‫مذكرة سياسة اليمن رقم ‪ :4‬تقديم الخدمات الشاملة‬ ‫‪ 30‬مايو ‪2017‬م‬ ‫جدول المحتويات‬ ‫االختصارات ‪ii ............................................................................................................................‬‬ ‫شكر وعرفان ‪iii ...........................................................................................................................‬‬ ‫التقديم الشامل للخدمات ‪1 ................................................................................................................‬‬ ‫في اليمن بعد انتهاء الصراع ‪1 ..........................................................................................................‬‬ ‫‪ .1‬مقدمة ‪1 ...........................................................................................................................‬‬ ‫أهداف المذكرة ‪1 ....................................................................................................................‬‬ ‫السياق ‪1 ..............................................................................................................................‬‬ ‫‪ .2‬الصورة العامة لتقديم الخدمات خالل المرحلة االنتقالية ‪2 ................................................................‬‬ ‫‪ .3‬نظام تقديم الخدمات في اليمن في فترة ما قبل الصراع ‪2 .................................................................‬‬ ‫‪ .4‬القضايا الرئيسية في تقديم الخدمات ‪4 ........................................................................................‬‬ ‫‪ .5‬آثار الصراع الحالي على تقديم الخدمات ‪6 .................................................................................‬‬ ‫‪ .6‬نموذج لتعزيز تقديم الخدمات الشاملة في اليمن ‪8 ..........................................................................‬‬ ‫‪ .7‬تفعيل النموذج الجديد لتقديم الخدمات ‪11 ....................................................................................‬‬ ‫الجداول‬ ‫الجدول ‪ :1‬اإلطار المؤسسي لتقديم الخدمات في اليمن ‪3 ...........................................................................‬‬ ‫األشكال‬ ‫الشكل ‪ :1‬السمات الرئيسية للدولة الفاعلة ‪8 ...........................................................................................‬‬ ‫الشكل ‪ :2‬المسار المحتمل لبناء الدولة في اليمن ‪9 ...................................................................................‬‬ ‫الشكل ‪ :3‬إعادة تصميم العالقات المؤسسية في تقديم الخدمات ‪13 ................................................................‬‬ ‫المالحق‪:‬‬ ‫الملحق ‪ :1‬ملخص مذكرات السياسات الخاصة بالقطاعات الخدمية (مذكرات اإلدخال) ‪15 .................................‬‬ ‫الملحق ‪ :2‬نموذج معياري "النهج المحلي أوالً" لتقديم الخدمات الشاملة ‪15 ....................................................‬‬ ‫المراجع ‪14 .................................................................................................................................‬‬ ‫‪i‬‬ ‫االختصارات‬ ‫الهيئة العامة لمشاريع مياه الريف‬ ‫‪GARWSP‬‬ ‫تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت‬ ‫‪ICT‬‬ ‫المؤسسات المحلية‬ ‫‪LCs‬‬ ‫وزارة التربية والتعليم‬ ‫‪MOE‬‬ ‫وزارة النقل‬ ‫‪MOT‬‬ ‫وزارة االتصاالت‬ ‫‪MOTe‬‬ ‫وزارة التجارة‬ ‫‪MOTr‬‬ ‫وزارة الصحة العامة والسكان‬ ‫‪MoPHP‬‬ ‫وزارة المياه والبيئة‬ ‫‪MOWE‬‬ ‫المؤسسة العامة للكهرباء‬ ‫‪PEC‬‬ ‫مشروع األشغال العامة‬ ‫‪PWP‬‬ ‫برنامج الطرق الريفية‬ ‫‪RAP‬‬ ‫الصندوق االجتماعي للتنمية‬ ‫‪SFD‬‬ ‫‪ii‬‬ ‫شكر وعرفان‬ ‫تم إعداد المذكرة الشاملة الخاصة بتقديم الخدمات الشاملة من قبل السيد باالكريشنا مينون (أخصائي أول في مجال‬ ‫التخطيط الحضري)‪ ،‬والسيد سابين باديز (أخصائي أول في مجال المناطق الحضرية)‪ ،‬وكانيشكا باالسوريا (استشاري)‬ ‫من قطاع المناطق االجتماعية والحضرية والريفية التابعة لمجموعة البنك الدولي‪ .‬وقد استفاد المؤلفون كثيرا من‬ ‫المدخالت األولية المقدمة من ماركوس كوستنر (أخصائي أول في التنمية االجتماعية) وأمير مختار الذيبة (محلل‬ ‫أبحاث)‪.‬‬ ‫باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬تم إثراء هذه الورقة من خالل التشاور والتعاون الوثيق مع الزمالء الذين يعملون على أوراق‬ ‫المدخالت القطاعية‪ ،‬بما في ذلك على سبيل المثال ال الحصر‪ ،‬أمل طالبي (أخصائي أول المياه والصرف الصحي)‪،‬‬ ‫نايف محمد أبو لحوم (أخصائي أول في الموارد المائية) ويوجيتا مومسن (أخصائي أول في البنية التحتية قطاع المياه)‪،‬‬ ‫و تومومي مياجيما (أخصائي أول في مجال التعليم) وأميرة كاظم (أخصائي أول في مجال التعليم ) ‪ ،‬كما تم التشاور‬ ‫مع جويرن هنتيلر (أخصائي الشباب) وأشيش خانا (أخصائي أول في مجال الطاقة)‪ ،‬وناعومي هالوود (أخصائي‬ ‫سياسات تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت) وكزافييه ستيفان ديكوستر (استشاري في مجال تكنولوجيا المعلومات‬ ‫واالتصاالت)‪ ،‬إضافة إلى األخ عبد الحكيم علي أحمد األغبري (كبير مهندسي الطرق) بشأن النقل ومصطفى عبد هللا‬ ‫(أخصائي الصحة) بشأن الصحة‪.‬‬ ‫وفي الوقت نفسه‪ ،‬تم تلقي مساهمات ومالحظات وتوجيهات إضافية من ويلفريد إنجلك (أخصائي اقتصادي أول )‬ ‫ونادية فرناندا بيفاريتي (أخصائي اقتصادي أول ) حول الهيكل العام للمذكرة واتجاهها‪.‬‬ ‫‪iii‬‬ ‫التقديم الشامل للخدمات‬ ‫في اليمن بعد انتهاء الصراع‬ ‫‪ .1‬مقدمة‬ ‫أهداف المذكرة‬ ‫أدى الصررررررراع الدائر في اليمن إلى تدمير كبير للبنية التحتية المادية وإلى حدوث اختالالت كبيرة في الخدمات العامة‬ ‫وسبل كسب العيش والدخل والوضع المعيشي لألفراد واألسر في جميع أنحاء البالد‪ .‬ومع عدم وجود دالئل تذكر على‬ ‫انتهاء الصررررراع‪ ،‬يجري اآلن اسررررتكشرررراف خيارات مبتكرة إلعادة ت هيل المرافق األسرررراسررررية واسررررتعادة الخدمات أثناء‬ ‫الصررراع وبعده مباشرررة‪ .‬تسررتعره هذه المذكرة المشررهد الحالي لتقديم الخدمات في اليمن وتبحد التحديات المؤسررسررية‬ ‫والتنفيذية القصيرة األجل في مجال تقديم الخدمات (الطاقة والمياه واالتصاالت والنقل والتعليم والصحة وما إلى ذلك)‪،‬‬ ‫وتقترح إطارا ً لالستعادة السريعة للخدمات وتحسين تقديمها في اليمن بعد انتهاء الصراع‪ .‬تشكل هذه المذكرة جزءاً من‬ ‫مجموعة أو سع من المذكرات التي تدرس تقديم الخدمات ال شاملة في اليمن‪ ،‬وهي بمثابة مذكرة شاملة لتحديد التحديات‬ ‫المشتركة‪ ،‬فضال عن تحديد مجموعة مشتركة من المبادئ واألولويات واألساليب الستئناف تقديم الخدمات‪.‬‬ ‫السياق‬ ‫تشير تقديرات األمم المتحدة إلى أن الصراع في اليمن المستمر منذ أكثر من سنتين قد أدى إلى مقتل أكثر من ‪ 10‬ألف‬ ‫مدني وجرح أكثر من ‪ 30‬ألفا ً منهم‪ ،‬إضافة إلى تشريد أكثر من ‪ 2‬مليون شخص من مناطقهم‪ .‬كما أعلنت األمم المتحدة‬ ‫أيضرا ً ب ن أكثر من ‪ 21.1‬مليون شررخص (‪ 80%‬من السرركان) بحاجة ماسررة إلى المسرراعدة اإلنسررانية في الوقت الراهن‪،‬‬ ‫في حين أن ‪ 14.4‬مليون يمني يعانون من انعدام األمن الغذائي منهم ‪ 7.6‬مليون شررخص يعانون بشرردة من انعدام األمن‬ ‫الغذائي‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬تشرررير التقديرات إلى أن أكثر من ‪ 24.3‬مليون شرررخص يفتقرون إلى إمكانية الحصرررول على‬ ‫الكهرباء و ‪ 19.4‬مليون شررررررخص يفتقرون إلى المياه النظيفة والمرافق الصررررررحية‪ .‬وقد أدى النقص الحاد في األدوية‪،‬‬ ‫وعدم صرف المرتبات والتدمير الناتج عن الصراع إلى تقييد فرص الحصول على خدمات الرعاية الصحية لما يقرب‬ ‫من ‪ 14‬مليون يمني‪ ،‬منهم ‪ 8.3‬مليون طفل‪ .‬كما أن هناك ما يزيد عن ‪ 1.8‬مليون طفل لم يلتحقوا بالمدارس ليصررررررل‬ ‫بذلك العدد اإلجمالي لألطفال غير الملتحقين بالتعليم إلى أكثر من ‪ 3‬ماليين طفل‪ ،‬في حين ال تزال هناك ‪ 1600‬مدرسة‬ ‫مغلقة‪ .‬ويقدر تقييم األضرار واالحتياجات لسنة ‪2016‬م ب ن مجموع الخسائر واألضرار التي لحقت بالزراعة ومصائد‬ ‫األسماك والماشية تزيد على ‪ 3‬مليار دوالر‪.