Documento do Banco Mundial APENAS PARA USO OFICIAL Relatório nº 62869-BR BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO DOCUMENTO DO PROGRAMA PARA UM EMPRÉSTIMO PARA POL�TICAS DE DESENVOLVIMENTO PROPOSTO: EXPANDINDO AS OPORTUNIDADES E AUMENTANDO A EQUIDADE NO ESTADO DE PERNAMBUCO NO MONTANTE DE US$ 500 MILHÕES PARA O ESTADO DE PERNAMBUCO COM GARANTIA DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL 16 de fevereiro de 2012 Departamento de Redução da Pobreza e Gestão Econômica Unidade de Gestão de País – Brasil Região da América Latina e do Caribe Este documento está sendo divulgado antes de ser considerado pelo Conselho de Administração. Isso não implica que já se pressupõe o resultado. Este documento poderá ser atualizado após sua consideração pelo Conselho e a versão atualizada será divulgada, salvo decisão em contrário por parte do Conselho. Este documento poderá ser atualizado após sua consideração pelo Conselho e a versão atualizada será divulgada de acordo com a política do Banco sobre acesso à informação. BRASIL - EXERC�CIO 1º de janeiro a 31 de dezembro EQUIVALÊNCIA MONET�RIA (Taxa de Câmbio em 18 de novembro de 2011) Unidade Real (R$) Monetária US$ 1,00 R$ 1,77 PESOS E MEDIDAS Sistema Métrico ABREVIATURA E SIGLAS AGEFEPE Agência de Fomento do Estado de Development Agency of the Estado Pernambuco de Pernambuco APAC Agência Pernambucana de �guas Agency for Water and Climate e Clima Bacen Banco Central do Brasil Brazil Central Bank BID Banco Interamericano de Inter-American Development Bank Desenvolvimento BIRD Banco Internacional para International Bank for Reconstrução e Desenvolvimento Reconstruction and Development CAF Corporação Andina de Fomento Andean Development Corporation CAS Estratégia de Assistência ao País Country Assistance Strategy COMPESA Companhia Pernambucana de Pernambuco State Water Supply and Saneamento Sanitation Company CPS Estratégia de Parceria com o País Country Partnership Strategy DCL Dívida consolidada líquida Net Consolidated Debt DPL Empréstimo para Políticas de Development Policy Loan Desenvolvimento EFP/GFS Estatísticas das Finanças Públicas Government Finance Statistics EIU Economist Intelligence Unit Economist Intelligence Unit FMI Fundo Monetário Internacional International Monetary Fund FPE Fundo de Participação dos Estados State Participation Fund FUNAFIN Fundo de Financiamento das Retirement and Pension Financial Aposentadorias e Pensões dos Fund of Estado de Pernambuco Servidores Públicos de Pernambuco Fundeb Fundo de Manutenção e Fund for the Development of Basic Desenvolvimento da Educação Education and Valuing of Education Básica e de Valorização dos Professionals Profissionais da Educação Fundef Fundo de Manutenção e Fund for the Development of Desenvolvimento do Ensino Fundamental Education and Valuing Fundamental e de Valorização do of Education Professionals Magistério i GFP Gestão das finanças públicas Public Financial Management GRH Gestão dos recursos hídricos Water Resource Management HFA Marco de Ação de Hyogo Hyogo Framework for Action IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Brazilian Institute of Geography and Estatística Statistics ICMS Imposto sobre Circulação de Tax on Goods and Services Mercadorias e Prestação de Serviços IDA Associação Internacional de International Development Desenvolvimento Association IDE Investimento direto estrangeiro Foreign Direct Investment IDH �ndice de Desenvolvimento Human Development Index Humano IFC Corporação Financeira International Finance Corporation Internacional IGP �ndice Geral de Preços Prices General Index IOF Imposto sobre Operações Tax on Foreign Transactions Financeiras IOH �ndice de Oportunidade Humana Human Oportunity Index IPCA �ndice Nacional de Preços ao National Index of Consumer Price Consumidor Amplo IPVA Imposto sobre a Propriedade de Property Tax on Motor Vehicles Veículos Automotores LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias Budget Law Guidelines LOA Lei Orçamentária Anual Annual Budget Law LRF Lei de Responsabilidade Fiscal Law of Fiscal Responsibility MPME Micro, pequena e média empresa Micro, Small, and Medium Enterprise ONG Organização não governamental Non-Governmental Organization PAF Programa de ajuste fiscal Fiscal Adjustment Programa PEFA Avaliação das Despesas Públicas e Public Expenditure Financial Responsabilidade Financeira Accountability Assessment PIB Produto interno bruto Gross Domestic Product PME Pequena e média empresa Small and Medium Enterprise PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de National Household Survey Domicílios POM Planejamento, orçamento e gestão Planning, Budgeting and Management PPA Plano Plurianual Multi-year National Plan PRONAF Programa Nacional de Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Fortalecimiento da Agricultura Familiar Familiar PSIA Análise do Impacto Social e sobre Poverty and Social Impact Analysis a Pobreza RCL Receita consolidada líquida Net Consolidated Revenue RLC Receita líquida corrente Net Revenue RMR Região Metropolitana do Recife Metropolitan Area of Recife ii SAD Secretaria de Administração e Management Secretariat Reforma do Estado de Pernambuco SAEPE Sistema de Avaliação Educacional Educational Evaluation System of de Pernambuco Pernambuco SECGE Secretaria Especial da Special Secretariat of the General Controladoria Geral do Estado Controller of the State SEF-2 Sistema de Escrituração Fiscal e Sistema de Escrituracao Fiscal e Contábil 2 Contábil 2 SEFAZ Secretaria da Fazenda do Estado Department of Finance de Pernambuco SENAC Serviço Nacional de National Commercial Training Aprendizagem Comercial Service SENAI Serviço Nacional de National Service for Industrial Aprendizagem Industrial Apprenticeship SEPLAG Secretaria de Planejamento e Secretary of Planning and Gestão do Estado de Pernambuco Management SOB Saldo operacional bruto Gross Operating Balance SUS Sistema Único de Saúde Unified Health System SWAp Abordagem Setorial Ampla Sector Wide Approach TCE Tribunal de Contas do Estado de Court of Auditors of the Estado de Pernambuco Pernambuco WEO World Economic Outlook World Economic Outlook Vice-Presidente: Hasan Tuluy Diretor para o País: Makhtar Diop Diretor de Setor: Louise Cord Líder de Setor: Pablo Fajnzylber Líder do Grupo de Trabalho: Luis F. López-Calva Co-líderes do Grupo de Trabalho: Indu John-Abraham e Marcos Thadeu Abicalil iii BRASIL DPL PARA O PROGRAMA EXPANDINDO AS OPORTUNIDADES E AUMENTANDO A EQUIDADE NO ESTADO DE PERNAMBUCO Sumário I. INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 1 II. CONTEXTO DO PA�S .................................................................................................... 3 A. EVOLUÇÃO ECONÔMICA RECENTE DO BRASIL ................................................. 3 B. EVOLUÇÃO SOCIOECONÔMICA E FISCAL RECENTE DE PERNAMBUCO .... 10 III. O PROGRAMA DO GOVERNO E OS PROCESSOS PARTICIPATIVOS ........... 23 A. O PROGRAMA DO GOVERNO ................................................................................. 23 IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO .......................................... 26 A. V�NCULO COM A ESTRATÉGIA DE PARCERIA COM O PA�S (CPS) PARA O EXERC�CIO 2012–15 .................................................................................................. 26 B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES ........................................ 27 C. RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO ........................................... 28 D. ESCOLHA DO INSTRUMENTO E RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO ........................................................................................................................ 31 E. LIÇÕES EXTRA�DAS ................................................................................................. 33 F. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS ............................................................................... 35 V. A OPERAÇÃO PROPOSTA: EXPANDINDO AS OPORTUNIDADES E AUMENTANDO A EQUIDADE NO ESTADO DE PERNAMBUCO ................. 37 A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO ................................................................................... 37 B. �REAS DE POL�TICA ................................................................................................ 38 VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO....................................................................... 61 A. IMPACTOS SOCIAIS E SOBRE A POBREZA .......................................................... 61 B. ASPECTOS AMBIENTAIS ......................................................................................... 63 C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO .................................. 64 D. ASPECTOS FIDUCI�RIOS ........................................................................................ 65 E. DESEMBOLSO E AUDITORIA ................................................................................. 68 F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS ........................................................................ 68 VII. ANEXOS ......................................................................................................................... 70 ANEXO 1: CARTA DE INTENÇÕES SOBRE A POL�TICA DE DESENVOLVIMENTO 70 ANEXO 2: MATRIZ DAS POL�TICAS DA OPERAÇÃO ................................................. 78 iv ANEXO 3: PERSPECTIVAS MACROECONÔMICAS E SUSTENTABILIDADE DA D�VIDA DO ESTADO DE PERNAMBUCO .............................................................. 84 ANEXO 4: AN�LISE DO IMPACTO SOCIAL E SOBRE A POBREZA (PSIA) ............ 110 ANEXO 5: GÊNERO E POBREZA EM PERNAMBUCO ............................................... 128 ANEXO 6: NOTA SOBRE AS RELAÇÕES COM O FMI .............................................. 144 ANEXO 7: DEMONSTRAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS E CRÉDITOS.............................. 147 ANEXO 8: VISÃO GERAL DO PA�S ............................................................................... 150 Lista de Tabelas: Tabela 1: Brasil. Principais Indicadores e Projeções Macroeconômicos, 2005–15 ................... 5 Tabela 2: Indicadores Fiscais ................................................................................................... 13 Tabela 3: Acesso a Serviços de Saneamento (%) Pernambuco, 1999–2009. ......................... 222 Tabela 4: Síntese das Ações de Política Propostas para o DPL Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco ................................................. 39 Tabela 5: Progresso na Educação em Pernambuco ao Longo do Tempo (2000–10) ............... 44 Lista de Figuras: Figura 1: Crescimento, Pobreza e Desigualdade ...................................................................... 11 Figura 2: Taxa de Desemprego (%) – Média de 12 Meses ...................................................... 12 Figura 3: Crescimento Real do PIB (%) ................................................................................... 13 Figura 4: Desempenho da Receita Tributária e da Arrecadação de ICMS – Pernambuco ....... 14 Figura 5: Evolução da Dívida e do Serviço da Dívida em 2004–10 ........................................ 14 Figura 6: Diferença na Parcela da População que Vive em Domicílios Pobres em Pernambuco e no Brasil, 1995–2009 ............................................................................ 16 Figura 7: IDH na Esfera Municipal .......................................................................................... 17 Figura 8: �ndice de Oportunidade Humana (IOH) de Pernambuco .......................................... 18 Figura 9: Estimativa do Número de Anos Necessários para Alcançar o Acesso Universal (IOH = 100%) ............................................................................................................... 19 Figura 10: Defasagem Idade/Ano Escolar e Evasão Escolar em Pernambuco em Comparação com o Brasil, 2010 ................................................................................. 221 Figura 11: Desempenho Educacional das Escolas de Pernambuco em Relação às Escolas dos Demais Estados Brasileiros, 2009 (Pernambuco em destaque) .................................. 221 Figura 12: �ndices de Participação nos Seminários Regionais do Todos por Pernambuco ...... 25 Figura 13: Brasil. �reas dos Objetivos Estratégicos e Resultados da CPS para o Exercício 2012–15 ........................................................................................................................ 27 Figura 14: Complementaridade do DPL e dos Empréstimos para Investimento ..................... 32 Lista de Caixas: Caixa 1: O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Controle do Desempenho Fiscal Subnacional .... 9 Caixa 2: O Modelo de Gestão de Pernambuco ......................................................................... 24 Caixa 3: Histórico do Apoio do Banco a Pernambuco ............................................................. 30 Caixa 4: Princípios de Boas Práticas Relativas à Condicionalidade ........................................ 38 Caixa 5: Envolvimento do Banco na Educação em Pernambuco e Implicações para a Ampliação da Jornada Escolar ................................................................................... 46 v O documento Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento para o Programa Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade foi elaborado por uma equipe do BIRD composta por Luis Felipe López-Calva (Líder do Grupo de Trabalho, LCSPP), Marcos Thadeu Abicalil (co-Líder do Grupo de Trabalho, LCSUW), Indu John-Abraham ( co-Líder do Grupo de Trabalho, LCSPP), Erik Alda (LCSPP), David Evans (LCSHE), Pilar Gonzalez (LEGCF), Mariano Lafuente (LCSPS), Miriam Muller (LCSPP), Ane Castro de Orsi (LCSPP) e Aude-Sophie Rodella (LCSPP). A equipe contou com a valiosa contribuição de Francisco Carneiro (OPCCE), Gabriel Facchini (LCSPP), Sol Garson (LCSPP), Jorge Jatobá (LCSPP), Edith Kikoni (LCSPE), Gunars Platais (LCSEN), Megan Zella Rounseville (LCSPP), Seynabou Sakho (LCSPE) e Rogerio Santarrosa (LCSPP). Esta operação foi realizada sob a orientação geral de Makhtar Diop (Diretor para o País, LCC5C), Rodrigo Chaves (Diretor de Setor, LCSPR), Louise Cord (Gerente de Setor, LCSPP), Pablo Fajnzylber (Líder de Setor, LCSPR). A revisão por pares ficou a cargo de Harry S. Patrinos (Economista Líder para a �rea de Educação, HDNED), Fernando Blanco (Economista Sênior, AFTP4) e Andrew L. Dabalen (AFTP3). vi S�NTESE DO EMPRÉSTIMO E DO PROGRAMA BRASIL DPL PARA O PROGRAMA EXPANDINDO AS OPORTUNIDADES E AUMENTANDO A EQUIDADE NO ESTADO DE PERNAMBUCO Estado de Pernambuco, Brasil, com garantia da República Federativa Mutuário do Brasil. Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de Pernambuco Órgão Executor (SEPLAG) Dados do US$ 500 milhões, com garantia soberana da República Federativa do Financiamento Brasil Tipo de Operação Parcela única de US$ 500 milhões Principais �reas de Desenvolvimento econômico, educação, recursos hídricos e Política gerenciamento de riscos e desastres e gestão do setor público Os principais indicadores de resultado são os seguintes  Mais 32.881 alunos do ensino médio matriculados em escolas que ofereçam uma carga horária de 40 horas por semana  Mas 12.261 alunos do ensino médio matriculados em escolas que ofereçam uma carga horária de 32 horas por semana  Mais 28.970 alunos do ensino médio matriculados em escolas em jornada integral e semi-integral fora da RMR  212 direitos sobre recursos hídricos (águas subterrâneas) e 188 direitos sobre recursos hídricos (águas de superfície) emitidos pela APAC  Quatro novos conselhos gestores de reservatórios para as bacias hidrográficas criados no interior do Estado (Terra Nova, Brígida, Principais Indicadores Garças e Pontal) de Resultado  Cadastro dos usuários de recursos hídricos criado para as bacias hidrográficas de Ipanema, Pajeú e Moxotó  População de mais 37 municípios abrangida pelo sistema de previsão e alerta da APAC  Mais 4.124 alunos do ensino médio matriculados em escolas de ensino profissionalizante, com 1.935 fora da Região Metropolitana do Recife  Mais 2 mil servidores públicos orientados quanto a questões de gênero relacionadas às suas responsabilidades públicas  12 coordenadores regionais da Secretaria da Mulher contratados para trabalhar em cada uma das 12 regiões do Estado  Financiamento e capacitação oferecidos a 16 novos projetos produtivos em cadeias de valor específicas no interior do Estado por meio da Agência de Fomento do Estado  Aumento da receita do ICMS em 3,3 pontos percentuais do PIB do vii Estado mediante a redução da evasão fiscal, sem aumento da carga tributária  Crescimento real da receita do ICMS de 24,3% acima da projeção de inflação para 2010–12  75% do orçamento aprovado executado em áreas de prioridade estratégica  Número de revisões orçamentárias aprovadas durante o ano de execução reduzido em 10%  Três relatórios de gestão social elaborados e publicados na Internet por ano (cada um abrangendo um quadrimestre) O objetivo de desenvolvimento do programa é fortalecer as políticas públicas que expandem as oportunidades econômicas e reforçar a equidade no acesso do povo de Pernambuco a serviços de qualidade. Objetivo(s) de A operação proposta está inteiramente alinhada com todas as quatro Desenvolvimento do prioridades estratégicas identificadas no âmbito da Estratégia de Programa e Parceria com o País (CPS) do Grupo do Banco Mundial para o Brasil. Contribuição para a Ela enfoca especificamente a promoção de um Estado mais equitativo, Estratégia de sustentável e competitivo mediante o apoio à agenda de interiorização Assistência ao País do Estado, de modo a aumentar a integração do interior no (CAS) desenvolvimento do Estado. Mais especificamente, o programa apoia o estabelecimento de um quadro regulatório e de políticas no Estado para enfrentar, de maneira abrangente, as questões da desigualdade social e da inclusão dos gêneros, com ênfase nas áreas não metropolitanas. A operação enfrenta uma série de riscos, como i) riscos institucionais em virtude da baixa capacidade nas áreas visadas; ii) riscos sociais relacionados aos possíveis efeitos distributivos sobre os segmentos da população e iii) riscos econômicos e fiscais relacionados à gestão prudente da posição fiscal em meio à incerteza da conjuntura mundial. No intuito de mitigar esses riscos, o Banco e o mutuário fizeram uma Riscos e Mitigação de análise completa dos impactos sociais e sobre a pobreza, bem como Riscos sobre a solidez da posição fiscal do Estado em diferentes cenários. Os resultados mostram que os efeitos distributivos das políticas apoiadas por esta operação são, sem sombra de dúvida, positivos. A posição fiscal do Estado é sólida e mostra que há margem para administrar possíveis choques que estejam fora do controle do Estado. Com respeito aos riscos institucionais, o Banco iniciou um diálogo com o mutuário sobre seus planos em matéria de capacitação. Número da Operação P106753 viii BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO DOCUMENTO DO PROGRAMA PARA UM EMPRÉSTIMO PARA POL�TICAS DE DESENVOLVIMENTO PROPOSTO: EXPANDINDO AS OPORTUNIDADES E AUMENTANDO A EQUIDADE NO ESTADO DE PERNAMBUCO I. INTRODUÇÃO 1. A operação proposta está prevista na forma de um Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL) de parcela única ao Estado de Pernambuco, no montante de US$ 500 milhões. A operação consolida o envolvimento de longa data do Banco com o Estado de Pernambuco, sobretudo nas áreas de educação, gestão dos recursos hídricos, gestão do setor público e redução da pobreza. A operação apoiará a estratégia do Estado para redução da desigualdade, sobretudo no contexto da agenda pública de interiorização. Trata-se de uma estratégia que visa um desenvolvimento regional equilibrado em todo o Estado, destinada a expandir as oportunidades econômicas e reduzir as iniquidades no acesso aos serviços públicos, à educação de qualidade e ao emprego. 2. O Estado de Pernambuco é a segunda maior economia do nordeste brasileiro. É também um dos Estados mais pobres, com menor nível de instrução e maior vulnerabilidade a riscos naturais e sociais. Em 2009, Pernambuco respondia por 2,4% do produto interno bruto (PIB) nacional, ao passo que sua população, de 9 milhões de habitantes, representava 4,6% da população nacional. Assim como outros Estados do Nordeste, Pernambuco há muito figura abaixo do restante do Brasil, com um PIB per capita, também em 2009, de R$ 8.901.90, cerca da metade da média nacional. O desempenho do PIB pernambucano também esteve abaixo da taxa de crescimento do PIB do Brasil e do Nordeste durante as últimas décadas do século XX (World Bank, 2002). Na área social, Pernambuco também fica abaixo da média nacional. Em 2009, a parcela da população abaixo da linha da pobreza era duas vezes maior do que a do Brasil e estava bem acima da média do Nordeste. A maioria dos indicadores da qualidade das escolas ficava atrás dos indicadores do resto do país. A expectativa de vida em Pernambuco é inferior à média brasileira (68 anos no Estado v. 69,3 anos no país como um todo — dados do IBGE). A incidência de doenças contagiosas, como tuberculose e dengue também é significativa e as condições de saneamento são ruins.1 O Estado também está bastante exposto a desastres naturais. A ocupação da região semiárida e a urbanização das áreas costeiras tornaram o Estado vulnerável a secas e inundações. 3. Pernambuco continua a ser um Estado desigual, com oportunidades econômicas altamente concentradas e fortes disparidades espaciais. Existem divisões em várias dimensões, como geografia, etnia, gênero e setor de atividade econômica. Em 2009, a renda per capita das famílias no interior do Estado era metade daquela na Região Metropolitana do Recife (RMR); mais de 70% do PIB do Estado é produzido na área costeira e os índices de pobreza são sistematicamente mais altos nas áreas não metropolitanas. Além disso, a origem étnica e racial, assim como o gênero, se combina com os fatores geográficos para agravar as desigualdades: a incidência da pobreza entre a 1 Ver: www.datasus.gov.br. 1 população ―não branca‖ no interior do Estado é quatro vezes superior à da população branca na RMR. As oportunidades econômicas para as mulheres são mais limitadas do que para os homens em todo o Estado e o subemprego e a participação mais baixa na força de trabalho são mais prevalentes no interior. A diferença de renda média entre funcionários do sexo masculinho e feminino é de cerca de 20% quando desconsideradas as horas trabalhadas e as características individuais dos trabalhadores. Os fatores de risco naturais também se enquadram nas divisões geográficas e coincidem com as áreas de pobreza elevada, agravando ainda mais as oportunidades de alcançar uma redução equilibrada da pobreza. 4. A dimensão geográfica da desigualdade é marcante e o progresso da economia não foi dividido igualmente no Estado. O acesso a serviços sociais e a qualidade desses serviços apresentam um desequilíbrio geográfico. A divergência dos índices de matrícula escolar entre as regiões metropolitanas e as regiões não metropolitanas continua a ser significativa no ensino médio, com 33% das matrículas de alunos na faixa de 15 a 17 anos no interior e quase 50% na RMR em 2009. Esse mesmo padrão se mantém no que tange aos escassos recursos hídricos do Estado. Em 2009, 89% das famílias da RMR tinham acesso a água, frente a apenas 66% das famílias no interior. O acesso a água exerce forte influência sobre os indicadores da saúde, como a mortalidade materno-infantil. Essas desigualdades tornaram mais difícil reforçar a coesão social e a produtividade, e o Estado as selecionou como áreas prioritárias a serem tratadas nas reformas ora em andamento. 5. O Estado enfrenta dois grandes desafios: consolidar sua taxa de crescimento atual e transformar os recentes índices de crescimento mais altos em indicadores de redução da pobreza e da desigualdade. Após mais de duas décadas de crescimento baixo e em declínio, Pernambuco iniciou em 2003 um período de aceleração do crescimento, com taxas de crescimento compatíveis com a média nacional. Essa retomada da economia encontrou respaldo no desenvolvimento do Porto do Suape em 2007, o que ajudou a transferir os fatores de crescimento da agricultura para a indústria. O porto atraiu um enorme fluxo de investimentos públicos e privados para a RMR. 6. O Estado precisa ampliar os investimentos para vencer os desafios socioeconômicos. Após estagnarem desde a década de 1980, os níveis de investimento dobraram a partir de 2004 (como porcentagem da receita consolidada líquida) e devem continuar a crescer nos próximos dez anos. Essa expansão será sustentável apenas se a melhoria da capacidade de geração de receita do Estado for acompanhada por um aumento da obtenção de empréstimos, tirando partido do atual nível reduzido de endividamento. Graças ao crescimento das receitas fiscais e a ajustes fiscais corretos, a dívida consolidada líquida teve uma queda brusca, de mais de 104% da receita consolidada líquida em 2004 para 39% em 2010, bem abaixo do limite de 200% imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal. 7. O DPL proposto é uma operação multissetorial que integra reformas de política voltadas para o crescimento e a igualdade diretamente vinculadas aos objetivos estratégicos traçados pelo Governo de Pernambuco em seu Mapa Estratégico. As três principais áreas desse Mapa são: i) Melhoria da qualidade de vida dos cidadãos de Pernambuco por meio da ampliação do acesso a serviços de qualidade e proteção dos cidadãos e de suas propriedades contra a criminalidade e as ameaças relacionadas ao clima. 2 ii) Modificação do padrão de crescimento (a chamada Nova Economia) mediante o fortalecimento dos vínculos entre os setores mais dinâmicos e o restante da economia do Estado. iii) Criação das condições para a melhoria do Governo, aumentando a capacidade e a eficiência da administração pública para produzir resultados concretos para os cidadãos de Pernambuco. 8. Este DPL visa apoiar as políticas que permitirão criar as condições para uma trajetória de crescimento sustentável e uma economia e sociedade mais equitativas. São três as dimensões específicas da equidade nesta operação: i) uma distribuição mais equilibrada da atividade econômica em todo o Estado; ii) mais oportunidades para os grupos socioeconômicos desfavorecidos, sobretudo por meio do direcionamento regional das intervenções e iii) a ênfase na igualdade horizontal, especialmente com respeito ao gênero. 9. A operação proposta busca promover a agenda de reformas do Governo para aumentar as oportunidade de desenvolvimento e, ao mesmo tempo, fazer face a questões de equidade com relação aos grupos tradicionalmente excluídos. As reformas apoiados por este DPL aprofundam avanços recentes em Pernambuco ao enfocar setores essenciais, como recursos hídricos, educação, reforma do setor público e desenvolvimento econômico, zelando para que as reformas beneficiem tanto as populações vulneráveis do interior como as mulheres. O programa está inteiramente alinhado com as prioridades da Estratégia de Parceria com o País (CPS) do Grupo do Banco Mundial para 2012–15 (Relatório nº 63731-BR), para fazer de Pernambuco um Estado mais equitativo, sustentável e competitivo, inclusive com a integração de um enfoque maior sobre o gênero. O programa também facilita o envolvimento estratégico do Banco em áreas fundamentais do plano de desenvolvimento do Estado. II. CONTEXTO DO PA�S A. EVOLUÇÃO ECONÔMICA RECENTE DO BRASIL 10. A relativa resiliência do Brasil à crise financeira mundial foi reflexo da boa gestão macroeconômica e de um sistema financeiro sólido. Na esteira da crise mundial, em setembro de 2008, o Brasil sofreu uma redução brusca do crédito externo e interno, além de uma considerável depreciação do real. A queda rápida da demanda externa e o declínio acentuado dos investimentos levaram a uma contração de 4,2% do produto interno bruto (PIB) no terceiro trimestre de 2008, seguido de um recuo de 2% no primeiro trimestre de 2009. Contudo, a recessão durou apenas esses dois trimestres. A pronta resposta das autoridades evitou um arrocho do crédito e mitigou o impacto da crise financeira mundial sobre a economia brasileira, que se recuperou rapidamente. Em 2009, a política fiscal foi acertadamente anticíclica e manteve-se expansionista em 2010, impulsionada pela forte rigidez das despesas correntes, pelo ciclo político e pelas dificuldades em reverter as medidas anticíclicas aprovadas no ano anterior. Após uma contração de 0,6% em 2009, a economia cresceu a uma taxa anual de 7,5% em 2010. 11. Até meados de 2011, pelo menos, grandes fluxos de entrada de investimentos de carteira exerceram uma forte pressão altista sobre o real e foram acompanhados 3 pela elevação do endividamento do setor privado. A moeda já havia se valorizado 11,9% em 2010, e chegou a ser negociada a R$ 1,59 por dólar no fim de agosto de 2011, uma valorização de 44% desde o início de 2009. O Banco Central rapidamente acumulou reservas internacionais, cujo saldo chegou a US$ 350 bilhões em novembro de 2011 (frente a US$ 238,5 bilhões em dezembro de 2009). No entanto, isso foi acompanhado de um aumento de 50% na dívida externa brasileira, de US$ 198 bilhões para US$ 301,5 bilhões no fim de novembro de 2011, com 15% dela vencendo em até 360 dias. Porém, a dívida externa bruta em sentido amplo, abrangendo os empréstimos entre empresas e os instrumentos de renda fixa nacionais em poder de não residentes, também havia subido de forma considerável, passando de US$ 373,4 bilhões para US$ 537,3 bilhões entre 2009 e novembro de 2011. Em especial, o endividamento externo bruto do setor privado crescera 65% nesse período, alcançado US$ 344,5 bilhões. O maior aumento ocorreu entre os bancos, cuja dívida externa bruta chegou a US$ 140,7 bilhões, uma elevação de 121% em relação a dezembro de 2009. 12. Para enfrentar os riscos de superaquecimento, em 2010 o Banco Central adotou uma política monetária contracionista, complementada por uma política fiscal mais restritiva em 2011. O índice de preços ao consumidor (IPCA), medido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), encerrou 2010 em 5,91%. Para controlar a inflação, a partir de abril de 2010, o Banco Central aumentou a taxa Selic em 375 pontos-base, chegando a 12,5% em junho de 2011. Além disso, em fevereiro de 2011, o Governo anunciou cortes nas despesas orçamentárias no total de R$ 50 bilhões. Em combinação com o forte desempenho das receitas, isso permitiu ao país obter um superávit primário de 3,1% do PIB em 2011, frente a 2,4% em 2010 (os principais indicadores macroeconômicos estão na Tabela 1). 13. Embora a inflação tenha continuado a acelerar durante a maior parte de 2011, a partir de agosto o Banco Central começou a adotar uma política menos restritiva em resposta à deterioração da conjuntura econômica mundial. Durante a maior parte de 2011, houve um aperto das condições do mercado de trabalho, com níveis sem precedentes de geração de empregos, e a taxa de desemprego caiu a níveis históricos (5,2% em novembro de 2011). A inflação chegou a 6,5% em 2011, dentro do limite superior da faixa de tolerância da meta de inflação. Contudo, desde 31 de agosto de 2011, em resposta à percepção de deterioração das perspectivas para o crescimento da economia mundial e à expectativa de que haveria um impacto desinflacionário no Brasil, o Banco Central baixou a taxa Selic em 200 pontos-base, para 10,5%. Além disso, em novembro de 2011, a autoridade monetária reduziu de forma significativa o capital mínimo exigido dos bancos sobre empréstimos à pessoa física, em até 50% em alguns casos. No campo da política fiscal, porém, o Governo pretende manter sua atual política de austeridade. Em especial, foi anunciado o compromisso de atingir a meta de superávit primário de 3,1% do PIB em 2012 e em 2013. 4 Tabela 1: Brasil. Principais Indicadores e Projeções Macroeconômicos, 2005–15 Est. Projeções Indicador 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Contas nacionais (variação percentual real anual, salvo indicação em contrário) Crescimento real do PIB (%) 3,2 4,0 6,1 5,2 -0,6 7,5 2,9 3,0 4,0 5,0 4,2 (em porcentagem do PIB, salvo indicação em contrário) Investimento interno bruto 15,9 16,4 17,4 19,1 16,9 18,4 19,6 20,5 21,2 21,4 21,4 Setor público 2,5 2,5 2,6 2,9 3,0 3,2 3,2 3,2 3,2 3,3 3,3 Setor privado 13,5 13,9 14,8 16,2 13,9 15,2 16,4 17,3 18,0 18,1 18,1 Setor externo (em bilhões de US$, salvo indicação em contrário) Conta corrente 14,0 13,6 1,6 -28,2 -24,3 -47,5 -52,6 -65,5 -69,2 -94,7 -104,3 Balança comercial 44,7 46,5 40,0 24,8 25,3 20,3 29,8 19,8 15,0 -5,7 -6,3 Exportações (FOB) 118,3 137,8 160,6 197,9 153,0 201,9 256,0 258,9 272,0 296,9 330,0 Importações (FOB) 73,6 91,4 120,6 173,1 127,7 181,6 226,2 239,1 257,0 302,6 336,3 Serviços não fatores, líquidos -8,3 -9,6 -13,2 -16,7 -19,2 -31,1 -31,9 -37,8 -40,9 -44,5 -47,5 Renda e transferências correntes, -22,4 -23,2 -25,3 -36,3 -30,3 -36,7 -50,5 -47,4 -43,3 -44,5 -50,5 Investimento direto, líquido 12,5 -9,4 27,5 24,6 36,0 37,0 63,2 58,9 63,1 67,3 71,7 Investimento de carteira, líquido 4,6 4,3 37,9 3,5 50,5 57,8 39,4 25,9 26,4 28,8 31,2 Reservas internacionais brutas 53,3 85,2 179,5 192,9 237,4 287,5 352,0 359,8 369,7 379,8 399,0 Conta corrente (% do PIB) 1,6 1,2 0,1 -1,7 -1,5 -2,3 -2,3 -2,6 -2,5 -3,2 -3,3 Setor público não financeiro (em porcentagem do PIB, salvo indicação em contrário) Total das receitas e doações 35,8 35,9 35,7 36,6 36,1 36,2 37,8 37,4 37,9 38,1 38,2 Total da despesa 39,2 39,4 38,3 38,0 39,3 37,8 40,3 40,5 40,9 40,5 40,5 Despesas correntes 37,0 37,4 36,3 35,5 36,8 35,2 37,1 37,4 37,6 37,2 37,2 das quais: pagamentos de juros 7,3 6,8 6,0 5,4 5,3 5,3 5,7 5,9 5,9 5,5 5,4 Despesas de capital 2,1 2,1 2,0 2,5 2,5 2,6 3,2 3,2 3,2 3,3 3,3 Saldo primário 3,9 3,3 3,4 4,1 2,1 2,4 3,1 2,8 3,0 3,1 3,1 Saldo global -3,4 -3,5 -2,6 -1,3 -3,2 -2,9 -2,5 -3,1 -2,9 -2,4 -2,3 Dívida bruta do setor público 69,2 68,1 66,5 70,7 67,9 66,8 63,2 60,9 58,7 55,6 53,3 Dívida interna 59,9 60,3 61,4 65,2 63,8 63,4 60,4 58,2 55,9 52,9 50,7 Dívida externa 9,3 7,8 5,1 5,5 4,1 3,4 2,8 2,8 2,8 2,7 2,6 Preços e atividade econômica (variação percentual anual, salvo indicação em contrário) Deflator do PIB 7,2 6,1 5,9 8,3 5,7 7,3 7,3 6,0 5,2 5,3 4,8 �ndice de preços ao consumidor (fim do período) 5,7 3,1 4,5 5,9 4,3 5,9 6,5 5,4 5,0 4,8 4,7 Preços ao produtor (fim do período) 1,2 3,8 7,9 9,1 -1,4 11,3 5,0 4,4 4,9 4,8 4,7 Por memória: PIB nominal (UML) 2.147 2.369 2.661 3.032 3.185 3.675 4.058 4.430 4.847 5.359 5.852 Fonte: FM I, BCB, IBGE, EIU, cálculos do Banco M undial. 14. A atividade econômica desacelerou bastante durante o segundo semestre de 2011, o que reflete fatores internos e externos. Por um lado, a desaceleração decorreu da orientação mais restritiva das políticas monetária e fiscal adotadas pelo Governo durante o primeiro semestre do ano. Por outro lado, a crise fiscal na zona do euro levou a uma deterioração das perspectivas econômicas mundiais, bem como a uma queda da confiança das empresas e dos consumidores. Nesse contexto, o PIB teve um crescimento nulo no terceiro trimestre de 2011, uma forte desaceleração frente ao crescimento de 0,8% registrado, em média, nos quatro trimestres anteriores. Do lado da oferta, a maior desaceleração foi observada nos setores da indústria e dos serviços, que sofreram uma contração de, respectivamente, 0,9% e 0,3% no terceiro trimestre, em comparação com um crescimento trimestral médio de, respectivamente, 0,5% e 0,9% ao longo do ano anterior. Dos dois, o setor industrial seguramente já vinha sendo atingido duramente pela evolução da economia mundial, conforme refletido pela valorização do real e pela desaceleração da demanda externa por produtos manufaturados brasileiros. Do lado da demanda, a desaceleração observada durante o terceiro trimestre decorreu da contração da demanda 5 interna, sobretudo do consumo do Governo (-0,7%), seguido da formação bruta de capital (-0,2%) e do consumo das famílias (-0,1%). 15. Dados mais recentes sugerem que a atividade econômica manteve-se fraca no quarto trimestre, embora com alguns sinais de uma recuperação moderada a partir de novembro. Em outubro, a produção industrial e as vendas no varejo em sentido amplo (incluindo veículos e material de construção) sofreram uma contração de, respectivamente, 0,6% e 0,4% de um mês para o outro (as vendas no varejo estritamente falando não variaram naquele mês), mas cresceram, respectivamente, 0,3% e 1,5% em novembro (1,3% no caso das vendas no varejo em sentido estrito). De maneira análoga, o índice IBC-Brasil, do Banco Central, que serve de prévia do PIB mensal, registrou uma contração de 0,32% em outubro, mas subiu 1,15% em novembro. 16. O sistema bancário aparentemente está bem preparado para absorver uma possível deterioração da carteira de crédito. Os indicadores de inadimplência em estágio inicial (empréstimos entre 15 e 90 dias em atraso) subiram gradativamente ao longo do último ano, sobretudo no segmento de crédito ao consumidor (de 5,3% em dezembro de 2010 para 6,9% em outubro de 2011). Embora essa evolução prenuncie uma elevação dos índices de empréstimos improdutivos nos próximos meses, o que poderia ser agravado pela atual desaceleração da economia, os bancos aparentemente estão bem preparados para fazer face a essa evolução negativa. O índice de solvência do sistema como um todo está atualmente em cerca de 17%, pois os supervisores vêm elevando o nível do capital mínimo exigido em preparação para a entrada em vigor do Basileia III. Os bancos, por sua vez, obtiveram lucros vultosos e conseguiram tirar partido desse resultado. De maneira análoga, os empréstimos imobiliários tiveram forte crescimento (47% nos doze meses até outubro de 2011, perfazendo 44% do crescimento do crédito bancário à pessoa física), porém é pequeno o risco de uma ―bolha de ativos‖ crescer nos mercados imobiliários do Brasil. Na verdade, esses empréstimos ainda representam apenas 10% do total do crédito ao setor privado e as taxas de inadimplência tiveram uma queda significativa graças à melhoria do sistema de execução de hipotecas (por exemplo, 5,9% dos empréstimos estavam em atraso há mais de 90 dias em julho de 2011, frente a 23,9% em 2006). 17. A conta corrente continuou estável durante 2011, enquanto o IDE teve um sólido crescimento apesar da deterioração das perspectivas da economia mundial. O déficit da conta corrente totalizou US$ 48,1 bilhões nos doze meses até outubro de 2011. O IDE, entretanto, somou US$ 75,1 bilhões no mesmo período, em comparação com US$ 36 bilhões nos doze meses até outubro de 2010. Com vistas ao futuro, esse déficit deve recuar ligeiramente em 2012, em virtude do aumento menor dos preços das exportações e da redução do superávit comercial. Embora o IDE possa sofrer uma redução moderada em 2012, em função do cenário externo desfavorável e da desaceleração da demanda interna, a expectativa é que ele se mantenha robusto no médio prazo e ajude a financiar a maior parte do déficit em conta corrente. 18. As perspectivas de aumento dos investimentos de carteira estrangeiros são menos positivas. Tendo como principal determinante os elevados juros reais internos em um momento de juros excepcionalmente baixos nos demais países, esses fluxos de entrada de capital causaram forte pressão altista sobre o real e obrigaram as autoridades a aumentar o imposto sobre operações financeiras (IOF) aplicado a investimentos estrangeiros em renda fixa, de 2% para 6% em outubro de 2010. Essa medida, combinada com o recente 6 aumento da aversão mundial ao risco associada à crise fiscal na Europa, já provocou uma desaceleração dos fluxos de carteira. No futuro, esses fluxos de entrada poderiam ser afetados negativamente pelo aumento da turbulência nos mercados internacionais. Ademais, embora os diferenciais de taxas de juros devam manter-se elevados, as decisões recentes do Banco Central para cortar a taxa Selic reduzirão o incentivo a operações de carry trade. No lado positivo, a entrada de recursos de carteira deve ser beneficiada pela recente decisão do governo brasileiro de suspender a cobrança de IOF sobre investimentos estrangeiros em aplicações de renda variável. 19. Um novo aumento das reservas internacionais é possível em 2012. A persistência das taxas de juros internas mais altas deve levar o setor privado a continuar a elevar seu endividamento externo. Nesse contexto, o Banco Central reforçou o monitoramento dos riscos prudenciais e macroprudenciais associados a possíveis descasamentos de moedas envolvendo empresas financeiras e não financeiras, ao aumentar as exigências de prestação de informações sobre empréstimos em moeda estrangeira por empresas não financeiras. Além disso, a autoridade monetária tomou medidas para mitigar esses riscos, tornando mais rigorosa a regulamentação sobre as posições abertas líquidas dos bancos e também, ao menos até recentemente, elevando o nível de capital mínimo exigido, a fim de controlar a expansão do crédito. Panorama macroeconômico atual 20. Embora o crescimento do PIB deva chegar a quase 3% em 2011 e 2012, o panorama macroeconômico no médio prazo aponta para uma taxa de crescimento anual do PIB de 4% a 4,5%. No curto prazo, a previsão é de crescimento mais baixo em comparação com períodos anteriores, à medida que a economia brasileira sofra as consequências da deterioração das perspectivas da economia mundial. No médio prazo, o crescimento deve ser impulsionado pela forte demanda interna agregada. Em especial, o aumento dos investimentos continuará a ser empurrado pelo desenvolvimento de novos campos de petróleo offshore e pela preparação para os grandes eventos dos próximos anos. 21. No curto prazo, o setor externo é uma das principais fontes de vulnerabilidade do Brasil a uma desaceleração da economia mundial, através dos possíveis impactos sobre os volumes do comércio mundial, os preços das commodities e a flutuação da taxa de câmbio. A deterioração da economia mundial causada por uma crise da dívida de grandes proporções na zona do euro e/ou por uma recessão nos EUA poderia se traduzir em uma redução da demanda externa pelas exportações brasileiras, ao passo que um pouso forçado da economia chinesa atingiria as relações de troca e a demanda por exportações, considerando a demanda significativa da China. À medida que o déficit em conta corrente aumente, o real pode desvalorizar-se ligeiramente em termos nominas frente ao dólar, conforme observado durante o terceiro trimestre de 2011. Não obstante, a vulnerabilidade do Brasil a eventos externos permanecerá baixa graças às suas elevadas reservas e ao perfil favorável da dívida. 22. Segundo, o setor bancário está vulnerável à continuação da desaceleração da economia mundial em virtude da exposição de alguns bancos de pequeno e médio porte ao risco de liquidez. Esses bancos, que atualmente detêm entre 8% e 12% dos ativos do sistema bancário, ainda dependem fortemente de fontes de recursos mais voláteis. 7 Contudo, a avaliação de instituições em todo o sistema indica que o sistema bancário brasileiro conta atualmente com níveis de liquidez e reservas de capital bastante sólidos. 23. Uma deterioração ainda maior da conjuntura econômica mundial também põe em risco a consecução das metas fiscais. A consecução das metas de superávit primário pode ser afetada pela desaceleração da atividade econômica, pois a arrecadação federal pode recuar e as despesas destinadas à proteção social devem aumentar. Ademais, apesar do atual compromisso do Governo com o uso de mecanismos de política, sobretudo monetária, para enfrentar a atual desaceleração da economia, as medidas de política recentes sugerem que as autoridades continuam abertas a adotar, de maneira complementar, um estímulo fiscal e quase-fiscal caso a atividade econômica tenha uma desaceleração ainda mais acentuada. 24. No médio prazo, o Brasil também enfrenta desafios estruturais que limitam seu potencial de crescimento no longo prazo. Uma breve lista desses desafios abrange o desenvolvimento de um mercado privado para o financiamento de longo prazo e a melhoria do ambiente de negócios (em especial, com a redução dos custos associados ao cumprimento das obrigações tributárias e à obtenção de autorizações e alvarás de funcionamento). Outras questões importantes são a necessidade de aumentar os investimentos públicos e privados, a fim de eliminar os crescentes gargalos em termos de infraestrutura e acelerar o crescimento da produtividade, e também a necessidade de aumentar a eficácia, inclusive em função do custo, dos gastos públicos. 25. Apesar dos riscos externos e dos desafios à política interna descritos acima, o quadro macroeconômico global do Governo é considerado sustentável no médio prazo e adequado para as finalidades de um DPL. O quadro fiscal brasileiro (mais detalhes sobre o federalismo fiscal brasileiro podem ser encontrados na Caixa 1, abaixo) deu ao Governo a flexibilidade para responder com êxito à crise financeira mundial, valendo-se de um conjunto de medidas fiscais, monetárias e externas para estimular a demanda interna. A dívida bruta do setor público deve recuar no futuro, passando de 63,2% do PIB projetado para 2011 para cerca de 58,7% do PIB em 2013, a despeito das dificuldades em manter o saldo fiscal diante das grandes necessidades de investimento e da pressão exercida pelo aumento das despesas correntes. Ademais, a flexibilidade do câmbio e o nível relativamente elevado das reservas externas devem ajudar o Brasil a enfrentar as consequências de uma possível crise externa, inclusive uma possível mudança abrupta nas percepções do mercado e a consequente inversão dos fluxos de capital. 8 Caixa 1: O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Controle do Desempenho Fiscal Subnacional A orientação da política fiscal dos Estados brasileiros sempre foi um elemento importante da gestão macroeconômica no Brasil. Até o fim da década de 1990, as políticas fiscais expansionistas adotadas pelos Estados e a falta de um controle efetivo do endividamento resultaram em frequentes crises da dívida subnacionais. Em três diferentes ocasiões (1989, 1993 e 1997), o Governo Federal foi obrigado a assumir e reescalonar as dívidas dos Estados. A maior operação ocorreu em 1997, ao abrigo da Lei 9.496, quando a União reestruturou dívidas estaduais no montante de R$ 200 bilhões (o equivalente a 12% do PIB do país). Na operação de 1997, as dívidas foram refinanciadas em 30 anos. Essa dívida refinanciada, chamada de dívida intralimite, paga uma taxa de juros real de 6%, com o valor nominal da dívida sendo corrigido pela inflação. O serviço da dívida ficou limitado a 13% da receita líquida corrente dos Estados. Todo montante do serviço da dívida acima desse teto é recapitalizado e acrescido ao saldo da dívida intralimite. Caso haja saldos residuais no fim do período do acordo (2028), o Estado deve pagá-los no prazo de 10 anos. O resgate de 1997 foi feito sob a condição de os Estados adotarem programas de ajuste fiscal e reformas estruturais de médio prazo. Em contrapartida do pacote de resgate, os contratos de renegociação da dívida estabelecem a implementação de Programas de Ajuste Fiscal (PAFs) em períodos móveis de três anos a serem acordados entre a Secretaria do Tesouro Nacional e os 25 Estados cujas dívidas foram resgatadas pelo Tesouro durante o período do contrato. Os PAFs estabeleciam metas anuais para o endividamento, saldos primários, gastos com pessoal, receita tributária e investimentos públicos, a fim de garantir uma redução gradual do endividamento. Além disso, os PAFs preveem reformas estruturais, como privatizações ou outras iniciativas de modernização do setor público. Os controles sobre o desempenho fiscal subnacional foram reforçados ainda mais com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF em 2000. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todos os níveis de governo, com a adoção de fortes restrições orçamentárias no âmbito de um marco único. Ela proíbe terminantemente as operações de refinanciamento de dívida entre diferentes níveis do governo, atacando assim o problema do risco moral nas relações fiscais intergovernamentais decorrente de sucessivos resgates financeiros. Resoluções complementares do Senado Federal também proíbem a obtenção de empréstimos se: i) a dívida consolidada líquida for duas vezes maior que a receita líquida corrente (RLC) ii) as novas operações de financiamento ultrapassarem 16% da RLC e (iii) o serviço da dívida ultrapassar 11,5% da RLC. Também é proibido tomar empréstimos caso isso vá contra os cronogramas de redução da dívida definidos nos acordos de renegociação da dívida no âmbito da Lei 9.496. Por último, a emissão de títulos pelos governos subnacionais está proibida, de modo geral, até 2016; contudo, os Estados cuja dívida líquida seja inferior à receita líquida corrente podem emitir títulos após 2011, embora, mesmo nesses casos, a União mantenha a opção de rever a decisão de emitir títulos. Esse sistema de controles resultou em superávits estaduais e municipais sucessivos — um ajuste que continuou ao longo de quatro mandatos federais. Além disso, esse sistema também favoreceu a adoção de programas de despesa pelos governos subnacionais. Além dos controles sobre o endividamento, as exigências da LRF aumentaram a transparência e fortaleceram as práticas orçamentárias. Transparência: Informações sobre a execução do orçamento e o cumprimento da LRF — inclusive uma declaração das medidas corretivas caso os dispositivos pertinentes tenham sido descumpridos — são prestadas regularmente. Os municípios e os Estados também são obrigados a informar os resultados da execução fiscal do ano anterior ao Ministério da Fazenda. Cabe ao poder legislativo de cada nível de governo, auxiliada pelo respectivo Tribunal de Contas, monitorar a observância das metas e tetos fiscais. Instituições orçamentárias: A LRF estipula metas fiscais obrigatórias mais rigorosas na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), reforçando seu papel na preparação do orçamento e na gestão das finanças públicas de modo geral. A LRF também prevê uma avaliação detalhada dos passivos contingentes do governo e reforça o vínculo entre a Lei Orçamentária Anual (LOA) e a LDO. Existe também uma lei complementar sobre crimes fiscais que se aplica a todas as esferas da administração pública, prevendo até a detenção das autoridades que deixarem de cumprir a LRF. 9 B. EVOLUÇÃO SOCIOECONÔMICA E FISCAL RECENTE DE PERNAMBUCO Enquadramento histórico e contexto político 26. Pernambuco está localizado no meio da Região Nordeste, é banhado pelo Atlântico Sul e está mais próximo dos mercados americano e europeu do que a maioria das regiões desenvolvidas do país. Além disso, faz fronteira com cinco outros Estados da região. Essa posição geográfica faz do Estado um grande distribuidor de bens e serviços para um crescente mercado regional. A maior parte do Estado está localizada em uma região semiárida sujeita a desastres naturais e exibe graves desigualdades em termos de desenvolvimento econômico e social. Em função da sua história, Pernambuco sofreu uma transformação radical, fazendo a transição de um passado baseado na agricultura para uma economia movida, sobretudo, pelos serviços e pelo comércio e, mais recentemente, pela expansão do setor industrial. A agricultura hoje representa menos de 10% do PIB estadual, ao passo que o setor de serviços responde por mais de 60% da economia pernambucana. 