Програма за развитие на регионите 2021 – 2027 г. АНАЛИЗ НА ВЪЗМОЖНОСТИТЕ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА ТЕРИТОРИАЛНИ ИНСТРУМЕНТИ ЕВРОПЕЙСКИ СЪЮЗ European Regional Development Fund Програма за развитие на регионите 2021 – 2027 г. АНАЛИЗ НА ВЪЗМОЖНОСТИТЕ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА ТЕРИТОРИАЛНИ ИНСТРУМЕНТИ ЕВРОПЕЙСКИ СЪЮЗ Европейски фонд за регионално развитие Настоящият доклад е продукт на Международната банка за възстановяване и развитие/Световната банка. Констатациите, тълкуванието и изводите, представени в документа не съвпадат непременно с възгледите на Изпълнителните директори на Световната банка или правителствата, предста- влявани от тях. Световната банка не гарантира точността на данните, съдържащи се в настоящия доклад. Настоящият доклад е изготвен в рамките на Споразумението за възмездни консултантски услуги (ВКУ) за Подобряване на процеса на реги- онално развитие в България и подпомагане на Министерството на регионалното развитие и благоустройството в процеса на програми- ране за периода 2021 – 2027 г., подписано между Министерството на регионалното развитие и бла- гоустройството (МРРБ) на Република България и Международната банка за възстановяване и раз- витие/Световната банка на 8 април 2019 г. Докладът представлява Продукт 4.1 — Доклад съдържащ анализ на възможностите за прила- гане на териториални инструменти по след- ващата Оперативна програма за регионално развитие 2021 – 2027 г. по горепосочените ВКУ. Първият проектен вариант на този доклад беше предаден на МРРБ за коментари на 30 септември 2020 г. Процесът на програмиране на Правителството на България е в процес на развитие и този доклад отразява, доколкото е възможно, състоянието на процеса към месец октомври 2020 г. Бюджетна линия BG16RFOP001-8.002-0005 на Отдел „Стратегическо планиране и догова- ряне“, Главна дирекция „Стратегическо пла- ниране и програми за регионално развитие“ Cover design and typesetting: Wojciech Wolocznik, Cambridge, United Kingdom Interior design: Piotr Ruczyński, London, United Kingdom СЪДЪРЖАНИЕ Благодарности   6 Съкращения и абревиатури   7 Резюме   8 ГЛАВА 1  Въведение   17 Регионите в България продължават да растат, въпреки че различията остават   18 Европейският съюз призовава за териториални инструменти за преодоляване на различията    20 ЕС е предоставил на България следните насоки   22 Обосновка и ключови съображения във връзка с интегрирания териториален подход   25 Новият подход е в процес на формиране   27 Разработването на регулаторната и институционалната рамка на новия подход е също в ход   29 ГЛАВА 2  Нужди за развитие на българските региони (от ниво NUTS 2)   33 Тематичен обхват на интервенциите, които трябва да съответстват на идентифицираните регионални потребности   35 Териториален обхват за изпълнение на тези интервенции   36 ГЛАВА 3  Рамка за стратегическо планиране за териториални инструменти в България   41 Национална концепция за пространствено развитие на България (НКПР)    42 Интегрирани териториални стратегии за развитие на регионите от ниво NUTS 2   43 Планове за интегрирано развитие на общините (ПИРО)   44 ГЛАВА 4  Интегрираният териториален подход в България   49 Жизнен цикъл на проектите по ПО1 и ПО2    50 Роля и капацитет на ключовите заинтересовани страни в интегрирания подход   53 Правна рамка   63 Тематичен и териториален обхват   68 Финансова рамка    70 Насоки за създаване и внедряване на териториални инструменти   72 Оценка на проектни предложения и механизъм за подбор на проекти   75 Координационен механизъм    79 Наблюдение и оценка   82 ГЛАВА 5  Пандемията от COVID-19 и нейните потенциални последици за регионалната политика и новият интегриран подход в България   89 ГЛАВА 6  Обобщение на основните заключения и препоръки   95 АНЕКС 1 Рамка на ЕС за подкрепа на териториални инструменти 2021 – 2027 г.   100 АНЕКС 2 Научени уроци от прилагане на териториални инструменти в България и в избрани страни на ЕС   107 АНЕКС 3 Списък на източниците, предоставящи информация за последиците от COVID-19 за регионалната политика и за разработването и прилагането на териториални инструменти   109 КАРЕТАТА ТЕКСТОВО КАРЕ 1.1 Очаквана добавена стойност на ИТИ    21 ТЕКСТОВО КАРЕ 1.2 Насоки на ЕС относно разработването на политики в страната    22 ТЕКСТОВО КАРЕ 1.3 Насоки на ЕС за България във връзка с целевото определяне на инвестиции    23 ТЕКСТОВО КАРЕ 1.4 Насоки във връзка с управлението на европейски фондове и изграждане на капацитет на ключови заинтересовани страни   24 ТЕКСТОВО КАРЕ 2.1 Инвестиционни нужди на регионите    35 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.1 Портфейл от проекти за включване в концепция за ИТИ и водещи проекти за ИТИ    61 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.2 Консултативен център за изграждане на капацитета на общините   62 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.3 Тематични интервенции, разрешени по ПО1 на ПРР    69 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.4 Тематични интервенции, разрешени по ПО2 на ПРР   70 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.5 Основни характеристики на надежден механизъм за оценка и подбор   75 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.6 Двустепенен процес на подбор на проекти   76 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.7 Препоръчани мерки за състезание между проектните предложения основано на качествата   78 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.8 Координационен съвет за териториалния подход (КЦТП)   81 ТЕКСТОВО КАРЕ 5.1 Свързани с Covid-19 начални препоръки за регионална политика и териториални инструменти   93 ТЕКСТОВО КАРЕ A1.1 Очаквана добавена стойност от ИТИ    102 ТЕКСТОВО КАРЕ A1.2 Цели на политиката на ЕС за периода 2021 – 2027 г.   104 ТЕКСТОВО КАРЕ A1.3 Основни характеристики на интегрирания териториален подход в периода 2021-2027 г.   105 ТАБЛИЦИ ТАБЛИЦА Р.1 Контролен списък на ключови етапи за подготовката и изпълнението на интегрирания териториален подход   14 ТАБЛИЦА 2.1 Най-често срещаните предизвикателства и потенциал за развитие на българските региони от ниво NUTS 2   34 ТАБЛИЦА 4.1 Национална правна рамка за прилагане на интегрирания териториален подход в България за програмния период 2021 – 2027   64 ТАБЛИЦА 4.2 Нужди от координация на етапа на изпълнение на интегрирания подход    80 ТАБЛИЦА 4.3 Предложено разпределение на ролите в рамката на наблюдението    83 ТАБЛИЦА 4.4 Предложен обхват на наблюдението на изпълнението на интегрирания подход   84 ТАБЛИЦА 4.5 Предложени оценки на интегрирания подход   85 5 ФИГУРИ ФИГУРА Р.1 Интегриран подход — обща структура    10 ФИГУРА 1.1 Развитие на БВП на глава от населението за регионите за планиране от ниво 2 в България   18 ФИГУРА 1.2 Европейски индекс на регионалната конкурентоспособност за България за 2019 г. и средни стойности за ЕС (общ ИРК и три под-индекса)   19 ФИГУРА 1.3 Изменение на населението на Европа (2007 – 2060 г.) и прогнозни имиграционни модели    19 ФИГУРА 1.4. Съставни елементи на интегрирания териториален подход   28 ФИГУРА 2.1 Разделение на градски и селски общини през периода 2021 – 27 г.   36 ФИГУРА 2.2 Десет градове — центрове на растеж, подкрепени по ПО1 на ПРР   37 ФИГУРА 4.1 Жизнен цикъл на проектите по ПО1   50 ФИГУРА 4.2 Жизнен цикъл на концепцията за ИТИ (ПО2)    51 ФИГУРА 4.3 Нива на прилагане на интегрирания подход    53 ФИГУРА 4.4 Описание на интегрирания териториален подход   68 ФИГУРА 4.5 Структура на финансиране на интегрирания подход (принос на ЕС)   71 ФИГУРА 5.1 Текущи и очаквани спадове в оборота, докладвани от индустрията (дял от оборота)   90 ФИГУРА 5.2 Въздействие на БВП на ниво NUTS 2 региони в държавите членки на ЕС, изключвайки въздействието на политическите мерки    91 6 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти БЛАГОДАРНОСТИ Докладът е изготвен със супервизията на Кристоф Пуш (Ръководител практика „Градско развитие и управление на риска от бедствия“ за Европа и Централна Азия) и Фабрицио Дзарконе (Постоянен представител за България, Чехия и Словакия), както и с техническите указания от страна на Пол Крис (водещ специалист „Градско раз- витие“, Европа и Централна Азия). Докладът е разработен от екип с ръководител Джоана Машич, старши специа- лист „Градско развитие“ (ръководител на екипа по заданието). Автори на доклада са Гжегож Волчак (специалист „Градско развитие“) и Анна Банашчик (старши спе- циалист „Регионално планиране“), с принос от Атанас Кирчев (старши правен кон- султант), Александър Хинов (старши финансов специалист) и Здравко Петров (спе- циалист „Регионално развитие“), както и с участието на Яна Георгиева (старши специалист „Публична администрация“), Добринка Караджова-Недкова (специа- лист „Публична администрация“), Мария Райчева (специалист „Публична адми- нистрация“), Даниела Иванова (специалист „Публична администрация“) и Солен Денглер (анализатор, „Градски и регионални въпроси“). Албена Самсонова предос- тавяше административна подкрепа. Постоянен представител: Фабрицио Дзарконе Ръководител практика: Кристоф Пуш Ръководител на екипа по заданието: Джоана Машич Автори: Гжегож Волчак и Анна Банашчик 7 СЪКРАЩЕНИЯ И АБРЕВИАТУРИ БВП Брутен вътрешен продукт ВКУ Възмездни консултантски услуги ВОМР Водено от общностите местно развитие ЕК Европейска комисия ЕС Европейски съюз ЕСИФ Европейски структурни и инвестиционни фондове ЕСФ Европейски социален фонд ЕФРР Европейски фонд за регионално развитие ЗПП Звено за подбор на проекти ЗРР Закон за регионалното развитие ИТИ Интегрирани териториални инвестиции ИТСР Интегрираните териториални стратегии за развитие КПП Комитет за подбор на проекти КСТП Координационен съвет за териториалния подход МРРБ Министерство на регионалното развитие и благоустройството МС Министерски съвет НКПР Националната концепция за пространствено развитие за периода 2013 – 2025 НСИ Национален статистически институт НСОРБ Национално сдружение на общините в Република България ОИСР Организация за икономическо сътрудничество и развитие ОИЦ Областен информационен център ОП Оперативна програма ОПРР Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 – 2020 г. ПБ Правителство на България ПИРО План за интегрирано развитие на община ПО Приоритетна ос ПО1 Приоритетна ос 1 по ПРР 2021 – 2027 г. ПО2 Приоритетна ос 2 по ПРР 2021 – 2027 г. ПРР Програма за развитие на регионите 2021 – 2027 г. РСР Регионален съвет за развитие СБ Световна банка СПРЗСР Стратегически план за развитие на земеделието и селските райони УО Управляващ орган ФК Фокус група ЦКЗ Централно координационно звено NUTS Номенклатура на териториалните единици за статистически цели 8 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти насърчили новаторски подходи под фор- мата на интегрирани интервенции, в раз- лични пространствени мащаби и с при- лагане на модели на управление, които са в по-голяма степен основани на сътруд- ничество.1 Прилагането на териториални стратегии и връзките с програмирането РЕЗЮМЕ все още не са в завършен вид, но вече са налице ранни поуки от други държави, които са относими към България. Настоящият доклад е един от проду- Логиката при интегрирания територи- ктите, изготвени от екипа на Световната ален подход е, че многосекторни интер- банка (СБ) за Министерството на регио- венции, изпълнявани от партньорства налното развитие и благоустройството (принцип на партньорството) следва (МРРБ) в рамките на възмездни консул- да се разработват и осъществяват съв- тантски услуги в областта на регионал- местно (тематична интеграция) и се съ- ното развитие. Целта на доклада е анализ образяват с конкретните потребности и преглед на възможностите за прилага- на индивидуалните територии (тери- не на интегрирани териториални интер- ториално измерение), за да се отключи венции в България в програмен период техният потенциал за развитие. В насто- 2021 – 2027 г. Настоящият доклад обобща- ящия документ тези инвестиции се на- ва ключови анализи, извършени от еки- ричат „интегрирани интервенции“ или па на Световната банка в рамките на ВКУ „интегрирани инвестиции“. Предвид че във връзка с новия интегриран територи- трудностите пред развитието в регионите ален подход за регионално развитие, раз- на ЕС се дължат на редица първопричини, работван от МРРБ. Някои от анализите са мерките, насочени към тяхното овладя- били предоставяни на МРРБ в поредица от ване следва да са комплексни и съответно материали и други доклади, предавани изначално да са с многосекторен характер. в рамките на ВКУ. Този доклад също така Интегрирането на различни секторни ин- включва и допълнителни анализи и пре- тервенции в единна комплексна интер- поръки, отнасящи се към нови аспекти на венция, насочена към потребностите на интегрирания подход, който е в постоя- конкретна територия, може да допринесе нен процес на разработка и прецизиране и за преодоляване на секторното обособя- от страна на МРРБ съвместно с други заин- ване, при което често се прилагат неспе- тересовани страни като част от текущия цифични инструменти, без връзка с дру- процес на програмиране. ги сектори. Също така сътрудничеството между заинтересованите страни, в част- Интегрираните териториални интер- ност местните, е определящ елемент на венции, в случай че са добре планира- интегрирания подход, защото комплекс- ни и изпълнени, могат да са с положи- ните решения са често извън капацитета телно въздействие с оглед намаляване на една-единствена институция и след- на междурегионалното и вътрешно ре- ва да се прилагат едновременно според гионалното неравенство. Като такива те подходите отдолу-нагоре и отгоре-надолу. се промотират и възприемат като инстру- мент за регионално развитие в страните В България се намират някои от най-бе- членки на Европейския съюз (ЕС). Опитът дните региони на ЕС, като пет от общо до момента в държавите от ЕС индики- шест региона за планиране от ниво 2 ра, че има значително актуализиране на се считат за изоставащи поради своя нови териториални стратегии, които са статут на ниски доходи. Регионалното 1. Integrated territorial and urban strategies: how are ESIF adding value in 2014 – 2020? European Policies Research Centre (2017). („Интегрирани териториални и градски стратегии: как ЕСИФ добавят стой- ност през 2014 – 2020 г.?“, Европейски център за изследване на политиките (2017 г.)). Резюме 9 неравенство в страната не е надлежно овла- развива. Настоящият доклад откроява дяно в рамките на предходно управление ключови или „възлови“ елементи на сис- и финансиране от ЕС. Поради това Прави- темата на реализация на интегрирания телството на България (ПБ) е със стремеж подход, които ще повлияят върху бъдещо- за създаване на нова ера във финансиране- то му функциониране и представя пре- то на териториалното развитие, при кое- поръки, които би следвало да способстват то ще бъдат програмирани териториални бъдещата работа по по-нататъшно разра- интервенции, насочени към причините ботване на процеса и практическото им за отделните трудности за развитието на прилагане. всеки регион. Планът е за радикално нов подход, който да позволи пакети от про- Въвеждането на интегрирания под- екти, съобразно регионалните потребно- ход за териториално развитие и опти- сти, установени по силата на новоразра- мизирането на териториалните инвес- ботените регионални стратегии, да бъдат тиции в секторни програми в мащаба, финансирани от различни програми по планиран от ПБ (2,2 млрд. евро, което Европейски структурни и инвестицион- съставлява почти една четвърт от бю- ни фондове (ЕСИФ). Тези интегрирани те- джетите3 на програмите, участващи в риториални стратегии за развитие (ИТСР) подхода) е амбициозно и заслужаващо се предвиждат като междинна и свързва- похвала начинание. Предложената ре- ща стратегия между секторни политики и форма води до значителни изменения програми, върху които те стъпват, и пла- в институционалните и организацион- новете за интегрирано развитие на общи- ните измерения на планирането на ре- ни (ПИРО), за които ИТСР задават рамката гионалната политика и осъществяване- за регионално развитие, която ПИРО тряб- то ѝ за всички заинтересовани страни и ва да отразяват. бенефициенти. Тя също така извежда на преден план използването на интегри- Настоящият доклад отразява възгледи- рани инструменти като ключово сред- те в момента на ПБ относно интегрира- ство за постигане на целите на полити- ния подход за териториално развитие ките за регионално развитие. Ресурсите, към октомври 2020 г. Докладът няма определени за интегрирания подход, ще за цел да опише окончателния резул- са по линия на съвкупните средства от тат от процеса на планиране на прави- осем програми, които са: Програмата за телството, който е в ход и подлежи на развитие на регионите 2021 – 2027 г. (ПРР), изменение. Предвид че изготвянето на пет избрани секторни програми, както и подхода е динамичен процес и включва Стратегическият план за развитие на зе- множество заинтересовани страни, не меделието и селските райони (СПРЗСР) и всички аспекти на подхода са дефини- Програмата за морско дело, рибарство и рани или формализирани към момента аквакултури4. Тези програми, освен ПРР, на изготвяне на този доклад.2 Също така в настоящия доклад се наричат „участ- е вероятно подходът да продължи да се ващи програми“5. 2. Постановлението на Министерския съвет не e наличнo. Партньорското споразумение и опера- тивните програми са на ранен етап на планиране по отношение на интегрирания подход. 3. Размерът 2,2 млрд. евро се отнася единствено до съфинансирането от ЕС. Представлява 23% от общата алокация за участващите програми. Тази сума не включва очаквания принос от бюдже- тите на СПРЗСР и Програмата за морско дело, рибарство и аквакултури 2021 – 2027 г., тъй като в момента те не са определени. Всички стойности в този доклад, отнасящи се за бюджета, касаят само съфинансирането от ЕС. 4. СПРЗСР е приемник на Програмата за развитие на селските райони 2014 – 2020 г. 5. Осемте програми са следните: ПРР, Програма за конкурентоспособност и иновации в пред- приятията, Програма за развитие на човешките ресурси, Програма за образование, Програма за научни изследвания, иновации и дигитализация за интелигентна трансформация, Програма за околна среда, Програма за морско дело, рибарство и аквакултури и СПРЗСР. В зависимост от кон- текста, терминът „участващи програми“ може да се отнася до i) пет секторни програми, за които е известно, че ще заделят поне 10% от своите бюджети, ii) пет програми плюс Програмата за мор- ско дело, рибарство и аквакултури („петте участващи програми“), и iii) шест програми плюс СПРЗСР („седемте участващи програми“). 10 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти ПРР предоставя целия свой бюджет за видове проекти на бенефициенти, съ- подхода, като пет други Програми за- гласно различни процедури за подбор и делят по 10% всяка от своите алокации.6 под управлението на различни институ- ПРР е разделена на две приоритетни оси ционални рамки. (Фигура Р.1). Приоритетна ос 1 (ПО1) е насо- чена към десетте най-големи градски об- Намерението на ПБ е подобряване на ре- щини, с бюджет от 0,4 млрд. евро. По При- гионалната кохезия чрез противодей- оритетна ос 2 (1,1 млрд. евро) се предоста- ствие на социално-икономическите тен- вя финансиране за останалите 40 градски денции, довели до растящи различия общини. ПРР по ПО1 и ПО2 ще подкрепя сред регионите в страната, обуславяни и инвестиции в селски райони за индус- от моноцентричен модел на растеж око- триални зони, пътища от националната ло столичния град, София. Новият ин- пътна мрежа, устойчива градска мобил- тегриран териториален подход значител- ност и инфраструктура за здравеопазване, но видоизменя рамката на стратегическо в случай че изброеното е част от концеп- планиране на регионалното развитие на ция за интегрирани териториални инвес- национално, регионално и местно ниво тиции (ИТИ). По СПРЗСР ще се осигуряват (вж. Глава 3), което оказва влияние вър- средства за инфраструктурни проекти на ху идентифицирането на териториални- селски общини, които ще участват в ин- те инвестиции за периода на планиране тегрирани инвестиции по ПО2. Финанси- 2021 – 2027 г. (Глава 2) и определя нова сис- рането по пет от седемте участващи Про- тема за изпълнение и форми на инвести- грами (0,6 млрд. евро), допълващо сред- ции на регионално ниво (Глава 4). ствата по ПО2 на ПРР, ще бъде на разпо- ложение както на 50-те градски общини, Разширената роля на Регионалните съ- така и на участващите селски общини7. вети за развитие (РСР) и широкото из- Въпреки че двете приоритетни оси поз- ползване на интегрирани териториални воляват сходен тематичен обхват на ин- интервенции са двата основни стълба на тервенциите, те ще предлагат различни реформата.8 По Приоритетна ос 2 на ПРР ФИГУРА Р.1 Интегриран подход — обща структура Интегриран подход 10 най-големи градски центрове Територия Останалите 40 градски общини 215 селски общини* (в четири клъстера) ПРР Приоритетна ос 1 ПРР Приоритетна ос 2 СПРЗСР** (0,4 милиарда евро) (1,1 милиарда евро) Финансиране 10% от пет участващи програми (0,6 милиарда евро) + Морската Проекти Тип 1 и Тип 2 Концепции за ИТИ (+ Приоритетна ос 1 —Тип 3) * Селски общини също ще могат да получават финансиране по ПРР по приоритетни оси 1 и 2 в следните области: индустриални зони, национална пътна инфраструктура, градска мобилност и здравна инфраструктура, в случай че изброеното е част от концепция за ИТИ. СПРЗСР — Стратегически план за развитие на земеделието и селските райони (СПРЗСР); ПМДРА — Програма за морско дело, рибарство и аквакултури 2021 – 27 г. Източник: Авторите 6. Все още предстои публикуването на подробности по СПРЗСР и Програмата за морско дело, рибарство и аквакултури 2021 – 27 г.. 7. Повече подробности са дадени в раздели 1.5 и 4.5. 8. В този доклад понятието „интегрирани териториални инвестиции“ (ИТИ) се ползва в смисъл на „друг териториален инструмент“, съгласно определението в Регламента за общоприложимите раз- поредби на ЕС. Резюме 11 (ПО2 на ПРР) (териториални инвестиции), изграждане на капацитет на заинтересо- РСР ще упражняват нови функции и ще вани страни, преработка на системи за ИТ, се преструктурират в двустепенни органи създаване на нови рамки за наблюдение с управленски (политически) и техниче- и оценка (НО), и др. Интегрираният под- ски (експертен) състав. За първи път те ще ход ще засегне широк спектър от инсти- участват в процеса на подбор на пакети от туции, защото определящото при него интегрирани проекти (т. е. концепции за е надсекторното начало, което надхвърля ИТИ) и подкрепа на потенциални бенефи- административни граници. Залог за него- циенти при кандидатстването. РСР ще се вия успехи ще е ефективността на цялост- състоят от три звена с различни функции ния механизъм, основан на взаимосвър- (вж. Глава 4). РСР няма да разполагат със са- заност, който в крайна сметка следва да мостоятелен бюджет или персонал; служи- бъде установен. телите ще бъдат номинирани в Съветите от други институции. Концепциите за ИТИ Новият интегриран териториален под- ще представляват пакети от интервенции ход е с добър потенциал да допринася (набор от индивидуални проекти) с обща за изграждането на по-силни и устой- цел за развитие, обхващаща конкретен ра- чиви региони в страната. Основно е на- йон (територия) и генерираща положител- сочен към подкрепа на 50-те градски об- но регионално въздействие. Те ще се раз- щини, като в същото време предоставя работват и осъществяват от партньорства възможности на останалите 215 селски об- на различни заинтересовани страни (парт- щини. Съгласно проекта на Партньорско ньорства за ИТИ), които партньорства ще споразумение, селските общини, които се явяват задължителен елемент на новия се явяват най-необлагодетелстваните те- подход. Трите вида интегрирани инвес- ритории в България, също ще могат да се тиции, които ще се финансират по ПО1 на възползват от потенциала на интегрира- ПРР (инвестиции, свързани с градски ас- ния подход, тъй като по СПРЗСР ще се пред- пекти), ще следват различна процедура. виждат инфраструктурни мерки, анало- гични на мерките, предвиждани по ПРР Утвърждаването на РСР и на интегри- за градски общини. Новият подход насър- раните териториални интервенции на- чава няколко обещаващи развития като лага преструктуриране на системата на внимание върху конкретни (териториал- управление на средства от ЕС в България, ни/местни) потребности, по-комплексно която система представлява мрежа от (стратегическо) планиране, привличане елементи или процеси, тясно обвърза- на широк кръг от местни заинтересова- ни помежду си. Характерът на системата ни страни (изграждане на мрежи за вза- за реализиране на средства от ЕС, обусло- имодействие, съгласуване, доверие, упра- вен от взаимна свързаност, и многоизмер- вление на различни нива), координирани ният характер на териториалното разви- многосекторни инвестиции, които спо- тие налагат промяна на баланса в цялата собстват по-ефективно използване на ре- система при въвеждането на нови елемен- сурси, изграждане на капацитет на местни ти. Това важи както в стратегически, така заинтересовани страни и пр. Тези елемен- и в оперативен план. Първият касае нацио- ти са с потенциал да насърчават растежа налната нормативна уредба и рамката за в градски общини (за подробности вж. планиране, въпроси, свързани с управле- Глава 1 и Приложение 1). нието от, на и между различни нива и съ- трудничество между различни общини Въвеждането на интегрирания терито- на различни административни терито- риален подход и преструктурирането рии. Последното насочва към множество на РСР биха могли да са първа стъпка технически аспекти, свързани с опера- по пътя към по-силна регионализация тивни програми, структуриране на нови на политиката за развитие в България. институции, разписване на отговорнос- С оглед това, разгръщането на капацитета ти и функции, механизми за съгласува- и функциите на РСР в дългосрочен план, не, определяне на нови процедури, про- с надлежната по-силна институционали- веждане на информационни кампании, зация на същите (т. е. бъдещо осигуряване 12 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти на постоянен бюджет и персонал) може Ключова препоръка на настоящия до- да е следващ етап в дългосрочния про- клад е да се увеличи административни- цес на развитие на териториални органи ят и институционалният капацитет на в страната. институциите, участващи в прилагане- то на подхода. Международният и бъл- Подходът е свързан и с рискове пора- гарският опит, както и отзивите от заин- ди своята сложност, новост, мащаб и тересовани страни, сочат, че по-високият времеви план за реализация. Тези ри- институционален капацитет ще е реша- скове потенциално биха могли да засег- ващ за успешното изготвяне и осъществя- нат способността на интегрирания под- ване на интегрирани проекти. Произтича- ход за постигане на двете негови страте- щите потребности от обучение ще са зна- гически цели, а именно i) генериране на чителни. Ще е необходим повишен капа- териториално въздействие и осигурява- цитет както за участващите институции, не на очаквания резултати от развитие- така и за потенциалните бенефициенти. то; и ii) ефективно усвояване на европей- Така например i) РСР следва да са готови ски фондове за 2021 – 27 г. Резонен въпрос да изпълняват напълно нови и отговор- в тази връзка е дали може да се очаква ни функции при подготовката и подбора интегрираният подход да реши ключо- на концепции за ИТИ, ii) в десетте най-го- ви предизвикателства, пред които са из- леми градски общини ще бъдат създаде- правени българските региони. Разликата ни нови звена за целите на първия етап в инфраструктурата (проявяваща се в лип- на оценка на проектни предложения, iii) са или недостатъчност по линия на път- Управляващите органи (УО) ще е необхо- на мрежа, ВиК системи и пр.), особено в димо да могат да съгласуват своите дей- по-бедните и по-слабо развитите райони, ности, свързани с управление на съответ- е един такъв въпрос. Подобни дефици- ните програми, да подготвят и обработ- ти може да изискват и комбинирани те- ват процедури за набиране на предложе- риториални (на принципа „отдолу-наго- ния, да изготвят процедурни наръчници ре“) и секторни (на принципа „отгоре-на- за ползвателите и указания за изпълнение, долу“) политики, за цялостното си разре- да обучават бенефициентите, да наблюда- шаване. Като цяло, мащабът, дълбочината ват изготвянето и изпълнението на ИТИ и и новият характер на реформата, както и др., iv) ЦКЗ ще подпомага координацията широкият кръг засегнати заинтересова- между УО, ще изготвя изменения на Ин- ни страни, ще доведат до предизвикател- формационната система за управление на ства при по-нататъшното нейно планира- наблюдение на средствата от Европейския не и осъществяване. Също така ограниче- съюз (ИСУН) и също така ще е необходи- ното време за разработване и за подготов- мо да следи напредъка на цялостното осъ- ка на изпълнението не дава съществена ществяване на интегрирания подход — в възможност за тестване, събиране на от- тази връзка екипът на СБ препоръчва съз- зиви от заинтересовани страни и преци- даването на координационен орган на на- зиране на предложените решения. От са- ционално ниво, Координационен съвет за мия старт на следващия програмен пери- териториалния подход (КСТП). од на ЕС (януари 2021 г.) подходът следва да е оперативен, независимо че начало- Бенефициентите на средства от европей- то вече е забавено. Това налага въвежда- ски фондове ще следва да демонстрират не на силна система за НО още от самото ново ниво на капацитет за генериране начало, за осигуряване на бързи канали на интегрирани проекти и за тяхното за обратна връзка и прецизиране при ус- изпълнение. Потенциалните кандида- тановяване на недостатъци. За преодоля- ти ще следва да разполагат със адекватно ване на тези предизвикателства, ПБ раз- усъвършенстван административен капа- чита на опита в областта на въвеждането цитет, за да предложат висококачествен на предходни интегрирани инструмен- и цялостен пакет от проекти. Ще е необ- ти и добри международни практики. Ня- ходимо да познават функционирането на кои от тях са представени в Приложение 2. интегрирания регионален подход; да са Резюме 13 способни не само да оформят в концеп- различни подходи за подбор за различ- ция по-сложни многосекторни и терито- ните типове проекти (вж. Глава 1 и Глава риално интегрирани проекти, но и да съз- 4) по двете приоритетни оси на ПРР, сред дават трайни партньорства; да отговарят които вероятно за бенефициентите би на повече предварителни условия (свър- било трудно да се ориентират. Критери- зани с различни източници на финанси- ите и процедурите за подбор на интегри- ране) и да следват указанията на различ- рани проекти следва да са прозрачни и ни УО; и да осъществява интегрирани ин- обективни и ще е важно да се насърчава тервенции състоятелно по отношение на техническо и основано на достойнства- техническата и финансовата част. Всич- та оценяване на подадените предложе- ко това би изисквало повече човешки и ния. Предвид че дискусиите с Европей- финансови ресурси, както и технически ската комисия (ЕК) продължават, все още капацитет. Бенефициентите ще трябва да има неясноти относно участието на дру- разгръщат такъв капацитет в кратки сро- гите участващи Програми за 2021 – 2027 кове, за да могат да започнат подготовка- г., както и по-общо относно Споразуме- та за кандидатстване с концепции за ИТИ нието за партньорство. В допълнение, все от самото начало на програмния период, още предстои изготвянето на планирано- с оглед навременно договаряне и изпла- то постановление на Министерския съ- щане на средства от фондове на ЕС. вет (МС), за което се очаква, наред с дру- ги аспекти, да уреди отношенията меж- Екипът на СБ препоръчва създаването ду УО за интегрирания териториален под- на Консултативен център за ИТИ за пре- ход. Поради това все още не е ясно как би доставянето на професионално, стан- изглеждала координацията на процеса на дартизирано и редовно обучение, как- подбор, на изпълнение и на наблюдение то и целенасочена консултативна под- между различните УО. Ще е важно да има крепа, като възможен подходящ начин тясно сътрудничество сред УО под фор- за подпомагане на бъдещи кандидати. мата на техническа работна група за но- Способността на бенефициентите от са- вия интегриран подход на етапа на пла- мото начало пълноценно да използват фи- ниране на съответните Програми и тех- нансирането по интегрирания подход би ните технически решения. била ключов показател за резултатност на реформата. Дори още по-важна би била От значение би било да се определят скоростта по отношение на ранно предос- ефективни координационни механизми тавяне на средства в периода 2021 – 2027 г., за УО и другите заинтересовани страни, поради факта, че общата времева рамка за за да се осигури гладко управление на инвестиране на европейски средства би интегрирания териториален подход. била по-кратка отколкото понастоящем УО на участващите програми разполагат (правило „n+2“). Без бързо усвояване, ин- с ограничен опит в областта на сътрудни- тегрираният подход не ще изяви способ- чество при интегрирани проекти. До мо- ността си за постигане на предвидените мента основният опит е по линия на под- цели, което би могло да подрони устои- хода „Водено от общностите местно раз- те на въведената реформа на политиките. витие“ (ВОМР) и проекти за трансгранич- но сътрудничество (ТГС), които са с доста Втора ключова препоръка на екипа на по-малък мащаб и бюджет в сравнение с СБ е по линия на необходимостта от предвидените интегрирани интервенции по-нататъшно оптимизиране на проце- (в частност концепции за ИТИ). Съответ- са на подбор на ИТИ и приемане на кри- но, постановлението на МС се очаква да терии за подбор на ИТИ, които да спо- определи механизма за сътрудничество собстват избора на ИТИ със силно въз- между УО и ще е един от основните гра- действие и стабилни устойчиви парт- дивни елементи на системата за реализа- ньорства за ИТИ. Процедурата за подбор на ция. В момента документът е в процес на интегрирани проекти, в сегашния си вид, изготвяне от междуведомствена работна би могла да се опрости още. Съществуват група и все още не е наличен за преглед. 14 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Въвеждането на по-целенасочени мер- цели справяне с ключови пречки по отно- ки в ПРР 2021 – 2027 г., включително въз- шение на развитието, с които се сблъскват можността за финансиране на инвести- тези територии. Към някои от потребности- ции в основна инфраструктура в регио- те обаче, като различия, касаещи основна ни за преодоляване на различията в ин- инфраструктура, би могло по-ефективно фраструктурата потенциално би могло и ефикасно да се подходи чрез по-целена- да усили въздействието по отношение сочени секторни политики и по-опросте- на развитието на новия подход. ПБ де- ни инструменти (обикновени проекти, а монстрира силна ангажираност във връзка не от интегриран тип), чиято реализация с новия подход и планира да посвети по- би била по-лесна както за бенефициентите, вечето средства от европейски фондове, така и за УО. Обмислянето на възможност да свързани с Цел на политиките 5 по ПРР на бъдат финансирани по ПРР на база инди- интегрирани проекти. По този начин ПБ видуални проекти би могло да е решение. ТАБЛИЦА Р.1 Контролен списък на ключови етапи за подготовката и изпълнението на интегрирания териториален подход Елемент Статус ЗРР и ППЗРР Изпълнено Постановление на МС за ИТИ Предстои да бъде изпълнено (СБ е дала предложение за съдържанието му) Създаване на нови РСР (писма за назначаване) В процес на изпълнение (СБ изготви проекти на опе - ративни документи) Споразумение за партньорство Предстои да бъде изпълнено (готов първи проект) Проекти на Програми (демаркация) Предстои да бъде изпълнено (готови втори проектни варианти, необходимо е по-нататъшно разработване на подхода) Приемане на ИТСР Предстои да бъде изпълнено (ИТСР са в процес на изготвяне от НЦТР) Приемане на ПИРО Предстои да бъде изпълнено Финансови аспекти на интегрирания подход Предстои да бъде изпълнено Критерии за подбор по ПО1 и ПО2 Предстои да бъде изпълнено (СБ е предложила проект) Наръчник за ПРР Предстои да бъде изпълнено (СБ е предложила про - ект на Наръчник за подготовка и реализация на ИТИ) Методологични указания за бенефициенти по ПО1 и ПО2 Проектите са публикувани, критериите за подбор предстоят да бъдат изготвени Стартиране на широка информационна кампания за потенциални Предстои да бъде изпълнено кандидати Разгръщане на системна програма за изграждане на капацитет Предстои да бъде изпълнено за РСР, УО и други органи, отговорни за прилагането на подхода Разработване и осъществяване на системна програма за изграж- Предстои да бъде изпълнено дане на капацитет за потенциални кандидати и бенефициенти Процедури за осигуряване на съответствие с правилата за дър - Предстои да бъде изпълнено жавна помощ и процедура за подбор на икономически оператори в рамките на фазата, свързана с иницииране на концепции за ИТИ Създаване на КСТП за улесняване на координацията и наблюде - Няма налична информация нието на прилагането на подхода Адаптиране на ИСУН, за да се позволява наблюдение на интегри - Няма налична информация рания подход Създаване на рамка за наблюдение и оценка на интегрирания Предстои да бъде изпълнено подход за проследяване на напредъка и оценка на ефективността Източник: Авторите Резюме 15 ПБ е вложило големи усилия за концеп- разглеждат потребностите на страната туализацията на интегрирания терито- във връзка с развитието на шестте ре- риален подход и подготовката на него- гиона за планиране от ниво 2, а Глава вото изпълнение. Много аспекти вече са 3 съдържа преглед на рамката за стра- предварително изготвени, дискутирани тегическо планиране за интегрираните и обсъдени в консултативен порядък. Ще инвестиции в България. Глава 4 предста- е необходима по-нататъшна работа за фи- влява основната част на доклада и ана- нализиране на тази фаза на разработване лизира предложения от ПБ интегриран и за преминаване в режим на реализация. териториален подход, откроявайки не- В Таблица Р.1 е представен преглед на клю- говите силни страни, потенциални ри- чови етапи, които биха били решаващи за скове и препоръки, които биха могли да изпълнението на интегрирания територи- спомогнат за изпълнението на подхода. ален подход, заедно със статуса на всеки от В Глава 5 се визират евентуалните по- тези елементи в момента. Таблицата би мо- следствия на пандемията на COVID-19 гла да се използва като лесен метод за на- за политиката за регионално развитие. И блюдение на статуса на подхода и би могла накрая, в Глава 6 са дадени основни за- да се разгърне с допълнителни данни, съ- ключения и препоръки. образно информационните потребности. В Приложенията е даден преглед на рам- Настоящият доклад е структуриран по ката на ЕС за прилагането на териториал- следния начин: Глава 1 представя ин- ните инструменти и примери в областта формация за регионалните различия в на опита при прилагането на интегрирани страната и подкрепата на ЕС за терито- инструменти в България и други страни. риални инструменти, следвани от ука- зания на ЕС за България в областта на по- При все че докладът може да бъде четен литиката за регионално развитие. Съот- като самостоятелен документ, той не отра- ветно е представена обосновката, наред зява в детайли всички съображения, пред- с ключови съображения, на подхода и ставени в предходни анализи и други про- обзор на самия нов подход. В Глава 2 се дукти по настоящите ВКУ. ГЛАВА 1  ВЪВЕДЕНИЕ 18 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Регионите в България съответно с едва 35% и 36% (Фигура 1.1)11. продължават да растат, Съгласно най-новия Доклад за страната за 2020 г. на ЕК, България изостава в навак- въпреки че различията сването спрямо останалите страни от ЕС остават и все още е с едни от най-високите нива на бедност и неравенство по отношение Въпреки че потенциалният ръст на БВП на доходите. се е повишил през последните години, това не е довело до процес на бързо на- Регионалните различия, наблюдавани ваксване на регионално ниво. Освен на територията на страната, продъл- че страната е с най-нисък БВП на глава от жават да се определят от ЕС като едно населението в ЕС (53% от средната стой- от ключовите предизвикателства, из- ност за ЕС-27 към 2019 г.)9, в България се искващи надлежен отговор по отно- намират и някои от най-бедните реги- шение на политиките . Концентраци- они. Пет от шестте региона за планира- ята на икономическа дейност в и около не от ниво 2 се считат за изоставащи по- региона на столичния град (Югозапа- ради статута си на ниски доходи10, като ден регион) е силно изразено и трайно за Северозападния регион системно се социално-икономическо явление, като отчитат най-ниски нива на БВП на гла- регионът генерира 47% от националния ва от населението от едва 34% от средно- БВП и е с двойно по-голям БВП на глава то за ЕС-28, а Северен централен и Южен от населението в сравнение с други ре- централен район не са много по-назад, гиони в България. ФИГУРА 1.1 Развитие на БВП на глава от населението за регионите за планиране от ниво 2 в България 90 80 70 % от средното ниво за ЕС 60 50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Северозападен Северен централен Североизточен Югозападен Югоизточен Южен централен Източник: Европейска комисия 9. Eurostat, June 2020 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/ GDP_per_capita,_consumption_per_capita_and_price_level_indices 10. Competitiveness in low-income and low-growth regions. The lagging regions report. European Commission, 2017. („Конкурентоспособност в регионите с ниски доходи и слаб растеж.