Nº de informe: 72404-AR Provincia de Santa Fe República Argentina Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas Julio de 2012 Banco Mundial Unidad de Gestión de País para Argentina, Paraguay y Uruguay Unidad de Gestión Financiera, Departamento de Servicios Operativos Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina ii EQUIVALENCIA DE MONEDAS Y TASA DE CAMBIO APROXIMADA Unidad de moneda: peso argentino – 1 dólar estadounidense = 4.49 pesos EJERCICIO ECONÓMICO 1 de enero – 31 de diciembre PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATURAS AC Administración Central AG Administración General APNF Administración Pública No Financiera ASD Análisis de Sostenibilidad de la Deuda BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRD Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo BM Banco Mundial BN Banco de la Nación BOGAR Bonos Garantizados de Deuda Pública Rionegrina CFG Clasificación de las Funciones del Gobierno CGP Contaduría General de la Provincia CUT Cuenta Única del Tesoro DGP Dirección General de Presupuesto EDE Empresas del Estado EFP Estadísticas de Finanzas Públicas EGFP Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas FE Fiscalía de Estado FMI Fondo Monetario Internacional FU Fondo Unificado GFP Gestión de las Finanzas Públicas ID Indicador del PEFA IFI Instituciones Financieras Internacionales ISS Instituciones de Seguridad Social LAECE Ley de Administración, Eficiencia y Control del Estado LRF Ley de Responsabilidad Fiscal MDE Ministerio de Economía MDO Ministerios, Departamentos y Organismos ODC Organismos Descentralizados Consolidados ONU Organización de las Naciones Unidas OPA Organismos Públicos Autónomos PAF Programas de Asistencia Financiera PEFA Informe del Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas PFMC Programa de Financiamiento para Municipios y Comunas PFO Programas de Financiamiento Ordenado PGB Producto Geográfico Bruto SCI Sistema de Coparticipación de Impuestos SGRH Sistema de Gestión de Recursos Humanos SIGEP Sindicatura General de la Provincia SIPAF Sistema Integrado Provincial de Administración Financiera SN Sub-nacional SPIP Sistema Provincial de Inversión Pública SPNF Sector Público No Financiero SRHFP Subsecretaria de Recursos Humanos y Función Pública TDC Tribunal de Cuentas TGP Tesorería General de la Provincia Banco Mundial Gobierno de la Provincia de Santa Fe Vicepresidente: Hasan Tuluy Gobernadores: Hermes Binner y Antonio J. Bonfatti. Directora de País: Penelope Brook Ministro de Economía: �ngel Sciara. Gerente: Trichur K. Balakrishnan Secretarios de Finanzas y Hacienda: Julio Schneider y Gerentes de Tareas: Alexandre Arrobbio y Gonzalo Saglione Mamadou L. Deme Coordinadora de Tareas: Carolina Piedrabuena. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina iii El presente volumen es obra del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinion del Directorio Ejecutivo de la institución ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de esas fronteras. El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. Su reproducción o transmisión total o parcial sin la debida autorización puede constituir una violación de la ley vigente. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial alienta la difusión de sus publicaciones y, normalmente, autorizará su reproducción sin demora. Los permisos para fotocopiar o reproducir cualquier parte de estos materiales pueden obtenerse enviando una solicitud con toda la información necesaria a Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, EE. UU.; teléfono: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; sitio web: www.copyright.com. Cualquier otra consulta sobre derechos y licencias, incluidos derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la siguiente dirección: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax: 202-522-2422; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina iv PREFACIO Tras la publicación de la Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera de Argentina en marzo de 2008, las autoridades de este país acordaron con el Banco Mundial la realización de una evaluación de la gestión de las finanzas públicas (EGFP) sub-nacionales en cuatro gobiernos provinciales: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y San Juan. Estas cuatro provincias se seleccionaron previa consulta con las autoridades nacionales, teniendo en cuenta su importancia y tamaño económico relativo y su relación financiera con el Banco (tamaño y cantidad de operaciones de préstamo en carteras activas). Dado que la interacción del Banco con los gobiernos sub-nacionales de Argentina ha crecido de forma considerable, medir el desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas provinciales e identificar oportunidades para mejorar los sistemas, los procesos y las instituciones son aspectos fundamentales para la gestión prudente de la exposición fiduciaria del Banco. Además, los resultados de las evaluaciones sub- nacionales podrían servir como punto de acceso para la asistencia del Banco en el desarrollo de una capacidad de GFP más sostenible a nivel sub-nacional, basada en planes de acción elaborados por los gobiernos provinciales con el acuerdo del Banco. La evaluación de la Provincia de Santa Fe se preparó de forma conjunta con el Ministerio de Economía de esta provincia y el Banco Mundial (BM) a partir de los resultados obtenidos en las misiones. Sus objetivos son los siguientes: (i) proporcionar al gobierno provincial una herramienta de referencia para el diálogo y la acción con el fin de fortalecer los sistemas de gestión de las finanzas públicas; (ii) evaluar los sistemas de GFP de la provincia e identificar y abordar los principales problemas fiduciarios, junto con su impacto en la implementación de las operaciones del Banco Mundial; y (iii) contribuir, en un amplio sentido, al diálogo entre el Banco y las autoridades provinciales y nacionales de Argentina en relación con la gestión de la cartera fiduciaria y la confianza en los sistemas de este país. La evaluación no es un informe exhaustivo del desempeño de GFP, en el que se miden todos los indicadores del PEFA. Según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial para Argentina, Paraguay y Uruguay, el equipo seleccionó y utilizó 19 indicadores de desempeño de GFP (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26) para analizar la situación de la GFP en la provincia. La evaluación se llevó a cabo a partir de las conclusiones obtenidas de las misiones que visitaron las provincias argentinas en el primer semestre de 2009, y se basa en el período fiscal 2006-2008. El reporte fue finalizado en junio de 2012 y mencione los avances y mejoras introducidos en algunas áreas desde 2009 en cuanto proporcionados por la Provincia (en notas a pie de páginas). El equipo de EGFP estuvo bajo la dirección de Alexandre Arrobbio y Mamadou DEME (BM). Los miembros que integraron el equipo principal fueron: Alejandro Solonat, Mozammal Hoque, Santiago Pinto, Federico Guala, Marcelo Barg, Luis Anconetani, Delia Grisolia y Carolina Biagini Majorel. También prestaron colaboración en el informe Gerardo Hita, Mercy Sabai, Eliana Dam, Angie Vanoli, Febe Mackey y Alfredo Le Pera. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina v El control de calidad se efectuó en reuniones internas mediante la revisión por pares a cargo de: Rajeev Swami (Especialista Sénior en Gestión Financiera), Joseph Kizito Mubiru (Especialista Sénior en Gestión Financiera) y Pedro Arizti (Especialista en Sector Público). La elaboración de la EGFP también contó con el apoyo y el aporte de comentarios de José Roberto López Calix, Felipe Sáez, Trichur K. Balakrishnan, Daniel Boyce, Patricia McKenzie, Nick Manning y Jamil Sopher. El equipo de EGFP desea agradecer al equipo gubernamental de la Provincia de Santa Fe dirigido por el Ministro de Economía, Sr. �ngel Sciara, e integrado por el Sr. Julio Schneider y el Sr Gonzalo Saglione, Secretarios de Finanzas y de Hacienda, el Sr Paulo Gorban, Subsecretario de Hacienda; la Sra. María Cristina Gonnet, Contadora General de la Provincia; el Sr. Carlos Rojas, Director General de la Tesorería; la Sra. Carina Aragona, Síndico General de la Provincia; la Sra. Maris Stella Rodríguez, Directora General de Presupuesto; la Sra. Mónica Bifarello, Secretaria de Regiones, Municipios y Comunas; y la Sra. Carolina Piedrabuena, asistente técnica de la Secretaría de Finanzas. El equipo desea expresar su enorme agradecimiento por todo el apoyo recibido. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina vi �NDICE PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATURAS ............................................................................................ ii PREFACIO ................................................................................................................................................... iv �NDICE ......................................................................................................................................................... vi RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................... vii 1. INTRODUCCIÓN: CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN DE SANTA FE ....................................... 1 2. PROVINCIA DE SANTA FE: MARCO ECONÓMICO E INSTITUCIONAL ................................. 2 A. MARCO ECONÓMICO .................................................................................................................................2 B. MARCO JUR�DICO E INSTITUCIONAL ..........................................................................................................2 C. SITUACIÓN FISCAL DE LA PROVINCIA ........................................................................................................5 3. REFORMAS EN LA GFP: PRINCIPALES LOGROS Y DESAF�OS POR DELANTE ................... 8 A. LOGROS RECIENTES EN LA REFORMA DE LA GFP ......................................................................................8 B. VIRTUDES DEL SISTEMA DE GFP ...............................................................................................................9 C. DESAF�OS Y OPORTUNIDADES PARA LA MEJORA......................................................................................10 4. EVALUACIÓN DE SISTEMAS, PROCESOS E INSTITUCIONES DE GFP ................................. 12 A. CREDIBILIDAD DEL PRESUPUESTO ...........................................................................................................12 B. UNIVERSALIDAD Y TRANSPARENCIA DEL PRESUPUESTO .........................................................................14 C. PROCESO PRESUPUESTARIO BASADO EN POL�TICAS .................................................................................19 D. PREVISIBILIDAD Y CONTROL EN LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO .........................................................22 E. CONTABILIDAD, REGISTRO E INFORMES ..................................................................................................28 F. EXAMEN Y AUDITOR�A EXTERNOS...........................................................................................................31 ANEXO A: CUADROS ............................................................................................................................... 32 ANEXO B: LISTA DE PARTES INTERESADAS ENTREVISTADAS .................................................... 34 CUADROS Cuadro 0.1. PROVINCIA DE SANTA FE: RESUMEN DE INDICADORES DEL PEFA ................ xi Cuadro 2. 1 Provincia de Santa Fe: Gastos de la administración pública no financiera. Clasificación administrativa ......................................................................................................................................... 5 Cuadro 2. 2. Provincia de Santa Fe: Gastos e ingresos ejecutados. Administración General (AG y ODC) ...................................................................................................................................................... 6 Cuadro 2. 3. Provincia de Santa Fe: Saldo de deuda pública, por tipo de acreedor ............................... 7 Cuadro 4. 1. Provincia de Santa Fe: Desviaciones del gasto primario (1): Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006-08 .......................................................................... 12 Cuadro 4. 2. Provincia de Santa Fe: Administración General. Saldo de atrasos de la deuda del tesoro .............................................................................................................................................................. 14 Cuadro 4. 3. Funciones definidas por EFP ........................................................................................... 15 Cuadro 4. 4. Metodología del PEFA: Información que debe incluirse en la documentación presupuestaria ....................................................................................................................................... 16 Cuadro 4. 5. Provincia de Santa Fe: Elaboración del presupuesto ....................................................... 20 Cuadro 4. 6. Provincia de Santa Fe: Etapas del proceso de ejecución ................................................. 27 Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina vii RESUMEN EJECUTIVO i. La presente evaluación de la gestión de las finanzas públicas fue llevada a cabo de forma conjunta por el Gobierno Provincial de Santa Fe y el Banco Mundial. Según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial para Argentina, Paraguay y Uruguay, el equipo seleccionó un subconjunto de 19 indicadores de desempeño del PEFA para analizar la situación de GFP en la provincia (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26, como se detallan en el cuadro resumido más abajo). Marco económico e institucional ii. Argentina está organizada como un estado cuasi confederado con 24 provincias y tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. El nivel nacional corresponde al gobierno central y representa alrededor del 55 por ciento del gasto público no financiero consolidado entre la nación y las provincias, mientras que las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires representan el resto. iii. Santa Fe es una de las provincias más grandes de Argentina en términos poblacionales, luego de Buenos Aires y Córdoba, y posee un alto nivel de desarrollo económico. En 2007, su aporte al producto nacional bruto fue de alrededor del 8 por ciento. Los sectores más importantes son la agricultura y la ganadería. Santa Fe produce el 25 por ciento de las exportaciones de carne vacuna del país y un tercio de la producción lechera nacional, y es el principal productor de soja. iv. Al igual que la mayoría de las provincias argentinas, Santa Fe tiene una estructura de gastos rígida y un sistema fiscal que acompaña muy de cerca los ciclos económicos provinciales y nacionales. Si bien, entre 2002 y 2008, los ingresos fiscales tuvieron un menor incremento que el gasto, el resultado financiero del gobierno fue en su mayoría positivo. No obstante, éste fue ligeramente negativo en 2008. v. La Constitución de la Provincia de Santa Fe refleja el carácter cuasi confederado del estado argentino, y define las funciones y responsabilidades respectivas del poder ejecutivo, legislativo y judicial y de los organismos de control a nivel provincial. El sistema federal de Argentina asigna a los gobiernos provinciales la mayoría de las responsabilidades en materia de gastos. Éstas están a cargo de brindar a sus residentes servicios básicos como salud y educación. La mayor parte de los ingresos fiscales son recaudados y redistribuidos a las provincias por el gobierno nacional a través del sistema de coparticipación de impuestos. vi. En la Provincia de Santa Fe, la administración pública no financiera consta de dos subgrupos: (i) la administración general (AG), que representa el 88 por ciento del gasto presupuestado; y (ii) las empresas, sociedades del estado y otros organismos públicos (12 por ciento). La AG está compuesta por la administración central (que representa un 61 por ciento del gasto presupuestado provincial), los organismos descentralizados (13 por ciento) y las instituciones de la seguridad social (14 por ciento). vii. El sistema de GFP de la provincia se basa en funciones y responsabilidades claramente definidas. El Ministerio de Economía provincial está a cargo de la gestión financiera. La Sindicatura General de la Provincia (SIGEP) es responsable de la función de auditoría interna, mientras que el Tribunal de Cuentas controla de manera independiente los estados financieros del gobierno provincial. