P E M B A R U A N K A J I A N B E L A N J A P E M E R I N TA H U N T U K B A N T U A N S O S I A L Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, dan Efektif di Indonesia Kantor Bank Dunia di Jakarta Pembaruan Kajian Belanja Jika ada pertanyaan mengenai Dicetak pada Oktober 2017 Pemerintah Untuk Bantuan Sosial laporan ini, silakan hubungi: Gedung Bursa Efek Indonesia adalah produk dari staf Bank Photo Credits World Bank Tower II/Lantai 12 Jl Jend Dunia. Temuan, interpretasi, Changqing Sun Sudirman Kav 52-53 Jakarta dan kesimpulan yang dinyatakan (csun1@worldbank.org) 12910 di sini tidak serta-merta mencerminkan pandangan Dewan Juul Pinxten T (6221) 5299-3000 Direksi Eksekutif Bank Dunia atau (jpinxten@worldbank.org). F (6221) 5299-3111 Pemerintah yang diwakilinya. W www.worldbank.org/id Bank Dunia tidak menjamin akurasi data yang termasuk Bank Dunia dalam tulisan ini. Batasan, warna, denominasi, dan informasi lainnya 1818 H Street NW Washington, pada peta mana pun dalam tulisan DC 20433, USA ini tidak menyiratkan pendapat pihak Bank Dunia mengenai T (202) 458-1876 status hukum wilayah apa pun F (202) 522-1557/1560 atau dukungan atau pengakuan W www.worldbank.org atas batas-batas tersebut. Copyright Statement for Reconstruction and please send a request with including subsidiary rights, should Development/ The World Bank complete information to the be addressed to the Office of the The material in this publication encourages dissemination Copyright Clearance Center, Inc., Publisher, The World Bank, 1818 is copyrighted. Copying and/or of its work and will normally 222 Rosewood Drive, Danvers, MA H Street NW, Washington, DC transmitting portions or all of grant permission to reproduce 01923, USA, telephone 978-750- 20433, USA, fax 202-522-2422, this work without permission portions of the work promptly. 8400, fax 978-750-4470, http:// e-mail pubrights@ worldbank.org. may be a violation of applicable For permission to photocopy or www.copyright.com/. All other law. The International Bank reprint any part of this work, queries on rights and licenses, Kata Pengantar Rodrigo A. Chaves Country Director, Bank Dunia Indonesia Selama dekade terakhir, Indonesia telah Indonesia, yang saat ini memberi manfaat sosial sehingga mereka dapat menjalani hid- mengurangi tingkat angka kemiskinan dari kepada hampir 100 juta penduduk. Sebagai up yang produktif melalui pengembangan 16,6 persen di 2007 menjadi 10,6 persen pada laporan terbaru terhadap laporan World sumber daya manusia yang lebih baik dan awal 2017. Ini merupakan suatu pencapaian Bank 2012 Melindungi Rumah Tangga Mi- mata pencaharian yang lebih berkelanjutan. mengesankan yang perlu dirayakan. Akan skin dan Rentan di Indonesia (Protecting tetapi, baru-baru ini tingkat pengentasan Poor and Vulnerable Households in Indonesia), Kami di grup World Bank siap sedia untuk kemiskinan telah melambat. Ditambah lagi, dokumen ini mengkaji mekajuan yang dica- terus bekerja sama dengan Pemerintah In- kesenjangan pendapatan yang tinggi masih pai dari 2011 hingga 2016 dan mengajukan donesia, menggunakan semua instrumen menjadi tantangan besar. Oleh karena itu, opsi-opsi reformasi dan perencanaan kebi- dan keahlian kami, untuk berinvestasi pada pengentasan kemiskinan lebih lanjut serta jakan yang dapat dilakukan. Kami di World sumber daya manusia dan investasi fisik peningkatan kesetaraan sosial memerlukan Bank percaya bahwa sistem bantuan sosial yang dibutuhkan Indonesia agar dapat men- upaya yang berkelanjutan –pembelanjaan Indonesia dapat dikembangkan lebih lan- jadi negara berpendapatan tinggi. Saya tahu yang lebih besar dan lebih baik, serta per- jut lagi untuk memberikan dukungan yang hal ini mungkin terlaksana, dan kami berse- baikan-perbaikan lebih lanjut dalam efekti- efektif dan sesuai bagi rumah tangga miskin, mangat untuk memberikan dukungan kami vitas program-program pemerintah. sehingga dapat mengatasi berbagai risiko dalam menjadikan visi tersebut menjadi dan kesenjangan dalam peluang-peluang suatu kenyataan. Sangatlah menggembirakan untuk melihat yang dihadapi oleh masyarakat. bahwa di awal tahun 2017, Pemerintah In- Pekerjaan ini merupakan hasil dari kemi- donesia telah memperbarui komitmenya Indonesia bercita-cita untuk mencapai sta- traan yang kuat dari berbagai badan pe- untuk menangani kesenjangan dan ekslusi tus pendapatan tinggi pada tahun 2030. Ci- merintah dan World Bank. Kami bersyukur keuangan. Pemerintah telah memutuskan ta-cita ini memiliki sejumlah tantangan sig- sekali atas kerja sama dengan Badan Peren- untuk menggunakan program-program nifikan. Tidak hanya membutuhkan perce- cana Pembangunan Nasional (Bappenas), bantuan sosial sebagai alat penting un- patan pertumbuhan sebesar 8-9 persen per Kementerian Sosial, serta Tim Nasional tuk mengurangi kesenjangan, baik dalam tahun selama 15 tahun ke depan, tetapi per- Percepatan Penanggulangan Kemiskinan pendapatan maupun peluang-peluang. Ma- tumbuhan tersebut juga harus bersifat in- (TNP2K). Dan kami berterima kasih pada najemen keuangan yang lebih baik baru-ba- klusif dan pro terhadap masyarakat miskin. Departemen Perdagangan dan Hubungan ru ini juga memungkinkan pengalokasian Terlebih lagi, Indonesia, seperti beberapa Luar Negeri (Department of Foreign Affairs keseluruhan anggaran bantuan sosial yang negara Asia berpendapatan menengah lain- and Trade, DFAT) Australia atas dukungan fi- lebih tinggi. Di saat yang sama, penerapan nya, harus mengatasi tantangan dari popu- nansialnya dalam untuk penyiapan laporan mekanisme penentuan target yang seragam lasi menua yang akan datang, yaitu ‘untuk ini, dan untuk kerjasamanya dengan World telah menghasilkan penargetan manfaat menjadi sejahtera sebelum tua.’ Suatu sistem Bank dalam memberikan saran-saran teknis bantuan sosial yang lebih baik bagi mas- bantuan sosial yang komprehensif, terpadu dan dukungan terhadap Pemerintah Indo- yarakat rentan dan miskin. dan efektif akan dapat terus melindungi nesia dalam mencapai pengentasan kemi- masyarakat miskin dan rentan dari berbagai skinan dan kesenjangan yang lebih jauh lagi. Laporan ini mengkaji kekuatan dan kelema- guncangan sehingga tidak berkekurangan, han program-program bantuan sosial utama serta menciptakan suatu mobilitas kenaikan Ucapan Terima Kasih Laporan ini disusun oleh para anggota Tim So- Gracia Hadiwijaya (Consultant), Michaelino Laporan ini disunting oleh Peter Milne (Con­ cial Protection and Jobs Global Practice Kantor Mervisiano (Research Analyst), Bagus Arya sultant), Juul Pinxten (Research Analyst), Stei­ Bank Dunia di Jakarta. Tim inti ini dipimpin Wirapati (Research Analyst), Ririn Salwa Pur­ sianasari Mileiva (Operations Officer), Gedsiri oleh Pablo Acosta (Senior Economist), Changq­ namasari (Senior Economist), Puguh Imanto Suhartono (Consultant), Ilsa Meidina (Social ing Sun (Senior Economist) dan Juul Pinxten (Energy Specialist), Rythia Afkar (Economist), Protection Specialist), Maria Jenny Puspitawati (Research Analyst); anggota tim terdiri dari Francis Addeah Darko (Economist), dan Indra (Executive Assistant) dan Atin Parihatin (Consul­ Luisa Fernandez (Senior Social Protection Budi Sumantoro (Consultant) untuk masukan tant). Desain dari laporan ini disiapkan oleh tim Specialist), Jon Jellema (Consultant), Talitha dan dukungan teknis mereka. Bentuk: Muhammad Kamal dan Philip Tanaka. Chairunissa (Consultant), dan Kara Parahita Monica (Research Analyst). Tim juga mengucapkan terima kasih kepa­ Tim juga berterima kasih kepada Kementerian da Yus Medina Pakpahan (Research Analyst), Sosial, Bappenas, TNP2K, Kantor Staf Presiden Tim berterima kasih kepada Rodrigo A. Chaves Ahya Ihsan (Senior Economist) dan Ratih Dwi (KSP) dan Kementerian Luar Negeri dan Per­ (Country Director), Jehan Arulpragasam (Man­ Rahmadanti (Research Analyst) dari Tim Mac­ dagangan Australia untuk menyediakan ma- ager), Truman Packard (Lead Economist), Iene roeconomics and Financial Management Global teri yang bermanfaat untuk program bantuan Muliati (Senior Social Protection Special­ ist), Practice untuk menyusun ringkasan belanja sosial dan masukannya mengenai laporan ini. Edgar Janz (Senior Poverty Specialist), Vivi pemerintah, dan Raditia Wahyu (Badan Pe­ Pendanaan untuk laporan ini telah didukung Alatas (Lead Economist), Hans Anand Beck rencanaan Pembangunan Nasional, serta Adi dengan baik oleh Kementerian Luar Negeri dan (Lead Economist), Ruslan Yemtsov (Lead Econ­ Nugroho (DJA, Kementerian Keuangan) untuk Perdagangan Australia melalui Kemitraan untuk omist), Matthew Wai-Poi (Senior Economist), menyediakan data anggaran dan Dyah Lara- Dana Perwalian Penanggulangan Kemi­ skinan Cindy Paladines (Young Professional), Pandu sati (Social Protection Policy Specialist di Tim Berbasis Pengetahuan (the Partnership for Knowl­ Harimurti (Senior Health Specialist), Imam Nasional Percepatan Penanggulangan Kemi- edge-based Poverty Reduction Trust Fund). Setiawan (Research Analyst), Daim Syukriyah skinan atau TNP2K) untuk informasi menge- (Economist), Laura Wijaya (Research Analyst), nai Program Indonesia Pintar. Daftar Singkatan ASLUT Asistensi Sosial Lanjut Usia Terlantar Bappenas Badan Perencanaan Pembangunan Nasional / Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional BDT Basis Data Terpadu BLSM Bantuan Langsung Sementara Masyarakat BPNT Bantuan Pangan Non Tunai, e-voucher, non tunai, komponen dari Rastra BSM Bantuan Siswa Miskin Bulog Badan Urusan Logistik Nasional CMRS Crisis Monitoring and Response System, Sistem Pemantauan dan Respon Krisis DJSN Dewan Jaminan Sosial Nasional ECED Early Childhood Education and Development, Pendidikan dan Pengembangan Anak Usia Dini FDS Family Development Sessions, Sesi Pengembangan Keluarga GoI Government of Indonesia, Pemerintah Indonesia IDR Indonesian Rupiah, Rupiah JKN-PBI Jaminan Kesehatan Nasional - Penerima Bantuan Iuran Kemdikbud Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan Kemensos Kementerian Sosial KKS Kartu Keluarga Sejahtera KSKS Kartu Simpanan Keluarga Sejahtera KPS Kartu Perlindungan Sosial Lansia Lanjut Usia M&E Monitoring and Evaluation, Pemantauan dan Evaluasi MIS Management Information System, Sistem Manajemen Informasi MoEC Ministry of Education and Culture, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan MoRA Ministry of Religious Affairs, Kementerian Agama MoSA Ministry of Social Affairs, Kementerian Sosial NER Net Enrolment Rate, Tingkat Pendaftaran Masuk (Ke Sekolah) Bersih ODA On-Demand Application, Aplikasi On-Demand OJK Otoritas Jasa Keuangan OOP Out-of-pocket Spending, Pengeluaran Belanja dari Anggaran Sendiri P2B Pengembangan Penghidupan Berkelanjutan PBI Penerima Bantuan Iuran PIP Program Indonesia Pintar PIS Program Indonesia Sehat PKH Program Keluarga Harapan Raskin Program Beras Miskin (program subsidi yang terdahulu) Rastra Beras Sejahtera, Program Beras Bersubsidi SA Social Assistance, Bantuan Sosial SJSN Sistem Jaminan Sosial Nasional SLRT Sistem Layanan Rujukan Terpadu SRIS Social Registry Information System - Sistem Informasi Pendaftaran Program Sosial TI Teknologi Informasi TNP2K Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan UDB Unified Database, Basis Data Terpadu WFP World Food Programme, Program Pangan Dunia P. 01 DAFTAR ISI P. 19 B AB 1 R ING KAS AN A N A L I SI S B E L A N J A EKS EKUTIF B A N TUA N SOSI A L P. 30 B AB 2 PORTOFOL I O UTA M A DA RI PROGRA M B A N TU A N SOSI A L 2.1 Bantuan Langsung Sementara Masyarakat (BLSM)............................................................31 2.2 Subsidi Beras Sejahtera (Rastra)....................................................................................................37 2.3 Jaminan Kesehatan Nasional – Penerima Bantuan Iuran (JKN-PBI)........................ 47 2.4 Program Indonesia Pintar (PIP)................................................................................................... 55 2.5 Program Keluarga Harapan (PKH)............................................................................................. 63 P.73 P. 83 BAB 3 B AB 4 P END EKATAN “S IKLU S B A N TUA N SO S I A L KEHID U PAN (LIF E–CYC L E ) ” T E RI N T E GRAS I : UNTU K BA NTU AN S O S I A L & KE MUN GKI N A N & JA R ING PENG AMA N MA N FA AT N YA P.89 P. 91 BAB 5 R ING KAS AN & RE FE RE N S I REKO MEND AS I UTA MA Ringkasan Eksekutif Indonesia telah berkomitmen untuk mengembangkan sistem bantuan sosial yang menyeluruh, terintegrasi & efektif bagi rumah tangga miskin & rentan S Sejak 2010, Pemerintah Indonesia telah se- cara resmi menetapkan target pengentasan kemiskinan dan menekankan pentingnya sistem bantuan sosial yang berfungsi den- gan baik dalam pengentasan kemiskinan yang terus berlanjut. Pemerintah telah melaksanakan be- berapa reformasi bantuan sosial secara bertahap, sementa- ra belanja untuk program bantuan sosial telah mengalami peningkatan secara riil antara tahun 2010 dan 2016. Beber- P. 0 1 apa pengurangan terhadap subsidi yang mahal dan tanpa target penerima tertentu telah dilakukan, dan pengeluaran yang dapat dihemat dialokasikan ke sektor bantuan sosial melalui: (i) bantuan tunai sementara, yang bersifat darurat, tanpa syarat dan ditargetkan bagi rumah tangga miskin dan rentan; (ii) peningkatan manfaat dan cakupan bagi pro- gram bantuan pendidikan di Indonesia; dan (iii) bantuan tunai bersyarat. Prosedur standar untuk penetapan sasaran dan identifikasi calon penerima manfaat, berdasarkan daft- ar nasional yang telah diperbarui dari sekitar 26 juta rumah tangga miskin dan rentan (Basis Data Terpadu, BDT atau UDB, Unified Database), telah disusun sebagai acuan yang dapat digunakan oleh semua lembaga pelaksana. Baru-baru ini, Pemerintah telah mengeluarkan Strategi Inklusi Keuan- gan Nasional, yang mewajibkan pencapaian inklusi keuan- gan yang lebih besar dengan mengubah sistem pembayaran bantuan sosial berbasis tunai menjadi sistem non-tunai menggunakan satu kartu (Kartu Keluarga Sejahtera, KKS). Pada tahun 2017, Pemerintah telah memutuskan untuk mengurangi subsidi listrik dan LPG, dan berencana untuk mendistribusikan ulang subsidi LPG bagi rumah tangga mi- skin dan rentan melalui kartu KKS pada tahun 2018. Selain itu, program bantuan tunai bersyarat (Program Keluarga Harapan atau PKH) telah berkembang dari 3,5 juta rumah tangga di tahun 2015 menjadi 6 juta pada akhir tahun 2016, dan diperkirakan akan mencapai 10 juta pada tahun 2018. 3 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Dengan perkembangan ekonomi Indonesia yang menghadapi tantangan- tantangan baru, sekarang adalah saat yang tepat untuk meninjau dan memperbarui strategi reformasi bantuan sosial. Namun demikian, terlepas dari upaya mem- menjadi 39,4 poin Gini pada bulan September Angka kemiskinan: 10.6% perluas cakupan sistem perlindungan sosial, 2016. Memburuknya ketimpangan juga terlihat laju pengentasan kemiskinan di Indonesia tel- pada indikator kemiskinan non-pendapatan, ah melambat secara signifikan dalam bebera- seperti pendidikan, kesehatan, dan kesempatan pa tahun terakhir, sementara kemiskinan dan kerja. Meskipun semua rumah tangga di Indone- kerentanan kronis terus berlanjut. Rata-ra- sia mendapat hasil yang baik lebih sering diband- ta tahunan tingkat pengentasan kemiskinan ingkan dengan 10 tahun yang lalu, kesenjangan turun dari 1,2 poin persentase antara tahun dalam pencapaian antara rumah tangga miskin 2007 dan 2010, menjadi hanya 0,5 poin persen- dan tidak miskin telah melebar untuk beberapa tase antara tahun 2011 dan 2014. Dari tahun 2014 indikator. Pemerintahan baru yang dimulai pada Dari tahun 2014 sampai 2016, pengentasan sampai 2016, pengentasan kemiskinan berlanjut akhir tahun 2014 mulai menyoroti upaya pengu- kemiskinan berlanjut pada tingkat yang pada tingkat yang sama lambatnya, turun hanya rangan ketimpangan, menjadikan bantuan sosial sama lambatnya, turun hanya 0,7 poin 0,7 poin persentase, menjadi 10,6 persen pada bu- sebagai cara untuk mengurangi kesenjangan da- persentase, menjadi 10,6 persen pada bulan lan September 2016. Alasan utama untuk melam- lam pendapatan dan kesempatan. September 2016 batnya laju pengentasan kemiskinan ini adalah bahwa mereka yang hidup dalam kemiskinan Laporan ini menilai kembali kekuatan dan semakin terpuruk dan menjauh dari garis kemi- kelemahan program – program bantuan so- skinan, sehingga memerlukan usaha yang lebih sial di Indonesia, dan mengusulkan pilihan besar — tingkat belanja, penetapan sasaran dan reformasi yang dapat diambil, baik untuk integrasi yang lebih baik — untuk mengeluarkan masing-masing program maupun untuk mereka dari kemiskinan. Terlebih lagi, 24 persen sistem bantuan sosial secara keseluruhan. penduduk Indonesia yang hidup diantara garis Laporan tahun 2017 ini, yang adalah pemba- kemiskinan dan 1,5 kali garis kemiskinan masih ruan dari laporan Bank Dunia sebelumnya sangat rentan untuk kembali jatuh miskin1 jika (World Bank, 2012j), bertujuan untuk member- mereka mengalami guncangan, seperti terkena ikan bukti kemajuan yang dicapai antara tahun penyakit, bencana alam, atau gangguan lainnya 2011 dan 2017, berikut dengan paduk (bench- terhadap pendapatan dan mata pencaharian se- mark) yang relevan untuk reformasi dan per- hari-hari mereka. encanaan kebijakan di masa mendatang. Ka- jian ini menyajikan bukti analitis mengenai Selain itu, ketimpangan pendapatan terus fitur dan permasalahan dari program yang me- meningkat, sedangkan akses terhadap kes- nonjol, dan mengusulkan upaya serta opsi tam- empatan tetap tidak setara. Sementara ketim- bahan untuk menuju sistem yang benar-benar pangan di Indonesia pada akhir tahun 2004 terintegrasi. sama dengan tingkat ketimpangan pada tahun 1980, koefisien Gini meningkat sekitar 6 poin persentase pada periode 2005-12, dan kemudi- an menurun hanya sebesar 1 poin persentase, 1 Susenas (2016) dan perhitungan staf Bank Dunia. 4 Ringkasan Eksekutif Jalan untuk menuju GAMBAR RE1 Konvergensi Bantuan Sosial di 10 persen rumah tangga termiskin sistem bantuan sosial Indonesia ALL FOUR RASTRA, PBI, PIP 2.2% 11% yang menyeluruh, RASTRA,PIP,PKH PBI,PIP,PKH 2.5% 2.3% terintegrasi & PIP,PKH RASTRA,PIP 2.6% 14% efektif sudah jelas RASKIN, PKH 6% RAST RA 78% 43% PBI 53% PIP 1 6% PK H Sumber: Susenas 2014 6.5 % dan perhitungan staf Bank Dunia Kemiskinan, kerentanan, mobilitas yang sosial dilakukan dengan koordinasi yang terba- evaluasi (M&E), penyampaian keluhan dan rendah, dan ketimpangan yang terus-me- tas baik di antara program, antar pelaksana, dan pengaduan — dapat disebabkan oleh penghi- nerus terjadi dapat diperbaiki dengan sistem antar pemangku kepentingan. Hasil dari simu- langan duplikasi yang saat ini terjadi secara bantuan sosial yang lebih efektif. Sistem ban- lasi menunjukkan bahwa sistem bantuan sosial meluas. Sebagaimana dirinci di laporan ini, tuan sosial yang menyeluruh dapat member- terintegrasi – membuat serangkaian program sub-proses tersebut (kecuali penetapan sasa- ikan kebutuhan dasar yang seringkali tidak dan lembaga pelaksana yang beroperasi secara ran) dilakukan secara independen dan oleh dapat diakses rumah tangga miskin, memberi- mandiri bekerja secara bersama-sama melalui banyak lembaga yang berbeda tanpa memper- kan dampak segera dan langsung pada kemiskinan penetapan standar minimum - dapat mendorong hatikan standar, walaupun pada akhir 2016 ekstrim. Hal ini sekaligus dapat membantu rumah belanja konsumtif sebesar 14 sampai 21 persen dari sudah dimulai beberapa konvergensi terkait tangga miskin dan rentan untuk mengurangi anggaran rata-rata rumah tangga sasaran dan akan dengan sistem pembayaran manfaat. Namun risiko dengan mendorong investasi yang lebih be- berdampak langsung terhadap kemiskinan. Ha- demikian, lanskap yang membingungkan ini sar atau lebih konsisten untuk peningkatan kuali- sil dari integrasi manfaat diperkirakan sebesar 2 sulit dipahami oleh penerima manfaat aktual tas dan keterampilan individu serta kemampuan sampai 4 persen penurunan “seketika” dalam ting- atau calon penerima manfaat, dan secara de finasial para penerima manfat, serta mengurangi kat kemiskinan, tergantung pada tingkat cakupan fakto bertanggung jawab atas pemisahan pro- kecenderungan untuk mengambil tindakan negat- yang dipilih yakni 10, 25 atau 40 persen, variabel gram dan inisiatif yang sebenarnya menyasar if ketika dihadapkan pada kondisi sulit, yang dapat lainnya dianggap sama.2 Bahkan bantuan sosial masyarakat miskin dan rentan yang sama. Mis- mengurangi investasi yang sifatnya produktif ha- yang hanya secara parsial terintegrasi dapat mem- alnya, Gambar ES1 menunjukkan bahwa pada nya untuk meminimalisir pengeluaran. Program perlambat laju peningkatan ketimpangan yang di- tahun 2014 tidak lebih dari 2,2 persen dari 10 perlindungan sosial yang terintegrasi membantu alami Indonesia akhir-akhir ini. Misalnya, dengan persen rumah tangga termiskin menerima rumah tangga untuk menyerap dan menanggu- memperluas paket bantuan sosial kepada 10 juta keempat program bantuan sosial utama di langi guncangan negatif dengan cara-cara yang rumah tangga termiskin yang menggabungkan Indonesia.3 Kenyataan ini tidak berubah se- fleksibel sehingga penurunan kesejahteraan ti- tiga bantuan langsung tunai atau bantuan hampir cara signifikan bila mengacu pada data tahun dak menjadi parah ataupun bertambah. Selain itu, langsung tunai (near-direct cash transfer) menjadi 2016. Pemerintah saat ini harus dengan segera sistem bantuan sosial yang kuat dapat membuat satu, akan menghasilkan manfaat dengan besa- mengembangkan rencana penyelenggaraan reformasi kebijakan yang didorong oleh pemerin- ran yang sama dengan di negara-negara di mana sistem bantuan sosial terintegrasi yang disepa- tah menjadi lebih sesuai, sehingga mendorong per- bantuan langsung mengurangi kemiskinan tanpa kati bersama, yang mencakup penegasan kem- tumbuhan ekonomi yang lebih berkelanjutan. mengganggu keputusan-keputusan di bidang pas- bali peran dan tanggung jawab semua lembaga ar tenaga kerja. Diperlukan upaya yang lebih besar yang terlibat dalam pemberian bantuan sosial. Rumah tangga penerima bantuan akan ter- dan perhatian yang konsisten untuk memperluas layani baik dengan meningkatnya koordinasi dan memperdalam pekerjaan yang sudah dimulai dan integrasi program-program bantuan sosial oleh pemerintahan sebelumnya. 2 Yang lainnya semua tetap sama. Sebagai rujukan, jika tingkat kemiskinan aktual terus menurun pada tingkat yang diala- yang sudah ada. Walaupun program – program mi antara tahun 2013 dan 2014 (sekitar 0,1 sampai 0,2 poin utama telah dijalankan lebih efektif dan efisien Efisiensi yang didapat dari integrasi dalam persentase per tahun), perlu waktu sekitar 10 tahun untuk mencapai penurunan “seketika” yang dapat dengan segera di- dibandingkan dengan beberapa tahun yang penyediaan sub-proses program bantuan so- capai oleh skenario integrasi yang paling murah. Program bantuan tunai bersyarat, PKH, memiliki cakupan sial — penjangkauan peserta, penetapan sasa- 3 lalu, dan koordinasi lebih menonjol daripada sasaran yang paling rendah dan pemotongan sarana yang pal- sebelumnya, pengkotak-kotakan lembaga masih ran, pendaftaran, verifikasi penerima man- ing ketat. Oleh karena itu, setiap rumah tangga yang menerima PKH secara otomatis (pada prinsipnya) memenuhi syarat un- ditemui dan sebagian besar kegiatan bantuan faat, pembayaran manfaat, pemantauan dan tuk tiga program yang lainnya. 