/empleo urbano, 317-18, 159, 172 n8; relegados por programas rurales 318 cuadro comunitarios, 106, 113; proyectos para Políticas de eliminación del foco negro (Sudáfrica), beneficiar a los pobres, 115; estructuración de 168-69 los subsidios para, 114. Véase también Políticas de liberalización comercial: efectos sobre la Pobreza; Agricultores de escasos recursos; producción agrícola de, 72-76, 73 figs.; y Pequeños agricultores; Economías rurales preocupaciones ambientales, 5, 6, 71, 72, 78, Pobreza: en Colombia, 24; esquemas de colaboración 347; consecuencias de, para países en en los costos para abordar, 64; política de desarrollo, 80; en sectores no agrícolas, 77; alimento por trabajo sobre, 63, 64-65; respuestas de reinstrumentación de políticas a, estadísticas mundiales sobre, ix, 35; y tasas de 76-77; efectos sobre ingreso real de, 72; actualización altas, 57-58; relación de efectos sobre inversiones en investigación de, degradación de recursos con, 14, 16, 63, 93, 72, 79; y degradación de recursos, 75, 78; y 292; e insuficiencia de difusión de riesgo, 56; uso de insumos contaminantes, 74-75 en el sur de Asia, 130; en África al sur del Políticas para la producción ganadera: propósito Sahara, 130; y sostenibilidad, en modelos de colectivo de, 292, 357-58; de la familias agrícolas, 60; transmitida por medio descentralización de toma de decisiones, 292- de mercados imperfectos, 54-55; fracaso de 93; de precios con base en costo total, 293; migración urbana como solución a, 24-25, 30. instrumentos regulatorios de, 294; componente Véase también Pobres, los; Agricultores de tecnológico de, 210, 294-98, 358; de escasos recursos; Pequeños agricultores; capacitación/extensión, 294 Economías rurales Poole, Joyce, 175 Polinización de la palma, manual comparada con Posner, J. L., 33 n2 natural, 234 recuadro Precios agrícolas nacionales: artificialmente bajos o Política de lucha integrada contra plagas en Cuba, altos, 5-6, 347; reforma en los países en 250 desarrollo de, 78-79, 80; impacto de la Ronda Política de restitución, de la reforma agraria de Uruguay sobre, 77 Sudáfrica, 169 Pretty, Jules N., 1, 4 Políticas de colonización: en Colombia, 27; y Principio de desarrollo progresivo, 104 deforestación, 213, 309, 318; reducción en Principio de quien contamina paga, 43, 247-48; apoyo a, 309,311 cuadro, 319 violación de, 316 Políticas de conservación del bosque tropical: de Pri-Oksky Terrasny (Rusia), 180 tipos de cambio sobrevalorados, 306, 308 PROCERA (programa brasileño), 168 cuadro; sobre planes de colonización, 309, 311 Producción de came, cambio de especies hacia, 284 cuadro, 319; de regímenes de propiedad Productividad agrícola: integración de la común, 312-13, 313 cuadro; de agrosilvicultura con, 214; Boserup sobre, 22- prohibiciones/impuestos a exportaciones, 307- 23, 58; manejo del agua de canales para, 273; 8, 308 cuadro; sobre restricciones a en Colombia en 1950-87, 25, 26 cuadro; de importaciones, 306, 308 cuadro; sobre pequeños agricultores en Colombia, 27-28, 30, 389 índice temático 171 nl; perspectiva desde el plano de la finca 164-65; sistema de selección de tierras de, sobre, 204, 217, 219; demanda futura a, 9, 35; 163; mecanismos para llevar a cabo, 161 aspectos de género ligados a, 101, 188-90, 189 cuadro; fiscalización/evaluación de, 166 cuadro, 352; variación genética ligada a, 205, cuadro, 166-67; proyectos productivos de, 230, 232, 234 recuadro, 354; en sistemas de 164, 165 cuadro; selección de beneficiarios en, agricultura de riego, 3, 11, 271, 356-57; en 162-63, 168. Véase también Proyectos Israel, 277; impacto de la redistribución de productivos