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina viii Reformas recientes en la gestión de las finanzas públicas viii. En los últimos años, el gobierno ha introducido reformas importantes en la GFP, que incluyen reformas globales en el sistema jurídico y la implementación de un sistema integrado de administración financiera:  Reformas jurídicas. La Ley provincial de Administración, Eficiencia y Control del Estado (LAECE), promulgada en 2005, establece un marco jurídico global. La LAECE establece claramente los principios generales para la formulación y ejecución presupuestaria, la contabilidad, la presentación de informes, la emisión de obligaciones y la gestión del endeudamiento, las adquisiciones, la gestión de recursos humanos y la supervisión interna y externa. Ésta incluye disposiciones para fortalecer una disciplina fiscal que limite la capacidad del gobierno para aumentar el gasto total, prohíba la creación de “cuentas especiales� e impida la reasignación de gastos de capital presupuestados a gastos financieros recurrentes. La LAECE faculta al Ministerio de Economía como unidad coordinadora para facilitar la interacción entre los sistemas de administración financiera, administración de bienes y servicios y administración de información. Los cinco subsistemas de administración financiera son: Contabilidad, Tesorería y Gestión Financiera, Presupuesto, Crédito Público e Ingresos Públicos. Dicha ley también establece una función clara para la Dirección General de Presupuesto (DGP) de la provincia en la programación de la ejecución presupuestaria y en la evaluación presupuestaria. La Sindicatura General de la Provincia (SIGEP) fue creada para reforzar el control interno y los planes de supervisión en conformidad con los requisitos de la LAECE, y de esa forma mejorar el entorno de control.  Sistema integrado provincial de administración financiera (SIPAF). En 2002, el gobierno provincial introdujo un sistema integrado de información financiera (SIPAF), que tuvo una implementación gradual. El SIPAF ofrece información en línea sobre el presupuesto y los informes de ejecución presupuestaria, la tesorería y los subsistemas de rendición de cuentas. Su uso sistemático permite un acceso fácil a la información financiera del gobierno y ha propiciado la simplificación y armonización de los procesos de ejecución presupuestaria. Virtudes del sistema de GFP ix. Santa Fe emplea procesos básicos y eficaces para el presupuesto, la contabilidad y el control interno.  Universalidad y transparencia del presupuesto. Santa Fe utiliza clasificaciones detalladas de gastos y ingresos, documentación presupuestaria mejorada e informes fiscales consolidados a nivel provincial, disponibles en tiempo real. La transparencia está garantizada por el acceso público a información fiscal clave como documentación presupuestaria anual, informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso y estados financieros de cierre del ejercicio.  Contabilidad, registro e informes. Santa Fe ha mejorado de forma considerable la calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso. Los informes de ejecución presupuestaria son bastante detallados y permiten establecer comparaciones entre el presupuesto original y los gastos reales. Los informes de ejecución presupuestaria mensual se redactan y publican de forma oportuna y se envían cada trimestre al Poder Legislativo. Los estados financieros consolidados de la provincia se presentan ante el auditor externo (Tribunal de Cuentas) dentro de los seis meses luego de finalizado el ejercicio para cumplir con los requisitos de la legislación fiscal. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina ix  Proceso de formulación del presupuesto. Santa Fe sigue un proceso ordenado para la formulación del presupuesto. En primer lugar, el Ministerio de Economía provincial envía un manual para la formulación del presupuesto a cada ministerio, departamento y organismo para solicitar que elaboren sus respectivos presupuestos preliminares. En segundo lugar, el MDE recibe y analiza dichos presupuestos, y comunica los límites o topes presupuestarios a las unidades descentralizadas por categoría de gasto y fuente de financiamiento. Desafíos y oportunidades para la mejora x. Aún restan algunos desafíos importantes, especialmente en relación con el presupuesto (mejorar su orientación al desempeño, la previsibilidad de las asignaciones presupuestarias y el vínculo con la política) y con el marco de control (establecer un sistema eficaz de auditoría interna para controlar el gasto público de forma permanente).  Credibilidad del presupuesto. Los recursos presupuestarios de Santa Fe han sido siempre subestimados, lo que socavó la credibilidad del presupuesto. Éste es un problema serio difícil de resolver a nivel provincial, dado que un 67 por ciento de los recursos presupuestarios provienen del gobierno central de Argentina. Las previsiones presupuestarias del gobierno provincial dependen fundamentalmente de los cálculos de ingresos del gobierno nacional como se estipula en la ley de presupuesto nacional. La transferencia real de ingresos desde el gobierno central puede cambiar de forma significativa en el transcurso del año, en función de los ingresos que éste recaude. Entre 2006 y 2008, aproximadamente el 8,4 por ciento de los recursos disponibles de Santa Fe no se utilizaron debido a este problema, y el gasto primario real difirió de las sumas presupuestadas en un 17 por ciento. Los gastos corrientes han superado las sumas presupuestadas en la mayoría de los ejercicios, mientras que los gastos de capital han sido siempre sub-ejecutados.  Previsibilidad del flujo de caja. Dado que el gobierno provincial depende del gobierno nacional en unos dos tercios de su ingreso, la previsibilidad del flujo de caja sigue siendo un problema. La falta de previsión y los cambios frecuentes en las asignaciones afectan negativamente a la ejecución del presupuesto y a la prestación de servicios por parte de la provincia y los gobiernos locales.  Proceso presupuestario basado en políticas. Como lo establece la Ley de Responsabilidad Fiscal de Argentina, en 2006 y 2007 las leyes de presupuesto provinciales incluyeron proyecciones plurianuales del gasto y el ingreso para los dos años siguientes. Sin embargo, el presupuesto de Santa Fe para 2008 no incluyó previsiones fiscales plurianuales, y no hay evidencia de que se hayan utilizado estas proyecciones para fijar techos financieros en los presupuestos posteriores. A su vez, el alcance limitado del análisis de sostenibilidad de la deuda no ayuda a la planificación financiera de mediano plazo.  Eficacia y eficiencia del marco de control. En Santa Fe, la eficacia general del marco de control se ve perjudicada por la ausencia de auditorías internas a nivel provincial. La SIGEP aún se encuentra en su etapa de desarrollo, centrándose casi exclusivamente en capacitar a su personal. Entre 2006 y 2008, no se llevó a cabo ninguna auditoría. Por otro lado, la auditoría externa está a cargo del Tribunal de Cuentas, cubre todos los gastos e ingresos del sector público consolidado y sus Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina x informes son remitidos oportunamente al Poder Legislativo. Pero, se centra principalmente en aspectos financieros y en la revisión de las transacciones, sin incorporar consideraciones de auditoría de desempeño. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina xi Cuadro 0.1. PROVINCIA DE SANTA FE: RESUMEN DE INDICADORES DEL PEFA Indicador Puntaje ID-1: Resultados del gasto agregado comparados con el presupuesto original aprobado D ID-4: Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos C+ Saldo de los atrasos de pagos de gastos C Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos A ID-5: Clasificación del presupuesto A ID-6: Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria A ID-7: Magnitud de las operaciones gubernamentales no incluidas en los informes A Nivel del gasto extrapresupuestario (distinto del de los proyectos financiados por donantes) que no se declara, es A decir, que no figura en los informes fiscales Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluyen en los A informes fiscales ID-9: Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público A Medida en que el gobierno Provincial realiza el seguimiento de los OPA y de las empresas públicas A Medida en que el gobierno Provincial realiza el seguimiento de la posición fiscal de los gobiernos subnacionales A ID-10: Acceso del público a información fiscal clave B ID-11: Carácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual B Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo C Claridad/suficiencia y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos A presupuestarios (circular presupuestal o equivalente) Puntual aprobación del presupuesto por el Poder Legislativo u órgano con mandato similar (en los últimos tres años) B ID-12: Perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación C Elaboración de previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales D Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda D Existencia de estrategias sectoriales con determinación de costos plurianuales de los gastos recurrentes y de B inversión Vínculos entre presupuestos de inversiones y estimaciones del gasto futuro B ID-16: Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos C+ Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja A Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre techos C máximos y compromisos de pago Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se dispongan a C un nivel superior al de las administraciones de los MDO ID-17: Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías B+ Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda B Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno B Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías A ID-18: Eficacia de los controles de la nómina C+ Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina C Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina C Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina B Realización de auditorías de la nómina para determinar la existencia de fallas en los controles o trabajadores C ficticios ID-20: Eficacia de los controles internos del gasto no salarial B+ Eficacia de los controles en los compromisos de gasto A Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno B Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones B ID-21: Eficacia de la auditoría interna D Alcance y calidad de la función de auditoría interna D Frecuencia y distribución de los informes D Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna D ID-22: Puntualidad y periodicidad de la conciliación de cuentas A Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias A Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos A ID-23: Disponibilidad de información sobre recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios C ID-24: Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso A Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias A Puntualidad de la presentación de informes A Calidad de la información A ID-25: Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales C+ Integridad de los estados financieros A Puntualidad en la presentación de los estados financieros A Normas contables empleadas C ID-26: Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa C+ Alcance/naturaleza de la auditoría realizada (incluida la adhesión a las normas de auditoría) C Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo A Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría C Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 1 1. INTRODUCCIÓN: CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN DE SANTA FE 1. La presente evaluación de la gestión de las finanzas públicas de Santa Fe fue llevada a cabo de forma conjunta por el Gobierno Provincial de Santa Fe y el Banco Mundial, y forma parte de un estudio más amplio sobre las finanzas públicas de cuatro gobiernos provinciales de Argentina: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y San Juan.1 Los objetivos del estudio son los siguientes: (i) proporcionar a los gobiernos provinciales una herramienta de referencia para el diálogo y la acción con el fin de fortalecer los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP); (ii) evaluar los sistemas de GFP provinciales, e identificar y abordar los principales problemas fiduciarios, junto con su impacto en la implementación de las operaciones del Banco Mundial; y (iii) contribuir al diálogo entre el Banco y las autoridades provinciales y nacionales de Argentina en relación con la gestión de la cartera fiduciaria y la confianza en los sistemas de este país. 2. El estudio se centra en la formulación y ejecución presupuestaria, con un énfasis en la universalidad y el desempeño del presupuesto, así como en el control y la rendición pública de cuentas. Describe las virtudes y debilidades de los sistemas provinciales, y analiza su impacto en la disciplina fiscal y en la asignación de recursos. 3. La metodología empleada en el estudio se basa en la aplicación de indicadores seleccionados del Marco de Referencia PEFA (en su siglo Inglés) diseñados para medir el desempeño de la gestión de las finanzas públicas.2 Al igual que en las otras tres provincias, la evaluación de Santa Fe no es un informe exhaustivo del desempeño de GFP, en el que se miden todos los indicadores del PEFA. En su lugar, y según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial para Argentina, Paraguay y Uruguay, el equipo seleccionó 19 indicadores de desempeño de GFP (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26) para analizar la situación de GFP en la provincia. Como preparación para el estudio, se organizó y llevó a cabo un seminario sobre la metodología del PEFA destinado a las contrapartes gubernamentales de las cuatro provincias seleccionadas. El objetivo fue dar a conocer la metodología del PEFA, intercambiar ideas y llegar a un consenso en la selección de indicadores en congruencia con el alcance y la viabilidad del análisis, teniendo en cuenta tanto los factores metodológicos como del contexto. 4. La implementación del estudio contó con un alto nivel de participación y estuvo a cargo de equipos interdisciplinarios conformados por miembros del Banco Mundial y de los ministerios de economía que representaban a los gobiernos provinciales. Los representantes de dichos gobiernos tuvieron a cargo la recolección de datos e información, mientras que el análisis y la redacción de informes fue tarea del equipo técnico del Banco con la colaboración de los respectivos gobiernos provinciales. El informe final incorpora los comentarios del gobierno de la provincia y las calificaciones fueron validadas tras una visita en Santa Fe en junio de 2012. 5. El Capítulo 2 de la presente evaluación describe el marco económico e institucional de la Provincia de Santa Fe. El Capítulo 3, por su parte, sintetiza los principales logros de la provincia y los desafíos que tiene por delante en la reforma de la gestión de la finanzas 1 En promedio para 2005-07, el gasto total de estas cuatro provincias representó el 42,4 por ciento del gasto público total consolidado de todas las provincias (24 jurisdicciones provinciales). 2 Marco de Referencia para la Medición del Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas, de la Secretaría del PEFA, disponible en http://www.pefa.org/Documents.htm. El conjunto de indicadores abarca todo el ciclo de GFP y se basa en normas internacionales. Esta evaluación provincial utiliza las pautas del PEFA para evaluar los gobiernos subnacionales. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 2 públicas. Estos se basan en lo expuesto en el Capítulo 4, el cual ofrece un análisis detallado de la gestión de las finanzas públicas en la provincia, utilizando los indicadores del PEFA acordados con el gobierno provincial. 2. PROVINCIA DE SANTA FE: MARCO ECONÓMICO E INSTITUCIONAL A. Marco económico 6. Santa Fe es una de las provincias con mayor desarrollo económico de Argentina. Posee una población de unos 3 millones, luego de las provincias de Buenos Aires y Córdoba, y en 2007 contribuyó con aproximadamente el 8 por ciento del Producto Geográfico Bruto (PGB) nacional. Los sectores más importantes son la agricultura, la ganadería, la caza y la silvicultura (en conjunto, contribuyen al 16 por ciento del PGB), los bienes raíces, las empresas y los servicios de arrendamiento (en conjunto, aportan otro 16 por ciento). Santa Fe abastece un 25 por ciento de las exportaciones nacionales de carne vacuna y un tercio de la producción lechera nacional, y es el mayor productor de soja. 7. Entre 2002 y 2008, la economía de la provincia tuvo un crecimiento firme, pero éste se desaceleró de forma abrupta en 2008. Debido a una sequía, Argentina, y en particular Santa Fe, sufrieron grandes pérdidas agrícolas ese año. Sumado a este problema, la crisis financiera internacional tuvo un impacto negativo en la demanda de exportaciones de la provincia, y trajo como consecuencia una caída en los precios de los productos básicos. 