27. Politicamente, a reeleição do Governador Eduardo Campos em 2010 por uma ampla margem permitiu a seu Governo levar a cabo importantes reformas nas áreas econômica, social e política. A agenda de reformas foi acompanhada do fortalecimento de um novo modelo de planejamento e prestação de contas para o setor público de Pernambuco. Conjuntura macroeconômica 28. O Estado de Pernambuco é a segunda maior economia do nordeste brasileiro. A participação do Estado no produto interno bruto nacional é de 2,3%, o que posicionava o Estado como a décima economia do país em 2008. A população de Pernambuco, de 9 milhões de habitantes, representa 4,6% da população nacional. Assim, como outros Estados do Nordeste, Pernambuco há muito figura abaixo do restante do Brasil em termos de desenvolvimento socioeconômico, com um PIB per capita de R$ 8.065 em 2008, o equivalente a cerca da metade da média nacional. 29. Nos últimos oito anos, o Estado ingressou em um novo período de crescimento. Após um período de estagnação, o ano de 2003 marcou uma virada no crescimento do Estado e o início de um período de aceleração do crescimento que deu ao Estado taxas de crescimento no mesmo nível da média nacional. As estimativas para 2010 indicam que o crescimento real de Pernambuco foi de 9,3%, frente aos 7,5% do crescimento do PIB do país (a Figura 1 mostra a evolução das taxas de crescimento médias nos últimos cinco anos). Esse quadro resulta da dinâmica ligada ao Complexo do Porto de Suape, bem como da ampliação da capacidade do Estado para investir em infraestrutura física e social graças ao fortalecimento das finanças do Estado e ao próprio crescimento. O Governo planeja manter, e até mesmo acelerar, o ritmo dos investimentos no médio prazo, em parceria com a iniciativa privada e a União. 10 Figura 1: Crescimento, Pobreza e Desigualdade Taxa de crescimiento do PIB Taxa de crescimiento média nos últimos cinco anos 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% -2,0% Brasil Nordeste Pernambuco PIB per capita 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 Brasil Nordeste Pernambuco Coeficiente de Gini 0,66 0,64 0,62 0,60 0,58 0,56 0,54 0,52 0,50 0,48 Brasil Nordeste Pernambuco 11 Taxa de incidência da pobreza absoluta (%) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Brasil Nordeste Pernambuco Fonte: IBGE/Ipeadata. Nota: A linha da pobreza é definida como o dobro da linha da pobreza extrema, que, por sua vez, é definida como o custo de uma cesta de gêneros alimentícios básicos que supre as necessidades mínimas de calorias por pessoa. A linha da pobreza varia entre regiões, Estados e áreas urbanas, rurais e metropolitanas. As linhas da pobreza levam em conta essas diferenças. 30. O crescimento recente promoveu a criação de empregos formais, que possibilitaram a Pernambuco reduzir drasticamente o desemprego no Estado. A taxa de desemprego na Região Metropolitana do Recife, que abriga 42% da população do Estado, caiu de uma média anual de 14,6% em 2006 para 8,7% em 2010, e manteve uma tendência de queda em 2011 (Figura 2). A taxa de desemprego na RMR caiu de 10,9% em agosto de 2009 para 6,7% no mesmo mês de 2011. Graças a essa queda, bem como à contribuição dos programas federais, a porcentagem da população vivendo abaixo da linha da pobreza extrema caiu de 33% em 2003 para 17% em 2009.2 Figura 2: Taxa de Desemprego (%) – Média de 12 Meses 18 16 14 12 10 8 6 4 BRAZIL PERNAMBUCO BAHIA Fonte: IBGE. 31. Pernambuco enfrenta o duplo desafio de consolidar o padrão de crescimento recente e transformar sua capacidade de obter taxas de crescimento elevadas em redução da pobreza e da desigualdade. Em 2009, a parcela da população abaixo da linha 2 A linha da pobreza extrema é definida como o custo de uma cesta de gêneros alimentícios básicos que supre as necessidades mínimas de calorias por pessoa. A linha da pobreza varia entre regiões, Estados e áreas urbanas, rurais e metropolitanas. As linhas da pobreza levam em conta essas diferenças. 12 da pobreza era duas vezes maior do que a do Brasil e estava acima da média do Nordeste (Figura 1). Os níveis do PIB per capita, da pobreza e da desigualdade em Pernambuco refletem as grandes diferenças entre o nordeste e o resto do Brasil. Contudo, na região, Pernambuco está bem posicionado para alcançar mais rapidamente o resto do Brasil em termos de desenvolvimento econômico e social (Figura 3). Figura 3: Crescimento Real do PIB (%) 10.0 9.3 7.5 8.0 6.8 5.1 5.4 6 5.4 5.2 6.0 4.2 4.1 3.9 4.0 2.7 3.1 2.0 1.1 0.0 -0.6 -2.0 2003 -0.6 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010* Pernambuco Brazil Fonte: IBGE, CONDEPE/FIDEM. Evolução recente dos indicadores fiscais e da dívida do Estado de Pernambuco 32. A política fiscal de Pernambuco tem sido prudente. Na última década, todos os indicadores fiscais melhoraram, principalmente graças ao aumento da eficiência da administração das finanças do Estado, à estabilidade das despesas com pessoal líquidas e ao declínio significativo da dívida consolidada líquida.3 Atualmente, todos os indicadores estão bem abaixo dos limites prudenciais estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O Estado tem cumprido rigorosamente esses limites prudenciais desde 2004. Essa situação permitiu a Pernambuco reduzir drasticamente a dívida consolidada líquida (DCL), elevar o saldo fiscal e aumentar gradualmente os investimentos. 33. Do lado da receita, o total das receitas cresceu a uma média de 10,8% em termos reais durante 2004–10, uma das taxas mais elevadas entre os Estados brasileiros. Esse crescimento das receitas deveu-se ao bom desempenho em todas as principais categorias de receita: receitas tributárias, transferências, contribuições sociais e outras receitas. A relação entre ICMS e o Fundo de Participação dos Estados (FPE) foi de 240% em 2010, a mais alta entre os Estados do Nordeste, após uma interrupção da tendência em 2008 (Tabela 2, Figura 4). Tabela 2: Indicadores Fiscais 3 O aumento da eficiência da administração pública se deveu principalmente à adoção de sistemas de substituição de contribuintes e da nota fiscal eletrônica. 13 NORDESTE Tributos/Transferências (2010) ICMS/FPE (2010) ICMS/GDP (2008) Alagoas 63,9% 98,9% 8,2% Bahia 136,9% 228,2% 7,9% Ceará 119,4% 165,1% 7,7% Maranhão 70,6% 81,0% 6,1% Paraíba 91,9% 109,0% 7,5% Pernambuco 129,6% 240,3% 8,7% Piauí 68,8% 88,8% 6,3% Rio Grande do Norte 98,4% 134,4% 8,9% Sergipe 70,0% 87,8% 6,9% Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, IBGE, cálculos do Banco Mundial. Figura 4: Desempenho da Receita Tributária e da Arrecadação de ICMS – Pernambuco 2.60 2.40 2.20 2.00 1.80 1.60 1.40 1.20 1.00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tax Revenue/Transfers ICMS/FPE Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Tax Revenue/Transfers Receita tributária/transferências ICMS/FPE ICMS/FPE 34. No plano da dívida, a situação de Pernambuco também é solvente. Graças ao crescimento das receitas fiscais e aos ajustes fiscais corretos mencionados acima, a dívida consolidada líquida teve uma queda brusca, de mais de 104% da receita consolidada líquida em 2004 para 39% em 2010 (Figura 5), bem abaixo do limite de 200% estabelecido na LRF. De 2004 a 2008, Pernambuco fez grandes pagamentos para amortizar sua dívida. O serviço da dívida vem caindo desde 2004, pressionado pela queda dos pagamentos de juros e pelo aumento da RLC (Figura 5). Figura 5: Evolução da Dívida e do Serviço da Dívida em 2004–10 14 120% 15 15% 0.80 Divida Consolidada Líquida Serviço da Dívida Bilhões de R$ de 2010 R$ 2010 Billions 100% 0.60 80% 10 10% 60% 0.40 40% 5 5% 20% 0.20 0% 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0% 0.00 Net Consolidated Debt (NCD) - right 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Net Current Revenue (NCR) - right NCD / NCR (left) Interest Payments (right) Amortization (right) Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Nota: Valores deflacionados pelo IPCA. Net Consolidated Debt (NCD) – right Dívida consolidada líquida – DCL (dir.) Net Current Revenue (NCR) – right Receita líquida corrente – RLC (dir.) NCD / NCR (left) DCL/RLC (esq.) Interest Payments (right) Pagamentos de juros (dir.) Amortization (right) Amortização (dir.) Sustentabilidade fiscal e da dívida no médio prazo 35. As perspectivas fiscais mostram que o objetivo de apoiar uma agenda de desenvolvimento regional ambiciosa não exclui o endividamento. As projeções para as trajetórias fiscal e da dívida do Estado de Pernambuco são sustentáveis no médio prazo. As projeções do cenário de referência indicam uma trajetória sustentável, com saldos fiscais primários positivos. Os saldos fiscais de Pernambuco (saldo fiscal primário, saldo global e saldo operacional bruto) devem todos ser superavitários no período da projeção, permitindo espaço no orçamento para os investimentos do Estado. Ao mesmo tempo, a dívida consolidada líquida deve cair de 39% da receita corrente liquida em 2010 para 20,1% até 2020. Desenvolvimento social: desigualdade, raça, gênero e distribuição espacial 36. A desigualdade em Pernambuco é mais alta do que no restante do Brasil, porém mais baixa do que em outros Estados da Região Nordeste. Ela se sobrepõe a características como localização geográfica, gênero, raça e grupos socioeconômicos. Essas desigualdades são atacadas de maneira abrangente no âmbito da operação proposta, através do enfoque na expansão das oportunidades em todo o Estado e do aumento da equidade entre as regiões e grupos socioeconômicos. 37. A redução da pobreza tem uma dinâmica dupla em Pernambuco. Embora a pobreza tenha diminuído nas regiões metropolitanas e não metropolitanas, a diferença entre o interior do Estado e o restante das regiões não metropolitanas brasileiras aumentou, e a diferença entre a RMR e outras regiões metropolitanas estreitou-se.4 (Figura 6). Em 2009, mais de 60% da população do interior do Estado percebia uma renda média de menos da metade de um salário mínimo, ao passo que essa proporção na RMR era 4 A PNAD abrange apenas 10 regiões metropolitanas brasileiras: Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Brasília. 15 inferior a 40%. Esses níveis de pobreza salientam as condições desiguais no interior de Pernambuco. Figura 6: Diferença na Parcela da População que Vive em Domicílios Pobres em Pernambuco e no Brasil, 1995–2009 percentage points Non Metropolitan Metropolitan area Pernambuco - of Recife - Other Other non- Metropolitan areas Metropolitan areas of Brazil of Brazil 1995 28.6 23.4 2009 18.3 28.6 Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD, IBGE). Nota: Renda familiar média inferior à metade de um salário mínimo em setembro de 2009 (R$ 465). percentage points pontos percentuais Metropolitan area of Recife – Other Metropolitan Região Metropolitana do Recife – Outras regiões areas of Brazil metropolitanas do Brasil Non Metropolitan Pernambuco – Other non- Regiões não metropolitanas de Pernambuco – Outras Metropolitan areas of Brazil regiões não metropolitanas do Brasil 38. A pobreza em Pernambuco está correlacionada com as circunstâncias das pessoas em termos de localização, raça e gênero, sobretudo no interior do Estado. A diferença entre a renda média de moradores brancos e não brancos subiu entre 1995 e 2009. A cobertura do ensino médio é pior no interior do Estado do que na RMR, e os não brancos se encontram em uma situação ainda menos vantajosa. Enquanto quase 70% dos brancos na faixa de 18 a 24 anos de idade em Recife conseguiram concluir 11 anos de escolaridade (ensino médio) em 2009, menos de 30% da população não branca que vivia no interior do Estado conseguiu o mesmo. 39. As disparidades dos indicadores sociais também estão vinculadas à geografia, gênero, etnia e setor de atividade econômica. As diferenças entre os índices de acesso a serviços sociais entre os diferentes grupos são indicadores visíveis da desigualdade. O �ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) — construído usando médias de renda, frequência escolar, alfabetização e expecttativa de vida — mostra grandes variações ao longo do território (Figura 7). 16 Figura 7: IDH na Esfera Municipal Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Below 0.580 Inferior a 0,580 0.580 to 0.603 0,580 a 0,603 0.603 to 0.632 0,603 a 0,632 0.632 to 0.668 0,632 a 0,668 0.668 and more 0,668 ou mais 17 40. Pernambuco tem um dos �ndices de Oportunidade Humana (IOH) mais baixos do Brasil, com um desempenho especialmente baixo no acesso a água.5 O IOH mede tanto o nível de oportunidades básicas como a equidade na distribuição dessas oportunidades. Ele indica como as circunstâncias pessoais pelas quais o indivíduo não pode ser responsabilizado, como local de nascimento, gênero ou origem socioeconômica, afetam a probabilidade de uma criança ter acesso a serviços básicos. Um IOH de 100 indica uma sociedade que oferece acesso universal e igualitário a um determinado serviço. O IOH de Pernambuco referente ao acesso a água é indicativo da constante desigualdade no acesso e das falhas na cobertura (Figura 8). Se não houver mudanças nas tendências atuais, Pernambuco poderá levar mais de um século para alcançar a cobertura universal e igualitária de água (Figura 9). Figura 8: �ndice de Oportunidade Humana (IOH) de Pernambuco Eight grade completed at 15 years… Fourth grade completed at age 11… School enrollment for children ages… 2010 (est.) School enrollment for children ages… 2008 Access to Electricity 1998 Access to Sanitation Access to Water 0 20 40 60 80 100 120 Fonte: Estimativas calculadas com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 1998 e 2008. Eight grade completed at 15 years old Oitavo ano concluído aos 15 anos Fourth grade completed at age 11 Quarto ano concluído aos 11 anos School enrollment for children ages Crianças matriculadas com idade… School enrollment for children ages Crianças matriculadas com idade… Access to Electricity Acesso a eletricidade Access to Sanitation Acesso a serviços de saneamento Access to Water Acesso a água 2010 (est.) 2010 (est.) 5 Uma discussão detalhada sobre o IOH e seu uso pode ser encontrada em World Bank (2010). 18 Figura 9: Estimativa do Número de Anos Necessários para Alcançar o Acesso Universal (IOH = 100%) Eight grade completed at 15 years… 43 Fourth grade completed at age 11… 32 School enrollment for children ages … 4 School enrollment for children ages … 4 Access to Electricity 0 Access to Sanitation 48 Access to Water 107 0 20 40 60 80 100 120 Fonte: World Bank (2010) Human Opportunity for Children in Brazil: An Assessment with the Human Opportunity Index Eight grade completed at 15 years old Oitavo ano concluído aos 15 anos Fourth grade completed at age 11 Quarto ano concluído aos 11 anos School enrollment for children ages Crianças matriculadas com idade… School enrollment for children ages Crianças matriculadas com idade… Access to Electricity Acesso a eletricidade Access to Sanitation Acesso a serviços de saneamento Access to Water Acesso a água Mercados de trabalho: declínio significativo do desemprego, porém distribuição desigual do emprego entre as regiões 41. A aceleração da geração de empregos será um dos principais determinantes do desenvolvimento de Pernambuco e da sua capacidade para reduzir as desigualdades. Nos últimos 15 anos, a geração de empregos foi mais lenta do que a média brasileira tanto na RMR quanto no interior do Estado. O mais impressionante é que, no período de 2005 a 2009, foram criados mais de 100 mil postos de trabalho na RMR (um aumento de 8%), enquanto o interior perdeu mais de 200 mil empregos (uma queda de 8%). A proporção de trabalhadores sem carteira assinada em ambas as áreas recuou entre 1995 e 2009; contudo, a proporção de trabalhadores nessa situação no interior (ainda superior a 70% em 2009) mostra que o desafio da informalidade nos mercados de trabalho no interior é ainda maior. 42. O resultado desse período de crescimento acelerado foi a escassez da oferta de mão de obra. O desemprego declarado na RMR caiu de 10,4% em 2006 para 6,9% em 2010 (medido em dezembro de cada ano). As taxas de desemprego das mulheres também recuaram, mas foram, em média, 53% superiores às dos homens. Durante o período de 2006 a 2010, a taxa de desemprego média foi de 7,0% entre os homens e 10,4% ente as mulheres. Ambas as taxas foram superiores às médias nacionais (5,5% e 8,6%, respectivamente). Em virtude de um déficit educacional e de qualificação da força de trabalho, o mercado de trabalho metropolitano tem um componente de desemprego 19 estrutural. A informalidade caiu de 64,6% em 2004 para 59,5% em 2010, deixando menos pessoas fora da rede de proteção social. 43. O crescimento mais acelerado da economia resultou em uma taxa vigorosa de criação de empregos formais. O número de trabalhadores com contrato coletivo de trabalho cresceu a uma taxa anual de 7,0% no período de 2005 a 2010, um ritmo mais forte do que o registrado pelo Brasil como um todo (5,8%) e o nordeste (6,6%). Esse crescimento foi puxado pela geração de empregos na construção civil (23,7% ao ano), comércio (8,4%), serviços (8,0%) e manufatura (6,3%). A impressionante taxa de crescimento na construção civil reflete o investimento robusto em infraestrutura, em atividades produtivas e em habitação. A maior parte do emprego formal, porém, foi gerada no setor de serviços e na administração pública, que juntos representaram 55,8% do emprego global em 2010. 44. A escassez da oferta de mão de obra teve reflexo no aumento do rendimento de trabalho. Na RMR, a variação percentual do rendimento real do trabalho no período de 2006 a 2010 foi de 12,2%, ao passo que a média de todas as regiões metropolitanas chegou a 8,4%. Embora o rendimento do trabalho médio na RMR seja o mais baixo entre as seis regiões metropolitanas em que os dados são coletados, ele é o de crescimento mais acelerado. 45. A distribuição regional do emprego é desigual, refletindo a concentração espacial da atividade econômica na RMR. Em 2010, 66% do emprego formal estava localizado na RMR, representando 42% da população de Pernambuco e 65% do PIB do Estado. Assim, uma particularidade de Pernambuco é a forte concentração da população, do emprego e do produto na RMR. Ademais, são grandes as diferenças de uma região para outra em termos de PIB per capita, entre outros indicadores que revelam o nível de desenvolvimento econômico e social no Estado. A educação apresenta desafios importantes apesar das recentes melhorias 46. As condições da educação melhoraram em Pernambuco, sobretudo no nível fundamental, mas os desafios permanecem no ensino médio, mais especialmente no interior do Estado. A parcela de estudantes de 7 a 14 anos que frequenta o ensino fundamental cresceu de forma significativa, passando de 76% em 1995 para 95% em 2009, e agora é comparável à média nacional (98%). As disparidades entre a RMR e o interior do Estado agora são praticamente desprezíveis neste indicador específico. Contudo, o número de alunos de 15 a 17 anos matriculados no ensino médio continua a ser baixo apesar do recente crescimento: a cobertura aumentou, de reduzidos 10% em 1995 para 33% em 2009 no interior, e de 20% para quase 50% na RMR. 47. As escolas de Pernambuco ficam atrás das escolas do restante do país na maioria dos indicadores de qualidade. Em Pernambuco, a evasão escolar é 44% mais alta no ensino fundamental e 8% mais alta no ensino médio do que no restante do Brasil.6 De maneira análoga, a defasagem idade/ano escolar — ou seja, a proporção de crianças pelo menos dois anos atrasada em relação à sua série — é bem mais alta em Pernambuco do que 6 No Brasil, o ensino básico está dividido em Fundamental I (primeiro ao quinto ano), Fundamental II (sexto ao nono ano) e Ensino Médio (primeiro ao terceiro ano). Essa divisão corresponde à divisão de primário, primeiro ciclo do secundário e segundo ciclo do secundário encontrada em outros países. 20 no resto do Brasil em todos os níveis de ensino (Figura 10). Os números do Estado no �ndice de Desenvolvimento da Educação Básica — que combina os resultados das provas e os dados sobre o progresso dos alunos — estão entre o terço mais baixo de todos os Estados em cada um dos níveis de ensino (Figura 11). O analfabetismo entre os jovens (15 a 24 anos) teve uma queda significativa no interior do Estado.7 Contudo, a parcela de jovens dos 18 aos 24 anos capazes de concluir o ensino médio ainda fica abaixo dos 50%. Figura 10: Defasagem Idade/Ano Escolar e Evasão Escolar em Pernambuco em Comparação com o Brasil, 2010 Fonte: Dados compilados pelo Todos Pela Educação, um movimento pela educação no Brasil. Primary Fundamental I Lower secondary Fundamental II Upper secondary Ensino médio Age-grade distortion Defasagem idade/ano Drop-out rates Evasão escolar Northeast Region Região Nordeste Brazil Brasil Figura 11: Desempenho Educacional das Escolas de Pernambuco em Relação às Escolas dos Demais Estados Brasileiros, 2009 (Pernambuco em destaque) 5º Ano (Fundamental) 9º Ano (Fundamental) 7 O analfabetismo no interior da Região Nordeste é bastante alto, sobretudo nas faixas etárias superiores. 21 3º Ano (Médio) Nota: O desempenho é calculado de acordo com o �ndice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), o qual é medido em uma escala de um a dez e combina os resultados das provas e o progresso dos alunos. Os dados são do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Tabela 3: Acesso a Serviços de Saneamento (%) Pernambuco, 1999–2009 Utilities All areas Urban areas 1999 2005 2009 1999 2005 2009 Recife’s Metropolitan Area Water - public network 86.8 89.4 89.4 89.7 90.8 89.9 Sewage - public network 33.0 37.8 38.9 34.5 38.7 39.6 Garbage collection 74.3 81.9 84.1 77.0 82.8 84.9 Interior of the state Water - public network 58.4 61.9 66.4 87.1 88.5 92.5 Sewage - public network 21.6 32.6 38.2 33.9 52.9 57.8 Garbage collection 45.1 55.2 59.1 68.5 84.9 88.5 Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD, IBGE) Utilities Serviços All areas Todas as áreas Urban areas �reas urbanas Recife’s Metropolitan Area Região Metropolitana do Recife Water - public network �gua – rede pública Sewage - public network Esgoto – rede pública Garbage collection Coleta de lixo Interior of the state Interior do Estado �gua: um setor essencial para a redução da pobreza e o aumento da igualdade em Pernambuco 48. Pernambuco ainda enfrenta desafios para oferecer com eficiência acesso a serviços públicos básicos. Embora alguns serviços estejam praticamente universalizados, outros, como a cobertura da rede de coleta de esgoto ainda é muito baixa, tanto na RMR como no interior do Estado (Tabela 3). Em 2009, os níveis do serviço de esgoto nas áreas urbanas e no interior são surpreendentemente melhores do que na RMR: a coleta de esgoto era maior nas áreas urbanas do interior (57,8%) do que na RMR (39,6%). O mesmo se aplicava à distribuição de água e à coleta de água, embora as diferenças fossem menos pronunciadas. Apesar dos elevados níveis de cobertura da rede pública de abastecimento de água, o serviço é instável e intermitente. A baixa cobertura do saneamento tem um impacto não apenas sobre a população que carece do serviço, em função dos riscos para a saúde pública, mas também, indiretamente, sobre a população atendida, pois o esgoto sem tratamento contribui para a poluição dos recursos hídricos. Algumas das fontes de água 22 mais importantes do Estado, localizadas na bacia do Rio Capibaribe, abastecem cerca de 2,6 milhões de pessoas e enfrentam a crescente poluição em virtude do despejo do esgoto doméstico não tratado. A escassez de água, o abastecimento instável e os serviços de saneamento insuficientes têm um impacto negativo sobre o desempenho econômico e o desenvolvimento social do Estado. III. O PROGRAMA DO GOVERNO E OS PROCESSOS PARTICIPATIVOS A. O PROGRAMA DO GOVERNO 49. O ponto central do atual programa do Governo tem sido a estratégia Todos por Pernambuco – Gestão Democrática e Regionalizada com Foco em Resultados. Em face das graves desigualdades entre o interior e a região costeira de Pernambuco, entre as populações branca e negra e entre as mulheres e os homens, a evolução positiva da economia pernambucana não conseguiu superar todos os déficits que mantêm os indicadores sociais do Estado bem abaixo das médias nacionais. Desde a sua posse em 2007, o Governador Eduardo Campos e sua equipe tomaram como prioridade promover o desenvolvimento equilibrado de Pernambuco. Em especial, a estratégia do Governo busca a integração das regiões e populações isoladas das transformações positivas que estão ocorrendo em outras áreas do Estado, sobretudo na RMR. Ao mesmo tempo, o Governo tem procurado reduzir a desigualdade na própria RMR. 50. No processo de formulação do programa Todos por Pernambuco, o Governo adotou uma estratégia ampla para criar mais mecanismos de planejamento e monitoramento participativos que permitissem um envolvimento mais direto dos cidadãos, institucionalizando espaços para o diálogo e a consulta com as principais partes interessadas. O Governo formulou sua agenda por meio de seminários públicos realizados em todas as 12 regiões de desenvolvimento do Estado. Dessa forma, boa parte da estratégia foi construída do zero, consolidando os compromissos dos principais envolvidos. 51. Com esses insumos, o Governo operacionalizou a estratégia Todos por Pernambuco por meio de um novo modelo de gestão, estruturado em torno da gestão com foco em resultados (Caixa 2). As ações do Governo foram estruturadas em torno de objetivos estratégicos que orientam o planejamento e o monitoramento dos resultados. Esse Mapa Estratégico serviu então para alinhar as ações de diferentes órgãos em torno de uma só visão. A aceitação do Mapa Estratégico por todas as diferentes secretarias permitiu ao Governo concentrar suas ações em duas áreas prioritárias — ―Estratos mais Vulneráveis da População‖ e ―Interiorização do Desenvolvimento‖—, que visam as disparidades entre os diferentes segmentos populacionais e as regiões do Estado. O Modelo de Gestão vem sendo liderado pelo Governador, com o apoio da SEPLAG. 52. Em 2010, o então governador foi reeleito por ampla maioria, 8 o que foi interpretado como uma grande demonstração de apoio à estratégia do Governo. Tirando partido da experiência inicial durante o primeiro Governo Eduardo Campos, o programa Todos por Pernambuco foi refinado de modo a consolidar a estrutura administrativa e a equipe de governo. No fim de 2010, foi criado o Instituto de Gestão 8 O Governador de Pernambuco foi reeleito com 82% dos votos. 23 Pública de Pernambuco para promover a geração e a transmissão de novos conhecimentos em caráter contínuo para fortalecer a gestão pública. Caixa 2: O Modelo de Gestão de Pernambuco A Lei 141/2009 criou o Modelo de Gestão de Pernambuco — uma organização sistêmica das funções relacionadas aos instrumentos de planejamento formais do Estado (o Plano Plurianual – PPA, as Diretrizes Orçamentárias Anuais e a Lei Orçamentária Anual) e às ferramentas de gestão adotadas pela administração pública do Estado. Um processo participativo define as prioridades estratégicas para um quadriênio, as quais são formalizadas no documento do PPA. Tais prioridades são integradas ao processo de formulação do orçamento de cada instituição anualmente, por meio das Diretrizes Orçamentárias Anuais. A formulação do orçamento com base em prioridades planejadas de forma centralizada então é refletida nas dotações da Lei Orçamentária Anual. Durante a execução do orçamento, o Estado monitora as despesas relacionadas às prioridades estratégicas em tempo real para garantir que as despesas sejam executadas de modo a cumprir esses objetivos. Por último, o desempenho do Estado na consecução dessas metas por prioridade estratégica é monitorado trimestralmente por meio dos Relatórios de Gestão Social, o que fecha o ciclo do Modelo de Gestão e serve de insumo para as discussões visando a revisão do PPA. A lei criou um Núcleo de Gestão, diretamente subordinado ao Gabinete do Governador, para coordenar o Modelo de Gestão. 53. De maneira semelhante ao processo iniciado em 2007, o plano de desenvolvimento do Governo para 2011–14 foi formulado por meio de um processo participativo. O processo de consulta foi realizado por meio da segunda rodada de seminários regionais, de fevereiro a maio de 2011, visando promover a discussão temática envolvendo a população e as secretarias das principais áreas estratégicas, como Saúde, Educação, Desenvolvimento Econômico, Infraestrutura e Segurança. Como parte desse processo, foram distribuídos questionários para colher as sugestões da população e o índice de resposta dos participantes foi alto. 54. Uma comparação entre os índices de participação da população em 2007 e 2010 mostra um aumento da participação de 154%, em todas as regiões, como mostra a Figura 12. 24 Figura 12: �ndices de Participação nos Seminários Regionais do Todos por Pernambuco Participação nos Seminários do "Todos Por Pernambuco" 2007 2011 1706 1468 1419 1157 1087 1217 915 892 1019 812 702 855 750 577 500 380 400 400 350 350 500 350 350 300 Fonte: Base de documentos do SEPLAG, 2011. Sertão do Agripe Sertão do Araripe Agreste Setrentrional Agreste Setentrional 55. O Plano de Desenvolvimento do Governo identificou três áreas estratégicas de intervenção para o período atual, a saber:  Melhoria da qualidade de vida dos pernambucanos, garantindo bens e serviços de qualidade para todos os moradores.  Criação de oportunidades para a inclusão produtiva e a distribuição de renda, expandindo e melhorando os padrões de produtividade e competitividade da economia de Pernambuco.  Ampliação da capacidade da administração pública do Estado para produzir resultados positivos para a sociedade, com ênfase especial na responsabilidade fiscal e no Modelo de Gestão. 56. A interiorização (a estratégia de desenvolvimento regional no interior do Estado) é um elemento-chave da ligação entre crescimento e equidade. Ao levar os benefícios do crescimento a todo o Estado, o Governo visa atacar dimensões correlatas da desigualdade, como o gênero, o que resulta em uma dinâmica de desenvolvimento mais inclusiva. 25 IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO A. V�NCULO COM A ESTRATÉGIA DE PARCERIA COM O PA�S (CPS) PARA O EXERC�CIO 2012–15 57. As prioridades do Brasil na sua parceria com o Grupo do Banco Mundial estão concentradas em problemas de desenvolvimento de segunda geração que exigem soluções inovadoras, em termos de melhoria dos quadros de política nacionais e da busca de novas maneiras de implementar programas com os governos subnacionais e no nível das empresas. A operação proposta está inteiramente alinhada com os princípios da flexibilidade, inovação e alavancagem escolhidos pelo Banco para o desembolso de seus recursos no Brasil. Flexibilidade: ajustar as áreas e instrumentos de envolvimento para melhor atender às necessidades em constante mudança do país. Seletividade: enfocar as áreas em que o Brasil enfrenta desafios ao desenvolvimento de segunda geração e em que o conhecimento e a experiência do Banco podem ser mais benéficos. Inovação: apoiar investimentos e reformas de política inovadores que possam ser replicados no país ou fora dele, além de oferecer serviços e instrumentos inovadores (por ex., empréstimos multissetoriais e com foco em resultados, risco de crédito parcial e outras garantias). Alavancagem: aumentar o uso de recursos alavancados do Governo, do setor privado e de outros parceiros no desenvolvimento para maximizar os impactos sobre o desenvolvimento. 58. A Estratégia de Parceria com o País (CPS) do Grupo do Banco Mundial para 2012–15 (Relatório nº 63731-BR), discutida pelos Diretores Executivos em 1 de novembro de 2011, ajudará a enfrentar esses desafios, bem como a alcançar a meta mais ampla de elevar as taxas de crescimento inclusivo e sustentável, ao enfocar quatro objetivos estratégicos (Figura 13): (i) aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados; ii) melhorar a qualidade e ampliar a prestação de serviços públicos para famílias de baixa renda; iii) promover o desenvolvimento econômico regional mediante políticas reforçadas, investimentos em infraestruturas estratégicas e apoio ao setor privado nas áreas mais remotas e iv) continuar a melhorar a gestão sustentável dos recursos naturais e a aumentar a resiliência ao clima, ao mesmo tempo em que contribui para o desenvolvimento das economias locais e ajuda a suprir a crescente demanda mundial por alimentos. O Brasil vê o Banco como um parceiro na disseminação de conhecimento e experiências de desenvolvimento do Brasil para outros países. 59. A operação multissetorial proposta responde diretamente a esses quatro objetivos e, dessa maneira, reflete o alinhamento das prioridades do Governo com as estratégias do envolvimento do Banco Mundial. Considerando os níveis reduzidos de renda e capacidade na Região Nordeste, a CPS salientou a importância do envolvimento na região. Mais especificamente, a CPS contempla uma notável participação do Banco em Pernambuco, com uma ênfase especial no apoio às reformas de política para promover a inclusão regional e social. 26 Figura 13: Brasil. �reas dos Objetivos Estratégicos e Resultados da CPS para o Exercício 2012–15 Crescimento mais acelerado, mais inclusivo e com mais sustentabilidade ambiental, em um ambiente de estabilidade macroeconômica constante Objetivo estratégico 1: Objetivo estratégico 2: Objetivo estratégico 3: Objetivo estratégico 4: Aumentar a eficiência Melhorar a qualidade e Promover o desenvolvimento Melhorar a gestão ampliar a prestação de econômico regional por meio sustentável dos recursos dos investimentos de investimentos e políticas serviços públicos para naturais e aumentar a públicos e privados estratégicas famílias de baixa resiliência ao clima renda; 1.1 Melhoria da 2.1 Consolidação e reforço 3.1 Melhoria da 4.1 Gestão integrada dos gestão das do sistema de proteção coordenação de recursos hídricos finanças social políticas no nível territorial 4.2 Expansão da agricultura públicas e do 2.2 Melhoria da qualidade sustentável setor público da educação para os 3.2 Ampliação do acesso grupos de baixa renda a melhores serviços 4.3 Melhoria da gestão do meio 1.2 Fortalecimento básicos de ambiente, da preservação da das políticas de 2.3 Ampliação do acesso à saneamento biodiversidade e da desenvolvimento saúde para as famílias de mitigação da mudança do setor privado baixa renda 3.3 Melhoria da climática infraestrutura e 2.4 Mais moradia a um custo gestão de transportes 4.4 Gerenciamento de riscos e acessível e melhoria das desastres mais eficaz condições de vida para os 3.4 Ampliação da oferta grupos vulneráveis e de de serviços de baixa renda suprimento de energia limpa e eficiente Envolvimento: Níveis nacional, estadual e municipal Setor privado B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES 60. Como o Fundo Monetário Internacional (FMI) não trabalha diretamente com governos subnacionais, não houve colaboração direta com o FMI no tocante ao DPL proposto. Este DPL, porém, está em conformidade com as diretrizes para coordenação com o FMI no campo dos empréstimos para políticas de desenvolvimento estabelecidas no Plano de Ação Conjunto do FMI–Banco Mundial (JMAP) conforme pertinente para a colaboração tendo em vista o DPL nacional.9 61. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) está trabalhando ativamente na implementação de quatro empréstimos de investimento no Estado de Pernambuco: o desenvolvimento do Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR) para o Estado de Pernambuco (US$ 75 milhões); o Programa de Modernização e Transparência da Gestão Fiscal do Estado de Pernambuco (PROFISCO– Pernambuco, US$ 15 milhões); o Programa de Inovação e Disseminação para a Competitividade dos Arranjos Produtivos (US$ 10 milhões) e o Fundo para Pequenas 9 Guidance on Coordinating with the IMF on Development Policy Lending (2010) and Enhancing Collaboration: Joint Management Action Plan (Follow-Up to the Report of the External Review Committee on World Bank-IMF Collaboration) (2007). 27 Empresas do Nordeste Brasileiro (US$ 1,5 milhão). Essas quatro operações são complementares ao programa de reforma apoiado pelo DPL proposto, demonstrando o empenho de recursos para a implementação das reformas de política. 62. A Corporação Andina de Fomento (CAF) é um banco regional de desenvolvimento que mantém programas no Brasil. Suas operações recentes no Brasil concentraram-se fortemente no apoio a setores produtivos, ao comércio internacional e ao crédito para infraestrutura, oferecendo crédito aos setores público e privado. Em 2010, a CAF aprovou uma carteira de empréstimos de US$ 1,226 milhão. A carteira atual não abrange investimentos diretamente no Estado de Pernambuco.10 C. RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO 63. O DPL proposto complementa as operações de política de desenvolvimento e de investimento atuais e anteriores em água e saneamento, educação, crescimento econômico e governança do setor público. Atualmente, o Banco está envolvido em dois empréstimos para investimento ativos no Estado de Pernambuco, nas áreas de gestão dos recursos hídricos, educação e gestão do setor público. O DPL proposto prevê políticas diretamente ligadas às estruturas institucionais para acompanhar essas operações de investimento. 64. Os empréstimos para políticas de desenvolvimento complementam empréstimos para investimento ao apoiar reformas de política que fortalecem o contexto institucional e permitem o aumento dos investimentos para reforçar seu impacto desejado. Os quadros regulatórios, a eficiência e a prestação de contas do Governo, as reformas educacionais e as políticas em apoio ao fortalecimento dos vínculos passados e futuros do investimento privado no Estado são importantes para garantir a sustentabilidade e a coerência dos investimentos específicos. 65. O Projeto Pernambuco �gua Sustentável é um empréstimo para investimento do Banco Mundial que busca melhorar os serviços de abastecimento de água e saneamento de forma sustentável para a população residente na bacia do Rio Capibaribe. Ele complementa e contribui para a implementação do programa para o setor de recursos hídricos do Governo de Pernambuco por meio da melhoria da gestão e das instituições do setor, bem como do apoio à expansão e aumento da eficiência na oferta de serviços de abastecimento de água e saneamento. O Planejamento e Operação de Adaptação dos Recursos Hídricos à Mudança Climática, parte das Atividades de Análise e Assessoria no Nordeste Brasileiro, também trata diretamente do abastecimento de água na região (não apenas em Pernambuco). O DPL proposto defende o fortalecimento da estrutura institucional para melhorar a gestão dos recursos hídricos e, assim, está intimamente ligado a esses projetos para recursos hídricos ora em andamento. Este DPL leva ainda mais à frente essas iniciativas ao enfocar o gerenciamento de riscos e desastres, sobretudo mediante políticas para aprimorar o monitoramento hidrometeorológico e os sistemas de emissão de alertas. 66. O projeto Resultados e Prestação de Contas na Educação de Pernambuco, na forma de uma Abordagem Setorial Ampla (SWAp), é o segundo projeto ativo do 10 CAF, Informe Anual (2010). Disponível em: http://www.caf.com/view/index.asp?ms=19&pageMs=61502. 28 Banco a ser implementado diretamente em Pernambuco. Seus objetivos de desenvolvimento são: a) melhorar a qualidade, eficiência e equidade da educação pública em Pernambuco e b) levar a cabo reformas na gestão que aumentarão a eficiência no uso dos recursos públicos pelo Governo do Estado de Pernambuco no setor da educação. O DPL proposto complementa esse investimento do Banco ao apoiar políticas para melhorar a qualidade da educação, especialmente no interior do país. Caixa 3: Histórico do Apoio do Banco a Pernambuco O Banco mantém uma parceria com o Estado de Pernambuco desde 1979. O DPL proposto representa um complemento ao recente e atual envolvimento do Banco com o Estado. Além disso, reflete uma estratégia concertada do Banco para apoiar áreas fundamentais para ao desenvolvimento de Pernambuco, como qualidade da educação, sustentabilidade e gestão dos recursos hídricos e integração econômica e social do setor rural. Projeto Instrumento de Situação e data de BIRD Crédito aprovação/encerramento Resultados e Prestação de Contas na Empréstimo para Ativo 154 Educação de Pernambuco Investimento 14/04/2009 – 31/12/2013 Específico (SIL) Pernambuco �gua Sustentável SIL Ativo 190 14/01/2010 – 30/11/2015 Igualdade de Tratamento para as Empréstimo de Ativo – Comunidades Quilombolas no Nordeste do Assistência Técnica 19/02/2009 – n/a Brasil Inclusão Econômica Rural de Pernambuco SIL Previsto 100 30/12/2011 – Alívio da Pobreza Rural – Pernambuco SIL Encerrado 39 12/12/1996 – 31/12/2001 Projeto de Desenvolvimento Rural do SIL Encerrado 92 Nordeste 12/06/1986 – 30/06/1996 Projeto de Desenvolvimento Rural de Empréstimo para Encerrado 40 Pernambuco Investimento e 14/06/1979 – 31/12/1986 Manutenção Setoriais (SIM) Financiamento Adicional para o Projeto de SIL Encerrado 30 Redução da Pobreza Rural – Pernambuco 19/10/2006 – n/a Projeto Integrado de Desenvolvimento: SIL Encerrado 31,4 Melhoria da Qualidade da Educação em 14/10/2004 – 30/06/2010 Pernambuco Crescimento e Redução da Pobreza em ESW Encerrado – Pernambuco: Desenvolvimento de um Quadro 22/01/2001 – n/a de Política Sustentável Programa de Melhoria Urbana do Recife SIL Encerrado 46 24/04/2003 – 02/03/2011 Integração do PPA de Pernambuco ESW Encerrado – 24/10/2003 – n/a 29 Projeto de Redução da Pobreza Rural – SIL Encerrado 30,1 Pernambuco 26/06/2001 – 31/01/2010 30 D. ESCOLHA DO INSTRUMENTO E RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO 67. Empréstimos para Políticas de Desenvolvimento v. Empréstimos para Investimento. Este DPL apoia uma abordagem multissetorial diretamente vinculada aos objetivos estratégicos traçados pelo Governo de Pernambuco em seu Mapa Estratégico. Considerando o compromisso de levar a cabo uma estratégia de desenvolvimento de inspiração própria e seu histórico de reformas, uma DPL é um instrumento apropriado para promover a consecução dos objetivos de desenvolvimento do Estado. O programa de reforma do Estado é robusto e consubstancia temas abrangentes e inter-relacionados: i) melhoria da qualidade de vida dos cidadãos de Pernambuco por meio da ampliação do acesso a serviços de qualidade e proteção dos cidadãos e de suas propriedades contra a criminalidade e as ameaças relacionadas ao clima; ii) modificação do padrão de crescimento (a chamada Nova Economia) mediante o fortalecimento dos vínculos entre os setores mais dinâmicos e o restante da economia do Estado e iii) criação das condições para a melhoria do Governo, aumentando a capacidade e a eficiência da administração pública para produzir resultados concretos para os cidadãos de Pernambuco. O programa e as prioridades do Governo constituem um motivo sólido para a confiança de que a operação contribuirá para a redução da pobreza. 68. Os empréstimos para políticas de desenvolvimento, conforme mencionado acima, complementam os empréstimos para investimento ao apoiar reformas de políticas que fortalecem o contexto institucional e permitem o aumento dos investimentos para reforçar seu impacto (Figura 14). Até o momento, o apoio do BIRD ao Estado de Pernambuco se deu principalmente na forma de empréstimos para investimento na redução da pobreza rural e nas áreas de recursos hídricos e educação. 11 No setor da pobreza rural, o Banco vem atuando em uma parceria o Governo do Estado desde 1979. O mais recente projeto, Inclusão Econômica Rural de Pernambuco, está previsto para ser aprovado pelo Conselho em março de 2012. No setor da educação, o Banco esteve envolvido em dois projetos. O primeiro, Projeto Integrado de Desenvolvimento: Melhoria da Qualidade da Educação em Pernambuco, encerrou-se em junho de 2010, ao passo que o segundo, Resultados e Prestação de Contas na Educação de Pernambuco, um SWAp, está ativo e se encerra em dezembro de 2013. Este último visa: i) melhorar a qualidade, eficiência e equidade da educação pública em Pernambuco e ii) levar a cabo reformas na gestão para aumentar a eficiência no uso dos recursos públicos do Estado no setor da educação. Já no setor de recursos hídricos, o Banco está apoiando o Projeto Pernambuco �gua Sustentável, que está ativo e se encerra em novembro de 2015. Dessa maneira, um empréstimo para políticas de desenvolvimento complementaria o apoio antigo e atual prEstado pelo BIRD, ao fortalecer o ambiente institucional e de política para tornar os empréstimos para investimento mais eficazes. 11 Exceto o Projeto de Desenvolvimento Rural de Pernambuco (P006432), executado de 1979 a 1986 e financiado por um empréstimo de US$ 40 milhões do BIRD. 31 Figura 14: Complementaridade do DPL e dos Empréstimos para Investimento 12 Investment Loan (SIL, SWAps etc.) Empréstimo para Investimentos (SIL, SWAps, etc.) The Improving Quality and Efficiency of Educational SWAp Melhoria da Qualidade e Eficiência da and Public Management SWAP Gestão Educacional e Pública Pernambuco Sustainable Water Project Projeto Pernambuco �gua Sustentável Investment loans, credits and grants provide financing Empréstimos para investimentos, créditos e doações for a wide range of activities aimed at creating the proporcionam financiamento para uma variada physical and social infrastructure necessary to gama de atividades destinadas a criar a reduce poverty and create sustainable infraestrutura física e social necessária para development. reduzir a pobreza e gerar desenvolvimento sustentável. Sectoral, regional and product design profile has O perfil setorial, regional e da concepção dos adapted and evolved, reflecting considerable produtos vem se adaptando e evoluindo, o que innovation to meet different country conditions (client reflete uma considerável inovação para atender às demand, development needs, and institutional condições dos diferentes países (demanda dos arrangements) and to focus more on results. clientes, necessidades de desenvolvimento e mecanismos institucionais) de modo a concentrar-se mais nos resultados. Complementarity of instruments Complementaridade dos instrumentos 12 Em janeiro de 2012, o Banco aprovou um terceiro instrumento complementar, o Programa por Resultados (P4R, na sigla em inglês). O P4R seria o instrumento ideal quando o objetivo fosse apoiar o desempenho do de um programa do governo usando os próprios sistemas governamentais, quando os resultados exigissem despesas e quando os riscos para a consecução dos objetivos do programa estivessem relacionados à capacidade dos sistemas para alcançar melhores resultados, inclusive no que respeita a questões fiduciárias e de natureza ambiental e social. 32 Development Policy Loan (DPL) Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL) The Expanding Opportunities – Enhancing Equity in O DPL Expandindo as Oportunidades e the State of Pernambuco DPL is a multi-sectoral Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco operation including growth and equity-oriented policy é uma operação multissetorial que prevê reformas reforms. de política voltadas para o crescimento e a equidade. Main policy areas: Economic Development, Principais áreas de política: Desenvolvimento Education, Water and Disaster Risk Management, and econômico, educação, recursos hídricos e Public Sector Management gerenciamento de riscos e desastres e gestão do setor público Primary Bank instrument to support policy and Principal instrumento do Banco de apoio às institutional actions to achieve a country's overall medidas institucionais e de políticas para development objectives, with rapidly disbursing alcançar os objetivos globais de desenvolvimento general budget support to help address de um após, com o rápido desembolso de development financing needs. recursos em apoio ao orçamento geral para ajudar a suprir necessidades de financiamento para o desenvolvimento. Focuses on discrete policy actions within the direct Enfoca ações de política discretas sob o controle control of governments, and links disbursements to direto dos governos e vincula os desembolsos à evidence that those actions have been adopted. comprovação de que essas medidas foram adotadas. DPL is a practical and effective way of supporting the O DPL é uma maneira prática e eficaz de apoiar a achievement of results when policy actions are critical obtenção de resultados quando as ações de política to creating the enabling conditions for improving são cruciais para criar as condições que results. possibilitarão atingir resultados melhores. DESIRED OUTCOMES RESULTADOS DESEJADOS 69. DPL de parcela única v. DPL de duas parcelas. A preferência pelo DPL de parcela única se deve a duas razões. Primeiro, a parceria de longa data entre o Banco e o Estado de Pernambuco (Caixa 3) demonstrou um histórico êxito na cooperação para o desenvolvimento no Estado. Segundo, a capacidade relativamente mais alta do Governo de Pernambuco em comparação com outros Estados da Região Nordeste e o seu sólido compromisso com o aumento da capacidade e da eficiência da administração pública confirmam que um empréstimo de parcela única é recomendável. 70. A operação do Estado de Pernambuco está vinculada a dois empréstimos para investimento ora existentes, dirigidos aos setores de educação e recursos hídricos. Em especial, o Banco mantém uma longa parceria com o Governo do Estado nas áreas de desenvolvimento rural, gestão dos recursos hídricos, melhorias urbanas e educação. Esses projetos são pertinentes para a formulação do DPL proposto. Primeiro, estão apoiando o Governo nas mesmas áreas, assim, a complementaridade e a continuidade foram fundamentais para a concepção da nova operação. Além disso, o envolvimento de equipes experientes levou à melhoria do fluxo de informações, da coordenação com o Governo e da própria concepção da operação. E. LIÇÕES EXTRA�DAS 71. A operação proposta visa também apoiar o progresso que está sendo feito nas áreas de desenvolvimento econômico, gestão do setor público e gênero, para facilitar o 33 aprofundamento das mudanças do desenvolvimento para todos os pernambucanos. Atualmente, o Banco Mundial está envolvido em duas operações de investimento em Pernambuco, nos setores da educação e gestão dos recursos hídricos. A operação proposta complementa o envolvimento atual no Estado e visa reforçar essas linhas de trabalho e, ao mesmo tempo promover novas áreas de envolvimento. 