62255 2011 Informe sobre el desarrollo mundial Panorama general BANCO MUNDIAL Conflicto, seguridad y desarrollo 2011 Informe sobre el desarrollo mundial Conflicto, seguridad y desarrollo 2011 Informe sobre el desarrollo mundial Conflicto, seguridad y desarrollo Panorama general © 2011 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Sitio web: www.worldbank.org Reservados todos los derechos 1 2 3 4 14 13 12 11 El presente documento resume el Informe sobre el desarrollo mundial 2011. El presente volumen es obra del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Directorio Ejecutivo de la institución ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Derechos y autorizaciones El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. Su reproducción o transmisión total o parcial sin la debida autorización puede constituir una violación de la ley vigente. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial alienta la difusión de sus publicaciones y, normalmente, autorizará su reproducción sin demora. Los permisos para fotocopiar o reproducir cualquier parte de estos materiales pueden obtenerse enviando una solicitud con toda la información necesaria a Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, EE. UU.; teléfono: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; sitio web: www.copyright.com. 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Algunos de los temas tratados en este informe escapan al mandato tradicional de desarrollo del Banco Mundial. Esto refleja el creciente consenso internacional respecto de que, tanto para abordar los conflictos violentos como para promover el desarrollo económico, se debe comprender más acabadamente la estrecha relación entre política, seguridad y desarrollo. Al analizar esta área, el Banco Mundial no pretende exceder el mandato básico establecido en su Convenio Constitutivo, sino más bien incrementar la eficacia de las iniciativas de desarrollo que lleva adelante en sitios afectados por violencia en gran escala. Prólogo En 1944, los delegados de 45 países se reunieron en Bretton Woods para analizar las causas económicas de la guerra mundial (que en ese momento aún hacía estragos) y el modo de asegurar la paz. Acordaron crear el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la institución original de lo que ahora se ha convertido en el Grupo del Banco Mundial. Tal como señalaron los delegados entonces, “los programas de reconstrucción y desarrollo acelerarán el progreso económico en todo el mundo, contribuirán a la estabilidad política y fomentarán la paz”. El primer préstamo del BIRF se otorgó en 1947 a Francia, para ayudar a la reconstrucción del país. Más de 60 años después, la “R” de BIRF tiene un nuevo significado: la reconstrucción de Afganistán, Bosnia, Haití, Liberia, Rwanda, Sierra Leona, Sudán meridional y otros territorios en conflicto o Estados desintegrados. En el libro de Paul Collier titulado El club de la miseria, se ponen de relieve los ciclos recurrentes de gestión de gobierno deficiente, pobreza y violencia que han azotado estos territorios. Ninguno de los países de ingreso bajo que padecen estos problemas ha logrado alcanzar siquiera uno de los objetivos de desarrollo del milenio. Y los problemas de los Estados frágiles se extienden con facilidad: arrastran a sus países limítrofes con la violencia que supera las fronteras, debido a que los conflictos se alimentan con el tráfico de drogas, la piratería y la violencia de género, y dejan a su paso refugiados y daños en la infraestructura. Sus territorios pueden convertirse en caldo de cultivo de amplias redes de radicales violentos y crimen organizado. En 2008 pronuncié un discurso ante el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos titulado “Garantizar el desarrollo”. Elegí ese foro para hacer hincapié en las relaciones entre seguridad, buen gobierno y desarrollo, y para enfatizar que las disciplinas por separado no logran abordar adecuadamente los problemas interrelacionados. Allí expuse el desafío: aunar la seguridad y el desarrollo a fin de sentar bases suficientemente profundas para romper con los ciclos de fragilidad y conflicto. Como volvemos a ver hoy en día en Oriente Medio y el norte de África, la violencia del siglo XXI difiere de los patrones de conflictos interestatales del siglo XX, y los métodos para abordarlos son también distintos. Los organismos gubernamentales aislados han sido poco adecuados para enfrentar la situación, aun cuando los intereses o los valores nacionales impulsaban a los líderes políticos a actuar. Los ingresos bajos, la pobreza, el desempleo, las crisis de ingresos como las provocadas por la volatilidad de los precios de los alimentos, la rápida urbanización y la desigualdad entre grupos son factores que incrementan el riesgo de violencia. Las fuentes externas de estrés, como el tráfico y los flujos financieros ilegales, pueden intensificar estos riesgos. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2011 se consideran diversas disciplinas y experiencias recogidas en todo el mundo para ofrecer ideas y recomendaciones prácticas sobre cómo superar las situaciones de conflicto y fragilidad y garantizar el desarrollo. Los mensajes principales del informe son importantes para todos los países —sean de ingreso bajo, mediano o alto— y para las instituciones regionales y de alcance mundial: En primer lugar, la legitimidad institucional es la clave para lograr la estabilidad. Cuando las instituciones estatales no protegen adecuadamente a los ciudadanos, no los defienden de la corrupción ni les brindan acceso a la justicia, cuando los mercados no ofrecen oportunidades de v vi PRÓLOGO empleo o cuando las comunidades han perdido la cohesión social, la probabilidad de conflictos violentos se incrementa. En las etapas iniciales, con frecuencia los países deben restablecer la confianza pública en las acciones colectivas básicas aun antes de poder transformar instituciones rudimentarias. Es crucial obtener logros iniciales, esto es, aplicar medidas que puedan generar resultados rápidos y concretos. En segundo lugar, invertir en la seguridad ciudadana, la justicia y el empleo es fundamental para reducir la violencia. Pero nuestras capacidades colectivas para brindar apoyo en estas esferas presentan importantes deficiencias estructurales. Los Estados frágiles pueden recurrir a determinados ámbitos para construir un ejército, pero aún no tenemos recursos similares para crear fuerzas policiales o sistemas correccionales. Debemos poner mayor énfasis en los proyectos iniciales destinados a generar empleo, en particular a través del sector privado. El informe permite comprender la importancia de la participación de las mujeres en las coaliciones políticas, la reforma de la seguridad y la justicia y la potenciación económica. En tercer lugar, para encarar este desafío con eficacia es necesario que las instituciones cambien. Los organismos internacionales y los asociados de otros países deben adaptar sus procedimientos de modo de poder responder con agilidad y rapidez, con una perspectiva de largo plazo y mayor poder de permanencia. La asistencia debe estar integrada y coordinada; los fondos fiduciarios de múltiples donantes han resultado útiles para lograr estas metas y a la vez aliviar la carga de los nuevos Gobiernos con escasa capacidad. Es necesario un reparto más adecuado entre organismos humanitarios e instituciones de desarrollo. Y debemos aceptar un nivel de riesgo mayor: si las legislaturas y los inspectores esperan únicamente resultados positivos y ponen en la picota los fracasos, las instituciones se alejarán de los problemas más complejos y se atosigarán con procedimientos y comités para evitar la responsabilidad. En este informe se sugieren algunas medidas y modos específicos para medir los resultados. En cuarto lugar, debemos adoptar un planteamiento en varios niveles. Algunos problemas pueden abordarse en el nivel nacional, pero otros deben tratarse en el ámbito regional, por ejemplo, la creación de mercados que integren zonas inseguras y la unión de recursos para fortalecer la capacidad. Algunas medidas deben implementarse en el nivel mundial, como el desarrollo de nuevas capacidades para respaldar la reforma del sistema de justicia y la generación de empleos, la formación de alianzas entre países productores y consumidores para poner freno al tráfico ilegal, y las iniciativas para reducir los factores de estrés generados por la volatilidad del precio de los alimentos. En quinto lugar, al adoptar estos planteamientos, debemos tener presente que el paisaje mundial está cambiando. Las instituciones regionales y los países de ingreso mediano están cobrando mayor protagonismo. Esto significa que debemos prestar más atención a los intercambios sur-sur y sur-norte, así como a las experiencias recientes de transición en los países de ingreso mediano. Es mucho lo que está en juego. El costo medio de un conflicto civil equivale aproximadamente a 30 años de crecimiento del PIB en un país en desarrollo de tamaño mediano, mientras que los países que se encuentran en crisis prolongadas pueden retrasarse hasta más de 20 puntos porcentuales respecto de la superación de la pobreza. Para alcanzar la seguridad y el desarrollo en el mundo, es fundamental hallar modos eficaces de ayudar a las sociedades a escapar de nuevos brotes o de ciclos repetidos de violencia, pero esto requiere un profundo replanteo, que incluya revisar el modo en que se evalúan y se gestionan los riesgos. Estos cambios deben basarse en una hoja de ruta clara y en fuertes incentivos. Es mi deseo que este informe ayude a otros y a nosotros mismos a trazar esa hoja de ruta. Robert B. Zoellick Presidente Grupo del Banco Mundial Contenidos Preámbulo 1 Primera parte: El desafío de los ciclos de violencia repetidos 2 Los conflictos y la violencia del siglo XXI son un problema de desarrollo que no encaja en el molde del siglo XX 2 El círculo vicioso de los conflictos: Cuando los factores de estrés de la seguridad, la justicia y el empleo se dan en un contexto de debilidad institucional 6 Segunda parte: Hoja de ruta para acabar con los ciclos de violencia en los países 8 Restauración de la confianza y transformación de las instituciones que garantizan la seguridad ciudadana, la justicia y los empleos 8 Instrumentos normativos y programáticos prácticos para los agentes nacionales 16 Tercera parte: Reducción de los riesgos de violencia: Orientaciones para las políticas internacionales 23 Vía 1: Ofrecer asistencia especializada para la prevención a través de la seguridad ciudadana, la justicia y el empleo 28 Vía 2: Transformación de los procedimientos y gestión de los riesgos y los resultados en los organismos internacionales 31 Vía 3: Hacer frente a los factores de estrés externos a escala tanto regional como mundial en los Estados frágiles 34 Vía 4: Movilizar apoyo de los países de ingreso bajo, mediano y alto y de las instituciones mundiales y regionales para tener en cuenta los cambios registrados en el panorama de las políticas y la asistencia internacionales 35 Notas 39 Referencias 45 Agradecimientos 53 Nota bibliográfica 55 Contenidos del Informe sobre el desarrollo mundial 2011 58 vii Panorama general VIOLENCIA y FRAGILIDAD Preámbulo mente, su crecimiento económico corre peligro y sus indicadores humanos se han estancado. L os esfuerzos por mantener la seguridad Para quienes viven ahora en entornos más colectiva son parte fundamental de la estables, puede parecer incomprensible que la historia humana: desde la más remota prosperidad de los países de ingreso alto y una antigüedad, el reconocimiento de que la economía mundial muy avanzada coexistan seguridad depende de la colaboración ha contri- con la violencia extrema y la miseria en otras buido a la formación de comunidades rurales, partes del planeta. Los piratas que recorren las ciudades y naciones-Estado. El siglo XX estuvo costas de Somalia buscando presas en las em- dominado por el legado de guerras mundia- barcaciones que atraviesan el Golfo de Adén les devastadoras, enfrentamientos coloniales y ilustran la paradoja del actual sistema mundial. conflictos ideológicos y por esfuerzos encami- ¿Cómo es posible que la prosperidad y capaci- nados a establecer sistemas internacionales que dad combinada de las modernas naciones-Es- fomentaran la paz y la prosperidad mundial. tado del mundo no puedan evitar un problema Hasta cierto punto, esos sistemas consiguieron tan antiguo? ¿Cómo se entiende que, casi un sus objetivos: las guerras entre Estados son mu- decenio después del renovado compromiso cho menos frecuentes que en el pasado, y las internacional con Afganistán, las perspectivas guerras civiles son cada vez menos numerosas. de paz parezcan lejanas? ¿Cómo se explica que No obstante, la inseguridad no solo perma- comunidades urbanas enteras estén aterroriza- nece sino que se ha convertido en un desafío das por los narcotraficantes? ¿Cómo es posible fundamental para el desarrollo en nuestra era. que los países del Oriente Medio y Norte de Mil quinientos millones de personas viven en África pudieran experimentar explosiones de zonas afectadas por la fragilidad, los conflictos malestar popular a pesar, en algunos casos, de o la criminalidad organizada en gran escala, y un proceso sostenido de elevado crecimiento y ninguno de los países frágiles de ingreso bajo o mejora de los indicadores sociales? afectados por conflictos ha logrado alcanzar to- El presente Informe sobre el desarrollo mundial davía ni uno solo de los objetivos de desarrollo 2011 (IDM) se pregunta qué impulsa los riesgos del milenio (ODM) de las Naciones Unidas. Las de violencia, por qué ha sido tan difícil la preven- nuevas amenazas —criminalidad organizada y ción de los conflictos y la recuperación posterior trata de personas, disturbios civiles debidos a y qué pueden hacer los dirigentes nacionales y las crisis económicas mundiales, terrorismo— sus asociados en el desarrollo, la seguridad y la di- se han sumado a la preocupación permanente plomacia para ayudar a restaurar una vía estable por la guerra convencional entre distintos países hacia el desarrollo en las zonas desgarradas por la y dentro de ellos. Si bien gran parte del mundo violencia y más frágiles del mundo. El mensaje ha progresado rápidamente en la lucha contra la central del informe es que, para acabar con los pobreza durante los últimos 60 años, las zonas ciclos de violencia, es imprescindible reforzar caracterizadas por los ciclos repetidos de violen- las instituciones y los sistemas de gobierno le- cia política y criminal se están rezagando clara- gítimos de manera que se pueda garantizar la 2 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 seguridad ciudadana, la justicia y el empleo. flicto, en que los agentes nacionales e interna- El restablecimiento de la confianza y la transfor- cionales tienen asignadas funciones claras en mación de las instituciones que se ocupan de la los frentes del desarrollo (promoción de la pros- seguridad, la justicia y la economía pueden lo- peridad y de la capacidad de la nación-Estado grarse en una generación, incluso en los países pero abandono durante el conflicto activo), que han sufrido graves conflictos. Pero para ello la diplomacia (prevención y mediación en los se requiere un liderazgo nacional decidido y un conflictos entre Estados y entre el Gobierno y sistema internacional “reconvertido” para hacer los movimientos rebeldes), el mantenimiento frente a los riesgos del siglo XXI: reorientación de de la paz (después del conflicto) y las activida- la asistencia a fin de prevenir la violencia criminal des humanitarias (medidas de socorro). y política, reforma de los procedimientos de los La violencia del siglo XXI1 no encaja en el organismos internacionales, respuesta de alcance molde del siglo XX. La guerra entre Estados y la regional y renovación de los esfuerzos de coope- guerra civil son todavía una amenaza en algunas ración entre los países de ingreso bajo, mediano y regiones, pero han disminuido en los 25 últimos alto. En el informe se presenta un planteamiento años. Las muertes resultantes de guerras civiles, en varios niveles para una intervención mundial si bien representan una pérdida inaceptable, eficaz, con funciones de alcance local, nacional, son cuatro veces menos que en los años ochenta regional e internacional. (inciso 1, gráfico I1.1)2. La violencia y los Dada la naturaleza del tema, el informe se ha conflictos no han desaparecido: una de cada elaborado de forma poco habitual: desde un co- cuatro personas del planeta, es decir un total mienzo se han aprovechado los conocimientos de más de 1500 millones de personas, vive en de los reformadores nacionales y se ha colabo- Estados frágiles o afectados por conflictos o en rado estrechamente con las Naciones Unidas y países con niveles muy elevados de violencia las instituciones regionales con conocimientos criminal3. Pero debido a los éxitos en la reducción especializados en política y seguridad a partir de las guerras interestatales, las formas restantes del concepto de seguridad humana. Es de espe- de conflicto y violencia no pueden caracterizarse rar que esta asociación promueva un esfuerzo exactamente como situaciones de “guerra” o constante por profundizar conjuntamente en “paz”, ni de “violencia criminal” o “violencia nuestra comprensión de las relaciones existen- política” (véase el inciso 1, gráficos I1.1-1.2 y el tes entre seguridad y desarrollo y contribuya cuadro I1.1). a la aplicación práctica de las conclusiones Muchos países y zonas subnacionales atra- del informe. viesan ahora ciclos de violencia repetida, pro- blemas de gobierno e inestabilidad. En pri- mer lugar, los conflictos muchas veces no son episodios aislados sino que se prolongan en el PRIMERA PARTE: EL tiempo y se repiten: el 90% de las guerras civi- DESAFÍO DE LOS CICLOS les del último decenio tuvo lugar en países que habían sufrido ya una guerra civil en los 30 úl- DE VIOLENCIA REPETIDOS timos años4. En segundo lugar, el desarrollo se ve amenazado por nuevas formas de conflicto Los conflictos y la violencia del siglo y violencia: muchos países que han negociado con éxito acuerdos políticos y de paz después XXI son un problema de desarrollo de violentos conflictos políticos, como El Sal- que no encaja en el molde del siglo XX vador, Guatemala y Sudáfrica, ahora deben Los sistemas mundiales del siglo XX se con- hacer frente a niveles elevados de crimina- cibieron con la idea de hacer frente a las pre- lidad violenta, que afectan su desarrollo. En siones interestatales y a episodios aislados de tercer lugar, las diferentes formas de violencia guerra civil. La guerra entre naciones-Estado y están mutuamente vinculadas. Los movimien- la guerra civil tienen una determinada lógica y tos políticos pueden obtener financiamiento a secuencia. Se conocen los protagonistas, sean través de las actividades delictivas, como en la Estados soberanos o movimientos rebeldes cla- República Democrática del Congo e Irlanda ramente definidos. Si un conflicto se intensifica del Norte5. Las bandas de delincuentes pueden y las hostilidades se recrudecen, el final de las respaldar la violencia política durante los perío- hostilidades (sea por victoria y derrota o por dos electorales, como en Jamaica y Kenya6. Los acuerdo negociado) va seguido de una breve movimientos ideológicos internacionales ha- fase de “postconflicto” que conduce de nuevo cen causa común con los descontentos locales, a la paz. El sistema mundial está construido en como en Afganistán y Pakistán. Por ello, la gran gran parte en torno a este paradigma de con- mayoría de los países actualmente expuestos a Panorama general 3 I N C I S O 1: Cómo está cambiando la violencia G R Á F I C O I1.1 Disminuye el número de muertes debidas a guerras civiles A medida que descendió el número de guerras civiles, el total de muertes anuales debidas a esos conflictos (caí- dos en combate) bajó de más de 200 000 en 1988 a menos de 50 000 en 2008. 300 000 60 Caídos en combate en guerras civiles 250 000 50 Cantidad de países en guerra civil 200 000 40 150 000 30 100 000 20 50 000 10 0 0 1960 1968 1976 1984 1992 2000 2008 Total de caídos en combate por año en todas las guerras civiles Total de países con guerras civiles (grandes y pequeñas) Fuente: Base de datos sobre conflictos armados del Programa de Datos sobre Conflictos Armados de la Universidad de Uppsala y el Instituto Internacional de Oslo para la Investigación de la Paz (UCDP/PRIO) (Harbom y Wallensteen, 2010; Lacina y Gleditsch, 2005); Gleditsch y otros, 2002; Sundberg 2008; Gleditsch y Ward, 1999; Human Security Report Project. Nota: Las guerras civiles se clasifican por escala en la base de datos UCDP/PRIO sobre conflictos armados, de próxima aparición (Harbom y Wallensteen, 2010; Lacina y Gleditsch, 2005). El umbral mínimo para el seguimiento es una guerra civil pequeña con 25 muertes en combate al año o más. Las estimaciones más bajas, más altas y más precisas de las muertes en combate por conflicto y por año figuran en Lacina y Gleditsch (2005, actualizado en 2009). En el presente informe se emplean las estimaciones más precisas, excepto cuando no se dispone de ellas, en cuyo caso se utiliza el promedio de las estimaciones más bajas y más altas. C UA D R O I 1.1 La violencia muchas veces se repite Pocos países han salido realmente de un conflicto. La tasa de reaparición de la violencia en los países con un conflicto anterior ha aumentado desde los años sesenta, y todas las guerras civiles comenzadas desde 2003 tuvieron lugar en un país que había registrado anteriormente otra guerra civil. Estallidos de violencia en países Estallidos de violencia en países Número de Decenio sin conflictos previos (%) con conflictos previos (%) estallidos 1960 57 43 35 1970 43 57 44 1980 38 62 39 1990 33 67 81 2000 10 90 39 Fuentes: Walter, 2010; cálculos del equipo del IDM. Nota: Los conflictos previos abarcan todos los conflictos de gran envergadura registrados desde 1945. (El inciso continúa en la próxima página) 4 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 I N C I S O 1: Cómo está cambiando la violencia (continuación) G R Á F I CO I 1.2 La violencia criminal organizada representa una amenaza para los procesos de paz Desde 1999 los homicidios han aumentado en todos los países de América Central, incluidos los que habían experimentado notables progresos frente a los conflictos políticos, lo que no representa una excepción: países como Sudáfrica deben hacer frente a una segunda generación de desafíos semejantes. 40 Variación absoluta de la tasa de homicidios 30 respecto de 1999 20 10 0 –10 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 El Salvador Honduras Guatemala Belice Panamá Nicaragua Costa Rica Fuentes: Cálculos del equipo del IDM basados en datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2007; Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y Oficina Regional de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, 2007, y fuentes nacionales. Nota: El año de referencia para la tasa de homicidios es 1999 = 100. Cómo contribuye la violencia a obstaculizar el desarrollo G R Á F I CO I 1.3 Se está ampliando la brecha de la pobreza entre los países afectados por la violencia y los demás países Según datos recientes, la pobreza disminuyó en gran parte del mundo, pero los países afectados por la violencia se están rezagando. Por cada tres años de grandes episodios de violencia (caídos en combate o sobremortalidad por homicidios equivalente a una gran guerra) en un país, la reducción de la pobreza se retrasa un 2,7%. 65 (% de la población que vive con menos 60 Tasa de recuento de la pobreza de US$1,25 al día) 55 50 45 40 T 35 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 Países con un nivel elevado de violencia Países con un nivel bajo de violencia Países con violencia insignificante o nula Fuentes: Cálculos del equipo del IDM basados en los datos sobre la pobreza de Chen, Ravallion y Sangraula, 2008 (disponible en POVCALNET: http://iresearch.worldbank.org). Nota: Pobreza = porcentaje de la población que vive con menos de US$1,25 al día. Panorama general 5 la violencia la experimentan en múltiples for- sentan fuertes cargas económicas: el 35% de mas. En cuarto lugar, el malestar puede trans- las empresas de América Latina, el 30% de las formarse en exigencia imperiosa de cambio, de África y el 27% de las de Europa oriental y con los consiguientes riesgos de conflicto, en los Asia central señalan la delincuencia como uno países donde el cambio político, social o econó- de los grandes problemas para las actividades mico no responde a las expectativas, como en el comerciales. La carga resulta especialmente Oriente Medio y Norte de África. gravosa para quienes menos preparados están Estos conflictos, repetidos e interrelaciona- para soportar el costo. Las empresas de África dos, tienen repercusiones regionales y mun- al sur del Sahara pierden un porcentaje mayor diales. Las muertes, la destrucción y el retraso de las ventas como resultado de la delincuen- del desarrollo como consecuencia de los con- cia y gastan en seguridad un porcentaje mayor flictos son nefastos para los países afectados de las ventas que cualquier otra región17. por los conflictos, y sus repercusiones tienen Ningún país frágil de ingreso bajo o afec- alcance regional y mundial. Se estima que un tado por conflictos ha alcanzado todavía nin- país que avanza en el camino del desarrollo, guno de los ODM. Las personas de los países como Tanzanía, pierde un 0,7% del producto frágiles y afectados por conflictos tienen dos interno bruto (PIB) cada año por cada país veces más probabilidades de sufrir desnutri- vecino en conflicto7. Los refugiados y las per- ción que las de otros países en desarrollo, tres sonas internamente desplazadas se han multi- veces más de no poder enviar a sus hijos a la plicado por tres en los 30 últimos años8. Casi el escuela, y dos veces más de ver cómo sus hi- 75% de los refugiados mundiales son alojados jos mueren antes de cumplir los cinco años y por los países vecinos9. de carecer de agua potable. En promedio, un Las nuevas formas de violencia que conec- país que ha experimentado fuerte violencia tan los conflictos políticos locales, la crimi- durante el período comprendido entre 1981 nalidad organizada y los enfrentamientos de y 2005 tiene una tasa de pobreza un 21% su- alcance internacional hacen que la violencia perior a la de un país sin violencia (inciso 1, sea un problema tanto para los ricos como gráfico I1.3)18. La situación es semejante en las para los pobres: más del 80% de las víctimas de zonas subnacionales afectadas por la violencia los actos de terrorismo del último decenio se de los países más ricos y más estables: son pre- produjeron en ataques dirigidos contra blan- cisamente las zonas que han quedado rezaga- cos de países no occidentales10, pero un estu- das en el camino hacia el desarrollo19. dio de 18 países de Europa occidental reveló Esos ciclos repetidos de conflictos y violen- que cada incidente terrorista transnacional cia imponen otros costos humanos, sociales y adicional reducía su crecimiento económico económicos que duran generaciones. Los altos 40 centésimos de punto porcentual al año11. niveles de delincuencia organizada frenan el Los ataques en una región pueden ocasionar desarrollo económico. En Guatemala la vio- costos en todos los mercados mundiales: un lencia costó al país en 2005 más del 7% del PIB, atentado en el delta del Níger puede suponer dos veces más que el daño provocado por el para los consumidores mundiales de petróleo huracán Stan el mismo año, y más del doble del pérdidas de miles de millones en concepto de presupuesto combinado de agricultura, salud subida de los precios12. En las cuatro sema- y educación20. El costo medio de las guerras ci- nas posteriores al inicio del levantamiento en viles equivale a más de 30 años de crecimiento Libia, los precios del petróleo se incrementaron del PIB en un país en desarrollo de tamaño un 15%13. La interceptación de los envíos de mediano21. El volumen del comercio después cocaína a Europa se ha multiplicado por cua- de los grandes episodios de violencia tarda tro desde 200314, y ahora incluso zonas como 20 años en recuperarse22. En otras palabras, un África occidental se ven gravemente afectadas episodio importante de violencia, a diferencia por la violencia relacionada con las drogas15. de los desastres naturales o los ciclos econó- Los intentos de frenar la violencia son su- micos, puede borrar toda una generación de mamente costosos. Por ejemplo, la operación progreso económico. naval para combatir la piratería en el Cuerno Estas cifras también tienen repercusiones de África y el Océano Índico tiene un costo humanas (gráfico I1.4). En las sociedades estimado de US$1300 millones a US$2000 mi- muy violentas, son muchos los que sufren llones anuales, más los costos adicionales que la muerte prematura de un hijo o una hija: supone el desvío de los barcos y el aumento de cuando los niños tardan en llegar a casa, los las pólizas de seguro16. Los esfuerzos realizados padres tienen motivos para temer por su por los hogares y las empresas para protegerse vida y seguridad física. Las experiencias co- frente a la violencia de larga duración repre- tidianas, como ir a la