8. Al igual que la mayoría de las provincias argentinas, Santa Fe tiene una estructura de gastos muy rígida y un régimen fiscal que sigue muy de cerca los ciclos económicos provinciales y nacionales. Si bien entre 2002 y 2008 el ingreso aumentó de forma más lenta que el gasto, la balanza fiscal se mantuvo positiva. Pero el lento crecimiento económico provocado por la crisis mundial del 2009 ha generado una importante caída en el ingreso, lo que ha deteriorado inevitablemente las cuentas públicas de la provincia. B. Marco jurídico e institucional 9. La gestión de las finanzas en Santa Fe tiene como marco regulatorio la legislación federal, cuyas leyes más importantes son la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y la Ley de Responsabilidad Fiscal, y las leyes y normativas provinciales: la Constitución provincial y la Ley provincial de Administración, Eficiencia y Control del Estado (LAECE)3 que reemplazó a la anterior Ley de Contabilidad 4 y a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas provincial.5 3 Ley Provincial N.º 12510, aprobada el 30/11/2005. 4 Ley N.º 1757/56. 5 Ley N.º 6592/70. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 3 Gobierno federal 10. Las finanzas públicas de Argentina reflejan la estructura cuasi confederada establecida en la Constitución nacional. Existen tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. Cada provincia posee su propia constitución, sus propios poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y sus propios organismos de control. En 2008, el gobierno nacional dio cuenta del 55 por ciento del gasto público no financiero consolidado entre la nación y las provincias, mientras que las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dieron cuenta del resto. 11. Argentina es un buen ejemplo de un sistema federal donde el gasto público está descentralizado y se delega en gran medida a las provincias, mientras que la recaudación de ingresos fiscales se encuentra centralizada y permanece concentrada a nivel nacional. La brecha fiscal vertical que se genera es financiada a través de un sistema de transferencias desde el gobierno nacional a las provincias. En 2007, estas transferencias representaron casi el 62 por ciento del ingreso total fiscal provincial consolidado. 12. Los impuestos que recauda la administración nacional se distribuyen entre el gobierno nacional y las provincias a través del sistema de coparticipación. Este sistema distribuye los recursos de acuerdo con los coeficientes que define la Ley N.º 23.548/88 del país, modificada por diferentes leyes posteriores junto con acuerdos federales y bilaterales. En 2007, las transferencias recibidas por las provincias a través del sistema de coparticipación de impuestos representaron un promedio del 46 por ciento del total de ingresos fiscales provinciales.6 El Artículo 75 de la Constitución Nacional de 1994 establece que se debía aprobar un nuevo acuerdo de coparticipación para fines de 1996, pero este requisito constitucional nunca se cumplió y, en los últimos años, ha habido varios intentos fallidos de introducir esta ley. 13. La Ley de Responsabilidad Fiscal de Argentina (LRF)7 define los objetivos y criterios de la disciplina fiscal provincial, y establece el marco regulatorio para acuerdos financieros bilaterales entre el gobierno nacional y las provincias. La LRF también rige los aspectos relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas y el desempeño fiscal sólido en la GFP. La Provincia de Santa Fe adhiere al Sistema Federal de Responsabilidad Fiscal a través de la Ley Provincial N.º 12402 de 2005. En octubre de 2009, el Congreso aprobó una suspensión de las disposiciones clave de la Ley Nacional de Responsabilidad Fiscal por un plazo de dos años. Gobierno provincial 14. La LAECE de la Provincia de Santa Fe determina los principios generales que regulan la gestión financiera, de bienes y servicios y de información, y establece subsistemas de administración financiera para el presupuesto, la tesorería y gestión financiera, el crédito público, la contabilidad y los ingresos públicos y de administración de bienes y servicios, recursos humanos y función pública y de inversión pública 15. El Ministerio de Economía (MDE) es responsable de la gestión de las finanzas provinciales a través de la Secretaría de Ingresos Públicos como gestor de la recaudación tributaria; la Dirección General de Presupuesto, a cargo de la formulación presupuestaria8; la 6 Datos suministrados por la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, MDE. 7 Ley N.º 25917/04. 8 Esta dirección supervisa la formulación y evaluación del sistema presupuestario provincial mediante (i) la formulación de aspectos presupuestarios de las políticas financieras que elabora el MDE; (ii) directrices para la elaboración del presupuesto; (iii) el dictado de normas técnicas para la formulación, divulgación, cronograma de ejecución, modificación y evaluación de presupuestos de la administración central y de organismos descentralizados y otros entes públicos; (iv) la programación de la ejecución presupuestaria, junto con la Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 4 Contaduría General, a cargo de la contabilidad gubernamental; y la Tesorería General, a cargo del tesoro y la gestión financiera. La LAECE también establece, dentro del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, el Subsistema de Inversión Pública. Éste comprende los principios, las unidades, las normas y los procedimientos necesarios para formular el plan provincial de inversión pública, y para identificar, diseñar y evaluar proyectos de inversión.9 16. La Sindicatura General de la Provincia, creada por la LAECE, está a cargo del control interno del Poder Ejecutivo.10 Dicha ley le asigna una total independencia funcional a esta unidad, y su director responde directamente ante el Gobernador. Sin embargo, la SIGEP todavía se encuentra en su etapa de desarrollo, diseñando el plan de trabajo y los manuales de procedimientos de auditoría. 17. Como lo establece la Constitución provincial, el Tribunal de Cuentas (TDC) tiene a cargo el control externo retrospectivo del Sector Público No Financiero (SPNF).11 El TDC goza de personería jurídica, autonomía funcional e independencia financiera y de gestión. Tiene la facultad de controlar la legalidad de los actos de gestión y de inspeccionar la rendición de cuentas y la cuenta de inversión de cada ejercicio fiscal. La Fiscalía de Estado provee asesoramiento jurídico y defensa legal al Poder Ejecutivo.12 El sector público en la Provincia de Santa Fe 18. Como se muestra en el Cuadro 2.1, la administración pública no financiera se compone de dos subgrupos:  La administración general (AG), que representa el 88 por ciento del gasto presupuestado en 2008. Ésta se divide en la administración central13 (aproximadamente el 61 por ciento del presupuesto), las instituciones de seguridad social14que representan el 14 por ciento del gasto presupuestado y organismos descentralizados15 (13 por ciento).  Las empresas y sociedades del Estado, y otros organismos públicos, que representan el 12 por ciento restante del gasto presupuestado. Tesorería General de la Provincia, y (v) la formulación y la creación de las bases para la ley general de presupuesto. 9 La Provincia de Santa Fe adhirió al sistema de inversión pública nacional en enero de 2004. Posteriormente, en abril de 2004, mediante el Decreto Nº 469/04, el Ejecutivo provincial creó el Sistema Provincial de Inversión Pública (SPIP) y el Banco de Proyectos. Como unidad administrativa central se designa a la Subsecretaría de Proyectos de Inversión y Financiamiento Externo. La Subsecretaría tiene como responsabilidad principal la implementación del SPIP. 10 Como lo estipula la LAECE, el sistema de control interno incluye a la SIGEP, a cargo de la supervisión y la coordinación, y a las unidades de auditoría interna que se crearán en cada jurisdicción y en los organismos que integren el Poder Ejecutivo provincial. La auditoría interna es un servicio destinado a la organización en general y consiste, básicamente, en la inspección de las actividades financieras y de gestión de las jurisdicciones y demás organismos sujetos a control, realizada por auditores de las respectivas unidades de auditoría interna. 11 De acuerdo con las facultades conferidas por la Constitución Nacional, a través del artículo 81. 12 Defiende a la provincia de Santa Fe en tribunales judiciales y administrativos, provee asistencia legal en todos los actos administrativos y asiste en la implementación de normas legales y técnicas necesarias para mejorar el funcionamiento del gobierno provincial. 13 La AC consta de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, la Fiscalía de Estado y de ministerios y secretarías. 14 Dos instituciones de seguridad social: la Caja de Jubilaciones y Pensiones y el Instituto Autárquico Provincial de Obra Social. 15 Existen diez organismos descentralizados: la Sindicatura General de la Provincia; el Instituto Autárquico Provincial de Industrias Penitenciarias; Ente Zona Franca Santafesina; Administración Provincial de Impuestos; Servicio de Catastro e Información Territorial; Caja de Asistencia Social y Lotería; Dirección Provincial de Vialidad; Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo; Aeropuerto Internacional de Rosario y Ente Regulador de Servicios Sanitarios. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 5 Cuadro 2. 1 Provincia de Santa Fe: Gastos de la administración pública no financiera. Clasificación administrativa En millones de ARS Ley de Presupuesto Administración pública no financiera (APNF) % 2008 Administración General (AG) 11.906,49 88,0 Administración Central (AC) 8.203,45 60,6 Organismos Descentralizados Consolidados (ODC) 1.763,36 13,0 Instituciones de Seguridad Social (ISS) 1.939,68 14,3 Empresas del Estado y otros organismos públicos 1.620,97 12,0 Total de APNF 13.527,46 100,0 Fuente: Elaboración propia basada en información del Presupuesto General de 2008. Dirección General de Presupuesto, MDE, Provincia de Santa Fe. C. Situación fiscal de la provincia 19. En 2008, el ingreso total de la Provincia de Santa Fe fue de AR$10.087 millones, lo que representó un 12 por ciento del PGB; más del 90 por ciento estuvo conformado por ingresos fiscales (Cuadro 2.2). Un tercio de los ingresos fiscales se origina en la provincia16 y el resto (dos tercios) proviene de transferencias del gobierno nacional a Santa Fe a través del sistema de coparticipación de impuestos. En Santa Fe, el porcentaje de transferencias del gobierno nacional en el total de ingresos fiscales es levemente superior en promedio al de las 24 jurisdicciones provinciales (61,7 por ciento en 2007).17 Entre 2005 y 2008, el ingreso total de la provincia tuvo un fuerte aumento (de un 85,4 por ciento acumulado), impulsado principalmente por la importante recuperación económica durante esos años y por las mejoras en la administración fiscal.18 20. En 2007, el gasto público primario ejecutado por la AG de Santa Fe ascendió a ARS7.794 millones, el equivalente al 3,1 por ciento del gasto público consolidado de Argentina 19 y al 6,9 por ciento del gasto primario de las 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Entre 2005 y 2008, creció un 119 por ciento. 21. A continuación, el gasto se analiza con más detalle.20 En primer lugar, los gastos de la AG son muy rígidos: el 90 por ciento de los gastos se utiliza para la nómina, transferencias a municipios, compra de insumos y alimentos, servicios de operación básicos y servicio de la deuda. Los gastos de nómina financian 102.300 cargos públicos, 95 por ciento de los cuales corresponden a personal de planta permanente, en su mayoría de la administración central. En segundo lugar, el presupuesto de capital de la AG para 2008 fue de ARS1.272 millones, lo que representó el 12,5 por ciento del gasto total de las provincias (bastante por debajo del 16 Los principales impuestos de la provincia son el impuesto sobre los ingresos brutos (69 por ciento), el impuesto de sellos (13 por ciento) y el impuesto automotor (aproximadamente 9 por ciento). Datos sobre el total de ingresos fiscales de origen provincial en 2008. La información se expresa en porcentajes de la recaudación total de impuestos originados en la provincia en 2008. 17 La mayor parte del ingreso se distribuye de acuerdo con el sistema de coparticipación federal. 18 La Subsecretaría de Ingresos Públicos desempeña un rol esencial en la implementación de avances tecnológicos para reducir la evasión impositiva. Entre otros métodos, utiliza el relevamiento fotográfico para detectar propiedades no declaradas y aumentar la recaudación del impuesto inmobiliario. 19 Santa Fe es la cuarta provincia más grande de Argentina en términos de presupuesto, luego de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Córdoba. 20 El Anexo A contiene información detallada. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 6 17,7 por ciento promedio de las 24 provincias argentinas). 21 Los gastos de capital aumentaron en casi un 68 por ciento entre 2005 y 2008, principalmente debido a las transferencias de capital de un 328 por ciento. Los costos operativos del gobierno provincial representan un 23 por ciento del gasto de la AG. Los objetivos sociales representan un 60 por ciento del gasto público y han incrementado su porcentaje de forma continua desde 2005. A estos, les siguen en importancia relativa los gastos en servicios de seguridad y servicios económicos, cada uno de los cuales representa alrededor del 8 por ciento del gasto de la AG durante 2005-07. Cuadro 2. 2. Provincia de Santa Fe: Gastos e ingresos ejecutados. Administración General (AG y ODC) En millones de AR$ y en porcentajes de PGB % de % de % de % de Administración General 2005 PGB 2006 PGB 2007 PGB 2008 PGB a. INGRESOS TOTALES 5.441,8 12,5 6.523,1 12,7 8.219,1 12,5 10.086,9 12,0 I. Ingresos corrientes 5.286,0 12,2 6.268,9 12,2 8.014,2 12,2 9.957,0 11,8 Ingresos fiscales (origen provincial) 1.662,3 3,8 1.977,7 3,8 2.509,4 3,8 3.009,9 3,6 Ingresos fiscales (origen nacional) 3.010,0 6,9 3.702,9 7,2 4.856,3 7,4 6.210,8 7,4 Otros impuestos 613,7 1,4 588,3 1,1 648,5 1,0 736,3 0,9 II. Ingresos de capital 155,8 0,4 254,2 0,5 204,9 0,3 129,9 0,2 b. GASTOS TOTALES 4.649,5 10,7 6.157,2 12,0 7.868,9 12,0 10.193,2 12,1 III. Gastos corrientes 3.894,1 9,0 4.930,8 9,6 6.823,1 10,4 8.920,9 10,6 Gastos de nómina 2.271,0 5,2 2.985,1 5,8 4.037,7 6,1 6.268,9 7,4 Intereses de deuda 94,0 0,2 95,1 0,2 75,1 0,1 51,0 0,1 Otros gastos corrientes 1.529,1 3,5 1.850,7 3,6 2.710,3 4,1 2.601,0 3,1 IV. Gastos de capital 755,4 1,7 1.226,4 2,4 1.045,8 1,6 1.272,3 1,5 Obras públicas 645,9 1,5 965,3 1,9 794,3 1,2 896,6 1,1 Inversiones financieras 41,4 0,1 111,9 0,2 87,4 0,1 83,6 0,1 Otros gastos de capital 68,2 0,2 149,2 0,3 164,1 0,2 292,1 0,3 V. Resultado económico (I-III) 1.391,9 3,2 1.338,1 2,6 1.191,0 1,8 1.036,0 1,2 VI. Resultado financiero (a-b) 792,3 1,8 365,8 0,7 350,1 0,5 -106,4 -0,1 VII. Resultado primario (VI + Intereses de deuda) 886,3 2,0 460,9 0,9 425,3 0,6 -55,3 -0,1 Fuente: Elaboración propia a partir de información del MDE de la Provincia y de la Nación. 22. El crecimiento desigual del gasto y el ingreso derivó en una reducción paulatina y persistente del superávit fiscal de la provincia, del 1,8 por ciento de PGB en 2005 al 0,5 por ciento en 2007, y en un déficit del 0,1 por ciento en 2008. 23. El saldo de la deuda pública de la Provincia de Santa Fe en diciembre de 2008 era de ARS1.015 millones, 41 por ciento menos que en diciembre de 2006 (Cuadro 2.3). Los préstamos de las IFI conforman una gran parte del endeudamiento, ascendiendo del 61,5 por ciento en 2005 al 83,8 por ciento en 2008, aunque en términos absolutos, el importe nominal de la deuda con estas entidades ha venido disminuyendo. Luego de canjear bonos provinciales por bonos garantizados (BOGAR), como parte del programa de canje de deuda provincial implementado por el gobierno nacional, la provincia contrajo un nuevo endeudamiento con éste en 2004 a través del Programa de Financiamiento Ordenado. Como resultado, el porcentaje de la deuda provincial mantenida por el gobierno nacional se redujo de forma considerable, del 23,6 por ciento en 2005 al 11,7 por ciento en 2008. 21 Desde el punto de vista del estudio de EGFP, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se considera una “provincia�. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 7 Cuadro 2. 