5 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Perubahan-perubahan lain dapat memban- – area lain yang memerlukan reformasi lebih Tanpa inovasi lebih lanjut yang sesuai dengan tu program bantuan sosial mengurangi ke- lanjut, yang berfokus pada tahapan perubahan konteks Indonesia, sistem bantuan sosial akan miskinan secara lebih efisien pada tingkat berikutnya dan mengarah pada suatu sistem tetap tidak menyeluruh, tidak peduli seberapa pengeluaran yang manapun juga, namun pro- bantuan sosial yang terintegrasi.4 Rekomendasi baiknya integrasi yang dilakukan. gram-program baru yang dibuat untuk men- yang diberikan di sini dibagi dalam tiga kate- gatasi risiko yang belum ditanggung akan gori besar: meningkatkan belanja pemerintah. Saat ini kurang dari seperempat dari manfaat bantuan sosial yang menjangkau rumah tangga miskin, iii oleh karena itu, reformasi program dan sistem secara keseluruhan yang dibahas dalam lapo- ran ini akan menjadikan belanja bantuan so- sial (pada tingkat yang manapun juga) mengu- i Meningkatkan integrasi sistem bantuan so- sial dengan: (i) terus mengembangkan rang- rangi kemiskinan secara lebih efisien. Namun Meningkatkan akses rumah tangga miskin kaian proses penyampaian bantuan sosial demikian, mengatasi kemiskinan yang ter- dan rentan terhadap program bantuan sosial yang terintegrasi, dan melayani semua inisiat- us-menerus terjadi memerlukan program baru untuk mencapai sasaran pengentasan kemi- if bantuan sosial yang sudah ada dan yang akan atau manfaat yang lebih besar (atau keduanya). skinan. Peningkatan cakupan secara alamiah ada; (ii) meningkatkan koordinasi di tingkat Yang sama pentingnya adalah Indonesia harus dapat dihasilkan dari integrasi sistem (lihat di regional dan daerah di antara mitra pelaksana, siap untuk membelanjakan lebih banyak untuk atas), akan tetapi harus dilakukan dengan cepat pemerintah daerah dan badan layanan publik; menjaga kemajuan yang telah dicapai melalui dan independen. dan (iii) mereformasi dan merevisi penyeleng- pembentukan tanggapan bantuan sosial yang garaan program-program bantuan sosial untuk telah direncanakan sebelumnya terhadap ben- mempersiapkan program-program tersebut cana alam dan ketidakstabilan ekonomi makro ii untuk digabungkan ke dalam sistem yang ter- yang secara keseluruhan merupakan bagian integrasi dan yang lebih efektif. dari risiko letak geografis, dan keterbukaan ekonomi dan keuangan Indonesia. Tabel ES1 di bawah ini merangkum tinda- kan-tindakan yang disarankan kepada pe- Laporan ini memuat pembaruan atas tinjauan Membuat program baru dan melakukan ino- merintah terbagi dalam tiga kategori besar bantuan sosial yang ada, untuk mendukung vasi dalam program yang sudah ada untuk tujuan utama sistem bantuan sosial yang ter- upaya reformasi bantuan sosial dan upaya mengatasi risiko dan kerentanan pada siklus integrasi/terintegrasi seperti yang disebut- pengentasan kemiskinan dan penurunan ke- kehidupan utama di Indonesia. Misalnya, ini kan di atas: timpangan yang tengah dilaksanakan pemer- bisa mencakup pendidikan anak usia dini, 4 Sebagaimana dijelaskan pada kajian tahun 2012, bantuan so- intah. Selain memberikan tinjauan empiris tabungan dana pensiun, dan respons terhadap sial tidak dapat menanggung seluruh beban untuk meningkat- kan kesejahteraan rumah tangga dan menurunkan ketimpan- mengenai dampak reformasi bantuan sosial krisis ekonomi makro atau bencana alam, di gan; bantuan sosial seharusnya sebagai pelengkap kebijakan yang telah terjadi selama enam tahun terakhir mana program bantuan sosial yang ada saat ini dan program yang meningkatkan akses terhadap barang dan jasa publik berkualitas tinggi dan murah serta akses terhadap ini, kajian baru ini juga mengidentifikasi area tidak mampu mengatasinya secara memadai. pekerjaan yang berkualitas tinggi dan aman. Pemerintah sebaiknya mengintensifkan upaya reformasi bantuan sosial untuk memastikan Indonesia tetap berada di jalur yang benar dalam pengentasan kemiskinan dan penurunan ketimpangan 6 Ringkasan Eksekutif TABEL ES1 Membangun sistem bantuan sosial yang menyeluruh & terintegrasi TUJUAN TINDAKAN JANGKA PENDEK (TAHUN TINDAKAN JANGKA MENENGAH (2 TINDAKAN JANGKA PANJANG DEPAN) TAHUN MENDATANG) (4 TAHUN MENDATANG) Meningkatkan Semua program bantuan sosial A. Kriteria kelayakan program Pendanaan semesta (omnibus) aksesibilitas rumah memasukkan kriteria kelayakan penerima baru (diusulkan untuk mencakup — dan bukan negosiasi tangga miskin dan dan menyeleksi penerima manfaat dari risiko utama yang belum tercakup) program per program — rentan satu database penetapan sasaran yang dimasukkan ke dalam fungsi SRIS. untuk semua penerima sama (berdasarkan Basis Data Terpadu manfaat yang berhak (seperti (BDT). Masing-masing program juga B.Sosialisasi dan pendaftaran untuk, yang ditetapkan oleh SRIS) di harus menerapkan proses pemutakhiran calon penerima manfaat melalui SRIS semua program yang secara dua arah - dari basis data penetapan yang dinamis sesuai dengan struktur, resmi merupakan bagian sasaran ke daftar penerima manfaat prinsip, dan pengaturan pelaksanaan dari kerangka kerja bantuan berbasis program, dan dari informasi yang telah disepakati bersama. sosial “Satu Sistem” yang berbasis program ke basis data terkoordinasi. penetapan sasaran, langkah awal untuk membentuk sistem informasi registri sosial (SRIS - Social Registry Information System) dua arah yang dinamis untuk memastikan tercapainya kemajuan penyertaan semua rumah tangga miskin dan rentan. Mengatasi risiko Lembaga-lembaga yang bertanggung A.Lembaga yang bertanggung Program dan pengaturan utama yang belum jawab atas kesehatan, pendidikan, jawab atas kesehatan, pendidikan, penyelenggaraan yang tercakup dan jaminan sosial, perencanaan dan jaminan sosial, menyampaikan disetujui (untuk tanggapan kerentanan pembangunan, pengentasan kemiskinan, usulan program bantuan sosial yang terhadap krisis) diuji-cobakan serta lembaga yang bertanggung jawab melindungi risiko khusus yang belum dalam kerangka kerja bantuan atas monitoring krisis mengidentifikasi tercakup tersebut kepada lembangan sosial “Satu Sistem” yang risiko-risiko khusus yang dihadapi oleh perencana pembangunan dilengkapi baru dibentuk tersebut. rumah tangga di Indonesia yang belum dengan perkiraan biayanya. mendapatkan perlindungan. B.Kerangka nasional respon terhadap krisis memperkuat peran platform penyampaian bantuan sosial yang sudah ada sebagai bagian dari strategi “tanggapan terhadap krisis” dan melakukan negosiasi dengan badan pelaksana bantuan sosial untuk perencanaan, penyebaran, dan pemantauan bersama. Tingkatkan Satukan semua lembaga, badan, dan Formalize the division of roles, Secara formal membentuk kerangka kerja program yang memberikan bantuan responsibilities, financing, authority, kerangka kerja bantuan “Satu Sistem” sosial agar dapat menerapkan standar and accountability between central sosial “Satu Sistem” di untuk bantuan dan prosedur yang sama bagi penetapan and local agencies involved in social Indonesia dan merumuskan sosial sasaran, seleksi penerima manfaat, assistance. peran dan cakupan masing- sistem pembayaran, penyampaian masing lembaga pelaksana keluhan dan pengaduan, serta mitra sistem dalam bidang Pemantauan & Evaluasi (M&E) kinerja. kesehatan, pendidikan, jaminan sosial, perencanaan, pengentasan kemiskinan, dan pemantauan serta tanggapan terhadap krisis. 7 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 8 Ringkasan Eksekutif Terus memperluas karena adanya kesalahan inklusi. Sementara kesalahan penetapan sasaran dapat diperbaiki, dan memperdalam dan telah meningkat untuk beberapa program reformasi untuk selama bertahun-tahun, penetapan sasaran tersebut hanya dapat meningkat lebih jauh program yang sampai tingkat tertentu saja. Alasan utamanya sudah ada adalah bahwa database penetapan sasaran yang ada saat ini, Basis Data Terpadu (BDT), tidak di- mutakhirkan secara dinamis dan saat ini tidak memungkinkan bagi rumah tangga yang tidak termasuk di dalam database untuk meminta disertakan. Alasan yang kedua adalah bah- wa melalui penggunaan proxy means testing (salah satu metode di dalam statistik – pent.), dengan tidak adanya means testing yang lebih Rumah tangga akan mendapat manfaat dari akurat di dalam database penetapan sasaran di bantuan sosial yang lebih terintegrasi dan Indonesia, berarti tidak semua rumah tangga GAMBAR RE2 mudah diakses. Program bantuan sosial Indo- miskin dan rentan dapat diidentifikasi dengan nesia saat ini secara logis sesuai dengan risiko benar, bahkan sekalipun dengan metodologi Cakupan program bantuan sosial utama yang dihadapi oleh rumah tangga mi- dan penerapan sistem penetapan sasaran yang utama aktif yang ditargetkan (%), skin dan rentan (lihat Bagian 3). Integrasi pro- terbaik. 2016 gram ini dilakukan melalui pengaturan standar yang sama; melalui pengawasan dan pengatur- Peningkatan yang signifikan dari efisiensi R AST R A an di tingkat pusat dari program-program yang Miskin 70.4 alokasi dapat dicapai melalui perbaikan di dilaksanakan secara lokal (dan relevan secara Rentan 64.2 tingkat sistem. Dengan penetapan sasaran Sisanya 31.8 lokal); dan melalui penyediaan penjangkauan yang lebih baik melalui database penetapan yang holistik, seleksi penerima bantuan, dan sasaran yang lebih dinamis, melalui program P B I/J KN fasilitasi, dapat membuat perbedaan yang sig- SLRT (Sistem Layanan dan Rujukan Terpadu) Miskin 30.4 nifikan bagi rumah tangga miskin dan rentan pemerintah dan Aplikasi On-Demand (On-De- Rentan 25.2 yang saat ini tidak memiliki akses terhadap se- mand Application, ODA), sistem bantuan sosial Sisanya 12.1 tiap program dan inisiatif yang persyaratannya masa depan di Indonesia dapat terus mengu- dapat mereka penuhi. rangi alokasi manfaat bantuan bagi masyarakat P IP Miskin 22.70 yang tidak miskin dan tidak rentan (batang Tiga dari empat program bantuan sosial uta- Rentan 18.70 abu-abu pada gambar ES2). Sisanya 7.13 ma dan aktif berada pada atau mendekati tingkat cakupan yang tepat. Rastra dan PIP Perbaikan - perbaikan terhadap program-pro- P KH berada pada tingkat cakupan yang tepat sebe- gram yang sudah ada akan menghasilkan Miskin 30.50 sar 25 persen dari jumlah penduduk dan PBI sistem yang lebih efektif. Banyak program Rentan 12.60 / JKN mendekati sasaran cakupan sebesar 40 yang ada tidak memberikan keseluruhan paket Sisanya 3.20 persen, program utama yang tetap rendah cak- manfaat yang sudah dijanjikan kepada mereka upannya, hanya sekitar 10 persen, yaitu PKH. yang berhak: dengan kata lain, program-pro- Mencakup 6 juta keluarga pada akhir 2016, Sumber: Susenas 2016. Catatan: untuk PKH tahun 2014, data gram tersebut tidak memberikan manfaat yang digunakan untuk menyesuaikan alokasi penerima manfaat PKH relatif rendah cakupannya. Pemerintah benar. Terdapat program bantuan sosial lainn- dengan tingkat cakupan di tahun 2016 sebesar 6 juta kelu- baru-baru ini memutuskan untuk memper- ya yang tidak memberikan manfaat pada saat arga. luas program ini hingga 10 juta keluarga pada yang tepat: manfaat didistribusikan terlalu dini tahun 2018 sehingga program ini mendekati atau terlambat terkait dengan keperluan beber- tingkat cakupan (14 persen) yang sebanding apa pembelian atau investasi yang dilakukan dengan negara-negara lain yang setara dengan oleh rumah tangga. Dan hampir semua pro- program bantuan tunai bersyarat (Conditional gram bantuan sosial tidak selalu menjangkau Ccash Transfer – CCT) yang sudah matang: Bol- orang yang tepat: lebih dari separuh manfaat sa Familia di Brasil mencakup 14 juta keluarga yang tersedia tersalurkan kepada rumah tangga atau 25 persen dari jumlah penduduk; Pamiya yang tidak miskin dan tidak rentan. Sebagian Pantawid di Filipina mencakup 4,4 juta keluar- besar mekanisme Pemantauan dan Evaluasi ga atau 20 persen dari jumlah penduduk; Pros- (M&E) kinerja di tingkat program belum se- pera di Meksiko mencakup 5,8 juta keluarga cara efektif menilai kesenjangan antara peran- atau 20 persen dari jumlah penduduk. cangan program dan pelaksanaan aktualnya, dan oleh karena itu belum mendukung penye- Meskipun telah berkembang secara sig- suaian rancangan program dan pengaturan nifikan, rangkaian program bantuan sosial pelaksanaannya untuk mencapai hasil yang saat ini masih belum mencakup sebagian lebih baik. besar populasi target pogram-program terse- but. Melihat cakupan menurut disagregasi Tabel ES2 dan penjelasan berikut merangkum kesejahteraan orang miskin, rentan dan tidak usulan prioritas reformasi yang operasional miskin serta tidak rentan (Gambar ES2), ke- untuk setiap program yang sudah ada. senjangan cakupan yang cukup besar terjadi 9 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 rASTrA JKN–PBi Program beras bersubsidi Jaminan kesehatan sosial bersubsidi Sebelumnya disebut Raskin (Beras Miskin), Cara-cara pelaksanaan program Rastra harus Komponen PBI JKN (penerima bantuan iu- Rastra (Beras Sejahtera) memiliki potensi diperbaiki agar mandat bantuan sosialnya ran jaminan kesehatan JKN) telah mencapai yang kuat namun secara operasional gagal dapat tercapai. Kuota dan alokasi rumah tang- peningkatan cakupan yang besar. PBI adalah untuk mencapai tujuan dasar dari bantuan ga Rastra seharusnya didasarkan pada peratur- segmen kepesertaan JKN terbesar, mencak- sosial. Penyediaan paket sembako yang kon- an nasional yang dimutakhirkan secara dina- up lebih dari 92 juta individu pada tahun 2016. sisten dapat melindungi rumah tangga miskin mis. Alokasi Rastra di tahap-tahap akhir proses Para penerima bantuan iuran, yang merupakan dari gejolak harga pangan, kelangkaan kalori, penyalurannya harus dipantau untuk memas- keluarga miskin dan rentan, merasakan man- dan kekurangan gizi. Namun demikian, Rastra tikan bahwa alokasi tersebut benar-benar men- faat yang sangat besar karena manfaat jaminan mengalami penurunan nilai manfaat dan kes- jangkau semua rumah tangga yang memenuhi kesehatan yang diberikan hampir tak terbatas. alahan cakupan, beras yang hilang, dan beban syarat terlebih dahulu. Sosialisasi Rastra harus Di negara lain, cakupan jaminan kesehatan ser- pembiayaan tersembunyi, yang semuanya itu diperkuat dengan pemberian insentif kinerja ing disertai dengan turunnya biaya pengeluaran mengurangi nilai bantuan yang diberikan bagi sehingga masyarakat setempat dapat mengem- pribadi (out-of-pocket), sementara di Indonesia rumah tangga sasaran. bangkan pemantauan di tingkat akar rumput pengeluaran pribadi untuk kesehatan ini hanya dan memberikan umpan balik kepada pelaksa- sedikit menurun, menunjukkan adanya masalah Penetapan sasaran yang buruk, tergerusnya na. Juga disarankan agar Rastra meningkatkan sistemik segmen PBI JKN (Bank Dunia, 2016b). manfaat, dan beras yang hilang adalah pe- transparansi di tingkat lokal dengan mencan- masalahan rastra yang jamak dan telah ber- tumkan nama para penerima manfaat yang Pertama, sosialisasi dan fasilitasi peserta PBI langsung sejak lama. Program ini merupakan layak di tingkat desa, dan merumuskan serta membutuhkan perbaikan besar. Rumah tang- program bantuan sosial yang paling tidak tepat mengatur proses penggantian nama penerima ga PBI, misalnya, seringkali tidak mengetahui sasaran dan paket manfaat rata-ratanya secara yang saat ini sering dilakukan secara sepihak perawatan, prosedur, penyedia, dan obat-obatan signifikan tergerus ketika “hak” untuk mem- oleh pemerintah desa (Perdana et al., 2015). apa saja yang ditanggung dan yang tidak. Ku- beli beras Rastra “dibagikan ulang” di tingkat rangnya pengetahuan ini mengurangi tingkat daerah dan turut diberikan pada banyak rumah Untuk merespon masalah penyaluran yang pemanfaatan dan nilai program JKN bagi para tangga yang tidak miskin. Selain itu, sejumlah sudah sejak lama ada, reformasi tengah dilak- penerima bantuan iuran (Bank Dunia, 2016b). besar beras yang diperoleh untuk Rastra tidak sanakan, ditandai dengan pengenalan ini- Menetapkan standar informasi yang berlaku sampai ke daerah dan tidak ada upaya ekstra siatif e-voucher oleh pemerintah. Reformasi umum, dan memastikan bahwa standar terse- yang dilakukan agar beras Rastra sampai ke ru- Rastra mulai bergeser ke upaya menguangkan but telah terpenuhi, sangatlah penting untuk mah tangga sasaran bila persediaan total rendah. manfaat Rastra, awalnya di daerah yang pasar memberikan layanan kesehatan yang penting Akhirnya, kurangnya kejelasan mengenai tang- berasnya berjalan baik, sementara model op- bagi rumah tangga miskin. gung jawab dan pembiayaan pada tahap akhir di erasional yang ada saat ini kemungkinan akan dalam proses penyaluran Rastra berarti bahwa tetap dilakukan di daerah yang lebih terpen- Kedua, prosedur penetapan sasaran dan seleksi rumah tangga yang membeli Rastra — terutama cil di Indonesia. Dimulai pada tahun 2017, 1,4 PBI memerlukan adanya reformasi lebih lan- di daerah terpencil — menerima manfaat per juta keluarga penerima manfaat di lebih dari jut guna meminimalkan terkecualinya rumah kilogram yang lebih rendah dari yang dijanjikan. 44 kota akan dapat membeli beras dan, dalam tangga yang sebenarnya memenuhi syarat. Mis- beberapa kasus tertentu, jenis-jenis makanan alnya, perbedaan di tingkat lokal terkait kriteria Namun demikian, Rastra adalah program ban- yang telah ditentukan sebelumnya dari jar- penerima dan penetapan sasaran (Bank Dunia, tuan sosial terbesar dalam hal cakupan dan ingan e-Warung, yang diselenggarakan oleh 2013d)5 mungkin telah berkurang ketika peneta- terbesar kedua dalam hal anggaran, sehing- berbagai entitas, termasuk pedagang kecil dan pan penerima manfaat mengacu pada Basis Data ga reformasi menjadi suatu hal yang sangat toko keliling. E-Warung ini didukung oleh Terpadu (BDT), namun belum ada mekanisme mendesak. Hanya ketika komponen PBI diga- bank peserta dan dilengkapi dengan perangkat untuk memutakhirkan data registri daerah ke bungkan ke dalam Cakupan Kesehatan Semesta EDC / POS untuk memproses transaksi meng- data yang ada di pusat yang dapat memasti- JKN yang jauh lebih besar lah program Rastra ini gunakan Kartu Keluarga Sejahtera (KKS) com- kan data alokasi di tingkat daerah adalah data turun dari posisi pertama ke posisi kedua dalam bo. Agar berhasil dalam menyalurkan manfaat yang selalu terkini. Untuk mengurangi risiko hal ukuran anggaran programnya. Tetapi itupun Rastra (dan juga PKH serta PIP, dan bahkan ini, sistem pelaporan dan penerimaan keluhan masih besar ukurannya, dan karena itu reformasi beberapa subsidi dengan sasaran khusus), dib- harus diperkuat, utamanya untuk segmen PBI, Rastra berpotensi memberi dampak yang terbe- utuhkan pemantauan dan evaluasi yang ketat dan sedapat mungkin terkoneksi dengan sistem sar bagi pemerintah dan rumah tangga. terhadap proses pelaksanaannya. pengaduan yang berbasis BDT. Dengan demiki- an, rumah tangga yang dikeluarkan tanpa alasan yang tepat dari status sebagai PBI dapat dipulih- kan kepesertaan PBInya. Untuk lebih member- dayakan masyarakat miskin dan rentan, sistem penyampaian keluhan seperti itu dapat dileng- kapi dengan upaya untuk meningkatkan kesada- ran penerima manfaat program. 5 Misalnya, kriteria yang merangkum karakteristik rumah tangga berbeda-beda di setiap kabupaten; di beberapa kabupaten, bidan dan petugas puskesmas membagikan kartu PBI / Jamkesmas sesuai dengan kriteria mereka sendiri, terlepas dari status ekonomi penerima; tidak ada insentif di dalam sistem untuk memaksimalkan pendaftaran keikutsertaan PBI atau meminimalkan kesalahan Ketiga, sistem Pemantauan dan Evaluasi penetapan sasaran, sementara daftar penerima manfaat yang layak yang disusun oleh pejabat kabupaten tidak divalidasi oleh (M&E) untuk segmen PBI harus ditingkatkan administrator program di tingkat yang lebih tinggi. 10 Ringkasan Eksekutif PKH untuk memantau kesehatan, penggunaan dan kewirausahaan. PKH dapat mengambil layanan kesehatan, perlindungan finansial inisiatif dalam memfasilitasi akses terhadap dan biaya (dari sisi rumah tangga), serta kin- bantuan sosial dan layanan yang disediakan erja dan kesiapan di penyedia manfaat. Kare- untuk umum secara lebih merata dengan na ada perbedaan yang signifikan antar daerah Bantuan tunai bersyarat menggunakan sumber dayanya sendiri untuk dalam hal ketersediaan dan kualitas layanan menggerakkan pemerintah daerah, penyedia kesehatan, akses terhadap perawatan keseha- layanan, dan para pemangku kepentingan tan bisa menjadi masalah karena penyediaan lainnya untuk menyediakan akses bagi rumah layanan yang lemah. Masalah yang mendasa- Dampak positif PKH terhadap kesejahter- tangga miskin dan rentan ke semua sumber ri persoalan ini adalah kurangnya kejelasan aan, dalam perilaku hidup sehat, dan dalam daya yang tersedia di daerah. tentang peran, tanggung jawab dan kapasitas pendidikan dapat diperluas jika program ini untuk mengawasi kinerja administrator. Pihak diperluas cakupannya. Dua evaluasi dampak PKH perlu terus memperkuat kapasitas ad- terkait dalam pelaksanaan segmen PBI harus telah menunjukkan bahwa rumah tangga ministrasi, manajemen informasi, dan sistem secara eksplisit menyadari bahwa kerjasama PKH memiliki akses lebih besar terhadap kes- SDM, serta kapasitas penyedia layanan afili- dan dukungan secara timbal balik (terutama ehatan dan pendidikan. Kedua evaluasi terse- asinya. Peningkatan fungsi program inti se- melalui pembagian informasi) antara adminis- but menunjukkan bahwa rumah tangga PKH cara berkesinambungan sangatlah penting trator program dan penyedia layanan keseha- memiliki penurunan sebesar 2,7 poin persen- untuk penyaluran manfaat secara efisien dan tan akan memperbaiki pilihan layanan keseha- tase pada stunting parah dan peningkatan se- memberi akses yang efektif untuk rumah tang- tan yang diberikan kepada penerima manfaat besar 8,8 poin persentase pada tingkat transisi ga: verifikasi status penerima bantuan dan berpenghasilan rendah dan akan membantu dari sekolah dasar ke sekolah menengah untuk pemenuhan persyaratan secara tepat waktu; peserta PBI untuk memanfaatkan paket man- anak-anak di keluarga penerima bantuan (TN- pemutakhiran Sistem Informasi Manajemen faat yang dijanjikan tanpa adanya pembatasan. P2K, 2015a; Bank Dunia, 2011a). Dampak ini (MIS) secara teratur, penyesuaian besaran diperkirakan pada tahun 2013 sebelum pro- manfaat dan pencairan yang tepat waktu; pen- Terakhir, JKN umumnya harus melakukan gram diperluas ke ukurannya saat ini sebesar etapan kapasitas di tingkat lokal untuk penyal- usaha yang keras untuk melayani rumah 6 juta keluarga. Selain itu, program ini juga uran manfaat dan dukungan pelaksanaan; dan tangga miskin dengan lebih efektif sambil menunjukkan bahwa ia dapat fleksibel dalam saran untuk perbaikan kekurangan di sisi pa- menangani prioritas lain yang tidak selalu protokol operasionalnya dan bervariasi dalam sokan daerah dalam sosialisasi kesehatan, pen- terkait dengan segmen masyarakat miskin pendekatannya terhadap koordinasi dan ban- didikan dan program, adalah beberapa aspek dan rentan. Sebuah laporan (Bank Dunia, tuan dari penyedia layanan. yang perlu diperkuat.6 Oleh karena program 2015b) menunjukkan bahwa prioritas JKN saat ini telah diperluas secara signifikan dan dihara- ini adalah perluasan keanggotaan ke sektor Inovasi lebih lanjut dalam pendekatan fasil- pkan dapat diperluas lebih lanjut, terutama ke swasta dan informal; meningkatkan pemu- itasinya dapat membantu PKH untuk me- daerah yang lebih terpencil, sangatlah penting ngutan iuran dari mereka yang saat ini tidak layani lebih banyak rumah tangga yang untuk memperkuat sistem penyalurannya agar membayar iuran; meningkatkan keberlanju- membutuhkan. Misalnya, sejak tahun 2013 sesuai dengan kebutuhan program. tan keuangan dan fiskal; dan meningkatkan “Sesi Pengembangan Keluarga” (Family De- struktur tata kelola JKN secara keseluruhan. velopment Sessions - FDS) diperkenalkan Meskipun penting bagi masa depan JKN dan melalui PKH untuk memberikan pelatihan 6 Semua proses PKH ini (dan juga beberapa hal lainnya) ternya- ketersediaan semua layanan JKN untuk semua tingkat kelompok untuk pendidikan anak usia ta tidak operasional atau hanya berjalan secara sporadis rumah tangga secara konsisten, hal-hal seperti dalam putaran pertama “pemeriksaan mendadak (spot dini, pola asuh, kesehatan dan gizi, keuangan checks)” dari pelaksanaannya yang dilakukan pada tahun 2008 itu tidak memberikan perbaikan yang segera rumah tangga, pengembangan usaha kecil, dan 2009 (Pusat Penelitian Kesehatan, 2010) dan belum lama ini sepanjang tahun 2016 oleh tim Bantuan Sosial Bank Dunia bagi rumah tangga miskin dan rentan. melalui beberapa pemeriksaan mendadak. PiP Bantuan tunai untuk siswa miskin & berisiko PIP telah mulai menunjukkan potensi an yang positif bagi siswa miskin, terutama bagi lebih serius dalam kebijakan dan perencanaan, penuhnya namun tetap dapat memberi leb- mereka yang mendekati tingkat sekolah menen- beberapa aspek masih tersisa. Misalnya, saat ini ih banyak kepada mereka yang paling mem- gah atas atau universitas, dan menghadapi ting- tidak ada mekanisme untuk secara bersama-sa- butuhkan. Dengan peningkatan cakupan dan ginya biaya yang harus mereka keluarkan sendiri ma menyediakan (dan secara bersama-sama reformasi baru-baru ini, PIP sekarang mem- (out-of-pocket) dan juga biaya kesempatan. meninjau efektivitasnya), misalnya, tinjauan berikan kontribusi positif yang signifikan ter- kinerja manajemen, upaya Pemantauan dan hadap kesejahteraan di rumah tangga (dengan Hambatan terbesar PIP kemungkinan adalah Evaluasi (M&E), kampanye sosialisasi, platform siswa) miskin dan hampir miskin dan terha- dalam bentuk kelembagaannya saat ini. PIP penyelesaian keluhan, atau tinjauan kebijakan dap dorongan pemerintah untuk memberikan dibagi di antara dua kementerian dan beber- tentang kesesuaian “bonus transisi” bagi siswa pendidikan dasar universal. PIP harus fokus apa direktorat, yang masing-masing melak- yang memenuhi syarat perpindahan dari satu di pemantauan, evaluasi, dan penyempurnaan sanakan sebagian besar fungsi program secara tingkat sekolah ke tingkat sekolah berikutnya. yang terus menerus dan terkoordinasi dalam sendiri-sendiri. Sementara beberapa upaya Masih banyak peluang untuk integrasi pro- penyalurannya: yang terpenting adalah pemu- telah dilakukan sejak 2013 oleh TNP2K dan Ke- gram yang lebih baik yang pada gilirannya takhiran tingkat manfaat harus lebih sering menterian Koordinator bidang Pembangunan dapat memberi pengalaman yang lebih baik dilakukan agar dana bantuan PIP tetap relevan. Manusia dan Kebudayaan (Kemenko PMK) bagi para siswa dan rumah tangga. PIP harus berada di garis depan penjangkau- untuk memastikan adanya koordinasi yang 11 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 TABEL ES2 Prioritas reformasi untuk program bantuan sosial yang sudah ada saat ini PROGRAM PERMASALAHAN/ AKIBATNYA PERUBAHAN YANG DISARANKAN Rastra Kesalahan besar dalam hal alokasi Lakukan pemilihan penerima manfaat manfaat hanya berdasarkan pada database penerima manfaat; menurunnya penetapan sasaran bersama dan sediakan mekanisme pemutakhiran dua arah antara besaran manfaat database tersebut dengan data penerima Rastra. Lakukan pemantauan dan evaluasi program e-voucher yang telah dimulai pada bulan Februari 2017 (Bantuan Pangan Non-Tunai atau BPNT) sebagai salah satu alternatif sistem penyaluran Rastra. Lakukan penilaian terhadap pelaksanaannya dan lakukan penyesuaian untuk memastikan hasil program yang diharapkan dapat dicapai. Laku- kan pula pemantauan manfaat aktual bagi penerima manfaat dalam hal kuantitas, kualitas, dan kemudahan dalam memperoleh bahan pangan yang dibeli. Lakukan penyesuaian lebih lanjut dan perbaiki rancangan program e-voucher untuk memastikan kemudahan penerapannya di daerah pedesaan dan masukkan pilihan makanan bergizi lainnya selain beras. JKN-PBI Akses yang tidak terjamin Perbaiki sosialisasi, fasilitasi, dan dukungan bagi para penerima manfaat sehingga di beberapa tempat; tingkat mereka yang disasar mengetahui layanan apa saja yang ditanggung dan bagaimana pemanfaatan rendah. Akses yang layanan kesehatan yang tersedia dapat digunakan oleh seluruh anggota keluarga. tidak merata terhadap layanan kesehatan yang berkualitas, dan Sistem Pemantauan dan Evaluasi (M&E) untuk JKN-PBI harus ditingkatkan untuk me- rendahnya pengetahuan tentang mantau kesehatan, penggunaan layanan kesehatan, perlindungan finansial dan mas- hak JKN-PBI dan kesalahan alah biaya (dari sisi rumah tangga), serta indikator untuk kesiapsiagaan penyediaan penetapan sasaran yang terus layanan dan hasil yang dicapai. terjadi. PKH Cakupan yang tidak setara; Terus lakukan perluasan sambil memperkuat kapasitas pelaksanaan, memperbaiki tingkat manfaat rendah; pelatihan sistem Teknologi Informasi (TI), memperbaiki manajemen SDM dan memastikan pela- dan dukungan yang tidak tihan yang memadai bagi para fasilitator, dan perluas sesi Family Development Ses- memadai bagi para fasilitator; sion (FDS) untuk semua keluarga. Naikkan besaran manfaat. Tingkatkan upaya berb- koordinasi yang terbatas dengan agi informasi dengan penyedia layanan dan otoritas perencanaan penyediaan layanan. penyedia layanan kesehatan dan pendidikan di tingkat nasional dan daerah PIP Tingkat besaran manfaat tidak Sesuaikan tingkat manfaat setiap tahun untuk memastikan sesuai dengan biaya aktu- sesuai dengan biaya pendidikan; al untuk bersekolah di setiap jenjang pendidikan. penyerapan yang rendah pada tingkat pendidikan lanjutan; Fasilitasi upaya-upaya penjangkauan dan susun modul pendukung untuk mereka yang pemantauan yang lemah putus sekolah di tingkat sekolah menengah atas dan universitas. Pertimbangkan untuk mendelegasikan tanggung jawab penjangkauan dan pendaft- aran ke Kemensos. Kesesuaian Tidak semua risiko utama yang Lakukan upaya fasilitasi penggabungan yang lebih baik dengan program aktivasi mata Komposisi Program mengancam kesejahteraan rumah pencaharian dan peningkatan kesempatan kerja ke dalam sistem perlindungan sosial, tangga telah ditanggung misalnya penggabungan dengan program Pengembangan Penghidupan Berkelanjutan (P2B). Terdapat Sistem Pemantauan Lanjutkan memperbaiki sistem pengumpulan dan pemantauan data krisis sambil mer- dan Tanggapan terhadap Krisis encanakan berbagai program bantuan sosial yang dapat diluncurkan secara fleksibel (CMRS), tetapibelum digunakan dan cepat di tingkat rumah tangga ketika krisis sosial atau ekonomi menimpa. secara aktif 12 Ringkasan Eksekutif HAMBATAN Pengalokasian dan “proses di saat-saat terakhir (last mile)” saat ini tidak dikendalikan oleh pemerintah daerah maupun pengelola Rastra. Sistem Jaminan Kesehatan Nasional (SJSN) — di mana JKN-PBI sekarang menjadi bagiannya — lebih berfokus pada keberlanjutan keuangan, yang berpotensi dapat mengalihkan perhatian dari peningkatan layanan JKN-PBI dalam jangka pendek. Harus terdapat kepastian anggaran untuk perluasan dan penguatan sistem. Koordinasi yang lebih baik dengan penyedia layanan kesehatan dan pendidikan akan memerlukan adanya mekanisme koordinasi yang lebih kuat dan diformalkan di tingkat nasional dan daerah. PIP terfragmentasi secara internal; kebijakan dan perencanaan berjalan secara terpisah untuk sekolah reguler dan madrasah. Ketidakpastian tentang program mata pencaharian berskala kecil yang saat ini aktif di Indonesia, yang akan efektif dan yang dapat ditingkatkan skalanya. Pemantauan membutuhkan masukan yang terkoordinasi dan tepat waktu dari banyak instansi pemerintah; tanggapan membutuhkan pengeluaran yang sifatnya mendadak dan fleksibel yang sukar dibahas di dalam negosiasi anggaran. 