escuela, al trabajo o al 6 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 mercado, son motivo de preocupación. Las escala y tasas más altas de homicidio28. El personas dudan a la hora de construir casas desempleo juvenil se cita sistemáticamente o invertir en pequeñas empresas porque estas en las encuestas de opinión como motivo pueden quedar destruidas en un abrir y ce- para incorporarse a los movimientos rebel- rrar de ojos. El efecto directo de la violencia des y a las pandillas (inciso 2, gráfico I2.2)29. recae sobre todo en los jóvenes —que consti- La sensación de mayor seguridad y poder se tuyen la mayoría de las fuerzas de combate y cita también entre los factores importantes de las bandas delictivas —, pero las mujeres y de motivación en los distintos países, lo que los niños sufren con frecuencia en forma des- confirma las investigaciones que revelan que proporcionada los efectos indirectos23. Los la dinámica del empleo no está relacionada hombres representan el 96% de los detenidos únicamente con el ingreso sino también con y el 90% de los desaparecidos; las mujeres y el respeto y el prestigio, y está asociada con los niños son casi el 80% de los refugiados y la cohesión social así como con la oportu- de las personas internamente desplazadas24. nidad económica. La exclusión política y la Finalmente, la violencia genera violencia: los desigualdad que afecta a los grupos regiona- niños varones que presencian abusos tienen les, religiosos o étnicos están asociadas con mayor tendencia a cometer actos violentos riesgos mayores de guerra civil30 (y también más adelante25. se las cita en las encuestas ciudadanas como En cambio, cuando se consigue y mantiene principal causa de conflictos, junto con la la seguridad, estas zonas del mundo pueden pobreza; véase el gráfico I2.1), mientras que ser las que más avancen en términos de de- la desigualdad entre los hogares más ricos sarrollo. Varios países que han superado un y más pobres está estrechamente vinculada prolongado historial de violencia política y con una mayor probabilidad de criminali- criminal figuran entre los que han conseguido dad violenta (cuadro 1.1). un progreso más rápido hacia el logro de Los factores externos pueden agudizar los los ODM26. riesgos de violencia. Los grandes problemas de seguridad exterior, como las nuevas pautas • Etiopía cuadruplicó con creces el acceso del tráfico de drogas, pueden desbordar las a servicios mejorados de abastecimiento capacidades institucionales (véase el inciso de agua: del 13% de la población en 1990 2). Las crisis de ingresos pueden aumentar se llegó al 66% en 2009-10. también los riesgos de violencia. Los estudios • Mozambique multiplicó por más de tres su sobre los períodos extremos de exceso o falta tasa de terminación de estudios primarios de precipitaciones en África al sur del Sahara en solo ocho años, pasando del 14% en han llegado a la conclusión de que los con- 1999 al 46% en 2007. flictos civiles son más probables después de varios años de poca precipitación. Utilizando • Rwanda redujo la prevalencia de la desnu- las variaciones de precipitación como varia- trición del 56% de la población en 1997 ble sustitutiva de las crisis de ingresos en 41 al 40% en 2005. países africanos entre 1981 y 1999, Satyanath, • Entre 1995 y 2007 Bosnia y Herzegovina Miguel y Sergenti (2004) comprobaron que elevó la cobertura de inmunización contra un descenso del crecimiento económico del el sarampión del 53% al 96% de los niños 5% aumentaba la probabilidad de conflicto de 12 a 23 meses de edad. un 50% al año siguiente31. La corrupción — que generalmente tiene vinculaciones inter- nacionales a través del tráfico ilícito, el lavado El círculo vicioso de los conflictos: de dinero y la extracción de rentas proceden- Cuando los factores de estrés de tes de la venta de recursos nacionales o con- la seguridad, la justicia y el empleo tratos y concesiones internacionales— tiene se dan en un contexto de debilidad efectos doblemente perniciosos en los riesgos institucional de violencia, ya que aumenta el agravio y re- duce la eficacia de las instituciones nacionales Las causas internas de conflicto son resul- y las normas sociales32. Las nuevas presiones tado de la dinámica imperante en la política, externas derivadas del cambio climático y la la seguridad y la economía27. No obstante, es competencia por los recursos naturales po- difícil diferenciar las causas y efectos de la drían intensificar todos esos riesgos33. violencia (inciso 2, gráfico I2.1). Los niveles No obstante, muchos países sufren altos bajos de PIB per cápita están fuertemente niveles de desempleo, desigualdad económica asociados con conflictos políticos en gran o presión de las redes de delincuencia orga- Panorama general 7 C UA D R O 1.1 Factores de estrés asociados con la seguridad, la economía y la política Factores Internos Externos de estrés Seguridad • Pasado de violencia y traumas • Invasión, ocupación • Apoyo externo a los rebeldes internos • Desbordamiento transfronterizo de los conflictos • Terrorismo trasnacional • Redes criminales internacionales Economía • Ingresos bajos, bajo costo • Crisis de precios de oportunidad de la rebelión • Cambio climático • Desempleo juvenil • Riqueza de recursos naturales • Fuerte corrupción • Rápida urbanización Justicia • Competencia étnica, religiosa o regional • Desigualdad e injusticia mundial • Discriminación real o percibida percibida en el trato de los diferentes • Violaciones a los derechos humanos grupos étnicos o religiosos Fuentes: Equipo del IDM. Nota: Este cuadro, no exhaustivo, refleja los grandes factores señalados en los estudios académicos sobre las causas y aspectos conexos de los conflictos y formulados en las consultas y encuestas en el marco del Informe sobre el desarrollo mundial 201134. nizada pero no sucumben repetidamente a • En algunas zonas —como las regiones episodios generalizados de violencia, y con- periféricas de Colombia antes del co- siguen más bien frenarla. En este informe se mienzo del siglo XXI38 o la República De- insiste en que el riesgo de conflicto y violencia mocrática del Congo39 en la actualidad— en cualquier sociedad (nacional o regional) el Estado es casi inexistente en muchas es la combinación de, por un lado, la exposi- partes del país, y los grupos armados vio- ción a factores de estrés internos y externos y, lentos dominan los enfrentamientos polí- por el otro, la fortaleza del “sistema inmuni- ticos por el poder y los recursos. tario” o la capacidad social para hacer frente • La mayor parte de las zonas afectadas por a la presión materializada en instituciones la violencia no tienen las necesarias capa- legítimas35. Las instituciones, tanto estatales cidades de colaboración40 para una labor como no estatales, son importantes. En ese de mediación pacífica en el conflicto. En concepto se incluyen las normas y los com- algunos países, las instituciones no supe- portamientos —como la capacidad de los di- ran las divisiones étnicas, regionales o rigentes para superar las diferencias sectarias religiosas, y las instituciones estatales son y políticas y conseguir acuerdos, y de la socie- tachadas de partidistas, lo mismo que dad civil para promover una mayor cohesión ocurrió durante decenios antes del acuer- nacional y política— así como las reglas, las do de paz en Irlanda del Norte41. En algu- leyes y las organizaciones36. Cuando los Esta- nas comunidades, las divisiones sociales dos, los mercados y las instituciones sociales han restringido la colaboración eficaz en- no garantizan la seguridad básica, la justicia y tre los Estados dominados por minorías las oportunidades económicas a los ciudada- selectas y las comunidades pobres para nos, los conflictos pueden multiplicarse. acabar con las fuentes de violencia. En resumen, los países y las regiones sub- nacionales con niveles menores de legitimi- • El rápido proceso de urbanización, como dad institucional y gestión de gobierno son el registrado anteriormente en América los más vulnerables a la violencia repetida y Latina y hoy en Asia y África, debilita la la inestabilidad y los menos capaces de res- cohesión social42. El desempleo, las des- ponder a las presiones internas y externas. igualdades estructurales y el mayor acce- La capacidad institucional y la rendición de so a los mercados de armas de fuego y cuentas pueden influir notablemente en la drogas ilícitas rompen el entramado so- violencia tanto política como criminal (véase cial y aumentan la vulnerabilidad a las el inciso 2)37. redes y bandas criminales. 8 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 • Durante las crisis alimentarias de 2008- ción y de derechos humanos, que tan exce- 09 la probabilidad de disturbios civiles lentes resultados dieron en algunos países, violentos era mayor en los países con es- no han funcionado en otros. El intercambio casa capacidad institucional43. de conocimientos tiene sus ventajas, como se pone de manifiesto en el informe, pero solo si • Algunos Estados han tratado de mantener la estabilidad mediante redes de coerción y se adaptan a las condiciones locales. Las insti- clientelistas, pero, cuando existen altos ni- tuciones basadas en planteamientos pragmá- veles de corrupción y de abuso de los dere- ticos “realistas” son un elemento fundamental chos humanos, aumentan los riesgos de del presente informe. que se desencadene la violencia en el futu- ro (véase el inciso 2). La debilidad institucional es un factor de SEGUNDA PARTE: HOJA DE especial importancia a la hora de explicar por RUTA PARA ACABAR CON qué la violencia se repite en diferentes formas LOS CICLOS DE VIOLENCIA en los mismos países o regiones subnaciona- les. Incluso las sociedades con las instituciones EN LOS PAÍSES más débiles tienen episodios periódicos de paz. Somalia centromeridional ha tenido en Restauración de la confianza y los 20 últimos años interludios de baja con- transformación de las instituciones flictividad, basados en acuerdos conseguidos que garantizan la seguridad por un pequeño número de minorías44. Pero ciudadana, la justicia y los empleos los pactos temporales entre minorías, tanto en Somalia como en otros lugares, no son una Para acabar con los ciclos de inseguridad y base sólida para una seguridad persistente y el reducir el riesgo de que se repitan, los re- desarrollo a no ser que vayan seguidos de la formadores nacionales y sus interlocutores creación de instituciones estatales y sociales internacionales deben desarrollar institucio- legítimas45. En general son de breve duración, nes legítimas que puedan ofrecer un nivel ya que son demasiado personalizados y redu- sostenido de seguridad ciudadana, justicia y cidos para absorber los factores de tensión y empleo, ofreciendo una posibilidad de par- adaptarse al cambio. Surgen nuevas presiones ticipación en la sociedad a grupos que, de lo internas y externas —la muerte de un líder, contrario, pueden conseguir más respeto y las crisis económicas, la entrada de redes cri- reconocimiento practicando la violencia minales organizadas de tráfico ilícito, la apa- armada que en actividades legítimas, y san- rición de nuevas oportunidades o rentas, o la cionando las infracciones de forma compe- injerencia externa en la seguridad— y no hay tente y equitativa. una capacidad sostenida de respuesta46. Por Por otro lado, la transformación de las eso, la violencia se repite. instituciones, siempre difícil, resulta particu- El interés por las instituciones legítimas larmente ardua en situaciones frágiles. En pri- no debe confundirse con la asimilación de las mer lugar, en los países con una trayectoria de instituciones occidentales. La historia ofrece violencia y desconfianza, las expectativas son numerosos ejemplos de modelos instituciona- demasiado bajas —se desconfía de las prome- les extranjeros que han sido poco o nada útiles sas gubernamentales, lo que haría imposible para el desarrollo nacional, en particular en la cooperación— o demasiado elevadas, y en el contexto de los legados coloniales47, ya que consecuencia los momentos de transición hicieron más hincapié en la forma que en la producen expectativas de cambio rápido que función. Lo mismo ocurre en la actualidad. En no pueden hacer realidad las instituciones Iraq, la Autoridad Provisional de la Coalición existentes49. En segundo lugar, muchos cam- estableció comisiones sobre todos los temas, bios institucionales que aumentan la capaci- desde el turismo hasta el medio ambiente, en dad de resistencia a largo plazo frente a la vio- paralelo con los abrumados ministerios co- lencia implican con frecuencia riesgos a corto rrespondientes, y se aprobaron leyes modelo plazo. Todo cambio importante —celebración que tenían poca relación con las realidades de elecciones, desmantelamiento de las redes sociales y políticas48. Incluso la transferencia clientelistas, atribución de nuevas funciones a de formas organizativas entre países del Sur los servicios de seguridad, descentralización puede resultar improductiva si no se adapta de la toma de decisiones, potenciación de a las condiciones locales; las comisiones de la los grupos desfavorecidos— produce ga- verdad, de reconciliación, contra la corrup- nadores y perdedores. Estos últimos están Panorama general 9 I N C I S O 2: Fuertes presiones e instituciones débiles = riesgos de violencia Justicia, empleos y violencia G R Á F I CO I 2.1 ¿Cuáles son las opiniones de los ciudadanos sobre los factores determinantes del conflicto? En las encuestas realizadas en seis países y territorios afectados por la violencia, en que han intervenido varias muestras nacionalmente representativas y subregiones, los ciudadanos plantearon algunas cuestiones relacionadas con el bienestar económico individual (pobreza, desempleo) y la injusticia (en particular, la desigualdad y la corrupción) como principales determinantes de los conflictos. 45 40 % de encuestados que respondieron 35 30 25 20 15 10 5 0 Pobreza/ Conflicto por Agresión Conflicto étnico/ Injusticia/ Otros bajo nivel de educación los recursos/ externa religión desigualdad/ recursos escasos corrupción Fuente: Bøås, Tiltnes y Flatø, 2010. G R Á F I CO I 2.2 ¿Qué impulsa a las personas a sumarse a movimientos rebeldes y bandas de delincuentes? En las mismas encuestas se observó que las principales razones citadas para explicar por qué los jóvenes se suman a grupos rebeldes o a bandas de delincuentes son muy semejantes: el desempleo predomina en ambos casos. No ocurre así necesariamente con el reclutamiento ideológico militante (capítulo 2). 50 46% 45 % de encuestados que respondieron 40 39,5% 35 30 25 20 15% 13% 13% 15 8% 10 5 0 Participación en grupos rebeldes Participación en pandillas Desempleo/Inactividad Mayor sensación de seguridad/Poder Fe en la causa/Venganza/Injusticia Fuente: Bøås, Tiltnes y Flatø, 2010. 10 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 REFLEXIONES DE MIEMBROS DEL CONSEJO CONSULTIVO DEL INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2011 Jorge Montaño, miembro, Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes; ex Embajador de México en los Estados Unidos; miembro del Consejo Consultivo del IDM. Importancia de los factores de estrés externos El tráfico de drogas y la trata de personas, el blanqueo de dinero, la explotación ilegal de los recursos naturales y la fauna y flora silvestres, la falsificación y las violaciones de los derechos de propiedad intelectual son actividades ilícitas lucrativas, que facilitan la penetración de la delincuencia organizada en las vulnerables estructuras sociopolíticas, judiciales y de seguridad de los países en desarrollo. En América Central, por ejemplo, varios países que recuperaron la estabilidad política hace dos decenios deben hacer frente ahora al deterioro del Estado, cuyas instituciones carecen de fortaleza para hacer frente a esa avalancha. La delincuencia organizada trasnacional ha convertido a algunos países del Caribe en lugares de paso para el tráfico de estupefacientes ilícitos y de personas con destino a Europa y América del Norte. Bolivia, Colombia y Perú continúan siendo los principales productores mundiales de cocaína, mientras que México se encuentra ante una oleada sin precedentes de violencia, como consecuencia de encontrarse en la frontera del mayor mercado de inmigrantes, consumo de estupefacientes y producción de armas. África occidental se ha convertido en el punto de paso más reciente de drogas enviadas desde América del Sur a Europa. Varios países africanos sufren la explotación ilícita de sus recursos naturales, mientras que Asia es un emporio de toneladas de opiáceos procedentes de Afganistán. El progreso sin precedentes de la delincuencia organizada podría provocar el hundimiento de muchos Estados frágiles a medida que sus institucio- nes caigan presa de la violencia organizada. El precario desarrollo económico observado en muchas regiones del mundo es un estí- mulo para el fortalecimiento de esas actividades ilícitas, que continuarán floreciendo como consecuencia de la impunidad que encuentran en los países en desarrollo. Nota del IDM: Las instituciones débiles son un factor común que explica los ciclos repetidos de violencia Tomando como base los estudios anteriores de Collier, Fearon, Goldstone, North, Wallis y Weingast y otros, los politólogos Jim Fearon y Barbara Walter utilizaron técnicas econométricas para el Informe sobre el desarrollo mundial 2011 con el fin de comprobar si la efica- cia general del imperio de la ley y el sistema de gobierno, el bajo nivel de corrupción y la fuerte protección de los derechos humanos están correlacionados con un menor riesgo de estallido y repetición de guerras civiles y de homicidios como consecuencia de la violencia criminal. Fearon observa que los países con indicadores de gobernabilidad superiores a la media, dentro de su nivel de ingresos, tienen un riesgo significativamente más bajo de brotes de conflicto civil en los cinco a 10 años próximos —entre un 30% y un 45% menos— y que la relación es también válida en el caso de los países con altos niveles de homicidio. Estos estudios confirman orientaciones anteriores de los círculos responsables de las políticas, como la insistencia de la Red Internacional sobre Conflictos y Fragilidad en los vínculos existentes entre mantenimiento de la paz y consolidación estatal. En este cálculo los indicadores de rendición de cuentas son tan importantes como los de capacidad. Fearon observa que los altos niveles de terror político en el pasado aumentan las posibilidades de conflicto actual. Según Walter, la reducción significativa del número de presos políticos y muertes extrajudiciales hace que la renovación de la guerra civil sea entre dos y tres veces menos pro- bable que en los países con niveles más altos de abusos de los derechos humanos. Observa también que “una interpretación razona- ble de estos resultados es que la mayor represión y abuso por parte del Gobierno crea malestar y al mismo tiempo transmite el mensaje de que los Gobiernos no son interlocutores fiables en una negociación, lo que indicaría que los planteamientos con un nivel menor de coerción y una mayor rendición de cuentas reducen significativamente el riesgo de conflicto civil”. También importan otros indicadores de la rendición de cuentas: el imperio de la ley y la corrupción son tan importantes o más que la calidad de la burocracia. muchas veces bien organizados y ofrecen noticia es que este proceso de transforma- resistencia al cambio. En tercer lugar, los ción de las instituciones se aceleró conside- factores de estrés externos pueden frustrar rablemente a finales del siglo XX, gracias al el progreso. aumento de las exigencias de buen gobierno La creación de instituciones legítimas por parte de los ciudadanos y a las tecnolo- que puedan evitar la violencia repetida es, gías que pueden contribuir en ese sentido. francamente, lenta. Requiere toda una gene- De hecho, el logro del progreso en una gene- ración. Incluso los países de transformación ración es bastante rápido: el progreso a esta más rápida han tardado entre 15 y 30 años velocidad representaría un inmenso avance en elevar el desempeño institucional desde del desarrollo para países como Afganistán, el nivel correspondiente a un Estado frágil Haití, Liberia y Timor-Leste en la actualidad. —Haití, por ejemplo— al de un Estado ins- El marco básico del informe se centra titucionalizado que funcione satisfactoria- en lo que hemos aprendido acerca de la di- mente, como Ghana (cuadro 2.1)50. La buena námica de la acción para prevenir los ciclos Panorama general 11 C UA D R O 2.1 El progreso más rápido de la transformación institucional: Estimación de intervalos realistas En el cuadro siguiente puede verse el intervalo histórico de los plazos que los países reformadores más rápidos del siglo XX necesitaron para conseguir transformaciones básicas del sistema de gobierno. Años hasta el umbral Indicador Más rápidos por encima 20 más rápidos del umbral Calidad burocrática (0–4) 20 12 Corrupción (0–6) 27 14 Militares en la política (0–6) 17 10 Eficacia del Gobierno 36 13 Control de la corrupción 27 16 Estado de derecho 41 17 Fuente: Pritchett y De Weijer, 2010. repetidos de violencia, tanto a corto plazo seguridad ciudadana, justicia y empleo. En como durante el tiempo necesario para al- tercer lugar, cabe señalar el papel de la inter- canzar un nivel sostenido de capacidad de vención regional e internacional para conte- resistencia. Nuestros conocimientos sobre la ner los factores externos de estrés. En cuarto manera de acabar con este ciclo son parciales: lugar, está el carácter especializado del apoyo el informe recoge las enseñanzas extraídas de externo necesario. las investigaciones en curso, los estudios so- La transformación institucional y el buen bre países y las consultas con reformadores gobierno, requisitos fundamentales para estos nacionales. Se mencionarán con frecuencia, procesos, funcionan de diferente manera en entre otras, las experiencias de Bosnia y Her- situaciones frágiles. El objetivo es más con- zegovina, Chile, Colombia, Ghana, Indone- centrado: transformación de las instituciones sia, Irlanda del Norte, Liberia, Mozambique, que ofrecen seguridad ciudadana, justicia y Sierra Leona, Sudáfrica y Timor-Leste, ya empleos. Cuando un país se enfrenta al riesgo que esas sociedades, si bien siguen teniendo de padecer conflictos y violencia, la seguridad todavía desafíos y riesgos, han conseguido ciudadana, la justicia y el empleo son elemen- con bastante eficacia evitar la escalada de la tos clave de protección para lograr la seguri- violencia o recuperarse de sus efectos. Estas dad de las personas51. La dinámica del cambio y otras experiencias señaladas en el informe institucional es también diferente. Una buena abarcan una gran variedad de países de in- analogía es la crisis financiera causada por la greso alto, mediano y bajo, de amenazas de combinación de factores de estrés externos y violencia política y criminal y de contextos debilidades de los sistemas institucionales de institucionales, que van desde situaciones en frenos y contrapesos. En tal situación, se nece- que instituciones sólidas tuvieron que hacer sitan esfuerzos excepcionales para restablecer frente a desafíos de falta de legitimidad por la confianza en la capacidad de los dirigentes problemas de inclusión y rendición de cuen- nacionales de gestionar la crisis, mediante ac- tas hasta casos en que la falta de capacidad ciones que revelen una verdadera ruptura con fue un obstáculo importante. el pasado, la consolidación de esas acciones y Hay algunas diferencias fundamentales en- la demostración de que no se va a dar marcha tre las situaciones frágiles y violentas y los en- atrás. tornos en desarrollo estables. En primer lugar, El fomento de la confianza —concepto está la necesidad de restablecer la confianza utilizado en la mediación política y en las cri- en la acción colectiva antes de emprender sis financieras pero raramente en los círculos una transformación institucional más amplia. del desarrollo52— es el preludio de un cam- En segundo lugar, está la prioridad de trans- bio institucional más permanente en un con- formar las instituciones para que ofrezcan texto de violencia. ¿Por qué? Porque la falta 12 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 G R Á F I CO 2 .1 De la fragilidad y la violencia a la capacidad de resistencia institucional en el frente de la seguridad ciudadana, la justicia y el empleo SEGURIDAD CIUDADANA, JUSTICIA Y EMPLEO FACTORES DE ESTRÉS EXTERNOS REST AB LE CIM TRAN IEN TO S F O R M ACIÓ N D DE LA REST AB CONFIANZA LE TR A CIM NSF O IEN E LA TO D R M AC I Ó N D E L SI REST E LA CONFIANZA ABL NS E TU TI T R A N S F O R M AC I Ó N D E L CIM CIO IEN NES TO DE AS I LA CONFIANZA NS UC TIT IO N ES AS I IT U N ST CIO N ES VIOLENCIA y APOYOS E INCENTIVOS FRAGILIDAD EXTERNOS Fuente: Equipo del IDM. de confianza significa que las partes intere- proceso repetido permite disponer de espacio sadas que deben dar su apoyo político, finan- para desarrollar la capacidad y establecer ciero o técnico no colaborarán mientras no normas de colaboración y para que los éxitos se convenzan de que es posible un resultado se repitan en el contexto de un círculo virtuoso. positivo53. Pero el fomento de la confianza no En cada bucle de la espiral se repiten las dos es un fin en sí mismo. Lo mismo que en una mismas fases: fomento de la confianza en crisis financiera, el progreso no durará si las que es posible un cambio positivo, antes de instituciones que ofrecen seguridad ciuda- profundizar la transformación institucional y dana, justicia y una participación económica de lograr una verdadera mejora en el sistema en la sociedad no se transforman para impe- de gobierno. dir la reaparición de la violencia. Lo mismo que la violencia se repite, Fomento de la confianza: coaliciones los esfuerzos por fomentar la confianza suficientemente inclusivas y resultados y transformar las instituciones adoptan iniciales normalmente la forma de espiral recurrente repetida. Los países que superaron la fragilidad El Estado no puede restablecer la confianza y los conflictos muchas veces lo consiguieron por sí solo. El fomento de la confianza en si- no en un momento decisivo que “inclinó la tuaciones de violencia y fragilidad requiere un balanza” sino mediante numerosos momentos esfuerzo deliberado por instaurar coaliciones de transición, como se observa en el gráfico suficientemente inclusivas, como hizo Indo- 2.1. Los dirigentes nacionales tuvieron nesia para acabar con la violencia en Aceh o que fomentar la confianza en el Estado y Timor-Leste en su recuperación después de transformar las instituciones a lo largo del la renovación de la violencia en 2006 o Chile tiempo, como ocurrió en las transiciones en su transición política. Las coaliciones son de la República de Corea en las esferas de la “suficientemente inclusivas” cuando impli- seguridad, la política y la economía después can a las partes necesarias para restablecer de la guerra de Corea, o en las transiciones la confianza y transformar las instituciones. de Ghana, Chile y Argentina a partir del No tienen que ser “indiscriminadas”55. Las gobierno militar, que incluyeron numerosos coaliciones suficientemente inclusivas fun- enfrentamientos internos acerca de las normas cionan en dos planos: 1) en un nivel general, y el sistema de gobierno de la sociedad54. Un fomentando el apoyo nacional al cambio y Panorama general 13 atrayendo a las partes interesadas pertinentes, necesitan un fortalecimiento de la confianza mediante la colaboración entre el Gobierno y y la capacidad antes de que puedan ponerse otros sectores de la sociedad, así como con los en práctica con buenos resultados. Para lo- vecinos regionales, los donantes o los inver- grar el equilibrio adecuado entre “demasiado sionistas, y 2) en el plano local, promoviendo rápido” y “demasiado lento” las medidas con los contactos con los líderes comunitarios capacidad de transformación son fundamen- para determinar las prioridades y ejecutar los tales, y en ese sentido pueden extraerse algu- programas. Las coaliciones suficientemente nas enseñanzas básicas de los países que han inclusivas pueden aplicarse frente a la violen- conseguido la transición. cia tanto criminal como política, mediante la En primer lugar, es imprescindible dar colaboración con los líderes comunitarios, las prioridad a la intervención temprana con el empresas y la sociedad civil en las áreas afecta- fin de reformar las instituciones responsables das por la violencia criminal. La sociedad civil de la seguridad ciudadana, la justicia y el em- —incluidas las organizaciones de mujeres— pleo, como en el desarrollo de Singapur des- desempeñan con frecuencia un papel impor- pués de la independencia (véase el inciso 3). tante en el restablecimiento de la confianza y Para respaldar estas iniciativas es importante el mantenimiento del impulso necesario para cortar los flujos financieros ilícitos proceden- la recuperación y la transformación, como de- tes del erario público o del tráfico de recursos mostró la Iniciativa de Mujeres de Liberia pre- naturales. Se necesitarán enfoques pragmáti- sionando en favor de un progreso constante cos y “realistas” adaptados a las condiciones del acuerdo de paz56. locales. Por ejemplo, Líbano restableció