3. Provincia de Santa Fe: Saldo de deuda pública, por tipo de acreedor En millones de ARS y porcentajes Tipo de acreedor 2005 % 2006 % 2007 % 2008 % (1) Gobierno nacional 407,2 23,6 335,1 22,4 237,1 19,8 118,8 11,7 (2) Instituciones internacionales 1.060,4 61,5 978,3 65,3 863,7 72,0 851,0 83,8 Instituciones financieras y bancarias 27,3 1,6 23,9 1,6 16,6 1,4 9,5 0,9 Deuda consolidada 14,4 0,8 14,4 1,0 14,4 1,2 14,4 1,4 Bonos públicos 214,9 12,5 145,9 9,7 67,8 5,7 21,2 2,1 Deuda pública total 1.724,2 100,0 1.497,6 100,0 1.199,6 100,0 1.015,0 100,0 (1) Incluye deudas con el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional y otras deudas con el gobierno nacional. (2) Incluye préstamos del BIRD y del BID. Fuente: MDE nacional y provincial. 24. El cociente entre la deuda pública consolidada y el PGB cayó del 3,8 por ciento al 1,1 por ciento entre 2005 y 2008 por dos motivos: un fuerte crecimiento económico de la provincia y una reducción del saldo de la deuda pública provincial en términos absolutos. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 8 3. REFORMAS EN LA GFP: PRINCIPALES LOGROS Y DESAF�OS POR DELANTE 25. Los sistemas y las prácticas de GFP de Santa Fe exhiben una mezcla de virtudes y oportunidades para la mejora. La provincia cuenta con sistemas de gestión financiera y contabilidad que funcionan correctamente y contribuyen a la disciplina fiscal al suministrar datos suficientes, informes y control sobre la ejecución presupuestaria. Aún restan algunos desafíos importantes, especialmente en relación con el proceso presupuestario (mejorar su orientación al desempeño, la previsibilidad de las asignaciones presupuestarias y el vínculo con la política) y con el marco de control (establecer un sistema eficaz de auditoría interna para controlar el gasto público de forma permanente). Este capítulo describe las reformas recientes en la GFP del gobierno provincial para luego destacar las principales virtudes y oportunidades para la mejora al respecto, a partir de la evidencia obtenida mediante el uso sistemático de indicadores del PEFA en el período 2006-08 (véase el Capítulo 4). A. Logros recientes en la reforma de la GFP Ley de Administración Financiera 26. La Ley provincial de Administración, Eficiencia y Control del Estado (LAECE) fue promulgada en noviembre de 2005 para reemplazar a la Ley de Contabilidad de 1956. La LAECE contempla todos los aspectos de gestión de las finanzas públicas del gobierno provincial, de las EDE y de otros organismos públicos descentralizados. La LAECE ofrece un marco jurídico global y establece claramente los principios generales para la formulación y ejecución presupuestaria, la contabilidad, la presentación de informes, la emisión de obligaciones y la gestión del endeudamiento, el sistema de control público, las adquisiciones y la gestión de recursos humanos. La LAECE también especifica los requisitos para la rendición de cuentas públicas provinciales. 22 Incorpora principios de disciplina fiscal que limitan la capacidad del gobierno para aumentar el gasto total, prohíben la creación de “cuentas especiales� e impiden la reasignación de gastos de capital presupuestados a gastos financieros recurrentes. 27. La LAECE designa al Ministerio de Economía como responsable de coordinar la interacción entre los directores de las unidades de cada uno de los cinco subsistemas de administración financiera: Contaduría, Tesorería y Gestión Financiera, Presupuesto, Crédito Público e Ingresos Públicos. También establece una función clara para la Dirección General de Presupuesto de la provincia en términos de programación y ejecución presupuestaria. La Sindicatura General de la Provincia, SIGEP, fue creada para reforzar el control interno y los planes de supervisión en conformidad con los requisitos de la LAECE, y de esa forma mejorar el entorno de control. Sistema integrado provincial de administración financiera (SIPAF) 28. En 2002, el gobierno provincial introdujo un sistema integrado de información financiera (SIPAF). El SIPAF ofrece información en línea sobre el presupuesto y los informes de ejecución presupuestaria, la tesorería y los subsistemas de rendición de cuentas. Su uso sistemático permite un acceso fácil a la información financiera del gobierno y ha propiciado la simplificación y armonización de los procesos de ejecución presupuestaria. De ese modo, el sistema facilita la toma de decisiones del gobierno provincial en materia de planificación, proceso presupuestario y uso adecuado de los recursos. 22 Rige la forma en que la Contaduría General de la Provincia presenta la Cuenta de Inversión Anual. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 9 B. Virtudes del sistema de GFP 29. La Provincia de Santa Fe emplea procesos básicos eficaces para el presupuesto, la contabilidad y el control interno. Universalidad y transparencia del presupuesto 30. En este aspecto, Santa Fe posee varias características sólidas:  En la ley de presupuesto y en su ejecución, se utilizan clasificaciones exhaustivas del gasto.23  La documentación presupuestaria anual permite obtener un panorama completo de las previsiones fiscales del gobierno provincial (financiamiento de la deuda, propuestas de presupuesto y resultados de años anteriores).24  Los informes fiscales consolidados de la provincia abarcan todas las operaciones del sector público y se reflejan en la ley de presupuesto. Los informes contemplan los gastos de la AG, que representan un 90 por ciento del gasto público total. Los anexos a la ley de presupuesto ofrecen información sobre las empresas públicas y demás entidades y organismos descentralizados.25  Los informes fiscales ofrecen un buen panorama de los proyectos financiados por donantes e instituciones financieras internacionales.26  A pesar de que los municipios no pueden generar pasivos fiscales para el Gobierno Provincial, se realiza un seguimiento de su desempeño fiscal exhaustivo una vez al año. En 2008, se creó una Comisión Provincial de Coordinación Fiscal para estandarizar los informes de ejecución presupuestaria presentados por los municipios.27  La transparencia está garantizada por el acceso del público a información fiscal clave. Por ejemplo, la documentación presupuestaria anual, los informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso y los estados financieros de cierre del ejercicio se publican en el sitio web del gobierno.28 Proceso de formulación del presupuesto 31. Santa Fe también ha realizado un importante avance en la implementación de un proceso ordenado para la formulación del presupuesto,29 que consta de dos etapas. En primer lugar, el Ministerio de Economía provincial, previa elaboración de un cronograma de actividades, envía un manual para la formulación del presupuesto a cada ministerio, departamento y organismo para solicitar que elaboren sus respectivos presupuestos preliminares. En segundo lugar, el MDE recibe y analiza dichos presupuestos, y comunica los límites o topes presupuestarios a los servicios administrativos financieros por categoría de gasto y fuente de financiamiento. 23 Véase el indicador 5 del PEFA en el Capítulo 4. 24 Véase el indicador 6 del PEFA en el Capítulo 4. 25 Véase el indicador 7 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 26 Véase el indicador 7 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 27 Véase el indicador 9 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 28 Véase el indicador 10 del PEFA en el Capítulo 4. 29 Véase el indicador 11 del PEFA en el Capítulo 4. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 10 Contabilidad, registro e informes 32. Santa Fe ha mejorado de forma considerable la calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso. Los informes de ejecución presupuestaria son bastante detallados y permiten establecer comparaciones entre el presupuesto original y los gastos reales. Los informes de ejecución presupuestaria se redactan y publican de forma oportuna, son emitidos mensualmente por la Contaduría General de la Provincia y publicados cuatro semanas después de finalizado el mes, y se envían cada trimestre al Poder Legislativo. Cabe asimismo señalar que los informes de ejecución presupuestaria se obtienen en tiempo real del sistema integrado de administración financiera y la información que contienen estos informes financieros es confiable. 30 El plan de cuentas utilizado por el gobierno provincial captura toda la información necesaria y es muy útil para el análisis financiero. Los estados financieros provinciales consolidados por la CGP son completos y se envían al auditor externo (el Tribunal de Cuentas) dentro de los seis meses de finalizado el ejercicio para cumplir con los requisitos de la legislación fiscal. 31 Todas las cuentas bancarias de la provincia se concilian mensualmente.32 Por lo general, no se autorizan anticipos. Todos los gastos se registran en la categoría correspondiente dentro del mismo mes en que se incurren.33 C. Desafíos y oportunidades para la mejora 33. Aún restan algunos desafíos importantes, especialmente en relación con el presupuesto (mejorar su orientación al desempeño y el vínculo con la política) y con el marco de control, donde es necesario establecer un sistema eficaz de auditoría interna para controlar el gasto público de forma permanente. Credibilidad del presupuesto 34. La Provincia de Santa Fe aún enfrenta el desafío de mejorar la credibilidad de su presupuesto. Los recursos presupuestarios de Santa Fe han sido siempre subestimados. Éste es un problema serio difícil de resolver a nivel provincial, dado que un 67 por ciento de los recursos presupuestarios provienen del gobierno central. Las previsiones presupuestarias del gobierno provincial dependen fundamentalmente de las estimaciones de ingresos del gobierno nacional como se estipula en la ley de presupuesto nacional. 34 La transferencia real de ingresos desde el gobierno central puede cambiar de forma significativa en el transcurso del año, en función de los ingresos que éste recaude. Entre 2006 y 2008, aproximadamente el 8,4 por ciento de los recursos disponibles de Santa Fe no se utilizaron debido a este problema, y el gasto primario real (según la medición del indicador 1 del PEFA) difirió de las sumas presupuestadas en un 17 por ciento.35 Los gastos corrientes de la provincia han superado las sumas presupuestadas en la mayoría de los ejercicios, mientras que los gastos de capital han sido siempre sub-ejecutados. Esto se está convirtiendo en una tendencia en la ejecución presupuestaria de la mayoría de las provincias argentinas. 30 Véase el indicador 24 del PEFA en el Capítulo 4. 31 Véase el indicador 25 del PEFA, primera y segunda dimensiones, en el Capítulo 4. 32 Véase el indicador 22 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 33 Véase el indicador 22 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 34 En promedio, el gobierno nacional infravaloró los recursos durante 2006-08 en un 17 por ciento anual. Véase el Anexo A. 35 Véase el indicador 1 del PEFA en el Capítulo 4. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 11 Proceso presupuestario basado en políticas 35. Como lo establece la Ley de Responsabilidad Fiscal de Argentina, en 2006 y 2007 las leyes de presupuesto provinciales incluyeron proyecciones plurianuales del gasto y el ingreso para los dos años siguientes.36 Sin embargo, el presupuesto de Santa Fe para 2008 no incluyó previsiones fiscales plurianuales, y no hay evidencia de que se hayan utilizado estas proyecciones posteriormente para fijar techos financieros en los presupuestos siguientes. Tampoco existe un informe que explique las diferencias entre las estimaciones y los valores reales. 37 A su vez, la ausencia de análisis de sostenibilidad de la deuda 38 genera escasos vínculos entre la formulación presupuestaria y la planificación de políticas. Previsibilidad del flujo de caja 36. Dado que el gobierno provincial depende del gobierno nacional en unos dos tercios de su ingreso, la previsibilidad del flujo de caja sigue siendo un problema. La Secretaría de Hacienda elabora estimaciones anuales de los flujos de caja de cada mes utilizando proyecciones de los recursos nacionales y provinciales, y realiza previsiones del gasto a partir de la información ingresada al sistema integrado provincial de administración financiera (SIPAF). Sin embargo, la información se proporciona a los MDO sólo con un mes de anticipación. 39 Esta falencia en la previsión y los cambios frecuentes en las asignaciones presupuestarias afectan negativamente a la ejecución del presupuesto y a la prestación de servicios por parte del gobierno provincial. Eficacia y eficiencia del marco de control 37. En Santa Fe, la eficacia general del marco de control se ve perjudicada por la ausencia de una auditoría interna a nivel provincial. La SIGEP aún se encuentra en su etapa de desarrollo, centrándose casi exclusivamente en capacitar a su personal. Entre 2006 y 2008, no se llevó a cabo ninguna auditoría. El indicador 21 del PEFA en el Capítulo 4 refleja esta falla en el desempeño. Por otro lado, la auditoría externa está a cargo del Tribunal de Cuentas y cubre todos los gastos e ingresos del sector público. Sus informes son remitidos oportunamente al Poder Legislativo pero, se centran principalmente en aspectos financieros y en la revisión de las transacciones, sin incorporar consideraciones de auditoría de desempeño. 36 Las proyecciones presupuestarias plurianuales incluyen recursos por tipo de gasto, función, objeto, programas de inversión, coparticipación municipal, tipo de deuda y políticas presupuestarias. 37 Véase el indicador 12 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 38 Véase el indicador 12 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4 39 Véase el indicador 16 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 12 4. EVALUACIÓN DE SISTEMAS, PROCESOS E INSTITUCIONES DE GFP A. Credibilidad del presupuesto ID-1. Resultados del gasto agregado comparados con el presupuesto original aprobado Calificación general “D� Dimensiones por evaluar Puntaje Diferencia entre el gasto primario real y el gasto primario presupuestado aprobado originalmente. En dos o en cada uno de los últimos tres años, el gasto real se desvió del gasto presupuestado en D una suma equivalente a más del 15 por ciento de este último. 38. La capacidad de un gobierno para implementar el gasto según lo presupuestado es fundamental para poder prestar servicios públicos durante el ejercicio y para honrar los compromisos expresados en las declaraciones de políticas, compromisos de producción y planes de trabajo. El indicador 1 del PEFA mide esta capacidad comparando el gasto real anual del gobierno con el presupuesto original aprobado, definido por la documentación presupuestaria y los informes fiscales. Este indicador se basa en el gasto primario, que se mide deduciendo del gasto total dos categorías sobre las que el gobierno ejerce poco o ningún control: (i) pago de los intereses de la deuda y (ii) gastos relacionados con proyectos financiados mediante recursos externos, cuya gestión e información suelen estar bajo el control de los organismos donantes.40 39. El desempeño de la Provincia de Santa Fe con respecto al indicador 1 se evalúa teniendo en cuenta los gastos presupuestados y ejecutados por la administración general y las instituciones de seguridad social, según lo establecido por la ley de presupuesto. 41 Estos gastos representan un 88 del gasto total de la administración pública no financiera.42 Cuadro 4. 1. Provincia de Santa Fe: Desviaciones del gasto primario (1): Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006-08 En millones de ARS y porcentajes (2) (3) Ejercicio Ley de Presupuesto Ejecutado Desviación (b) - (a) (millones de ARS) (millones de ARS) (%) (a) (b) 2006 6.330,2 7.312,3 15,5 2007 7.999,7 9.508,7 18,9 2008 11.659,7 13.503,1 15,8 (1) Gasto primario = gasto total – pagos de intereses de la deuda. (2) Gasto original aprobado de la administración general y las instituciones de seguridad social. (3) Presupuesto ejecutado hasta el 31 de diciembre. Método de contabilidad basada en ingresos y gastos. Fuente: Elaboración propia basada en información del sistema integrado provincial de administración financiera (SIPAF) suministrada por la Dirección General de Presupuesto (DGP), Provincia de Santa Fe. 40. El Cuadro 4.1 muestra la desviación del gasto ejecutado con respecto al gasto presupuestado entre 2006 y 2008, comparando el gasto primario real con el gasto informado en la ley de presupuesto original. Esta tabla muestra que durante 2006-08, el gasto real se sobre-ejecutó de forma considerable, lo que dio como resultado un 16,7 por ciento promedio más alto que el presupuestado. 40 En 2008, los préstamos de las instituciones financieras internacionales ejecutados por la AG ascendieron a ARS38,5 millones, lo que representó menos del 1 por ciento del gasto consolidado ejecutado. 41 Fuente: Dirección General de Presupuesto (DGP) de la Provincia de Santa Fe (http://www.santafe.gov.ar/ index.php/web/content/view/full/18031). 42 Véase el Cuadro 2.1. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 13 41. Como se muestra en el Anexo A, mientras los gastos corrientes han sido siempre sobre-ejecutados en relación con el presupuesto original, ocurre lo contrario con los gastos de capital. Las desviaciones son bastante grandes: los gastos corrientes reales superaron los gastos corrientes presupuestados en un 12,4 por ciento en 2006, un 24,4 por ciento en 2007 y un 21,8 por ciento en 2008; y las desviaciones en los gastos de capital fueron del 34,7 por ciento, -13,6 por ciento y -23,8 por ciento, respectivamente. 42. Si se tienen en cuenta los ajustes y las modificaciones en el presupuesto introducidos durante el ejercicio fiscal correspondiente 43 , las desviaciones se tornan negativas. Los recursos disponibles se subutilizan en aproximadamente un 8,4 por ciento anual. Durante el período analizado, los resultados del ingreso nacional y provincial superaron las previsiones en general. Las autoridades provinciales han adoptado una actitud conservadora para proyectar sus recursos. Pero debido a que el 67 por ciento de los ingresos de la provincia provienen del gobierno nacional, la capacidad de ésta para prever y ejecutar gastos según lo presupuestado depende fundamentalmente de las estimaciones de ingresos del gobierno nacional que se incorporan en la ley de presupuesto de la nación.44 ID-4. Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Saldo de atrasos de los pagos (como porcentaje del total de gastos reales para el ejercicio fiscal correspondiente) y cualquier cambio reciente en el saldo. C El saldo de atrasos constituye entre el 2 y el 10 por ciento del gasto total, y no hay evidencia de que se haya reducido de forma considerable en los últimos dos años. Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos. La información completa y confiable sobre el saldo de atrasos se genera a través de A procedimientos de rutina, como mínimo, al cierre de cada ejercicio fiscal (e incluye un perfil de antigüedad). 43. Los atrasos de los pagos de gastos son obligaciones incurridas por el gobierno y cuyo pago se encuentra en mora. Para el gobierno, constituyen una forma de financiamiento no transparente. Un alto nivel de atrasos puede indicar una serie de problemas, como controles inadecuados de los compromisos, racionamiento de fondos, presupuestación inadecuada de contratos, presupuestación insuficiente de artículos específicos y falta de información. Este indicador mide el saldo de atrasos y el grado en que se intenta solucionar este problema sistémico. Aunque se requieran ejercicios especiales para identificar y cancelar atrasos antiguos, estos no serán eficaces si se siguen generando atrasos nuevos (pagos vencidos durante el último ejercicio pero no realizados). Sin embargo, lo más importante es la evaluación de la existencia y suficiencia de información sobre los atrasos 44. A los fines de esta evaluación, el importe de atrasos de los pagos se aproximó a través del concepto de “deuda del tesoro�, medida como la diferencia entre las sumas devengadas y pagadas. El sistema provincial de gestión financiera puede estimar esta deuda del tesoro en cualquier momento determinado. 43 Las modificaciones y los ajustes en el presupuesto original se introducen mediante resoluciones específicas del MDE. 44 En promedio durante 2006-08, el gobierno nacional infravaloró los recursos en aproximadamente un 17 por ciento anual. Véase el Anexo A. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 14 45. Saldo de los atrasos de pagos de gastos. El concepto de “deuda del tesoro� excede la definición de atrasos, dado que incluye partidas devengadas, pero que aún no se encuentran vencidas. De todos modos, se pudo observar que el saldo de atrasos de los pagos de la AG se redujo del 10,4 por ciento del gasto total en 2006 al 9,0 por ciento en 2008 (Cuadro 4.2). La mayoría de estos atrasos en los pagos son obligaciones adeudadas con contratistas y beneficiarios de fondos de jubilación y programas de asistencia social, o gastos de personal. Estos últimos son básicamente salarios no pagados al final del período, dado que por lo general son erogados al comienzo del período siguiente. Cabe destacar que unos días después de finalizado el período, la deuda flotante se reduce considerablemente luego de pagarse los salarios. 46. Disponibilidad de información sobre los atrasos de pagos. En la AG, la información sobre los atrasos de los pagos se clasifica por jurisdicción y por tipo de gasto. El sistema de administración financiera SIPAF suministra información detallada sobre los atrasos de los pagos, incluido cada pago, fechas de ejecución de órdenes y pagos, etc., de modo que permite determinar la antigüedad de los atrasos en cualquier momento del ejercicio fiscal. Este sistema, que brinda información en tiempo real, puede registrar el vencimiento de cada gasto, aunque este registro no se realiza sistemáticamente. Cuadro 4. 2. Provincia de Santa Fe: Administración General. Saldo de atrasos de la deuda del tesoro En millones de AR$ y en porcentajes del gasto total Categoría de gasto 31/12/2006 31/12/2007 31/12/2008 Gastos de personal 203,4 2,7% 288,9 3,0% 380,5 2,8% Contratistas 168,7 2,3% 163,4 1,7% 180,4 1,3% Sistema de fondos de jubilación y asistencia social 101,0 1,4% 145,5 1,5% 194,6 1,4% Proveedores 76,6 1,0% 97,4 1,0% 125,9 0,9% Municipios y comunas 35,7 0,5% 29,5 0,3% 36,7 0,3% Servicio de la deuda 33,7 0,5% 38,8 0,4% 34,5 0,3% Otros gastos 156,1 2,1% 182,3 1,9% 271,8 2,0% TOTAL 775,1 10,4% 945,9 9,9% 1.224,4 9,0% Fuente: Contaduría General de la Provincia de Santa Fe. B. Universalidad y transparencia del presupuesto ID-5. Clasificación del presupuesto Calificación general “A� Dimensiones por evaluar Puntaje El sistema de clasificación utilizado para elaborar, ejecutar y generar informes de presupuesto de los gobiernos provinciales. La elaboración y ejecución del presupuesto se basa en una clasificación administrativa, económica y de sub-funciones, mediante normas de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) y Clasificación A de las Funciones del Gobierno (CFG) o un indicador que pueda generar documentación acorde a estas normas (La clasificación de programa puede reemplazar la clasificación en sub-funciones, si se aplica con un nivel de detalle que corresponda, como mínimo, al de sub-funciones). 47. Un sólido sistema de clasificación permite que se realice un seguimiento del gasto sobre la base de la unidad administrativa, el uso económico, la función y el programa. Si se aplican las prácticas de clasificación internacional, se simplifica el seguimiento y el control de determinadas categorías de gastos para los gobiernos. La norma internacional para los sistemas de clasificación se denomina Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP), que proporciona un marco para la clasificación económica y en funciones de las transacciones Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 15 (Cuadro 4.3). De acuerdo con la Clasificación de las Funciones de Gobierno (CFG) avalada por la ONU, que constituye la clasificación funcional aplicada en las EFP, existen diez funciones principales en el nivel más alto y 69 funciones en el segundo nivel (sub-funciones). 48. En la Provincia de Santa Fe, las clasificaciones del gasto empleadas en la legislación presupuestaria y su correspondiente ejecución del presupuesto son universales. Los gastos se clasifican e informan por institución, objetivo, ubicación geográfica, programas, fuente de financiación, uso económico y función. A pesar de que la clasificación por función sólo describe cinco objetivos de gasto diferentes 45 (en comparación con las diez funciones definidas por EFP), el presupuesto cubre más de 160 programas. Las categorías incluidas en la presupuestación del programa permiten una clasificación de recursos presupuestados por programa, subprograma, actividad, proyecto y obra pública. Cuadro 4. 3. Funciones definidas por EFP N.º Función 1 Servicios públicos generales (1) 2 Defensa 3 Orden público y seguridad 4 Asuntos económicos 5 Protección del medio ambiente 6 Vivienda y desarrollo urbano 7 Salud 8 Ocio, cultura y religión 9 Educación 10 Protección social (1) Información no pertinente para las provincias. Fuente: Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI, 2001. ID-6. Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria Calificación general “A� Dimensiones por evaluar Puntaje Proporción de la información anterior contenida en la documentación presupuestaria publicada más recientemente por el gobierno Provincial (para que pueda tenerse en cuenta en la evaluación, deben cumplirse las especificaciones completas del indicador de suficiencia documentaria). A La documentación presupuestaria reciente satisface 8 de los 9 criterios del indicador de suficiencia documentaria. 49. La metodología del PEFA establece que la documentación presupuestaria anual (el presupuesto anual y sus documentos suplementarios), tal como se presenta ante el Poder Legislativo para su examen y aprobación, debe reflejar la situación completa de la previsión fiscal del gobierno provincial, las propuestas presupuestarias y los resultados de ejercicios anteriores. Para que la documentación presupuestaria anual se considere completa, debe incluir información sobre los nueve elementos mencionados en el Cuadro 4.4. 45 Las cinco categorías de gasto son: administración gubernamental, servicios de seguridad, servicios sociales, servicios económicos y deuda pública. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 16 Cuadro 4. 4. Metodología del PEFA: Información que debe incluirse en la documentación presupuestaria 1. Supuestos macroeconómicos, que incluyan al menos las estimaciones de crecimiento agregado, inflación y tipo de cambio. 2. Déficit fiscal, definido de acuerdo con EFP u otra norma de aceptación internacional. 3. Financiamiento del déficit, que describe la composición esperada. 4. Saldo de la deuda pública, que incluya los detalles al menos de principios del año en curso. 5. Activos financieros, que incluyan los detalles al menos de principios del año en curso. 6. Resultados del ejercicio del presupuesto anterior, presentados en el mismo formato que la propuesta de presupuesto. 7. Presupuesto del año actual (ya sea el presupuesto revisado o el resultado estimado), presentado en el mismo formato que la propuesta de presupuesto. 8. Datos presupuestarios resumidos correspondientes al ingreso y al gasto conforme a los principales rubros de la clasificación utilizada (ref. ID-5), incluidos los datos para el año actual y el anterior. 9. Explicación de las consecuencias presupuestarias de nuevas iniciativas de política, con estimaciones del impacto presupuestario de todos los cambios más importantes en la política de ingresos o algunos cambios de magnitud en los programas de gastos. 50. En la Provincia de Santa Fe, la información se proporciona en ocho de los nueve componentes mencionados en el Cuadro 4.4.46 La información detallada acerca de los activos financieros (componente 5) no se incluye en la documentación presentada ante el Poder Legislativo.47 ID-7. Magnitud de las operaciones gubernamentales no incluidas en los informes Calificación general “A� Dimensiones por evaluar Puntaje El nivel de gasto extrapresupuestario (distinto de los proyectos financiados por donantes) que no se declara; es decir, que no figura en los informes fiscales. A El nivel del gasto extrapresupuestario no incluido en los informes (distinto de los proyectos financiados por donantes) es insignificante (inferior al 1 por ciento del gasto total). Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluye en los informes fiscales. La información completa sobre ingresos y gastos para el 90 por ciento (en valor) de los proyectos A financiados por donantes se incluye en los informes fiscales, y estos gastos representan menos del 1 por ciento de los gastos ejecutados de la Administración General en 2008. 51. Las estimaciones presupuestarias anuales, los informes de ejecución del ejercicio en curso, los estados financieros de cierre de ejercicio y otros informes fiscales para el público deben abarcar todas las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias del gobierno Provincial para presentar la situación general de los ingresos del gobierno, los gastos en todas las categorías y la financiación. El indicador 7 del PEFA representa el tamaño relativo de las operaciones extrapresupuestarias (las actividades del gobierno que no se incluyen en la legislación presupuestaria anual, como aquéllas que se financian a través de fondos extrapresupuestarios), y para las actividades incluidas en el presupuesto, pero que se administran de forma externa al sistema de contabilidad y gestión del presupuesto del gobierno (principalmente proyectos financiados por donantes). 46 Véase, por ejemplo: http://portal2005.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/7929/43536/file/Presupuesto%2012511.pdf; http://portal2005.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/7937/43566/file/capitulo1.pdf; http://www.portal.santafe.gov.ar/cuentainversion_2006/tomo1/gtoecins.pdf; http://www.portal.santafe.gov.ar/cuentainversion_2006/tomo1/diciembre-deuda-definitiva.pdf. 47 La propuesta de presupuesto enviada al Poder Legislativo incluye los supuestos macroeconómicos, el déficit fiscal y su financiación déficit, y su saldo de la deuda pública. La información restante se incluye en los informes de ejecución presupuestaria y la cuenta de inversión del año en curso. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 17 52. Nivel de gastos extrapresupuestarios no declarados. En la Provincia de Santa Fe, la documentación incluida en la legislación presupuestaria (consolidación y anexos) abarca los recursos totales de la APNF. El presupuesto consolidado, que hace referencia a los gastos por parte de la AG y las ISS, cubre cerca del 90 por ciento del total del gasto público. Los anexos a la legislación presupuestaria proporcionan el resto de la información, en relación con las empresas del estado, organismos y otras entidades. 53. Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluyen en los informes fiscales. La financiación externa incluye préstamos provenientes de instituciones financieras internacionales (IFI). Los informes fiscales y presupuestales brindan información completa acerca del gasto financiado por IFI y donantes. En 2008, el gobierno ejecutó AR$38,5 millones en concepto de proyectos financiados por donantes, lo que representó menos del 1 por ciento de los gastos presupuestados consolidados. ID-9. Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público Calificación general “A� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance del control del gobierno provincial sobre los organismos públicos autónomos (OPA) y las empresas públicas (EP). Todos los principales OPA/EP presentan al gobierno Provincial informes fiscales por lo menos A semestralmente, así como cuentas auditadas anuales, y el gobierno Provincial consolida la información en un informe sobre el riesgo fiscal por lo menos anualmente. Alcance del control del gobierno provincial sobre la posición fiscal de los gobiernos subnacionales/locales. A Los gobiernos municipales no pueden generar pasivos fiscales para el gobierno Provincial. 54. Los gobiernos municipales, los organismos públicos autónomos (OPA), las empresas públicas (EP) y los bancos de propiedad estatal posiblemente pueden generar riesgos fiscales con importantes consecuencias a nivel provincial. Por lo tanto, el gobierno provincial debe exigir y recibir estados financieros trimestrales y estados de cierre de ejercicio auditados provenientes de los OPA y EP, y cotejar el desempeño con los objetivos financieros. La consolidación de la información es importante para obtener una visión general e informar el riesgo fiscal total para el gobierno provincial. 55. Alcance del control del gobierno provincial sobre los organismos públicos autónomos (OPA) y las empresas públicas (EP). Todas las empresas públicas directamente registran la ejecución de su gasto y sus recursos a través del SIPAF, y los gastos se auditan anualmente por parte del Tribunal de Cuentas que, además, posee representantes en cada empresa pública. Las empresas presentan estados financieros que se incluyen en los estados financieros anuales del sector público elevados al Poder legislativo. Para solicitar un préstamo, una empresa pública debe contar con la aprobación del Poder Legislativo, la Contaduría General y el MDE nacional.48 Entonces, es muy amplio y estricto el control de la provincia sobre los riesgos fiscales susceptibles de provenir de las empresas y organismos públicos. 