13 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Sistem bantuan sosial masa depan harus dapat mengatasi risiko yang saat ini belum ditangani Selain memperkuat dan menyelesaikan perluasan cakupan dari program yang ada, program baru yang memberikan perlindungan terhadap risiko penting yang saat ini belum ditangani akan membuat sistem bantuan sosial terintegrasi menjadi lebih efektif. Ada beberapa risiko siklus kehidupan yang belum ditangani secara memadai oleh serangkaian program bantuan sosial yang ada saat ini; lihat bagian 3 dari laporan ini untuk rincian selanjutnya. Saat ini, para lanjut usia (lansia) yang miskin dan rentan, anak-anak usia dini dan para penyandang disabilitas menerima sangat sedikit bantuan sosial sesuai dengan kebu- tuhan mereka. Hampir 70 persen anak usia pra sekolah dari rumah tangga miskin tidak terdaftar dalam program pra-sekolah mana- pun. Untuk anak-anak yang berusia 5 sampai 6 tahun dan orang tua mereka, tidak ada pro- gram atau inisiatif nasional yang memberikan Pendidikan dan Pengembangan Anak Usia Dini (Early Childhood Education and Develop- ment - ECED) yang berbiaya rendah, ataupun sosialisasi dan penyampaian informasi kepa- da orang tua yang mungkin belum sepenuhn- ya memahami manfaat pendidikan anak usia dini. Untuk mulai menangani salah satu risiko 14 Ringkasan Eksekutif siklus kehidupan ini, pemerintah dapat mem- dan rumah tangga yang miskin dan rentan tinggi dan tepat waktu dari beberapa instansi pertimbangkan pembebasan biaya PAUD un- umtuk bergerak dari keadaan yang penuh pemerintah. Saat ini sistem tersebut juga di- tuk 40 persen anak-anak miskin dan rentan be- ketergantungan dan kerentanan menuju ke fokuskan pada bencana sosial dan tidak ter- rusia 5 sampai 6 tahun. Program semacam ini kemerdekaan dan ketahanan. Misalnya, para masuk komponen bencana alam. Diperlukan akan memakan biaya sekitar Rp 6,1 triliun per siswa dari rumah tangga miskin dan rentan adanya protokol tanggapan untuk kedua jenis tahun dan akan memberi banyak manfaat sep- yang bersiap memasuki pasar kerja atau orang- krisis pada tingkat keparahan yang berbeda erti mengurangi kekurangan gizi, perkemban- orang yang kurang terampil yang sudah bekerja sehingga program di bawah kementerian yang gan kognitif yang lebih besar dan lebih banyak akan mendapatkan keuntungan dari program berbeda dapat didanai, diaktifkan, dan secara waktu bagi para ibu untuk bekerja. Bagi lansia, aktivasi pasar tenaga kerja, atau program “mata otomatis dilaksanan bila diperlukan, sehing- kepastian pendapatan menjadi masalah yang pencaharian” seperti pelatihan kerja (atau pela- ga prosedur yang terkait dengan anggaran sangat penting; sementara kemiskinan dan tihan ulang), peningkatan ketrampilan dan dan dengan proses yang harus dilalui di DPR kerentanan meningkat seiring bertambahnya pendidikan kesempatan kedua. Sampai batas tidak dapat mencegah pelaksanaan pemberi- usia, sepertiga orang lanjut usia justru tinggal tertentu, pemerintah menanggapi kebutuhan an bantuan secara tepat waktu. Indonesia juga sendiri atau ditemani hanya oleh satu orang, yang tidak terpenuhi ini di bawah Program harus mengembangkan program yang dapat sementara 40 persen diantaranya tidak memi- Pengembangan Penghidupan Berkelanjutan diluncurkan dengan cepat dan yang bersifat liki asuransi kesehatan. Kondisi ini diperparah (P2B) yang diluncurkan pada tahun 2015 oleh kontra-siklis (countercyclical - bertentangan dengan tidak adanya jaminan sosial bagi mer- Kementerian Negara Perencanaan Pembangu- dengan atau cenderung melawan fluktuasi da- eka yang sudah tua dan tidak lagi bekerja. Se- nan Nasional (Bappenas). Strategi P2B saat ini lam siklus ekonomi – pent.), seperti pekerjaan bagai solusi jangka pendek, pemerintah dapat yang dikembangkan oleh Bappenas sebagian umum. Tentunya seperangkat protokol sema- meluncurkan skema “pensiun sosial” yang besar dilakukan di tingkat rumah tangga dan, cam itu memerlukan koordinasi kelembagaan menyasar orang tua yang miskin dan rentan. setelah mengidentifikasi kebutuhan khusus yang intensif di beberapa lembaga pemerintah Untuk mencakup 40 persen, atau sekitar 7 juta rumah tangga, mengembangkan sebuah strate- yang seharusnya menjadi bagian dari sistem dari mereka yang berusia 64 tahun dan yang gi yang berpusat pada pelatihan keterampilan, tanggapan. Sementara beberapa gagasan dan lebih tua, biaya yang diperlukan untuk mem- pembinaan profesional, dan pelatihan serta protokol telah dibahas, hanya sedikit dari ga- berikan tingkat perlindungan minimal hanya pemberian dana bantuan, kredit, dan transfer gasan-gagasan tersebut yang diadopsi oleh pe- sekitar Rp 27 triliun.7 aset dengan pengaturan yang bijaksana. Beber- merintahan saat ini. apa pendekatan di bawah kerangka P2B telah Para penyandang disabilitas juga cenderung diujicobakan di enam kecamatan pada akhir Jika rangkaian program yang ada saat ini menjadi miskin atau rentan karena mereka tahun 2016, dengan hasil yang positif. Namun tetap dilaksanakan sampai dengan dekade seringkali memiliki kesempatan terbatas un- demikian, prospek masa depan untuk peluncu- berikutnya, daripada melakukan perlua- tuk mendapat penghasilan. Selain itu, mereka ran P2B yang terkoordinasi dan lebih luas be- san cakupan lebih jauh di luar sasaran yang mungkin memiliki pengeluaran di atas rata-ra- lum tampak jelas (Bappenas, 2017). direncanakan sampai dengan tahun 2018, ta dalam hal kesehatan. Tidak terdapat data sur- sesuai dengan rekomendasi utama dari lapo- vei terkini tentang penyandang disabilitas dan Sebagai tambahan, Sistem Pemantauan dan ran ini, langkah yang sebaiknya dilakukan tidak ada simulasi program baru yang diperke- Penanggulangan Krisis Indonesia (Crisis adalah: mengupayakan integrasi yang lebih nalkan; Namun demikian, Kementerian Sosial Monitoring and Response System - CMRS) baik, sistem penyaluran yang lebih baik dan berencana untuk memasukkan program bagi harus terhubung secara operasional dan standar yang berlaku secara umum, dan pen- para penyandang disabilitas dan lanjut usia memanfaatkan sistem bantuan sosial bila etapan sasaran serta pengembangan program (ASODKB - Asistensi Sosial Orang Dengan diperlukan. Rumah tangga di Indonesia rent- baru yang lebih baik lagi untuk mengatasi Kecacatan Berat, dan ASLUT - Asistensi Sosial an terhadap tekanan yang, tak terelakkan lagi, risiko yang saat ini belum ditangani. Lanjut Usia Terlantar, keduanya pada cakupan disebabkan oleh kondisi ekonomi interna- yang sangat rendah) di dalam program bantu- sional dan nasional serta lingkungan alam, an langsung tunai bersyarat (CCT) PKH yang dan belum ada mekanisme tanggapan yang 7 Kedua perkiraan tersebut mengasumsikan biaya administra- membuka kemungkinan untuk meningkatkan direncanakan sebelumnya yang memberikan si sebesar 10 persen. Untuk pembebasan biaya ECED: biaya per anak per tahun adalah sekitar Rp 1.000.000 (disesuaikan perlindungan bagi para lanjut usia dan pen- dukungan sosial dan ekonomi untuk mengu- dengan tingkat inflasi sampai tahun 2019 dan berdasarkan yandang disabilitas yang saat ini tidak tercakup rangi guncangan negatif yang besar terhadap perkiraan Bank Dunia dan Unicef tahun 2013 sebesar Rp 800.000 per tahun per anak) dan merencanakan untuk secara oleh program bantuan sosial yang sesuai. kesejahteraan rumah tangga. Sudah terdapat bertahap ditingkatkan hingga mencapai 40 persen tingkat pertanggungan pada tahun 2019. Untuk jaminan sosial: pem- sistem pemantauan yang telah berjalan yang bayaran jaminan sosial minimum dirancang mengikuti program Sistem bantuan sosial harus memberikan dikelola dan dianalisis oleh TNP2K. Sistem jaminan sosial Tenaga Kerja BPJS dengan nilai sekarang sebe- sar Rp 300.000 dan disesuaikan dengan tingkat inflasi sampai dukungan aktif kepada orang perseorangan ini memanfaatkan masukan data berkualitas tahun 2019. 15 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Secara historis pelaksanaan bantuan sosial 2012, dan sementara PBI dan PIP bergabung prosedur penetapan kelayakan, kerangka pen- masih terfragmentasi di beberapa kemente- pada tahun 2013, hanya PKH dan PIP, sejak 2013, etapan sasaran, dan hak kepemilikan dan pen- rian dan lembaga, namun dorongan pemer- telah sepenuhnya mengadopsi standar Basis gendalian manfaat yang idiosinkratik (idiosyn- intah untuk menerapkan inklusi keuangan Data Terpadu ini untuk digunakan dalam pen- cratic, sesuatu yang khas untuk individu atau yang lebih besar dapat memainkan peran etapan kuota, penetapan kelayakan, dan seleksi organisasi tertentu – pent.) dan beragam, secara penting dalam mengkonsolidasikan pembe- penerima bantuan, dan hanya PKH yang telah negatif mempengaruhi integrasi program ban- rian bantuan sosial. Di tingkat pusat, pelak- menerapkan prosedur pemutakhiran data (up- tuan sosial di tingkat rumah tangga. Misalnya, sanaan program bantuan sosial utama masih dating) dua arah yang sesuai dengan Basis Data penetapan alokasi “hak” rumah tangga untuk dilakukan oleh enam lembaga tingkat pusat Terpadu tersebut. membeli beras Rastra bersubsidi dilakukan (Bank Dunia, 2012j). Kondisi ini sepertinya oleh kepala desa dan pemerintahan desa; se- akan terus berlanjut dan tidak perlu dirubah se- Pemerintah telah meluncurkan dua program bagian manfaat PIP (dan hak untuk mendistri- cara radikal agar proses penyampaian bantuan untuk membangun platform bersama: (i) busikannya) masih dikendalikan oleh sekolah; sosial mengalami perbaikan. Namun demiki- Sistem Layanan dan Rujukan Terpadu (SLRT) dan distribusi komponen pembebasan biaya an, Keputusan Presiden mengenai peta jalan sebagai antarmuka warga untuk beberapa untuk cakupan jaminan kesehatan bersubsidi Inklusi Keuangan pada tahun 2016 telah mem- layanan pemerintah (SLRT) dan Aplikasi On belum dipantau atau dievaluasi sebelumnya. beri dorongan penting untuk mulai mencapai Demand (ODA - On Demand Application) se- Fakta bahwa praktik semacam itu tetap ada pembayaran bantuan sosial terintegrasi secara bagai cara untuk memutakhirkan informasi dan dapat ditolerir mengindikasikan tingkat digital pada tahun 2022 (Kemensos, 2016d). rumah tangga dengan keterlibatan Pemer- koordinasi yang rendah antara perencana kebi- intah Daerah; dan (ii) gateway penyampaian jakan di tingkat pemerintah pusat dan otoritas Proses penyaluran program bantuan sosial bantuan sosial tunai dan bantuan sosial da- pendanaan, dan pemerintah tingkat regional Indonesia telah lebih padu dengan adanya lam bentuk natura (seperti untuk PKH, PIP, dan lokal yang telah mendelegasikan bagian satu standar minimum, tetapi upaya lanjutan Rastra dan beberapa subsidi yang dipilih) penting dari proses penyelenggaraan bantuan harus dilakukan untuk mencapai integrasi dengan menggunakan satu kartu bantuan so- sosial. 8 yang efektif. Upaya integrasi yang telah dilaku- sial terintegrasi (kartu KKS “combo”) (Kemen- kan: sistem berbasis KTP; upaya “kelayakan sos, 2016d). Kedua program tersebut menjad- Kerangka kerja bantuan sosial “Satu Sistem” otomatis” bilateral, di mana dengan pener- ikan Indonesia lebih dekat ke kerangka “Satu di Indonesia akan berarti bahwa semua in- imaan satu bantuan sosial membuat rumah Sistem”. Namun demikian, di luar dua program stitusi, lembaga, dan program yang member- tangga secara otomatis memenuhi syarat un- uji-coba tersebut, masih ada banyak sistem dan ikan bantuan sosial akan terikat oleh, dan tuk menerima bantuan sosial yang lainnya; dan badan pemerintah dengan pengawasan belanja dievaluasi sesuai dengan, standar yang sama. upaya penjangkauan terpadu untuk “mendaft- bantuan sosial atau tanggung jawab Pemantau- Pendekatan ini mencapai skala ekonomi, men- arkan” rumah tangga di semua program dima- an dan Evaluasi (M&E) yang tumpang tindih gurangi duplikasi proses pemberian bantuan na semua syarat dapat dipernuhi, telah diuji di seluruh pemerintahan, mencakup semua sosial yang penting, seperti penetapan sasaran coba baru-baru ini. Namun demikian, sangat sektor dan tingkat pemerintahan, dengan berb- dan pemilihan penerima manfaat, sistem pem- sedikit kemajuan yang dicapai untuk standar agai wilayah pengaruh dan hanya dalam hal bayaran, pencatatan dan pemantauan keluhan dan proses bersama di dalam Pemantauan & kebutuhan informasi saja yang tumpang tin- dan pengaduan, dan Pemantauan & Evaluasi Evaluasi; dalam penjangkauan, sosialisasi, dan dih sebagian, yang menghasilkan lanskap yang (M&E), yang saat ini dilakukan secara berbeda kesadaran; dan dalam prosedur penyampaian membingungkan yang belum menghasilkan (jika dilakukan) oleh sebagian besar lembaga pengaduan. Hal ini disebabkan adanya frag- peraturan atau panduan otoritatif bagi para dengan sebuah mandat pemberian bantuan mentasi kelembagaan dan kurangnya standar penyelenggara bantuan sosial. kewenangan yang sama, berbagai sub-proses 8 Tidak seperti kebanyakan belanja sosial pemerintah lainnya yang sebagian besar dilaksanakan oleh pemerintah daerah tersebut dilaksanakan berulang dengan kual- Perbedaan dalam pelaksanaan di tingkat lo- (terutama pemerintah tingkat kabupaten), 85 persen (rata-ra- ta) belanja program bantuan sosial (SA) diselenggarakan se- itas hasil yang berbeda-beda. Demikian juga, kal memperparah efek negatif dari arsitektur cara terpusat. Lihat laporan Ringkasan Pengeluaran di dalam meskipun Rastra dan PKH mulai menggu- di tingkat pusat yang terfragmentasi. Bukti seri ini atau di dokumen Bank Dunia (2012j) untuk rincian lebih lanjut tentang sejarah dan referensi kontemporer dari penga- nakan Basis Data Terpadu (BDT) pada tahun kualitatif dan kuantitatif menunjukkan bahwa turan ini. Kolombia dan Chile malah meninggalkan cara-cara perluasan pro- BOX ES1 gram dan mengejar integrasi melalui standar umum yang berlaku sama, serta melakukan penjangkauan, fasilitasi, dan perencanaan di Pengalaman internasional mengenai integrasi Bantuan Sosial tingkat lokal, untuk merencanakan pencapaian hasil yang lebih baik dengan para penerima manfaat. Sementara di kedua negara terse- but, badan di tingkat pusat mengatur penggunaan database peneta- Pengalaman internasional menunjukkan bahwa sistem bantuan sosial pan sasaran nasional dan secara khusus diberi wewenang untuk me- terintegrasi dapat dicapai dengan berbagai cara. Brazil telah berhasil nentukan kelayakan, setiap “penerapan” registri didesentralisasikan, menggabungkan banyak bantuan tunai, bantuan transportasi tidak karena administrator di tingkat kota menjaga dan memutakhirkan- langsung, dan dana bantuan tidak langsung ke dalam satu program nya secara lokal melalui penerimaan dan pemrosesan aplikasi dan bantuan tunai bersyarat tunggal, yang disebut Bolsa Familia ("Dana penyampaian keluhan. Sebagai tambahan, baik Chili maupun Kolombia Hibah Keluarga").9 Meskipun secara nominal dilaksanakan oleh Ke- menggunakan pekerja sosial dan fasilitator program yang bekerjasa- menterian Pembangunan Sosial, pembayaran dan Sistem Informasi ma dengan pemerintah daerah setempat, menetapkan kebutuhan Manajemen (MIS) “dialih-dayakan (outsourced)” ke Caixa Economica rumah tangga miskin dan rentan. Mereka kemudian mencocokkan Federal (suatu bank milik pemerintah), sementara pemerintah daer- profil rumah tangga dengan program-peogram sosial nasional dan ah ditugasi untuk menyeleksi penerima manfaat, melakukan pemu- lokal yang ada, misalnya dalam perawatan anak, pelatihan bagi kaum takhiran, menangani pengaduan, memverifikasi kepatuhan, muda, kredit mikro, beasiswa, atau subsidi perumahan dan memfasilitasi koneksi ke layanan publik dan swasta tambahan. 9 Dibentuk pada bulan Oktober, 2003. UU No. 10.836, 2003 16 Ringkasan Eksekutif Pe­merintah memiliki keberhasilan awal yang sosial. Ini juga dapat membantu pemerintah untuk dapat secara rasional mengalokasikan penting dalam menyatukan sebagian portofo­ sumber daya yang terbatas berdasarkan: risiko lio bantuan sosial di bawah sistem penetapan yang dihadapi penerima manfaat; kebutuhan mereka yang belum terpenuhi; dan bauran sasaran dan seleksi penerima bantuan yang bantuan program sosial yang dapat memper- sama (saat ini, Basis Data Terpadu/BDT atau baiki kedua kekurangan tersebut. Akhirnya, hal ini mendorong lembaga-lembaga untuk beker- Unified Database/UDB). ja sebagai “satu pemerintah” yang bertujuan membuat para penerima manfaat mendapa- tkan peningkatan manfaat yang diterima dan penurunan risiko. Indonesia akan membutuhkan kejelasan BOX ES2 Database kemiskinan sebagai dasar untuk merancang mengenai pembagian peran, tanggung jawab, sistem perlindungan sosial: pengalaman dari beberapa pembiayaan, dan wewenang antara instansi negara Amerika Latin1 pusat dan daerah yang bertanggung jawab atas bantuan sosial. Sementara penyelengga- raan bantuan sosial dilaksanakan oleh pemer- Fitur umum dalam penetapan sasaran bantuan sosial di Chili, Kolombia, Meksiko, dan Brasil intah pusat, banyak fungsi pendukung — so- adalah penggunaan database kemiskinan nasional sebagai data resmi rumah tangga miskin dan rentan. Elemen desain dan pilihan implementasi yang umum ditemui dalam sistem pene- sialisasi dan penjangkauan penerima bantuan; tapan sasaran tersebut adalah sebagai berikut:1 Pemantauan & Evaluasi; penanganan keluhan dan pengaduan — didelegasikan ke pemer- intah daerah. Pemerintahan daerah, sampai A. Pengambilan data yang efisien Studi perbandingan negara – negara lain batas tertentu, juga menetapkan kebijakan, pe- menunjukkan beberapa keuntungan penting rencanaan, dan jadwal kegiatan di lini depan mengikuti urutan pengumpulan dan pem- dari desain, administrasi, pengelolaan penyedia layanan kesehatan dan pendidikan, rosesan data secara berurutan/sekuensial database, dan penentuan kelayakan yang dan dapat melaksanakan kebijakan dan jadw- dalam prosedur pengawasan yang ketat terpusat sementara operasional sehari-hari al mereka sendiri bahkan yang bertentangan, akan menentukan kualitas informasi yang dilimpahkan ke tingkat lokal. Namun demiki- misalnya, dengan pedoman atau tujuan bantu- dikumpulkan. an, penyelenggaraan lembaga yang bertang- an sosial nasional. Pada saat yang bersamaan, gungjawab melakukan penetapan sasaran kabupaten-kabupaten yang tanggap dan sigap B. Sistem informasi manajemen yang dan seleksi yang paling efektif akan sangat sederhana dan user-friendly (MIS). telah mengembangkan program bantuan so- bergantung pada kapasitas dan keunggulan sial mereka sendiri untuk melengkapi atau komparatifnya. Prosedur pengelolaan informasi tetap meningkatkan program-program nasional. penting dalam pembuatan database yang E. Mekanisme pemantauan dan penga- Daerah-daerah tersebut memerlukan dukun- handal dan dengan data yang selalu terkini. wasan yang transparan gan teknis untuk memperbaiki, memperluas, Identitas individu yang unik di seluruh dan menyelaraskan program-program lokal negari sering digunakan untuk mengh- menjamin kredibilitas dan dapat membantu tersebut di dalam kerangka kerja nasional. indari duplikasi dan untuk menghubungkan mengendalikan kecurangan, penyalahgu- Secara khusus, dana desa yang dialokasikan informasi di registri dan penerima manfaat naan, dan korupsi. Ketika beberapa pemer- sesuai dengan UU Desa dapat dimanfaatkan dengan sistem dan program lain. iksaan — seperti pengawasan terhadap untuk mendukung pelaksanaan program ban- wawancara penilaian rumah tangga, veri- tuan sosial tingkat nasional, provinsi, dan ka- C. Penilaian rumah tangga standar. fikasi informasi, dan pemeriksaan secara bupaten. otomatis, membandingkan data yang ada di Di Chile dan Meksiko, yang menggunakan registri dengan data lain, tinjauan terhadap proxy means tests untuk menilai keren- Pembentukan platform bersama dan kerjasa- kontrol kualitas pengambilan sampel secara tanan rumah tangga, 80 sampai 90 persen ma lanjutan untuk penyempurnaan akan acak, dan pengawasan masyarakat atau om- manfaat program diterima oleh 40 persen mendorong integrasi program – program budsman — ada di dalam sistem, para calon rumah tangga termiskin, sementara biayan- yang ada di bawah satu atap. Misalnya, pe- penerima manfaat dan mereka yang bukan ya relatif rendah — rata-rata sebesar US$ merintah memiliki keberhasilan awal10 yang penerima manfaat dapat meyakini bahwa 2 sampai US$ 8 per wawancara di Amerika penting dalam menyatukan sebagian portofo- penentuan kelayakan benar-benar dilakukan Latin — dan persyaratan administratifnya dengan cara yang sama di manapun juga dan lio bantuan sosial di bawah sistem penetapan tidak menyulitkan. Negara-negara ini telah pengumpulan data yang dilakukan secara sasaran dan seleksi penerima bantuan yang mendapati bahwa memberikan penilaian terdesentralisasi cenderung sesuai dengan sama (saat ini, Basis Data Terpadu/BDT atau rumah tangga dalam kerangka penetapan standar yang sama. Standar otoritatif dan Unified Database/UDB). Namun, tujuan akhir sasaran secara geografis yang lebih luas umum untuk pelaksanaan dan penggunaan dari sistem ini adalah menerapkan pendekat- sangat meningkatkan akurasi penetapan sistem penetapan sasaran yang dirancang an pemutakhiran data dua arah yang dinamis, sasaran. dengan ketat yang meminta dimasukkannya di mana data di tingkat program mengenai D. Peran kelembagaan yang ditetapkan data pendaftar tunggal rumah tangga yang karakteristik rumah tangga dan arahnya saat dengan jelas. unik, dan otoritatif dari waktu ke waktu ini dapat menginformasikan sistem penetapan berfungsi sebagai mekanisme koordinasi telah terbukti penting untuk keberhasilan kelembagaan dan memiliki akses rumah 10 Meskipun semua program bantuan sosial sekarang ini meng- sistem penetapan sasaran rumah tangga. tangga miskin dan rentan yang terstandar gunakan Basis Data Terpadu/BDT (UDB – Unified Database) untuk menghasilkan kuota penerima awal, tidak semua pro- terhadap rangkaian program dan layanan gram menggunakan BDT untuk menentukan kelayakan dan 1 Sumber: Castañeda, et al., 2005 sosial yang lebih besar. menyeleksi penerima manfaat, yang berarti integrasi bantuan sosial melalui standar penetapan sasaran yang sama masih jauh dari selesai. 