tierras sobre, 100, 156; tenencia de la tierra en Programa Defensores de la Naturaleza (Guatemala), relación con, 6-7, 190, 293, 351; con 152 desarrollo centrado en las personas, 145, 151- Programa indo-germano de la cuenca hidrográfica 52; en sistemas de secano, 277-78; relación (Maharashtra, India): fase de mejoramiento de tamaño de finca con, 57, 351; en zonas de capacidades de, 136-37, 138; papel de los escasos recursos, 16; efectos de la salinización entes externos en, 123-24; fase de ejecución sobre, 278; con productos múltiples o únicos, plena de, 138; fondos/cobertura de, 135; 191-92; efectos de la conservación de suelos iniciativa de administración conjunta de, 137; sobre, 204, 222-23; impacto de degradación interesados en múltiples niveles de, 125, 138; del suelo sobre, 203, 204, 215-16, 220-22, enfoque de planificación de, 136; criterios para 221 cuadro, 225, 353; factores del suelo para, la selección de, 135-36 13. Véase también Intensificación agrícola; Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER, Proyectos productivos México), 109 Productividad de factores, en el fincas con mano de Programa Línea Biosfera (México), 152 obra familiar y en fincas grandes, 27, 33 n4 Programa PATECORE (Burkina Faso), 146, 153 Productos arbóreos. Véase Productos tropicales Programas de alimento por trabajo, 63, 64-65, 360 Productos forestales no madereros, comercialización Prohibiciones/impuestos a exportaciones, para limitar de, 315-16, 317 cuadro la deforestación, 307-8, 308 cuadro Productos tropicales: prohibiciones/impuestos a, Propiedad común: deterioros de recursos de, en India, 307-8; de proyectos agroforestales en 286 recuadro; para limitar la deforestación, Centroamérica, 331-32, 338; restricciones de 312-13, 313 cuadro; reglamentación por parte importación a, 306; crecimiento de de organizaciones locales de, 118, 120; ingresos/población y, 306; oportunidades de privatización de, 94; como causa de mercado para, 333, 340; políticas para degradación de recursos, 87, 88; derechos de, deprimir la demanda de, 308 cuadro; controles 16-17, 84 recuadro; y efectos transfronterizos de precios a, 305-6 en cuencas, 1 19, 137 Programa Aga Khan de Apoyo al Sector Rural de, 42, Propiedad de libre acceso: y degradación de recursos, 63, 104, 122-23 6, 84 recuadro; derechos de, 84 recuadro Programa Calakmul (México), 152 Propiedad privada, 85; fracaso en institucionalización Programa de Cantarranas (Honduras), 41, 42 cuadro, de, 62; derechos de, 84 recuadro; y efectos 151 transfronterizos en cuencas, 1 19 Programa de Gestión de Áreas Comunales para Propiedad. Véase Regímenes de propiedad Recursos Autóctonos (CAMPFIRE, Zimbabwe), Propiedades estatales, derechos sobre, 84 recuadro 178, 179, 184 n2 Proteína, animal o vegetal, 289 recuadro Programa de Guinope (Honduras), 41, 42 cuadro, Provincia de Coclé (Panamá), 221 151, 152 Provincia de Sindh (Pakistán), 278 Programa de la Agencia Nacional de Irrigación (NIA, Proyecto Arfak (Irian Jaya, Indonesia), 178, 180 por sus siglas en inglés), 109, 1 1 1 Proyecto de administración de recursos naturales de Programa de la cuenca de Maharashtra. Véase Malí, 108 Programa indo-germano de la cuenca Proyecto de asociaciones de pastoreo de Malí, 104 hidrográfica Proyecto de desarrollo de la ganadería (Mauritania), Programa de Landcare en Australia, 124 105 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Proyecto de desarrollo de la ganadería en Mauritania, Ambiente (PNUMA), 249, 284 105 Programa de reforma agraria municipal: elegibilidad Proyecto de educación básica (Yemen), 109 para subvenciones en, 163; tamaño necesario Proyecto