56. Alcance del control del gobierno provincial sobre la posición fiscal de los gobiernos locales. Las municipalidades tienen autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, por lo que no pueden generar pasivos fiscales para el Gobierno Provincial. La Provincia no tiene la obligación legal de asistir a municipalidades en dificultades financieras pero puede hacerlo asumiendo éstas la responsabilidad de cumplir condiciones estrictas dictadas en la ley de Asistencia Financiera a Municipios y Comunas 49 . El Ministerio de 48 Conforme a la Ley de Responsabilidad Fiscal y el decreto legislativo. 49 Ley Nº 10.047/87. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 18 Gobierno y Reforma del Estado, a través de la Secretaría de Regiones, Municipalidades y Comunas, recibe un informe de ejecución presupuestaria anual por parte de los 362 gobiernos municipales y comunas provinciales.50 La Comisión provincial para la Coordinación Fiscal se creó en 2008 con el objetivo principal de estandarizar los informes de ejecución presupuestaria presentados por los gobiernos municipales y comunales, sin embargo, el Tribunal de Cuentas no tiene autoridad sobre los gobiernos municipales ni las comunas.51 En 2009, la Secretaría de Regiones, Municipalidades y Comunas firmó un acuerdo con el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Santa Fe para comenzar a auditar las cuentas públicas municipales.52 57. El procedimiento que los gobiernos municipales deben seguir para solicitar préstamos es similar al que cumple el gobierno provincial: los gobiernos locales deben solicitar una aprobación explícita por parte del gobierno provincial a través de un informe que luego es supervisado por el Tribunal de Cuentas y, además, deben aceptar las condiciones establecidas en la LRF.53 ID-10. Acceso del público a información fiscal clave Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Cantidad de elementos anteriores de acceso público a la información que se satisfacen (para tenerse en cuenta en la evaluación, deben cumplirse las especificaciones completas del indicador B de suficiencia documentaria). El gobierno pone a disposición del público 4 de los 6 tipos de información mencionados. 58. La transparencia en el proceso de presupuestación depende de la facilidad de acceso que posea la población, o al menos los grupos de interés relevantes, a los planes fiscales, las posiciones y el desempeño del gobierno. 59. En el caso de la provincia de Santa Fe no se pudo verificar el acceso público a los informes de auditoría externa y a la información sobre recursos destinados a las unidades de servicios primarios, principalmente en educación. En síntesis, para los elementos de información considerados esenciales por la metodología del PEFA, la documentación provista por el gobierno provincial es la que sigue:  Documentación del presupuesto anual: La población puede obtener un conjunto completo de documentos a través del sitio web del gobierno provincial cuando el presupuesto se presenta ante el Poder Legislativo.  Informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso: Los informes de ejecución presupuestaria a nivel de administración general se proporcionan mensualmente por las jurisdicciones. Los informes se ponen a disposición del público a través del sitio web de la CGP dentro del mes siguiente a la fecha en que estén completos. 50 Los gobiernos municipales pueden presentar los informes sobre la ejecución presupuestaria hasta el 30 de agosto del año siguiente. El plazo de entrega para las comunas provinciales no se determina. 51 Los gobiernos municipales de Santa Fe y Rosario poseen sus propios Tribunales de Cuentas locales. 52 Las comunas eligen, mediante el voto popular, su propia comisión para que esté a cargo de supervisar las cuentas públicas y brindar control retrospectivo. 53 El Artículo 26 y el Anexo VI del Decreto Nacional N.° 1.731/2004. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 19  Estados financieros de cierre de ejercicio: La CGP publica la cuenta de inversión antes del 30 de junio de cada año, en la que incluye un informe detallado sobre la ejecución presupuestaria y un estado financiero consolidado de cierre de ejercicio para toda la APNF.54 Después de revisar la información, el Tribunal de Cuentas publica un informe al respecto.  Informes de auditoría externa: Los informes de auditoría realizados por el Tribunal de Cuentas respecto de las operaciones consolidadas del gobierno provincial no están a disposición del público.  Adjudicaciones de contratos: El sitio web de la Dirección de adquisiciones y compras del Estado, que depende de la Secretaría de Coordinación Técnica del MDE, publica todos los contratos adjudicados con valores que superan los USD100.000 dentro del mes siguiente a la fecha de adjudicación.  Recursos puestos a disposición de las unidades de servicios primarios: En el sector de la salud, la información se publica por unidades de servicios primarios.55 En el sector de educación, la información está disponible por programas, pero no por unidades de servicio. C. Proceso presupuestario basado en políticas ID-11. Carácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo. Existe un calendario presupuestario anual, pero es de carácter básico, y con frecuencia se C sufren demoras notables en su implementación. Les concede a los MDO tan poco tiempo para concretar estimaciones detalladas que muchos no pueden completarlas oportunamente. Claridad/suficiencia y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos presupuestarios (circular presupuestal o equivalente). A Una circular presupuestal clara y detallada se expide a los MDO, y refleja los topes aprobados por el Gabinete (o similar) antes de que se distribuya la circular a los MDO. Puntual aprobación del presupuesto por el Poder Legislativo u órgano con mandato similar (en los últimos tres años). B El Poder Legislativo aprueba el presupuesto antes del inicio del año fiscal, pero se ha suscitado una demora de hasta dos meses en uno de los últimos tres años. 60. Si bien el Ministerio de Economía suele impulsar el proceso de formulación del presupuesto anual, la participación efectiva en este proceso por parte de otros ministerios, departamentos y agencias, así como también por parte del liderazgo político, 56 afecta la medida en que el presupuesto reflejará las políticas macroeconómicas, fiscales y del sector. La participación plena requiere un proceso presupuestario integrado ascendente y descendente que involucre a todas las partes de forma ordenada y oportuna, de acuerdo con un calendario de formulación de presupuesto determinado previamente. Deben brindarse directrices claras sobre el proceso presupuestario en la circular presupuestal y el manual sobre formulación del presupuesto. 54 http://www.portal.santafe.gov.ar/cuentainversion_2008/tomo1.html 55 La información detallada en relación con los doce hospitales más importantes de la Provincia de Santa Fe se encuentra disponible a través del SIPAF. 56 “Liderazgo político� se refiere al liderazgo del Poder Ejecutivo, como el Gabinete o un órgano similar. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 20 61. Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo. El MDE de la Provincia de Santa Fe, a través de la Secretaría de Hacienda, elabora un calendario para cada etapa de la formulación del presupuesto. A mediados de mayo, la Dirección General de Presupuesto (DGP) inicia el proceso al revisar el manual de formulación de presupuesto. Varias etapas subsiguientes implican la participación activa de las jurisdicciones, la DGP y el MDE. Se le dedica especial atención a los presupuestos preliminares de las jurisdicciones. Una vez que se comunican los topes presupuestarios, las jurisdicciones cuentan con diez días para elaborar sus propios proyectos de presupuesto, basados en los presupuestos preliminares. El proceso concluye al momento de presentar el proyecto de presupuesto ante el Poder Legislativo a finales de septiembre. La revisión por parte del Poder Legislativo demora, en promedio, unos 60 días. Cuadro 4. 5. Provincia de Santa Fe: Elaboración del presupuesto Fecha de Fecha final Actividades y responsabilidades inicio 12 de mayo 16 de mayo Revisión del manual de formulación del presupuesto, DGP 12 de mayo 30 de mayo Capacitación de las unidades ejecutivas, Centro de formación 12 de mayo 30 de mayo Formulación de la política general de presupuesto, MDE 12 de mayo 30 de junio Elaboración del presupuesto preliminar, jurisdicciones 12 de mayo 30 de junio Proyecciones preliminares, DGP Comparación y compatibilidad de las proyecciones preliminares y los 1 de julio 21 de julio presupuestos preliminares, DGP y MDE Debate y aprobación de los topes presupuestarios, Gobernador y Gabinete 21 de julio 30 de julio ministerial 31 de julio 1 de agosto Comunicación de los topes presupuestarios, MDE 1 de agosto 11 de agosto Elaboración de los proyectos de presupuesto, jurisdicciones 1 de agosto 31 de agosto Elaboración de la legislación y el mensaje al Poder Legislativo, DGP 11 de agosto 31 de agosto Análisis y preparación de la Ley de Presupuesto, DGP 1 de 10 de Aprobación del Proyecto de Ley de Presupuesto y modificaciones finales, septiembre septiembre Gabinete ministerial y MDE 11 de 24 de Elaboración del documento final y entrega por parte de la Secretaría de septiembre septiembre Ingresos al Poder Ejecutivo Provincial 27 de 28 de Aprobación por decreto del Proyecto de Ley de Presupuesto, Poder Ejecutivo septiembre septiembre 29 de 29 de Presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto al Poder Legislativo de la septiembre septiembre provincia Fuente: Elaboración propia, basada en el cronograma de preparación de presupuesto 2009. Dirección General de Presupuesto (DGP). Secretaría de Ingresos. MDE, Provincia de Santa Fe. 62. Claridad/suficiencia y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos presupuestarios. La Secretaría de Hacienda, que depende del MDE, entrega un manual de presupuesto en el que solicita la preparación de los presupuestos preliminares. Una vez que estos presupuestos se reciben y analizan, la Secretaría comunica los topes financieros 57 por objetivo de gasto y fuente de financiación, según se define en los presupuestos preliminares. Antes de ser difundidos, los topes son aprobados por el Gobernador y el Gabinete ministerial. 57 Los topes también se registran en el SIPAF. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 21 63. Puntual aprobación del presupuesto por parte del Poder Legislativo. En dos de los tres años, durante el período comprendido entre 2006 y 2008, el Poder Legislativo aprobó puntualmente el presupuesto antes del inicio del año fiscal.58 ID-12. Perspectiva plurianual en material de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación Calificación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje Preparación de previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales. D No se llevan a cabo estimaciones a futuro de previsiones fiscales agregadas. Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda. D No se ha llevado a cabo ASD alguno en los últimos tres años. Existencia de estrategias sectoriales con determinación plurianual de los costos del gasto recurrente y de inversión. Existen enunciados de estrategias sectoriales, con plena determinación de costos, congruentes en B forma amplia con las previsiones fiscales, en relación con sectores a los que corresponde entre el 25% y el 75% del gasto primario. Vínculos entre el presupuesto de inversiones y estimaciones del gasto futuro. La mayoría de las inversiones importantes se basan en estrategias sectoriales pertinentes e B implicaciones en cuanto al costo recurrente conforme a asignaciones sectoriales, y se tiene en cuenta en las estimaciones presupuestarias futuras referentes al sector. 64. Las decisiones de política del gasto deben adoptar una perspectiva plurianual y estar alineadas con la disponibilidad de recursos en la visión a mediano plazo. Para lograr una asignación efectiva de los recursos y posibilitar la planificación presupuestaria de las políticas públicas, la formulación del presupuesto debe adoptar una perspectiva plurianual, basada en previsiones fiscales plurianuales de ingresos, agregados de gastos a mediano plazo para gastos obligatorios, y posible financiamiento del déficit. 65. Previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales. Como lo establece la LRF, en 2006 y 2007 las leyes de presupuesto provinciales incluyeron proyecciones plurianuales del gasto y el ingreso para los dos años siguientes.59 Sin embargo, el presupuesto de 2008 no incluyó previsiones fiscales plurianuales. No hay evidencia de que se hayan utilizado estas proyecciones posteriormente para fijar techos financieros en los presupuestos siguientes, ni tampoco existe un informe que explique las diferencias entre las proyecciones y los valores reales.60 66. Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda. La CGP registra y realiza proyecciones de la deuda pública provincial; prepara un informe trimestral sobre toda la deuda pública, y publica anualmente información sobre la cuenta de inversión. Esta información incluye proyecciones acerca de las amortizaciones y el interés de la deuda para el año fiscal en curso. Debido a la falta de un análisis plurianual del endeudamiento 58 Para 2006, la Ley Provincial N° 12511, aprobada el 22 de diciembre de 2005; para 2007, la Ley Provincial N° 12705, aprobada el 16 de febrero de 2007; y para 2008, la Ley Provincial N° 12850, aprobada el 27 de diciembre de 2007. 59 Las proyecciones presupuestarias plurianuales incluyen recursos por tipo de gasto, función, objeto, programas de inversión, coparticipación municipal, tipo de deuda y políticas presupuestarias. 60 Debido a que fue el último año incluido en el período de análisis, 2008 se consideró como la base más relevante para la evaluación de esta dimensión. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 22 provincial futuro, el puntaje asignado a esta dimensión de gestión de las finanzas públicas es el más bajo; es decir, “D�.61 67. Existencia de estrategias sectoriales con determinación plurianual de los costos del gasto recurrente y de inversión. Santa Fe cuenta con un plan estratégico provincial, que se refleja en un documento público divulgado en diciembre de 2008, el cual fue coordinado por el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado a través de la Secretaría de Regiones, Municipalidades y Comunas.62 El plan tiene un enfoque geográfico. El gobierno provincial está comenzando ahora una segunda etapa del plan estratégico, con estimaciones de costos para todos los proyectos incluidos en la documentación, junto con un análisis de viabilidad. Desde al año 2005, existe una clara estrategia educativa que cubre aproximadamente el 25 por ciento del gasto total. A partir del 2008 se destaca también la estrategia del sector salud, basada en la creación de centros de salud y hospitales. 68. Vínculos entre el presupuesto de inversiones y estimaciones del gasto futuro. Los planes de inversión se presentan para los sectores principales, e incluyen información acerca de los costos de inversión plurianuales. Cuando se elabora el presupuesto plurianual, los costos operativos a lo largo de los años de operación se incluyen para todos los proyectos. D. Previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto ID-16. Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja. Se prepara para el ejercicio una previsión del flujo de caja, que se actualiza mensualmente sobre la A base de la entrada y salida real de efectivo. Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre techos máximos y compromisos de pago. C A los MDO se les proporciona información confiable con un anticipo de uno o dos meses. Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se dispongan a un nivel superior al de las administraciones de los MDO. C Los ajustes importantes que se realizan al presupuesto del ejercicio en curso son frecuentes, pero se realizan con cierta transparencia. 69. Para una ejecución efectiva del presupuesto, de acuerdo con los planes de trabajo, los ministerios, departamentos y organismos (MDO) de la administración provincial a cargo de los gastos deben recibir información confiable sobre la disponibilidad de los fondos que pueden comprometer para erogaciones recurrentes y de capital. El indicador 16 de la PEFA evalúa la medida en que el MDE provincial brinda información confiable sobre la disponibilidad de los fondos a los MDO que manejan la coordinación (o lo votos) administrativos (o del programa) en el presupuesto del gobierno provincial y, por lo tanto, son los beneficiarios principales de tal información proveniente del MDE. 61 Un análisis de sostenibilidad de la deuda adecuado constaría, en este caso, de la construcción de proyecciones a mediano plazo (de al menos dos o tres años) de la relación entre la deuda y el PGB, en función de diferentes supuestos sobre el crecimiento económico, el desempeño fiscal de la provincia, las tasas de interés, las tasas de cambio, la relación institucional y financiera con el gobierno nacional, entre otros. 