17 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 sasaran secara keseluruhan, dan data tersebut dapat membantu pelaksana program untuk sama, mengurangi kepelbagaian (variability) dalam mengakses manfaat, dan menghasilkan Kerangka “satu memutakhirkan prioritas operasional mereka. tingkat kinerja yang minimum. pintu” dapat menghasilkan Partisipasi dua arah ini mendorong lembaga pelaksana untuk berinvestasi dalam standar Yang juga penting adalah penyediaan link yang sama yang juga harus mereka junjung penyelenggara layanan secara efektif. Pe- penghematan biaya bagi tinggi. Gelombang berikutnya dari platform merintahan dan kerangka kerja pengeluaran integrasi — misalnya dalam Pemantauan dan pemerintah Indonesia yang terdesentralisasi Evaluasi (M&E); sosialisasi, penjangkauan, dan induksi; serta pelaporan keluhan dan pengad- membuat pemerintah daerah bertanggung jawab atas sebagian besar pengeluaran sosial pemerintah uan. di bidang kesehatan dan pendidikan. Lebih lanjut lagi, selain memberikan layanan dukun- Program-program “uji-coba” daerah dapat gan untuk program bantuan sosial, pemerintah secara efisien menguji pendekatan integrasi daerah mulai bereksperimen dengan program dan menjadi dasar bagi penyempurnaan leb- bantuan sosial untuk masyarakat.11 Untuk ih lanjut. Misalnya, sistem penyampaian kelu- membantu rumah tangga memanfaatkan pro- han dan pengaduan “multi kanal” — di mana gram yang beragam ini dan untuk lebih mema- terdapat beberapa cara untuk melaporkan dan hami prinsip penyelenggaraan yang beragam, “pemberi tanggapan yang pertama” dapat ber- Indonesia harus melatih kader fasilitator yang beda-beda tergantung pada kapan, di mana, dan memiliki pengetahuan luas yang akan ditugas- bagaimana masing-masing keluhan diterima kan untuk melakukan konseling dan member- — dapat diuji berdampingan dengan sistem tr- ikan strategi bagi rumah tangga rentan untuk adisional di beberapa daerah tertentu. Demiki- memanfaatkan semua program yang tersedia an pula, sosialisasi, penjangkauan, dan strategi di daerahnya. Sumber daya yang ditempatkan induksi aktif — diantaranya ada perbedaan di daerah untuk menyatukan kesemuanya yang luar biasa yang berpotensi untuk men- akan membantu rumah tangga miskin dan jadi efektif — dapat juga diuji dalam berbagai rentan untuk mengakses paket manfaat dan bentuk di berbagai wilayah. Selain itu, ujicoba layanan pelengkap terpadu, dan akan memun- yang melibatkan penggunaan teknologi— yang gkinkan mereka untuk lebih cepat keluar dari menghubungkan kartu identitas standar ke kemiskinan dan kerentanan. registri nasional yang diperbarui dan menggu- nakan teknologi identifikasi elektronik untuk Kerangka “satu pintu” dapat menghasilkan mengurangi kesalahan dan kecurangan, mis- penghematan biaya bagi pemerintah. Misaln- alnya; atau beralih ke mekanisme pembayaran ya, dengan memperluas gabungan paket PKH, secara otomatis, elektronik, atau yang non-per- PIP dan paket Rastra yang termonetisasi ke 10 sonal (depersonalized) untuk meminimalkan juta rumah tangga, dengan rata-rata nilai man- misalokasi atau korupsi — akan diperlukan faat sekitar 20 persen dari nilai pengeluaran untuk menjaga agar perluasan program (dan rumah tangga tahunan pada masyarakat sasa- sektor bantuan sosial yang diperluas) dapat ran (atau Rp 3,3 juta per keluarga per tahun) terselenggara secara efisien bagi pemerintah. akan tercipta dana bantuan tunggal dengan besaran yang sama dengan di negara-nega- Integrasi untuk rumah tangga juga dapat ra di mana dana bantuan langsung mampu dicapai dengan memberikan sosialisasi dan mengurangi kemiskinan tanpa mendistorsi kesadaran masyarakat terhadap standar yang keputusan pasar tenaga kerja.12 Biaya fiskal un- berlaku umum, terlepas dari lokasi atau cara tuk dana bantuan ini saja — sekitar 0,3 persen kontak pertama keluarga tersebut dengan dari PDB — sedikit lebih rendah dari biaya ku- program bantuan sosial dilakukan. Saat ini mulatif yang dianggarkan untuk ketiga dana sebagian besar sosialisasi bantuan sosial didel- bantuan tersebut (diberikan secara terpisah) di egasikan kepada Kementerian Komunikasi tahun 2016 (hanya di atas 0,4 persen dari PDB dan Informasi, yang memiliki pengalaman pada tahun 2016). Selain itu, lembaga pemer- yang sangat sedikit dalam hal yang khusus intah yang berpartisipasi akan menanggung untuk memberikan kesadaran publik atau biaya penyelenggaraan dan pengawasan pro- penjangkauan kepada masyarakat miskin, ter- gram yang lebih rendah. Penghematan tersebut pinggirkan, rentan, atau sulit dijangkau. Jelas- dapat disalurkan kembali ke dalam bantuan so- lah bahwa yang kurang efektif disosialisasikan sial untuk menciptakan, misalnya, kader fasili- adalah strategi kesadaran publik, dengan de- tator lokal yang disebutkan di atas. mikian makin lebarlah kesenjangan dalam akses rumah tangga yang memenuhi syarat atau berpotensi untuk memenuhi syarat untuk mendapatkan manfaat bantuan sosial. Kepatu- 11 Hal ini paling mencolok terlihat dalam jaminan kesehatan: han terhadap standar sosialisasi yang berlaku banyak kabupaten (dan beberapa provinsi) telah mengem- umum, di mana kepatuhan diukur dengan bangkan penawaran jaminan kesehatan mereka sendiri untuk rumah tangga miskin dan rentan yang melengkapi program ja- survei kesadaran yang dilakukan oleh lembaga minan kesehatan nasional (sebelumnya Jamkesmas, sekarang JKN-PBI). Lihat bab JKN-PBI di dalam laporan ini. penetapan standar akan meningkatkan kepatu- 12 Di Meksiko dan Kolombia, pemberian dana bantuan tunai han terhadap standar penetapan sasaran yang bersyarat berkisar antara 21 sampai 25 persen dari rata-rata konsumsi kelompok sasaran. P.19 Analisis Belanja Bantuan Sosial BAB 1 elanja publik untuk program ban- an, program tetap tersebut masih mendapat an- B tuan sosial secara kasar sejalan ggaran atau bagian keluaran yang relatif kecil dengan peningkatan keluaran bila dibandingkan dengan sektor-sektor lainn- nasional dan total belanja publik ya. Misalnya, pada tahun 2006 program bantu- (Gambar di Box 1.1). Besaran belan- an sosial tetap menyumbang sekitar 1,9 persen ja bantuan sosial terus meningkat, dengan total dari total belanja nasional, atau 0,9 persen dari belanja untuk bantuan sosial tetap13 di pusat PDB. Pada tahun 2016, jumlah yang sama ada- dan di daerah meningkat 128 persen secara riil lah 3,8 persen (dari total belanja nasional tahun antara tahun 2009 dan 2016. Namun demiki- 2016) dan 0,7 persen (dari PDB). 14 13 Tidak termasuk BLT / BLSM; lihat paragraf berikut dalam catatan ini. 14 Data belanja daerah untuk tahun 2016 menggunakan rancangan anggaran. 21 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 BOX 1.1. Mendefinisikan belanja bantuan sosial di Indonesia Dalam catatan ini, belanja bantuan sosial mengikuti definisi yang Belanja publik untuk bantuan sosial dengan berb- dikembangkan dalam Kajian Belanja Publik Bantuan Sosial sebelumn- agai definisi (Triliun Rp) ya (Bank Dunia, 2012j). Bantuan sosial didefinisikan sebagai program penyaluran dana bantuan tunai atau bantuan dalam bentuk natura Social Social Household Social aid tanpa adanya iuran yang ditargetkan pada masyarakat miskin atau protection protection social economic rentan. Komposisi anggaran Indonesia tidak memiliki mata anggaran function sector (WB assistance class khusus yang mencakup sektor bantuan sosial. Sejak 2009-14, Pemer- (Govt def.) def.) intah Indonesia telah merancang Masterplan Percepatan dan Per- luasan Pengurangan Kemiskinan di Indonesia (MP3KI). Pemerintah 2008 2016 Indonesia mengartikulasikan strategi pengentasan kemiskinannya di sekitar tiga “kelompok” (dengan rumah tangga, masyarakat, dan usaha mikro yang menjadi sasarannya); pilar pertama (rumah tangga) kurang lebih sama dengan definisi bantuan sosial yang digunakan di 144.4 dalam catatan ini. Tidak ada kategori anggaran resmi yang memenuhi definisi bantuan sosial yang digunakan di sini atau definisi dari Pemerin- tah Indonesia untuk kelompok pengentasan kemiskinan yang pertama. 97.9 97.1 92.1 90.9 Klasifikasi ekonomi dalam anggaran belanja Indonesia mencakup kat- 87.1 73.8 75.6 egori “bantuan sosial”, yang dipergunakan secara luas dan mencakup 68.6 71.1 68.8 66.4 beragam belanja sosial di bidang-bidang seperti pendidikan, kese- 57.7 54.9 hatan, pertanian, industri, dan penanggulangan bencana. Klasifikasi 38.1 35.7 44.8 34.8 31.5 fungsi anggaran belanja Indonesia termasuk kategori “perlindungan 30.3 28.6 24.7 31.6 31.2 sosial”, yang sampai tahun 2016 dipergunakan secara sempit dan 7.6 8.7 10.1 11.1 14.1 25.0 21.8 terutama terdiri dari program-program di Kementerian Sosial 5.8 7.2 8.4 9.0 11.2 (Kemensos). Namun demikian, pada tahun 2016, fungsi perlindungan sosial direklasifikasi untuk memasukkan komponen yang sebelum- nya dipetakan di bawah “fungsi Administrasi Pemerintahan Umum” termasuk subsidi pangan / perumahan dan kontribusi sosial. Catatan ini mencakup belanja bantuan sosial yang dapat diidentifikasi dan memeriksa jumlahnya seperti sektor dan anggaran yang berdiri sendiri. Di tingkat pemerintah pusat, 10 belanja program bantuan sosial utama, program bantuan yang ada di Kemensos serta belanja program perlindungan sosial yang kecil, digabungkan menjadi satu untuk mendapatkan total belanja bantuan sosial. Di tingkat daerah, di mana data anggaran lebih terbatas, klasifikasi fungsi “perlindun- gan sosial” digunakan sebagai proxy untuk belanja bantuan sosial secara kumulatif. Sumber: Kemenkeu, Bappenas, dan perhitungan staf Bank Dunia. Belanja publik untuk bantuan sosial telah meningkat secara nyata, namun tetap rendah sebagai bagian dari PDB dan belanja nasional. In- donesia membelanjakan bagian dari PDB yang lebih sedikit untuk ban- tuan sosial (sebesar 0,7 persen dari PDB) dibandingkan dengan rata-rata negara berpenghasilan menengah ke bawah. Pengeluarannya kurang dari setengah dari rata-rata pengeluaran kelompok tersebut, yaitu seki- tar 1,5 persen dari PDB (Gambar 1.1). Apabila Indonesia dibandingkan dengan beberapa rekan regionalnya di wilayah Asia Timur dan Pasifik (EAP), bagian dari PDB untuk bantuan sosial mirip dengan negara-neg- ara seperti Vietnam dan Thailand, namun lebih rendah dari sebagian besar negara-negara Amerika Latin (LAC) dan Eropa Timur dan Asia Tengah (ECA). Bukti global menunjukkan bahwa pengeluaran bantuan sosial kumulatif (jaring pengaman sosial) meningkat seiring bertambah kayanya negara, namun rata-rata masih hanya sebesar 1,6 persen dari PDB. Rata-rata untuk negara kaya adalah sekitar 1,9 persen dari PDB, se- mentara negara-negara berpenghasilan rendah menghabiskan rata-rata sekitar 1,1 persen dari PDB (Bank Dunia, 2014b). Demikian juga, ketika membandingkan belanja bantuan sosial dengan jenis pengeluaran lain dalam APBN, seperti yang ditunjukkan pada Gambar 1.2, bagian belanja bantuan sosial adalah salah satu bagian yang terendah, serupa dengan pengeluaran untuk pertanian. 15 Data negara mengacu pada tahun yang berbeda 22 Bab 1— Analisis Belanja Bantuan Sosial 0,7% RP 24,8 TriLiUN GAMBAR 1.3 Sebelumnya dikenal sebagai Jamkesmas, Secara rata-rata, belanja yang lebih dan sekarang sebagai PBI di bawah program tinggi dialokasikan untuk Rastra, JKN- Jaminan Kesehatan Nasional, JKN, di SJSN, PBI & PIP (Program-program bantuan Indonesia membelanjakan bagian dari PDB yang program jaminan kesehatan dari sektor bantuan lebih sedikit untuk bantuan sosial (sebesar 0,7 sosial mendapat peningkatan alokasi yang sosial bagi RT utama pemerintah pusat, persen dari PDB) dibandingkan dengan rata-rata signifikan, menjadi Rp 24,8 triliun pada tahun persen) negara berpenghasilan menengah ke bawah. 2016 (dari Rp 8 triliun pada tahun 2013) BLT/BLSM/ 38.2 GAMBAR. 1.1 GAMBAR 1.2 KKS&KSKS 9.3 Raskin/ 33.2 Belanja bantuan sosial sebagai Jaminan kesehatan untuk masyarakat Rastra 37.3 bagian dari PDB (%) – daerah, tingkat miskin dan bantuan tunai tanpa syarat Jamkesmas 14.2 pendapatan dan negara-negara yang (BLSM) telah menjadi pendorong utama /SJSN/KIS 26.9 dipilih peningkatan belanja pemerintah pusat 9.2 baru-baru ini untuk program-program BSM/PIP 16.8 Europe & Central Asia 2.3 bantuan sosial rumah tangga (RT) 3.5 (Belanja pemerintah pusat untuk program-program PKH Sub-Saharan Africa 1.7 8.5 bantuan sosial bagi RT utama, jumlah penduduk per Middle East & North Africa 1.4 kapita / miskin, harga-harga di tahun 2010, Rp juta) 0.9 PKSA Latin America & Carribbean 1.3 Rp juta perkapita 0.6 East Asia & Pacific 1.2 3.0 0.6 JSPACA South Asia 1.1 0.4 0.2 JSLU 0.2 Upper middle income 1.6 World 1.6 Rata-rata 2004—2010 Low income 1.5 Lower middle income 1.5 Rata-rata 2011—2016 Sumber: Kemenkeu, Bappenas, BPS, dan perhitungan staf South Africa 2015 3 Bank Dunia Kenya 2014 2.7 peningkatan alokasi yang signifikan, menjadi Rp Russian Federation 2015 1.8 24,8 triliun pada tahun 2016 (dari Rp 8 triliun Mexico 2014 1.6 pada tahun 2013), setelah pendaftaran tambah- Peru 2015 1.4 an 16 juta penerima manfaat, serta peningkatan Nepal 2014 1.3 premi per kapita yang dihitung oleh Pemerintah Brazil 2015 1.3 Indonesia. Dengan persentase sebesar 34 persen dari semua pengeluaran bantuan sosial untuk Turkey 2013 1.3 program tetap pada tahun 2016, PBI saat ini bera- Vietnam 2015 1 2005 2016 da di peringkat yang lebih tinggi dibandingkan Bangladesh 2014 0.7 dengan program beras bersubsidi, Rastra, dalam Bantuan Langsung Tunai Tanpa Syarat (BLT/ Indonesia 2016 0.7 hal besaran alokasi bantuan sosial.16 BLSM/KKS&KSKS) Phillipines 2014 0.5 Program Beras Bersubsidi (Rastra) Program Jaminan Kesehatan bagi Pangsa anggaran bantuan sosial dari pro- masyarakat miskin (PBI/KIS) gram-program tetap yang memberikan pro- Program bantuan langsung tunai bagi siswa Sumber: ASPIRE (Accelerating Sustainable Public-Private miskin (PIP) porsi manfaat yang lebih besar bagi rumah Investments for Infrastructure Renewal) Bank Dunia tahun Program Keluarga Harapan (PKH) tangga miskin dan hampir miskin - PBI, PIP, 2017 dan perhitungan staf Bank Dunia. Catatan: Seleksi dilakukan berdasarkan ketersediaan data Program Kesejahteraan Sosial Anak (PKSA) PKH - telah meningkat belum lama ini. Se- yang cukup terkini. Untuk kategori daerah dan tingkat Jaminan Sosial Penyandang Disabilitas mentara kenaikan pesat baru-baru ini dalam pendapatan, nilai yang ditunjukkan mewakili rata-rata tahun (JSPACA/ASODKB) 2008-14, untuk kategori daerah, semua tingkat pendapatan Asistensi Sosial Lanjut Usia Terlantar pendaftaran penerima PBI yang terdaftar di dipertimbangkan dalam nilai yang ditunjukkan. Negara yang ditunjukkan adalah negara tetangga dan beberapa (ASLUT) akun JKN adalah bagian terbesar dari kenaikan negara berpendapatan menengah ke bawah lainnya untuk yang berpihak pada masyarakat miskin, baik memberikan perspektif mengenai posisi Indonesia. Sumber: Kemenkeu, Bappenas, BPS, dan perhitungan staf Bank Dunia. PKH maupun PIP juga telah memperluas cak- upannya: jumlah penerima manfaat PIP an- Di antara program-program tetap, program tara tahun 2010 dan 2016 naik menjadi empat pembebasan iuran jaminan kesehatan yang kali lipat, dan untuk PKH meningkat dua kali ditargetkan ke rumah tangga miskin dan lipat di periode yang sama. Bersama dengan hampir miskin menarik alokasi anggaran adanya sedikit pengurangan jumlah peneri- bantuan sosial yang terbesar. Sebelumnya ma manfaat Rastra, hal ini menyebabkan se- dikenal sebagai Jamkesmas, dan sekarang se- 16 Sebelum tahun anggaran 2014, Rastra secara konsisten bagai PBI di bawah program Jaminan Keseha- mendapat bagian mayoritas untuk alokasi bantuan sosial (SA) un- tuk program-program tetap; bagian Rastra mendekati 60 persen tan Nasional, JKN, di SJSN, program jaminan di sebagian besar tahun-tahun sebelum tahun 2013. Pengeluaran untuk Rastra menurun pada tahun 2013 ketika cakupan yang di- kesehatan dari sektor bantuan sosial mendapat anggarkan turun sebesar 2,5 juta rumah tangga. 23 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 bagian besar pengeluaran program-program Pada tahun-tahun tertentu, bantuan langsung Administrasi pemerintah, pendidikan, sub- tetap diarahkan pada serangkaian program tunai tanpa syarat darurat mendorong belanja sidi energi, dan infrastruktur tetap menjadi yang menekankan cakupan yang berpihak bantuan sosial untuk sementara waktu menjadi mata anggaran prioritas dalam APBN sampai pada masyarakat miskin.17 Apabila melihat be- lebih tinggi. Pada beberapa kesempatan terpisah tahun 2016 (Gambar 1.4). Sementara adminis- lanja bantuan sosial dari pemerintahan yang - selama tahun anggaran 2005-06, 2008-09, 2013, trasi pemerintah (termasuk belanja pertahan- sebelumnya, sebelum tahun 2011, belanja untuk 2014, dan 2015 - Pemerintah Indonesia merevisi an) secara konsisten menyumbang seperempat Raskin/Rastra lebih tinggi, sementara belanja kebijakan subsidi energi, mendorong harga ba- dari belanja nasional, belanja subsidi energi untuk Jamkesmas/PBI, BSM/PIP dan PKH secara han bakar bersubsidi dan harga listrik menjadi semakin tidak stabil (terkait dengan fluktuasi keseluruhan lebih rendah, terutama jika diband- lebih tinggi secara cepat dan harga di seluruh harga energi internasional). Belanja subsidi ingkan dengan situasi dalam dua tahun terakhir perekonomian menjadi lebih tinggi dalam jang- energi antara tahun 2004 dan 2014 secara ra- masa jabatan pemerintahan yang sekarang ini. ka pendek ke jangka menengah. Dalam setiap ke- ta-rata menyumbang seperempat dari belanja sempatan, Pemerintah Indonesia memberikan nasional pemerintah dan berkurang secara Belanja bantuan sosial yang diukur pada bantuan langsung tunai tanpa syarat sementara signifikan menjadi hanya 7 dan 8 persen dari basis per individu miskin atau rentan telah kepada sekitar 30 persen penduduk Indonesia belanja nasional antara tahun 2015 dan 2016.. meningkat. Hasil ini secara otomatis didorong sebagai kompensasi atas dampak negatif terha- Sejak tahun 2009, belanja pendidikan (ti- oleh peningkatan cakupan di sebagian besar dap daya beli masyarakat akibat dari perubahan dak termasuk bantuan sosial yang diberikan program (dan menghasilkan peningkatan kebijakan ini. Pemanfaatan periode penyesuaian melalui program-program Kementerian Pen- dalam pengeluaran untuk program-program subsidi energi oleh Pemerintah Indonesia ini didikan) telah menyumbang seperlima dari bantuan sosial) yang terjadi bersamaan dengan juga untuk memperluas program bantuan sosial belanja nasional. Belanja infrastruktur men- penurunan jumlah rumah tangga miskin dan tetap dalam beberapa kasus terakhir (Juli 2013 galami peningkatan besar pada tahun 2015, rentan. Total belanja di tahun 2016 meningkat dan November 2014). Jadi, meskipun lonjakan dari 11 sampai 14 persen dari belanja nasion- hampir tiga kali lipat dibandingkan dengan bantuan sosial pada tahun 2005-06, 2008-09, al. Dengan sekitar dua pertiga dari anggaran total belanja di tahun 2010, sementara jumlah 2013, 2014, dan 2015 bersifat sementara, pening- tahunan rata-rata yang dicatat oleh keempat warga miskin turun sekitar 3 juta orang. katan belanja program bantuan sosial tetap juga mata anggaran tersebut, kenaikan pangsa dari meningkat selama periode tersebut. sektor-sektor lain terbatas. Pengeluaran untuk prioritas pembangunan, seperti belanja bantuan kesehatan dan sosial, telah meningkat dari tahun 17 Lihat Catatan Program dalam laporan ini untuk ke tahun namun secara relatif hanya mendapat rincian tambahan mengenai cakupan masyarakat sedikit lebih banyak di tahun 2016 dibandingkan miskin dan hampir miskin dalam program-program bantuan sosial tetap. dengan yang diterima di tahun 2004. GAMBAR. 1.4. Komposisi sektoral belanja nasional, 2004—16 ((Persentase belanja nasional, %) Administrasi pemerintah umum Pembayaran bunga Pendidikan (tanpa bantuan sosial) Kesehatan (tanpa bantuan sosial) Infrastruktur Bantuan Sosial berdasarkan rumah tangga / keluarga Subsidi (tanpa bantuan sosial) Pertanian 30 25 20 15 10 5 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Catatan: Belanja nasional adalah jumlah belanja aktual pemerintah pusat dan daerah, termasuk subsidi dan pembayaran bunga. Data pemerintah daerah tahun 2015 dan 2016 menggunakan data anggaran. Sumber: Perhitungan staf Bank Dunia berdasarkan data Kemenkeu. 24 Bab 1— Analisis Belanja Bantuan Sosial Indonesia tidak memiliki instrumen kebija- itas pembangunan termasuk bantuan sosial. Pada saat yang sama, tantangan yang belum kan yang dipicu oleh peristiwa siklus bisnis. Revisi kebijakan subsidi (berlaku mulai 1 Janu- terselesaikan di Indonesia dalam menghasil- Aturan fiskal, struktur penerimaan dan be- ari 2015) menghilangkan subsidi untuk bensin kan penerimaan Negara dapat menghil- lanja publik, dan format perumusan anggaran beroktan rendah dan memberlakukan subsidi angkan sebagian penghematan fiskal dari dan prosedur revisi di Indonesia, semuanya per liter untuk solar, sehingga harga subsidi reformasi subsidi energi. Belanja Negara ti- membatasi pencairan pengeluaran publik. Ini bersih untuk kedua bahan bakar tersebut se- dak terlalu mengalami volatilitas sebagai aki- termasuk pencairan dana bantuan sosial dan karang mengikuti pergerakan harga minyak bat dari reformasi subsidi energi yang baru instrumen perlindungan sosial lainnya, seh- internasional (disesuaikan dengan nominal saja dilakukan; tingkat hutang Indonesia tel- ingga tidak dapat “bersyarat” pada kejadian nilai tukar). Akibatnya, dan berbeda dengan ah menjadi stabil pada tingkat yang rendah, non-anggaran (seperti kenaikan harga atau revisi kebijakan subsidi energi sebelumnya meskipun sempat terjadi peningkatan tajam di meningkatnya PHK), seperti yang ada di neg- yang menjaga harga energi dalam negeri tidak tahun 2016. Selain itu, sementara praktik pen- ara-negara lain yang memiliki, misalnya, asur- terpengaruh oleh fluktuasi harga minyak in- gelolaan hutang dan fiskal secara keseluruhan ansi pengangguran. Setelah anggaran disetujui ternasional, porsi subsidi dari subsidi minyak tetap dilakukan secara bijaksana (Gambar 1.5), (atau direvisi dan disetujui), tidak ada kejadian Pemerintah Indonesia menurun tajam menja- pertumbuhan penerimaan dalam negeri terus di luar siklus penyusunan anggaran dan per- di Rp 43,6 triliun (0,35 persen dari PDB) pada melambat. Misalnya, pertumbuhan peneri- setujuan legislative, yang kemudian dapat me- APBN-P 2016, dari Rp 391 triliun (3,8 persen maan dalam negeri turun sedikit menjadi 7,6 nentukan besaran pengeluaran untuk setiap dari PDB) yang dialokasikan di tahun 2014 persen pada tahun 2015 dari 8,0 persen pada program, inisiatif, atau dana bantuan. Sementa- (Bank Dunia, 2017a). Meskipun demikian, pen- tahun 2013. Pada tahun 2015, tren pertumbu- ra belanja bantuan sosial seringkali meningkat erapan sistem penetapan harga bahan bakar han berbalik dan penerimaan turun 0,5 persen. pada saat diberlakukannya perubahan subsidi, yang baru sejauh ini tidak merata, di mana an- Untuk tahun 2015, menurunnya pertumbuhan hubungan tersebut murni bersifat politis dan ggaran tahun 2016 melanjutkan anggaran pe- penerimaan secara keseluruhan disebabkan oleh karena itu dinegosiasikan dan tidak pasti rubahan tahun 2015. Penghapusan subsidi lis- oleh berbagai faktor: pertumbuhan PDB nom- — tidak secara otomatis — sebagaimana halnya trik baru-baru ini bagi 18,9 juta rumah tangga inal yang lebih lambat; penurunan harga ko- dengan perubahan subsidi itu sendiri. Selan- tidak miskin dengan sambungan listrik 900VA moditas (terutama harga minyak mentah); dan jutnya, penerima bantuan untuk dana bantuan diperkirakan menghemat Rp 15 triliun pada ta- produksi (lifting) minyak yang rendah. Selain sosial yang bersifat kompensasi tersebut telah hun 2017.18 Ruang fiskal yang dibuka oleh peru- itu, berbagai perubahan kebijakan pajak dan ditentukan sebelumnya dan penerimaan dana bahan ini telah memungkinkan dilakukannya penerapan larangan ekspor mineral (berlaku bantuan tidak bergantung pada apakah pener- realokasi pengeluaran bagi prioritas pemba- mulai Januari 2014) berkontribusi terhadap ima manfaat mengalami suatu kejadian ter- ngunan Pemerintah Indonesia, termasuk in- penurunan pertumbuhan penerimaan (Bank tentu (seperti dalam hal pengangguran). frastruktur, pertanian, dan program-program Dunia, 2015b). sosial. Sektor bantuan sosial yang dilaksanakan Pemerintahan saat ini telah menerapkan pe- secara terpusat mendapat Rp 75 triliun pada rubahan subsidi energi yang menstabilkan tahun 2015 dan diperkirakan mencapai Rp 72 Berdasarkan pembahasan baru-baru ini, pemerintah dapat 18 merevisi target tersebut dan menambahkan 2,4 juta pelang- pengeluaran disertai dengan realokasi yang triliun pada tahun 2016, dibandingkan dengan gan baru yang memenuhi syarat untuk mendapatkan subsidi tersebut. signifikan dari sisa pengeluaran untuk prior- Rp 56 triliun di tahun 2014. GAMBAR 1.5 Hutang publik Indonesia telah menjadi stabil pada tingkat yang rendah (Persen dari PDB, %) Hutang domestic 48.3 Hutang eksternal 41.2 34.3 31.9 30.6 22.0 43.6 37.5 17.0 33.9 15.4 16.0 30.2 11.8 11.9 26.7 12.5 11.2 10.2 11.1 10.1 9.8 22.3 19.5 17.5 16.3 14.8 14.8 14.0 13.6 13.1 12.8 12.7 12.7 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Source Kalkulasi staf Bank Dunia 25 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Kementerian dan lembaga pemerintah pu- mah tangga ke Kemensos (PKH, Rastra, ASLUT belanja daerah selama lima tahun terakhir ini. sat tetap bertanggung jawab untuk mereal- dan ASODKB), Kemendikbud & Kemenag Studi kasus dari Kajian Belanja Pemerintah un- isasikan program-program bantuan sosial. (PIP), Kemenkes (PBI-JKN) dan Kementerian tuk Bantuan Sosial tahun 2012 menunjukkan Belanja pemerintah pusat menyumbang lebih ESDM untuk subsidi energi). Demikian pula, bahwa kabupaten — yang melaksanakan seba- dari 87 persen dari total belanja bantuan sosial. Pemantauan dan Evaluasi (M&E) dari program gian besar belanja bantuan sosial daerah (Gam- Intinya, semua program bantuan sosial yang ter- bantuan sosial, serta pengawasan pengeluaran bar 1.6) namun hanya memiliki kewenangan cakup dalam laporan ini direncanakan, dijalank- pada umumnya, pengaturannya tetap menja- diskresi yang sedikit dalam hal sumber daya — an, dan dilaksanakan oleh pemerintah pusat. di hal yang membingungkan. Banyak sistem mengalokasikan belanja bantuan sosial untuk dan lembaga di seluruh pemerintahan yang administrasi program, termasuk gaji pegawai Pelaksanaan program bantuan sosial tetap tumpang tindih dalam hal tanggung jawab Pe- negeri sipil, untuk mendukung program pe- sangat terfragmentasi di seluruh kemente- mantauan dan Evaluasi, yang mencakup semua merintah pusat.19 Analisis terbaru menunjuk- rian dan lembaga. Di tingkat pusat, tanggung sektor dan tingkat pemerintahan, dengan berb- kan bahwa peningkatan yang signifikan dalam jawab untuk melaksanakan program utama ini agai wilayah pengaruh dan hanya dalam hal belanja oleh pemerintah daerah selama dekade telah dibagi di enam lembaga pusat, sementara kebutuhan informasi saja yang tumpang tindih terakhir ini tidak terkait dengan peningkatan belanja bantuan sosial pusat yang tersisa didis- sebagian (Bank Dunia, 2012j). hasil (lihat Tinjauan Kebijakan Pembangunan tribusikan di 12 kementerian, 12 program, dan Tahun 2014), yang diukur secara luas. lebih dari 87 kegiatan (Bank Dunia, 2012j). Be- Provinsi dan kabupaten mengalokasikan se- lum lama ini, pemerintah telah mulai berupaya jumlah kecil sumber daya mereka sendiri un- mengurangi jumlah Kementerian Pelaksana tuk belanja bantuan sosial. Belanja bantuan yang menyelenggarakan program-program sosial yang dikeluarkan oleh pemerintah daer- Belanja Bantuan Sosial Pemerintah 2012j. Komposisi belanja 19 bantuan sosial utama yang menargetkan ru- ah menyumbang sekitar 1,2 persen dari total daerah tidak berubah secara signifikan sejak tahun 2010 87% GAMBAR 1.6 Sebagian besar belanja bantuan sosial kebanyakan Pusat (TLN RP) dilaksanakan oleh pemerintah pusat (Belanja Provinsi (TLN RP) nasional untuk bantuan sosial menurut tingkat Kabupaten (TLN RP) pemerintahan, nominal Rp triliun) % Belanja Bantuan Sosial Sementara pemerintah pusat mengeluarkan (SA) Pusat terhadap Belanja paling banyak dari anggaran bantuan sosial, pemerintah pada tingkat kabupaten telah Bantuan Sosial Nasional meningkatkan pengeluaran mereka dan 100 TLN RP mengalokasikan belanja bantuan sosial untuk 100% administrasi program, termasuk gaji pegawai negeri sipil, untuk mendukung program pemerintah pusat. 93.1 92.5 89.2 89.7 87.1 88.6 88.1 87.1 86.2 86.4 87.0 86.7 85.9 85.8 85.0 68.8 66.4 44.8 38.1 35.7 31.6 31.5 30.3 15.6 16.7 7.9 2004 2006 2009 2008 2005 2007 2010 2014 2016 2015 2013 2012 2011 Catatan: Data pemerintah daerah tahun 2015 dan 2016 menggunakan data anggaran. Sumber: Kemenkeu, Bappenas, dan perhitungan staf Bank Dunia 26 Bab 1— Analisis Belanja Bantuan Sosial GAMBAR 1.7 Belanja perlindungan sosial menurut intervensinya, 2006—16 12.3 15.4 1.4 1.4 12.6 12.1 12.3 11.93 1.5 1.27 11.3 1.4 99.6 1.48 10.5 1.1 10.5 10.7 1.39 1.18 1.25 98.4 82 90.1 8.27 0.99 Bantuan Sosial RT (Klaster I 69.2 + BLT/BLSM) (Rp triliun) 61.9 Jaminan Sosial (Rp triliun) 76.7 78.3 37.3 48.5 52.7 60.9 57.8 sebagai % Toal Belanja Pem. Pusat.