la Para convencer a las partes interesadas electricidad necesaria para la recuperación de que deben colaborar es preciso enviar se- económica durante la guerra civil con peque- ñales de verdadera ruptura con el pasado ñas redes privadas de proveedores, aunque —por ejemplo, poner fin a la exclusión polí- con elevados costos por unidad57. La eficaz re- tica o económica de los grupos marginados, forma de la policía de Haití entre 2004 y 2009 la corrupción o los abusos de los derechos trató sobre todo de expulsar del cuerpo a los humanos— y adoptar mecanismos para “con- autores de abusos y restablecer una disciplina solidar” esos cambios y demostrar que no se de trabajo muy básica58. va a volver al pasado. En momentos de opor- En segundo lugar, la insistencia en la se- tunidad o de crisis, los resultados rápidos y guridad ciudadana, la justicia y el empleo visibles ayudan también a restablecer la con- significa que la mayor parte de las otras re- fianza en la capacidad gubernamental para formas deberán realizarse en forma secuen- hacer frente a las amenazas violentas y lograr cial y escalonada, con inclusión de la reforma un cambio institucional y social. La asociación política, la descentralización, la privatización entre el Estado y la comunidad, el Estado y las y el cambio de actitud hacia los grupos mar- organizaciones no gubernamentales (ONG), ginados. La aplicación sistemática de estas el Estado y las instituciones internacionales y reformas requiere una red de instituciones el Estado y el sector privado puede ampliar la (la democratización, por ejemplo, presupone capacidad estatal de conseguir resultados. Las muchos frenos y contrapesos institucionales, intervenciones en una esfera pueden impulsar además de elecciones) y cambios en las ac- los resultados en otra. Las medidas de seguri- titudes sociales. Varias transiciones políticas dad pueden facilitar el comercio y el tránsito coronadas por el éxito, como la transferencia sin peligro y la actividad económica que crea de facultades que sirvió de base al proceso empleos. Los servicios ofrecidos a los grupos de paz en Irlanda del Norte y las transiciones marginados pueden transmitir una imagen de democráticas de Chile, Indonesia o Portugal, mayor justicia. En la sección sobre las políticas se introdujeron en forma gradual a lo largo prácticas y programas para agentes nacionales de más de un decenio. se presenta información más detallada sobre Hay excepciones: cuando la exclusión de los planteamientos adecuados para respaldar algunos grupos de la participación demo- coaliciones suficientemente inclusivas. crática ha sido una fuente clara y dominante de malestar, la intervención rápida para con- Transformación de las instituciones que vocar elecciones tiene sentido, y cuando los ofrecen seguridad ciudadana, justicia y intereses que anteriormente bloqueaban la empleo reforma han disminuido, como en la reforma agraria de Japón o la República de Corea El cambio que las sociedades pueden absorber después de la guerra59, la intervención rá- en un determinado momento tiene un límite, pida puede aprovechar la oportunidad que se y en situaciones frágiles muchas reformas ofrece. Pero en la mayoría de las situaciones, 14 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 REFLEXIONES DE MIEMBROS DEL CONSEJO CONSULTIVO DEL INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2011 I N C I S O 3: Experiencias nacionales de fomento de la confianza y transformación de las instituciones de seguridad ciudadana, justicia y empleo Fomento de la confianza en Sudáfrica Jay Naidoo, Presidente de la Alianza Mundial para Mejorar la Nutrición; ex Secretario General del Congreso de Sindicatos de Sudáfrica; Ministro de Reconstrucción y Desarrollo de Sudáfrica, y Presidente del Banco de Desarrollo de Sudáfrica; miembro del Consejo Consultivo del IDM. (Abreviado del capítulo 3 del IDM 2011) En Sudáfrica, el “momento” de transición en 1994 fue prece- Además de los éxitos, hubo oportunidades fallidas, cuyo exa- dido de numerosos puntos de transición que obligaron a los men puede resultar útil para otros países interesados en la expe- protagonistas a reorientar el debate y que dieron credibilidad riencia sudafricana. Por ejemplo, se prestó muy poca atención a la al proceso. Por lo que se refiere a la alianza del Congreso Nacio- creación de empleo juvenil y a los riesgos de violencia criminal. nal Africano (ANC), ello supuso la adopción de un plantea- Ello significó que no se tuvo plenamente en cuenta la necesidad miento más amplio y más inclusivo, y la consideración de la decisiva de conseguir que la nueva generación, que no había necesidad de ofrecer incentivos al Partido Nacional y a la conocido la lucha del apartheid, dispusiera, en la edad adulta, de población blanca. En cuanto al Partido Nacional, hubo que una importante ocasión de participación —y oportunidades eco- conseguir un cambio de mentalidad, a fin de dar menos prota- nómicas— en el nuevo Estado democrático. gonismo a los derechos de los grupos y la protección de las Asimismo, se supuso injustificadamente que 1994 había cons- minorías y tener más en cuenta los derechos individuales y el tituido la culminación de un proceso de democratización y recon- gobierno de la mayoría. Algunas señales percibidas como irre- ciliación. Y no se insistió suficientemente en lo que significaba la versibles (en particular, la liberación incondicional de Nelson transformación en un Estado constitucional ni en la importancia Mandela y la suspensión de la lucha armada del ANC) fueron permanente de la sociedad civil para el fortalecimiento no solo de fundamentales para mantener la confianza entre las partes. la democratización y la rendición de cuentas sino también de los Después de las elecciones de 1994, el logro de algunos resulta- resultados prácticos. Se necesitaba un debate constante más pro- dos iniciales —incluidos la atención de salud materna e infantil fundo y más exhaustivo sobre el racismo, la desigualdad y la y el uso de estructuras comunitarias para mejorar el abasteci- exclusión social. miento de agua— fue importante para mantener la confianza en nuestro nuevo gobierno. Carácter local de la política y atención temprana a la seguridad, la justicia y el empleo George Yeo, Ministro de Asuntos Exteriores de Singapur; miembro del Consejo Consultivo del IDM. (Abreviado de los capítulos 4 y 5 del IDM 2011) Los esfuerzos fructíferos deben comenzar en el plano local. Sin un futuro mejor. El éxito crea a su vez las condiciones para un éxito insistencia en los resultados locales, los ciudadanos pierden ulterior. Sin un enfoque práctico, las nuevas instituciones no pue- confianza en la capacidad de su Gobierno de ofrecerles una den ganarse el corazón ni la mente de la sociedad en general. En el vida mejor. Las medidas encaminadas a restablecer la seguri- caso de Singapur, en los primeros años se dio prioridad a la seguri- dad, crear confianza, generar empleo y prestar servicios en las dad, el imperio de la ley y la creación de condiciones favorables para comunidades locales son el cimiento sobre el que se levanta el la inversión y el crecimiento económico. La confianza lo era todo. En progreso nacional. No basta con conseguir resultados en las el plazo de un año se introdujo el Servicio Nacional. Se suprimieron grandes ciudades. En los casos de enfrentamientos étnicos y las sociedades secretas y otras actividades delictivas. La corrupción religiosos, donde se autoalimenta la inseguridad mutua, una se extirpó progresivamente. Para promover la inversión y la crea- autoridad local considerada como equitativa e imparcial por ción de empleo, se reformaron muy pronto las leyes laborales y todos los grupos es un requisito absolutamente esencial antes sobre la adquisición de tierras. Contra la idea comúnmente acep- de que pueda tener lugar el proceso de curación y recupera- tada en muchos países en desarrollo de la época, evitamos el pro- ción. Esta fue la experiencia de Singapur, cuando tuvimos los teccionismo y alentamos a las compañías multinacionales a invertir. incidentes raciales de los años sesenta. Un líder que suscite La gestión de la política de cambio fue siempre un reto. confianza puede representar una diferencia decisiva. La clave estuvo en ganarse la confianza de la población. Las Se necesita tiempo para crear instituciones. Si primero se instituciones que perduran están basadas en el respeto y acepta- atienden las necesidades urgentes, en particular la mejora de la ción de la sociedad. Es un proceso que requiere al menos una seguridad y el aumento del empleo, se fomenta la esperanza de generación. Panorama general 15 REFLEXIONES DE MIEMBROS DEL CONSEJO CONSULTIVO DEL INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2011 I N C I S O 3: Experiencias nacionales de fomento de la confianza y transformación de las instituciones de seguridad ciudadana, justicia y empleo (continuación) Restauración de la confianza en la seguridad de las vías de comunicación en Colombia Marta Lucía Ramírez de Rincón, Directora, Fundación Ciudadanía en Acción; ex Senadora y Presidenta de la Comisión de Seguridad de Colombia; ex Ministra de Defensa y ex Ministra de Comercio Exterior de Colombia; miembro del Consejo Consultivo del IDM. (Abreviado del capítulo 5 del IDM 2011) El desafío con que nos encontramos en 2002 fue evitar que Meteoro trataba de restaurar el control de los caminos y carre- Colombia se convirtiera en un Estado fallido. Ello significaba teras en todo el país, y arrebatárselo a los grupos armados ilegales proteger a nuestros ciudadanos frente al peligro de los secues- que aterrorizaban a la población. El Gobierno invitó a los colom- tros y el terrorismo. Significaba también proteger nuestra bianos a utilizar sus automóviles y recorrer el país sin temor, infraestructura, carreteras e instituciones democráticas frente al mismo tiempo que ponía en marcha una importante operación a los ataques de las guerrillas, los paramilitares y los narcotrafi- militar, informativa y policial para proteger las carreteras y garan- cantes. Estos grupos secuestraban automóviles y raptaban a tizar la seguridad de la población. Con este plan, el Gobierno trató las personas cuando se desplazaban por el país. Como el pro- de poner de nuevo el país en manos de sus habitantes y reactivar blema se había agravado en los años precedentes a las eleccio- el comercio y el turismo. Por encima de todo, el plan, puesto en nes de 2002, el Gobierno colocó entre las prioridades clave de práctica desde la instauración del nuevo Gobierno, representó un su programa el logro de la seguridad en los caminos y carrete- gran avance en el restablecimiento de la confianza y la esperanza ras. Elaboró el programa Meteoro, conocido en general con el en la sociedad colombiana. nombre “Vive Colombia, viaja por ella”. No confundir la velocidad con la prisa en los procesos políticos Lakhdar Brahimi, ex Representante del Secretario General de las Naciones Unidas en Iraq y Afganistán; miembro del Consejo Consultivo del IDM. (Abreviado del capítulo 5 del IDM 2011) Es importante no confundir la velocidad con la prisa en los pro- inclusivo y atento a las necesidades de la sociedad, y las eleccio- cesos políticos: la precipitación puede producir el efecto con- nes pueden ser un medio decisivo para conseguirlo. Pero su trario de lo que se quiere conseguir. Las grandes esperanzas de calendario debe ser objeto de atenta consideración. El desarro- la comunidad internacional en el experimento iraquí de demo- llo de las tradiciones democráticas ha sido un largo proceso en cracia electoral proporcional en 2005 produjo una pugna por la mayoría de los países. De la misma manera, los esfuerzos de el poder que, lejos de mitigar, recrudeció la violencia sectaria, y democratización de nuestros días requieren atención al patri- una constitución elaborada a toda prisa posteriormente pre- monio histórico y a las diferencias políticas existentes, y deben senta problemas de aplicación. De la misma manera, las elec- considerarse como un proceso constante de transformación ciones de 2009 en Afganistán echaron por tierra, en vez de social y como el desarrollo de una gran variedad de institucio- consolidar, la impresión de legitimidad institucional. nes que ofrecen frenos y contrapesos, más que un “aconteci- Las opciones no se excluyen mutuamente: hay una gran miento” concreto. La democratización no empieza ni termina demanda mundial en favor de un sistema de gobierno más con las elecciones. parece que funciona mejor una intervención de conflictos próximos y las crisis económi- sistemática y gradual. cas, son factores importantes que aumentan el riesgo de violencia. En situaciones frágiles, Eliminación de los factores de estrés muchas de estas presiones externas se encuen- externos y movilización del apoyo tran ya presentes y las instituciones que debe- internacional rían darles respuesta son en general débiles. Si no se contienen, o si aumentan, pueden echar Los factores de estrés externos, como la infil- por tierra los esfuerzos para prevenir la vio- tración de las redes de criminalidad organi- lencia y lograr la recuperación. Mucho más zada y tráfico ilícito, los efectos secundarios que en un entorno de desarrollo estable, la co- 16 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 rrección de los factores de estrés externos debe vos. Se incluye también una descripción de los ser un elemento fundamental de las estrate- programas que pueden conseguir resultados gias nacionales y los esfuerzos internacionales rápidos y ofrecer a más largo plazo seguridad de apoyo para la prevención de la violencia y ciudadana, justicia y empleo. En el informe la recuperación. se presentan en primer lugar los instrumen- Las necesidades de asistencia internacional tos básicos y luego se considera la manera de son también distintas en las situaciones frági- diferenciar las estrategias y programación de les. La necesidad de aumentar rápidamente la acuerdo con las circunstancias de los diferen- confianza hace todavía más imperiosa la nece- tes países, utilizando evaluaciones de riesgo y sidad de intervenir con rapidez. El interés por oportunidades adaptadas a cada país. el establecimiento de coaliciones basadas en la colaboración y suficientemente inclusivas Señales políticas y normativas para y por la seguridad ciudadana, la justicia y el establecer coaliciones basadas en empleo requiere una gran variedad de capa- cidades internacionales que deben intervenir la colaboración y suficientemente de común acuerdo, por ejemplo, en el campo inclusivas de la mediación, los derechos humanos y la Hay una semejanza sorprendente entre los asistencia en materia de seguridad, así como países en lo que se refiere a las señales que con la ayuda humanitaria y el desarrollo. Cuando mayor frecuencia fomentan la confianza y las la situación política es frágil y la capacidad de coaliciones basadas en la colaboración (véase los sistemas locales de exigir la rendición de el inciso 4). Pueden ser medidas inmediatas cuentas es escasa, los incentivos internacio- relacionadas con nombramientos nacionales nales —como los mecanismos de reconoci- o locales creíbles, con la transparencia y, en miento y sanción— desempeñan también un algunos casos, con la eliminación de factores papel significativo. Un ejemplo podría ser el considerados negativos, como las leyes discri- de uno de los pequeños países de África oc- minatorias. La redistribución de las fuerzas cidental que han sufrido recientemente golpes de seguridad puede ser una señal positiva de de Estado. Los mecanismos locales para resol- atención a las zonas poco seguras, pero tam- ver la situación pacíficamente son limitados, y bién la demostración de que el Gobierno, resulta imprescindible la presión de la Unión consciente de que determinadas unidades tie- Africana y la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO) nen un historial de desconfianza o de abusos para regresar a la senda constitucional. Por en las comunidades, decide sustituirlas. Las ello, el reconocimiento regional y mundial de medidas para aumentar la transparencia de la los líderes responsables puede ser importante información y los procesos de toma de deci- para reforzar los incentivos y los sistemas de siones pueden ser importantes para generar rendición de cuentas de alcance nacional. confianza, así como para sentar las bases de una transformación institucional sostenida. Las señales pueden ser también el anuncio Instrumentos normativos y de futuras medidas: selección de dos o tres programáticos prácticos para resultados inmediatos clave, orientación de la los agentes nacionales planificación militar y policial hacia objetivos El Informe sobre el desarrollo mundial 2011 de seguridad ciudadana, o adopción de plan- traza una nueva forma de reflexionar sobre teamientos y calendarios para la reforma polí- los enfoques de la prevención de la violencia tica, la descentralización o la justicia de tran- y la recuperación en situaciones frágiles. No sición. Para moderar las expectativas, hay que trata de ser un “recetario” en que se prescri- velar por que las señales políticas y normativas ban fórmulas concretas: el contexto político tengan un alcance y marco cronológico rea- de cada país es diferente y no hay soluciones lista y sean viables, anclándolas en procesos universales. Si bien los planteamientos dispo- nacionales de planificación y presupuestación nibles para fomentar la confianza y fortalecer y examinando previamente con los asociados las instituciones deben adaptarse en cada país, internacionales el apoyo externo necesario. la experiencia permite recopilar un conjunto Cuando las señales están relacionadas con de instrumentos básicos para esa adaptación. medidas futuras, su credibilidad aumentará si Entre ellos se incluyen las funciones relativas existen mecanismos de compromiso que con- a las señales y mecanismos de compromiso venzan a las partes interesadas de que se pon- para establecer coaliciones de colaboración, drán realmente en práctica y no habrá vuelta que demuestren una ruptura con el pasado y atrás. Como ejemplos cabe citar los organis- generen confianza en unos resultados positi- mos multisectoriales independientes de eje- Panorama general 17 Inciso 4: Instrumentos básicos RESTABLECIMIENTO DE LA CONFIANZA SEGURIDAD Señales: Políticas y Señales: Acciones Mecanismos Acciones CIUDADANA, JUSTICIA Y prioridades futuras inmediatas de compromiso de apoyo EMPLEO FACTORES • Objetivos de seguridad • Procesos participativos • Independencia de los • Evaluaciones de riesgos DE ESTRÉS EXTERNOS RES TA ciudadana Seguridad, justicia y resultados organismos de ejecución y prioridades BL E de desarrollo a nivel local • Principios clave y calendarios • Supervisión objetiva • Comunicación de costos CI MI TRAN realistas para la reforma • Nombramientos creíbles e independiente de la inacción EN TO S F O R M ACIÓ N • Transparencia en los gastos DE L RES TAB L política, la descentralización, • Sistemas nacionales e • Planes sencillos y medidas A CONFIANZA TR A la corrupción y la justicia • Redistribución de las internacionales de del progreso de dos o tres EC IM NSFOR IEN TO DE de transición fuerzas de seguridad doble mando resultados iniciales M AC I Ó N D E DE LA REST LAS ABL EC I • Eliminación de políticas CONFIANZA • Combinación del Estado, • Ejecución internacional de IN TRAN TI • Comunicación estratégica MI ENT TU S S F O R M AC I Ó N D E O DE CIO LAS NES discriminatorias L A CO N F I A N Z A la comunidad, las ONG y una o más funciones clave INS TU TI CIO L AS NES la capacidad internacional I NS ITU T CIO N ES VIOLENCIA y APOYOS E INCENTIVOS FRAGILIDAD EXTERNOS TRANSFORMACIÓN DE LAS INSTITUCIONES Seguridad ciudadana Justicia Empleos y servicios asociados Reformas básicas y enfoques “realistas” SEGURIDAD CIUDADANA, Reforma del sector de Reforma del sector de Programas de potenciación comunitaria multisectorial: JUSTICIA Y EMPLEO la seguridad: la justicia: independencia y asociación combinación de la seguridad ciudadana, el empleo, FACTORES • Con el objetivo de mejorar con las reformas de la seguridad; la justicia, la educación y la infraestructura DE ESTRÉS EXTERNOS la seguridad ciudadana fortalecimiento de la tramitación de los Programas de empleo: simplificación reglamentaria y • Aumento de la capacidad vinculado casos básicos; ampliación de los servicios recuperación de la infraestructura para la creación de empleo TRAN a funciones de la justicia y de justicia utilizando mecanismos en el sector privado, programas públicos de larga duración, S F O R M ACIÓ N resultados realistas y repetidos tradicionales/comunitarios ampliación de los activos, programas de la cadena de valor, TR A • Desmantelamiento de las redes NSFOR Introducción gradual de medidas contra apoyo al sector informal, migración de la mano de obra, DE M AC I Ó N D E criminales mediante la supervisión LAS la corrupción: hacer ver que los recursos potenciación económica de la mujer y expansión de los activos TRAN IN TI TU civil, la verificación de S S F O R M AC I Ó N D E L CIO nacionales pueden utilizarse para LAS NES Actividades humanitarias y protección social: con un proceso INS TU antecedentes y la transparencia del TI CIO NES conseguir el bien público antes de AS I planificado de transición a partir del suministro internacional NS ITU gasto presupuestario T CIO NES VIOLENCIA y desmantelar los sistemas de rentas; APOYOS E INCENTIVOS • Uso de sistemas con bajo nivel de Política macroeconómica: atención a la inestabilidad FRAGILIDAD EXTERNOS controlar la captación de rentas y uso de capital para las funciones policiales mecanismos de rendición de cuentas de los precios de consumo y al empleo rurales y comunitarias Programas graduales y sistemáticos • Aumento gradual de la capacidad y • Reforma política y electoral • Reformas económicas estructurales, como la privatización rendición de cuentas en funciones • Descentralización • Reformas de la educación y la salud especializadas de seguridad • Justicia de transición • Inclusión de grupos marginados • Reformas amplias contra la corrupción SEGURIDAD CIUDADANA, JUSTICIA Y MEDIDAS NACIONALES FRENTE A LOS FACTORES DE ESTRÉS EXTERNOS EMPLEO FACTORES DE ESTRÉS Seguridad ciudadana Justicia Empleos y servicios asociados EXTERNOS • Cooperación fronteriza • Coordinar las respuestas basadas los sistemas formales e informales • Información militar, policial en la oferta y la demanda • Mancomunación de la capacidad administrativa y financiera • Investigaciones y procesamientos suplementaria conjuntos en las diferentes • Programación del desarrollo transfronterizo jurisdicciones • Establecimiento de vínculos entre VIOLENCIA y APOYOS E INCENTIVOS INDICADORES DE RESULTADOS VIABLES PARA PONER FRAGILIDAD EXTERNOS DE MANIFIESTO EL PROGRESO GENERAL Seguridad ciudadana Justicia Empleos y servicios asociados A corto • Muertes violentas • Encuestas de opinión de grupos (étnicos, • Impresión de si aumentan o no plazo • Datos de las encuestas de geográficos, religiosos, de clase) sobre la mejora las oportunidades de empleo opinión sobre el aumento o de su sistema de bienestar social a lo largo • Encuestas sobre precios (para determinar disminución de la seguridad del tiempo y en relación con otros las implicaciones en los ingresos reales) • Encuesta de opinión sobre la confianza en las instituciones nacionales y sobre la corrupción A largo • Encuestas de las víctimas • Indicadores de gobierno reorientados hacia • Datos de los hogares sobre el empleo y plazo los resultados y grado de progreso dentro de la participación en la fuerza de trabajo marcos cronológicos históricamente realistas • Datos de encuestas de hogares sobre las desigualdades verticales y horizontales del acceso a los servicios de justicia 18 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 cución de Colombia e Indonesia y las institu- • Los dirigentes deben aprovechar las ciones de supervisión independientes, como la oportunidades antes de que la violencia se Misión de Observación en Aceh por iniciativa recrudezca o se repita. conjunta de la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN) y la Unión Europea60. Diseño de programas nacionales para Las autoridades exclusivas o “de doble mando” restablecer la confianza y transformar sobre una o más funciones relacionadas con las instituciones organismos internacionales, como el Programa de Asistencia en materia de Gobierno y Gestión El número de instrumentos básicos observa- Económica administrado conjuntamente en dos en las experiencias de los distintos países Liberia61 y la Comisión Internacional contra la es deliberadamente reducido, en aplicación de Impunidad en Guatemala (CICIG)62, o cuando las enseñanzas de los países sobre la concen- las misiones de mantenimiento de la paz de las tración y las prioridades. En todos los casos se Naciones Unidas tienen responsabilidad eje- supone que se van ejecutar en gran escala, en cutiva de la actividad policial, son también un amplios programas nacionales o subnaciona- mecanismo de compromiso cuando el nivel de les más que en pequeños proyectos. Se inclu- capacidad institucional y de rendición de cuen- yen programas multisectoriales que vinculan tas es bajo. las estructuras comunitarias con el Estado; Es importante mantener siempre una in- la reforma del sector de la seguridad; la re- tensa comunicación estratégica sobre las seña- forma de la justicia; las políticas y programas les de cambio: los cambios introducidos en las nacionales de empleo; los servicios asociados medidas y en las políticas no pueden influir en que contribuyen a la seguridad ciudadana, la los comportamientos a no ser que los destinata- justicia y la creación de empleo, como la elec- rios sepan que han tenido lugar y cómo encajan tricidad y la protección social, y los enfoques en una visión más amplia. Cuando los riesgos graduales para combatir la corrupción. Se in- de escalada de la crisis no son plenamente com- cluyen también los programas que pueden ser prendidos por todos los dirigentes nacionales, fundamentales para la prevención sostenida el envío de mensajes precisos y convincentes de la violencia: reforma política, descentrali- sobre las consecuencias de la inacción puede zación, justicia de transición y reforma educa- ayudar a impulsar el progreso. Los análisis tiva, cuando se necesita atención sistemática económicos y sociales pueden contribuir a ello una vez que las reformas iniciales de la segu- poniendo de relieve que el aumento de la vio- ridad ciudadana, la justicia y el empleo han lencia y el fracaso de las instituciones hacen que comenzado a progresar. algunas zonas nacionales o subnacionales que- Las cinco enseñanzas más importantes so- den rezagadas con respecto a sus vecinos en el bre lo que funciona en el diseño de programas avance hacia el desarrollo o demostrando cómo son las siguientes: otros países que no han conseguido hacer • Programas que fomentan las relaciones en frente a las amenazas han tenido que soportar sentido ascendente entre el Estado y la so- consecuencias graves y duraderas en términos ciedad en las zonas inseguras. Cabría citar de desarrollo. El análisis del Informe sobre el de- aquí los programas de base comunitaria sarrollo mundial 2011 permite extraer algunos para la prevención de la violencia, el em- mensajes claros: pleo y la prestación de servicios asociados, • Ningún país o región puede permitirse no y el acceso a la justicia social y la solución tener en cuenta las áreas donde se producen de conflictos. Un ejemplo sería la supervi- ciclos repetidos de violencia y los sión comunitaria en una gran variedad de países de ingresos altos, medianos y bajos, ciudadanos están desconectados del o el Programa de Solidaridad Nacional Estado. de Afganistán y los programas multisecto- • El desempleo, la corrupción y la exclusión riales de prevención de la violencia de aumentan los riesgos de violencia, y las América Latina63. instituciones y sistemas de gobierno • Programas complementarios para la trans- legítimos que permiten a todos participar formación institucional en las esferas prio- en la prosperidad nacional son el sistema ritarias de la seguridad y la justicia. Los inmunitario que protege frente a los programas iniciales de reforma deben ha- diferentes tipos de violencia. cer especial hincapié en funciones básicas • La seguridad ciudadana es un objetivo sencillas (como la tramitación de los casos preeminente en las situaciones frágiles, penales, la investigación básica y los pro- respaldada por la justicia y el empleo. cedimientos de detención); se incluyen la Panorama general 19 supervisión civil, la verificación de antece- desplazamiento en las vías de comunicación, dentes y la transparencia en el presupues- la cobertura de la red eléctrica, el número to y en el gasto para desmantelar las redes de empresas registradas y los días de empleo encubiertas o criminales, y la vinculación creados, la tramitación de los casos judicia- del ritmo de la reforma entre los sistemas les y la reducción de la impunidad mediante de justicia civil y policía para evitar situa- la verificación de antecedentes o los procesa- ciones en que la creciente capacidad de la mientos. Lo importante en este caso es que policía dé lugar a detenciones prolongadas los resultados iniciales generen mejoras en la o a la devolución de