62 Plan estratégico provincial de Santa Fe: Cinco regiones, una provincia. La Unión Europea ayudó a elaborar este documento, el cual establece tres líneas de estrategias (territorio integrado, equidad social y desarrollo económico) y una división de la provincia en cinco regiones. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 23 70. Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja. La Secretaría de Hacienda elabora estimaciones anuales de los flujos de caja de cada mes utilizando proyecciones de los recursos nacionales y provinciales, y realiza previsiones del gasto a partir de la información ingresada en el SIPAF. Durante el año fiscal, la Secretaría de Hacienda realiza seguimientos diarios de los flujos de caja de los recursos provinciales y nacionales, en función de los datos proporcionados por la Contaduría General de la Provincia y tesorería general de la Provincia. 71. Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre techos máximos y compromisos de pago. Los topes para los compromisos de gastos se fijan mensualmente y se ajustan en función de la disponibilidad de recursos y las necesidades financieras de las jurisdicciones. La información confiable se proporciona con un mes de anticipación. Mientras las jurisdicciones cumplan con los topes de gastos establecidos, poseen la libertad para gastar lo que les ha sido asignado por un período de tres meses. Si las jurisdicciones necesitan gastar más que lo previsto en su asignación trimestral, deben contar con la aprobación de la Secretaría de Hacienda, que se comunica a través de la Dirección General de Presupuesto. Las necesidades de gasto adicional no deben exceder el crédito de presupuesto anual, a menos que el presupuesto se haya ajustado previamente. 72. Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se dispongan a un nivel superior al de las administraciones de los MDO. Como se menciona anteriormente, los ajustes a las asignaciones del presupuesto son frecuentes y, en 2008, representaron AR$2.998 millones o el 16 por ciento del presupuesto original. Si bien la Ley de Administración Financiera delega en el Poder Ejecutivo la autoridad para modificar el presupuesto,63 se requiere una nueva ley si las modificaciones implican un incremento en los subsidios, la deuda provincial o la cantidad de empleados públicos. El proceso es transparente en la medida en que el Poder Ejecutivo debe seguir determinadas reglas y reglamentaciones específicas para introducir estas modificaciones. Todos los decretos dictados por el Poder Ejecutivo son informados al Poder Legislativo. ID-17. Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías Calificación general “B+� Dimensiones por evaluar Puntaje Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda. Los registros de la deuda interna y externa están completos, y se actualizan y reconcilian trimestralmente. Los datos se consideran de bastante buena calidad, pero se registran problemas B menores de conciliación. Por lo menos anualmente se presentan informes de gestión y estadísticos (que abarcan el servicio de la deuda, su volumen y operaciones). Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno. La mayoría de los saldos de caja se calculan y consolidan al menos semanalmente, pero algunos B fondos extrapresupuestarios quedan fuera de la distribución. Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías. La toma de préstamos y la emisión de garantías por parte del gobierno Provincial se realizan de A acuerdo con objetivos fiscales y criterios transparentes, y son siempre aprobadas por una única entidad gubernamental responsable. 73. Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda. El mantenimiento de un sistema de datos de la deuda y la presentación de informes periódicos sobre las características principales de la cartera de deuda y su desarrollo son 63 También autoriza al Poder Legislativo y al Poder Judicial para modificar sus propios presupuestos. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 24 elementos fundamentales para garantizar la integridad de los datos y los beneficios relacionados, como la presupuestación exacta del servicio de la deuda, los pagos puntuales del servicio y una buena planificación del refinanciamiento de la deuda. 74. La CGP registra la deuda pública de la provincia en hojas de cálculo. La información se encuentra actualizada, controlada y verificada mediante registros contables, y proporciona una descripción completa de los pagos del servicio de la deuda. Debe notarse que la provincia de Santa Fe consta con solo tres acreedores (Estado Nacional, Banco Mundial y BID) y presenta un numero de créditos y niveles muy bajos de deuda pública, que se redujo significativamente en valores nomínale y relativo en el período considerado 64 . Si bien la magnitud de las operaciones implicadas no es importante hasta ahora, el uso de un sistema de información más confiable y sofisticado es recomendable si la provincia quiere profundizar su acceso al mercado de crédito en el futuro. Los informes anuales que se publican incluyen datos estadísticos básicos e información esporádica sobre asuntos de gestión de la deuda. 75. Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno. La AG posee aproximadamente 798 cuentas bancarias. La gran mayoría (769) de estas cuentas forman parte del Fondo Unificado (FU) en el Banco de la Provincia de Santa Fe. El FU es un contrato entre el banco provincial y la Tesorería General de la provincia, conforme al cual el banco provincial lleva a cabo una consolidación diaria de las cuentas bancarias, reagrupando sus balances en una cuenta única provisoria. Al comienzo del día siguiente, el saldo del FU se redistribuye automáticamente sin modificaciones en las cuentas originales. Como consecuencia, la consolidación y el cálculo de los saldos de caja se realizan diariamente para aquellas cuentas en el FU. Seis de las cuentas bancarias de la AG pertenecen al Programa de Financiamiento para Municipios y Comunas (PFMC) y 23 cuentas están en el Banco de la Nación.65 Para las cuentas en el PFMC y en el Banco de la Nación, los saldos de caja se consolidan mensualmente. Si bien la LAECE incluye la posibilidad de emplear un sistema de cuenta única de tesorería, esto aún no se ha implementado en la provincia. 76. La Tesorería General de la provincia es responsable de administrar todos los asuntos relacionados con la apertura, cierre y gestión de las cuentas bancarias. 77. Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías. El gobierno contrae préstamos y otorga garantías de acuerdo con objetivos fiscales y criterios transparentes establecidos por la LRF. El MDE nacional controla el cumplimiento de estos criterios.66 Luego, el gobierno provincial solicita la aprobación de una ley de endeudamiento que autorice estas operaciones y delega su gestión exclusivamente en el MDE provincial. 64 Era un total de AR$1.015 millones y representaba 1,1% del PBG en 2008 contra 1.724 millones y 3,8% en 2006 (véase Cuadro 2.3). 65 Las cuentas bancarias en el Banco de la Nación se relacionan con gastos específicos financiados por el Gobierno Nacional. 66 Si estos criterios no se cumplen, el MDE nacional no autoriza el préstamo ni la emisión de la garantía. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 25 ID-18: Eficacia de los controles de la nómina Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina. Es posible que no se mantenga una base de datos del personal completa, pero se realiza una C conciliación de la nómina con los registros del personal al menos cada seis meses. Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina. Se producen demoras de hasta tres meses para procesar los cambios en los registros del personal y C la nómina respecto de una gran cantidad de cambios, lo que deriva en frecuentes ajustes retroactivos. Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina. Están claras la facultad y la base para la introducción de los cambios en los registros de personal y en B la nómina. Realización de auditorías de la nómina para determinar la existencia de fallas en los controles o trabajadores ficticios. C Se han realizado auditorías parciales de la nómina o encuestas sobre el personal en los últimos 3 años. 78. La eficacia de los controles de la nómina depende de la medida en que la información sobre la nómina se integre en la base de datos del personal. Esta base de datos, en ocasiones denominada “planilla de sueldo�, debe brindar una lista de todo el personal al que se le debe pagar todos los meses; debe poder cotejarse con la lista aprobada de plantilla y los registros individuales o legajos del personal. El vínculo entre la base de datos del personal y la nómina es un control clave. Cualquier modificación necesaria a la base de datos del personal debe procesarse de forma oportuna a través de un informe de cambios, y debe derivar en un seguimiento de auditoría. 79. En la Provincia de Santa Fe, la cuenta de sueldos representó el 37,3 por ciento de los gastos totales presupuestados en 2008. 80. Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina. Los datos sobre el personal y la nómina no tienen vínculos directos en la Provincia de Santa Fe. Los datos sobre la nómina se generan mediante información proveniente de recursos humanos, pero no se encuentran integrados, lo que limita la confiabilidad de los controles de nómina. Respecto de los registros de personal, existen cuatro bases de datos de recursos humanos 67 que recogen información de las jurisdicciones o desde el Sistema de Gestión de Recursos Humanos (SGRH). 68 Esta información luego se utiliza para calcular y pagar la cuenta mensual de sueldos, que se envía de forma electrónica a cada jurisdicción. Una vez que reciben esta información, las jurisdicciones introducen los ajustes necesarios, actualizan la información de forma electrónica en el SIPAF y emiten las órdenes de pago. Luego, la Tesorería General de la provincia transfiere los fondos correspondientes a la tesorería de la jurisdicción correspondiente. A pesar de este procedimiento, no existe una integración general de datos entre las tesorerías de los MDO y recursos humanos que posibilite un control efectivo y sistemático del proceso de nómina69. Por lo tanto, la conciliación entre los pagos de nómina y los registros de personal que se realiza al menos dos veces al año, también se ve perjudicada por estas deficiencias. 67 Las bases de datos son el Sistema Único de Nómina, la Nómina del Ministerio de Gobierno, el Sistema de Nómina del Consejo y la Nómina de la Educación Privada. 68 El SGRH es un sistema de registro de los datos del personal. En este momento, está implementado en las unidades educativas, pero se implementará en otros sectores. 69 Hay avances notables en este tema de integración desde 2010 con la unificación de la base de datos de personal y de nomina de los cuatro sub-sistemas anteriores. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 26 81. Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina. Los cambios en los registros de personal se introducen de forma electrónica o se informan a través del SGRH. No obstante, generalmente se incorporan con cierta demora (en algunos casos de hasta tres meses), lo que deriva en la necesidad frecuente de realizar ajustes retroactivos a la nómina70. 82. Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina. Todos los cambios relacionados con los recursos humanos y la nómina siguen reglas claras. Las modificaciones a los cargos y los sueldos son registrados por personal autorizado. Para contratar a nuevos empleados, es necesario un decreto del Poder Ejecutivo que también autoriza la incorporación de los registros de nuevos empleados en la base de datos. No obstante, estos controles son insuficientes para garantizar de forma oportuna la integridad de los datos. 83. Existencia de auditorías de la nómina. El Tribunal de Cuentas audita los saldos de nómina anualmente y lleva a cabo una revisión de los procedimientos de control interno de la nómina. Sin embargo, esto último se enfoca en los aspectos financieros únicamente, y no abarca a todos los MDO. ID-20. Eficacia de los controles internos del gasto no salarial Calificación general “B+� Dimensiones por evaluar Puntaje Eficacia de los controles en los compromisos de gasto. Se aplican controles amplios de los compromisos de gasto, que restringen eficazmente los A compromisos a la disponibilidad real de efectivo y a las asignaciones presupuestarias aprobadas (conforme hayan sido revisadas). Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno. Otras normas y procedimientos de control interno comprenden un conjunto integral de controles, que son ampliamente entendidos, pero que en algunas esferas pueden ser B excesivos (por ejemplo, por la duplicación de aprobaciones necesarias) y redundar en ineficiencias en el uso del personal y en demoras innecesarias. Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones. El grado de cumplimiento con las normas es relativamente alto, pero algunas veces se B emplean procedimientos simplificados o de emergencia sin la debida justificación. 84. Eficacia de los controles en los compromisos de gasto. La Provincia de Santa Fe tiene una etapa de compromiso para todas las categorías de gasto. La etapa de compromiso consta de dos instancias, compromiso preventivo y compromiso definitivo. Ambas se registran en el SIPAF a través del departamento contable de cada jurisdicción. El sistema también incorpora controles completos que limitan los compromisos de gasto en función de la disponibilidad de efectivo. 70 En este tema también, hay avances notables con el sistema actual que permite un control en tiempo real de los cambios introducidos en los sub-sistemas. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 27 Cuadro 4. 6. Provincia de Santa Fe: Etapas del proceso de ejecución Registro de la ejecución Etapa Responsable presupuestaria Asignación de gastos estimados y verificación del asiento del Registro en el SIPAF �rea contable de la jurisdicción presupuesto Compromiso Registro en el SIPAF �rea contable de la jurisdicción Gasto acumulado; emisión de la Registro en el SIPAF �rea contable de la jurisdicción orden de pago Solicitud de fondos a TGP Tesorería de la jurisdicción Tesorería de la jurisdicción de Pago del gasto Registro en el SIPAF la Administración Central y (1) Organismos Descentralizados Tesorería de la jurisdicción de Registro en los sistemas propios y el Pago del gasto los Organismos SIPAF (2) Descentralizados Contabilidad e informes Generación automática �rea contable de la jurisdicción Control de las cuentas públicas TDC (1) Sólo para aquellos organismos que utilizan el módulo del SIPAF para las transacciones bancarias. (2) Sólo para aquellos organismos que no utilizan el módulo del SIPAF para las transacciones bancarias. 85. Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno. Los controles internos se implementan a través del SIPAF, que abarca todas las etapas de ejecución y un módulo de adquisición pública. No se autoriza un gasto si no es para el objetivo que inicialmente se definió, y para gastar se debe contar con el recurso en la fuente de financiamiento respectiva. Sin embargo, el requisito de dos etapas (preventivo y final) y la autorización solicitada al nivel del Secretario de Hacienda para el compromiso estiran el proceso de gasto y pueden considerarse como controles redundantes. Por otra parte, no existe un manual de procedimientos formales para difundir y comunicar las reglas de control interno. No obstante, el marco regulatorio para todos los procesos administrativos se establece en la legislación de gestión financiera, tal como se publica en el sitio web del gobierno provincial, y también en un manual detallado empleado por el SIPAF. La Sindicatura General de la Provincia (SIGEP) está trabajando en la preparación de manuales de control interno. 86. Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones. Los mecanismos de control existentes se comprenden y respetan para la mayoría de las transacciones. No obstante, algunas veces se emplean procedimientos simplificados sin la debida justificación. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 28 ID-21. Eficacia de la auditoría interna Calificación general “D� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance y calidad de la función de auditoría interna. D Existe escasa o ninguna auditoría centrada en la supervisión de los sistemas. Frecuencia y distribución de los informes. D Los informes son inexistentes o infrecuentes. Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna. D Las recomendaciones de auditoría interna suelen ignorarse (salvo escasas excepciones). 87. La Sindicatura General de la Provincial (SIGEP) está a cargo de la auditoría interna. La SIGEP está presidida por el Síndico General designado por el Poder Ejecutivo.71 Los 30 empleados que forman la SIGEP son empleados de planta permanente con experiencia del sector público. La SIGEP aún se encuentra en su etapa de desarrollo, formando a su personal. 