de educación básica en Yemen, 109 de la finca en, 164; modalidades de Proyecto de educación primaria de Beluchistán financiamiento de, 166; prácticas del INCORA (Pakistán), 105, 109, 111-12 y, 160, 161 cuadro; sistema de información de, Proyecto de extensión agroforestal (Haití), 40 índice temático 390 Proyecto de infraestructura rural (Indonesia), 105 negociada, 170; enfoque de municipios a, 164; Proyecto de Investigación y Desarrollo de meta revisada de, 160, 172 nI 1 Silvicultura y Leña (Asia), 333 Pruebas de puntos críticos, 261 Proyecto de irrigación de Kamala (Nepal), 107 Punjab (India), 275 Proyecto de irrigación de Pithuwas (Nepal), 107 Ojos de agua, y degradación del suelo, 285 Proyecto de Manejo de los Recursos Naturales Quisumbing, Agnes, 2, 101, 352 (MARENA, República Dominicana), 226 Raintree, John B., 333 Proyecto de manejo de los recursos naturales en Rampeado (medida de conservación de suelos), 222, Matruh, 113 223, 223 cuadro, 224, 227 Proyecto de nutrición de Tamil Nadu, 108-9 Rayner, Anthony J., 80 Proyecto de plantación de bosques comunitarios de Reardon, Thomas, 227 Orissa (India), 106 Reforma agraria en Sudáfrica: beneficiarios de, 169, Proyecto de Producción de Cultivos Arbóreos 170, 173 n23; políticas de "eliminación del (Madelefla), 326 foco negro" de, 168-69; comparada con la de Proyecto de servicios integrados para el desarrollo Brasil, 167, 351-52; pasos de la infantil (India), 109 descentralización en, 171; mecanismos para Proyecto germano-tailandés de desarrollo de tierras llevar a cabo, 161 cuadro; forma negociada de, altas, 42-43, 43 cuadro 100-101; componentes de la política, 169, 173 Proyecto Global de Análisis Comercial (GTAP, por nn2O-21; desventajas de, 170, 173 n22 sus siglas en inglés), 77-78 Reforma agraria negociada: en Brasil comparada con Proyecto Kayan-Mentarang (Kalimantan oriental), Colombia, 168; en Brasil comparada con la de 178 Sudáfrica, 167, 351-52; estructura conceptual Proyecto Mujer en el Desarrollo (MED) (Gambia), o funcional de, 159-60; enfoque 110,112,115,196 descentralizado a, 159-60, 170-71; definición, Proyecto rural de abastecimiento de agua (Indonesia), 100, 156; tamaño necesario de la finca en, 159, 110 160, 172 n9; modalidades de financiamiento Proyectos de desarrollo dirigido a la comunidad: de, 158-59, 160, 165-66, 171 n3; papel del organismos orientados a los clientes de, 96, INCORA en, 158, 160, 171 n2, 171-72 n4; 109-11, 110 cuadro; políticas facultativas mecanismos del INCRA en, 161 cuadro, 167- para, 96, 111-12, 348; cinco características de, 68, 172-73 n18; sistema de selección de tierras 95-96, 103, 348; análisis de género en, 197- de, 163, 170; participación local necesaria 98; papel del padrino/madrina en, 112; para, 159-60; subvención máxima en, 158, enfoque del proceso de aprendizaje para, 114- 172 n5; mecanismos para llevar a cabo, 161 15; capacidad de organización local de, 95, cuadro; papel del sector privado en, 160, 171; 103-6, 113-14, 12 1; fiscalización/evaluación proyectos productivos, 160, 164, 165 cuadro, de, 115; objetivos para, 112-13; mecanismos 170; razones del cambio a, 157-58; de proyección de, 95-96, 107-9; acceso de los prohibición del arrendamiento en, 159, 172 pobres a, 106, 113; dimensión social de, 105, nIO; metas revisadas de, 160, 172 nl 1; 111, 113; elemento de subsidio/demanda de, selección de beneficiarios en, 162-63, 168, 114; dimensión tecnológica de, 95, 106-7, 172 nl3, 351; en Sudáfrica, 168-70, 173 348; diez elementos en el diseño de, 96, 112- nn20-23; tres principios de, 100, 158, 351. 