delincuentes a la co- moral de las instituciones nacionales y ofrez- munidad sin el debido proceso. can los incentivos adecuados para el posterior fortalecimiento institucional. • Programas de creación de empleo “de vuel- Por ejemplo, si las fuerzas de seguridad ta a lo básico”. Estos programas incluyen son los objetivos determinados en función del obras públicas comunitarias en gran escala, número de combatientes rebeldes muertos o como las llevadas a cabo por la India e In- capturados o delincuentes detenidos, pueden donesia en todo el país, con inclusión de las recurrir fundamentalmente a planteamientos comunidades marginadas y afectadas por coercitivos, sin ningún incentivo para generar la violencia; la simplificación reglamenta- en las comunidades una mayor confianza a ria del sector privado y la superación de los largo plazo que impida la repetición de la vio- obstáculos en la infraestructura (en parti- lencia. Los objetivos basados en la seguridad cular, la electricidad, que es el principal ciudadana (libertad de circulación, etc.), por el obstáculo para las empresas en las zonas contrario, ofrecen incentivos a más largo plazo frágiles y violentas), y el acceso a la finan- para que las fuerzas de seguridad respalden la ciación y las inversiones para integrar a los unidad nacional y una relación eficaz entre el productores y los mercados, como en las Estado y la sociedad. De la misma manera, si iniciativas relacionadas con el café, los pro- los servicios y las obras públicas se ofrecen ductos y el turismo en Rwanda y Kosovo64. únicamente a través de programas nacionales impuestos desde arriba, habrá pocos incenti- • Participación de las mujeres en los progra- vos para que las comunidades se responsabili- mas de seguridad, justicia y emancipación cen de la prevención de la violencia o para que económica, como las reformas de Nicara- las instituciones nacionales asuman la respon- gua, Liberia y Sierra Leona para introducir sabilidad de proteger a todos los ciudadanos personal femenino y servicios de género en vulnerables, tanto hombres como mujeres. la fuerza policial, y las iniciativas de poten- Para respaldar la transformación institucional ciación económica en Nepal, que aborda- a más largo plazo es mejor utilizar una combi- ron las cuestiones de la función de género nación de planteamientos estatales y no esta- que anteriormente habían provocado tales, de base comunitaria y jerárquicos. grandes diferencias en las zonas inseguras, El escalonamiento de la transición a par- mediante el ofrecimiento de financiación tir de la ayuda humanitaria es también una y capacitación empresarial para grupos parte importante de la transformación de de mujeres65. las instituciones. En los países donde las • Iniciativas específicas contra la corrupción actuales presiones superan con creces la ca- que pongan de manifiesto que las nuevas pacidad institucional nacional, los reforma- iniciativas pueden estar bien gestionadas. dores nacionales muchas veces recurren a la Entre los instrumentos se han incluido el capacidad humanitaria internacional para uso de la capacidad del sector privado para conseguir resultados a corto plazo. Estos supervisar funciones que están expuestas a programas pueden ser un instrumento eficaz la corrupción en gran escala, como la ins- para salvar vidas, conseguir la confianza y fo- pección forestal de Liberia y la recaudación mentar la capacidad nacional. Pero hay que aduanera de Mozambique, junto con meca- buscar una difícil solución de compromiso nismos sociales de rendición de cuentas que al fijar el calendario para la transferencia de recurran a la publicación transparente de los esas funciones a las instituciones nacionales. gastos y la supervisión de la comunidad y la En lo que se refiere a los programas alimen- sociedad civil para garantizar que los fondos tarios, ello significa generalmente una reduc- lleguen a los destinatarios previstos66. ción gradual de los suministros antes de las cosechas locales y el paso de la distribución Algunos de los resultados iniciales de fo- general a programas orientados a objetivos mento de la confianza que pueden seleccio- específicos, en coordinación con los organis- narse con estos programas son la libertad de mos gubernamentales de protección social, 20 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 cuando sea posible. En cuanto a la salud, la Movilización del apoyo internacional educación, el abastecimiento de agua y el sa- neamiento, supone la reducción de las fun- Algunas limitaciones del apoyo internacional ciones internacionales paso a paso a medida proceden de las políticas y sistemas estableci- que aumenta la capacidad de las institucio- dos en las sedes de las instituciones multila- nes nacionales o locales, como la transición terales y los países donantes. Las iniciativas de los servicios de salud internacionales a los relacionadas con estas cuestiones se exami- nacionales en Timor-Leste, donde la ejecu- nan en la tercera parte, en la sección sobre ción internacional dejó paso a la contrata- orientaciones para las políticas internaciona- ción gubernamental de ONG internacionales les. Los dirigentes nacionales y sus asociados y luego a la gestión gubernamental67. sobre el terreno no pueden determinar indi- vidualmente estos cambios más amplios en el Iniciativas regionales y transfronterizas sistema internacional, pero pueden multipli- car los beneficios del apoyo existente. Las sociedades no pueden permitirse el lujo Conviene que los dirigentes nacionales y de transformar sus instituciones en forma sus asociados internacionales sobre el terreno aislada: necesitan al mismo tiempo gestionar establezcan prioridades programáticas claras las presiones externas, sean fruto de crisis en los ámbitos de la seguridad, la justicia y el económicas, del tráfico ilícito o de la corrup- desarrollo. Las experiencias de los países in- ción internacional. Muchas de estas cuestio- dican que los esfuerzos deben centrarse solo nes escapan del control de cada Estado na- en dos o tres resultados rápidos para generar cional, y en la última sección del informe se confianza y en un proceso de desarrollo ins- consideran las políticas internacionales para titucional definido con realismo. Las prio- reducir las presiones externas. Los dirigentes ridades se establecen mejor con un número nacionales pueden contribuir notablemente a muy limitado de programas claros, como impulsar una amplia cooperación regional o intervenciones de base comunitaria en las mundial en cuestiones como el tráfico ilícito, zonas inseguras, la reforma de la seguridad y así como la cooperación bilateral. Entre las la libertad de circulación en carreteras clave, posibles iniciativas se incluyen las siguientes: como en Liberia69 después de la guerra civil y en Colombia70 frente a la violencia criminal en • Apertura al debate sobre la cooperación 2002. La utilización del proceso presupuesta- en materia de seguridad y desarrollo entre rio nacional para determinar los programas regiones fronterizas inseguras, teniendo prioritarios coordina los mensajes y fomenta en cuenta objetivos comunes de seguri- la cooperación entre los ministerios de segu- dad ciudadana, justicia y empleo, y no ridad y desarrollo. solo las operaciones militares. La progra- Los dirigentes nacionales pueden conse- mación transfronteriza del desarrollo po- guir también mejores resultados de la asis- dría implicar simplemente la adopción de tencia externa si tienen en cuenta las nece- mecanismos especiales para compartir las sidades de los asociados internacionales de enseñanzas aprendidas. Pero podría im- demostrar resultados y gestionar los riesgos. plicar también mecanismos conjuntos ofi- Estos tienen sus propias presiones internas: ciales para diseñar y supervisar progra- demostrar que la asistencia no se utiliza in- mas de desarrollo en zonas fronterizas debidamente y conseguir resultados con sus inseguras e incorporar disposiciones es- esfuerzos. Un intercambio franco sobre los pecíficas para ayudar a las zonas inseguras riesgos y resultados ayuda a encontrar los sin acceso al litoral a tener acceso a los medios de salvar las diferencias. En Indone- mercados. sia, después del tsunami y del acuerdo de paz de Aceh, por ejemplo, el Gobierno se puso de • Procesos conjuntos para investigar y so- acuerdo con los donantes en que la asisten- meter a la justicia los casos de corrupción cia recibida llevaría conjuntamente la deno- que pueden fomentar la violencia, como minación del Organismo de Reconstrucción ha ocurrido en Haití y Nigeria (en colabo- de Indonesia y de los donantes, con medidas ración con los Estados Unidos y el Reino especiales de transparencia para permitir a Unido) a fin de combatir la corrupción y ambas partes presentar resultados visibles y el blanqueo de dinero68. De esa manera se gestionar los riesgos y al mismo tiempo in- puede fomentar la capacidad en las juris- crementar la legitimidad de las relaciones dicciones más débiles y conseguir resulta- entre el Estado y la sociedad después de la dos que serían imposibles para una juris- crisis. El establecimiento de un “doble pacto” dicción aislada. entre los Gobiernos y sus ciudadanos y entre Panorama general 21 los Estados y sus asociados internacionales, los riesgos, pero se usan poco en los países frá- propuesto en primer lugar por Ashraf Ghani giles y de ingreso bajo. La medición directa de y Clare Lockhart, es otra manera de gestionar las mejoras de la seguridad puede revelar tam- las diferentes perspectivas sobre el riesgo, la bién rápidos progresos, pero los datos sobre velocidad de la respuesta y el compromiso a las muertes violentas, si bien se pueden reco- largo plazo con las instituciones nacionales, pilar con bastante facilidad, no son accesibles reconociendo expresamente la doble obliga- en los países que más se beneficiarían de ellos: ción de rendición de cuentas de los fondos de los Estados frágiles de ingreso bajo. los donantes71. Adaptación de la estrategia y los Seguimiento de los resultados programas al contexto de cada país Para evaluar el éxito de los programas y Si bien hay un conjunto básico de instru- adaptarlos cuando surgen problemas, los mentos derivados de la experiencia, cada país reformadores nacionales y sus asociados in- debe evaluar sus circunstancias y adaptar al ternacionales en el país necesitan también contexto político local las enseñanzas ajenas. información periódica sobre los resultados Cada país tiene diferentes factores de estrés globales en la lucha contra la violencia y so- y desafíos institucionales y distintas partes bre la confianza de los ciudadanos en los ob- interesadas a las que es preciso implicar para jetivos de seguridad, justicia y empleo. En la lograr una diferencia, así como diferentes ti- mayoría de los países en desarrollo, los ODM pos de oportunidades de transición. No se y sus metas e indicadores asociados son el trata de diferencias entre el blanco y el negro, marco internacional dominante. Los ODM sino de una serie de matices a lo largo de un han dado mayor relieve al desarrollo humano amplio espectro: cada país tiene diferentes de amplia base y continúan siendo importan- manifestaciones de violencia, combinaciones tes objetivos a largo plazo para los países que de factores de estrés internos y externos y de- sufren los efectos de la fragilidad y la violen- safíos institucionales, y esos factores cambian cia. Pero no se observa en ellos una relación a lo largo del tiempo. Pero todos los países directa con el progreso en la prevención de deben hacer frente a determinados aspectos la violencia y en la recuperación. No tienen de ese conjunto. En el informe se consideran en cuenta la seguridad ciudadana, la justicia algunas de las diferencias más importantes ni el empleo. Avanzan lentamente, por lo que en las circunstancias de los países mediante no ofrecen a los reformadores nacionales ni a este sencillo modelo de diferenciación: Los sus asociados internacionales datos y obser- reformadores nacionales y sus homólogos en vaciones que puedan indicar dónde se está los países deben adoptar dos tipos de decisiones progresando y señalar los riesgos nuevos o en cada fase del proceso de fortalecimiento de la pendientes. confianza y reforma institucional, teniendo en Un complemento útil de los ODM serían indi- cuenta el contexto político local. Lo primero es cadores que cuantificaran más directamente la decidir los tipos de señales —tanto medidas in- reducción de la violencia, el fortalecimiento de mediatas como declaraciones sobre resultados la confianza y la seguridad ciudadana, y la jus- iniciales y políticas a más largo plazo— que pue- ticia (inciso 4). Los datos basados en sondeos den ayudar a crear coaliciones de colaboración de la población, curiosamente inexistentes en “suficientemente inclusivas” en favor del cambio. muchos países frágiles y afectados por conflic- En segundo lugar es preciso decidir el diseño de tos, podrían ayudar a realizar esa labor72. Los los programas prioritarios para poner en marcha países de ingreso mediano y alto utilizan los la transformación institucional. sondeos en todo momento para ofrecer a los Al diferenciar las señales políticas y norma- Gobiernos información sobre los progresos y tivas, lo que marca la diferencia son los factores Espectros de desafíos y oportunidades específicos de cada situación Tipos de violencia: civil y/o criminal y/o transfronteriza y/o subnacional y/o ideológica Oportunidad de transición: gradual/limitada a un Principales partes interesadas: internas/externas; espacio inmediato/importante para el cambio estatales/no estatales; de ingreso bajo/de ingreso mediano-alto Principales factores de estrés: internos/externos; Desafíos institucionales: grado de capacidad, nivel alto/nivel bajo de divisiones entre los grupos rendición de cuentas e inclusión 22 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 de estrés existentes y las partes interesadas cuyo rentes tipos de violencia repercute sin duda apoyo resulta más necesario para una inter- en la estrategia. La desigualdad entre grupos vención eficaz. Cuando las diferencias étnicas, étnicos, religiosos o geográficos es importante geográficas y religiosas han estado asociadas en cuanto riesgo de conflicto civil, por lo que con conflictos y la cooperación de esos grupos los servicios y programas de empleo deberían resulta imprescindible para el progreso, la cre- orientarse a fomentar la equidad y las oportu- dibilidad de los nombramientos puede depen- nidades de tender puentes entre esos grupos. der de que las personas designadas gocen o no En cambio, en el caso de la delincuencia or- de respeto en los distintos bandos. Cuando la ganizada, la desigualdad entre ricos y pobres corrupción ha representado un estrés grave, la es más importante (independientemente de la credibilidad de los nombramientos principales identidad étnica o religiosa). La violencia con puede depender de la reputación de integridad fuertes vínculos internacionales —delincuen- de los interesados. cia organizada, reclutamiento internacional También influye el tipo de momento de para movimientos ideológicos— requiere una transición. Al final de las guerras de Japón y mayor cooperación internacional. la República de Corea, en el nacimiento de la Las circunstancias de los países influyen nueva nación de Timor-Leste, en la primera también en el diseño de los programas, e impo- elección de Liberia después de la guerra, en la nen la adopción de soluciones realistas acordes victoria militar de Nicaragua y en el período con la situación política. Por ejemplo, los en- que siguió al genocidio de Rwanda, hubo ma- foques comunitarios multisectoriales pueden yor espacio para una rápida proclamación de ser eficaces en contextos tan diferentes como cambio político, social e institucional a largo Côte d’Ivoire, Guatemala e Irlanda del Norte, plazo del que existe hoy para el Gobierno de pero en Côte d’Ivoire debería procederse con coalición en Kenya o en otras situaciones de mayor cautela que en Irlanda del Norte para reforma negociada. que esos planteamientos se perciban no como La capacidad institucional, la rendición medidas dirigidas específicamente a un grupo de cuentas y la confianza entre los grupos in- étnico o religioso concreto sino más bien como fluyen en las opciones y en el calendario de una forma de establecer vínculos entre los gru- las declaraciones iniciales sobre la adopción pos. Tanto Colombia como Haití están exami- de políticas. En los países con instituciones nando la posibilidad de reforma en el sector de sólidas pero consideradas ilegítimas porque la justicia, pero los problemas de rendición de pecan de exclusión, abusos o falta de rendi- cuentas y de falta de capacidad presentan un ción de cuentas (como en algunas transicio- reto mayor en Haití, y las reformas deberían nes a partir de un gobierno autoritario), las diseñarse teniéndolo en cuenta75. En cuanto a medidas en los frentes de la transparencia, la los países de ingreso mediano con instituciones participación y la justicia pueden ser más im- sólidas que se encuentran con problemas de ex- portantes para instaurar la confianza en breve clusión y rendición de cuentas, las enseñanzas tiempo que la prestación de bienes y servicios. sobre el diseño de los programas, los éxitos y Cuando la cohesión social está fragmentada, las oportunidades perdidas procederán funda- quizá haya que esperar cierto tiempo hasta mentalmente de países que han atravesado cir- lograr la confianza entre los grupos antes de cunstancias semejantes, como las transiciones intentar una reforma más amplia. En Sudá- democráticas en América Latina, Indonesia, frica, por ejemplo, los dirigentes previeron Europa oriental o Sudáfrica. Por ello, los refor- sabiamente un espacio de tiempo para la re- madores nacionales y sus asociados interna- forma constitucional y la instauración de la cionales deben considerar la economía política confianza entre los grupos antes de la primera de las intervenciones y adoptar el diseño de los elección después del apartheid73. En Irlanda programas a ese contexto (inciso 5). del Norte, la transferencia de las funciones Cada país necesita su propia evaluación de relacionadas con la seguridad y la justicia se los riesgos y prioridades para diseñar la estra- retrasó hasta que se consiguió aumentar la tegia y los programas que mejor se ajustan a su confianza y la rendición de cuentas74. contexto político. Los instrumentos de evalua- Un mensaje básico es que la manifestación ción internacionales, como las evaluaciones particular de violencia en un momento dado de las necesidades después de los conflictos o es menos importante que las deficiencias insti- de las crisis, pueden determinar los riesgos y tucionales subyacentes que permiten que haya las prioridades. Estas evaluaciones pueden re- ciclos repetidos de violencia, y que los enfo- forzarse por los siguientes medios: ques eficaces para hacer frente a la violencia política, comunal y criminal tienen mucho en • Adaptación periódica y frecuente de las común. No obstante, la combinación de dife- evaluaciones en diferentes momentos de la Panorama general 23 transición, en particular cuando aumentan se esfuerzan por evitar ciclos repetidos de vio- los riesgos, y no solo después de la crisis. lencia política y criminal (inciso 6, gráfico 6.1) y superar los desafíos asociados con la trans- • Identificación de las características especí- formación de las instituciones a fin de ofrecer ficas de las oportunidades de transición, seguridad ciudadana, justicia y empleo. Los factores de estrés, desafíos institucionales, procesos internos de los organismos interna- partes interesadas e instituciones que ofre- cionales son demasiado lentos, fragmentarios cen seguridad ciudadana, justicia y empleo. y supeditados a sistemas paralelos y de salida • Determinación de las prioridades desde la demasiado rápida, y hay divisiones importan- perspectiva de los ciudadanos y las partes tes entre los distintos agentes internacionales. interesadas mediante grupos de discusión El conjunto de instrumentos preventivos o encuestas de sondeo, como hizo Sudáfri- del sistema internacional ha mejorado, gracias ca al establecer sus prioridades de recons- al aumento de la capacidad de mediación mun- trucción o Pakistán al evaluar las fuentes de dial y regional78 y de programas que respaldan violencia en las regiones fronterizas76. los esfuerzos de colaboración tanto locales como nacionales para intervenir como agentes • Consideración explícita de la historia de de mediación en situaciones de violencia, como los esfuerzos realizados con anterioridad, los comités de paz de Ghana respaldados por el como hizo Colombia al revisar los puntos Programa de las Naciones Unidas para el Desa- fuertes y débiles de las iniciativas de co- rrollo (PNUD) y el Departamento de Asuntos mienzos del decenio de 2000 para acabar Políticos de las Naciones Unidas79 y los proyec- con la violencia77. tos comunitarios del Banco Interamericano de • Mayor realismo con respecto al número de Desarrollo (BID) para los proyectos de seguri- prioridades señaladas y los marcos crono- dad ciudadana. Estos programas respaldan con lógicos, de acuerdo con los cambios reco- frecuencia actividades relacionadas con la se- mendados a la evaluación conjunta de las guridad ciudadana, la justicia y el empleo, pero necesidades después de una crisis llevada a no forman parte de las grandes preocupaciones cabo por las Naciones Unidas, el Banco diplomáticas o en materia de seguridad y desa- Mundial y la Unión Europea. rrollo. La mediación promovida por las Nacio- nes Unidas, instituciones regionales y ONG ha desempeñado un papel importante en distintos TERCERA PARTE: casos: desde la mediación de la Unión Africana, las Naciones Unidas y la CEDEAO en África REDUCCIÓN DE LOS occidental hasta la promoción por las Naciones RIESGOS DE VIOLENCIA: Unidas del Acuerdo de Bonn sobre Afganistán ORIENTACIONES PARA y las iniciativas no gubernamentales, como el LAS POLÍTICAS Centro para el Diálogo Humanitario y la Ini- ciativa de Gestión de Crisis en Aceh80. INTERNACIONALES Pero estos programas no se han proyectado todavía en gran escala. A los países les resulta La intervención internacional ha conseguido mucho más difícil obtener asistencia interna- grandes beneficios asociados con una mayor cional para conseguir el desarrollo de sus fuer- seguridad y prosperidad. Es difícil imaginar zas policiales y del sistema judicial que para cómo habrían podido los comprometidos sus ejércitos. La asistencia internacional para dirigentes de Europa después de la Segunda el desarrollo económico puede obtenerse más Guerra Mundial, de Indonesia, la República fácilmente cuando se trata de políticas ma- de Corea, Liberia, Mozambique, Irlanda del croeconómicas, de la salud o de las capacida- Norte o Timor-Leste estabilizar sus países o des educativas que de la creación de empleo. regiones sin ayuda del exterior. Muchas per- La capacidad policial, el desarrollo doctrinal y sonas que trabajan en Estados frágiles y afec- la capacitación de las Naciones Unidas se han tados por conflictos son profesionales respon- reforzado, pero no están plenamente vincula- sables que tratan de contribuir a los esfuerzos dos con las capacidades en el sector de la jus- nacionales. Pero se ven obstaculizados por ticia. Mientras que algunos organismos bila- estructuras, instrumentos y procesos conce- terales ofrecen asistencia especializada para la bidos para contextos y objetivos diferentes. reforma de la seguridad y la justicia, sus capa- En particular, si bien existen procesos para cidades son relativamente nuevas y poco de- ofrecer el tipo de asistencia de posguerra ca- sarrolladas en comparación con otras esferas. racterístico de los paradigmas del siglo XX, se Las instituciones financieras internacionales y presta poca atención a la ayuda a los países que la asistencia económica bilateral suelen pres- 24 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 I N C I S O 5: Adaptación del diseño de programas comunitarios al contexto del país Países: Afganistán, Burundi, Camboya, • En Burundi, la falta de progreso en la descentralización glo- Colombia, Indonesia, Nepal, Rwanda bal y las dificultades en la supervisión de los fondos a través de las estructuras comunitarias determinó que la responsa- L os elementos básicos del programa de desarrollo comuni- tario después de los conflictos son sencillos y pueden adap- tarse a una gran variedad de contextos nacionales. Todos los bilidad de gestión de los fondos siguiera estando en manos de las ONG asociadas. programas comunitarios auspiciados por el Estado consisten, • En el Programa de Solidaridad Nacional de Afganistán, las fundamentalmente, en mecanismos para determinar las prio- ONG asumieron también la responsabilidad inicial de ges- ridades y el suministro de fondos y ayuda técnica para su eje- tión de los fondos mientras se organizaban actividades de cución. Dentro de este modelo hay una gran heterogeneidad capacitación en contabilidad para los consejos, pero en el que puede adaptarse a diferentes tipos de estrés y capacidades plazo de un año las subvenciones globales se transfirieron institucionales así como a diferentes oportunidades de transi- directamente a los consejos. ción. Hay tres fuentes importantes de diversidad al determinar • En Colombia, donde los desafíos institucionales principales cómo se toman las decisiones comunitarias, quién controla los eran lograr una aproximación entre el Estado y las comuni- fondos y dónde se inscriben los programas en el mecanismo dades y superar la desconfianza entre los organismos de gubernamental. seguridad y de gobierno civil, los fondos están en poder de Las diferencias en cuanto a los factores de estrés y la ca- los distintos ministerios pero la aprobación de las activida- pacidad institucional y la rendición de cuentas influyen en la des es realizada por equipos multisectoriales en las oficinas toma de decisiones comunitarias. En muchas zonas violentas, sobre el terreno. los consejos comunitarios preexistentes o bien han sido des- truidos o estaban ya desacreditados. Un primer paso funda- • En Nepal, los programas comunitarios presentan la gama mental es restablecer formas participativas de representación completa: en algunos programas se otorga la responsabili- que resulten creíbles. En Burundi, por ejemplo, una ONG lo- dad primaria de supervisión de los fondos a las ONG aso- cal organizó elecciones para comités representativos de desa- ciadas; en otros, como el de escolarización rural en gran rrollo comunitario en las comunas participantes que no tienen escala, los comités escolares comunitarios son los propieta- en cuenta las divisiones étnicas. De la misma manera, el Pro- rios legales de las instalaciones escolares y pueden utilizar grama de Solidaridad Nacional de Afganistán comenzó con fondos públicos para contratar y capacitar a su personal. elecciones en las aldeas para el Consejo de Desarrollo Comu- El tipo de momento de transición influye en la armoniza- nitario. En cambio, los programas de Indonesia para las zonas ción de las estructuras de toma de decisiones con la adminis- castigadas por conflictos de Aceh, Maluku, Sulawesi y Kali- tración gubernamental oficial. Muchos países que salen de un mantán no celebraron nuevas elecciones comunitarias. Los conflicto atraviesan también importantes reformas constitu- consejos comunitarios se mantuvieron en gran parte intactos, cionales y administrativas precisamente cuando se ponen en y las leyes nacionales preveían ya elecciones locales y demo- marcha los programas comunitarios de respuesta inicial. A cráticas en las aldeas. Indonesia experimentó también sepa- veces es difícil lograr la armonía entre los consejos comuni- rando las donaciones para las aldeas musulmanas y cristianas tarios y las nuevas estructuras de gobierno. Por ejemplo, en el a fin de reducir las tensiones mutuas, pero terminó utilizando Programa nacional de solidaridad de Afganistán, los consejos los consejos y fondos comunes para acabar con la separación de desarrollo comunitario, aunque se constituyeron en virtud entre esas comunidades. de un decreto vicepresidencial de 2007, están siendo todavía Son también diferentes los desafíos institucionales que objeto de examen para la integración oficial en la estructura afectan al titular de los fondos. Los programas deben buscar administrativa nacional. En el programa Seila de Camboya una solución de compromiso entre un primer objetivo de fo- se establecieron consejos bajo los auspicios del Programa de mentar la confianza y los riesgos de que el dinero desaparezca las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y luego se in- o de que las minorías selectas se hagan con los recursos, como corporaron a la nueva estructura comunal del Gobierno. En se observa en los siguientes ejemplos: Rwanda, la disponibilidad de mayor espacio para el cambio • En Indonesia, donde la capacidad local era bastante fuerte, después del genocidio permitió que los consejos se integraran los consejos de subdistrito establecieron unidades de ges- desde el primer momento en los planes gubernamentales de tión financiera que son objeto de auditorías periódicas pero descentralización. tienen plena responsabilidad de todos los aspectos de la ac- tuación financiera. Fuente: Guggenheim, 2011. Panorama general 25 tar más atención al crecimiento que al empleo. veces más inestable, con una pérdida estimada En los ODM no se mencionan la seguridad de eficiencia del 2,5% del PIB para los Estados ciudadana, la justicia ni el empleo. receptores (inciso 6, gráficos I6.2 e I6.3)85. Los programas antes descritos requieren La intervención regional y mundial para una intervención armonizada para los agentes hacer frente a factores de estrés externos es interesados en la diplomacia, la seguridad, el una parte fundamental de la reducción de desarrollo y, en algunos casos, las actividades riesgos, pero la asistencia sigue concentrán- humanitarias. No obstante, esos agentes eva- dose todavía en cada uno de los países. Al- lúan en general las prioridades y formulan sus gunos procesos innovadores contra el tráfico programas por separado, y los esfuerzos por ilícito combinan los incentivos basados en la ayudar a los reformadores nacionales a formu- demanda y en la oferta con los esfuerzos de lar programas unificados son más la excepción múltiples partes interesadas en países desarro- que la norma. Ahora existen “misiones integra- llados y en desarrollo86: uno de ellos es en el das” de las Naciones Unidas y varias iniciativas sistema de certificación del Proceso de Kim- bilaterales y regionales que implican a la “totali- berley para acabar con la venta de diamantes dad del Gobierno” y a “la totalidad de los siste- de zonas en conflicto87. No obstante, no hay mas” en el esfuerzo por fusionar las estrategias un principio general de corresponsabilidad y operaciones relacionadas con el desarrollo, la que compagine las iniciativas basadas en la diplomacia y la seguridad81. Pero al haber dife- demanda y en la oferta con la cooperación rentes disciplinas hay también diferentes obje- entre las regiones desarrolladas y en desarro- tivos, calendarios de planificación, procesos de llo. Los esfuerzos actuales se caracterizan por toma de decisiones, fuentes de financiación y la debilidad y fragmentación de los sistemas tipos de cálculo del riesgo82. financieros utilizados para “seguir la pista del La asistencia muchas veces se demora a pe- dinero” procedente de transacciones corrup- sar de los esfuerzos de las Naciones Unidas, las tas. Y se ven obstaculizados por la existencia instituciones financieras internacionales y los de un sinnúmero de actividades multinacio- donantes bilaterales por establecer servicios nales débiles y superpuestas, en vez de plan- de desembolso y despliegue rápido. La ayuda teamientos regionales sólidos y con recursos se fragmenta en pequeños proyectos, lo que suficientes. Si bien hay algunas excepciones impide a los Gobiernos concentrarse en un —los programas regionales tradicionales del reducido número de resultados clave. En 11 Banco Asiático de Desarrollo y la Unión Euro- países frágiles estudiados por la Organización pea, las oficinas regionales del Departamento para la Cooperación y el Desarrollo Econó- de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas y micos (OCDE) en 2004, había un promedio recientes aumentos del financiamiento regio- de 38 actividades por donante, y el presu- nal por parte del Banco Mundial—, la mayo- puesto medio de cada proyecto era de solo ría de los donantes que facilitan fondos para el US$1,1 millones, demasiado poco para que desarrollo ofrecen fundamentalmente apoyo la mayoría de ellos pudieran contribuir real- nacional más que regional. mente a la transformación institucional83. Los El paisaje internacional es cada vez más donantes de ayuda intervienen con frecuencia complejo. El final de la Guerra Fría ofreció la en países frágiles mediante sistemas paralelos posibilidad de iniciar una nueva era de con- a las instituciones nacionales, con unidades de senso en el apoyo internacional a las zonas proyectos independientes para la ayuda al desa- caracterizadas por la violencia y los conflictos. rrollo y con programas humanitarios aplicados Lo cierto es que, en el último decenio, ha au- a través de ONG internacionales. A pesar del mentado la complejidad y existen problemas progreso en la ampliación del horizonte crono- constantes de coordinación. Los promotores lógico de las misiones de mantenimiento de la de iniciativas políticas, humanitarias, de segu- paz y algunos tipos de asistencia de los donan- ridad y de desarrollo en cada país son ahora tes, el sistema se ve entorpecido por la atención más numerosos. Los mecanismos jurídicos que inmediata a las oportunidades posteriores a los establecen las normas para el liderazgo nacio- conflictos y la gran inestabilidad de la asisten- nal responsable se han ido complicando con el cia84. En una encuesta reciente de la Comisión paso del tiempo: la Convención de las Nacio- Europea sobre la asistencia a Camboya, más del nes Unidas contra el Genocidio de 1948 tiene 35% de todos los proyectos duraron menos de 17 párrafos en su parte dispositiva; la Conven- un año, y el 66% menos de tres años. A pesar ción de 2003 contra la Corrupción, 455. Dentro de la necesidad de una asistencia más sistemá- de los países de la OCDE, hay división de opi- tica y sostenida, la ayuda a los Estados frágiles niones acerca de la función relativa de la asis- es mucho más inestable que la que se ofrece tencia para la seguridad y el desarrollo y sobre a los demás Estados: en concreto, más de dos la ayuda ofrecida a través de instituciones na- 26 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 cionales. El aumento de la asistencia procedente de pequeños proyectos a través de sistemas para- de países de ingreso mediano, con una historia lelos, centrados en “la forma más que en la fun- de apoyo a la solidaridad, representa no solo ción” del cambio (con insistencia en las eleccio- nuevas energías, recursos e ideas sino también nes, leyes modelo de contratación, y comisiones nuevos desafíos en forma de diferencias de opi- de derechos humanos y contra la corrupción) y nión de los interlocutores internacionales. Las que eviten compromisos en actividades de ma- consultas del Informe sobre el desarrollo mundial yor riesgo, como el desarrollo institucional, son 2011 revelaron con frecuencia opiniones encon- opciones todas ellas que ayudan a los donantes tradas entre los agentes nacionales, los órganos a gestionar las expectativas internas sobre los regionales, los países de ingreso mediano y los resultados y las críticas de los fracasos. En el res- donantes de la OCDE acerca de lo que se puede trictivo entorno fiscal de muchos donantes en esperar realísticamente de los dirigentes nacio- la actualidad, el dilema, lejos de remitir, es cada nales en el intento de mejorar la gestión de go- vez más agudo. Las presiones internas contri- bierno, el marco cronológico más indicado y la buyen también a las divisiones entre los donan- atención a las “formas” frente a las “funciones” tes, ya que algunos de ellos deben soportar una del buen gobierno (elecciones frente a prácticas presión interna mucho mayor que otros en los y procesos democráticos más amplios; lucha frentes de la corrupción, la igualdad de género contra la corrupción en la práctica frente a es- o la necesidad de demostrar que la ayuda exte- tablecimiento de leyes sobre las contrataciones rior aporta beneficios económicos internos. La y comisiones contra la corrupción). rendición de cuentas ante los contribuyentes es La doble rendición de cuentas es un ele- un elemento positivo de la ayuda, pero el desafío mento central del comportamiento interna- está en conseguir que las expectativas internas se cional. Los agentes internacionales saben que correspondan con las necesidades y realidades el compromiso más rápido, más certero y a de la ayuda sobre el terreno. más largo plazo a través de las instituciones Las respuestas multilaterales se ven también nacionales y regionales es necesario para ayu- condicionadas por la existencia de mecanismos dar a las sociedades a acabar con la fragilidad. históricos mejor adaptados a entornos más Pero, como pone de manifiesto la Red Inter- estables. Por ejemplo, los procedimientos de nacional sobre Conflicto y Fragilidad de la contratación de las instituciones financieras in- OCDE88, son también muy sensibles al riesgo ternacionales estaban basados en el supuesto de de críticas internas sobre despilfarros, abusos, una seguridad garantizada, un nivel razonable corrupción y falta de resultados en los progra- de capacidad institucional estatal y mercados mas de los donantes. Los agentes internacio- competitivos. Por ello, les cuesta adaptarse a nales deben rendir cuentas a sus propios ciu- situaciones en que las condiciones de seguri- dadanos y contribuyentes y tener en cuenta las dad cambian entre el momento de diseño y la necesidades del país asociado, y esas exigen- licitación de un proyecto, en que un pequeño cias pueden ser incompatibles (gráfico 3.1). número de contrapartes gubernamentales cla- El lento progreso del cambio de comporta- sificadas se esfuerzan por manejar la compleja miento de los donantes es resultado de esos in- documentación necesaria para la contratación, centivos subyacentes. Por ejemplo, la realización y en que el número de contratistas calificados G R Á F I CO 3 .1 El dilema de la doble rendición de cuentas para los donantes que participan en entornos frágiles y afectados por conflictos Rendición de cuentas Agentes Agentes nacionales internacionales Rendición de cuentas Rendición de cuentas Rendición de cuentas Diferentes perspectivas de los riesgos y resultados Grupos interesados nacionales Grupos interesados y juntas directivas nacionales Fuente: Equipo del IDM. Panorama general 27 I N C I S O 6: Pautas de la asistencia internacional a los países afectados por la violencia G R Á F I CO I 6.1 Apoyo internacional desigual en África occidental: El interés por la transición después de los conflictos relega a un segundo plano a la prevención El concepto de progreso como algo que se consigue “de una vez por todas” y las dificultades de la prevención han dado lugar a una insistencia excesiva en las transiciones después de los conflictos. El volumen de la ayuda y de la asistencia para el mantenimiento de la paz con destino a los países que han salido de una guerra civil supera con mucho a lo que se ofrece a los países que se esfuerzan por prevenir una escalada del conflicto. 450 mantenimiento de la paz (US$ corrientes) Total del gasto per cápita en ayuda y 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Liberia Sierra Leona Guinea Guinea-Bissau T Togo Promedio (resaltado (resaltado (resaltado (resaltado (resaltado mundial el período el período el período el período del período de los países comprendido comprendido de 2008) entre 2002 y 2005) entre 2005 y 2008) de ingreso bajo entre 2004 y 2008) entre 2000 y 2003) África occidental, algunos países (2000 a 2008) Fuente: Cálculos del equipo del IDM basados en OCDE, 2010d. G R Á F I CO I 6.2 La inestabilidad de la ayuda aumenta G R Á F I CO I 6 . 3 Ayuda intermitente: Inestabilidad con la duración de la violencia en algunos Estados frágiles En los 20 últimos años los países que sufrieron períodos más prolongados Los cuatro países siguientes son un ejemplo ilustrativo. No fue un hecho de fragilidad, violencia o conflicto experimentaron también una mayor anómalo que el total de la ayuda a Burundi, la República Centroafri- inestabilidad de la ayuda. En el gráfico 6.2 puede verse que el coeficiente cana, Guinea-Bissau y Haití disminuyera un 20% o un 30% en solo un de varianza de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) neta, excluido año y subiera hasta un 50% al año siguiente (la ayuda humanitaria y el el alivio de la deuda, es mayor en el caso de los países que han sufrido alivio de la deuda, excluidos de estas estadísticas, harían todavía mayor prolongados períodos de violencia desde 1990. Esta relación, reflejada en la inestabilidad). la línea tendencial ascendente, es estadísticamente significativa e indica 150 que, en promedio, en un país con 20 años de violencia la inestabilidad de la ayuda era dos veces mayor que en un país sin violencia. La inestabili- Porcentaje de cambio anual 100 de la ayuda per cápita dad de los ingresos tiene costos considerables para todos los Gobiernos, pero en particular en las situaciones frágiles, donde puede echar por tie- 50 rra los esfuerzos de reforma y perturbar el fortalecimiento institucional. Coeficiente de varianza de la AOD neta, 1.4 0 excluido el alivio de la deuda 1.2 –50 1 0.8 –100 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 0.6 Burundi República Centroafricana 0.4 Guinea-Bissau Haití 0.2 Fuente: Cálculos del equipo del IDM basados en OCDE, 2010d. 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 Número de años con alto nivel de homicidios, conflictos y fragilidad Países de ingreso bajo Lineal (países de ingreso bajo) Fuente: Cálculos del equipo del IDM basados en OCDE, 2010d. 28 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 preparados para competir y movilizarse es muy de protesta social e inestabilidad. El fortaleci- limitado. De la misma manera, la Secretaría de miento de las instituciones que ofrecen seguri- las Naciones Unidas elaboró inicialmente sis- dad ciudadana, justicia y empleo es fundamental temas de contratación diseñados para su fun- para la prevención de la violencia y la inestabili- ción como servicio de asesoramiento desde la dad: esta intervención no es una “fórmula má- sede y Secretaría de la Asamblea General. Pero gica” que pueda evitar con seguridad todos los cuando se pusieron en marcha las operaciones episodios de violencia, pero es imprescindible de mantenimiento de la paz, estos sistemas se para cambiar las probabilidades de violencia y la ampliaron tras un proceso de adaptación rela- reducción continuada de los riesgos. tivamente modesto, a pesar de la diferencia en Una enseñanza fundamental de las iniciati- los contextos y objetivos. vas eficaces de prevención de la violencia y de Para introducir en los planteamientos un recuperación es que la seguridad, la justicia y las cambio real que pueda restablecer la confianza presiones económicas están mutuamente vincu- y evitar la reaparición de los riesgos, los agentes ladas: los planteamientos que traten de encontrar internacionales podrían considerar las cuatro una solución basada únicamente en el ejército o vías siguientes para mejorar las respuestas mun- en la justicia o en el desarrollo están condenados diales en favor de la seguridad y el desarrollo: al fracaso. En los entornos frágiles se necesita un conjunto especializado de programas que com- • Vía 1: Ofrecer asistencia especializada más pagine aspectos de la seguridad, la justicia y la abundante y más integrada para la seguri- transformación económica. Pero, dado que estas dad ciudadana, la justicia y el empleo, insis- áreas son competencia de organismos interna- tiendo en la prevención tanto inmediata- cionales diferentes, tanto bilaterales como mul- mente después de los conflictos como en tilaterales, las iniciativas combinadas en el marco situaciones de riesgo creciente. de un único programa global son poco frecuen- • Vía 2: Reformar los sistemas internos de tes. Un conjunto especializado de programas los organismos para intervenir con rapi- combinados de seguridad-justicia-desarrollo dez y restablecer la confianza y promover debe intentar lograr un efecto catalizador, que la consolidación institucional a largo pla- permita respaldar los esfuerzos nacionales de zo, en apoyo de los esfuerzos nacionales. colaboración a fin de hacer frente a esos desafíos. • Vía 3: Hacer frente a los factores de estrés ex- Los cambios en los planteamientos adoptados ternos a escala tanto regional como mundial. por los organismos internacionales en apoyo de esos programas incluirían los siguientes elemen- • Vía 4: Movilizar apoyo de los países de ingre- tos (gráfico 3.2). so bajo, mediano y alto y de las instituciones mundiales y regionales para tener en cuenta • Transición de la alerta temprana esporádica a los cambios registrados en el panorama de la evaluación continuada de los riesgos cuan- las políticas y la asistencia internacionales. do la escasa legitimidad institucional y los factores de estrés internos o externos requie- ran mayor atención a la prevención y a las Vía 1: Ofrecer asistencia especializada capacidades de instaurar procesos de reforma para la prevención a través de la pacíficos. seguridad ciudadana, la justicia • Simplificación de los mecanismos actuales de y el empleo evaluación y planificación para ofrecer a los Las relaciones entre la seguridad y el desarrollo países un único proceso de apoyo a la planifi- existen en todas las zonas que se esfuerzan por cación nacional que incluya la política, la jus- evitar la violencia política o criminal en gran es- ticia, la seguridad, las actividades humanita- cala. Ambas formas de violencia requieren ideas rias y el desarrollo. “poco convencionales”, al margen del paradigma de desarrollo tradicional. Las cuestiones relacio- • Transición de la retórica de la coordinación al nadas con la seguridad ciudadana y el malestar apoyo a programas combinados en favor de la asociado con los problemas del sector de la jus- seguridad, la justicia y los empleos locales y ticia y el empleo no son ajenas al concepto “clá- servicios asociados, en cada caso dentro de sico” del desarrollo. De distintas maneras, son sus respectivos mandatos y ámbito de espe- un problema para los países más grandes y más cialización. Los programas combinados de- prósperos que sufren violencia urbana o rural de ben tener las dos prioridades siguientes: alcance subnacional, para los países que salen de ➢ Asistencia técnica y financiamiento para una situación de conflicto y fragilidad y necesi- las reformas de la seguridad y la justicia tan evitar que se repita y para las zonas que se respaldadas por equipos combinados. encuentran con amenazas nuevas o reaparecidas Los organismos de desarrollo, por ejem- Panorama general 29 G R Á F I CO 3.2 Acción combinada en las esferas de la seguridad, el desarrollo y las actividades humanitarias para que los agentes externos respalden las transformaciones institucionales nacionales SEGURIDAD CIUDADANA, JUSTICIA Y EMPLEO FACTORES DE ESTRÉS EXTERNOS RESTA BLE CIM I EN TRAN TO DE SF O R M ACIÓ N D LA REST CONFIANZA AB LE TRA CIM NSFO IEN TO D R M AC I Ó N D E L E LA REST ABL E LA CONFIANZA E SI TRAN S CIM NS TU IEN TI UNA NUEVA FORMA DE HACER NEGOCIOS TO DE F O R M AC I Ó N D E L A CIO AS I NES LA CONFIANZA NS UC Paso de las alertas tempranas a la evaluación TIT IO N continua de los riesgos ES S IN UCI S TI ONE T S Apoyo presupuestario y asistencia técnica para la VIOLENCIA y seguridad ciudadana y la justicia en equipos conjuntos FRAGILIDAD APOYOS E INCENTIVOS EXTERNOS Financiamiento en apoyo de acuerdos de colaboración y basados en la mediación Procesos de planificación unificados diplomacia desarrollo Programas conjuntos Estado-comunidad, Estado-ONG, actividades Estado-sector privado para la prestación de servicios seguridad humanitarias y la prevención de la violencia multisectorial Apoyo humanitario para sistemas de protección estatal Fuente: Equipo del IDM. plo, pueden respaldar medidas que per- en favor de actividades integradas especifi- mitan tener en cuenta los procesos de cadas mediante la colaboración de las dife- presupuestación y gasto en las funciones rentes partes en una situación de conflicto. relacionadas con la seguridad y la justi- Deberían incluirse aquí los esfuerzos espe- cia, mientras que los interlocutores espe- cíficos para respaldar el papel creciente de cializados en seguridad y justicia pueden las instituciones regionales y subregionales, contribuir al fortalecimiento de la capa- como la Unión Africana y la CEDEAO, cidad técnica, como ocurrió en Timor- ofreciéndoles vínculos específicos con per- Leste en vísperas de la independencia89. sonal especializado en el desarrollo. ➢ Programas comunitarios multisecto- • Determinación del momento en que la riales que impliquen medidas policiales ayuda humanitaria pueda integrarse en el y judiciales y actividades de desarro- sistema nacional sin poner en peligro los llo, como las iniciativas organizadas en principios humanitarios, aprovechando las América Latina para ofrecer servicios de prácticas recomendables del Programa de justicia y de solución de conflictos loca- las Naciones Unidas para el Desarrollo, el les, de vigilancia comunitaria, de empleo Fondo de las Naciones Unidas para la In- y capacitación, y para crear espacios pú- blicos y de comercio seguros y progra- fancia, la Organización Mundial de la Sa- mas sociales y culturales que promuevan lud, el Programa Mundial de Alimentos y la tolerancia. otros organismos para combinar las activi- dades humanitarias con el fortalecimiento • Establecimiento de servicios para los me- de la capacidad, la utilización de personal y diadores y enviados especiales (internos e estructuras comunitarias locales y la adqui- internacionales) para aprovechar mejor las sición de alimentos sobre el terreno. posibilidades de aumentar los expertos adscritos de organismos internacionales, La aplicación de estos programas requeri- tanto para orientar los mecanismos de ría cambios sistémicos en la capacidad inter- transición como para movilizar recursos nacional. La seguridad ciudadana y la justicia 30 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 exigen capacidades nuevas e interrelacionadas multisectoriales de alcance comunitario que para hacer frente a oleadas repetidas de vio- compaginen los servicios de vigilancia comu- lencia criminal y política. El punto de partida nitaria y de justicia con programas de cohesión para incrementar la capacidad en esta esfera es social, desarrollo y creación de empleo. Pero la inversión gubernamental en personal de re- las instituciones financieras internacionales no serva previamente capacitado para una serie de están preparadas para tomar la iniciativa en el funciones de supervisión ejecutiva y consultiva, apoyo internacional especializado dentro de centros penitenciarios y mejora del sistema de esas esferas. Esta iniciativa se beneficiaría con- justicia. Los Estados necesitarán una reserva de siderablemente si se lograra un claro liderazgo servicios policiales y de justicia para responder dentro del sistema de las Naciones Unidas. con eficacia a la violencia actual, recurriendo a Los organismos con personal especializado jubilados, voluntarios en servicio activo y uni- en asuntos económicos deben prestar más dades de policía constituidas en algunos países. atención al empleo. Los programas nacionales En segundo lugar, estos recursos deben capaci- de obras públicas de base comunitaria deben tarse y desplegarse de acuerdo con la doctrina recibir apoyo mayor y más duradero en las compartida para hacer frente a los desafíos de situaciones frágiles, en reconocimiento del coherencia presentados por los distintos mo- tiempo necesario para que el sector privado delos policiales nacionales. El mayor volumen absorba el desempleo juvenil. Otros programas de inversión a través de las Naciones Unidas y prioritarios para la creación de empleo son en los centros regionales para la elaboración de las inversiones en apoyo de la infraestructura, una doctrina común y la capacitación previa del en particular la electricidad y el transporte. personal gubernamental aumentaría la eficacia Un tercer conjunto de programas abarcaría y reduciría las incoherencias. la inversión en capacitación y experiencia En tercer lugar, es fundamental la asociación laboral, el establecimiento de vínculos entre de la asistencia militar y policial con la asisten- productores, comerciantes y consumidores cia judicial, ya que la falta de conexión ha sido y la ampliación del acceso a la financiación y una fuente constante de problemas en situacio- a los activos, por ejemplo, mediante viviendas nes frágiles. Igualmente importante es vincular para personas de ingreso bajo. Las actuales la asistencia en materia de justicia penal con la instituciones financieras internacionales ayuda para los servicios de justicia local, como y las iniciativas de las Naciones Unidas en los conflictos sobre la tierra y la propiedad90. centradas en la creación de empleo deben En cuarto lugar, es importante que las nuevas tener expresamente en cuenta las necesidades capacidades ofrezcan toda una gama de ser- de las zonas afectadas por la fragilidad, los vicios a los países con problemas: desde la co- conflictos y la violencia, en reconocimiento de rresponsabilidad para las funciones policiales o que la creación de empleo en estas situaciones judiciales autorizadas por el Consejo de Seguri- puede conseguir resultados que van más allá dad de las Naciones Unidas o las instituciones de los beneficios materiales, ya que permitiría regionales, hasta las unidades policiales y el a los jóvenes realizar una función productiva y personal judicial suministrado a petición de los tener acceso a una ocupación, y haría posible Gobiernos pero sin un mandato que represente la evaluación y ampliación de los ejemplos de una injerencia de las instituciones mundiales o políticas de empleo realistas en las situaciones regionales para los servicios de asesoramiento, frágiles presentadas en este informe. Las financiamiento y capacitación. actividades mundiales en favor del empleo Finalmente, el protagonismo de la reforma deberían incluir una mayor atención a los de la justicia debería aclararse en la estructura riesgos planteados por el empleo juvenil. internacional para que los organismos multi- Estos enfoques pueden ser ciertamente laterales y bilaterales puedan invertir en el fo- útiles. Pero es probable que persista la presión mento de la capacidad y el personal especiali- como consecuencia de la numerosa población zado necesarios. Hay esferas en que, a petición juvenil desempleada, a no ser que se ponga gubernamental, el Banco y otras instituciones en marcha una iniciativa internacional más financieras internacionales podrían considerar decidida. Un planteamiento más audaz podría la posibilidad de contribuir en mayor manera aunar las capacidades de los organismos de a respaldar las actividades de desarrollo previs- desarrollo, el sector privado, las fundaciones tas en sus mandatos que puedan contribuir a la y las ONG en una nueva asociación mundial prevención de la violencia, como los vínculos para movilizar inversiones en los países entre la reforma del sector de la seguridad y la y comunidades donde el alto desempleo administración financiera y el fortalecimiento y desencanto social aumenten el riesgo institucional, la administración jurídica, el de- de conflictos. Dicha iniciativa, centrada sarrollo de los sistemas de justicia y los enfoques fundamentalmente en la creación de empleo Panorama general 31 mediante la financiación de proyectos, el • Sopesar los riesgos de la acción y de la asesoramiento a las pequeñas y medianas inacción. empresas, la capacitación, la colocación en • Contar con cierto grado de fracaso de los empleos y las garantías, podría respaldar programas que exigen innovación y compro- también las iniciativas sociales y culturales que miso con instituciones débiles en entornos promueven el buen gobierno, las capacidades arriesgados, y adaptarlos como corresponda. de colaboración en las comunidades, la tolerancia social y el reconocimiento de las La gestión del riesgo por los donantes está funciones sociales y económicas de los jóvenes. basada también fundamentalmente en con- Entre las capacidades del sector privado que troles realizados desde la sede más que en me- podrían utilizarse se encuentran las grandes canismos de ejecución “realistas” adaptados compañías con actividades de comercio e a las condiciones locales. Este planteamiento inversión en las zonas inseguras (con lo que puede controlar los riesgos de los donantes, se establecerían vínculos con los empresarios pero implica problemas reales de desarrollo locales), así como las empresas tecnológicas institucional sobre el terreno. Una alternativa que pueden favorecer la conectividad y la es optar por una intervención más rápida a tra- capacitación en zonas remotas e inseguras. vés de instituciones nacionales pero modificar la forma en que se ofrece la ayuda para gestio- Vía 2: Transformación de los nar los riesgos y resultados. Algunos donantes procedimientos y gestión de los tienen una mayor tolerancia al riesgo y podrán riesgos y los resultados en los elegir modalidades que puedan ser aceptadas más directamente por los presupuestos e ins- organismos internacionales tituciones nacionales; otros necesitarán mayor Para poner rápidamente en marcha programas supervisión o participación no estatal en la eje- integrados y de larga duración en favor de la cución. Hay tres opciones complementarias: seguridad ciudadana, la justicia y el empleo, los organismos internacionales necesitan • Modificar los mecanismos de supervisión y reformas internas. Para el Grupo de los Siete +, ejecución al entablar contactos a través de las integrado por dirigentes de Estados frágiles y instituciones nacionales. Los mecanismos de afectados por conflictos que han comenzado supervisión para adaptar el riesgo son, entre a reunirse periódicamente en el marco del otros, la transición del apoyo presupuestario Diálogo internacional sobre la consolidación al gasto “supervisado” a través de los siste- de la paz y del Estado, la reforma de los mas gubernamentales92, y de los mecanis- procedimientos internos de los organismos, mos de presentación de informes periódicos en particular los relacionados con la y control interno a agentes independientes contratación, fue la primera sugerencia acerca de seguimiento financiero, la supervisión in- de la reforma internacional91. Los organismos dependiente de las reclamaciones y agentes internacionales no pueden responder con técnicos independientes. Entre las diferen- rapidez para restablecer la confianza o lograr un cias en los mecanismos de ejecución cabe firme apoyo institucional si sus procedimientos señalar las estructuras comunitarias, la so- de presupuestación, dotación de personal, ciedad civil, el sector privado, las Naciones aprobación y contratación requieren meses Unidas y otros organismos de ejecución in- y fijan prerrequisitos imposibles para la ternacionales en la realización de programas capacidad institucional de los receptores. Los junto con instituciones estatales. sistemas de los organismos internacionales • En situaciones de riesgo más extremo, en que necesitarían cambios trascendentales para los donantes normalmente se desentenderían, aplicar estos programas con eficiencia, de disponer de capacidad ejecutiva para comple- acuerdo con los cuatro principios siguientes (en mentar los sistemas de control nacionales, el inciso 7 se examina la forma de ponerlos en como en los mecanismos de “doble mando”, práctica): en que la capacidad de dirección internacio- nal de operaciones intervenga conjuntamente • Aceptar los vínculos entre los resultados en con agentes nacionales y procesos de los orga- materia de seguridad y desarrollo. nismos regulados por juntas nacionales e in- • Basar los procesos fiduciarios en las ternacionales mixtas. No todos los Gobiernos circunstancias reales de las situaciones desearán recurrir a estas opciones. Cuando no frágiles y de violencia: inseguridad, falta de lo hagan, la utilización de personal local y es- mercados competitivos y debilidad tructuras comunitarias para la realización de institucional. programas humanitarios, económicos y so- 32 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 REFLEXIONES DE MIEMBROS DEL CONSEJO CONSULTIVO DEL INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2011 I N C I S O 7: Reformas internas de los organismos ¿Intervención rápida? Ghana ayuda a restablecer la electricidad en Liberia Ellen Johnson Sirleaf, Presidenta de Liberia; miembro del Consejo Consultivo del IDM Después de las elecciones de 2005 en Liberia, el nuevo dos generadores que ayudaron a restablecer la electricidad en Gobierno proclamó un plan de 100 días en que se incluía el algunas zonas urbanas. restablecimiento de la electricidad en algunas zonas de la La experiencia de Liberia permite extraer dos enseñanzas clave. capital para ayudar a recuperar la confianza en el Estado y La primera es la necesidad de consultas iniciales entre los Gobiernos poner en marcha la recuperación de las actividades econó- nacionales y los asociados internacionales acerca de las posibilida- micas y servicios básicos. Con apoyo de la CEDEAO, el des realistas de conseguir resultados rápidos y hacer ver los progre- Gobierno de Liberia solicitó ayuda a varios donantes para sos a la población local. La segunda es el desafío que presenta la corregir su carencia de recursos y de capacidad institucional rigidez de los sistemas de los donantes, incapaces de ofrecer rápida- para realizar sus proyectos. Ninguno de los donantes tradi- mente determinados tipos de asistencia. De hecho, la Unión Euro- cionales, entre los que se incluían las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo, la Unión pea, USAID y el Banco Mundial pudieron ofrecer otros tipos de apoyo Europea y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (combustible, restablecimiento de las líneas de transmisión) para el Internacional (USAID), pudo suministrar los generadores sistema eléctrico en el plazo de 100 días, pero ninguno de los donan- necesarios para ese fin en el plazo de tiempo deseado utili- tes pudo atender la necesidad específica de generadores. Es preciso zando sus sistemas habituales. El Gobierno de Liberia consi- revisar las actuales políticas y procesos, a fin de modificar el confor- guió finalmente ayuda del Gobierno de Ghana, que ofreció mismo en los procedimientos para los países en situación de crisis. Opciones para aplicar los principios del IDM para la reforma interna de los organismos en diferentes contextos Aceptar los La integración económica y social en situaciones de inseguridad puede concebirse de manera que vínculos contribuya a la seguridad ciudadana y a la justicia (en el programa de electricidad de Liberia antes citado, existentes entre el aumento de la confianza ciudadana en el Gobierno habría sido un indicador adecuado del éxito del los resultados programa, más que la sostenibilidad del suministro eléctrico). Los programas de seguridad pueden en materia de diseñarse también de manera que contribuyan al desarrollo (aumento del comercio, por ejemplo). seguridad y Ello supondría que los organismos deben utilizar indicadores de resultados al margen de sus ámbitos desarrollo “técnicos” tradicionales y colaborar en los marcos de programas combinados antes descritos. Basar los procesos Cuando la inseguridad es elevada, tanto los costos como los beneficios de las intervenciones pueden cambiar presupuestarios dramáticamente en poco tiempo. Por consiguiente, se necesita mayor flexibilidad en la planificación del y fiduciarios en presupuesto administrativo y del personal. En los presupuestos por programas, se requiere un cuidadoso la situación real: proceso escalonado, lo que significa que algunos programas serán más beneficiosos en una fecha más inseguridad, falta tardía, pero habrá que insistir también mucho en la rapidez en la contratación (por encima de algunas de mercados consideraciones relacionadas con la eficacia en función de los costos y la calidad) cuando los beneficios de perfectamente la intervención inmediata sean elevados. Cuando los mercados competitivos están muy poco desarrollados competitivos y son poco transparentes, sería conveniente utilizar otros controles del sistema de contratación, como la e instituciones licitación previa internacional en contratos de cantidad variable, o procesos de contratación que permitan débiles negociaciones directas con conocimiento de los mercados regionales. Cuando la capacidad institucional es insuficiente, los procedimientos deben reducirse al nivel más elemental del debido proceso, junto con mecanismos flexibles para realizar algunas actividades en nombre de las instituciones receptoras. Sopesar los Fuera del ámbito de los desastres naturales, los agentes internacionales suelen tener más en cuenta el riesgos de la riesgo de que su apoyo suscite críticas de despilfarro o de abusos que el peligro de que el retraso de su acción y de la apoyo aumente el potencial de violencia o eche por tierra esfuerzos de reforma prometedores. La mayor inacción delegación de la responsabilidad y rendición de cuentas al personal internacional que se encuentra sobre el terreno puede hacer que se tengan más en cuenta los riesgos de la inacción. Sería también útil la publicación transparente de los logros en relación con los calendarios propuestos para la entrega de los fondos de los donantes y las actividades, y de las razones de los retrasos. Contar con cierto Como la rentabilidad de los programas eficaces es elevada, la asistencia internacional puede permitirse grado de fracaso una tasa mayor de fracaso en situaciones violentas. No obstante, no es así como funciona generalmente de los programas la asistencia: los donantes esperan los mismos resultados positivos en situaciones de riesgo que en en situaciones condiciones de mayor seguridad. Un enfoque más adecuado sería adaptar los principios del sector privado de riesgo, y para las inversiones en capital de riesgo con el fin de ofrecer ayuda en los contextos frágiles y afectados adaptarlos como por la violencia; en concreto, habría que experimentar muchos tipos diferentes de planteamiento para corresponda ver cuáles funcionan mejor, aceptar una tasa de fracaso más elevada, evaluar con rigor y adaptarse rápidamente, y proyectar en mayor escala los planteamientos que funcionen. Panorama general 33 ciales tiene todavía en cuenta la capacidad internas de los organismos antes descritas ayu- institucional local, lo que reduce la fuga de ce- darían a mitigar este riesgo. rebros locales hacia el exterior. Los organismos internacionales deben re- flexionar atentamente sobre la manera de pro- • Aumentar en los presupuestos la partida de longar la duración de la asistencia a fin de tener imprevistos, con supuestos transparentes en cuenta las realidades de la transformación de planificación. Cuando el sistema de go- institucional a lo largo de una generación, sin bierno es inestable, los presupuestos para elevar los costos. En el caso de los programas programas de desarrollo, lo mismo que los humanitarios en crisis prolongadas, el apro- destinados a misiones políticas y de mante- vechamiento de las iniciativas existentes en nimiento de la paz, se beneficiarían del au- apoyo del personal local, las compras locales mento de las partidas para imprevistos a y la ejecución comunitaria puede incrementar fin de que las actividades y mecanismos de el impacto en el fortalecimiento institucional y ejecución puedan adaptarse cuando apa- la reducción de los costos unitarios. En las ac- rezcan nuevos riesgos y oportunidades, sin tividades de mantenimiento de la paz existe la trastocar el apoyo global. Los supuestos de posibilidad de un mayor uso de mecanismos planificación para estos imprevistos —por más flexibles, incluidas garantías de seguri- ejemplo, la adopción de mecanismos adi- dad inmediata, en que fuerzas externas que se cionales de supervisión si se deterioran al- encuentran fuera del país o complementan a gunos indicadores convenidos de buen las fuerzas sobre el terreno durante períodos gobierno— deberían ser transparentes tan- tensos o consolidan el mantenimiento de la to para los Gobiernos receptores como paz una vez terminadas las misiones, como para los órganos rectores de los organis- se señala en algunas aportaciones de la Unión mos internacionales. Africana y el Departamento de Operaciones Para conseguir resultados en mayor escala, de Mantenimiento de la Paz de las Naciones una acción eficaz es también la mancomuna- Unidas para el presente informe. Otra opción ción de los fondos fiduciarios de varios donan- asequible puede ser mejorar la dotación de re- tes, ya que de esa manera los Gobiernos recep- cursos para la mediación e intervención diplo- tores pueden acogerse a programas individuales mática, ya que es de bajo costo y puede reducir de mayor magnitud y los asociados interna- las probabilidades de conflicto. cionales disponen de un medio para respaldar En cuanto a los organismos de desarrollo, programas que superan con creces su propia la reducción de la inestabilidad de los flujos contribución nacional. Puede ser también una con destino a los programas que dan resulta- forma eficaz de distribuir riesgos, desplazando dos en materia de seguridad ciudadana, jus- la carga de la responsabilidad por los riesgos de ticia y empleo —o que simplemente mantie- despilfarro, abuso o corrupción de los hombros nen la cohesión social y la capacidad humana de cada donante concreto al sistema multilate- institucional— puede aumentar los efectos sin ral. Los fondos fiduciarios de varios donantes elevar el costo global. Como ya se ha visto, la han conseguido excelentes resultados en algu- inestabilidad reduce enormemente la eficacia nas situaciones; por ejemplo, han financiado de la ayuda, y es dos veces mayor en los paí- diversos programas de gran impacto en Afga- ses frágiles y afectados por conflictos que en nistán a través del Fondo Fiduciario para la Re- otros países en desarrollo, a pesar de su ma- construcción de Afganistán y el Fondo para la yor necesidad de persistencia en la construc- Promoción de la Ley y el Orden en Afganistán, ción de instituciones sociales y estatales. Hay que contribuyeron a sufragar los costos esencia- opciones para reducir la inestabilidad, como les de puesta en marcha y mantenimiento del la determinación de cifras umbral de la ayuda sistema para la incipiente Autoridad Palestina en función de modalidades adecuadas (como en el marco del fondo Holst a mediados de los describe el miembro del Consejo Consultivo años noventa en la Ribera Occidental y Gaza, o Paul Collier en el capítulo 9), el incremento han actuado como agente financiero catalizador de las asignaciones de ayuda a los Estados en Nepal bajo los auspicios de la Comisión de más frágiles cuando determinados tipos de Consolidación de la Paz93. Pero los resultados de programas hayan demostrado la capacidad de los fondos fiduciarios de varios donantes pue- conseguir resultados efectivos y en la escala den tener resultados diversos, y han recibido adecuada (tal como se propone en un reciente críticas que van desde su lentitud hasta la falta documento de trabajo del Centre for Global de gestión de las expectativas y resultados am- Development)95, y la asignación de un por- biguos cuando han intervenido a través de sis- centaje deseado de asistencia a programas temas nacionales94. Los programas combinados de mayor envergadura y a más largo plazo de seguridad-justicia-desarrollo y las reformas en Estados frágiles y afectados por conflic- 34 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 tos en el marco del Comité de Asistencia sería un primer paso para respaldar interven- para el Desarrollo. ciones más decididas orientadas a la demanda. Para cerrar el ciclo de las reformas, los El seguimiento del dinero —es decir, el ras- indicadores de resultados deberían cen- treo de las corrientes financieras ilícitas— es un trarse más estrechamente en las priorida- componente fundamental de la acción contra des en contextos frágiles y afectados por la el tráfico ilícito de drogas y recursos naturales. violencia. Los instrumentos básicos para En las áreas gravemente afectadas por el tráfico los agentes nacionales y sus contrapartes ilícito y la corrupción, como América Central internacionales son, entre otros, los indi- y África occidental, la mayoría de los países no cadores propuestos para captar mejor los disponen en absoluto de la capacidad a nivel progresos tanto a corto como a largo plazo, nacional necesaria para recopilar y procesar la que complementan los ODM (véase el in- información sobre las complejas transacciones ciso 4). El uso de estos indicadores por los financieras ni para investigar y procesar a los organismos internacionales —más allá de infractores. Junto con iniciativas que permitan las diferencias en materia de diplomacia, ayudar a la comunidad mundial a abordar los seguridad y ayuda— aumentaría los incen- problemas de la corrupción, como la Alianza tivos para ofrecer respuestas más integradas. Mundial de Enemigos de la Corrupción y la Iniciativa para la Recuperación de Activos Vía 3: Hacer frente a los factores Robados, podrían ser útiles las dos medidas de estrés externos a escala tanto siguientes: regional como mundial en • Reforzar la capacidad de realizar análisis los Estados frágiles estratégicos de esas corrientes en una La intervención eficaz contra el tráfico ilí- masa crítica de países que incluya la ma- cito requiere la responsabilidad compartida de yoría de las transferencias financieras los países productores y consumidores. Para mundiales. Podrían utilizarse para ello acabar con el impacto de largo alcance del trá- los 15 grandes mercados y centros finan- fico ilícito, hay que reconocer que la actuación cieros. Los esfuerzos concertados por au- eficaz de un solo país conseguirá simplemente mentar la apertura de los centros finan- trasladar el problema a otros países, y que se cieros y las capacidades de los servicios necesitan enfoques regionales y mundiales. En de información, además de analizar el caso del tráfico ilícito, cuando la oferta, la ela- proactivamente las corrientes sospecho- boración o los mercados de venta al por menor sas e intercambiar información, podrían están concentrados y pueden supervisarse fá- incrementar considerablemente la capa- cilmente —como en el tráfico de diamantes—, cidad mundial de detectar las corrientes puede resultar eficaz la interceptación, junto financieras ilícitas y recuperar los activos con campañas entre los productores y consu- robados. Las instituciones financieras midores con intervención de distintas partes mundiales podrían realizar también aná- interesadas. Además del Proceso de Kimberley lisis estratégicos y ponerlos a disposición para los diamantes y la Iniciativa para la Trans- de los países afectados. Para respetar la parencia en las Industrias Extractivas, la nueva privacidad, podrían utilizarse los cam- Carta de los Recursos Naturales y la iniciativa bios en el total agregado de las corrientes, reciente del Banco Mundial/Conferencia de las más que información sobre las cuentas Naciones Unidas sobre Comercio y Desarro- individuales. llo (UNCTAD)/Organización de las Naciones • Ampliar los compromisos de los Estados Unidas para la Agricultura y la Alimentación desarrollados y centros financieros para (FAO) sobre normas para las compras de tie- realizar investigaciones conjuntas con las rras internacionales ofrecen un potencial se- fuerzas del orden en los países frágiles y mejante. En el caso del tráfico de drogas la afectados por la violencia. En el marco de situación se complica debido a la enorme frag- este compromiso, podrían realizar tam- mentación de los lugares de producción ilegal bién programas de fortalecimiento de la y las instalaciones de elaboración. Las medidas capacidad junto con las fuerzas del orden de interceptación y relacionadas con la oferta en los Estados frágiles, como en los ejem- no bastan en estas circunstancias, y la compe- plos citados del Reino Unido y Nigeria y tencia entre las bandas y los cárteles produce los Estados Unidos y Haití96. altos niveles de violencia en los países de pro- ducción y de tránsito. El examen de los costos y La intervención regional puede orien- beneficios de diferentes combinaciones de me- tarse también a las oportunidades positivas. didas relacionadas con la demanda y la oferta Los donantes podrían aumentar su apoyo Panorama general 35 financiero y técnico a la infraestructura dría aprovechar también las enseñanzas de las transfronteriza regional —y diversas formas actuales iniciativas de cooperación transfronte- de cooperación administrativa y económica riza, como la subregión del Gran Mekong98, las regional— dando prioridad a las regiones iniciativas de África occidental sobre el tráfico afectadas por la violencia. Este apoyo podría ilícito y la integración económica99 y los pro- adoptar las siguientes formas: gramas de la Unión Europea100 para las regio- nes fronterizas anteriormente afectadas por • Programación transfronteriza del desarro- conflictos. Finalmente, respaldaría iniciativas llo. Los agentes internacionales podrían políticas de las instituciones regionales (como apoyar más intensamente las oportunidades el Programa Fronterizo de la Unión Africana101 de actividades transfronterizas que integren y las iniciativas subregionales de la ASEAN)102 medidas relacionadas con la seguridad ciu- con aportaciones financieras y técnicas de los dadana, la justicia y el empleo. Aun cuando asociados de todo el mundo. la colaboración política regional o trans- Se necesitan también más investigacio- fronteriza no esté muy arraigada, el apoyo nes para rastrear los efectos del cambio cli- internacional a la programación transfron- teriza puede no obstante contribuir a respal- mático en las condiciones atmosféricas, la dar los esfuerzos gubernamentales bilatera- disponibilidad de tierra y los precios de los les y a darles respuesta, utilizando cuestiones alimentos, factores todos ellos que pueden relacionadas con el desarrollo como el co- repercutir a su vez en el riesgo de conflictos. mercio y la infraestructura vial o con los Las investigaciones actuales no parecen in- programas de salud transfronterizos para dicar que el cambio climático sea por sí solo respaldar un aumento gradual de la confian- un factor de conflicto, quizá con la excep- za. Otra manera de alentar la cooperación ción de los casos en que el rápido deterioro transfronteriza al desarrollo es el estableci- de la disponibilidad de agua se combina con miento de disposiciones financieras espe- tensiones ya existentes e instituciones dé- ciales para el acceso de las regiones frágiles y biles. Pero una serie de problemas mutua- sin litoral a los mercados, como han conve- mente relacionados —cambio de las pautas nido recientemente las estructuras de go- mundiales de consumo de energía y escasez bierno del Banco Mundial. de recursos, creciente demanda de importa- ciones de alimentos (que requieren insumos • Capacidad administrativa regional com- de tierra, agua y energía) y reorientación partida. La puesta en común de las capaci- de la tierra como medida de adaptación al dades administrativas subregionales puede cambio climático— ejercen cada vez ma- permitir a los Estados desarrollar capaci- yor presión sobre los Estados frágiles. Estos dades institucionales que no podrían con- problemas merecen nuevas investigaciones seguir por su propia cuenta. Hay ya ejem- y consideración en la formulación de políticas. plos ilustrativos de tribunales compartidos en el Caribe y de capacidad compartida de Vía 4: Movilizar apoyo de los países la banca central en África occidental97. Si bien estas iniciativas requieren tiempo, de ingreso bajo, mediano y alto y complementan las difíciles transformacio- de las instituciones mundiales y nes institucionales nacionales y merecen regionales para tener en cuenta asistencia de las instituciones regionales e los cambios registrados en el internacionales de desarrollo. panorama de las políticas y la asistencia internacionales En vez de estos planteamientos algo incre- mentales de las iniciativas transfronterizas es- El panorama de la asistencia internacional en pecíficas, los donantes podrían tomar una deci- los países frágiles y afectados por la violencia sión más ambiciosa y financiar planteamientos ha cambiado en los 20 últimos años, debido a regionales. El principio de tal iniciativa sería que los países de ingreso mediano con histo- aprovechar los conocimientos políticos locales rial de apoyo solidario han intervenido más en y la legitimidad de las instituciones regionales, la ayuda y en las políticas. Varias instituciones en combinación con la capacidad técnica y fi- regionales están interviniendo también más nanciera de los organismos mundiales. Este en las cuestiones de la seguridad y el desarro- esfuerzo, llevado a cabo a través de institucio- llo. No obstante, los debates sobre los conflic- nes regionales en colaboración con organismos tos y la violencia en el mundo, las normas de mundiales, podría adoptar las enseñanzas de liderazgo responsable para darle respuesta y la las iniciativas que han conseguido ya manco- forma de la asistencia internacional han obe- munar la capacidad regional. Asimismo, po- decido más a impulsos procedentes del Norte 36 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 que del Sur. El Diálogo internacional sobre noventa a cinco en el decenio siguiente103; y, a la consolidación de la paz y del Estado se ha pesar del aumento de los golpes de Estado en creado con el fin de corregir esa deficiencia. los cinco últimos años, la intervención conti- El equipo del Informe sobre el desarrollo nental para restablecer el gobierno constitu- mundial 2011 ha realizado también amplias cional ha sido siempre firme. consultas con países afectados por la vio- Algunas intervenciones modestas po- lencia, autoridades regionales encargadas drían intensificar la colaboración entre los de la formulación de políticas e institucio- países de ingreso alto, mediano y bajo en los nes regionales, así como con los donantes problemas compartidos de la violencia y el tradicionales. Pudo comprobar que hay desarrollo, a escala tanto mundial como lo- acuerdo en muchos aspectos, por ejemplo, cal, por los siguientes medios: la importancia dada al fortalecimiento ins- titucional y al buen gobierno así como a la • Intensificar los intercambios sur-sur y seguridad ciudadana, la justicia y el em- sur-norte. Los intercambios sur-sur tie- pleo, pero también hay diferencias. Como nen enormes posibilidades de ofrecer en- se ha descrito antes, hay desacuerdo, por señanzas pertinentes en contextos frági- les y afectados por la violencia104. Los ejemplo, al determinar qué se puede espe- países de ingreso bajo y mediano que han rar realmente sobre la posibilidad de un li- tenido recientemente sus propias expe- derazgo nacional responsable como medio riencias de transición tienen mucho que de mejorar la gestión de gobierno, y sobre ofrecer a sus contrapartes, como se pone el marco cronológico más indicado o sobre de manifiesto en este informe: los países la importancia relativa de las “formas” y de América Latina aportan sus experien- las “funciones” del buen gobierno. La apli- cias sobre la prevención de la violencia cación de un doble rasero ha sido también urbana y las reformas de la seguridad de una de las críticas formuladas por los inter- la justicia, China sobre la creación de em- locutores del informe, que insinuaron que pleo, India sobre las obras públicas y las países y organizaciones donantes que han prácticas democráticas, y los países de tenido sus propios problemas de gobierno Asia sudoriental y de África sobre el de- interno deberían dar mayores muestras de sarrollo impulsado por la comunidad en humildad al considerar los problemas de las zonas conflictivas. Los intercambios los Estados en desarrollo frágiles. Los países sur-norte son también importantes. Si desarrollados no están libres de corrupción, bien las capacidades institucionales son soborno, abusos de los derechos humanos o diferentes, muchos países, provincias y deficiencias en la contabilidad de las finan- ciudades del Norte y del Sur se encuen- zas públicas. Por ello, la aplicación eficaz de tran con factores de estrés semejantes. normas de buen gobierno es también un Los enfoques programáticos, como la desafío para los países avanzados, especial- mejora del tráfico, la reintegración de los mente cuando la comunidad internacional antiguos miembros de bandas de delin- ha desempeñado una función de gobierno cuentes y los jóvenes marginados y el fo- ejecutivo o de seguridad en las zonas afecta- mento de la tolerancia y los vínculos so- das por la violencia. ciales entre las comunidades étnicas La falta de apoyo concertado a las nor- religiosamente divididas, ofrecerán ense- mas de liderazgo responsable es motivo de ñanzas de interés para otros. Estos inter- preocupación, ya que el progreso de las nor- cambios permitirían comprender mejor mas mundiales es imprescindible para reducir que los desafíos de la violencia no son el riesgo de violencia. Las normas regionales exclusivos de los países en desarrollo y y mundiales, así como los mecanismos de re- que estos no son los únicos que se esfuer- conocimiento y sanción en aspectos como la zan por encontrar soluciones. constitucionalidad, los derechos humanos y la corrupción han ofrecido apoyo e incentivos • Armonizar mejor la asistencia interna- a los reformadores nacionales, en particular cional con las iniciativas regionales de cuando la capacidad del sistema interno para gestión de gobierno. Cuando las institu- ofrecer recompensas y exigir la rendición de ciones regionales toman la iniciativa, cuentas es débil. Por ejemplo, la Declaración como en el caso de la Unión Africana de Lomé de 2000, que estableció normas afri- sobre la constitucionalidad o de la canas y un mecanismo de respuesta regional a ASEAN en algunas situaciones de con- los cambios anticonstitucionales de Gobierno, flicto y de desastres naturales (inciso 8), ha estado asociada con una reducción de los tienen una gran ventaja comparativa golpes de Estado, que bajaron de 15 en los años para atraer a sus Estados miembros. El Panorama general 37 posible poder de convocatoria de las ins- avances del desarrollo. Se necesitan indica- tituciones regionales fue ampliamente dores que permitan determinar si los países reconocido en las consultas del Informe van camino de introducir mejoras institu- sobre el desarrollo mundial 2011 por in- cionales y de gobierno con los marcos cro- terlocutores de países de ingreso alto, nológicos generacionales realistas que han mediano y bajo. El apoyo a las platafor- conseguido los reformadores más rápidos, y mas regionales para examinar la aplica- cómo ven los ciudadanos las tendencias de ción de normas de gobierno es una ma- la legitimidad y desempeño de las institucio- nera eficaz de lograr una mayor nes nacionales en los ámbitos de la seguri- identificación. La adopción de estructu- dad política y el desarrollo. Los indicadores ras más claras para examinar las respues- presentados en el inciso 4 son, como indica tas a las mejoras o retrocesos importan- Louise Arbour (inciso 