72. O Banco está bem posicionado para apoiar o Estado de Pernambuco nos seus esforços para melhorar a equidade, eficiência e governança. Como um DPL subnacional, a operação tem natureza semelhante à de outras operações do Banco com governos estaduais brasileiros. Os projetos pertinentes são com Alagoas (Reforma Fiscal e do Setor Público, 2009), com o Rio Grande do Sul (Sustentabilidade Fiscal para o Crescimento, 2008), com Minas Gerais (Parceria para o Desenvolvimento, 2006), com o Município do Rio de Janeiro (Consolidação Fiscal para a Eficiência e o Crescimento, 2010) e com o Estado do Rio de Janeiro (Eficiência Fiscal, Competitividade e Desenvolvimento Humano, 2010 e Urbano 2011). Essas experiências com governos subnacionais propiciam sólidos fundamentos para esta operação de duas maneiras. Em primeiro lugar, a preparação e a supervisão das cinco operações deram ao Banco uma experiência considerável na natureza da gestão fiscal e do setor público na esfera subnacional. Os DPLs do Estado do Rio de Janeiro (Eficiência Fiscal, Competitividade e Desenvolvimento Humano) e do Município do Rio de Janeiro (Consolidação Fiscal para a Eficiência e o Crescimento) possibilitaram ao Banco apoiar o alinhamento de políticas para a saúde e a educação em diferentes níveis de governo, a saber, Estado e municípios. Segundo, como parte da preparação e supervisão, o Banco tem promovido um diálogo mais intenso sobre questões técnicas entre servidores públicos desses governos subnacionais sobre gestão da dívida, monitoramento de projetos e gestão de investimentos públicos. 73. A operação foi elaborada considerando cuidadosamente as principais lições que o Banco extraiu da sua experiência no desenvolvimento de DPLs: a. As medidas de política devem refletir a agenda de reformas do mutuário. A operação praticamente espelha o Mapa Estratégico recém-aprovado pelo Governador de Pernambuco. Assim, as políticas propostas estão em linha com o programa de reforma de políticas do Governo e o promove. b. A participação promove a responsabilização. O atual Governo de Pernambuco manteve um amplo processo de consultas com os cidadãos de todo o Estado para definir a sua agenda. Ao fazê-lo, facilitou o compromisso generalizado e incentivou a responsabilização dentro do Governo pelas suas ações de política. c. A operação deve destacar as áreas para diálogo constante com o cliente. O empréstimo proposto tira partido das áreas prioritárias do envolvimento entre o Banco Mundial e o mutuário, conforme definido pela CPS e pela atual carteira operacional. Além disso, abre a porta para futuras áreas de envolvimento em setores do desenvolvimento fundamentais para o Estado, como gênero, gestão do setor público e desenvolvimento econômico. d. Monitoramento e avaliação — especificidade e ―possibilidade de monitoramento dos indicadores‖. A matriz de políticas emprega indicadores de resultado realistas, quantificáveis (com metas a serem determinadas com base em cenários de 34 referência) e oportunos em termos da disponibilidade de informações dentro do horizonte definido pelo programa. Assim, a matriz permite contemplar não apenas as ações, mas também os resultados pretendidos. e. Coordenação com o Governo Federal. A experiência com outros DPLs demonstra a importância de agir de maneira coordenada com as diferentes esferas da administração pública. F. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS 74. O Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento Proposto, Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco, parte dos fundamentos analíticos estabelecidos na literatura sobre os vínculos entre a equidade e o desenvolvimento (World Bank, 2006; Bourguignon et al., 2007), e as constatações empíricas de Molinas-Vega et al. (2010). Esta última pesquisa mostra que a disparidade entre as condições iniciais para as pessoas, que tendem a estar vinculadas aos antecedentes socioeconômicos e a outras circunstâncias específicas ao grupo, é um dos principais determinantes da renda no futuro. A falta de intervenções para ―equilibrar o jogo‖ ou equalizar as condições iniciais para todos pode reforçar o ciclo intergeracional da pobreza e perpetuar a desigualdade. 75. O crescimento econômico é uma precondição para a expansão sustentada das oportunidades. O acesso mais equitativo a bens e serviços básicos, como saúde e educação, por sua vez, melhorar a produtividade geral e promove mais crescimento. É necessário adotar políticas ativas, bem como estabelecer as condições políticas para sua sustentabilidade, de modo a desencadear círculos virtuosos entre a equidade, o crescimento e a redução da desigualdade (Bourguignon et al., 1997; Levy e Walton, 2008). 76. Os estudos existentes mostram que após a recente expansão da economia de Pernambuco, cumpre eliminar os gargalos para que o padrão de crescimento seja sustentável no longo prazo e para fortalecer seus vínculos regionais e setoriais. O crescimento não resultou em uma distribuição proporcionalmente mais equilibrada das oportunidades no Estado. Molinas-Vega et al. (2010) estimam indicadores do acesso de diferentes grupos a serviços, corrigidos pelas diferenças em termos de circunstâncias socioeconômicas, e constatam que Pernambuco figura entre os Estados mais desiguais de um país que já é desigual. O �ndice de Oportunidade Humana (IOH), que mede tanto o nível de serviços essenciais e a equidade na distribuição desses serviços, mostra uma melhora entre 2005 e 2008 no caso de serviços como água e saneamento, e escolarização, porém a um ritmo lento. Ademais, quando o indicador é usado para medir o avanço no desempenho escolar, com base em exames nacionais de matemática e língua portuguesa, os resultados são piores e, em alguns casos, há uma queda do desempenho médio do Estado. Os indicadores para monitorar o DPL proposto abrangem metas para o IOH referente a serviços específicos, como um índice do avanço na equidade do acesso a serviços de qualidade. 77. O aumento da equidade no acesso a oportunidades socioeconômicas ajudará o Estado a tirar partido de margens de produtividade que, em outras situações, estariam ocultas. Por sua vez, esse aumento resulta em um padrão de crescimento potencial mais elevado no longo prazo. Além disso, com mais equidade, melhoram as 35 condições para a coesão social e pode haver um impacto sobre outros resultados sociais, como a redução da criminalidade e da violência, melhorando assim o clima para investimentos e realimentando ainda mais o crescimento (Fajnzylber et al., 2002). Dessa maneira, dois componentes de uma estratégia abrangente visando o desenvolvimento econômico sustentado no longo prazo são intrínsecos ao quadro do DPL proposto, quais sejam, a expansão das oportunidades e o aumento da equidade. 78. A experiência existente na gestão dos recursos hídricos (GRH) indica a importância de monitorar os impactos a jusante. Até o momento, os programas de GRH enfocaram as atividades e instituições em nível micro a montante. A GRH adequada exige um processo de planejamento mais abrangente e participativo, mecanismos institucionais robustos e uma gama mais variada de instrumentos de planejamento, incorporando o uso da terra e os recursos hídricos a outros aspectos como o planejamento espacial. Ao mesmo tempo, os programas de GRH precisam desenvolver ferramentas e mecanismos adequados para conciliar as demandas por água entre os diversos setores, concentrar-se nos objetivos de prazo mais longo e pôr em prática um modelo integrado no nível das bacias e das zonas urbanas. É necessário persistência, paciência e flexibilidade na adaptação às circunstâncias locais para implementar esses modelos integrados. A estabilidade das instituições é crucial para a formulação e implementação de uma política de longo prazo. Os objetivos institucionais, ambientais e de melhoria dos serviços associados a uma GRH integrada devem ser tratados como metas programáticas de longo prazo. 79. O uso de instrumentos econômicos na GRH exige uma abordagem cuidadosa e realista. Até o momento, os avanços no uso desses instrumentos na GRH foram limitados no Brasil. As poucas iniciativas bem-sucedidas na implementação de cobranças por grandes quantidades de água potável seguiram um modelo gradual e pragmático segundo o qual os valores cobrados eram negociados com os principais usuários (sobretudo abastecimento de água e saneamento). Os esforços para desenvolver sistemas de direitos sobre a água precisam ser seletivos e compatíveis com a capacidade institucional para fazer valer esses direitos. Uma vez que resultados comprováveis estejam disponíveis no tocante às bacias mais cruciais, as autoridades encarregadas dos recursos hídricos podem buscar apoio para ampliar esses sistemas e fortalecer as instituições. 80. A concepção da operação proposta tem o respaldo de um amplo trabalho analítico no campo da redução dos riscos de desastres realizado pelo Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR), Banco Mundial, BID e agências especializadas das Nações Unidas. Esse trabalho assentou as bases para o diálogo com o Governo de Pernambuco durante a concepção deste DPL. A capacidade de gerenciar os riscos de desastres (em vez de tratar um desastre como um choque exógeno no desenvolvimento que não pode ser enfrentado de forma proativa) foi documentada em uma ampla gama de estudos e serve de apoio ao Marco de Ação de Hyogo (HFA). Pernambuco reconheceu que o gerenciamento de riscos e desastres é uma boa prática para o desenvolvimento sustentável. Alem do HFA, esta operação tira partido das constatações de uma série de documentos e publicações: i. Natural Disaster Hotspots, A Global Risk Analysis (World Bank, 2005). Trata-se de uma análise abrangente do Banco Mundial sobre a exposição dos países a riscos hidrometeorológicos e geotectônicos. O estudo constatou que o Brasil está entre os países que correm mais riscos em virtude de secas, inundações e deslizamentos de 36 terra, com base na superfície total, na porcentagem do total da população e do PIB expostos a riscos. ii. The Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction (United Nations, 2011). Esta avaliação das Nações Unidas examina e analisa de forma abrangente os riscos naturais que ameaçam a humanidade. Também faz um exame crítico dos instrumentos de gerenciamento de riscos e desastres nos locais em que ainda existem barreiras significativas, como o planejamento do uso da terra, os códigos de construção e o manejo de ecossistemas, e onde novos modelos precisam ser adotados. O estudo concluiu que os riscos de desastres estão crescendo mais rapidamente nos países de renda baixa e renda média inferior com economias de crescimento acelerado, bem como que os países com economias pequenas e vulneráveis são menos resilientes. Embora o Brasil seja considerado um país de renda média superior, no passado recente sua economia foi afetada por choques externos, inclusive alguns causados por riscos naturais. iii. Natural Hazards, UnNatural Disasters: The Economics of Effective Prevention (World Bank, 2011). Este relatório do Banco Mundial e das Nações Unidas se concentra na economia da redução da vulnerabilidade a desastres naturais e apresenta exemplos de várias partes do mundo, os quais demonstram que os investimentos públicos em medidas prévias, em vez de apenas em ações de recuperação e resposta a emergências, podem ser mais eficientes em termos de custo. V. A OPERAÇÃO PROPOSTA: EXPANDINDO AS OPORTUNIDADES E AUMENTANDO A EQUIDADE NO ESTADO DE PERNAMBUCO A. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO 81. O objetivo de desenvolvimento do programa da operação proposta é fortalecer as políticas públicas que expandem as oportunidades econômicas e reforçar a equidade no acesso do povo de Pernambuco a serviços de qualidade. Em linha com o plano de desenvolvimento do Estado, as áreas de apoio podem ser resumidas na matriz abaixo (Tabela 4). Em especial o DPL proposto apoia a estratégia do Estado destinada a: i) melhorar a qualidade de vida do povo de Pernambuco; ii) criar as condições para um novo padrão de crescimento econômico mais inclusivo e iii) desenvolver uma cultura de eficiência no Governo na busca por resultados. Essas áreas de política estão descritas em detalhe na seção seguinte, com a matriz completa apresentada no Anexo 2. O programa foi definido em estreita colaboração com o Governo do Estado, com base em uma avaliação compartida da importância e pertinência das políticas para os objetivos de desenvolvimento, a viabilidade de sua implementação e a vantagem comparativa do Banco para as reformas de política. 82. A definição das ações prévias foi orientada pelas recomendações constantes do documento ―Good Practice Note for Development Policy Lending‖ (World Bank, 2011), que trata das boas práticas nos empréstimos para políticas de desenvolvimento. Em especial, a elaboração e o diálogo em torno da operação proposta seguiram os princípios descritos na Caixa 4, abaixo. 37 Caixa 4: Princípios de Boas Práticas Relativas à Condicionalidade Princípio 1: Reforçar a identificação  A operação segue as prioridades estratégicas estabelecidas no Mapa Estratégico do governo para 2011–15.  O Mapa Estratégico resulta de um amplo processo participativo de diálogo com os cidadãos, governo (secretarias, em especial) e outros participantes-chave.  Parece haver um amplo apoio à agenda de reformas do governo, conforme indicado pela reeleição do então governador por ampla maioria. Princípio 2: Concordar de antemão com o governo e outros parceiros financeiros a respeito de um esquema coordenado de responsabilização  Identificação de indicadores bastante específicos e mensuráveis.  A operação complementa projetos de outros doadores, sobretudo do BID. Princípio 3: Adaptar o esquema de responsabilização e as modalidades de apoio do Banco às circunstâncias do país  Primeira operação planejada como um DPL para responder a questões fiscais prioritárias e imediatas, com a intenção de oferecer apoio posterior na forma de empréstimos para investimento e outras modalidades de assistência do Banco.  A operação trata tanto do acesso como das questões de direcionamento manifestas na agenda de interiorização do governo.  O quadro de monitoramento foi facilitado pelos mecanismos de monitoramento do governo já existentes. Princípio 4: Selecionar, como condições de desembolso, tão somente ações cruciais para alcançar resultados  Foco em áreas cruciais da agenda do governo que têm um impacto direto sobre o desenvolvimento e o bem-estar dos cidadãos.  Foco em áreas estratégicas do envolvimento atual ou potencial do Banco Mundial em que este tenha uma vantagem comparativa. Princípio 5: Proceder a avaliações transparentes do andamento do programa, que resultem em um apoio financeiro previsível e baseado no desempenho  As ações de política serão monitoradas de perto por meio de reuniões mensais regulares presididas pelo Governador, para tratar do progresso das prioridades estratégicas.  As reuniões mensais se concentrarão especificamente no progresso rumo à obtenção dos resultados esperados das prioridades estratégicas. B. �REAS DE POL�TICA 83. A operação proposta apoiará reformas cruciais para o desenvolvimento e o crescimento mais inclusivos em três áreas de política amplas: i) melhoria da qualidade de vida dos pernambucanos, contribuindo para a melhoria da qualidade da educação, sobretudo no ensino médio, para o aumento da segurança da água e da confiabilidade do abastecimento, e para a melhoria do gerenciamento de riscos e desastres; ii) expansão das oportunidades econômicas e sociais para os pernambucanos por meio do desenvolvimento do capital humano para o mercado de trabalho local, do aumento da equidade de gênero e do apoio à integração de micro, pequenas e médias empresas e produtores rurais nas cadeias produtivas locais e iii) ampliação da capacidade da administração pública para gerar resultados, melhorando a administração tributária, o planejamento e o orçamento, e a institucionalização do Modelo de Gestão do Estado. 38 A matriz de políticas pode ser sintetizada da seguinte maneira: Tabela 4: Síntese das Ações de Política Propostas para o DPL Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco OBJETIVOS DE INDICADORES DE AÇÕES DE POL�TICA POL�TICA RESULTADO �rea de Política 1: Melhoria da Qualidade de Vida dos Pernambucanos 1.1 Oferecer educação Ação de política 1  Alunos do ensino médio de qualidade O mutuário criou condições que contribuem matriculados em escolas que para a melhoria da qualidade da educação, ofereçam uma carga horária de como um aumento da carga horária, conforme 40 horas por semana: comprovado pelo: Referência 2010: 22.593 alunos a) Decreto do Governador Nº 36.120, de Indicador 2012: Mais 32.881 21 de janeiro de 2011, autorizando a alunos funcionar em jornada integral (40 horas semanais) mais seis escolas de Alunos do ensino médio ensino médio, perfazendo um total de matriculados em escolas que 65 escolas de ensino médio; ofereçam uma carga horária de b) Decreto do Governador Nº 36.119, de 32 horas por semana: 21 de janeiro de 2011, autorizando a Referência 2010: 31.310 funcionar em jornada semi-integral alunos (32 horas semanais) mais 14 escolas Indicador 2012: Mais 12.261 de ensino médio, perfazendo um total alunos de 108 escolas de ensino médio.  Alunos do ensino médio matriculados em escolas em jornada integral e semi-integral fora da RMR: Referência 2010: 33.373 alunos Indicador 2012: Mais 28.970 alunos 1.2 Melhorar a Ação de política 2  Emissão de direitos sobre segurança da água e O mutuário reforçou a gestão dos recursos recursos hídricos para águas aumentar a hídricos por meio da nomeação de pessoal subterrâneas e de superfície confiabilidade do técnico em caráter permanente para a APAC, pela APAC: abastecimento mediante concurso, conforme comprovado �guas subterrâneas: pelo Ato Governamental Nº 4570, de 10 de Referência 2010: 188 maio de 2011, e pela Portaria Conjunta Indicador 2011: 212 SAD/APAC Nº 117, de 14 de dezembro de 2010, ambos em conformidade com a Lei da �guas de superfície: APAC e as Resoluções da APAC. Referência 2010: 168 Indicador 2011: 188 Criação de conselhos gestores de reservatórios para as bacias hidrográficas no interior do Estado Referência 2011; oito conselhos formados (Moxotó, Ipanema e Pajeú) Indicador 2012: Mais quatro conselhos formados (Terra 39 Tabela 4: Síntese das Ações de Política Propostas para o DPL Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco OBJETIVOS DE INDICADORES DE AÇÕES DE POL�TICA POL�TICA RESULTADO Nova, Brígida, Garças e Pontal) Criação de cadastro dos usuários de recursos hídricos criado para as bacias hidrográficas de Ipanema, Pajeú e Moxotó Referência 2011: 0 Indicador 2012: cadastros concluídos 1.3 Melhorar o Ação de política 3 Protocolo do Estado gerenciamento de O mutuário melhorou o gerenciamento de formalizando os procedimentos riscos e desastres riscos e desastres por meio da publicação da e responsabilidades pelo Resolução do Conselho da APAC Nº sistema de emissão de alertas 001-2011, de 22 de agosto de 2011, definindo do risco de inundações as atividades relacionadas à previsão e alerta estabelecido: de desastres vinculados a eventos Referência 2010: 0 hidrometeorológicos no território do Indicador 2012: 1 mutuário. Além disso, a Resolução identifica essas atividades em conjunto como atividades População abrangida pelo de uma sala de situação, pois elas foram sistema de previsão e alerta da integradas ao Sistema de Previsão de Eventos APAC: Hidrológicos Críticos do Governo Federal, o Referência 2010: 0 fiador da operação. Indicador 2011: 2.192.764 pessoas (21 municípios) Indicador 2012: Mais 3.694.178 pessoas (37 municípios) Estratégia de comunicação formulada e implementada para disseminar informações hidrometeorológicas produzidas pela APAC Referência 2011: 0 Indicador 2012: plano desenvolvido e implementado �rea de Política 2: Nova Economia – Expansão das Oportunidades para os Pernambucanos 2.1 Promover a Ação de política 4 Alunos do ensino médio geração de empregos matriculados em escolas de O mutuário melhorou e desenvolveu o capital por meio do ensino profissionalizante que humano para o mercado de trabalho, com desenvolvimento do oferecem cursos que atendem à ênfase na educação profissional, por meio da capital humano demanda do mercado de transformação de seis escolas estaduais em trabalho local: escolas de ensino profissionalizante, conforme Referência agosto de 2010: comprovado pelos Decretos do Governador 5.224 alunos Nº 36.355, de 29 de março de 2011, e Indicador agosto de 2012: Mais Nº 36.121, de 21 de janeiro de 2011. 4.124 alunos 40 Tabela 4: Síntese das Ações de Política Propostas para o DPL Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco OBJETIVOS DE INDICADORES DE AÇÕES DE POL�TICA POL�TICA RESULTADO Alunos do ensino médio fora da RMR em escolas de ensino profissionalizante que oferecem cursos que atendem à demanda do mercado de trabalho local: Referência 2010: 1.320 alunos Indicador 2012: Mais 1.935 alunos 2.2 Ampliar as Ação de política 5  Aumento do número de oportunidades por O mutuário fortaleceu sua estrutura servidores públicos que meio do aumento da institucional destinada a promover a igualdade receberam orientação sobre equidade de gênero. de gênero ao criar a Secretaria da Mulher, em questões de gênero caráter permanente, para substituir a antiga Referência 2011: 600 secretaria provisória, bem como ao aprovar a profissionais orientados regulamentação para a nova Secretaria, Indicador 2012: 2 mil conforme comprovado pela Lei Nº 14.264, de profissionais orientados 6 de janeiro de 2011, e pelo Decreto do Governador Nº 36.659, de 14 de junho de Criação de coordenadorias 2011, respectivamente. regionais nas 12 regiões de desenvolvimento do Estado Referência 2011: 0 Indicador 2012: 12 2.3 Promover o Ação de política 6 Número de projetos produtivos desenvolvimento de diversos segmentos entre as O mutuário tomou as seguintes medidas para regiões de desenvolvimento do econômico por meio criar a Agência de Fomento do Estado de Estado apoiados pela AGEFEPE do apoio às PMEs e Pernambuco, S.A. (AGEFEPE), destinada a por meio de financiamento e/ou aos produtores rurais promover o desenvolvimento econômico e capacitação: social por meio do apoio às micro, pequenas e Referência 2011: 3 médias empresas e aos produtores rurais nas cadeias produtivas locais: Indicador 2012: 19 a) Autorização pelo Banco Central do Brasil, o banco central do fiador, para o início das operações da AGEFEPE em 9 de dezembro de 2010; b) Promulgação da Lei Nº 14.282, de 29 de março de 2011, destinando recursos à AGEFEPE. �rea de Política 3: Ampliação da Capacidade da Administração Pública para Produzir Resultados para os Pernambucanos 3.1 Melhorar a O mutuário tomou as seguintes medidas para Aumento da receita do ICMS arrecadação do ICMS melhorar a arrecadação tributária sem como porcentagem do PIB do sem aumentar a carga aumentar a carga tributária sobre os Estado mediante a redução da tributária sobre as contribuintes: evasão fiscal, sem aumento da empresas e cidadãos, Ação de política 7 carga tributária: de modo a ampliar a a) Criação de um quadro regulatório Referência 2009: 9,1% (ano 41 Tabela 4: Síntese das Ações de Política Propostas para o DPL Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco OBJETIVOS DE INDICADORES DE AÇÕES DE POL�TICA POL�TICA RESULTADO margem no orçamento para a implementação do novo mais recente sobre o qual há para os investimentos, Sistema de Escrituração Fiscal e informações oficiais do PIB) e promover o Contábil 2 (SEF-2), conforme Indicador 2012: 12,4% desenvolvimento do comprovado pela Portaria Nº 190, de setor privado 30 de novembro de 2011, publicada pela SEFAZ; Crescimento real da receita do ICMS: Ação de política 8 Referência 2010: b) Criação de um sistema de R$ 8.613.857.888 substituição tributária para produtos selecionados, conforme comprovado Indicador 2012: pelos Decretos do Governador Nº R$ 11.584.122.900 (24,3% 35.655, de 7 de outubro de 2010 acima da projeção de inflação (artigos de colchoaria), Nº 35.656, de para 2010–12) 7 de outubro de 2010 (bicicletas), Nº 35.657, de 7 de outubro de 2010 (brinquedos), Nº 35.677, de 13 de outubro de 2010 (cosméticos, artigos de perfumaria, higiene pessoal ou toucador), Nº 35.678, de 13 de outubro de 2010 (material de construção, acabamento, bricolagem ou adorno), Nº 35.679, de 13 de outubro de 2010 (autopeças), Nº 35.680, de 13 de outubro de 2010 (material elétrico) e Nº 35.701, de 19 de outubro de 2010 (produtos eletrônicos, eletroeletrônicos e eletrodomésticos). 3.2 Aumentar a Ação de política 9 Orçamento aprovado v. eficiência da alocação orçamento executado13 para as O mutuário aumentou a eficiência da alocação e execução do PPA e prioridades estratégicas: e da execução do orçamento por meio da do orçamento para Referência 2011: 64,1% elaboração e execução do PPA e do que as despesas (projeção baseada no período orçamento, os quais agora estão estruturados públicas reflitam as de janeiro a agosto, pois este é de acordos com as prioridades estratégicas, prioridades o primeiro ano sobre o qual conforme comprovado pelos seguintes: estratégicas de existem informações Pernambuco a) Lei Nº 14.234, de 13 de dezembro de disponíveis); 2010; Indicador 2012: 75% b) Detalhamentos de Despesas por Elemento (DDEs), publicados em Número de revisões www.transparencia.pe.gov.br; orçamentárias aprovadas c) Carta datada de 12 de setembro de durante o ano de execução: 2011 do Secretário da SEPLAG Referência 2010: 1.560 encaminhando um relatório sobre a Indicador 2012: 1.404 (redução execução do orçamento por de 10%) prioridades estratégicas referente ao 13 Recursos de todas as fontes de receitas, exceto transferências e operações de crédito (fora do controle do Estado). 42 Tabela 4: Síntese das Ações de Política Propostas para o DPL Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco OBJETIVOS DE INDICADORES DE AÇÕES DE POL�TICA POL�TICA RESULTADO período de 1 de janeiro de 2011 a 31 de agosto de 2011. 3.3. Ampliar a Ação de política 10 Relatório de Gestão Social capacidade para elaborado e publicado na O mutuário consolidou seu Modelo de Gestão planejar e Internet (em conformidade e reforçou sua capacidade para gerar implementar políticas com o Artigo 17 da Lei resultados por meio da criação do Instituto de públicas por meio da Complementar Nº 141) Gestão Pública de Pernambuco, conforme institucionalização do Referência 2010: 0 comprovado pelo Decreto do Governador Modelo de Gestão de Nº 37.828, de 2 de fevereiro de 2012. Indicador 2012: Três relatórios Pernambuco de gestão social elaborados e publicados na Internet por ano (cada um abrangendo um quadrimestre) 43 �rea de Política 1: Melhoria da Qualidade de Vida dos Pernambucanos Objetivo de Política 1.1: Oferecer educação de qualidade Ação de política 1 O mutuário criou condições que contribuem para a melhoria da qualidade da educação, como um aumento da carga horária, conforme comprovado pelo: a) Decreto do Governador Nº 36.120, de 21 de janeiro de 2011, autorizando a funcionar em jornada integral (40 horas semanais) mais seis escolas de ensino médio, perfazendo um total de 65 escolas de ensino médio; b) Decreto do Governador Nº 36.119, de 21 de janeiro de 2011, autorizando a funcionar em jornada semi-integral (32 horas semanais) mais 14 escolas de ensino médio, perfazendo um total de 108 escolas de ensino médio. 84. Descrição e desafios: O Estado de Pernambuco mostrou melhorias consideráveis na educação ao longo do tempo, apesar de ficar atrás do restante do Brasil em matéria de cobertura e qualidade da educação. O índice de matrícula no ensino médio é baixo, a evasão escolar é alta e os resultados das provas constantemente classificam Pernambuco entre o terço mais baixo dos Estados brasileiros. Apesar desses desafios o Estado de Pernambuco obteve progressos significativos na última década. A cobertura de crianças de 7 a 14 anos alcançou a média nacional nesse período e a cobertura de jovens de 15 a 17 anos ampliou-se de 70% para 78%. Mesmo diante da expansão da cobertura (o que normalmente significa a inclusão das crianças com menos recursos e uma maior probabilidade de evasão escolar), a evasão caiu drasticamente (Tabela 6). No primeiro ciclo do ensino fundamental (Fundamental I), a evasão teve uma queda significativa, embora, no segundo ciclo (Fundamental II), os números tenham permanecido constantes. A defasagem idade/ano escolar caiu de 66% para 49% no ensino médio, o que, de maneira análoga, reflete as melhorias em todas as faixas etárias. O desempenho dos alunos também melhorou com o passar do tempo, como mostra a elevação dos resultados do �ndice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) para o ensino médio, que passaram de 2,7 para 3,3 entre 2005 (o primeiro ano do IDEB) e 2009 (com ganhos ainda maiores nos primeiros anos do ensino). Tabela 5: Progresso na Educação em Pernambuco ao Longo do Tempo (2000–10) 2000 2010 Primary 55.1 23.2 Age-grade distortion rates Lower secondary 61.8 37.3 Upper secondary 66.2 49.1 Primary 10.9 2.6 Drop-out rates Lower secondary 16.0 7.3 Upper secondary 10.8 11.1 Age-grade distortion rates Defasagem idade/ano escolar Primary Fundamental I Lower secondary Fundamental II Upper secondary Ensino médio Drop-out rates Evasão escolar 44 85. O Governo está tomando medidas para melhorar a qualidade do ensino em todos os níveis da educação (Caixa 5). O Estado de Pernambuco implementou uma série de programas nos últimos anos para melhorar os resultados do aprendizado. Também definiu padrões básicos para que, com o passar do tempo, todas as escolas do Estado tenham infraestrutura, equipamento, material didático e professores suficientes para oferecer educação de qualidade. Ademais, implementou programas de aprendizagem acelerada para alunos já alfabetizados em cada nível de ensino, a fim de reduzir a defasagem idade/ano escolar e manter as crianças envolvidas com a escola pelo máximo possível de tempo. Em 2008, o Estado lançou o seu próprio programa de avaliação, o Sistema de Avaliação Educacional de Pernambuco (SAEPE), para acompanhar o desempenho dos alunos em mais níveis de ensino do que a avaliação do Governo Federal permite. O Estado também implementou uma reforma para melhorar a gestão das escolas por meio da seleção por concurso e da capacitação intensiva dos diretores das escolas. Por último, levou a cabo uma reforma para oferecer às escolas e professores bônus diretamente relacionados ao desempenho dos estudantes. Essa reforma está sendo avaliada rigorosamente em parceria com o Banco e os resultados da avaliação servirão de insumo para novos ajustes na sua concepção. 86. Nesse contexto, uma revisão do currículo das escolas de ensino médio em jornada integral contribuirá para fortalecer a qualidade do ensino para os alunos. Embora a expansão da cobertura na jornada integral usando o currículo atual deva melhorar os resultados dos alunos, o Governo Federal publicou recentemente uma série de diretrizes para orientar o ensino em jornada integral, e Pernambuco está fazendo uma revisão curricular para adaptar seu currículo a essas diretrizes. Além disso, o Estado está tirando partido de novos conhecimentos, como os criados por um programa de observação sistemática em sala de aula executado recentemente pelo Estado, em parceria com o Banco Mundial, a fim de identificar áreas especificas para a melhoria da qualidade da educação. Essas observações constituem a base das futuras intervenções, e o objetivo da revisão do currículo é melhorar a qualidade do ensino nas salas de aula com jornada mais longa. 87. O DPL apoiará, como medida prévia, o aumento da jornada como parte dos esforços mais amplos de Pernambuco para melhorar a qualidade da educação, sobretudo fora da RMR, de forma a promover a equidade na educação. Conforme mencionado acima, o Estado realizou uma série de reformas para melhorar a qualidade de seu sistema educacional, como a revisão do currículo, o desenvolvimento de seu próprio programa de avaliação e o pagamento de bônus aos professores com base no desempenho. Na mesma linha, o Estado iniciou outra reforma crucial para a qualidade da educação por meio da ampliação da jornada escolar. Um grande número de estudos já demonstrou a importância de oferecer tempo suficiente para o aprendizado na escola e de empregar esse tempo de forma eficaz pra melhorar o desempenho dos alunos (Cotton, 1989; Bellei, 2009) (Caixa 5). Até o momento a ampliação da jornada ocorreu em 173 escolas (108 com 32 horas semanais e 65 com 40 horas semanais), abrangendo 67 mil alunos atualmente. 88. Mais de três quartos das escolas a serem incorporadas estão fora da RMR, o que reforça as dimensões de equidade da política. O DPL apoia especificamente os recentes decretos do Governador autorizando mais seis escolas a funcionar em jornada integral e outras 14 a funcionar em jornada semi-integral, como parte da ampliação da jornada em todo o Estado. Os indicadores se destinam a demonstrar o progresso esperado a ser feito no âmbito da reforma de política no próximo ano, com ênfase nas escolas do 45 interior do Estado. Pernambuco planeja universalizar a jornada integral no ensino médio em 2014. Caixa 5: Envolvimento do Banco na Educação em Pernambuco e Implicações para a Ampliação da Jornada Escolar A. Complementaridades operacionais e analíticas na educação Nos últimos anos, o Banco Mundial e o Estado de Pernambuco tiraram partido das suas complementaridades no trabalho operacional e analítico. O Governo do Estado e o Banco Mundial colaboraram na avaliação do programa de pagamento de bônus aos professores pelo desempenho, que resultou em ganhos significativos em termos de aprendizado. Trata-se da primeira grande avaliação do pagamento de professores pelo desempenho no Brasil, apesar de muitos Estados haverem implementado programas do gênero. A avaliação demonstrou que o programa como um todo teve um impacto positivo e que as escolas com metas mais ambiciosas obtiveram mais avanços. O Banco e o Estado colaboraram em duas rodadas de observações detalhadas em sala de aula para identificar a diferença nas práticas entre os professores das escolas de melhor e pior desempenho. Esses dados se mostraram tão úteis que o Estado decidiu investir em uma terceira rodada de observações usando seus próprios recursos. B. O efeito da ampliação da jornada nos resultados A ampliação da jornada escolar cria condições que podem melhorar a qualidade do aprendizado. Além disso, a ampliação da carga horária em outros países mostra impactos positivos não apenas sobre o desempenho dos alunos, mas também sobre os resultados sociais (levando a uma diminuição da criminalidade e da maternidade entre adolescentes) (Pires e Urzua, 2010; Krueger e Betherlon, 2011). Em Pernambuco, as autoridades deram início à ampliação da jornada no ensino médio, a fim de proporcionar mais tempo para o aprendizado, bem como para atividades extracurriculares. Essa ampliação aumenta a carga de quatro para oito horas diárias. Em algumas escolas, a ampliação foi adotada nos cinco dias da semana (somando 40 horas de instrução), resultando na jornada integral. Em outras, a ampliação ocorre em três dias da semana, (somando 32 horas de instrução) — a jornada semi-integral. Dados preliminares de Pernambuco indicam que essas escolas estão entre as que alcançam os melhores resultados nas provas no Estado. Em testes padronizados de matemática e português em 2010, as notas das escolas com 40 horas semanais e com 32 horas semanais foram, respectivamente, 58% e 27% mais altas do que as das escolas com a carga horária regular de apenas 20 horas. Objetivo de Política 1.2: Melhorar a segurança da água e aumentar a confiabilidade do abastecimento Ação de política 2 O mutuário reforçou a gestão dos recursos hídricos por meio da nomeação de pessoal técnico em caráter permanente para a APAC, mediante concurso, conforme comprovado pelo Ato Governamental Nº 4570, de 10 de maio de 2011, e pela Portaria Conjunta SAD/APAC Nº 117, de 14 de dezembro de 2010, ambos em conformidade com a Lei da APAC e as Resoluções da APAC. 89. Conforme indicado anteriormente (Figura 9), o abastecimento de água em Pernambuco tem um baixo desempenho com base em indicadores compostos da cobertura e equidade, como o �ndice de Oportunidade Humana. Se a tendência em termos de cobertura for mantida, poderá ser necessário mais de um século para alcançar o 46 abastecimento universal e igualitário de água, pois o custo e o acesso a fontes alternativas de água demanda uma parcela relativamente maior de recursos dos pobres. Dessa forma, qualquer agenda destinada a melhorar a qualidade de vida e a equidade no Estado precisa conter políticas relacionadas aos recursos hídricos. 90. Pernambuco é um dos Estados mais secos do Brasil, com uma disponibilidade de água per capita de 1.320 m3 por ano, em média, o equivalente a apenas 3,5% da disponibilidade per capita média do país. As sub-regiões semiáridas do Sertão e do Agreste representam 89% do território do Estado e têm apenas 20% da água disponível, com a disponibilidade per capita variando de 400 m3 a 800 m3 por ano, respectivamente. As sub-regiões costeiras mais úmidas da Mata Pernambucana e da RMR concentram 57% da população, sobretudo a RMR (43% da população e 65% do PIB), e cerca de 80% da água disponível. 91. A baixa disponibilidade de água nas regiões semiáridas do Estado, combinada com o elevado índice de urbanização e de atividade econômica nas regiões costeiras, pressiona enormemente os recursos hídricos do Estado. Apesar dos elevados níveis de cobertura dos agregados familiares das zonas urbanas com ligação à rede pública de abastecimento de água, o serviço é instável e intermitente. Dos 172 municípios atendidos pela Companhia Pernambucana de Saneamento (COMPESA), apenas 30 recebem água 24 horas por dia. O racionamento é comum, mesmo na RMR. O desperdício de água está estimado em 56%, cifra bem superior à média nacional de 38%. Para reduzir o racionamento e aumentar a confiabilidade do abastecimento, o Estado de Pernambuco, com apoio do Banco Mundial, está implementando grandes programas de investimento para aumentar a produção de água na RMR e administrar e controlar o desperdício. 92. Aquíferos confinados estratégicos estão sendo superexplorados a um ritmo alarmante na RMR. A instabilidade dos serviços de abastecimento prEstados pela COMPESA na RMR resulta em graves impactos sobre os recursos hídricos subterrâneos, pois grandes usuários buscam fontes alternativas, extraindo por si só dos aquíferos. A Secretaria de Recursos Hídricos e Energéticos de Pernambuco (SRHE) instituiu critérios de zoneamento para orientar o licenciamento de novos poços e a emissão de direitos de uso das águas subterrâneas. Contudo, o uso insustentável dessas águas persiste em virtude da capacidade institucional limitada para fiscalizá-lo. A ampliação do abastecimento e a melhoria da prestação do serviço resultantes dos atuais programas de investimento devem diminuir a pressão sobre os aquíferos e permitir sua preservação como recursos estratégicos. 93. Embora o quadro jurídico que rege a gestão dos recursos hídricos em Pernambuco preveja todos os princípios básicos da gestão moderna desses recursos, a implementação da política de gestão de recursos hídricos do Estado foi prejudicada pela falta de informações adequadas e de capacidade institucional. Mudanças administrativas frequentes no nível estadual com respeito à gestão dos recursos hídricos contribuíram para a vulnerabilidade das instituições do setor e impediram a formação de uma entidade estadual com recursos e quadros adequados para executar o planejamento e a gestão integrados dos recursos hídricos. Essa situação foi modificada recentemente com a criação, consolidação e fortalecimento da Agência Pernambucana de �guas e Clima (APAC). Atuando como agência reguladora, a APAC é responsável pelo planejamento e gestão dos recursos hídricos no Estado, o que inclui a emissão de direitos sobre os recursos 47 hídricos e de cobranças por grandes quantidades, além da rede estadual de monitoramento das águas e do clima. 94. Considerando o impacto negativo da escassez de água e da instabilidade do abastecimento de água e dos serviços de saneamento sobre o desempenho econômico e o desenvolvimento social no Estado, o Governo de Pernambuco selecionou a gestão dos recursos hídricos como um setor prioritário e um importante elemento do seu Plano de Desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, o Governo formulou uma estratégia para o setor com os seguintes objetivos ambiciosos: (i) Alcançar o acesso universal ao abastecimento de água e saneamento nas áreas urbanas até 2014 e 2018, respectivamente. (ii) Melhoras as políticas e práticas de desenvolvimento e gestão dos recursos hídricos a fim de possibilitar a ampliação do acesso confiável a água segura para consumo humano e uso produtivo. 95. A melhoria das políticas e práticas de gestão dos recursos hídricos é crucial para permitir o acesso confiável a água segura para consumo humano e uso produtivo no Estado de Pernambuco, contribuindo para o crescimento sustentável de longo prazo, o aumento da equidade e a proteção das populações mais vulneráveis. A aprovação de medidas para garantir a devida gestão desses recursos por meio de instituições apropriadas, capazes e estáveis é essencial para fazer face aos desafios centrais em termos de desenvolvimento. A criação da Agência Pernambucana de �guas e Clima (APAC) representa o compromisso do Governo do Estado de enfrentar os principais desafios diante do setor de recursos hídricos. A institucionalização, o aparelhamento e o fortalecimento da APAC proporcionam o contexto necessário para garantir a implementação adequada da política governamental e da estrutura institucional na área de recursos hídricos integrados. 96. Ações do Governo apoiadas pelo DPL proposto: O DPL apoiará, como ação prévia, o reforço da gestão dos recursos hídricos por meio do fortalecimento institucional da Agência Pernambucana de �guas e Clima (APAC). O Governo de Pernambuco está começando a implementar um programa abrangente para o setor que melhora a gestão dos recursos hídricos para garantir o abastecimento confiável de água segura para consumo humano e uso produtivo. A APAC foi criada em março de 2010 para assumir o planejamento e a gestão dos recursos hídricos. Ela possibilitará a consolidação e o fortalecimento da estrutura institucional do Estado para gerir de maneira adequada esses recursos, o que prevê ferramentas de organização, planejamento e gestão adequadas. A agência tem a incumbência de monitorar o equilíbrio hidráulico do Estado, emitindo alertas no caso de possíveis desequilíbrios que possam ajudar a prever inundações e secas. Ademais, a agência está encarregada de promover atividades de gestão participativa, como a criação de conselhos gestores das bacias e o fortalecimento dos já existentes, além da formação de associações e conselhos de usuários da infraestrutura de abastecimento de água. Os conselhos gestores representam as comunidades, inclusive a sua composição por gênero, refletindo assim as necessidades e demandas dos usuários. O quadro ora existente também prevê: a revisão, elaboração, publicação e disseminação de planos para os recursos hídricos e determinadas bacias hidrográficas; a elaboração de estudos técnicos para o uso eficiente e sustentável das águas subterrâneas, com especial ênfase na RMR e na dinâmica 48 complexa das suas águas subterrâneas; a melhoria da regulamentação sobre o uso da água e a modernização e expansão da rede de monitoramento hidrometeorológico e da qualidade da água, com uma atenção especial ao gerenciamento de riscos e desastres nas bacias e aquíferos mais críticos. Objetivo de Política 1.3: Melhorar o gerenciamento de riscos e desastres Ação de política 3 O mutuário melhorou o gerenciamento de riscos e desastres por meio da publicação da Resolução do Conselho da APAC Nº 0012011, de 22 de agosto de 2011, definindo as atividades relacionadas à previsão e alerta de desastres vinculados a eventos hidrometeorológicos no território do mutuário. Além disso, a Resolução identifica essas atividades em conjunto como atividades de uma sala de situação, pois elas foram integradas ao Sistema de Previsão de Eventos Hidrológicos Críticos do Governo Federal, o fiador da operação. 97. Descrição e desafios: A ocupação da região semiárida e a urbanização das áreas costeiras tornaram o Estado especialmente vulnerável a longos períodos de seca e a episódios de alta pluviosidade. Os residentes pobres, muitos dos quais vivem na zona rural e em pequenas cidades na região semiárida e em assentamentos informais localizados em áreas de várzea, normalmente sofrem os maiores impactos quando ocorrem esses eventos. Os danos e as perdas decorrentes das secas e inundações não são avaliados de forma sistemática, sobretudo no caso de eventos localizados que afetam pequenas comunidades. O impacto não raro se concentra nos bairros mais pobres, onde o valor dos ativos é limitado, mas o impacto sobre as famílias é significativo. Em Pernambuco, as inundações e deslizamentos são responsáveis por 69% dos desastres registrados. Em 2010, a Conferência Estadual de Defesa Civil, envolvendo representantes de cerca de 130 municípios, alertou a sociedade dos riscos existentes e preparou o Estado para mitigar os efeitos negativos da pluviosidade extrema e das inundações de junho de 2010. Como resultado dessa calamidade que afetou vários municípios na parte meridional da região costeira, o Estado decidiu aprimorar seu sistema de gerenciamento de riscos e desastres, com ênfase no monitoramento e na emissão de alertas, resposta, reconstrução e melhoria do conhecimento sobre os eventos hidrológicos relacionados ao clima. 98. A prevenção e mitigação dos efeitos dos desastres relacionados à água pode ter um impacto positivo sobre a equidade, em virtude da correlação entre a exposição a desastres e a pobreza. As duas regiões mais expostas a riscos, bem como as áreas mais vulneráveis nas sub-regiões, concentram os grupos socioeconômicos mais desfavorecidos. 99. A criação do Gabinete de Crise para coordenar a reconstrução e a instalação das representações locais nos municípios críticos foram elementos-chave da resposta à crise e dos preparativos para a reconstrução. Durante a crise de junho de 2010, o Estado lançou a Operação Reconstrução, com base em medidas legais (decretos emergenciais), alocação de verbas, um fundo especial e uma estrutura institucional formada por um Comitê de Gestão e 12 representações locais (com 170 servidores de 11 secretarias) encarregada de coordenar a resposta e a reconstrução. Essa operação também elaborou um plano de ação integrado. No curso da resposta à calamidade, o Estado de Pernambuco extraiu lições para a melhoria do sistema de gerenciamento de desastres, por meio da melhoria da coordenação, do monitoramento do clima e de rios, e de sistemas de emissão 49 de alertas. O protocolo de facto para a resposta, que é comandada pela Defesa Civil e envolve a ação de vários órgãos do Governo, foi formalizado por meio de um decreto que define com clareza as linhas de responsabilidade. Outras ações, como a expansão da modelagem e mapeamento hidrológicos da vulnerabilidade a inundações, ainda estão sendo desenvolvidas. 100. Durante o ano passado, o Estado de Pernambuco adotou uma abordagem proativa para mitigar os riscos de perdas decorrentes de desastres causados por eventos climáticos extremos. Os programas de proteção civil e reconstrução lançados em 2010 podem ser considerados um exemplo das melhores práticas ao reunir especialistas técnicos e autoridades para mitigar riscos. O programa gerou um sistema de emissão de alertas com base na rede hidrometeorológica instalada em bacias críticas, iniciou o mapeamento das áreas vulneráveis ao risco de inundações, priorizou as áreas de intervenção e trabalhou na sensibilização das comunidades vulneráveis quanto aos riscos por elas enfrentados. Contudo, como os assentamentos informais continuaram a crescer, uma brecha significativa ainda precisa ser fechada. A adaptação contra inundações, sobretudo nas áreas costeiras de alto risco, ainda precisa ser desenvolvida. Da mesma maneira, a adaptação contra secas rigorosas e mais longas será melhorada, sobretudo nas regiões semiáridas do oeste do Estado. 101. O programa do Governo para a água também prevê medidas para proteger os cidadãos e produtores, sobretudo os que enfrentam mais risco, dos eventos climáticos extremos relacionados à água. O elevado risco de calamidades relacionadas à água em Pernambuco pode aumentar em função da mudança climática e do aumento da variabilidade hidrológica. O monitoramento, a modelagem e o mapeamento hidrometeorológicos adequados, sobretudo de inundações, e a implementação de um sistema de emissão de alertas eficaz são elementos fundamentais do gerenciamento de riscos e desastres. Essas atividades são parte das medidas de adaptação que podem reduzir as perdas econômicas e sociais e beneficiar a população mais vulnerável diminuindo sua exposição a riscos. Além de sua função reguladora para a gestão dos recursos hídricos, a APAC também é responsável pelo monitoramento do equilíbrio hidráulico no Estado, emitindo alertas de possíveis desequilíbrios que poderiam ajudar a prever inundações e secas. 102. Ações do Governo apoiadas pelo DPL proposto: O DPL apoiará, como ação prévia, a estrutura necessária para a melhoria do gerenciamento de riscos e desastres por meio da APAC. A Agência receberá assistência técnica da Agência Nacional de �guas (ANA) visando seu sistema de monitoramento e emissão de alertas. A APAC contribuirá para o reforço das atividades relacionadas à previsão e emissão de alertas de eventos hidrometeorológicos extremos no Estado de Pernambuco. Isso inclui a identificação de atividades como a criação de uma sala de situação, integrada ao Sistema de Previsão de Eventos Hidrológicos Críticos do Governo Federal. �rea de Política 2: Nova Economia – Expansão das Oportunidades para os Pernambucanos Objetivo de Política 2.1: Promover a geração de empregos por meio do desenvolvimento do capital humano 50 Ação de política 4: O mutuário melhorou e desenvolveu o capital humano para o mercado de trabalho, com ênfase na educação profissional, por meio da transformação de seis escolas estaduais em escolas de ensino profissionalizante, conforme comprovado pelos Decretos do Governador Nº 36.355, de 29 de março de 2011, e Nº 36.121, de 21 de janeiro de 2011. 