‬‬ ‫ومن ثم‪ ،‬فإن ا ستعادة تقديم الخدمات و سبل العيش‪ ،‬بما في ذلك إعادة بناء البنية التحتية األ سا سية التي ت ضررت جراء‬ ‫الحرب‪ ،‬مع تعبئة مؤسسات تقديم الخدمات بطريقة شاملة ومرنة‪ ،‬أصبحت أولوية أساسية في اليمن‪ .‬بيد أنه ومن أجل‬ ‫القيام بذلك‪ ،‬يتعين على المانحين التعامل مع الحقائق الصررررعبة والتحديات الحرجة المتعلقة باألمن والسررررياسررررة‪ ،‬بما في‬ ‫ذلك‪ )1( :‬الفرص المحدودة لعودة السرررالم واالسرررتقرار الدائمين إلى البالد على المدى القصرررير والمتوسررر ‪ ،‬و (‪ )2‬أن‬ ‫األعباء الكبيرة التي ترتبت على الصرررررراع قد أثرت على قدرة شرررررركاء التنمية على العمل بحرية في جميع أنحاء البلد‬ ‫لتقديم الم ساعدات اإلنمائية‪ .‬لذلك‪ ،‬فإن دعم الجهات المانحة لتقديم الخدمات ال شاملة‪ ،‬سواء في حالة ال صراع أو ما بعد‬ ‫الصرررراع‪ ،‬سررريتطلب حلوال "غير تقليدية" تعترف بالسرررياق الفريد لليمن واإلطار العام لتقديم الخدمات وتدعم التدخالت‬ ‫العملية مع التركيز القوي على تعزيز الشمول والقدرة على الصمود على المستوى المحلي‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫‪ .2‬الصورة العامة لتقديم الخدمات خالل المرحلة االنتقالية‬ ‫تواجه مسررر لة تقديم الخدمات في اليمن دائما تحديات من خالل سرررلسرررلة من العوامل‪ ،‬منها عدم االسرررتقرار السرررياسررري‬ ‫وارتفاع معدل النمو السكاني وانتشار الفقر‪ ،‬والقيود الشديدة على الموارد وضعف المؤسسات االجتماعية واالقتصادية‬ ‫والحكومية‪ .‬إضررررررافة إلى ذلك‪ ،‬شررررررهد اليمن منذ توحيده في عام ‪1990‬م تحولين مجتمعيين واسررررررعين (البنك الدولي‪،‬‬ ‫‪2006‬م) وهي‪:‬‬ ‫تحول نظم اإلنتاج إلى اقتصاد السوق من زراعة الكفاف (في الشمال) واالقتصاد القيادي (في الجنوب) و‬ ‫•‬ ‫توسع دور الدولة‪ ،‬وبالتالي تغيير ديناميكيات السلطة المحلية والمؤسسات ‪ -‬الرسمية وغير الرسمية على‬ ‫•‬ ‫السواء‪.‬‬ ‫ومن الناحية التاريخية‪ ،‬كانت القبائل تسيطر على مناطق واسعة من اليمن ككيانات مستقلة مرتبطة على نحو فضفاه‬ ‫بالدولة المركزية‪ .‬وقد أدى ذلك إلى وجود مجتمعات محلية مسررررررتقلة إلى حد كبير‪ ،‬معتمدة على اآلليات القبلية أو‬ ‫المجتمعية (مثل جمعيات التنمية المحلية) من أجل الحفاظ على الذات‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬ومنذ توحيد شررررررطري اليمن‪ ،‬سررررررعت‬ ‫الدولة بنشرراط إلى التغلغل أكثر في عمق المجتمع عن طريق الالمركزية في مؤسررسررات الدولة وجمع المعايير التقليدية‬ ‫والقبلية في النظام الرسررررررمي‪ .‬و في حين أن ذلك أدى إلى زيادة وجود الدولة في المجتمعات المحلية إلى حد ما‪ ،‬إال أنه‬ ‫أدى ايضا ً إلى زيادة في مستوى انتهاك الحقوق التقليدية (البنك الدولي‪2006 ،‬م)‪.‬‬ ‫أدت هذه التحوالت قبل الحرب إلى التوسررررررع الجغرافي في الخدمات العامة‪ ،‬لكنها تسررررررببت أيضررررررا في انهيار اآلليات‬ ‫التقليدية ل لعمل الجماعي داخل المجتمعات المحلية‪ .‬فعلى سرررررربيل المثال‪ ،‬تعهد القواعد العرفية إلى المشررررررراي بإدارة‬ ‫األرا ضي المشاعة المستخدمة للرعي وجمع الحطب‪ ،‬إال أن إ ضعاف القواعد التقليدية يسمح لبعض المشاي ببيع هذه‬ ‫األراضرري المشرراعة كممتلكات شررخصررية‪ ،‬مما يقوه اسررتخدامها المشرراع‪ .‬ففي المحافظات الجنوبية‪ ،‬أعيدت األراضرري‬ ‫إلى أصررررررحابها الغائبين الذين أجبروا على الخروج خالل الحقبة االشررررررتراكية دون ضررررررمانات كافية لحماية صررررررغار‬ ‫المزارعين الذين كانوا يزرعون األره‪ .‬وهذا أدى إلى تفشي االستيالء على األراضي وكثرة الدعاوى‪ ،‬ويتزامن ذلك‬ ‫مع ضعف نظام تسجيل األراضي‪.‬‬ ‫ومن هنا فإن االضررررطرابات المتعلقة بالصررررراع الحالي يجب أن ينظر إليها في سررررياق مشررررهد تقديم الخدمات الذي كان‬ ‫بالفعل تحت ضررررغ كبير بسرررربب هذه التحوالت االجتماعية األوسررررع نطاقا ً‪ ،‬مع ت ثير كبير على عدالة وشررررمولية تقديم‬ ‫الخدمات‪ .‬وفي حين أن المشررررهد العام لتقديم الخدمات قد شررررهد بالت كيد توسررررعا ً جغرافيا ً في الفترة التي سرررربقت الحرب‬ ‫الدائرة‪ ،‬كما جعل توزيع الخدمات على المسررتوى المحلي أقل ش رموالً بسرربب انهيار المؤسررسررات التقليدية على مسررتوى‬ ‫المجتمع وسيطرة النخب المحلية‪.‬‬ ‫‪ .3‬نظام تقديم الخدمات في اليمن في فترة ما قبل الصراع‬ ‫سمح اعتماد قانون ال سلطة المحلية الطموح في عام ‪2000‬م للدولة بتوسيع وجودها من خالل وضع إطار لنظام الحكم‬ ‫المحلي الالمركزي في اليمن‪ 1.‬ويهدف قانون السلطة المحلية إلى تحقيق نظام لتقديم الخدمات عبر ‪ 22‬محافظة و ‪333‬‬ ‫دائرة‪ ،‬ل كل منها مجلس محلي منتخب مباشرررررررة‪ ،‬وأمانات إدارية (يطلق عليها ديوان) وأجهزة تنفيذية (إدارات محلية‬ ‫للوزارات المعنية بتقديم ال خدمات)‪ .‬ويعتبر المحافظ هو رئيس السررررررلطة المحلية والمجلس المحلي (على مسررررررتوى‬ ‫المحافظة) ومدير المديرية (على مسررتوى المديرية)‪ ،‬وكالهما موظفان يتم تعيينهما‪ 2.‬ويسرراعد المحافظ ومدير المديرية‬ ‫‪ 1‬تم استكمال قانون السلطة المحلية بعدد من األنظمة بما فيها الالئحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (‪ )269‬لسنة ‪2000‬م‬ ‫واللوائح المالية للسلطة المحلية الصادرة بالقرار رقم (‪ )24‬لسنة ‪2001‬م‪ .‬والالئحة التنظيمية للمحافظات والمديريات الصادرة بالقرار رقم (‪ )265‬لسنة‬ ‫‪2001‬م‪.‬‬ ‫‪ 2‬منذ أيار ‪ /‬مايو ‪2008‬م‪ ،‬كان من المقرر أن يتم انتخاب محافظي المحافظات (وليس مدراء عموم المديريات) بطريقة غير مباشرة من قبل هيئة أعضاء‬ ‫المجالس المحلية في المديريات والمحافظة في محافظاتهم‪.‬‬ ‫‪2‬‬ ‫أمناء العموم الذين يتم انتخابهم من بين أعضرررراء المجلس‪ .‬وعلى الرغم من أن المجالس المحلية أنشررررئت بهدف تفويض‬ ‫السلطة الذاتي وتشجيع المشاركة المحلية في تقديم الخدمات‪ ،‬إال أن شكل الالمركزية في اليمن هو في الواقع مزيج من‬ ‫عدم التركيز ونقل السلطة‪ ،‬مع استمرار الوزارات المركزية في القيام بدور رئيسي (روميو والمنسي ‪2010‬م)‪.‬‬ ‫وبوجه عام‪ ،‬هناك ثالثة أنواع من ترتيبات تقديم الخدمات في اليمن‪ )1( :‬ال خدمات التي تدار محليا من قبل المديريات‬ ‫و ‪ /‬أو المحافظات (مثل إدارة النفايات)‪ )2( ،‬الخدمات التي تدار مركزيا من قبل الوزارات والجهات الفنية‪ ،‬وأحيانا‬ ‫مباشرة من المركز (على سبيل المثال‪ ،‬االتصاالت واالنترنت) وتارة أخرى عن طريق مكاتب الجهات المركزية على‬ ‫المسررررررتوى المحلي (مثل الكهرباء) و (‪ )3‬الخدمات التي لها بحكم القانون أو بحكم الواقع طرق وترتيبات هجينة (مثل‬ ‫المياه)‪.‬‬ ‫وفي الق طا عات م ثل التعليم والصرررررر حة واألشرررررر غال ال عا مة والزرا عة‪ ،‬تو جد األجهزة التنف يذ ية للوزارات في جميع‬ ‫المحافظات والمديريات تقريبا ً‪ .‬ومن حيد المبدأ‪ ،‬فهي تشرركل جزءا ً ال يتجزأ من السررلطة المحلية لكنها مسررؤولة أيضررا ً‬ ‫أمام وزاراتها المركزية (أي مسررررررؤولة أمام المجالس المحلية عن طريق المحافظين ومديري المديريات من أجل تنفيذ‬ ‫الخط والميزان يات المحل ية‪ ،‬والج هات المركز ية التي تتبع ها المعن ية بالسرررررر ياسرررررررات الق طاع ية‪ ،‬والبرامج الوطن ية‬ ‫والتوظيف)‪ .‬غير أن هذه المكاتب الفرعية‪ ،‬من الناحية العملية‪ ،‬مسرررؤولة في المقام األول أمام وزارتها على المسرررتوى‬ ‫المركزي (روميو والمنسرري ‪2010‬م)‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬غالبا ما تتضررمن المكاتب التنفيذية المحلية إدارات خاصررة بها‬ ‫للرردعم اإلداري‪ ،‬ممررا يؤدي إلى ازدواج الوظررائف التي ينبغي أن تقوم بهررا إدارة الرردعم داخررل المجلس المحلي‪ .‬وفي‬ ‫قطاعات مثل المياه والكهرباء‪ ،‬تضررررطلع المؤسررررسررررات الخدمية مثل المؤسررررسررررة المحلية للمياه في المناطق الحضرررررية‬ ‫والمؤسرررسرررة العامة للكهرباء بالمسرررؤولية عن تقديم الخدمات‪ .‬وفي القطاعات شرررديدة المركزية مثل خدمات تكنولوجيا‬ ‫المعلومات واالتصاالت‪ ،‬تلعب الحكومة المركزية الدور الرئيسي في جميع جوانب تقديم الخدمات‪.‬‬ ‫عالوة على ذلك‪ ،‬فإن العديد من القوانين واألنظمة التي تنظم عمل القطاعات األساسية (المالية والتخطي والتعاون‬ ‫الدولي والخدمة المدنية و (وزارات) الصحة والتعليم والزراعة والمياه والبيئة (غالبا ما تتعاره مع قانون السلطة‬ ‫المحلية (روميو والمنسي ‪2010‬م)‪ .