(%) 23 27.4 38.7 sebagai % dari Nominal 35.2 PDB(%) 29.4 27.4 30.6 26.1 14.2 Sumber: Kemenkeu dan perhitungan serta perkiraan staf Bank Dunia. Catatan: Berdasarkan data yang tersedia 2006 2016 pada saat penyusunan laporan ini. Pemerintahan saat ini mulai memodifikasi tetap miskin, menurut definisinya, adalah sial (termasuk belanja bagi program tidak tetap akses terhadap program-program bantuan mereka yang paling sulit untuk dibawa keluar untuk bantuan langsung tunai sementara yang sosial. Sebagai bagian dari APBN-P tahun 2015, dari kemiskinan. Untuk mengatasi kemiskinan menyertai pengurangan subsidi energi). Secara dibentuk sistem identifikasi penerima ban- yang terus-menerus dan mendalam mungkin keseluruhan, belanja pemerintah pusat untuk tuan berbasis kartu dalam program-program memerlukan program tambahan atau manfaat perlindungan sosial — jaminan sosial ditam- bantuan sosial yang ada. Ini termasuk: (i) Kartu yang lebih besar nilainya (atau keduanya).20 bah bantuan sosial — relatif rendah, sebesar 1,52 Kesejahteraan Keluarga (KKS), yang mengiden- Selain itu, bencana alam dan ketidakstabilan persen dari PDB pada tahun 2015 (Gambar 1.7). tifikasi 15,8 juta rumah tangga yang memenuhi ekonomi makro secara keseluruhan merupa- syarat untuk menerima Bantuan Langsung Se- kan bagian dari risiko letak geografis, dan ke- Rancangan dan reformasi operasional dalam mentara Masyarakat (BLSM); (ii) Program Ban- terbukaan ekonomi dan keuangan Indonesia. program dapat membantu manfaat bantuan tuan Tunai Sekolah, Program Indonesia Pintar Krisis seperti itu dapat dengan cepat mengha- sosial untuk mengurangi kemiskinan secara (PIP), yang mengidentifikasi 19,5 juta anak pus kemajuan pemberantasan kemiskinan se- lebih efisien terlepas dari besarnya pengelu- yang berhak menerima bantuan tunai untuk lama bertahun-tahun. Indonesia harus melind- aran. Jelas bahwa dengan kurang dari seperem- menutup biaya pendidikan; dan (iii) Program ungi kemajuan tersebut dengan merencanakan pat dari manfaat bantuan sosial menjangkau Indonesia Sehat (PIS), yang mengidentifika- tanggapan berupa bantuan sosial ketika krisis rumah tangga miskin, belanja bantuan sosial si lebih dari 92 juta orang perseorangan yang menjadi semakin parah. Oleh karena itu, baik dapat mengurangi kemiskinan secara lebih berhak menerima program jaminan kesehatan dalam hal kemiskinan yang menetap dan ker- efektif jika reformasi program dan keseluru- JKN tanpa biaya premi. Peningkatan belanja entanan terhadap bencana alam maupun ter- han sistem menghasilkan lebih banyak lagi bantuan sosial yang menyertai revisi subsidi jadi ketidakstabilan internasional, disarankan rumah tangga miskin yang menerima man- energi tahun 2015 (lihat di atas) diarahkan ter- agar belanja bantuan sosial harus ditingkatkan faat yang ada. Bagian berikut dalam laporan utama kepada PIP, PIS, dan PKH. Yang pertama di atas tingkat saat ini, bahkan setelah pro- ini memberikan rincian lebih lanjut tentang dimaksudkan untuk melipatgandakan cak- gram-program yang ada saat ini direvisi, se- bagaimana dan mengapa meningkatnya cak- upan sebanyak hampir dua kali lipat dengan hingga memberikan manfaat yang lebih bagi upan hanya menyebabkan peningkatan pangsa menambahkan sekitar 10,5 juta siswa peneri- lebih banyak lagi rumah tangga miskin. (dari total bantuan sosial yang tersedia) di be- ma manfaat baru; yang kedua menambahkan berapa program. Bagian berikutnya menyam- 2 juta penerima manfaat lainnya (setelah baru Belanja jaminan sosial masih lebih besar dar- paikan bagaimana integrasi dan perancangan saja menambah 10 juta penerima manfaat baru ipada belanja bantuan sosial, walaupun jauh program yang lebih baik dapat memperbaiki antara tahun 2013 dan 2014); dan yang ketiga, lebih sedikit rumah tangga dan orang perseo- kekurangan yang ada saat ini, sehingga belanja peningkatan cakupan sebanyak 200,000 ru- rangan yang tercakup dalam program-pro- bantuan sosial dapat menjadi alat yang lebih mah tangga tambahan. gram ini. Meskipun belanja bantuan sosial efisien dalam pemberantasan kemiskinan. tumbuh lebih cepat (pada tingkat pertumbu- Program-program baru untuk risiko utama han kumulatif 29 persen) daripada belanja ja- yang saat ini belum tercakup akan mening- minan sosial (12 persen) antara tahun 2011 dan 20 Bagian 3 dari laporan ini memberikan rincian lebih lanjut katkan pengeluaran yang sudah diantisipa- 2015, belanja jaminan sosial masih 30 persen mengenai, dan solusi yang memungkinkan untuk, risiko dan kerentanan utama yang saat ini tidak tercakup dalam pro- si. Bila tingkat kemiskinan turun, yang masih lebih besar daripada total belanja bantuan so- gram-program bantuan sosial. 27 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 LAMPIRAN TABEL 1 Belanja pemerintah pusat untuk program-program bantuan sosial, 2004—16 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Bantuan langsung - 4,487 18,619 - 13,966 3,733 - - - 9,300 6,200 9,470 - tunai tanpa syarat (BLT/BLSM/ KKS&KSKS) Beras bersubsidi 4,831 6,400 5,300 6,600 12,100 13,000 13,925 15,270 20,926 21,497 18,165 21,846 22,077 (Rastra) Jaminan kesehatan - 1,300 3,074 4,567 4,448 4,620 4,763 6,300 7,300 8,100 19,900 19,884 24,815 bagi masyarakat miskin (Jamkesmas/ JKN-PBI/SJSN/KIS) Bantuan langsung - - - - 1,238 2,562 3,607 4,700 5,400 14,100 6,600 6,388 10,572 tunai untuk siswa miskin dan berisiko (BSM/PIP) Bantuan langsung - - - 605 946 1,068 1,123 1,600 1,900 3,600 5,200 6,324 8,542 bersyarat (PKH) Layanan sosial bagi n/a 104 211 187 311 296 254 256 306 339 345 462 294 anak-anak (PKSA) Layanan sosial bagi n/a 65 130 152 190 217 209 70 79 79 79 531 351 penyandang disabilitas (JSPACA/ASODKB) Layanan sosial bagi n/a 26 53 57 69 82 75 48 64 64 64 201 142 lansia (JSLU/ASLUT) Perlindungan sosial 1,899 180 197 295 297 302 352 1,944 2,743 3,871 1,268 3,879 8,591 (SP) lainnya Total Bantuan Sosial 4,831 12,382 27,387 12,169 33,269 25,578 23,956 28,244 35,975 57,079 56,553 72,062 72,908 Pemerintah Pusat menurut program utama Total Bantuan Sosial 6,730 14,028 29,411 14,228 35,263 27,472 26,127 30,646 38,718 60,950 57,821 76,738 77,356 Pemerintah Pusat (nominal)* Total Bantuan Sosial 13,227 16,578 16,398 19,574 25,156 25,650 26,127 28,517 34,724 52,077 46,878 56,960 58,815 Pemerintah Pusat (riil) Belanja nasional untuk 7,919 15,644 31,575 16,560 38,125 31,536 30,298 35,736 44,817 68,822 66,423 87,110 89,249 Bantuan Sosial Rumah Tangga (RT) (nominal) Belanja nasional 15,654 27,181 47,980 22,782 45,034 34,074 30,298 33,253 40,195 58,803 53,852 67,758 67,857 untuk Bantuan Sosial RT (riil, harga-harga tahun 2010) Belanja nasional untuk 0.32 0.53 0.89 0.39 0.73 0.53 0.44 0.46 0.52 0.72 0.63 0.75 0.72 Bantuan Sosial RT (% dari PDB) Belanja nasional untuk 1.77 2.96 4.68 2.08 3.65 3.11 2.72 2.60 2.82 3.73 3.41 4.19 3.81 Bantuan Sosial RT (% dari total Pemerintah Pusat + Pemda) *Total Bantuan Sosial Pemerintah Pusat (nominal) termasuk kategori belanja "Layanan Kemensos lainnya". Sumber: 2004 - 2011: Bank Dunia 2012h. 2012 - 2016: Kementerian Keuangan, dan perhitungan staf Bank Dunia. Catatan: Data pemerintah daerah tahun 2015 dan data tahun 2016 (baik pemerintah pusat & pemda) menggunakan data anggaran realisasi. 28 Bab 1— Analisis Belanja Bantuan Sosial LAMPIRAN TABEL 2 Penerima manfaat yang ditargetkan dari lima program bantuan sosial utama, 2008—16 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Bantuan Langsung Tunai 18.7 18.7 - - - 15.5 15.5 15.8 - Tanpa Syarat (BLT/BLSM) — Rumah tangga (juta) Beras bagi masyarakat 17.5 17.5 17.5 17.5 17.5 15.5 15.5 15.5 15.5 miskin (Raskin/Rastra) —rumah tangga (juta) Jaminan kesehatan 76.4 76.4 76.4 76.4 76.4 76.4 86.4 88.2 92.4 bagi masyarakat miskin (Jamkesmas/JKN-PBI/ SJSN/KIS) —Warga (juta) Bantuan langsung tunai 4.6 4.9 5.8 8.2 9.5 16.6 11.2 20.37 19.7 bagi siswa miskin (PIP) —students (millions) Bantuan Langsung Tunai 0.72 0.72 0.81 1.11 1.51 2.4 2.8 3.5 6 Bersyarat (PKH) —keluarga miskin (juta) Sumber: Kementerian Keuangan (2008-13; 2015- 16), Bappenas (2014) P.29 2 .1 BA N TU A N LA N G S U N G S EM EN TA RA M ASYA RA KAT ( BLS M ) P.31 2.2 S U BS ID I BERAS 2 S EJ A HT ERA ( RAST RA ) P.37 Portofolio Utama dari 2 .3 B A B J A M IN A N KES EHATA N Program N AS IO N A L — PEN ER IM A BA N TU A N IU RA N Bantuan ( J KN -PBI) P.47 Sosial 2 .4 PRO G RA M IN D O N ES IA PIN TA R ( PIP) P.5 5 i Indonesia, intervensi bantuan sosial D yang ditargetkan (non iuran), yang mem- berikan sumber daya (dalam bentuk ba- rang, tunai, atau layanan) ke kelompok berisiko tertentu termasuk program-pro- gram utama berikut ini: (i) program 21 Bagian ini menjelaskan program bantuan sosial bantuan langsung tunai tanpa syarat (BLSM); (ii) program utama yang dijelaskan, yang 2 .5 mewakili 99 persen dari bantuan natura yang terbesar (Rastra); (iii) program pem- total anggaran bantuan bebasan iuran jaminan kesehatan (JKN-PBI); (iv) program sosial (Lihat Lampiran Tabel). Dua bantuan PRO G RA M bantuan dana pendidikan untuk siswa miskin dan berisiko langsung tunai yang terakhir tidak dibahas secara khusus KELU A RG A HA RA PA N (Program Indonesia Pintar / PIP) ditujukan kepada siswa dalam tinjauan ini karena cakupannya sangat rendah ( PKH) miskin dan berpendidikan rendah di sekolah dasar (SD), dan belum direncanakan P.6 3 sekolah menengah pertama (SMP) dan sekolah menengah untuk ditingkatkan atau dirubah di masa depan., atas (SMA) atau pendidikan yang setara; (v) program bantu- Dana bantuan langsung an langsung tunai bersyarat (PKH); dan (vi) program bantu- tunai untuk lanjut usia (ASLUT) mungkin an langsung tunai bernilai kecil untuk anak-anak yang rent- dimasukkan di dalam PKH, tetapi masih belum jelas an, penyandang disabilitas dan lanjut usia yang rentan. 21 sampai sejauh mana. 31 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 IDr 6.5k Bantuan Langsung Sementara Masyarakat (BLSM) Diperkirakan kenaikan harga bahan bakar premium menjadi Rp 6.500 (US$ 0,50) per BLSM memiliki tujuan yang jelas, liter (yang merupakan peningkatan sebesar 44 yaitu untuk sementara melindungi persen untuk jenis bahan bakar tersebut pada kesejahteraan di saat tekanan kondisi saat itu) akan menaikkan tingkat kemiskinan ekonomi makro yang sudah diantisipasi sebesar 1,5 poin persentase tanpa adanya terjadi, yang telah dicapai secara efisien. Kompensasi BLSM (Bank Dunia, 2012j) Penyelenggaraan BLSM saat ini sedikit meningkat pada iterasi sebelumnya bahkan jumlah uang tunai ke anggaran rumah dengan memberikan pangsa yang tangga sebesar 25 persen atau setara dengan lebih besar dari manfaat yang tersedia sekitar 11 persen dari pengeluaran reguler.23 ke rumah tangga sasaran. Namun IKHTISAR Harga bahan bakar rata-rata pada bulan Juni 2013 meningkat sebesar 33 persen. Sementara demikian, rumah tangga non sasaran rumah tangga target BLSM hanya sedikit meng- masih mendapat banyak manfaat dari Program Bantuan Langsung Tanpa Syarat konsumsi bahan bakar secara langsung, beban BLSM, sementara dari sudut pandang (Bantuan Langsung Sementara Masyarakat kenaikan harga bahan bakar tersebut disalur- atau BLSM), memiliki tujuan yang jelas: un- kan ke sektor ekonomi lainnya, terutama ke rumah tangga dan masyarakat, tuk memperkuat konsumsi rumah tangga mi- makanan dan angkutan, yang merupakan ba- aksesibilitas BLSM masih tetap sulit. skin yang menghadapi kenaikan harga aki- gian pengeluaran yang signifikan. Diperkira- bat adanya perubahan kebijakan yang sudah kan kenaikan harga bahan bakar premium diantisipasi. Pada akhir Juni 2013, dan terjadi menjadi Rp 6.500 (US$ 0,50) per liter (yang lagi pada November 2014 dan 2015, pemerin- merupakan peningkatan sebesar 44 persen tah mengurangi subsidi bahan bakar dan mem- untuk jenis bahan bakar tersebut pada saat itu) beri kompensasi kepada keluarga miskin dan akan menaikkan tingkat kemiskinan sebesar hampir miskin untuk kenaikan harga bahan 1,5 poin persentase tanpa adanya Kompensasi bakar, harga pangan, dan biaya angkutan yang BLSM (Bank Dunia, 2012j). diakibatkannya dengan bantuan langsung tu- nai tanpa syarat sementara. Diharapkan bahwa Pengalaman positif dengan BLT / BLSM tetap bantuan BLSM ini akan cukup besar (baik dari melebihi pengalaman negatifnya. Indonesia segi cakupan maupun jumlah yang diberikan) memiliki pengalaman beberapa tahun dengan sehingga laju pengurangan kemiskinan yang bantuan langsung tunai darurat: pada tahun “biasanya” tercapai tidak akan melambat ketika 2005, pemotongan subsidi meningkatkan har- harga bahan bakar dan barang-barang lainnya ga bahan bakar rumah tangga rata-rata lebih melonjak akibat pengurangan subsidi tersebut. dari 125 persen dan pemerintah menanggapi dengan memberikan bantuan langsung tu- BLSM menjangkau rumah tangga di berbagai nai (BLT) BLSM. Sekali lagi, pada tahun 2008, lokasi di Indonesia. Pada tahun 2013, sekitar ketika terjadinya krisis internasional baik di 15,5 juta rumah tangga ditargetkan menerima pasar keuangan maupun harga pangan dikom- Rp 600.000 (sekitar US$ 53) dalam dua tahap binasikan dengan pengurangan dalam negeri dengan total biaya bagi pemerintah sebesar Rp lainnya untuk subsidi bahan bakar, pemerin- 9,3 triliun (US$ 864 juta).22 BLSM secara teori tah mengeluarkan lagi bantuan langsung tunai didanai sebagian dari penghematan anggaran darurat (sekali lagi disebut BLT pada tahun akibat dari adanya pengurangan subsidi. BLSM itu) (Bank Dunia, 2012c). Sementara perde- ini ditargetkan untuk 25 persen rumah tangga batan politik dan sosial mengenai kesesuaian Indonesia termiskin yang, karena pola konsum- bantuan langsung tunai tanpa syarat untuk sinya, hanya menerima sebagian kecil sumber rumah tangga di Indonesia terus berlangsung, daya yang diberikan melalui program subsidi kejadian dampak sosial negatif yang terkait 2.1 energi pemerintah dan oleh karena itu paling dengan BLT/BLSM telah menurun. Intervensi rawan terkena risiko dampak negatif dari kenaikan lokal yang dilakukan dengan bijaksana — para harga terhadap tingkat konsumsi mereka. pemimpin desa secara aktif mengalokasikan kembali sekumpulan manfaat BLSM untuk BLSM memberikan bantuan langsung tunai meredakan unjuk rasa dan gangguan-ganggu- kepada rumah tangga yang terkena dampak an negatif — mungkin yang menyebabkan ter- guncangan ekonomi. BLSM (2013) menam- jadinya penurunan tersebut. Untuk konversi Rupiah ke US$, setiap tahun menggunakan nilai tukar bulan Oktober (kecuali tahun 2015). 22 Bank Dunia (2016) menunjukkan bahwa pada tahun 2012, subsidi bahan bakar dan listrik yang diterima oleh rumah tangga miskin 23 atau hampir miskin rata-rata dinilai sedikit lebih kecil dari 10 persen dari total pengeluaran konsumsi. Jadi, BLSM 2013 memberikan bantuan langsung yang tidak lebih kecil dari bantuan yang sebelumnya diterima secara tidak langsung melalui pembelian energi bersubsidi. Selain itu, energi tetap disubsidi (meski pada tingkat yang lebih rendah) setelah bantuan langsung tunai BLSM disalurkan. 32 Bab 2 – Rastra GAMBAR 2.1 GAMBAR 2.2 Target cakupan dan Pengeluaran (Seb. Kiri) Tanggung jawab institusional & pengeluaran BLT/BLSM households (Million) Target jumlah rumah tangga aliran dana (2015) penerima (Seb. Kanan) 1 Kemensos mengelola RP MILIAR JUTA penetapan sasaran dan 19 19 20000 20 membuat registri keluarga 18 15.5 15.5 16 15.4 2 Kementerian Keuangan 15000 15 mengeluarkan dana ke 18619 PT. Pos 9470 3 9300 10000 10 13966 PT. Pos bekerjasama dengan aparat kecamatan dan 6200 fasilitator untuk mengatur penyaluran 3733 4487 5000 5 2005 2006 2008 2009 2013 2014 2015 Sumber: Kementerian Keuangan, Bappenas Penyaluran dana ke rumah tangga penerima UKURAN PROGRAM, kemungkinan akan terus dilakukan melalui jaringan nasional cabang kantor pos (PT Pos) FASI L I TATO R P E N Y I A PA N dan juga sistem perbankan. Koordinasi di ting- kat provinsi dan kabupaten difasilitasi oleh KE CA MATA N KELEMBAGAAN, pemerintah provinsi dan kabupaten, serta fasilitator BLSM (Bappenas, 2014). Gambar 2.2 ( T KSK ) Mendukung koordinasi P E R S YA R A T A N , & di bawah ini merangkum aliran dana dan pen- verifikasi gelolaan BLSM. M A N FA AT Secara kasar, sekitar 25 persen rumah tangga termiskin Indonesia memenuhi syarat untuk A PA RAT BLSM (2013 dan 2014) mencakup rumah mendapatkan BLSM. Rumah tangga yang me- KE CA M ATA N tangga di semua provinsi dan kabupaten, menuhi syarat menggunakan Kartu Perlindun- Mengkoordinir meskipun cakupannya lebih kecil daripada gan Sosial (KPS) atau Kartu Keluarga Sejahtera desa program BLT sebelumnya (Gambar 2.1). Pro- (KKS) (lihat Box 2.1 di bawah) untuk mem- gram BLT tahun 2005/6 memberikan bantuan buktikan kelayakan mereka untuk BLSM dan tunai per rumah tangga sebesar Rp 1,2 juta (US$ program-rogram sosial lainnya. Rumah tangga A PA RAT D E S A 122) kepada sekitar 17 juta rumah tangga; BLT menerima kartu KKS melalui kantor pos (PT. 2. Memverifikasi Pos) setelah diverifikasi sebagai orang miskin penetapan target II (2008/9) memberikan Rp 900.000 (US$ 80) 2. Mendukung kepada sekitar 19 juta rumah tangga; dan pro- atau rentan melalui Basis Data Terpadu (BDT). penyaluran gram BLSM memberikan Rp 600.000 (US$ 53) Pemegang KPS / KKS harus mengambil dana bantuan untuk sekitar 15,5 juta rumah tangga. Dengan bantuan BLSM mereka di kantor pos terdekat. kata lain, total bantuan langsung yang dilaku- Jika ada BLSM lain yang diluncurkan, rumah kan di bawah BLSM (2013) memiliki besaran tangga akan memerlukan kartu KPS atau kartu yang kurang dari setengah dari total bantuan KKS dari program “Membangun Keluarga Pro- langsung BLT I. duktif”. Pada tahun 2017 dan di tahun-tahun mendatang, rumah tangga yang dapat mener- BLSM adalah program yang tersebar dengan ima manfaat bantuan secara elektronik mun- pendelegasian sub-proses yang hampir leng- gkin akan meningkat pangsanya. K A N TO R kap. Kementerian Sosial (Kemensos) adalah badan penentu kebijakan dan badan pelaksa- Manfaat BLSM (2013) memberikan dorongan POS na BLSM utama, dengan Tenaga Kerja Sosial kepada rumah tangga penerima manfaat di 1. Mendistribusikankartu 2. Mencairkan dana Kecamatan (TKSK) yang memfasilitasi proses dalam kelompok sasaran sekitar 11 persen; ra- penyalurannya. Penyebarluasan bahan infor- ta-rata pengeluaran rumah tangga bulanan di masi dilakukan oleh Kementerian Komuni- kelompok 25 persen rumah tangga termiskin kasi dan Informatika, sementara pencairan pada akhir tahun 2013 adalah sama dengan dana dilakukan oleh Kementerian Keuangan. sekitar Rp 1,3 juta (US$ 123). 33 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 BOX 2.1 Program “Membangun Keluarga Produktif”, Kartu Keluarga Sejahtera (KKS) dan Kartu Simpanan Keluarga Sejahtera (KSKS) KKS dan KSKS yang diperkenalkan oleh pemerintah saat ini sebagai ba- Pemegang kartu KSKS dapat mengakses rekening e-money mereka den- gian dari skema Bantuan Sosial yang baru dimaksudkan untuk memberi gan menariknya secara tunai di kantor pos, namun mereka dapat meng- akses kepada rumah tangga ke program-pragram bantuan sosial seperti gunakan aplikasi di telepon mereka untuk melakukan transfer, pemba- Rastra, program subsidi beras, dan BLSM, program pemberian bantuan yaran tagihan, dan bahkan penarikan uang tunai di ATM. Untuk daerah langsung tunai tanpa syarat (BLT Tanpa Syarat) yang diluncurkan di bulan pedesaan di mana bank atau kantor pos jauh jaraknya, kemampuan ini November / Desember 2014 sebagai tanggapan atas pengurangan subsidi sangat inovatif dan menandai langkah penting menuju inklusi keuangan bahan bakar. KKS dan Kartu Perlindungan Sosial (KPS) telah digunakan yang lebih besar di Indonesia (TNP2K, 2014k). Pada tahun 2017, KKS untuk mencairkan bantuan langsung BLSM secara elektronik dan secara dilengkapi dengan strip magnetik untuk memungkinkan penarikan tunai tunai, dengan menggunakan kantor pos (PT Pos) dan bank milik negara, dari ATM, agen bank, dan lokasi-lokasi yang telah ditentukan untuk me- Bank Mandiri. layani dana bantuan sosial tertentu. Untuk hal-hal lainnya, KKS ini dapat digunakan untuk membeli beras bersubsidi, Rastra, di lokasi-lokasi yang Cakupan dan Kelayakan telah ditentukan sebelumnya berdasarkan program e-Warung pemerintah. Pada bulan November 2014, 1 juta kartu KKS dan KSKS telah disalurkan ke keluarga sasaran pada tahap pertama pelaksanaan program. Kedua kartu ini dimaksudkan untuk mencakup 15,8 juta rumah tangga, dan akan meng- gantikan kartu perlindungan sosial yang ada, KPS. Kartu KSKS berisi kar- tu SIM telepon seluler di mana manfaat BLT Tanpa Syarat yang disalurkan dapat diambil melalui sarana telepon seluler penerima untuk beberapa rumah tangga (Bappenas, 2014). Penetapan sasaran untuk seluruh rangkaian kartu tersebut dilakukan LANGKAH 1 dengan menggunakan Basis Data Terpadu (BDT), suatu register rumah Ambil kartu SIM tangga miskin yang menggunakan metode proxy means testing untuk me- KSKS dari kartu nentukan peringkat rumah tangga dalam hal perkiraan pengeluarannya. Agar memenuhi syarat untuk mendapat KKS, rumah tangga harus diang- gap miskin atau hampir miskin, yaitu berada di kelompok 25 persen rumah tangga termiskin menurut BDT. Alur Program dan Struktur Manfaat LANGKAH 2 Sampai bulan November dan Desember 2014, dengan koordinasi dari Kartu SIM KSKS aparat di tingkat provinsi dan kabupaten, 1 juta kartu dikirim ke kantor dimasukkan ke pos di tingkat desa di mana rumah tangga mengambil kartu mereka, dan telpon seluler. menukar KPS mereka dengan KKS. Sisa 14,8 juta rumah tangga lainnya akan terus menggunakan kartu KPS untuk mengakses KIP dan KIS sampai mereka menerima kartu KKS dan KSKS. Pemegang kartu KKS atau KPS menerima transfer BLT Tanpa Syarat BLSM pada bulan November / Desember 2014 untuk mengatasi kenaikan harga yang dialami oleh rumah tangga karena pengurangan subsidi bahan LANGKAH 3 bakar. Selama 2 bulan tersebut, rumah tangga menerima Rp 200.000 per Status total bulan (US$ 16). Dari 15,8 juta rumah tangga penerima KPS dan BLSM, 1 tabungan juta rumah tangga menerima pembayaran melalui program yang disebut dikomunikasikan sebagai E-money yang diakomodasi oleh kartu KSKS, sebagaimana dijelas- melalui SMS. kan di atas.24 14,8 juta rumah tangga lainnya menerima BLT Tanpa Syarat ini dengan menunjukkan kartu KPS mereka di kantor pos terdekat. Sampai dengan awal bulan Februari 2015, 93 persen manfaat BLSM telah diambil oleh penerima manfaat. Sampai saat ini, tidak ada cara untuk men- getahui berapa banyak manfaat yang diambil melalui penggunaan kartu LANGKAH 4 SMS tersebut dan kartu SIM itu sendiri, karena manfaat juga dapat diambil dengan cara memin- dai kode batang pada paket KSKS di kantor pos. Menjelang akhir tahun SIM KSKS dibawa ke 2015, laporan media setempat menunjukkan bahwa sekitar seperempat kantor pos terdekat untuk penerima manfaat menyimpan sejumlah uang di rekening mereka daripa- keperluan menarik dana da menarik semua uangnya dari rekening tabungan. E-money difasilitasi oleh Bank Mandiri dan tiga operator jaringan telepon utama. Berbeda 24 dengan ujicoba e-money PKH pada tahun 2014, kartu SIM telah diaktifkan sebelumnya dan berlaku sampai bulan Desember 2019, yang mengindikasikan bahwa kartu SIM tersebut dapat digunakan untuk mengakomodasi program e-money di masa depan. Sumber: TNP2K, 2014k dan laporan media setempat. 34 Bab 2 – Rastra hun 2013, rumah tangga penerima BLSM yang 2008/9), pangsa 20 persen penduduk paling paling sedikit adalah dari kelompok 20 persen miskin meningkat sekitar 10 poin persentase. C A K U PA N , P E N E T A PA N rumah tangga paling miskin — terdapat 17 (41) (dari tahun 2005/6). persen lebih sedikit rumah tangga yang bera- S A S A R A N , & D A M PA K da di kuintil paling miskin (paling kaya) yang Misalokasi ke masyarakat bukan sasaran tercakup di tahun 2013 dibandingkan dengan masih cukup besar di program BLSM. Un- cakupan BLT tahun 2008/9 (Gambar 2.3). tuk memfasilitasi perbandingan antara BLSM BLSM (2013) mencakup lebih sedikit orang dan dana bantuan sosial lainnya (yang mun- secara keseluruhan namun telah meningkat- Karena jumlah rumah tangga yang tercakup gkin memiliki kelompok sasaran yang sedikit kan pangsa sumber daya yang disalurkan ke di dalam kuintil paling miskin adalah yang berbeda) Gambar 2.5 menunjukkan cakupan rumah tangga miskin dan hampir miskin. paling sedikit (pengulangan program BLT / dan insidensi bagi “Masyarakat Miskin”, “30 Cakupan keseluruhan dalam program bantuan BLSM di antara tahun 2008/9 dan 2013), hal Persen Berikutnya”, dan “Sisanya”.25 Angka langsung tunai tanpa syarat darurat sebelumn- ini telah menyebabkan peningkatan lebih tersebut menggambarkan bahwa, sementara ya (2005/6 atau 2008/9) lebih tinggi, sekitar 27 lanjut dalam pangsa manfaat yang terse- angka tingkat kemiskinan turun sekitar 4 poin persen dibandingkan dengan sekitar 21 persen dia yang diterima oleh kuintil yang paling persentase antara tahun 2008 dan 2013, pang- di BLSM (2013). Sementara semua rumah tang- miskin (Gambar 2.4). Sementara total jenis sa manfaat BLT / BLSM yang dicatatkan oleh ga tanpa memandang tingkat pendapatan ter- manfaat menjadi lebih kecil pada tahun 2013 kelompok “Masyarakat Miskin” turun hanya cakup pada tingkat yang lebih rendah pada ta- (dibandingkan dengan tahun 2005/6 atau 2 poin persentase. Kelompok “30 Persen Beri- kutnya”, yang memiliki pangsa yang sama (30 persen) dari rumah tangga hampir miskin da- GAMBAR 2.3 GAMBAR 2.4 lam setiap tahun, memperoleh pangsa manfaat Cakupan BLT/BLSM menurut 2005 Insidensi BLT/BLSM menurut 2005 yang paling banyak dalam hal manfaat BLSM 2008 2008 yang ada. Akhirnya, sementara kelompok “Si- kuintil (quintile) pengeluarannya 2013 kuintil pengeluarannya 2013 sanya” bertumbuh lebih besar (dengan 4 poin TERMISKIN CAKUPAN (%) TERKAYA TERMISKIN INSIDENSI (%) TERKAYA persentase yang sama dengan penurunan ang- 20% 20% 20% 20% ka kemiskinan), pangsa manfaat BLSM kelom- pok ini tetap konstan. Secara bersama-sama, pola tersebut menunjukkan bahwa selama ber- 50 50 tahun-tahun pelaksanaan program tersebut, sekitar dua pertiga manfaat BLT / BSLM yang tersedia tersalurkan ke masyarakat miskin 41 dan hampir miskin. Namun demikian, BLSM 40 belum mampu membendung misalokasi ke 37 36 35 35 kelompok masyarakat bukan sasaran. Secara rata-rata, BLSM disalurkan kepada ru- 28 27 27 mah tangga yang menunjukkan korelasi ku- 26 26 25 rangnya pendapatan. BLSM memiliki target cakupan keseluruhan yang luas (25 persen 20 19 19 18 18 dari jumlah penduduk) namun masih belum 17 berhasil menyalurkan manfaat bagi lebih dari 13 13 12 12 separuh rumah tangga yang sangat miskin pada desil pertama. Namun demikian, secara 7 7 rata-rata, BLSM yang disalurkan kepada rumah 5 5 4 4 tangga miskin sebagian besar kemiskinannya Sumber: Susenas (berbagai tahun) dan perhitungan staf Bank Dunia bukanlah berkorelasi dengan pendapatan, sep- erti akses terhadap air bersih, sarana sanitasi, GAMBAR 2.5 dan pendidikan yang relatif rendah (Tabel 2.1). Cakupan & insidensi BLT/BLSM menurut 2005 Penyaluran BLSM tidak menunjukkan adanya 2008 perbedaan yang signifikan antara rumah tang- kelompok masyarakat miskin 2013 ga di pedesaan dan perkotaan. Cakupan (% dari rumah tangga yang Insidensi (% dari total penerima menerima manfaat) manfaat menurut kelompok) TERMISKIN TERKAYA TERMISKIN TERKAYA 20% 20% 20% 20% 25 Masyarakat Miskin” adalah semua rumah tangga dengan 53 pengeluaran per kapita yang lebih rendah dari pengeluaran 51 garis kemiskinan tahun yang bersangkutan; “30 Persen 46 44 Berikutnya” adalah 30 persen rumah tangga Indonesia dengan 41 tingkat pengeluaran per kapita terendah yang tidak dihitung 38 sebagai masyarakat miskin; dan “Sisanya” adalah rumah 36 35 33 tangga yang tidak “Miskin” atau bagian dari “30 Persen 32 32 31 30 Berikutnya”. Karena tingkat kemiskinan yang menurun di 26 Indonesia — dari sebesar hampir 16 persen di tahun 2005 24 menjadi sedikit di atas 11 persen pada tahun 2013 — jumlah rumah tangga di kelompok “Masyarakat Miskin” dan “Sisanya” 16 15 akan berubah (sementara kelompok “30 Persen Berikutnya” 11 akan selalu merupakan 30 persen rumah tangga dengan jumlah pengeluaran per kapita terendah yang masih belum miskin). Definisi ini akan digunakan dalam analisis semua Sumber: Susenas (berbagai tahun) dan perhitungan staf Bank Dunia bantuan sosial utama yang dijelaskan di bagian ini. 35 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 TABEL 2.1 Bantuan langsung tunai semacam BLSM sebelumnya telah melindungi rumah tang- Penduduk Indonesia 2014 ga yang paling parah situasinya. BLT telah mencegah dampak negatif dari pengurangan % dari semua % dari penduduk % dari penerima BLSM subsidi bahan bakar terhadap pengeluaran penduduk Indonesia miskin yang: yang konsumsi rumah tangga miskin. Dana BLT yang: digunakan untuk membeli kebutuhan pokok Tidak memiliki akses terhadap air 18 31 27 (terutama beras); biaya sekolah atau biaya kemasan, keran atau air sumur membeli pakaian untuk Idul Fitri; atau trans- portasi. Selain itu, terjadi efek limpasan (spill- Tidak memiliki akses terhadap 27 53 54 over): program BLT ternyata juga membantu sarana sanitasi pribadi merangsang peningkatan pengeluaran di an- Tinggal di pedesaan 50 62 66 tara rumah tangga non-penerima. Kepala kelu- arga yang tidak menerima BLT cenderung tidak Hidup bersama dengan lebih dari 25 44 31 berhenti dari pekerjaan mereka. Sebaliknya, 5 anggota rumah tangga rumah tangga penerima BLT lebih mungkin (dengan 10 poin persentase) untuk melapor- Tidak lulus Sekolah Dasar 10 13 15 kan bahwa mereka telah mendapat pekerjaan Buta huruf 8 14 14 baru dan telah menjadi pekerja, mungkin den- gan menggunakan dana BLT untuk pekerjaan Bekerja di sektor pertanian 34 58 50 terkait dengan angkutan atau perawatan anak. Sumber: Susenas 2014 (untuk menampilkan data bantuan langsung dari akhir tahun 2013 ke awal tahun 2014) dan perhitungan staf Bank Dunia. 