15, 348-49; estrategias del Banco Mundial Véase también Programa de reformna agraria para, 96, 110. Véase también Comunidades municipal; Proyectos productivos locales; Organizaciones locales Reforma agraria: sesgo contra los pobres, 26, 27-28, Proyectos de desarrollo rural: efectos de ambigtledad 33 n3, 157, 159, 172 n8; falla de enfoques sobre, 86, 87, 347; dimensión cultural/social respecto de, 28; políticas del INCORA para, 27, de, 84-85, 89, 105, 111, 113; aspectos de 30-31, 157-58, 163-64, 172 nl4; Ley 160 género de, 101-2, 106, 113, 186, 196-97, 352; sobre, 31-32, 33 n6, 159, 172 nnlO-11; relaciones de propiedad claves para, 6, 83, 86, asistida por el mercado, modelo de, 100, 156, 87, 347; tres entidades/programas con, 86-87; 157; posibles beneficios en equidad/eficiencia como pago de transferencia, 176. Véase de, 30, 100, 156, 162, 351. Véase también también Desarrollo agrícola Reforma agraria negociada Proyectos productivos: indicadores económicos de, Regímenes de propiedad: con consecuencias de 164, 165 cuadro; meta de generación de empleo distribución ambiguas, 6, 86, 87, 347; claves de, 164, 172 n16; enfoque del INCORA respecto a, para desarrollo sostenible, 7, 83, 90, 148, 348; 163-64, 172 nml5-16; claves para la reforma como asunto de inversión en conservación, 6- 391 índice temático 7, 16-17, 89-90, 93-94, 219, 224-25; Reserva Masai Mara (Kenya), 179 dimensión cultural/social de, 6, 84-85; Reserva Okomu (Nigeria), 179 deforestación para establecer, 312; preceptos Reservas naturales, 179, 180 religiosos discriminadores en, 187, 199 n2; Resistencia a plagas. Véase Resistencia de la planta fracaso de políticas sobre, 62; desigualdades anfitriona entre hombres y mujeres en, 186, 187, 190-92, Resistencia de la planta anfitriona: de cereales, 352; aumento de ingreso y, 72; Ley 160 sobre, década de 1960 y 1990° 260 cuadro; 31-32, 33 n6, 159, 172 nnlO-11; divergencia mejoramiento convencional para crear, 261; legaVconsuetudinaria en, 191; legitimidad de, esencial para la LIP, 260-61; con ingeniería 6, 85-86, 293; sedentaria comparados con genética, 262-63; a herbicidas, 263; con nómada, 88-89; funciones distributiva y tecnología de marcadores moleculares, 262; y predistributiva de, 85; y menores reducción en uso de plaguicidas, 206-7, 254, extemalidades, 15; derechos de, 84 recuadro; 263-64, 355; con hibridación amplia, 262 con productos múltiples o únicos, 191-92; Restricciones a importaciones, para limitar la especificados antes de ejecutar proyectos, 6, deforestación, 306, 308 cuadro 87, 347; tipos de, 84 recuadro. Véase también Restricciones de cuarentena para importaciones, 76- Propiedad común; Tenencia de la tierra; 77, 81 Títulos de propiedad; Propiedad privada; Reubicación de producción agrícola: y Derechos de usufructo preocupaciones ambientales, 72-73; y efectos Región de Chiriquí (Panamá), 216 sobre capital/mano de obra, 75-76; y Región de Patzité (Guatemala), 222, 223, 224, 225 degradación de tierra, 75; y efectos sobre el Región de Tatumbla (Honduras), 222, 224-25 sector ganadero, 75; e insumos contaminantes, Región del mar de Aral, 279 74-75; amplificación por investigación de, 79; Reglamentaciones del Consejo de la Unión Europea, reforma comercial causante de, 73 figs., 73-74 76 Riesgo covariante, 5; y mercados crediticios y de Rehabilitación de microcuencas: éxitos biofisicos de, seguros, 54; en zonas con baja densidad 134-35; fase de mejoramiento de capacidades demográfica, 51 de, 136-37; estructura/rutas ampliadas para, Río Cauca, 125 137-39; acción conjunta en, 142-43; estudio Río Ovejas, 125 de caso de Maharashtra de, 98-99, 134-37; Rodale Intemacional, 151 mecanismo para evaluar/financiar, 137; Rola, A. C., 