‬وقد أدى ذلك إلى وجود أوجه تضارب وازدواجية بين األجهزة المركزية والمحلية‬ ‫‪3‬‬ ‫في اتخاذ القرارات المحلية وإجراءات الرفع المتعلقة بالخدمات‪.‬‬ ‫الجدول ‪ :1‬اإلطار المؤسسي لتقديم الخدمات في اليمن‬ ‫الرقابة‬ ‫التوصيل‬ ‫التخطيط والتمويل‬ ‫المؤسسات المحلية ‪ /‬الهيئة‬ ‫المؤسسات المحلية ‪ /‬الهيئة‬ ‫المؤسسات المحلية ‪ /‬الهيئة‬ ‫المياه‬ ‫العامة لمشاريع مياه الريف‬ ‫العامة لمشاريع مياه الريف‬ ‫العامة لمشاريع مياه الريف‬ ‫المؤسسة العامة للكهرباء‬ ‫المؤسسة العامة للكهرباء‬ ‫وزارة الكهرباء والطاقة‬ ‫الكهرباء‬ ‫قذى‬ ‫الجندي‪ .‬قطاع‬ ‫قذى ‪ /‬الجندي‪ .‬قطاع‬ ‫تكنولوجيا المعلومات‬ ‫واالتصاالت‬ ‫المؤسسات المحلية‬ ‫المؤسسات المحلية‬ ‫وزارة التجارة‬ ‫الطرق‬ ‫النقل‬ ‫الحضرية‬ ‫برنامج الطرق الريفية‬ ‫برنامج الطرق الريفية‬ ‫برنامج الطرق الريفية‬ ‫الطرق‬ ‫برنامج الطرق الريفية‬ ‫برنامج الطرق الريفية‬ ‫برنامج الطرق الريفية‬ ‫الريف‬ ‫وزارة النقل‬ ‫وزارة النقل‬ ‫وزارة النقل‬ ‫الطيران‬ ‫وزارة النقل‬ ‫وزارة النقل‬ ‫وزارة النقل‬ ‫الموانئ‬ ‫وزارة التربية‬ ‫وزارة التربية‬ ‫وزارة التربية‬ ‫التعليم‬ ‫وزارة الصحة العامة والسكان‬ ‫وزارة الصحة العامة والسكان‬ ‫وزارة الصحة العامة والسكان‬ ‫الصحة‬ ‫‪ 3‬على سبيل المثال‪ ،‬على الرغم من أن وزارة التربية والتعليم هي المسؤولة عن تقديم التعليم من الروضة حتى الصف الثاني عشر‪ ،‬فإن تمويل المؤسسات‬ ‫التعليمية يخضع للرقابة والتنظيم المباشرين لوزارة المالية‪ .‬وعلى الرغم من أن العاملين في المؤسسات التعليمية يخضعون مباشرة لرقابة وزارة الخدمة‬ ‫المدنية‪ ،‬إال أن المحافظات هي المسؤولة عن تعيين مدراء المدارس والمعلمين الجدد‪ ،‬وتقييم االحتياجات للوظائف الجديدة وتحديد الميزانيات‪.‬‬ ‫‪3‬‬ ‫وفيما يتعلق بتمويل البنية التحتية المحلية وتقديم الخدمات‪ ،‬تخصررررررص السررررررلطة المركزية على مسررررررتوى المحافظات‬ ‫والمديريات ميزانية متكررة من قبل الحكومة المركزية من خالل وزارة المالية‪ .‬وتتلقى السررلطات المحلية في المديرية‬ ‫تحويال رأسماليا‪ ،‬وهي البرامج التي تنفذها من خالل عملية التخطي وإعداد الموازنة السنوية‪ .‬وعلى النقيض من ذلك‪،‬‬ ‫ال تتلقى المحافظات سوى ميزانية متكررة وتعتمد على اإليرادات المشتركة التي يتم تحصيلها على مستوى المديريات‬ ‫لتمويل االسررتثمارات الرأسررمالية‪ .‬وبالنسرربة للوكاالت غير المركزية‪ ،‬فإن النفقات الرأسررمالية والنفقات الجارية ت تي من‬ ‫خالل مخصصاتها الوزارية في الميزانية‪.‬‬ ‫ولذلك‪ ،‬فإن تقديم الخدمات في اليمن‪ ،‬لجميع المقاصرررد واألغراه‪ ،‬يظل في المقام األول من مسرررؤولية إدارات الدولة‬ ‫وفروع الوزارات‪ ،‬واسرررررتمر تنفيذه في إطار سرررررالسرررررل القيادة والرقابة المركزية‪ .‬وعلى هذا النحو‪ ،‬ال يمكن مسررررراءلة‬ ‫المجالس المحلية عن تقديم الخدمات في والياتها القضرررررائية ألنها ببسررررراطة ال تملك السررررريطرة على النفقات التشرررررغيلية‬ ‫المرتبطة بها وليس لديها إدارة خاصة بها لتحمل المسؤولية عن تقديم الخدمات‪.‬‬ ‫‪ .4‬القضايا الرئيسية في تقديم الخدمات‬ ‫فحتى قبل الصراع الحالي‪ ،‬واجه اليمن تحديات كبيرة على مستوى الوصول والجودة والمساءلة والقدرة على تقديم‬ ‫الخدمات‪.‬‬ ‫الثغرات على مستتتوا الوصتتول‪ :‬نتيجة لشررح الموارد والعوائق المؤسررسررية األخرى‪ ،‬كانت الفرص المتاحة لشرررائح‬ ‫كبيرة من اليمنيين للح صول على البنية التحتية والخدمات األ سا سية محدودة‪ .‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬كانت اليمن تعتبر‬ ‫من بين البلدان األدنى مسررررتوى من حيد توفر الكهرباء في منطقة الشرررررق األوسرررر وشررررمال أفريقيا حتى قبل بدء‬ ‫الصررررررراع‪ 4.‬فقد كانت القدرة المركبة تبلغ حوالي ‪ 1200‬مي جا واط‪ ،‬مما يعني توفر التيار الكهربائي ( بالرغم من‬ ‫انقطاعه في كثير من األحيان) فق لحوالي نصرررف السررركان‪ .‬في حين يفتقر بقية السررركان إلى أي شررركل من أشررركال‬ ‫الوصول إلى الكهرباء‪ .‬ويشكل الفقر في مجال الطاقة أحد أعراه الفقر وعقبة أمام جهود مكافحة الفقر‪.‬‬ ‫وحتى ما قبل الصرررررراع‪ ،‬كانت اليمن تعتبر ايضرررررا ً واحدة من أكثر البلدان التي تعاني من نقص المياه‪ .‬على سررررربيل‬ ‫المثال‪ ،‬في عام ‪2012‬م‪ ،‬كان ‪ %55‬من السكان يحصلون على مصدر محسن لمياه الشرب‪ ،‬لكن كان هناك تفاوت‬ ‫ء والذين ح صلوا على ‪ %99‬وبين الفقراء الذين لم يح صلوا سوى على‬ ‫كبير بين شرائح المجتمع اليمني األكثر ثرا ً‬ ‫‪ .%8‬عالوة على ذلك‪ ،‬تشرررير بيانات ‪2015‬م من اليونيسررريف والصرررندوق االجتماعي للتنمية إلى أن ‪ 29‬في المائة‬ ‫فق من السكان يحصلون على المياه عبر مشاريع المياه (المياه المنقولة بواسطة األنابيب)‪ ،‬في حين أن ثلد سكان‬ ‫الريف فق يستخدمون مراحيض أو دورات مياه محسنة‪.‬‬ ‫في عام ‪2015‬م‪ ،‬ووفقا لمؤشرات التنمية البشرية‪ ،‬احتل اليمن المرتبة ‪ 160‬من أ صل ‪ 188‬بلداً حول العالم‪ .‬وفيما‬ ‫يخص نتائج التعليم‪ ،‬حصرررررلت اليمن على أحد أدنى معدالت اإللمام بالقراءة والكتابة في منطقة الشررررررق األوسررررر‬ ‫وشررررررمال أفريقيا حيد بلغ معدل إلمام الكبار بالقراءة والكتابة ‪( %48.9‬اإلناث ‪ %28.4‬والذكور ‪ - )%69.5‬حتى‬ ‫قبل الصررراع‪ .‬وفي الوقت نفسرره‪ ،‬كان ‪ 38‬في المائة من األطفال ممن بلغوا سررن الدراسررة غير ملتحقين بالمدارس‪،‬‬ ‫حيد شرركلت الفتيات ‪ 56‬في المائة من هذا العدد‪ .‬كما أن الفوارق في الحصررول على التعليم بين المناطق الحضرررية‬ ‫والريفية واسررررعة بوجه خاص‪ .‬كما تمت اإلشررررارة على نطاق واسررررع إلى إن الطلب على عمالة األطفال وصررررعوبة‬ ‫فرص الحصول على التعليم ك سباب لعدم االلتحاق بالمدارس‪.‬‬ ‫تعتبر معدالت وفيات الرضرررع وألطفال في اليمن من أعلى المعدالت في منطقة الشررررق األوسررر وشرررمال أفريقيا‪،‬‬ ‫ويعتبر معدل وفيات األمهات من بين أعلى المعدالت في العالم‪ .‬فقبل الصراع كان نصف السكان تقريبا يعانون من‬ ‫نقص الوزن‪ ،‬وكان أكثر من نصرررف األطفال يعانون من سررروء التغذية‪ .‬ويعتقد أن تدني المكانة االجتماعية للنسررراء‬ ‫البنك الدولي (‪2012‬م)‪ ،‬مذكرة االستراتيجية المؤقتة الخاصة بالجمهورية اليمنية للسنوات المالية ‪2013‬م‪2014-‬م‪.‬‬ ‫‪4‬‬ ‫‪4‬‬ ‫والفتيات وتقييد حركتهن يؤثر سلبا ً على حالتهن الصحية وقدرتهن على الحصول على الرعاية‪ .‬كما تفاقمت الحالة‬ ‫الصحية بسبب اآلثار الضارة لمضغ القات‪.‬‬ ‫نقص الموظفين وضتتتعل القدرات‪ :‬وجد اسرررتعراه أجري مؤخرا ً حول دعم البنك الدولي لقطاع الطاقة في اليمن أن‬ ‫التدخالت التي تمت لم تنجح إلى حد كبير بسرررررربب عدم االنسررررررجام بين اسررررررتراتيجية البنك وبين الحوكمة والقدرة‬ ‫المؤسسية على أره الواقع‪ 5.‬وقد تبين أن المؤسسات العامة الرئيسية في قطاع الطاقة‪ ،‬وتحديدا المؤسسة العامة‬ ‫للكهرباء ووزارة الكهرباء والطاقة‪ ،‬تعاني من ضعف شديد في القدرة المؤسسية لتنفيذ االستثمارات الكبيرة بعقود‬ ‫متعددة في الوقت المناسررب‪ .‬وهناك مواطن ضررعف مؤسررسررية شررديدة مت صررلة لدى الجهات المركزية الرئيسررية‪ ،‬مثل‬ ‫وزارة التربية والتعليم‪ ،‬ووزارة الصحة ووزارة األشغال العامة والطرق وغيرها‪.‬‬ ‫وبالمثل‪ ،‬وعلى المسرررتوى المحلي‪ ،‬يؤثر النقص في أعداد الموظفين وضرررعف القدرات على عمل المجالس المحلية‬ ‫والوزارات التنفيذية والجهات المسررررؤولة عن تقديم الخدمات‪ .‬فهي دائما ً تلزم أعضرررراء المجالس دون تدريب إداري‬ ‫مهني كي يضرررطلعوا بالمسرررؤوليات في ديوان المحافظة‪ . .‬وهذا يغير دورهم من ممثل عام إلى أحد موظفي الخدمة‬ ‫المدنية‪ ،‬وإن لم يكن مؤهالً‪ .‬كما أن هذا ً يضع المجالس المحلية أيضا ً في موقف ضعف في مقابل المكاتب التنفيذية‪،‬‬ ‫وخاصرررة على مسرررتوى المديريات‪ ،‬من حيد تقديم الخدمات‪ .‬وتميل المكاتب التنفيذية على المسرررتوى المحلي أيضرررا ً‬ ‫إلى الن ضال بمهارات وقدرات ضعيفة إ ضافة إلى الف ساد‪ 6.‬يتركز قدر كبير من القدرات المتاحة في صنعاء وعدد‬ ‫صغير من المدن الكبيرة في حين أن بقية البالد تفتقر إلى وجود موظفين مؤهلين لتقديم الخدمات‪.