8), un procedimiento tes de la gestión de gobierno (como los sencillo para comparar el estancamiento o el golpes de Estado) entre agentes bilatera- deterioro del progreso. Es también impor- les o multilaterales ayudaría también a tante conseguir que dichos indicadores mi- mejorar el intercambio de información y dan los resultados y no solo la forma de las el potencial de respuesta coordinada, sin instituciones (leyes aprobadas, comisiones crear obligaciones vinculantes inacepta- contra la corrupción constituidas) con el fin bles para los agentes internacionales105. de garantizar que alienten, en vez de frenar, las acciones innovadoras y que contribuyan • Ampliar las iniciativas para reconocer el a fomentar el aprendizaje en las institucio- liderazgo responsable. Si bien siempre nes de los países de ingreso bajo, mediano hay un lugar para la crítica franca y trans- y alto. La Comisión de Consolidación de la parente, los planteamientos del Norte Paz de las Naciones Unidas, que agrupa a Es- que, en contextos frágiles, parecen cen- tados frágiles, donantes, países que aportan trarse desproporcionadamente en la críti- contingentes y órganos regionales, tiene un ca pueden provocar divisiones. Iniciati- potencial no aprovechado de asesoramiento vas como el Premio Ibrahim para los sobre el seguimiento más indicado de los logros en el liderazgo africano podrían progresos y los riesgos, y sobre la prepara- emularse para reconocer a los líderes en ción de calendarios realistas para la transfor- diferentes funciones (por ejemplo, minis- mación de la gestión de gobierno. tros que han conseguido un impacto du- Al comienzo de este panorama general, radero en la lucha contra la corrupción o nos preguntábamos cómo pueden coexistir dirigentes militares que logran reformar en el mundo de hoy la piratería de Soma- el sector de la seguridad). Las iniciativas lia, la violencia constante de Afganistán, las con intervención de varias partes, como nuevas amenazas del tráfico de drogas en el la Iniciativa para la Transparencia en las continente americano y los conflictos surgi- Industrias Extractivas, podrían examinar dos de las protestas sociales en el norte de la posibilidad de adoptar disposiciones África. En pocas palabras se puede respon- que reconozcan líderes individuales o der diciendo que esta violencia no puede equipos de líderes que han mejorado la frenarse con soluciones a corto plazo que transparencia de los ingresos y los gastos, no generen instituciones capaces de ofrecer sea en el Gobierno, en la sociedad civil o a las personas una manera de participar en en las empresas. la seguridad, en la justicia y en las perspec- Las expectativas mejor orientadas y más tivas económicas. Las sociedades no pueden realistas sobre el marco cronológico para transformarse desde el exterior, ni de la no- las mejoras de la gestión de gobierno ayu- che a la mañana. Pero el progreso es posible, darían también a salvar las diferencias en si hay un esfuerzo coherente y concertado las perspectivas entre los países que reci- de los dirigentes nacionales y sus asociados ben asistencia internacional, sus asociados internacionales a fin de reforzar las institu- internacionales de ingreso mediano y alto ciones locales, nacionales y mundiales que y las instituciones mundiales y regionales. contribuyen a respaldar la seguridad ciuda- Esto reviste particular importancia habida dana, la justicia y el empleo. cuenta de las recientes protestas sociales que Todas las recomendaciones de este demuestran el fuerte descontento y las gran- informe implican el concepto de riesgo des expectativas sobre el cambio de gestión mundial compartido. Los riesgos están de gobierno, que no fueron captadas por los evolucionando, debido a las nuevas análisis habituales sobre la seguridad y los amenazas a la estabilidad resultantes 38 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 REFLEXIONES DE MIEMBROS DEL CONSEJO CONSULTIVO DEL INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2011 INCISO 8: Iniciativas y normas regionales Experiencia de la ASEAN en materia de prevención de la crisis y recuperación Surin Pitsuwan, Secretario de General de la ASEAN; miembro del Consejo Consultivo del IDM Son muchos los conflictos todavía no resueltos en el pano- locales y la capacidad de convocatoria política y las capacidades rama de la ASEAN. Aun así, la región puede presentar sus pro- técnicas de otros asociados. Nuestra labor en apoyo de la recupe- pias experiencias de mediación y resolución de conflictos. ración después del ciclón Narciso estuvo respaldada por equipos La ASEAN ha desempeñado un papel importante en algunas técnicos del Banco Mundial, y actuó en asociación con las Nacio- iniciativas. La Troika de la ASEAN en el conflicto de Camboya nes Unidas. En la misión de seguimiento de Aceh colaboramos de 1997-99, la operación de mantenimiento de la paz de con colegas de la Unión Europea que aportaron valiosos conoci- Timor-Leste de 1999 en adelante, la Reconciliación de Aceh mientos técnicos. de 2005 y la catástrofe del ciclón Narciso en Myanmar de La tercera enseñanza es que cuantas más operaciones de este mayo de 2008 fueron ejemplos de mediación y, posterior- tipo podamos llevar a cabo, más aumentará nuestra capacidad. mente, resolución en los que las regiones y algunos Estados En Timor-Leste, largos años de capacitación y ejercicios militares miembros de la ASEAN han realizado valiosas contribuciones conjuntos entre Filipinas, la República de Corea y Tailandia, respal- y extraído enseñanzas del proceso. En todos los casos ha sido dados por asociados de fuera de la región como los Estados Uni- una experiencia semejante a la de reunir las piezas de un dos, dieron resultados positivos. Los contingentes sobre el rompecabezas diplomático, tejer un tapiz de la paz o impro- terreno pudieron comunicarse, cooperar y llevar a cabo puntual- visar la modalidad y las pautas más indicadas a partir de los mente operaciones conjuntas, pero sus experiencias en Timor- materiales disponibles. Leste incrementaron también su capacidad. En Myanmar, la labor Una enseñanza importante para nosotros es que nuestras de la ASEAN obligó a contar con personal de muchos de los Esta- estructuras de la ASEAN pueden ejercer una importante fun- dos miembros, como Indonesia, Singapur y Tailandia, que tienen ción de convocatoria política cuando existan sensibilidades amplia experiencia de gestión de actividades de recuperación con respecto a los Estados miembros. Hubo un alto nivel de después de desastres, y a fortalecer la capacidad dentro de nues- confianza mutua entre Indonesia y los Estados de la ASEAN tra Secretaría. Estas experiencias, relacionadas con programas a participantes en la operación de Timor-Leste. Conseguimos largo plazo de fortalecimiento de la capacidad en colaboración sortear el rígido principio de la “no injerencia” ofreciendo con- con algunos de nuestros donantes asociados, nos permiten estar tingentes bajo un mando conjunto con un dirigente militar “de mejor preparados para hacer frente a nuevos desafíos en el la ASEAN”, que desempeñó un activo papel de liderazgo. E futuro. Los resultados acumulados de estos esfuerzos de gestión Indonesia facilitó las cosas a todos los asociados de la ASEAN de los conflictos políticos y de alivio de desastres naturales han invitándoles a participar. En Myanmar, la ASEAN desempeñó ayudado a la ASEAN a aumentar la capacidad de coordinar nues- un papel central en el diálogo con el Gobierno después del tras estrategias de cooperación para el desarrollo. Hemos apren- ciclón Narciso, y ayudó a que la ayuda internacional pudiera dido a contener situaciones esporádicas de violencia y tensión en llegar a las zonas afectadas, donde más de 130 000 hombres, la región y a evitar que frustren nuestros esfuerzos en favor del mujeres y niños habían muerto y muchos más deberían hacer desarrollo comunitario encaminados a conseguir la seguridad frente a una situación traumática. común y la prosperidad sostenible para nuestro pueblo. Una segunda enseñanza es que podemos encontrar com- binaciones útiles de capacidad entre nuestros conocimientos de la delincuencia organizada y de la convincente. Pero  existe una doble inestabilidad económica mundial. El justificación: la fragilidad y la violencia son panorama de las relaciones de poder grandes obstáculos para el desarrollo, y no se internacionales está también cambiando, limitan ya a las zonas pobres y remotas ni a a medida que los países de ingreso bajo y las grandes ciudades. En este decenio hemos mediano consiguen una mayor influencia asistido a una penetración creciente de la económica mundial y realizan una mayor inestabilidad en la vida mundial, a través aportación a la formulación de políticas de del terrorismo, el aumento del comercio alcance universal. Este cambio requiere una de drogas, impactos en los precios de los revisión fundamental de los planteamientos productos básicos y el número creciente de de los agentes internacionales para gestionar refugiados con movilidad internacional. Por los riesgos mundiales en forma colectiva, ello, la tarea de acabar con estos ciclos de y como asociados en pie de igualdad. El violencia repetida es un desafío común que cambio real requiere una justificación requiere una intervención urgente. Panorama general 39 REFLEXIONES DE MIEMBROS DEL CONSEJO CONSULTIVO DEL INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2011 Reafirmación del consenso sobre las normas internacionales: Función de las organizaciones regionales Louise Arbour, Presidenta, International Crisis Group; ex Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; miembro del Consejo Consultivo del IDM Independientemente de que estén basadas en valores uni- En el sector de la justicia, por ejemplo, la uniformidad de los versales, como el carácter sacrosanto de la vida humana, o en modelos y procedimientos institucionales puede ocultar las normas jurídicas internacionales, hay algunas normas univer- diferencias radicales en el ejercicio práctico de la justicia. Pero la salmente aceptadas, reflejadas en la Carta de las Naciones solución de conflictos basada en principios de equidad, impar- Unidas y otros instrumentos internacionales. cialidad, transparencia, integridad, compasión y, en definitiva, Estas normas no son de aplicación automática y, dado que rendición de cuentas puede adoptar numerosas formas. incluyen el derecho a la diversidad cultural, su interpretación En su asistencia al desarrollo, los agentes internacionales debe reflejar la diversidad local, nacional y regional. La resis- deben resistirse a exportar la forma más que la sustancia y acep- tencia a la exportación de los “valores occidentales” podría ser tar la regionalización de las normas de manera que se fomente, y solo el rechazo de una forma ajena de expresar una norma par- no se merme, su verdadero carácter universal. En ese mismo sen- ticular, más que el rechazo de la norma misma. tido, los agentes regionales deben traducir, de forma cultural- Las instituciones regionales pueden salvar la distancia mente pertinente, las normas internacionales y rechazar las prác- entre las normas universales y las costumbres locales. Estas ticas incompatibles con ellas. costumbres o prácticas deben atenerse, en principio, a los Y todos deben reconocer que los criterios establecidos en las principios internacionales básicos que son la base de la cohe- normas universales son aspiraciones. La medición del desem- sión de la comunidad internacional. De lo contrario, la diversi- peño debe reflejar el progreso, estancamiento o regresión, en un dad cultural puede simplemente desplazar al marco interna- determinado país, en el camino hacia un ideal común y universal. cional, o echarlo por tierra. Notas 1. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2011 se entiende por violencia organizada el uso o ame- naza de uso de la fuerza física por determinados grupos. En ella se incluyen las intervenciones esta- tales contra otros Estados o contra la población civil, las guerras civiles, la violencia electoral entre bandos opuestos, los conflictos comunitarios en torno a identidades colectivas de carácter regional, étnico, religioso o de otra índole o intereses económicos enfrentados, la violencia de bandas y la cri- minalidad organizada así como los movimientos armados no estatales internacionales con objetivos ideológicos. Aunque es ciertamente un tema importante para el desarrollo, no se incluye aquí la violencia doméstica o interpersonal. En ocasiones se utilizan los términos violencia o conflicto como forma abreviada para hacer referencia a la violencia organizada, entendida en ese sentido. Muchos países consideran que algunas formas de violencia, como los ataques terroristas perpetrados por movimientos armados no estatales, son competencia del derecho penal. 2. Base de datos sobre conflictos armados del Programa de Datos sobre Conflictos Armados de la Universidad de Uppsala y el Instituto Internacional de Oslo para la Investigación de la Paz (UCDP/ PRIO) (Harbom y Wallensteen, 2010; Lacina y Gleditsch, 2005); Sundberg, 2008; Gleditsch y Ward, 1999; Human Security Report Project, de próxima aparición; Gleditsch y otros, 2002. 3. Países afectados por la fragilidad, los conflictos y la violencia son los que tienen 1) tasas de homi- cidio de más de 10 por 100 000 habitantes al año; 2) grandes conflictos civiles (más de 1000 caídos en combate por año); 3) misiones de mantenimiento o fortalecimiento de la paz con mandatos regionales o de las Naciones Unidas, y 4) países de ingreso bajo con niveles institucionales en 2006- 09 menores que 3,2 de acuerdo con la evaluación de las políticas e instituciones nacionales del Banco Mundial, correlacionados con riesgos elevados de violencia y conflicto. Véase base de datos sobre conflictos armados del Programa de Datos sobre Conflictos Armados de la Universidad de Uppsala y el Instituto Internacional de Oslo para la Investigación de la Paz (UCDP/PRIO) (Lacina y Gleditsch, 2005; Harbom y Wallensteen, 2010); Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas, 2010b; PNUD, 2010c; Banco Mundial, 2010e. 40 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 4. Puede verse un análisis de las tendencias del estallido y terminación de la guerra civil en Hewitt, Wilkenfeld y Gurr, 2010; Sambanis, 2004; Elbadawi, Hegre y Milante, 2008; Collier y otros, 2003. 5. Demombynes, 2010; UNODC, 2010a. 6. Leslie, 2010; Harriott, 2004 y 2008; International Crisis Group, 2008b; Ashforth, 2009. 7. Bayer y Rupert, 2004; Baker y otros, 2002, comprobaron que el efecto de los conflictos es equiva- lente a un obstáculo arancelario del 33%. Puede encontrarse un examen actualizado de la meto- dología para determinar los efectos del conflicto en el crecimiento y la teoría y un nuevo análisis basados en los vecinos primarios y secundarios en De Groot, 2010; Murdoch y Sandler, 2002; Bayer y Rupert, 2004. 8. U.S. Committee for Refugees and Immigrants, 2009; Internal Displacement Monitoring Centre, 2008. 9. Gómez y Christensen, 2010. Harild y Christensen, 2010. 10. Global Terrorism Database, 2010; National Counter Terrorism Center, 2010; cálculos del equipo del IDM. 11. Gaibulloev y Sandler, 2008. 12. Davies, Von Kemedy y Drennan, 2005. 13. Cálculos del equipo del IDM, basados en el precio FOB de contado del crudo Brent de Europa (dólares por barril), informado por la Administración de Información de Energía de los Estados Unidos, 2011. 14. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2010b. 15. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2010b. 16. Hanson, 2010; Bowden, 2010. 17. Banco Mundial, 2010d. 18. Cálculos del equipo del IDM basados en datos sobre la pobreza de Chen, Ravallion y Sangraula, 2008 (disponibles en POVCALNET [http://iresearch.worldbank.org]). 19. Narayan y Petesch, 2010. 20. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2006. 21. Puede encontrarse un examen general de los costos de los conflictos y la violencia en Skaperdas y otros, 2009. Véanse las estimaciones de los costos económicos asociados con los conflictos en Hoeffler, Von Billerbeck e Ijaz, 2010; Collier y Hoeffler, 1998; Cerra y Saxena, 2008; Collier, Chauvet y Hegre, 2007; Riascos y Vargas, 2004; PNUD, 2006. 22. Martin, Mayer y Thoenig, 2008. 23. Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), 2004; Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), 2002; Anderlini, 2010a. 24. Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, 1995; Women’s Refugee Commission, 2009; UNICEF, 2004. 25. American Psychological Association, 1996; Dahlberg, 1998; Verdú y otros, 2008. 26. Cálculos del equipo del IDM. 27. Las teorías sobre las causas de los conflictos se examinan en el capítulo 2 del texto principal. Entre las obras allí consideradas, cabe recomendar las siguientes: Gurr, 1970; Hirshleifer, 1995; Skaperdas, 1996; Grossman, 1991; Fearon, 1995; Collier y Hoeffler, 2004; Satyanath, Miguel y Sergenti, 2004; Blattman y Miguel, 2010; Keefer, 2008; Besley y Persson, 2009, 2010; Toft, 2003; Murshed y Tad- joeddin, 2007; Arnson y Zartman, 2005. Los vínculos entre la dinámica política, económica y de seguridad también se reconocen en el círculo de políticas. Véase Zoellick, 2010b. 28. Sobre la relación entre desigualdad de ingresos y riesgo de guerra civil véase Fearon, 2010a. Sobre la relación entre desigualdad de ingresos y violencia criminal véase Loayza, Fajnzylber, y Lederman, 2002a y 2002b; Messner, Raffalovich y Shrock, 2002. 29. Fearon, 2010b; Bøås, Tiltnes y Flatø, 2010; Neumayer, 2003; Loayza, Fajnzylber y Lederman, 2002a y 2002b; Messner, Raffalovich y Shrock, 2002; cálculos del equipo del IDM. 30. Stewart, 2010. 31. Satyanath, Miguel y Sergenti, 2004. 32. Sobre la relación entre debilidad institucional y conflictos violentos véanse Fearon, 2010a, 2010b; Johnston, 2010; Walter, 2010. 33. Además hay factores estructurales incrementales que aumentan el riesgo de conflicto. Entre ellos se encuentran las características físicas del terreno que facilitan los movimientos de los rebeldes. Estas no provocan la guerra, en el sentido habitual de la palabra, simplemente la hacen más posible. Se ha comprobado que el terreno montañoso aumenta los riesgos, lo que hace más viable la rebelión. Los vecinos también cuentan: la proximidad a otras guerras o países con altas tasas Panorama general 41 de crímenes violentos y tráfico ilícito tiene efectos negativos, mientras que la pertenencia a una zona en paz tiene efectos positivos. Véanse Buhaug y Gleditsch, 2008; Gleditsch y Ward, 2000; Salehyan y Gleditsch, 2006; Goldstone, 2010. Sobre los efectos de los países limítrofes en las guerras civiles, véanse Hegre y Sambanis, 2006, y Gleditsch, 2007. 34. McNeish, 2010; Ross, 2003. 35. Basado en publicaciones recientes, en particular North, Wallis y Weingast, 2009; Dobbins y otros, 2007; Fukuyama, 2004; Acemoglu, Johnson y Robinson, 2001, 2005, 2006. Este aprendizaje se refleja también en documentos normativos recientes: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), 2010a; 2010g y 2011. 36. Según la definición de este IDM las instituciones son “reglas del juego”, tanto oficiales como ofi- ciosas, entre las que se incluyen las normas oficiales, las leyes escritas, las organizaciones, las nor- mas de comportamiento informales y las creencias compartidas (y las estructuras organizativas que permiten aplicar y exigir el cumplimiento de esas normas: organizaciones tanto estatales como no estatales). Las instituciones configuran los intereses, incentivos y comportamientos que pueden impulsar la violencia. A diferencia de los pactos minoritarios, las instituciones son impersonales: siguen funcionando independientemente de la presencia de líderes concretos y, por lo tanto, ofre- cen mayor garantía de capacidad de resistencia frente a la violencia. Las instituciones funcionan en todos los niveles de la sociedad: local, nacional, regional y mundial. 37. Fearon, 2010a y 2010b; Walter, 2010. 38. Arboleda, 2010; consultas del equipo del IDM con funcionarios públicos, representantes de la socie- dad civil y personal de seguridad en Colombia, 2010. 39. Gambino, 2010. 40. Una reunión de 2010 de delegados anglófonos y francófonos convocada en Kenya por el PNUD acuñó la expresión “capacidades basadas en la colaboración” y posteriormente definió las insti- tuciones pertinentes para la prevención y recuperación de la violencia como “redes dinámicas de estructuras, mecanismos, recursos, valores y aptitudes interdependientes que, a través del diálogo y la consulta, contribuyen a la prevención de los conflictos y al mantenimiento de la paz en una sociedad”. UN Interagency Framework for Coordination on Preventive Action, 2010, 1. 41. Barron y otros, 2010. 42. Banco Mundial, 2010m; Buhaug y Urdal, 2010. 43. Véase Schneider, Buehn y Montenegro, 2010. Los datos sobre las protestas por falta de alimentos están tomados de informaciones de la prensa; los datos relativos a la gestión de gobierno proceden de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2010a. 44. Menkhaus, 2006 y 2010. 45. Sobre el papel de las instituciones en el crecimiento económico y el desarrollo, véase Acemoglu, Johnson y Robinson, 2005. Véase también Zoellick, 2010b. 46. North, Wallis y Weingast, 2009. 47. Sobre el impacto del colonialismo en el desarrollo de las instituciones modernas en los países colo- nizados véase Acemoglu, Johnson y Robinson, 2001. 48. Special Inspector General for Iraq Reconstruction, 2009. 49. Según Margaret Levi, “la confianza es, de hecho, una palabra que abarca diversos fenómenos que permiten a las personas asumir riesgos en sus relaciones con otros, resolver problemas de acción de alcance colectivo o actuar en contra de lo que se suele entender como interés propio”. Además, Levi observa que “lo que está en juego es una iniciativa de cooperación, lo que implica que la persona que confía posee una convicción razonable de que su confianza justificada conseguirá resultados positivos y está dispuesta a actuar de acuerdo con esta convicción” (Braithwaite y Levi, 1998, 78). 50. Pritchett y De Weijer, 2010. 51. La relación entre seguridad y desarrollo ha sido objeto de debate en el marco del concepto de segu- ridad humana, que engloba la ausencia de temor y de necesidad y la libertad para vivir dignamente. Al reconocer el papel central de la seguridad y la prosperidad de las personas, la seguridad humana debe abordar una gran variedad de amenazas, fruto de la pobreza y la violencia y de sus interac- ciones. En el presente informe se reconoce la importancia de la seguridad humana y de su interés en colocar a las personas en el centro de atención, pero se utiliza con mayor frecuencia el término “seguridad ciudadana” para hacer más hincapié en la ausencia de violencia física y de temor a la violencia. Con ello se pretende complementar el debate sobre el aspecto de ausencia de temor en el concepto de seguridad humana. Sobre la base del informe de 2003 de la Comisión Internacional sobre la Seguridad Humana, la importancia de la seguridad humana fue reconocida en la Resolu- ción de 2005 de la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobada en la Cumbre Mundial de 42 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 2005—, en el informe de 2009 y en la resolución de 2010 de dicha asamblea, así como en otros foros, como el Consejo de Cooperación Económica en Asia y el Pacífico, el G-8, y el Foro Económico Mundial. Véase Comisión Internacional sobre la Seguridad Humana 2003; Asamblea General de las Naciones Unidas 2005b, 2009b y 2010. 52. En la terminología de la mediación, por fomento de la confianza se entiende el establecimiento de una relación de confianza entre adversarios; en un contexto financiero, sería la confianza de los agentes de mercado en que el Gobierno está adoptando políticas razonables y será capaz de poner- las en práctica. En el IDM se define como la confianza entre grupos de ciudadanos que han estado divididos por la violencia, sea entre los ciudadanos y el Estado o entre el Estado y otras partes intere- sadas (vecinos, socios internacionales, inversionistas) cuyo apoyo político, conductual o financiero se necesita para conseguir un resultado positivo. 53. Sobre el fomento de la confianza y el cambio de expectativas, véase Hoff y Stiglitz, 2008. 54. Bedeski, 1994; Cumings, 2005; Kang, 2002; Chang y Lee, 2006. 55. Véanse Stedman, 1996; Nilsson y Jarstad, 2008. Sobre los arreglos entre minorías selectas, los acuer- dos políticos y la inclusión, véase Di John y Putzel, 2009. 56. Anderlini, 2000. 57. Banco Mundial, 2008f y 2009d; Ministerio de Medio Ambiente de la República Libanesa, 1999. 58. Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas, 2010. 59. Sobre la reforma agraria japonesa véase Kawagoe, 1999. Sobre la reforma agraria de Corea véase Shin, 2006. 60. Braud y Grevi, 2005. 61. El Programa de Asistencia en materia de Gobierno y Gestión Económica, introducido durante los preparativos de las elecciones de 2005 en Liberia, prevé una autoridad “de doble mando” en las esfe- ras de la generación y gasto de ingresos. El programa, administrado conjuntamente por el Gobierno y la comunidad internacional, tenía el objetivo específico de convencer a la población y a los do- nantes escépticos de que no habría más saqueos y corrupción y de que los servicios se prestarían en forma fiable. Dwan y Bailey, 2006; Government of the Republic of Liberia Executive Mansion, 2009. 62. Para combatir la corrupción y la delincuencia, Guatemala creó la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), mediante un acuerdo con las Naciones Unidas en 2007. Su mandato consiste en “apoyar, fortalecer y brindar asistencia a las instituciones del Estado de Guate- mala responsables de la investigación y persecución penal de los delitos supuestamente cometidos por los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad”. Véase Naciones Unidas, 2006a. 63. Sobre el Programa de Solidaridad Nacional de Afganistán véanse Beath y otros, 2010; Ashe y Pa- rott, 2001; UN Assistance Mission in Afghanistan y Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2010. Sobre los programas multisectoriales de prevención de la violencia de América Latina véanse Alvarado y Abizanda, 2010; Beato, 2005; Fabio, 2007; Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad, 2005; Duailibi y otros, 2007; Peixoto, Andrade y Azevedo, 2007; Guerrero, 2006; Llorente y Rivas, 2005; Formisano, 2002. 64. Sobre India véanse Ministerio de Desarrollo Rural de la República de la India 2005 y 2010; sobre Indonesia, Barron, 2010; Guggenheim, 2011; sobre Kosovo, GRYGIEL, 2007, e Institute for State Effectiveness, 2007; sobre Rwanda, Boudreaux, 2010. 65. Sobre Nicaragua véanse Bastick, Grimm y Kunz, 2007; sobre Nepal, Ashe y Parott, 2001. 66. Sobre Liberia, véase Blundell, 2010; sobre Mozambique, Crown Agents, 2007. 67. Sobre los programas de salud de Timor-Leste véanse AusAID, 2009; Rohland y Cliffe, 2002; Baird, 2010. 68. Messick, 2011. 69. Giovine y otros, 2010. 70. Guerrero, 2006; Mason, 2003; Presidencia de la República de Colombia, 2010. 71. Ashraf Ghani y Clare Lockhart, en Fixing Failed States, analizan la cuestión del establecimiento de la legitimidad y el cierre de la brecha de soberanía en los Estados frágiles y afectados por conflictos desde la perspectiva del “doble pacto”. Este abarca “la red de derechos y obligaciones en que se basa la pretensión de soberanía del Estado...” y hace referencia, en primer lugar, al “pacto ... entre un Estado y sus ciudadanos ... plasmado en un conjunto de normas” y, en segundo lugar, “entre un Estado y la comunidad internacional de garantizar el cumplimiento de las normas internacionales de rendición de cuentas y transparencia”. Ghani y Lockhart, 2008, 8. 72. Agoglia, Dziedzic y Sotirin, 2008. 73. Consulta del IDM con importantes negociadores de la alianza del Congreso Nacional Africano y el Partido Nacional en Sudáfrica, 2010. 74. Barron y otros, 2010. Panorama general 43 75. Consulta realizada en Haití por el equipo del IDM, 2010; Departamento de Operaciones de Mante- nimiento de la Paz de las Naciones Unidas, 2010a. 76. Sobre Sudáfrica, véanse Kambuwa y Wallis 2002; consulta del IDM con importantes negociadores de la alianza del Congreso Nacional Africano y el Partido Nacional en Sudáfrica, 2010. Sobre Pakis- tán: Banco Mundial y Banco Asiático de Desarrollo, 2010. 77. Consulta del equipo del IDM con funcionarios públicos, representantes de la sociedad civil y perso- nal de seguridad en Colombia, 2010. 78. En esos instrumentos se incluyen la Dependencia de Mediación del Departamento de Asuntos Po- líticos de las Naciones Unidas, la capacidad de mediación de la Unión Africana y otras instituciones regionales y la mediación por una segunda vía, como el Centro para el Diálogo Humanitario. 79. Ojielo, 2007; Odendaal, 2010; Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas (UNDPA), 2010a. 80. La Iniciativa de Gestión de Crisis es una organización finlandesa sin fines de lucro que trata de resolver conflictos y lograr una paz sostenible. En 2005, el presidente de la iniciativa, el ex presidente de Finlandia Ahtisaari, promovió un acuerdo de paz entre el Gobierno de la República de Indonesia y el Movimiento de Liberación de Aceh, en Indonesia. Véase Iniciativa de Gestión de Crisis, 2011. 