256, 259, 263, 264 criterios de selección para, 135, 136; enfoque Ronda Uruguay: y reubicación de producción estructurado a, 135, 143, 143 nl; agrícola, 71, 73-74; apoyo de precios "caja conocimientos técnicos adquiridos con, 137 azul" de, 76, 80; efectos sobre bienestar RELU. Véase Unidad de Enlace Investigación- económico de, 78; subsidios ambientales en, Extensión 76; modelo GTAP de, 77-78; acuerdos no Rendimientos de frijoles, en San Martín, 152 agrícolas de, 77; medidas SFS de, 77. Véase Rendimientos de la papa, 220-21 también Políticas de liberalización comercial Rendimientos del café, en Costa Rica, 220, 221 Rosenzweig, M. R., 52, 55 cuadro Rozanov, B., 284 Rendimientos del sorgo, 220, 221 cuadro, 222 Ruf, F., 320 n4 Rendimientos: e inversión en conservación, 61, 64; Ruminantes, 284, 289 recuadro, 296 resistencia de la planta anfitriona y, 263-64; Rusia, 178, 180 pérdidas en, y uso de plaguicidas, 259, 355; de Rwanda, 40, 288 pequeños agricultores comparados con los de Sadoulet, E., 58-59 grandes agricultores, 27-28; impacto de la Saito, Katrine, 188 degradación del suelo sobre, 204, 220-22, 221 Salinización: en la región del mar de Aral, 279; cuadro; variación en, 220 pérdidas en la conducción y, 273-74; inducida Repetto, Robert, 13, 275 por subsidios, 12; en sistemas de agricultura República Dominicana: rendimientos de cultivos en, intensiva, 1 1; causas principales de, 278 221 cuadro; costos y beneficios de la Saltamontes marrón (Nilaparvata lugens), 250 conservación de suelos en, 218 cuadro; tasa de recuadro, 259 erosión del suelo en, 216 cuadro; productos Samarskaya Luka (Rusia), 180 arbóreos de, 331 Sandmo, A., 59, 60 Reserva Kerzhenski (Rusia), 178 Santa Catarina (Brasil), 122, 154 Reserva La Selva (Costa Rica), 232 recuadro Santa Lucía (Nicaragua), 222 índice temático 392 Sayre, K. D., 264 Sistema de irrigación de la cuenca del Indus Schillhorn van Veen, Tjaart, 2 (Pakistán), 278 Schneider, Robert, 227 n4 Sistema de rotación de warabandi, 274, 275 Schultz, T. W., 51, 56 Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC, Sector ganadero: consumo de cereal por, 36, 283, Costa Rica), 178, 184 n3 290, 357; integración de cultivos con, 287-90, Sistemas de agricultura extensiva: problemas 295; impacto sobre deforestación de, 211, 287, ambientales en, 7, 11-12, 93, 308-9; subsidios 358; narcotráfico y, 29; favorecido por políticas a, 309; transición a sistemas intensivos, 16. colombianas, 25, 26, 100, 157; controversia entre Véase también Zonas con agricultura de alimento de consumo animal y humano de, 36, secano 289 recuadro; como estructura flexible, 6, 88-89; Sistemas de agricultura intensiva. Véase enfoque de conservación in situ a, 235; porcentaje Intensificación agrícola de tierra destinado al pastoreo para, 209,283,284, Sistemas de agricultura mixta: componente de 357; cambio de especies hacia animales tracción animal de, 288; transición de sistemas monogástricos en, 284; procesamiento de de pastoreo a, 283-84; desechos de, 290-91; sistemas de producción de, intensificación/crecimiento en, 211, 284, 287, 283-84; modelo de investigación/desarrollo para, 297; tendencia a involución en, 288-99, 297; 240; tecnologías que ayudan a conservar los problema del equilibrio nutricional de, 288; recursos para, 210, 294-98, 358; en países de los control regulatorio de, 294; estrategias de Sahel, 285 recuadro; degradación del suelo por, conservación de recursos para, 297; tendencia 284-86; liberalización comercial y, 75; animales a la especialización en, 288 improductivos de, 293 recuadro; efectos de la Sistemas de biogás, 296, 296 recuadro filtración del agua por, 209-10, 286; Sistemas de irrigación mediante agua de superficie, complementariedad de la vida silvestre con, 287. 