103. Descrição e desafios: O ensino técnico é essencial para manter os estudantes no ensino médio e é parte integrante da Estratégia de Educação e Criação de Empregos do Estado de Pernambuco. Ele também é crucial para alavancar a equidade na educação, ampliando as opções de capacitação para todos os estudantes e facilitando seu ingresso no mercado de trabalho. Como o ensino médio foi o nível de ensino que mostrou melhoras tímidas em termos de evasão, as autoridades federais e estaduais veem uma grande necessidade de oferecer oportunidades de educação profissional para os estudantes que chegam a esse nível, para que estes percebam a importância dos estudos e ingressem no mercado de trabalho devidamente qualificados. Na esfera federal, a atual Presidência lançou o Plano de Expansão da Rede Federal de Educação Superior e Profissional e Tecnológica, que está construindo novos institutos técnicos e oferecendo programas de ensino médio em jornada integral que integram o ensino tradicional e o profissionalizante. 104. O Governo do Estado de Pernambuco empreendeu uma importante expansão da educação profissional. Em 2005, havia apenas 1.774 alunos matriculados em seis institutos de educação profissional do Estado. Em 2011, o número de matrículas em programas profissionalizantes havia subido para 12 mil estudantes em 14 instituições. Isso inclui a integração do ensino profissionalizante e do ensino regular em algumas escolas para ajudar os estudantes a continuar a cursar os estudos tradicionais (deixando as portas abertas para o ensino superior) e, ao mesmo tempo obter uma qualificação técnica que pode ser útil de imediato. Foram realizados estudos de mercado para determinar a capacitação e a qualificação exigida pelo mercado local, inclusive pelo setor privado. Essa experiência tira proveito de experiências bem-sucedidas e de lições extraídas em outros países, e enfatiza o envolvimento do setor privado. Programas técnicos foram desenvolvidos com base em estudos, com dados da Colômbia, Peru e República Dominicana, que demonstram que os programas de formação profissional podem gerar um retorno positivo em termos de salário.14 Também há indícios de que as opções profissionalizantes no ensino médio podem manter os alunos na escola e levar a uma melhoria de habilidades fundamentais, como ler, escrever e dominar a aritmética.15 Um vínculo mais estreito com o setor privado parece ser a chave para o sucesso. O programa de Pernambuco parte desses dados, usando estudos sobre a demanda do setor privado no planejamento do ensino profissionalizante em cada região do Estado. 105. A expansão das opções educacionais, além da ampliação da jornada escolar, pode ter um impacto sobre outros indicadores sociais. Como mostrado pela literatura 14 Ver Attanasio et al., ―Subsidizing Vocational Training for Disadvantaged Youth in Colombia: Evidence from a Randomized Trial‖, American Economic Journal: Applied Economics, 2011; Card et al., ―The Labor Market Impacts of Youth Training in the Dominican Republic,‖ Journal of Labor Economics, 2011 e Chong & Galdo, ―Does the Quality of Training Programs Matter? Evidence from Bidding Processes Data,‖ IZA DP 2202, 2006. 15 Ver Stern et al., ―Combining Academic & Vocational Courses in an Integrated Program to Reduce High School Dropout Rates: Second Year Results,‖ Education Evaluation and Policy Analysis, 1988. 51 (inclusive por dados do Chile), indicadores sociais relevantes associados a ciclos de pobreza e coesão, como a incidência da gravidez em adolescentes e os crimes violentos, apresentam uma correlação negativa com a frequência escolar dos adolescentes (Krueger e Berthelon, 2011). As opções de escolas profissionalizantes devem ajudar a manter os alunos na escola. Assim, as políticas educacionais descritas acima devem gerar outras externalidades sociais positivas além das melhorias imediatas na educação. 106. Ações do Governo apoiadas pelo DPL proposto: O DPL apoiará a transformação de seis escolas estaduais em escolas de ensino profissionalizante. Essas escolas se concentrarão especificamente no desenvolvimento de qualificações técnicas com base na demanda do mercado local, a fim de aumentar a possibilidade de transformar essa formação em empregos locais. Nos próximos dois anos, o Estado criará uma rede para capacitação e competência profissional no ensino médio de Pernambuco. Essa rede estabelecerá um currículo uniforme e padrões de qualidade para a educação profissional nas escolas estaduais, municipais e do setor privado. Ela contará com representantes de cada setor e de cada região do Estado para que os cursos reflitam as necessidades locais. A expansão planejada dará atenção especial às áreas menos favorecidas do interior do Estado. A criação de uma rede estadual para melhorar a qualidade da capacitação profissional não apenas nas escolas estaduais, mas também nos distritos municipais e privados melhorará a qualidade mesmo que a cobertura do Estado seja ampliada. Objetivo de Política 2.2: Ampliar as oportunidades por meio do aumento da equidade de gênero Ação de política 5 O mutuário fortaleceu sua estrutura institucional destinada a promover a igualdade de gênero ao criar a Secretaria da Mulher, em caráter permanente, para substituir a antiga secretaria provisória, bem como ao aprovar a regulamentação para a nova Secretaria, conforme comprovado pela Lei Nº 14.264, de 6 de janeiro de 2011, e pelo Decreto do Governador Nº 36.659, de 14 de junho de 2011, respectivamente. 107. Descrição e desafios: As disparidades de gênero continuam a ser um obstáculo para as oportunidades sociais e econômicas para as mulheres em Pernambuco. Apesar do declínio do índice de pobreza global no Estado nos últimos anos, a diferença entre chefes de família do sexo masculino e feminino continua grande, com porcentagens de 9,4% e 13,1%, respectivamente. Os níveis de desemprego também são mais altos no caso das mulheres em Pernambuco, com 17% das mulheres chefes de família desempregadas em 2009. A taxa de desemprego para chefes de famílias do sexo feminino é 11,6% no nordeste e 9,7% no Brasil como um todo. As mulheres que estão empregadas também percebem salários mais baixos do que os dos homens, recebendo apenas 82% da renda obtida pelos homens. 108. Apesar dos esforços para melhorar a situação das mulheres em Pernambuco, graves problemas persistem. Por exemplo, a mortalidade materna ainda é muito alta, com 76,4 óbitos por 100 mil nascidos vivos, com base em dados de 2008. No nordeste do Brasil, apenas a Bahia tem uma taxa de mortalidade materna mais alta. Além disso, embora a escolaridade das mulheres (6,07 anos) seja um pouco mais alta do que a dos homens (5,58 anos) em Pernambuco, esses números são mais baixos do que os do Brasil como um todo 52 no mesmo período (6,38 e 5,91 anos, respectivamente) Ademais, a escolaridade mais alta das mulheres não se traduz em um retorno maior da educação em comparação com o que ocorre com os homens. A população feminina economicamente ativa na RMR, na faixa de 39,4%, é a menor das seis maiores regiões metropolitanas do Brasil,16 que registram uma média de 48,4%. 109. As mulheres ainda enfrentam graves restrições à sua autonomia, tanto na esfera privada como na pública. Um exemplo é a gravidez em adolescentes, que continua a ser um grave problema em Pernambuco. Indícios mostram que a gravidez antes dos 20 anos tem implicações negativas para as mães e para as oportunidades dos seus filhos na sociedade no futuro.17 Em Pernambuco, o índice de gravidez entre jovens de 15 a 19 anos era de 74,4 por 1000 nascidos vivos, o quarto índice mais alto no nordeste brasileiro, classificando o Estado no meio da distribuição no Brasil como um todo. 110. Uma clara manifestação da falta de autonomia é a violência. Embora os crimes violentos sejam um problema que afeta os homens de maneira desproporcional no Brasil e em Pernambuco, os níveis de violência contra as mulheres continuou alto nos últimos anos. O índice de homicídio de mulheres no Estado, de 6 a 7 por 100 mil, permaneceu alto na última década. Ele fica atrás apenas do de Alagoas no Nordeste (6,8 por 100 mil) e é o quinto mais alto no Brasil. Quase 35% das mulheres em Pernambuco afirmam já ter sofrido violência física, ao passo que 14% afirmam ter sofrido violência sexual ao menos uma vez na vida (WHO, 2005). 111. O Estado mantém uma Secretaria Especial da Mulher desde 2007, mas sua função e impacto foram limitados. A Secretaria tinha a capacidade de atuar em apenas duas áreas principais: i) orientação sobre os direitos da mulher e ii) capacitação para o trabalho em setores não tradicionais para as mulheres nas áreas rurais do Estado, por meio do Programa Chapéu de Palha.18 112. Ações do Governo apoiadas pelo DPL: O DPL apoiará, como ação prévia, a criação de uma Secretaria da Mulher, em caráter permanente, para substituir a 16 Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre. 17 A gravidez de jovens não raro está correlacionada com índices mais altos de pobreza e menos oportunidades econômicas da mãe, bem como com resultados piores da criança na escola. Contudo, há poucos indícios empíricos sobre a possibilidade de essas correlações representarem relações causais ou sobre a direção da causalidade. 18 O Programa Chapéu de Palha foi criado em 2007 com o objetivo de chegar às famílias da Zona Canavieira que se viam sem emprego no período entre as colheitas e fortalecer a capacidade produtiva, social e política das populações rurais e, em particular, das mulheres. A formação profissional para as mulheres é um dos focos do programa e as atividades são implementadas em parceria com o SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial) e o SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial). A Secretaria da Mulher (SecMulher) organizou um curso para formar mulheres em setores não tradicionais (mecânica, construção e eletricidade), com o objetivo de mudar os obstáculos específicos do gênero para o acesso ao mercado de trabalho em setores não tradicionais. Uma condição para participação nesses cursos é a conclusão de um curso de orientação sobre direitos, que trata de conceitos fundamentais de cidadania, direitos humanos e igualdade de gênero. As atividades tiveram início em 2007 na Zona Canavieira e foram estendidas para o Vale do São Francisco em 2009 e para o Agreste em 2010. Outra expansão do projeto foi iniciada em 2011 para abarcar as mulheres das áreas costeiras de Pernambuco. Por haver se tornado uma secretaria, haverá um aumento substancial do número de mulheres capacitadas a cada ano: estima-se que 4.300 mulheres receberam capacitação profissional em 2011, ao passo que 1.215 mulheres foram capacitadas em 2010. Ademais, a SecMulher tem interesse em absorver toda a execução desse programa a partir de 2012. 18 Já existe um plano de ação para mulheres que vivem nas áreas rurais. 53 antiga Secretaria Especial da Mulher. Ao se tornar uma secretaria permanente, a SecMulher pode promover de maneira mais vigorosa a incorporação das questões de gênero no setor público e, ao mesmo tempo, ampliar seu foco para abarcar outras questões prementes de gênero em Pernambuco —, como a proteção das mulheres contra a violência, a educação sobre o gênero e a saúde materna e da mulher. Embora existam muitos serviços para responder parcialmente a esses problemas, a capacidade de atacar os problemas e limitações específicos que as mulheres enfrentam continua limitada. A SecMulher agora é capaz de promover mais ativamente a estrutura institucional dentro do setor público para apoiar as questões de gênero, por meio de unidades de gênero especializadas para responder a problemas que afetam as oportunidades e o bem-estar das mulheres. Isso reflete o compromisso do Governo de Pernambuco com a importância e a pertinência das questões de gênero para o desenvolvimento do Estado. 113. Como secretaria permanente, a SecMulher ganhou um peso significativo na estrutura do Governo, o que tem facilitado imensamente as discussões com outras secretarias a fim de incorporar as questões de gênero no setor público. Nesse sentido, ela iniciou parcerias com a Secretaria da Educação (SecEdu) e com a Secretaria da Saúde (SecSaúde) para incorporar questões de gênero ao funcionamento diário dessas secretarias. No caso da SecEdu, unidades de gênero serão estabelecidas nas chamadas Escolas de Referência, onde atividades de sensibilização sobre gênero serão criadas e desenvolvidas com alunos e professores. Cinco unidades-piloto já existem e pretende-se estender esse projeto a todas as Escolas de Referência, bem como a 14 escolas de educação profissional, chegando a um total de 116 municípios e mais de 70 mil alunos no fim do mandato atual da SecMulher. No caso da SecSaúde, a parceria visa definir e implementar ações estratégicas para oferecer assistência e serviços completos a mulheres em áreas como prevenção da violência, testes de câncer cervical, de mama e de pele, e orientação sobre questões de gênero às secretarias e coordenadorias municipais de saúde. 114. A redução e a prevenção da violência contra a mulher também é uma área importante do enfoque da SecMulher. A secretaria está trabalhando em estreita colaboração com a polícia e o judiciário para ajudar a implementar 19 delegacias regionais da mulher até 2015. Trata-se de uma iniciativa bastante inovadora, pois facilitará o acesso das mulheres aos serviços policiais, sobretudo das moradoras de áreas isoladas.19 Para fortalecer a assistência às mulheres vítimas da violência, a SecMulher iniciou cursos de orientação sobre gênero para sensibilizar policiais e servidores públicos que trabalham na Justiça Penal. O objetivo é orientar mais de mil pessoas por curso e organizar dois cursos por ano, em um total de seis até 2014. 115. A SecMulher pretende ampliar seu alcance até a esfera local mediante a criação de coordenadorias regionais para facilitar a articulação das políticas e programas com a perspectiva do gênero. As coordenadorias regionais funcionam como uma estratégia inovadora para levar os serviços e a defesa da SecMulher à esfera local. Essas coordenadorias serão criadas como unidades itinerantes nas 12 regiões do Estado, cada uma encarregada de vários municípios. Elas atuarão junto aos municípios para determinar a qualidade e a eficácia dos serviços prEstados às mulheres, identificar e 19 O fato de que a SecMulher está trabalhando em estreita colaboração com a polícia para abrir mais delegacias da mulher é significativo, pois várias delegacias da mulher foram fechadas em outro Estado — São Paulo —,como parte da reestruturação da força policial. 54 oferecer programas de capacitação baseados no gênero aos prEstadores de serviços públicos e servir de conexão para a defesa das questões de gênero na esfera local, transmitindo essas necessidades à SecMulher na esfera estadual. Objetivo de Política 2.3: Promover o desenvolvimento econômico por meio do apoio às PMEs e aos produtores rurais Ação de política 6: O mutuário tomou as seguintes medidas para criar a Agência de Fomento do Estado de Pernambuco, S.A. (AGEFEPE), destinada a promover o desenvolvimento econômico e social por meio do apoio às micro, pequenas e médias empresas e aos produtores rurais nas cadeias produtivas locais: a) Autorização pelo Banco Central do Brasil, o banco central do fiador, para o início das operações da AGEFEPE em 9 de dezembro de 2010; b) Promulgação da Lei Nº 14.282, de 29 de março de 2011, destinando recursos à AGEFEPE. 116. Descrição e desafios: O crescimento econômico em Pernambuco apresenta grande concentração geográfica e vínculos fracos com os fornecedores locais. Atualmente, 74% do PIB do Estado é produzido na região costeira, em uma área que abrange 17% do território do Estado e 57% da população. A atual composição por setores favorece a demanda por mão de obra relativamente pouco qualificada e mostra um baixo crescimento da produtividade. A estratégia para atrair investimentos para o Complexo do Porto de Suape foi acompanhada pela definição de setores estratégicos que serão apoiados e, no futuro, ligados aos principais motores do crescimento. Entre os grandes projetos previstos, figura uma refinaria de petróleo, um estaleiro, uma fábrica de resina plástica, um polo farmacoquímico e uma fábrica de automóveis (Fiat). Com base nessas perspectivas, a expectativa é manter o crescimento acima da média nacional, aumentando a participação do Estado no PIB nacional e aproximando o PIB per capita da média nacional. 117. A estratégia do Governo para o desenvolvimento está assentada em três pilares. Primeiro, melhorar a qualificação e buscar ativamente interligá-la às necessidades locais de setores específicos, conforme descrito na ação de política 4. Segundo, pôr em prática uma política ativa para atrair investimentos, gerar atividade econômica e, por extensão, aumentar a arrecadação tributária no longo prazo. Terceiro, criar uma agência profissional que vincule o crédito para investimento em pequenas e médias empresas em cadeias de valor estratégicas ao apoio ao desenvolvimento gerencial, técnico e de mercado, conforme descrito abaixo. 118. Ações do Governo apoiadas por meio do DPL proposto: O DPL apoiaria, como ação prévia, a criação de uma agência de desenvolvimento do Estado, destinada a promover o desenvolvimento econômico e social por meio do apoio às micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) e aos produtores rurais nas cadeias produtivas locais. A Agência de Fomento do Estado de Pernambuco (AGEFEPE) recebeu autorização formal para iniciar suas operações no início de 2011 e já recebeu um aporte inicial de capital de R$ 30 milhões. Suas incumbências abrangem uma variada gama de ações, todas relacionadas ao apoio ao empreendedorismo. Ela se concentra na interiorização e 55 internalização das cadeias de valor, promovendo o reforço dos vínculos com empresas locais (sobretudo no interior) que possam atender a grandes empresas privadas e ao Governo, ampliando também o acesso a tecnologia, protocolos de controle da qualidade, redes de comércio e a capacitação gerencial. Em conjunto com a Secretaria de Desenvolvimento Econômico, a AGEFEPE realizou estudos e pesquisas amplos para identificar os setores que geravam crescimento e as cadeias de valor bem definidas em Pernambuco. 119. Após a etapa-piloto, concluída em dezembro de 2011, a AGEFEPE ampliará suas atividades gradativamente. A agência terá um papel fundamental no acesso a recursos federais destinados a objetivos semelhantes. Tão logo esteja em pleno funcionamento, a AGEFEPE estará apta a manter uma carteira dez vezes maior do que o seu capital próprio, com risco mínimo para o Estado. Os setores produtivos prioritários a receberem apoio — após uma série de estudos de viabilidade — são: vestuário; laticínios; diferentes tipos de suprimentos para compra pelo Governo; turismo e transporte (inclusive empresas de táxi) e a produção de bens de elevado valor agregado. O Projeto Inclusão Econômica Rural de Pernambuco, apoiado pelo Banco, também tem potencial para gerar sinergias com o trabalho da AGEFEPE por meio da incorporação dos produtores rurais às cadeias produtivas locais. 120. Estimativas sugerem que a estratégia de desenvolvimento do Estado deverá acrescer 0,5% a 0,7% ao crescimento do PIB anual do Estado após a consolidação (a estratégia deverá estar em plena operação até 2016). Considerando a natureza dos setores prioritários, a estratégia implica um crescimento importante da demanda por trabalhadores técnicos (com qualificação média) e, portanto, uma redução do desemprego e da pobreza no interior do Estado. Uma linha de atuação específica está voltada para o apoio às prioridades relacionadas ao gênero, atendendo a mulheres empreendedoras em condições competitivas e enfatizando o apoio a setores que geram demanda por mão de obra feminina. �rea de Política 3: Ampliação da Capacidade da Administração Pública para Produzir Resultados para os Pernambucanos 121. O Banco apoia os esforços para aumentar a eficácia e a eficiência da gestão pública em Pernambuco, como meio de aumentar a equidade e expandir as oportunidades para os pernambucanos. O aumento da eficácia da administração tributária, que reduz a evasão fiscal, elevará a capacidade de redistribuição do Estado mediante a geração de mais recursos. A melhoria da gestão do orçamento visa alocar e desembolsar mais recursos nas prioridades estratégicas identificadas por meio de um processo participativo. Por último, a criação do Instituto de Gestão Pública contribuirá para a consolidação do Modelo de Gestão Pública de Pernambuco. Esse modelo operacionaliza a estratégia Todos por Pernambuco, fortalecendo o vínculo entre o planejamento e o orçamento, e promove uma abordagem participativa e de coordenação centralizada, além do acompanhamento dos produtos e resultados dos programas e políticas sociais. Objetivo de Política 3.1: Melhorar a arrecadação do ICMS sem aumentar a carga tributária sobre as empresas e cidadãos, de modo a ampliar a margem no orçamento para os investimentos, e promover o desenvolvimento do setor privado 56 O mutuário tomou as seguintes medidas para melhorar a arrecadação tributária sem aumentar a carga tributária sobre os contribuintes: Ação de política 7: a) Criação de um quadro regulatório para a implementação do novo Sistema de Escrituração Fiscal e Contábil 2 (SEF-2), conforme comprovado pela Portaria Nº 190, de 30 de novembro de 2011, publicada pela SEFAZ; Ação de política 8: b) Criação de um sistema de substituição tributária para produtos selecionados, conforme comprovado pelos Decretos do Governador Nº 35.655, de 7 de outubro de 2010 (artigos de colchoaria), Nº 35.656, de 7 de outubro de 2010 (bicicletas), Nº 35.657, de 7 de outubro de 2010 (brinquedos), Nº 35.677, de 13 de outubro de 2010 (cosméticos, artigos de perfumaria, higiene pessoal ou toucador), Nº 35.678, de 13 de outubro de 2010 (material de construção, acabamento, bricolagem ou adorno), Nº 35.679, de 13 de outubro de 2010 (autopeças), Nº 35.680, de 13 de outubro de 2010 (material elétrico) e Nº 35.701, de 19 de outubro de 2010 (produtos eletrônicos, eletroeletrônicos e eletrodomésticos). 122. Descrição e desafios: Pernambuco mostrou um forte empenho em ampliar o espaço no orçamento para investimentos ao longo dos últimos cinco anos e alcançou resultados notáveis. Entre todos os Estados brasileiros, Pernambuco teve o melhor desempenho em termos de crescimento real da receita no período 2005–10, com um aumento superior a 57%. Mesmo com a crise financeira, a receita tributária de Pernambuco subiu mais de 12,5% em termos reais entre 2008 e 2010, bem acima da média de 5,9% dos Estados brasileiros. Esse aumento é explicado pelo forte crescimento econômico, mas também pelas melhorias institucionais na SEFAZ, pelo monitoramento mais eficaz e pela implementação de sistemas de informação melhores. 123. Apesar desse forte crescimento das receitas, ainda há bastante espaço para aumentar a eficiência e a eficácia da administração do ICMS, a principal fonte de receita controlada pelo Estado. O ICMS representou mais de 44% do total da receita tributária em 2010. A modernização e a automação dos processos possibilitaria um controle mais eficiente e eficaz do pagamento do ICMS. Como Pernambuco é um importador líquido de bens, seus principais esforços estão voltados para o controle dos bens que entram no Estado. Até 2010, esse controle era físico, na chegada dos bens. O imposto era calculado manualmente e no papel, consumindo um volume substancial de recursos humanos e elevando a possibilidade de erros e de operações na registradas, sobretudo de produtos cujo controle era mais difícil. As fiscalizações eram feitas principalmente a posteriori e planejadas apenas após a chegada da documentação. 124. Ações do Governo apoiadas pelo DPL proposto: O DPL apoiará, como ações prévias, políticas estaduais para melhorar a arrecadação tributária sem aumentar a carga tributária sobre os contribuintes. Dois esforços principais foram envidados para reforçar os controle da administração do ICMS, com o objetivo de ampliar o espaço no orçamento para investimentos sem ônus adicional para empresas e cidadãos: i) a implementação do novo Sistema de Escrituração Fiscal e Contábil 2 (SEF-2) e ii) a implementação de um sistema de substituição tributária para produtos selecionados com risco mais alto de evasão fiscal, representando quase 30% da arrecadação do ICMS. 57 125. A implementação do Sistema de Escrituração Fiscal e Contábil 2 (SEF-2) aumentará a quantidade e a qualidade das informações sobre as vendas, reduzindo substancialmente a evasão fiscal (ação de política 7). O SEF-2, aprovado por decreto em fevereiro de 2010 e implementado em novembro de 2011 pela Portaria Nº 190, obriga todas as firmas e pessoas que declaram o ICMS a apresentar informações detalhadas de todas as vendas eletronicamente (até então, eram fornecidas informações menos detalhadas e isso podia ser feito em papel). O sistema também classifica a maneira como os usuários transmitem as informações. No passado, as empresas talvez subestimassem as vendas a pequenas e médias empresas nos seus relatórios para o Governo. O aumento das receitas das vendas, combinado com exigência de informações mais detalhadas e do novo formato eletrônico, proporciona ao Estado uma ferramenta poderosa para detectar os contribuintes que deixam de cumprir essa obrigação tributária, bem como para tomar as devidas medidas. 126. A criação de um sistema de substituição tributária para produtos selecionados possibilitará ao Estado fazer um controle físico mais estratégico e eficaz para reduzir a evasão fiscal e promover o cumprimento voluntário dessa obrigação tributária (ação de política 8). Um novo sistema eletrônico, obrigatório e em uso desde a publicação de oito decretos desde novembro de 2010, identifica os bens, registra as vendas eletronicamente e coleta o imposto no ponto da venda para produtos selecionados com elevado volume de vendas e alto risco de evasão fiscal.20 O cálculo estimado do imposto feito automaticamente na saída dos bens em vez de na sua chegada a Pernambuco, além do uso de sistemas de classificação detalhada garantirá um processo mais fácil para os contribuintes e permitirá ao Estado dedicar mais tempo e recursos à verificação física estratégica, aumentando a eficácia e o cumprimento do regime tributário.21 Objetivo de Política 3.2: Aumentar a eficiência da alocação e da execução do orçamento Ação de política 9: O mutuário aumentou a eficiência da alocação e da execução do orçamento por meio da elaboração e execução do PPA e do orçamento, os quais agora estão estruturados de acordos com as prioridades estratégicas, conforme comprovado pelos seguintes: a) Lei Nº 14.234, de 13 de dezembro de 2010; b) Detalhamentos de Despesas por Elemento (DDEs), publicados em www.transparencia.pe.gov.br; c) Carta datada de 12 de setembro de 2011 do Secretário da SEPLAG encaminhando um relatório sobre a execução do orçamento por prioridades estratégicas referente ao período de 1 de janeiro de 2011 a 31 de agosto de 2011. 20 Os decretos e produtos abrangidos são os seguintes: Decretos do Governador Nº 35.655, de 7 de outubro de 2010 (artigos de colchoaria), Nº 35.656, de 7 de outubro de 2010 (bicicletas), Nº 35.657, de 7 de outubro de 2010 (brinquedos), Nº 35.677, de 13 de outubro de 2010 (cosméticos, artigos de perfumaria, higiene pessoal ou toucador), Nº 35.678, de 13 de outubro de 2010 (material de construção, acabamento, bricolagem ou adorno), Nº 35.679, de 13 de outubro de 2010 (autopeças), Nº 35.680, de 13 de outubro de 2010 (material elétrico) e Nº 35.701, de 19 de outubro de 2010 (produtos eletrônicos, eletroeletrônicos e eletrodomésticos). 21 O sistema de substituição do ICMS em Pernambuco já havia registrado um aumento nominal de 141% na arrecadação no período de janeiro a junho de 2011, em comparação com igual período de 2010. (Fonte: SEFAZ). 58 127. Descrição e desafios: Pernambuco fez avanços importantes na vinculação dos processos do planejamento e do orçamento. Foram melhorias graduais, seguindo uma estratégia de implementação cuidadosa. O Estado passou de um processo fragmentado de planejamento do orçamento, que seguia aumentos padronizados e generalizados com base em entradas, para um novo Modelo de Gestão. A partir de 2009, juntamente com outros Estados, Pernambuco definiu prioridades estratégicas segundo o plano do Governo e os resultados de reuniões regionais participativas. As prioridades estratégicas que resultam desse processo fornecem subsídios para a elaboração do Plano Plurianual (PPA) e para a elaboração do orçamento de cada instituição anualmente. Essas prioridades são definidas dentro do prazo do mandato do Governador e alinham a alocação das despesas públicas com as prioridades de política do Estado. 128. Em 2010, o processo de planejamento havia incorporado as prioridades estratégicas inteiramente à etapa de elaboração do orçamento, porém a execução do orçamento continuou a seguir uma estrutura de entradas. A execução do orçamento por meio do sistema de gestão financeira E-Fisco continuou a seguir as categorias de despesa em vez das despesas relacionadas a prioridades de política específicas. As metas físicas e financeiras eram vinculadas manualmente durante a execução, criando um pesado fardo para o Governo em termos de coleta e análise de dados. Embora o Estado houvesse reforçado os controles sobre as alterações das dotações orçamentárias durante o exercício em relação a 2008, ainda era necessário melhorar a regulamentação para garantir a execução estratégica das despesas públicas. A nova regulamentação precisava eliminar a prática de fazer alterações diárias em virtude da fraca elaboração do orçamento e, ao mesmo tempo, proporcionar ao Governo uma margem para fazer face a contingências ou mudanças nos pressupostos no decorrer do exercício. 129. Ações do Governo apoiadas pelo DPL: O DPL apoiará, como ação prévia, as ações do Estado para aumentar a eficiência da alocação e da execução do orçamento. O PPA e o orçamento agora estão sendo formulados e executados de modo a refletir as prioridades estratégicas de Pernambuco. O processo participativo do PPA — que identifica as prioridades estratégicas e às vincula à elaboração do orçamento por meio do Modelo de Gestão — agora foi aprimorado por medidas que contribuem para garantir que os recursos sejam efetivamente gastos nas prioridades de política do Governo. 130. A elaboração e execução do PPA e do orçamento estruturada em prioridades estratégicas permitirá verificar de forma mais eficaz se os recursos estão sendo gastos nas prioridades estratégicas do Governo. A criação da categoria subação nos códigos do orçamento, indicando a prioridade estratégica juntamente com a classificação de prioridades estratégica e programática do PPA e do orçamento, permitiu ao Estado alocar recursos e executar despesas do orçamento com base nas prioridades estratégicas do Estado pela primeira vez em 2011. A execução do orçamento por prioridade estratégica agora pode ser monitorada em tempo real, usando o E-Fisco, o sistema de gestão financeira, o que assegura que a alocação e a execução das despesas públicas correspondem ao plano de desenvolvimento do Estado e oferecem informações cruciais para o processo decisório durante o exercício. 131. A nova regulamentação das alterações orçamentais durante o exercício também contribuirá para reforçar o vínculo entre a elaboração e a execução do orçamento. O Decreto do Governador Nº 36.092/2011 e a Resolução 2/2011, emitida em 59 conjunto pela SEFAZ, SEPLAG, SAD e SECGE em janeiro de 2011, regulamentam as possíveis alterações feitas no orçamento durante a execução ao i) instituir um sistema de governança com esse propósito e ii) criar períodos específicos para alterações ordinárias e oferecer flexibilidade em circunstâncias extraordinárias. Essa reforma incentivará uma elaboração mais cuidadosa do orçamento pelos ministérios setoriais e ajudará a proteger as dotações orçamentárias feitas com vista às prioridades estratégicas de possíveis reduções durante o exercício. Objetivo de Política 3.3: Ampliar a capacidade para planejar e implementar políticas públicas por meio da institucionalização do Modelo de Gestão de Pernambuco Ação prévia 10: O mutuário consolidou seu Modelo de Gestão e reforçou sua capacidade para gerar resultados por meio da criação do Instituto de Gestão Pública de Pernambuco, conforme comprovado pelo Decreto do Governador Nº 37.828, de 2 de fevereiro de 2012. 132. Descrição e desafios: Pernambuco ampliou sua capacidade para planejar e implementar políticas públicas ao tomar medidas iniciais destinadas à institucionalização do Modelo de Gestão do Estado. O fortalecimento da SEPLAG, por meio da criação do Instituto de Gestão Pública de Pernambuco, e a implementação da carreira de Planejamento, Orçamento e Gestão (POG) representam passos importantes na consecução desse objetivo. 133. O Estado tomou medidas visando atingir o objetivo de longo prazo de desenvolver seus recursos humanos com vista a fortalecer a capacidade da administração pública para desempenhar suas atividades. A criação da carreira de POG em junho de 2008 representou um marco na melhoria da capacidade no coração do Governo, assim como na institucionalização do novo Modelo de Gestão do Estado.22 A criação de cargos para analistas de gestão administrativa e analistas de controle interno também contribuíram para o objetivo declarado.23 Contudo, em novembro de 2010, de 220 cargos autorizados, apenas 15 analistas de POG haviam sido nomeados. No intuito de formar capacidades, o Governo também investiu recursos consideráveis em aparelhamento e no aumento da remuneração dos servidores públicos em setores encarregados da prestação de serviços, como saúde, educação e segurança pública. Isso foi feito para atrair e reter pessoal qualificado e, ao mesmo tempo, manter as despesas com pessoal dentro dos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. 134. Ações do Governo apoiadas pelo DPL: O DPL apoiará, como ação prévia, a consolidação do Modelo de Gestão do Estado por meio da criação do Instituto de Gestão Pública de Pernambuco para fortalecer sua capacidade para gerar resultados. A falta de uma visão do ―Governo como um todo‖, alinhando as prioridades do Governo constantes de seu plano de desenvolvimento com a formulação de políticas, a elaboração de programas e a implementação de programas, é um problema crônico na América Latina (World Bank, 2010). O Instituto de Gestão, uma unidade estratégica da SEPLAG ajudará a institucionalizar o Modelo de Gestão do Estado por meio de um mandato previsto em lei: 22 Lei Complementar Nº 118/2008. 23 Leis Complementares Nº 117 e 119/2008. 60 i) monitorar a conexão entre a estratégia Todos por Pernambuco, os instrumentos de planejamento (PPA e lei do orçamento) e o Modelo de Gestão, fazendo com que os instrumentos de planejamento incorporem a visão do ―Governo como um todo‖ e evitando agendas isoladas e pouco uniformes dos ministérios e órgãos setoriais; ii) formular, estruturar, implementar e atualizar o relatório de gestão social a ser produzido anualmente, contendo indicadores de desempenho da educação, saúde e mercado de trabalho e informações sobre os resultados nas áreas prioritárias do Estado definidas por meio de consultas regulares com todos os pernambucanos; iii) conceber e implementar um programa de formação contínuo para os políticos que ocupem cargos gerenciais, gestores de alto escalão do setor público e analistas de POG em todo o Governo para reforçar a visão do ―Governo como um todo‖ e iv) conectar o Estado com entidades externas para a discussão de políticas públicas em Pernambuco. A criação do Instituto de Gestão institucionalizará o Modelo de Gestão ao atribuir as funções mencionadas acima a uma instituição técnica liderada por quadros permanentes, o que garante a neutralidade política e a continuidade ao longo de sucessivos governos. VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO A. IMPACTOS SOCIAIS E SOBRE A POBREZA 135. A operação proposta deverá ter um efeito positivo sobre a redução da pobreza e sobre a equidade socioeconômica. Conforme explicado acima, o plano de desenvolvimento do Governo para o período 2011–14 e este DPL visam assegurar uma distribuição geográfica mais igualitária dos benefícios do crescimento. Para os fins desta operação, foi feita uma análise completa das políticas apoiadas quanto aos possíveis impactos sobre a pobreza e a equidade. A Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA) concluiu, sem sombra de dúvida, que o pacote de políticas no âmbito do DPL proposto terá uma incidência progressiva e aumentará a equidade.24 136. A redução da pobreza em Pernambuco, assim como no restante do Brasil, ocorreu juntamente com disparidades socioeconômicas persistentes. O Brasil obteve um progresso notável em termos de redução da pobreza na última década. Dados revelam que o índice de pobreza no país caiu de forma significativa, de 29,1% em 2006 para 22,1% em 2009.25 Em Pernambuco, essa redução foi ainda mais marcante do que na Região Nordeste e no Brasil como um todo: a pobreza em Pernambuco caiu de 48,6% em 2006 para 38,3% em 2009. Tal redução, porém, oculta uma heterogeneidade regional e estadual. As políticas apoiadas pela operação proposta levam essas desigualdades em consideração e visam as áreas do Estado que ficaram para trás em termos socioeconômicos. 24 A PSIA está sendo finalizada. Toda a documentação relacionada à PSIA estará disponível, inclusive a lista de reuniões mantidas com partes interessadas. A PSIA se baseia em dados de pesquisas, dados administrativos e entrevistas detalhadas. 25 Usando a linha da pobreza moderada do Banco Mundial de US$ 4/dia. Em consequência, as porcentagens podem diferir das baseadas na linha da pobreza moderada oficial do Brasil. Salvo indicação em contrário, os índices de pobreza dizem respeito ao chefe do agregado familiar. 61 �rea de Política 1: Melhoria da Qualidade de Vida dos Pernambucanos 137. Na área de reforma da educação e da ampliação da jornada escolar, será dada prioridade às escolas em áreas relativamente atrasadas. A melhoria esperada da qualidade da educação levará ao aumento da empregabilidade, elevando o potencial de renda das pessoas nessas áreas. A jornada ampliada também pode ter um efeito sobre a redução do envolvimento dos jovens no crime, além de possivelmente reduzir a gravidez de jovens, sobretudo nos municípios mais pobres.26 138. Os componentes da gestão dos recursos hídricos, voltados para o aumento da segurança da água e da confiabilidade do abastecimento, também terão um impacto distributivo positivo. A nova estrutura e a criação da APAC devem aumentar a segurança da água e, assim, favorecerão as comunidades urbanas e as áreas rurais pobres, que tradicionalmente são afetadas pela instabilidade do abastecimento de água. Os resultados relacionados à saúde, como a redução da mortalidade e da morbidade infantis, sofrem uma influência positiva quando aumenta a confiabilidade do abastecimento de água em áreas relativamente pobres, sobretudo na zona urbana. Na zona rural, ocorre um ganho em termos do uso do tempo pelos pobres, sobretudo as mulheres, que geralmente gastam um tempo razoável coletando e transportando água. Fornecedores alternativos talvez se oponham à reforma com base na justificativa de que um aumento da eficiência do sistema poderia prejudicar seus negócios. De fato, as pessoas mais pobres costumam comprar água de fornecedores alternativos, a preços mais altos, sempre que o sistema não supre sua demanda. 139. As políticas de gerenciamento de riscos e desastres apoiada pela operação provavelmente terão um grande impacto a favor da equidade. Dados qualitativos revelam que essas políticas têm o apoio dos produtores e trabalhadores rurais, sindicatos e ONGs. Isso se deve principalmente a experiências recentes com secas e inundações que impuseram custos econômicos e sociais a esses grupos. As políticas apoiadas pelo DPL devem contribuir para a redução dos custos econômicos e humanos associados ao deslocamento da população na zona semiárida do Estado. Já foi demonstrado que os riscos de desastres e as perdas causadas por eventos extremos estão associados com as condições socioeconômicas: em outras palavras, o mesmo nível de exposição tende a resultar em perdas relativas maiores para as populações mais pobres, tanto em termos de bens físicos como de bens não tangíveis (em virtude da interrupção das aulas e dos serviços de saúde). Como mostra a PSIA, o mapa da exposição a riscos de desastres coincide com o mapa da pobreza. Assim, a redução da magnitude do impacto de eventos extremos, por meio de políticas apoiadas pela operação, deve ter consequências favoráveis aos pobres. �rea de Política 2: Nova Economia – Expansão das Oportunidades para os Pernambucanos 140. A promoção do desenvolvimento econômico e da geração de empregos por meio das políticas apoiadas pelo DPL deve ser positiva para todas as partes interessadas. A análise PSIA concluiu que os sindicatos, associações de empreendedores, famílias e ONGs provavelmente apoiarão essas políticas. O fortalecimento do vínculo entre oferta e demanda de mão de obra qualificada e a interiorização das cadeias de valor ligadas 26 Os dados da literatura se baseiam no caso chileno (Krueger e Berthelon, 2011). 62 ao Porto de Suape promoverão o crescimento mais inclusive no Estado. A recém-criada Agência de Fomento do Estado de Pernambuco (AGEFEPE) visa estimular a criação de empregos e aumentar os benefícios do crescimento. A estrutura e o financiamento da Agência não representam um peso no orçamento e ela poderá se tornar um instrumento para obter mais recursos de fundos centralizados para financiar o desenvolvimento local. 141. As políticas apoiadas por este DPL, inclusive o apoio ao estabelecimento da SecMulher como uma secretaria permanente e a implementação de parcerias com outros setores, expandirão as oportunidades econômicas, sociais e culturais para as mulheres de forma não regressiva. Decerto, ao analisar as medidas relacionadas ao gênero, o mais comum é pensar em termos de desigualdades entre grupos.27 A PSIA mostra que as diferenças no empreendedorismo e na participação na mão de obra das mulheres deverão ser reduzidas por meio das políticas desta operação. �rea de Política 3: Ampliação da Capacidade da Administração Pública para Produzir Resultados para os Pernambucanos 142. O aumento da eficácia da administração tributária elevará o nível de recursos do Governo do Estado para implementar sua estratégia Todos por Pernambuco, ao passo que o monitoramento online da execução do orçamento por prioridades estratégicas garantirá que os recursos do Estado estejam sendo gastos em prioridades estratégicas. O fortalecimento da capacidade da administração tributária do Estado não implica um aumento da carga tributária sobre os pobres. O aumento estimado das receitas graças à melhoria da administração tributária apoiaria os esforços do Governo visando a redução da pobreza e teria um efeito progressivo. O monitoramento online da execução do orçamento por prioridades assegurará que as receitas sejam gastas de acordo com as prioridades existentes e reforçarão a execução do orçamento para esses programas, tornando os efeitos em favor dos pobres ainda mais fortes. Por último, a consolidação do Modelo de Gestão, que garante a coordenação centralizada dos processos de planejamento e orçamento com base nas prioridades do Estado e monitora periodicamente o desempenho das prioridades estratégicas, ajudará a manter o foco nos resultados da estratégia Todos por Pernambuco. B. ASPECTOS AMBIENTAIS 143. As políticas apoiadas por esta operação devem ter um impacto positivo considerável sobre o meio ambiente, a vegetação e os recursos naturais. Os programas associados podem também contribuir para a proteção do meio ambiente da região. O fortalecimento da avaliação e da gestão resultará em impactos positivos sobre a proteção ambiental. 144. As principais implicações ambientais do DPL proposto decorrem dos componentes da água e do gerenciamento de riscos e desastres. No âmbito do objetivo 1.2 — Melhorar a segurança da água e aumentar a confiabilidade do abastecimento — vários efeitos positivos consideráveis sobre o bem-estar humano estão entre os resultados 27 Medidas da desigualdade passíveis de decomposição (como o �ndice de Theil) podem lançar luz sobre a desigualdade entre-grupos e intra-grupo em grupos populacionais. 63 esperados, como: a) aumento da confiabilidade e da segurança do abastecimento de água para mais de 400 mil pernambucanos em áreas urbanas e b) a melhoria da gestão do abastecimento de água. A gestão mais eficiente dos sistemas de água implica não apenas mirar a infraestrutura, mas também as fontes de água e o efeito do uso da terra sobre a qualidade, quantidade e timing do abastecimento. Com relação ao objetivo 1.3 — Melhorar o gerenciamento de riscos e desastres — o timing e a quantidade do abastecimento de água são de grande importância. Além dos impactos positivos sobre o bem-estar humano, a política apoiada por este DPL deve ter um impacto positivo e duradouro sobre a gestão do meio ambiente no Estado de Pernambuco. 145. Pernambuco enfrenta problemas de escassez de água e de ―vazamentos‖, figurando entre um dos Estados mais secos do Brasil, com uma disponibilidade de água per capita de 1.320 m3 por ano, em média, o equivalente a apenas 3,5% da disponibilidade per capita média do país. As sub-regiões semiáridas do Sertão e do Agreste representam 89% do território do Estado e têm apenas 20% da água disponível em Pernambuco, com a disponibilidade per capita variando de 400 m3 a 800 m3 por ano, respectivamente. As sub-regiões costeiras mais úmidas da Mata Pernambucana e da RMR concentram 57% da população, sobretudo a Região Metropolitana do Recife (43% da população e 65% do PIB do Estado), e cerca de 80% da água disponível. A melhoria da gestão dos escassos recursos hídricos é crucial para garantir sua distribuição e uso de maneira equitativa e sustentável, ainda mais no contexto mais amplo da mudança climática, o que deve exacerbar as atuais vulnerabilidades a choques climáticos e riscos naturais. 146. Embora o quadro jurídico que rege a gestão dos recursos hídricos em Pernambuco preveja todos os princípios básicos da gestão moderna desses recursos, a implementação da política de gestão de recursos hídricos do Estado foi prejudicada pela falta de informações adequadas e de capacidade institucional. Além disso, a gestão ambiental no Brasil é descentralizada em três níveis: federal, estadual e municipal. A maior parte do licenciamento e fiscalização relacionados ao meio ambiente está a cargo de órgãos estaduais. O fortalecimento da capacidade das instituições estaduais é crucial para alcançar uma melhoria sustentável da gestão do meio ambiente. As políticas apoiadas por este DPL contribuirão para aumentar a capacidade e a preparação do Estado de Pernambuco para enfrentar questões de gestão da água e gerenciamento de desastres, sobretudo através da recém-criada Agência Pernambucana de �guas e Clima (APAC). C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 147. A Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de Pernambuco (SEPLAG) estará encarregada de implementar a operação proposta. Isso será feito em estreita coordenação com outras secretarias setoriais pertinentes, a saber, a Secretaria da Educação, a Secretaria de Recursos Hídricos e Energéticos e a Secretaria de Desenvolvimento Econômico, além de vários órgãos complementares que apoiam os programas de reforma previstos na matriz de políticas. 148. A SEPLAG adotou um sistema complexo de monitoramento e avaliação das suas prioridades estratégicas. O Governador convoca uma reunião com todos os secretários do Estado para avaliar o progresso rumo à consecução dos objetivos estratégicos, analisar os avanços obtidos em termos dos indicadores de resultado e 64 identificar os obstáculos ao progresso e as implicações para o orçamento. Como a operação proposta está inteiramente alinhada com o mapa estratégico do Estado, o avanço em termos dos indicadores definidos no âmbito deste programa será monitorado como parte desse processo. Isso facilitará a atualização periódica da implementação do programa e permitirá fazer os ajustes necessários. D. ASPECTOS FIDUCI�RIOS Gestão das finanças públicas (GFP) 149. O conhecimento que o Banco tem do sistema de gestão das finanças públicas de Pernambuco se baseia na Avaliação das Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira (PEFA) finalizada em 2009 e em análises subsequentes empreendidas na elaboração e supervisão das operações de empréstimo do Banco Mundial, inclusive a Abordagem Setorial Ampla. 150. O ponto central da estratégia do Governo Todos por Pernambuco é o compromisso de aumentar a capacidade e a eficiência da administração pública, passando pela gestão das finanças públicas. A reeleição do Governo para mais um mandato representa o reconhecimento de que esse compromisso se traduziu em ações destinadas a melhorar a prestação de serviços. A estratégia reconhece a transparência, responsabilização e o aumento da eficiência dos gastos públicos como elementos fundamentais para garantir o crescimento econômico equitativo no Estado. Para alcançar esses objetivos, o Governo realizou uma série de reformas para aumentar a eficiência, transparência e responsabilidade no uso de recursos públicos. Essas reformas visavam o fortalecimento dos vínculos entre o planejamento estratégico e o processo de elaboração do orçamento, o reforço da capacidade das funções de contabilidade e auditoria interna e a atualização dos sistemas de informação. 151. A Constituição da República Federativa do Brasil fundamenta a gestão das finanças públicas em todos os níveis de governo do país. Exigências e diretrizes mais detalhadas relacionadas aos procedimentos de GFP a serem adotados por todos os níveis de governo estão contidos em um arcabouço jurídico bem elaborado. Esse arcabouço foi elaborado por meio da adoção de reformas jurídicas e institucionais para ajudar a fortalecer a responsabilidade e a transparência na gestão das finanças públicas no Brasil. A Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro (Lei 4.320, de 1964) regulamenta os controles financeiros, o processo de elaboração do orçamento e a prestação de contas nos níveis federal, estadual e municipal. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, estabeleceu exigências específicas quanto à disciplina macroeconômica e fiscal. O Governo Federal está à frente da iniciativa para adotar normas internacionais de contabilidade para o setor público que melhorarão a prestação de informações financeiras e a responsabilidades em todos os níveis no Brasil. Essas reformas foram implementadas em um ambiente caracterizado pelo aumento da demanda por responsabilidade no uso dos recursos públicos. 152. O sistema GFP consiste em regras e controles internos robustos que definem claramente as funções e as diferentes instituições envolvidas na gestão dos recursos públicos, bem como a divisão de responsabilidades entre elas. O legislativo é responsável pela aprovação do orçamento e pela fiscalização da sua execução. A SEPLAG está encarregada da elaboração do orçamento, enquanto à SEFAZ competem as funções de 65 execução do orçamento. O sistema de classificação do orçamento é regido por regras federais compatíveis com normas internacionais. Essas regras preveem a publicação de informações abrangentes nos documentos do orçamento. O Brasil foi bem classificado pela Iniciativa do Orçamento Aberto em 2010, o que indica que informações significativas são levadas a público nesses documentos.28 As normas e regulamentos contábeis são de modo geral respeitados e as informações financeiras sobre as transações do Estado têm um elevado nível de transparência. Isso se deve a uma série de fatores, como a clareza com que as leis pertinentes descrevem as obrigações relativas à elaboração das demonstrações financeiras e o zelo com que elas são aplicadas. 153. O processo de elaboração do orçamento é organizado e orientado por procedimentos de elaboração bem definidos e por um calendário. Eles estabelecem o sequenciamento adequado e permitem tempo suficiente para as atividades de elaboração do orçamento. O Estado vem cumprindo constantemente os prazos de elaboração dos principais documentos orçamentários e de apresentação ao legislativo para deliberação e aprovação. Esses documentos são o Plano Plurianual de Ação (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O processo foi concebido de modo a promover a participação de todas as partes interessadas e órgãos setoriais. O PPA proporciona uma base razoável para uma perspectiva plurianual no planejamento fiscal, sobre a qual podem ser estabelecidos novos vínculos com o processo orçamentário anual. Ele cobre um período de quatro anos, e o último foi de 2008 a 2011. 154. Apesar desse quadro de planejamento plurianual razoavelmente robusto, ainda restam incoerências entre os objetivos, custos e metas do programa relacionadas no PPA, aqueles refletidos nos planos de trabalho dos órgãos do orçamento e os relatórios de execução por eles elaborados. Isso enfraquece o vínculo entre o planejamento plurianual e o processo orçamentário anual. A definição dos objetivos, custos e metas do programa no PPA é, algumas vezes, incompatível com a que consta na LOA. Além disso, os PPAs não refletem corretamente o ciclo de vida dos custos dos programas de investimento. O Governo está empenhado em melhorar as perspectivas de médio prazo em seu processo de planejamento e orçamento, aprimorando a coordenação entre os órgãos de planejamento e as unidades setoriais e financeiras de cada secretaria. 155. O E-Fisco, o novo sistema de informação para gestão financeira de Pernambuco representa uma enorme melhoria. O E-Fisco contém um módulo de contabilidade usado para vincular o orçamento aprovado com os dados da contabilidade e da execução orçamentária. Por vários anos, Pernambuco usou o Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM) como seu sistema de informação integrado para gestão financeira. A avaliação PEFA notou as debilidades resultantes da arquitetura ultrapassada em que o sistema se baseava, as quais limitavam sua utilidade como ferramenta de gestão. O novo sistema também permite capturar em tempo real dados de transações, o que possibilita extrair imediatamente dados da execução do orçamento para a elaboração de relatórios financeiros. Esses relatórios são elaborados em conformidade com leis e regulamentos federais. Além disso, sistema é usado para permitir o acesso dos cidadãos de Pernambuco a dados da execução do orçamento, promovendo assim a transparência no uso dos recursos públicos. 28 Consulte http://www.internationalbudget.org/files/OBI2010-Brazil.pdf. 66 156. Pernambuco está fazendo uma série de reformas para preparar-se para a implementação das novas normas de contabilidade, como a adoção de um plano de contas e a capacitação de funcionários. O Brasil já definiu um cronograma para a adoção das normas internacionais de contabilidade para o setor público por todos os entes do Governo Federal até 2013. A atualização do sistema de informação também facilitará a implementação dos novos procedimentos contábeis tão logo eles sejam adotados. 157. Foram observadas debilidades na função de auditoria interna do Estado durante a avaliação PEFA. Desde então, o Estado criou a Secretaria Especial da Controladoria Geral do Estado (SECGE) para fazer auditorias internas. O chefe da SECGE está diretamente subordinado ao Governador, reforçando assim sua autonomia. A secretaria tem acesso suficiente a outras secretarias do Governo de modo a permitir-lhe fazer suas auditorias, e, de modo geral, suas recomendações são postas em prática. O Governo continua a fortalecer a SECGE por meio da criação de uma estrutura de carreira específica concebida para aumentar o profissionalismo dos quadros da secretaria. Além disso, ocorreram uma campanha de recrutamento e um programa de capacitação dos quadros, visando melhorar seus conhecimento e qualificações. 158. A auditoria externa das contas do Governo e de seus órgãos cabe ao Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE). O TCE tem autonomia operacional e seus quadros são considerados suficientes para a execução de suas funções. Além das auditorias financeiras e de conformidade, recentemente o TCE passou a fazer auditorias de desempenho, na tentativa de ajudar a aumentar a eficiência no uso dos recursos públicos. De modo geral, as recomendações do TCE são seguidas, em parte graças a um sistema eficaz usado pelo Tribunal para monitorar suas recomendações anteriores. 159. Uma comissão específica, cujas recomendações são submetidas à apreciação do plenário do legislativo, se encarrega do exame do orçamento pelos legisladores. As regras sobre as emendas ao orçamento durante o ciclo de execução orçamentária são claras e estabelecem limites que a administração pública respeita. A avaliação acima indica que o ambiente da gestão das finanças públicas em Pernambuco está dentro das exigências do Banco e é adequado para apoiar a operação proposta. Além disso, a formulação da estratégia de desenvolvimento de Pernambuco e as ações tomadas posteriormente para executar as referidas reformas demonstram que o compromisso do Governo com um ambiente sólido de gestão das finanças públicas é satisfatório. Ambiente de controle cambial 160. O FMI fez uma avaliação das salvaguardas do Banco Central do Brasil em outubro de 2002 e a atualizou em março de 2004. Ela concluiu que o Banco Central não apresentava vulnerabilidades generalizadas que poderiam comprometer a salvaguarda dos recursos do Fundo. O Banco também examinou as demonstrações financeiras do Banco Central para avaliar se o ambiente de controle cambial permanecia adequado. Como parte desse exame, o Banco avaliou as demonstrações financeiras referentes aos exercícios findos em 31 de dezembro de 2006 a 2010. As demonstrações continham notas explicativas às demonstrações financeiras e um relatório da auditoria independente realizada por um escritório de auditoria internacional. Desse relatório constava um parecer sem ressalvas sobre as demonstrações financeiras de todos os anos. As notas explicativas, parte integrante das demonstrações financeiras, apresentavam uma explicação detalhada das políticas de 67 gestão de risco do Banco Central, inclusive as relacionadas aos instrumentos financeiros adotados para administrar as reservas internacionais. 161. Em relação aos riscos operacionais, as notas explicativas afirmam que o Banco Central ―usa sistemas de controle interno considerados adequados para suas atividades‖. A conclusão do banco com base no exame das demonstrações financeiras foi que o ambiente de controle que rege as operações do Banco Central, através do qual as divisas do empréstimo tramitariam, mantinha-se adequado. E. DESEMBOLSO E AUDITORIA 162. O empréstimo proposto seguirá os procedimentos de desembolso do Banco para empréstimos para políticas de desenvolvimento. Os recursos serão desembolsados com a condição de que o programa de políticas de desenvolvimento seja implementado de maneira satisfatória e não estarão vinculados a compras específicas. Tão logo o empréstimo seja aprovado pelo Conselho e passe a vigorar, o Banco depositará os recursos do empréstimo em uma conta indicada pelo mutuário e aceita pelo Banco Mundial no Banco do Brasil S.A., um banco comercial. Trata-se de uma instituição financeira aceita pelo Banco Mundial, pois ela: a) é financeiramente sólida; b) está autorizada a manter a conta na moeda acordada entre o Banco e o mutuário; c) é auditada regularmente e recebeu relatórios de auditoria satisfatórios (demonstrações financeiras auditadas referentes a 31 de dezembro de 2010 auditadas pela KPMG; d) está apta a executar um grande número de transações imediatamente; e) está apta a desempenhar uma variada gama de serviços bancários de maneira satisfatória; f) está apta a fornecer demonstrativos detalhados da conta; g) faz parte de uma rede de correspondentes bancários satisfatória e h) cobra taxas razoáveis por seus serviços. 163. A conta no Banco do Brasil S.A. é denominada em moeda nacional e não faz parte das reservas internacionais oficiais do país. Após o depósito do empréstimo na referida conta, o Governo providenciará para que um montante equivalente seja creditado no sistema de gestão do orçamento do Estado. O Estado enviará confirmação ao Banco Mundial de que um montante equivalente foi registrado no sistema de gestão do orçamento do Estado. Essa confirmação será enviada ao Banco Mundial no prazo de 30 dias após o pagamento. Caso os recursos do empréstimo sejam usados para fins inaceitáveis, conforme definido no Acordo do Empréstimo de Desenvolvimento, o Banco Mundial exigirá do Estado a restituição do montante. À luz das conclusões relacionadas à adequação do ambiente de gestão das finanças públicas do Estado, não serão estabelecidas outras disposições fiduciárias para esta operação. F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS Considera-se que a operação proposta tem riscos de moderados a substanciais. 164. Riscos econômicos e fiscais estão relacionados à gestão prudente da posição fiscal em meio à incerteza da conjuntura mundial. Embora o Estado de Pernambuco tenha uma posição fiscal sólida, a arrecadação interna do ICMS é vulnerável a flutuações macroeconômicas no Brasil e nos países parceiros, bem como a variações da base tributária decorrentes da guerra fiscal e da evasão fiscal. A maior parte dos investimentos planejados no Estado virá de empresas europeias (como a Fiat). Assim, as receitas de Pernambuco 68 podem estar vulneráveis aos acontecimentos na Europa, à desaceleração do crescimento americano e a um possível pouso forçado da economia chinesa. O risco envolvendo o ICMS é mitigado pelo aumento significativo da arrecadação do Estado nos últimos anos e pelo reduzido nível de endividamento do Estado. O aumento da receita do ICMS se deve ao crescimento econômico, às reformas para ganhar eficiência e ao compromisso do Governo Estadual com a implementação de mais reformas da administração tributária, inclusive as apoiadas por este DPL. 165. O Estado pode vir a enfrentar pressões sobre o orçamento devido aos investimentos necessários para a Copa do Mundo. As reformas da gestão do setor público apoiadas por esta operação foram concebidas para mitigar esses riscos por meio do aumento da eficiência e da priorização das despesas, principalmente mediante a vinculação das despesas às prioridades estratégicas constantes do PPA. 166. Pode haver déficits de capacidade institucional, o que pode afetar a implementação do programa. Considerando a ênfase da operação no apoio ao interior do Estado, é provável que os problemas de capacidade existentes solapem a implementação das reformas de política. Os investimentos que estão sendo feitos no interior também preveem um maior desenvolvimento do capital humano. Assim, as atividades serão complementadas com a formação de capacidades tanto no setor público como no privado. 167. Em um ambiente de concorrência fiscal entre os Estados brasileiros, o Governo Federal iniciou uma discussão com todos os Estados sobre a possibilidade de mudanças institucionais relacionadas ao ICMS. Além disso, o resultado da questão das regras de distribuição dos royalties está cercado de grande incerteza. O ICMS, um imposto de valor agregado incidente sobre a circulação de mercadorias e serviços, representa a principal fonte de receita para o Estado. O Governo Federal está cogitando a possibilidade de fazer mudanças institucionais no ICMS. As regras da distribuição dos royalties para os Estados também estão em discussão. Como medida atenuante, o Governo do Estado está ciente dos riscos e tomou ações apropriadas, trazendo o nível da dívida para um patamar administrável e reforçando a posição fiscal. Quanto aos royalties, Pernambuco não depende deles e só tem a ganhar com as eventuais mudanças. 168. A economia política das reformas na educação talvez provoque a oposição dos professores às reformas. A ampliação da jornada nas escolas exige mais horas de trabalho dos professores ou mais professores trabalhando. Em ambos os casos, talvez haja motivos para os professores se oporem às reformas. Eles já argumentaram, por exemplo, que, para ser eficaz, a ampliação da jornada também exige investimento em equipamento e material. Como medida atenuante, também existe um programa de incentivos aos docentes e mantém-se um diálogo permanente com os professores para que seus questionamentos não se transformem uma oposição ativa à reforma. 69 VII. ANEXOS ANEXO 1: CARTA DE INTENÇÕES SOBRE A POL�TICA DE DESENVOLVIMENTO GOVERNO DO ESTADO DE PERNAMBUCO Gabinete do Governador Palácio do Campo das Princesas — Praça da República, s/n 50.010-928/Recife/PE Telefone: (81) 3181- 2100/Pax: (81) 3181-2322 Ofício n° 54/2012 — GG/PE Recife, 20 de janeiro de 2012 ROBERT B. ZOELLICK Presidente Banco Mundial Washington, DC EUA Esta carta apresenta o Programa Pernambuco: expandindo oportunidades e aumentando a equidade, dentro do escopo do Plano de Governo 2011-2014. Este programa tem como foco, especificamente, as áreas de Desenvolvimento Econômico, Educação, �gua e Gerenciamento de Risco de Desastres, e Gestão pública. 1. O modelo Todos Por Pernambuco — histórico, ações e principais realizações Ao assumir o Poder Executivo do Estado de Pernambuco, em 2007, reforçamos o compromisso assumido no Programa de Governo de reverter o quadro prevalente dos péssimos indicadores de qualidade de vida dos pernambucanos. Neste sentido, a meta era superar os déficits sociais (educacionais, de saúde e saneamento), mobilizando todos os recursos políticos, institucionais e financeiros à disposição do Estado para romper as amarras que ainda prendiam uma parcela considerável dos cidadãos pernambucanos no subdesenvolvimento. Assim, o Governo, já no início da sua gestão, em 2007, criou o Projeto Todos por Pernambuco, o qual representou alteração significativa do modo de governar e, em especial, na maneira de eleger as prioridades que norteiam as políticas, programas e projetos executados pelo Governo. No novo modelo foram explicitadas novas bases para a prática de um processo de planejamento que seja a um só tempo democrático – posto que orientado para atender aos interesses da maioria dos pernambucanos e organizado de forma a permitir ampla participação no processo decisório que define as políticas públicas 70 estaduais – e, regionalizado – posto que organizado com o intuito claro de considerar e valorizar a rica diversidade que marca a realidade estadual, combatendo o desequilíbrio. O Projeto Todos por Pernambuco oportunizou a estruturação de esferas intercomunicantes presentes no planejamento estatal, entendendo este como um processo político com dimensões técnicas: o político, na medida em que foram criados espaços institucionais específicos para acolher as manifestações da sociedade em seu desejo de influir na formulação de políticas públicas, tanto no corte regional quanto no corte estadual, e o técnico, na medida em que o Estado procurou estruturar-se adequadamente para fazer frente a esses desafios. O Plano Plurianual 2008-2011 foi construído já a partir de uma forte integração entre o Governo Estadual e a população de todas as regiões do Estado, tendo sido utilizados ainda dois eficientes canais de diálogo: os Cadernos de Avaliação e Propostas (mais de 5.000 unidades enviadas às representações da sociedade, com um retorno de cerca de 20%, formando um importante banco de informações para o Governo) e os Seminários Regionais (realizados nas 12 regiões e contando com mais de 7.000 participantes, registrando mais de 70 horas de debates, com cerca de 600 cidadãos que utilizaram o espaço democrático). O PPA apresentou, de forma inédita, um volume de programas destinados a cada região, permitindo que a sociedade auxilie o Governo a monitorar as ações voltadas para seu território. O Projeto se transformou, então, no Modelo de Gestão: Todos por Pernambuco – Gestão Democrática e Regionalizada, com foco em Resultados, estruturado a partir de quatro perspectivas de ação e dez objetivos estratégicos organizados no Mapa da Estratégia, com a visão de futuro explicitada, os focos prioritários definidos e as premissas orientadoras do planejamento e do monitoramento da ação governamental. O foco nos resultados obtidos a partir da consecução das metas prioritárias previstas para cada objetivo estratégico, deu suporte à integração dos diversos órgãos, orientados por uma mesma política pública e garantiu o alinhamento das ações do Governo na direção da sua visão de futuro. Tal alinhamento estratégico foi previsto dentro da construção do modelo a partir do paradigma da aproximação do orçamento e planejamento, visto que para as metas prioritárias do governo descritas no Mapa da Estratégia, previa-se a dotação orçamentária no sistema de controle orçamentário do estado – o e-fisco - para os órgãos executantes das mesmas. O Mapa da Estratégia orientou o monitoramento e a avaliação das ações do Estado desde 2008. Os elementos do Programa de Governo foram organizados por objetivos estratégicos, vinculados às perspectivas que se sucederam de forma articulada, e igualmente essenciais para o alcance da visão de futuro do governo. O alcance dos objetivos estratégicos permitiu avançar nas perspectivas, aproximando o conjunto do seu propósito maior. Na perspectiva ―Governo Focado no Atendimento às Demandas do Cidadão, com responsabilidade Financeira – Equilíbrio Fiscal Dinâmico‖, os objetivos estratégicos 71 foram: Equilibrar receitas e despesas; e Valorizar o servidor e aumentar da capacidade de implementar políticas públicas. Na perspectiva ―Dotação Universalizada e Moderna de Bens e Serviços de Infraestrutura‖, os objetivos estratégicos atentaram para duas grandes linhas: Universalizar o acesso à água, ao esgotamento sanitário e melhorar a habitabilidade e a mobilidade; e Aumentar e qualificar a infraestrutura para o desenvolvimento. Na Perspectiva ―Equilíbrio Regional, com Geração de Conhecimento e Responsabilidade Ambiental‖, os objetivos convergiram para: Estruturar e modernizar a base científica, tecnológica e priorizar a proteção ambiental; e Implantar empreendimentos estruturadores e fortalecer as cadeias e arranjos produtivos. Na perspectiva ―Bases Adequadas para o Desenvolvimento da Cidadania e Igualdade de Oportunidades‖, os objetivos estratégicos foram dirigidos para: Ampliar o acesso à educação, melhorar sua qualidade e valorizar a cultura; Melhorar a atenção à saúde, com foco no atendimento integral; Prevenir e reduzir a violência e a criminalidade; e Promover a cidadania e aumentar a empregabilidade, reduzindo as desigualdades. Com pactuação do Mapa da Estratégia com todas as secretarias, o Governo guiou suas ações para os dois Focos Prioritários: ―Estratos mais Vulneráveis da População‖ e ―Interiorização do Desenvolvimento‖, que ao mesmo tempo, contribuiu para combater as diferenças e as disparidades entre segmentos da população e entre as regiões que compõem o Estado. Essa forma inovadora de gestão ganhou força para implantação de uma política pública que consolidasse a atuação regionalizada da administração, e conseguisse estar presente na lógica da gestão estadual, em todos os seus desdobramentos. A Transparência na Gestão e Controle Social da Ação do Governo, a premissa do Mapa, eram ferramentas para assegurar que a trajetória fosse cumprida de forma efetiva, reequilibrando as condições de desenvolvimento de Pernambuco. Os resultados da implantação do Modelo de Gestão Todos por Pernambuco foram comprovados através de indicadores mensuráveis, obedecendo à premissa que apontava para a visão de futuro. Enfim, a forma inovadora de gestão foi a base que guiou todas as ações do Governo, sempre ligadas a um dos objetivos estratégicos que traduziam as necessidades do Estado e consolidavam essa gestão. A visão de futuro voltada para o ―Desenvolvimento Social Equilibrado e a Melhoria das Condições de Vida do Povo Pernambucano‖ deu rumo aos esforços de todas as secretarias, nas suas ações cotidianas, permitindo que a abordagem territorial fosse vislumbrada e se transformasse em ação corrente. Para que todos pudessem visualizar essa nova forma de governar, o Mapa da Estratégia foi distribuído para toda a estrutura administrativa do Governo e apresentado pelo próprio Governador a todos os servidores – gestores e dirigentes -, cerca de 4.000 pessoas, no final de 2008, juntamente com os resultados do 1º ano de governo. A consolidação da nova forma de governar aconteceu com os resultados conquistados espalhados por todo o Estado, a exemplo de:  A oferta de água aumentou, tirando mais de 1,5 milhão de pessoas do racionamento; 72  A construção de mais três hospitais metropolitanos e a reforma e ampliação das grandes emergências estão adicionando 1.307 novos leitos à Rede Estadual de Saúde;  A implantação de 147 novas Escolas de Referência em Ensino Médio e de 13 novas Escolas Técnicas, sendo sete estaduais, reflete a expansão dos investimentos na Educação;  A criação do Pacto Pela Vida – o maior programa de Segurança Pública da história do Estado – vem reduzindo a violência desde 2007 e provocou a queda de 12,4% na taxa de homicídios em 2009;  Obras rodoviárias dão acesso aos municípios antes isolados, integram polos de desenvolvimento e reforçam a ligação de Pernambuco com os estados vizinhos;  A atração de grandes investimentos do Governo Federal e de novas empresas tem contribuído para abrir novas oportunidades de empregos, ano após ano, na capital e no Interior;  No Complexo Industrial e Portuário de Suape, por exemplo, foi investido o equivalente a duas vezes e meia a soma dos investimentos dos 30 anos anteriores, com um crescimento de 52% no número de indústrias atraídas ao local. Entre tantos outros. O que vem impulsionando tudo isso é o Modelo de Gestão Todos por Pernambuco – Gestão Democrática e Regionalizada, com foco em Resultados. Hoje, Pernambuco é um lugar com mais oportunidades, onde os pernambucanos sentem o desenvolvimento em suas regiões e em suas vidas. Não somente os resultados positivos da nova forma de gerir a administração pública eram reconhecidos pela população de Pernambuco, a mídia nacional também veiculava esses resultados. Não bastava que os resultados positivos fossem reconhecidos pela população e pela mídia, era necessário garantir que na estrutura da ―máquina‖ pública houvesse servidores que ―tomassem conta‖ do Modelo de Gestão e evoluíssem com ele e assim, medidas formais foram tomadas, como o sancionamento da Lei Complementar 141, de setembro de 2009, instituindo o Modelo Integrado de Gestão do Poder Executivo, composto por quatro Sistemas: Controle Social, Planejamento e Gestão, Gestão Administrativa e Controle Interno; e a realização de concursos públicos para provimento de cargos de Analistas de Planejamento, Orçamento e Gestão (APOG), Analista de Gestão Administrativa (AGAD) e Analista de Controle Interno (ACI) realizados em 2008 e 2010. A confirmação que o rumo estava certo para Pernambuco veio em outubro de 2010, quando este Governo foi avaliado pela população do Estado, reelegendo este Governador com mais de 82% votos nas últimas eleições, tornando-o assim o mais votado no Brasil. Diante da resposta à confiança depositada pela maioria dos pernambucanos nessa nova forma de gerir o Estado, o Modelo de Gestão - Todos Por Pernambuco - Gestão Democrática e Regionalizada, com foco em Resultados - se consolidou e, para evoluir, foram realizados ajustes e adequações na estrutura administrativa e na equipe do Governo para melhor atuação diante o atual cenário que Pernambuco, sendo iniciada neste período a criação do Instituto Gestão - PE, um espaço voltado para o aprimoramento da Gestão 73 Pública em Pernambuco e, como tal, se propõe a promover a produção continua de novos saberes. Do Litoral ao Interior, importantes programas e obras ganham forma na busca pela melhoria da qualidade de vida da população. Para tanto, o Plano de Governo para 2011 a 2014 foi elaborado com o compromisso em tornar o novo Pernambuco ―melhor para trabalhar, melhor pra viver‖, com novas propostas, linhas de ação e frentes de trabalho a inaugurar, apontando os novos eixos de intervenção sobre as bases construídas, mensuráveis e monitoradas pelo Governo e pela Sociedade. Agora, os temas são abordados em três áreas estratégicas.  A primeira está relacionada com o conceito ampliado de qualidade de vida, situa as intervenções voltadas para garantir bens e serviços públicos de qualidade a todos os pernambucanos, marcando o compromisso de priorizar as ações que impactam a realidade das pessoas.  A segunda reúne os eixos que configuram o modelo de desenvolvimento sustentável em implantação, gerando oportunidades de inclusão produtiva e distribuição de renda, ampliando e qualificando os padrões de produtividade e competitividade sistêmica da economia pernambucana.  A terceira refere-se à estruturação e à profissionalização da administração pública estadual, tornando-a mais capaz de gerar resultados para a sociedade através da entrega efetiva de bens e serviços, destacando a Responsabilidade Fiscal e o Modelo Integrado de Gestão. Representam, portanto, duas grandes áreas finalísticas suportadas por uma área-meio ajustada para viabilizar, gerenciar e racionalizar os recursos disponíveis. Em cada área estratégica, os eixos de intervenção sintetizam as principais linhas de ação e as propostas que apontam para a continuidade do trabalho executado e o lançamento de novas plataformas de atuação. Para continuar em uma direção compartilhada por todo o Governo, são apontados em quatro vetores:  A abordagem territorial do desenvolvimento;  O tratamento transversal da questão ambiental;  A agenda social;  A inovação tecnológica como elemento agregador de valor. Esses vetores permitem que a agenda do futuro seja compatível e tenha unidade sistêmica ao modelo de desenvolvimento sustentável em construção. E ainda, servem também como diretrizes para manutenção do ciclo virtuoso de desenvolvimento no Estado e para sua população, corrigindo o déficit ainda existente e projetando as bases de um novo tempo. Para tanto, um novo Mapa da Estratégia foi reestruturado, seguindo a mesma metodologia e lógica adotadas na construção do Mapa anterior. O novo Mapa tem três perspectivas de ação e nove objetivos estratégicos organizados, com uma visão de futuro renovada, os focos prioritários ampliados e três premissas orientadoras ao planejamento e ao monitoramento da ação governamental. O foco nos resultados por objetivo estratégico 74 também dará suporte à integração dos diversos órgãos da nova estrutura administrativa, orientados por uma mesma política pública e garantirá o alinhamento mais afinado das ações do Governo na direção à melhoria e efetividade dos resultados a serem conquistados. 1) Políticas a serem apoiadas pelo DPL Como visto, um novo ciclo está começando, com o Plano de Governo 2011-2014 materializado em um novo Mapa da Estratégia. A fim de atingir os objetivos propostos no Mapa, o estado está buscando o apoio do Banco Mundial em três áreas: (1) Melhorar a qualidade de vida dos Pernambucanos: Educação de Qualidade e Gestão dos Recursos Hídricos; (2) Expandir oportunidades para os Pernambucanos no nova economia: criação de oportunidades e qualificação do capital humano; (3) Aumentar a capacidade da gestão pública em gerar resultados para os pernambucanos. Este apoio possibilitará o Estado manter seu alto índice de investimentos nos próximos anos, trazendo desenvolvimento contínuo e equidade para todos os Pernambucanos. As políticas envolvidas são: Componente 1: Melhoria da Qualidade de Vida dos Pernambucanos Subcomponente 1.1. Oferecer educação de qualidade Expansão da cobertura das escolas de ensino médio em jornada integral, uma política construída a partir de uma visão interdimensional da educação como um espaço privilegiado de cidadania que busca tornar a participação dos jovens uma característica proeminente de sua estratégia educacional; Subcomponente 1.2. Melhorar a segurança da água e aumentar a confiabilidade do abastecimento Fortalecimento do planejamento e regulamentação dos múltiplos usos dos recursos hídricos do Estado por intermédio da criação da Agência Pernambucana de �guas e Clima (APAC), a fim de executar a Política Estadual de Recursos Hídricos, planejar e disciplinar os múltiplos usos da água no Estado e fazer o monitoramento hidrometeorológico e a previsão do tempo e do clima em Pernambuco. Subcomponente 1.3. Gerenciamento de riscos e desastres Implementação de um modelo de gerenciamento de riscos e desastres com o objetivo de ampliar e modernizar o sistema de monitoramento e alerta hidrometeorológico, com base nas experiências bem-sucedidas durante o desastre de 2010, permitindo ao Estado melhorar a sua capacidade institucional para a resposta multissetorial a esses eventos. Componente 2: Nova Economia — Expansão das Oportunidades para os Pernambucanos 75 Subcomponente 2.1. Promover o desenvolvimento econômico, com foco no aumento da geração de empregos e da qualificação do capital humano Política de educação profissional com foco nas profissões e demanda determinadas localmente, com o objetivo de oferecer educação técnica e profissional em todo o território do Estado, criando as bases do capital intelectual para possibilitar o potencial latente ou já estabelecido de desenvolvimento do Estado em diferentes regiões, graças à revitalização das atividades econômicas, arranjos e cadeias produtivas. Subcomponente 2.2. Ampliar as oportunidades por meio do aumento da equidade de gênero. Promover a incorporação das questões de gênero na administração pública ao elevar a Secretaria da Mulher ao nível de secretaria permanente, encarregada de informar e defender o setor público nas questões do aumento da equidade de gênero. Subcomponente 2.3. Promover o desenvolvimento econômico por meio do apoio às PMEs e aos produtores rurais Promover o desenvolvimento econômico do Estado por meio do apoio a micro, pequenas e médias empresas através da disponibilização de crédito, assistência técnica e desenvolvimento de negócios, a fim de estabelecer vínculos com cadeias produtivas locais selecionadas. Componente 3. Ampliação da Capacidade da Administração Pública para Produzir Resultados para os Pernambucanos Subcomponente 3.1. Melhorar a arrecadação do ICMS sem aumentar a carga tributária sobre as empresas e cidadãos, de modo a ampliar a margem no orçamento para os investimentos, e promover o desenvolvimento do setor privado Implementação do Sistema de Escrituração Fiscal e Contábil 2 (SEF-2), oferecendo novas facilidades e melhorias aos contribuintes e introduzindo a possibilidade de emissão de documentos fiscais também em mídias digitais; Melhorar o sistema de cálculo automático da antecipação tributária e da substituição tributária, o que automatiza e melhora o controle das operações de mercadorias sujeitas ao ICMS que ingressam no Estado; Subcomponente 3.2. Aumentar a eficiência da alocação e execução do PPA e do orçamento para que as despesas públicas reflitam as prioridades estratégicas de Pernambuco Melhorar a eficiência na alocação e execução do orçamento mediante: a implementação da elaboração e execução do PPA e do orçamento estruturados em prioridades estratégicas e regulamentação de alterações ao orçamento durante o exercício. Subcomponente 3.3. Ampliar a capacidade para planejar e implementar políticas públicas por meio da institucionalização do Modelo de Gestão de Pernambuco 76 Consolidar o Modelo de Gestão do Estado e reforçar a capacidade do Estado para produzir resultados através da conclusão do recrutamento do primeiro quadro de analistas de planejamento, orçamento e gestão, e criação do Instituto de Gestão de Pernambuco. 2) Solicitação de assistência financeira O Governo do Estado de Pernambuco acredita que as políticas definidas e descritas acima constituem um esforço coerente e sustentável para apoiar nosso desenvolvimento econômico e social, expandindo as oportunidades e aumentando a equidade no Estado. O Governo do Estado de Pernambuco está profundamente comprometido com seu programa de desenvolvimento e com as políticas específicas apoiadas pelo DPL. Por meio desta, o Governo gostaria de solicitar ajuda financeira do Banco Mundial, na forma de um DPL de parcela única, destinado a apoiar um conjunto de medidas para acelerar e consolidar os esforços do Governo para solidificar o conceito e a prática de uma forma inovadora de governo em sintonia com o novo ciclo de desenvolvimento e com a expansão de oportunidades mais igualitárias. Com os meus melhores cumprimentos, Governador do Estado de Pernambuco cc:A Sua Excelência o Senhor MAKHTAR DIOP Diretor do Banco Mundial para o Brasil SCN Quadra 2 Lote A, Ed. Corporate Financial Center, 7° Andar Brasília — DF 77 ANEXO 2: MATRIZ DAS POL�TICAS DA OPERAÇÃO OBJETIVOS ESTRATÉGIA AÇÕES DE POL�TICA INDICADORES DE RESULTADOS ESPERADOS RESULTADO COMPONENTE 1: MELHORIA DA QUALIDADE DE VIDA DOS PERNAMBUCANOS Ampliar a jornada das escolas Ação de política 1: O mutuário criou Alunos do ensino médio Uma parcela maior de estudantes de ensino médio, com ênfase condições que contribuem para a matriculados em escolas que matriculados recebendo mais em escolas do interior do melhoria da qualidade da educação, ofereçam uma carga horária de 40 formação acadêmica por meio da estado, como parte de uma como um aumento da carga horária, horas por semana: ampliação da jornada. estratégia mais ampla para conforme comprovado pelo: Referência 2010: 22.593 alunos aumentar a qualidade da Indicador 2012: Mais 32.881 alunos a) Decreto do Governador Nº. educação por meio de apoio à 36.120, de 21 de janeiro de 2011, melhoria do desempenho de autorizando a funcionar em jornada Alunos do ensino médio alunos, professores e matriculados em escolas que 1.1 OFERECER integral (40 horas semanais) mais seis administração. ofereçam uma carga horária de 32 EDUCAÇÃO DE escolas de ensino médio, perfazendo um total de 65 escolas de ensino horas por semana: QUALIDADE médio; Referência 2010: 31.310 alunos Indicador 2012: Mais 12.261 alunos b) Decreto do Governador Nº. 36.119, de 21 de janeiro de 2011, Alunos do ensino médio autorizando a funcionar em jornada matriculados em escolas em jornada semi-integral (32 horas semanais) mais integral e semi-integral fora da 14 escolas de ensino médio, perfazendo RMR: um total de 108 escolas de ensino Referência 2010: 33.373 alunos médio. Indicador 2012: Mais 28.970 alunos Fortalecer a estrutura Ação de política 2: O mutuário Emissão de direitos sobre recursos Melhoria da gestão dos recursos 1.2 – MELHORAR A institucional e o quadro reforçou a gestão dos recursos hídricos hídricos para águas subterrâneas e de hídricos com a implementação das SEGURANÇA DA �GUA regulatório da gestão dos por meio da nomeação de pessoal superfície pela APAC: ferramentas de gestão. E AUMENTAR A escassos recursos hídricos do técnico em caráter permanente para a �guas subterrâneas: CONFIABILIDADE DO estado APAC, mediante concurso, conforme Referência 2010: 188 ABASTECIMENTO comprovado pelo Ato Governamental Indicador 2011: 212 Nº. 4570, de 10 de maio de 2011, e pela Portaria Conjunta SAD/APAC Nº. �guas de superfície: 117, de 14 de dezembro de 2010, Referência 2010: 168 78 OBJETIVOS ESTRATÉGIA AÇÕES DE POL�TICA INDICADORES DE RESULTADOS ESPERADOS RESULTADO ambos em conformidade com a Lei da Indicador 2011: 188 APAC29 e as Resoluções da APAC.30 Criação de conselhos gestores de reservatórios para as bacias hidrográficas no interior do estado Referência 2011; oito conselhos formados (Moxotó, Ipanema e Pajeú) Indicador 2012: Mais quatro conselhos formados (Terra Nova, Brígida, Garças e Pontal) Criação de cadastro dos usuários de recursos hídricos criado para as bacias hidrográficas de Ipanema, Pajeú e Moxotó Referência 2011: 0 Indicador 2012: cadastros concluídos Melhorar as políticas e Ação de política 3: O mutuário Protocolo do estado formalizando os Modelo de gerenciamento de riscos protocolos para a resposta a melhorou o gerenciamento dos riscos procedimentos e responsabilidades e desastres em operação integrada riscos naturais, o que apoiará, de desastres por meio da publicação da pelo sistema de emissão de alertas do com os municípios. sobretudo, as comunidades Resolução do Conselho da APAC Nº. risco de inundações estabelecido: pobres e vulneráveis afetadas 001-2011, de 22 de agosto de 2011, Referência 2010: 0 desproporcionalmente por definindo as atividades relacionadas à Indicador 2012: 1 esses riscos. previsão e alerta de desastres vinculados a eventos População abrangida pelo sistema de 1.3 MELHORAR O hidrometeorológicos no território do previsão e alerta da APAC: GERENCIAMENTO DE mutuário. Além disso, a Resolução Referência 2010: 0 RISCOS E DESASTRES identifica essas atividades em conjunto Indicador 2011: 2.192.764 pessoas como atividades de uma sala de (21 municípios) situação, pois elas foram integradas ao Indicador 2012: Mais 3.694.178 Sistema de Previsão de Eventos pessoas (37 municípios) Hidrológicos Críticos do Governo Federal, o fiador da operação. Estratégia de comunicação formulada e implementada para 29 "Lei da APAC" se refere à Lei Nº. 14.028, de 26 de março de 2010, que cria a APAC. 30 "Resoluções da APAC" se refere ao Decreto Nº. 34.860, de 23 de abril de 2011, que regulamenta a estrutura e os procedimentos da APAC. 79 OBJETIVOS ESTRATÉGIA AÇÕES DE POL�TICA INDICADORES DE RESULTADOS ESPERADOS RESULTADO disseminar informações hidrometeorológicas produzidas pela APAC Referência 2011: 0 Indicador 2012: Plano desenvolvido e implementado COMPONENTE 2: NOVA ECONOMIA — EXPANSÃO DAS OPORTUNIDADES PARA OS PERNAMBUCANOS Oferecer educação Ação de política 4: O mutuário Alunos do ensino médio Melhoria e desenvolvimento do profissional, principalmente melhorou e desenvolveu o capital matriculados em escolas de ensino capital humano para atender a no interior do estado, com humano para o mercado de trabalho, profissionalizante que oferecem demanda dos mercados locais, com ênfase nas demandas dos com ênfase na educação profissional, cursos que atendem à demanda do ênfase na educação profissional. mercados locais, a fim de por meio da transformação de seis mercado de trabalho local: promover a geração de escolas estaduais em escolas de ensino 2.1 PROMOVER A empregos e, ao mesmo tempo, profissionalizante, conforme Referência agosto de 2010: 5.224 GERAÇÃO DE possibilitar aos estudantes a comprovado pelos Decretos do alunos EMPREGOS POR MEIO oportunidade de continuar Governador Nº. 36.355, de 29 de março Indicador agosto de 2012: Mais DO seus estudos caso assim de 2011, e Nº 36.121, de 21 de janeiro 4.124 alunos DESENVOLVIMENTO desejem. de 2011. DO CAPITAL HUMANO Alunos do ensino médio fora da RMR em escolas de ensino profissionalizante que oferecem cursos que atendem à demanda do mercado de trabalho local: Referência 2010: 1.320 alunos Indicador 2012: Mais 1.935 alunos Promover a incorporação das Ação de política 5: O mutuário Aumento do número de servidores Melhoria das políticas em apoio à questões de gênero na fortaleceu sua estrutura institucional públicos que receberam orientação inclusão social e econômica das administração pública ao destinada a promover a igualdade de sobre questões de gênero mulheres. elevar a Secretaria da Mulher gênero ao criar a Secretaria da Mulher 2.2 AMPLIAR AS ao nível de secretaria em caráter permanente para substituir a Referência 2011: 600 profissionais OPORTUNIDADES POR permanente, encarregada de antiga secretaria provisória, bem como orientados MEIO DO AUMENTO DA informar e defender o setor ao aprovar a regulamentação para a Indicador 2012: 2 mil profissionais EQUIDADE DE GÊNERO. público nas questões do nova Secretaria, conforme comprovado orientados aumento da equidade de pela Lei Nº. 14.264, de 6 de janeiro de gênero. 2011, e pelo Decreto do Governador Nº Criação de coordenadorias regionais 36.659, de 14 de junho de 2011, nas 12 regiões de desenvolvimento respectivamente. do estado 80 OBJETIVOS ESTRATÉGIA AÇÕES DE POL�TICA INDICADORES DE RESULTADOS ESPERADOS RESULTADO Referência 2011: 0 Indicador 2012: 12 Promover o desenvolvimento Ação de política 6: O mutuário tomou Número de projetos produtivos de Aumento do número de econômico do estado por meio as seguintes medidas para criar a diversos segmentos entre as regiões microempreendedores contribuindo do apoio a micro, pequenas e Agência de Fomento do Estado de de desenvolvimento do estado para as cadeias produtivas no médias empresas através da Pernambuco, S.A. - AGEFEPE,31 apoiados pela AGEFEPE por meio estado de Pernambuco disponibilização de crédito, destinada a promover o de financiamento e/ou capacitação: assistência técnica e desenvolvimento econômico e social Referência 2011: 3 2.3: PROMOVER O desenvolvimento de negócios, por meio do apoio às micro, pequenas e DESENVOLVIMENTO Indicador 2012: 19 a fim de estabelecer vínculos médias empresas e aos produtores ECONÔMICO POR MEIO com cadeias produtivas locais rurais nas cadeias produtivas locais: DO APOIO ÀS PMES E selecionadas. AOS PRODUTORES a) Autorização pelo Banco RURAIS Central do Brasil, o banco central do fiador, para o início das operações da AGEFEPE em 9 de dezembro de 2010; b) Promulgação da Lei Nº 14.282, de 29 de março de 2011, destinando recursos à AGEFEPE. COMPONENTE 3 — AMPLIAÇÃO DA CAPACIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA PRODUZIR RESULTADOS PARA OS PERNAMBUCANOS 3.1: MELHORAR A Aumentar a receita do estado O mutuário tomou as seguintes Aumento da receita do ICMS como Ampliação da margem no ARRECADAÇÃO DO para proporcionar maior apoio medidas para melhorar a arrecadação porcentagem do PIB do estado orçamento por meio de melhorias ICMS SEM AUMENTAR a políticas e programas tributária sem aumentar a carga mediante a redução da evasão fiscal, na redução da evasão fiscal, sem A CARGA TRIBUT�RIA visando a equidade, por meio tributária sobre os contribuintes sem aumento da carga tributária: aumento da carga tributária. SOBRE AS EMPRESAS E de mecanismos para facilitar a Referência 2009: 9,1% (ano mais Ação de política 7: arrecadação tributária CIDADÃOS, DE MODO A a) Criação de um quadro recente sobre o qual há informações AMPLIAR A MARGEM regulatório para a implementação do oficiais do PIB NO ORÇAMENTO PARA novo Sistema de Escrituração Fiscal e Indicador 2012: 12,4% OS INVESTIMENTOS, E Contábil 2 (SEF-2),32 conforme PROMOVER O comprovado pela Portaria Nº 190, de DESENVOLVIMENTO Crescimento real da receita do 30 de novembro de 2011, publicada 31 ―AGEFEPE‖ refere-se à Agência de Fomento do Estado de Pernambuco, S.A., a agência de desenvolvimento criada pelo Decreto do Governador Nº 35.156, de 11 de junho de 2010. 32 ―SEF-2‖ refere-se ao novo sistema de controle fiscal do mutuário criado pelo Decreto do Governador Nº. 34.562. 81 OBJETIVOS ESTRATÉGIA AÇÕES DE POL�TICA INDICADORES DE RESULTADOS ESPERADOS RESULTADO DO SETOR PRIVADO pela SEFAZ; ICMS: Ação de política 8: Referência 2010: R$ 8.613.857.888 a) Criação de um ―Sistema de Indicador 2012: R$ 11.584.122.900 Substituição Tributária‖33 para (24,3% acima da projeção de produtos selecionados, conforme inflação para 2010–12) comprovado pelos Decretos do Governador Nº 35.655, de 7 de outubro de 2010 (artigos de colchoaria), Nº 35.656, de 7 de outubro de 2010 (bicicletas), Nº 35.657, de 7 de outubro de 2010 (brinquedos), Nº 35.677, de 13 de outubro de 2010 (cosméticos, artigos de perfumaria, higiene pessoal ou toucador), Nº 35.678, de 13 de outubro de 2010 (material de construção, acabamento, bricolagem ou adorno), Nº 35.679, de 13 de outubro de 2010 (autopeças), Nº 35.680, de 13 de outubro de 2010 (material elétrico) e Nº 35.701, de 19 de outubro de 2010 (produtos eletrônicos, eletroeletrônicos e eletrodomésticos). 3.2 AUMENTAR A Garantir o cumprimento da Ação de política 9 Orçamento aprovado v. orçamento Melhoria da qualidade das despesas EFICIÊNCIA DA agenda de reformas do estado O mutuário aumentou a eficiência da executado35 para as prioridades públicas por meio da integração ALOCAÇÃO E EXECUÇÃO voltada para a equidade por alocação e da execução do orçamento estratégicas: eficaz do planejamento e do 34 DO PPA E DO meio da destinação de verbas por meio da formulação e execução do Referência 2011: 64,1% (projeção orçamento (formulação e ORÇAMENTO PARA QUE do orçamento e da PPA e do orçamento, os quais agora baseada no período de janeiro a execução). AS DESPESAS PÚBLICAS observância das prioridades estão estruturados de acordos com as agosto, pois este é o primeiro ano REFLITAM AS estratégicas prioridades estratégicas, conforme sobre o qual existem informações PRIORIDADES 33 ―Sistema de Substituição Tributária‖ refere-se ao sistema do mutuário aplicado a produtos selecionados com alto volume de vendas e risco mais alto de evasão, que identifica as mercadorias, registra as vendas eletronicamente e arrecada o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) no local de origem ou venda inicial em vez de no local do consumidor ou cliente final. 34 ―PPA‖ refere-se ao Plano Plurianual, o instrumento de planejamento plurianual, conforme publicado em www.transparencia.pe.gov.br; 35 Recursos de todas as fontes de receitas, excluindo transferências e operações de crédito (fora do controle do estado). 82 OBJETIVOS ESTRATÉGIA AÇÕES DE POL�TICA INDICADORES DE RESULTADOS ESPERADOS RESULTADO ESTRATÉGICAS DE comprovado pelos seguintes disponíveis); PERNAMBUCO Indicador 2012: 75% a) Lei Nº 14.234, de 13 de dezembro de 2010; b) Detalhamentos de Despesas Número de revisões orçamentárias por Elemento (DDEs), publicados em aprovadas durante o ano de execução www.transparencia.pe.gov.br; Referência 2010: 1.560 c) Carta datada de 12 de Indicador 2012: 1.404 (redução de setembro de 2011 do Secretário da 10%) SEPLAG encaminhando um relatório sobre a execução do orçamento por prioridades estratégicas referente ao período de 1 de janeiro de 2011 a 31 de agosto de 2011. 3.3. AMPLIAR A Promover a gestão com foco Ação de política 10: O mutuário Relatório de Gestão Social elaborado O Modelo de Gestão é consolidado, CAPACIDADE PARA em resultados por meio de um consolidou seu Modelo de Gestão8 e e publicado na Internet (em ampliando a capacidade da PLANEJAR E instituto de gestão para a reforçou sua capacidade para gerar conformidade com o Art. 17 da Lei administração para produzir IMPLEMENTAR capacitação e o aprendizado resultados por meio da criação do Complementar Nº 141) resultados. POL�TICAS PÚBLICAS constantes do setor público. Instituto de Gestão Pública de Referência 2010: 0 POR MEIO DA Pernambuco, conforme comprovado Indicador 2012: Três relatórios de INSTITUCIONALIZAÇÃO pelo Decreto do Governador Nº 37.828, gestão social elaborados e publicados DO MODELO DE de 2 de fevereiro de 2012. na Internet por ano (cada um GESTÃO DE abrangendo um quadrimestre) PERNAMBUCO 83 ANEXO 3: PERSPECTIVAS MACROECONÔMICAS E SUSTENTABILIDADE DA D�VIDA DO ESTADO DE PERNAMBUCO Panorama Macroeconômico Atual do Estado de Pernambuco 1. O Estado de Pernambuco é a segunda maior economia do nordeste brasileiro. A participação do estado no produto interno bruto nacional é de 2,3%, o que posicionava o estado como a décima economia do país em 2008. A população de Pernambuco, de 9 milhões de habitantes, representa 4,6% da população nacional. Assim, como outros estados do Nordeste, Pernambuco há muito figura abaixo do restante do Brasil em termos de desenvolvimento socioeconômico, com um PIB per capita de R$ 8.065 em 2008, o equivalente a cerca da metade da média nacional. 2. A pobreza caiu de forma significativa na última década. As políticas sociais no Brasil, combinadas com o forte crescimento econômico de 5% ao ano, em média, desde 2003, elevaram uma boa parte dos pobres à classe média. A porcentagem da população vivendo abaixo da linha da pobreza extrema caiu de 33% em 2003 para 17% em 2009.36 3. O estado agora inicia um novo período de crescimento que precisará ser mais inclusivo do que no passado para reduzir a pobreza e a desigualdade. Na década de 1970, o estado, assim como o restante do Brasil, beneficiou-se, de taxas de crescimento elevadas, embora as taxas pernambucanas tenham sido inferiores à média nacional. Nas décadas de 1980 e 1990, o crescimento médio do PIB caiu, mas se manteve próximo às médias nacionais e do Nordeste; contudo, a pobreza e a desigualdade cresceram consideravelmente, ultrapassando os índices nacional e regional. No início da década de 2000, o crescimento de Pernambuco recuou e ficou bem abaixo das médias nacionais e do Nordeste. O ano de 2003 marca uma virada no crescimento do estado e o início de um período de aceleração do crescimento que deu a Pernambuco taxas de crescimento no mesmo nível das médias nacionais. No entanto, o estado ainda precisa transformar suas taxas de crescimento elevadas em números mais baixos de pobreza e desigualdade. Em 2009, a parcela da população abaixo da linha da pobreza era duas vezes maior do que a do Brasil e estava bem acima da média do Nordeste (Figura A3.1). 36 A linha da pobreza extrema é definida como o custo de uma cesta de gêneros alimentícios básicos que supre as necessidades mínimas de calorias por pessoa. A linha da pobreza extrema varia entre regiões, estados e áreas urbanas, rurais e metropolitanas. As linhas da pobreza levam em conta essas diferenças. 