‬‬ ‫نموذج مؤستتتتستتتتي مختل‪ :‬هناك عدد من القوانين واللوائح المختلفة التي تنظم عمل القطاعات األسرررراسررررية (المالية‬ ‫والتخطي والتعاون الدولي والخدمة المدنية) ووزارات (الصحة والتعليم والزراعة والمياه والبيئة)‪ ،‬وهي تتعاره‬ ‫أحيانا مع القانون‪ .‬وقد خلق هذا التعاره أوجه تضررررررارب وازدواجية بين الجهات المركزية واألجهزة المحلية في‬ ‫إجراءات صررررررنع القرار وتبعية المسرررررراءلة على المسررررررتوى المحلي‪ ،‬واالرتباك العام فيما يتعلق ب دوار ووظائف‬ ‫وصرررالحيات الجهات المركزية إزاء الحكومات المحلية في مسرررائل اإلنفاق العام وتقديم الخدمات‪ .‬عالوة على ذلك‪،‬‬ ‫هناك مؤسررسررات متخصررصررة مثل الصررندوق االجتماعي للتنمية واألشررغال العامة‪ ،‬المدعومة في أغلب األحيان من‬ ‫برامج المانحين‪ ،‬تضطلع بدور رئيسي في تقديم الخدمات‪ ،‬وتعمل خارج النظام األساسي للحكومة‪.‬‬ ‫ضتتتعل المستتتاءلة المتدرجة من األعلى إلى األستتتفل‪ :‬على الرغم من أن المجالس المحلية أنشرررئت أصرررالً لتشرررجيع‬ ‫الم شاركة المحلية‪ ،‬إال أن التخطي الفعلي للخدمات العامة وتقديمها على الم ستوى المحلي يجري بطريقة من أعلى‬ ‫إلى أسررررررفل عن طريق نظام للجان الدائمة‪ .‬فكل مجلس محلي لديه ثالث لجان دائمة هي "لجنة التخطي والمالية"‪،‬‬ ‫و"لجنة الشررررررؤون االجتماعية" و"لجنة الخدمات"‪ .‬وبوجه عام‪ ،‬تقوم اللجنتان األخيرتان بإجراء زيارات ميدانية‬ ‫لتحديد احتياجات المجتمع وترفع تقريرها إلى "لجنة التخطي والمالية" التي تقوم بعد ذلك بوضررع الخط وتقديمها‬ ‫إلى المجلس المحلي بالمديرية للموافقة عليها‪ ،‬وبعد ذلك يتم إرسررررررالها إلى المجلس المحلي بالمحافظة لدراسررررررتها‬ ‫والموافقة عليها‪ .‬وبالتالي فإن الفضررررراء المتاح ألفراد المجتمع للمشررررراركة في عملية التخطي ومراقبة اإلنفاق العام‬ ‫وتوفير المالحظات والتغذية الراجعة للمسؤولين العموميين غير موجود تقريبا‪.‬‬ ‫وهذا األمر يتفاقم نتيجة للسيطرة الواسعة للنخبة‪ .‬فقد تمتع شيوخ القبائل بمستوى غير متناسب من الت ثير على سير‬ ‫عمل اإلدارات المحلية وتقديم الخدمات‪ .‬وهذا كثيرا ً ما أعطى وزنا ً غير مبررا ً لما يفضررررله شرررريوخ القبائل نتج عنه‬ ‫انعدام الشمولية األوسع نطاقا في تقديم الخدمات‪ .‬كما أن ضعف آليات المساءلة من القمة إلى القاعدة أدت إلى زيادة‬ ‫تفاقم هذا الوضع‪.‬‬ ‫‪ 5‬البنك الدولي‪ ،‬مشروع قطاع الطاقة في الجمهورية اليمنية‪ :‬تقرير إنجاز التنفيذ‪ ،‬واشنطن العاصمة‪2016 ،‬م‬ ‫‪ 6‬وجد تقييم الفساد الذي أجرته الوكالة األمريكية للتنمية الدولية في عام ‪2006‬م أنه من بين ‪ 473,000‬موظف في الخدمة المدنية‪ ،‬كان هناك ‪– 15,000‬‬ ‫‪ 30,000‬إما أن لديهم ازدواج وظيفي أو هم "موظفون وهميون"‪.‬‬ ‫‪5‬‬ ‫‪ .5‬آثار الصراع الحالي على تقديم الخدمات‬ ‫التغيرات في الطلب‪ :‬شهدت اليمن تغيرات في الطلب على خدمات معينة خالل الصراع‪ .‬على سبيل المثال‪ ،‬ازدياد‬ ‫الطلب على الخدمات الصحية‪ ،‬حيد أدى تصاعد الصراع في اليمن إلى وجود ما يقدر بنحو ‪ 14.1‬مليون شخص‪ ،‬من‬ ‫بينهم ‪ 7.4‬مليون طفل‪ ،‬بحاجة إلى الرعاية الصحية (اليونيسف‪ ،‬مارس ‪2016‬م)‪ .‬واآلن هناك خمس مراكز تلقيح‬ ‫ومخازن للقاحات مغلقة في المديريات‪ ،‬وهناك نقص في األدوية واألجهزة الطبية‪ ،‬في حين أن العديد من العاملين في‬ ‫القطاع الصحي إما أنهم قد تعرضوا للقتل أو اإلصابة أو فروا‪ .‬ووفقا ً لمرصد برنامج األمم المتحدة اإلنمائي للقدرة على‬ ‫مواجهة األزمات في اليمن (أبريل ‪2016‬م)‪ ،‬فإن نقص فرص الحصول على الرعاية الصحية األساسية والوالدة والمياه‬ ‫النظيفة ومرافق الصرف الصحي والغذاء والم وى‪ ،‬وخصوصا ً الفئات األكثر ضعفا ً من األطفال الصغار واألمهات‬ ‫سيعانون من سوء التغذية واألمراه المعدية وأسباب الوفاة التي يمكن الوقاية منها‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬تقدر اليونيسيف‬ ‫أن ما يقرب من ‪ 10,000‬طفل دون سن الخامسة قد يكونون قد توفوا في العام الماضي بسبب أمراه يمكن الوقاية‬ ‫منها نتيجة النخفاه الخدمات الصحية الرئيسية مثل التحصين ضد األمراه التي يمكن الوقاية منها ومعالجة اإلسهال‬ ‫وااللتهاب الرئوي‪ .‬كما تشير التقديرات أيضا ً إلى أن هناك ‪ 2.5‬مليون طفل يواجهون خطر اإلصابة ب مراه اإلسهال‬ ‫وأن أكثر من ‪ 320,000‬طفل معرضون لخطر سوء التغذية الحاد الوخيم‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬فإن أكثر من ‪ 1.3‬مليون‬ ‫طفل معرضون لخطر اإلصابة بالتهابات الجهاز التنفسي الحادة و ‪ 2.6‬مليون طفل منهم دون سن الخامسة عشرة‬ ‫معرضون لخطر اإلصابة بالحصبة‪ - .‬اليونيسف (مارس ‪2016‬م)‪.‬‬ ‫وعلى العكس من ذلك‪ ،‬انخفض الطلب على الخدمات في مجال التعليم وإدارة النفايات‪ .‬فعلى وجه التحديد‪ ،‬كان هناك‬ ‫أكثر من ‪ 1.8‬مليون طفل إضافي خارج المدرسة منذ منتصف مارس ‪ /‬آذار ‪2015‬م‪ ،‬ليصل إجمالي عدد األطفال في‬ ‫سن الدراسة إلى أكثر من ‪ 3.4‬مليون طفل (نصف جميع األطفال الذين بلغو سن الدراسة)‪ .‬وقد أُغلقت ما يقرب من‬ ‫‪ 3,600‬مدرسة مع تصاعد الصراع في آذار ‪ /‬مارس ‪2015‬م‪ .‬وعلى الرغم من إعادة فتح المدارس في تشرين الثاني ‪/‬‬ ‫نوفمبر ‪2015‬م‪ ،‬إال أن أكثر من ‪ 1,600‬مدرسة ما زالت مغلقة بسبب انعدام األمن أو نتيجة ألضرار لحقت بالبنية‬ ‫التحتية أو أنه تم استخدامها كم وى للنازحين‪ ،‬وخاصة في محافظات الجوف وصعدة وتعز‪ .‬عالوة على ذلك‪ ،‬أدى‬ ‫اليمنيون إلى خفض االستهالك‪ ،‬مما أدى إلى انخفاه نصيب الفرد من المخلفات في كل من عمران وعدن وحجة‬ ‫والمكال وصعدة وأمانة العاصمة‪ ،‬وذلك وفقا للتقييم الطارئ للنفايات الذي أجراه برنامج األمم المتحدة اإلنمائي (أغسطس‬ ‫‪2015‬م)‪.‬‬ ‫انقطاع سلسلة اإلمداد‪ :‬شهد اليمن خالل الصراع الجاري أيضا ً تغييرات في إمداد بعض الخدمات‪ .‬وعلى وجه التحديد‪،‬‬ ‫فإن القيود المفروضة على استيراد سلع معينة مثل الغذاء والوقود واألدوية تسبب اضطرابات في األسواق المحلية وتشل‬ ‫االقتصاد وتعطل الخدمات‪ .‬ووفقا لبيانات آذار ‪ /‬مارس ‪2016‬م من أزمة اليمن – البلد المتسم بالهشاشة إلى الفشل ‪ -‬فإن‬ ‫الخدمات األساسية والبنية التحتية في اليمن على وشك االنهيار بسبب نقص الوقود واإلمدادات والموارد المالية‪ .‬وعلى‬ ‫الرغم من نقص إمدادات الوقود حتى قبل اندالع الصراع‪ ،‬إال أنه أصبح اآلن نادرا للغاية‪ ،‬مما تسبب في توقف المدارس‬ ‫والمرافق الصحية وشبكات المياه والصرف الصحي وجمع النفايات الصلبة بسبب توقف تشغيلها‪ .‬وبالمثل‪ ،‬تسببت‬ ‫األضرار ونقص إمدادات الكهرباء والوقود والمياه والموظفين في توقف ما يقرب من ‪ 600‬مرفق صحي عن العمل‬ ‫(اليونيسيف‪ ،‬مارس ‪2016‬م)‪.‬‬ ‫كما ت ثر مستوى تقديم الخدمات أيضا ً نتيجة لتخفيض عدد الموظفين بسبب عدم القدرة على دفع الرواتب منذ اشتداد‬ ‫الصراع (التقييم الطارئ لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي‪ ،‬أغسطس ‪2015‬م) وخاصة في مدن عمران وعدن وحجة‬ ‫والمكال وصعدة وصنعاء‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬يت ثر تقديم الخدمات بميزانيات التشغيل المحدودة على مستوى المحافظات‪،‬‬ ‫حيد أن المحافظات تنفق معظم ميزانيتها المحدودة أو المتاحة على دفع مرتبات موظفي الخدمة المدنية‪ .‬ووفقا ً لمرصد‬ ‫برنامج األمم المتحدة اإلنمائي للقدرة على مواجهة األزمات – السلطة المحلية) أبريل ‪ /‬نيسان ‪2016‬م) كانت أجور‬ ‫الخدمة المدنية في عام ‪ 2014‬أكبر بنود اإلنفاق في المحافظات‪ ،‬ولم تكن التكاليف التشغيلية (باستثناء الرواتب) تمثل‬ ‫‪6‬‬ ‫سوى ‪ % 10 - 3‬فق من إجمالي النفقات‪ .‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬كان ‪ %86.8‬من نفقات محافظة تعز كانت تذهب لتغطية‬ ‫المرتبات و ‪ %9.2‬تم إنفاقها على المشاريع التنموية‪ ،‬و ‪ %4‬على التكاليف التشغيلية (مرصد المرونة التابع لبرنامج‬ ‫األمم المتحدة اإلنمائي‪ ،‬أبريل ‪2016‬م)‪.‬‬ ‫باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬ت ثر تقديم الخدمات سلبيا ً نتيجة لعدم وجود إيرادات الموارد للحكومة المركزية وانخفاه تحصيل‬ ‫اإليرادات من جانب السلطات المحلية وغيرها والمؤسسات الحكومية العاملة في تقديم الخدمات (مثل صندوق النظافة)‪،‬‬ ‫كون الكثير من المواطنين لم يعد بإمكانهم دفع ضرائبهم ورسوم المستخدم و‪ /‬أو تعطل الخدمات المصرفية والهاتف‬ ‫المحمول‪ .