274, 278 Véase también Alimento para ganado; Políticas Sistemas de pozos entubados para la irrigación, 273, para la producción ganadera; Sistemas de 274 producción ganadera; Desechos del ganado Sistemas de producción de pastoreo: en pastizales Sector privado: papel en comercialización de la áridos, 284-85; con potencial para integrar biodiversidad de, 233-35, 234 recuadro, 238; producción de cultivos, 211, 283-84; impacto papel en la reforma agraria negociada de, 160, sobre la deforestación de, 287; conversión del 171; investigación por, en zonas de secano, alimento en, 296; tarifas por pastoreo para, 130 293; con potencial de fincas mixtas, 283-84, Selassie, Haile, 24 297; balance positivo de carbono en, 291; SENACSA (Servicio Nacional de Conservación de control regulatorio de, 294; estrategias de Suelos de Costa Rica), 226 conservación de recursos para, 295, 297; en Serageldin, Ismail, 10 pastizales semiáridos, 285-86, 287; efectos de Sére, Carlos, 283 la filtración de agua por, 286 Servicio de Vida Silvestre (Kenya), 178, 180-81 Sistemas de producción ganadera: con integración de Servicio Internacional para la Investigación Agrícola cultivos en toda una zona, 210-11, 297, 358; Nacional (ISNAR), 131 rutas para el desarrollo de, 298, 298 fig.; tipo Servicios de Ayuda Católicos, 151 de pastoreo de, 211, 283-84; tipo industrial de, Setos (medida de conservación), 204, 222 211, 284; reglamentación institucional de, Shanmugaratnam, N., 63 292-93; tipo de agricultura mixta de, 211, 284; Shapiro, M., 255 estrategias de conservación de recursos para, Sharma, Uday, 175 297-98; zonificación de, 294. Véase también Shiferaw, B., 57, 61, 64 Sistemas de producción de pastoreo; Sistemas Siembra en curvas de nivel, 331, 331 cuadro, 332, de producción ganadera industrial; Sistemas de 335 cuadro agricultura mixta Sikhote Alinski (Rusia), 180 Sistemas de producción ganadera industrial, 211, Silent Spring (Carson), 246 284, 291, 294, 297 SINAC (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Siswoputranto, P. S., 320 n4 Costa Rica), 178, 184 n3 Smapath, Rajan, 276 Singh, Inderjit, 217 Sociedad Alemana de Cooperación Técnica Singh, Shekhar, 175 (Deutsche Gesellschaft fuir technische Sistema de capacitación y visitas, 108 Zusammenarbeit, GTZ), 138, 151 393 índice temático Sostenibilidad débil, y sustituciones de capital, 10 Subvenciones: ventajas del sistema sudafricano, 169; Sostenibilidad fuerte, y sustituciones de capital, 10 criterios de selección para, 163; incentivos Sostenibilidad sensible, y transformaciones de creados por, 159, 168, 172 n6, 173 nl9; monto capital, 10 máximo de, 100, 158, 172 n5; reducción en Southgate, Douglas, 227 n4 programa municipal de, 164; para inversiones Spurling, Daphne, 188 ajenas a tierras, 160, 168; restringidas a Squire, Lyn, 58, 217 compra de tierras, 158-59, 172 n8 Sri Lanka, 13, 57 Sumatra, 57-58, 315 Srinivasan, T. N., 57 Suplemento nutricional con urea, para el ganado, 289 Srivastava, Jitendra, 2, 205 recuadro Staubo, C., 287 Sur de Asia: agrosilvicultura en, 331; reversión de la Steinfeld, Henning, 2, 283 deforestación, 317; suplemento nutricional del Stern, V. M., 244 ganado en, 289 recuadro; rehabilitación de Stiglitz, Joseph E., 51, 52, 56 microcuencas en, 134-35; pluviosidad variable Strauss, John, 217 en, 277-78; niveles de pobreza rural en, 130; Striga hermonthica (maleza africana), 264-65 sistema de rotación de warabandi en, 274, 275 Strutt, Anna, 77-78 Sur de India, 273 Subsidios a alimento para ganado