84 Figura A3.1: Crescimento, Pobreza e Desigualdade Taxa de crescimiento do PIB Taxa de crescimiento média nos últimos cinco anos 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% -2,0% Brasil Nordeste Pernambuco PIB per capita 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 Brasil Nordeste Pernambuco Coeficiente de Gini 0,66 0,64 0,62 0,60 0,58 0,56 0,54 0,52 0,50 0,48 Brasil Nordeste Pernambuco 85 Taxa de incidência da pobreza absoluta (%) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Brasil Nordeste Pernambuco Fonte: IBGE/Ipeadata. Nota: A linha da pobreza é definida como o dobro da linha da pobreza extrema, que, por sua vez, é definida como o custo de uma cesta de gêneros alimentícios básicos que supre as necessidades mínimas de calorias por pessoa. A linha da pobreza varia entre regiões, estados e áreas urbanas, rurais e metropolitanas. As linhas da pobreza levam em conta essas diferenças. 4. Recentemente, o ritmo do crescimento de Pernambuco acelerou e ultrapassou a média nacional. A economia do estado resistiu bem à crise financeira mundial, com um crescimento real estimado em 5,2% em 2009, bem acima da queda de 0,6% do PIB nacional. Estimativas para 2010 indicam que o crescimento real de Pernambuco foi de 9,3%, frente a 7,5% de crescimento do PIB brasileiro (Figura A3.2). Em parte, isso resulta da ampliação da capacidade do estado para investir em infraestrutura física e social. O Governo planeja manter, e até mesmo acelerar, o ritmo dos investimentos no médio prazo, em parceria com a iniciativa privada e a União. Dos estimados R$ 64,8 bilhões em investimentos a serem feitos até 2015, R$ 46,3 bilhões virão do Governo Estadual (inclusive por meio de parcerias com o Governo Federal), R$ 10,9 bilhões do setor privado nacional e R$ 7,6 bilhões do setor privado estrangeiro. Uma grande parcela dos recursos apoiará o investimento no setor industrial. Figura A3.2: Crescimento do PIB Real 86 10.0 9.3 8.0 7.5 6.8 6 6.0 5.1 5.4 5.4 5.2 4.1 4.2 3.9 4.0 3.1 2.7 2.0 1.1 -0.6 -0.6 0.0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010* -2.0 Pernambuco Brazil Fonte: IBGE, CONDEPE/FIDEM. 5. O estado tem uma economia diversificada, com uma forte presença do setor terciário. Em 2008, os serviços responderam por 72,8% do valor agregado bruto do estado, ao passo que a indústria e a agricultura representaram 21,8% e 5,4%, respectivamente (Figura A3.3). Essas proporções foram praticamente constantes ao longo da última década. Em Pernambuco, o setor terciário tem uma participação maior do que a média nacional, ao passo que a participação da indústria é inferior à média nacional e a contribuição da agricultura está no mesmo nível registrado no país como um todo. Uma grande parcela das atividades dos serviços vem do setor público, sobretudo nos municípios mais pobres. Figura A3.3: Composição do PIB — Brasil e Pernambuco Pernambuco 100% Brazil 100% 90% 90% 80% 80% 70% 70% 63.0 71.4 72.1 72.8 73.1 72.8 64.8 65.0 65.8 66.6 66.2 60% 73.3 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 20% 20% 27.8 30.1 29.3 28.8 27.8 27.9 23.0 22.8 22.1 21.6 21.9 21.8 10% 10% 5.5 5.1 5.1 5.2 4.7 5.4 7.4 6.9 5.7 5.5 5.6 5.9 0% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Services Industry Agriculture and farming Services Industry Agriculture and farming Fonte: IBGE, CONDEPE/FIDEM. Services Serviços Industry Indústria Agriculture and farming Agricultura e pecuária 87 6. O crescimento econômico recente do estado tem sido impulsionado pelo setor industrial. Desde 2007, o setor industrial vem liderando o crescimento da economia como um todo. O setor tem se mostrado mais resiliente à crise financeira do que o país (Figuras A3.4 e A3.5). No segundo trimestre de 2011, o setor cresceu 8,6% em relação ao mesmo período de 2010, graças ao forte desempenho do setor de construção, que cresceu 19,1% (no mesmo período). A expansão do setor industrial tem muito a ver com a expansão dos investimentos no setor, bem como com a melhoria da gestão fiscal e do setor público, para melhor alinhar os investimentos com as prioridades do estado. Os investimentos do Governo Estadual triplicaram em termos reais nos três anos de 2007 a 2010.37 Figura A3.4: �ndice de Produção Industrial 130 125 120 115 110 105 100 95 90 85 80 Sep-07 Sep-08 Sep-09 Sep-10 Jul-07 Jul-08 Jul-09 Jul-10 Jul-11 Mar-07 Mar-08 Mar-09 Mar-10 Mar-11 Jan-07 Jan-08 Jan-09 Jan-10 Nov-07 Jan-11 May-08 Nov-08 Nov-09 Nov-10 May-07 May-09 May-10 May-11 Brasil Pernambuco Bahia Fonte: IBGE. 37 De R$ 559,51 milhões para R$ 1,82 bilhão; valores em reais a preços constantes de 2010. Foi aplicado o IPCA. 88 Figura A3.5: Crescimento Real do PIB de Pernambuco por Setores (%) 15.0 12.5 10.1 10.0 9.4 10.0 8.4 8.7 8.3 6.6 6.9 6.7 6.3 5.8 4.4 4.1 4.6 4.6 4.7 5.1 5.0 3.1 3.0 0.4 0.5 -0.5 0.0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010* -5.0 -7.6 -10.0 Agriculture and Farming Industry Services * Estimativas Fonte: IBGE, CONDEPE/FIDEM Services Serviços Industry Indústria Agriculture and farming Agricultura e pecuária 7. O crescimento recente promoveu a criação de empregos formais que possibilitaram a Pernambuco reduzir drasticamente o desemprego no estado. A taxa de desemprego na Região Metropolitana do Recife, que abriga 42% da população do estado, caiu de uma média anual de 14,6% em 2006 para 8,7% em 2010, e manteve uma tendência de queda em 2011. A taxa de desemprego está se aproximando da média nacional e recuando a um ritmo mais rápido do que a da Bahia. A taxa de desemprego na RMR caiu de 10,9% em agosto de 2009 para 6,7% no mesmo mês de 2011. Na Bahia, a taxa de desemprego passou de 11,4% para 8,9% no mesmo período (Figura A3.6). 89 Figura A3.6: Taxa de Desemprego (%), Média de 12 Meses 18 16 14 12 10 8 6 4 BRAZIL PERNAMBUCO BAHIA Fonte: IBGE. Feb–03 Fev/03 Aug–03 Ago/03 8. O saldo comercial de Pernambuco tem sido negativo desde 1993. No período de 2004 a 2010, as exportações de Pernambuco cresceram a uma taxa média anual de 13,6%, ao passo que as importações subiram a uma taxa anual de 27,6%, em parte devido à valorização da moeda (Figura A3.7). A estratégia do Governo visa fortalecer os serviços de logística para o setor industrial que também possam beneficiar os estados vizinhos. Na estratégia do estado, o desenvolvimento da logística é visto como uma importante fonte de crescimento para o setor terciário. Esse é o caso do Complexo de Suape, construído em torno do porto de mesmo nome. De fato, o recente dinamismo da atividade no estado está ligado ao desenvolvimento desse porto, que ajudou a atrair uma um enorme fluxo de investimentos públicos e privados para a RMR. 90 Figura A3.7: Saldo Comercial, Pernambuco (milhões de US$) 500 0 -500 -1000 -1500 -2000 -2500 Fonte: CONDEPE/FIDEM. Evolução recente dos indicadores fiscais e da dívida do estado de Pernambuco 9. Na última década, o estado de Pernambuco conseguiu consolidar suas finanças públicas. O crescimento mais vigoroso, a renegociação da dívida e a LRF permitiram ao estado reduzir drasticamente a dívida consolidada líquida (DCL), elevar o saldo fiscal e aumentar gradualmente os investimentos. No plano da dívida, a aplicação constante do pagamento de 11,5% da receita líquida corrente até 2007 diminuiu significativamente a DCL de 104% da RLC em 2009 para 39% da RLC em 2010. No plano fiscal, o aumento da eficiência na arrecadação de impostos e o crescimento econômico fortaleceram a arrecadação e, por extensão, as receitas. O estado também conseguiu controlar o crescimento dos gastos. Em um contexto em que a maior parte das despesas correntes é determinada pela Constituição, o controle da folha salarial pelo estado é louvável. As receitas cresceram mais do que as despesas e, rapidamente, se recuperaram da crise (Figura A3.8). Assim, os saldos operacionais brutos e os investimentos tiveram um aumento acentuado desde 2007 se mostraram resilientes à crise (A3.8 e A3.9). Figura A3.8: Receitas e Despesas Total Revenues and Expenditure (GFS Methodology) Annual Growth in Revenues and Expenditure 25 4 16.0% R$ 2010 Billions R$ 2010 Billions 14.0% 20 3 12.0% 15 10.0% 2 8.0% 10 6.0% 1 4.0% 5 2.0% - - 0.0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2005 2006 2007 2008 2009 2010 I. REVENUE (left) II. EXPENSE (left) III. GROSS OPERATING BALANCE (I - II) - right I. REVENUE II. EXPENSE Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Nota: Valores deflacionados pelo IPCA. 91 Total Revenues and Expenditure (GFS Methodology) Total das Receitas e Despesas (Metodologia das EFP) I. Revenue I. Receitas II. Expense (left) II. Despesas (esq.) III. Gross Operating Balance (I – II ) – III. Saldo operacional Bruto (I - II), dir. right Annual Growth in Revenues and Expenditure Crescimento anual das receitas e despesas II. Expense II. Despesas Figura A3.9: Saldo Operacional Bruto, Saldo Primário e Investimentos (em % da RLC) 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gross Operating Balance Primary Balance Investments Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Nota: Valores deflacionados pelo IPCA. Gross Operating Balance Saldo operacional bruto Primary Balance Saldo primário Investments Investimentos 10. O total das receitas cresceu a uma média de 10,8% em termos reais durante 2004–10, uma das taxas mais elevadas entre os estados brasileiros. Esse crescimento das receitas deveu-se ao bom desempenho em todas as principais categorias de receita: receitas tributárias, transferências, contribuições sociais e outras receitas. O bom desempenho da receita tributária também deve muito ao aumento das transferências intergovernamentais e a receitas extraordinárias. Ademais, a melhoria do desempenho deveu muito ao aumento da arrecadação de contribuições sociais dos servidores públicos, que era praticamente inexistente em 2003 e agora responde por quase 25% dos pagamentos de pensões (Tabela A3.1 e Figura A3.10). A contribuição dos servidores para o fundo de pensão FUNAFIN chegou a 27% da folha salarial em fevereiro de 2010, com os servidores contribuindo 13,5% da folha. 92 Tabela A3.1: Evolução das Receitas durante 2004–10 (milhares de R$ de 2010) RECEITAS 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total das receitas 10.543.439 11.949.568 13.078.248 13.771.150 15.851.931 17.153.331 19.479.953 Receita tributária 5.524.250 6.190.581 6.768.615 7.210.436 7.866.307 8.231.031 9.528.773 ICMS 4.833.423 5.392.170 5.900.989 6.279.418 6.754.520 7.106.850 8.287.879 IPVA 228.728 253.883 285.702 319.635 351.352 395.160 408.424 Outras 462.099 544.528 581.924 611.382 760.434 729.020 832.469 Encargos sociais 1.677.605 1.825.472 2.142.342 2.147.790 2.290.773 2.107.807 2.476.062 Transferências correntes e de capital 3.723.480 4.427.924 4.637.768 5.160.053 6.344.033 6.484.564 7.349.792 Outras receitas correntes 502.710 510.780 617.123 573.542 973.602 2.119.882 2.100.338 Deduções: Fundef/Fundeb (884.606) (1.005.188) (1.087.600) (1.320.671) (1.622.783) (1.789.953) (1.975.011) Por memória: - - - Deduções: 3.490.096 4.000.249 4.048.455 4.059.211 4.793.119 5.901.011 7.044.234 Receita líquida corrente (RLC) 7.053.344 7.949.319 9.029.792 9.711.939 11.058.812 11.252.320 12.435.719 Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Nota: Valores deflacionados pelo IPCA. Figura A3.10: Composição das Receitas, 2004–10 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Other current revenues Capital and current transfers Social contributions Tax revenue Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Other current revenues Outras receitas correntes Capital and current transfers Transferências correntes e de capital Social contributions Contribuições sociais Tax revenue Receita tributária 11. Do lado da receita tributária, a evolução do ICMS é forte e positiva, impulsionada pelo crescimento da economia e pelo aumento da eficiência. A receita do ICMS vem crescendo rapidamente desde 2004, graças, principalmente, a medidas de gestão tributária, sobretudo os sistemas de substituição de contribuintes e a adoção da nota fiscal eletrônica. O recente crescimento econômico robusto também tem ajudado. A relação entre o ICMS e o PIB subiu de 8,2% em 2002 para 8,7% em 2008, um dos desempenhos mais significativos no riscos percebidos (Tabela A3.2). 93 Tabela A3.2: Indicadores Fiscais NORDESTE Tributos/Transferências (2010) ICMS/FPE (2010) ICMS/GDP (2008) Alagoas 63,9% 98,9% 8,2% Bahia 136,9% 228,2% 7,9% Ceará 119,4% 165,1% 7,7% Maranhão 70,6% 81,0% 6,1% Paraíba 91,9% 109,0% 7,5% Pernambuco 129,6% 240,3% 8,7% Piauí 68,8% 88,8% 6,3% Rio Grande do Norte 98,4% 134,4% 8,9% Sergipe 70,0% 87,8% 6,9% Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, IBGE, cálculos do Banco Mundial. Figura A3.11: Desempenho da Receita Tributária e da Arrecadação de ICMS – Pernambuco 2.60 2.40 2.20 2.00 1.80 1.60 1.40 1.20 1.00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tax Revenue/Transfers ICMS/FPE Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Tax Revenue/Transfers Receita tributária/transferências ICMS/FPE ICMS/FPE 12. As receitas de transferências cresceram em termos de receita líquida corrente desde 2006. O Fundo de Participação dos Estados (FPE), o principal componentes das transferências federais, caiu nos últimos anos e correspondia a 27,1% da RLC em 2010. Em contrapartida, as receitas de Convênios e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) cresceram (Tabela A3.3). Com relação aos Convênios, (acordos de cofinanciamento com o Governo Federal), Pernambuco recebeu transferências maiores para o Sistema Único de Saúde (SUS) em função da Gestão Plena, segundo a qual os estados passam a ser inteiramente responsáveis pela gestão dos serviços de saúde nos seus territórios. Nessas condições, os estados receberam do Ministério da Saúde não apenas recursos 94 para custear a rede de saúde do estado, mas também verbas para pagar pelos serviços prestados por unidades registradas no SUS — empresas privadas, organizações filantrópicas e municípios de menor porte. Em 2009, o SUS proporcionou um volume substancial de recursos aos estados e municípios, graças, sobretudo, a uma revisão dos valores per capita que regulamentam parcialmente os montantes transferidos. Além disso, o aumento das transferências do Fundeb (um instrumento de cooperação financeira intergovernamental para a melhoria da educação) beneficiou-se da alteração na legislação. As fontes do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) foram transformadas em 2007 no Fundeb e ampliadas de modo a cobrir não apenas o ensino fundamental, mas também os centros para a primeira infância (sob a responsabilidade dos municípios) e as escolas do ensino médio (sob a responsabilidade dos estados). Tabela A3.3: Composição das Transferências, 2004–10 (porcentagem da RLC) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Receita de transferências 52,8% 55,7% 51,4% 53,1% 57,4% 57,6% 59,1% Transferências correntes 49,8% 53,4% 49,8% 51,9% 54,5% 54,3% 52,0% FPE 31,2% 32,8% 31,0% 31,9% 32,4% 29,4% 27,1% IPI 1,0% 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 0,5% 0,7% Convênios 2,1% 1,9% 1,7% 1,1% 1,5% 1,5% 3,1% Lei Kandir 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% Receita de transferências do Fundeb 6,7% 6,4% 5,9% 7,7% 9,8% 12,0% 10,7% Outras transferências correntes 8,7% 11,2% 10,1% 9,8% 9,8% 10,7% 10,4% Transferências de capital 3,0% 2,3% 1,6% 1,2% 2,8% 3,4% 7,1% Despesa com transferências 20,0% 19,9% 19,1% 19,8% 20,0% 20,8% 21,3% Governo Federal 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,4% 0,2% 0,1% Municípios 19,6% 19,3% 18,5% 18,9% 18,3% 19,0% 19,8% Dos quais: transferência direta de receitas 19,3% 19,0% 18,2% 18,2% 17,2% 17,9% 18,5% Instituições privadas 0,2% 0,4% 0,4% 0,8% 1,3% 1,6% 1,3% Outras transferências 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Transferências líquidas 32,8% 35,8% 32,3% 33,3% 37,4% 36,8% 37,8% 13. A relação entre a receita tributária e as transferências em Pernambuco continua elevada, embora esteja caindo. Em 2010, essa relação era de 1,30, em comparação com 0,90 no restante da Região Nordeste (Tabela A3.2). A queda, que vem ocorrendo desde 2004, não se deve a um baixo desempenho das receitas tributárias, mas sim à elevação das transferências nos últimos anos, sobretudo do SUS e do Fundeb. 14. Os arranjos fiscais intergovernamentais entre o estado de Pernambuco, seus municípios e o Governo Federal são considerados adequados. As transferências de despesas para os municípios se baseiam em regras e representam um montante fixo de 25% das receitas do ICMS e 50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As 95 transferências para os municípios continuaram estáveis, em torno de 19% da receita líquida corrente de Pernambuco (Tabela A3.3). Pernambuco é um contribuinte líquido do Fundeb: o estado destinou até R$ 2 bilhões e recebeu o montante de R$ 1,3 bilhão em 2010. 15. O total das despesas correntes cresceu a uma taxa anual média de 9,3% entre 2004 e 2010, ligeiramente inferior à média de 10,8% do crescimento do total das receitas. O Governo tem obtido êxito no planejamento e monitoramento dos custos e no controle das despesas desde 2004. O controle sobre as despesas com pessoal permitiu ao Governo reduzir sua porcentagem da RLC. O aumento nas despesas com bens e serviços é explicado, em parte, pelo aumento dos investimentos em saúde e educação, que geram custos de manutenção e operação mais altos. O aumento dos recursos do Ministério da Saúde por meio do SUS também refletiu essa elevação dos custos. Por último, os pagamentos de juros caíram, na medida em que o nível da dívida baixou com a consolidação fiscal (Tabela A3.4 e Figuras A3.12 e A3.13). Tabela A3.4: Evolução das Despesas durante 2004–10 (milhares de R$ de 2010) Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Nota: Valores deflacionados pelo IPCA. 96 Figura A3.12: Composição das Despesas, 2004–10 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Goods and Services Transfers to Municipalities Interest payments (effectively paid) Pensions Compensation of employees Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. 16. A dívida consolidada líquida de Pernambuco vem caindo desde 2003. Graças ao crescimento das receitas fiscais e a ajustes fiscais corretos, a dívida consolidada líquida teve uma queda brusca, de mais 104% da RLC em 2004 para 39% em 2010, bem abaixo do limite de 200% estabelecido na LRF (Tabela A3.5 e Figura A3.13). De 2004 a 2008, Pernambuco fez grandes pagamentos para amortizar sua dívida. O serviço da dívida vem caindo desde 2004, pressionado pela queda dos pagamentos de juros e pelo aumento da RLC. Os ajustes fiscais levaram a uma elevação do saldo operacional bruto, o que abriu espaço para investimentos. O Estado também conseguiu obter novos empréstimos em função da melhoria da situação fiscal e da dívida. Dessa forma, a relação entre investimento e RLC subiu de forma constante, de 5,8% em 2007 para 14,6% em 2010. Figura A3.13: Evolução da Dívida e do Serviço da Dívida em 2004–10 120% Net Consolidated Debt 14 14% Debt Service 0.70 R$ 2010 Billions R$ 2010 Billions 100% 12 12% 0.60 10 10% 0.50 80% 8 8% 0.40 60% 6 6% 0.30 40% 4 4% 0.20 20% 2 2% 0.10 0% 0 0% 0.00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Net Consolidated Debt (NCD) - right Net Current Revenue (NCR) - right Interest Payments (right) Amortization (right) NCD / NCR (left) Debt Service / NCR (left) Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. Nota: Valores deflacionados pelo IGP-DI. Net Consolidated Debt (NCD) – right Dívida consolidada líquida – DCL (dir.) Net Current Revenue (NCR) – right Receita líquida corrente – RLC (dir.) 97 NCD / NCR (left) DCL/RLC (esq.) Interest Payments (right) Pagamentos de juros (dir.) Amortization (right) Amortização (dir.) Debt Service / NCR (left) Serviço da dívida/RLC (esq.) Tabela A3.5: Composição da Dívida Consolidada Líquida durante 2004–10 (milhares de R$ de 2010) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Dívida consolidada (I) 7.470.212 7.022.446 6.438.093 5.694.732 5.533.318 5.965.315 6.106.126 Dívida pública contratual 7.470.212 7.022.446 6.438.093 5.694.732 5.533.318 5.965.315 6.106.126 Interna 7.037.383 6.602.481 6.013.529 5.314.113 4.988.293 5.435.761 5.654.121 Interna – Tesouro Nacional 5.611.879 6.207.089 5.695.289 5.077.872 4.657.082 4.749.306 3.877.794 Interna – Bancos públicos 1.425.504 395.393 318.239 236.241 331.212 686.455 1.776.327 Externa 432.828 419.965 424.564 380.619 545.024 529.554 452.005 Dívida judicial (Precatórios) 0 0 0 0 0 0 0 Deduções de ativos financeiros líquidos 0 10.660 84.122 423.431 871.320 886.381 1.307.420 Dívida consolidada líquida – DCL (I - II) 7.470.212 7.011.787 6.353.971 5.271.301 4.661.997 5.078.934 4.798.706 Por memória: Receita líquida corrente (RLC) 7.183.154 8.452.697 9.544.121 9.935.412 10.982.116 11.825.122 12.435.719 DCL/RLC 104% 83% 67% 53% 42% 43% 39% Nota: Teto da Lei de Responsabilidade Fiscal = 2–%, valores deflacionados pelo IGP-DI Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial. 17. Considera-se que a situação fiscal de Pernambuco é adequada e está dentro dos limites prudenciais definidos na LRF desde 2004. Na última década, houve melhora de todos os indicadores fiscais. As despesas com pessoal líquidas se mantiveram estáveis e a dívida consolidada líquida caiu consideravelmente. Todos os indicadores estão bem abaixo dos limites prudenciais estabelecidos na LRF (Tabela A3.7). Em 2010, o Estado havia atingido todas as metas fiscais definidas no Programa de Ajuste Fiscal (PAF) em períodos móveis de três anos negociados com a Secretaria do Tesouro Nacional (Tabela A3.8). 98 Tabela A3.6: Evolução das Contas Fiscais (EFP), Pernambuco (milhares de R$ de 2010) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 I. Receitas 10.543.439 11.949.568 13.078.248 13.771.150 15.851.931 17.153.331 19.479.953 Tributos 5.524.250 6.190.581 6.768.615 7.210.436 7.866.307 8.231.031 9.528.773 Contribuições sociais 1.677.605 1.825.472 2.142.342 2.147.790 2.290.773 2.107.807 2.476.062 Transferências 3.723.480 4.427.924 4.637.768 5.160.053 6.344.033 6.484.564 7.349.792 Outras receitas correntes 502.710 510.780 617.123 573.542 973.602 2.119.882 2.100.338 Deduções: Fundef/Fundeb (884.606) (1.005.188) (1.087.600) (1.320.671) (1.622.783) (1.789.953) (1.975.011) II. Despesas 9.565.824 10.595.571 11.437.026 12.141.652 13.669.483 14.771.462 16.318.603 Remuneração de funcionários 3.889.429 4.301.130 4.652.096 5.035.070 5.662.744 6.164.323 6.774.262 Pensões 1.716.751 1.799.060 1.927.985 2.021.724 2.168.146 2.238.577 2.350.922 Pagamentos de juros 351.430 350.885 342.071 313.608 284.291 265.398 275.079 Transferências 1.385.929 1.535.270 1.672.669 1.836.565 2.019.994 2.141.507 2.457.312 Bens e serviços 2.222.285 2.609.225 2.842.205 2.934.684 3.534.308 3.961.658 4.461.028 III. SALDO OPERACIONAL BRUTO (I - II) 977.615 1.353.997 1.641.222 1.629.498 2.182.448 2.381.869 3.161.350 (como % da RLC) 13,9% 17,0% 18,2% 16,8% 19,7% 21,2% 25,4% IV. TRANSAÇÕES EM ATIVOS NÃO FINANCEIROS 584.769 658.049 870.997 793.326 1.198.034 1.998.227 2.378.738 Aquisição líquida de ativos não financeiros 543.077 582.419 777.537 559.514 819.616 1.186.631 1.819.976 (como % da RLC) 7,7% 7,3% 8,6% 5,8% 7,4% 10,5% 14,6% Outros investimentos em ativos 41.692 75.630 93.461 233.811 378.418 811.596 558.762 IV) V. CAPACIDADE/NECESSIDADE L�QUIDA DE FINANCIAMENTO (III -392.846 695.949 770.225 836.172 984.414 383.642 782.612 (como % da RLC) 5,6% 8,8% 8,5% 8,6% 8,9% 3,4% 6,3% VI. SALDO PRIM�RIO (V + Pagamentos de juros líquidos) 632.647 900.333 967.136 1.010.334 1.046.662 474.637 881.638 (como % da RLC) 9,0% 11,3% 10,7% 10,4% 9,5% 4,2% 7,1% VII. TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS NÃO FINANCEIROS (370.487) (421.975) (402.274) (388.587) (291.342) 643.124 327.238 Novos empréstimos 93.971 80.992 81.098 93.954 235.543 1.176.866 664.395 Amortizações, líquidas (468.293) (510.586) (547.680) (483.606) (530.468) (551.940) (341.086) Amortizações recebidas 455 897 463 294 182 129 133 Amortizações pagas 468.748 511.483 548.143 483.899 530.650 552.070 341.219 Alienação de ativos 3.835 7.619 64.308 1.065 3.584 18.199 3.928 SALDO GLOBAL (incl. Intra-orçamentária) (VI + VII) 22.359 273.974 367.951 447.585 693.072 1.026.766 1.109.849 Source: SEFAZ, WB Calculations Note: Values deflated by IPCA 99 Tabela A3.7: Evolução da Lei de Responsabilidade Fiscal durante 2004–10 (milhares de R$ de 2010) Teto legal % RLC 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Receita líquida corrente (RLC) 7.053.344 7.949.319 9.029.792 9.711.939 11.058.812 11.252.320 12.435.719 Receita de operações de crédito 93.971 80.992 81.098 93.954 235.543 1.176.866 664.395 % RLC ≤16% 1,3% 1,0% 0,9% 1,0% 2,1% 10,5% 5,3% Dívida consolidada líquida 7.335.214 6.594.219 6.013.331 5.152.736 4.694.555 4.832.913 4.798.706 % RLC ≤200% 104,0% 83,0% 66,6% 53,1% 42,5% 43,0% 38,6% Serviço da dívida 820.178 862.368 890.214 797.508 814.942 817.468 616.298 % RLC ≤11,5% 11,6% 10,8% 9,9% 8,2% 7,4% 7,3% 5,0% Despesas com pessoal líquidas 3.800.277 4.179.703 4.619.432 4.917.146 5.509.672 5.998.525 6.438.063 Despesa consolidada % RLC ≤60% 53,9% 52,6% 51,2% 50,6% 49,8% 53,3% 51,8% Executivo ≤49% 44,5% 43,3% 42,3% 41,6% 41,7% 44,8% 43,7% Legislativo ≤3% 2,6% 2,5% 2,5% 2,5% 2,5% 2,7% 2,7% Judiciário ≤6% 4,9% 4,9% 4,6% 4,5% 4,0% 4,2% 3,9% Ministério Público ≤2% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,7% 1,6% 1,5% Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial Tabela A3.8: Programa de Ajuste Fiscal — Metas Fiscais e Resultados Observados (milhões de R$) META 2006 2007 2008 2009 2010 Limite 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 Trajetória dívida/RLC Observado 0,82 0,68 0,60 0,63 0,52 Meta 435 410 269 (137) (730) Saldo primário (milhões de R$) Observado 599 686 534,98 (471) 65,06 Meta 60 60 60 60 60 Pessoal/RLC (%) Observado 54,17 54,53 53,43 56,59 54,29 Arrecadação de receitas próprias Meta 5.091 5.748 6.666 7.652 7.652 (milhões de R$) Observado 5.304 5.927 6.811 7.682 9.867 Meta 7,29 11,06 14,56 17,27 22,.53 Investimento/RLC (%) Observado 7,51 8,60 12,10 17,70 20,10 Fonte: SEFAZ. Sustentabilidade fiscal e da dívida no médio prazo 18. As projeções para as trajetórias fiscal e da dívida do Estado de Pernambuco são consideradas sustentáveis no médio prazo. As projeções do cenário de referência indicam uma trajetória sustentável, com saldos fiscais primários positivos. Os saldos fiscais de Pernambuco (saldo fiscal primário, saldo global e saldo operacional bruto) devem todos ser superavitários no período da projeção, permitindo espaço no orçamento para os investimentos do Estado. Ao mesmo tempo, a dívida consolidada líquida deve cair de 39% da receita corrente liquida em 2010 100 para 20,1% até 2020. A evolução da dívida é determinada pela dinâmica das receitas e despesas correntes, cuja diferença perfaz o saldo operacional bruto (SOB). Após deduzir do SOB as amortizações, o saldo restante dos recursos fiscais, presume-se, é usado para investimentos. 19. Em especial, as projeções de referência para período 2010–20 representam um cenário fiscal marcado pelo crescimento das receitas e das despesas. Os principais motores do crescimento das receitas são os tributos (sobretudo o ICMS, que depende bastante do crescimento econômico) e as transferências correntes do Governo Federal (de Convênios e do Fundeb). As outras receitas correntes também estão aumentando, embora a um ritmo mais lento, ao passo que as transferências de capital se mantêm constantes em termos reais. Do lado das despesas, o crescimento está sendo impulsionado pelas despesas de capital. As despesas correntes estão subindo em grande medida em função de novos precatórios, do aumento da remuneração de funcionários e dos gastos com bens e serviços, além das transferências subnacionais para os municípios e para o Fundeb (Tabela A3.10). No geral, as despesas correntes estão caindo em relação ao total das despesas, tendo passado de 94% em 2004 para 84% em 2020. No cenário de referência, a dinâmica da dívida é sustentável e obedece à Lei de Responsabilidade Fiscal. Com base nos dados sobre as amortizações e pagamentos de juros programados, a dívida consolidada liquida real deve subir em termos reais no médio prazo, com a implementação do programa de investimento do Estado, para então cair até 2020 (Figura A3.14). Em relação à receita líquida corrente (RLC), a dívida consolidada líquida e o serviço da dívida devem continuar dentro dos limites fixados pelo Governo Federal na Lei de Responsabilidade Fiscal. Cumpre notar que esse cenário de referência não prevê o financiamento de investimentos planejados após 2013, que provavelmente exigirão novos empréstimos. No entanto, considerando que o nível da dívida de Pernambuco como porcentagem da RLC é bem inferior ao limite de 200% fixado na LRF, isso não deve afetar a sustentabilidade fiscal projetada para o longo prazo. Os pagamentos do serviço da dívida permaneceriam abaixo de 10% ao longo de todo o período da projeção, chegando a um máximo de 7,6% da receita líquida corrente em 2013 e caindo daí em diante, para atingir 4,6% em 2020. Os custos com pessoal devem ficar abaixo de 53% da receita líquida corrente por todo o período da projeção ((Tabela A3.9). Tabela A3.9: Projeções dos Indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal, 2011–16 Limite 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Milhares de R$ de 2010 a preços constantes legal % RCL Montante % RCL Montante % RCL Montante % RCL Montante % RCL Montante % RCL Montante % RCL Total das despesas com pessoal 60 6.909.747 52,3 7.047.942 51,7 7.188.901 50,9 7.332.679 50,2 7.479.333 49,4 7.621.626 48,6 Dívida consolidada líquida 200 5.007.727 37,9 5.574.491 40,9 5.564.406 39,4 5.672.329 38,8 5.659.033 37,4 5.132.582 32,7 Serviço da dívida 778.141 5,9 922.300 6,8 1.071.506 7,6 955.366 6,5 939.450 6,2 931.794 5,9 Receita líquida corrente 13.218.491 13.630.383 14.115.939 14.620.568 15.145.045 15.675.183 101 Tabela A3.10: Projeções Fiscais de Referência, 2011–16 (milhões de R$ de 2010) Projeções 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 I. Receitas 19.480 20.076 21.417 21.362 22.087 22.840 23.601 Tributos 9.529 9.891 10.248 10.676 11.123 11.588 12.061 Contribuições sociais 2.476 2.526 2.576 2.628 2.680 2.734 2.786 Transferências 8.076 8.322 9.315 8.856 9.160 9.477 9.798 Transferências correntes 6.466 6.712 6.954 7.246 7.550 7.867 8.190 Transferências de capital 1.610 1.610 1.610 1.610 1.610 1.610 1.608 Outras receitas correntes 1.374 1.388 1.402 1.416 1.430 1.444 1.457 Deduções 1.975 2.050 2.124 2.213 2.306 2.403 2.501 II. Despesas (II) 16.319 16.785 17.336 17.913 18.428 18.968 19.513 Remuneração de funcionários 6.774 6.910 7.048 7.189 7.333 7.479 7.622 Pensões 2.351 2.322 2.333 2.344 2.356 2.367 2.376 Pagamentos de juros 275 326 389 441 410 381 350 Transferências 2.457 2.551 2.643 2.753 2.869 2.990 3.112 Bens e serviços 4.456 4.670 4.885 5.139 5.407 5.688 5.978 Precatórios 5 6 38 46 54 64 75 III. Saldo operacional bruto (I - II) 3.161 3.291 4.081 3.449 3.658 3.872 4.088 % da RLC 25% 25% 30% 24% 25% 26% 26% IV. Transações em ativos não financeiros 2.379 2.838 3.536 2.819 3.113 3.313 3.506 % da RLC 19% 21% 26% 20% 21% 22% 22% V. Saldo primário (VI + pagamentos de juros líquidos) 783 452 545 630 545 559 582 % da RLC 6% 3% 4% 4% 4% 4% 4% 882 VI. Capacidade/necessidade líquida de financiamento (III - IV) 638 838 1.033 937 956 988 % da RLC 7% 5% 6% 6% 5% 5% 5% Por memória: Receita líquida corrente (RLC) 12.436 13.218 13.630 14.116 14.621 15.145 15.675 Tabela A3.11: Projetos de Investimento e Convênios para Financiamento Planejados, PAF 2011–13 102 R$ Milhares Data de início Quantidade BID - APL ARRANJOS PRODUTIVOS 2011 16.622 BNDS - ARENA DA COPA 2011 400.000 PRORURAL III 2011 166.620 MOBILIDADE DA COPA 2011 347.000 PROMETRÓPOLE II 2012 199.944 PROMAS 2011 84.976 BID - SANEAMENTO AMBIENTAL DA BACIA DO IPOJUCA ( US$ 200 MILHÕES) 2012 333.240 CEF - SANEAMENTO PARA TODOS 2010 (R$ 192.4 MILHÕES) 2011 192.411 CEF - CONTRAPARTIDA DO PAC I (R$ 300 MILHÕES) 2011 300.000 CEF - CONTRAPARTIDA DO PAC II (R$ 200 MILHÕES) 2011 200.000 BIRD - DPL 1 (US$ 500 MILHÕES) 2012 833.100 BIRD - DPL 2 (US$ 700 MILHÕES) 2013 1.166.340 CEF - PROJETO HABITACIONAL SUAPE 2011 83.500 BNDES InfraDesenvPE 2011 920.287 AFD MOBILIDADE 2013 600.000 Fonte: SEFAZ. Figura A3.14: Projeções de Referência da Dívida Consolidada Líquida e do Serviço da Dívida Net Consolidated Debt Debt Service 6,000 45% 1,200 40% 5,000 1,000 2010 R$ Millions 2010 R$ Millions 35% 4,000 30% 800 25% 3,000 600 20% 2,000 15% 400 10% 1,000 200 5% - 0% - 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Amortization Interest Payments Net Consolidated Debt Debt Service 103 Gross Operating Balance Primary Balance 6,000 35% 1,000 8% 900 7% 5,000 30% 2010 R$ Millions 2010 R$ Millions 800 25% 6% 4,000 700 600 5% 20% 3,000 500 4% 15% 400 3% 2,000 300 10% 2% 1,000 200 5% 1% 100 - 0% - 0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Gross Operating Balance Gross Operating Balance/NCR Primary Balance Primary Balance/NCR Fonte: SEFAZ, projeções do Banco Mundial. Net Consolidated Debt Dívida consolidada líquida Amortization Amortização Interest Payments Pagamentos de juros Debt Service Serviço da dívida Gross Operating Balance Saldo operacional bruto Gross Operating Balance/NCR Saldo operacional bruto/RLC Primary Balance Saldo primário Primary Balance/NCR Saldo primário/RLC 20. Os dados de 2010, o ano de referência, são da Secretaria da Fazenda (SEFAZ) e foram reclassificados de acordo com a classificação das Estatísticas das Finanças Públicas (Government Finance Statistics – GFS). Segundo essa metodologia, a receita líquida corrente abrange as receitas das transferências de capital (conforme informado nas estatísticas brasileiras), que, nos demais casos, são excluídas da definição do Banco Central do Brasil de receita corrente. Os resultados das projeções fiscais de referência referentes ao período de 2010 a 2016 estão apresentados na Tabela A3.10, enquanto os pressupostos usados para as projeções estão na Tabela A3.12. 104 Tabela A3.12: Pressupostos para as Projeções de Referência Fiscais e da Dívida do Estado de Pernambuco Variáveis Pressupostos Valores do ano-base – 2010 RECEITAS Receitas tributárias ICMS Aumento com inflação do IPCA e crescimento do PIB. IPVA Aumento com inflação do IPCA e crescimento do licenciamento de veículos. Outras receitas tributárias Aumento com inflação do IPCA. Contribuições sociais Aumento com inflação do IPCA e crescimento do pessoal. Transferências correntes Transferências correntes federais Aumento com inflação do IPCA e crescimento do PIB. Convênios Aumento com inflação do IPCA e crescimento do PIB. Fundeb Aumento com inflação do IPCA e crescimento do PIB. Transferências privadas Aumento com inflação do IPCA e crescimento do PIB. Transferências de capital Aumento com inflação do IPCA. Outras receitas correntes Receitas de juros Aumento com inflação do IPCA. Ativos não financeiros Aumento com inflação do IPCA e crescimento do PIB. Diversos Aumento com inflação do IPCA e crescimento do PIB. Deduções da receita Aumento com inflação do IPCA e crescimento do PIB. Receita líquida corrente (RLC) Receita corrente menos deduções da receita (linha acima). Receita líquida real Receita líquida corrente multiplicada por 0,7862 (o coeficiente médio RLR/RLC para 2004–10). DESPESAS Despesas correntes Salários e vencimentos Aumento com crescimento do pessoal e inflação do IPCA. Pensões Aumento com crescimento do pessoal e inflação do IPCA. Pagamentos de juros Calculados com base nos dados do Departamento da Dívida da SEFAZ. Bens e serviços Aumento com crescimento do PIB e inflação do IPCA. Precatórios Montantes efetivos fornecidos pela SEFAZ. Transferências subnacionais Aumento com crescimento do PIB e inflação do IPCA. Despesas de capital Investimento em ativos não financeiros Espaço no orçamento aberto pelo saldo operacional bruto após os pagamentos da dívida Outros investimentos Aumento com crescimento real do PIB e inflação do IPCA. Amortização Calculados com base nos dados do Departamento da Dívida da SEFAZ. Empréstimo do BIRD US$ 500 milhões desembolsados em parcela única em 2012. 105 Tabela A3.13: Pressupostos Macroeconômicos para a Análise da Sustentabilidade Fiscal Crescimento real do PIB Variável de crescimento Inflação (IPCA) Taxa de câmbio Crescimento do pessoal Inflação (IGP-DI) Alternativo Ano Alternativo (mais (mais Alternativo Alternativo Alternativo Alternativo Referência baixo) Referência baixo) Referência (mais alta) Referência (mais alta) Referência (mais alta) Referência (mais alta) 2010 7,5% 7,5% 1,0% 0,0% 5,9% 5,9% 1,67 1,67 2,0% 3,0% 11,3% 11,3% 2011 3,8% 2,7% 1,0% 0,0% 6,3% 7,6% 1,68 1,69 2,0% 3,0% 5,9% 9,7% 2012 3,6% 2,5% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 1,68 1,70 2,0% 3,0% 5,0% 8,8% 2013 4,2% 3,1% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 1,74 1,83 2,0% 3,0% 5,0% 8,8% 2014 4,2% 3,1% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 1,81 1,83 2,0% 3,0% 5,0% 8,8% 2015 4,2% 3,1% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 1,88 1,95 2,0% 3,0% 5,0% 8,8% 2016 4,2% 3,1% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 1,94 2,07 2,0% 3,0% 5,0% 8,8% 2017 4,2% 3,1% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 2,01 2,21 2,0% 3,0% 5,0% 8,8% 2018 4,2% 3,1% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 2,07 2,36 3,0% 4,0% 5,0% 8,8% 2019 4,2% 3,1% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 2,14 2,51 3,0% 4,0% 5,0% 8,8% 2020 4,2% 3,1% 1,0% 0,0% 4,5% 5,8% 2,21 2,68 4,0% 5,0% 5,0% 8,8% Fonte: EIU, Focus (Bacen) e cálculos do corpo técnico do Banco Mundial. Análise de riscos 21. A análise de riscos examina o impacto da incerteza que cerca as variáveis fundamentais do panorama fiscal de Pernambuco. Os principais riscos que poderiam levar a uma deterioração dos saldos fiscais do Estado estão relacionados i) às flutuações das variáveis macroeconômicas e ii) à incerteza em torno das transferências do FPE em decorrência da reforma federal. O objetivo da análise é determinar se um dado choque teria um impacto negativo sobre as receitas ou elevaria as despesas, comprometendo a sustentabilidade fiscal e da dívida. Flutuações das variáveis macroeconômicas 22. A análise examina o impacto da flutuação das principais variáveis macroeconômicas (taxa de câmbio, IPCA, �ndice Geral de Preços – IGP, crescimento real do PIB e crescimento do pessoal) nas projeções dos agregados fiscais e da dívida. Foram modelados cenários pessimistas alternativos para cada variável, cujo resultado combinado produz o choque conjunto analisado, formando um cenário extremamente pessimista da conjuntura macroeconômica. 23. Os pressupostos macroeconômicos que servem de base para os cenários alternativos estão relacionados na Tabela A3.13 e são explicados abaixo. Os pressupostos de referência para as variáveis se baseiam em projeções do Banco Central do Brasil, (Bacen), da Economist Intelligence Unit (EIU) e do FMI (World Economic Outlook – WEO). Em especial, as estimativas para a taxa de câmbio, IPCA e IGP foram extraídas do Relatório Focus do Banco Central (21 de outubro de 2011) para 2010 e 2011 e da EIU para 2012–15. Para o período 2016–20, parte-se do pressuposto de que essas variáveis se mantenham nos níveis de 2015. As estimativas do crescimento real do PIB foram extraídas do WEO (setembro de 2011) para 2010 e 2015. Da mesma maneira, para o período 2016–20, parte-se do pressuposto de que essas variáveis se mantenham nos níveis de 2015. Os pressupostos dos cenários alternativos foram o nível de referência menos (ou mais) 0,5 vezes o desvio padrão no período 2000–09 para os respectivos cenários mais baixos (ou mais altos) para o crescimento do PIB e as variáveis de inflação. A taxa de câmbio alternativa pressupõe uma depreciação adicional de 20% a cada ano. 106 As estimativas para o crescimento do pessoal foram fornecidas pela SEFAZ, e os valores alternativos foram 1% mais altos. 24. As projeções para as trajetórias fiscal e da dívida são consideradas sustentáveis no cenário de choques macroeconômicos adversos conjuntos. Embora esse cenário pessimista cause uma elevação nominal tanto da receita como da despesa (em virtude do componente inflação), ambas caem em termos reais. A redução das taxas de crescimento tem um grande impacto sobre as receitas correntes, que sofrem uma queda maior do que as despesas correntes. A elevação da taxa de crescimento do pessoal tem reflexo no aumento dos gastos com a remuneração de funcionários, e os pagamentos de juros sobem devido à deterioração do câmbio. Não obstante, apesar desses efeitos adversos, tanto os saldos primários como os globais mantêm-se positivos ao longo do período e há espaço no orçamento para a expansão dos investimentos. A relação entre a dívida e a receita líquida corrente cai para 22,1% até 2020, frente a 20% no cenário de referência (Figura A3.15). Figura A3.15: Análise de Riscos do Impacto das Flutuações das Variáveis Macroeconômicas Fonte: Estimativas do corpo técnico do Banco Mundial. Net Consolidated Debt / NCR (%) Dívida consolidada líquida/RLC (%) 107 Time Tempo Probability Probabilidade Debt Service / NCR (%) Serviço da dívida/RLC (%) Personnel Expenses/Ncr (%) Despesas com pessoal/RLC (%) Investment / NCR Investimentos/RLC A incerteza em torno do FPE 25. Esta análise faz a modelagem dos riscos associados à incerteza das transferências do FPE para o Estado. As transferências do FPE representavam 27% da receita líquida corrente de Pernambuco em 2010. Ainda assim, uma grande incerteza cerca o futuro dessa fonte de renda, em virtude das possíveis mudanças na regra aplicada para determinar os montantes específicos a serem transferidos para cada Estado. Analisa-se um cenário alternativo em que se pressupõe uma redução de 20% na porcentagem determinada pela regra de divisão das transferências em relação ao cenário de referência, com aplicação em 2013 (Figura A3.16). Figura A3.16: Análise dos Riscos do Impacto de Uma Mudança na Regra de Divisão do FPE 108 Fonte: Estimativas do corpo técnico do Banco Mundial. FPE (%) (%) Time Tempo Sharing Rules Regras de divisão Business-as-usual Status quo Pessimistic Pessimista NCR (R$) RLC (R$) Net Consolidated Debt / NCR (%) Dívida consolidada líquida/RLC (%) Debt Service / NCR (%) Serviço da dívida/RLC (%) Total Investment (R$) Total dos investimentos (R$) Personnel Expenditures/Ncr (%) Despesas com pessoal/RLC (%) 109 ANEXO 4: AN�LISE DO IMPACTO SOCIAL E SOBRE A POBREZA (PSIA) 1. Uma Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA) foi feita durante o período de outubro a novembro de 2011 no intuito de explorar os possíveis efeitos distributivos das políticas a serem implementadas pelo Governo do Estado de Pernambuco. O relatório resultante contém duas partes. A primeira parte traça o contexto socioeconômico por meio de uma análise das dimensões demográficas, econômicas, sociais e do mercado de trabalho, da desigualdade e da pobreza do Estado de Pernambuco. São usadas as informações secundárias mais atualizadas das principais fontes estatísticas do país. O foco recaiu mais sobre uma análise transversal do que de séries temporais, embora ambos os métodos tenham sido empregados. Assim, uma visão geral das condições socioeconômicas do Estado foi oferecida como antecedentes para avaliar os possíveis impactos das políticas apoiadas pelo DPL sobre a pobreza e a desigualdade. A segunda parte contém as perspectivas das partes interessadas quanto a cada uma das políticas a ser implementada pelo Estado com o apoio do Banco. Esses dados foram compilados por meio de entrevistas com as principais partes interessadas. Os problemas e questões abordados se basearam na metodologia PSIA, que procura identificar quem ganha e que perde com cada política, por que isso ocorre e como isso afeta os resultados das políticas. Além disso, avaliam-se as preocupações e os possíveis riscos decorrentes da implementação das políticas e busca-se apontar os canais pelos quais os benefícios e custos são transmitidos para as partes afetadas. O objetivo mais amplo desses exercícios é avaliar se as políticas propostas aumentam o bem-estar da população do Estado, promovem o crescimento equitativo em todas as regiões e grupos sociais e se, no fundo, favorecem os pobres. 2. A operação proposta deverá ter um efeito positivo sobre a redução da pobreza e sobre a equidade socioeconômica, sobretudo no interior do Estado de Pernambuco. As prioridades das políticas para o período de 2011 a 2014 estão voltadas principalmente para uma distribuição mais equitativa dos benefícios do crescimento em todas as 12 regiões de desenvolvimento do Estado. Isso implica incorporar grupos sociais que não se beneficiaram da trajetória de aceleração do crescimento dos últimos anos. Assim, as políticas apoiadas pelo DPL enfatizam o fortalecimento de políticas progressivas que contribuam para um desenvolvimento mais igualitário de todos os grupos sociais e regiões. Esta seção do relatório apresenta uma análise completa das políticas apoiadas quanto aos possíveis impactos sobre a pobreza e a equidade. 3. A pobreza e as disparidades socioeconômicas são características marcantes da história de Pernambuco. Apesar dos notáveis avanços dos últimos anos, o Estado ainda enfrenta profundas desigualdades e uma pobreza generalizada. Além disso, no Brasil, Pernambuco ainda fica atrás em muitas das principais dimensões sociais e econômicas. O Governo do Estado está concebendo e aplicando políticas para reduzir esse atraso em relação ao país como um todo, bem como para diminuir as desigualdades dentro das regiões e entre os grupos sociais. As políticas apoiadas pelo DPL estão direcionadas para a promoção de um crescimento mais equitativo, transformando a expansão da economia em um maior bem-estar para todos. 4. As entrevistas com as principais partes interessadas concluiu que as políticas apoiadas pelo DPL (para oferecer educação de qualidade, aumentar a segurança e a 110 confiabilidade do abastecimento de água, fortalecer o gerenciamento de riscos e desastres, reforçar o capital humano, fortalecer a igualdade de gênero, apoiar os pequenos produtores rurais e urbanos e ampliar a capacidade da administração pública) teriam impactos distributivos positivos em todas as regiões e grupos sociais, contribuindo assim para diminuir a pobreza e a desigualdade. As entrevistas buscaram captar as percepções das diferentes partes sobre os possíveis impactos distributivos das políticas apoiadas pelo DPL, especialmente sobre a pobreza e a desigualdade. Também procuraram ouvir as preocupações fundamentais sobre os principais riscos associados à implementação das políticas apoiadas pelo empréstimo. Os entrevistados foram: i) formuladores de políticas; ii) executores de políticas; iii) professores de escolas; iv) estudantes; v) diretores de escolas; vi) pais/familiares de estudantes; vii) representantes de ONGs; viii) acadêmicos; ix) gestores; x) membros de conselhos estaduais e xi) líderes comunitários. Em vista do conteúdo de algumas das políticas apoiadas pelo DPL que diziam respeito a questões de dentro do Governo propriamente dito, outras partes foram procuradas dentro da máquina governamental e na sociedade como um todo. Nesses casos, foram empregadas técnicas teóricas e analíticas para descobrir todos os efeitos. �rea de Política 1: Melhoria da Qualidade de Vida dos Pernambucanos Subcomponente 1.1: Oferecer educação de qualidade. 5. Nas escolas, a jornada integral (40 horas por semana) ou ampliada (32 horas por semana em escolas de regime semi-integral) terá um impacto positivo sobre a redução da pobreza e da desigualdade, pois se dá prioridade às escolas localizadas em municípios e subúrbios relativamente atrasados e mais pobres, conforme mostram os documentos legais específicos. A ampliação do número de horas da jornada escolar visa os municípios com �ndices de Desenvolvimento Humano mais baixos no Estado, bem como áreas suburbanas nas cidades situadas na RMR. O critério para ampliar a jornada é a presença de pobreza, a violência e o fraco desempenho escolar. Para ser aceito por uma Escola de Referência (jornada integral ou semi-integral), o estudante deve vir do sistema público de ensino. Outras exigências também se aplicam. O número de vagas é definido segundo um padrão, e um parâmetro determina que deve haver uma escola para cada 30 mil habitantes. Nas escolas do ensino médio com jornada integral, o currículo é adaptado para preparar os alunos tanto para ingressarem no ensino superior como no mercado de trabalho, ao passo que, nas escolas técnicas do ensino médio de jornada integral, o principal componente do currículo visa o mercado de trabalho. Os professores dos dois sistemas se dedicam exclusivamente à escola na qual foram lotados. Atualmente, existem 59 escolas semi-integrais na RMR e 49 no interior do Estado, ao passo que as escolas integrais somam 65. Em 2011, o Governo autorizou o funcionamento de mais nove escolas em jornada integral e outras 14 escolas em jornada semi-integral. 6. Para os alunos, essa política ampliará o acesso a ensino médio de qualidade e aumentará as possibilidades de acesso ao ensino universitário, que tem sido mais baixo para os pobres egressos do sistema público de ensino. Educação e qualificação melhores também aumentarão a empregabilidade dos alunos e as perspectivas de renda quando chegar o momento de decidir ingressar no mercado de trabalho. O aumento do retorno do capital humano ampliará o acesso a bens e serviços, o que pode resultar em maior bem-estar. A sensação pertencer a uma comunidade acadêmica respeitada também aumenta a autoestima dos alunos e 111 leva ao reconhecimento social. Em 2010, as Escolas de Referência tiveram um desempenho melhor (3,56) nos testes do IDEPE do que as escolas regulares (2,09). 7. A ampliação da jornada nas escolas também pode diminuir o envolvimento dos jovens com drogas (tráfico e consumo), violência, e outras atividades ilegais, bem como reduzir a possibilidade de uma gravidez indesejada na adolescência, sobretudo nos municípios e subúrbios mais pobres. A jornada mais longa tem potencial para causar impactos sociais e sobre a pobreza, alcançando os pais e as famílias como um todo dos alunos. Um possível impacto é o aumento da mobilidade social e econômica intergeracional, a começar do aumento das atuais possibilidades de mobilidade social e econômica dos estudantes de famílias pobres. O bem-estar futuro das famílias também cresce com a possibilidade de aumento da participação da família na força de trabalho, o que eleva a renda permanente da família e, assim, amplia o acesso a bens e serviços. Além disso, a jornada mais longa pode reduzir a probabilidade de que os jovens se envolvam no tráfico ou consumo de drogas, na violência nas ruas ou tenham uma gravidez precoce — situações que geram elevados custos emocionais e sociais para o agregado familiar. Por último, a matrícula de pessoas da família em escolas boas e valorizadas aumenta a autoestima e o status social na comunidade local. 