‬ويؤدي ذلك إلى تحديات خطيرة أمام توفير الخدمات العامة مثل المياه والصرف الصحي والكهرباء وإدارة‬ ‫النفايات الصلبة‪.‬‬ ‫انسحاب الجهات المانحة‪ :‬تفاقمت مشكلة تقديم الخدمات كذلك نتيجة لتراجع شركاء التنمية وما يرتب بذلك من انخفاه‬ ‫التمويل أو نقص التمويل فضال عن دعم القدرات‪ .‬وعلى الرغم من أن أكثر من ‪ 70‬منظمة إنسانية واصلت تقديم‬ ‫المساعدة الملحة إلى الفئات الضعيفة في جميع أنحاء مناطق الصراع‪ ،‬إال أن القيود المفروضة على الوصول وتضرر‬ ‫المرافق األساسية وضعف إمكانية الحصول على الوقود إلى جانب نقص التمويل قد أعاقت جهود تلك المنظمات‪ .‬وفي‬ ‫كانون األول ‪ /‬ديسمبر‪ ،‬أطلقت األمم المتحدة نداء لجمع ‪ 1.6‬مليار دوالر (‪ 1.25‬مليار جنيه استرليني) لتمكينها من‬ ‫مساعدة ‪ 11.7‬مليون شخص في اليمن لكنها لم نجمع سوى ‪ %58‬فق من هذا المبلغ‪.‬‬ ‫أضرار البنية التحتية‪ :‬أدى الصراع الدائر إلى إلحاق أضرار بالغة بالبنية التحتية‪ .‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬تفيد التقارير أن‬ ‫أكثر من ‪ 100‬مرفق صحي قد تضررت جزئيا أو دمرت تماما ً بسبب الصراع‪ .‬وتمكنت األمم المتحدة من التحقق من‬ ‫مس مراكز التطعيم ومخازن اللقاحات في المديريات مغلقة‪ .‬كما أفاد‬ ‫‪ 63‬هجوما على المرافق الصحية‪ .‬واآلن هناك ُ‬ ‫خُ‬ ‫ً‬ ‫مرصد الصمود والمرونة التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي (نيسان ‪ /‬أبريل ‪2016‬م) أضرارا لحقت بمكاتب السلطات‬ ‫المحلية في محافظات صعدة وحجة وصنعاء وتعز وعدن وأبين)‪.‬‬ ‫كما أدى الصراع الجاري أيضا إلى إلحاق أضرار باألصول المادية ‪ -‬المركبات وأجهزة الحاسوب‪ ،‬إل ‪ .‬فعلى سبيل‬ ‫المثال‪ ،‬أفاد تقرير برنامج األمم المتحدة اإلنمائي الخاص بالتقييم الطارئ للنفايات (آب ‪ /‬أغسطس ‪2015‬م) عن أضرار‬ ‫لحقت ب سطول جمع النفايات في عمران وعدن وحجة والمكال وصعدة وصنعاء‪ .‬وفي الوقت نفسه‪ ،‬ال تزال أكثر من‬ ‫‪ 1,600‬مدرسة مغلقة بسبب انعدام األمن أو نتيجة لتضرر مرافقها أو استخدامها كمالجئ من قبل النازحين‪ ،‬وخاصة‬ ‫في محافظات الجوف وصعدة وتعز‪ .‬ففي يناير ‪2016‬م‪ ،‬كانت هناك حوالي ‪ 1,170‬مدرسة غير صالحة لالستخدام‬ ‫بسبب األضرار أو وجود النازحين أو تمترس الجماعات المسلحة فيها األمر الذي أثر على ‪ 387,000‬طفل (اليونيسف‪،‬‬ ‫مارس ‪2016‬م)‪ .‬وفي الوقت نفسه‪ ،‬دمرت الصراع أكثر من ‪ 70‬مرفقا ً صحيا ً في اليمن منذ آذار ‪ /‬مارس ‪2015‬م‪.‬‬ ‫وكثير من هذه المستشفيات هي مستشفيات حكومية يعمل فيها موظفين تابعين لمنظمة أطباء بال حدود أو مدعومة من‬ ‫قبلها‪.‬‬ ‫استراتيجيات المواجهة‪ :‬قام مرصد المرونة في اليمن التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي ‪-‬استراتيجيات التكيف (أبريل‬ ‫‪ /‬نيسان ‪2016‬م بجمع بيانات في شهري أغسطس وسبتمبر ‪2015‬م من ‪ 1152‬أسرة في ست محافظات‪ .‬وحددوا أربع‬ ‫استراتيجيات بارزة للتكيف‪ ،‬يتم توظيفها بشكل رئيسي من قبل سكان المناطق الحضرية‪ %35 )i( :‬من األسر تقتره‬ ‫الغذاء ‪ /‬المال لشراء المواد األساسية أو تعتمد على المساعدة من األصدقاء واألقارب‪ )ii( .‬تعتمد ‪ 34‬في المائة من‬ ‫األسر على أغذية أقل تفضيال وأقل كلفة‪ %25 )iii( ،‬من األسر قامت بتخفيض كمية وجبات الطعام ‪ /‬خفض عدد‬ ‫الوجبات‪ ،‬و (‪ %12 )iv‬من األسر المقترضة تستخدم مصادر الطاقة البديلة‪ .‬ثمة استراتيجية أخرى للتكيف تمثلت في‬ ‫النزوح‪ .‬فوفقا لبيانات آذار ‪ /‬مارس ‪2016‬م‪ ،‬ارتفعت مستويات النزوح من ‪ 334,000‬في كانون األول ‪ /‬ديسمبر‬ ‫‪2014‬م إلى ‪ 2.4‬مليون في شباط ‪ /‬فبراير ‪2016‬م (نصف النازحين هم من األطفال)‪.‬‬ ‫عالوة على ذلك‪ ،‬وفي غياب المساعدة المؤسسية‪ ،‬شاركت ‪ 6‬في المائة من األسر في مبادرات اإلغاثة المجتمعية‪ .‬ووفقا ً‬ ‫لمسح أجراه مرصد اليمن للمرونة التابع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي حول قضايا الحكم المحلي (أبريل ‪ /‬نيسان‬ ‫‪2016‬م)‪ ،‬عبر ‪ %69.4‬من المشاركين في صنعاء عدم ثقتهم على اإلطالق في السلطات المحلية في صنعاء لتقديم‬ ‫الخدمات‪ ،‬وشاركهم في ذلك ‪ %60.7‬من المشاركين في عدن‪ ،‬لكن ‪ %37.3‬فق من المشاركين في تعز ‪ -‬عكست‬ ‫آرائهم تباين حول تقديم الخدمات المحلية والتصورات حول فعالية السلطات المحلية‪.‬‬ ‫‪7‬‬ ‫‪ .6‬نموذج لتعزيز تقديم الخدمات الشاملة في اليمن‬ ‫هناك حاجة إلى تفكير جديد بش ن اليمن لدعم طرق أكثر استدامة وشمولية لتقديم الخدمات وبالتالي تحسين الظروف‬ ‫المعيشية للمواطنين وتعزيز القدرة للصمود على المستوى المحلي في وجه دورات الصراع المتكررة‪ .‬وهذا يت تى‬ ‫من خالل الحقائق التالية‪:‬‬ ‫انخفاه احتماالت السالم الدائم وزيادة احتماالت عدم االستقرار على المدى الطويل‪ .‬ومن غير المرجح‬ ‫•‬ ‫أن يجلب أي اتفاق سالم سوى استراحة قصيرة األمد في الصراع الجاري كون القضايا األساسية المتعلقة‬ ‫بالتنافس والشرعية والسلطة لم تجري معالجتها‪.‬‬ ‫العوائق وفشل النماذج القديمة للدعم اإلنمائي لم تقتصر على االعتراف باألسباب واآلثار األساسية للصراع‬ ‫•‬ ‫والهشاشة فحسب‪ ،‬بل أيضا‪ ،‬وهو األهم‪ ،‬فشلها في تعزيز قدرة األسر والمجتمعات المحلية والمؤسسات‬ ‫على الصمود والتكيف‪ ،‬وضمان الخدمات وسبل العيش خالل فترات الصراع (بنفس القدر خالل ما بعد‬ ‫الصراع)‪.‬‬ ‫بالفعل فإن الدعم الخارجي المقدم بحسن نية (والمضلل في نفس الوقت) لبناء الدولة قد أدى أحيانا في‬ ‫•‬ ‫بعض الحاالت إلى تعزيز الصراع وانخفاه فعالية المؤسسات وانخفاه قدرة السكان على الصمود في‬ ‫مواجهة الصراعات‪.‬‬ ‫وفي ضوء هذا السياق‪ ،‬من الضروري تصميم طرق جديدة ومبتكرة لدعم اليمن‪ ،‬والتكيف مع الحقائق المذكورة أعاله‪.‬‬ ‫وللقيام بذلك‪ ،‬نقترح نهجا ً جديدا ً يركز على تلبية احتياجات تقديم الخدمات األكثر إلحاحا ً في أكثر المناطق ت ثراً في‬ ‫اليمن‪ ،‬وفي نفس الوقت يعزز تدريجيا ً الشمولية والقدرة على الصمود وبالتالي فعالية مؤسسات تقديم الخدمات‪.‬‬ ‫الشكل ‪ :1‬السمات الرئيسية للدولة الفاعلة‬ ‫‪Legitimacy‬‬ ‫سلطة الدولة‬ ‫قدرة الدولة‬ ‫وهذا النموذج المقترح يتيح لنا فهم "الدول الفاعلة" على بعدين‪ )1( :‬سلطة الدولة التي تؤدي إلى شرعية الدولة‪ ،‬و (‪)2‬‬ ‫قدرة الدولة التي تؤدي إلى فعالية الدولة‪ .‬وفي هذا السياق تعرف الشرعية ب نها قدرة الدولة على إسقاط المشروع على‬ ‫مجموعة من المعايير من بينها‪ ،‬التمسك باألره وجود احتكار للعنف وتمثيل السيادة في المعاهدات واالتفاقات وإدارة‬ ‫السياسة النقدية‪ .‬وتعرف الفعالية ب نها قدرة الدولة على إشراك المواطنين على نطاق واسع‪ ،‬وتقديم الخدمات العامة على‬ ‫‪8‬‬ ‫نطاق واسع (على العكس من النهج الضيق والفئوي) وحشد الموارد (بما في ذلك الضرائب والموارد الطبيعية) للمنفعة‬ ‫العامة‪ ،‬ولديها خدمة مدنية مقتدرة وممثلة للجميع‪.‬‬ ‫تقع الدول التي تعمل ب كبر قدر من الشرعية والفعالية في الركن العلوي من المرحلة الثانية‪ ،‬في حين أن الدول األقل‬ ‫درجة من الشرعية والفعالية تقع في الجزء السفلي من المرحلة الثالثة‪ .‬ويفتره النموذج أن دوال مختلفة ت خذ مسارات‬ ‫مختلفة بمرور الوقت عندما تتطور‪ .‬يعتبر دور الشركاء الخارجيين أمرا ً حيويا ً‪ ،‬وخاصة من حيد توفير النوع المناسب‬ ‫من الدعم للمسار األكثر احتماالً لشرعية الدولة وقدرتها التي من المرجح أن تفترضها الدولة الهشة والمت ثرة‬ ‫بالصراعات‪.‬‬ ‫وفي هذا اإلطار ثنائي األبعاد‪ ،‬تقع اليمن حاليا ضمن المرحلة الثالثة‪ .‬وهي ليست قادرة على إسقاط السلطة وادعاء‬ ‫الشرعية أو الوظيفة كدولة فعالة وتقديم الخدمات‪ .‬وفي كثير من األحيان‪ ،‬نفتره أن الدول التي هي على صراع دائم‬ ‫تقريبا‪ ،‬مثل اليمن‪ ،‬تستطيع بدعم خارجي ومع مرور الوقت االنتقال إلى توازن مستقر حيد يكون للدولة شرعية وفعالية‪.‬‬ ‫ومع ذلك‪ ،‬في دول مثل اليمن‪ ،‬غالبا ما تكون األسباب الكامنة وراء الصراع مت صلة في سلطة الدولة وشرعيتها المتنازع‬ ‫عليها‪ .‬واستنادا إلى البيانات التاريخية والظروف السائدة‪ ،‬فإننا نرى أن وجود هدف متوس المدى أكثر واقعية ومعقولة‬ ‫لليمن سيكون تعزيز قدرته واالنتقال إلى دولة أكثر قدرة على تقديم الخدمات وإدارة الموارد وإشراك المواطنين على‬ ‫نحو أفضل‪ ،‬كما هو الحال في الشكل ‪ 2‬أدناه‪.