“ Европейска комисия, 2017 г.). 11. EUROSTAT, 2018 and Eurostat Press Release: Regional GDP per capita in EU regions, March 5, 2020. https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10474907/1-05032020-AP-EN.pdf/ 81807e19-e4c8-2e53-c98a-933f5bf30f58 Глава 1 Въведение 19 ФИГУРА 1.2 Европейски индекс на регионалната конкурентоспособност за България за 2019 г. и средни стойности за ЕС (общ ИРК и три под-индекса) 80 67,19 68,1 70 60,3 57,2 60 55,8 ИРК 2019 (0–100 ) 46,28 44,29 50 41,76 40,69 39,68 34,21 40 31,02 28,85 27,23 25,08 30 21,18 21,21 20,01 19,21 19,14 18,25 15,74 20 13,74 13,79 12,96 9,72 7,16 5,98 10 7,6 3,04 2,77 2,56 0 BG: България BG31: BG32: Северен BG33: BG34: BG41: BG42: Южен- Средно за ЕС Северозападен -централен Североизточен Югоизточен Югозападен централен 12_Основен под-индекс 13_Под-индекс за ефикасност 14_Под-индекс за иновации 15_ИРК 2019 Източник: Европейски индекс за регионална конкурентоспособност за 2019 г. Регионалните различия са видими Местоположението на България прави и в други измерения. Съгласно Евро- страната особено уязвима спрямо ефек- пейския индекс за регионална конкурен- тите на изменението на климата, глав- тоспособност за 2019 г. регионът на сто- но по силата на повишение на темпе- лицата значително се откроява по все- ратурата и екстремни количества вале- ки показател за конкурентоспособнос- жи, водещи до по-чести суши и навод- тта (Фигура 1.2). Останалите региони се нения. Рисковете, причинени от събития, представят под средното за страната по свързани с изменението на климата, мо- повечето от трите подиндекса, а имен- гат значително да засегнат икономиче- но подиндекс за ефективност (висше ския растеж и благосъстоянието, както в образование и учене през целия живот, ефективност на пазара на труда и размер ФИГУРА 1.3 Изменение на населението на Европа на пазара), подиндекс „основен“ (качест- (2007 – 2060 г.) и прогнозни имиграционни модели во на институциите, инфраструктура, здравеопазване и основно образование) LV: –22.4% –22,4% RU: и подиндекс за иновативност (техноло- –24,3% гична готовност, бизнес усъвършенства- UK: BY: не и иновации). +15,0% –28,2% PL: DE: –20,5% –10,3% UA: Демографските развития също сериоз- –33,0% но и отрицателно влияят върху регио- FR: налните тенденции по отношение на +10,7% RO: БВП на глава от населението. Най-сил- –25,7% BG: но засегнатите от демографските про- IT: –35.2% –35,2% мени региони за планиране от ниво 2 са –7,2% Северозападен (-29%) и Северен центра- ES: +4,8% лен (-23%). Тези тенденции водят до не- 377 000 мигранти достиг на работна ръка на местния па- от Африка, 1,2 милиона идващи на мигранти от зар на труда, особено по-квалифици- Запад всяка Азия, идващи на рана работна сила. Прогнозите са насе- година до 2050 г. Запад всяка година до 2050г. лението на България да намалее с 35% между 2007 и 2050 г., което е най-бързи- Източник: United Nations quoted in Horizon 2030 Demographic Tendencies in Bulgaria, ят темп на свиване на населението в Ев- Friedrich-Ebert-Stiftung, 2018, http://library.fes.de/pdf-files/bueros/sofia/15329.pdf (в оригинала: ООН, цитирано в „Хоризонт 2030 г. — Демографски тенденции в България“, ропа (Фигура 1.3). Фондация „Фридрих Еберт“, 2018 г.) 20 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти национален план, така и в трансграничен определяне на инвестиционните потреб- план в бъдеще. Очакваните промени ще ности по отношение на зелени техноло- се отразят на всички отрасли на иконо- гии и устойчиви решения за постигане миката. Въздействието на климатичните на климатичните и енергийните цели, промени не е еднакво за всички хора и те- по-добра транспортна, енергийна и еко- ритории, поради различни нива на изло- логична инфраструктура за укрепване на женост, съществуващи аспекти на уязви- конкурентоспособността на България и мост и адаптивна способност за справя- на инвестициите. Сериозно увеличение не. Рискът е по-висок за сегменти от об- на производителността може да се реа- ществото и стопанския сектор, които са лизира и чрез повече и по-целенасоче- с по-ниска степен на подготвеност и са ни инвестиции в цифровизация и науч- по-уязвими.12 Страната също е изложена и ноизследователска и развойна дейност. на сеизмични опасности, като регионите Югозападен (вкл. София), Южен центра- лен и Северен централен са в риск от зе- Европейският метресения (както и от цунами от Черно море), които биха могли да повлияят от- съюз призовава рицателно както върху националния БВП, за териториални така и регионалното развитие. инструменти за И накрая, икономическите изгледи за преодоляване на България са сериозно обвързани с евен- различията 14 туалните последствия от пандемията на COVID-19, като прогнозата е, че реални- Настоящата времева рамка за програ- ят БВП на страната ще се свие с над 7% миране на ЕС, 2014 – 2020 г., отбеляза през 2020.13 Търговията на дребно, транс- включването на териториални инстру- портът, хотелиерството и ресторантьор- менти в политиката на ЕС за развитие ството, изкуството и развлеченията са сек- в стандартен порядък, а през следва- торите най-силно засегнати от мерките за щия програмен период, 2021 – 2027 г., ограничаване на пандемията, със значи- тази посока се утвърждава още повече. телно свиване на оперативния си капа- Териториалните инструменти станаха цитет. Негативните последствия на от- задължителна и съществена част от ин- ветните мерки за справяне с пандемията вестициите, подкрепяни от ЕСИФ. Това в България и целия регион все още труд- се предшестваше от териториална кохезия но могат да се оценят. Въздействието на като една от основополагащите цели на COVID-19 най-вероятно ще има регионал- Европейския съюз в Лисабонския договор но измерение, по силата на това, че кон- от 2007 г. По-силната насоченост към кон- кретни отрасли, като туризма, са преоб- кретна територия е изведена като залог ладаващи в определени части на страната. за увеличаване на въздействието и спо- собността на секторните политики да но- ЕС индикира, че ще са необходими ма- сят трайна положителна промяна с оглед щабни структурни реформи и допъл- развитието. За периода 2021 – 2027 г. в ком- нителни инвестиции за насърчаване плекса от пет общи водещи цели на ЕС по на производителността и постигане на отношение на развитието е включена спе- устойчив и приобщаващ растеж . Изис- циална цел, посветена на териториалната кват се по-добра стопанска среда, прецизно политика, а именно „Европа по-близо до 12. World Bank, Draft National Climate Change Adaptation Strategy and Action Plan for the Republic of Bulgaria, 2019, https://www.moew.government.bg/en/climate/international-negotiations-and-adaptation/ adaptation/ (Световната банка, Проект на Национална стратегия за адаптация към изменението на климата и План за действие на Република България, 2019 г.). 13. EC, Spring 2020 Economic Forecast. (Пролетна икономическа прогноза на ЕК). 14. В Приложение 1 са дадени повече подробности по нормативната уредба на териториалните инструменти в ЕС и европейския опит с този подход, неговите обещаващи аспекти, предизвика- телства и изведени поуки. Глава 1 Въведение 21 гражданите“, за по-силно открояване на Европейската регулаторна рамка оп- необходимостта от интервенции за раз- ределя три вида подкрепа за интегри- витие, които са с по-изразено влияние рано териториално и местно разви- в териториалното измерение. тие. Първо, интегрирани териториални инвестиции, когато дадена териториал- Целта на „териториализацията“ на ин- на стратегия получава финансиране по струментите в областта на политиката за повече приоритети, програми, фондове развитие е насърчаване на приобщаващ или цели на политиките. Второ, водено и устойчив растеж на териториите чрез от общностите местно развитие (ВОМР), интервенции, съобразени с конкретни- при което местна стратегия бива разра- те особености, които интервенции ук- ботена и осъществена съгласно подхо- репват индивидуалния ендогенен по- да „отдолу-нагоре“. Трето, по линия на тенциал и способстват за решаването на „друг териториален инструмент“ се под- предизвикателства в техния индивиду- крепят интегрирани териториални ин- ален контекст. Това бележи преориента- вестиции, разработени от страни член- ция към отговор в областта на политики- ки за инвестиции, програмирани за Ев- те, който в по-голяма степен припознава ропейския фонд за регионално развитие и отчита индивидуалните характеристи- (ЕФРР) по Цел на политиките 5. ки на териториите, вместо недиференци- ран подход. Подготовката на териториални и мест- ни стратегии за развитие е предпостав- Интегрираният подход стимулира ка за достъп до средства от ЕС, пред- и по-гъвкави и иновативни методи назначени за териториални инстру- на управление, както и изграждане на менти. Регламентът за общоприложи- капацитет на по-широк кръг участва- мите разпоредби (РОР) задава конкретни щи заинтересовани страни. Идеята на технически и процедурни аспекти, ка- интегрираните инструменти е да насър- саещи тези стратегии по отношение на чават управление на различни нива, да i) тяхното съдържание, ii) съответните привличат по-широка маса заинтересо- отговорни териториални органи/орга- вани страни при планирането, изпълне- низации, и iii) участието на съответни- нието и наблюдението на инструменти за те териториални органи/организации в териториално развитие и да благоприят- подбора на инвестиции, съответстващи стват създаването на нови партньорства тези интегрирани териториални стра- на функционални начала. За повече под- тегии (за повече подробности вж. При- робности вж. Текстово каре 1.1. ложение 1). ТЕКСТОВО КАРЕ 1.1 Очаквана добавена стойност на ИТИ Стратегическо измерение (интегрирани териториални стратегии за развитие): укрепване на синергии между различни стратегически рамки чрез обединяване на инвестиционни приори - тети и разработване на всеобхватна, многосекторна стратегия за дадена територия. Измерение, свързано с финансирането (оперативни програми): комбиниране на различни потоци на финансиране за създаване на критична маса и благоприятстване на координи - рани инвестиции в териториите. Териториално измерение (региони за планиране от ниво 2): по-силна насоченост върху функ- ционални области за гарантиране на мерки за политики, които са съобразени с особеностите и са локационно обусловени за определена територия. Оперативно измерение (бенефициенти на ИТИ): способстване на разработването и осъщест- вяването на по-сложни и индивидуализирани комплекси от интегрирани проекти чрез мно - гофондов подход и благодарение на повишен административен капацитет. Нематериални аспекти (култура на сътрудничество): изграждане на взаимно доверие, насър - чаване на устойчиво междусекторно сътрудничество и сътрудничество между различни адми - нистративни граници, създаване на усещане за споделена активна ангажираност и отговор - ност за съвместни усилия за развитието на регионално ниво. Източник: Авторите 22 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Териториалният подход следва да из- ЕС е предоставил пълнява две минимални изисквания за на България следните ползването на фондове на ЕС. Инвести- циите трябва да са въз основа на интегри- насоки рани териториални или местни стратегии за развитие (многосекторни, включващи Редовният диалог между ПБ и ЕК откро- повече заинтересовани страни, и (неза- ява три области във връзка с регионал- дължително) включващи повече терито- ната политика и териториалните ин- рии) и съответният местен или територи- струменти, изискващи вниманието на ален орган да извършва или да участва в страната. Това са i) разработване на по- подбора на операциите (на повече нива, литики, които са в по-голяма степен съ- по избор на принципа, при който воде- образени с пространствените измерения щи са местните общности). (или по-малко секторно ориентирани), ii) по-добро целево насочване на инвести- циите и iii) укрепване на институционал- ТЕКСТОВО КАРЕ 1.2 Насоки на ЕС относно разработ- ния капацитет. Разделът по-долу съдър- ването на политики в страната жа преглед на основните теми, спадащи Връзката между макроикономическите и структурните условия в тези три области.15 Този диалог визира (Европейски семестър) и регионалното развитие (Кохезионна поли- тика) следва да се укрепят. Неблагоприятната макроикономическа опит от периода 2014 – 2020 г. и предлага и структурна рамка може да подрони ефективността на територи - поуки с оглед решения, предложени за алните инвестиции и ползите, които те носят за гражданите. Това периода 2021 – 2027 г. означава, че дори добре насочени инвестиции не могат да донесат оптимални и трайни резултати за развитието, ако не са подкрепени с надлежното подобряване на рамковите условия. Необходимо е по-нататъшно разгръщане на клъстери на икономи- Разработване на политики ческа дейност за по-голямо сближаване между регионите и създа- ване на връзки с околните райони. Следва да се подкрепят не само Планирането, изпълнението и коор- големите градски райони като важни фактори за растеж, а и разви - тието на по-малките градове, за да могат да изпълняват функцията динацията на регионалната полити- на местни центрове на растеж. Осигуряването на по-добра свърза - ка са с потенциал за усъвършенства- ност помежду им и с големите градове е ключова предпоставка за не. ЕС е сигнализирал, че ограниченият ефективното привличане и задържане на хора в тях. административен капацитет и недоста- Стратегиите за интелигентна специализация, ориентирани към тъчните разполагаеми данни не обусла- иновации следва да са основен инструмент за насърчаване на рас- вят надеждна оценка на ефективност- теж . Необходимо е регионалните системи за иновация да се стре - мят към подобрени взаимоотношения сред фирмите и между фир - та и качеството на прилаганите мерки мите и изследователските институти. за подкрепа и инвестициите. Тези раз- минавания отслабват и перспективи- Съществуващите различия в инфраструктурата, наблюдавани в регионите, следва да бъдат намалени и да се инвестира интен - те за изготвяне на политики, в по-голя- зивно в образование, за привличането и задържането на високока- ма степен основани на доказателства и чествени човешки ресурси. Намаляването на тези различия, напри - по-състоятелни мерки в областта на по- мер чрез подобряване на пътната мрежа, в съчетание с инвестиции в човешки капитал, умения и иновации, ще спомогне за повишена литиките. С оглед посоченото, ЕС е пре- конкурентоспособност на регионите и привлекателност за хората. доставил насоки на ПБ, представен в Тек- стово каре 1.2. 15. Прегледаните документи (изготвени от служби на ЕС или възложени от ЕК) включват: Доклади за страната, за 2019 и 2020 г. (в оригинала: Country Reports 2019 & 2020) (версии, публикувани през февруари и май 2020 г.) с приложения с указания в областта на инвестициите за България във връзка с програмен период 2021 – 2027 г. и Фонда за справедлив преход; пилотна дейност на ОИСР за укрепване на административния капацитет (в оригинала: OECD pilot action on frontloading administrative capacity (2019 – 2020)); „Конкурентоспособност в региони със слаб растеж: Доклад за изоставащите региони“ (в оригинала: Competitiveness in low-income and low-growth regions The lagging regions report (2017)), Пролетна икономическа прогноза на ЕК (в оригинала: EC Spring Forecast (2020)), Коментари на ЕС по проект на Споразумение за партньорство (в оригинала: EC’s observations on draft Partnership Agreement 2014 – 2020), Препоръка на ЕС за препоръка на Съвета по Националната про- грама за реформи 2019 г. на България и предоставяне на становище на Съвета по Програмата за сближаване 2019 г. на България (в оригинала: EC’s recommendation for a Council recommendation on the 2019 National Reform Program of Bulgaria and delivering a Council opinion on the 2019 Convergence Program of Bulgaria). Глава 1 Въведение 23 По-целево насочвани инвестиции ТЕКСТОВО КАРЕ 1.3 Насоки на ЕС за България във връзка с целевото определяне на инвестиции Секторните инвестиции следва да са по-прецизни и да са по-ко - Инвестициите следва да спомагат за ре- ординирани, за да отразяват индивидуалните особености на кон- шаване на проблемите, пред които са из- кретните територии, за по-ефективно овладяване на установените правени регионите и предвид че както дисбаланси и за подкрепа на ендогенния потенциал. ЕС е предло - жил примери за тематични видове инвестиции, спрямо които да териториите, така и техните потребно- има по-голяма териториална насоченост: изследвания и иновации, сти са различни, съответните инвести- транспорт, ВиК инфраструктура, отпадъци, енергийна инфраструк- ции следва да отразяват това разнообра- тура и енергийна ефективност, пазар на труда, образователна сис - тема (особено с оглед групи в неравностойно положение, селски зие. Най-слабо развитите райони, като райони и най-необлагодетелствани региони). Северозападния регион в страната и много Инвестициите следва да се реализират съобразно подход, основан селски райони са с потребности, различ- на потребностите за гарантиране на устойчивост на резултатите. ни от тези на градските центрове и нала- Инвестициите следва да са финансово и териториално концентри- гат различна подкрепа. Подобен подход, рани за генериране на критична маса, необходима за постигането който отчита нюансите и в същото време на измеримо подобрение. Фрагментацията на инвестициите огра - ничава въздействието на регионалната политика. е по-координиран, се очаква да положи ос- Необходимо е да се определят инвестиции с висок приоритет за новите за инвестиции, които в по-голяма насърчаване на интегрираното социално-икономическо местно степен отчитат особеностите на съответна- развитие на следните видове територии: селски райони (в т. ч. чрез та територия и са по-концентрирани, и да ВОМР); големи градски центрове; по-малки градове (местни центрове за растеж); и региони/райони, засегнати от прехода от въглеродно спомогне за овладяване на задълбочаващи- интензивна индустрия. те се регионални различия по-ефикасно. Следва да се усили допълняемостта между инвестициите. На свой В Текстово каре 1.3 са посочени насоките ред това налага силни и ефективни координационни механизми, над - на ЕС по отношение на целевото опреде- хвърлящи границите на отделни територии, сектори и източници ляне на инвестициите за ПБ. на финансиране — напр. инвестиции с оглед потребностите на кон - кретна територия, засегната от прехода от въглеродно интензивна индустрия, с финансиране от Фонда за справедлив преход, следва да допълват инвестициите по Кохезионната политика за максимални Укрепване положителни резултати за развитието; следва да се прецени дали в съседни общини са необходими еднакви или сходни инвестиции, на институционалния напр. технологичен парк. капацитет Необходимо е инвестициите да са насочени в по-силна степен към потребностите на различните видове функционални зони, а не да Подобреното качество и функциони- са обусловени от стандартно административно деление. ране на институциите ще укрепи ико- номическия и социалния потенциал на България. България е със слабо представя- и части от Хърватия и Унгария. Индексът не по отношение на индексите за качест- оценява представянето на властите по три во на управлението, като например Евро- стълба: качество, безпристрастност и ко- пейския индекс за качество на държав- рупция. Регионите за планиране от ниво 2 ното управление (the European Quality of на България са сред регионите, отчитащи Government Index), Световните индикато- най-слаби резултати в ЕС, като Североза- ри за управление (the Worldwide Governance падният, Югоизточният и Югозападният Indicators) и Глобалния индекс за конку- регион са съответно на позиции 200, 199 рентоспособност (the Global Competitiveness и 195 от общо 202 европейски региона, об- Index). Според последната класация ин- хванати в проучването. ституциите в България са най-слабият елемент на необходимата благоприятна Качеството на институционалната рам- среда (57 от 100, но сравнимо с останалите ка за управление и реализация на ЕСИФ страни от Централна и Източна Европа), в България също е с потенциал за подо- със значително изоставане по отношение бряване. Необходими са повече усилия за на инфраструктура, внедряване на ИКТ и укрепване на капацитета за използване на макроикономическа стабилност, съответ- средствата, както и по-добра координация но 71, 73, 90). Според Европейския индекс между заинтересованите страни на цен- за качество на държавното управление, трално ниво, за осигуряване на интегри- страната е сред най-слабо представящи- рано предоставяне на услуги и по-голяма те се, заедно с Италия, Гърция, Румъния допълняемост на усилията за развитие. 24 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Административният капацитет на ан- прозрачни рамкови условия и регламен- гажираните заинтересовани страни (УО тация. Извод на изследването е, че са не- и бенефициенти) е основен фактор за обходими усилия за укрепване на адми- резултатността по европейските фондо- нистративния капацитет не само на УО ве. Ефективното управление на инвести- на ОПРР, но и на ключови заинтересовани ционния процес зависи от административ- страни (напр. Регионалните съвети за раз- ния капацитет на Управляващите органи витие и общинските власти) за по-добра на отделните оперативни програми, как- резултатност на процеса на регионални то и на широк кръг заинтересовани стра- инвестиции. В Текстово каре 1.4 са даде- ни (местна власт, МСП, НПО и др.), участва- ни ключови препоръки за ПБ. щи в неговата реализация. Неотдавнашно проучване извежда конкретни предизви- Качеството на инвестициите е пряка кателства пред УО на Оперативна програ- функция от капацитета на бенефици- ма „Региони в растеж“ (ОПРР) 2014 – 2020 г.16. ентите да планират и осъществяват про- Трудностите са в три основни направле- екти. Бенефициентите са гръбнакът на ния: i) организационно устройство на УО, инвестиционния цикъл, като състоятел- което не способства благоприятен рабо- ността, ефективността и ефикасността тен цикъл, ii) недостатъчно прилагане на на инвестициите в голяма степен зави- подхода „отдолу-нагоре“ за целите на инте- сят от техните способности за разбиране грирано стратегическо планиране и осъ- на инвестиционните приоритети, за из- ществяване на ОПРР, и iii) недостатъчно готвяне на висококачествени проектни ТЕКСТОВО КАРЕ 1.4 Насоки във връзка с управлението на европейски фондове и изграждане на капацитет на ключови заинтересовани страни Хоризонтални насоки: • Следва да се подкрепя качеството на институциите и регионалният административен капацитет чрез инвестиции, целящи повишаване на ефективността, прозрачността и отчетността на публичните услуги, насърчаване на елек- тронно управление, намаляване на административните аспекти по отношение на регулирането, модернизиране на възлагането на обществени поръчки и подкрепа на антикорупционните мерки и правосъдната реформа. • Процедурите по реализация на средства от фондовете на ЕС следва да бъдат цялостно опростени, за елиминиране на прекомерна тежест за кандидатите и бенефициентите; • Обществените консултации следва да са е един от ключовите инструменти за укрепване на капацитета на бенефици - енти, заинтересовани страни, социални партньори, гражданското общество и други органи за подготовката и изпъл - нението на висококачествени проекти, за оформяне на политиката и за създаване на чувство за активна ангажира - ност по отношение на начинанията, свързани с развитие; • Резултатността на възлагането на обществени поръчки следва да се подобри за по-ефективно използване на сред - ствата от ЕС; • Мерките за предотвратяването и овладяването на конфликт на интереси, измама и корупция е необходимо да бъдат допълнително подобрени. Ключови препоръки във връзка с подкрепата на капацитета на бенефициентите: • УО следва да познават бенефициентите на ОП, които управляват и да имат разбиране за техния капацитет при старта на програмния период, за да им окажат надлежно съобразена подкрепа; • Оперативните форми на предложените схеми за подкрепа е нужно да са прозрачни, с ясни и недвусмислени проце - дури, оптимизирани и опростени процеси, за да се избегне прекомерна тежест за кандидатите и бенефициентите; • Процесът на взаимодействие с и асистиране на бенефициентите следва да е рационализиран (напр. чрез създава - нето на единна точка за контакт за бенефициентите за целия цикъл на изпълнение на проекта); • Необходимо е да се поддържа постоянен обмен на информация с бенефициентите чрез интерактивни работни семи - нари, мрежи, онлайн обучителни мероприятия и др.; • УО следва активно да работят в сътрудничество с консултанти, стопански камари и правителствени организации на поднационално ниво за определяне на потребностите по линия на капацитета на бенефициентите и за надлежно откликване на тези потребности. 16. Пилотна дейност за укрепване на административния капацитет за подготовка за програм- ния период след 2020 г. Пътна карта и Аналитичен преглед, ОИСР 2020 г. (в оригинала : Pilot action on frontloading administrative capacity building to prepare for the post-2020 programming period. ROADMAP AND DIAGNOSIS, OECD, 2020.). Глава 1 Въведение 25 Избрани препоръки за УО на ОПРР: • УО следва да подкрепя по-интензивен подход „отдолу-нагоре“ по отношение на разработването и изпълнението на проекти, за да се гарантира, че общинските/местните приоритети в областта на развитието са надлежно изведени и ефективно финансирани по ОП, като в същото време се изгражда капацитетът на местните администрации за анга - жиране с възможности за програмиране и финансиране по линия на европейски фондове. • Капацитетът на местните власти за осъществяване на стратегии за интегрирано териториално развитие следва да се укрепи; УО би могъл да стартира изграждане на капацитет за изпълнение на интегрирания териториален подход като една от подготвителните мерки преди началото на програмен период 2021 – 2027 г. • Необходима е укрепена координацияa с ресорните министерства, други УО и бенефициенти на ОП за по-ефективно справяне с териториални дисбаланси и за генериране на така нужната допълняемост с други мерки за подкрепа, с ефективно интегриране на секторното и териториалното измерение на регионалната политика. a. Въпросът за осигуряване на ефективна координация се е доказал като съществен за ЕК, както беше демонстрирано при преговорите по Споразумението за партньорство 2014 – 2020 г. с Правителството на България. УО на ОПРР планираше подкрепа за многофондова ОП за ИТИ за Югозападния регион, но ЕК не беше убедена, че съществуват достатъчно конкретна организация за координация за успешна реализация. В резултат на това въпросните ИТИ не бяха реализирани. Източник: „Коментари по Споразумението за партньорство с България Част І, ЕК, юни 2014 г. (в оригинала: Observations on the Partnership Agreement with Bulgaria PART I, European Commission, June 2014.). Източник: Авторите въз основа на „ Укрепване на управлението на средства от фондове на ЕС в рамките на Кохезионната политика. Пътни карти за изграждане на капацитет“, ОИСР, 2020 г. (в оригинала: Strengthening Governance of EU Funds under Cohesion Policy. Administrative Capacity Building Roadmaps, OECD 2020), https://www.oecd.org/publications/strengthening-governance-of-eu-funds-under-cohesion-policy-9b71c8d8-en.htm предложения, за намиране и убеждава- подход би могъл да създаде условия за ре- не на партньори по проекти, за изпълне- ализиране на инвестиции, съобразени с ние на планирани дейности по график и местните потребности, като се създават в рамките на предвиден бюджет. Недоста- нови устойчиви партньорства, простира- тъчният набор от умения у тях е сред ос- щи се в различни сектори и администра- новните пречки за ефективни инвести- тивни граници, насърчава се управление ции, а съответните УО следва да действат на различни нива и се създава чувство за за отстраняване на дефицита на знания активна ангажираност и отговорност за и умения на етапа на програмиране и из- съвместни начинания за развитие на ре- пълнение в рамките на финансовия хори- гионално ниво. зонт 2021 – 2027 г. Комплексността на рам- ката за изпълнение, предвидена за след- Съгласно новия подход интегрираните ващия програмен период изисква непре- инвестиции ще са с териториална на- къснато подобряване на експертността и соченост за генериране на оптимално капацитета на бенефициентите, включи- регионално въздействие. Такива тери- телно потенциалните такива. тории могат да бъдат определяни целево въз основа на свои общи цели, например управление на твърди битови отпадъци, Обосновка и ключови управление на риска от наводнения, раз- съображения във витие на икономическа зона. В идеалния случай ще включват сътрудничество меж- връзка с интегрирания ду по-силно и по-слабо развити райони за териториален подход подкрепа на социално-икономическото развитие на по-обширна територия и не Принципът, залегнал в основата на но- само за центровете на растеж. Това би могло вия интегриран териториален подход да способства решаването на съществува- е, че по-комплексните (интегрирани) щи териториални дисбаланси и контрас- проекти, разработени „отдолу-нагоре“, ти между силно урбанизираните и пери- са с по-голям потенциал в сравнение със ферните територии, което се наблюдава самостоятелни и фрагментирани про- на всички равнища в страната. На практи- екти да разрешат трудностите, свърза- ка това означава инвестиции, които се раз- ни с развитието на териториите. Таки- делят между различни локации на по-го- ва инвестиции се планират и осъществя- леми територии, съвкупно обаче добавя- ват от заинтересовани страни, развиващи щи стойност или инвестиции, които са в дейност на конкретна територия (общи- една определена територия, но със значи- на или общини). По този начин новият телна регионална роля и функция. 26 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Подходът е с потенциал да генерира до- стратегическо регионално планиране, бавена стойност за България и нейни- институционалната рамка за регионал- те региони в няколко измерения. Ин- но развитие и механизмите за подбор тегрираният характер на инвестициите и изпълнение на инвестиции (проекти). (междуобщински обхват, координира- Той ще осигури по-силно въздействие за ни проекти в различни сектори, обеди- регионите, особено изоставащите, поради няващи различни източници на финан- по-засиленото стратегическо планиране сиране и осъществявани от партньорство на принципа „отдолу-нагоре“ и подбора на от заинтересовани страни) ще позволи на интегрирани инвестиции. Поради своя- бенефициентите гъвкаво да разработват та новост и широк обхват, предложената комплексни проекти, съобразени с кон- реформа изисква въвеждането на значи- кретните потребности на отделните те- телни изменения в законодателен, орга- ритории. Има множество сценарии за ин- низационен, институционален, финан- тегриране на инфраструктура и „меки сов и процедурен план. Тези изменения мерки“, свързани с различни тематич- следва да залегнат в системата за управле- ни области. Например една интегрира- ние на средства от европейски фондове на интервенция, свързана с индустриал- в България преди началото на следващия но развитие, би могла да покрива техни- програмен период. ческа инфраструктура по ПРР, подкрепа за МСП по Програмата за конкурентоспособ- Интегрираният териториален подход ност и иновации в предприятията, про- изисква и осигуряването на няколко фесионални училища, във връзка с нуж- други елемента, които ще съставляват дите на бизнеса по Програмата за образо- система със скачени съдове, допълва- вание; ВиК инфраструктура в индустри- щи се взаимно. Тези различни елемен- ални зони от Програмата за околна среда. ти са обсъдени в Глава 4, като например Интегриран проект за туризъм би могъл включват: точни функции на РСР, про- да включва обновяване на обекти на кул- цес и критерии за подбор на концепции турното наследство и изграждане на под- за ИТИ и партньорски проекти по ПО1 от крепяща туристическа инфраструктура ПРР 2021 – 2027 г. (проекти от Тип 1б и Тип по ПРР, обучение на персонала и мобил- 2), разпределение на финансови пакети ност на работната сила по Програмата за сред регионите, наблюдение на дейст- развитие на човешките ресурси и опазва- вителните разходи и потенциал за бъ- не на биологичното разнообразие в при- дещо преразпределение, сътрудничест- родни зони по Програмата за околна среда. во между УО, изграждане на капацитет на участващите институции и потенциални Интегрираният териториален подход кандидати и бенефициенти, указания за обаче няма да е вълшебната пръчица, бенефициенти, надграждане на инфор- която да реши всички регионални про- мационната система (ИСУН), наблюдение блеми и да уравни различията. Ще са и оценка на интегрирания подход, как- нужни и разгърнати структурни реформи то във финансовата част, така и по съще- и допълнителни инвестиции на централ- ство. Всички тези компоненти са тясно но ниво за засилване на производителнос- взаимосвързани и се укрепват и допъл- тта и постигане на устойчив и приобща- ват взаимно. ващ растеж, надхвърлящ регионалните граници, особено в светлината на небла- Ефективността на новия подход ще за- гоприятни демографски тенденции, съ- виси от взаимодействието на всички ществен недостиг на работна ръка, риско- тези елементи, а управлението на ком- ве, свързани с изменението на климата плексността е ключово предизвикател- и споменатата по-рано неравномерност ство на предложената реформа. Залог в инфраструктурата. за к ачеството на териториалния подход и неговото въздействие върху растежа на С новия териториален подход съществе- регионите е качеството на отделните еле- но се променят действащата система за менти на системата за реализация. Глава 1 Въведение 27 Ефективността ще зависи силно и от Новият подход е в способността на ПБ да наблюдава функ- процес на формиране ционирането и резултатите на новия подход, за своевременно определяне и прецизиране на елементите, които не ПБ възнамерява да въведе нов интегри- сработват оптимално. При въвеждането ран подход за регионално развитие за на иновативни решения обикновено има противодействие на отрицателните тен- аспекти на несигурност, някои от които денции по отношение на развитието в с ефективна система за наблюдение биха регионите на страната. По същество ПБ могли да се овладеят, защото такава сис- планира да насочва повечето средства от тема осигурява процеса на взимане на ЕС, предназначени за регионално разви- решения на база на информация, осно- тие (ПРР 2021 – 2027 г. и 10% от алокации- вана на доказателства и спомага за преци- те на повечето секторни Програми за пе- зиране на въведеното решение. Поради риода 2021 – 2027 г.) чрез интегрирани ин- това способността на ПБ да осъществява вестиции, възлизащи на близо 2,2 млрд. наблюдение на новата система от самия евро17 (раздели 4.4 и 4.5 съдържат по-под- ѝ старт би било наложително. робна информация). Подходът е ориенти- ран към цялата страна. 50-те градски об- Предложеният интегриран терито- щини ще са допустими бенефициенти и риален подход ще изисква повече от по двете приоритетни оси на ПРР, като ще участващите заинтересовани страни са в две групи: десетте най-големи град- (УО, бенефициенти) в сравнение с пе- ски центъра и останалите 40 градски об- риода 2014 – 2020 г. и за целта ще им е щини. Двете групи ще разполагат с раз- необходим повишен капацитет. Пла- лични варианти за финансиране за свое- нираният модел за изпълнение, залагащ то развитие (вж. Фигура 1.4, която онагле- на важна роля на РСР, управление, осно- дява цялостната организация). Селските вано на взаимодействие между УО, инте- общини ще имат възможност да участват гриране на финансови ресурси и нали- в концепции за ИТИ, по силата на допус- чие на партньорства е новост за всички тимост за финансиране на „меки“ мерки заинтересовани страни. Ще е необходи- от шестте участващи секторни програ- мо УО да укрепят своя капацитет за съз- ми, както и на „твърди“ инфраструктур- даване и управление на оптимизира- ни мерки по СПРЗСР, които ще са анало- на, прозрачна и надлежно координи- гични на предвидените по ППР. рана система за реализация, за старти- рането на бързо усвояване на средства. Десетте най-големи общини ще се фи- При все че интегрираните проекти не нансират по ПО1 на ПРР. По това „градско са изцяло нови за България, никой от измерение“ на ПРР са предвидени три типа УО няма опит в прилагането им в голям инвестиции: обикновени инвестиции в мащаб и в сътрудничество помежду си. една-единствена община (Тип 1), терито- Бенефициентите ще следва също да по- риално интегрирани инвестиции в гра- вишат своите способности, за да се въз- ниците на градски клъстер (Тип 2), и кон- ползват от интегрирания подход и него- цепции за ИТИ, интегрирани с ПО2 (поз- вата гъвкавост. Надлежното и бързо ус- воляващи както взаимодействие между вояване на нови умения, като например ПО1 и ПО2, така и по оста градски-селски междусекторно планиране, създаване и характеристики в тематичните области в управление на партньорства, изпълне- обхвата на участващите Програми) — Тип ние на процедури по различни програ- 3. За разлика от случая с концепции за ми биха били определящ фактор за ус- ИТИ по ПО2 на ПРР, интегрираните ин- пеха на новия подход. вестиции за десетте най-големи градски 17. Тази стойност не включва очаквания принос от бюджетите на СПРЗСР и ПМДРА 2021 – 27 г., тъй като към момента те не са дефинирани. 28 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти ФИГУРА 1.4. Съставни елементи на интегрирания териториален подход Интегриран подход 10 най-големи градски центрове Останалите 40 215 селски Територия (в четири клъстера) градски общини общини* ПРР Приоритетна ос 1 ПРР Приоритетна ос 2 СПРЗСР** (0,4 милиарда евро) (1,1 милиарда евро) Финансиране 10% от пет участващи програми (0,6 милиарда евро) + Морската Тип 3 Концепции за ИТИ Проекти Тип 1 Тип 2 Концепции за ИТИ (участие в по ПО2 (тематичен (лесен проект) (териториална (интегрирани концепции за ИТИ обхват 6 програми интеграция) проекти) по ПО2) + СПРЗСР) ЗПП/КПП + ЗПП/КПП + Подбор РСР + УО РСР + УО УО ПРР УО ПРР Партньорство не най-малко две Заедно с ПО2 Задължителни Заедно с ПО2 се изисква (Тип 1а) общини в Кандидати партньорство партньорства партньорство и се изисква урбанистичен за ИТИ за ИТИ за ИТИ (Тип 1б) клъстер Легенда: ЗПП — общинско Звено за подбор на проекти, КПП — общински Комитет за подбор на проекти, УО — Управляващ орган, РСР — Регионален съвет за развитие, ПРР — Програма за развитие на регионите 2021 – 2027 г., СПРЗСР — Стратегически план за развитие на земеделието и селските райони; ПМДРА — Програма за морско дело, рибарство и аквакултури 2021 – 27 г. * Селските общини ще могат да получават финансиране и по ППР, ПО 1 и 2, в следните области: индустриални зони, републиканска пътна мрежа, градска мобилност и инфраструктура за здравеопазване, в случай че изброеното е част от концепция за ИТИ. Все още предстои да се определи дали тази възможност ще е за всички селски общини. ** Към момента размерът на приноса на СПРЗСР и ПМДРА не е определен. Сумите ще се определят въз основа на методология, отчитаща спецификите на Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, Европейския фонд за гарантиране на земеделието и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Източник: Авторите общини (Тип 1 и Тип 2) ще се финанси- и шестте участващи Програми за свои- рат единствено от ПРР, без възможност за те „концепции за ИТИ“, като селските финансиране на самостоятелни проек- общини, участващи в концепции за ти по други Програми. За проектите от ИТИ, допълнително ще имат достъп и Тип 1а не се изисква принципът на парт- до СПРЗСР. По „териториалното измере- ньорство. Проектите по ПО1 следва да съ- ние“ на ПРР (т. е. ПО2), една-единствена ответстват на стратегическите докумен- интегрирана териториална интервенция ти на общината (Планове за интегрира- („концепция за ИТИ“) ще се състои от па- но развитие на общини, ПИРО). Повече кет от проекти. Проектите в рамките на подробности относно жизнения цикъл концепциите за ИТИ могат да са от раз- по ПО1 и типовете проекти са представе- лични сектори, напр. ВиК, образование, ни в Глава 4. За проекти от Тип 1 и Тип 2 инфраструктура, енергийна ефективност, алокациите възлизат на 280 млн. евро, а за обединени от обща цел и насочени към Тип 3 — около 120 млн. евро. Подборът на решаване на предизвикателства, свърза- проекти ще е на два етапа, като общин- ни с развитието или укрепването на по- ската администрация (териториалните тенциалите за развитие на дадена терито- органи) ще участват на първия етап, а УО рия. Концепциите за ИТИ ще се изготвят на ПРР ще взима окончателни решения задължително от партньорства на заин- на втората фаза. тересовани страни (бъдещи бенефици- енти по проекти), които могат (но без да Останалите 40 градски общини ще мо- е задължително) да са с междуобщински гат да използват финансиране по ПО2 характер. Подборът на проекти ще е на Глава 1 Въведение 29 два етапа. Първо се провежда оценяване (ПО2). Това означава участващите УО да ко- на цялостната концепция за ИТИ от РСР, в ординират своята работа на етап подготов- качеството им на регионални организа- ка на концепции за ИТИ, оценка на кон- ции (на този етап ще се изисква предос- кретни проекти в рамките на пакета от тавяне на информация за концепцията ИТИ и тяхното изпълнение. Проектът на като цяло). На втория етап е оценяване- ПМС за ИТИ, което да уреди новия терито- то на напълно разработените проектни риален подход и взаимодействието меж- предложения, включени в концепцията ду УО, е в процес на обсъждане в рамки- за ИТИ, като оценката се прави от УО на те на ПБ. съответните финансиращи Програми. Концепциите за ИТИ трябва да отговарят на регионалните стратегии (Интегрира- Разработването на ни териториални стратегии за развитие, регулаторната и ИТСР). В раздел 4.1 е по-подробно описан институционалната жизненият цикъл на концепция за ИТИ. рамка на новия подход Нов механизъм за управление на реги- е също в ход онално ниво с подсилена функция на преструктурираните РСР е един от стъл- Процесът на разработване на интегри- бовете на този подход. РСР ще са ключов рания подход е динамичен, като насто- елемент на реформата и ще поемат нови ящият доклад отразява етапа към ок- функции, с ново организационно устрой- томври 2020 г. Много от дейностите по ство, съгласно наскоро изменения и до- планирането и организацията протичат пълнен Закон за регионалното развитие едновременно, като някои стратегически и Правилник за неговото прилагане. Те ще аспекти може все още да са в процес на раз- подпомагат разработването на ИСТР, които витие, а много от техническите аспекти да насочват бъдещи инвестиции с евро- със сигурност тепърва ще подлежат на та- пейски средства в съответните региони. кова. Поради това оценката, представена РСР също така ще оказват подкрепа на бе- в настоящия документ, е далеч от оконча- нефициентите в процеса на създаване на телна. Независимо от динамичната ситу- задължителни партньорства и изготвяне ация, изглежда възможно определянето на концепции за ИТИ по ПО2 на ПРР. И на- на елементи, които са решаващи за насто- края, те ще извършват оценяването на пър- ящия етап на планиране и за успешното ви етап на подадените концепции за ИТИ, прилагане на новия подход, с формули- като успешно преминалите концепции се ране на препоръки с оглед извличане на изпращат на съответните УО за окончате- максимални ползи от тях. лен преглед и одобрение. Устройството им ще е двустепенно, с управленски (по- Някои от ключовите рамкови докумен- литически) състав, в който участват кме- ти, които ще са определящи за новия тове и областни управители, и техниче- подход, все още се обсъждат от ПБ. По- ски състав от експерти, номинирани от ради това все още пряко не е налична ин- други организации. РСР няма да бъдат ин- формация и съответно техническите де- ституционализирани и няма да разпола- тайли, които зависят от тези документи на гат със самостоятелен бюджет или посто- по-високо ниво, към момента не могат да янен персонал и офис. бъдат разгърнати. Това например включ- ва демаркацията между Програмите, фи- Насърчаването на интегрирани инвес- нансовите условия, подробното разпис- тиции чрез задължителен принос от ване на процеса за подбор на проекти. По страна на секторни Програми по новия тази причина разделите, във връзка с кои- подход е вторият стълб. По силата на ПМС то са налични подробни данни, предста- № 335 е решено повечето от Програмите вят по-задълбочени анализи, а разделите, да отделят поне 10% от своите алокации от във връзка с които разполагаемите данни средства от ЕС за подкрепа на интегрира- са непълни, са въз основа на допускания ни инвестиции по териториалния подход на екипа на СБ и остават с по-общ характер. 