8. Os professores também devem se beneficiar porque ganham mais por trabalhar mais horas e recebem um bônus em função dos resultados, com base nas notas da escola nos exames (IDEPE). As entrevistas com pais e professoras revelaram a opinião unânime de que a ampliação da jornada e a dedicação exclusiva de um professor a uma única escola resultavam em melhor orientação para os alunos. Os alunos argumentaram que ela resultava no aumento da interação no meio escolar e fortaleciam o espírito de corpo. O reforço dos vínculos entre alunos e professores também poderia aproximar os professores dos pais e ajudá-los a saber mais sobre os problemas que os alunos enfrentam em casa. Por sua vez, a maior proximidade entre professores e famílias locais poderia elevar o status social dos professores na comunidade local, aumentando sua autoestima e estimulando seu compromisso com os objetivos mais amplos da política. Os sindicatos de professores, que normalmente resistem a esse tipo de política, têm a ganhar porque as reformas reforçam seu discurso clássico sobre a necessidade de melhorar a qualidade da educação pública, as condições de trabalho e a remuneração. Além disso, o sindicato pode se beneficiar com o aumento do número de filiados, pois o Governo precisará contratar mais professores para alcançar os objetivos da política no período de 2011 a 2014. Esse aumento do emprego e da renda do trabalho assalariado (inclusive com o pagamento de bônus) deve resultar em um aumento da demanda por bens e serviços nas economias locais. 9. A comunidade como um todo deve beneficiar-se da política, pois ela reforça seu capital social e intelectual, oferece uma mão de obra de melhor qualidade para suprir as necessidades do mercado de trabalho e, provavelmente, conseguirá reduzir o número de jovens envolvidos com drogas e a criminalidade. Assim, as políticas são progressivas e promovem o crescimento equitativo. O forte apoio da comunidade deve resultar do reconhecimento coletivo de que a reforma aumenta o capital intelectual, as oportunidades econômicas e o prestígio da comunidade. 10. Principais preocupações e riscos percebidos. Para os alunos do ensino médio, existe o custo de oportunidade de um emprego (normalmente mal remunerado) no mercado de 112 trabalho local. Com isso surge o risco de que os alunos procurem um emprego para se tornarem menos dependentes da renda dos pais, sobretudo se a família do estudante for pobre. As entrevistas revelaram uma resistência temporária dos alunos do primeiro ano à política de ampliação da jornada escolar, em virtude de um viés cultural que valoriza a independência dos adolescentes em termos de renda. Contudo, ao continuar a frequentar a escola e seguir as regras escolares, os alunos passam a perceber que ela gerou oportunidades econômicas de mobilidade social e elevação do status. 11. Os alunos de famílias vitimadas pela pobreza enfrenta um risco maior de evasão escolar devido à necessidade crucial de sobreviver, que estimula os jovens a ir para o mercado de trabalho ou buscar atividades ilegais. Algumas famílias afirmaram durante as entrevistas que pressionavam os alunos a largar os estudos ou passar menos horas na escola para que pudessem conseguir um emprego e, assim, contribuir para a renda da família. A maioria das famílias, porém, estimula os jovens a continuar na escola, pois reconhecem que essa política aumentaria as oportunidades econômicas, sociais e culturais da família. As famílias também estavam cientes de que a ampliação da jornada escolar ajudaria as famílias a manter seus jovens longe das drogas, da violência e de uma gravidez indesejada. Contudo, os diretores das escolas mencionaram grandes dificuldades em atrair os pais para as reuniões regulares da escola, em que a maioria dos presentes costumava ser mães ou avós. 12. Na comunidade docente, existe um possível risco decorrente da falta de motivação e confiança nos objetivos, estratégias e instrumentos da política, o que poderia comprometer o resultado final ao solapar a qualidade da educação. Contudo, as entrevistas indicaram que os professores atualmente apoiam as políticas. O sindicato dos professores teria poder para barrar iniciativas e criar dificuldades para o avanço da política. Mas, apesar de algumas críticas, atualmente o sindicato percebe que a política fortalecerá a instituição e reforçará sua agenda. Subcomponente 1.2: Melhorar a segurança da água e aumentar a confiabilidade do abastecimento 13. As ações de política para a gestão dos recursos hídricos apoiadas pelo DPL, voltadas para o aumento da segurança da água e da confiabilidade do abastecimento, também devem ter um impacto positivo líquida do ponto de vista distributivo. A população pobre é a que mais sofre com a escassez de água e com o abastecimento intermitente. Os pobres também são os mais vulneráveis às chuvas fortes e às inundações, pois estão concentrados desproporcionalmente em morros, baixadas e margens de rios que estão mais sujeitos a esse tipo de desastre natural. 14. Para a população pobre, o abastecimento instável está relacionado ao aumento da morbidade, sobretudo na infância. Como a água é intermitente, a essa população normalmente guarda água em recipientes (muitas vezes sem tampa) que constituem veículos eficientes para a transmissão de doenças com origem na água, como a dengue. A água estocada também pode ser contaminada por materiais orgânicos e inorgânicos, o que aumenta a possibilidade de ela ser imprópria para beber, lavar, tomar banho, cozinhar e outros usos pelas famílias. A instabilidade do abastecimento de água também afeta os grupos nas classes sociais média e alta. Esses grupos, 113 contudo, usam água de poços ou fornecedores particulares — uma opção que não é economicamente viável para a maioria dos pobres. 15. A RMR sofreu com anos de racionamento de água. Recentemente, o sistema Pirapama passou a bombear água para as áreas sujeitas a abastecimento intermitente.38 O racionamento também afeta o interior, sobretudo na região semiárida. Nas áreas rurais do interior em que a maioria da população é pobre, o problema é agravado durante os períodos de chuvas irregulares ou de secas rigorosas. 16. A RMR e as regiões mais próximas da costa (Matas Norte e Sul) estão sujeitas a pesadas chuvas e ao risco de graves inundações. As populações urbanas pobres que vivem em áreas de risco são as que mais sofrem, sobretudo as que residem ao longo das margens de rios que cortam algumas das mais importantes cidades do Estado. Em 2010, inundações causaram devastação nessas áreas, especialmente no sul do Estado. Houve mortes e perdas evitáveis, além de graves danos à infraestrutura social e econômica, ao comércio, à indústria e à propriedade privada. O plano de reconstrução ainda está em andamento e tem custado bastante para o Tesouro do Estado. Uma das lições aprendidas pelo Governo foi que programas de prevenção custam menos do que a resposta a desastres e podem proteger vidas e propriedades. A recém-criada Agência Pernambucana de �guas e Clima (APAC) é responsável pela implementação e regulamentação dos recursos hídricos do Estado, salvo os relacionados à construção de barragens e reservatórios. 17. A nova estrutura e a criação da APAC favorecerão as comunidades urbanas e as áreas rurais pobres. Essas áreas mais pobres tradicionalmente são afetadas pela instabilidade do abastecimento de água e pelos desastres naturais relacionados à água. Essa política de resposta foi elaborada por meio de consultas com as principais partes interessadas no Estado e nos municípios. 18. Benefícios esperados. A melhoria do acesso regular a água tratada beneficiará as populações urbanas, especialmente as mais pobres, cujo acesso é limitado devido à pouca disponibilidade de água ou aos elevados preços cobrados pelos fornecedores particulares. Uma redução dos casos de doenças/mortalidade infantis e da morbidade em geral deve resultar das melhorias das condições sanitárias das famílias pobres. Com a nova política, os pobres das regiões urbanas poderiam gastar menos com água apesar da elevação do consumo, pois as tarifas oficiais são mais baixas do que os preços cobrados por fornecedores particulares. Se isso ocorrer, mais renda poderá ser destinada para cobrir outras despesas, um ganho discreto, porém significativo para os assalariados de baixa renda. A disponibilidade regular de água pode ter um efeito indireto sobre os imóveis residenciais, ao aumentar o valor de mercado de casas que até então não tinham abastecimento regular.39 19. O reforço da prevenção de riscos deve melhorar a qualidade de vida nas áreas urbanas. Os planos diretores municipais que reservam locais de alto risco para atividades sociais 38 Na região metropolitana do Recife, o aumento da pressão da água nos canos velhos fez com que muitos estourassem. O número de vazamentos subiu, levando a um desperdício ainda maior de água tratada. 39 Uma casa com ligação à rede de água certamente valerá mais do que uma casa sem água, conforme confirmado por entrevistas para a PSIA. 114 e de lazer, em vez de moradia e comércio, podem ajudar a evitar os custos humanos, econômicos e sociais de retirar populações urbanas assentadas em baixadas, morros, margens de rios e outras áreas vulneráveis. 20. No caso de empresas nas áreas urbanas, o abastecimento regular de água aumenta a produtividade e os lucros das atividades em que a água é um insumo essencial, como a indústria de bebidas e os restaurantes. Ele aumenta a qualidade dos produtos, tornando-os mais seguros para o consumo humano, e reduz as despesas gerais (pois a água obtida de fornecedores particulares é mais cara). Além disso, o abastecimento regular e seguro pode levar ao crescimento das empresas em que a água é um insumo essencial — seja pela expansão das empresas existentes ou pela criação de outras empresas. 21. Para os agricultores, sobretudo os mais pobres localizados no sertão do Estado, a ampliação do abastecimento regular de água reduz os efeitos econômicos adversos (como as fracas colheitas e as perdas de rebanho) decorrentes das chuvas irregulares e das secas rigorosas. Nos setores em que a água é um insumo essencial para o processo produtivo sustentável, a implementação da política e a melhoria da regulamentação podem garantir o abastecimento de água para a produção de culturas alimentares e para as empresas do setor de agroindústria voltadas para a exportação localizadas no interior do Estado. Para os produtores pobres envolvidos na agricultura familiar, a previsibilidade e o abastecimento regular de água ajudam a prevenir quedas de preços em consequência de desastres naturais. Isso ajuda a garantir o abastecimento de alimentos para consumo próprio e para o mercado, sustenta a renda e o emprego e pode aumentar o valor de mercado de terras áridas e improdutivas. Na zona rural, ocorre um ganho em termos do uso do tempo pelos pobres, sobretudo as mulheres, que geralmente gastam um tempo razoável coletando e transportando água. 22. Mas há também quem possa perder em consequência dessa política. Os fornecedores particulares enfrentarão um declínio da demanda pelos caminhões-pipa que abasteciam as famílias, agricultores e empresas por causa da oferta de água intermitente. A diminuição do mercado para esses fornecedores significará que eles enfrentarão uma concorrência mais acirrada em termos de preços e uma diminuição dos lucros, o que pode levar a demissões. O valor de mercado dos fornecedores particulares pode cair em consequência da melhoria da prestação do serviço pelo setor público. 23. Principais preocupações e riscos percebidos. Os fornecedores alternativos talvez se oponham a essa política, pois o aumento na eficiência do sistema poderia reduzir seus negócios. De fato, as pessoas mais pobres costumam comprar água de fornecedores alternativos sempre que o sistema não supre sua demanda. Dados mostram que pagam preços mais altos do que pagariam com a implementação do novo sistema. Assim, há um ganho a ser obtido pelos mais pobres. 24. Essa política é implementada em estreita coordenação com os Governos municipais, especialmente com a Defesa Civil. Assim, a função das autoridades municipais é essencial para a sustentabilidade e o sucesso da política no longo prazo. O temor das perdas no curto prazo em consequência do deslocamento de áreas de risco pode levar a resistência por parte da população. Existe o risco de que, após a ocorrência de um desastre natural, a 115 população volte para ocupar as áreas de onde ela foi retirada. Os Governos municipais teriam que evitar isso, além de destinarem esses locais para outros fins. Alguns dos entrevistados manifestaram a preocupação de que as populações voltariam para as áreas vulneráveis e que os Governos municipais não dariam sequência ao planejamento urbano de maneira adequada. 25. Existe também o risco de que a Defesa Civil nos municípios, sobretudo naqueles em que o risco de desastres naturais recorrentes é mais elevado, talvez não esteja devidamente preparada para enfrentar situações de crise quando a preparação é essencial para evitar mais perdas e danos para as famílias, a infraestrutura e as atividades produtivas. 26. A população rural talvez também perca alguns ativos naturais, como quedas d'água, em decorrência das intervenções destinadas a estabilizar o abastecimento de água nas comunidades urbanas e rurais. Essa possível perda não ameaça o sucesso da implementação da política. Subcomponente 1.3: Melhorar o gerenciamento de riscos e desastres 27. As políticas de gerenciamento de riscos e desastres apoiada pela operação provavelmente terão um grande impacto a favor da equidade. O Subcomponente 1.2 — melhorar a segurança da água e aumentar a confiabilidade do abastecimento — está estreitamente ligado ao subcomponente do gerenciamento de riscos e desastres. A população mais pobre deve ser a que mais se beneficiará dessas políticas, pois ela está concentrada desproporcionalmente nas áreas mais vulneráveis do Estado, sobretudo nas três regiões de desenvolvimento que correspondem à área costeira. As entrevistas e dados mostram que os grupos sociais mais pobres são mais fortemente atingidos pelos desastres naturais, uma vez que as famílias mais ricas podem viver em áreas relativamente protegidas e salvaguardar suas vidas e propriedades de possíveis perdas. Não obstante esse fato, porém, o Estado tem o dever constitucional de proteger todos os membros da sociedade a despeito da classe social — um objetivo implícito das políticas apoiadas pelo DPL. 28. As políticas para o gerenciamento de riscos e desastres também devem reduzir os custos econômicos e humanos associados com o deslocamento das populações na região semiárida pernambucana. O mesmo nível de exposição tende a resultar em um aumento das perdas relativas para as populações mais pobres, sobretudo no que respeita aos ativos tangíveis e não tangíveis. As perdas podem ter implicações de longo prazo, como as associadas à interrupção das aulas ou dos serviços de saúde. Como mostra a PSIA, o mapa da exposição a riscos de desastres coincide com o mapa da pobreza. Assim, a redução da magnitude do impacto de eventos extremos, por meio de políticas apoiadas pela operação, tem consequências claramente favoráveis aos pobres. 29. A política foi concebida e implementada em estreita ligação com os Governos municipais. A implementação completa exige tanto a coordenação vertical entre os três níveis de Governo, como a coordenação horizontal entre secretarias e órgãos do Governo Estadual. Todas as partes interessadas pertinentes foram consultadas, sobretudo na esfera municipal, onde a Defesa Civil local constitui a primeira e mais importante linha de resposta. 116 30. Benefícios esperados. Para a população urbana, especialmente os mais pobres, as políticas para o gerenciamento de riscos e desastres pode garantir o aumento da sobrevivência e a redução das perdas resultantes de desastres naturais. Podem também significar a diminuição da probabilidade de contrair doenças relacionadas aos desastres naturais, em particular, doenças transmitidas pela água. Além disso, esse gerenciamento pode reduzir as perdas em termos de bens das famílias. 31. Um dos mais importantes ganhos proporcionados por essa política não está relacionado a perdas ex post, mas ao aumento da percepção dos riscos pela comunidade. Com a comunidade mais ciente dos riscos, é possível preveni-los por intermédio de medidas ante. No longo prazo, a cultura da sensibilização quanto aos riscos possibilita a incorporação de infraestruturas robustas e do uso apropriado da terra ao planejamento urbano, reduzindo assim os custos humanos, econômicos e sociais do uso inadequado da terra. 32. Para as comunidades rurais, sobretudo as localizadas em áreas semiáridas mais propensas a enfrentar a escassez de água, essa política visa melhorar o acesso à água e a proteção social no caso de secas, reduzindo assim a vulnerabilidade dos pobres dessas comunidades a eventos climáticos adversos. 33. A atividade econômica urbana deve se beneficiar de sistemas de emissão de alertas e de outras medidas preventivas que reduzam as perdas de mercadorias, instalações, estoques, máquinas e empregos resultantes de desastres naturais. Isso ajudará a impedir danos profundos à economia local e permitirá à economia recuperar-se mais rapidamente em áreas atingidas por desastres. Em situações de emergência provocadas por inundações ou secas, as políticas de gerenciamento de riscos proporcionam assistência coordenada e imediata às comunidades rurais e urbanas por meio da oferta de itens essenciais como vacinas e alimentos pelos serviços públicos. As entrevistas indicaram que (à luz das experiências recentes de secas e inundações), essas políticas têm o apoio de associações de produtores e trabalhadores rurais, sindicatos e ONGs. 34. Principais preocupações e riscos percebidos. Um dos riscos percebidos é que, caso as autoridades municipais não façam sua parte, a comunidade talvez não se beneficie por inteiro das políticas de gerenciamento de riscos. Os municípios talvez não consigam, por exemplo, impedir a volta das famílias e negócios aos locais de risco após a ocorrência de desastres naturais. O envolvimento da sociedade civil ajudará a responsabilizar os Governos municipais pelo cumprimento de seus deveres quanto ao gerenciamento de riscos. �rea de Política 2: Nova Economia – Expansão das Oportunidades para os Pernambucanos Subcomponente 2.1: Promover a geração de empregos por meio do desenvolvimento do capital humano 35. A promoção do desenvolvimento econômico e da geração de empregos por meio das políticas apoiadas pelo DPL deve ser positiva para todas as partes interessadas. O mercado de trabalho de Pernambuco se caracteriza pela escassez de oferta de mão de obra. O desemprego está em queda, a geração de empregos está crescendo e os rendimentos do trabalho estão 117 subindo. A mão de obra qualificada e semiqualificada está se tornando escassa, sobretudo no setor de construção, em consequência dos grandes investimentos em infraestrutura, atividades produtivas e moradia. Nos próximo cinco a sete anos, os investidores públicos e privados se comprometeram a investir cerca de R$ 53 bilhões no Estado. Desse total, 77,4% serão investidos na RMR e três quartos, no setor industrial. 36. O Estado não tem conseguido suprir a demanda por mão de obra. Muitos trabalhadores estão vindo de outros Estados e, até mesmo, do exterior. O perfil do mercado de trabalho de Pernambuco se caracteriza pelo baixo nível de escolaridade e de qualificação. Isso se deve ao fraco histórico educacional (embora a situação esteja melhorando), tanto no ensino fundamental, como no ensino médio. O analfabetismo é alto, na faixa de 18% (segundo o censo de 2010) e 50,2% das pessoas com 10 anos ou mais (segundo a PNAD de 2009) têm entre um e oito anos de escolaridade. 37. Esse descompasso entre a oferta e a demanda significa que muitos pernambucanos não estão preparados para aproveitar as ofertas de trabalho criadas pelo crescimento da economia do Estado. Isso também significa que uma parcela razoável do PIB não é transformada em renda para as pessoas que vivem no Estado. A interiorização e a internalização representam táticas importantes para transformar o progresso da economia em aumento do bem-estar para todos os pernambucanos. 38. A economia do Estado está passando por um boom no setor da construção civil, com uma parcela significativa da nova demanda por mão de obra concentrada nesse setor. Contudo, à medida que os investimentos amadurecerem, a demanda por mão de obra passará para atividades típicas de uma economia industrial moderna (por exemplo, petróleo e gás, petroquímica, construção naval e produtos farmacêuticos). A força de trabalho do Estado precisa ser mais bem qualificada para assumir empregos nesses setores emergentes. 39. Preparar os pernambucanos para aproveitar ao máximo as novas oportunidades em uma economia que evolui e se moderniza ajudará a promover o crescimento equitativo e em favor dos pobres. O Governo tomou medidas para adaptar o capital humano ao mercado de trabalho local, com ênfase na educação profissional. Nesse sentido, transformou seis escolas regulares estaduais em escolas de ensino profissionalizante. Além disso, o Governo do Estado criou uma secretaria do trabalho para criar e pôr em prática políticas para reforçar o capital humano no Estado. Nas entrevistas, as partes interessadas manifestaram que acreditam que as políticas apoiadas pelo DPL terão um impacto progressivo, beneficiando os pobres. 40. Benefícios esperados. Os alunos da educação profissional melhorarão sua qualificação para ingressar no mercado de trabalho local, aumentando sua empregabilidade e ampliando seu acesso ao ensino superior. Ambos os resultados levam a uma perspectiva de elevação da renda e de melhoria do acesso a bens e serviços. Ademais, os alunos do ensino profissional ampliado terão mais chances de ficar longe das drogas, da violência e da gravidez precoce. Além disso, essas políticas aumentam a autoestima e o prestígio na comunidade local. 118 41. Para a força de trabalho como um todo, essas políticas devem aumentar a empregabilidade e, no longo prazo, reduzir o desemprego e a informalidade que resultam da baixa escolaridade e da falta de qualificação. Além disso, elas poderão elevar os rendimentos do trabalho, contribuindo assim para a redução da pobreza e da desigualdade. O aumento do capital humano é um dos insumos para a elevação da produtividade das empresas que também pode ser apropriado pelos trabalhadores caso ele cresça mais rápido do que os salários reais. Essas políticas aumentam a oferta de mão de obra local qualificada para as empresas, eliminado o custo marginal da importação de trabalhadores qualificados de outras partes, e reduzem a canibalização entre as firmas na sua busca por trabalhadores para preencher as vagas abertas. Ademais, políticas internalizam a renda, oferecendo mão de obra qualificada a novas cadeias produtivas, e reduzem a violência e a dependência das drogas, criando opções econômicas e sociais sólidas. 42. À medida que as externalidades sociais e econômicas positivas resultantes dessas políticas governamentais alcancem as comunidades locais, sobretudo no interior, as políticas devem conquistar o apoio da sociedade civil, pois convergem para muitos dos objetivos dessas organizações. Assim, a análise PSIA concluiu que os sindicatos, associações de empreendedores, famílias e ONGs provavelmente apoiarão essas políticas. 43. Principais preocupações e riscos percebidos. As partes interessadas identificaram três preocupações e riscos relativamente pequenos. O primeiro é a possibilidade de crítica ou oposição por parte dos alunos a essa política caso as escolas de ensino médio profissionalizantes não os prepare igualmente para ingressar nas faculdades e universidades, um ativo valorizado pela cultura local. A segunda preocupação é que, caso os trabalhadores capacitados não consigam trabalho em função de desequilíbrios no mercado de trabalho, talvez venham a culpar a política. A terceira preocupação é que a escassez de instrutores pode resultar na incapacidade de suprir a demanda: os instrutores terão que formar outros instrutores; ainda assim, o número de instrutores disponíveis talvez não supra a demanda esperada. Subcomponente 2.2: Ampliar as oportunidades por meio do aumento da equidade de gênero. 44. As políticas de gênero apoiadas por este DPL, inclusive o apoio ao estabelecimento da Secretaria da Mulher (SecMulher) como uma secretaria permanente e a implementação de parcerias com outros setores, expandirão as oportunidades econômicas, sociais e culturais para as mulheres de forma não regressiva. 45. Apesar dos esforços para melhorar a situação das mulheres em Pernambuco, graves problemas persistem. Por exemplo, a mortalidade materna ainda é muito alta, com 76,4 mortes por 100 mil nascidos vivos, com base em dados de 2008. As mulheres representam grande parcela dos desempregados, têm uma participação menor na força de trabalho (44,3%) e respondem por uma parcela menor do total do emprego (43,9%) em comparação com os homens. Além disso, estão chefiando cada vez mais famílias. A diferença de renda entre os homens e as mulheres no mercado de trabalho no Estado também é considerável (1,60). Elas geralmente têm mais anos de escolaridade (6,07), mas mecanismos sociais e econômicos adversos impedem que transformem essa superioridade em melhores empregos e em uma renda mais alta. A gravidez em adolescentes continua a ser um problema grave em Pernambuco. Indícios mostram que a 119 gravidez antes dos 20 anos tem implicações negativas para as mães e para as oportunidades dos seus filhos na sociedade no futuro.40 No Estado, o índice de gravidez das jovens de 15 a 19 anos era de 74,4 por mil nascidos vivos, o quarto índice mais alto na região Nordeste do Brasil. A taxa de homicídios femininos em Pernambuco, ente 6 e 7 por 100 mil, manteve-se alta ao longo da última década. Quase 35% das mulheres em Pernambuco afirmam já ter sofrido violência física, ao passo que 14% afirmam ter sofrido violência sexual ao menos uma vez na vida (WHO, 2005). O desemprego e a renda mais baixa tornam as mulheres mais dependentes do parceiro e aumentam a probabilidade de elas se verem sujeitas à violência doméstica. Elas também são mais vulneráveis à violência sexual e poucas buscam assistência, seja por medo, seja por falta de informação sobre seus direitos. 46. Ser afrodescendente, entre outras características, põe as mulheres em uma situação de desvantagem ainda maior. Se uma mulher é analfabeta, afrodescendente e chefe de uma família com crianças pequenas, trabalha na agricultura familiar e vive no interior semiárido do Estado, será muito alta a probabilidade de ela ser extremamente pobre e estar superexposta a situações de risco. 47. Embora o Estado venha mantendo uma Secretaria Especial da Mulher desde 2007, sua função e impacto se limitaram a apenas duas áreas principais: i) orientação sobre os direitos da mulher e ii) capacitação para o trabalho em setores não tradicionais para as mulheres nas áreas rurais do Estado, por meio do Programa Chapéu de Palha. O Governo do Estado fortaleceu sua estrutura institucional destinada a promover a igualdade de gênero ao criar a Secretaria da Mulher, em caráter permanente, para substituir a antiga secretaria provisória, conforme comprovado nos diplomas legais. A Secretaria da Mulher permanente (SecMulher) é capaz de promover de maneira mais vigorosa a incorporação das questões de gênero no setor público e, ao mesmo tempo, ampliar seu foco para abarcar outras questões prementes de gênero em Pernambuco — como, a proteção das mulheres contra a violência, a educação sobre o gênero e a saúde materna e da mulher. 48. A SecMulher visa o fortalecimento sociopolítico das mulheres desfavorecidas, reduzindo as diferenças em termos de emprego e renda, reforçando o capital humano, aumentando a sensibilização sobre os direitos das mulheres e ajudando-as a obter a documentação necessária para ingressar no mercado de trabalho formal. Suas políticas estão vinculadas à rede de outros órgãos governamentais e instituições (delegacias de polícia, hospitais, escolas, abrigos). As políticas foram formuladas em consulta com as principais partes interessadas. 49. A redução e a prevenção da violência contra a mulher também é uma área importante do enfoque da SecMulher. Atualmente, Pernambuco tem cinco abrigos para assistir mulheres vítimas de violência. O Estado está planejando abrir novos abrigos "modelo" que oferecerão mais serviços e atenção às vítimas. 40 A gravidez em adolescentes muitas vezes está correlacionada com índices de pobreza mais altos e oportunidades econômicas menores para a mãe, bem como com resultados escolares mais baixos da filha. Contudo, há poucos indícios empíricos sobre essas correlações represtarem relações causais ou sobre a direção da causalidade. 120 50. A SecMulher está planejando acelerar a implementação de entidades municipais para facilitar tanto a articulação de políticas e programas com uma perspectiva de gênero, como a orientação de funcionários das secretarias municipais sobre questões de gênero. A SecMulher planeja abrir 30 novas entidades — são 11 atualmente — para abranger todos os 185 municípios de Pernambuco até 2015. 51. As políticas têm um viés favorável aos pobres, pois buscam reduzir a pobreza, promover a equidade de gêneros e aumentar as oportunidades para as mulheres por meio de melhoria da qualificação para o mercado de trabalho, proteção social e aumento da cidadania. 52. Benefícios esperados. As políticas devem produzir os seguintes benefícios e resultados:  Aumentar as oportunidades econômicas, sociais e culturais para as mulheres, reduzindo a pobreza e a desigualdade de gênero.  Diminuir as diferenças no trabalho entre mulheres e homens em termos de salários e ocupações, reduzindo a discriminação.  Promover a cidadania das mulheres e aumentar sua autoestima, sobretudo em situações sociais e econômicas adversas, reforçando sua autonomia.  Proteger as mulheres vítimas de violência doméstica ou nas ruas, reduzindo os custos emocionais e psicológicos.  Aumentar a sensibilização das mulheres sobre seus direitos e oferecer-lhes a documentação necessária para garantir sua proteção social e melhor inserção na economia local, criando novas oportunidades. 53. Essas políticas também implicam ganhos substanciais para a sociedade em geral. A diminuição da diferença entre os gêneros resulta na redução da desigualdade de renda e da pobreza. A ênfase da SecMulher nos municípios do interior do Estado diminuirá o viés da cultura local a favor dos homens nas regiões em que o preconceito de gênero é tradicionalmente mais forte. Essas políticas também criam as condições sociais para reduzir a violência contra a mulher e aumentar a sensibilização sobre os direitos das mulheres. As mulheres estão se tornando cada vez mais organizadas e são capazes de reforçar as políticas da SecMulher ao obter o apoio político de associações e ONGs com uma agenda semelhante. 54. Principais preocupações e riscos percebidos. Uma grande preocupação está relacionada às dificuldades enfrentadas pelas mulheres por causa da discriminação e violência, sobretudo a violência sexual. Sentimentos de medo e culpa podem inibir as mulheres, fazendo com que não busquem assistência nem proteção. Contudo, essa política visa atacar esse problema ao procurar informar as mulheres dos seus direitos, de modo a ajudá-las a superar o sentimento de culpa resultante da violência e da discriminação baseada no gênero. Como as políticas exigem a coordenação vertical e horizontal, as entrevistas refletiram a preocupação de que a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres — a instituição na esfera federal encarregada das políticas nacionais de gênero — pudesse ser extinta. Subcomponente 2.3: Promover o desenvolvimento econômico por meio do apoio às PMEs e aos produtores rurais 121 55. Descrição e desafios: O crescimento econômico em Pernambuco apresenta grande concentração geográfica e uma fraca ligação com os fornecedores locais. Atualmente, 74% do PIB do Estado é produzido na região costeira, em uma área que abrange 17% do território do Estado e 57% da população. A composição da economia por setores favorece a demanda por mão de obra relativamente pouco qualificada e mostra um baixo crescimento da produtividade. A estratégia para atrair investimentos para o Complexo do Porto de Suape foi acompanhada pela definição de setores estratégicos que serão apoiados e, no futuro, ligados aos principais motores do crescimento. Ao seguir essa estratégia, a expectativa é manter o crescimento acima da média nacional, aumentando a participação do Estado no PIB nacional e reduzindo a diferença entre o PIB per capita e a média nacional. 56. Uma agência de fomento do Estado está sendo criada para promover o desenvolvimento econômico e social por meio do apoio às micro, pequenas e médias empresas e aos produtores rurais nas cadeias produtivas locais. A Agência de Fomento do Estado de Pernambuco, S.A. (AGEFEPE) recebeu um aporte inicial de R$ 30 milhões. Suas incumbências abrangem uma variada gama de ações, todas relacionadas ao apoio ao empreendedorismo, com um componente específico voltado para o gênero. A ênfase recai sobre cadeias de valor que possam atender a grandes empresas privadas e ao Governo, ampliando também o acesso a tecnologia, protocolos de controle da qualidade, redes de comércio e a capacitação gerencial. 57. Micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) têm um peso significativo na economia de Pernambuco. Em 2009, as micro e pequenas empresas sozinhas (ou seja, excluindo as médias empresas) representaram 32,2% do emprego, 22,6% da renda de salários e 84,8% do total de empresas no setor formal no Estado. No entanto, elas enfrentam muitas dificuldades para obter crédito e apoio para suas iniciativas produtivas. A maioria das empresas está localizada em áreas urbanas, especialmente nos setores de comércio e serviços, produzindo e negociando mercadorias e bens intangíveis destinados aos mercados locais. Os vínculos entre insumos e produtos são tênues nas relações entre essas empresas e as de maior porte em operação no Estado. Normalmente, a produtividade é baixa e as margens de lucro são pequenas. Há uma concorrência feroz entre essas para manter seus mercados locais e, em setores como o comércio, elas frequentemente varridas do mercado pelas empresas maiores. Assim, as micro e pequenas empresas são fracas e vulneráveis às condições econômicas adversas e à concorrência. 58. As grandes indústrias recém-chegadas ao Estado criarão oportunidades de investimento em virtude da concatenação progressiva e regressiva da indústria. Novas cadeias produtivas podem ser assumidas por empreendedores locais, desde que sejam competitivos. As MPMEs terão de buscar a inovação, adotar novas tecnologias, estabelecer cadeias de comercialização a atualizar os modelos de gestão para gerar produtos de alta qualidade e abastecer os novos e grandes empreendimentos a preços competitivos. 59. Os pequenos produtores rurais normalmente são pobres, dedicados à agricultura familiar e vulneráveis a flutuações de preços e a eventos relacionados ao clima, sobretudo secas. Alguns produzem para o mercado. Eles têm acesso limitado ao crédito rural por meio do 122 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) do Banco do Nordeste do Brasil. A inserção nos arranjos produtivos locais é um dos principais objetivos da AGEFEPE. 60. A AGEFEPE facilitará o acesso a recursos federais destinados a objetivos semelhantes. Tão logo esteja em pleno funcionamento, a AGEFEPE estará apta a operar com uma carteira dez vezes maior do que o seu capital próprio, com risco mínimo para o Estado. Assim, a estrutura e o financiamento da Agência não representam um peso no orçamento. A criação da Agência de Fomento está alinhada com os objetivos de criar mais empregos e de melhor distribuir os benefícios do crescimento. 61. As políticas que promovem o desenvolvimento das MPMEs teriam um efeito positivo do ponto de vista distributivo, reduzindo falências, ampliando as cadeias comerciais, aumentando os lucros, criando empregos e aumentando a renda dos salários. Assim, essas políticas tendem a ser progressivas e a favorecer os pobres. 62. Benefícios esperados. Considerando a natureza dos setores prioritários, a estratégia implica um crescimento importante da demanda por trabalhadores técnicos (com qualificação média) e, portanto, uma redução do desemprego e da pobreza no interior do Estado. Uma linha de atuação específica está voltada para o apoio às prioridades relacionadas ao gênero, atendendo a mulheres empreendedoras em condições competitivas e enfatizando o apoio a setores que geram demanda por mão de obra feminina. A política visa tanto a interiorização do desenvolvimento, como a internalização dos benefícios mediante o apoio às micro, pequenas e médias empresas e aos pequenos produtores rurais. 63. Com relação às MPMEs, a nova agência apoiará as empresas no preenchimento de vazios na cadeia produtiva da economia do Estado. As empresas locais então forneceriam insumos às maiores que já estivessem em funcionamento ou às que viessem se instalar no Estado. A agência também ofereceria estímulo às MPMEs para que fornecessem bens e serviços aos Governos locais. Nas duas situações, o papel da agência é oferecer apoio e incentivos para a promoção do empreendedorismo entre as MPMEs. Porém, a oferta de crédito a um baixo custo é a última etapa, pois está condicionada por medidas para melhorar a gestão, a qualidade dos produtos e a competitividade. 64. No caso dos pequenos produtores rurais, essa política facilitaria o acesso a crédito comparativamente mais barato, oferecido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento, por bancos comerciais ou pela própria agência. Normalmente, os pequenos produtores rurais são empreendimentos familiares, localizados na parte mais baixa da escala socioeconômica. A AGEFEPE promoveria o aumento do emprego e da renda locais, assentando as bases para a expansão do mercado local, sobretudo no interior. Ao priorizar o interior do Estado e alguns grupos sociais menos favorecidos, essa política reduz as diferenças entre áreas urbanas e rurais e entre regiões metropolitanas e o interior, além de promover o crescimento equitativo e a distribuição mais justa dos benefícios do desenvolvimento. 65. As associações de micro, pequenas e médias empresas apoiam essa política porque ela aumenta as oportunidades econômicas para todas elas. O grupo tem voz política (Fórum das Pequenas e Médias Empresas) e alavancagem para responsabilizar os poderes executivo e 123 legislativo estaduais pela sustentabilidade e eficácia da política. Além disso, as associações de pequenos produtores rurais dispersas pelo interior do Estado apoiariam inteiramente essa política devido à ênfase no aumento da renda e da criação de empregos nas regiões mais atrasadas do Estado. 66. Principais preocupações e riscos percebidos. Os riscos para a AGEFEPE são semelhantes aos enfrentados pelos bancos de desenvolvimento. A agência deve desempenhar um papel modesto em comparação como antigo Banco de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco (Bandepe), privatizado em 1998. Contudo, uma vez que as operações de crédito são feitas, sempre surgem os riscos de mercado e de inadimplência que devem ser minimizados pelas regras e restrições fixadas pelo Banco Central do Brasil, que concedeu a autorização para a agência funcionar. O principal risco, segundo algumas partes interessadas, é que a instituição possa ser comandada por um político em vez de um tecnocrata. O consenso é que a Agência precisa ser liderada por um profissional experiente na promoção das MPMEs. Existe também a preocupação de que a demanda por crédito será bem superior ao permitido pela dotação inicial de capital de R$ 30 milhões. Contudo, a AGEFEPE possivelmente conseguirá mobilizar recursos quatro vezes maiores do que a dotação inicial, e estima-se que o Governo Estadual aumentará gradativamente sua participação, chegando a R$ 108 milhões até 2015. �rea de Política 3: Ampliação da Capacidade da Administração Pública para Produzir Resultados para os Pernambucanos 67. O Banco apoia os esforços para aumentar a eficácia e a eficiência da gestão pública em Pernambuco, como meio de aumentar a equidade e expandir as oportunidades para todos os pernambucanos. O aumento da eficácia da administração tributária, que reduz a evasão fiscal, elevará a capacidade de redistribuição do Estado mediante a geração de mais recursos. A melhoria da gestão do orçamento visa alocar e desembolsar mais recursos nas prioridades estratégicas identificadas por meio de um processo participativo. Por último, a consolidação do Modelo de Gestão de Pernambuco — que fortalece o vínculo entre o planejamento e o orçamento, promove uma abordagem participativa e coordenada e monitora os produtos e resultados das políticas e programas — é crucial para aumentar a eficácia e a eficiência do Estado. Subcomponente 3.1: Melhorar a arrecadação do ICMS sem aumentar a carga tributária sobre as empresas e cidadãos, de modo a ampliar a margem no orçamento para os investimentos, e promover o desenvolvimento do setor privado 68. O fortalecimento da capacidade da administração tributária do Estado se baseia em mecanismos que não implicam um aumento da carga tributária sobre os pobres. O aumento estimado das receitas decorrente da melhoria da administração tributária teria um efeito progressivo se fosse gasto igualmente entre as famílias. Se a receita extra fosse gasta de acordo com as prioridades existentes, os efeitos em favor dos pobres seriam substanciais. Apesar do recente crescimento vigoroso das receitas, ainda há bastante espaço para aumentar a eficiência e a eficácia da administração do ICMS, a principal fonte de receita controlada pelo Estado. Portanto, é necessário modernizar e automatizar os processos para permitir um controle mais eficiente e eficaz do recolhimento do ICMS. O Estado precisa mobilizar e acumular a poupança 124 pública para financiar sua carteira de investimentos. Para fazê-lo sem aumentar a carga tributária, o Governo precisa aumentar a eficácia do seu sistema de arrecadação de tributos. O DPL apoiado pela política modificaria os procedimentos tributários de modo a aumentar a receita tributária. 69. Dois esforços principais foram envidados para reforçar os controle da administração do ICMS: i) a implementação do novo Sistema de Escrituração Fiscal e Contábil 2 (SEF-2) e ii) a implementação do sistema automático de previsão e substituição tributária para produtos selecionados com risco mais alto de evasão fiscal, representando quase 30% da arrecadação do ICMS. 70. A implementação do SEF-2 aumentará a quantidade e a qualidade das informações sobre as vendas, reduzindo consideravelmente a evasão fiscal. A criação de um sistema de previsão e substituição tributária para produtos selecionados possibilitará ao Estado fazer um controle físico mais estratégico e eficaz para reduzir a evasão fiscal e promover o cumprimento voluntário dessa obrigação tributária. Benefícios esperados. Para o Governo, o principal benefício será oferecer mais recursos para financiar políticas prioritárias sem criar um imposto ou elevar os já existentes. Para a sociedade como um todo, os novos procedimentos tributários criam um ambiente menos favorável à evasão fiscal. A sociedade se beneficiará se receber serviços públicos melhores e se os recursos públicos forem alocados de forma mais eficiente em consequência da melhoria dos procedimentos tributários. 71. Principais preocupações e riscos percebidos. As partes interessadas percebem os aumentos de preços como um possível risco, pois o ICMS é um imposto indireto. Os produtores que dependem da elasticidade dos preços dos seus produtos e das condições de mercado talvez repassem os pagamentos de impostos mais altos para os consumidores. A adoção desses procedimentos não foi e não será precedida por consultas aos contribuintes. Existe o risco de que os contribuintes resistam aos novos procedimentos e regulamentos (por exemplo, com o aumento da evasão fiscal), pois já consideram a carga tributária elevada. Subcomponente 3.2 Aumentar a eficiência da alocação e execução do PPA e do orçamento para que as despesas públicas reflitam as prioridades estratégicas de Pernambuco 72. Pernambuco fez avanços importantes na vinculação dos processos do planejamento e do orçamento. O Estado passou de um processo fragmentado de planejamento do orçamento, que seguia aumentos padronizados e generalizados com base em entradas, para um novo Modelo de Gestão. Desde 2008, Pernambuco definiu prioridades estratégicas seguindo o plano de Governo e os resultados das reuniões regionais participativas. As prioridades estratégicas que resultam desse processo fornecem subsídios para a elaboração do PPA e para a elaboração do orçamento de cada instituição anualmente, alinhando a alocação das despesas públicas com as prioridades de política do Estado. Em 2010, o processo de planejamento havia incorporado as prioridades estratégicas inteiramente à etapa de elaboração do orçamento, porém a execução do orçamento continuou a seguir uma estrutura de entradas. A nova regulamentação precisava eliminar a prática de fazer alterações diárias em virtude da fraca elaboração do orçamento e, ao mesmo 125 tempo, proporcionar ao Governo uma margem para fazer face a contingências ou mudanças nos pressupostos no decorrer do exercício. 73. O DPL apoia as ações do Estado para aumentar a eficiência da alocação e da execução do orçamento. O Plano Plurianual (PPA) e o orçamento agora estão sendo formulados e executados de modo a refletir as prioridades estratégicas de Pernambuco. O processo participativo do PPA — que identifica as prioridades estratégicas e às vincula à elaboração do orçamento por meio do Modelo de Gestão — agora foi aprimorado por medidas que contribuem para garantir que os recursos sejam efetivamente gastos nas prioridades de política do Governo. 74. Essas medidas melhoram a relação custo–benefício dos gastos públicos. Aumento da eficiência e da eficácia no uso dos recursos públicos eleva o bem-estar da sociedade e tem efeitos distributivos positivos. 75. Benefícios esperados. À medida que a alocação dos recursos públicos for se tornando mais eficaz e eficiente, as políticas apoiadas por este DPL devem resultar na melhoria da prestação de serviços públicos a custos mais baixos. O Governo do Estado se beneficiará da implementação de suas prioridades estratégicas, do aumento da eficiência na alocação dos recursos públicos para a execução dos projetos e programas estratégicos e da redução dos custos de transação no setor público de Pernambuco. Em teoria, os custos por unidade de serviço público prestado pelo Estado serão mais baixos, permitindo que mais recursos sejam gastos de outras maneiras, sobretudo em programas e projetos que possam beneficiar os pobres e/ou reduzir a desigualdade. Essas medidas também proporcionarão ao Governo as ferramentas para avaliar e monitorar a implementação de políticas estratégicas e aumentar o prestígio da elite política, um ativo valioso em sociedades abertas quando essa elite reconhece que a governança melhorou e que ela pode ser recompensada na urna. 76. Principais preocupações e riscos percebidos. Esta política não oferece riscos. Normalmente, há uma certa resiliência interna a mudanças nos procedimentos que envolvem o orçamento e o planejamento caso essas mudanças exijam medidas proativas de servidores públicos mais antigos. Essa resistência pode ser superada por meio de incentivos sistêmicos positivos. Subcomponente 3.3: Ampliar a capacidade para planejar e implementar políticas públicas por meio da institucionalização do Modelo de Gestão de Pernambuco 77. Pernambuco ampliou sua capacidade para planejar e implementar políticas públicas ao tomar medidas iniciais destinadas à institucionalização do Modelo de Gestão do Estado. O fortalecimento da SEPLAG, por meio da implementação da carreira de planejamento, orçamento e gestão, e a criação do Instituto de Gestão Pública de Pernambuco representam passos importantes na consecução desse objetivo. O Estado tomou medidas visando atingir o objetivo de longo prazo de desenvolver seus recursos humanos com vistas a fortalecer a capacidade da administração pública para desempenhar suas atividades. O Instituto de Gestão ajudará a manter uma gestão de alta qualidade em toda a administração pública e a institucionalizar a gestão do desempenho. 126 78. Benefícios esperados. Para o Governo, essa reforma melhorará a qualidade da administração pública e aumentará a eficiência e a eficácia dos gastos públicos. Ao elevar a produtividade dos servidores públicos, ela aumenta a qualidade das despesas públicas e melhora os resultados das ações do Governo. As autoridades consideram o Modelo de Gestão uma ferramenta fundamental para o sucesso da implementação das políticas estratégicas constantes do PPA. Para a sociedade como um todo, os benefícios decorrerão do reforço da capacidade do funcionalismo público do Estado, levando a melhorias na prestação de serviços públicos estratégicos. Essa medida tem amplo apoio da sociedade devido ao impacto esperado sobre a qualidade das despesas públicas e à prestação de serviços públicos fundamentais. 79. Conclusão. Em face do perfil demográfico, econômico, do mercado de trabalho, da desigualdade e da pobreza em Pernambuco, e levando em consideração os pontos de vista das partes interessadas sobre os impactos distributivos, benefícios e riscos previstos, conclui-se que as políticas a serem apoiadas pelo DPL devem surtir impactos positivos, progressivos e favoráveis aos pobres, promovendo assim o crescimento mais equitativo no Estado. 127 ANEXO 5: GÊNERO E POBREZA EM PERNAMBUCO41 1. Pernambuco, assim como o Brasil como um todo, obteve avanços notáveis em termos de crescimento, redução da pobreza e melhoria dos indicadores sociais na última década. Os dados revelam que o índice de pobreza no país caiu de forma significativa, de 29,1% em 2006 para 22,1% em 2009.42 Em Pernambuco, a redução nos níveis de pobreza foi ainda mais marcante do que na Região Nordeste e no Brasil como um todo, com uma queda de 48,6% em 2006 para 38,3% em 2009. 