‬‬ ‫الشكل ‪ :2‬المسار المحتمل لبناء الدولة في اليمن‬ ‫‪Legitimacy‬‬ ‫سلطة الدولة‬ ‫قدرة الدولة‬ ‫اعتمدت النهج الماضية لتقديم الخدمات‪ ،‬في أوقات السلم وفي مرحلة إعادة اإلعمار بعد انتهاء الصراع على حد سواء‪،‬‬ ‫أساسا ً على العمل من خالل الوكاالت الوطنية (الوزارات والمرافق العامة والمؤسسات المختلطة) حتى عندما يكون‬ ‫الهدف هو تلبية االحتياجات المحلية لتقديم الخدمات‪ .‬وهناك على األقل عدد قليل من الوكاالت الوطنية أيضا ً هي‬ ‫مؤسسات محلية قوية (على سبيل المثال‪ ،‬برنامج األشغال العامة والصندوق االجتماعي للتنمية ووحدة تنفيذ مشروع‬ ‫صيانة الطرق)‪ .‬وقد تمثلت السمات الرئيسية لهذا النهج فيما يلي‪:‬‬ ‫عمليات التخطي وتخصيص الموارد وعمليات صنع القرار تتجه من القمة إلى القاعدة‪ ،‬حتى عندما تكون‬ ‫•‬ ‫الوكاالت استشارية ومستجيبة على المستوى المحلي‪.‬‬ ‫القدرة هي وظيفة من أعلى إلى أسفل‪ ،‬حيد تعتمد القدرة على استئناف تقديم الخدمات بعد الصراع إلى حد‬ ‫•‬ ‫كبير على استعداد وقدرة الوكاالت الوطنية لنشر هذه القدرة على المستوى المحلي‪ .‬وهناك عدد من العوامل‬ ‫‪9‬‬ ‫الخارجية والداخلية في المستويات العليا‪ ،‬بما في ذلك اتفاقيات النخبة وتوافر الموارد والقيود على القدرات‪،‬‬ ‫وما إلى ذلك‪ ،‬مما يؤثر بدوره على ذلك‪.‬‬ ‫سوف يتطلب النموذج الجديد منا التركيز على مسار طويل األجل وتدريجي وأساسي لبناء الدولة من األسفل إلى‬ ‫األعلى‪ .‬ومن ش ن هذا النهج أن يعزز قدرة السكان على الصمود في وجه دورات متكررة من الهشاشة والصراع‪ ،‬وأن‬ ‫يكون بمثابة طريق غير مباشر لشرعية الدولة‪ ،‬مع مرور الوقت‪.‬‬ ‫يبتعد النهج المقترح من الماضي بطريقتين هامتين‪:‬‬ ‫• يعتمد نهجا محليا ً أوليا ً‪ .‬ويتم تعريف "محلياً" على نطاق أوسع في هذا السياق‪ .‬فهو يعتمد على حجم ونطاق‬ ‫الخدمة ودرجة المشاركة المباشرة للمواطنين والتنسيق المؤسسي واحتياجات الموارد الالزمة لتقديم‬ ‫الخدمات بطريقة فعالة‪ .‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬يمكن أن تكون جمعيات مجتمعية أو مجموعات مستخدمين في‬ ‫المناطق الريفية‪ ،‬أو المؤسسات الخدمية في المناطق الحضرية‪ ،‬والسلطات المحلية في المديريات‬ ‫والمحافظات‪ ،‬أو المكاتب المحلية للجهات المركزية‪ ،‬لكنها عُـززت كي تعمل بشكل أكثر استقاللية على‬ ‫المستوى المحلي‪.‬‬ ‫• وخالفا للنموذج الهرمي لهيكل الدولة‪ ،‬في هذه الحالة‪ ،‬فإن صالحيات ووظائف المركز والمستويات الوسطى‬ ‫والمحلية وما يرتب بها من مؤسسات لتقديم الخدمات تقوم على االعتماد المتبادل والتطور المتزايد‪.‬‬ ‫وباختصار‪ ،‬فإن النهج الجديد ينطوي على المجاالت التالية التي تركز بشكل أكبر على تقديم الخدمات الشاملة في اليمن‪:‬‬ ‫ترتيب القطاعات ذات األولوية‪ :‬تقدم خدمات البدء من أجل تلبية االحتياجات األكثر إلحاحا في القطاعات الخدمية‬ ‫‪.1‬‬ ‫األكثر أهمية (على سبيل المثال‪ ،‬الصحة والمياه والطاقة وتكنولوجيا المعلومات واالتصاالت وما إلى ذلك)‪.‬‬ ‫النهج المحلي أوالً‪ :‬تعزيز المؤسسات المحلية‪ ،‬بما في ذلك مؤسسات المجتمع المدني والقطاع الخاص‪ ،‬وتمكينها‬ ‫‪.2‬‬ ‫من أن تصبح أكثر تشاركية وشموال ومرونة‪،‬‬ ‫ً‬ ‫رب المستويات المختلفة للدولة‪ :‬النهج المحلي أوال ال يعني إهمال مستويات أخرى من الحكومة‪ .‬وبدال من ذلك‪،‬‬ ‫‪.3‬‬ ‫ترتب استدامة النهج المحلي أوالً بالتراب الذي يمكن إنشاؤه بنجاح عبر األقاليم وعبر المؤسسات المحلية‬ ‫واإلقليمية والعليا في إدارة الموارد الطبيعية‪ ،‬وتطوير الهياكل األساسية وتقديم الخدمات‪ ،‬وما إلى ذلك‪.‬‬ ‫تحديد موارد مبتكرة وتقديم الخدمات‪ :‬ضمان استدامة تقديم الخدمات من خالل تعبئة ونشر موارد قادرة على‬ ‫‪.4‬‬ ‫مجابهة الصراعات‪ ،‬خاصة وأن الحكومة المركزية قد ال تكون في وضع يمكنها من توفير الموارد لتقديم‬ ‫الخدمات‪ .‬وفي هذا السياق‪ ،‬يكتسب دور القطاع الخاص (الرسمي وغير الرسمي) وكذلك مقدمي الخدمات غير‬ ‫التقليديين أهمية أكبر‪.‬‬ ‫تحالفات شاملة بما فيه الكفاية‪ :‬تعزيز التماسك االجتماعي من خالل ائتالفات تقوم على تقديم الخدمات وسبل‬ ‫‪.5‬‬ ‫كسب العيش وإدارة الموارد المحلية‪ ،‬و‬ ‫إعادة ت طير المجتمع‪ :‬التركيز على المؤسسات المحلية واإلقليمية من أجل نهج فعال لبناء الدولة من القاعدة إلى‬ ‫‪.6‬‬ ‫القمة بدال من االعتماد على إما نهج من أعلى إلى أسفل أو نهج ال مركزي‪.‬‬ ‫‪10‬‬ ‫‪ .7‬تفعيل النموذج الجديد لتقديم الخدمات‬ ‫نستكشف في القسم التالي اآلثار التشغيلية المحددة للنهج الجديد الخاص بكل قطاع من القطاعات المستكشفة في هذه‬ ‫الورقة‪ .‬وتتوسع ورقات المدخالت ذات الصلة بكل قطاع فيما يتعلق باآلليات ‪ /‬النهج التي تمت مناقشتها بمزيد من‬ ‫التفصيل‪.‬‬ ‫(‪ )1‬ترتيب القطاعات ذات األولوية‪:‬‬ ‫(أ) وفي هذا الصدد‪ ،‬تسل المذكرة الخاصة بقطاع الطاقة الضوء على الكيفية التي يمكن أن يركز من خاللها‬ ‫دعم القطاع على اعتماد حلول بسيطة ومرنة ومبتكرة تهدف إلى دعم الخدمات العامة األخرى وتحقيق‬ ‫نتائج لصالح الفقراء‪ .‬وفي هذا الصدد‪ ،‬تؤكد الورقة على أهمية مراعاة الدور الحيوي الذي تلعبه الكهرباء‬ ‫في دعم الخدمات العامة األخرى‪ ،‬وتحسين سبل العيش‪ ،‬وتعزيز االقتصاد عموما‪.‬‬ ‫(ب) وبالمثل‪ ،‬توصي ورقة تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت بطرق االستفادة من شبكة االتصاالت المتنقلة‬ ‫القائمة في اليمن ‪ -‬التي أثبتت حتى اآلن القدرة على الصمود في الصراعات ‪ -‬لتسهيل ‪ /‬تمكين تقديم‬ ‫الخدمات ‪.‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬تشير الورقة إلى كيفية استخدام التكنولوجيا الحالية في تحقيق أهداف عالية‬ ‫المستوى (التخفيف من حدة الصراع ‪ /‬بناء الدولة)‪ ،‬بما في ذلك استخدام األموال المتنقلة للتحويالت‬ ‫النقدية لمعالجة أوجه عدم المساواة االجتماعية‪ ،‬واستكشاف سبل اعتماد التطبيب عن بعد والتحشيد‬ ‫الجماهيري لجمع البيانات وتحسين نتائج القطاع الصحي‪ ،‬وتيسير مشاركة المواطنين ومشاركة‬ ‫المجتمعات المحلية من خالل منصات تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت‪ ،‬واستخدام منصة متنقلة لتنسيق‬ ‫المانحين في الوقت الحقيقي‪ ،‬ال ‪.‬‬ ‫(ج) كما تدعو ورقة النقل أيضا إلى زيادة التركيز على الطرق التي تعتبر حيوية لتقديم الخدمات عند تحديد‬ ‫أولويات إعادة الت هيل ‪ /‬الصيانة‪.‬‬ ‫(‪ )2‬النهج المحلي أوالً‪:‬‬ ‫(أ) تدعو مذكرة قطاع الطاقة إلى االبتعاد عن الممارسة السابقة للبنك المتمثلة في تمويل مشاريع البنية التحتية‬ ‫كبيرة الحجم للقطاع العام التي تهدف إلى زيادة توفير الكهرباء‪ ،‬واستكشاف نماذج بديلة الستثمارات‬ ‫الطاقة‪ .‬وتوضح الورقة كيف لم يستطع اليمنيون من االستفادة الكاملة من البنية التحتية الواسعة النطاق‬ ‫بسبب القدرات المؤسسية الضعيفة للغاية للمؤسسة العامة للكهرباء ووزارة الكهرباء والطاقة‪ .‬ولذلك‪ ،‬فإن‬ ‫النهج الجديد يدعو إلى دعم حلول بسيطة ومرنة ومبتكرة‪ ،‬بما في ذلك حلول الطاقة الشمسية القائمة على‬ ‫التركيز على المستوى الالمركزي أو على مستوى المديريات مع ترتيبات مبتكرة للشراء والتمويل‪.‬‬ ‫(ب) تسل مذكرة قطاع التعليم الضوء أيضا ً على كيف أن خدمات التعليم شديدة المركزية جعلت القطاع‬ ‫عرضة للسيطرة السياسية في ضوء ضعف القدرات المؤسسية لوزارة التربية والتعليم‪ .‬على سبيل المثال‪،‬‬ ‫في الصراع الحالي‪ ،‬تم توجيه المدارس في صنعاء بالتخلي عن كتب اللغة العربية للصف األول والتي‬ ‫تم تنقيحها على الرغم من استخدامها في عدن‪ .‬ولذلك‪ ،‬فإن النهج الجديد يدعو إلى الخروج من طريقة‬ ‫السيطرة المركزية من أعلى إلى أسفل إلى نهج إداري يرتكز بشكل أكبر على المدرسة بالتعاون الوثيق‬ ‫مع المجتمعات المحلية ومجالس اآلباء‪.‬‬ ‫(ج) وبالمثل‪ ،‬تدعو مذكرة قطاع النقل إلى تمكين السلطات المحلية وتعزيزها ‪ -‬على مستوى المحافظات‬ ‫والمديريات ‪ -‬واعتماد نهج تشاركية واإلشراك الوثيق للمجتمعات المحلية في تنفيذ وصيانة الطرق‬ ‫الريفية‪ .‬وتقول الورقة إنه ينبغي تعزيز المؤسسات المحلية من خالل توفير التدريب الكافي ونقل المعارف‬ ‫وبناء القدرات الفنية‪.‬‬ ‫(د) يميز قطاع المياه بين خدمات المياه والصرف الصحي في المناطق الحضرية والريفية ويدعو إلى اتباع‬ ‫نهج محلي (المركزي) في المناطق الريفية‪.‬‬ ‫‪11‬‬ ‫(‪ )3‬رب مختلف مستويات الدولة‪:‬‬ ‫ً‬ ‫(أ) تدعو مذكرة قطاع التعليم إلى تعزيز النهج المحلي أوال من خالل بناء القدرات الموازية ودعم تعزيز‬ ‫الوعي لوزارة التربية والتعليم والمدارس والمجتمعات المحلية لتعزيز المساءلة والحوكمة في هذا القطاع‪.