30 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Където е необходимо, се дава информация на конкретни коментари от ЕК по проек- за конкретни неналични документи и по- та на ПРР 2021 – 27 г. е обвързано с офици- яснения относно тези непълноти. Напри- алния процес на преговори. мер към момента описанието на ключови стратегически форми на интегрирания Разглеждат се и различни решения за подход съгласно проекта на Споразуме- институционална уредба на интегри- ние за партньорство е относително огра- рания подход. Въз основа на анализи на ничено, като някои от главните елемен- налична информация и международния ти все още предстоят да бъдат посочени опит, настоящият доклад предлага реше- (напр. механизми за координация, демар- ния, които да способстват по-нататъшното кация, предварително картиране на сек- оформяне на състава, функциите и кон- торни потребности за определяне на обхва- кретните задължения на участващите су- та на интегрираните инвестиции). Нещо бекти, както и техните институционал- повече: все още в процес на изготвяне е ни отношения и бъдещо взаимодействие проект на постановление на МС относно и процедури. Докладът представя и от- ИТИ, което да определи подробно между- зиви по предложените варианти на ор- ведомствените условия и организация за ганизация и извежда ключови елементи съгласуване на изпълнението на интегри- и решения, които ПБ би могло да разгле- рани инвестиции, проектите на секторни да в хода на по-нататъшното прецизира- Програми са неокончателни, а даването не и разработване на новия подход. ГЛАВА 2  НУЖДИ ЗА РАЗВИТИЕ НА БЪЛГАРСКИТЕ РЕГИОНИ (ОТ НИВО NUTS 2) 34 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Регионите от ниво NUTS 2 в България инфраструктурните различия, особено имат сходни, макар и различни по своя- в по-слабо развитите райони, чрез оси- та интензивност, потенциали и предиз- гуряване на инвестиции за завършване викателства, в зависимост от индиви- и обновяване на техническа и социална дуалните характеристики на всеки от- инфраструктура. Трето, стимулиране на делен регион. Те са идентифицирани в икономическата и извън столицата и глав- разделите за анализ на ключови българ- ните областни градове. ски стратегически и програмни докумен- ти, тоест, Националната концепция за Концентрацията на демографски и фи- пространствено развитие (НКПР) и шест- нансови ресурси в столицата София и те Интегрирани териториални страте- в шепа от другите най-големи градове гии за развитие на регионите за плани- (Пловдив, Варна и Бургас) тепърва тряб- ране от ниво NUTS 2 (ИТСР). Тези предиз- ва да генерира положително разпростра- викателства и потенциали за развитие са нение към по-малките градски центрове, обобщени в Таблица 2.1. така че те да започнат да жънат ползи- те от един балансиран полицентричен Идентифицираните по-горе неблаго- модел на урбанистично развитие. Тази приятни за развитието фактори пораж- концентрация на население и БВП в ня- дат три вида предизвикателства за реги- колко ключови урбанистични центрове оналното развитие. Първо, преодоляване изглежда да е една от важните пречки за или най-малкото ограничаване на послед- по-балансиран растеж в България и про- ствията от негативните демографски тен- изтичащите от това дисбаланси имат как- денции и поощряване на развитието на то междурегионални, така и вътрешноре- човешките ресурси. Второ, намаляване на гионални измерения. Моноцентричното ТАБЛИЦА 2.1 Най-често срещаните предизвикателства и потенциал за развитие на българските региони от ниво NUTS 2 Основен потенциал за развитие Основни предизвикателства пред развитието на българските региони на българските региони • Стратегическо местоположение и • Неблагоприятно демографско състояние и перс- транспортни връзки, осигуряващи пективи: намаляване на населението, влошаваща потенциала за индустриални и логис - се възрастова структура, отрицателен естествен тични дейности; прираст и миграция, водещи до постоянно обез - • Създаване на компактни индустри - людяване на периферните територии и по-голя - ални зони, включително клъстери от мата част от градовете, включително по-голе - индустриални зони и запазени терито - мите градове и административните центрове от рии за нови индустриални и логистични ниво NUTS 3; дейности; • Недостатъчна транспортна свързаност: нераз - • Съсредоточаване на университети и вита транспортна и комуникационна инфраструк- научни организации с потенциал за тура, ограничаваща достъпа до обществени развитие и осъществяване на науч - услуги, както и привлекателността на дадено ноизследователска и развойна дей - място за нови инвестиции; ност, свързана със селското стопан - • Инфраструктурни различия: пречистване на ство и промишлеността, и особено отпадъчни води и управление на отпадъците, с хранително-преработвателната водоснабдяване и канализация, учебни заве - промишленост; дения, обновяване и опазване на културната • Добре установени регионални мрежи инфраструктура; от учебни заведения (детски гра - • Неблагоприятни тенденции на пазара на труда: дини, училища) и образователни цен - намаляване на работната сила с влошаване на трове (университети и професионални съотношението на групите, навлизащи и напус - училища); кащи пазара на труда; • Запазено биологично разнообразие и • Нисък процент на икономическа активност: природни ресурси, подпомагащи раз - висок дял на хора, които не работят и също така витието на ефективно селско стопан - не са регистрирани като безработни, търсещи ство, включително биологично чисто работа; земеделие; • Неравномерни и недостатъчни инвестиции в • Богато културно наследство, което в научноизследователска и развойна дейност: комбинация с природните ресурси съз - те са съсредоточени предимно в град София и дава възможности за развитието на мащабът им е недостатъчен; разнообразни туристически продукти; • Недостатъчен достъп до здравеопазване: • Добре развита полицентрична урба - главно в периферните територии и дори в по-го - нистична мрежа. лемите градове и административни центрове от ниво NUTS 3. Източник: Авторите въз основа на НКПР и ИТСР. Глава 2 Нужди за развитие на българските региони (от ниво NUTS 2) 35 развитие по оста център — периферия е приоритети и специфични цели. Иначе, видимо на всички нива на планиране в шестте ИТСР определят общи направле- България: регионално, областно и общин- ния за интервенции и предлагат ограни- ско. Тъй като главните и второстепенни- чени насоки относно конкретни инвести- те градове често са двигателите на регио- ции за конкретни територии. Те могат да налния растеж, те трябва да са динамич- бъдат подразделени на четири категории: ни и да могат да привличат инвестиции. икономически, социални, инфраструк- Обаче, важно е също така и околните ра- турни, и екологични и културни, които йони да могат да се възползват от расте- са представени в Каре 2.1. жа на основните центрове. Стимулиране- то на растеж в по-отдалечените и по-бе- Интегрираните териториални стратегии дните райони, които непропорционал- за развитие включват различни мерки, но страдат от обезлюдяване и ефектите които са подходящи за интегриране, но на инфраструктурните различия, пред- ставлява сериозно предизвикателство. ТЕКСТОВО КАРЕ 2.1 Инвестиционни нужди на регионите Интегрираните териториални стратегии за развитие (ИТСР) иденти - Тематичен обхват фицират следните области като нужди на регионите от ниво NUTS 2: на интервенциите, Инфраструктурни аспекти: които трябва • Изграждане и реконструкция на технически инфраструктури с акцент върху ключови транспортни връзки и водоснабдителните да съответстват и канализационни инфраструктури; на идентифицираните • Саниране и енергийна ефективност на различни сгради от социал - ната инфраструктура, включително за здравни и социални услуги; регионални потребности • Изграждане и реконструкция на екологична инфраструктура за пречистване на отпадъчни води и управление на отпадъците. Интегрираните териториални стратегии Икономически аспекти: за развитие (ИТСР) ще станат ключови • Създаване и развитие на зони за индустриални и логистични дей - стратегически документи за региони- ности, включително изграждане или реконструкция на техниче - ски инфраструктури или обществени пространства; те от ниво NUTS 2 и ще създадат цялост- • Подобряване на енергийната и ресурсната ефективност, а също на стратегическа рамка за развитието и за внедряване на нови технологии, продукти, услуги, модели и на всеки регион. Освен това, всяка бъл- иновации в малките и средните предприятия (МСП); гарска община трябва да разработи свой • Развитие на интегрирани туристически продукти, осигуряващи План за интегрирано развитие на общи- целогодишни и разнообразни туристически дейности; ната (ПИРО) в съответствие с ИТСР по та- • Трансфер на технологии и установяване на партньорства между къв начин, че местните приоритети да предприятия и образователни организации; отразяват тези на съответния регион. Ес- Социални аспекти: теството на планиране на ИТСР предвиж- • Обезпечаване и обучение на персонал за осигуряване на качество да те да обхващат изцяло различните ре- и достъп до обществени услуги, включително здравеопазване, социални услуги и образование; гионални потребности, което предполага • Интеграция на пазара на труда на икономически неактивни хора, широк набор от възможни инвестиции. включително образователни дейности за придобиване на нови От друга страна, ограниченият размер умения за по-възрастните хора; откриване на нови работни места на наличните финансови ресурси за ин- с участието на бизнеса; вестиции изисква да бъдат изведени като • Развитие на професионалните училища и прилагане на дуалното обучение на различни нива, които са в съответствие с икономи - приоритетни интервенциите с потенци- ческата структура и нуждите на бизнеса; ално най-голямо въздействие и добавена Екологични и културни аспекти: стойност. Целта на ИТСР е да насочват из- • Запазване на защитените територии за природни ресурси и опаз - бора на интервенции, които биха могли ване на горските ресурси с оползотворяване на техния рекреа - да създадат синергии и по този начин да ционен потенциал; спомогнат за подобряване на регионално- • Изследване, съхраняване и социализация на културното наслед - то развитие. В интегрираните територи- ство и включването му като част от интегрираните културни и ални стратегии за развитие се прилага ло- туристически продукти. гиката на интегрирания подход, особено Източник: Авторите въз основа на ИТСР във връзка с формулирането на техните 36 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти като цяло те не предоставят конкретни конкретни комбинации от мерки, под- примери за това как и къде тези мерки ходящи за интеграция. Би било полезно могат да бъдат комбинирани. Развитие- в стратегическите документи да бъдат усъ- то на индустриални зони и туристически вършенствани насоките за това кои тери- продукти са изключения, които са вклю- тории и зони биха били най-подходящи за чени в списъците на приоритетните реги- целево прилагане на интегрирания подход онални проекти, представляващи част от и/или секторни интервенции. Подобно ИТСР. По принцип, проектите са разделе- координиране на указанията в НКПР, ИТСР ни по сектори, а стратегиите биха могли и ПРР би помогнало на потенциалните бе- по-силно да обвържат тематичните интер- нефициенти да се ориентират при подго- венции с конкретни територии или зони товката на заявленията им. на ниво NUTS 2. ИТСР включват «твърди» и «меки» мерки от редица различни сек- По принцип, ИТСР и Програмите за пе- тори, които могат да бъдат комбинирани. риода 2021 – 2027 г. ще осигурят рамка- ИТСР пряко идентифицират няколко вида та, която дава възможност за тематично инвестиции, които са подходящи за при- интегриране на инвестициите, особе- лагане на интегриран териториален под- но за градските общини. Тази рамка из- ход, но не предоставят подробности. Тези глежда гъвкава и ще допусне широк спек- видове включват изграждане или възста- тър от инвестиции. От една страна, това новяване на индустриални зони, инвести- е похвално, тъй като не ограничава бе- ции в образование (включително за обра- нефициентите в проявата на креативност зователна интеграция на уязвими групи при справяне с нуждите на техните кон- и за дуално образование), подобряване на кретни територии. От друга страна, обаче, пазара на труда и потенциала на работна- липсата на стратегически насоки може да та сила, подобряване на екологичната ин- доведе до разпиляване на инвестициите фраструктура и опазване на биологично- и недостатъчно съсредоточаване на ресур- то разнообразие. си в направления, които биха дали тла- сък за постигането на регионален ефект. Според новия интегриран подход, из- Планираният подход ще осигури и фи- глежда, че на потенциалните бенефи- нансиране, насърчаващо тематичното ин- циенти е отредена ролята да «откриват» тегриране на интервенции и съчетаване- то на «твърди» и «меки» мерки (Глава 4 ФИГУРА 2.1 Разделение на градски и селски общини през предоставя повече подробности). периода 2021 – 27 г. Териториален обхват за изпълнение на тези интервенции През периода 2021 – 2027 г., градските и селските общини ще споделят, до извест- на степен, източниците и условията за финансиране на инвестиции. Определе- нието за «градска община» е прецизира- но за предстоящия период. Разделението на градски и селски общини се основава на броя на населението на администра- тивния им център. За селските общини граничната точка беше намалена от пре- дишните 30 000 на сегашните 15 000 души и в резултат на това 50 общини в България Легенда: с жълт цвят са маркирани селските общини, а останалите — в бяло, зелено и засенчено с червени линии — са 50 градски общини за периода 2021 – 2027 г. сега са признати за градски, а 215 общи- Източник: НКПР ни, чиито административни центрове са Глава 2 Нужди за развитие на българските региони (от ниво NUTS 2) 37 с население под 15 000 жители се разглеж- ФИГУРА 2.2 Десет градове — центрове на растеж, подкре- дат като селски (Фигура 2.1). По принцип, пени по ПО1 на ПРР 50-те градски общини ще получават под- крепа по ПРР 2021 – 2027 г., а селските об- щини — по СПРЗСР (вж. описанието в Раз- дел 1.5). По Приоритетна ос 1 (ПО1) на ПРР ще бъдат финансирани десет от най-го- лемите градове в България (групирани в четири клъстера) — вж. Фигура 2.2, а ПО2 ще подкрепи инвестициите в останали- те 40 градски общини. Освен това, град- ските общини ще могат да се включват в интегрирани интервенции, които се фи- нансират не само от ПРР 2021 – 2027 г., но и от други програми. Що се отнася до ос- новната цел на ПРР, т.е., преодоляване на междурегионалните и вътрешнорегио- налните дисбаланси, селските общини ще имат възможност да участват в кон- цепциите за Интегрирани териториални Легенда: Десетте града, маркирани със зелени квадратчета, са определени като центрове на растеж и ще бъдат бенефициенти по ПО1 на ПРР 2021 – 2027 г. Това са Видин, Плевен, инвестиции (ИТИ). Те ще могат да участват Русе, Велико Търново, Варна, Бургас, Стара Загора, Пловдив, София и Благоевград. като партньори на градските общини със Източник: НКПР свои проекти за малка по размери инфра- структура и основни обществени услуги, Това усложни подготовката и изпълнение- подкрепени от СПРЗСР заедно с другите то на проектите. Например, обновяване- шест програми за подпомагане. Включва- то на дадено училище в административ- нето на селските територии е положител- ния център на една такава община тряб- но развитие, тъй като би могло да засили ваше да бъде разделено между двете про- социално-икономическото въздействие грами — спортни площадки и оборудване на концепциите за ИТИ, и то да премине по ПРСР, а енергийна ефективност по ОПРР. отвъд градските центрове и вероятно да Ще трябва да се създадат мерки, за да се из- провокира синергични ефекти в целеви- бегне повторението на ситуации от този те функционални райони. вид през новия програмен период. Има- ше също така и случаи на общини, които Разделението на градски и селски общи- не можаха да получат достъп до фондо- ни е ключов фактор, който ще оформи вете на ЕС, заради пропуски в описание- възможностите и условията за инвести- то на допустимите градски и селски об- ции в общините в периода 2021 – 2027 г. щини («бели полета»). Това също не бива Тази класификация обаче не намира при- да се повтаря в следващия планов период, ложение нито в Националната концепция тъй като териториалният обхват на ПРР ще за пространствено развитие (НКПР), нито обхване всички градски общини, докато в ИТСР. Първият документ предлага като СПРЗСР ще обхване всички селски общини. един от възможните сценарии гранич- ната точка да е 20 000 жители, но тя не се Участието на СПРЗСР в интегрирания използва последователно в НКПР. Нама- подход помага за справяне с риска от ляването на прага за броя на население- „териториална несвързаност“ на концеп- то изглежда разумно обаче и би трябва- циите за ИТИ, който би възникнал ако ло да опрости прилагането на фондове- СПРЗСР няма да може да допринася за те на ЕС за някои градски центрове. На- концепциите за ИТИ. Участието на СПРЗСР пример, в рамките на плановия период може също да съдейства за формирането 2014 – 2020 г., финансовата подкрепа за 28 на концепции за ИТИ, които биха имали общини (определени от НКПР като важни по-голям териториален и тематичен об- центрове за развитие) беше разделена меж- хват (инвестиции в градски и селски об- ду ОПРР 2014 – 2020 г. и ПРСР 2014 – 2020 г. щини), и да насърчава функционалните 38 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти връзки между тях. «Териториалната свър- повиши транспортния капацитет чрез заност» на концепциите за ИТИ е важна изграждане на път, свързващ тези град- за подпомагане на осите за развитие, по- ски общини, строителството на пътя на сочени в ИТСР, тъй като може да предо- територията на селската община също ще тврати риска от появата на пространстве- бъде част от концепцията за ИТИ. Инвес- ни дупки («бели полета» от гледна точка тициите за индустриални зони, нацио- на липсата на допустимост за финанси- нална пътна инфраструктура, устойчи- ране на някои групи общини)18. Напри- ва градска мобилност и здравна инфра- мер, ако една селска община е разполо- структура, разположени в селски райони жена между две градски общини, които няма да бъдат подкрепени от СПРЗСР, тъй участват в съвместна концепция за ИТИ, като ПРР ще отпуска средства за подобни и това партньорство за ИТИ планира да инвестиции19. Основни послания: НКПР и ИТСР идентифицират широк кръг от инвестиционни нужди на българските региони от ниво NUTS 2, което проправя пътя за планиране на потенциални интегрирани интервенции. Изглежда, че на някои от тези нужди може да се отговори по-ефективно посредством интегри - рания териториален подход, а на други чрез секторни интервенции. НКПР предлага насоки по теми, при които интегрирането би могло да е най-желателно и да окаже най-голямо въздействие по отношение на това разделение, а разделът в ИТСР по този въпрос може да е по-задълбочен. Подобно на случая с настоящия подход, през следващия планов период териториалното измерение на инвестициите ще бъде моделирано от разделението между селото и града. Би било полезно допълнително да се изясни как селските общини ще могат да участват пълно - ценно в интегрирания подход и как СПРЗСР ще допринесе за интегрирания подход. Проблемът с “белите петна” от предния планов период изглежда е решен. 18. Без включването на СПРЗСР в интегрирания подход би съществувал риск селските общини да не могат да кандидатстват за финансиране като част от концепция за ИТИ. Това би означавало, че те ще трябва да кандидатстват отделно за финансиране от други източници (напр. СПРЗСР). Подобно самостоятелно кандидатстване не би гарантирало финансиране, дори ако концепцията за ИТИ би получила финансиране. На свой ред, това може да доведе до липса на «териториална свързаност» на концепциите за ИТИ. 19. По време на изготвянето на настоящия доклад липсваше подробно описание на инвестициите на ПРР 2021 – 2027 г. в селските райони по отношение на бенефициенти и условия за финансиране. ГЛАВА 3  РАМКА ЗА СТРАТЕГИЧЕСКО ПЛАНИРАНЕ ЗА ТЕРИТОРИАЛНИ ИНСТРУМЕНТИ В БЪЛГАРИЯ 42 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти С направените през 2020 г. изменения в социални и административни услуги Закона за регионалното развитие (ЗРР) в периферните и слабо-урбанизирани беше въведена нова система от докумен- райони; ти за стратегическо планиране, която 2. съвместно изпълнение на ключови ин- обединява пространственото и соци- фраструктурни проекти, включител- ално-икономическото планиране, за но подобряване на транспортната дос- да насърчи възприемането на по-ця- тъпност, газификация и изграждане на лостен подход към процеса на разви- индустриални зони; тие в България. Тя се състои от три нива: 3. развитие на регионални туристиче- национално (Национална концепция за ски продукти, основани на природни- пространствено развитие), регионално те ресурси и концентрацията на кул- (интегрирани териториални стратегии турно наследство, обхващащи групи за развитие на регионите от ниво NUTS 2) от общини. и местно (планове за интегрирано разви- тие на общините). Тези документи пред- НКПР също така формулира необходи- ставляват стратегическата рамка за при- мостта от концентрация на ресурси и лагането на новия интегриран подход инвестиции в десет градски центро- и териториални инструменти. ве. Такъв подход има за цел да подкре- пи функционалността на национални- те урбанистични оси, дефинирани като Национална концепция полицентрични линейни зони, форми- за пространствено рани при интегрирането на полюсите на развитие (големите и средни градове) с развитие транспортно-комуникационната мрежа на България (НКПР) 20 на страната. Според НКПР, тези десет ос- новни градове — центрове на растеж тряб- НКПР определя средносрочната прос- ва да фокусират инвестициите за градски транствена рамка за всички инвести- проекти, които биха могли да провоки- ции за развитие в България. Концеп- рат съществени синергични ефекти и да цията описва основният модел за поли- стимулират развитието на цялата страна. центрично развитие, който обединява градските центрове от различни нива Инвестиционните нужди на останалите и осите за развитие в единна простран- 40 градски общини са включени в нуж- ствена система. дите на по-широки територии. Подобно интегриране в по-широки райони насър- Концепцията подкрепя идеята за при- чава фокусирането на усилията за развитие лагането на интегриран подход и насър- върху междуобщинските нужди и потен- чава сътрудничеството между общини- циали, с оглед генериране на по-широко те за ефективно справяне с територи- регионално въздействие. алните предизвикателства. Основната актуализация на НКПР през 2020 г. беля- Концепцията също така определя «функ- за краят на широко определените тери- ционалните зони» като територии, къ- тории и прилагането на много по-огра- дето инвестициите са с по-висок прио- ничени в териториален аспект функцио- ритет. Критериите за подбор произтичат нални зони. НКПР идентифицира следни- от географските характеристики, специ- те сектори и теми, за които се препоръчва фичното местоположение (напр., планин- прилагането на интегриран подход към ска местност) или наблюдаваната уязви- инвестициите: мост на териториите към конкретни ри- скове за развитието (демографски, иконо- 1. осигуряване на качествени и достъп- мически, екологични). Те представляват ни здравни, образователни, културни, «територии за целево подпомагане» и са 20. НКПР обхваща периода до 2025 г.; Концепцията беше подложена на сериозен преглед, довел до нейната актуализация през 2020 г. Глава 3 Рамка за стратегическо планиране за териториални инструменти в България 43 предназначени за секторните политики и ограничения, които не биха позволили оперативните програми. Тъй като тези те- на селските общини да извлекат цялост- ритории за целево подпомагане са големи ните ползи от прилагането на интегри- по размер, НКПР определя «функционал- рания подход. Настоящите проекти на ни зони за целенасочена подкрепа», за да ПРР и ИТСР не надграждат концепциите ги стесни. Функционалните зони се раз- за функционалните зони. Макар и да са глеждат като компактни пространстве- отразени в текстовете на ИТСР, зоните не ни системи от интегрирани територии се използват за насочване на каквито и да и НКПР ги използва за очертаване на гра- е интегрирани инвестиции. ниците на териториалните инвестиции. Функционалните зони се характеризи- рат с общи или сходни условия и цели и Интегрирани се разделят на два типа: i) силно стагни- териториални ращи (социални зони) за прилагане глав- стратегии за развитие но на социални мерки и ii) зони за сти- мулирано развитие чрез прилагане пре- на регионите димно на икономически мерки (иконо- от ниво NUTS 2 мически зони). Шестте ИТСР 22 са предвидени да служат Като цяло, функционалните зони мо- като основни регионални (ниво NUTS 2) гат да се използват за насочване на бе- документи, които ще определят реги- нефициентите при разработването на оналните приоритети и области за ин- интегрирани инвестиции, но тази кон- вестиции. Към октомври 2020 г., проек- цепция не е разгърната нито в проекта тите на ИТСР не бяха финализирани по- на Програмата за развитие на региони- ради необходимостта да бъде извърше- те, нито в Интегрираните териториал- на оценка за тяхното въздействие върху ни стратегии за развитие. Това е особе- околната среда преди те да бъдат одобре- но вярно за «икономическите зони», тъй ни от Регионалните съвети за развитие като те поощряват съществуването на по- (РСР) и утвърдени от Министерския съ- стоянни урбанистични оси, които обе- вет (очаквана дата, декември 2020 г.). ИТСР диняват градските общини по ПО1 и ПО2 са нов елемент в тристепенната система на ПРР 2021 – 2027 г. Тези урбанистични на стратегически документи в България. оси могат да съставляват основата за раз- Проектът на ПРР 2021 – 2027 г. приема ва- лични набори от интегрирани инвести- жната роля на ИТСР, тъй като те са при- ции в рамките на един регион от ниво знати в него като «териториалните стра- NUTS 2 и в различни региони. Социалните тегии,» описани в член 23 от предложе- зони, които включват само селски общи- нието на ЕС за Регламент за общоприло- ни, могат също да бъдат включени в ин- жимите разпоредби (РОР) 2021 – 2027, което тегрираните инвестиции, въпреки че са означава, че те ще направляват плани- необходими повече подробности за това рането на интегрираните интервенции по какъв начин СПРЗСР ще допринесе за (ИТИ), финансирани от фондовете на ЕС интегрирания подход21. Основната идея през този период. В проекта на ПРР е по- на интегрирания подход е да стимули- сочено, че всички видове дейности, които ра развитието на по-слабите територии, ще бъдат подкрепени по Приоритетна ос което често се случва благодарение на об- 2, с фокус върху териториалното развитие вързването им с по-развитите територии. на регионите от ниво NUTS 2 трябва да бъдат Невъзможността за комбиниране на сел- идентифицирани в ИСТР. Идентифици- ски и градски общини, съгласно дефини- рането им трябва да стъпи върху изгот- цията за «социална зона» в НКПР, налага вянето на карта на териториалните («от 21. Очаква се в СПРЗСР 2021 – 2027 да бъдат отразени решения, аналогични на тези използвани в ПРР 2021 – 2027, въпреки че подробностите все още са в процес на подготовка. 22. През 2019 г., МРРБ възложи на Националния център за териториално развитие (НЦТР) да изготви проектите на шест ИТСР; след това, проектите бяха обсъдени с РСР и широката общественост (про- летта на 2020 г.) 44 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти долу нагоре») и секторните («от горе на- Проектите на ИСТР също така излагат долу») нужди за развитие. индикативни списъци на ключови ин- вестиционни идеи и прогнозни бюдже- Стратегиите въвеждат концепциите за ти 24, въпреки че тези инвестиции не са ИТИ като нов инструмент за интегрира- представени по интегриран начин и не но регионално развитие. Представянето изглежда да имат силно изразен инте- на интегрирания териториален подход гриран характер. Повечето от тях са струк- може да бъде допълнително подобрено турирани по сектори и се съсредоточават чрез по-конкретното и по-детайлното му върху проблемите на единични сектори, описание в ИСТР. В проектите на ИТСР са а не по територии и не по интердисципли- отразени предположенията, формулирани нарни проблеми, които да бъдат решени в НКПР с нейните модели за пространстве- чрез пакет от различни подпроекти, как- но развитие, включващи градовете-цен- то предлага интегрираният териториален трове и териториите със специфични ха- подход. Освен това, те изискват ангажи- рактеристики, в т.ч. функционални зони. рането с тях на заинтересовани страни на централно ниво и не могат да бъдат изпъл- Проектите на стратегиите определят нени само от заинтересованите страни на насоките и областите за развитие на местно ниво (следвайки подхода „от долу регионите. Те предоставят изчерпател- нагоре“). Споменатите индикативни ин- ни анализи на социално-икономическото вестиции не са дефинирани в контекста състояние в съответния регион, които на конкретни територии, тъй като списъ- се фокусират върху наличните данни за ците с проектите са еднакви са всеки от нива NUTS 2 и NUTS 3, като същевременно шестте региона. Нещо повече, ИТСР пред- липсват по-подробна информация и ана- ставят само инфраструктурни проекти, лиз по отношение на конкретни групи без „меки“ мерки. Независимо от това, ня- общини23. И шестте стратегии имат ед- кои от предложените в ИТСР инвестиции, наква структура и сходен подход за опре- напр., индустриални зони, туристически деляне на тенденциите, както и за фор- продукти или центрове за компетентност, мулиране на заключения и предложения. могат да бъдат включени в концепциите Някои от специфичните цели на проек- за ИТИ от по-общ характер. тите на ИСТР показват директно обхвата на подкрепата, която ще бъде предоста- вена съгласно интегрирания регионален Планове подход и списъка на приоритетните про- за интегрирано екти. Преобладаващите видове инвести- ции и за шестте региона включват: развитие на общините (ПИРО) • Инвестиции в образование, включително за образователна интеграция на уязвими Плановете за интегрирано развитие на групи и за дуално образование; общините (ПИРО) представляват тре- • Инвестиции за културна инфраструктура; тото, общинско, ниво на системата за • Изграждане и/или възстановяване на планиране на развитието в България. индустриални зони; Рамката за тяхната подготовка и изпъл- • Мерки, насочени към подобряване на нение е оформена от Методическите указа- пазара на труда и повишаване на потен- ния за разработване и прилагане на Планове за циала на работната сила; интегрирано развитие на община, издадени от • Подобряване на екологичната инфра- МРРБ. ПИРО за периода 2021 – 2027 ще имат структура и запазване на биологично- интегриран характер, тъй като са резул- то разнообразие. тат от сливането на два предишни типа 23. Недостигът на налични данни на местно ниво си остава едно от предизвикателствата за про- веждането на цялостни териториални анализи в България. 24. Тези идеи бяха събрани от заинтересовани страни на централно и регионално ниво като част от процеса на обществени консултации, които се проведоха през март и април 2020 г. Глава 3 Рамка за стратегическо планиране за териториални инструменти в България 45 документи — Общинските планове за разви- на интегрирания подход в урбанистич- тие и Интегрираните планове за градско въз- ните центрове, които ще бъдат подкре- становяване и развитие. пени от ПРР. ПИРО са основни документи за развитие- Концепцията за зони за прилагане на то на общините, които определят насо- интегриран подход е свързана с кон- ките за бъдещите градски инвестиции. цепцията за съвместни проекти и парт- Структурата на ПИРО включва: i) анализ ньорства между съседни общини, но на икономическото, социалното и еко- критерии за тяхното определяне не са логичното състояние, нуждите и потен- представени. Съществуват два вида зони: циалите за развитие на съответната об- i) градски зони и ii) други зони със спе- щина, ii) цели и приоритети за развитие цифични характеристики. Тези други на общината, iii) комуникационна страте- зони могат да бъдат територии с потен- гия, партньори и заинтересовани страни, циал за сътрудничество със съседни об- и формите на участие в подготовката и из- щини. Понастоящем обаче критериите за пълнението на ПИРО, iv) зони за прилагане определяне на зоните все още не са раз- на интегриран подход за удовлетворяване работени. Методическите указания не из- на идентифицираните нужди и за под- искват от общините да отразяват в свои- крепа на потенциалите за развитие (тех- те ПИРО териториални райони, описани ният териториален обхват е различен от в документите от по-високо ниво. От своя този на «функционалните зони», посоче- страна, ПИРО нито използват териториал- ни в НКПР), v) програма за реализация на ното групиране на общини, предложено ПИРО и описание на интегрирания под- от НКПР, нито прилагат териториалните ход (тази програма представлява по съще- единици, определени в ИТСР. ство набор от идентифицирани проекти с техния териториален обхват, финансови Методическите указания допускат ко- и организационни параметри), vi) мерки оперирането между общини като евен- за адаптиране към климатичните проме- туална възможност за интегрирано те- ни и за намаляване на риска от бедствия, риториално развитие на групи общи- и and vii) действия и индикатори за на- ни. С цел улесняване на подобни реше- блюдение и оценка на ПИРО. ния, Указанията предвиждат, че разделът за анализ на състоянието в ПИРО трябва не Зоните за интегриран подход се използ- само да обхваща територията на отделна ват като териториален фокус на интер- община, но «следва да вземе под внима- венциите и инвестициите, предвидени ние и всички съседни територии в рам- в ПИРО, и по този начин могат да бъдат ките на съседни общини, които могат да основата за интегрирано териториал- окажат въздействие върху развитието на но развитие. Методическите указания раз- граничните общински територии». Ука- граничават пет нива на урбанистични занията обаче не предлагат или налагат центрове в България и различни изиск- необходимостта от свързване на подоб- вания по отношение на зоните, които се ни междуобщински интервенции с доку- отнасят към тези нива. Първите три нива менти от по-високо ниво, като например включват общо 35 града, които съставят ИТСР на съответния регион от ниво NUTS 2. основната мрежа от урбанистични цен- трове. Те ще трябва да определят град- Горното предполага, че междуобщин- ските зони за прилагане на интегриран ското сътрудничество може да бъде подход в рамките на границите на града. по-силно поощрено и подкрепено в Инвестициите в тези градове ще се фи- стратегическите документи. Стратеги- нансират от ПРР 2021 – 2027. Останалите 15 ческата рамка и оперативните указания урбанистични центрове, които също ще могат да осигурят по-ясни насоки на об- бъдат обхванати от интегрирания подход щините. Освен това, по-отчетливо изра- на ПРР, не са задължени да имат такива зената допълваща роля на стратегиче- зони. Изясняването на това противоре- ските документи от различни йерархич- чие може да рационализира прилагането ни нива по отношение на интегрираното 46 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти планиране и инвестициите може допъл- в която общините имат ограничен опит нително да улесни междуобщинските в прилагането на модела на съвместните връзки. Осигуряването на ясна стратеги- предприятия. Включването на такива еле- ческа рамка и оперативни модели за съ- менти в Методическите указания за ПИРО трудничество е важно условие в ситуация, може да бъде първа стъпка в тази посока. Основни послания: В преработената стратегическа рамка е отразено планираното въвеждане на интегрирания териториален подход на всички нива на планиране (национално, регионално, общинско). Например, стратегическите документи предлагат различни териториални деления на страната и някои от тях обсъждат необходимостта от тематична интеграция, което е в съответствие с новия подход. Рамката може да бъде допълнително усъвършенствана, например по-логичното дефиниране на различни типове територия (напр., функционални зони, зони за интегриран подход, десет градове-центрове, други 40 градски общини) би подобрило съвместимостта на документите. Впоследствие тези територии могат да се използват за идентифициране на нуждите и потенциала за растеж и за предлагане на категории интервенции или специфични интегрирани инвестиции. НКПР вече въвежда някои специфични тематични области, подходящи за интеграция, но все още не ги свързва с конкретни територии. ИТСР включват ключови регионални интервенции за отстраняване на пропуските в развитието. Те обаче са относително общи и до голяма степен насочени към отделни сектори. Техният интегриран характер и специфична териториална ориентация могат да бъдат допълнително подсилени, тъй като много от посочените интервенции имат потенциал да бъдат комбинирани с други в съвместни проекти. По-активното участие на местните заинтересовани страни в подготовката на тези стратегически документи може да помогне за по-доброто въвеждане на тези документи в местния контекст. Изглежда това е една от причините, поради които ИТСР ще трябва да бъдат одобрявани от бъдещите РСР. Друго възможно решение е да се използват щателните последващи оценки на предишни участия в интегрирани инвестиции и други натрупани данни за по-точно идентифициране на областите, където нуждата от такива проекти и тяхното потенциално въздействие са най-големи. Целите на ПИРО трябва да бъдат в съответствие с целите, представени от ИТСР. Общините могат да решат да ги прилагат в междуобщинските партньорства и при уточняването на зоните за интегрирани подходи. Методическите указания за ПИРО, издадени от МРРБ трябва допълнително да уточнят как трябва да бъдат приведени в действие тези зони и партньорства и как да се приведат техните цели в съответствие с плановите документи от по-високо ниво. ГЛАВА 4  ИНТЕГРИРАНИЯТ ТЕРИТОРИАЛЕН ПОДХОД В БЪЛГАРИЯ 50 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Тази глава прави преглед на решенията, Основната предпоставка на интегри- предложени по линия на интегрирания рания териториален подход е да про- териториален подход, идентифицира тиводейства на нарастващите разли- рисковете и предлага мерки, които биха чия между и в рамките на регионите могли да спомогнат за по-нататъшното в България. Очаква се интегрираните укрепване на модела и бъдещото изпъл- интервенции фокусирани върху тери- нение на подхода в България през пе- ториалните аспекти да стимулират рас- риода 2021 – 2027 г. Тя първо описва жизне- тежа не само в ограничен брой центрове ния цикъл на проектите по ПО1 и ПО2, как- на растеж, но и в необлагодетелстваните то и ролите и капацитета на заинтересова- територии. Очаква се, че включването на ните страни, ангажирани с новия подход. широка група от местни заинтересовани След това анализира рамката за изпълне- страни ще допринесе за генерирането на ние на интегрирания подход. Отделните висока степен на ангажираност, стимули- раздели се фокусират върху различни ас- рането на трайни партньорства, и осигу- пекти на подхода: разделението на роли- ряването на устойчивостта на инвести- те между заинтересованите страни, прав- циите. Всичко това трябва да доведе до на рамка, тематичен и териториален об- по-силно социално-икономическо разви- хват, финансова рамка, указания за заин- тие на отделни територии и по-широки тересованите страни, процес на оценка и региони. Твърде рано е да се формира подбор, механизми за координация, и на- окончателно решение за това дали инте- края, наблюдение и оценка. Тъй като тези грираният подход ще отговори на тези елементи са тясно преплетени, не винаги очаквания, тъй като много от стратеги- е възможно да се направят ясни разграни- ческите и техническите аспекти, които чения между тях, поради което разделите ще го определят, все още се обсъждат. са донякъде взаимосвързани помежду си. Независимо от това, тази глава се опитва да хвърли светлина върху ключови аспе- ФИГУРА 4.1 Жизнен цикъл на проектите по ПО1 кти, на които трябва да се обърне внима- ние в хода на по-нататъшната работа по PUBLICATION OF APPLICATION GUIDELINES BY THE MA планирането, и предлага стратегически и специфични решения, които могат да бъдат приложени в рамките на подхода. PUBLICATION OF INVITATION TO SUBMIT FICHES WITH PROJECT IDEAS SUBMISSION OF A PROJECT PROPOSAL Жизнен цикъл на проектите по ПО1 и ПО2 25 PHASE 1: PRELIMINARY SELECTION OF PROJECTS BY THE RESPECTIVE TERRITORIAL BODIES/ITI CONCEPTS Според условията на ПО1, трите различ- ни типа проекти по принцип ще след- PROJECT SELECTION COMMITTEES REGIONAL DEVELOPMENT COUNCILS ват един и същ жизнен цикъл, въпреки че ще имат и индивидуални характе- ристики. Общият модел включва след- PHASE 2: EVALUATION OF THE PROJECTS BY THE MA ните фази: публикуване на указанията за заявленията за проекти; подаване на про- ектния фиш; оценка на фиша на ниво об- IMPLEMENTATION, CONTROL, MONITORING щина; подаване на изчерпателно проектно предложение; оценка на предложението Източник: Авторите 25. През октомври 2020 г., правителството на България реши, че СПРЗСР и Програмата за морско дело и рибарство ще участват с принос към интегрирания подход и че селските общини ще могат да използват финансиране по ПО1 и ПО2 на ПРР за специфични видове инвестиции (индустри- ални зони, национална пътна инфраструктура, устойчива градска мобилност и здравна инфра- структура), ако представляват част от концепция за ИТИ. Подробности за тези мерки все още не са предоставени, поради което тези условия не са отразени в тази глава. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 51 ФИГУРА 4.2 Жизнен цикъл на концепцията за ИТИ (ПО2) Calls for ITI concepts ITIs concepts submitted in UMIS Assessment of ITIs concepts Approval of ITIs concepts PDR MA Beneficiaries Pre-selection unit, Expert staff RDCs’ voting members Developing a Approval of Signing of a Implementation and Coordination Council for the detailed proposal for project grant Monitoring of projects Territorial Approach, under the each project within within ITI agreement for and ITI concept leadership of Central Coordinating an ITI concept concept each project Unit, would monitor aggregated Beneficiary, PDR data about the implementation of Respective Respective Beneficiary and territorial branches and ITI concepts (PDR MA could act beneficiary MA respective MA RDCs; MAs as its Secretariat) Източник: Авторите на ниво управляващ орган (УО); изпълне- отправя покана за представяне на концеп- ние на проекта; и контрол и наблюдение ции за ИТИ. По време на първата подготви- на проекта (виж фигура 4.1 Жизнен цикъл телна фаза заинтересованите страни раз- на проектите по ПО1). Проектен фиш Тип 1 работват идея за концепция за ИТИ, която, е предмет на оценка и подбор на общин- при успех, приключва с подписването на ско ниво от съответните звена за подбор споразумение за партньорство по концеп- на проекти (ЗПП) и комисии за подбор на ция за ИТИ (Фигура 4.2). Подписването на проекти (КПП). Тази фаза е последвана от официално споразумение за партньорство подготовката и подаването на изчерпател- е предварително условие за представяне но проектно предложение, което се оце- на концепция за ИТИ за оценка. Партньор- нява от УО на ПРР. Проектен фиш Тип 2 ството може да бъде съставено от различ- трябва да бъде подготвен от официално ни видове заинтересовани страни, като партньорство (изисква се споразумение за например: i) държавни органи, област- партньорство), учредено между общинска- ни администрации и общински власти, та администрация и/или заинтересовани ii) представители на гражданското об- страни от най-малко две общини в рам- щество, iii) бизнеса, и iv) научната общ- ките на един и същ урбанистичен клъс- ност. Общинските власти най-вероятно тер (териториална интеграция). След това ще бъдат ключовите участници в парт- изготвеният от партньорството проектен ньорствата. Партньорството за ИТИ раз- фиш се оценява от ЗПП и КПП на съответ- вива допълнително идеята за концепция ните общини. Във втората фаза партньор- за ИТИ и подготвя по-конкретно, макар и ството представя изготвеното цялостно все още общо, описание на концепция- проектно предложение на УО на ПРР на на- та за ИТИ, и я подава чрез ИСУН за оценка- ционално ниво за неговата оценка. Идея та на първия етап. Експертният състав на за проект от Тип 3 като цяло следва схема- РСР и членовете с право на глас оценяват та на ПО2 чрез съответните РСР. Обаче, за концепцията въз основа на предварител- включване в партньорство за ИТИ се изис- но одобрени критерии за подбор. ква писмо за подкрепа от ЗПП, след това се изготвя концепцията за ИТИ и се предста- Целта на втората фаза от подготовка- вя на РСР за оценка на първия етап. След та на концепцията за ИТИ е да се отпус- това цялостното проектно предложение не безвъзмездни средства за проекти, се представя на съответния УО за оценка- включени в положително оценените та на втория етап26. концепции за ИТИ. Тази фаза стартира с изпращането от УО на ПРР (от УО на дру- Подготвителната фаза на концепцията ги програми) на покана към кандидати- за ИТИ (ПО2) се състои от две части със те (партньорства) с избрани концепции съответстваща им двустепенна оценка за ИТИ да представят своите изцяло оком- на проектните предложения. Като во- плектовани заявления за проекти на съот- дещ УО за интегрирания подход, УО на ПРР ветните УО. На този етап партньорството 26. Механизмите за наблюдение и оценка на проекти по ПО1 и ПО2 са представени в раздел 4.9. 52 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти трябва вече да е подготвило изцяло отдел- Партньорството може да съществува под ните проекти, които изграждат концепци- две различни форми i) коопериране меж- ята за ИТИ. Заявлението и процедурата за ду различни общини и ii) коопериране отпускане на безвъзмездно финансиране между различни заинтересовани стра- (която ще бъде подробно описана в спе- ни, включително местните администра- циално постановление на МС за прилага- ции, бизнес, НПО. МИГ изготвя Стратегия нето на интегрирания подход) ще след- за местно развитие и разпределя отговор- ва правилата за директно предоставяне на ността за постигането на целите между безвъзмездна финансова помощ. Фазата партньорите, което обикновено се свежда завършва с подписването на договори за до изпълнение на отделни проекти. През безвъзмездна финансова помощ между периода 2014 – 2020 г. ВОМР могат да полу- управляващите органи и бенефициенти- чават подкрепа от Програмата за разви- те. Регионалните съвети за развитие няма тие на селските райони (ПРСР), ОП «Нау- да участват във втория етап на избора на ка и образование за интелигентен растеж» концепции за ИТИ. Субектите, включе- (ОПНОИР), ОП «Развитие на човешките ре- ни в тази фаза са Управителният коми- сурси» (ОПРЧР), ОП «Добро управление» тет, управителните органи, партньори- (ОПДУ), ОП «Иновации и конкурентоспо- те по ИТИ, отговорни за изпълнението на собност» (ОПИК), и ОП «Околна среда» отделните проекти, включени в избрана- (ОПОС). Комбинирането на различни из- та концепция за ИТИ. точници на финансиране (ОП) не беше за- дължително. В крайна сметка, 24 МИГ са финансирани само от ПРСР 2014 – 2020, а ВОМР е предшественик останалите 40 са получили комбинира- на новия подход но финансиране от различни оператив- ни програми. Водено от общностите местно развитие (ВОМР) е тип интегриран териториален Партньорството между общините не подход, който е най-широко прилаган беше задължителен елемент от подхо- в България в периода 2014 – 2020 г. и ще да за ВОМР и по-големите междуобщин- бъде прилаган и през следващия пе- ски партньорства не бяха популяризи- риод. Моделът на ВОМР до известна сте- рани. По-малките общини, с население пен наподобява предвидения в новата под 10 000 жители, можеха да се присъ- ПРР 2021 – 2027 подход на ИТИ, въпреки единят към МИГ само чрез партньорство. че мащабът и на двата подхода варира. Следователно, на практика концепция- Целта на ВОМР беше да се справи с общи- та за ВОМР стимулира сътрудничеството те предизвикателства на селските общи- между по-малките селски общини, докато ни чрез пакет от проекти, финансирани по-големите обикновено са работели сами. от различни финансови източници (ОП) От всичките 64 МИГ, подкрепени през пе- и изпълнявани от различни бенефици- риода 2014 – 2020 г., само десет са включвали енти. Необходими са повече проучвания, три общини и нито една не се е състояла за да се оцени изцяло опита на ВОМР, тъй от повече, което показва ограничения об- като проектите по тази линия бяха из- хват на междуобщинското сътрудничест- пълнени на сравнително късен етап от во в МИГ. Двете основни причини, пора- текущия планов период. Тази информа- ди които подходът за ВОМР не стимулира ция може да бъде включена в планира- по-големи партньорства бяха: i) ниският нето и изпълнението на интегрирания таван на максималния размер на бюджета териториален подход. на ВОМР, и ii) по-големият брой на общин- ските партньори (и общо население) като Местната инициативна група (МИГ), коя- оценъчен критерий има ниска относител- то е партньорство между различни заин- на тежест при определянето на крайната тересовани страни, е ядрото на подхода оценка (само 11%). Например, максимално- на ВОМР; тя изготвя стратегията за раз- то финансиране от ПРСР 2014 – 2020 г. беше витие и управлява нейното изпълнение. 1 милион евро за МИГ с по-малко от 15 000 Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 53 жители и 1,5 милиона евро за по-големи Изграждането на административния МИГ. Други оперативни програми правят капацитет на заинтересованите страни подобно слабо разграничение между раз- ще е един от ключовите фактори за ус- лични по големина МИГ, което всъщност пешното прилагане на интегрирания демотивира по-големите междуобщински териториален подход. Във всички гру- партньорства (вж. Приложение 2 за повече пи от заинтересовани страни трябва да се информация за опита с ВОМР в България). развият сходни набори от умения и капа- цитет, въпреки че техният специфичен характер ще се различава в зависимост от Основни послания: ролята на заинтересована страна в систе- В проектния цикъл на интегриран пакет от инвестиции ще участват много заинтересо - мата. Всички ще се нуждаят от достатъч- вани страни на различни нива на управле - но човешки ресурси, които притежават ние. Ще е необходимо тяхното сътрудни - информационните и техническите уме- чество за разработването и изпълнението на инвестициите по този нов подход, който ния, позволяващи им да прилагат инте- се различава значително от предишния грирани интервенции, и имат на разпо- модел. Миналият опит изглежда ценен и ложение достатъчно технически ресурси трябва да се използват добрите практики, например свързаните с подхода за ВОМР, с (напр., ИТ система), както и финансови уговорката обаче, че мащабите при ВОМР средства за изпълнение на своите задачи са много по-малки от сега предложените и евентуално за наемане на допълните- интегрирани проекти, особено концепци - ите за ИТИ. Използването на последващи лен експертен персонал. Новите задачи изпълнението оценки и всякакви други и отговорности ще изискват нови видове налични свидетелства за интегрирани про - умения и капацитет. Последните могат да екти (както положителни, така и отрица - телни) биха помогнали за подобряването бъдат развити чрез предоставяне на висо- на предложения нов модел. кокачествена и подходяща информация и обучение. Една от основните препоръ- ки на настоящия доклад е още в нача- лото да се разработи и внедри програ- Роля и капацитет ма за системно и устойчиво развитие на ключовите на капацитета, насочена към различни заинтересовани страни, за да се улесни заинтересовани страни прилагането на интегрирания терито- в интегрирания подход риален подход . Бавното усвояване на ин- тегрираните инструменти или ниското Заинтересованите страни на национал- но, регионално и местно ниво участват ФИГУРА 4.3 Нива на прилагане на интегрирания подход в прилагането на интегрирания терито- риален подход. Те ще изпълняват различ- National level ни функции при прилагането на подхода, но задачите им са свързани и ще изискват PDR MA Contributing MAs CCU (CCTA) устойчиви механизми за координация. Фи- гура 4.3 дава общ поглед върху заинтере- Regional level сованите страни, участващи на различни нива на системата за изпълнение. Повече- RDCs PDR MA branches DIC то субекти не са административно подчи- нени един на друг, с изключение на връз- ката между управляващите органи на реги- Local level оналните клонове на ПРР и управляващият орган на ПРР. Това е важен елемент от сис- PSUs / PSCs Beneficiaries темата, особено по ПО2, където ще се при- лага т. нар. «принцип за работа в мрежа» Легенда: УО ПРР — Управляващ орган, Програма за развитие на регионите 2021 – 2027, ЦКЗ — Централно координационно звено, КСТП — Координационен съвет за териториалния при изпълнението на новите функции на подход, РСР — Регионални съвети за развитие, ОИЦ — Областен информационен център, Регионалните съвети за развитие, свързани ЗПП — Звено за подбор на проекти, КПП — Комитет за подбор на проекти. с оценката и подбора на концепции за ИТИ. Източник: Авторите 54 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти качество на инвестициите могат да по- Други участващи УО ще подкрепят при- влияят отрицателно на възприемането лагането на интегрирания подход чрез на новия подход сред заинтересованите финансиране на проекти, съставлява- страни и да доведат до постепенно отте- щи компоненти на концепции за ИТИ. гляне от пътя за регионализиране на из- Представители на съответните УО ще бъ- пълнението на политиката за развитие. дат делегирани в РСР, за да участват в пър- вия етап на оценката на концепции за ИТИ по отношение на критериите на съответ- Национално ниво ните им програми. Във втория етап на оценката на концепциите за ИТИ, УО ще Управляващият орган на ПРР е основни- оценят цялостно разработените проектни ят автор на интегрирания подход и не- предложения, които попадат в областта говият основен изпълнител. Той ще от- на тяхната компетентност и ще подпишат говаря за инициирането, координацията споразумения за безвъзмездна финансо- с други УО и публикуването на покани за ва помощ с отговорните членове на парт- подаване на заявления за концепции за ньорствата за ИТИ. Процедурата за отпус- ИТИ по ПО2 и за трите типа проекти по ПО1. кане на безвъзмездни средства ще следва Все още не е ясно как поканите, финанси- правилата за директно предоставяне на рани от 10-процентните вноски на другите безвъзмездна финансова помощ, за която програми, ще бъдат подготвяни и коорди- съответните УО отговарят. УО ще изготвят нирани (напр., непрекъснато публикува- самостоятелно указания за усвояването на не, временно публикуване, координирано финансови средства от техните програ- и стартирано от всеки УО поотделно или ми. Управляващите органи ще носят отго- като част от координирано общо усилие ворност за наблюдаването на съответни- на всички УО). УО на ПРР ще оценява всич- те им проекти (финансови, веществени, ки проекти по ПО1 и съответно по ПО2 във разделяне по приоритетни оси и тери- втория етап. УО на ПРР ще подготви указа- тории), да обменят информация с други нията за проектите по ПО1 и ПО2, в които УО и да докладват за напредъка и резул- ще са посочени реда и условията за пока- татите пред системата на по-високо ниво. ните: техният териториален обхват, фи- нансовите пакети за всеки регион от ниво Централното координационно звено NUTS 2, допустимите бенефициенти, до- (ЦКЗ) ще наблюдава прилагането на пустимите дейности по всяка програма, интегрирания подход и ще осигуря- и критериите за избор на концепции за ва координация с други инструменти ИТИ. За да се улесни процеса на прилага- и програми за инвестиране. По прин- не и изпълнение на интегрирани инвес- цип, ЦКЗ ще носят отговорност за пости- тиции от бенефициентите, УО на ПРР ще гането на показателите, включени в Спо- изготви Наръчници за потребителите за разумението за партньорство и за тази потенциалните бенефициенти. Накрая, цел ще координират работата на всички но не на последно място, провеждането УО, ангажирани в прилагането на инте- на кампании за повишаване на осведоме- грирания подход. За тази цел Световна- ността за новия подход ще бъде задача на та банка препоръчва създаването на Ко- УО на ПРР, въпреки че и другите УО трябва ординационен съвет за териториалния да допринесат за това със своите експерти подход, председателстван от ЦКЗ. Освен и експертен опит. Тази широка информа- това, ЦКЗ ще отговаря за включването в ционна кампания ще бъде критичен еле- системата за управление на ЕСИФ на всич- мент за подготовката на прилагането на ки нови инструменти, които могат да се подхода и активирането на бъдещите бе- появят по време на програмния период, нефициенти, тъй като той е нов за заин- например интервенции от Механизма за тересованите страни и предоставянето на справедлив преход. Накрая, ЦКЗ отговаря съответната информация и насоки ще уле- също за осъвременяването на системата снят разработването на достатъчен брой ИСУН, с цел адаптирането й към нужди- висококачествени предложения за инте- те за управление и наблюдение на инте- грирани проекти. грирания подход. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 55 Банката препоръчва създаването на на- Участващите УО трябва да подобрят спо- ционално ниво на Координационен собността си да работят заедно, да из- съвет за териториалния подход (КСТП), пълняват нови задачи и да използват който да помогне за координирането нови инструменти. По време на консул- и наблюдението на цялостното прила- тациите с УО относно интегрирания под- гане на подхода. Препоръчва се КСТП да ход, стана ясно, че през предходните про- бъде председателстван от ЦКЗ, като МРРБ грамни периоди те са разработили свои изпълнява ролята на негов секретариат, а собствени начини за управление на ев- участващите УО да станат негови членове. ропейските фондове. Те са прецизирали Срещите на КСТП биха осигурили официа- специфичните си вътрешни процедури, лен формат за обсъждане на прилагане- оправили са организационната си струк- то на интегрирания териториален подход тура и са развили организационна култура. и вземане на стратегически решения, на- С новия подход, те ще трябва да коригират пример потенциалното преразпределение много от тези условия, за да улеснят съв- на средства между регионалните пакети. местната подготовка и реализация на кон- Председателството на ЦКЗ би гарантира- цепциите за ИТИ. УО на ПРР, като водещ УО, ло, че КСТП може да действа решително. трябва да има достатъчен човешки и тех- Потенциалните работни групи на КСТП нически капацитет за по-нататъшното из- биха могли да улеснят вземането на ре- граждане и планиране на новия подход, шения, свързани с отделни концепции за след което да управлява неговото прила- ИТИ. Те биха могли да представляват плат- гане, и да може да наблюдава напредъка форма за необходимото обсъждане между и да оценява резултатите. За изпълнение- УО на предприемането, например, на ко- то на тези задачи са необходими кадро- ригиращи действия, когато някой от про- во обезпечени отдели с опитен персонал. ектите в рамките на концепцията за ИТИ Все още е необходимо да бъде извърше- изостава. Способността за ранно иденти- на много детайлна техническа работа по фициране на проекти в рамките на кон- по-нататъшното изграждане на интегри- цепции за ИТИ, които са в затруднение, и рания подход (препоръките за това са оп- потенциалното им подпомагане или за- исани в следващите раздели), което ще мяна ще бъде от ключово значение за ус- отнеме време и ще изисква редица повто- пеха не само на съответните концепции рения. ЦКЗ ще трябва да осъвремени сис- за ИТИ, но и на интегрирания подход като темата ИСУН, а всички УО ще трябва да обу- цяло. КСТП трябва да може да взема реше- чат персонала си да я използва. Ще трябва ния относно прилагането на концепцията да се разработят нови платформи за еже- за ИТИ и за преодоляване на възникнали дневна комуникация и за обмен на данни между УО пречки за изпълнението. Пре- между управляващите органи, за да се уле- поръчва се УО за СПРЗСР и за Програмата за сни наблюдението на интегрирания под- морско дело и рибарство, и Разплащател- ход. В случай, че бъде създаден КСТП, ще ната агенция (в контекста на функциите трябва да бъдат въведени нови процеду- й по отношение на СПРЗСР и Програмата ри за включването му в институционал- за морско дело и рибарство, в допълнение ната система. Подобни пространни уси- към техните УО) също да участват в КСТП лия за изграждане на капацитет и внасяне с цел подобряване на съвместимостта на на промени в схемите за сътрудничество интервенциите както за селските, така и на УО ще отнемат време, но трябва да за- за градските общини27. почнат възможно най-рано. 27. Министерството на земеделието е УО за СПРЗСР и Програмата за морско дело и рибарство. В сегашния програмен период, много функции, свързани с управлението на двете програми се изпълняват от Разплащателната агенция. Ако подобен режим се прилага през следващия период, препоръката е Разплащателната агенция също да участва в мониторинга на интегрирания под- ход и механизма за координация. Въпреки че докладът в раздели, посветени на координацията, и наблюдението и оценката споменава само УО на СПРЗСР и Морската програма, трябва да се раз- бира, че става дума и за Разплащателната агенция. 56 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Регионално ниво На стратегическо ниво, РСР отговарят за приемането на ИТСР, които опреде- Преструктурираните Регионални съ- лят посоките за развитие за регионите вети за развитие (РСР) сега се считат от от ниво NUTS 2. Настоящите проекти на правителството за регионални тери- ИТСР бяха възложени от МРРБ и изготве- ториални органи, както е определено ни от Националния център за територи- в РОР 2021 – 2027. Неотдавнашното изме- ално развитие (НЦТР), въз основа на кон- нение на Закона за регионалното разви- султации на местно равнище и вземайки тие и Правилника за неговото прилагане предвид националните планове и сектор- преобразуваха в значителна степен със- ните приоритети. РСР ще имат за задача да тава и функциите на РСР. Те са органи с утвърдят тези стратегии като документи, двустепенна организация, развита на по- които направляват регионалното разви- литическо и на експертно ниво. «Упра- тие и интегрираните инвестиции. вленското ниво» се състои от председа- тел, заместник-председател и членове, и На оперативно ниво най-важната функ- се подпомага от експертен екип. Манда- ция на преструктурираните РСР ще е про- тът на председателя на РСР и на замест- веждането на първия етап на оценка на ник-председателя е четири години, ка- концепциите за ИТИ (ПО2). РСР също така къвто е и мандатът на останалите чле- ще подкрепят потенциалните кандидати нове на РСР. Регионалните съвети за раз- за проекти по ПО2 и за проекти Тип 3 по витие се състоят от членове с право на ПО1 при подготовката на концепции за ИТИ глас при вземане на решения, и наблю- и създаване на партньорства за ИТИ. Тези датели с право на съвещателен глас. Ръ- задачи са разпределени между Звеното за ководителят на териториалното звено публични консултации, Звеното за меди- на МРРБ е секретар на РСР. Представите- ации, Звеното за предварителен подбор и лите на общините в РСР се определят от управленското ниво на РСР, и са описани представителите на общините, които са по-долу. Фигура 4.2 представя жизнения ци- членове на съответния Областен съвет къл на концепцията за ИТИ и ангажимен- за развитие въз основа на процедура за тите на участниците на следващите етапи. подбор, организирана от Национално- то сдружение на общините в Република РСР няма да имат постоянен персонал, България (НСОРБ). Така наречените «по- офиси или бюджет, и ще работят на именни» членове на РСР представляват: принципа на работа в мрежа. Това оз- ЦКЗ, Изпълнителна агенция «Одит на начава, че лицата, изпълняващи задачи в средствата от Европейския съюз», ми- регионалните съвети за развитие са деле- нистерства, Националния статистиче- гирани от други институции. Ръководи- ски институт, Българската академия на телят на териториалното звено28 на МРРБ науките, НСОРБ, национално представе- е секретар на съответния РСР, а служите- ни организации на работодатели и на лите на териториалните звена на МРРБ се служители, и университети в съответ- назначават да изпълняват отделни функ- ния регион. «Експертното ниво“ се със- ции на РСР. Някои от тях ще станат част от тои от три звена: звено за медиации, зве- звената за предварителен подбор; двама но за публични консултации, и звено за служители на регионалните клонове ще предварителен подбор. Първите две зве- координират съответно работата на зве- на се състоят от експерти, номинирани ната за публични консултации и медиа- от Областните информационни центро- ции; останалите ще участват в изпълне- ве (ОИЦ) в съответните региони от ниво нието на ОПРР 2014 – 2020 г. и ПРР 2021 – 2027 г. NUTS 2, а третото е съставено от терито- РСР могат също да бъдат подкрепяни от риалните звена на УО на ПРР и предста- външни експерти, ако възникне необхо- вители на другите участващи УО. димост от допълнителен експертен опит. 28. Този доклад използва също терминът «регионален клон на МРРБ» за позоваване на тези звена. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 57 Задачата на звеното за медиации е да задачата да ангажира целеви групи от създаде благоприятна среда за генери- концепции за ИТИ и да потърси тяхното ране на партньорства за ИТИ от потен- мнение за концепциите за ИТИ, за да се га- циални кандидати и подготовка на кон- рантира, че техните специфични нужди цепции за ИТИ. Това звено ще отговаря са отразени в предложения обхват на ин- например на въпроси от партньори в ИТИ вестициите. Подобно решение би могло относно допустимостта на бенефициен- да смекчи една двусмислена оценка от- ти и дейности, ще споделя образци на до- носно обществената подкрепа за концеп- кументи, като например споразумение за цията за ИТИ и да допринесе за повишава- партньорство, ще информира за графика не на качеството на концепциите за ИТИ на поканата за кандидатстване за концеп- чрез значимо включване на целеви групи. ции за ИТИ, ще предоставя информация за изискваните документи, които трябва Звената за предварителен подбор, със- да бъдат подготвени като част от заявле- тавени от служители, номинирани от нието и техния специфичен формат, за УО, ще оценяват концепциите за ИТИ критериите за подбор, и за наличието на на два етапа. Първо, тези звена ще про- финансиране по регионални пакети. За верят приемливостта и допустимостта предотвратяване на потенциални кон- на концепциите за ИТИ чрез критерии фликти на интереси, общинските власти, за подбор, изискващи отговор „да“/“не“. чийто персонал е делегиран в звеното за Процесът ще завърши с изготвяне на спи- медиации, трябва да гарантират, че тех- сък с всички допустими концепции за ните функции са разделени на общинско ИТИ. Второ, ще бъде оценено качеството звено. Също така не трябва да има връзка на всяка концепция за ИТИ съгласно пред- на подчиненост между тези членове на варително определени критерии за под- звеното за медиации и служителите в об- бор. В момента МРРБ работи по първия им щините, които отговарят за подготовката, проект. Звеното за предварителен подбор представянето и изпълнението на концеп- ще завърши работата си като изготви спи- ции за ИТИ. Накрая, за да се сведе до ми- сък на всички оценени концепции за ИТИ. нимум рискът от конфликт на интереси, звената за медиации не трябва да подпо- „Управленското ниво“ на РСР, въз основа магат партньорствата по ИТИ при разра- на предварително определени крите- ботването на съдържанието на концеп- рии, ще вземе окончателното решение ции за ИТИ и следва да ограничат своите относно избора на концепции за ИТИ, съвети до технически и формални аспе- препоръчани от звеното за предвари- кти на процеса на подготовка. телен подбор. След това избраните кон- цепции за ИТИ ще бъдат допълнително Звената за публични консултации ще разработени от партньорствата по ИТИ отговарят за провеждане на консулта- и ще бъдат цялостно изготвени отделни ции по подадени концепции за ИТИ проектни предложения, които ще бъдат с по-широка публика като част от про- представени на съответния УО за оценка. цеса на подбор. Тази дейност ще има за цел да провери дали има обществена под- Препоръката на Банката е МРРБ и РСР да крепа за дадена концепция за ИТИ и да по- създадат механизъм за разглеждане на лучи обратна връзка, която ЗПП ще изпра- жалби и оплаквания за целия процес ти за преглед на партньорство за ИТИ. На на подбор на концепции за ИТИ. Тази този етап не е съвсем ясно как обратната система би позволила на всички страни връзка и изразената подкрепа за концеп- с оплаквания относно процеса на подбор ции за ИТИ ще бъдат количествено опре- на концепции за ИТИ да подадат своите делени и оценени. Този процес не изис- оплаквания и някои да ги прегледа и да ква оценка, основана на заслуги, и може реагира на тях. Това ще бъде важно, защото да проправи пътя за вземане на субектив- система трябва да позволява на заинтере- ни решения. Следователно, препоръката сованите страни да изразяват своите опа- на Банката е тази функция да бъде моди- сения (и да им отговори, когато подобни фицирана и на ЗПП да бъде възложена опасения са основателни). 58 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Служителите в преструктурираните на регионалното развитие, по-нататъш- РСР тепърва трябва да бъдат определе- ното овластяване на РСР ще бъде ключо- ни и обучени. Измененията в ЗРР и Пра- ва стъпка в правилната посока. Това ще вилника за неговото приложение създа- трябва да се съчетае с превръщането на доха рамка на принципа за работа в мре- РСР в административни органи с посто- жа за РСР. УО и ОИЦ, които ще делегират янни човешки и финансови ресурси, как- свои служители в РСР. Тези специфични то и с разширяването на техните задачи номинации са от критично значение за и отговорности. избягване на конфликти на интереси и са особено важни в случая с териториал- ните звена на МРРБ и ОИЦ. Специфични- Местно ниво те задачи, като например подготовката на проекти и оценяването им, или изпълне- Съгласно ПО1, новите звена за подбор нието на проекти и оценяването им впо- на проекти (ЗПП) и комитети за подбор следствие, трябва да бъдат разделени. Ос- на проекти (КПП) трябва да участват вен това, персоналът на РСР, който ще под- в първия етап на подбора на проектни помага партньорствата по ИТИ при под- предложения. Подобно на ПО2, механи- готовката на концепциите за ИТИ трябва змът за подбор на проекти по ПО1 (проек- да развие нови умения и това трябва да ти Тип 1 и 2) трябва да включва два етапа. се случи преди стартирането на подхода, Проектите от Тип 3 ще следват стъпките за да може да се осигури подкрепа на бе- на ПО2, като единственото допълнително нефициентите от самото начало. Това ще изискване ще бъде становището на общи- включва не само запознаване с указания- ната, което да свидетелства, че планирана- та и процедурите за подготовка и реали- та инвестиция (идея за проект) в рамките зация на концепциите за ИТИ, но и разви- на концепция за ИТИ е в съответствие със ване на способност за използване на осъ- съответния ПИРО29. Първият етап на оцен- временената система ИСУН, запознатост с ката ще се проведе на общинско ниво и ще новите критерии за подбор, разбиране на се основава на подадените от кандидати- новата стратегическа рамка (ИСТР), и спо- те проектни фишове. Вторият етап ще се собност за взаимодействие с партньори по проведе на национално ниво от УО на ПРР, ИТИ и представители на други субекти, чиято оценка ще се основава на изцяло ангажирани с подхода на ИТИ. Развитие- окомплектовани заявления за проекти. то на меки и твърди умения ще бъде ва- жно за ефективното управление на тези ЗПП и КПП имат силно местно предста- задачи. Дейностите за изграждане на ка- вителство. КПП ще се състои от предста- пацитета на РСР и на териториалните зве- вители на общинската администрация, на на МРРБ трябва да бъдат съчетани с по- местни и регионални заинтересовани добен подход за изграждане на капаци- страни, като и наблюдатели от УО на ПРР. тет и разбиране на потенциалните кан- дидати и бенефициенти. ЗПП и КПП ще наследят отчасти функ- циите на междинните органи (МО) и ра- В средносрочен и дългосрочен план ботните групи (РГ), участващи в оценка- може да се работи за по-силното инсти- та на проектните фишове и проектните туционализиране на РСР, за да продължи предложения в настоящия финансов цялостния напредък към регионализа- период. Последните две структури бяха ция на политиката за развитие в Бълга- отговорни на общинско ниво за избора на рия. Според сегашния модел, РСР ще раз- градски проекти по Приоритетна ос 1 на читат на експертния опит на номинира- ОПРР 2014 – 2020 г. Подготовката на про- ните експерти, тъй като те не разполагат ектни фишове от кандидатите като стъп- със собствен персонал и бюджет. За да се ка, предшестваща разработването и по- осъществи по-сериозна децентрализация даването на цялостно окомплектовани 29. Все още не е решено какъв ще бъде изискваният формат за представяне на проектната идея на общинско ниво. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 59 проектни предложения, беше въведена Предоставянето от УО на ясни инструк- в средата на програмния период 2014 – 2020 ции и работни документи на ЗПП и КПП г. С цел оценка на проектните фишове би било първата препоръчителна стъп- бяха създадени работните групи, включ- ка в този процес. По-нататъшните стъп- ващи представители на заинтересовани- ки биха могли да включват адаптирано те страни и техните секретариати, в които обучение за общински администрации влизаха двама представители на междин- и заинтересовани страни, заедно с външ- ните органи. Секретариатът на РГ оценява- на подкрепа и техническа помощ, когато ше проектните фишове с помощта на дру- е необходимо. ги членове на МО. След това, оценките се представяха за обсъждане и одобрение от цялата РГ. В програмния период 2021 – 2027, Потенциални кандидати и функциите на секретариати и МО, както бенефициенти и на РГ, ще бъдат поети съответно от зве- ната за подбор на проекти и комитетите Въпреки че групата от потенциални за подбор на проекти. бенефициенти е широка, очаква се, че общините ще бъдат основните канди- Тъй като структурите и функциите на дати за проекти по ПО1 и ПО2 на ПРР. ЗПП и КПП са все още в процес на разра- Другите потенциални кандидати включ- ботка, като че ли все още има място за ват областни администрации, агенции обсъждане на начини за опростяване (напр., Агенция пътна инфраструктура); на механизма за подбор на ПО1. Ако се представители на НПО от гражданско- запази механизма за подбор от периода то общество, работодателски организа- 2014 – 2020 г., се препоръчва организация- ции, синдикати; представители на биз- та и на двата субекта да гарантира ясно неса (представители на малки, средни разделение между техните членове и от- и големи предприятия), образователна- говорности. В отделна бележка по насто- та общност и академичните среди, и т.н. ящите ВКУ, Банката предложи на МРРБ допълнителни опции за намаляване на Докато някои заинтересовани страни сложността на механизма за подбор по в България имат опит с интегрирани ПО1 и мерки за ограничаване на потен- проекти, за мнозина това ще бъде изця- циалните конфликти на интереси. Като ло нов начин за планиране и реализа- цяло е препоръчително КПП, които са ция на инвестиции. Опитът от два вида съставени от различни местни заинте- междуобщинско сътрудничество през ресовани страни, да действат като над- настоящия програмен период може да зорна група от заинтересовани страни. бъде особено полезен, а именно на ВОМР Те ще преглеждат и потвърждават качест- и на създадените за изпълнение на про- во на извършената от ЗПП оценка, и няма екти за управление на отпадъците (вж. да извършват оценки на критерии, по- Приложение 2 за повече подробности). добно на функциите на ЗПП. В съответ- Интервютата с потенциални кандидати ствие с препоръките за ПО2, важно е МРРБ показват, че те имат ограничени позна- също да създаде механизъм за разглеж- ния за новия подход и не са напълно наяс- дане на жалби и оплаквания за процеса но с изискванията, които ще трябва да из- на избор по ПО1. пълнят, за да могат да подадат заявления за концепции за ИТИ30. Повече от поло- Опитът от настоящия финансов пери- вината от анкетираните — потенциални од показва, че общините все още имат бенефициенти — по време на изпълне- нужда да развият по-засилен капацитет нието на ВКУ (за изготвяне на наръчник за изпълнение на специфични функ- за потребителите на ИТИ) все още не са ции, свързани с подбора на проекти. започнали подготовката на концепции за 30. През септември 2020 г., екипът на Световната банка организира поредица от фокус групи с потенциални бенефициенти и други заинтересовани страни, ангажирани с интегрирания под- ход, за да получи обратна връзка за подхода, за да разбере по-добре доколко те са запознати с пред- ложените решения, и да събере въпросите относно новия подход. 