2. A redução da pobreza e a promoção da equidade são dois dos desafios centrais de Pernambuco. De fato, apesar dos avanços obtidos, os índices de pobreza ainda figuram entre os mais altos, e os indicadores sociais (sobretudo a mortalidade infantil e materna, além do analfabetismo) estão entre os mais baixos do Brasil. Graças às melhorias no acesso a saúde e saneamento, a mortalidade infantil em Pernambuco vem caindo desde a década de 1990, de cerca de 60 óbitos por mil nascidos vivos para 17,2 óbitos por mil nascidos vivos em 2009. Contudo, a média do Estado ainda está distante da média nacional de 2009 (14,8 óbitos por mil nascidos vivos) e ligeiramente abaixo da média da Região Nordeste (17 óbitos por mil nascidos vivos) (Figura A5.1).43 Ademais, as taxas de mortalidade materna não mostraram progresso algum. Após seguir uma trajetória de declínio no fim dos anos 1990, começaram a subir novamente em 2005, alcançando níveis semelhantes aos registrados no fim dos anos 1990 (Figura A5.1). Figura A5.1: Taxas de Mortalidade Materna e Infantil em Pernambuco 80 70 Maternal Mortality 60 50 Infant Mortality 40 30 Maternal 20 Mortality_NE 10 Infant Mortality_NE 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 41 Este anexo foi elaborado pro Erik Alda (LCSPP), com comentários valiosos de Miriam Muller (LCSPP). Ele visa analisar questões básicas sobre a pobreza em Pernambuco e, ao mesmo tempo, procurar manter o foco no gênero. Contudo, esta nota não trata de todas as áreas relacionadas à pobreza porque os dados referentes a correlatos como falta de influência, falta de poder e segurança não estão disponíveis, Assim, no tocante à análise quantitativa, esta nota usa uma definição "forçada" de pobreza: ter renda insuficiente, níveis baixos de educação e de emprego, acesso limitado a serviços públicos e assistência social, e saúde ruim (ver Verner 2004). 42 Para os fins desta análise, usamos a linha da pobreza moderada do Banco Mundial de US$ 4/dia. Em consequência, as porcentagens podem diferir das que usam a linha de pobreza moderada oficial do Brasil. Salvo indicação em contrário, os índices de pobreza dizem respeito ao chefe da família. 43 Fonte: Cálculos dos autores com base em dados do Ministério da Saúde. Tabnet/DATASUS. 128 Fonte: Cálculos dos autores usando o DATASUS. Maternal Mortality Mortalidade materna Infant Mortality Mortalidade infantil Maternal Mortality_NE Mortalidade Materna, NE Infant Mortality_NE Mortalidade Infantil, NE 3. O analfabetismo na população adulta em Pernambuco caiu junto com as taxas de incidência da pobreza absoluta e de mortalidade infantil, demonstrando as melhorias significativas ocorridas nas últimas duas décadas. A redução do analfabetismo é fundamental na busca da redução da pobreza e do desenvolvimento sustentável no longo prazo. Graças a investimentos contínuos em educação, Pernambuco reduziu seus índices de analfabetismo em 10 pontos percentuais, de 23,2% em 2006 para 21,5% em 2009. O analfabetismo continua a cair, embora a um ritmo menor, recuando de 23,2% em 2006 para 21,5% em 2009. Ademais, embora esse índice de Pernambuco seja ligeiramente melhor do que a média de 23,7% do Nordeste, ele ainda fica atrás da média do Brasil como um todo (17,5%). 4. As mulheres são maioria na população total (51,9%) e a relação entre mulheres e homens é mais alta em Pernambuco (1,07) do que a média nacional (1,04). Elas estão em maior número na população urbana (52,7%), enquanto eles são maioria nas áreas rurais (51,4%). Após um cruzamento dos dados sobre gênero, faixa etária e localização, pode-se notar na Tabela A5.1 que a parcela de crianças do sexo masculino é maior do que a do sexo feminino nas áreas urbanas e ligeiramente menor nas áreas rurais. Os jovens do sexo masculino são maioria nas duas áreas. Contudo, no caso dos adultos, as proporções se invertem nas áreas urbanas e o número de mulheres é ligeiramente menor do que o de homens nas áreas rurais. Idosos do sexo feminino são maioria na zona urbana e na zona rural. Isso ocorre porque a taxa de mortalidade entre os homens (7,2 por mil habitantes) é mais alta do que entre as mulheres (5,2 por mil), segundo os dados do Censo de 2010. A proporção maior de mulheres em relação a homens na população urbana decorre da taxa de mortalidade mais alta entre os homens, sobretudo de jovens, em decorrência da violência urbana. Isso vale especialmente na RMR, onde o índice de crimes letais dolosos e violentos (46,3 por 100 mil habitantes) foi superior à média do Estado em 2010 (39,8).44 Esse foi o índice mais alto entre todas as 12 regiões de desenvolvimento do Estado. 44 Os dados sobre a violência letal dolosa são fornecidos pela Secretaria de Defesa Social do Estado de Pernambuco. 129 Tabela A5.1: População por Gênero, Idade e Localização da Família (2010) Gênero por idade Pernambuco (%) Total Urbana Rural Total Total 100 100 100 Crianças 25,7 24,6 30,1 Jovens 18,5 18,2 19,7 Adultos 45,1 46,5 39,5 Idosos 10,7 10,7 10,6 Homens Total 100 100 100 Crianças 27,1 26,3 29,9 Jovens 19,2 18,9 20 Adultos 44,3 45,6 39,6 Idosos 9,5 9,2 10,4 Mulheres Total 100 100 100 Crianças 24,3 23 30,3 Jovens 18 17,6 19,4 Adultos 45,9 47,4 39,4 Idosos 11,8 12 10,9 Fonte: Censo Demográfico (2010)/ IBGE (1) faixas etárias: Crianças (até 14 anos); Jovens (15 a 24 anos); Adultos (25 a 59 anos) e Idosos (acima de 60 anos). 5. Embora as desigualdades de gênero estejam diminuindo, continuam a impedir o desenvolvimento de todo o potencial do Estado. Se olharmos a população total, embora as mulheres continuassem a ser mais pobres do que os homens no Brasil em 2009, na Região Nordeste e em Pernambuco essa tendência se invertera e, em 2009, as mulheres eram marginalmente menos pobres do que os homens tanto no Nordeste como em Pernambuco (Figura A5.2). Um padrão semelhante é notado em termos de analfabetismo. Em 2009, o índice de analfabetismo entre as mulheres era menor do que entre os homens, 20,5% contra 22,7%, respectivamente. Esses índices são melhores do que a média para o Nordeste, mas ainda ficam bem abaixo da média nacional (Tabela A5.2). 130 Figura A5.2: �ndices de Pobreza Absoluta por Gênero no Brasil, Nordeste e Pernambuco 60 48.9 48.4 48.4 49.1 50 39.2 39.2 38.3 36.7 40 31.9 27.9 30 21.1 24.1 20 10 0 Male_Northeast Male_Pernambuco Male_Brazil Female_Northeast Female_Pernambuco Female_Brazil 4USD Pov. Line_2006 4USD Pov. Line_2009 Fonte: Análise dos autores usando dados da PNAD de 2006 e 2009. Male_Brazil Homens, Brasil Male_Northeast Homens, Nordeste Male_Pernambuco Homens, Pernambuco Female_ Brazil Mulheres, Brasil Female_Northeast Mulheres, Nordeste Female_ Pernambuco Mulheres, Pernambuco 4USD Pov. Line_2006 Linha da pobreza de US$ 4, 2006 4USD Pov. Line_2009 Linha da pobreza de US$ 4, 2009 Tabela A5.2: �ndices Médios de Analfabetismo por Gênero, 2009 Homens Mulheres Pernambuco 22,7% 20,5% Nordeste 25,4% 22,1% Brasil 17,5% 16,8% Fonte: Análises dos autores com PNAD de 2009. 6. As disparidades de gênero são mais duradouras em termos da redução da pobreza. O índice de pobreza absoluta (P0) mede a parcela da população que vive abaixo da linha da pobreza — US$ 4 por dia neste caso. Contudo, para avaliar se a situação dos pobres melhorou, usamos a medida do hiato da pobreza ao quadrado (P2). Essa medida mostra que a pobreza caiu quase quatro pontos percentuais, passando de 18,3% em 2006 para 14,3% em 2009. Ademais, P2 melhorou consideravelmente no mesmo período tanto para os homens como para as mulheres. O desempenho das mulheres, porém, continuou a ser pior do que o dos homens em 2006 e em 2009. Além disso, a análise do hiato da pobreza ao quadrado (P2) revela que homens e mulheres estão em situação ligeiramente pior em Pernambuco do que nos Estados da Região Nordeste e consideravelmente pior do que no Brasil como um todo (Tabela A5.3). 131 Tabela A5.3: Hiato da Pobreza ao Quadrado (P2), 2006 e 2009 2006 2009 Homens Mulheres Homens Mulheres Pernambuco 17,83 18,56 13,89 14,78 Nordeste 17,91 18,64 13,59 14,55 Brasil 9,97 10,67 7,43 8,19 Fonte: Cálculos próprios com base na PNAD de 2006 e 2009. 7. A raça é um forte determinante da pobreza no Brasil, onde os chefes da família negros e mulatos, sejam eles homens ou mulheres, são mais pobres do que seus pares brancos. Na verdade, há grandes diferenças entre os níveis de bem-estar entre homens e mulheres de diferentes características raciais (PNAD, 2009). O índice da pobreza absoluta (P0) mostra que 41,1% das famílias chefiadas por uma mulher negra ou mulata são pobres, em comparação com 29,4% das famílias chefiadas por uma mulher branca. Uma tendência semelhante é observada no caso de famílias chefiadas por um negro ou mulato (43,1% são pobres) em comparação com famílias em que o chefe é branco (31,5%). Essas diferenças persistem ao longo do tempo: comparando 2006 com 2009, homens e mulheres — brancos, negros e mulatos — viram um declínio dos níveis de pobreza da ordem de 10 pontos percentuais em média, porém as diferenças entre eles se mantiveram constantes durante esse período. Embora o progresso na redução da pobreza para homens e mulheres em Pernambuco seja louvável, a população negra e mulata continua a representar uma grande parcela nos quintis de renda mais baixos (Figura A5.3). Figura A5.3: Distribuição de Gênero e Raça da População por Quintil de Renda (%) 40 35 30 25 Male_Black 20 Male_white 15 Female_Black 10 Female_White 5 0 1 2 3 4 5 Income quintile Fonte: Cálculos dos autores com base na PNAD de 2009. Male_Black Homens, negros Male_White Homens, brancos Female_Black Mulheres, negras Female_White Mulheres, brancas Income quintile Quintil de renda 132 8. A localização é outro determinantes fundamental da pobreza em Pernambuco: homens e mulheres que vivem nas áreas rurais são consideravelmente mais pobres do que os que vivem nas áreas urbanas, com diferenças entre homens e mulheres mais pronunciadas na zona rural. A medida P0 mostra que a pobreza é mais profunda nas áreas rurais. Historicamente, a pobreza rural no Brasil tem se concentrado nos Estados do Nordeste (IFAD, 2007). Os pobres das áreas rurais são, basicamente, pequenos agricultores e não raro enfrentam as condições adversas das zonas semiáridas, o que dificulta bastante as atividades geradoras de renda. Em consequência, a produção de subsistência predomina sobre as demais atividades. Segundo os dados mais recentes disponíveis, tanto os homens como as mulheres que vivem nas áreas rurais de Pernambuco são, em média, 20 pontos percentuais mais pobres (Tabela A5.4). Tabela A5.4: �ndices P0 por Gênero e Localização (Rural ou Urbana) P0 Homens P0 Mulheres Rural 53,7 45,1 Urbana 34,3 35,7 Fonte: Cálculos dos autores com base na PNAD de 2009. 9. A escolaridade também apresenta forte correlação com a pobreza e tem implicações distintas em matéria de gênero em Pernambuco. A educação é um bem fundamental para a redução da pobreza, e Pernambuco fez progressos importantes para aumentar a escolaridade. O aumento da escolaridade pode melhorar as condições de vida dos pobres e reduzir a possibilidade de ficar pobre. Ademais, níveis mais elevados de educação estão associados a níveis mais baixos de fertilidade, o que, por sua vez, está correlacionado com uma menor probabilidade de tornar-se pobre (Verner, 2004). Em Pernambuco, as mulheres aparentemente se saem melhor à medida que a sua escolaridade aumenta. De fato, os dados revelam que as meninas têm um desempenho escolar sistematicamente melhor do que o dos meninos. Elas têm, em média, mais instrução do que seus pares do sexo masculino, com 6 anos e 5,5 anos de instrução, respectivamente.45 10. Jovens do sexo feminino chefes de família têm mais chance de serem pobres e desempregadas — um círculo vicioso preocupante, pois, em 2006, 80,7% das mulheres chefes de família em Pernambuco tinham menos de 25 anos. São maiores os riscos da transmissão entre gerações das desigualdades em termos de oportunidades. Em Pernambuco, 73% das famílias 45 Em Pernambuco, P0 é 44,3 % para os chefes de família analfabetos, em comparação com 36,4% para as famílias chefiadas por uma pessoa alfabetizada. Ao olhar as diferenças de gênero, os dados revelam resultados interessantes. As famílias chefiadas por homens analfabetos são mais pobres do que as chefiadas por mulheres analfabetas, com 61,5% e 56,7%, respectivamente. Em contrapartida, as famílias chefiadas por mulheres alfabetizadas são ligeiramente mais pobres do que as chefiadas por homens alfabetizados, com 43% e 41,2%, respectivamente. As diferenças de P0 para os chefes de família sem instrução e os chefes de família com ensino fundamental são bem maiores no caso dos homens do que das mulheres. Os dados revelam que, em 2009, 38% dos chefes de família do sexo masculino com ensino fundamental eram pobres, frente a 47% dos seus pares do sexo masculino que não receberam instrução. Por outro lado, 42% das mulheres com ensino fundamental completo são pobres, em comparação com 46% das mulheres sem instrução. Os chefes de família que concluíram o ensino médio estão em situação bem melhor: em 2009, apenas 21,8% dos chefes de família do sexo masculinho com ensino médio eram pobres, frente a 29% das mulheres com o mesmo nível de instrução. Por último, os chefes de família de ambos os sexos com mais de 12 anos de instrução têm bem menos chance de serem pobres: apenas 6% das famílias chefiadas por essas mulheres são pobres, frente a 6,7% no caso dos homens. 133 chefiadas por uma mulher com menos de 25 anos são pobres, em comparação com 55% das famílias chefiadas por um jovem do sexo masculino. Em contrapartida, as famílias chefiadas por mulheres com mais de 25 anos têm uma probabilidade menor de serem pobres (33%) do que as famílias chefiadas por seus pares do sexo masculino (37%). Segundo a PNAD, em 2009 um quarto das mulheres no mercado de trabalho em Pernambuco estava trabalhando como domésticas, seguido de uma proporção menor no comércio e na educação. A maioria dos homens estava empregada nos setores do comércio, construção e agricultura e pecuária (Tabela A5.5). Tabela A5.5: Porcentagem das Pessoas Empregadas por Setor e Gênero Female Male Agriculture, cattle farming, fisheries. 5.74 21.31 Fishing 0.08 0.43 Mining -- 0.17 Manfacturing 8.42 9.97 Electricity, Water, and Gas 0.15 0.75 Construction 0.61 11.11 Commerce 16.45 20.45 Hotels and Restaurants 4.97 3.27 Transport, Warehouse, and Communications 1.15 7.15 Financial markets 0.92 1.15 Real State 5.74 8.99 Public Administration and Defense 6.96 7.06 Public Education 9.72 2.07 Social Services and Health 7.19 1.72 Other activities related to community and social services 7.19 2.93 Domestic worker 24.71 1.46 Extraterritorial organizations -- -- Fonte: Cálculos próprios com base na PNAD de 2009. Female Mulheres Male Homens Agriculture, cattle farming, fisheries Agricultura, pecuária e piscicultura Fishing Pesca Mining Mineração Manufacturing Manufatura Electricity, Water, and Gas Eletricidade, água e gás Construction Construção Commerce Comércio Hotels and Restaurants Hotéis e restaurantes Transport, Warehouse, and Communications Transportes, armazenagem e comunicações Financial markets Mercado financeiro Real State Imóveis Public Administration and Defense Administração publica e defesa Public Education Educação pública Social Services and Health Serviços sociais e saúde Other activities related to community and social Outras atividades relacionadas a serviços services comunitários e sociais Domestic worker Trabalho doméstico 134 Extraterritorial organizations Organizações extraterritoriais 11. A situação do emprego para as famílias chefiadas por mulheres piorou em Pernambuco. Embora a situação dessas famílias talvez não reflita toda a dinâmica do gênero em ação nos mercados de trabalho, ela tem fortes implicações para a igualdade e a redução da pobreza, pois essas famílias tendem a enfrentar um nível maior de vulnerabilidade a choques e variações. Em 2009, 8,9% das chefes de família do sexo feminino estavam desempregadas, em comparação com 4,1% dos chefes de família do sexo masculino. Os dados revelam que a taxa de desemprego para as mulheres piorou desde 2006, quando era de 6,3%. Em Pernambuco, as mulheres não apenas sofrem com níveis mais altos de desemprego; as que estão empregadas também recebem uma renda mais baixa quando comparadas aos homens. Em 2009, as mulheres receberam 82% da renda percebida pelos homens. Ainda mais marcante é o fato de que a renda das mulheres com 12 anos ou mais de instrução correspondia a apenas 54% da renda dos seus pares do sexo masculino.46 O desafio para Pernambuco é ampliar o acesso das mulheres ao mercado de trabalho, sobretudo a setores não tradicionais que apresentem elevado potencial de ganhos (como a construção) e, ao mesmo tempo, reduzir a diferença de renda existente entre homens e mulheres. 12. Em Pernambuco, a diferença salarial entre mulheres e homens representava o equivalente a um diferencial de 10% no salário por hora em 2009. As estatísticas resumidas das covariáveis independentes apresentadas na Tabela A5.6 revelam que, em 2009, o log médio dos salários mensais era 1,21 para as mulheres e 1,32 para os homens. As mulheres costumam trabalhar um número consideravelmente menor de horas do que os homens. Os homens trabalhavam quase 42 horas/semana, em comparação com 37,1 horas/semana no caso das mulheres — uma diferença de 5,1 horas/semana. As mulheres, porém informavam ter meio ano a mais de instrução do que os homens. 46 IBGE, PNAD 2008/2009: http://www.ibge.com.br/estadosat/temas.php?sigla = pe&tema = sis_2010. 135 Tabela A5.6: Valor Médio das Variáveis entre Mulheres e Homens nas �reas Urbanas de Pernambuco (2009) VARIABLES Male Female Gender Gap Hourly Wages (log) 1.32 1.21 -0.11 Age 30.00 33.22 3.22 Age_2 1292.39 1535.46 243.07 Race (Black =1 ) 0.64 0.60 -0.04 Primary Education completed 0.05 0.05 0.00 Secondary Education completed 0.18 0.20 0.02 Tertiary Education completed 0.05 0.07 0.02 Employed in Social sector 0.04 0.08 0.04 Employed in Services 0.15 0.14 -0.01 Employed in Agriculture 0.04 0.01 -0.03 Employed in Industry 0.12 0.03 -0.09 Employed in other sector 0.09 0.05 -0.05 Number of weekly hours worked 42.06 37.11 -4.95 Number of children <18 0.88 0.84 -0.04 VARIABLES VARI�VEIS Male Homens Female Mulheres Gender Gap Diferença entre gêneros Hourly Wages (log) Salários por hora (log) Age Idade Age_2 Idade_2 Race (Black =1 ) Raça (Negra = 1) Primary Education completed Ensino fundamental completo Secondary Education completed Ensino médio completo Tertiary Education completed Ensino superior completo Employed in Social sector Empregado no setor social Employed in Services Empregado em serviços Employed in Agriculture Empregado na agricultura Employed in Industry Empregado na indústria Employed in other sector Empregado em outros setores Number of weekly hours worked Número de horas trabalhadas por semana Number of children <18 Número de filhos < 18 13. A diferença salarial entre os gêneros reflete muitas características da situação socioeconômica de homens e mulheres em Pernambuco, com uma variação grande entre grupos raciais, ocupações, setores e localização. A Tabela A5.7 mostra as estimativas do modelo geral de capital humano para as áreas urbanas de Pernambuco. Os níveis de instrução e as características dos empregos se revelam fatores importantes para a determinação do salário em Pernambuco. Contudo, o gênero parece ser o fator mais significativo para determinar o salário. O 136 coeficiente positivo e estatisticamente significativo (homens = 1) mostra que os homens recebem salários consideravelmente mais altos do que os das mulheres quando desconsiderados outros fatores. O elevado coeficiente implica que os homens percebem, em média, 38% mais por salário por hora do que as mulheres nas áreas urbanas de Pernambuco. Outras covariáveis, como a raça, também parecem ser importantes para determinar os salários. As constatações revelam que, em Pernambuco, os negros e mulatos ganham 22% menos do que os demais. Tabela A5.7: Modelos de Salários Gerais para as �reas Urbanas em Pernambuco, 2009 VARIABLES Hourly Wages (log) β Std. Error Gender (male = 1) 0.382*** (0.0213) Age 0.0330*** (0.00515) Age_2 -0.000334*** (5.99e-05) Race (Black =1) -0.227*** (0.0202) Primary Education completed 0.0179 (0.0367) Secondary Education completed 0.383*** (0.0230) Tertiary Education completed 1.199*** (0.0331) Employed in Social sector 0.222*** (0.0455) Employed in Services -0.0138 (0.0395) Employed in Agriculture -0.569*** (0.0586) Employed in Industry 0.0871** (0.0417) Employed in other sector 0.419*** (0.0427) Number of weekly hours worked -0.0132*** (0.000691 ) Number of children <18 -0.0254*** (0.00956) Constant 0.721*** (0.115) Observations 5,708 R-squared 0.398 Standard errors in parentheses. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 VARIABLES VARI�VEIS Hourly Wages (log) Salários por hora (log) β β Std. Error Desvio-padrão Gender (male=1) Gênero (homens = 1) Age Idade Age_2 Idade_2 Race (Black =1 ) Raça (negra = 1) Primary Education completed Ensino fundamental completo Secondary Education completed Ensino médio completo Tertiary Education completed Ensino superior completo Employed in Social sector Empregado no setor social Employed in Services Empregado em serviços Employed in Agriculture Empregado na agricultura Employed in Industry Empregado na indústria Employed in other sector Empregado em outros setores 137 Number of weekly hours worked Número de horas trabalhadas por semana Number of children <18 Número de filhos < 18 Constant Constante Observations Observações R-squared R-quadrado Standard errors in parentheses. *** p<0.01, Desvios-padrão entre parênteses. *** p < 0,01; ** p<0.05, * p<0.1 ** p < 0,05; * p < 0,1 14. A análise da PNAD de 2009 mostra que a maior diferença em termos de gênero vem da educação, pois o retorno aparentemente é maior para os homens do que para as mulheres. A Tabela A5.8 mostra a função estimada do salário de homens e mulheres nas áreas urbanas de Pernambuco em 2009. A mesma regressão dos salários (dividindo os dados por sexo para analisar as diferenças salariais por gênero no mercado de trabalho) mostra que o retorno da educação é maior para os homens do que para as mulheres — tanto do ensino médio (β = 0,453) e (β = 0,261), como do ensino superior (β = 1,362) e (β = 0,996), respectivamente, apesar do fato de que as mulheres têm, em media, níveis de instrução mais altos do que os dos homens. O retorno para o setor de emprego varia amplamente de acordo com o setor. Não é de surpreender que ter filhos com idade inferior a 18 anos em casa implica uma queda da taxa de retorno para homens e mulheres. Tabela A5.8: Modelos de Salário Específicos por Gênero nas �reas Urbanas de Pernambuco, 2009 VARIABLES Male Female β Std. Error β Std. Error Age 0.0342*** (0.00669) 0.0331*** (0.00804) Age_2 - (7.71e-05) - (9.50e-05) 0.000328*** 0.000374*** Race (Black =1 ) -0.237*** (0.0268) -0.206*** (0.0304) Primary Education completed 0.0935** (0.0460) -0.0890 (0.0600) Secondary Education 0.453*** (0.0302) 0.261*** (0.0355) completed Tertiary Education completed 1.362*** (0.0464) 0.996*** (0.0473) Employed in Social sector 0.125** (0.0592) 0.0681 (0.114) Employes in Services 0.0602 (0.0436) -0.310*** (0.112) Employed in Agriculture -0.532*** (0.0624) -0.801*** (0.168) Employed in Industry 0.102** (0.0448) -0.106 (0.119) Employed in other sector 0.398*** (0.0472) 0.250** (0.116) Number of weekly hours -0.0149*** (0.000980) -0.0116*** (0.000970) worked Number of children <18 -0.0172 (0.0120) -0.0391** (0.0159) Constant 1.059*** (0.148) 1.027*** (0.197) Observations 3,285 2,423 R-squared 0.413 0.381 Standard errors in parentheses. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 138 VARIABLES VARI�VEIS Male Homens Female Mulheres β β Std. Error Desvio-padrão Age Idade Age_2 Idade_2 Race (Black =1 ) Raça (negra = 1) Primary Education completed Ensino fundamental completo Secondary Education completed Ensino médio completo Tertiary Education completed Ensino superior completo Employed in Social sector Empregado no setor social Employed in Services Empregado em serviços Employed in Agriculture Empregado na agricultura Employed in Industry Empregado na indústria Employed in other sector Empregado em outros setores Number of weekly hours worked Número de horas trabalhadas por semana Number of children <18 Número de filhos < 18 Constant Constante Observations Observações R-squared R-quadrado Standard errors in parentheses. *** p<0.01, Desvios-padrão entre parênteses. *** p < 0,01; ** p ** p<0.05, * p<0.1 < 0,05; * p < 0,1 15. A decomposição da diferença de salários entre os gêneros pela metodologia Oaxaca-Blinder mostra que os fatores humanos e as características do emprego explicam mais de 40% da diferença entre gêneros nas áreas urbanas de Pernambuco. Essa metodologia de decomposição é usada para explicitar a contribuição das dotações e coeficientes para a determinação dos salários de homens e mulheres em Pernambuco. A análise mostra que, quando o valor ponderado pelo homem é aplicado como grupo de referência, os fatores humanos e as características do emprego explicam mais de 40% de toda a diferença entre os gêneros nas áreas urbanas do Estado (Tabela A5.9).47 47 ((1,219/2,626)*100 = 46,4%) 139 Tabela A5.9: Decomposição de Oaxaca-Blinder da Diferença de Salário entre os Gêneros nas �reas Urbanas de Pernambuco, 2009 VARIABLES Overall Endowments Coefficients Interaction Age -0.00638 -0.0442 0.000203 (0.0106) (0.424) (0.00198) Age_2 0.00640 -0.0819 0.000899 (0.00890) (0.217) (0.00268) Race (Black =1 ) 0.0129*** 0.0204 -0.00170 (0.00341) (0.0264) (0.00223) Primary Education -0.00181 -0.0159** 0.00354* completed (0.00111) (0.00664) (0.00195) Secondary Education 0.00361 -0.0545*** -0.00153 completed (0.00550) (0.0133) (0.00236) Tertiary Education 0.0738*** -0.0358*** -0.0198*** completed (0.0124) (0.00674) (0.00486) Employed in Social sector 0.0204** -0.00443 -0.00927 (0.00976) (0.0100) (0.0210) Employes in Services 0.0110 -0.110*** -0.0675*** (0.00798) (0.0357) (0.0224) Employed in Agriculture 0.0268*** -0.0172 0.0136 (0.00407) (0.0115) (0.00909) Employed in Industry -0.0146** -0.0510 0.0299 (0.00653) (0.0313) (0.0184) Employed in other sector -0.0214*** -0.0298 0.00800 (0.00473) (0.0252) (0.00691) Number of weekly hours 0.0937*** 0.146** -0.0210** worked (0.00841) (0.0601) (0.00876) Number of children <18 0.00207 -0.0222 0.00262 (0.00152) (0.0202) (0.00247) Female 1.219*** (0.0185) Male 1.407*** (0.0163) Difference -0.189*** (0.0247) Endowments 0.206*** (0.0203) Coefficients -0.333*** (0.0258) Interaction -0.0621*** (0.0213) 140 VARIABLES VARI�VEIS Overall Global Endowments Dotações Coefficients Coeficientes Interaction Interação Age Idade Age_2 Idade_2 Race (Black =1 ) Raça (negra = 1) Primary Education completed Ensino fundamental completo Secondary Education completed Ensino médio completo Tertiary Education completed Ensino superior completo Employed in Social sector Empregado no setor social Employed in Services Empregado em serviços Employed in Agriculture Empregado na agricultura Employed in Industry Empregado na indústria Employed in other sector Empregado em outros setores Number of weekly hours worked Número de horas trabalhadas por semana Number of children <18 Número de filhos < 18 Female Mulheres Male Homens Difference Diferença Endowments Dotações Coefficients Coeficientes Interaction Interação 16. Embora as mulheres continuem perdendo para os homens em praticamente todas as áreas, o Governo de Pernambuco está empenhado em construir uma sociedade mais equitativa do ponto de vista do gênero, especialmente através da SecMulher. O DPL proposto visa apoiar o Governo nesse esforço. A decisão do Governo Estadual de transformar a Secretaria da Mulher em uma secretaria permanente e, ao mesmo tempo, destinar mais recursos a ela e reorganizar sua estrutura confere estatura e influência a esse órgão. Até que essas mudanças foram feitas, a Secretaria Especial tinha pouca autoridade para agir. Essa autoridade se estendia a duas áreas: i) defender uma maior ênfase às questões relacionadas às mulheres no campo das políticas públicas e ii) oferecer orientação às mulheres nas áreas rurais por meio do programa Chapéu de Palha. 141 Caixa A5.15: O Programa Chapéu de Palha O Programa Chapéu de Palha foi criado em 2007 com o objetivo de chegar às famílias da Zona Canavieira que se viam sem emprego no período entre as colheitas e fortalecer a capacidade produtiva, social e política das populações rurais e, em particular, das mulheres. A formação profissional para as mulheres é um dos focos do programa e as atividades são implementadas em parceria com o SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial) e o SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial). A Secretaria da Mulher (SecMulher) organizou um curso para formar mulheres em setores não tradicionais (mecânica, construção e eletricidade), com o objetivo de mudar os obstáculos específicos do gênero para o acesso ao mercado de trabalho em setores não tradicionais. Uma condição para participação nesses cursos é a conclusão de um curso de orientação sobre direitos, que trata de conceitos fundamentais de cidadania, direitos humanos e igualdade de gênero. As atividades tiveram início em 2007 na Zona Canavieira e foram estendidas para o Vale do São Francisco em 2009 e para o Agreste em 2010. Outra expansão do projeto está planejada para 2011, para abarcar as mulheres das áreas costeiras de Pernambuco. Por haver se tornado uma secretaria, haverá um aumento substancial do número de mulheres capacitadas a cada ano: estima-se que 4.300 mulheres receberam capacitação profissional em 2011, ao passo que 1.215 mulheres foram capacitadas em 2010. Ademais, a SecMulher tem interesse em absorver toda a execução desse programa a partir de 2012. 17. A SecMulher agora tem a autoridade para estender as atividades da secretaria para outras questões de gênero fundamentais, como a violência contra as mulheres, o aumento dos recursos para a educação e a ampliação dos serviços de saúde. Essas ações são necessárias para alcançar o objetivo de aumentar a autonomia econômica das mulheres. Além disso, a influência da SecMulher no Governo cresceu, permitindo a ela facilitar a incorporação das questões de gênero e criar unidades de coordenação dessa temática em outros setores. 18. Dois acordos dignos de nota estão sendo elaborados com as secretarias da Educação (SecEdu) e da Saúde (SecSaúde) e devem ser firmados no início de 2012. O primeiro é uma parceria com a SecEdu para criar unidades de gênero em todas as escolas de jornada integral, onde serão implementadas atividades de sensibilização sobre o gênero envolvendo alunos e professores. Cinco unidades-piloto já existem e pretende-se ampliar estender esse projeto a todas as escolas de jornada integral (Escolas de Referência), bem como a 14 escolas de educação profissional, chegando a um total de 116 municípios e mais de 70 mil alunos no fim do mandato atual da SecMulher. O segundo acordo é uma parceria com a SecSaúde para definir e implementar ações estratégicas para oferecer assistência e serviços completos a mulheres em áreas como prevenção da violência, testes de câncer cervical, de mama e de pele, e orientação sobre questões de gênero às secretarias e coordenadorias municipais de saúde. 19. A SecMulher também está formulando um plano de ação para as mulheres que vivem nas regiões metropolitanas, a fim de definir políticas, prioridades e programas de Governo visando as mulheres. Esse programa inovador e participativo usará tanto a Internet como as redes sociais para coletar e disseminar informações para as mulheres nas áreas urbanas. A SecMulher também voltou sua atenção para a redução e prevenção da violência contra as mulheres, bem como para a prestação de serviços a elas. No momento, Pernambuco tem cinco abrigos para assistir mulheres vítimas da violência. Novos abrigos "modelo" estão sendo planejados para ampliar os serviços às vítimas. Também foram elaborados planos para construir 142 19 delegacias regionais da mulher até 2015. Trata-se de uma abordagem que permitirá às moradoras de áreas isoladas ter acesso a serviços policiais.48 Já existem programas para oferecer cursos de orientação sobre gênero para sensibilizar policiais e servidores públicos que trabalham na Justiça Penal. O plano atual prevê a orientação de mil pessoas por curso e um total de seis cursos até 2014. 20. É óbvio que a decisão de criar uma secretaria permanente aumentou as expectativas de que haverá mudanças e de que aumentará a capacidade para atender às crescentes necessidades relacionadas à igualdade de gênero. A análise das informações obtidas nas futuras Conferências Estaduais e Municipais das Mulheres ajudará a SecMulher a avaliar a magnitude das necessidades das mulheres de Pernambuco. Suprir essas necessidades continua a ser uma das mais prioridades da SecMulher neste mandato. 21. A SecMulher também está ciente do fato de que se tornar uma secretaria permanente implica o aumento da capacidade para responder à crescente demanda relacionada às questões de gênero. As informações colhidas durante as futuras Conferências Estaduais e Municipais das Mulheres ajudarão a SecMulher a avaliar a quantidade e a qualidade das demandas das mulheres do Estado. Contudo, a SecMulher já está se preparando com antecedência para responder a essas demandas da seguinte maneira: i) Criar 12 coordenadorias em todo o Estado. O objetivo é levar as políticas e programas da SecMulher a todos os territórios e municípios de Pernambuco mediante uma abordagem estratificada que enfatize a presença do Estado em três níveis, abrangendo as regiões e municípios, para que os cidadãos possam ter todo o acesso aos serviços oferecidos pela Secretaria. ii) Apoiar a criação de entidades na esfera municipal para articular ações e programas com uma perspectiva de gênero e oferecer orientação aos funcionários das secretarias municipais sobre questões de gênero. Esse programa foi iniciado em 2007 e já existem 111 entidades em todo o Estado. Os esforços foram acelerados em 2011, com vistas a abrir 30 entidades por ano, para chegar a todos os 185 municípios do Estado até 2015.49 iii) Além das 12 coordenadorias, a SecMulher está discutindo atualmente a possibilidade de criar dos Centros de Aceleração do Desenvolvimento da Mulher. O principal objetivo desses centros multissetoriais é acelerar o desenvolvimento socioeconômico das mulheres em Pernambuco. Para alcançar esse e outros objetivos, os centros reunirão diferentes secretarias de Governo e organizações da sociedade civil. 22. Para conseguir implementar essas novas iniciativas, a SecMulher manifestou seu interesse em buscar assistência do Banco para iniciar novos programas e fortalecer sua capacidade para efetivamente responder às novas demandas. 48 O fato de que a SecMulher está trabalhando em estreita colaboração com a polícia para abrir mais delegacias da mulher é significativo, pois várias delegacias da mulher foram fechadas no interior de outro estado — São Paulo —, como parte da reestruturação da força policial. 49 Durante o ano eleitoral, o objetivo é abrir apenas 20. 143 ANEXO 6: NOTA SOBRE AS RELAÇÕES COM O FMI Diretoria Executiva do FMI Conclui Consulta do Artigo IV de 2011 com o Brasil Nota de Informação ao Público (PIN) no 11/108 (P) 3 de agosto de 2011 As Notas de Informação ao Público (PIN) inserem-se nos esforços do FMI para promover a transparência de suas opiniões e análises sobre a evolução da economia e das políticas econômicas. Mediante autorização de cada país envolvido, as PIN são emitidas após as deliberações da Diretoria Executiva sobre a consulta do Artigo IV com os países membros, a supervisão da evolução no plano regional, o monitoramento pós-programa e as avaliações ex post de países membros que têm compromissos programáticos a mais longo prazo. As PIN também são emitidas após a conclusão das deliberações da Diretoria Executiva sobre temas gerais de política, salvo quando esta decidir em contrário em casos específicos. Em 20 de julho de 2011, a Diretoria Executiva do Fundo Monetário Internacional (FMI) concluiu a consulta do Artigo IV com o Brasil.50 Contexto 1. O Brasil fez avanços notáveis ao longo da última década, emergindo como um dos principais atores do cenário econômico global. Graças a um sólido arcabouço de política econômica e ao compromisso sustentado com o controle da inflação e dos níveis de dívida pública, a economia tornou-se mais resistente a choques externos. Além disso, combinada com políticas sociais bem dirigidas, a maior estabilidade macroeconômica permitiu ao país tirar proveito da conjuntura externa favorável nos últimos dez anos para acelerar o crescimento e reduzir a pobreza e as desigualdades sociais a mínimos históricos. 2. A economia recuperou-se da crise com bastante vigor, registrando crescimento de 7,5% em 2010 e queda na taxa de desemprego para 6,4% em maio de 2011 (seu mínimo histórico). Estima-se que o produto esteja agora acima do potencial. A atividade vem apresentando recuo moderado desde meados do ano passado, mas a demanda interna dinâmica contribuiu para uma certa ampliação do déficit em transações correntes, para 2,3% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2010, não obstante os preços muito favoráveis das principais commodities exportadas pelo país. O vigor da demanda e o aperto nas condições do mercado de trabalho, aliados aos choques nos preços dos produtos básicos, levaram à subida da inflação. Com efeito, em maio, atingiu-se o limite superior do intervalo de flutuação da meta de inflação, que é de 2,5% a 6,5%. 50 Nos termos do Artigo IV de seu Convênio Constitutivo, o FMI mantém discussões bilaterais com os países membros, normalmente uma vez por ano. Uma equipe de técnicos visita o país, recolhe informações de natureza econômica e financeira e discute com as autoridades a evolução e as políticas econômicas do país. Ao retornar à sede do FMI, os técnicos elaboram um relatório que constitui a base das deliberações da Diretoria Executiva. Ao concluírem-se as deliberações, o Diretor-Geral, na qualidade de Presidente da Diretoria, resume os pontos de vista dos Diretores Executivos, e esse resumo é transmitido às autoridades nacionais. O link a seguir contém uma explicação dos principais qualificadores empregados nos resumos: http://www.imf.org/external/lang/portuguese/np/sec/misc/qualifiersp.pdf. 144 3. O crédito vem apresentando crescimento acelerado há vários anos, refletindo, em parte, um processo de aprofundamento financeiro. Como porcentagem do PIB, o crédito saltou de 20% em 2004 para 46% em 2010. O crédito bancário ao setor privado continua em rápida ascensão, com um incremento de 20% em abril de 2011. Os empréstimos dos bancos privados tiveram ótima recuperação após a queda acentuada sofrida durante a crise. Os empréstimos dos bancos públicos, que foram reforçados durante a crise para compensar o declínio dos empréstimos privados, continuaram em franca expansão. Dadas as preocupações com o aumento excessivo de risco em alguns segmentos do mercado, as autoridades econômicas introduziram diversas medidas macroprudenciais em 2010 para moderar a expansão do crédito. 4. O Brasil continua a ser um dos destinos prediletos dos investidores internacionais, um reflexo de suas perspectivas econômicas favoráveis e rendimentos elevados. O fluxo líquido de entrada de capitais tem se acelerado, chegando a US$ 52,6 bilhões no fim de abril, praticamente o dobro do registrado no mesmo período de 2010. O forte aumento do fluxo de Investimento Estrangeiro Direto nos últimos meses reflete, sobretudo, investimentos em projetos de grande porte, e o endividamento externo de bancos e empresas também apresentou rápida expansão no início do ano. As autoridades utilizaram todas as suas ferramentas de política macroeconômica para administrar o fluxo de entrada de recursos. Com a grande valorização do câmbio, foram mantidas as intervenções no mercado, com a compra de cerca de US$ 37 bilhões no mercado à vista no primeiro semestre de 2011. Com isso, as reservas brasileiras já somam US$ 335 bilhões, a sexta maior posição do mundo. As diversas medidas implementadas pelas autoridades para administrar o fluxo de capitais têm pouco a surtido algum efeito em moderar o estímulo à entrada de recursos. 5. As autoridades começaram a retirar gradativamente as políticas de estímulo econômico. Entre abril e julho de 2010, a taxa Selic aumentou 200 pontos básicos; após uma pausa intercalar de vários meses, houve um novo aumento de 150 pontos básicos desde o início do ano, até se chegar ao nível atual de 12,25% no fim de junho. Em 2010, a política fiscal acabou proporcionando um substancial estímulo pró-cíclico, num momento em que a economia já estava em recuperação. Entretanto, no início deste ano as autoridades anunciaram um pacote de cortes de gastos (em relação ao orçamento inicial) equivalente a 1,2% do PIB e uma meta de superávit primário de 3% do PIB para 2011. Somadas aos planos de diminuir as transferências do Tesouro para o BNDES, essas medidas deverão contribuir para a retirada do estímulo fiscal durante o ano corrente. Avaliação da Diretoria Executiva 6. A Diretoria Executiva congratulou as autoridades pela gestão macroeconômica saudável e o sólido arcabouço de política econômica, que ampliaram a resistência do Brasil a choques externos, estimularam o crescimento econômico e fomentaram uma maior igualdade social. Contudo, os diretores concordaram que, embora a perspectiva continue em geral favorável, existem sinais de superaquecimento. Por conseguinte, destacou-se a importância de continuar a calibrar a combinação de políticas para enfrentar pressões macroeconômicas de curto prazo. 7. A Diretoria recebeu bem a decisão das autoridades de retirar gradativamente o estímulo fiscal introduzido durante a crise, considerando que um aperto fiscal adicional ajudaria a baixar a inflação e administrar o influxo de capitais, atenuando também a necessidade de aumentar ainda mais as já elevadas taxas de juros vigentes no país. Apoiou a decisão das autoridades de reduzir o 145 volume excepcional de recursos fornecidos ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), tendo em vista a rápida expansão do crédito. 8. Os diretores apoiaram o aperto das condições monetárias pelo banco central para conter os riscos de inflação, considerando que, embora o aumento da inflação reflita choques nos preços das commodities, a forte demanda e as pressões no mercado de trabalho também foram fatores decisivos para esse aumento. E expressaram satisfação com o compromisso do banco central em apertar a política monetária na medida necessária para atingir o centro da meta de inflação em 2012. 9. A Diretoria concordou que os indicadores financeiros como um todo são favoráveis, salientando, porém, a necessidade de maior atenção aos riscos financeiros devido ao ritmo de expansão do crédito e à continuada dependência de captações externas. E observou que as medidas macroprudenciais contribuíram para a desaceleração do crédito em alguns segmentos; para alguns diretores, porém, sua aplicação precisa ser mais extensa para que as medidas ganhem tração. Merecem destaque as medidas tomadas pelas autoridades econômicas para suavizar a transição para as novas regras internacionais estabelecidas no Acordo de Basileia III e a decisão de conduzir uma atualização do Programa de Avaliação do Sistema Financeiro (Financial Sector Assessment Program) em 2012. 10. A Diretoria reconheceu o uso pragmático pelas autoridades das ferramentas de política econômica para administrar os fluxos de capitais: o aperto nas políticas macroeconômicas na medida certa, a valorização substancial da taxa de câmbio e o aumento das reservas internacionais oficiais. Os diretores consideraram apropriado o emprego de medidas para administrar o fluxo de capitais; alguns, contudo, advertiram que essas medidas podem ser contornadas; e vários assinalaram que os custos envolvidos também precisam ser levados em conta e apontaram seus efeitos distorcivos. Vários diretores recomendaram que se continuasse a aplicar medidas de ajuste da política macroeconômica como parte da resposta ao grande fluxo de entrada de capitais. 11. A Diretoria destacou a necessidade de enfrentar a rigidez estrutural de longa data, incentivando as autoridades a implementar reformas fiscais importantes, como a flexibilização do orçamento, a reforma do regime do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e concluir a reforma previdenciária. Vários diretores observaram que medidas para melhorar o clima de negócios e ampliar a competitividade reduziriam as taxas de juros, que são estruturalmente elevadas, e favoreceriam as perspectivas de crescimento no longo prazo. 146 ANEXO 7: DEMONSTRAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS E CRÉDITOS Brasil: Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco Diferença entre desembolsos previstos Montante original em milhões de US$ e efetivos Número Exerc. Propósito BIRD IDA SF GEF Cancel. Não Orig. Frm. Rev. do desemb. Projeto P112074 2012 BR Melhoria e Ecologização do 600,0 0,00 0,00 0,00 0,00 600,0 0,00 0,00 Sistema de Trens Urbanos do Rio de Janeiro P126537 2012 BR Sergipe Projeto �guas 70,3 0,00 0,00 0,00 0,00 70,3 0,00 0,00 P112073 2012 BR Projeto de Fortalecimento do 49,6 0,00 0,00 0,00 0,00 49,6 0,00 0,00 Setor de Energia e Mineração – META P106768 2012 BR Setor de Recursos Hídricos 107,33 0,00 0,00 0,00 0,00 107,33 0,00 0,00 Integrados, Federal P101504 2011 BR Rio de Janeiro PSM/MST Fiscal 18,67 0,00 0,00 0,00 0,00 18,63 0,66 0,00 P111665 2011 BR Bolsa Família, 2º APL 200,00 0,00 0,00 0,00 0,00 200,00 34,99 0,00 P106702 2011 BR RJ Consolidação Fiscal 1.045,00 0,00 0,00 0,00 0,00 500,00 -545,00 0,00 Municipal, DPL P118540 2011 BR Finaciamento Integrado Resíduos 50,00 0,00 0,00 0,00 0,00 50,00 0,00 0,00 Sólidos & Carbono P120391 2011 BR Santa Catarina Competitividde 90,00 0,00 0,00 0,00 0,00 88,64 -1,13 0,00 Rural P095171 2011 BR Federal Modernização Hospitais 150,00 0,00 0,00 0,00 0,00 150,00 0,26 0,00 Universistáriosn P122391 2011 BR (MST) Bahia Saúde e Gestão 60,00 0,00 0,00 0,00 0,00 60,00 15,00 0,00 Recursos Hídricos (SWAP) P108654 2011 BR Rio de Janeiro Desenvolviimen 485,00 0,00 0,00 0,00 0,00 195,00 -290,00 0,00 to Urbano e Moradia DPL P108443 2010 BR Pernambuco �gua Sustentável 190,00 0,00 0,00 0,00 0,00 184,38 19,77 0,00 P099469 2010 BR SP Des. Rural Sustentável. & 78,00 0,00 0,00 0,00 0,00 77,81 17,00 0,00 Acesso aos Mercados P106703 2010 BR (APL2) 2º Ambiental Nacional 24,30 0,00 0,00 0,00 0,00 23,29 -0,95 0,00 P101508 2010 BR SP Water Reagua 64,50 0,00 0,00 0,00 0,00 64,33 4,33 0,00 P106663 2010 BR RJ Desenvolvimento Rural 39,50 0,00 0,00 0,00 0,00 29,83 6,32 0,00 Sustentável P106390 2010 BR São Paulo Projeto Rodovias 493,43 0,00 0,º 0,00 0,00 29,23 -307,64 0,00 Vicinais P104995 2010 BR SP Linha 4 Metrô (fase 2) 130,00 0,00 0,00 0,00 0,00 129,68 0,00 0,00 P114204 2010 BR APL5 Municipal: Santos 44,00 0,00 0,00 0,00 0,00 41,48 20,26 0,00 P116170 2010 ELETROBRAS, Reabilitação 495,00 0,00 0,00 0,00 0,00 493,76 0,00 0,00 distribuição P113540 2010 BR SP Linha 5 Metrô (fase 2) 650,40 0,00 0,00 0,00 0,00 584,77 -64,00 0,00 P111996 2010 BR AIDS–SUS 67,00 0,00 0,00 0,00 0,00 66,83 8,77 0,00 P118410 2010 BR RJ Transp. Público II 211,70 0,00 0,00 0,00 0,00 163,81 120,18 0,00 P006553 2010 BR Mato Grosso do Sul Estradas 300,00 0,º 0,00 0,00 0,00 92,97 -206,28 0,00 P106208 2010 BR SP APL Gestão Integr. �gua 104,00 0,00 0,00 0,00 0,00 96,25 51,64 0,00 P106765 2009 BR Pernambuco Prestação de Contas 154,00 0,00 0,00 0,00 0,00 67,38 15,15 0,00 e Resultados Educação. P107146 2009 BR Ceará - Crescimento. Inclusivo 240,00 0,00 0,00 0,00 0,00 35,20 17,76 0,00 (SWAp II) 147 P107843 2009 BR Acre Inclusão Econ. Social & 120,00 0,00 0,00 0,00 0,00 68,55 -2,81 0,00 Desenv. Sust. P110614 2009 BR DF Proj. Gestão Multissetorial. 130,00 0,00 0,00 0,00 0,00 114,44 75,06 0,00 P099369 2009 BR: SE Proj. Est. Int. Pobreza Rural 20,80 0,00 0,00 0,00 0,00 13,02 12,14 0,00 P088716 2009 BR Ceará Desenv. Regional 46,00 0,00 0,00 0,00 0,00 43,47 1,05 0,00 P104752 2009 BR Formação e Qual. Rede de Saúde 235,00 0,00 0,00 0,00 0,00 227,41 75,23 0,00 P094315 2009 BR Paraíba 2º Red. Pobreza Rural 20,90 0,00 0,00 0,00 0,00 18,47 12,29 0,70 P094199 2009 BR APL4 Municipal: São Luís 35,64 0,00 0,00 0,00 0,00 30,86 -3,03 0,00 P089929 2008 BR (APL) RS (Pelotas) Desenv. 54,38 0,00 0,00 0,00 0,00 29,36 16,40 0,00 Municipal Integrado P089013 2008 BR RN Gestão Integ. Res. Hídricos 35,90 0,00 0,00 0,00 0,00 20,55 20,04 0,00 P088966 2008 BR APL Municipal: Recife 32,76 0,00 0,00 0,00 0,00 28,73 23,68 -2,06 P083997 2008 BR APL3 Municipal: Teresina 31,13 0,00 0,00 0,00 0,00 24,67 15,12 0,00 P095626 2008 BR Alto Solimões Serviços Básicos e 24,25 0,00 0,00 0,00 0,00 9,55 5,72 0,00 Desenv. Sust. P106038 2008 BR (APL2) 2º Extensão Saúde 83,45 0,00 0,00 0,00 0,00 56,33 51,74 0,00 Família P101324 2008 BR São Paulo Trens e Sinalização 662,91 0,00 0,00 0,00 0,00 157,75 45,73 0,00 P082651 2008 BR MG II Parceria para o 1,437,00 0,00 0,00 0,00 0,00 102,60 -354,80 96,28 Desenvolvimento P089011 2007 BR APL 1 Pará Des. Rural Integr. 60,00 0,00 0,00 0,00 0,00 40,08 40,08 0,00 P095460 2007 BR APL1 Municipal: Uberaba 17,27 0,00 0,00 0,00 0,00 2,44 2,49 0,00 P093787 2007 BR Bahia Gestão Integr. Rodovias 100,00 0,00 0,00 0,00 0,00 5,26 -8,52 0,00 P092990 2006 BR Bahia Proj. Integ. Pobreza Rur. 84,35 0,00 0,00 0,00 0,00 20,93 -9,00 0,00 P081436 2006 BR Proj. Transp. Rodov. 501,25 0,00 0,00 0,00 59,95 44,09 104,04 0,00 P089440 2006 BR Bahia Des. Integr. �reas Urb. 49,30 0,00 0,00 0,00 0,00 24,18 24,18 0,00 Pobres P006449 2006 BR Brasília Ambient. Sustentável 57,64 0,00 0,00 0,00 0,00 12,76 12,76 1,62 Total: 959.996,32 0,00 0,00 0,00 59,95 5.411,20 - 133,30 977,62 148 BRASIL Demonstração da Carteira Mantida e Desembolsada da IFC (milhões de dólares) Empenhado Desembolsado IFC IFC Aprovação Empresa Empréstimo Capital Quase- Partic. Empréstimo Capital Quase- Partic. no exercício capital capital Total da carteira: 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Aprovações Pendentes de Compromisso Aprovação no Empresa Empréstim Capital Quase- Partic. exercício o capital Total de compromissos 0,00 0,00 0,00 0,00 pendentes 149 ANEXO 8: VISÃO GERAL DO PA�S Brasil: Expandindo as Oportunidades e Aumentando a Equidade no Estado de Pernambuco 150 151 152 Referências AGÊNCIA ESTADUAL DE PLANEJAMENTO E PESQUISAS DE PERNAMBUCO (CONDEPE / FIDEM). Estatísticas do Produto Interno Bruto. Disponível em: < http://200.238.107.83/web/condepe-fidem/estadual > Acesso em: 27.out.2011. Attanasio et al, ―Subsidizing Vocational Training for Disadvantaged Youth in Colombia: Evidence from a Randomized Trial,‖ American Economic Journal: Applied Economics, 2011. BANCO DO NORDESTE. Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (ETENE). 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