88. Alcance y calidad de la función de auditoría interna. Durante 2006-08 no se llevó a cabo ninguna auditoría, ya que la SIGEP se dedicó exclusivamente a capacitar a su personal72. 89. Frecuencia y distribución de los informes. Durante 2006-08, no se generaron informes de auditoría interna dado que la SIGEP estaba en une etapa de inicio. 90. Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna. Durante 2006-08, no se realizaron recomendaciones. E. Contabilidad, registro e informes ID-22. Puntualidad y periodicidad de la conciliación de cuentas Calificación general “A� Dimensiones por evaluar Puntaje Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias. La conciliación bancaria para todas las cuentas bancarias del gobierno provincial se lleva a A cabo al menos una vez al mes a niveles agregados y detallados, generalmente dentro de las 4 semanas siguientes al final del período. Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos. La conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos se llevan a cabo, A como mínimo, de forma trimestral, dentro del mes siguiente al final del período y con escasos saldos imputados al ejercicio siguiente. 91. Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias. La gestión de la tesorería está descentralizada en la Provincia de Santa Fe. Como se explica anteriormente, los flujos de fondos de la provincia se administran a través de un sistema de gestión de cuentas bancarias de dos formas: (i) las cuentas bancarias de la administración central y los organismos descentralizados se mantienen dentro del Fondo Unificado en el Nuevo Banco de Santa Fe S.A., agente financiero de la provincia; y (ii) las cuentas especiales con asignaciones destinadas por el gobierno nacional u organizaciones internacionales se mantienen, en su mayoría, en el Banco de la Nación. 71 Si bien la LAECE aprobada en 2005 incluyó la creación de la Sindicatura General de la provincia como la unidad de auditoría interna, el primer síndico fue designado en 2007. 72 Se noto avances en el establecimiento de la SIGEP en el periodo 2010-2012 con más de 20 auditorías en varios ministerios aunque permanecen los desafíos de capacitación y de alcance, especialmente en la esfera financiera (los servicios del ministerio de finanzas todavía no han recibido una solo misión de auditoría). Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 29 92. La conciliación de estas cuentas bancarias se realiza a través del SIPAF y de acuerdo a lo siguiente:  Cuentas dentro del Fondo Unificado: (i) conciliación diaria automática de las cuentas por parte de la Tesorería General de la provincia; (ii) conciliación mensual de las cuentas bancarias de la jurisdicción (quien realiza la conciliación es el encargado responsable de la contabilidad de la jurisdicción respectiva).  Cuentas especiales de la jurisdicción: la tesorería de cada jurisdicción realiza la conciliación mensual y la CGP verifica, en el caso de excedentes de un ejercicio, que estén los saldos disponibles en el banco antes de hacer la apropiación a otro ejercicio. 93. Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos. Ni las cuentas de orden ni los anticipos se utilizan en la Provincia de Santa Fe. Todos los gastos de menor carácter se registran en la categoría de gasto correspondiente dentro del mismo mes en que se incurren. ID-23. Disponibilidad de información sobre recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios Calificación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje La compilación y el procesamiento de la información para demostrar los recursos efectivamente recibidos (en moneda y en especie) por las unidades básicas de prestación de servicios más comunes (en particular las escuelas primarias y los centros de atención primaria de salud) en relación con los recursos generales puestos a disposición del sector, independientemente del nivel de gobierno que sea responsable de la operación y financiación de tales unidades. C Las encuestas especiales llevadas a cabo dentro de los últimos 3 años han demostrado el nivel de recursos recibidos en moneda y en especie, por las escuelas primarias o por los centros de atención primaria de la salud, que abarcan una gran parte del país O por las unidades de prestación de servicios primarios a nivel de la comunidad local en varios otros sectores. 94. La información acerca de los recursos efectivamente recibidos por unidades básicas de prestación de servicios (por ejemplo, escuelas, centros de salud) es muy importante para garantizar que los recursos se emplean para su propósito previsto, evitar demoras en la transferencia de recursos e impedir reasignaciones injustificadas. 95. En la Provincia de Santa Fe, el presupuesto detalla toda la información relevante acerca de las transferencias a cada hospital, incluido un programa para cada uno de los doce hospitales principales. Con respecto a la educación, la información acerca de los recursos recibidos por cada escuela (en especie o en recursos financieros) no está fácilmente a disposición. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 30 ID-24. Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso Calificación general “A� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias. La clasificación de los datos permite la comparación directa con el presupuesto original y A vigente. La información abarca todos los rubros de las previsiones presupuestarias. La cobertura del gasto abarca las etapas de compromiso preventivo y final, devengado y pago. Puntualidad de la presentación de informes. Los informes se elaboran trimestralmente o en lapsos más breves, y se emiten dentro de las 4 A semanas siguientes al final del período. Calidad de la información. A No se suscitan inquietudes respecto de la exactitud de los datos. 96. Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias. Los informes de ejecución presupuestaria elaborados por la CGP son completos y cubren la totalidad de la administración general y las instituciones de seguridad social. Es posible comparar la ejecución presupuestaria con las estimaciones en el presupuesto original y vigente. El presupuesto y las clasificaciones contables son equivalentes y se incorporan en el SIPAF. Este sistema integra presupuesto, contabilidad, tesorería, adquisiciones y rendición de cuentas e informes. Los informes cubren las etapas de compromiso preventivo y final, devengo y pago de la ejecución presupuestaria. 97. Puntualidad de la presentación de informes. Los informes sobre la ejecución presupuestaria se elaboran mensualmente por parte de la CGP y se publican de forma oportuna dentro de las cuatro semanas siguientes al final de período, y se presentan trimestralmente ante el Poder Legislativo. Las jurisdicciones y otros organismos gubernamentales tienen acceso a estos informes a través del sitio web oficial. 98. Calidad de la información. La información sobre la ejecución presupuestaria es exacta y confiable. Los datos provienen del SIPAF, que también consolida la información registrada en los sistemas de ejecución presupuestaria, tesorería y presupuesto. ID-25. Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Integridad de los estados financieros. Se prepara anualmente un estado consolidado del gobierno, que contiene información completa A acerca de los ingresos, gastos, y activos y pasivos financieros. Puntualidad en la presentación de los estados financieros. El estado financiero se presenta para auditoría externa dentro de los 6 meses de finalizado el año A fiscal. Normas contables empleadas. Los estados se presentan en un formato uniforme en el transcurso del tiempo, con cierto grado de C divulgación de las normas contables. 99. Integridad de los estados financieros. La CGP presenta en forma anual los estados financieros de la administración central, los organismos descentralizados y las empresas públicas. Estos estados financieros incluyen información detallada sobre ingresos, gastos y activos/pasivos financieros, y se denominan “cuenta de inversión� anual.73 73 , Publicada en: http://www.portal.santafe.gov.ar/cuentainversion_2008/tomo1.html Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 31 100. Puntualidad en la presentación de los estados financieros. La CGP cumple con los requisitos de presentación de los estados financieros. Durante 2006-08, los estados financieros fueron recibidos por el Tribunal de Cuentas dentro de los seis meses siguientes al final del ejercicio, en conformidad con las normas legales.74 101. Normas contables empleadas. Los estados financieros se presentan en un formato uniforme en el transcurso del tiempo, alineados con las prácticas y normas contables nacionales. En este momento, la CGP está incorporando normas contables acordes a las normas contables internacionales para la administración pública. F. Examen y auditoría externos ID-26. Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance y naturaleza de las auditorías realizadas. Los organismos del gobierno provincial que representan al menos el 50 por ciento del total de gastos se auditan de forma anual. Las auditorías principalmente abarcan el examen a C nivel de transacciones, pero los informes detectan asuntos importantes. Las normas de auditoría tal vez solo se revelen en forma limitada. Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo. Los informes de auditoría se presentan ante el Poder Legislativo dentro de los 4 meses del A final del período cubierto y, en el caso de los estados financieros, a partir de su recepción por parte de la oficina de auditoría. Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. Se realiza una respuesta formal, aunque con demoras y no muy detallada. Existe poca C evidencia de que se realice seguimiento alguno. 102. El Tribunal de Cuentas (TDC) es responsable del control externo del sector público en la Provincia de Santa Fe. Sus funciones están establecidas por la Constitución de la Provincia de Santa Fe y la Ley provincial de Administración Financiera. Cuenta con independencia financiera y de funciones. 103. Alcance y naturaleza de las auditorías realizadas. La auditoría anual externa por parte del TDC cubre todos los ingresos y gastos del sector público. Se centra principalmente en los aspectos financieros y en la revisión de las transacciones, sin incorporar consideraciones de auditoría sobre resultados. 104. Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo. De acuerdo con la LAECE, el TDC debe enviar un informe de auditoría sobre las cuentas públicas al Poder Legislativo dentro de los cuatro meses siguientes de la concreción de la auditoría. 105. Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. Se presenta una respuesta formal parcial, aunque con cierta demora. Existe poca evidencia del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. 74 Los estados financieros correspondientes al ejercicio con cierre el 31 de diciembre deben enviarse antes del 30 de junio del año siguiente. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 32 ANEXO A: CUADROS Cuadro A.1. Administración Nacional: Desviaciones entre el presupuesto y los resultados de ingresos (1) En millones de ARS Ley de Resultados de ingresos Desviación (b) - (a) Ejercicio presupuesto (b) (%) (a) 2006 112.419 126.406 12,4 2007 137.802 164.451 19,3 2008 185.601 218.231 17,6 Promedio en 2006-08 145.274 169.696 16,8 (1) Los ingresos incluyen impuestos nacionales e impuestos sobre el comercio internacional. Fuente: Elaboración propia basada en información proveniente de las leyes de presupuesto, MDE. Cuadro A.2. Provincia de Santa Fe: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006 En millones de ARS Ley de (2) Presupuesto (1) Modificaciones Variación en Ejecutado Desviación Desviación Presupuesto definitivo Ley de (a) (b) (c) = (a) + (b) (d) (d) - (a) (d) - (c) presupuesto (%) (%) (%) Gasto (3) 5.508,1 986,7 6.494,8 17,9 6.192,7 12,4 -4,7 corriente Gasto de (4) 901,7 672,4 1.574,1 74,6 1.214,7 34,7 -22,8 capital Total 6.409,8 1.659,1 8.068,9 25,9 7.407,4 15,6 -8,2 Intereses 79,6 20,5 100,1 25,8 95,1 19,4 -5,0 de deuda Gasto total 6.330,2 1.638,6 7.968,8 25,9 7.312,3 15,5 -8,2 primario (1) Gasto original aprobado de la administración general y las instituciones de seguridad social. (2) Modificaciones a la ley de presupuesto introducidas durante el ejercicio. (3) Se han deducido los gastos corrientes financiados por las IFI. (4) Se han deducido los gastos de capital financiados por las IFI. Fuente: Elaboración propia basada en información del sistema integrado provincial de administración financiera (SIPAF) suministrada por la Dirección General de Presupuesto (DGP) de la Provincia de Santa Fe. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 33 Cuadro A.3. Provincia de Santa Fe: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2007 En millones de ARS Ley de Presupuesto Modificaciones(2) Variación en Ejecutado Desviación Desviación Presupuesto(1) definitivo Ley de (a) (b) (c) = (a) + (b) (d) (d) - (a) (d) - (c) presupuesto (%) (%) (%) Gasto 6.867,4 2.086,9 8.954,3 30,4 8.541,1 24,4 -4,6 corriente(3) Gasto de 1.206,6 376,7 1.583,3 31,2 1.042,7 -13,6 -34,1 capital(4) Total 8.074,0 2.463,6 10.537,6 30,5 9.583,8 18,7 -9,1 Intereses 74,3 9,4 83,7 12,7 75,1 1,1 -10,2 de deuda Gasto total 7.999,7 2.454,2 10.453,9 30,7 9.508,7 18,9 -9,0 primario (1) Gasto original aprobado de la administración general y las instituciones de seguridad social. (2) Modificaciones a la ley de presupuesto introducidas durante el ejercicio. (3) Se han deducido los gastos corrientes financiados por las IFI. (4) Se han deducido los gastos de capital financiados por las IFI. Fuente: Elaboración propia basada en información del sistema integrado provincial de administración financiera (SIPAF) suministrada por la Dirección General de Presupuesto (DGP) de la Provincia de Santa Fe. Cuadro A.4. Provincia de Santa Fe: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2008 En millones de ARS Ley de Presupuesto Modificaciones(2) Variación en Ejecutado Desviación Desviación Presupuesto(1) definitivo Ley de (a) (b) (c) = (a) + (b) (d) (d) - (a) (d) - (c) presupuesto (%) (%) (%) Gasto 10.109,5 2.684,9 12.794,4 26,6 12.313,2 21,8 -3,8 corriente(3) Gasto de 1.629,0 311,9 1.940,9 19,1 1.240,5 -23,8 -36,1 capital(4) Total 11.738,5 2.996,8 14.735,3 25,5 13.553,7 15,5 -8,0 Intereses 78,8 -17,6 61,2 -22,3 50,6 -35,8 -17,3 de deuda Gasto total 11.659,7 3.014,4 14.674,1 25,9 13.503,1 15,8 -8,0 primario (1) Gasto original aprobado de la administración general y las instituciones de seguridad social. (2) Modificaciones a la ley de presupuesto introducidas durante el ejercicio. (3) Se han deducido los gastos corrientes financiados por las IFI. (4) Se han deducido los gastos de capital financiados por las IFI. Fuente: Elaboración propia basada en información del sistema integrado provincial de administración financiera (SIPAF) suministrada por la Dirección General de Presupuesto (DGP) de la Provincia de Santa Fe. Estudio de EGFP – Provincia de Santa Fe – República Argentina 34 ANEXO B: LISTA DE PARTES INTERESADAS ENTREVISTADAS NOMBRE CARGO/ORGANIZACIÓN Schneider, Julio Secretario de Finanzas. Ministerio de Economía. Saglione, Gonzalo Secretario de Finanzas. Ministerio de Economía. Gorban, Pablo Secretario de Hacienda. Ministerio de Economía. Bifarello, Mónica Secretaria de Regiones, Municipios y Comunas. Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado. Gonnet, María Cristina Contadora General de la Provincia. Ministerio de Economía. Giménez, Raúl Sub Contador, Contaduría General de la Provincia Aragona, Carina Síndico General de la Provincia. Rojas, Carlos Director General de la Tesorería de la Provincia. Ministerio de Economía. Farías, José Carlos Asesor, Tesorería General de la Provincia. Ministerio de Economía. Amlser, Juan Manuel Sub-Director General de la Tesorería de la Provincia. Ministerio de Economía. Rodríguez, Stella Maris Directora General de Presupuesto. Ministerio de Economía. Epelbaum, Alejandro Sub-Director General. Dirección General de Presupuesto. Ministerio de Economía. Piedrabuena, Carolina Asistente técnica de la Secretaría de Finanzas. Ministerio de Economía. Tribolo, Mónica Directora General de Recursos Humanos. Sub-Secretaría de Recursos Humanos. Ministerio de Economía. Fernández, Liliana Responsable del área de Tecnología de la Información. Dirección de Recursos Humanos. Ministerio de Economía. Maldonado, Lucrecia Directora Provincial de Inversión Pública. Ministerio de Inés Economía. Michelli, Silvina Jefa Sectorial de Informática del Ministerio de Economía Capozzolo, Daniela Jefa Desarrollo, Proyecto SIPAF Sacc, Adriana Jefa Desarrollo, Proyecto SIPAF Nocioni, Luis Jefe Sectorial de Informática de Recursos Humanos, SRHFP