60 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти ИТИ. Останалите потенциални бенефи- сектори. Новата перспектива обаче ще из- циенти заявиха, че имат обща идея за по- исква от тях нови умения и способности тенциална концепция за ИТИ, която биха за подготовка и управление на по-ком- могли да разработят. Около 20% от анке- плексни инвестиции в сътрудничество с тираните вече са започнали някаква под- други заинтересовани страни. Потенци- готвителна работа. С изключение на мал- алните бенефициенти, които бяха анке- кото случаи на направени първи стъпки тирани, оцениха началния етап от разра- или на предварително изразен интерес, ботването на идеи за концепции за ИТИ мнозинството от анкетираните не са за- като най-трудната част от жизнения ци- почнали да създават партньорства за ИТИ къл на ИТИ. По време на проведените с и не са идентифицирали конкретни про- фокус групите дискусии за изготвянето екти и партньори за концепции за ИТИ. на проекта на Наръчник потребители- Тъй като интегрираният подход е нова те на ИТИ, бенефициентите предложи- концепция, целевите национални кам- ха Ръководството да включва по-подроб- пании за повишаване на осведомеността, но описание на тази фаза от процеса и да като част от по-широка кампания за из- се съчетае с достатъчна външна подкре- граждане на капацитет, би могла да по- па. Участниците във фокус групите по- могне на потенциалните бенефициенти сочиха необходимостта от интензивна да се подготвят по-добре за старта на но- външна консултантска помощ в началния вия програмен период. етап на концепцията за ИТИ в подкрепа на подготовката на анализи и предпроект- Подготовката на интегрирани проекти ни проучвания. Участниците също така ще е труден процес. Например, етапите поискаха значителна външна техниче- на изграждане на идеята за концепция за ска помощ през всички етапи от жизне- ИТИ включват: (i) дефиниране на общите ния цикъл на концепцията за ИТИ. Бан- нужди и потенциал за развитие на кон- ката препоръчва една от целите на помо- кретна територия в рамките на региона щта, предоставяна на кандидатите, да бъде от ниво NUTS 2; (ii) дефиниране на целите подкрепа за идентифицирането на порт- на концепцията за ИТИ, съответстващи на фейл от проекти за включване в концеп- общите нужди/потенциал; (iii) иденти- циите за ИТИ, който да постави основата фициране на идеи за проекти, които биха за ранно усвояване на финансови ресур- допринесли най-много за удовлетворява- си веднага след стартирането на подхо- не на нуждите и отключване на потен- да. Липсата на добре разработени проек- циала за развитие на основата на: предва- ти често е пречка, а портфейлът от про- рително определени проекти, цитирани екти би могъл да помогне за ограничава- като приоритетни в ИСТР; мерки и проек- нето на този риск. Подходът може също ти в Общинските планове за интегрира- така да извлече полза от предварително- но развитие; собствен анализ и в резултат то идентифициране на водещи регио- на обществени консултации; (iv) иденти- нални проекти, които биха отговорили фициране на потенциални партньори за на ключовите нужди на даден регион. Те изпълнение на проекти в рамките на кон- могат да бъдат специфични крупни про- цепцията за ИТИ, след процедурата за из- екти, които биха осигурили инвестира- бор на икономически оператор и процеду- не на достатъчно ресурси в критични об- рите за разрешаване на държавна помощ. ласти. Каре 4.1 предлага повече информа- ция за тези две идеи. Капацитетът (човешки, технически и финансови ресурси) на потенциал- От решаващо значение за успеха на но- ните бенефициенти ще трябва да бъде вия подход ще е наличието на бенефи- повишен, за да се осигури подготовка- циенти с голям капацитет, а за това ще та на висококачествени интегрирани е необходима интензивна и широка проекти. През предходните програм- програма за обучение на бенефици- ни периоди, общините натрупаха богат енти. Препоръчва се този вид техниче- опит в самостоятелната подготовка и реа- ска помощ да се предоставя по независим лизация на несложни проекти в отделни и централизиран начин също и в етапа на Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 61 ТЕКСТОВО КАРЕ 4.1 Портфейл от проекти за включване в концепция за ИТИ и водещи проекти за ИТИ За да се улесни ранното въвеждане на интегрирания териториален подход, се препоръч - ват два инструмента — разработване на портфейл от проекти за включване в концепциите за ИТИ и разработване на водещи концепции за ИТИ в регионален мащаб. Разработването на концепции за ИТИ вероятно ще е ресурсоемък и продължителен процес, поради което препоръката на екипа на Банката е за подготвяне на проектни вериги на кон - цепции за ИТИ за ускоряване ранното подаване на заявления. Ефективното прилагане на този инструмент ще подпомогне инвестиционното планиране и ще доведе до генерирането на готови за инвестиции проекти чрез предоставяне на комплексна консултантска и инсти - туционална подкрепа на бъдещите бенефициенти в етапа на подготовка на концепции за ИТИ. Ранното включване на потенциалните бенефициенти и насърчаването на създаването на парт- ньорства за ИТИ, в съчетание с експертна подкрепа за подготовка на проектите, ще улесни по-бързото усвояване на средства, повишавайки процента на усвояване на участващите про - грами. Това ще бъде особено важно предвид поставените от ЕК по-кратки срокове за цялост- ното усвояване на средствата от ЕС през следващия програмен период. Портфейлът от проекти може да бъде използван от участващите УО като инструмент за про - учване, приоритизиране и бързо проследяване (чрез ускоряване и/или оптимизиране) на про - екти, които са стратегически важни за постигането на хоризонталните секторни цели в при - оритетните области (понастоящем това са енергийната ефективност и здравеопазването). Портфейлът от проекти може също така да спомогне за разработването на „водещи“ концеп- ции за ИТИ , които поради предвидения за тях тематичен обхват, необходим обем на финан - сиране и очаквано регионално въздействие, могат да бъдат особено важни за постигане на целите на регионалното развитие, определени в ИСТР. Една от задачите, която може да бъде възложена на предложения Консултативен център (вж. Каре 4.2) е да подпомага осъществяването на портфейла от проекти. Общата цел на тази задача трябва да бъде повишаването на възможностите на бъдещите бенефициенти за успешно изпълнение на изискванията по отношение на подготовката на концепции за ИТИ и съставящите ги проекти, допустими за съфинансиране по участващите програми. За тази цел, обхватът на помощта, предоставяна на бъдещите бенефициенти може да включва: пре - глед на допустимостта и определяне на необходимите задължителни промени в идентифи - цираните концепции за ИТИ, предоставяне на технически напътствия по въпроси, като заяв - ленията за концепции за ИТИ, изисквани приложения (проучвания за осъществимост, оценка на въздействието върху околната среда), оценка на икономическите ефекти на проектите; помощ при съставянето на необходимите приложения (предпроектни проучвания, оценка на въздействието върху околната среда, анализ на разходите и ползите, бизнес-планове, опи - сание на схемите за безвъзмездна финансова помощ), подготовка на тръжна документация (досие) според стандартите и процедурите, приложими за различните типове проекти, изпъл - нявани по линия на интегрирания подход. Могат да бъдат създадени Регионални консултативни екипи, които активно да сондират идеи за концепции за ИТИ в конкретни сектори/области и да действат като «брокери на идеи» в сътрудничество с бъдещите бенефициенти, за да стимулират и подпомогнат генерирането на жизнеспособни концепции за ИТИ. Водещите концепции за ИТИ ще трябва да бъдат приведени в съответствие с потребно - стите и насоките за развитие, произтичащи от ИСТР. Очертаните по-долу предложения за теми на потенциални «водещи» концепции се основават на извършения от Банката преглед на нуждите за развитие, описани в регионални стратегии и НКПР, и са създадени в съответ- ствие с настоящата визия на интегрирания териториален подход. Те могат да бъдат допъл - нително модифицирани и комбинирани, за да бъдат съобразени със специфичните нужди на съответните региони и територии. 1. Индустриални центрове — Модерни индустриални зони и водоснабдяване и канализация; Ефективни МСП; Професионални училища и дуално образование; Обучение за по-възрастните 2. Икономика на знанието — Инфраструктури за научна и развойна дейност и иновации; Връзка с Интернет 3. Интегрирани туристически продукти — Интегрирани туристически продукти; Професионални училища и дуално образование; Обучение за по-възрастните; Културно наследство 4. Здравеопазване — Качествени обществени услуги; Обновяване на обществени сгради 5. Рекреационни територии — Интегрирани туристически продукти; Качествени зелени общест- вени пространства и коридори; Транспортна инфраструктура 6. Територии в криза — Модерни индустриални зони и водоснабдяване и канализация; Качествени обществени услуги; Активиране на икономически неактивните; Обновяване на обществени сгради; Транспортна инфраструктура Източник: Авторите 62 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти разработване на концепциите за ИТИ (тъй Освен това, подходът към предоставя- като «стандартна» техническа помощ по нето на техническа помощ на потен- проекти ще е налична само при подпи- циални кандидати би могъл да дораз- сани индивидуални проектни договори), вие добрите практики от предишни което би било в допълнение към техни- подходи, например ВОМР. По тази схема, ческите напътствия, предлагани от зве- бенефициентите могат да получат под- ната за медиации на РСР, тъй като тяхната крепа за създаването и функционирането помощ ще е съсредоточена върху адми- на Местна инициативна група (изгот- нистративната страна на подготовката на вяне на стратегии, покриване на разхо- концепции за ИТИ, а не върху тяхното съ- дите за персонал и текущи разходи, и т.н.). държание. Това би осигурило на бенефи- По отношение на интегрирания подход, циентите също и надеждни и единни на- препоръката е партньорствата по ИТИ да пътствия за спазване на насоките на УО. имат право да финансират свое звено за Подобна помощ може да се изисква и за управление (до двеe специално предназ- аналитична подкрепа и правни консул- начени бройки на пълен работен ден) от тации за потенциални публично-частни тази техническа помощ. Основната отго- партньорства. Банката препоръчва съз- ворност на такова звено за управление на даването на Консултативен център, кой- партньорство за ИТИ би била да коорди- то да подпомага тези системни усилия нира подготовката и изпълнението на за изграждане на капацитет (Каре 4.2). концепцията за ИТИ. ТЕКСТОВО КАРЕ 4.2 Консултативен център за изграждане на капацитета на общините Едно от идентифицираните основни предизвикателства за успеха на новия интегриран подход е недостатъчният опит и капацитет на общините по отношение на интегрираните инвестиции. Въпреки че в интегрираните инвестиции могат да участват широк кръг от заинтересовани страни, общините вероятно ще са преобладаващите бенефициенти на про - екти по интегрирания подход, и се очаква те често да играят ролята на лидер в партньорствата по ИТИ. Създаването на Консултативен център за общините се препоръчва с цел повишаване по ефективен, систематичен и професионален начин на капацитета на бенефициентите за планиране и изпълнение. Центърът ще изпълнява ролята на координационен център за експертни познания по отношение на разработването и реализацията на интегрирани инвестицииa. Той ще функционира не само като системен доставчик на експертна подкрепа за общините, но ще помага и за ограничаване на идентифицираните рискове по отношение на конфликти на интереси, произтичащи от предвиде - ното пряко ангажиране на звената за медиации на РСР с кандидатите в подготвителния етап на концепциите за ИТИ. Чрез устойчив и комплексен механизъм за подкрепа, осигуряващ достатъчно високо и стандартизирано качество на неговите консултантски услуги, Центърът би помогнал и за избягване на потенциално фрагментирани подходи, прила - гани от различни звена за медиации на РСР и консултантски фирми в регионите. Консултативният център трябва да подпомага общините както по време на разработването, така и при реализацията на интегрираните инвестиции по отношение на: • стратегическо планиране и планиране на интегрирани инвестиции; • правни съвети; • финансов инженеринг и потенциални схеми за финансиране на инвестициите, включително възможностите и обоснов - ката за комбинирането на различни потоци за финансиране (напр., други участващи програми за периода 2021 – 2027, Фонда за справедлив преход, Механизма за възстановяване и устойчивост на ЕС, частни фондове); • техническа експертиза по отношение на предпроектните проучвания и проучванията за осъществимост, оценка за въздействието върху околната среда, устойчивост на инвестициите; • споделяне на опит и знания, и работа в мрежа с други общини в страната за идентифициране и решаване на общи проблеми, обмяна на опит по отношение на разработването и реализацията на интегрирани инвестиции, търсене на потенциални партньори за интегрирани инвестиции («Академия за партньорство»), и т.н. Центърът може да изпълнява и ролята на “застъпник на местната власт” като идентифицира системни проблеми, предизвикателства и потенциали за развитие. След това те могат да бъдат насочени към МРРБ и други ключови учас - тници на централно ниво. В дългосрочен план Центърът би могъл да създаде свои регионални служби в регионите от ниво NUTS 2. В бъдеще, те биха могли да прераснат в пълноценни служби на РСР, ако децентрализацията се осъществи като мащабна реформа в политиката, или в агенции за регионално развитие, които по-късно биха могли да предявят ролята на регионални междинни органи за програмите след 2027 г., ако деконцентрацията се осъществи. a. Изцяло разработените предложения за ролята, необходимия капацитет и институционалната структура на Консултативния център са предмет на отделно предложение, подготвено от екипа на Банката, което ще бъде изпратено на МРРБ до края на октомври 2020. Източник: Авторите Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 63 Основни послания: Интегрираният подход ще бъде новост за всички заинтересовани страни и ще изисква както от субектите, които го управляват, така и от потенциалните кандидати и бенефициенти по-голям капацитет на всеки етап (планиране, изпъл - нение и наблюдение). По-долу са представени редица общи и конкретни препоръки: Действия за справяне с недостатъчния капацитет на институциите: • Разработете интензивна и постоянна програма за изграждане на капацитет за персонала в съответните институции (РСР и техните звена, УО, ЗПП, КПП, ЦКЗ), която ще осигури обучения през целия програмен период • Започнете да изграждате капацитет преди внедряването на системата, за да може усвояването на средствата да започне по-рано • Проведете широки кампании за повишаване на осведомеността • Въведете мерки, позволяващи междуинституционално обучение • Създайте КСТП, който да подпомогне координирането на УО и да наблюдава цялостното изпълнение на подхода Действия за справяне с недостатъчния капацитет на бенефициентите: • Създайте Консултативния център за осигуряване на системно, професионално и безпристрастно изграждане на капацитета на потенциалните бенефициенти • Стартирайте рано обширна и интензивна програма за изграждане на капацитет за потенциални кандидати, коорди - нирана от ЦКЗ и отговорния УО • Ускорете кампанията за информиране на обществеността, чрез която да се разпространи информация за новия под - ход и да се насърчат потенциалните кандидати да подготвят идеи за проекти • Пояснете коя институция ще предоставя подкрепа на потенциални кандидати по ПО1 (проекти Тип 1б и Тип 2) при съз - даване на партньорства по проекти • Осигурете техническа помощ за наемане на координатори на концепцията за ИТИ (управител на партньорство за ИТИ) • Създайте механизъм за предоставяне на цялостна консултативна помощ на бенефициентите по отношение на раз - работването на концепции за ИТИ и тяхното изпълнение (Консултативен център) Бързо възприемане на подхода: • Използвайте фокус групи и методи за активна обществена ангажираност за получаване на обратна връзка от заин - тересованите страни за новия подход, за да доусъвършенствате модела му • Разгърнете широк процес на участие за събиране на идеи за концепции за ИТИ • Създайте портфейл от проекти, за да окажете активна подкрепа за генерирането на концепции за ИТИ Управляван потенциален конфликт на интереси: • Включете механизми за ограничаване на конфликтите на интереси в РСР и ЗПП/КПП по време на разработването на интегрирани проекти (само формални и технически насоки) и процеса на подбор на проекти чрез предоставяне на ясни правила за разделяне на задълженията между субектите/звената, участващи в подготовката на проекти и оцен - ката на предложения за проекти • Въведете прозрачни и обективни критерии за подбор на проекти • Създайте и въведете механизъм за разглеждане на жалби или оплаквания за процесите за подбор на проекти по ПО1 и ПО2 Пристъпване към по-нататъшна децентрализация на регионалната политика: • Планирайте дългосрочното развитие на РСР, техните функции и капацитет, които да позволят по-решителното им участие в планирането и развитието на регионалната политика в бъдеще • Помислете за пълна институционализация на РСР с постоянен бюджет и персонал. националната правна рамка са обобщени Правна рамка в Таблица 4.1 и са разгледани в следващи- те подраздели. Националната правна рамка, свързана с изпълнението на интегрирани интер- От формална гледна точка, забавено във венции за териториално развитие, фи- финализирането и приемането на по- нансирани от ЕСИФ, се състои от три гру- вечето от очакваните норативни актове, пи правни норми. Това са: i) правилата за които ще действат в програмния период регионалното развитие (Закон за регио- 2021 – 2027 г., не е задължително да съз- налното развитие или ЗРР и Правилник за дадат правна празнина. Това е така, тъй прилагане на ЗРР), ii) правилата за междуоб- като действието на съответните същест- щинското сътрудничество (Закон за мест- вуващи актове, отнасящи се до настоящ- ното самоуправление и местната админи- ия програмен период, може да бъде удъл- страция), и iii) правилата за управление на жено, така че те да се прилагат и за новия ЕСИФ (Закон за управление на средствата програмен период с незначителни изме- от ЕСИФ и свързаните с него подзаконови нения. Необходимите промени не се оч- нормативни актове). Основните актове на аква да бъдат съществени, като те трябва 64 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти да отразят потенциалните промени в но- те могат да бъдат формално приети едва вата рамка на ЕС. Освен това, някои от съ- след като последната бъде приета и влезе ществените елементи на тези очаквани в сила. ЦКЗ, в сътрудничество с ангажира- нормативни актове зависят от съответното ните с териториалния подход УО, следва да законодателство на ЕС относно ЕСИФ, като подготви очакваните нормативни актове. ТАБЛИЦА 4.1 Национална правна рамка за прилагане на интегрирания териториален подход в България за програмния период 2021 – 2027 Правен акт Обхват Регионално развитие Закон за регионалното развитие Основни правила за планирането, програмирането, управлението, ресурсното осигу - (ЗРР) ряване, наблюдението, контрола и оценката на изпълнението на системата от доку - менти за стратегическо планиране на регионалното и пространственото развитие. Правилник за прилагане на ЗРР, Подробни правила за: приет с ПМС №183/2020 г. 1. условията, реда и сроковете за изготвяне, съгласуване, приемане, актуализиране и изпълнение на Националната концепция за пространствено развитие (НКПР), интегрираните териториални стратегии за развитие на районите за планиране от ниво 2 и плановете за интегрирано развитие на общините; 2. организацията и дейността на Регионалния съвет за развитие и на Областния съвет за развитие; 3. наблюдението на изпълнението на НКРПР, интегрираните териториални стратегии за развитието на районите за планиране от ниво 2 и плановете за интегрирано развитие на общините. Междуобщинско сътрудничество Закон за местното самоуправле - Общи правила и процедура за включване на общините в съвместни дейности с други ние и местната администрация общини, институции на централната администрация и/или други юридически лица (Глава осма) Програмиране и управление на средствата от ЕСИФ 2021 – 2027 г. Актове в сила Закон за управление на сред - Националната институционална рамка за управлението на средствата от ЕСИФ в ствата от ЕСИФ България. Основни правила за: предоставяне на безвъзмездна помощ; избор на изпълнители от бенефициенти на безвъзмездна помощ; верифициране и сертифици - ране на допустими разходи; извършване на плащания; финансови корекции по ОП Наредба, приета с ПМС №243/2016 Условията, реда и механизма за функциониране на Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН) и за провеждане на произ - водства пред управляващите органи посредством ИСУН Постановление на МС №142/2019 Разработване на стратегическите и програмните документи за управление на сред - ствата от ЕСИФ в България за програмния период 2021 – 2027 г. Решение на МС №335/2019, изме - Индикативно финансово разпределение на средствата от ЕСИФ в България по цели нено с Решение на МС №496/2020 на политиките и програми за програмния период 2021 – 2027 г. Очаквани актове Постановление на МС Създаване на Комитети за наблюдение на Споразумението за партньорство и опера - тивните програми, съфинансирани от ЕСИФ за програмния период 2021 – 2027 г. Постановление на МС за реда Детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програ - за отпускане на безвъзмездна мите, финансирани от ЕСИФ за периода 2021 – 2027 г. (възможно: срокът на действие финансова помощ на съществуващото Постановление на МС №162/2016 може да бъде продължен, като с незначителни изменения се прилага и за програмния период 2021 – 2027 г.) Постановление на МС за допусти - Национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от мостта на разходите ЕСИФ, за програмен период 2021 – 2027 г. (възможно: срокът на действие на съществу - ващото ПМС 189/2016 може да бъде продължен, като с незначителни изменения се при - лага и за програмния период 2021 – 2027 г.) Постановление на МС за ВОМР Правила за координация между управляващите органи и Местните инициативни групи (МИГ) и Местните инициативни рибарски групи (МИРГ) във връзка с изпълне - нието на подхода „Водено от общностите местно развитие“ за периода 2021 – 2027 (възможно: срокът на действие на съществуващото ПМС 161/2016 може да бъде продъл - жен, като с незначителни изменения се прилага и за програмния период 2021 – 2027 г.) Постановление на МС за ИТИ Детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и изпълне - ние на ИТИ през програмния период 2021 – 2027 г. Източник: Авторите Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 65 Положението обаче е различно, що се «териториални стратегии», като пред- касае до специалното постановление поставка за изпълнението на дейности на МС за изпълнението на интегрира- за интегрирано териториално разви- ния подход (“постановление за ИТИ”). тие31 (ИТИ32 и ВОМР33) съгласно проек- Това постановление ще въведе за първи та на РОР за 2021 – 2027 г. Планът за ин- път национална правна уредба относно тегрирано развитие на община (ПИРО), интегрираните териториални интервен- съответно, ще играе ролята на терито- ции. Затова подготовката и приемането риална стратегия за интервенциите за му са от решаващо значение за своевре- интегрирано териториално развитие менната подготовка и изпълнение на този на общинско ниво. подход, включително, наред с другото, за изграждането на административен капа- • нивата на регионално планиране бяха цитет в РСР и създаването на механизъм за редуцирани от четири на три, т.е. нацио- подготовка на проекти за ИТИ от потен- нално, регионално (NUTS 2) и общинско, циалните бенефициенти. Следователно чрез премахване на областното ниво на приемането му следва да бъде приорити- планиране (NUTS 3) и дерегулиране на зирано в процеса на прилагане на инте- Интегрирания план за градско възстано- грирания подход. вяване и развитие (ИПРВР) като отделен планов документ за градските райони, интегрирайки го в Плана за интегрира- Правна рамка но развитие на общината. за регионално развитие Нова структура и функции на регио- Правната рамка за регионално развитие налните съвети за развитие (РСР) бе неотдавна изменена, за да се даде въз- можност за прилагането на интегрира- ЗРР предвижда РСР да са с двустепен- ния териториален подход в програмата на структура (управленско и експерт- за 2021 – 2027 г. Това включваше същест- но ниво) и нови функции. Структура- вено изменение на ЗРР през март 2020 г., та, състава и функциите на нивата и зве- което беше последвано от приемането на ната на РСР са подробно развити в новия нов Правилник за прилагане на ЗРР през Правилник за прилагане на ЗРР.34 По-спе- август 2020 г. циално, РСР нямат собствен технически или административен персонал (те ще Променената правна рамка за регио- използват експерти номинирани от дру- нално развитие има следните основни ги субекти) и не разполагат със специал- характеристики: но предназначен за тях бюджет за обез- печаване на дейността им. Опростена рамка за планиране Управленското ниво представлява по- • съществувалите по-рано отделни до- литическото ниво в РСР. То се състои от кументи за пространствено планира- членове с право на глас (областни упра- не и планове за регионално развитие вители и представители на общините, бяха обединени, като новият тип пла- НСОРБ, социално-икономическите парт- нови документи вече съчетава и два- ньори, НПО, местни университети, бизне- та аспекта. Предвижда се новите «ин- са, и т.н.) и наблюдатели без право на глас тегрирани» документи за планиране (представители на министерства, ЦКЗ/МС, на ниво NUTS 2 да играят ролята на Националния статистически институт, 31. Чл. 22 – 24 от РОР 2021 – 2027 г. 32. Интегрирани териториални инвестиции по чл. 24 от РОР. 33. Водено от общностите местно развитие по чл. 25 от РОР. 34. Детайлно описание на структурата и функциите на РСР е дадено в предишния доклад на СБ, предоставен съгласно настоящите споразумения за ВКУ, Оперативна програма за регионално развитие 2021 – 2027: Предложение за механизъм за включване на Регионалните съвети за развитие 66 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти и др.). Началникът на регионалното зве- В едно от приложенията към Правил- но на МРРБ изпълнява функциите на се- ника за прилагане на ЗРР е подробно кретар на РСР. регламентирана процедурата за под- бора на концепции за ИТИ за финан- Експертното ниво изпълнява оператив- сиране. Тя трябва да се проведе с обеди- ни функции и се състои от технически нените усилия на експертните звена на специалисти. То се състои от три звена: РСР (звената за публични консултации и звено за медиации, звено за публични кон- за предварителен подбор) и на управлен- султации, и звено за предварителен под- ското ниво на РСР по предварително оп- бор. Съставът на първите две звена ще е от ределени критерии за подбор. експерти от Областните информационни центрове, докато звеното за предварите- лен подбор ще е съставено от експерти от Правна рамка регионалните звена на МРРБ и на участ- за междуобщинско ващите УО, както и от външни експерти, сътрудничество с които е сключен договор. Правната рамка за междуобщинско съ- Тази двустепенна структура съчета- трудничество е предвидена в Глава осма ва четири различни функции на РСР, от Закона за местното самоуправление свързани с интегрираното регионал- и местната администрация. Тя съдър- но развитие: жа твърде общи правила за участието на общините в съвместни дейности с други • представителство на регионалните пуб- общини, органи на изпълнителната власт лични и частни заинтересовани страни, и/или други юридически лица. свързано с участието им в разработва- нето и изпълнението на интегрирани Общинското сътрудничество трябва да териториални стратегии; се осъществява въз основа на споразу- • консултиране и подпомагане на подго- мение за сътрудничество, което следва товката на концепции за ИТИ, включи- да бъде одобрено от съответния общин- телно насърчаване на партньорството; ски съвет. Това споразумение за сътрудни- • оценка и предварителен подбор на пода- чество трябва да урежда, наред с другото, дените концепции за ИТИ; формите на сътрудничество и/или видът • публични консултации относно пода- на съвместното юридическо лице, което дените концепции за ИТИ ще бъде създадено, както и правилата за конституиране, компетенциите, процеса Интегрираните интервенции на вземане на решения и прекратяване на за регионално развитие междуобщинските съвети и/или комисии, ще се осъществяват чрез т.нар. когато общините са постигнали съгласие „концепции за ИТИ“, разработени за създаването на такива органи за целите от партньорства за ИТИ на тяхното сътрудничество. Правилникът за прилагане на ЗРР опре- Обхватът и формите на сътрудничест- деля концепцията за ИТИ като „комбина- во са широко дефинирани, предоста- ция от взаимосвързани и допълващи се (инте- вяйки широк спектър от възможности грирани) проекти / проектни идеи, насочени за общините. Обхватът може да включ- към територии с общи характеристики и / или ва, наред с другото: i) съвместно изграж- потенциали за развитие, включващи подходяща дане, управление и/или поддържане на комбинация от ресурси и мерки, които да бъдат инфраструктура, ii) предоставяне на пуб- използвани целенасочено за осъществяване на лични услуги, iii) изпълнение на съвмест- конкретна цел или приоритет на интегрира- ни дейности/проекти. Последните об- ната териториална стратегия за развитие на хващат всички възможни форми на съв- съответния район за планиране на ниво 2“ 35. местни действия между общините, други 35. Вж. § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Правилника за прилагане на ЗРР. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 67 публични институции и/или други юри- на концепциите за ИТИ, и ii) директно дически и физически лица. Те могат да предоставяне на безвъзмездна помощ от включват например съвместно изпълне- УО на ПРР на напълно разработените ин- ние на проекти, създаване на юридическо дивидуални проекти (проектни предло- лице със стопанска или нестопанска цел жения), включени в избраните концеп- (между общини или между една или по- ции за ИТИ. Решението да има отделно вече общини, и/или други юридически постановление на МС за интегрирания и/или физически лица). Необходими са подход съответства на препоръките на повече проучвания, за да се установи как екипа на СБ36. натрупаният опит от прилагането на тази рамка за междуобщинско сътрудничест- Постановлението на МС за ИТИ ще съз- во може да бъде адаптиран към подхода за даде основата за детайлно разработване ИТИ, за да подкрепя създаването на устой- на системата за изпълнение за интегри- чиви проектни партньорства. рания подход и специфичните дейнос- ти за изграждане на капацитет за заин- тересованите страни. Към настоящият Правна рамка момент първоначалният проект на това за изпълнение на ЕСИФ постановление се разработва от вътрешна работна група в МРРБ, така че подробно- Правната рамка за изпълнението на стите не са публично достъпни. Екипът ЕСИФ, отнасяща се за интегрирания под- на СБ подготви описание на съществено- ход, включва общите правила за ЕСИФ то съдържание, което трябва да се съдър- и специфичните правила за изпълне- жа в постановлението на МС и го предос- нието на интегрирания териториален тави на МРРБ за използване от вътрешната подход. Очаква се общите правила за работна група37. На по-късен етап проек- изпълнението на ЕСИФ, които понастоя- тът на постановлението ще бъде обсъден щем са приложими за периода 2014 – 2020 и съгласуван от междуведомствена рабо- г., да се прилагат и в новия програмен та група, състояща се от представители на период 2021 – 2027 г. след незначителни всички участващи УО. Впоследствие то ще актуализации. Специфичните правила бъде внесено в МС за формалната проце- за изпълнението на подхода в момента се дура за приемането му. подготвят от правителството на България. Основни послания: МРРБ и ЦКЗ решиха изпълнението на Понастоящем правната рамка се променя, интегрирания териториален подход за да бъде включен новия подход. Вече са трябва да бъде регламентирано със спе- осъществени някои важни промени, като циално постановление на МС. В дерога- например изменението на ЗРР и Правилника ция от общите национални правила за за прилагането му. Все още е необходима допълнителна работа за пълното офор - ЕСИФ, този специален нормативен акт ще мяне на правната рамка. Най-важният еди - предвиди подробна специфична уред- ничен документ по отношение на интегри - ба (lex specialis) на цялостните процеси рания подход е Постановлението на МС за ИТИ, в което ще са разписани много под - на подбор, предоставяне на безвъзмезд- робности за това как ще функционира под - ни финансова помощ и изпълнение на хода. Препоръчва се то да бъде ефективно ИТИ. По-конкретно, в това специално за- разработено в сътрудничество с участва - конодателство ще бъде предвиден двуе- щите УО, за да се ускори по-нататъшната работа по планирането. За успеха на под - тапен процес на предоставяне на безвъз- хода ще е необходимо да се обезпечи и че мездно финансиране на партньорства РСР отговарят на изискванията за “терито - за ИТИ, кандидатстващи с концепции за риален орган”, посочени в РОР. ИТИ, включващ: i) конкурентен подбор 36. Вж. стр. 67 – 70 от «Доклад от стратегическите консултации“ от ноември 2019 г. по компонент 1 на ВКУ. 37. „Предложение на екипа на СБ за обхвата и съществените елементи на Постановлението на МС за реда и условията за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и изпълнение на интегрирани териториални инвестиции“ 68 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти ФИГУРА 4.4 Описание на интегрирания териториален подход Integrated Approach 10 biggest urban centers 40 remaining 215 rural Territory (in four clusters) urban municipalities municipalities* PDR Priority Axis 1 PDR Priority Axis 2 (EUR 0.4 billion) (EUR 1.1 billion) SPARD** Financing 10% from five contributing Programs (EUR 0.6 billion) + Maritime Type 3 PA2 ITI Concepts Projects Type 1 Type 2 ITI Concepts (participation in (thematic scope of (simple project) (territorial integration) (integrated projects) PA2 ITI concepts) 6 Programs + SPARD) PSU/PSC + PSU/PSC + RDC + MAs RDCs + MAs Selection PDR MA PDR MA Partnership not At least two required (Type 1a) Together with Obligatory Together with Applicants municipalities and required PA2 ITI Partnership ITI Partnerships PA2 ITI Partnership in urban cluster (Type 1b) Легенда: ЗПП — общинско Звено за подбор на проекти, КПП — общинска Комитет за подбор на проекти, УО — Управляващ орган, РСР — Регионален съвет за развитие, ПРР — Програма за развитие на регионите 2021 – 2027 г., СПРЗСР — Стратегически план за развитие на земеделието и селските райони; Морска програма — Програма за морско дело и рибарство 2021 – 2027. * Селските общини също ще могат да получават финансиране от ПРР по приоритетни оси 1 и 2 в следните области: индустриални зони, национална пътна инфраструктура, градска мобилност, и здравна инфраструктура ако са част от концепции за ИТИ. Все още не е изяснено дали всички селски общини ще имат такава възможност. ** Размерът на вноските на СПРЗСР и Морската програма не е определен понастоящем. Те ще бъдат определени въз основа на методология, която отчита спецификите на Европейския фонд за морско дело и рибарство, Европейския фонд за гарантиране на земеделието и Европейския фонд за развитие на селските райони. Източник: Авторите Тематичен и участващи програми (проекти от Тип 3), териториален обхват които трябва да съответстват на ПИРО и ИТСР. Десетте избрани общини са Видин, ПРР ще бъде посветена на изпълнението Плевен, Русе, Велико Търново, Варна, Бур- на интегрирания териториален подход гас, Стара Загора, Пловдив, София и Бла- и ще подкрепи всичките 50 градски об- гоевград. Тези типове проекти могат да щини в България. Програмата ще дейст- се използват за финансиране на широк ва чрез две приоритетни оси (ПО) — град- спектър от интервенции (вж. Текстово ска и териториална; те се различават от каре 4.3). Трите типа проекти са следните: гледна точка на целеви територии, пред- лагани мерки за подкрепа, ангажирани • Тип 1: Обикновени проекти в една институции, и процедури за изпълнение. градска община — Проектите от Тип 1 Фигура 4.4 представя опростена картина се изпълняват в една община. Те използ- на подхода, общите области и различи- ват средства по ПО1 само за финансиране ята между двете ПО. на едносекторни („обикновени“) интер- венции. Допустими бенефициенти са: Приоритетна ос 1 (ПО1) на ПРР i) една община (измежду десетте избра- за десет градски центрове ни, не се изисква партньорство с други заинтересовани страни), ii) един разли- Най-големите 10 градски общини ще бъ- чен субект (не се изисква партньорство); дат подпомогнати чрез три типа проек- или iii) партньорство между различни ти, финансирани чрез ПО1 и чрез шестте потенциални бенефициенти (градски Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 69 общини или заинтересовани страни). ТЕКСТОВО КАРЕ 4.3 Тематични интервенции, Първите два подтипа са посочени като разрешени по ПО1 на ПРР проекти от Тип 1а, при който не се изис- кват партньорства, докато третият под- • Инфраструктура, подпомагаща икономическата дейност, вклю - тип е посочен като Тип 1б, при който чително инфраструктура и сгради за развитие на бизнес и индус - триални зони; партньорството е задължително. • Енергийна ефективност и обновяване на жилищни и обществени сгради; • Тип 2: Териториална интеграция в рам- • Устойчива градска мобилност; ките на градски клъстер — Проектите • Пътна инфраструктура, функционални връзки и пътна безопас - от Тип 2 ще използват ПО1 за финансира- ност, включително пътища от I, II и III клас (извън мрежата TEN-T); не на интервенции (могат да бъдат едно- • Зелена градска инфраструктура и сигурност на обществените секторни), които обединяват минимум места; две общини от един градски клъстер. • Образователна инфраструктура; Допустими бенефициенти: i) партньор- • Общински жилища; ство между поне две градски общини, • Здравна и социална инфраструктура; принадлежащи към едни и същи клъс- • Култура и спорт; тери (ПРР групира 10-те градски общини • Туризъм. в четири клъстера 1. Северозападен ре- гион — Видин и Плевен; 2. Северен цен- Източник: Авторите трален и Североизточен регион — Русе, Велико Търново, Варна; 3. Югоизточен и Южен централен регион — Бургас, Ста- важно да представи повече доказателства, ра Загора и Пловдив; 4. Югозападен реги- за да обоснове тази диференциация и раз- он — София и Благоевград), ii) партньор- мера на финансовия пакет, предназначен ство на различни видове заинтересовани за проекти от тип 1 и 2. страни от поне две различни градски об- щини, включени в клъстер (включващ ПО2 на ПРР за оставащите градска община). 40 градски общини • Тип 3: Интеграция в рамките на кон- ПО2 ще използва „концепции за ИТИ“ цепция за ИТИ — проектите от Тип 3 като специален инструмент за подпома- ще допринесат за концепциите за ИТИ, гане на развитието на ниво NUTS 2 и ще а десетте най-големи общини, участва- се фокусира върху останалите 40 град- щи в концепции за ИТИ, освен това ще ски общини. Селските общини ще могат могат да получат финансиране от шест- също да използват финансирането по ПО2, те участващи програми. Допустими бе- макар и в ограничена степен. Концепци- нефициенти са партньорства между до- ята за ИТИ ще комбинира отделни про- пустими бенефициенти по линия на: i) екти в единна „сложна“ концепция, коя- ПО1 (субекти от 10-те градски общини), то има общ набор от цели, изпълнява се ii) ПО2 (субекти от останалите 40 град- чрез партньорство от различни заинте- ски общини — виж следващия раздел), ресовани страни и се финансира от раз- и iii) селски общини за изпълнението лични секторни програми. Концепции- на концепции за ИТИ. те за ИТИ трябва да имат пряка връзка с ИТСР, за да допринесат за постигането на ПО1 предлага на десетте най-развити желано регионално въздействие, което е градски общини достъп до финансира- определено в тези регионални стратегии. не за обикновени инвестиционни про- Интегрираният подход позволява широк екти (Тип 1а), докато останалите град- спектър от инвестиции, но той също така ски общини нямат такава възможност подчертава важността на икономическото по ПО2. Подобна подредба създава по-бла- им въздействие. Следователно поне един гоприятни условия за развитие на десет- от проектите в рамките на концепцията за те най-силни градове, като същевремен- ИТИ трябва да бъде ориентиран към ико- но не се предоставя такава възможност на номическото развитие, или да бъде реа- по-малките градски общини. За ПРР ще е лизиран от икономически субект. 70 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Концепциите за ИТИ ще бъдат финанси- превърне в насоки за интегрирания тери- рани не само по ПО2, но и от избраните ториален подход. От една страна, такава шест секторни програми и СПРЗСР, както ситуация предлага на бъдещите кандида- и по част от ПО1, посветена на проекти ти необходимата свобода да приспособя- от Тип 3. Конкретният обхват на концеп- ват своите интервенции към своите спе- циите за ИТИ ще бъде определен на базата цифични нужди, а от друга страна тя не на набор от критерии, които ще осигурят дава приоритет на инвестициите в области, съответствие между проектите и нацио- в които има най-голяма нужда от тях. Ще налните секторни приоритети. Първата е необходима стабилна система за наблю- проектоверсия на тези критерии се разра- дение, за да се измери как се прилагат те- ботва понастоящем от българското прави- риториалните инструменти и дали се ре- телство. По подобие на ПО1, допустимият ализира достатъчен брой интервенции тематичен обхват на интервенциите по в най-критичните области, за да се постиг- ПО2 е широк (Текстово каре 4.4). нат стратегическите цели на интегрира- ния подход, т.е. по-приобщаващ растеж. Като цяло, тематичният обхват на участ- ващите програми е почти всеобхватен и отразява разнообразието от предизви- Финансова рамка кателства, идентифицирани на регио- нално ниво. ПРР 2021 – 2027 обхваща широк Средствата на ЕС трябва да осигурят око- спектър от интервенции, макар че втората ло 2,2 млрд. евро за интегрирания тери- й проектоверсия дава приоритет на две об- ториален подход в периода 2021 – 2027 г. ласти — енергийна ефективност и здравна (съфинансиране от ЕС) 38. ПРР ще участ- инфраструктура и услуги. Необходими са ва с пълния си бюджет или 1,56 милиар- повече подробности, за да се разбере как да евро. Останалите 0,6 млрд. евро ще бъ- това определяне на приоритетите ще се дат осигурени от вноски от пет от седемте участващи програми39 (приносите на ос- таналите две: СПРЗСР и Програмата за мор- ТЕКСТОВО КАРЕ 4.4 Тематични интервенции, разре- ско дело, рибарство и аквакултури все още шени по ПО2 на ПРР не са определени). Фигура 4.5 представя • Здравна и социална инфраструктура; приноса на отделните програми към ин- • Образователна инфраструктура; тегрирания териториален подход и не- • Културна инфраструктура; говото разпределение между двете при- • Спортна инфраструктура; оритетни оси. • Жилищно настаняване; ПО1 ще има бюджет от 400 млн. евро40, от • Енергийна ефективност; които около 280 млн. евро (или 70%) ще • Инвестиции за устойчива градска мобилност; бъдат предназначени за проекти от Тип • Пътна инфраструктура, функционални връзки и пътна безопас - ност, включително пътища от I, II и III клас (извън мрежата TEN-T); 1 и 2, а 120 милиона евро (или 30%) ще се използват за проекти от Тип 3. Средствата • Качествена и безопасна среда; по ПО1 са разпределени в четири градски • Мерки за насърчаване на икономическата дейност; клъстера: (1) Северозападен регион (Видин • Туризъм; и Плевен) — 21.8%; (2) Северен централен и • Културно-историческо наследство. североизточен регион (Русе, Велико Търно- Източник: Авторите во, Варна) — 23.5%; (3) Югоизточен и Южен централен регион (Бургас, Стара Загора и 38. В настоящия раздел са представени стойностите на бюджетите и вноските, които се отнасят само до съфинансирането от ЕС. 39. Според информацията, получена от МРРБ, се подготвят изменения в ПМС 335/ 2019 г., съгласно последно изменение с ПМС 496/2020 г., с които от обхвата на подхода за ИТИ се изключва Програмата за техническа помощ и се включват Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони и Програмата за морско дело, рибарство и аквакултури. 