'Bekerja di ...' mengacu pada penerima individu yang bekerja, bukan semua penduduk Indonesia. Pada tahun 2013, BLSM ditengarai berdampak pada menurunnya ketidakharmonisan sosial dari pemberlakuan bantuan langsung tunai. Hanya sembilan insiden kekerasan yang tidak fatal yang dilaporkan (Gambar 2.6), sementara ketidakharmonisan sosial kumulatif (apapun GAMBAR 2.6 jenisnya) terus menurun dari angka tertinggi pada penyaluran BLT 2005/06. Meskipun de- Ketidakharmonisan sosial di Peristiwa kekerasan mikian, sekitar 80 persen dari sejumlah desa Kematian era yang berbeda Luka-luka yang diteliti pada saat dan setelah pemberian Kerusakan bangunan BLSM tahun 2013 melaporkan beberapa pen- coretan nama penerima BLSM yang dinilai BLT I BLT II PROTES PROGRAM LAIN BLSM tidak adil. Protes dan dampak negatif yang mempengaruhi hubungan pemimpin desa 2005 —06 2008 —09 KENAIKAN BBM JUL. —OCT. JUL. —OCT. dan warga teridentifikasi pada sepertiga dari JAN. 2013 2013 —OCT. desa-desa ini. Di desa-desa tersebut, aparat 2013 daerah seringkali disalahkan atas kesalahan 193 penyertaan dan pencoretan nama penerima BLSM. Protes dan konflik cenderung muncul di daerah-daerah di mana hubungan antara warga dan pemimpin daerah sudah cenderung tegang sebelum peluncuran BLSM. Pemimpin setempat cenderung memilih untuk mengelo- la ketegangan dengan tidak berpartisipasi da- lam program atau secara merata membagikan manfaat BLSM kepada seluruh warga.26 Berkurangnya ketegangan terkait BLSM ke- mungkinan terkait dengan hak pengelolaan dan pengendalian lokal. Lebih dari seperem- 74 pat penerima BLSM menerima kurang dari 67 jumlah yang ditetapkan setidaknya satu kali, 52 dan seperlimanya melaporkan adanya pem- 45 45 otongan jumlah dana bantuan dalam kedua tahap penyaluran bantuan tersebut.27 Dari 27 13 10 8 9 6 persen yang mengalami setidaknya satu kali 6 3 4 0 pemotongan dana bantuan BLSM, sekitar Sumber: Bank Dunia 2015a 26 Berdasarkan data Modul Perlindungan Sosial yang mengacu pada hasil Susenas Maret 2014 di mana rumah tangga diberi pertanyaan mengenai keikutsertaan mereka dalam putaran BLSM 2013 bulan Juni - Agustus dan September - Desember. 27 Selama berlangsungnya dua penyaluran BLT terdahulu, ada laporan bahwa setelah bantuan langsung tunai diambil oleh beberapa penerima, pejabat PT. Pos dan pejabat desa mengenakan “pemotongan” biaya. Ini terjadi sebanyak 10 persen pada tahun 2005, dan 46-54 persen pada tahun 2008-09. Hal ini biasanya dilakukan untuk disalurkan kembali ke rumah tangga yang tidak masuk dalam daftar penerima (karena salah sasaran atau sebab-sebab lainnya) dan untuk mensubsidi biaya transportasi dan kartu identitas kolektif. 36 Bab 2 – Rastra tiga perempatnya (73 persen) mencatat bah- untuk membantu aparat desa mengatasi kesala- bulan Maret 2013 sampai Maret 2014, tingkat wa alasan yang disampaikan oleh pihak yang han penetapan sasaran, BLSM tidak memiliki kemiskinan penduduk menurun dari 11,4 melakukan pemotongan tersebut (yang pal- mekanisme, alat, atau protokol untuk melapor- menjadi 11,3 persen. Jika tidak ada BLSM (den- ing sering adalah kepala desa atau kelurahan) kan kinerjanya sendiri (Bank Dunia, 2015a). gan anggaran dana bantuan sebesar sekitar adalah untuk berbagi manfaat BLSM kepada Rumah tangga dapat mengajukan keluhan Rp 9,4 triliun), tingkat kemiskinan kemungk- mereka yang tidak ditetapkan sebagai pener- terkait BLSM melalui SMS ke hotline "Lapor!", inan tetap sama atau meningkat. Dalam jangka ima namun dianggap memenuhi syarat.28 Namun bukti tentang penggunaan hotline ini pendek, setidaknya penggunaan BLSM telah Artinya, para pemimpin desa telah secara ak- atau pranala (link) dari laporan "lapor!" atau melindungi daya beli masyarakat miskin dan tif melakukan realokasi terhadap BLSM yang pengelola kepada badan pelaksana atau mitra rentan (Bank Dunia, 2014; Bank Dunia, 2013b; dialokasikan dengan melakukan pemotongan BLSM tidak tersedia. Bank Dunia, 2012c). dana dan membagikan dana bantuan tersebut kepada warga yang diyakini memenuhi syarat Studi terbaru mengungkapkan kekurangan Meskipun kemampuan program ini untuk kelayaan namun tidak menerima BLSM, serta penyebaran informasi dan pemahaman men- menetapkan rumah tangga prioritas telah meredakan protes dan mencegah gangguan genai BLSM. Sebelum bantuan langsung tunai membaik dari pelaksanaan sebelumnya (sep- negatif. Praktik “bagi rata” (pembagian yang yang pertama dilaksanakan, telah dilakukan erti BLT I dan BLT II), pelaksanaan BLSM merata) ini dilakukan di tingkat kabupaten kampanye informasi nasional. Namun demiki- (2013) menunjukkan adanya kesalahan da- dengan realokasi kuota, serta rotasi akses berb- an, temuan penelitian mengungkapkan bahwa lam proses pemasukan atau tidak dimasuk- agai program dari waktu ke waktu dan, berdasar- tidak banyak pengaruh fasilitator BLSM untuk kannya nama-nama penerima manfaat yang kan data survei, mengurangi manfaat yang meningkatkan pemahaman mengenai rancan- sepatutnya. Ada kesulitan yang melekat pada diterima oleh penerima warga sasaran (Bank gan, tujuan, seleksi penerima manfaat, atau Basis Data Terpadu (BDT) namun belum kon- Dunia, 2015a).29 Mengaitkan anekdot dengan tanggung jawab penerima manfaat program sistennya pemanfaatan sistem verifikasi lokal bukti survei, upaya mengurangi manfaat BLSM ini. Masyarakat banyak yang mempertanyakan untuk memperbaiki kesalahan sehubungan bukanlah suatu kegiatan yang dilakukan secara transparansi proses seleksi penerima dan men- dengan penetapan sasaran BLSM mungkin sembunyi-sembunyi, dan juga tidak dianggap gajukan keluhan mengenai proses dimasukkan akan mengurangi efektivitas program secara sebagai hal yang negatif. Tampaknya praktik atau tidak dimasukannya nama-nama pener- keseluruhan, karena kepala desa sering men- ini merupakan sesuatu yang dapat diterima, ima dan menyampaikan keluhan mengenai galokasikan ulang dana bantuan BLSM (Bank yang bermuara pada konsepsi lokal tentang kesalahan ini kepada pimpinan desa. Namun, Dunia, 2015a).30 Dalam beberapa kasus, ada keadilan sosial; seorang pejabat desa menjelas- pimpinan desa seringkali kurang memahami pimpinan desa yang memilih untuk tidak men- kan: “Masyarakat di sini memiliki pepatah: logika seleksi penerima manfaat, dan biasanya dukung BLSM. Meningkatkan cakupan metode ‘tidak ada yang di atas dan tidak ada yang di mereka memilih untuk tidak terlibat (Bank penetapan sasaran berbasis masyarakat untuk bawah, semua orang sama". Bagi rata dianggap Dunia, 2015a). melengkapi penggunaan registri nasional se- sebagai tanggapan yang sah terhadap harapan belum peluncuran BLSM kemungkinan dapat masyarakat, sesuai dengan yang disampaikan Aksesibilitas BLSM belum membaik sejak membantu mengurangi kesalahan penetapan oleh seorang pejabat kecamatan: “Jika mereka pelaksanaan bantuan langsung tunai darurat sasaran dan mengurangi ketidakpuasan se- tidak membagikan BLSM, kepala desa akan yang sudah dilakukan sebelumnya. Meskipun cara langsung terhadap program tersebut dari tamat riwayatnya”. Dengan mengelola poten- sistem tanda pengenal berbasis kartu baru bagi aparat setempat. si konflik, dampak sosial negatif ditengarai penerima manfaat BLSM sudah diberlakukan, berkurang, sementara kurang tepatnya sasaran jalur yang digunakan oleh rumah tangga dan Meskipun kampanye penyebarluasan infor- dan berkurangnya penyaluran manfaat adalah orang perseorangan untuk mempelajari dan masi diluncurkan dan materi informasi telah akibat yang harus diterima. BLSM menjangkau mengakses proses BSLM tetap sama. Penerima dilaksanakan, temuan kualitatif dan kuan- hampir semua penerima dari daftar penerima, masih diberitahu mengenai kelayakan mere- titatif menunjukkan bahwa masih banyak namun pejabat setempat semakin sering men- ka melalui, dan harus mengambil dana BLSM yang dapat diperbaiki dari informasi yang genakan “potongan biaya” kepada penerima dari, PT. Pos. Sementara besarnya “potongan” disampaikan dan cara penyampaiannya. Pada manfaat (Bank Dunia, 2015a). dari paket BLSM telah jauh berkurang diband- pelaksanaan BLSM di masa mendatang, lebih ing puncaknya selama penyaluran BLT tahun banyak waktu dan sumber daya harus digu- Tidak ada bukti yang menunjukkan bahwa 2008/9 (hampir separuh dari paket bantuan nakan untuk melakukan sosialisasi dengan bantuan langsung tunai seperti BLSM meru- dipotong atau disalurkan kembali), kendali struktur pertanggung-jawaban yang jelas, yang sak modal sosial. Kritikus berpendapat bahwa penerima terhadap dana yang disalurkan ta- dikomunikasikan ke semua pelaku. Proses transfer tunai non-universal mengikis modal hun 2013 masih lebih lemah dibandingkan ini harus dilakukan dengan baik sebelum pe- sosial (seperti yang dikemukakan oleh, mis- dengan tahun 2005/6. Sekitar seperempat luncuran BLSM. Hal ini kemungkinan dapat alnya, proyek peningkatan komunitas secara penerima BLSM tahun 2013 menyatakan bah- berdampak positif pada penetapan sasaran: sukarela). Meskipun demikian, sampai saat ini wa dana yang mereka terima dikenai potongan proses perbaikan kesalahan penetapan sasaran tidak ada penelitian yang dapat dengan jelas (lihat di atas). di tingkat desa akan berjalan lebih efektif jika membuktikan bahwa dampak dari bantuan tanggung jawab dan logika program disepaka- langsung tunai ini telah merusak modal sosial. ti bersama, dan dilaksanakan oleh semua pe- TA N TA N G A N , mangku kepentingan. A KS E S I B I L I TAS REKOMENDASI & 28 Perhitungan staf Bank Dunia, 2015. Sementara tujuan yang paling umum dari pemotongan dana BLSM adalah untuk R E N C A N A K E D E PA N menyalurkan ulang manfaat secara lebih adil, dan identitas yang paling umum dari mereka yang melakukan pemotongan, adalah kepala desa atau kepala lurah, adalah sama dengan BLSM tidak melacak proses dan hasil pro- penyaluran BLSM sebelumnya di tahun 2005 dan 2008/9, besarnya pemotongan yang besarnya 27 persen adalah lebih gram; rumah tangga yang berpotensi me- Kompensasi berupa bantuan langsung tunai tinggi dari BLT 2005 namun lebih rendah dari BLT 2008/9; lihat dokumen Bank Dunia (2012c). menuhi syarat namun dikecualikan tidak tanpa syarat terbukti efektif melindungi ru- 29 Dua tren pertama ini ditemukan di 19 dari 24 kabupaten memiliki jalan keluar yang jelas. Selain proses mah tangga Indonesia yang miskin dari gun- yang disurvei dalam studi kualitatif mendatang. 30 Sehingga lebih banyak rumah tangga setempat menerima verifikasi masyarakat yang jarang digunakan cangan harga yang sudah diantisipasi. Dari bantuan langsung dengan nilai yang lebih rendah. 37 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Subsidi Beras produsen) beras, sementara konsumsi beras menyumbang sekitar dua pertiga dari semua Sejahtera (Rastra) pengeluaran untuk makanan.31 Harga pangan IKHTISAR lebih tidak stabil dibandingkan dengan harga barang-barang lainnya dalam sistem ekonomi. Rastra memiliki potensi positif: Selama periode 15 tahun, rata-rata persentase penyediaan paket sembako yang perubahan tahunan dalam indeks harga secara konsisten dapat melindungi rumah Ketersediaan pangan merupakan masalah keseluruhan dan hanya harga pangan saja mas- penting bagi rumah tangga miskin di In- ing-masing adalah 7,5 dan 8,2 poin persentase. tangga miskin dari gejolak harga donesia, seperti juga harga pangan. Untuk Namun demikian, ukuran gejolak/volatilitas pangan, kelangkaan kalori, dan rumah tangga miskin di Indonesia, pengel- harga mencapai hampir dua kali lipat lebih be- kekurangan gizi. Namun demikian, uaran untuk makanan mewakili dua pertiga sar hanya dalam indeks harga pangan. Dengan dalam penyelenggaraannya, Rastra sampai tiga perempat dari anggaran rumah kata lain, di Indonesia tingginya harga pan- tangga. Sebagian besar rumah tangga miskin gan lebih tinggi (dan rendahnya harga lebih gagal mencapai sebagian besar dari dan hampir miskin adalah konsumen (bukan rendah) daripada tingkat harga umum. Dalam tujuan dari bantuan sosial mendasar ini. Menurunnya nilai manfaat, beras yang hilang, dan beban pembiayaan GAMBAR 2.7 yang tersembunyi, semuanya itu Kerentanan terhadap kerawanan pangan di Indonesia, 2015 mengurangi nilai bantuan yang diberikan untuk rumah tangga sasaran. Reformasi rastra mulai bergeser ke menguangkan manfaat Rastra, awalnya di daerah dengan pasar beras yang berfungsi, sementara model penyelenggaraan sebagaimana diterapkan saat ini kemungkinan akan tetap dilaksanakan di daerah yang lebih terpencil di Indonesia. 2.2 Sumber: Diadaptasi dari World Food Programme (WFP), Program Pangan Dunia. 2015. Food Security and Vulnerability Atlas of Indonesia 33 38 Bab 2 – Rastra hal kesejahteraan, volatilitas yang mening- en-kabupaten kepulauan di pantai barat Suma- tangga terbesar di Indonesia. Beras Rastra di- kat tersebut lebih berisiko bagi rumah tangga tra, dan daerah-daerah terpencil di Sulawesi. beli secara grosir oleh Badan Urusan Logistik dengan rentang konsumsi yang lebih banyak Kabupaten yang paling rawan pangan (Prior- milik negara, Bulog, yang kemudian mengi- bobot makanannya. itas 1) semuanya masih ditemukan di Papua, rimkan beras ke lebih dari 50.000 titik distri- dan mayoritas kabupaten Prioritas 2 berada di busi regional untuk dijual dengan harga di Beberapa daerah di Indonesia tidak meng- Papua dan Nusa Tenggara Timur (NTT). 32 bawah harga pasar. Melalui operasi ini, Bulog hasilkan cukup kalori untuk warganya. bermaksud untuk menstabilkan harga beras Program Pangan Dunia Perserikatan Bang- Rastra, yang sebelumnya disebut Raskin, me- dalam negeri dan untuk melindungi rumah sa-Bangsa (WFP) memperkirakan bahwa seki- mungkinkan rumah tangga membeli beras tangga dari kerawanan pangan. Menurut ran- tar 12 persen dari 514 kabupaten di Indonesia dengan harga yang disubsidi. Awalnya pro- cangannya, bantuan sembako dalam bentuk adalah daerah rawan pangan. Gambar 2.7 beri- gram ini dikembangkan untuk memberikan Rastra dapat secara signifikan meningkatkan kut ini meringkas tingkat kerawanan pangan bantuan konsumsi makanan untuk rumah kesejahteraan rumah tangga, terutama di daer- yang lebih tinggi (daerah berwarna kuning tangga selama berlangsungnya krisis keuan- ah yang rawan pangan di mana pasar biasa muda, merah muda, dan merah) di wilayah gan Asia (1997/98), sampai saat ini, Rastra tidak dapat diandalkan untuk menyediakan timur Indonesia (khususnya Papua), kabupat- adalah bantuan sosial tetap berbasis rumah bahan pangan dengan harga terjangkau. Kabupaten Prioritas 1 Kabupaten Prioritas 2 Kabupaten Prioritas 3 Kabupaten Prioritas 4 Kabupaten Prioritas 5 Kabupaten Prioritas 6 31 Sebaliknya, jenis makanan berprotein tinggi seperti daging, ikan, dan susu mewakili sekitar 10 persen pengeluaran makanan. 32 Dibandingkan dengan perkiraan daerah rawan pangan sebelumnya di tahun 2009, sekitar 67 persen dari semua kabupaten mengalami peningkatan ketersediaan pangan. Lihat WFP (2015) untuk lebih jelasnya. 33 Analisis WFP membagi 13 indikator dalam dua kelompok: kerawanan pangan dan gizi kronis serta kerawanan pangan sementara, dan indikator-indikator tersebut digabungkan menjadi satu indikator gabungan yang memberi peringkat pada tingkat prioritas kabupaten. 39 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 GAMBAR 2.8 Target cakupan & belanja Rastra Pengeluaran (triliun Rp) U KURA N P RO G RA M , RT Sasaran (juta) PE NYI A PA N KELE M B AG A A N , RP TRILIUN JUTA 25 20 PE RSYA RATAN, & M A N FA AT 19.1 15.5 18.5 17.5 17.5 17.5 15.5 15.5 15.5 Kendati total cakupan target Rastra baru-ba- ru ini mengalami penurunan, nilai pengelu- 22.1 aran per penerima manfaat terus meningkat (Gambar 2.8). Dari tahun 2013 sampai 2016, 12.1 13.0 15.2 16.5 19.1 21.5 18.8 21.8 otoritas kebijakan Rastra (lihat di bawah) men- gasumsikan 15,5 juta rumah tangga akan mem- beli paket beras Rastra bersubsidi penuh, dan 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 dalam 4 tahun tersebut, pemerintah telah men- galokasikan dana sekitar Rp 21,5, 18,8, 21,8 dan 22,1 triliun untuk masing-masing program.34 Sumber: Nota keuangan Kemenkeu pada APBN 2008-12. 2015 dan 2016 dalah realisasi anggaran. Sementara porsi belanja Rastra terhadap be- lanja bantuan sosial seluruhnya telah berku- rang hingga lebih dari separuhnya di tahun 200935 menjadi hanya sekitar sepertiga di 2016, pengeluaran per penerima manfaat meningkat sekitar 60 persen pada periode yang sama. Prosedur penyaluran Rastra dipersulit oleh pemberian kewenangan pengelolaan yang GAMBAR 2.9 cukup besar kepada para pelaku di daerah. Tanggung jawab kelembagaan Gambar 2.9 menyajikan diagram alir yang Rastra & aliran dana skematik, disederhanakan, dan optimis yang menggambarkan Rastra dalam penyelengga- raannya: daftar rumah tangga yang memenuhi syarat (berdasarkan nama dan alamat) dihasil- kan oleh Basis Data Terpadu (BDT); dan daft- ar tersebut kemudian diberikan ke kantor pos BASIS PT. POS Rumah tangga DATA PT. Pos membawa KKS ke (PT Pos), yang bertanggung jawab untuk mem- mengirimkan KKS titik distribusi bagikan kartu penerima manfaat bantuan so- ke rumah tangga sial (Kartu Keluarga Sejahtera [KKS], atau Kar- tu Perlindungan Sosial [KPS]) kepada mereka TERPADU sasaran yang ada di dalam daftar. Pemerintah daerah juga menerima daftar rumah tangga penerima (BDT) Kuota & data manfaat dan melakukan verifikasi terhadap rumah tangga daftar tersebut serta mengirimkan permintaan sasaran Daftar nama resmi kepada Bulog untuk mendistribusikan dan alamat rumah beras Rastra sesuai peraturan ke titik-titik dis- tangga sasaran tribusi setempat. Bulog memenuhinya den- gan melakukan pengiriman beras Rastra yang BULOG Mendistribusikan diumumkan di Kantor Desa atau titik distribusi diminta (untuk dijual dengan harga di bawah Rastra kepadake semua titik harga pasar) ke titik-titik distribusi tersebut. distribusi Untuk membeli beras Rastra, rumah tangga harus memiliki kartu KPS / KKS dan menuju ke titik-titik distribusi setempat untuk melaku- kan pembelian. Sebagai bagian dari program reformasi Rastra, setelah beberapa skema per- PEMERINTAH contohan yang dilakukan tahun 2016, pada ta- hun 2017 sebanyak 1,4 juta penerima manfaat DAERAH Menerbitkan surat untuk TITIK di 44 kota dapat membeli beras dengan meng- gunakan uang digital dan menggunakan uang mengalokasikan Rastra sesuai dengan kuota untuk masing-masing desa DISTIBUSI Menerima dan Rumah tangga menunjukkan KKS memeriksa kualitas untuk membeli 34 Konversi Rupiah ke US$ setiap tahunnyatahun menggunakan beras sebelum Rastra nilai tukar bulan Oktober (kecuali tahun 2015). mendistribusikan 35 Tahun 2009, Rastra menargetkan lebih dari 18 juta rumah tangga dengan anggaran sebesar Rp 13 triliun (US$ 1,35 Rastra miliar) dan menyumbang 55 persen dari total anggaran bantuan pada tahun tersebut. Sumber: TNP2K, 2014b 40 Bab 2 – Rastra GAMBAR 2.10 elektronik KKS di e-Warung. Program ini ke- untuk penerima manfaat. Namun demikian, mungkinan akan terus mengalami reformasi yang sebagaimana yang ditunjukkan di atas, aparat Cakupan Rastra di daerah perkotaan / signifikan setelah tahun 2017 (Kemensos, 2017). desa masih memiliki kewenangan akhir dalam pedesaan menurut desil pengeluaran, pemilihan penerima Rastra. 2016 (persen) Namun demikian, baik secara resmi maupun dalam dalam praktiknya, alokasi akhir dan Di atas kertas, paket manfaat Rastra sepadan distribusi beras Rastra di titik distribusi se- dengan kebutuhan. Rumah tangga yang me- MISKIN Perkotaan Pedesaan tempat — semua yang terjadi di dan setelah menuhi syarat berhak untuk membeli 15 kilo- tanda panah paling bawah pada Gambar 2.9 gram beras (per bulan) dengan harga sekitar 69.5 — bergantung pada keterlibatan pemerintah 80 persen di bawah harga pasar. Rumah tangga 1 kelurahan / desa, kecamatan, atau mungkin miskin menganggarkan rata-rata dua per tiga 70.5 kabupaten. Pada tahap terjauh dari titik distri- anggaran belanja makanan mereka hanya un- busi setempat, dan sebelum tahap BDT, kelom- tuk beras saja, sementara rata-rata konsumsi 59.3 pok kebijakan Rastra tingkat pusat, “Tikor beras per kapita adalah 9,5 kilogram per bulan 2 Rastra Pusat”, menetapkan total kuota Rastra (atau 114 kilogram per tahun) (TNP2K, 2014b). 68.8 dan harga jual dan beli beras. Bulog kemudian Oleh karena itu, paket Rastra penuh yang dibeli menentukan biaya distribusinya sendiri. Daer- setiap bulannya bisa berarti keuntungan kese- 51.9 3 ah tempat beras dikirim, diharapkan dapat jahteraan sebesar 32 persen untuk keluarga 66.3 membiayai (dengan dana publik atau swasta) dengan empat orang, dengan menyediakan seki- semua atau sebagian dari biaya ini. Beras Ras- tar 40 persen konsumsi beras yang dibutuhkan 44.1 tra dapat dikenakan biaya tambahan di daerah dengan harga 80 persen di bawah harga pasar.37 4 terpencil saat dipindahkan dari titik distribusi 62.1 ke titik penjualan aktual.36 Beberapa pemerin- tah daerah menggunakan penerimaan umum 37.6 pemerintah untuk menutup biaya tambahan C AKU PAN , PENETAPAN ini, sedangkan di daerah-daerah lain, rumah 58.1 S AS ARAN, & DAM PAK DESIL tangga diharapkan membayar biaya angkutan 35.9 tersebut. Akhirnya, pihak berwenang setempat bertanggung jawab untuk secara independen 52.9 menyiapkan laporan penjualan, yang berar- Cakupan aktual Rastra38 lebih tinggi dari tar- ti pihak berwenang yang sama bebas untuk get cakupan. Dengan cakupan sebesar sekitar 29.7 mendistribusikan “hak” untuk membeli Rastra 44 persen dari total penduduk yang tercakup 7 kepada siapa pun, terlepas dari apakah mereka dalam data Susenas 2016, cakupan Rastra ma- 47.8 berhak secara resmi atau tidak. sih jauh di atas program terbesar berikutnya, JKN-PBI. Sementara cakupannya mencapai 70 23.4 8 Rumah tangga miskin dan rentan memenuhi persen pada tahun 2017 untuk desil termiskin, 44.4 syarat untuk Rastra. Sejak tahun 2012, TNP2K cakupan pada desil terkaya masih tinggi teru- telah menggunakan BDT untuk menerbitkan tama untuk daerah pedesaan (Gambar 2.10) 14.0 daftar 25 persen rumah tangga termiskin yang (Bank Dunia, 2012d). 39 9 berhak membeli paket manfaat Rastra. Daftar 36.5 penerima Rastra tersebut diperbarui setiap 36 Di daerah yang tidak terpencil, titik distribusi juga merupakan titik penjualan sehingga tidak ada biaya tahun di tingkat lokal melalui serangkaian transportasi tambahan yang dikeluarkan. 3.8 37 Untuk rincian mengenai volume beras rata-rata yang musyawarah desa / kelurahan. Seperti keban- dihasilkan dan yang dijual, lihat Bank Dunia, 2009 10 Menurut rumah tangga yang terwakili di Susenas. yakan program bantuan sosial lainnya, Rastra 38 24.3 39 Rumah tangga miskin dan rentan yang tidak membeli Rastra kini telah beralih pada kelayakan KKS/KPS lebih cenderung tinggal di daerah perkotaan. TERKAYA GAMBAR 2.11 Miskin 30 selanjutnya Sisanya Total Cakupan & insidensi Rastra menurut kelompok masyarakat miskin Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. Cakupan (% dari rumah tangga Insidensi (% dari penerima yang menerima manfaat) manfaat menurut kelompok) 81 79 76 72 65 59 54 51 49 48 46 42 42 40 40 39 39 29 18 14 14 Sumber: Susenas (berbagai tahun) dan perhitungan staf Bank Dunia. 41 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 TABEL 2.2 GAMBAR 2.12 Characteristics within Indonesia’s populations, 2016 Insidensi penerima Rastra dan rata- rata pembelian Rastra menurut desil % dari semua penduduk Indonesia % penduduk miskin yang: % dari penerima pengeluaran, 2016 yang: Rastra yang Perkotaan (%) Pedesaan (%) Tidak memiliki akses terhadap air kemasan, keran 16 28 21 Beras yang dibeli (kg) atau air sumur Cakupan (%) Beras yang dibeli (kg) Tidak memiliki akses terhadap sarana sanitasi pribadi 22 41 31 16 14 12 Tinggal di pedesaan 49 63 62 12 10 Hidup bersama dengan lebih dari 5 anggota rumah 22 38 23 8 tangga 8 6 Tidak lulus Sekolah Dasar 9 13 12 4 4 Buta huruf 7 13 9 2 0 0 Bekerja di sektor pertanian 33 56 43 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 DESIL Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. 'Bekerja di ...' mengacu pada bagian orang perseorangan yang bekerja, tidak semua orang Indonesia. Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. Sesungguhnya, nilai bantuan Rastra tidak tinggi karena adanya perbedaan antara total beras Rastra yang diperoleh dan pembelian beras Rastra yang dilakukan; antara total manfaat yang dijanjikan dan total manfaat yang diterima; dan antara total penerima manfaat yang ditargetkan dan penerima manfaat aktual. Dalam praktiknya, Rastra bukanlah program mentara terjadi kenaikan bagian yang diterima Alokasi dan distribusi Rastra berbeda yang ditargetkan untuk masalah kemiskinan oleh kelompok non-miskin terhadap manfaat menurut wilayah. Beberapa daerah, misaln- yang disebabkan oleh kecilnya pendapatan. yang sudah berkurang ini (Gambar 2.11). ya, Sumatera Barat, membagikan keseluruhan Untuk memudahkan perbandingan antara Ra- paket Rastra kepada rumah tangga sasaran, se- stra dan bantuan sosial lainnya (yang mungkin Beras Rastra banyak yang tersalurkan kepa- mentara daerah lain, misalnya Jawa Timur dan memiliki kelompok sasaran yang sedikit ber- da rumah tangga yang tidak menunjukkan Sulawesi Tenggara, cenderung mengabaikan beda), Gambar 2.11 menggambarkan cakupan adanya korelasi dengan kemiskinan yang target “resmi” dan membagikan beras Rastra dan insidensi untuk kelompok masyarakat disebabkan kurangnya pendapatan. Cakupan secara lebih merata kepada masyarakat setem- “Miskin”, “30 Persen Berikutnya”, dan “Sisan- keseluruhan Rastra, sekitar 40 dan 54 persen pat. Beberapa daerah mendistribusikan Rastra ya”. Gambar ini menunjukkan bahwa semen- penduduk pada sebagian besar tahun penye- setiap bulan, sementara yang lainnya hanya tara tingkat kemiskinan berkurang 3,3 poin lenggaraan, jauh lebih besar dibanding pro- mendistribusikan dengan selang waktu lebih persentase antara tahun 2009 dan 2016, pangsa gram-program bantuan sosial lainnya, di mana jarang (sekali dalam periode 2, 3, atau 4 bu- manfaat Rastra yang dinikmati oleh kelom- Rastra menyalurkan manfaat bagi tiga perem- lan).43 Perbedaan ini terutama ditentukan oleh pok “Miskin” turun hampir 4 poin persentase. pat dari seluruh rumah tangga miskin. Namun masyarakat setempat dan diputuskan di tingkat Kelompok “30 Persen Berikutnya”, dengan pro- demikian, beras Rastra rata-rata dibeli oleh lokal.44 Berdasarkan pemantauan sepanjang ta- porsi keluarga miskin yang sama (30 persen) di rumah tangga yang tampaknya kondisinya hun 2012, hanya 46 persen dari 220 desa yang hampir setiap tahun, memiliki manfaat Rastra lebih baik dibandingkan dengan rumah tang- menerima seluruh kuota Rastra mereka sesuai yang turun 2 poin persentase selama periode ga miskin menurut sebagian besar kriteria ko- jadwal (TNP2K, 2015b). Keterlambatan pen- waktu yang sama. Akhirnya, penerima Rastra relasi kemiskinan yang diakibatkan kurangnya yampaikan Rastra, menurut penuturan pejabat dari kelompok “Sisanya” meningkat sebesar 6 pendapatan yang tercantum dalam Tabel 2.2 disebabkan oleh masalah angkutan, tunggakan poin persentase, yang menunjukkan adanya (misalnya, akses terhadap air bersih atau sara- pembayaran dan keterlambatan pemerintah penurunan dalam hasil penetapan sasarann- na sanitasi, dan bekerja pada sektor pertanian). 41 daerah dalam menyusun dan menyampaikan ya. Pola ini menunjukkan bahwa seiring den- usulan waktu pendistribusian. gan berubahnya kondisi kemiskinan di tingkat Volume beras bersubsidi yang dibeli rata-ra- Penelitian sebelumnya menunjukkan bahwa setelah mereka mulai mikro — dengan banyak rumah tangga yang ta setara di antara semua desil (Gambar 2.12). 40 membeli beras Rastra, jarang ada rumah tangga yang keluar dari program keluar dari kemiskinan dari tahun ke tahun, se- Rumah tangga penerima Rastra tahun 2016 ini atau ditolak haknya untuk mendapat manfaat, bahkan ketika mereka telah terbebas dari kemiskinan. Lihat Bank Dunia (2012e). mentara lebih sedikit yang masuk — Rastra ti- membeli sekitar 5 kilogram per bulan, naik 41 Selain hanya berkorelasilemah dengan karakteristik kemiskinan, Bank Dunia (2012e) mendapati bahwa pemberian dak beradaptasi dengan mengubah alokasinya 1,5 kilogram dari rata-rata tahun 2009. Ru- alokasi Rastra tidak lebih besar di daerah dengan kerawanan di tingkat mikro.40 Memang benar, ketika kuota mah tangga yang berada di atas median secara pangan yang lebih besar. 42 Bank Dunia (2012f) menunjukkan bahwa jika beras Rastra rastra yang diputuskan secara terpusat dilaku- rata-rata berkurang volume pembeliannya; tersedia lebih banyak lagi di lapangan, hal ini dapat menyebabkan pembelian yang lebih besar oleh rumah tangga miskin, namun kan pada tahun 2012 (untuk distribusi Rastra meskipun demikian, rumah tangga tersebut jika sama seperti yang sudah-sudah, menyebabkan pembelian tahun 2013) (TNP2K, 2014e), cakupan secara to- mendapatkan sekitar sepertiga dari manfaat yang lebih kecil oleh rumah tangga miskin. 43 TNP2K (2014f) tal berkurang (sekitar 2 juta rumah tangga), se- Rastra yang tersedia pada tahun 2016. 42 44 ibid 42 Bab 2 – Rastra GAMBAR 2.13 GAMBAR 2.14 Pengadaan Rastra & pembelian beras (miliar kg) Manfaat Rastra yang resmi & yang sesungguhnya Jumlah total pengadaan Jumlah total konsumsi beras Manfaat yang dianggarkan (kg/RT/bln) beras Rastra (oleh Rumah Tangga miskin & Manfaat yang aktual (kg/RT/bln) Jumlah total pembelian hampir miskin) beras Rastra oleh Rumah Jumlah total konsumsi 20 25 Tangga beras, seluruh Rumah Tangga 20 15 13 15 10 10 6 5 4.6 4 3.5 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2004 2007 2010 2016 Sumber: Kemenkeu dan perhitungan staf Bank Dunia. Sumber: Susenas berbagai tahun dan perhitungan staf Bank Dunia. 15 kg “Rastra seharusnya menyediakan 15 kilogram beras per bulan /BULAN bagi rumah tangga miskin dan hampir miskin dengan harga subsidi Rp 1.600 (US$ 0,10) per kilogram” Sesungguhnya, nilai bantuan Rastra tidak pada tahun 2007, 2010 dan 2016. Akibatnya, adalah Rp 1.600 per kilogram, responden Suse- tinggi karena adanya perbedaan antara total nilai manfaat yang sesungguhnya diterima nas melaporkan bahwa mereka membeli dengan beras Rastra yang diperoleh dan pembeli- pada tahun-tahun tersebut hanya mendekati 2 harga rata-rata Rp 2.054 (US$ 0,20) per kilogram. an beras Rastra yang dilakukan; antara total persen dari pengeluaran rumah tangga miskin. manfaat yang dijanjikan dan total manfaat Seperti disebutkan di atas, harga Rastra yang yang diterima; dan antara total penerima Beras Rastra tidak selalu memenuhi standar lebih tinggi dari yang ditetapkan seringkali manfaat yang ditargetkan dan penerima man- mutu Bulog sendiri. Beras Rastra diharapkan mengandung biaya tambahan transportasi faat aktual. Catatan menunjukkan bahwa dari memenuhi standar mutu “menengah” (kondisi yang belum, tetapi bisa saja, sudah dibayarkan pengadaan beras Rastra yang dilakukan untuk beras yang baik, bebas dari hama) dan rumah dari penerimaan pemerintah. Jumlah peng- memberikan manfaat yang dijanjikan, hanya tangga penerima manfaat berhak menolak dan gelembungan (markup) ini belum tentu sama setengah yang secara aktual (dalam bebera- mengembalikan beras yang di bawah standar dengan biaya transportasi yang sesungguhnya. pa tahun terakhir) dibeli oleh rumah tangga “menengah” untuk ditukar. Namun demikian, Misalnya, di provinsi di mana harga pasar un- (Gambar 2.13). Tidak jelas pada tahap mana dari pemantauan yang dilakukan sepanjang tahun tuk mengangkut barang dengan jarak antara tit- proses pengiriman beras tersebut hilang.45 Pada 2012 menunjukkan bahwa hanya 37 persen ik distribusi Rastra ke kelompok rumah tangga sebagian besar tahun, sementara pengadaan be- desa yang menerima beras standar “menen- adalah sekitar Rp 44 sampai Rp 125 per kilogram, ras untuk disalurkan melalui Rastra mewakili gah” (atau yang lebih tinggi).47 beras Rastra memasukkan biaya tambahan trans- sekitar 15 persen dari total pasar beras (volume), portasi antara Rp 200 dan Rp 300 per kilogram.49 pembelian Rastra yang aktual hanya mewakili 5 Harga yang lebih tinggi juga mendorong sampai 9 persen dari volume pasar.46 meningkatnya perbedaan antara tingkat manfaat yang dijanjikan dan yang aktual. 45 Perkiraan sebelumnya (antara bulan November 2003 dan Januari 2004) menemukan bahwa alokasi Raskin yang “hilang” Rastra seharusnya menyediakan 15 kilogram Dapat dilihat pada Gambar 2.14, ada perbedaan di antara titik distribusi dan rumah tangga yang membeli Raskin adalah sampai 30 persen; di beberapa daerah tingkat beras per bulan bagi rumah tangga miskin yang signifikan antara manfaat beras Rastra perkiraannya sebesar 75 persen. dan hampir miskin dengan harga subsidi Rp yang dianggarkan, 15 kg per bulan, yang terdi- 46 Angka tersebut secara tidak langsung menunjukkan pentingnya beras dalam anggaran konsumsi makanan bagi rumah tangga 1.600 (US$ 0,10) per kilogram. Paket ini semes- ri dari sekitar 8 sampai 9 persen pengeluaran miskin dan hampir miskin: meskipun mereka mewakili sekitar 25 persen jumlah keseluruhan rumah tangga, pembelian beras tinya akan menjadi sekitar 10 persen pengel- bulanan rumah tangga miskin, dibandingkan di dalam kelompok rumah tangga ini mewakili sekitar 40 persen uaran dari rumah tangga yang berada di garis dengan manfaat aktual rata-rata yang diter- dari total pembelian di sebagian besar tahun. 47 Desa yang menerima beras di bawah standar “menengah” kemiskinan, dan antara 30 sampai 40 persen ima, 5 kg per bulan, yang mencapai sekitar 2 mendapati bahwa beras Rastra berkutu; beras berwarna coklat; dan beras dengan bau tak sedap (TNP2K, 2015b). dari kebutuhan beras rumah tangga Indonesia sampai 3 persen dari pengeluaran bulanan ru- 48 Harga yang dilaporkan untuk beras Rastra berbeda-beda (lihat di atas). Namun demikian, pembelian ak- mah tangga miskin. Pada tahun 2004 dan 2007, secara signifikan pada semua tahun data Susenas. 49 SMERU (2008) menemukan sebuah provinsi di mana harga tual, seperti yang dilaporkan oleh rumah tang- pembeli Rastra masing-masing membayar Rp pasar untuk mengangkut barang dengan jarak antara titik distribusi Rastra dan titik penjualan adalah sekitar Rp 44 ga, jauh lebih sedikit (Gambar 2.14). Rumah 1.160 (US$ 0,10) dan Rp 1.689 (US$ 0,20) per kilo- sampai 125 per kilogram sedangkan program Rastra mengenakan tangga membeli (rata-rata per bulan) sekitar gram,48 sedangkan harga resmi Rastra adalah Rp biaya sebesar Rp 200 sampai 300 per kilogram. TNP2K (2015b) mendapati bahwa “biaya pengantaran” mencapai Rp 445 per 3,5 kilogram, 4,0 kilogram, dan 4,6 kilogram 1.000. Pada tahun 2016, sementara harga resmi kilogram di Jawa dan setinggi Rp 483 per kilogram, untuk luar Jawa. 43 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 TABEL 2.3 AKSESI B I LI TAS Instansi yang berkaitan dengan Rastra & peran mereka KEMENTERIAN/LEMBAGA TUGAS DAN FUNGSI TERKAIT RASTRA Fungsi kebijakan dan pengawasan Rastra Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Sosial Mengkoordinir pelaksanaan meliputi banyak instansi pusat, dan juga instansi di tingkat lokal (Tabel 2.3). Untuk Bappenas Lembaga kebijakan (fungsi kebijakan kemiskinan / sosial meningkatkan efektivitas dan akuntabilitas, secara keseluruhan) Tim Koordinasi Rastra tingkat pusat (Tikor Ra- TNP2K Membuat daftar penerima manfaat yang memenuhi syarat stra Pusat) dibentuk pada tahun 2013. 50 Tikor Badan Pusat Statistik Mengumpulkan dan mengelola data penerima Rastra Rastra terdiri dari unsur Kementerian Koor- Kementerian Keuangan Melaksanakan peruntukan anggaran Rastra dinator Bidang Kesejahteraan Rakyat dan Ke- Kementerian Dalam Negeri Mengelola Unit Penanganan Keluhan menterian Koordinator Bidang Perekonomian, Kementerian Sosial Pemegang Anggaran / Lembaga Pelaksana Formal Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Bulog Lembaga pelaksana (sampai dengan “proses di saat-saat Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam terakhir (last mile)”) Negeri, Kementerian Sosial, dan Kementerian Pemerintah Daerah Pihak berwenang yang bertanggung jawab untuk “proses di saat-saat terakhir (last mile)” Rastra Pertanian, Badan Pusat Statistik (BPS), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Bulog. Sumber: Bank Dunia, 2015c Rastra mengeluarkan kuota penerima man- TABEL 2.4 faat secara resmi dengan memanfaatkan Basis Data Terpadu (BDT), namun penerima Dukungan Tikor Rastra manfaat aktual masih ditentukan di tingkat lokal. 51Tahun 2012, TNP2K mulai menggu- AREA PROSES BISNIS TANTANGAN SAAT INI USULAN SOLUSI nakan (BDT) untuk menyusun daftar pener- Angkutan Beras Rastra dikirim oleh satu peru- Lakukan proses tender reguler untuk ima manfaat.52 Tim Rastra di tingkat lokal di- sahaan angkutan (JPL) mengontrak penyedia transportasi minta untuk memutakhirkan daftar tersebut Pemeriksaan Mutu Mutu beras Rastra diperiksa oleh satu Lakukan proses tender reguler untuk melalui serangkaian pertemuan Musyawarah mengontrak perusahaan pengendali penyedia jasa QA (Jastasma) Desa / Kelurahan secara reguler. Setelah bera- mutu lih ke penetapan sasaran berbasis BDT dengan Pemantauan & Evaluasi Tanggung jawab secara tersebar yang Organisasi P&E yang baru verifikasi dan pemutakhiran oleh masyarakat, dilakukan oleh beberapa pihak disimpulkan bahwa setiap realokasi manfaat Proses distribusi di saat-saat akhir (di Pemerintah daerah melakukan Gunakan kantor pemerintah daerah, pedesaan) distribusi kantor pos, koperasi, dan militer, yang dilakukan melalui musyawarah mas- mana yang memungkinkan yarakat dapat memperbaiki penetapan sasaran Proses distribusi di saat-saat akhir (di Pemerintah daerah melakukan Bermitra dengan gerai ritel untuk program, termasuk penetapan sasaran lintas perkotaan) distribusi mengembangkan ‘kartu debit’ pemer- desa. Namun demikian, diperlukan perbaikan intah untuk pembelian Rastra dan pembelian makanan bergizi lainnya sosialisasi untuk meningkatkan kapasitas musyawarah masyarakat dalam menetapkan Sumber: Bank Dunia, 2015c. penyaluran bantuan sosial yang efisien. Prosedur penjangkauan dan sosialisasi Rastra jumlah beras Raskin yang diterima oleh rumah tingkat pemerintah daerah, adalah untuk men- mungkin sudah meningkat. TNP2K melun- tangga miskin sekitar 2 kilogram per bulan, gadaptasi Rastra di daerah perkotaan sebagai curkan sebuah kampanye pemahaman untuk dan menurunkan harga pembelian Raskin program penyaluran akses terhadap pangan memperbaiki penyampaian informasi kepada sekitar Rp 250 per kilogram.55 Temuan dari pe- berbasis “smartcard”,56 dan di daerah pedesaan pelaksana program di semua tingkat di daerah nelitian “kartu Raskin” ini memberi dorongan untuk memperbaiki rantai pasokan distribu- mengenai logika program Rastra, pentingnya untuk pelaksanaan program Kartu Perlindun- si (Tabel 2.4). Selanjutnya TNP2K melakukan menemukan rumah tangga yang ditargetkan, gan Sosial (KPS) pada bulan Juni 2013. Pada ujicoba mekanisme pengiriman baru yang dire- dan penggunaan identifikasi KPS untuk me- tahun 2014, PT Deloitte, bekerja sama dengan komendasikan dan menginformasikan pengem- mastikan kelayakan mereka.53 Kampanye ini Bank Dunia dan para pemangku kepentingan bangan panduan pelaksanaan (Box 2.2). menjangkau 106 kota (atau kabupaten) dan Raskin, memetakan rantai pasokan Raskin 1.114 desa (atau kelurahan desa) di seluruh untuk mengidentifikasi area di mana solusi Pada pertengahan tahun 2016, program Indonesia pada tahun 2016, namun belum rekayasa ulang dapat meningkatkan efisiensi e-Warung diluncurkan oleh Kemensos dan dilakukan kajian terhadap dampaknya (TN- pengiriman (juga dikenal sebagai suatu “Ka- instansi pemerintah lainnya bekerja sama P2K, 2014b).54 jian Proses Bisnis (Business Process Review)”). dengan Bank Indonesia, Otoritas Jasa Keuan- Rekomendasi yang didukung oleh Tikor Rastra gan (OJK), Bulog, dan beberapa bank nasional. Pelaksana Rastra telah menyusun strate- pada tahun 2014 dan yang telah diinstruksikan E-Warung ini dimiliki oleh kelompok keluarga gi mengefektifkan distribusi keseluruhan oleh Bappenas untuk dilakukan ujicoba di penerima PKH di bawah program KUBE-PKH manfaat Rastra kepada rumah tangga sasa- ran (TNP2K, 2014e). TNP2K, bersama dengan 50 Tim koordinasi yang serupa juga dibentuk di tingkat kabupaten dan desa. 51 Ibid. kantor Abdul Latif Jameel Proverty Action Lab di 52 Daftar ini dinamakan Daftar Penerima Manfaat (DPM). Indonesia, melakukan uji coba “kartu Raskin” 53 Selain kampanye tersebut, materi, termasuk poster dan selebaran, dikirim ke sekitar 78.000 desa / kelurahan. TNP2K juga telah mengatur taklimat (briefing) bagi media, siaran kata (talk show), dan siaran informatif dengan sekitar 150 media lokal dan pada tahun 2012. Program ini mendistri- nasional di kota-kota besar. 54 Sementara pengetahuan pelaksana program telah meningkat, pemahaman penerima manfaat belum sesuai dengan harapan busikan 1,3 juta kartu identitas di 53 kota/kabu- upaya sosialisasi yang luas tersebut (TNP2K, 2015b). paten di 7 provinsi. Tim peneliti menyimpul- 55 Dampak positifnya lebih besar ketika “kartu Raskin” disertai dengan modul sosialisasi. 56 Serupa dengan Program Bantuan Tambahan Gizi di Amerika Serikat (dalam bahasa sehari-hari dikenal sebagai “kupon kan bahwa “kartu Raskin” dapat meningkatkan makanan”). 44 Bab 2 – Rastra BOX 2.2 5 Meningkatkan efektivitas pelaksanaan pembayaran TNP2K – Laporan singkat ujicoba REKOMENDASI digital Harus didefinisikan dengan jelas jenis sembako apa yang harus distribusi bantuan sosial non-tunai tersedia di merchant / agen / toko dengan harga dan standar dalam bentuk natura Tahun 2016 1 Penyiapan data mengenai penerima yang ditargetkan mutu yang sesuai. Mekanisme registrasi harus mandiri dan terbuka bagi semua pengusaha atau pemilik toko yang sudah Jika waktu yang tersedia mencukupi, lakukan pemeriksaan ada yang ingin menjadi merchant / agen / toko. Untuk menjaga L ATA R B E L A K A N G untuk melihat apakah dapat ditemukan calon penerima man- faat dan pastikan terdapat aplikasi yang memungkinkan untuk arus pembayaran yang memadai, harus ada dukungan likuidi- tas bagi merchant / agen / toko untuk menyediakan uang tunai dilakukannya pemutakhiran data di tingkat desa. Jika waktun- bagi para penerima. Raskin secara historis menunjukkan kinerja yang buruk dalam ya singkat, pemeriksaan ulang calon penerima manfaat harus hal kecukupan manfaat karena adanya tindakan berbagi dilakukan bersamaan dengan langkah pendaftaran di tingkat 6 Perdagangan voucher makanan dan pencairan pemba- manfaat, rendahnya mutu beras, biaya yang lebih tinggi desa yang dilakukan bersama dengan fasilitator desa dan pega- yaran digital dibandingkan dengan yang telah ditetapkan karena adanya wai bank dengan membuka meja khusus di balai kota. Dalam melakukan perdagangan voucher secara elektronik biaya transportasi dan biaya lainnya yang dibebankan pada untuk mendapatkan barang, merchant / agent / shop harus rumah tangga yang melakukan pembelian. Pada bulan Maret 2 Mengirimkan surat undangan kepada penerima sebagai memberikan 1) bukti transaksi dan informasi sisa saldo kepada 2016, Presiden menginstruksikan agar Rastra direformasi bentuk sosialisasi dan edukasi tentang program penerima 2) informasi yang jelas tentang harga beras, telur menjadi sistem voucher dan mulai diterapkan awal tahun Sosialisasi harus berisi informasi lengkap mengenai dan susu yang dijual. Dalam menyalurkan uang tunai, Bank harus 2017. Dengan menggunakan voucher, penyaluran Rastra mekanisme program dan distribusinya, termasuk lokasi memastikan penerima dapat menarik uang tunai melalui mer- dapat dipantau dan penerima dapat memperoleh beras pendaftaran dan transaksi. Edukasi kepada penerima dan chant / agen / toko dengan memastikan adanya likuiditas yang dengan mutu yang lebih baik. Selain beras, voucher ini juga pihak penjual / agen / toko sebagai agen perbankan harus memadai dan jarak lokasi ATM yang tidak jauh kepada penerima harus dapat digunakan untuk pembelian barang kebutuhan dilakukan secara intensif sebelum peluncuran program untuk manfaat. pokok lainnya. Pada bulan April 2016, Presiden juga mengin- meningkatkan pemahaman. struksikan agar bantuan sosial dan subsidi harus diberikan 7 Layanan untuk penerima secara digital. Penyalurannya harus dilakukan melalui sistem 3 Moda / alat transaksi, registrasi dan aktivasi. Pastikan terdapat mekanisme penanganan keluhan. Bank dan perbankan agar pengawasan dan pemantauannya dapat Baik metode dengan kartu debit atau dengan telepon seluler pemerintah daerah harus menyediakan mekanisme khusus dilakukan dengan lebih baik. Penggunaan sistem perbankan keduanya memiliki kelebihan dan kekurangan sehingga memilih untuk para lanjut usia dan penerima berkebutuhan khusus diharapkan dapat mendukung perilaku produktif, mening- untuk menggunakan hanya salah satu metode bukannya pada semua aspek pelaksanaan program katkan inklusi keuangan sekaligus mendorong penghematan. membantu, malah akan menimbulkan risiko yang menghambat Presiden juga menginstruksikan agar berbagai skema bantuan penyaluran manfaat. Selain itu, bank yang berpartisipasi dalam 8 Keterlibatan pemerintah daerah sosial diintegrasikan ke dalam satu kartu dan satu rekening. program harus mampu mengelola risiko dan inovasi terkait Pemerintah daerah harus terlibat secara aktif dalam dengan moda / alat transaksi. Harus diingat bahwa membuka pelaksanaan program, khususnya pada proses validasi dan rekening bank memerlukan dokumen kependudukan seperti verifikasi data penerima dan sosialisasi. Bersama-sama RANCANGAN UJI COBA Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan Kartu Keluarga (KK) untuk dengan bank, pemerintah daerah harus membantu memenuhi persyaratan bank. Saat ini tidak semua keluarga mengidentifikasi calon merchant / agen / toko untuk TNP2K melakukan realokasi pembayaran secara digital untuk memiliki dokumen semacam itu sehingga harus dipastikan mendukung pelaksanaan program. Pemerintah daerah bantuan dalam bentuk natura antara bulan September dan bahwa pemerintah daerah dapat memenuhi kebutuhan pent- memiliki peran untuk memberikan informasi dan menerima Oktober 2016. Tujuannya adalah untuk menguji dan merancang ing ini dengan menyediakan dokumen tersebut. pengaduan serta melakukan pemeriksaan terhadap merchant mekanisme untuk mengawasi seluruh proses di bawah ini. / agen / toko mengenai harga yang sudah ditetapkan. Mereka 4 Ketersediaan dan penyebaran merchant / agen / toko juga harus memberikan penatalayanan/administrasi yang 1 Penyusunan data mengenai penerima yang ditar Rasio merchant / agen / toko terhadap penerima idealnya diperlukan dan memberikan informasi yang berkaitan dengan getkan dan penyiapan pihak penjual (merchant). adalah 1: 150. Oleh karena itu, masih perlu ditambahkan lebih masalah dan solusi dalam pelaksanaan program dan banyak agen untuk mencapai rasio yang ideal. Bank harus melakukan pemantauan dan evaluasi secara berkala. 2. Mengirimkan surat undangan ke penerima memiliki setidaknya dua merchant / agen / toko per desa sebagai sosialisasi dan edukasi awal tentang untuk memastikan pilihan yang memadai tersedia bagi pener- 9 Meningkatkan sistem dan infrastruktur transaksi di program. ima dan untuk menghindari monopoli harga atau pengadaan tingkat agen / merchant yang mengarah pada mutu barang yang kurang optimal. Bank Pelaksana program harus berkoordinasi dengan Kementerian 3. Pendaftaran dan aktivasi oleh penerima melalui setempat harus memastikan bahwa masalah teknis yang Komunikasi dan Informatika untuk meminimalkan risiko sinyal outlet bank atau pihak penjual (melalui telepon berkaitan dengan alat transaksi dapat dipecahkan. Bank harus jaringan yang buruk untuk memastikan keberhasilan transaksi atau menggunakan kartu). memperhatikan peraturan OJK terkait dengan perekrutan elektronik di setiap wilayah. Memastikan interoperabilitas agen agen Laku Pandai dan harus ada keterlibatan merchant yang perbankan sehingga penerima dapat melakukan transaksi di 4. Penyaluran manfaat ke rekening tabungan sudah menjadi agen bank sehingga rasionya tercapai. Yang beberapa merchant / agen / toko. Mengenai keberlanjutannya, penerima. penting, bank harus melakukan pelatihan yang memadai untuk agen harus memiliki sembako yang sudah ditentukan dan merchant / agen / toko dan harus menyediakan tim dukungan harus memiliki insentif keuangan untuk melakukan investasi 5. Penggunaan manfaat dan perdagangan voucher teknis di tiap-tiap wilayah untuk memberikan fasilitasi kepada sendiri untuk mendapatkan barang-barang tersebut. elektronik untuk barang di pihak penjual. merchant / bank / toko sesuai kebutuhan. Sumber (TNP2K, 2017) dan diharapkan menjual barang-barang Ras- dapat dipertanggungjawabkan. Di bawah e-voucher memiliki beberapa tujuan penting: tra (beras, minyak goreng, dan lain-lain) bagi program BPNT, masing-masing rumah tang- penetapan sasaran yang lebih baik, akses yang penerima PKH dan Rastra. Pemegang kartu ga penerima akan menerima voucher senilai lebih luas terhadap makanan yang bergizi, dan dapat menukarkan e-voucher hanya untuk Rp 110.000 per bulan dan dapat digunakan pilihan yang lebih banyak bagi para penerima barang-barang yang telah ditentukan sebelum- untuk membeli beras dan sejumlah makanan manfaat, meningkatkan inklusi keuangan dan nya seperti beras Rastra, sementara manfaat yang telah ditentukan sebelumnya dari penye- mendorong pengembangan usaha lokal ber- program bantuan sosial lainnya dapat ditarik dia layanan resmi (E-Warung). Tahap pertama skala kecil.57 Kinerja pelaksanaan program baru secara tunai di e-Warung atau lokasi-lokasi lain BPNT melibatkan 1,4 juta rumah tangga pener- ini belum dievaluasi sepenuhnya, sementara yang disetujui melalui agen beberapa bank. ima manfaat di 44 kota (Kemensos, 2016d) dan rancangannya kemungkinan besar perlu dise- akan ditingkatkan secara nasional pada tahun suaikan secara signifikan sebelum meningkat- Pada Februari 2017, pemerintah meluncur- 2020. Juga untuk menanggapi BPNT, definisi kan skalanya di daerah pedesaan dan mema- kan program “Bantuan Pangan Non Tunai, e-Warung diperluas untuk mencakup penjual sukkan makanan lainnya seperti telur. BPNT”* yang baru, yang pada akhirnya meng- di pasar yang telah menyelenggarakan usaha * Program ini sejalan dan terkait dengan Perpres No. 63 Tahun gantikan pemberian bantuan natura ber- terkait makanan mereka dan bersedia untuk 2017 Tentang Penyaluran Bantuan Sosial Secara Non Tunai subsidi, Rastra, dengan sistem pengiriman berpartisipasi sebagai pedagang yang ditun- dan Bantuan Pangan Non Tunai (BPNT) 57 Timmer, P. et al (2017) Evolution and implementation of the berbasis e-voucher yang lebih fleksibel dan juk di dalam program BPNT. Langkah menuju Raskin Program in Indonesia. Bab buku mendatang. 