‬‬ ‫(ب) وبالمثل‪ ،‬تدعو مذكرة القطاع الصحي إلى اتباع نهج مختل يعتمد مجموعة كاملة من األساليب بما في‬ ‫ذلك دعم المرافق الثابتة (في إطار وزارة الصحة)‪ ،‬فضال عن تقديم الدعم للفرق المتنقلة واألساليب‬ ‫المجتمعية لتوسيع نطاق تغطية الخدمات إلى أقصى حد‪ .‬ويدعو هذا النهج أيضا إلى بناء قدرات المؤسسات‬ ‫والموظفين على المستوى المحلي وبناء شراكة أوثق بين المؤسسات المركزية ومنظمات المجتمع المدني‬ ‫المحلية وشركاء القطاع الخاص من أجل تقديم الخدمات في نهاية المطاف‪ ،‬وتطوير الهياكل األساسية‬ ‫وما إلى ذلك‪.‬‬ ‫(ج) وفي حين تدعو مذكرة قطاع النقل إلى اتباع نهج أكثر المركزية إلعادة ت هيل وصيانة الطرق‪ ،‬فإنها‬ ‫تعترف باألهمية المتساوية لدعم منشآت النقل المركزية مثل المطارات والموانئ البحرية‪ .‬وعلى هذا‬ ‫النحو‪ ،‬يتوقف النجاح النهائي للنهج على مدى إمكانية تكامل الدعم المقدم إلى المستوى المحلي والمستوى‬ ‫المركزي‪.‬‬ ‫(د) كما تناقش مذكرة قطاع المياه أيضا إلى أي مدى يعتبر الدعم التقليدي الذي يوفره الحقن النقدي الفوري‬ ‫للرواتب والمناقصات وإصالح األضرار الكبيرة وإعادة ت هيل اآلبار والمضخات وإعادة تجهيز قدرات‬ ‫معدات التشغيل والصيانة وتوفير خدمات الصرف الصحي في حاالت الطوارئ وتوفير التثقيف الصحي‬ ‫وما إلى ذلك‪ ،‬قد ال يزال قابالً للتطبيق فيما يتعلق بالخدمات الحضرية‪.‬‬ ‫(‪ )4‬التمويل المبتكر‪:‬‬ ‫(أ) تدعو مذكرة قطاع الطاقة إلى مصادر تمويل مبتكرة تستفيد بشكل واقعي وعملي من اإلطار الجديد للبنك‬ ‫الخاص بالمشتريات‪ ،‬وعلى وجه التحديد المشتريات التي يقودها المانحون والدعم العملي التنفيذي الموسع‬ ‫(‪.)HEIS‬‬ ‫(ب) وفي الوقت نفسه‪ ،‬تبرز مذكرة قطاع تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت كيف فتحت اتصاالت الهاتف‬ ‫المحمول الباب لخدمات التعامالت المالية بواسطة الهاتف المحمول وتوسيع نظام الدفع الذي يرب الناس‬ ‫بالخدمات المصرفية من دون وجود حساب مصرفي‪ .‬إن خدمات التعامالت المالية بواسطة الهاتف‬ ‫المحمول تسمح بالتحويل المباشر للرصيد إلى الهاتف المحمول الشخصي للفرد بتكلفة معاملة منخفضة‬ ‫للغاية‪ .‬وهذا يزيد الخيارات المتاحة للتمويل بما في ذلك التحويالت النقدية‪.‬‬ ‫(‪ )5‬تحالفات شاملة‪-‬كافية‪:‬‬ ‫(أ) تسل مذكرة قطاع المياه الضوء على الحاجة إلى تعزيز التنسيق الوثيق بين الوكاالت الرئيسية (الهيئة‬ ‫العامة لمشاريع مياه الريف‪ ،‬والصندوق االجتماعي للتنمية‪ ،‬وبرنامج األشغال العامة) والجهات المانحة‬ ‫الدولية (اليونيسيف‪ ،‬ومنظمة رعاية األطفال‪ ،‬ومنظمة أوكسفام وغيرها من المنظمات غير الحكومية‬ ‫الدولية) بمكون قوي للمشاركة المجتمعية فيما يتعلق بخدمات مياه الريف على وجه الخصوص‪.‬‬ ‫(ب) كما تدعو مذكرة قطاع الصحة أيضا إلى اتباع نهج مختل يدعم المرافق الثابتة والفرق المتنقلة وجهود‬ ‫التوعية المجتمعية لتوسيع نطاق تغطية الخدمات‪ .‬كما تدعو أيضا ً إلى تعزيز الشراكات بين مؤسسات‬ ‫تقديم الخدمات ومنظمات المجتمع المدني المحلية والقطاع الخاص من أجل دعم تقديم الخدمات في نهاية‬ ‫المطاف‪.‬‬ ‫‪12‬‬ ‫(‪ )6‬إعادة ت طير المجتمع‪:‬‬ ‫الشكل ‪ :3‬إعادة تصميم العالقات المؤسسية في تقديم الخدمات‬ ‫الرأسي للقدرات والموارد مقابل األفقي لتعزيز المرونة والفعالية‬ ‫المجتمعات المحلية‬ ‫•‬ ‫المركزي‬ ‫نطاق تقديم الخدمات‬ ‫•‬ ‫الخطوط الفاصلة‬ ‫•‬ ‫نطاق تقديم الخدمات‬ ‫•‬ ‫المحافظات‬ ‫•‬ ‫اختصاصات الحكومة‬ ‫•‬ ‫جغرافية ‪ /‬إدارية‬ ‫•‬ ‫المحلية‬ ‫الخطوط الفاصلة‬ ‫•‬ ‫المتوسط‬ ‫مركزي‬ ‫متوسط‬ ‫محلي‬ ‫المحلي‬ ‫المجتمعات‬ ‫يعترف النهج الجديد بالدور الحيوي الذي يمكن أن تلعبه اآلليات البديلة مثل منظمات المجتمع المدني والقطاع‬ ‫•‬ ‫الخاص في تقديم الخدمات‪ .‬واليوم‪ ،‬في العديد من الخدمات‪ ،‬على سبيل المثال المياه والطاقة والصحة وخدمات‬ ‫األمن المحلي – فقد خطى بالفعل مقدمي الخدمات من القطاع الخاص الرسمي وغير الرسمي خطوة في الفراغ‬ ‫الذي خلفه القطاع العام‪ .‬وينطوي النهج الجديد على دعم هذه الجهود من خالل إعادة ضب دور القطاع العام‪،‬‬ ‫ومعالجة ضعف سلسلة اإلمداد وتعزيز مقدمي الخدمات من القطاع الخاص وتعزيز المساءلة والشمول في‬ ‫التنفيذ‪.‬‬ ‫يعترف النهج الجديد بمستويات التباين العالية بين األقاليم والمجتمعات المحلية فيما يتعلق بدرجة سلطة الدولة‬ ‫•‬ ‫وقدرتها ومواردها وثرواتها الطبيعية وما إلى ذلك‪ ،‬والحاجة إلى اعتماد حلول تناسب الحالة الفريدة في كل‬ ‫إقليم أو والية محلية و ‪ /‬أو منطقة في إطار شامل لتعزيز قدرة الدولة وفعاليتها‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬فإن النهج‬ ‫الجديد يتوخى درجة معينة من الدينامية في التدخالت بحيد تتطور مع تغير الوضع على األره مع مرور‬ ‫الوقت‪.‬‬ ‫‪13‬‬ ‫المراجع‬ ‫فورني‪ ،‬أولمو وآخرون‪2015 .‬م‪ ،‬اليمن‪ :‬التقييم الطارئ لحالة النفايات في اليمن‪.‬‬ ‫الكنر‪ ،‬هيلين‪ .10 .‬انتقال اليمن السلمي من االستبداد‪ :‬هل يمكن أن يكون قد نجح؟ " المعهد الدولي للديمقراطية والمساعدة االنتخابية‬ ‫(إيديا)‪.‬‬ ‫مكتب تنسيق الشؤون اإلنسانية ‪" ،2016‬اليمن‪ :‬لمحة إنسانية ‪-‬نظرة عامة على األمن الغذائي والتشريد"‪ .‬مكتب تنسيق الشؤون‬ ‫اإلنسانية‪ ،‬األمم المتحدة‪.‬‬ ‫روميو‪ ،‬إل جي و م‪ .‬النسي‪" .10 .‬الطريق الصعب إلى الحكم الذاتي المحلي في اليمن"‪ .‬في الالمركزية في البلدان النامية‪ :‬وجهات‬ ‫نظر عالمية بش ن العقبات التي تحول دون انتقال المالية العامة‪.501-48 ،‬شلتنهام‪ ،‬المملكة المتحدة‪ :‬إدوارد إلغار‪.‬‬ ‫برنامج األمم المتحدة اإلنمائي "أثر الحرب على سبل العيش ‪-‬الوصول المالي"‪ .‬مرصد المرونة في اليمن‪ :‬المجتمعات التي تتعامل‬ ‫مع الصراعات‪.‬‬ ‫برنامج األمم المتحدة اإلنمائي "ت ثير الحرب على الحكم المحلي"‪ .‬مرصد المرونة في اليمن‪ :‬المجتمعات التي تتعامل مع‬ ‫الصراعات‪.‬‬ ‫اليونيسيف‪ .‬عام ‪" .2016‬أثر العنف والصراع على اليمن وأطفاله"‪ .‬اليمن هش إلى فشل؟ اليونيسف اليمن‪.‬‬ ‫أوسيد ‪ .2006‬تقييم الفساد في اليمن‪ .‬اليمن أمر مهام خدمات مكافحة الفساد‪ .‬أنت قلت‬ ‫البنك الدولي ‪ ،2006‬الجمهورية اليمنية‪ :‬التحليل االجتماعي للبلد‪ ،‬التقرير رقم‪-34008 :‬يي‪ .‬واشنطن العاصمة‪.‬‬ ‫البنك الدولي ‪ .10‬أمن الصراعات والتنمية‪ .‬تقرير التنمية في العالم لسنة ‪2011‬م‪ ،‬واشنطن العاصمة‪.‬‬ ‫البنك الدولي ‪2012‬م ‪2014 -‬م مذكرة استراتيجية مؤقتة للجمهورية اليمنية‪ .‬السنة المالية ‪ .2014-2013‬واشنطن العاصمة‬ ‫البنك الدولي ‪ .10‬ري‪ :‬مشروع قطاع الطاقة‪ :‬تقرير إنجاز التنفيذ‪ .‬واشنطن العاصمة‪.2016 ،‬‬ ‫البنك الدولي ‪ .10‬القدرات الوظيفية والتشغيلية للسلطات المحلية للمقاطعات في اليمن‪ :‬إنشاء خ أساس قبل الحرب‪ .‬مخطوطة‬ ‫عمل‪.‬‬ ‫‪14‬‬ ‫الملحق ‪ :1‬ملخص مذكرات السياسات الخاصة بالقطاعات الخدمية (مذكرات اإلدخال)‬ ‫قطاع الطاقة‬ ‫في السابق كان تركيز البنك الدولي والجهات المانحة األخرى في دعم قطاع الطاقة في اليمن ينصب على تمويل البنية‬ ‫التحتية واسعة النطاق للقطاع العام بهدف زيادة توفير الكهرباء‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن القدرات المؤسسية الضعيفة للغاية‬ ‫للمؤسسة العامة للكهرباء ووزارة الكهرباء والطاقة حالت دون استفادة البلد من هذا الدعم إلى أقصى حد‪ ،‬وبدالً من ذلك‬ ‫قسمت البالد إلى فئتين فئة تتمتع بإمكانية الحصول على الكهرباء والفئة األخرى محرومة منها‪ .‬لذلك‪ ،‬تقترح المذكرة‬ ‫استكشاف نماذج بديلة لتقديم الخدمات مع األخذ بعين االعتبار الدور الحيوي الذي تلعبه الكهرباء في تحسين سبل العيش‪،‬‬ ‫ودعم الخدمات العامة األخرى وتعزيز االقتصاد العام‪ .‬تدعو الطريقة البديلة المقترحة إلى اعتماد حلول بسيطة ومرنة‬ ‫ومبتكرة‪ ،‬بما فيها الطاقة الشمسية‪ ،‬مع زيادة التركيز على دعم الخدمات العامة والنتائج لصالح الفقراء على أساس‬ ‫التركيز على المستوى الالمركزي أو البلدي مع ترتيبات مبتكرة للشراء والتمويل‪.