40. Втора проектоверсия на Програмата за развитие на регионите 2021 – 2027 г., предоставен на екипа на СБ. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 71 ФИГУРА 4.5 Структура на финансиране на интегрирания подход (принос на ЕС) Development approx. 1.6 100% of Regions billion Euro Competitiveness 10% or Region 1 and innovation more Envelope Human 10% or Region 2 resources more EU's Envelope financing approx. 2.2 10% or billion EUR Region 3 Education more Envelope ESIF PA1 financing Research, Innovation 10% or 0.4 billion EUR Region 4 approx. 0.6 & Digitalization more billion Euro PA2 + Envelope contributing Programs 10% or 1.7 billion EUR Region 5 Environment more Envelope Region 6 SPARD Envelope amount to be decided Maritime, Fisheries and Aquaculture Забележка: Сумите по ПО1 и ПО2 не възлизат на 2,2 млрд. евро поради закръгляването им, освен това не са представени средствата на ПРР за техническа помощ, възлизащи на 60 млн. евро. Източник: Авторите Пловдив) — 21.6% и (4) Югозападен реги- Бюджетът на ПО2 на ПРР и приносите на он (София и Благоевград) — 33.0%. Инди- пет секторни програми за финансира- кативният бюджет на всеки градски клъс- не на концепциите за ИТИ ще възлязат тер се изчислява по методология, базира- на около 1,7 милиарда евро и ще се из- на на четири показателя: население (тегло пълняват чрез регионални бюджетни 15%); територия (тегло 15%); брутна добаве- пакети. Настоящият проект на ПРР би мо- на стойност (тегло 20%) и инфраструктура гъл да даде по-голям детайл относно ус- (50%). Седемдесет процента от бюджета на ловията за управление на бюджета. ПО2 всеки клъстер е заделен за изпълнението на на ПРР ще предостави около 1.1 млрд. евро, проекти от Тип 1 (индивидуални проекти а секторните програми — 0.6 млрд. евро. или партньорство на територията на една Общият бюджет е разделен на шест ин- градска община) и Тип 2 (партньорство на дикативни финансови пакета за регио- територията на градския клъстер), докато ните от ниво NUTS 2, изчислени като дял останалите 30 процента са разпределени за от общия бюджет. Дяловете на шестте ре- участие на потенциалните бенефициен- гионални финансови пакета се изчисля- ти от градските общини в проекти от Тип ва по подобие на ПО1 и се определя чрез 3, т.е. концепции за ИТИ по ПО2. Тъй като прилагане на проценти, изчислени чрез десетте най-големи градски общини мо- прилагане на методология, която включ- гат лесно да изчерпят бюджета от 280 млн. ва четири показателя — 3 общи (населе- евро за проекти от Тип 1 и 2, се предполага, ние — тегло 15%; територия — тегло 15% и че ще има силно търсене на тези ресурси. брутна добавена стойност (БДС) — 20%) и Поради това се препоръчва тези инвести- един специфичен показател на програ- ции да бъдат възлагани чрез състезателен ма (50%), който отразява секторния харак- подбор, за да се гарантира, че се насърча- тер41. В резултат, дяловете на регионални- ват проекти с най-високо качество и жела- те финансови пакети е следният: Северо- но въздействие. западен — 20%, Северен централен — 19%, 41. Напр. програмна среда — „дял от населението (%), свързано със системите за събиране и пре- чистване на отпадъчни води“ 72 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Североизточен — 15%, Югоизточен — 16%, Ключови послания: Южен централен — 16%, Югозападен (из- Значителни ресурси са отделени за при - ключващ София) — 13%. Все още не е ясно лагането на интегрирания териториален от ПРР, дали тези регионални финансови подход (2,2 млрд. евро, съфинансиране от пакети включват целеви бюджетни сред- ЕС), които ще постъпят от ПРР и от участва - щите програми. Тези ресурси представля - ства за всяка от участващите програми, ват почти една четвърт от бюджетите на отразяващи специфичните за програма- участващите програми. Може да се очаква, та показатели за отделните региони. Тако- че търсенето на проекти от Тип 1 и 2 по ПО1 може лесно да надхвърли наличния пакет, ва тематично заделяне на средства в рам- поради което се препоръчва прилагане на ките на регионалните финансови паке- основана на качества конкурентна проце - ти се препоръчва, за да се гарантира, че дура за отпускането на тази безвъзмездна финансова помощ. Това би позволило да се са взети предвид специфичните за реги- избират проекти с най-високо качество и она нужди и че кандидатите от един ре- добавена стойност. В ПО2 би било полезно гион не би трябвало да се конкурират с да се заделят целево секторни средства за всеки регион, за да се позволи покриването кандидати от друг. на най-критичните регионални нужди и да се позволи на по-слабите региони да се въз - Една добре развитата система за наблю- ползват от тези ресурси. Необходимо е да се разработят детайлите, свързани с приноса дение на финансовия напредък на ин- на морската програма и на СПРЗСР, като тегрирания подход ще бъде от решава- това ще доведе до увеличение на общата що значение за разбирането на това дали сума от заделени средства за новия подход. Ще трябва да се инсталира подходяща сис - новият модел ще придобие популярност тема за наблюдение, за да се следят раз - сред заинтересованите страни, както и лични финансови измерения на новия под - за идентифициране на проблеми, свър- ход (анализи по региони, по приоритетни цели, по програма и т.н.). Системата ИСУН зани с усвояването и изплащането на ще трябва да се преработи, за да осигури наличното финансиране. Механизмите възможност за правилно наблюдение на за наблюдение на финансовия напредък интегрираните проекти и достъп на по-ши - рока група от заинтересовани страни до трябва да служат като инструмент за ранно данните от наблюдението. предупреждение, позволяващ идентифи- циране на недостатъчно ефективни реги- они и програми или ситуации, при които регионалните финансови пакети са изчер- Насоки за създаване пани и се изискват навременни коригира- щи действия. Това е особено важно в кон- и внедряване текста на скъсената времева рамка за ус- на териториални вояване на средствата (n+2) през предсто- инструменти ящия програмен период. Отговорността за финансовия мониторинг трябва да бъде „Насоките за ИТИ“, разработени от МРРБ, на МРРБ (като координатор на интегрира- заедно с „Наръчник за ползвателите на ния териториален подход), РСР (подпомог- ИТИ“, одобрени от УО на участващите нати от техните секретариати), ЦКЗ и УО42 програми, представляват важни еле- на участващите програми. Тяхното учас- менти от рамката на ИТИ и ще бъдат по- тие в дейности за наблюдение предполага лезни инструменти за потенциалните техен достъп до системата ИСУН и права за бенефициенти през целия цикъл про- достъп, които биха позволили наблюде- ектен цикъл на ИТИ. МРРБ разработи две ние на междусекторни концепции за ИТИ. групи насоки за бенефициенти в конте- КСТП, който Световната банка препоръчва кста на проекта за ПРР и другите участва- да бъде създаден, трябва да наблюдава ця- щи програми. По ПО1 те са: Насоки за под- лостното усвояване на регионалните фи- готовка на инвестиции за градско развитие по нансови пакети и при необходимост да ПРР 2021 – 2027, а по ПО2: Насоки за подготов- взима решение за коригиращи действия. ка на проекти по концепцията за ИТИ (Насоки 42. Отговорностите трябва освен това да включват определяне на етапните цели и оценка на годишните цели, свързани с усвояване и изплащане по всяка от оперативните програми. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 73 за ИТИ)43. Наръчникът за ползвателите на регионалните стратегии, минималния ИТИ ще допълни насоките за ИТИ с цел на- и максималния обхват на финансиране маляване на риска от фрагментиране на за всяка концепция за ИТИ, допустимите документите, които регламентират про- типове проекти за всяка програма и др. цеса на кандидатстване и изпълнение. Постановлението на МС относно ИТИ, кое- Той също така ще предостави на заинте- то се подготвя, има за цел да предостави ресованите страни насоки на различни яснота по някои важни аспекти от разра- етапи от прилагането на новия подход, ботването, прилагането и устойчивостта като например: подготовка на идеи за кон- на концепцията за всяка ИТИ — напр. по- цепция за ИТИ, партньорства за ИТИ, раз- кани за набиране на предложения, под- работване на концепция / проект за ИТИ, бор и жалби, задължително интегрира- изпълнение, координация и устойчивост. не на проектите в концепциите за ИТИ и Предвид различията в подходите по ПО1 последици в случай на неуспех на отде- и ПО2, ще трябва да се изготвят отделни лен проект, механизъм за координация наръчници, единият за ПО2 (включител- на УО, имащ отношение към интегрира- но проекти от Тип 3 по линия на ПО1), а ния подход, процедура за одобряване на другият за ПО1, който да отразява разли- държавна помощ и др. чията между проектите от Тип 1а, 1б и 2. Преди да се подготви такъв наръчник за По време на дискусии в рамките на фо- проекти по ПО1, трябва да се приеме окон- кус групи (ФГ), проведени с потенциал- чателен механизъм за подбор на проекти ни бенефициенти в периода на изгот- и институционална рамка. Приемането вяне на Наръчник за ползвателите на на Наръчника за ползвателите на ИТИ от ИТИ, бенефициентите оцениха начал- УО на съответните ОП би осигурило стан- ния етап от разработването на идея за дартизиран подход към ИТИ във всяка от концепция за ИТИ като най-важната и Програмите, който ще бъде еднакво при- най-предизвикателната задача44. Те също лаган в рамките на програмния период така посочиха, че този етап ще трябва да 2021 – 2027. Липсата на такава стандарти- бъде подробно описан в Наръчникът за зация може да окаже отрицателно въз- ползвателите на ИТИ. Освен това те по- действие върху ефективността на систе- твърдиха, че потенциалните бенефици- мата, а създаването на единен нов подход енти ще се нуждаят и от достатъчна външ- би помогнало на бенефициентите да го на подкрепа — напр. за изготвяне на ана- разберат по-добре. лизи и предпроектни проучвания. Такава техническа помощ би надхвърлила очак- Окончателните версии на Насоките за ваното съдействие от страна на звената за ИТИ и Наръчника за ползвателите на медиация към РСР. Изглежда, че бенефи- ИТИ трябва да предоставят достатъч- циентите предпочитат техническата по- но и актуална информация за жизне- мощ да се предоставя от независима и цен- ния цикъл на концепцията на ИТИ. По- трализирана служба, която осигурява на- настоящем по-голямата част от страте- деждни и единни насоки в съответствие гическите документи (програми, ИТСР) с изискванията на УО. Бенефициентите се намират на проектен етап. Това не също така смятаха, че подобна външна позволява да се предоставят достатъчно подкрепа може да помогне за смекчава- подробности, свързани с индикативния не на рисковете, възникнали във връзка с списък на приоритетните инвестиции на интегрираните проекти, подготвени още 43. Общи инструкции за подготовка на проекти за подпомагане на интегрираното територи- ално развитие на регионите от ниво NUTS 2 със средства от ЕС 2021 – 2027. Тези инструкции съдър- жат образци на документи: Споразумение за партньорство, Общо рамково споразумение за ИТИ, Формуляр за кандидатстване с концепция за ИТИ и Критерии за подбор на ИТИ. 44. В периода 9 – 14 септември беше проведено изследване и бяха организирани шест фокус групи с 25 заинтересовани страни, в контекста на Наръчника за ползвателите на ИТИ. ФГ включваха пред- ставители от целия диапазон от потенциални бенефициенти и представители на експертни звена на РСР от шестте региона от ниво NUTS 2 в България. 74 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти през 2015 г.45 По това време, една от при- години. Липсата на гъвкавост за прекра- чините тези интегрирани проекти да не тяване или замяна на отделни проекти продължат своето развитие след етапа в рамките на концепциите за ИТИ или на планиране е била липсата на финан- модифициране на някои от техните еле- сиране за подготовка на проекта, напри- менти, за да ги приспособи към проме- мер липсата на средства за предпроект- нящите се социално-икономически си- ни проучвания. туации, може да доведе до прекратяване на висококачествени и силно въздейст- Насоките и Наръчникът за ползватели- ващи концепции за ИТИ. На свой ред це- те на ИТИ трябва да описват механизма лите и показателите на програмите също за разработване на концепцията за ИТИ могат да бъдат отрицателно повлияни. и да помагат на кандидатите да подгот- Следователно, препоръчва се „мека ин- вят висококачествени концепции за ИТИ. теграция“ на проектите в концепцията Участниците във фокус групата многократ- за ИТИ, която би позволила прекратяване но поискаха подробно описание на про- или замяна на отделни проекти от паке- цедурата за разработване на концепции за та за ИТИ. Например, това може да се по- ИТИ, за да е сигурно, че концепциите отго- стигне благодарение на дефинирането варят на стратегическите документи и че на различни категории проекти в рам- са приоритизирани и координирани чрез ките на концепция за ИТИ — напр. основ- публични консултации на ранен етап. Тъй ни и неосновни проекти и/или главни като интегрираният подход е нов за пове- и допълващи (подчинени) проекти. Друг чето потенциални бенефициенти, би било вариант би било да се допусне известна полезно да се създаде платформа за обмен гъвкавост по отношение на способността на информация, свързана с опита за раз- на концепцията за ИТИ да постига одо- работване и внедряване на концепции за брени показатели, напр. чрез „диапазон ИТИ и търсене на потенциални партньори на допустимо отклонение при непълно и / или идеи за ИТИ. Такава „Академия за изпълнение“. партньорство“ може да бъде част от функ- циите на Консултативния център, който се Основни послания: препоръчва да се превърне в ключова ин- ституция, отговорна за системното и про- МРРБ е в процес на разработване на Насоки за бенефициенти (за ПО1 и ПО2) и Наръчник за фесионално изграждане на капацитета на ползвателите на ИТИ, за да помогне на бъде - бенефициентите (вж. Текстово каре 4.2). щите бенефициенти да разберат новия под - ход. Процесът на финализиране на тези доку- Принципът „един за всички и всички менти изисква усилия от страна на всички УО, тъй като тези документи ще бъдат ключова за един“ на вътрешната интеграция на отправна точка за бенефициентите. МРРБ проектите в концепциите за ИТИ може вече е започнало информационна кампа - да бъде облекчен, за да се избегне необ- ния и се препоръчва тя да бъде разширена, за да се повиши осведомеността във връзка ходимостта от прекратяване на цялата с новата система. Тази кампания може да концепция за ИТИ поради неуспеха на бъде разгърната заедно с широка програма един проект. Макар че подобна „стрикт- за изграждане на капацитет и допълнена на интеграция“ може да насърчи пости- със създаването на Консултативен център. Замяната на предвиденото в момента пра - гането на пълно въздействие на избрани вило за строга интеграция на концепцията за концепции за ИТИ, тя може също така да ИТИ с принципа на мека интеграция би могла обезкуражи потенциалните бенефици- да бъде от полза и би внесла така необходи - енти да участват в по-амбициозни проек- мата гъвкавост, в случай че един проект в рамките на дадена концепция за ИТИ отбе - ти. Подготовката на концепциите за ИТИ лежи слабо представяне. и тяхното изпълнение ще е трудоемък и дълъг процес, който може да отнеме 45. През 2015 г. Националният център за териториално развитие полага усилие за разработване на интегриран подход за инвестиции за Северозападния регион на България. Усилието е колективно и включва редица местни, регионални и национални заинтересовани страни и е възприето от ключовите бенефициенти като добре подготвено. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 75 Оценка на проектни безпристрастна експертна оценка на про- предложения и ектните предложения. Кандидатите с проекти трябва да генерират високока- механизъм за подбор чествени проектни предложения в съот- на проекти ветствие с изискванията на програмите. Механизмът за оценка и подбор са клю- ТЕКСТОВО КАРЕ 4.5 Основни характеристики на чова част от привеждането в действие на надежден механизъм за оценка и подбор стратегическата рамка на новия интегри- ран териториален подход и превръщането • Рационализиран дизайн, улесняващ бързото усвояване на сред- му в набор от териториални инвестиции, ства от потенциалните бенефициенти; благоприятстващи постигането на цели- • Ефективни мерки за смекчаване на конфликта на интереси и пови- шаване на прозрачността на процеса; те на развитието. Този механизъм трябва • Принцип на партньорство, спазен в съответствие с изискванията да се създаде, за да осигури възможност за териториални инструменти; за добре информирани, обективни, без- • Включено приоритизиране на висококачествени, въздейст- пристрастни и внимателно преценени ващи проекти чрез основана на качества конкуренция между решения чрез стабилна и прозрачна про- кандидатите. цедура, като се прилага добре обмислен Източник: Авторите набор от критерии за оценка и подбор (вж. Текстово каре 4.5). Рационализираният му дизайн също трябва да подпомага адекват- Процедури за оценка и ния темп на усвояване на наличното фи- подбор (ПО1 и ПО2) нансиране от страна на бъдещите бенефи- циенти. Механизмът за оценка и подбор Комитетите за наблюдение за съответ- обхваща следните елементи, които тряб- ните програми ще имат правото да ут- ва да работят в синхрон: върждават критерии за подбор на те- риториални инвестиции, изготвени от • процедури, които ясно разпределят роли- съответните УО. Комитетите за наблюде- те и отговорностите между оценяващите ние ще бъдат създадени след одобрение- органи, предотвратявайки конфликт на то на програмите за периода 2021 – 2027. интереси и осигурявайки прозрачност УО на ПРР ще отговаря за организирането и надеждност на процеса на подбор (да и публикуването на покани за набиране се изготвят от УО на ПРР); на предложения за градски проекти (ПО1) и концепции за ИТИ (ПО2). Графикът на по- • критерии за подбор на проекти за оцен- каните, тяхната продължителност, разпре- ка на допустимостта, качеството и жизне- деление на финансови средства и отде- способността на проектните предложе- лено време за всеки от етапите, трябва да ния (да се изготвят от УО на ПРР и други бъдат тясно координирани със съответни- УО на програмите, участващи в изпълне- те УО, РСР и общинските администрации нието на интегрирания подход, и одо- на градските общини, допустими по ПО1, брени от комитетите за наблюдение на за да се осигури гладко сътрудничество на тези програми), и всички основни заинтересовани страни. • насоки за кандидатите в подкрепа на Предвижда се двуетапна оценка на за- добре информиран процес на изготвяне явленията за кандидатстване с проек- на заявления за кандидатстване с про- ти — както за градски проекти по ПО1, екти и добро разбиране на процеса на така и за концепции за ИТИ, финанси- подбора и неговите етапи (да се изгот- рани от ПО2 и от други съответни про- вят от УО на ПРР) грами (вж. Текстово каре 4.6). На общин- ското (ПО1) и регионалното (ПО2) ниво ще Адекватният капацитет на оценители- бъде възложена отговорността да прове- те и на кандидатите с проекти е клю- дат първия етап от процеса за оценка и чов фактор за този механизъм. Оце- подбор, превръщайки се в основен „фил- няващите трябва да могат да извършват тър“ на проектните идеи (вж. Раздел 4.1 76 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти стане задължителен елемент от първия ТЕКСТОВО КАРЕ 4.6 Двустепенен процес на подбор етап на оценката на градските проекти на проекти и на концепциите за ИТИ. Първи етап: • ПО1: Оценка и подбор на проектни фишове от общинските Звена Въпреки достойнствата, свързани с по-го- за подбор на проекти и Комитетите за подбор на проекти лямото участие на териториалното ниво, • ПО2: Оценка и подбор на концепции за ИТИ от Звената за предва - рителен подбор на РСР и мениджърското ниво на ПРР предложената институционална и про- цедурна структура на механизма за под- Втори етап бор е сложна. Тя предвижда участието на • ПО1: Оценка и окончателен подбор на пълноценните проектни предложения от УО на ПРР голям брой различни органи, натоварени • ПО2: Оценка и окончателен подбор на пълноценните проектни пред- с различни функции за подбор на проек- ложения от съответния УО (в зависимост от тематичния обхват ти, действащи паралелно или последова- на концепцията за ИТИ, това могат да бъдат УО на ПРР и други телно. Също така е вероятно да е времеем- участващи УО). ка и да генерира значителна администра- Източник: Авторите тивна тежест за всички участващи субекти по време на целия процес, излагайки на риск перспективите за бързо усвояване на за подробности). Съответните УО ще отго- средствата. И накрая, но не на последно варят за втория и последен етап от оцен- място, фактът, че някои ключови функ- ката на напълно разработените проект- ции, принадлежащи към различни фази ни предложения. Ролята на двете тери- от цикъла на проекта, са обединени в едно ториални нива ще бъде значителна, тъй цяло (общинското Звено за подбор на про- като правото на УО да отхвърлят проект- екти и Комитет за подбор на проекти по ни предложения ще бъде ограничено ПО1 и експертното и мениджърско ниво само до случаи, при които са установе- на РСР по ПО2), поражда безпокойство по ни формални недостатъци. Някои мо- отношение на рисковете от потенциален далности на това хоризонтално разделе- конфликт на интереси. Това може да по- ние на отговорностите и последовател- влияе отрицателно върху прозрачността ността на процеса на подбор все още се и надеждността на механизма за подбор. усъвършенстват с цел рационализиране Освен това, предложението за включване на този механизъм. на измерването на публичната подкрепа като един от елементите на механизма за Тази „регионализация“ на ключовия оценка, който може да бъде податлив на етап от процеса на оценка потвърждава субективност, манипулация и поискано намерението на българското правител- лобиране, също поражда опасения, кои- ство да засили ролята на регионална- то трябва да бъдат разгледани при фина- та и местната администрация в упра- лизирането на дизайна на механизма46. влението на средствата от ЕС и да из- ползва „по-силно насочена към тери- торията лупа“ при подбора на проекти. Критерии за подбор Участието на РСР (действащи в по-ши- на проекти (ПО1 и ПО2) рок формат) и комитетите за подбор на проекти (КПП) в първия етап на подбора Интегрираният характер на проектите, на проекти отразява принципа на парт- които ще бъдат подкрепени през пред- ньорство в действие, тъй като и двата стоящия програмен период, изисква органа обхващат широк кръг от местни по-стратегически подход в сравнение (КПП) и регионални (РСР) заинтересова- с прилаганите критерии за подбор, из- ни страни. Измерването на публична- ползвани през предходния период. Това та подкрепа за представените проект- е особено вярно на първия етап от оцен- ни предложения също се предвижда да ката. УО трябва да бъдат насърчавани да 46. Възможните варианти за ефективно справяне с тези рискове при същевременно рационализи- ране на механизмът за подбор, бяха предварително формулирани от екипа на СБ и представени на МРРБ за разглеждане. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 77 надграждат своя богат опит, свързан с ин- момента напредък по отношение на изра- дивидуалния подбор на проекти, и да под- ботването на критерии за подбор на про- крепят УО на ПРР при формулирането на екти, има вероятност те да бъдат разделе- набор от стратегически критерии за под- ни на две групи: бор, които ще улеснят идентифициране- то и подбора на проекти, които: • Критерии за оценка на интегрирания характер на предложенията и тяхното • могат да допринесат в най-голяма сте- териториално въздействие — предназ- пен за постигането на териториални начени да преценят доколко адекватно цели на развитие с използване на прин- предложените проектни идеи предста- ципа „отдолу-нагоре“, както са дефини- вляват интегрирания подход по отноше- рани в ПИРО (ПО1) и в ИТСР за региони ние на справяне с предизвикателствата от ниво NUTS 2 (ПО2) и са подкрепени от на развитието или потенциала, вклю- жизнеспособни партньорства на кан- чително комбинация от различни про- дидатите, и екти, избор на партньори, очаквано въз- • съответстват на логиката за интервен- действие интегрирани пакети от проекти ции на ПРР 2021 – 2027 и на другите про- за целевата територия и целевите групи; грами, включени в интегрирания тери- ториален подход. • Критерии за оценка на общото качест- во на предложенията — предназначени Тези критерии трябва също така да гаранти- да оценят ключови „регулярни“ параме- рат, че специфичните секторни цели (с из- три на дадено проектно предложение, ползване на принципа „отгоре-надолу“), включително допустимост на канди- признати като висок приоритет за българ- датите, капацитет на кандидатите за ското правителство47, са адекватно отразе- партньори и организационна структура ни и разгледани в избраните за финанси- на партньорството по проекта, бюджет, ране проекти. показатели и цел, план за изпълнение, идентифицирани рискове и преван- Подготовката на критерии за подбор на тивни мерки и др. проекти от УО на ПРР и съответните УО е все още на ранен етап, но ключовите На този етап окончателното разделение предпоставки за тяхното формулира- на тези специфични критерии за под- не вече могат да бъдат посочени. Тези бор между етапите на процеса на оценка критерии трябва да осигурят на оценява- и между оценяващите органи не е фина- щите органи на общинско (ПО1) и регио- лизирано и се обмислят различни вари- нално (ПО2) ниво, както и на централно анти. Независимо от формата на евентуал- ниво (УО), ефективен инструмент за про- ната приета структура, от първостепенно веждане на надеждна и прозрачна оцен- значение е прилаганият набор от крите- ка на подадените заявления за кандидат- рии за подбор да бъде достатъчно изчерпа- стване с проекти. Целта е това да доведе телен, за да оценят всички ключови изме- до подбора на проекти с най-голямо въз- рения на проектните предложения и да действие, които да бъдат изпълнени от се подкрепи подбора на проекти на базата добре развити партньорства за проекти. на техните качества (вж. Текстово каре 4.7). За потенциалните кандидати, тези кри- терии трябва да служат като ясни насоки Състезателният принцип на базата на ка- по отношение на очаквания обхват, въз- чествата трябва да залегне в основата на действие и качество на интегрираните механизма за оценка и подбор. Налич- проекти, които ще бъдат полезни в про- ното финансиране никога няма да бъде цеса на разработване на техните проектни достатъчно, за да обхване изцяло всички заявления, като по този начин ще увели- нужди на териториалното развитие, пора- чат шансовете им за получаване на фи- ди което инвестициите, избрани за финан- нансиране. Отразявайки постигнатия до сиране по интегрирания подход, трябва 47. Те включват напр. мерки за енергийна ефективност, здравеопазване, инфраструктура и услуги. 78 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти условията на процеса на кандидатстване, ТЕКСТОВО КАРЕ 4.7 Препоръчани мерки за състе- стратегическата рамка трябва да бъде по- зание между проектните предложения основано на качествата лезен инструмент за разработване на со- лидни идеи за проекти. Не трябва да се • По време на програмния период се организират няколко покани пестят усилия, за да се гарантира, че съот- за проектни предложения с фиксирани крайни дати и фиксирани бюджети за отделните покани; ветните териториални стратегии са дос- татъчно детайлни по отношение на опи- • Всички проектни предложения, подадени в рамките на срока на поканата, се оценяват паралелно от съответния орган / органи санието на обхвата и очакваните резулта- за оценка; ти от развитието на инвестициите, които • Изготвят се списъци с класиране, съдържащи проектните пред- трябва да бъдат реализирани, за да се по- ложения, получили положителна оценка във връзка с една покана. стигнат стратегически цели, заложени за Тези списъци представят резултата от процеса на оценка, като финансирането се предоставя — в рамките на бюджета на въпрос - дадена територия. Колкото по-конкретни ната покана — за онези проектни предложения, които са получили са стратегиите и плановете, толкова по-лес- най-високи оценки; на е задачата на кандидатите да генерират • Съхранява се резервен списък с положително оценени про - конкретни проектни идеи, допринасящи ектни предложения, които не са получили финансиране поради изчерпване на бюджета по поканата. Ако при следващата покана, за целите на развитието, а също и на оценя- бюджетът не бъде изчерпан поради недостатъчен брой качест- ващите органи за оценка на съответстви- вени проекти, или ако бъдат освободени други средства от вече ето със стратегията и за приоритизиране договорени проекти, сумите могат да се използват за финанси - ране на проекти от резервния списък. на проектите с най-голямо въздействие. Като се има предвид, че както ИТСР, така Източник: Авторите и плановете за интегрирано развитие на общините, са все още в процес на подго- товка, все още има място за подпомагане да имат въздействие, свързано с максими- на идентифицирането и приоритизира- зиране на резултатите от развитието. Сле- нето на бъдещите инвестиции в съответ- дователно, това ограничено финансиране ствие с оперативната и финансовата рам- трябва да постигне въздействие чрез вни- ка на новия интегриран подход. мателно обмислен процес на подбор, уле- сняващ идентифицирането и приоритизи- Основни послания: рането на проектите, които най-силно до- Понастоящем, процесите и критериите за принасят за постигане на общинските цели. подбор на проекти се разработват от МРРБ в сътрудничество с други УО. Банката пред- Принцип „първи подаден — първи обслу- стави предложения и проекти на тези реше - ния на МРРБ и препоръча редица техниче - жен“ не насърчава подбора на най-висо- ски решения, като например: кокачествени и най-въздействащи про- • Опростяване на процесите за подбор на екти. Той също така не насърчава по-слож- проекти в рамките на интегрирания под - ни интегрирани проекти, насочени към ход, особено за проекти по ПО1 многоизмерни предизвикателства пред • Разработване на прозрачни процедури развитието, които изискват повече време за подбор, насърчаващи подбора на про - екти, основаващ се на качествата им и за разработване. Вместо това, той насърчава смекчаване на конфликта на интереси по-прости, фрагментирани интервенции, • Изготвяне на прозрачни и обективни които е по-малко вероятно да генерират критерии и привеждането им в съот- очаквано въздействие върху развитието. ветствие с документи от по-високо ниво • Насърчаване на проекти с най-голямо Успешните усилия за насърчаване на териториално въздействие чрез умело разработени критерии за подбор с цел висококачествени предложения за про- тяхното възползване от пълните предим- екти и за подпомагане на тяхното раз- ства на ограниченото налично финанси - работване не започват с приемането на ране в сравнение с регионалните инвес - тиционни нужди. критерии за подбор на проекти или с • Необходимост от избягване на състеза - обявяването на поканата за представя- телния принцип „първи подаден — първи не на предложения за проекти, а трябва обслужен“, тъй като същият не насър - да ги предшестват. Освен че предоставя чава подбора на проекти с най-високо качество и въздействие. на бъдещите кандидати ясна и достатъчно изчерпателна и подробна информация за Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 79 координацията между различните ви- Координационен дове участници на различните нива на механизъм управление. Техните основни групи са представени в раздел 4.1 и включват на- Интегрираният териториален подход ционалното ниво (участващите УО48 и ЦКЗ, по своята същност е механизъм за мно- с цялостната координация, осъществя- гостепенно управление на политики, вана от КСТП; препоръчва се включване тъй като изисква ангажирането на мест- на УО на СПРЗСР и на Морската програма ни, регионални и централни заинтере- в работата на КСТП), регионалното ниво совани страни за неговото разработва- (РСР, ОИЦ и териториални звена на УО на не, прилагане и проследяване. Много- ПРР), местното ниво (ЗПП и КПП), накрая странният характер на териториалните нивото на бенефициента / партньора инструменти е особено изразен по отно- по проекта. шение на концепциите за ИТИ по ПО2, къ- дето са предвидени множество потоци на Силната координация трябва да пре- финансиране. Създаването и поддържа- достави възможност и за ефективен об- нето на ефективен и ефикасен координа- мен на информация и вземане на ре- ционен механизъм за осигуряване на пра- шения на ниво интегрирани инвести- вилно и устойчиво сътрудничество меж- ции, което е особено важно за концеп- ду ключови участници и съгласуване на циите за ИТИ („микро“ ниво), и на ниво техните действия, ще бъде един от клю- интегриран подход („междинно“ ниво). човите фактори за успеха на новия подход. Координацията на „микро“ ниво трябва да осигури ефективно сътрудничество и Необходима е координация, за да се оси- съгласуване на действията по отношение гури съгласуваност и оперативна съвмес- на гладкото прилагане на интегриран па- тимост на различни елементи от плани- кет за максимизиране на резултатите от раната система в няколко измерения на развитието. От една страна, тя трябва да всеки етап от жизнения цикъл на по- улесни работата на партньорствата, осъ- литиката. Те включват: i) фаза на страте- ществяващи интегрирани инвестиции, гическото планиране, когато се създава от друга страна, би подпомогнала УО при дизайна на подхода; ii) фаза на привежда- вземането на решения, свързани с инди- не в действие и изграждане на капацитет видуални интегрирани пакети. Коорди- (подготовка на технически и финансови нацията на „междинно“ ниво се отнася до решения, процедури, оперативни меха- синхронизиране на секторни политики, низми и процес на изграждане на капа- които допринасят за интегрирания тери- цитет на всички участващи заинтересо- ториален подход и гарантиране, че всеки вани страни), iii) фаза на изпълнение — за сектор изпълнява своята част, а при необ- управление подбора на проекти и потока ходимост — проектиране на действия за от средства, както и за наблюдение и оцен- справяне с възникналите проблеми. Това ка на общите ефекти от подхода, а също ще има първостепенно значение за макси- и за вътрешно управление на отделни ин- мизиране на въздействието на интегри- вестиционни пакети; iv) фаза на оценка рания подход върху развитието за цялата и фина настройка — за идентифициране страна. И накрая, ще се изисква и коорди- на области с възможности за подобрение нация на „макро“ ниво, която да наблю- (вж. раздел 4.8 за подробности относно на- дава как интегрираният подход доприна- блюдението и оценката). ся за цялостната политика за развитие на страната. Това ще се осъществи чрез из- Естеството на свързаните с много за- ползване на всички налични релевантни интересовани страни интегрирани финансови потоци по линия на различни инвестиции изисква нов подход към политики, за да се генерира предвидено 48. Терминът „участващи УО“ се отнася до УО на всичките осем програми, допринасящи за инте- грирания подход. Тъй като СПЗРСР (и Морската програма) бяха добавени към интегрирания под- ход на по-късен етап, участието на тези УО се подчертава, в противен случай те са обхванати от термина „участващи УО“. 80 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти въздействие (напр. политика за развитие териториални инструменти през про- на селските райони, усилия за възстановя- грамния период 2014 – 2020 г., разкрива, че ване, свързани с последиците от COVID-19, предизвикателствата, породени от меж- мерки за енергиен преход). Последното дуведомственото сътрудничество, често ниво обаче попада извън обхвата на на- биват подценявани. Най-често срещани- стоящия документ. те предизвикателства включват разли- чаващи се приоритети за отделните ми- Препоръчва се установяването на КСТП нистерствата, които влияят отрицателно като официален междуведомствен ко- върху гладкото изпълнение на интегри- ординатор на прилагането на интегри- раните инвестиции и върху ресурсните рания подход. Ефективното управление ограничения. Участващите УО най-вероят- изисква стабилно междуведомствено съ- но няма да могат сами да разрешат ефек- трудничество и синхронизация и посто- тивно тези проблеми и се препоръчва да янна ангажираност на всички ключови за- се въведе „съдия“ с достатъчно политиче- интересовани страни. Опитът на държави- ско влияние. Макар че МРРБ е шампион- те членки на ЕС, прилагали интегрирани ът на интегрирания подход с най-голям ТАБЛИЦА 4.2 Нужди от координация на етапа на изпълнение на интегрирания подход Фаза на Ангажирани заин- изпълнение Действия за координиране тересовани страни Подбор на • Разработване и утвърждаване на критерии за подбор на проекти за териториални Участващи УО, РСР проекти инструменти във всички релевантни програми (първи и втори етап на оценка) • Разработване на други ключови документи, свързани с организация на покани за представяне на проектни предложения (например каталог на допустимите раз - ходи по програми, схеми за държавна помощ, специфични правила за покани, финансови пакети със средства от участващите програми; график на поканите за набиране предложения за проекти с целеви финансови пакети, идентифициране на оценяващи експерти) • Включване на експерти от участващите УО в оценката на концепции за ИТИ в съот- ветствие с принципа на работа в мрежа (първи етап на оценка) и график на пока - ните за участие • Оценка на напълно разработени проектни предложения (втори етап на оценка) Изпълнение • Подписване и анексиране (ако е необходимо) на договори за безвъзмездна финан - Участващи УО на проекти сова помощ за отделни проекти от концепции / пакети от проекти за ИТИ • Финансово управление (напр. плащания, финансови корекции) на проекти • Контрол на проекта • Извършване на промени в програмите и документите за тяхното изпълнение с въздействие върху условията на интегрирания подход Наблюдение • Събиране на данни за оценка на обема на проектите и необходимото финанси - РСР, УО, ЦКЗ, КСТП и оценка ране преди официалното им подаване, за да се осигури възможност за по-инфор - мирано финансово планиране (данни от звената за медиация на РСР) с оглед на по-доброто управление на процесите • Събиране на данни за финансовия и физическия напредък на подкрепяните инте - грирани инвестиции (ИСУН) • Система за ранно предупреждение за идентифициране на недостатъчно ефек- тивни проекти (и интегрирани пакети) и предприемане на действия • Споделяне на данни и резултати от проведени анализи на данни от наблюдението с КСТП в подкрепа на вземането на решения, основани на факти • Наблюдение на изпълнението на РСР по отношение на техните нови функции в рамките на интегрирания подход (напр. медиация, оценка на първия етап на кон - цепциите за ИТИ) • Координирана оценка на концепции / пакети от проекти за ИТИ или техни специ - фични типове • Координирана оценка на цялостната ефективност на интегрирания подход като нова парадигма на политиката Комуникация • Текуща оценка на ефективността на дейностите за повишаване на осведоме - РСР, участващи УО ността, предвидени за потенциални кандидати (на базата на обратна връзка от звената за медиация на РСР и качеството на представените концепции за ИТИ), както и разработване и прилагане на смекчаващи мерки • Идентифициране на случаи на недостатъчно финансиране / открита нужда от финансиране (напр. по отношение на територия, тематична цел, вид на допустимия бенефициент), разработване и прилагане на смекчаващи мерки Източник: Авторите Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 81 инвестиционен дял в тази нова политиче- ТЕКСТОВО КАРЕ 4.8 Координационен съвет за тери- ска парадигма, то няма статут на пръв сред ториалния подход (КЦТП) равните (primus inter pares). Това е едно от Предложеният КСТП, който да бъде подкрепен от ЦКЗ, трябва да ресорните министерства със статут, равен поеме отговорността за управление на междуведомственото на останалите министерства. В текстово сътрудничество по отношение на интегрирания подход, за да се каре 4.8 са описани ключови потенциал- гарантира ефективно сътрудничество между УО. Такъв коорди - национен орган е незаменим за успеха на подхода. Подкрепата му ни характеристики и функции на КСТП. от кабинета на вицепремиера би била оптимално решение за раз - За да се насърчи взаимодействието между решаване на потенциални спорове между УО. УО на ПРР ще изпъл - политиките и да по-доброто кръстосано нява функциите на секретариат към КСТП. Заседанията на КСТП ще осигурят на ключови заинтересовани страни на централно ниво управление на мерките за подкрепа, осо- официален формат за обсъждане на изпълнението на интегрира - бено с оглед на по-ефективното справя- ния подход като цяло, включително напредък, идентифицирани не с въпроса за разделението на градски и предизвикателства и рискове, необходими смекчаващи действия, както и желания обхват на корекциите, които трябва да бъдат въве - селски райони, се препоръчва участието дени в дизайна на политиката. На КСТП трябва да се възложи пра - на представители на УО на СПРЗСР в КСТП. вомощието да взема стратегически решения по отношение на при - лагането на новия подход. Може да се създаде работна (и) група (и) на КСТП, за да се осигури редовен формат на УО за обсъждане на Споразу мен ието за парт н ьорс т во повече технически въпроси за изпълнение по отношение на специ - 2021 – 2027 г. и специалното Постано- фични концепции за ИТИ. Препоръчва се участието на СПРЗСР и УО вление на МС, обхващащи интегрира- на морската програма, за да се позволи координация на градските и селските райони. Политическият надзор на ЦКЗ може да стимулира ния подход, са два ключови документа, траен ангажимент на всички ключови заинтересовани страни през установяващи координационния ме- целия програмен период. ханизъм. Те също така ще осигурят ре- Източник: Авторите гулаторната рамка за потенциално съз- даване на КСТП. Споразумението за парт- ньорство и Постановлението на МС за ИТИ, Препоръчително е УО да координират заедно със съответните програми за пе- подготвителната работа по отношение риода 2021 – 2027 г., ще определят наред с на конкретни решения и механизми, другото, демаркационната линия между които ще се прилагат към интегрирания участващите програми (т.