en África del norte, Sur de Queensland (Australia), 42 286 Sureste asiático, 146-47; tracción animal en, 288; Subsidios/incentivos: costo anual de, 12; reforma en deforestación en, 312; incentivo al empleo en, Bangladesh/Indonesia de, 75; para el 320 n7; extensión campesino a campesino en, desarrollo de Boserup, 4, 5, 23, 346; de 146; pluviosidad variable en, 277-78 organismos orientados a los clientes, 96, 109, Tabacalera Souza (Brasil), 154 111; para inversión en conservación, 180-81, Tailandia: efectos de agricultura por contrato en, 57; 182, 204, 352, 354; creados por recursos estudios sobre género/eficiencia en, 189 cuadro; subvencionados, 159, 168, 172 n6, 173 nl9; programa de otorgamiento de títulos en, 62; costos y beneficios de externalidad y, 11, 15, proyecto germano-tailandés de desarrollo de 94; papel del género y, 186; efectos de tierras altas en, 42-43, 43 cuadro intensificación/extensificación de, 309; con Taiwán, 193 contratos interconectados, 63-64; para Tanzania, 23 sistemas de irrigación, 209, 275, 360 nl; Tasas de actualización internas, estudio experimental justificados por efectos fuera del sitio, 225, de, 54 226; de proyectos en Kamala comparados con Tasas de alfabetismo, 149, 186. Véase también los de proyectos en Pithuwas, 107; sesgo a Educación favor de grandes agricultores en, 25-26, 28, 30, Taungya (sistema agroforestal), 214, 331, 331 33 n3, 157; para alimento para ganado, 286; cuadro, 332, 334, 335 cuadro sentido de propiedad local de, 7, 90; para empleo Taylor, J. E., 59, 60 en explotación maderera, 310, 320 n7; en Tecnología de marcadores moleculares, 262 Machakos y en Etiopía, 23-24; en la década de Tecnología del virus de la granulosis, 141 recuadro 1950 y 1960, 92; intervención no relacionada con Tecnologías que ayudan a conservar los recursos: en el precio y, 15; para el uso de plaguicidas, 14, 206, Centroamérica, 40-41; educación, y uso de, 244-46, 245 cuadro, 360 nl; distorsiones en los 149, 188, 190; contribución de los entes precios y, 14-15; para promover la externos a, 123-24; adaptación por parte de agrosilviculura, 214, 330, 337, 339, 360; para agricultores de, 40-41, 42 cuadro, 127-28, promover la LIP, 208, 242-43, 246, 248, 267; para 145, 147, 148-49; dimensión del género de, promover los sistemas ganaderos dependientes de 186, 188-90, 189 cuadro, 199 nl; en Gujarat, la tierra, 293; eliminación de, para la 42; tasas de actualización altas y, 58; sostenibilidad, 14, 94, 239, 250 recuadro, 346, 360 interconexión para inducir adopción de, 43- nl; eliminación de, para reducir la deforestación, 44, 51-52, 63; para el sector ganadero, 210, 213, 287, 305-6, 313; para apoyar la demanda, 96, 294-98, 358; problema de la capacidad local 114; riesgo de distorsión de, 226; para la frente a, 95, 106-7, 122-23, 149, 348; en el conservación de suelos, 204, 225-26, 354; en desarrollo centrado en las personas, 145, 146, Ronda Uruguay, 76 153, 154; tasa de rentabilidad de, 80; en río Subvención equivalente a producción (SEP), y uso de Cabuyal, 127-28; sostenibilidad y, 37, 38, 99- insumos contaminantes, 74 fig. 100, 152, 154, 350-51; en Tailandia, 42-43; índice temático 394 expansión de política comercial de, 72, 79; Unión Soviética, antigua, 175 rendimientos, y uso de, 61, 64 Uribe, Eduardo, 175 Tecnologías. Véase Tecnologías que ayudan a USAID. Véase Agencia para el Desarrollo conservar los recursos Internacional de los Estados Unidos de Tectonis grandis, 334 América Tendler, Judith, 112 Uso del ensilado, en Santa Cruz, 141 recuadro Tenencia de la tierra: como aspecto en adopción de la Uttar Pradesh (India), 274 agrosilvicultura, 335-36, 