‬‬ ‫النقل‬ ‫تحدد مذكرة سياسة قطاع النقل العديد من القضايا التي يعاني منها قطاع النقل في اليمن‪ ،‬بما في ذلك عملية التخطي‬ ‫وإعداد الموازنة الضعيفة والمتخلفة‪ ،‬وسوء اإلدارة في وزارة األشغال العامة والطرق (المسؤولة عن تطوير شبكة‬ ‫الطرق ب كملها في اليمن) ووزارة النقل (المسؤولة عن تطوير الموانئ والمطارات واحتياجات النقل البري والبحري‬ ‫في اليمن) وعدم كفاية وموثوقية البيانات والخرائ ‪ ،‬وسوء تنسيق عملية تطوير الطرق القائمة وصيانتها‪ ،‬وما إلى ذلك‬ ‫باعتبارها أهم القضايا التي تواجه القطاع‪ .‬وتذهب مذكرة السياسة العامة إلى التشديد أنه وعلى الرغم من إنشاء صندوق‬ ‫مستقل لصيانة الطرق في عام ‪1996‬م‪ ،‬مع مصادر خاصة لإليرادات والقدرة على التخطي للصيانة‪ ،‬إال أن قطاع‬ ‫الطرق ال يزال يعاني من نقص حاد في التمويل‪ .‬وفي أعقاب الصراع مباشرة‪ ،‬تحدد المذكرة الحاجة إلى تقديم الدعم‬ ‫الطارئ إلعادة ت هيل وصيانة البنية التحتية المادية في المدن الرئيسية مثل عدن وصنعاء وموانئ عدن والحديدة‪،‬‬ ‫وتطوير تجهيزات سالمة الطيران‪ ،‬قبل دعم اإلصالحات المؤسسية والحكومية األوسع نطاقا خالل إطار زمني متوس‬ ‫إلى طويل األجل‪.‬‬ ‫تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت‬ ‫أظهرت التجارب في جميع أنحاء العالم (من أفغانستان والعراق والصومال) كيف يمكن لقطاع االتصاالت السلكية‬ ‫والالسلكية أن يكون مرنا ً للغاية حتى في حاالت الهشاشة والصراعات‪ .‬وكثيرا ما يعزى ذلك إلى األرباح المرتفعة التي‬ ‫تميل أسواق االتصاالت إلى تحقيقها‪ ،‬بالنسبة للمشغلين من القطاعين العام والخاص على خد سواء‪ ،‬حتى أثناء الصراع‪،‬‬ ‫بل أنه أصبح في بعض الحاالت أكثر ربحية من أوقات السلم‪ .‬وفي الوقت نفسه‪ ،‬تؤكد المذكرة التحديات الخاصة التي‬ ‫تواجه مشغلي شبكات الهاتف النقال في اليمن بما في ذلك الهجمات المباشرة على بنيتهم التحتية والمطالب القبلية مقابل‬ ‫السماح للمهندسين بالوصول إلى مواقع المرافق األساسية المتضررة في مناطقهم وما إلى ذلك‪ .‬كما تشير المذكرة إلى‬ ‫اإلمكانات الكبيرة التي يمكن أن تلعبها االتصاالت الموثوقة في تحقيق االستقرار في حاالت ما بعد الصراع‪ .‬إن استعادة‬ ‫االتصاالت السلكية والالسلكية وتوفرها مباشرة يساند وبشكل مباشر بناء ثقة الجمهور في الدولة‪ ،‬مما يعزز السالم‬ ‫واالستقرار‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬فإن القدرة على التواصل وتبادل المعلومات في جميع أنحاء البالد بطريقة موحدة‬ ‫ومتساوية تساعد الحكومة على إعادة إنشاء أجهزتها على مستوى البالد بشكل عام أو على مستوى المحافظة أو مستوى‬ ‫المديرية والقرية‪ ،‬مما يسمح لها باالستجابة بشكل أفضل الحتياجات مواطنيها‪ .‬كما يمكن أن تساعد المعلومات الموثوقة‬ ‫في تبديد المعلومات الخاطئة والدعاية والشائعات وما إلى ذلك‪ ،‬والتي قد تؤدي إلى تفاقم التوترات‪ .‬عالوة على ذلك‪،‬‬ ‫‪15‬‬ ‫فإن تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت تساعد أيضا ً المانحين على تنسيق اإلغاثة اإلنسانية بشكل أفضل مع دعم المشاركة‬ ‫المدنية وزيادة الشمول‪.‬‬ ‫المياه‬ ‫مع الت كيد على أن اليمن أحد أكثر البلدان في العالم التي تعاني من شح المياه‪ ،‬حدد تشخيص المياه والصرف الصحي‬ ‫في اليمن أنه يتم استنفاد مخزون المياه في العديد من مدن البالد بصورة سريعة‪ .‬وفي الوقت نفسه‪ ،‬ومع ازدياد الفقر‬ ‫بشكل مضطرد في اليمن على مدى العقد الماضي‪ ،‬فإن التشخيص يثبت أن هذا قد عره مصادر دخل الفقراء لمخاطر‬ ‫أكبر‪ .‬وعلى الرغم من حدوث تحسينات متواضعة في خدمات المياه والصرف الصحي‪ ،‬يشير التقرير إلى أن الفجوات‬ ‫الصارخة بين المناطق الحضرية والريفية وكذلك بين الفقراء وغير الفقراء قد جعلت هذه المكاسب معرضة للخطر‬ ‫أيضا‪ .‬وفي الوقت الذي يؤكد فيه على الحاجة إلى تعزيز توفير خدمات المياه والصرف الصحي والنظافة‪ ،‬ولكي يصبح‬ ‫القطاع مستداما ً من الناحية المالية‪ ،‬إال أن التشخيص يشير أيضا ً إلى أن أنسب تركيبة للدعم المحلي والمركزي لقطاع‬ ‫المياه والرقابة عليه ستعتمد في النهاية على شكل الصراع الجاري والنهاية التي سيؤول إليها‪ .‬وعلى المدى القريب‪،‬‬ ‫يحدد التشخيص الحاجة إلى إعادة بناء وت هيل شبكات المياه والعمل مع مقدمي الخدمات البديلة بطريقة آمنة ومستدامة‪.‬‬ ‫وفي الوقت نفسه‪ ،‬وعلى المدى المتوس والطويل‪ ،‬يسل التشخيص الضوء على الحاجة إلى معالجة القضايا النظامية‬ ‫المتعلقة باستدامة خدمات المياه والصرف الصحي‪.‬‬ ‫الصحة‬ ‫من الناحية التاريخية‪ ،‬يميل الدعم لقطاع الصحة إلى االلتفاف حول تقديم الرعاية الصحية في المرافق الثابتة من خالل‬ ‫أدوية مدعومة وحزم خدمات الرعاية الصحية من خالل تدخالت في المناطق البعيدة‪ .‬غير أن مسائل الوصول والنوعية‬ ‫أدت إلى تدني مستوى االستفادة من هذه الخدمات‪ .‬ولذلك‪ ،‬فإن النهج الجديد يستدعي اتباع نهج مختل يعتمد مجموعة‬ ‫كاملة من األساليب بما في ذلك المرافق الثابتة والفرق المتنقلة والتغطية المجتمعية لتوسيع نطاق تغطية الخدمات إلى‬ ‫أقصى حد ممكن‪ .‬كما يدعو هذا النهج أيضا إلى بناء قدرات المؤسسات المحلية والموظفين وبناء شراكة أوثق مع‬ ‫منظمات المجتمع المدني المحلية والقطاع الخاص من أجل دعم تقديم الخدمات في نهاية المطاف‪.‬‬ ‫التعليم‬ ‫تحدد مذكرة السياسات الخاصة بالتعليم التحديات الرئيسية التي تواجه القطاع بعد انتهاء الصراع‪ ،‬والمتمثلة في عدم‬ ‫وجود رؤية مشتركة بين مختلف أصحاب المصلحة ووزارة التربية والتعليم‪ ،‬وعدم الوضوح بش ن أدوار ومسؤوليات‬ ‫مختلف مستويات الحكومة (على المستوى المركزي وعلى مستوى المحافظة والمديرية) والمنظمات غير الحكومية‬ ‫ومنظمات المجتمع المدني والشركاء من القطاع الخاص‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬تحدد المذكرة القيود المفروضة على‬ ‫القدرات (القيادة المدرسية ومجالس اآلباء)‪ ،‬وضعف اآللية االئتمانية وعدم وجود آليات مناسبة للرصد والتقييم لتتبع‬ ‫التقدم المحرز والتي تؤدي إلى تقويض القطاع‪ .‬وتقترح مذكرة السياسات سلسلة من التدخالت الفورية في مرحلة ما بعد‬ ‫الصراع‪ ،‬تتراوح من الدعم الفوري لتشغيل المدارس بما في ذلك إعادة ت هيل األضرار الخفيفة وتوفير الكتب المدرسية‬ ‫وتقديم خيارات تعليم بديلة للنازحين واألطفال الذين لم يلتحقوا بالمدارس‪ ،‬وكذا الدعم االجتماعي للطالب والمعلمين‪.‬‬ ‫وفي المدى الزمني المتوس إلى طويل األجل‪ ،‬تقترح المذكرة تدريب ودعم المعلمين وقيادة المدارس ومجالس اآلباء‬ ‫ودعم بناء القدرات المؤسسية األشمل لوزارة التربية والتعليم من أجل تحسين نطاق ونوعية خدمات التعليم‪ .‬وتدعو‬ ‫المذكرة على المدى الطويل إلى إدراك قيمة التعليم في تعزيز التماسك االجتماعي وبناء رؤية استراتيجية طويلة األجل‬ ‫الستخدام التعليم كوسيلة لتعزيز شرعية الدولة‪.‬‬ ‫‪16‬‬ ‫الملحق ‪ :2‬نموذج معياري ‪:‬للنهج المحلي أوالً" لتقديم الخدمات الشاملة‬ ‫معايير السياسة‬ ‫مالحظات‬ ‫التقديم واإلدارة اإلنتاج والتوزيع‬ ‫الوظيفة‬ ‫والرقابة‬ ‫التنظيم واإلدارة الوطنية مثالية‬ ‫‪P‬‬ ‫‪P‬‬ ‫‪U, N‬‬ ‫االتصاالت السلكية والالسلكية‬ ‫نطاق المحددات الخارجية والوطنية والحكومية والمحلية‬ ‫‪N, S, L, P‬‬ ‫‪U, N, S, L‬‬ ‫‪U, N, S, L‬‬ ‫البيئة‬ ‫السياسة النقدية‪ ،‬والعملة‪ ،‬والخدمات‬ ‫االستقالل عن جميع المستويات األساسية‪ .‬بعض الدور الدولي لالنضباط المشترك‪.‬‬ ‫‪ICB, P‬‬ ‫‪ICB‬‬ ‫‪U, ICB‬‬ ‫المصرفية‬ ‫الضمانات الدستورية هامة لحركة العامل والسلع‬ ‫‪P‬‬ ‫‪N‬‬ ‫الدستور‪N ،‬‬ ‫التجارة بين الواليات‬ ‫إعادة التوزيع‬ ‫‪N‬‬ ‫‪N‬‬ ‫‪N‬‬ ‫الحواالت‬ ‫سيادة القانون‪ ،‬شاغل وطني‬ ‫‪N‬‬ ‫‪N‬‬ ‫‪N‬‬ ‫القانون الجنائي والقانون المدني‬ ‫سياسة تفادي الجار المتسول‬ ‫‪P‬‬ ‫‪N‬‬ ‫‪N‬‬ ‫السياسة الصناعية‬ ‫يعزز العدالة اإلقليمية‪ ،‬السوق المشتركة الداخلية‬ ‫‪N, S, L, P‬‬ ‫‪N, S, L‬‬ ‫‪N‬‬ ‫التنظيم‬ ‫التنسيق ممكن‬ ‫‪N, S, L, P‬‬ ‫‪N, S, L‬‬ ‫‪N‬‬ ‫السياسة المالية‬ ‫يعزز العدالة اإلقليمية‪ ،‬السوق المشتركة الداخلية‬ ‫‪N, S, L, P‬‬ ‫‪N, S, L‬‬ ‫‪N‬‬ ‫الموارد الطبيعية‬ ‫التعليم والصحة والرعاية‬ ‫التحويالت العينية‬ ‫‪S, L, P‬‬ ‫‪S, L‬‬ ‫‪N, S, L‬‬ ‫االجتماعية‬ ‫تتفاوت مزايا وتكاليف مختلف الطرق من حيد النطاق‬ ‫‪S, L, P‬‬ ‫‪N, S, L‬‬ ‫‪N, S, L‬‬ ‫الطرق‬ ‫كما ورد أعاله‬ ‫‪N, S, L, P‬‬ ‫‪N, S, L‬‬ ‫‪N, S, L‬‬ ‫الحدائق والمنتزهات‬ ‫الفوائد المحلية في المقام األول‬ ‫‪S, L‬‬ ‫‪S, L‬‬ ‫‪S, L‬‬ ‫شرطة‬ ‫كما ورد أعاله‬ ‫‪L, P‬‬ ‫‪L‬‬ ‫‪L‬‬ ‫المياه والصرف الصحي‪ ،‬ورفض‬ ‫‪17‬‬