е. разделение по териториален подход съгласно съответ- отношение на това, което всяка от про- ните техни програми преди приема- грамите ще финансира, за да се макси- нето на Споразумението за партньор- мизира ефекта от наличното финансира- ство и Постановлението на МС за ИТИ. не, като се насърчава взаимно допълване Тъй като концепциите за ИТИ по ПО2 ще и взаимодействие) и се описват измере- се финансират от различни източници, нията и модалностите на споразумения- от решаващо значение е специфичните та за сътрудничество между участващи- за програмата процедури и насоки да са те УО. Неотдавна беше предоставен про- съвместими, за да помогнат на бенефи- ект на Споразумението за партньорство, циентите да се ориентират в интегри- а Постановлението на МС за интегрира- рания подход и да реализират успешно ния териториален подход все още не е своите проекти. Приложимите към бе- достъпно за екипа на Банката. Това огра- нефициентите процедури могат да бъ- ничи възможностите на екипа на Банка- дат разделени на две групи: процедури та да извърши по-задълбочен анализ на за кандидатстване и процедури за изпъл- предвидените решения. Препоръчител- нение на проекти. Процедурата за кан- но е БП да даде приоритет на изготвяне- дидатстване, обхващаща първата фаза то на постановлението на МС и на Спора- (кандидатстване с концепция за ИТИ), ще зумението за партньорство, за да се даде бъде един процес, чиято кулминация е възможност за навременна подготовка и оценката от РСР, която ще бъде подкрепе- прилагане на интегрирания подход. Ак- на от различни УО и следователно няма тивното участие на участващите УО в този да изисква специфично регламентира- процес ще бъде от решаващо значение за не от страна на участващите УО. Втората развитието и последващото прилагане на фаза — директното отпускане на безвъз- една съгласувана рамка. мездната финансова помощ от страна на 82 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти участващи УО на отделни проекти, кои- Описаните елементи трябва да включват то са включени в избрана концепция за процесите за назначаване на представите- ИТИ, предвижда кандидатстване с напъл- ли в РСР, процедурите за отпускане на без- но разработени проекти пред УО. Услови- възмездни средства, приложимите схеми ята и сроковете за директното отпускане за държавна помощ, последващия контрол на безвъзмездни средства от различни УО върху процедурите за избор на изпълни- на този етап могат евентуално да се ре- тели, проверка на разходите и плащани- гламентират по сходен начин в процеду- ята, проверки на място и администрира- рните наръчници на всички ангажира- не на нередности . ни УО. Това би осигурило яснота, сигур- ност и еднакви процедурни правила за всички участващи бенефициенти на от- Наблюдение и оценка делни проекти, за да се осигури плавен и предсказуем поток от заявления за кан- Междусекторният и териториален ха- дидатстване с концепции за ИТИ и про- рактер на новия подход изисква въз- цес на изпълнение. приемане на нов начин за наблюдение и оценка (НО). Процесът на наблюдение Отделна глава или раздел във всяка уча- и оценка ще трябва да бъде разширен, за стваща програма, посветена на приноса да обхване не само проследяването на на програмата към интегрирания под- изпълнението на отделни проекти, но ход и нейните условия, би осигурила яс- и на цели пакети от проекти и техните нота на бъдещите бенефициенти относ- материални и нематериални резултати. но системата за изпълнение. Тези глави Като се има предвид, че подходът е нов трябва да имат сходна структура и да се и иновативен, за ЦКЗ, МРРБ и участващи- различават само дотолкова, доколкото от- те програми, ще бъде важно да се създа- разяват организационните и тематичните де стабилна рамка за наблюдение и оцен- характеристики на отделните програми. ка, която надхвърля проследяването на Основни послания: Интегрираният териториален подход изисква силни координационни механизми за улесняване на неговото проекти - ране, изпълнение и фино настройване. Големият брой различни заинтересовани страни, които допринася за прилага - нето на подхода на различни нива на управление и етапи от процеса, подчертава необходимостта от ефективни и ефи - касни координационни механизми. Силната координация трябва да осигури безпроблемен информационен поток и улесни вземането на решения на ниво интегрирани инвестиции и интегриран подход. Споразумението за партньор - ство 2021 – 2027 г. и специалното постановление на МС за ИТИ са два основни документа, които ще оформят коорди - национния механизъм. На базата на наличната информация, Банката представи следните конкретни препоръки във връзка с този аспект: • Създаване на КСТП за улесняване на координацията и надзора върху прилагането на интегрирания териториален подход на ниво УО • Въвеждане на отделни глави в участващите програми, свързани с интегрирания подход, които ще имат съвмес - тима структура и съдържание, за да позволят на бъдещите кандидати по-лесен преглед на системата за изпълнение • Създаване на междуинституционални работни групи, за да се осигури възможност за приноси от страна на различни заинтересовани страни на етапите на планиране и изпълнение • Обмисляне на възможни гъвкави решения в демаркационната линия, за да се осигури възможност за бъдещи корекции • Установяване на ясни и прозрачни процедури относно това как могат да бъдат прехвърляни средства между про - грамите и техните приоритетни оси, ако някои инструменти не работят съгласно очакванията • Осигуряване на възможност за замяна на отделни проекти в рамките на концепциите за ИТИ, ако един от проектите претърпи неуспех, чрез създаване на списък с резервни проекти и класиране на всички проектни предложения, които са преминали официалната оценка • Осигуряване разработването на съвместими насоки, ръководства за потребителите и процедури • Създаване на платформа за бенефициенти с цел обмяна на информация за интегрирани инструменти • Включване на гъвкавост в системата, за да се осигури възможност за бъдещо добавяне на инструменти / програми, например Механизъм и фонд за справедлив преход • Надграждане на ИСУН, за да се даде възможност за правилно управление на проекти, подкрепяни в рамките на инте - грирания и на цялостния подход. Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 83 финансовия и физическия напредък по ТАБЛИЦА 4.3 Предложено разпределение на ролите отношение на изпълняваните инвести- в рамката на наблюдението ции, като осигурява изчерпателна, дос- Ниво на наблюдение Водещ орган товерна и навременна информация. Тя Стратегическо КСТП (подкрепен от ЦКЗ и УО на ПРР) трябва да бъде разработена по начин, поз- Регионално УО на ПРР (подкрепено от РСР и общинската воляващ процес на вземане на решения, администрация) основан на доказателства, който би мо- Отделна концепция за Координационен екип на партньорството за гъл да доведе до въвеждането на необхо- ИТИ (пакет от проекти) ИТИ, териториалните звена на МРРБ + РСР димите корекции в политиката с цел по- Индивидуален проект Съответният УО вишаване на ефективността на подхода. в ИТИ Прилагането на новия подход ще създа- де стръмна крива на обучение за всички Източник: Авторите ключови заинтересовани страни, а една стабилна система за наблюдение следва (УО, РСР, ЗПП и КПП), които са необходи- да подкрепя този текущ процес на учене ми за проследяване на напредъка на ця- през целия цикъл на политиката. лостната политика и за оценка на нейната ефективност. Таблица 4.3 определя чети- Наблюдението ще се извършва на ня- ри нива на наблюдение и съдържа пред- колко нива по отношение на финансово- ложение за органи, отговорни за всяко то и материалното изпълнение на новия едно от тях. подход. Детайлността на наблюдаваните данни и техният териториален и темати- На ниво концепция за ИТИ (ПО2), въз осно- чен обхват ще се различават в рамките на ва на споразумението за партньорство за тези нива. Една цялостна система за на- ИТИ, ще бъде създаден Координационният блюдение трябва да съдържа четири нива: екип, който ще бъде съставен от всички участници, изпълняващи проекти от кон- • стратегическо (ниво на политика, обхва- цепцията за ИТИ. Този екип ще изготвя щащо цялостния интегриран подход) тримесечни доклади за напредъка на из- • регионални (NUTS 2) пълнението на концепцията за ИТИ, които • единичен интегриран проект (концеп- след това ще бъдат преглеждани от терито- ция за ИТИ по ПО2 или PО1, Тип 1б и Тип 2) риалното поделение на МРРБ и обсъждани • индивидуални проекти (компоненти от РСР във връзка с отстраняване на потен- на концепциите за ИТИ) циални тесни места. На екипа може също така да бъде възложена задача да докладва Наблюдението също ще трябва да е уси- пред КСТП относно обобщения статус на лие на много заинтересовани страни, всички концепции за ИТИ в даден реги- включващо участието на всички участ- он и да предостави информация за потен- ващи УО, съответните териториални ор- циални проблеми, които са не са били ре- гани (РСР, ЗПП, КПП) и бенефициентите шени на регионалното ниво, за да ги сведе на проекти. Идентифицирането на ор- до вниманието на УО. Към момента, про- гани, ангажирани с наблюдение, ясно- цедурата за наблюдение на проект по ПО1 то разпределение на ролите и осигуря- не е напълно уточнена, но изглежда, че ването на адекватни ресурси за тяхното може да наподобява процедурата по ПО2. изпълнение (напр. обучен персонал, тех- нически инструменти, схеми за докладва- Рамката за наблюдение трябва да бъде не), е важно за осигуряване на цялостната допълнена от договорености, свързани прозрачност и ефективност на система- със събирането и управлението на дан- та. ЦКЗ, действайки в тясно сътрудничест- ни. Условията, свързани с наблюдение- во с УО на ПРР, ще играе водеща роля в ор- то на изпълнението на отделни проек- ганизирането на рамката за наблюдение ти, представляват постоянен елемент на и оценка на цялостния интегриран под- рамката за изпълнение на европейските ход. Препоръчва се КСТП да бъде основни- фондове в България и поради това тяхно- ят получател на обобщените данни, пре- то приемане за новия програмен период доставяни от ангажираните институции няма да бъде проблематично. Основно 84 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти предизвикателство ще бъде осигуряване- УО (по съответните програми), както и за то на техническа възможност за наблюде- на намеса при идентифициране на за- ние на изпълнението на цялостните ин- бава, както и проследяване на финан- вестиционни пакети. ИСУН трябва да бъде сов и физически напредък на цялост- адаптирана, за да отразява спецификите ната концепция за ИТИ; на интегрираните инвестиции и да дава • проследяване на напредъка на ниво- възможност за ефективно наблюдение то на съответна територия, например на цялостния напредък на изпълнението NUTS 2, градски клъстер; във връзка с пакети от градски инвести- • проследяване на напредъка във връз- ции по линия на УО на ПРР (ПО1) и с кон- ка със съответни цели на политиката; цепции за ИТИ по линия на участващите • идентифициране на недостатъчно програми (ПО2), включително средства по ефективни проекти и вземане на ре- СПРЗСР за селските общини. Това трябва шения във връзка с тях, които няма да да включва проследяване на напредъка изложат на риск интегрирания характер по отношение на постигането на целеви- на концепция за ИТИ, или — ако не е въз- те стойности на резултатите и показате- можно това да бъде избегнато — да под- лите за резултат. Въвеждането на това ус- помогне вземането на решение за други ловие в ИСУН е от решаващо значение, за мерки, целящи поддържане на интегри- да се осигури възможност за: рания характер на концепцията за ИТИ в случай, че отделен проект не може да • Проследяване на напредъка по отно- се коригира и търпи неуспех; и шение на сключване на договори за це- • оценяване на общото, комбинирано лия пакет от проекти от съответните въздействие на концепциите за ИТИ. ТАБЛИЦА 4.4 Предложен обхват на наблюдението на изпълнението на интегрирания подход Ниво за събиране на данни/информация Обхват на данните /информацията Общинско ниво • брой на създадените партньорства за проекти (Тип 1b и 2) (ПО1, ПРР) • прогнозен обем на необходимото финансиране, • идентифициране на специфични проблеми / предизвикателства, с които се сблъскват кандидатите на етапа на разработване на проектния фиш (по-конкретно във връзка с проекти от Тип 1б и 2), • финансови корекции. РСР Преди подаване на концепции за ИТИ: (ПО2, ПРР) • брой партньорства за ИТИ „в процес на създаване“ (подкрепени от звената за медиация на РСР), • прогнозен обем на необходимото финансиране и източници; • идентифициране на специфични проблеми / предизвикателства, с които се сблъскват кандидатите на етапа на разработване на концепцията за ИТИ. След подаване на концепции за ИТИ: • териториално разпределение на концепциите за ИТИ, • видове кандидати, • качество на концепцията за ИТИ, с която се кандидатства, и най-често срещани грешки. УО • качество на напълно разработените заявления за кандидатстване с проекти (втори етап на оценка) и (вкл. УО на ПРР) най-често идентифицирани грешки, • обем на отхвърлените проектни заявления на втория етап на оценка и основни причини, • привеждане в съответствие на целите, определени на принципа „отгоре-надолу“ и тези, определени на принципа „отдолу-нагоре“ в концепциите за ИТИ, • усвояване на регионални финансови пакети по съответните програми, включително наблюдение на търсенето на финансиране във всеки регион и във връзка със специфичните тематични цели на програмата, • идентифициране на недостатъчно ефективни проекти, финансови корекции УО на ПРР • функциониране на принципа за работа в мрежа във връзка с оценката на концепции за ИТИ, (по-специално) • продължителност на оценката на заявленията, съдържащи концепции за ИТИ на ниво РСР — средна стойност и стойност във всеки РСР, • качество на оценката на заявленията, съдържащи концепции за ИТИ, измерено чрез процента на успе - ваемост на напълно разработени проектни предложения на втория етап на оценката • напредък, свързан със сключването на договори за проекти от концепции за ИТИ с различни програми и идентифициране на забавяния и тесни места, • усвояване на регионалните финансови пакети на УО на ПРР и на десетте процента, заделени от участ- ващите програми, включително наблюдение на търсенето на финансиране във всеки регион и във връзка с конкретни тематични цели, • напредък във връзка с постигане на целевите 30 процента от индикативните бюджети на всеки от четирите градски клъстера за проекти от Тип 3 (ПО1). Източник: Авторите Глава 4 Интегрираният териториален подход в България 85 ИСУН трябва също да бъде адаптирана, и изплащане на средства) и идентифици- за да даде възможност за наблюдение ране на проблеми, рискове и тесни места на напредъка по отношение на усвоя- (като елемент на система за ранно преду- ването на: преждение) преди официално подаване на заявления в ИСУН. Таблица 4.4 представя • бюджетите на градските клъстери (ПО1), нуждите от данни, които ще са необходи- • регионалните финансови пакети (ПО2), ми за наблюдение на напредъка и качест- • средствата, заделени за концепции за вото на изпълнение на интегрирания под- ИТИ от шестте участващи програми, и ход на различни нива. • средства по СПРЗСР за концепции за ИТИ. Оценката трябва да се извършва успоред- Системата за финансов мониторинг трябва но с наблюдението. Тя изисква създава- да бъде достъпна за потенциални бенефи- нето на многогодишен план за оценяване циенти, заинтересовани страни, звена за на ефективността на цялостния подход и медиация на РСР и да предоставя актуал- на неговите основни елементи. Оценката на информация за напредъка и оставащо- и наблюдението са двата елемента, които то налично финансиране. Това ще осигу- формират базата за основан на факти про- ри на потенциалните кандидати актуална цес на вземане на решения за управление на информация и ще им помогне да преце- новата политика. Обхватът на планирани- нят дали изготвянето на нови проектни те оценъчни изследвания трябва да обхва- предложения, което ще отнеме много ре- ща основни аспекти на условията за изпъл- сурси, си струва усилието. нение и да позволява улавянето на добаве- ната стойност, нематериалните резултати Освен това се препоръчва редовното съ- от интегрирания подход. Техният график биране на ключови данни. То ще бъде от трябва да бъде планиран, за да се предос- жизненоважно значение за управлението тави подходяща информация и препоръ- на процеса на изпълнение (напр. оценка ки на вземащите решения в конкретните на обхвата на необходимото финансира- моменти за взимане на решения в цикъла не), проследяване на напредъка (напр. по на изпълнение. Избрани идеи за оценъчни отношение на целите, свързани с усвояване изследвания са дадени в Таблица 4.5 ТАБЛИЦА 4.5 Предложени оценки на интегрирания подход Тема за оценяване (и вид на оценката) Срокове Отговорен орган Ефективност на процеса на подбор на ИТИ (1-ви и 2-ри 2021/2022 г. УО на ПРР заедно етап) (в ход) (в зависимост от това кога започва действителното с ЦКЗ изпълнение, оценката трябва да се извърши прибли - зително една година след началото на процеса) Комплексна оценка на рамката за прилагане на 1. предварителна оценка: 2021 УО на ПРР заедно интегрирания подход (две оценки: предварителна + 2. текуща оценка: паралелно със средносрочен пре - с ЦКЗ текуща) глед на програмите (2024/2025 г.) Ефективност и капацитет на РСР по отношение на 2023 г. УО на ПРР изпълнението на нови функции, свързани с интегри - Препоръчително е изпълнението на РСР да се наблю - рания подход (медиация, подбор на концепция за ИТИ, дава редовно, за да се проследи напредъкът, да се дейности за повишаване на осведомеността и т.н.) идентифицират потенциалните затруднения и недос - - (текуща) тига на капацитет, за да се въведат смекчаващи действия. Това наблюдение трябва да бъде допъл - нено с оценъчно изследване. Оценка на „опита на ползвателя“, свързан с интегри - 2022/2023 г. УО на ПРР рания подход: съвместимост с целите на развитието, (в зависимост от това кога всъщност започва „дружелюбност по отношение на ползвателя“ на изпълнението) цялостния подход, нужди от изграждане на капаци - тет на бенефициентите на проекти по интегрирания подход (оценка, основана на избран брой концепции за ИТИ във всеки регион) (текуща) Материални и нематериални резултати от интегрира - 2027 г. УО на ПРР заедно ния подход и въздействие върху регионалното разви - с участващи УО тие (последваща) и ЦКЗ Източник: Авторите 86 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Основни послания: За успеха на новия подход е необходима система за наблюдение и оценка. Наблюдението ще се извършва на няколко нива (национално, регионално, териториално напр. градски клъстер, местно) и в няколко измерения (стратегическо, концепция за ИТИ, индивидуален проект, цел на политиката, програма и т.н.) по отношение на финансовото и съществено изпълнение на новия подход. Наблюдението ще ангажира всички участващи УО, ЦКЗ, КСТП, съответните тери - ториални органи (РСР, ЗПП, КПП), териториалните клонове и партньорите в концепции за ИТИ чрез Координационния екип. Едно от предизвикателствата ще е осигуряването на техническа възможност за наблюдение на изпълнението на цели пакети от проекти (концепции за ИТИ). ИСУН трябва да бъде адаптиран, за да предостави възможност за надеждно наблюдение, а различните субекти (КСТП, УО, а също и териториалните клонове и за предпочитане РСР, ЗПП и КПП) ще трябва да получат достъп до ИСУН и да бъдат обучени да я използват. Наблюдението трябва да работи като система за ранно предупреждение по отношение на изпълнението на отделни проекти, цели концепции за ИТИ и на цялостния подход. От друга страна, оцен - ката трябва да допълва данните от редовното наблюдение с по-контекстуална информация, която обяснява причините за наблюдаваното развитие и препоръчва решения. Съставянето на списък с данни за редовно наблюдение и многогодишна програма за оценка преди изпъл - нението на програмата ще спомогне за проследяването и финото настройване на системата. ГЛАВА 5  ПАНДЕМИЯТА ОТ COVID-19 И НЕЙНИТЕ ПОТЕНЦИАЛНИ ПОСЛЕДИЦИ ЗА РЕГИОНАЛНАТА ПОЛИТИКА И НОВИЯТ ИНТЕГРИРАН ПОДХОД В БЪЛГАРИЯ 90 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Пандемията COVID-19 е причинила от нея са нарушили дълбоко цялата ико- най-дълбоката глобална рецесия след номика, засягайки глобалното търсене, ве- Втората световна война и 90 процен- ригите на доставки, предлагането на ра- та от страните ще се сблъскат с нама- ботна ръка, промишленото производство, ление на доходите на глава от населе- цените на суровините, външната търго- нието, което е по-голямо въздействие, вия и капиталовите потоци. В безпреце- отколкото при всяка рецесия през по- дентни усилия държавите-членки на ЕС следните 150 години 49. Базовата прогно- е трябвало на практика да затворят ико- за предвижда 5,2% свиване на световния номиките си за една нощ, като ги поста- БВП през 2020 г. (песимистичен сценарий, вят в състояние на „индуцирана хибер- 8%). Това е най-дълбоката глобална реце- нация“, като икономическата активност сия от осем десетилетия, независимо от е спаднала почти мигновено с около една безпрецедентната политическа подкре- трета. Трябва да се отбележи, че ЕК оценя- па. Тъй като огнищата на вируса ограни- ва рисковете за прогнозиране като извън- чават частното потребление и инвести- редно големи, тъй като съществува голяма циите, през 2020 г . се очаква икономи- несигурност относно тежестта и продъл- ческата активност да се свие във всеки жителността на пандемията. подрегион на света: Централна Европа — с 5%; Западните Балкани — с 3,2 процента; Икономическите резултати ще се сринат Южен Кавказ — с 3,1 процента; Източна през първата половина на 2020 г. (про- Европа — с 3,6 процента; и Централна гнозата е за свиване на БВП на ЕС с около Азия — с 1,7 процента. 7,5% през 2020 г.), като по-голямата част от свиването ще се случи през второто Според Пролетната икономическа про- тримесечие. След това се очаква увеличе- гноза — 2020 г., издадена от ЕК през май ние (с 6 процента през 2021 г.) въз основа на 2020 г., ЕС е навлязъл в най-дълбоката предположенията, че: (i) ограничителните икономическа рецесия в своята история. мерки ще бъдат отменени, (ii) пандемията Пандемията от COVID-19 и последствията остава под контрол (и втората вълна не се ФИГУРА 5.1 Текущи и очаквани спадове в оборота, докладвани от индустрията (дял от оборота) 0 –10 Share of turnover (percent) –20 –30 –40 –50 –60 –70 –80 Health Mobility intensive industries Txtile industies Digital Creative & cultural Renewable Electronics Proximity & social energy economy Tourism Transport & Defence Automotive Aerospace Construction Agrifood Energy Retail Q2 Q3 Q4 Източник: Европейска комисия, проучване на DG GROW, март и април 2020, стр. 37, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/assessment_of_economic_and_investment_needs.pdf 49. Списъкът с източници, предоставящи ценна информация във връзка с последиците от пан- демията от COVID-19 за регионалната политика и перспективите за разработване и прилагане на териториални инструменти, е даден в Анекс 3. Изходните данни за настоящата глава са извлечени до голяма степен от международна публикация на Световната банка от юни 2020 г. Глава 5 Пандемията от COVID-19 и нейните потенциални последици 91 материализира); и (iii) политическият от- ФИГУРА 5.2 Въздействие на БВП на ниво NUTS 2 региони клик, иницииран от всяка държава членка в държавите членки на ЕС, изключвайки въздействието и хоризонтално от ЕС, е ефективен по от- на политическите мерки ношение на намаляване на икономическо- то въздействие на кризата и успешно сти- мулиране на процеса на възстановяване. –25.6% –22.4% –19.2% Очаква се постепенно („U-образно“) въз- –16.0% становяване, тъй като наблюдаваната по- –12.8% ниска заетост и по-малък обем на инвес- –9.6% тициите вероятно ще намалят потенци- –6.4% –3.2% алната продукция, като търсенето оста- 0% ва слабо поради голямата несигурност относно заетостта, а пандемията отно- во ще се засили през следващите месеци Всички държави-членки на ЕС ще стра- дат в резултат на пандемията, но точ- ният обхват на последиците и действи- телното въздействие за всяка от нацио- налните икономики вероятно ще бъдат диференцирани по държави членки на ЕС. Това ще зависи преди всичко от кон- кретни икономически експозиции и пър- воначални условия, както и от ефектив- ността на политическия отклик. Силна- та взаимосвързаност на икономиките на ЕС прави икономическите ефекти от пан- Източник: СИЦ (JRC), Идентифициране на нуждите от възстановяване на Европа, Работен документ на службите на Комисията, SWD(2020) 98 окончателен, https://eur-lex.europa.eu/ демията потенциално „по-заразни“, тъй legal-content/EN/TXT/?uri=SWD%3A2020%3A98%3AFIN като непълно възстановяване в една стра- на може да повлияе негативно на ситуа- пряко засегнати от тези ограничителни цията в други страни поради наблюдава- мерки — търговия на дребно, транспорт, ните взаимозависимости. хотели и ресторанти, изкуство и развле- чения, да работят само на 30 – 40 процен- Териториалното въздействие на пан- та от своя капацитет, като се прогнозират демията не е равномерно разпределено негативни съпътстващи ефекти и върху в държавите членки на ЕС. Най-силно останалата част от икономиката. Възста- засегнати са най-малко устойчивите новяване на икономическата активност държави и все още сближаващи се дър- се очаква през втората половина на 2020 г. жави членки и региони. Според анали- с постепенното премахване на ограни- зите на ЕК пандемията ще има значително чаващите мерки, като се прогнозира на- въздействие върху БВП, което ще се про- растване на вътрешното търсене още през яви ясно на ниво NUTS 2, както е показано третото тримесечие и неговото продъл- в таблицата по-долу. жаване през четвъртото тримесечие, ос- вен ако, разбира се, страната не бъде засег- Пролетната икономическа прогноза — 2020 г. ната от втора вълна на пандемията, която на ЕС, съдържа прогноза за свиване на би повлияла на тези прогнози. реалния БВП на България с над 7% през 2020 г., най-вече поради неблагоприят- Очаква се потреблението на домакин- ното въздействие на мерките, предприе- ствата да спадне с почти шест процен- ти от правителството за ограничаване на та през 2020 г., тъй като само частично разпространението на пандемията след ще бъде компенсирано от мерки за защи- обявяването на извънредно положение та на доходите и заетостта, одобрени от на 13 март 2020 г. Очаква се секторите, правителството на България. Съгласно 92 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти наблюдения в страните членки на ЕС, съ- които досега са били преодолявани със ществуват очаквания инвестициите да се смесен успех в целия ЕС. Следователно свият с 18 процента през 2020 г. поради шо- първоначалните съображения във връз- кове, влияещи негативно върху икономи- ка с последиците от COVID-19 за регионал- ческото състояние на фирмите и вероят- ната политика и териториалните инстру- ността за бавно възстановяване (само с 1 менти са до известна степен подобни на процент през 2021 г.) През 2020 г. се очак- представените в глава 4, които се основа- ва се вносът да се свие с повече от 12 про- ват на опита с териториални инструмен- цента, главно поради големия спад на ин- ти през програмния период 2014 – 2020 г. вестициите и спада на износа. Когато говорим за справяне с последици- те от пандемията обаче, не става въпрос Равнището на безработица се е увели- само за предизвикателствата, но и за из- чило значително след въвеждането на ползване на генерираните от нея възмож- мерките за ограничаване на COVID-19, ности, които могат да съживят програмата отчасти в резултат на завръщането на ра- на регионалната политика, насърчавайки ботници от чужбина. Загубите на работни съществуването на по-устойчиви регио- места са най-силно изразени в сектора на ни, намалявайки териториалните разли- услугите, който осигурява 60 процента от чия, преструктурирайки регионалните заетостта в България. Очаква се равнище- икономики и извършвайки преход към то на безработица да се увеличи до 7 про- нисковъглеродна икономика. цента през 2020 г., което означава значи- телна промяна в сравнение с 4,2 процента Диверсифицираното териториално въз- през 2019 г. България има висок дял на не- действие на COVID-19 в рамките на стра- официална заетост (около 30 процента), ните вероятно ще изостри неравенства- като тези работници са по-уязвими спря- та и силно ще засегне местни икономи- мо шокове и може да са били засегнати от ки, които са били фокусирани върху липсата на възможности за сезонна рабо- най-засегнатите сектори, а следовател- та в чужбина. но се засилва необходимостта от тери- ториални инвестиции, съчетани с об- България се изправя срещу пандемията щонационални политики за социална от COVID-19 от силна фискална позиция закрила, за да се намали рискът от по- (с бюджетен излишък от 2,1 процента от вишена бедност. Тъй като големите гра- БВП през 2019 г.) и следователно има зна- дове и агломерации като цяло са най-за- чителна възможност за фискална гъвка- сегнати от кризата, възниква рискът фи- вост във връзка с въвеждането на нови нансирането да бъде насочено най-вече мерки и увеличаването на разходите. Като към градските райони, загърбвайки оста- част от пакета с ограничителни мерки налите, но също така предоставя възмож- правителството вече обяви по-високи раз- ности за стимулиране на преходите към ходи за медицинско оборудване, бонуси устойчиво градско развитие за създава- за заплати и увеличения за медицинския не на работни места и изграждане на из- персонал и служителите по сигурността, дръжливост на шокове. Някои групи мо- както и субсидии, отсрочване на данъчни гат да бъдат непропорционално засегна- задължения, държавни гаранции и пре- ти от кризата, включително жени, млади разпределение на инвестиционни сред- хора, възрастни хора, малцинства и хора ства в подкрепа на икономиката. Очакват с ниско образование. Малките и средни- се и увеличени разходи за безработица те предприятия (МСП) ще се нуждаят от и социални помощи. значителни инвестиции и подпомага- не във връзка с дигиталния маркетинг Пандемията от COVID-19 и нейните по- и доставка. Това са всички сектори, кои- следици създадоха някои основни нови то може да се нуждаят от териториална предизвикателства, но те също така под- лупа, като тези групи могат да бъдат осо- чертаха или разкриха в пълен обем ня- бено засегнати поради липса на капаци- кои вече съществуващи такива по от- тет и гъвкавост за адаптиране към „ново- ношение на териториални различия, то нормално”. Глава 5 Пандемията от COVID-19 и нейните потенциални последици 93 Като цяло, действията в областта на кли- и регионалните власти, както и институ- мата, дигиталната стратегия и здравна- циите / агенциите за планиране на цен- та програма на ЕС трябва да бъдат по- трално ниво трябва да бъдат обучени как добре свързани с политиката на сбли- да разбират и интегрират по-добре тези жаване на ЕС под формата на комплекс- теми в политическите мерки и конкрет- ни теми и ефективно подкрепяни и от ните инвестиции, отчитайки полезния териториални инструменти. Местните потенциал на териториите. ТЕКСТОВО КАРЕ 5.1 Свързани с Covid-19 начални препоръки за регионална политика и териториални инструменти 1. Изграждането на регионална устойчивост за посрещане на шокове и бедствия и укрепва - нето на капацитета на поднационално ниво за възстановяване от кризи трябва да бъдат приоритет; някои потенциални мерки включват: • по-големи инвестиции на национално и поднационално ниво в здравеопазването и други обществени услуги (напр. образование). • инвестиции в широколентови мрежи, и конкретно за обхващане на недостатъчно обслуж- вани райони, биха могли да спомогнат за разширяване на капацитета на работната сила за дистанционна работа и осигуряване на електронни услуги, което от своя страна би могло да укрепи връзките между градските и селските райони и насърчи цифровото приобщаване • осигуряване на приемливи и достъпни качествени базови обществени услуги във всички територии и за всички хора, включително особено за хората от уязвими групи 2. Публичните инвестиции могат да играят решаваща роля като основен стабилизиращ фак- тор преди възобновяване на частните инвестиции, но те трябва да бъдат адекватно насо - чени и селективни, отразяващи секторни и териториални цели: • критериите за подбор трябва да се определят от стратегически регионални приоритети, които точно отразяват секторните и териториалните съображения • трябва да се обмисли въвеждането на критерии за изграждане на капацитет за справяне с подбора на публична инвестиция • инвестициите трябва да допринасят за декарбонизация на икономиката • трябва да се насърчава стабилен инвестиционен микс с обръщане на достатъчно внима - ние на „меките“ мерки като инкрементална част от по-широки инвестиционни стратегии 3. Подобрената координация между различните нива на управление е предпоставка за всеки ефективен политически отклик – с цел максимизиране на въздействието чрез използване на допълняемост, избягване на фрагментиране и припокриване на инвестиции, насърчаване на по-добра комуникация между правителствените нива и изграждане на взаимно доверие 4. Инструментите за електронна демокрация (електронно правителство, електронно упра - вление, електронно обсъждане, електронно участие и електронно гласуване) трябва да бъдат насърчавани на местно и регионално ниво, за да се осигури приемственост в рабо - тата на администрацията на поднационално равнище, а освен това да се стимулира пъл - ноценното ангажиране на ключови заинтересовани страни и на широката общественост в процеса на вземане на решения, както и ефективната комуникация. ГЛАВА 6  ОБОБЩЕНИЕ НА ОСНОВНИТЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ 96 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Настоящата глава предоставя ключови на интегрирани териториални инвести- констатации и препоръки относно теку- ции. Новият подход е изключително ино- щото състояние на дизайна на интегри- вативен, тъй като опитът с интегрирани- рания териториален подход и неговото те инвестиции в България до момента е по-нататъшно развитие. Новият подход ограничен. Следователно, необходимо ще оформи стратегическата и оператив- е внимателно наблюдение и оценка на на рамка за регионално развитие в Бълга- напредъка за извличане на полза от но- рия през предстоящия програмен период вопридобития опит и за по-нататъшно 2021 – 27 и ще насочва териториални инвес- усъвършенстване на реда и условията за тиции, възлизащи на около 2,2 млрд. евро. изпълнение. Въпреки че продължаващата подготвител- на фаза — предхождаща началото на при- Правителството на България планира лагането на новия подход — е динамична да насочи значителни финансови ре- и продължаваща, представените по-долу сурси към интегрирания териториален основни послания ще запазят първосте- подход, за да постигне критична маса пенно значение за неговия успех. Неза- инвестиции за задвижване на терито- висимо от конкретните технически ре- риалното развитие. Новостта на подхо- шения и залегналите условия, тези теми да е, че болшинството от тези интервен- предоставят общи насоки за разглеждане ции трябва да обхващат различни секто- от заинтересованите страни. ри (тематична интеграция, включваща цели за развитие, определени с прилагане Новият подход е препоръчителна стъп- на принципите „отгоре надолу“ и „отдо- ка към подобряване на териториалната лу-нагоре“), да се осъществяват чрез парт- динамика на социално-икономическо- ньорства (принцип на партньорство) на то развитие в българските региони с ог- заинтересовани страни, понякога обхва- лед справяне с нарастващите междуре- щащи повече от една община, и да отго- гионални и вътрешнорегионални дисба- варят на специфичните нужди на целева- ланси. Тази постепенна децентрализация та територия (териториално измерение). на политиката за развитие в България ще Както показват анализите на регионал- изисква непрекъснато обучение и коре- ните нужди обаче, българските региони кции на подхода, както и устойчива по- все още се справят със значителен инфра- литическа ангажираност и подкрепа, за структурен дефицит, който която оказва извличане на пълните ползи от него. Но- негативно влияние върху техния потен- вият подход обещава висока добавена циал за развитие. Тези нужди евентуално стойност чрез: i) по-силно ангажиране на биха могли да бъдат по-ефективно адре- местните заинтересовани страни с пла- сирани чрез самостоятелни, неинтегрира- нирането и изпълнението на политиката ни (секторни) инвестиции. ПРР 2021 – 2027 за регионално развитие; ii) по-ефективно няма да предлага такива самостоятелни използване на ограничени ресурси чрез възможности за финансиране, с изклю- разработване и прилагане на комплекс- чение на ограничените ресурси, пред- ни инвестиционни пакети за генериране назначени за проекти Тип 1а по ПО1, кои- на взаимно допълване и взаимодействие то ще бъдат на разположение на десетте между административните звена; iii) по- най-големи градски центъра. Това потен- вишаване на териториалната чувствител- циално несъответствие между инвести- ност на секторните политики чрез инте- ционните нужди и наличните мерки за гриране на териториални инструменти подпомагане може да ограничи общо- и подобряване на междусекторната ко- то въздействие на регионалните инвес- ординация при същевременно популя- тиции върху развитието през следващия ризиране на ключови национални цели. програмен период, ако не му бъде обър- Успешното прилагане на териториални нато надлежно внимание. инструменти изисква преработена стра- тегическа, институционална и процедур- Селските и градските общини ще мо- на рамка, заедно със значителен капаци- гат да си сътрудничат в рамките на кон- тет за разработване, подбор и изпълнение цепции за ИТИ, които биха могли да Глава 6 Обобщение на основните заключения и препоръки 97 проправят пътя за въздействащи инте- оценка и подбор на интегриран проект грирани интервенции. Новият интегри- в сътрудничество с организации на под- ран подход се концентрира предимно вър- национално равнище. Поради това УО и ху 50 градски общини, допустими по ПРР, РСР ще трябва да си сътрудничат по-тяс- но също така сега, при неговата послед- но във връзка с почти всеки аспект от ци- на итерация, предоставя възможности за къла на изпълнение. Тези нови елемен- развитие на селските общини. Градските ти ще усложнят системата за прилагане центрове обикновено са двигатели на рас- на интегрирания подход, чиято двойна тежа на териториите и е важно те да раз- цел ще бъде да осигури специфично те- полагат с достатъчно ресурси за развитие. риториално въздействие чрез интегри- Всъщност те ще могат да се възползват из- рани проекти и задоволително усвоява- цяло от новия подход. Положителното не на средствата от ЕС. Функционирането развитие е, че селските общини ще могат в тази по-сложна институционална сре- да участват в концепции за ИТИ до степен- да ще изисква по-силен институциона- та, обхваната от СПРЗСР, шестте участващи лен капацитет и трайно участие на всич- програми и ПО1 и ПО2 на ПРР. Селските об- ки ангажирани субекти. щини изискват достатъчно възможности за инвестиции и способност да обединят В новата рамка за изпълнение ще трябва усилията си с тези на градските общини, да бъдат включени прозрачни процеду- за да постигнат своите цели на развитие. ри и механизми, свеждащи до минимум Това е жизненоважно в светлината на раз- потенциалния конфликт на интереси. делението между градските и селските ра- Делегирането на задачи на регионално йони, наблюдавано в България, и на факта, и общинско ниво (РСР, ЗПП, КПП) със сигур- че най-нуждаещите се и най-слабо разви- ност ще изгради регионален и общински ти части на страната се намират предим- капацитет и ще допринесе за повишена но в селски общини. способност за програмиране и изпълне- ние на политиката за развитие. То обаче, Ключов фактор за успеха на новия ин- също така създава потенциал за конфликт тегриран подход е изграждането на на интереси, тъй като представители на достатъчен капацитет на заинтересо- общинските администрации ще бъдат, от ваните страни на местно, регионално и една страна, кандидати с проекти и потен- централно ниво за разработване и при- циални бенефициенти, а от