81. Sobre las “misiones integradas” de las Naciones Unidas, véase Eide y otros, 2005. Sobre “la totalidad del Gobierno”, véanse Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Comité de Asistencia para el Desarrollo (OCDE-CAD), 2006; DFID 2009 y 2010. Sobre “la totalidad del sistema”, véase OCDE-CAD, 2007a. Sobre los instrumentos regionales, véanse Unión Africana, 2006 y 2007b. 82. Stewart y Brown, 2007. 83. OCDE-CAD, 2008. 84. OCDE-CAD, 2010a. 85. Un estudio reciente examinó el costo que representa para los países la inestabilidad de la ayuda, que se traduce a su vez en inestabilidad de los ingresos públicos y los programas de desarrollo. La pérdida de eficiencia como consecuencia de la inestabilidad de la asistencia oficial para el desarrollo neta fue más del doble en los Estados débiles que en los Estados fuertes, a saber, del 2,5% frente al 1,2% del PIB (véase Kharas, 2008). 86. Por su misma naturaleza, el tráfico ilícito es de alcance regional y mundial, y produce efectos de- rivados en los países productores, de tránsito y de consumo. Las medidas de Colombia contra los cárteles de la droga repercuten en América Central, en México y hasta en África occidental. El reciente debate sobre la legalización de las drogas en California puede tener repercusiones en los países productores. Se dan efectos semejantes con otros productos: la limitación de la extracción maderera en un país puede aumentar la demanda en otros que no tienen políticas semejantes, lo que hace que aumente la vulnerabilidad a la corrupción y la violencia. 87. El Proceso de Kimberley es una iniciativa llevada a cabo conjuntamente por grupos de la sociedad civil, la industria y los Gobiernos con el fin de poner coto a la corriente de “diamantes de zonas en conflicto” utilizados para fomentar las rebeliones en países como la República Democrática del Congo. El proceso tiene su propio plan de certificación de diamantes, que impone numerosos re- quisitos para sus 49 miembros (que representan a 75 países) con el fin de evitar que los diamantes en bruto exportados se utilicen para financiar la violencia. Véase Proceso de Kimberley, 2010. 88. OCDE-CAD, 2010a. 89. Consulta del equipo del IDM con el equipo a cargo de Timor-Leste en 2010. 90. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2006. 91. El Grupo de los Siete + es un “foro independiente y autónomo de países y regiones frágiles y afecta- dos por conflictos que se han unido para expresar colectivamente su opinión ante todo el mundo”. El grupo se estableció en 2008 e incluye los siguientes países: Afganistán, Burundi, Chad, Côte d’Ivoire, Haití, Liberia, Nepal, las Islas Salomón, República Centroafricana, la República Democrá- tica del Congo, Sierra Leona, Sudán meridional y Timor-Leste. Véase Diálogo internacional sobre la consolidación de la paz y del Estado, 2010. 92. Un ejemplo práctico de este tipo de transición es el de Etiopía en 2005, cuando el Gobierno y los donantes convinieron en pasar del apoyo presupuestario periódico a un programa de transferencias a Gobiernos locales y municipales. En el programa se incluían medidas para garantizar que todas las regiones del país, independientemente de cómo hubieran votado en las elecciones, recibieran apoyo constante del Gobierno central. 93. Véase Garassi, 2010. Sobre Afganistán, véase Atos Consulting, 2009; sobre la Ribera Occidental y Gaza, Banco Mundial, 1999a; sobre Nepal, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2010; Gobierno de Nepal, PNUD y Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD), 2010. 44 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 94. Véase OCDE, 2010i; Scanteam, 2010. 95. Gelb, 2010. 96. Messick, 2011. 97. Véanse Favaro, 2008 y 2010. 98. Los países de la subregión del Gran Mekong (Camboya, China, la República Democrática Popular Lao, Myanmar, Tailandia y Viet Nam) han aplicado una amplia serie de proyectos regionales en las esferas del transporte, la energía eléctrica, las telecomunicaciones, la ordenación ambiental, el desarrollo de los recursos humanos, el turismo, el comercio, la inversión privada y la agricultura. Es un hecho comúnmente reconocido que la subregión ha aumentado el comercio transfronterizo al mismo tiempo que ha reducido los niveles de pobreza y generado intereses compartidos en la estabilidad económica y la paz. 99. La Iniciativa de África occidental es un programa conjunto de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la Oficina de las Naciones Unidas para África Occidental, el Depar- tamento de las Naciones Unidas de Asuntos Políticos e Interpol para combatir los problemas del tráfico ilícito de drogas, la delincuencia organizada y el uso indebido de estupefacientes en África occidental. La iniciativa consta de un conjunto amplio de actividades orientadas al fortalecimiento de la capacidad, de alcance tanto nacional como regional, en las esferas de la observancia de la ley, la medicina forense, la gestión fronteriza, la lucha contra el blanqueo de dinero y el fortalecimiento de las instituciones de justicia penal, como medio de contribuir a las iniciativas de mantenimiento de la paz y la reforma del sector de la seguridad. 100. El concepto de eurorregión comenzó como forma innovadora de cooperación transfronteriza (en- tre dos o más Estados con una región fronteriza común) a fines de los años cincuenta. Con el fin de estimular la cooperación transfronteriza en los ámbitos de la economía, la sociedad, la cultura y las actividades de esparcimiento, el modelo se fue ampliando y se vio impulsado por la creación de un mercado europeo común y las recientes transiciones democráticas. En la actualidad hay más de un centenar de eurorregiones en Europa y el modelo se ha reproducido recientemente en los territorios de Europa oriental y central. La cooperación no ha estado exenta de problemas en las zonas ante- riormente afectadas por conflictos, pero hay ejemplos positivos de programas transfronterizos en materia de desarrollo, dimensiones sociales y seguridad en zonas donde algunas minorías étnicas se encuentran repartidas en varios Estados o donde se ha sufrido el trauma de la guerra interestatal y civil en el pasado. Véanse Greta y Lewandowski, 2010; Otocan, 2010; Consejo de Europa, 1995; Consejo de Europa e Instituto de Sociología Internacional de Gorizia, 2003; Bilcik y otros, 2001. 101. La Unión Africana, consciente de que las fronteras inseguras han tenido que soportar conflictos recurrentes, estableció en 2007 el Programa Fronterizo de la Unión Africana para delimitar y de- marcar las zonas fronterizas vulnerables y promover la cooperación y el comercio transfronterizos como instrumento de prevención de conflictos. El programa tiene cuatro componentes. En primer lugar, promueve la demarcación de las fronteras tanto terrestres como marítimas, ya que las fron- teras oficialmente demarcadas y reconocidas en África representan menos de la cuarta parte, y es probable que continúen los conflictos con los descubrimientos futuros de petróleo. En segundo lugar, promueve la cooperación transfronteriza para acabar con las actividades delictivas itineran- tes. En tercer lugar, respalda los programas transfronterizos de consolidación de la paz. En cuarto lugar, consolida los progresos de la integración económica mediante las comunidades económicas regionales. Su primer proyecto piloto se puso en marcha en las regiones de Sikasso, en Malí, y Bobo Dioualasso, en Burkina Faso, agrupando a agentes locales, privados y públicos con el fin de reforzar la cooperación. Véase Unión Africana, 2007a. 102. La ASEAN ha desempeñado un importante papel de mediación y solución de conflictos en la región de Asia sudoriental. Como ejemplos cabe citar su asistencia en el conflicto de Camboya de 1997-99, la operación de mantenimiento de la paz en Timor-Leste de 1999 en adelante, la Reconciliación de Aceh de 2005 y la intervención con ocasión del ciclón Nargis en Myanmar, en mayo de 2008. 103. Cálculos del equipo del IDM basados en el conjunto de datos presentado en Powell y Thyne (de próxima aparición). 104. De las diferentes formas que ha adoptado la cooperación sur-sur, la más frecuente ha sido la coo- peración técnica. Aunque muchos proyectos de cooperación técnica se centran en el desarrollo económico y social, los países del Foro Mundial sobre el Desarrollo Sur-Sur han adquirido también capacidades especializadas en consolidación de la paz después de los conflictos. Como ejemplos cabe citar el apoyo de Sudáfrica para desarrollar las capacidades estructurales del servicio público mediante el aprendizaje entre iguales con Burundi, Rwanda y Sudán meridional. La cooperación entre 45 municipios de El Salvador, Guatemala y Honduras ayuda a gestionar los bienes públicos Panorama general 45 regionales, como el agua, en la región del Trifinio. El Banco Africano de Desarrollo cuenta tam- bién con un servicio específico para la cooperación sur-sur en los Estados frágiles. Véase también OCDE, 2010e. 105. En los países de África occidental que han experimentado recientemente golpes de Estado, por ejemplo, la opinión de la Unión Africana era que el apoyo de los donantes a los programas sociales y de reducción de la pobreza deberían prolongarse en esos países, pero que el apoyo en mayor es- cala debería adaptarse para favorecer la vuelta a la constitucionalidad. En la práctica, los donantes estaban divididos entre los que habían suspendido la asistencia por completo y los que la mantenían sin ningún cambio. Consulta del equipo de IDM con funcionarios de la Unión Africana en Addis Abeba, 2010. Referencias Acemoglu, Daron, Simon Johnson, and James A. 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Zoellick, Robert. 2010. “Keynote Speech at the International Institute for Strategic Studies Sixth Global Strategic Review Conference.” International Institute for Strategic Studies, Washington, D.C. Agradecimientos Este informe fue elaborado por un equipo principal dirigido por Sarah Cliffe y Nigel Roberts, y compuesto por Erik Alda, David Andersson, Kenneth Anye, Holly Benner, Natalia Cieslik, Ivan Crouzel, Markus Kostner, Daniel Maree, Nicholas Marwell, Gary Milante, Stephen Ndegwa, Nadia Selim, Pia Simonsen, Nicholas van Praag, Suranjan Weeraratne y Nikolas Win Myint. Bruce Jones se desempeñó como asesor superior externo del equipo y realizó importantes contribuciones, al igual que James Fearon, Jack Goldstone y Lant Pritchett. Bruce Ross-Larson fue el editor principal. El Informe sobre el desarrollo mundial 2011 contó con el patrocinio conjunto de la Vicepresidencia de Economía del Desarrollo (DEC) y la de Políticas de Operaciones y Servicios a los Países (OPC). El trabajo se realizó bajo la dirección general de Justin Yifu Lin, de DEC, y Jeffrey Gutman y Joachim von Amsberg, de OPC. Caroline Anstey, Hassan Cisse, Shahrokh Fardoust, Varun Gauri, Faris Hadad-Zervos, Ann Harrison, Karla Hoff, Phillip Keefer, Anne-Marie Leroy, Rui Manuel De Almeida Coutinho, Alastair McKechnie, Vikram Raghavan y Deborah Wetzel también brindaron valiosas pautas. El equipo a cargo del IDM quiere expresar un agradecimiento especial al Grupo sobre Estados Frágiles y Afectados por Conflictos del Banco Mundial (OPCFC) y al equipo internacional de expertos sobre Estados Frágiles y Afectados por Conflictos (FSC-GET) por sus numerosos aportes y comentarios durante todo el proceso de elaboración del IDM. Un Consejo Consultivo, compuesto por Madeleine Albright, Louise Arbour, Lakhdar Brahimi, Mohamed Ibn Chambas, Paul Collier, Nitin Desai, Carlos Alberto dos Santos Cruz, Martin Griffiths, Mohamed “Mo” Ibrahim, Su Excelencia Paul Kagame, Ramtane Lamamra, Shivshankar Menon, Louis Michel, Jorge Montaño, Jay Naidoo, Kenzo Oshima, Surin Pitsuwan, Zeid Ra’ad Al-Hussein, Marta Lucía Ramírez de Rincón, Su Excelencia Ellen Johnson Sirleaf, Dmitri Trenin, Wu Jianmin y George Yeo, brindó numerosos y excelentes consejos. El presidente del Banco Mundial, Robert B. Zoellick, aportó sus recomendaciones y comentarios. Muchas otras personas, tanto del Banco como ajenas a la institución, acercaron opiniones valiosas. El Grupo de Gestión de Datos sobre el Desarrollo efectuó aportes al anexo de datos y tuvo a su cargo la elaboración de los indicadores seleccionados del desarrollo mundial. El equipo sacó gran provecho de las amplias consultas realizadas. Se celebraron reuniones en Afganistán, Alemania, Arabia Saudita, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, China, Colombia, Dinamarca, Egipto, España, Estados Unidos, Etiopía, Francia, Haití, India, Indonesia, Iraq, Italia, Japón, Kenya, Líbano, Malí, México, Nepal, Noruega, Países Bajos, Pakistán, Reino Unido, República Democrática del Congo, Ribera Occidental y Gaza, Rwanda, Sudáfrica, Sudán, Suecia, Suiza, Timor-Leste y Yemen. El equipo desea agradecer a los que participaron de estos talleres, videoconferencias y debates por Internet, entre los que figuraron personas encargadas de formular políticas, funcionarios gubernamentales y representantes de organizaciones no gubernamentales, de la sociedad civil y del sector privado. El equipo desea expresar su reconocimiento al generoso apoyo de la Unión Africana, la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental, la Unión Europea, los Gobiernos de Alemania, Australia, Canadá, China, Dinamarca, Finlandia, Japón, México, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, y las Naciones Unidas. 53 54 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 El equipo desea también manifestar su gratitud por el incansable apoyo del equipo de producción del Informe sobre el desarrollo mundial: Jessica Ardinoto, Nga (Ty) Lopez, Bertha Medina, Brónagh Murphy y Jason Victor. También se agradece el apoyo en el área de gestión de recursos brindado por Irina Sergeeva y Sonia Joseph, así como la excelente tarea de preparación, publicación, traducción y divulgación de la Oficina del Editor y GSDTR, en especial las contribuciones de Mary Fisk, Stephen McGroarty, Nancy Lammers, Santiago Pombo-Bejarano, Denise Bergeron, Janet Sasser, Cécile Jannotin y Héctor Hernáez. Debra Naylor y Gerry Quinn aportaron conocimientos especializados en diseño y gráficos. Agradecemos también a Ivar Cederholm, Jean-Pierre Djomalieu, Sharon Faulkner, Vivian Hon, Gytis Kanchas, Rajvinder (Dolly) Kaur, Alexander Kent, Esabel Khoury, Nacer Megherbi, Thyra Nast, Jimmy Olazo, Nadia Piffaretti, Carol Pineau, Jean Gray Ponchamni, Swati Priyadarshini, Janice Rowe-Barnwell, Merrell Tuck-Primdahl y Constance Wilhel por el amable apoyo brindado al equipo. Muchas gracias también a Jeffrey Lecksell por la experta composición de mapas. Manifestamos nuestro agradecimiento por los esfuerzos del personal de la oficina del Banco Mundial en Nueva York, en particular de Dominique Bichara y Tania Meyer, así como de los colegas que ayudaron a organizar las consultas referidas al Informe sobre el desarrollo mundial en todo el mundo, entre los que figuran los de las oficinas del Banco Mundial en Afganistán, Arabia Saudita, Bélgica, China, Colombia, Egipto, Etiopía, Haití, India, Indonesia, Iraq, Italia, Japón, Kenya, Líbano, Malí, México, Nepal, Pakistán, República Democrática del Congo, Ribera Occidental y Gaza, Rwanda, Sudáfrica, Sudán, Timor-Leste y Yemen. Nota bibliográfica Para redactar este informe se ha recurrido a una amplia gama de documentos del Banco Mundial y a numerosas fuentes externas. Los análisis de antecedentes fueron aportados por las siguientes personas e instituciones: Beatriz Abizanda, Aga Khan Development Network, Nathalie Alvarado, Sanam Naraghi-Anderlini, Matthew Andrews, Jairo Arboleda, Paul Arthur, Claus Astrup, Alexandra Avdeenko, Kathryn Bach, Mark Baird, Patrick Barron, Peter Bartu, Christina Biebesheimer, Arthur G. Blundell, Morten Bøås, Saswati Bora, James Boyce, Henk-Jan Brinkman, Tilman Brück, Rex Brynen, Iride Ceccacci, Brian Center, Pinki Chaudhuri, Asger Christensen, James Cockayne, Blair Glencorse, Tara Cooper, Maria C. Correia, David Craig, Christopher Cramer, Martha Crenshaw, Olivia D’Aoust, Victor A.B. Davies, Pablo de Greiff, Alex de Waal, Dimitri F. De Pues, Frauke de Weijer, Christopher Delgado, Gabriel Demombynes, Deval Desai, Peter Dewees, Sinclair Dinnen, Le Dang Doanh, Barry Eichengreen, Gregory Ellis, Sundstøl Eriksen, FAFO, Alexander Evans, Doug Farah, Edgardo Favaro, James D. Fearon, Ministerio de Relaciones Exteriores de Finlandia, Hedda Flatø, Shepard Forman, Paul Francis, Anthony Gambino, Esther Garcia, Scott Gates, Alan Gelb, Luigi Giovine, Jack A. Goldstone, Margarita Puerto Gómez, Sonja Grimm, Jean-Marie Guehenno, Scott Guggenheim, Debarati Guha-Sapir, Paul-Simon Handy, Bernard Harborne, Niels Harild, Emily Harwell, Håvard Hegre, Cullen S. Hendrix, Anke Hoeffler, Karla Hoff, Richard Horsey, Fabrice Houdart, Yasheng Huang, Elisabeth Huybens, Banco Interamericano de Desarrollo, Syeda S. Ijaz, Horst Intscher, Kremena Ionkova, Michael Jacobson, Prashant Jha, Organismo Japonés de Cooperación Internacional (JICA), Michael Johnston, Patricia Justino, Tarcisius Kabutaulaka, Gilbert Khadaglia, Anne Kielland, Robert Krech, Christof P. Kurz, Sarah Laughton, Constantino Lluch, Norman V. Loayza, Clare Lockhart, Megumi Makisaka, Alexandre Marc, Keith Martin, Omar McDoom, Mike McGovern, John-Andrew McNeish, Pratap Bhanu Mehta, Kenneth Menkhaus, Richard Messick, Ministerio de Desarrollo Rural de India, Nadir Mohammed, Hannah Nielsen, Håvard Mokleiv Nygård, David Pearce, Mary Porter Peschka, Nicola Pontara, Douglas Porter, Ministerio de Relaciones Exteriores de Portugal, Monroe Price, Habib Rab, Clionadh Raleigh, Martha Ramírez, Anne Sofie Roald, Paula Roque, Narve Rotwitt, Caroline Sage, Yezid Sayigh, Mark Schneider, Richard Scobey, Jake Sherman, Sylvana Q. Sinha, Judy Smith-Höhn, Joanna Spear, Anna Spenceley, Radhika Srinivasan, Frances Stewart, Håvard Strand, Scott Straus, Nicole Stremlau, Naotaka Sugawara, Deepak Thapa, Åge Tiltnes, Monica Toft, Robert Townsend, Bakary Fouraba Traore, Keiichi Tsunekawa, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas (DOMP), Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas (DPA), Bernice van Bronkhorst, Philip Verwimp, Joaquín Villalobos, Sarah von Billerbeck, Henriette von Kaltenborn-Stachau, Barbara F. Walter, Jusuf Wanandi, Xueli Wang, Clay Wescott, Teresa Whitfield, Alys Willman, Michael Woolcock, Michael Wyganowski, Kohei Yoshida. Los documentos de antecedentes de este informe pueden consultarse ya sea en Internet (www.worldbank.org/wdr2011) o a través de la oficina responsable del Informe sobre el desarrollo mundial. Las opiniones expresadas en esos documentos no necesariamente reflejan las del Banco Mundial ni las contenidas en este informe. Son muchos los que aportaron comentarios al equipo a cargo del IDM, tanto personal del Banco Mundial como personas ajenas a la institución. Recibimos valiosos comentarios, orientaciones y aportes de Patricio Abinales, Ségolène Adam, James W. Adams, Douglas Addison, Ozong Agborsangaya-Fiteu, Sanjeev S. Ahluwalia, Ahmad Ahsan, Bryant Allen, Noro Andriamihaja, Edward Aspinall, Laura Bailey, Bill Battaile, Ferid Belhaj, Eric Bell, Christina Biebesheimer, Anna Bjerde, Brian Blankespoor, Chris Blattman, Edith H. Bowles, Mike Bourke, Sean Bradley, Cynthia Brady, Anne Brown, Gillie Brown, Colin Bruce, Paola Buendia, Roisín de Burca, William Byrd, 55 56 I N F OR M E S OB R E E L DE S A R ROL LO M U N DIA L 2 0 1 1 Charles Call, Otaviano Canuto, Michael Carnahan, Francis Carneiro, Paloma Anos Casero, Mukesh Chawla, Judy Cheng-Hopkins, Fantu Cheru, Punam Chuhan-Pole, Laurence Clarke, Kevin Clements, Cybèle Cochran, Colombia’s Departamento Nacional de Planeación (DNP), Daniele Conversi, Louise Cord, Pamela Cox, Jeff Crisp, Geoffrey Dabelko, Beth Daponte, Monica Das Gupta, Elisabeth David, Martin David, John Davidson, Scott Dawson, Shanta Devarajan, James Dobbins, Joost Draaisma, Gregory Keith Ellis, Ibrahim Elbadawi, Obiageli Kathryn Ezekweli, Kene Ezemenari, Judith Fagalasuu, Oscar Fernández-Taranco, Ezzedine Choukri Fishere, Cyprian F. Fisiy, Ariel Fiszbein, Robert L. Floyd, Verena Fritz, Francis Fukuyama, Ivor Fung, Varun Gauri, Madhur Gautam, el Deutscher Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) de Alemania, Coralie Gevers, Indermit S. Gill, Chiara Giorgetti, Giorgia Giovannetti, Edward Girardet, Jack Goldstone, Kelly Greenhill, Pablo de Greiff, Scott E. Guggenheim, Tobias Haque, Bernard Harborne, David Harland, Jenny Hedman, Joel Hellman, Bert Hofman, Virginia Horscroft, Elisabeth Huybens, Elena Ianchovichina, Patchamuthu Illangovan, Sana Jaffrey, Martin Jelsma, Emmanuel E. Jimenez, Hilde Johnson, Mary Judd, Sima Kanaan, Alma Kanani, Phil Keefer, Caroline M. Kende-Robb, Homi Kharas, Young Chul Kim, Mark Kleiman, Steve Knack, Sahr Kpundeh, Aart Kraay, Keith Krause, Aurélien Kruse, Arvo Kuddo, Sibel Kulaksiz, Julien Labonne, Tuan Le, Theodore Leggett, René Lemarchand, Anne-Marie Leroy, Brian Levy, Esther Loening, Ana Paula Fialho Lopes, Chris Lovelace, Andrew Mack, Charles Maier, Sajjad Malik, David Mansfield, Alexandre Marc, Roland Marchal, Ernesto May, Alastair McKechnie, Dave McRae, Pratap Mehta, Piers Merrick, Jeffrey Miron, Peter Moll, Mick Moore, Adrian Morel, Edward Mountfield, Robert Muggah, Izumi Nakamitsu, Eric Nelson, Carmen Nonay, Antonio Nucifora, Liam O’Dowd, la Red Internacional sobre Conflicto y Fragilidad de la OCDE (OCDE/ INCAF), Adyline Waafas Ofusu-Amaah, Patti O’Neill, Robert Orr, Marina Ottaway, Phil Oxhorn, Kiran Pandey, Andrew Parker, Martin Parry, Borany Penh, Nadia Piffaretti, Nicola Pontara, Rae Porter, Ben Powis, Giovanna Prennushi, Gérard Prunier, Vikram Raghavan, Bassam Ramadan, Peter Reuter, Joey Reyes, Dena Ringold, David Robalino, Michael Ross, Mustapha Rouis, Jordan Ryan, Joseph Saba, Abdi Samatar, Nicholas Sambanis, Kirsti Samuels, Jane Sansbury, Mark Schneider, Colin Scott, John Sender, Yasmine Sherif, Janmejay Singh, David Sislen, Eduardo Somensatto, Radhika Srinivasan, Scott Straus, Camilla Sudgen, Vivek Suri, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), Almamy Sylla, Stefanie Teggemann, Thomas John Thomsen, Martin Tisné, Alexandra Trzeciak-Duval, Anne Tully, Carolyn Turk, Oliver Ulich, the United Kingdom’s Department for International Development (DFID), Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), Peter Uvin, Manuel Vargas, Antonius Verheijen, Thierry Vircoulon, M. Willem van Eeghen, Axel van Trotsenburg, Juergen Voegele, Femke Vos, Tjip Walker, John Wallis, El Ghassim Wane, Dewen Wang, Achim Wennmann, Alys Willman, Andreas Wimmer, Susan Wong, Rob Wrobel, Tevfik Yaprak y Philip Zelikow. Agradecemos a las personas de todo el mundo que formaron parte de este proceso y aportaron comentarios. Asimismo, expresamos nuestro agradecimiento a los invitados y a los miembros del público que participaron en nuestro blog: http://blogs.worldbank.org/conflict/. A pesar de nuestros esfuerzos por reunir una lista exhaustiva, es posible que hayamos omitido inadvertidamente el nombre de algunas personas que colaboraron con este trabajo. El equipo del IDM se disculpa por cualquier descuido en que pudiera haber incurrido y reitera su gratitud a todos los que contribuyeron con este informe. Contenidos del Informe sobre el desarrollo mundial 2011 Prólogo Marco y estructura Glosario Nota metodológica Abreviaturas y notas sobre datos Panorama general PRIMERA PARTE: El Desafío Capítulo 1. La violencia repetida constituye una amenaza para el desarrollo Capítulo 2. Vulnerabilidad a la violencia SEGUNDA PARTE: Enseñanzas derivadas de las respuestas nacionales e internacionales Capítulo 3. De la violencia a la recuperación: Restablecer la confianza y transformar las instituciones Capítulo 4. Restablecer la confianza: Alejarse del precipicio Capítulo 5. Transformar las instituciones para brindar seguridad, justicia y empleo Capítulo 6. Respaldo internacional para fortalecer la confianza y transformar las instituciones Capítulo 7. Intervención internacional para mitigar los factores externos de estrés TERCERA PARTE: Opciones y recomendaciones prácticas Capítulo 8. Orientaciones para tomar medidas en el nivel nacional Capítulo 9. Nuevas orientaciones para el apoyo internacional Nota bibliográfica Referencias Indicadores seleccionados Indicadores del desarrollo mundial Índice 58 Four easy ways to order Phone: Mail: Online: Fax: +1-703-661-1580 or P.O. Box 960 www.worldbank.org/publications +1-703-661-1501 1-800-645-7247 Herndon, VA 20172-0960, USA World Development Report 2011 PRICE QTY TOTAL Conflict, Security, and Development Paperback: (ISBN 978-0-8213-8439-8) SKU 18439 US$26.00 Hardcover: (ISBN 978-0-8213-8500-5) SKU 18500 US$50.00 Prices vary by country, as World Bank Publications offers geographical Subtotal discounts on its titles. Please visit publications.worldbank.org/discounts Within the U.S. (prepaid orders): $8 per order + $1 per item. Geographic discount* Outside the U.S.: • Nontrackable airmail delivery--US$7 per order + US$6 per item. Delivery time is 4-6 weeks. Shipping and handling** • Trackable couriered airmail delivery--US$20 per order + US$8 per item. Delivery time is 2 weeks. 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ECOAUDITORÍA Declaración sobre los beneficios para el medio ambiente El Banco Mundial mantiene su Ahorro: compromiso de preservar los bosques y los recursos naturales en peligro de extinción. • 40 árboles La Oficina del Editor ha elegido imprimir • 13 millones de BTU de energía total la versión en inglés y las traducciones del • 3813 libras de gases de efecto Informe sobre el desarrollo mundial 2011: invernadero Panorama general en papel reciclado con • 18 363 galones de agua residual un 50% de fibra de papel usado, según las • 1115 libras de desechos sólidos normas recomendadas para el uso del papel establecidas por Green Press Initiative, un programa sin fines de lucro que alienta a las editoriales a utilizar fibra de papel que no provenga de bosques en peligro. Para obtener más información, visite www.greenpressinitiative.org. En un momento en que más de 1500 millones de personas viven en países afectados por conflictos, el Informe sobre el desarrollo mundial 2011 (IDM) examina la naturaleza cambiante de la violencia en el siglo XXI. Las guerras interestatales y civiles fueron la característica de los violentos conflictos registrados en el pasado siglo; en nuestros días ha adquirido mayor relieve la violencia asociada con los conflictos locales, la represión política y la delincuencia organizada. En el informe se subraya el impacto negativo que los conflictos persistentes pueden tener en las perspectivas de desarrollo de un país o región, y se señala que en ningún país de ingreso bajo afectado por conflictos se ha conseguido todavía ni uno solo de los objetivos de desarrollo del milenio. El riesgo de grandes episodios de violencia resulta especialmente elevado cuando coinciden importantes factores de estrés con instituciones nacionales débiles e ilegítimas. Las sociedades son vulnerables cuando sus instituciones no pueden proteger a los ciudadanos frente a los abusos o garantizar acceso equitativo a la justicia y a las oportunidades económicas. Estas vulnerabilidades se exacerban en los países que se caracterizan por su abundante población juvenil, la creciente desigualdad en los ingresos y una injusticia manifiesta. Los episodios impulsados desde el exterior, como la infiltración de combatientes de otros países, la presencia de redes de tráfico ilícito o las crisis económicas refuerzan los factores de estrés que pueden provocar la violencia. En el IDM 2011 se tiene en cuenta la experiencia de los países que han realizado una transición que les ha permitido acabar con los ciclos repetidos de violencia, y una de las conclusiones es la necesidad específica de dar prioridad a las medidas que permiten restablecer la confianza entre el Estado y los ciudadanos y crear instituciones que puedan ofrecer seguridad, justicia y empleo. La capacidad gubernamental es un elemento decisivo, pero la competencia técnica por sí sola resulta insuficiente. Para gozar de legitimidad, las instituciones y programas deben rendir cuenta a sus ciudadanos. La impunidad, la corrupción y las violaciones de los derechos humanos socavan la confianza entre el Estado y los ciudadanos e incrementan el riesgo de que surja la violencia. La conformación de instituciones capaces de resistir a la violencia es un proceso que se produce a través de múltiples transiciones, a lo largo de una generación, y no implica la convergencia con los modelos de instituciones occidentales. En este IDM se extraen enseñanzas de los reformadores nacionales que han conseguido superar ciclos repetidos de violencia. Se propone una mayor atención a las medidas continuas de prevención, para compensar una concentración a veces excesiva en la reconstrucción después de los conflictos. El informe está basado en nuevas investigaciones, estudios de casos y consultas con líderes y otros protagonistas de todo el mundo. Propone un conjunto de opciones frente a la violencia, que pueden adaptarse a los contextos locales, así como nuevas orientaciones para la formulación de políticas internacionales orientadas a reforzar el apoyo a los reformadores nacionales y a hacer frente a los factores de estrés resultantes de tendencias mundiales o regionales que escapan del control de cualquier país. BANCO MUNDIAL 32562