340; cambios en Uzbekistán, 279 Colombia en, 27, 27 cuadro, 157; sistema Valores de existencia, definición, 10 comunal de, y la mujer, 191; como aspecto de Valores de opción, definición, 10 la inversión en conservación, 219, 224-25, Valores de uso directo, definición, 10 314, 317 cuadro; desligada de la deforestación, Valores de uso indirecto, definición, 10 312, 313 cuadro; evolución en eficacia de, 17, Van den Brink, Rogier, 88 94; interconexión y, 56; Ley 160 sobre, 32; Van Koppen, Barbara, 192 reforma en Sudáfrica de, 169; productividad Vecinos Mundiales (Centroamérica), 41, 150, 153- sostenible ligada a, 6-7, 190, 293, 351 54, 204-5,226,354 Tenencia. Véase Tenencia de la tierra Vegetales. Véase Frutas/vegetales Terrazas (medida de conservación), 204, 222, 223 Vida silvestre: distribución de ingresos de, 179; Thampapillai, Jesuthason, 23 administración descentralizada de, 293 Thiele, Graham, 2, 98 Vietnam, 256, 256 cuadro Tierra Blanca (Costa Rica), 216, 220-21, 222, 223, Vigilancia. Véase Ejecución de la conservación 224 Violencia, como desincentivo agrícola, 26, 30, 157 Tiffen, Mary, 23, 286 Visión Mundial, 151 Tilman, D., 234 Viveros, comunales o centralizados, 337 Títulos de propiedad: condición previa de uso Vosti, Stephen A., 227 agrícola para, 287; desligados de la Wade, Robert, 104, 273, 275 deforestación, 312, 313 cuadro; fracaso en Waggoner, Paul E., 320 n9 institucionalización de, 62; según el género, Waibel, H., 263 187, 191; o seguridad en la tenencia, 6-7, 89- Wang, M., 193 90, 224-25 Warburton, H., 255 Togo, 150 Wedin, D., 234 Tracción animal, 288 Weir, D., 255 Tramos boscosos (sistema agroforestal), 331, 331 Wells, Michael, 175 cuadro, 332, 334, 335 cuadro Wetzstein, M. E., 267 Traxler, Greg, 79 Wik, M., 57, 60 Trigo: enfermedades de, 262; uso de fungicidas en, 254, Williams, Margaret, 175 255; ingeniería genética de, 263; plagas de WOTR (Fideicomiso para la organización de cuencas), insectos en, 261; selección de marcadores 136-37, 138 moleculares en, 262; resistencia a plagas de, 260 Zambia, 57-58, 59, 193 cuadro, 261,262; hibridación amplia de, 262 Zanjas de desvío, 204, 222, 223, 224 Turrubares (Costa Rica), 216, 221, 222-23, 223 Zilberman, David, 250, 267, 273, 275 cuadro, 224 Zimbabwe, 23, 105; sistema AGRITEX en, 108; Udry, C., 52 conservación descentralizada en, 177 cuadro, UICN (Unión Internacional para la Conservación de la 177-78, 180, 184 n2; descentralización fiscal Naturaleza), 320 n2 en, 179; sistema de irrigación en, 1 1 1 Umbral económico del control de plagas, 244 Zona de captación del río Cabuyal, 125-28 Umbrales de acción en el control de plagas, 244 Zona de Masoka (Zimbabwe), 180 Unidad de Enlace Investigación-Extensión (RELU), Zonas con agricultura de secano: uso de fertilizantes 99; investigación para adaptar tecnologías de, en, 12; pluviosidad variable en, 277-78; 139-40; factores para el éxito de, 142; necesidades de investigación en, 14, 98, 130; mecanismos de integración de, 140-41; origen degradación de recursos en, 3, 11-12, 16, 346; de, 139; ampliación de la participación merced transición a agricultura sostenible de, 38; a, 141 recuadro, 143; personal de, 140 proyectos sostenibles en, 39 cuadro; recursos Unión Europea, 77, 172 n9, 247 tecnológicos para, 278 Unión Internacional para la Conservación de la Zonificación, de sistemas de producción ganadera, Naturaleza (UICN), 320 n2 294 1~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ll u u~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ BANCO MUN DIAL 1818 H Street N.W Washington, D.C. 20433, EE.UU. 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