друга стра- лагане на териториални инструмен- на — ще подкрепят бенефициентите при ти. Институционалните капацитети на подготовката на заявленията (звената за УО и РСР е от решаващо значение за при- медиация на РСР) и ще оценяват предста- лагането на реформата, като и двата из- вени проектни предложения (РСР, КПП). искват укрепване. Тъй като новият под- Ясното разделяне на тези задачи, крите- ход се различава значително от предиш- риите за подбор на основата на качества, ния модел за прилагане на регионалната прозрачните процедури, съществуване- политика и се предвиждат нови по-усъ- то на механизъм за разглеждане на жалби вършенствани инструменти (интегри- и подходящ надзор са наложителни за на- рани проекти) и нови участници (реор- маляване на тези рискове, свързани с кон- ганизирани РСР), УО и РСР ще трябва да фликт на интереси. коригират своите стандартни оператив- ни процедури. Всъщност, на РСР ще бъде Препоръчва се ранно създаване на ин- възложен изцяло нов набор от функции, тензивна и устойчива програма за из- които те никога досега не са имали. По граждане на капацитет и механизъм за същия начин, участващите УО ще тряб- консултантска помощ за бъдещи кан- ва да коригират своите процедури в съ- дидати, за да се улесни разработването ответствие с новия подход. Те не само на въздействащи, висококачествени и ще споделят отговорността за съвмест- жизнеспособни проектни предложения. но изготвяне на лесни за използване на- Новият подход ще предложи на бенефи- соки и ръководства за бъдещи кандида- циентите повече възможности за справяне ти, но също така ще участват в двуетапна с тесните места в развитието, но в същото 98 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти време ще им възложи повече отговорнос- и подкрепят взаимни допълвания и взаи- ти в сравнение с предходния програмен модействия. Те ще трябва да въведат про- период. Освен това, като се има предвид, зрачни критерии за оценка, позволяващи че много елементи от новия интегриран избора на най-въздействащите интегри- подход ще бъдат нови за бенефициенти- рани проекти, разработени от жизнени те, се препоръчва УО да предвидят дей- и способни партньорства. За целта, съ- ности за изграждане на капацитет за бъ- ществуващите координационни меха- дещите бенефициенти в началния етап, низми трябва да бъдат адаптирани, за да за да се даде възможност за тяхното ран- отразят специфичните характеристики но участие в програмите. Потенциални- на интегрирания подход. Ето защо насто- те кандидати, например, ще трябва да мо- ящият доклад препоръчва създаването на гат създават концепции за по-комплекс- Координационен съвет за териториалния ни междусекторни интервенции и да пла- подход (КСТП), като ЦКЗ и УО на ПРР съот- нират тяхното изпълнение рамо до рамо ветно изпълняват функциите на предсе- с партньорите по проекта под егидата на дател и секретариат. КСТП ще подпомогне задължителните партньорства. Кандида- синхронизацията на работата на участ- тите ще трябва да бъдат и добре запозна- ващите УО и ще бъде платформата за ре- ти с процедурите за изпълнение на раз- довна комуникация, идентифициране на лични програми, тъй като отделни про- възникващи проблеми и недостатъци на екти от пакета ще се финансират от раз- системата и предлагане на коригиращи лични секторни програми. Препоръчва действия. Освен това, информационна- се създаването на Консултативен център та система за управление на европейски- за общините като доставчик на профе- те фондове (ИСУН) ще трябва да се адап- сионална, централизирана и стандарти- тира така, че да позволи наблюдение не зирана подкрепа и техническа помощ. само на отделни проекти, но и на инте- грирани проектни пакети. Препоръчва се също българското пра- вителство да създаде ефективен ме- Успехът на новия интегриран подход ханизъм за координиране на работата ще зависи до голяма степен от ефектив- на УО със силно политическо ръковод- ността на целия механизъм за изпълне- ство и стабилна система за наблюде- ние. Всички негови съставни елементи ние и оценка. Безпроблемното сътруд- трябва да бъдат добре проектирани и да ничество на управляващите органи ще работят безпроблемно през целия цикъл бъде важен фактор, правещо възможен на реализация на политиката, за да подпо- интегрирания подход, тъй като бенефи- могнат разработването и избора на висо- циентите ще изпълняват проекти, съчета- кокачествени интегрирани проекти, тях- ващи финансиране от различни УО и до- ното успешно изпълнение и дългосрочна принасящи за постигането на показатели устойчивост. Неуспехът, отнасящ се до по различни програми. Това означава, че адекватната подготовка за някои части УО ще: комуникират редовно и обменят на системата, може да доведе до незадо- данни, за да могат да наблюдават напре- волителни резултати, които биха могли дъка на интегрираните проекти; иден- да подкопаят потенциала на новия инте- тифицират затруднения, свързани с ус- гриран подход за генериране на желани вояването и изплащането на средства; резултати от развитието. „изолират“ приноса към техните инди- видуални програми; гъвкаво реагират Въпреки идентифицираните предиз- на променящите се обстоятелства, за да викателства и взискателния характер осигурят постигането на материални- на промяната в политиката, ползите от те и финансовите цели на всяка програ- новия подход имат потенциала да по- ма и доброто прилагане на интегрира- стигнат осезаеми резултати от разви- ния подход като цяло. УО също ще трябва тието. Новият интегриран подход, ако е да създадат ясни разграничителни ли- добре приложен, има потенциала да из- нии между своите програми и други ин- гради и укрепи доверието между заинтере- струменти, за да се избегнат дублиране сованите страни, да насърчи устойчивото Глава 6 Обобщение на основните заключения и препоръки 99 междусекторно и междуведомствено съ- върху социално-икономическото поло- трудничество, да създаде усещане за спо- жение в регионите в дългосрочен план. делена активна ангажираност и отговор- Постигането на тези изключително бла- ност за съвместните инициативи за разви- гоприятни резултати изисква значител- тие на местно и регионално ниво. Това от ни усилия и всички ключови елементи своя страна би могло да съживи цялостната на механизма за прилагане трябва да бъ- програма на регионалната политика и зна- дат старателно управлявани от съответ- чително да подобри нейното въздействие ните органи за вземане на решения. 100 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти АНЕКС 1  РАМКА НА ЕС ЗА ПОДКРЕПА НА ТЕРИТОРИАЛНИ ИНСТРУМЕНТИ 2021 – 2027 Г. Настоящата глава представя научени уро- съобразени с конкретните особености, ци, свързани с прилагането на територи- които интервенции укрепват техния ин- ални инструменти в периода 2014 – 2020 г. дивидуален ендогенен потенциал и спо- и нова регулаторна рамка за тяхното при- магат за решаването на предизвикател- лагане в периода 2021 – 2027 г. ствата в техния индивидуален контекст. Това бележи преориентация към отговор в Програмният период 2014 – 2020 г. на областта на политиките, която в по-голя- ЕС отбеляза интегрирането на терито- ма степен припознава и отчита индиви- риални инструменти в политиката за дуалните характеристики на територии- развитие на ЕС, а програмният период те вместо един недиференциран подход. 2021 – 2027 г. утвърждава тази посока на действие. Териториалните инструменти Интегрираният подход стимулира и станаха задължителна и важна част от ин- по-гъвкави и иновативни подходи за вестициите, подкрепяни от кохезионните управление на политиката и изграждане фондове на ЕС. Интегрирането беше пред- на капацитет на по-широк кръг от заин- шествано от въвеждането на териториално тересовани страни. Интегрираните ин- сбли жаване като една от основните цели струменти трябва да насърчават многосте- на Европейския съюз, заложена в Догово- пенното управление, да включват по-ши- ра от Лисабон от 2007 г. и беше последва- роки групи заинтересовани страни в пла- но от голям дебат относно реформирането нирането, изпълнението и наблюдението на политиката на сближаване, който беше на инструментите за териториално раз- силно повлиян от Доклада Барка50 от 2009 витие и да улесняват създаването на нови г. и Доклада за световното развитие — 2009 партньорства на функционални начала. г.51 на Световната банка. И двата доклада препоръчват въвеждане на по-силно от- читащ местните условия подход към сек- Научени уроци торните политики, които се възприемат от прилагането като твърде „пространствено-слепи“, хо- ризонтални и стандартизирани. По-сил- на териториални ният фокус върху конкретна територия инструменти имаше за цел да направи тези полити- в държавите членки ки по-въздействащи и способни да осъ- ществят трайна положителна разлика по на ЕС в програмния отношение на перспективите за развитие. период 2014 – 2020 г. Целта на „териториализацията“ на ин- В програмния период 2014 – 2020 г. инте- струментите на политиката за развитие грираният териториален подход беше е да насърчи приобщаващ и устойчив приложен в държавите членки на ЕС глав- растеж на територии чрез интервенции, но чрез два инструмента: Интегрирани 50. Програма за реформирана политика на сближаване. Ориентиран към местните условия под- ход за посрещане на предизвикателствата и очакванията на Европейския съюз, Барка Е., 2009 г. 51. Доклад за световното развитие: реорганизация на икономическата география, Световната банка, 2009 г. Анекс 1 Рамка на ЕС за подкрепа на териториални инструменти 2021 – 2027 г 101 териториални инвестиции (ИТИ) за град- или оперативни програми на ЕС, за да се ските райони и Водено от общностите осигури интегриран междусекторен под- местно развитие (ВОМР) за селските райо- ход; iii) адекватна управленска организа- ни52. През този период държавите-членки ция за ефективно управление на изпъл- бяха задължени да инвестират пет процен- нението на ИТИ. По принцип, ИТИ могат та от своето финансиране от Европейския да се разглеждат като образец за територи- фонд за регионално развитие (ЕФРР), изчис- ален инструмент , затова прегледът на оп- лен на ниво държава членка, в интегри- ита, свързан с прилагането на ИТИ, пред- рано и устойчиво градско развитие (УГР) лага възможност за анализ на добавената 53, за да укрепят потенциала за развитие на стойност, ключовите предизвикателства градските райони като ключови двигате- и затрудненията, свързани с този подход. ли на растеж в целия ЕС. Целта беше да се увеличи устойчивостта на градските ра- 20 държави-членки на ЕС са приложи- йони срещу предизвикателства, пред кои- ли ИТИ в периода 2014 – 2020 г. Бълга- то те са изправени (климатични промени рия (и останалите държави) са избрали и рискове за околната среда, демография, различни механизми за изпълнение на социални и икономически неравенства и УГР. Освен това прилагането на ИТИ вари- др.). За да се подобри териториалното из- ра в различните държави членки. Анали- мерение и да се предоставят повече въз- зът на избрани случаи от прилагането на можности на местните участници, на гра- ИТИ предлага подходяща информация, довете и на останалите подрегионални ор- която може да бъде полезна за правител- гани трябваше да бъде възложена задача- ството на България (ПБ) с оглед по-ната- та за подбора на проекти. тъшната концептуализация на новия те- риториален подход, който ще се прила- Най-яркият пример за новия територи- га по Оперативната програма за развитие ален подход, възприет от политиката на регионите (ОПРР) — 2021 – 2027 г. Прегле- на сближаване на ЕС, беше инструмен- дът на опита подчертава добавената стой- тът, наречен Интегрирана територи- ност на интегрирания подход и основни- ална инвестиция. ИТИ е проектиран да те предизвикателства, свързани с него- свързва тематичните цели за развитие със вото прилагане, които засягат капаците- специфично териториално измерение. та, регулаторни и управленски аспекти54. Например комбиниране на меки и твър- ди мерки в по-голяма степен отколкото дотогава, комбиниране на инвестиции Добавена стойност на ИТИ от различни сектори (напр. образование, транспорт, енергийна ефективност). ЕС ИТИ трябваше да популяризират меж- изисква три елемента, за да позволи из- дусекторни, многостранни и интегри- ползването на средства, предназначени рани пакети за интервенция (проек- за ИТИ: i) интегрирана стратегия за те- ти), които ще бъдат съобразени със со- риториално развитие на определена те- циално-икономическите и простран- ритория, ii) пакет от действия или ин- ствените характеристики на конкретни вестиции, подкрепени с финансиране територии. Интегрираното планиране и от поне две различни приоритетни оси инвестиции от своя страна трябваше да 52. ВОМР, базиран на опита от политиката на ЕС за развитие на селските райони; този подход се прилага успешно от 1991 като програма LEADER Програмата LEADER (съкращение на френ- ски — Liaison entre actions de développement de l‘économie rurale — т.е. Връзки между действия за раз- витие на селската икономика) е инициатива на ЕС за подкрепа на проекти за развитие на селските райони, иницииран на местно ниво с цел съживяване на селските райони и създаване на работни места. 53. Общото разпределение за УГР в периода 2014 – 2020 г. в крайна сметка възлиза на 14,5 млрд. евро (7,8% от ЕФРР), надхвърляйки необходимите 5% с повече от 50%, като половината от държавите членки отделят за тази цел много повече от 5% от ЕФРР. Средствата, разпределени за ИТИ, предста- вляват половината от общата заделена сума. 54. Списъкът с източниците, предоставящи ценна информация за опита от прилагане на ИТИ в държави членки на ЕС, която беше разгледана от екипа на Банката за целите на настоящия под- раздел, е даден в Анекс 1. 102 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти отключат и засилят потенциала за разви- регионалните / местните политики за тие на различни градски територии, като развитие. ИТИ допринесоха за изграждане инициират по-обещаващи траектории на на административен капацитет на участва- растеж. Комисията очаква ИТИ да насърчат щите местни участници и насърчиха ино- интегрираното използване на налично- вативни конфигурации както от гледна то финансиране и по този начин да пре- точка на територия, така и от гледна точ- одолеят секторните граници, които досе- ка на заинтересовани страни. Избраните га са ограничавали териториалното въз- основни научени уроци включват: действие на интервенциите. ИТИ също така бяха възприети като полезен инструмент • Въвеждането на интегрирани механизми за мобилизиране на местните заинтере- за управление е допринесло за намалява- совани страни, изграждане на техния ад- не на „силозния“ характер на секторните министративен капацитет и изграждане политики, насърчаване на засилено съ- на мрежи, който ги ангажира с процеса трудничество и по-добра координация на разработване на териториални страте- на централно, регионално и местно ниво. гии и реализиране на интегрирани инвес- тиции. Не на последно място се очаква- • Подходът на ИТИ има потенциала да сти- ше, че ИТИ ще бъдат гъвкав инструмент за мулира промяна на културата при тери- интегриране на различни потоци на фи- ториално планиране, да изгради взаимно нансиране, за да се опростят условията за доверие между заинтересованите стра- изпълнение и се увеличи тяхното общо ни, да се покажат ползите от продължа- въздействие върху развитието в избрани ващото сътрудничество като начин за територии (Текстово каре A1.1). създаване на критична маса, необходима за преодоляване на предизвикателства- Въвеждането на ИТИ спомогна за укреп- та за развитие, и да се максимизира по- ване на стратегическата рамка за при- тенциала за растеж на дадена територия. лагане на интервенции с териториално въздействие и катализира институцио- • Принципът на партньорство, характерен налните промени у субектите, отговор- за териториалните инструменти, има по- ни за планирането и изпълнението на тенциал за мобилизиране на партньори в три измерения: хоризонтално (различни видове партньори от една и съща терито- ТЕКСТОВО КАРЕ A1.1 Очаквана добавена стойност от рия), вертикално (партньори от различ- ИТИ ни нива на управление); териториал- • Стратегическо измерение (интегрирани стратегии за територи - но (партньори от различни територии). ално развитие): укрепване на синергии между различни стра - тегически рамки чрез обединяване на инвестиционни приори - • Благодарение на ранното ангажиране на тети и разработване на всеобхватна, многосекторна стратегия за дадена територия обществеността (и други ключови заин- • Измерение, свързано с финансиране (оперативни програми): тересовани страни) в процеса на разра- комбиниране на различни потоци на финансиране за създаване ботване на териториална стратегия и ат- на критична маса и улесняване на координирани инвестиции в рактивните стимули, ИТИ биха могли да териториите предизвикат по-силно чувство на активна • Териториално измерение (региони от ниво NUTS 2): засилване на фокуса върху функционалните зони, за осигуряване на политики, ангажираност и споделена отговорност за адаптирани към ситуацията и местните условия за дадена територия целите на развитието и на инвестиции- • Оперативно измерение (бенефициенти на ИТИ): позволяващо те сред местните заинтересовани страни. разработването и изпълнението на по-сложни и индивидуализи - рани набори от интегрирани проекти с помощта на многофондов подход и благодарение на повишен административен капацитет • Нематериални аспекти (култура на сътрудничество): изграждане Предизвикателства на взаимно доверие, устойчиво междусекторно и междуведом - на подхода на ИТИ ствено сътрудничество, създаване на чувство за споделена активна ангажираност и отговорност за съвместни усилия за развитие на Опитът с прилагането на ИТИ посочва регионално ниво. три области, които изискват специално Източник: Авторите внимание с оглед успешно изпълнение на ИТИ. Те се отнасят до капацитета на Анекс 1 Рамка на ЕС за подкрепа на териториални инструменти 2021 – 2027 г 103 заинтересованите страни, регулаторна- • управление на финансови ресурси и уреж- та рамка и механизмите за управление. дане на сметки. По своята същност ИТИ са по-сложни за планиране и изпълнение от едносектор- Изисква се по-висок капацитет не само ните „редовни“ проекти. Това е така, за- от бенефициентите, които трябва да щото те изискват по-голяма координация изпълняват ИТИ, но и от УО и от други на различни дейности, комбиниране на субекти, които трябва да могат да оценя- знания от различни сектори, изпълнение ват заявленията за кандидатстване с кон- на изискванията на различни пакети за цепция за ИТИ, да наблюдават тяхното финансиране и ангажиране на по-широк изпълнение, както и да съпоставят кон- спектър от заинтересовани страни и др. кретните резултати с конкретните про- Основните предизвикателства, свързани грами (показатели). с прилагането на ИТИ, са следните: Основни регулаторни Предизвикателства пред предизвикателства капацитета ИТИ са по-сложни от отделните секторни Планирането и изпълнението на инте- проекти и изискват подходяща регула- грирани инвестиции изисква по-голям торна рамка, за да успеят. Регулаторната капацитет от заинтересованите страни, среда, която установява ефективни и ефи- отколкото това на „регулярните“ про- касни процедури, насочващи работата на екти. Капацитетът се свързва с: УО и бенефициентите, е от ключово зна- чение за успеха на интегрирания подход. • разбиране на един по-сложен интегри- Избрани предизвикателства в тази област ран подход и научаване как да се използ- са следните: ва този подход за решаване на пробле- ми на развитието, • сложност на ИТИ, поради необходимостта от спазване на различни набори от пра- • изготвяне в ограничен период от вре- вила за изпълнение, приложими към ме на висококачествени териториални различни източници на финансиране, и местни стратегии, които отговарят на напр. ЕФРР и ЕСФ или различни опера- изискванията на ЕС и подкрепят инте- тивни програми, грирани териториални инвестиции, • ограничаващ характер на изискванията • технически познания и способност за по отношение на тематичната концен- планиране в по-голям мащаб и за пра- трация; по-голяма гъвкавост би улеснила вилна етапна организация на процеса творчеството на заинтересованите стра- ни за разрешаване на проблеми, свърза- • финансов капацитет за наемане на адек- ни с конкретни нужди на териториите, ватни човешки ресурси и изготвяне на по-голяма и / или по-сложна техниче- • липсата на достатъчно ясни насоки, в съ- ска документация, както и за наемане на четание с ограничен административен външни експерти, които да помогнат за капацитет на заинтересованите страни, попълване на пропуските в знанията, изискващи издаване на допълнител- ни насоки по отношение на правилата • способност да се ангажира по-голяма и разпоредбите за институциите, участ- и по-разнообразна група от участници ващи в управлението на ИТИ, както и за (партньори) и да се управлява дългосроч- бенефициентите-изпълнители — кое- ното, съвместно и многостранно изпъл- то забави договарянето и изплащане- нение на ИТИ, то на средства, • способност да се координират и наблю- • трудности при ефективното съчетава- дават паралелни дейности, често в раз- не на националните рамки за секторно лични сектори, планиране с териториалното измерение. 104 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти Основни предизвикателства • въвеждането на ефективен механизъм на управлението: за координация между УО в помощ на многофондови териториални инстру- Интегрираните инвестиции биха могли менти, за да се гарантира, че рациона- да стимулират нови взаимодействия меж- лизираният процес на изпълнение, се ду заинтересованите страни и да допри- оказа трудна задача. Това изисква добра, несат за по-добра работа в мрежа в терито- честа и редовна комуникация и сътруд- риите и на управленските нива. Въпреки ничество между различни нива и раз- това управлението на интегрирани инвес- лични области на политиката, както на тиции, които по своята същност включ- етапа на проектиране, така и през целия ват по-голям брой участници, също по- процес на прилагане на ИТИ. ставя предизвикателства като: • необходимостта от засилване на хори- Териториални зонталната и вертикалната координация, предоставяща възможност за свързва- инструменти не на местно, регионално и национал- за подкрепа но равнище при разработването на по- в програмния период литики с оглед ефективно планиране и реализиране на инвестиции 2021 – 2027 г.: Цел на политиката 5: • усложненият процес на вземане на ре- “Европа, по-близо до шения, с множество етапи на оценяване и одобрение на проекти, който се оказа гражданите“ и правната времеемък и объркващ за кандидатите, рамка бенефициентите и управляващите ор- гани. Той имаше потенциал да породи ЕС засили използването на териториалния напрежение между заинтересованите интегриран подход през периода 2021 – 2027 страни на различни нива на рамката за г. Специална цел на териториалната по- изпълнение, което доведе до допълни- литика „Европа, по-близо до гражданите“ телни закъснения. Сложността на про- беше включена в набора от пет консоли- цеса за подбор често надхвърляше тази, дирани всеобхватни цели на ЕС за развитие свързана с други операции по линия на за периода 2021 – 2027 г., за да подчертае до- ЕСИФ, като включва различни заинтере- пълнително необходимостта от интервен- совани страни (УО, междинни органи, ции за развитие с по-голямо въздействие местни заинтересовани страни и др.) върху територията (вж. Текстово каре A1.2). Тези цели на политиката ще насочват ин- вестициите по време на предстоящия фи- ТЕКСТОВО КАРЕ A1.2 Цели на политиката на ЕС за нансов период. периода 2021 – 2027 г. 1. По-интелигентна Европа (иновативна и интелигентна икономи - Освен това бяха определени две хоризон- ческа трансформация) тални цели, за да се подчертае значението 2. По-зелена, нисковъглеродна Европа (включително енергиен пре - на изграждането на административен ход, кръгова икономика, адаптиране към климата и управление на риска) капацитет и сътрудничеството между регионите и през границите. 3. По-свързана Европа (мобилност и свързаност с ИКТ) 4. По-социална Европа (Европейски стълб на социалните права) Подходът ИТИ и инструментът ВОМР са 5. Европа, по-близо до гражданите (устойчиво развитие на всички видове територии) рационализирани и опростени. Целта е да се осигури по-голяма гъвкавост на дър- Източник: Проект на РОР 2021 – 2027 г. жавите членки при проектирането и при- лагането на техен собствен механизъм за Анекс 1 Рамка на ЕС за подкрепа на териториални инструменти 2021 – 2027 г 105 изпълнение, отчитащ специфичните нуж- ТЕКСТОВО КАРЕ A1.3 Основни характеристики ди на целевите територии55. Един нов ин- на интегрирания териториален подход в периода струмент, т. нар. „друг териториален ин- 2021-2027 г. струмент“, ще бъде на разположение на ЕС очаква интегрираните инвестиции в периода 2021-27 г. да прите - държавите членки. Всички инструмен- жават следните характеристики: ти, които подкрепят териториалния под- • многосекторни ход по цел на политиката 5 (ЦП 5), трябва • с многостепенно управление да имат няколко общи характеристики. • с много заинтересовани страни Те също така трябва да са насочени към различни видове територии и да надхвърлят традиционните административни граници, напри - Териториални инструменти: правна мер функционални зони, подрегионални единици, местни общности. рамка за периода 2021 – 2027 г. Три документа определят правни разпо- подкрепа за интегрирано териториално редби по отношение на териториалните и местно развитие: инструменти. Регламентът за общите раз- поредби (РОР) определя целите на хоризон- • интегрирана териториална инвести- талната политика на ЕС (член 4) и описва ция (ИТИ), когато дадена териториал- инструменти и изисквания за интегрира- на стратегия получава финансиране от но териториално развитие (глава 2 — чле- множество приоритети, програми, фон- нове 22 – 28). Регламентите, специфични дове или ЦП за фондовете (ЕФРР / КФ, ETC, EСФ +, ЕФМДР), определят обхвата и специфичните цели, • ВОМР, когато се разработва и прилага ло- както и изискванията по отношение на те- кална стратегия, използваща изключи- матичната концентрация и други специ- телно подход „отдолу нагоре“ фични за фонда области (напр. градско таргетиране за целите на ЕФРР). Вторият • друг териториален инструмент под- стълб на общата селскостопанска полити- крепя интегрирани инициативи, съз- ка (Европейски земеделски фонд за разви- дадени от държавата членка за инвести- тие на селските райони, ЕЗФРСР) предоста- ции, програмирани за ЕФРР съгласно ЦП 5. вя общ набор от правила за ВОМР56. Подготовката на териториални и мест- Пълното спазване на изискванията, пред- ни стратегии за развитие е предпостав- видени в РОР, е предпоставка за осигу- ка за достъп до средства от ЕС, предназ- ряване на финансиране на интегрира- начени за териториални инструменти. ни териториални инвестиции по опе- РОР задава конкретни технически и про- ративните програми 2021 – 2027 г. Про- цедурни аспекти, касаещи тези стратегии ектът за изменение на РОР от май 2020 г., по отношение на: i) тяхното съдържание; който коригира политическата рамка по- ii) съответните отговорни териториал- ради пандемията от COVID-19, не променя ни органи/организации; iii) участието правните разпоредби за териториалните на съответните териториални органи / инструменти. организации в подбора на инвестиции, съответстващи на тези интегрирани те- РОР формулира общ подход към всички риториални стратегии. териториални инструменти и определя минимален набор от изисквания към те- Териториалният подход трябва да отго- риториалните стратегии57. На държави- варя на две минимални изисквания за из- те членки се предоставят три форми на ползване на средства от ЕС. Инвестициите 55. НАРЪЧНИК ЗА ОПРОСТЯВАНЕ. 80 мерки за опростяване в политиката на сближаване 2021 – 2027 г., Европейска комисия — ГД „Регионална и градска политика“, https://ec.europa.eu/regional_policy/ sources/docgener/factsheet/new_cp/simplification_handbook_en.pdf 56. Тъй като не се предвижда МРРБ да включи ВОМР като един от механизмите за изпълнение по ОПРР 2021 – 2027 г., конкретни регламенти, отнасящи се до ВОМР, няма да се разглеждат в настоящия доклад. 57. Глава 2, членове 22 – 28. 106 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти трябва да се основават на интегрирани Мартин Фери — Изследователски цен- стратегии за териториално или местно тър за европейски политики, Ирен развитие (многосекторни, с много заин- МакМастър — Изследователски център тересовани страни и като опция — много- за европейски политики, Стивън Ми- териториални), а съответният местен или лър — Изследователски център за ев- териториален орган избира или участва в ропейски политики, декемвриr 2017 г. избора на операции (многостепенни и като https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/ опция — водени от общността). docgener/studies/pdf/integrated_strategies/ integrated_strategies_en.pdf УО са длъжни да идентифицират точно операции, продукти и резултати, допри- 3. Сценарии за интегрирани териториални насящи за ИТИ, чрез електронна система. инвестиции, Европейска комисия, Гене- рална Дирекция „Регионална и град- Териториалните инструменти също ска политика“, Мартейн де Бройн, Евро- трябва да се прилагат за постигане на пейска комисия, и Пьотр Цубер, 2015 г. устойчиво градско развитие в периода https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/ 2021 – 2027 г. Държавите-членки трябва docoffic/official/reports/pdf/iti_en.pdf да отделят най-малко шест процента от ресурсите си по линия на ЕФРР за финан- 4. Към политика на сближаване 4.0 Струк- сиране на ВОМР, ИТИ или други територи- турна трансформация и приобщаващ рас- ални инструменти съгласно ЦП 5 в тази теж, Джон Бахтлер, Йоаким Оливей- област, което е увеличение с един про- ра Мартинс, Петер Востнер и Пьотр цент от периода 2014 – 2020. Освен това те- Цубер, Асоциация за регионални из- риториалните инструменти, използвани следвания, юни 2017 г. по ЦП 5, могат да комбинират различни https://www.regionalstudies.org/news/ инвестиции и дейности, финансирани towards-cohesion-policy-4-0-structural- по всички други цели на политиката (вж. transformation-and-inclusive-growth/ т. 1 – 4 в текстово каре A1.2) — предоставяй- ки възможност за многосекторен и инте- 5. Преосмисляне на местното и регионалното гриран подход, специално приспособен развитие чрез стратегии, отчитащи мест- към конкретния териториален контекст. ните условия, Андре Родригес-Посе и Калум Уилки, работен документ, изгот- Списък на източниците, даващи ин- вен за Преоткриване на нашите общ- формация за опита от прилагането ности: Трансформиране на нашите на ИТИ в държавите членки на ЕС. икономики, Биенална конференция на Банката на Федералния резерв на 1. Интегрирано териториално развитие: нови Филаделфия, септември 21 – 23, 2016 г. инструменти — нови резултати? Мартин https://www.penniur.upenn.edu/uploads/ Фери, Щефан Ка и Джон Бахтлер, IQ-Net media/Rodriguez-Pose_-_Wilkie_PennIUR- Thematic Paper 42(2), юни 2018, Изсле- Philly_Fed_working_paper_091616.pdf дователски център за европейски по- литики Делфт 6. Териториална програма 2020 пусната в https://pureportal.strath.ac.uk/en/publications/ действие. Повишаване на ефикасността и integrated-territorial-development-new- ефективността на политиката за сбли- instruments-new-results жаване чрез отчитащ местните усло- вия подход, Том I Обобщаващ доклад, 2. Интегрирани териториални и градски Център за индустриални изследва- стратегии: как ЕСИФ добавят стойност ния, май, 2015 г. в периода 2014 – 2020 г.? Окончателен https://ec.europa.eu/regional_policy/en/ доклад, Арно ван дер Звет — Изследо- information/publications/studies/2015/ вателски център за европейски поли- territorial-agenda-2020-put-in-practice- тики , Джон Бахтлер — Изследовател- enhancing-the-efficiency-and-effectiveness-of- ски център за европейски политики, cohesion-policy-by-a-place-based-approach 107 АНЕКС 2  НАУЧЕНИ УРОЦИ ОТ ПРИЛАГАНЕ НА ТЕРИТОРИАЛНИ ИНСТРУМЕНТИ В БЪЛГАРИЯ И В ИЗБРАНИ СТРАНИ НА ЕС Български опит определя срокове за изпълнение на реги- с интегрирани оналните цели за намаляване на количе- ството депонирани отпадъци. териториални инструменти През програмния период 2007 – 2013 г. Оперативна програма „Околна среда“ Българският опит с интегрирани територи- инвестира предимно в създаването на ални инвестиции е ограничен и се отнася регионални системи за управление на до три условия. Първо — това е сътрудни- отпадъците, за да изпълни ангажимен- чество при управлението на твърди отпа- тите в този сектор, поети по време на при- дъци, осъществено от групи общини. Вто- съединяването на страната към ЕС. Прин- ро — подходът ВОМП е вече изяснен в пре- ципите на финансиране на партньорски дишни глави. Трето — става дума за про- проекти продължават да се спазват през екти за трансгранично сътрудничество: програмния период 2014 – 2020. Изпълнение на проекти Безвъзмездното финансиране се отпуска за управление на отпадъци чрез процедури за пряко предоставяне, ад- ресирани до един или до няколко региона Управлението на отпадъците се органи- едновременно в зависимост от готовността зира на регионален принцип и се регу- на проекта. Всички общини в даден регион лира от Закона за управление на отпадъ- са поканени да участват в процеса на подбор. ците (ЗУО). Законът определя принципите и метода на организация на управлението Подписването на Споразумение за парт- на отпадъците в страната. Територията на ньорство от всички общини в региона страната е разделена на региони и обхваща е предпоставка за подаване на проект- всички общини. Регионите за управление но предложение за оценка. Договорът за на отпадъците са функционални. Водещи- безвъзмездна помощ се подписва от УО на ят критерий за тяхното определяне е раз- програмата и от бенефициента (Водещия стоянието между площадката за генерира- партньор), както и от останалите общини не на отпадъци и регионалното депо и дру- като партньори. Фактът, че всички чле- ги съоръжения за третиране на отпадъци. нове на Асоциацията подписват съвмест- но договора за безвъзмездна финансова Всеки кмет е отговорен за организира- помощ, създава условия за устойчивост нето на процеса на събиране, транспор- на проекта и ангажираност от страна на тиране и третиране на образуваните от- всички за неговото изпълнение. падъци на територията на съответната община. Законът предвижда общини- Споразумението за партньорство обхва- те в един регион да създадат регионал- ща права и задължения на страните във на система за управление на отпадъците. връзка с целия цикъл на проекта — под- Общините трябва да създадат Регионална готовка, оценка, изпълнение и експлоа- асоциация за управление на отпадъците тация на активите. По отношение на фа- (РАУО). В същото време законодателството зите на подготовка на проекта, общинските 108 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти членове на регионалната асоциация реша- Координационният механизъм, описан ват помежду си коя община ще бъде водещ в постановлението на МС, включва оп- партньор или бенефициент. Водещият парт- ределянето на УО на ПРСР като отгово- ньор комуникира с УО от името на всички рен управляващ орган за прилагането членове. Те са длъжни да подпомагат про- на ВОМР, а също и за създаването на Ко- цеса на подготовка и оценка на проекти. ординационен комитет на ВОМР. Членове- По отношение на фазите на изпълнение на те на Координационния комитет са пред- проекта, споразумението за партньорство ставители на всички програми, участва- предвижда разпоредби за: (1) финансово- щи в прилагането на ВОМР, други власти то участие от всеки член, (2) финансовите и органи, които имат отговорности за сел- потоци, свързани с авансови, междинни и ското стопанство, социалните и регионал- окончателни плащания между партньори- ните политики, включително РСР в реги- те по проекта; (3) отговорности за общест- они от ниво 2. вените поръчки. УО на ПРСР подкрепи създаването на МИГ Споразумението за партньорство обхва- чрез техническа помощ. Това помогна на ща и други въпроси, като напр. отчитане местните общности да се организират, да на изпълнението на проекти, правила за развият умения и знания за подготовка на проекти, задължения за публичност и др. стратегии за ВОМР — рамковият документ Споразумението е основният документ, ре- насочваше инвестициите. Периодът за гулиращ отношенията между партньорите, създаването на МИГ и за подготовката на както и между всички тях и УО през целия стратегиите отне до две години. срок на изпълнение на проекта. В случай на инфраструктурни мерки този период УО и МИГ подписват споразумение за може да е по-дълъг от 5 години. изпълнение. УО на програмите изготвят насоки за оценка на проекти, подадени Водено от общността местно по стратегии за ВОМР. Насоките включ- развитие ват изисквания към кандидатите и про- ектите, които трябва да бъдат финанси- ВОМР в България през настоящия програ- рани по съответните програми в рамки- мен период се прилага като мнгофондов те на стратегиите и условията за изпъл- и като еднофондов подход. Настоящият нение на проекти. раздел предлага информация за първия, тъй като е използвал подобен модел, както Наблюдението за изпълнението на стра- е предвидено при интегрирания подход. тегиите за ВОМР се осъществява от УО на водещия фонд и от МИГ. УО на ПРСР из- Във ВОМР участват пет оперативни про- готвя доклади за изпълнението на страте- грами. Те са: Програмата за развитие на гиите за ВОМР в края на всеки шест месе- селските райони, ОП „Развитие на човеш- чен период и ги представя на Координа- ките ресурси”, ОП „Околна среда”, ОП „Ино- ционния съвет за управление на средства- вации и конкурентоспособност”, ОП „Нау- та на Европейския съюз и на комитетите ка и образование за интелигентен растеж”. за наблюдение на програмите, участва- щи във финансирането на стратегиите. Правилата за координация между УО на ОП и Местните инициативни групи Изпълнението на отделни проекти в рам- (МИГ), свързани с прилагането на ВОМР, ките на стратегиите за ВОМР се извършва са определени в специално постановле- в съответствие с изискванията на всяка ние на Министерския съвет (Постано- програма. Докладването, проверката и на- вление 161/2016 на МС). В постановление- блюдението на проектите по стратегиите то се регламентира координацията на раз- за ВОМР се извършва в ИСУН. Изпълнението работването, подбора и изпълнението на на проект в рамките на стратегия за ВОМР стратегии и проекти на ВОМП, подкрепя- се наблюдава от МИГ, както и от органите, ни от повече от един Европейски структу- отговорни за управлението и контрола на рен и инвестиционен фонд (ЕСИФ). съответната оперативна програма. 109 АНЕКС 3  СПИСЪК НА ИЗТОЧНИЦИТЕ, ПРЕДОСТАВЯЩИ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ПОСЛЕДИЦИТЕ ОТ COVID-19 ЗА РЕГИОНАЛНАТА ПОЛИТИКА И ЗА РАЗРАБОТВАНЕТО И ПРИЛАГАНЕТО НА ТЕРИТОРИАЛНИ ИНСТРУМЕНТИ 1. Пандемия, рецесия: глобалната икономика 6. Пролетна икономическа прогноза 2020 г.: в криза, Глобални икономически перспекти- дълбока и неравномерна рецесия, несигур- ви, Световна банка, юни 2020 г. но възстановяване,Европейска комисия, https://www.worldbank.org/en/publication/ май 2020 г. global-economic-prospects https://ec.europa.eu/info/business-economy- euro/economic-performance-and-forecasts/ 2. Борба с COVID -19, Икономически пре- economic-forecasts/spring-2020-economic- глед на регион Европа и Централна forecast-deep-and-uneven-recession- Азия, април 2020 г., Световна банка, Ва- uncertain-recovery_en шингтон: Световна банка https://www.worldbank.org/ 7. Идентифициране на нуждите от възста- en/region/eca/publication/ новяване на Европа , Работен документ europe-and-central-asia-economic-update на службите на Комисията, SWD(2020) 98 окончателен, 3. Глобализацията по време на COVID-19, Рабо- https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ тен документ на CESifo, Мюнхенско обще- TXT/?uri=SWD%3A2020%3A98%3AFIN ство за насърчаване на икономическите из- следвания, Сфорца А., и М. Щайнингер, 8. COVID-19 демонстрира спешна необходимост 2020 г., Мюнхен, Германия градовете да се подготвят за пандемии, UN https://www.econstor.eu/bitstream/ Habitat, юни 2020 г. 10419/216580/1/cesifo1_wp8184.pdf https://reliefweb.int/report/world/opinion- covid-19-demonstrates-urgent-need-cities- 4. Доклад за световното развитие 2020: Тър- prepare-pandemics говия за постигане на развитие в ерата на глобалните вериги за създаване на стой- 9. Глобален доклад за хранителните кризи , ност, 2019, Вашингтон: Световна банка 2020 г., Световна хранителна програма https://www.worldbank.org/en/publication/ http://www.fightfoodcrises.net/ wdr2020 food-crises-and-covid-19/en/ 5. Отговори на инвестиционната политика 10. Териториално въздействие на COVID-19: упра- на пандемията от COVID-19, Investment вление на кризата на различните нива на Policy Monitor, специален брой № 4, управление, ОИСР, 2020 г. UNCTAD, май 2020 г. http://www.oecd.org/coronavirus/policy- https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ responses/the-territorial-impact-of-covid- diaepcbinf2020d3_en.pdf 19-managing-the-crisis-across-levels-of- government-d3e314e1/ 110 Анализ на възможностите за прилагане на териториални инструменти 11. Пролетна икономическа прогноза 2020 г., 12. Проучване на фирми, Национален статис- май 2020 г., Европейска комисия тически институт, България, май 2020 г. https://ec.europa.eu/info/business-economy- euro/economic-performance-and-forecasts/ https://w w w.nsi.bg/sites/default/files/files/ economic-performance-country/bulgaria/ pressreleases/ACT_NF2020-05_covid.pdf economic-forecast-bulgaria_en