45 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 TANTANGAN, REKOMENDASI & R E N C A N A K E D E PA N Meskipun relevansi kebijakan Rastra masih Rastra harus melanjutkan reformasi, seperti TNP2K juga menyarankan reformasi Rastra terbilang baik yaitu untuk kesejahteraan ru- yang disebutkan di bagian sebelumnya, yang (selain penetapan sasaran yang lebih baik) mah tangga miskin yang terkena dampak dirancang untuk meningkatkan efisiensinya dilakukan berdasarkan studi analitis kom- negatif dari kelangkaan pangan dan gejolak sebagai program bantuan sosial. Reformasi prehensif terkini (Perdana dkk., 2015): harga pangan, terbukti bahwa baik rancan- ini meliputi: gan maupun pelaksanaan kinerja Rastra be- lum berhasil mencapai tujuannya. Apabila program ini diperluas untuk mencakup lebih 1 3 1 3 dari penyaluran beras — misalnya, dengan Kuota Rastra dan Sosialisasi Rastra Tingkatkan trans- Formalkan peng- menambahkan daging (atau makanan berpro- alokasi rumah harus kembali paransi dengan gantian nama tein tinggi lainnya) dan buah serta sayuran tangga yang aktual dilakukan dengan mencantumkan na- penerima yang ke dalam paket manfaatnya — program ini harus didasar- insentif kinerja se- ma-nama penerima dilakukan oleh juga dapat membantu mengurangi tingginya kan pada daftar hingga masyarakat manfaat dengan di pemerintah desa. tingkat gizi buruk mikronutrien, prekursor nasional yang setempat dapat tingkat desa. terjadinya stunting (balita dengan badan yang diperbaharui oleh mengembangkan kerdil – pent.), yang masih mempengaruhi pen- duduk Indonesia, terutama di wilayah timur masyarakat. pemantauan di tingkat akar rum- 2 nusantara yang miskin (Bank Dunia, 2013c). Sesuaikan pagu Rendahnya kinerja dan lemahnya akuntabili- 2 put dan mampu memberikan ump- kuota. tas rantai distribusi telah mengurangi efekti- Di jalur distribusi an balik kepada vitas Rastra dan dampak aktualnya terhadap sebelum sampai pelaksana. kemiskinan dan ketahanan pangan. di titik distribusi, alokasi Rastra harus Program BPNT yang sedang berlangsung ini di sisi lain sangat menjanjikan dalam menga- dipantau untuk 4 memastikan bahwa tasi kelemahan Rastra. Program ini diharap- Memantau, men- seluruh alokasi kan dapat lebih baik lagi menetapkan sasaran gevaluasi dan men- sampai ke semua pada kelompok 25 persen rumah tangga bagian gadaptasi sistem rumah tangga yang terbawah dengan menggunakan BDT, member- penyampaian memenuhi syarat. ikan akses yang lebih baik terhadap makanan alternatif, seperti bergizi berdasarkan rancangan, memungk- program BPNT, inkan penerima manfaat untuk memilih dan terutama mengek- mengendalikan kapan, jenis apa dan berapa splorasi efektivitas banyak mereka membeli beras serta komoditas biaya komparatif pangan lainnya yang layak, mendorong usa- dari modalitas ha eceran/ritel setempat untuk berpartisipasi, manfaat (dalam dan akhirnya menghemat biaya belanja publik natura, voucher, yang berasal dari efisiensi layanan yang lebih dan uang tunai) baik (Bank Dunia, 2017b). Salah satu ciri khas dalam kondisi yang desain BPNT adalah bahwa dimungkinkan berbeda-beda. untuk memantau secara ketat transaksi pro- gram, yang dilakukan secara elektronik dengan menggunakan kartu KKS penerima manfaat dan perangkat EDC / POS penyedia layanan, dan dengan demikian dapat mewajibkan para penyedia layanan untuk bertanggung jawab apabila terdapat mekanisme pemantauan dan pemeriksaan yang sesuai seperti dalam kasus program SNAP (Supplemental Nutrition Assis­ tance Program - Program Bantuan Makanan Tam­ bahan Bergizi) di Amerika Serikat. 46 Bab 2 – Rastra Meskipun relevansi kebijakan Rastra masih terbilang baik yaitu untuk kesejahteraan rumah tangga miskin yang terkena dampak negatif dari kelangkaan pangan dan gejolak harga pangan, terbukti bahwa baik rancangan maupun pelaksanaan kinerja Rastra belum berhasil mencapai tujuannya. 47 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Jaminan Kesehatan IKHTISAR Nasional – Penerima GAMBAR 2.15 Akses terhadap layanan kesehatan, perilaku sehat, dan ha- Bantuan Iuran sil yang sehat bagi semua warga, merupakan fokus kebi- Cakupan program jaminan kesehatan menurut jenis jaminan (persen) (JKN-PBI) jakan sosial Pemerintah Indonesia. Menjelang akhir abad ke-20, Pemerintah Indonesia mulai mentargetkan layanan kesehatan yang difasilitasi oleh pengeluaran publik khu- Tanpa jaminan PBI–JKN sus untuk rumah tangga miskin: kartu sehat (sekitar tahun Potensi JKN-PBI sangat be­ Jamkesmas* JKN (non–PBI) 1994) dan program yang sejenis yang dipicu oleh krisis Jamsostek Swasta sar: di atas kertas, program keuangan Asia, Jaring Pengaman Sosial Bidang Kesehatan Askes ini menjanjikan manfaat (JPS-BK), memberikan perawatan kesehatan cuma-cuma kesehatan dalam bentuk bagi rumah tangga miskin di pusat kesehatan masyarakat dan perawatan rujukan di rumah sakit kabupaten. Kemudi- uang (in-value) dan natura 9 9 1 an, sepanjang tahun 2000an, bantuan kompensasi kepada secara teoritis bagi semua rumah tangga miskin dan hampir miskin — diberikan sela- 4 5 rumah tangga miskin dan ma periode terjadinya penyesuaian subsidi bahan bakar — 5 9 26 rentan terlepas dari lokasin­ mengandung komponen layanan kesehatan yang lagi-lagi memberikan perawatan secara cuma-cuma (rawat inap atau ya. Dengan fasilitas dan 13 rawat jalan, serta layanan pencegahan dan obat-obatan). tenaga kesehatan yang tidak 26 terdistribusi secara merata, Sementara tren program bagi rumah tangga di semua 70 serta distribusi kualitas yang bidang ini positif, kemajuannya lamban. Gambar 2.15 18 menunjukkan penurunan jumlah rumah tangga yang tidak tidak merata dalam penye­ memiliki jaminan kesehatan, dari 70 menjadi 46 persen diaan layanan medis, berarti pada periode 2005-2016. bagi sebagian besar rumah 52 tangga yang memenuhi PBI, yang sebelumnya disebut Jamkesmas, merupakan komponen dari program Jaminan Kesehatan Nasional 46 syarat, potensi komponen PBI (JKN) (selanjutnya disebut JKN-PBI). Jamkesmas adalah dalam program JKN tidak program asuransi kesehatan masyarakat bersubsidi yang sebanding dengan apa yang ditujukan untuk rumah tangga miskin dan hampir miskin secara aktual diberikannya. yang, jika tidak ada program ini, tidak mendapat perlind- ungan kesehatan.58 Menyadari bahwa rumah tangga miskin Karena JKN-PBI adalah 2005 2010 2016 dan rentan memiliki tingkat pemanfaatan fasilitas kese- bagian dari Skema Jaminan hatan yang lebih rendah (higher rates of non-utilization), Kesehatan Nasional dan tingkat yang lebih tinggi untuk penyakit yang dapat dicegah lebih banyak penerima man­ (higher rates of preventable conditions), dan lebih sering men- Sumber: Susenas 2005, 2010, 2016. Cakupan JKN-PBI dalam survei Susenas lebih rendah dibandingkan dengan cakupan galami hilangnya pendapatan akibat peristiwa kesehatan faat yang dilindungi karena administratif. Catatan: Pada tahun 2005, suatu rumah tangga dianggap yang merugikan (Bank Dunia, 2013d), Jamkesmas dikem- telah “tercakup” jika setidaknya satu dari anggota rumah kewaijban perlindungan bangkan (sekitar tahun 2005) untuk memperbaiki tingkat tangga melaporkan telah memiliki (jenis tertentu) asuransi. *Pada tahun 2010, suatu rumah tangga dianggap “tercakup” semesta, maka pemantauan pemanfaatan fasilitas kesehatan dengan menurunkan biaya oleh Jamkesmas jika responden melaporkan bahwa rumah tangga tersebut dapat mengakses Jamkesmas. Pada tahun & evaluasi (M&E), aksesibil­ layanan. Saat ini, Jamkesmas disebut sebagai Penerima Ban- 2016, rumah tangga dapat melaporkan apakah mereka tuan Iuran (PBI), yang dengan sendirinya bukanlah mer- tercakup oleh PBI / Jamkesmas, Jamkesda dan lain-lain itas, dan penjangkauan yang atau tidak. Rumah tangga dianggap “tercakup oleh PBI” upakan suatu program namun merupakan bagian dari JKN jika mereka mendapat bantuan dari PBI. Mereka mungkin lebih baik merupakan kunci dan masih ditargetkan pada rumah tangga miskin dan rent- tercakup oleh Jamkesda dan jenis jaminan lainnya juga. JKN mencakup BPJS Kesehatan dan program lainnya yang telah untuk menyediakan manfaat an. JKN-PBI membebaskan penggunaan semua layanan dan diserap sejak tahun 2014 namun masih ditanyakan dalam data Susenas sebagai kategori terpisah. Rumah tangga natura bagi keluarga miskin fasilitas kesehatan yang tersedia sesuai dengan peraturan dianggap “tercakup oleh Jamkesda” jika mereka menerima bantuan hanya dari Jamkesda. Namun demikian, pada akhir JKN-PBI. PBI dimaksudkan untuk menghasilkan manfaat dan rentan. tahun 2016, 73 persen Jamkesda yang ada kabupaten sudah terintegrasi dengan JKN, sehingga setiap penerimaan sosial dan manfaat bagi individu: dengan mendorong per- manfaat Jamkesda dianggap menjadi bagian dari JKN ilaku rumah tangga yang sehat, membuat siswa tetap aktif (non PBI). Karena telah terjadi beberapa perubahan dalam pemberian nama program, data jaminan kesehatan tahun dan waspada, dan membuat orang dewasa untuk dapat lebih 2016 disajikan dengan kategori yang berbeda dari tahun 2005 2.3 cepat lagi kembali bekerja, semua orang Indonesia mendapat- dan 2010. kan keuntungan dari penduduk yang lebih produktif. 46% “Sementara tren program bagi rumah tangga di semua bidang ini positif, kemajuannya lamban. Gambar 2.15 menunjukkan penurunan jumlah rumah tangga yang tidak memiliki jaminan kesehatan, dari 70 menjadi 46 persen pada periode 2005-2016.” Jamkesmas / JKN-PBI tadinya dikenal sebagai Askeskin pada tahun 2005. Sekarang, Jamkesmas telah mengalami transisi dari semula 58 merupakan program yang berdiri sendiri yang dikelola oleh Kementerian Kesehatan menjadi komponen subsidi bersyarat yang ditargetkan (PBI) dari program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN), yang berada di bawah Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). 48 Bab 2 – JKN–PBI BOX 2.3 dihapus, Indonesia juga menghapus program hatan ini bahkan ketika mereka mempertang- Askeskin Jamkesmas bebas biaya perawatan kesehatan untuk ru- gung-jawabkannya kepada, dan memiliki dana mah tangga miskin; pada saat bersamaan, operasional yang disalurkan oleh, pemerintah JKN–PBI Jamkesda (program pembebasan biaya ja- daerah (APBD mengacu pada anggaran pe- minan kesehatan pemerintah daerah yang merintah daerah, APBN mengacu pada ang- Menyusul pembentukan badan-badan penge- sama dengan Jamkesmas) mulai digabungkan garan pemerintah nasional). Namun demikian, lola SJSN pada awal tahun 2014, berdasar- dengan JKN-PBI. Sebagai gantinya, program telah terjadi pergeseran signifikan: Puskemas kan Undang-Undang BPJS tahun 2011, pro- jaminan JKN dan didalamnya komponen PBI terus menerima subsidi umum dari anggaran gram kesehatan nasional bersubsidi untuk , Penerima Bantuan Iuran, diluncurkan untuk pemerintah untuk pembiayaan operasional masyarakat miskin dan hampir miskin, yang menutup premi JKN bagi mereka yang me- dan obat-obatan namun pada saat yang ber- kemudian disebut Jamkesmas, menyele- menuhi syarat untuk mendapatkan keringa- samaan juga menerima pembayaran dari pro- saikan penggabungan usaha menjadi bagian nan tersebut. gram JKN; diperlukan studi yang lebih lanjut dari Jaminan Kesehatan Nasional (JKN), afili- untuk memahami pergeseran dan interak- asi SJSN. Tahun 2016 JKN mencakup sekitar Ketika Jamkesmas dan Jamkesda masih si antara sumber pendanaan dan perilaku 166 juta orang, termasuk penerima manfaat dilaksanakan, seleksi penerima manfaat pada penyedia layanan serta dampaknya terhadap Jamkesmas sebelumnya yang secara otoma- akhirnya ditentukan dalam kondisi yang san- pengguna layanan. tis menjadi anggota JKN melalui PBI, mere- gat terdesentralisasi, pemerintah daerah ka yang iuran jaminan kesehatannya dibayar membantu mengidentifikasi penerima man- Pemberian subsidi premi untuk rumah tang- oleh pemerintah. JKN dikelola oleh Badan faat yang terdaftar sebelumnya maupun ga miskin melalui program JKN-PBI memun- Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan penerima manfaat tambahan. Karena penye- gkinkan terlaksananya program kesehatan (BPJS Kesehatan), termasuk PBI yang didanai lenggara JKN menyerap penerima manfaat nasional bersubsidi bagi masyarakat miskin secara lokal, komponen PBI JKN, yang akan Jamkesmas dan Jamkesda dan memperluas dan hampir miskin untuk pindah dari program disebut sebagai JKN-PBI, akan mencakup jangkauan JKN, sebaiknya mereka menggu- yang terintegrasi secara vertikal, di mana pi- sekitar 64 persen JKN pada akhir tahun 2016 nakan registri nasional untuk menetapkan hak penyedia layanan, pihak yang menentukan (Kemenkes, 2016). dan mengidentifikasi sasaran, dan meng- kelayakan, dan pihak yang menetapkan kebi- hubungi penerima manfaat. jakan untuk program dan penyedia layanan Karena program Jamkesmas, dan juga pe- semuanya dilaksanakan oleh pihak yang bera- sertanya, menyelesaikan penyerapan oleh Perubahan peraturan lainnya yang baru-ba- da di kementerian yang sama. Dengan BPJS JKN-PBI, program ini akan berhenti menjadi ru ini dilakukan memperjelas aliran dana dan Kesehatan sebagai penyedia jaminan kese- program yang berdiri sendiri yang diseleng- penggunaan dana yang diperbolehkan da- hatan nasional, BDT dan para pengelolanya garakan dengan anggarannya sendiri. Se- lam penyalurannya juga dapat meningkatkan sebagai penyedia kartu dan pihak yang men- bagai gantinya, kelompok sasaran PBI — ru- kemampuan pusat kesehatan masyarakat gawasi kelayakannya, serta Kementerian Kes- mah tangga miskin dan hampir miskin — dan (atau Puskesmas), yang biasanya merupakan ehatan sebagai pengelola, perumus kebijakan, kriteria kelayakan akan tetap ada sementara penyedia layanan medis lini pertama, untuk dan regulator penyedia layanan kesehatan, ti- JKN akan memasukkan program bersubsidi menyediakan akses dan layanan yang handal dak jelas apakah akses para calon penerima yang mencakup jumlah premi nominal yang kepada anggota JKN-PBI59 Pada intinya pera- manfaat terhadap program dan layanan yang seharusnya diharapkan dibayar oleh rumah turan tersebut memberikan kewenangan diberikan akan meningkat atau tidak. tangga. Dengan kata lain, ketika Jamkesmas yang lebih besar bagi penyedia layanan kese- Sumber: (TNP2K, 2014c) & (Bank Dunia (2016b) GAMBAR 2.16 U KU RA N P RO G RA M , Pengeluaran PBI dan cakupan absolut vs relatif 60 PEN Y I A PA N K E LE M B AG AAN , Belanja PBI Total jumlah penduduk yang tercakup (juta) PERSYA RATA N , & M A N FAAT (Rp miliar) Cakupan absolut (orang perseorangan) Cakupan relatif 2005 1,300 60 60 76 76 76 76 76 76 76 86 86 92 Oleh karena Jamkesmas memberi akses bagi JKN-PBI pada tahun 2014, 2006 3,074 36 jumlah penerima manfaat dan anggaran program diperluas (Gambar 2007 4,567 34 34 34 34 2.16). Pada tahun 2016, pemerintah secara signifikan meningkatkan pengeluaran pemerintah pusat untuk JKN-PBI dari tahun-tahun sebel- 2008 4,488 28 33 33 32 umnya menjadi Rp 24.8 triliun, memberi program ini 35 dan 39 pers- 27 31 31 2009 4,620 en dari total belanja bantuan sosial pemerintah pusat dan belanja kes- ehatan pemerintah pusat masing-masing pada tahun 2016. Dari tahun 2010 4,763 2013 sampai 2014, 10 juta penerima manfaat ditambahkan, menandai 2011 6,300 59 Peraturan Presiden No. 32/2014 tentang Pengelolaan dan Pemanfaatan Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional Pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama, Peraturan Menteri 2012 7,200 Kesehatan No. 19/2014 dan Surat Edaran Menteri Dalam Negeri No. 990/2280/SJ. Satu peraturan mengatur aturan untuk memperbaiki pengelolaan dan penggunaan dana kapitasi 2013 8,100 di Puskesmas non-BLUD; dua peraturan teknis lainnya memungkinkan BPJS Kesehatan untuk membayar dana kapitasi secara langsung ke Puskesmas melalui rekening yang ditunjuk untuk masing-masing Puskesmas. BLUD (Badan Layanan Umum Daerah, Badan Penyedia Layanan 2014 19,900 Umum) adalah sebutan yang diberikan kepada penyedia layanan publik yang menyatakan bahwa walaupun status hukum penyedia layanan dikaitkan dengan pemerintah daerah dan penyedia layanan harus tetap berorientasi pada kegiatan nirlaba, namun tetap dapat menjalankan 2015 20,347 2005 2006 2009 kegiatannya — termasuk melakukan penetapan harga dan mengelola kepegawaian — untuk 2007 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 meningkatkan penyampaian layanan kepada masyarakat. Dengan kata lain, penyedia layanan 2016 24.814 BLUD bersifat semi otonom, sementara penyedia non-BLUD tidak. 60 Cakupan absolut ditunjukkan sebagai jumlah penduduk yang menerima PBI, sementara cakupan relatif menempatkan jumlah ini dalam perspektif jumlah penduduk yang terus Sumber: Kemenkeu dan perhitungan staf Bank Dunia. bertambah menurut tahun. 49 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 perluasan program utama ini sejak tahun 2007. dengan prosedur operasi standar JKN, semen- Kesehatan setempat, staf penyedia layanan, dan Dari tahun 2014 sampai 2016, tambahan 6 juta tara pengaturan pendanaan yang rumit di da- pemerintah daerah setempat. Apabila jumlah penerima manfaat ditambahkan untuk menca- lam organisasi penyedia layanan publik seha- rumah tangga yang diidentifikasi secara lo- pai 92 juta penerima manfaat yang ditargetkan. rusnya tidak menjadi kendala dalam rangkaian kal melebihi kuota Jamkesmas, rumah tangga Dengan mempertimbangkan jumlah penerima layanan yang tersedia. Namun demikian, tidak yang selebihnya akan disarankan untuk, jika PBI yang didanai secara lokal (Jamkesda), jum- jelas bagaimana caranya atau apakah kemam- masih memungkinkan, mendaftar pada Jam- lahnya meningkat menjadi 105 juta (Kemenk- puan penyedia layanan untuk menagihkan bi- kesda (Bank Dunia, 2013d). Selanjutnya kartu es, 2016). Ini membuat saat ini JKN-PBI adalah aya langsung ke rumah tangga akan berkurang: kelayakan yang baru, sebagai bagian dari Pro- dana bantuan sosial terbesar berdasarkan jumlah besarnya premi (yang dihitung oleh Pemerin- gram “Membangun Keluarga Produktif”, akan pengeluaran dan cakupan yang dianggarkan. tah Indonesia) saat ini tidak didasarkan pada berangsur dibagikan kepada semua penerima biaya layanan aktual yang diberikan. manfaat JKN-PBI (lihat Box 2.4). Program JKN-PBI ini memberikan program jaminan yang sebenarnya bagi rumah tang- BPJS Kesehatan berkoordinasi dengan Ke- ga; Jamkesmas adalah program pembebasan menterian Kesehatan melaksanakan program biaya / subsidi dari sisi penawaran. Sebelum JKN-PBI. Gambar 2.17 menjelaskan aliran dana tahun 2014, Kementerian Kesehatan menye- untuk PBI, berdasarkan aturan Jamkesmas da- BOX 2.4 lenggarakan Jamkesmas sebagai program pem- hulu yang berubah oleh karena adanya transisi Program Membangun Keluarga bebasan biaya dan sebagai penambah (top-up) ini. BPJS Kesehatan menerima anggaran dana Produktif, Kartu Indonesia Sehat (KIS) sisi pasokan melalui penyediaan dana kapita- tahunan untuk PBI berdasarkan “premi” per KIS sebagai bagian dari skema bantuan sosial baru pemer- si dan penggantian biaya berdasarkan klaim. kapita dan jumlah keluaraga miskin dan ham- intah membebaskan biaya perawatan kesehatan tingkat Fasilitas kesehatan setempat diberikan dana pir miskin penerima manfaat yang ditargetkan pertama dan diselenggarakan untuk membantu memberi- Jamkesmas berdasarkan jumlah warga yang berdasarkan Basis Data Terpadu (BDT). Selain kan jaminan kesehatan yang komprehensif. dilayani, serta kegiatan yang diprogramkan. Ru- itu, penyedia layanan menerima anggaran op- Cakupan dan kelayakan mah sakit juga menerima dana operasional yang erasional dan biaya modal umum dari pemer- Akhir tahun 2014, 4,6 juta kartu KIS dikirimkan kepada terkait dengan jumlah warga dan layanan yang intah pusat, provinsi, dan kabupaten untuk individu dari satu juta rumah tangga miskin yang ditar- ditawarkan, dan di samping itu menyampaikan mendanai Jamkesda, namun seiring dengan getkan dalam tahap pertama pelaksanaan. Kartu KIS ini dimaksudkan untuk diberikan kepada lebih dari 92 tagihan kepada penyelenggara Jamkesmas untuk semakin banyaknya program Jamkesda yang juta penerima PBI pada tahun 2016. Setelah terdaftar mendapatkan penggantian. (TNP2K, 2014d). bergabung dengan JKN-PBI, program tersebut di fasilitas kesehatan umum tingkat pertama, KIS tidak akan sepenuhnya dilaksanakan secara terpusat. memungut biaya untuk layanan kesehatan tingkat pertama, Jamkesmas diterima oleh penyedia layanan Jumlah penggantian ke rumah sakit umum dan termasuk perawatan pencegahan dan deteksi dini.63 Peneta- pan sasarannya, sama seperti yang dilakukan oleh program publik dan swasta dan oleh karena itu dilaku- swasta untuk cakupan PBI sebagian besar sama, Jamkesmas terdahulu, juga mengacu pada sarana Basis Data kan beberapa pembagian risiko antara pemer- perbedaan yang ada hanya dalam tingkat spesi- Terpadu (BDT)), yang sekarang disediakan melalui Kemensos. intah dan penyedia swasta. Namun demikian, alisasi rumah sakit saja. Individu dari kelompok 40 persen rumah tangga yang diang- bagian biaya yang dibebaskan oleh Jamkesmas gap paling miskin berhak menerima kartu KIS. Tetapi rumah tangga yang tidak memiliki kartu KIS dapat menggunakan jarang diberlakukan dan biaya yang harus dike- Rumah tangga miskin dan hampir miskin kartu Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) kese- luarkan sendiri oleh pemegang kartu Jamkes- memenuhi syarat untuk mendapatkan premi hatan mereka untuk mengakses layanan kesehatan den- mas tidak serta merta dikurangi, sehingga dari JKN yang dibayarkan oleh program PBI. JKN- gan harga bersubsidi (TNP2K, 2014k; kumpulan berita). perspektif rumah tangga, nilai jaminan Jamkes- PBI akan menggunakan Basis Data Terpadu, Alur program dan struktur Manfaat mas berkurang. Sementara nilai potensi kartu yang memiliki daftar peringkat lengkap dari 40 Sama seperti KKS, kartu KIS dikirim ke rumah tangga Jamkesmas sangat tinggi, karena hampir semua persen rumah tangga termiskin di Indonesia, yang ditargetkan melalui kantor pos (PT Pos). Pengguna layanan yang tersedia mencakup pembebasan untuk mendapatkan daftar (dengan nama dan menggunakan kartu seperti dijelaskan gambar di bawah biaya, dalam praktiknya nilai ini menjadi jauh alamat) penerima manfaat yang berhak untuk ini. Kartu KIS menyatu dengan jaringan jaminan kesehatan yang ada yang disebut Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) lebih rendah karena ada biaya yang harus dikel- dihubungi dan diverifikasi.62 Semua anggota yang mewajibkan penerima asuransi kesehatan untuk uarkan sendiri yang tersisa, serta terbatasnya pa- rumah tangga yang memenuhi syarat dianggap membayar premi bulanan sebesar Rp 23.000 (US$ 1,70) sokan layanan61 di sebagian besar wilayah. sebagai anggota JKN-PBI. Namun demikian, per orang. BPJS Kesehatan mengelola kartu dan pelaksa- dalam program Jamkesmas, walaupun kuota naan penggunaannya sementara anggarannya berasal dari anggaran JKN-PBI. Untuk JKN-PBI, nilai jaminan dari program awal dihasilkan dengan mengajukan daftar ke- ini bagi rumah tangga miskin harus diting- butuhan rumah tangga yang berisi informasi Penyebarluasan bahan informasi katkan. Layanan yang diperoleh oleh pener- sosial ekonomi dan demografis, kartu Jamkes- Penyebarluasan informasi program KIS kepada semua pe- ima manfaat JKN-PBI akan ditagihkan sesuai mas diidentifikasi secara lokal oleh staf Dinas mangku kepentingan dikelola oleh BPJS Kesehatan dengan bantuan Kementerian Komunikasi dan Informatika. Pada tahun 2014, dukungan juga diberikan oleh TNP2K. Pada tahun 2014, misalnya, 20.000 poster telah disebarkan di GAMBAR 2.17 lokasi-lokasi strategis di 500 desa di 19 kabupaten di 9 provinsi. Pertemuan di balai kota telah diadakan dan 30 Aliran dana untuk JKN–PBI Anggaran operasional & biaya ke penyedia layanan stasiun radio dan 10 stasiun TV lokal telah memfasilitasi Transfer kuartalan yang dianggarkan. kampanye media. and 10 local TV stations had facilitated Anggaran pemerintah berbasis input media campaigns. Sumber TNP2K, 2014k dan laporan media daerah SUMBER DANA AGEN PENYEDIA 61 Dengan kata lain, pembayaran tagihan dana kapitasi dan Kementrian negosiasi tidak sepenuhnya menutup biaya layanan dengan Pemerintah pusat BPJS Kesehatan Rumah sakit umum jumlah biaya layanan sesuai dengan layanan yang diminta oleh Kesehatan rumah tangga pemegang kartu Jamkesmas. 62 Basis Data Terpadu (BDT) tadinya dikelola oleh TNP2K, Pemerintah provinsi Dinas kesehatan provinsi Rumah sakit swasta yang bergabung namun sejak tahun 2017 secara resmi dikelola oleh Kemensos. 63 Pemegang kartu KIS / penerima JKN-PBI berhak atas keringanan biaya untuk seluruh biaya yang dikeluarkan di puskesmas dan berhak atas keseluruhan rentang rujukan Pemerintah kabupaten Dinas kesehatan kabupaten Puskesmas yang ada dari pusat kesehatan masyarakat yang terdaftar di BPJS Kesehatan. 50 Bab 2 – JKN–PBI rumah tangga “Miskin”, “30 Persen Berikutn- GAMBAR 2.19 CAKUPA N , P E N E TA PA N ya”, dan “Sisanya” hanya untuk penerima PBI saja. Angka tersebut menunjukkan bahwa se- Cakupan & insidensi JKN-PBI menurut kelompok kemiskinan SASA RA N , & DA M PA K mentara tingkat kemiskinan turun kurang dari 1 poin persentase antara tahun 2012 dan 2016, porsi manfaat PBI yang dicatatkan oleh kelom- Miskin Sisanya 30 selanjutnya Total Cakupan JKN-PBI mencapai 88 juta orang di pok “Miskin” (insidensi) hanya meningkat se- tahun 2015, berkembang menjadi lebih dari dikit, sebesar 2 poin persentase; Kelompok “30 92 juta orang pada tahun 2016. Pada tahun Persen Berikutnya”, yang memiliki proporsi Cakupan (% rumah 36.7 2014, sekitar 7 persen penerima manfaat JKN- rumah tangga hampir miskin hampir di tiap tangga yang 30.4 30.4 menerima manfaat) PBI “dipindahkan” dari program jaminan kese- tahun, mengalami peningkatan yang serupa 25.2 hatan lokal, Jamkesda, dan juga PJKMU (TNP2K, dalam pangsa PBI-nya. Sementara itu, kelom- 21.3 18.0 2014c), dan sejak saat itu lebih banyak lagi pener- pok “Sisanya” turun 4 poin persentase. Secara 14.9 12.7 12.1 ima program lama yang sekarang telah dihapus keseluruhan, pola ini menunjukkan bahwa sei- 9.5 tersebut yang telah terserap dalam JKN yang dikelo- ring dengan terjadinya perubahan kondisi kemi- 7.1 4.7 la oleh BPJS Kesehatan. Gambar 2.18 menunjukkan skinan di tingkat mikro, — banyak rumah tangga cakupan program menurut desil untuk PBI dan yang berhasil keluar dari garis kemiskinan dari Jamkesda pada tahun 2016. Cakupan PBI pada de- tahun ke tahun, sementara hanya sedikit yang 2009 2012 2016 sil pertama relatif rendah, yaitu sebesar 30 persen, masuk ke garis kemiskinan — penggabungan Insidensi (% sementara cakupan pada desil yang lebih kaya juga PBI dengan JKN dan revisi pelaksanaannya me- 44.0 dari total 42.0 signifikan: 18 persen rumah tangga di desil kelima mungkinkan untuk mencakup rumah tangga 40.4 39.7 39.9 38.7 penerima yang tercakup oleh PBI.64 Jamkesda memiliki cak- dalam kelompok miskin dan hampir miskin, wa- manfaat upan yang rendah untuk sebagian besar desil, teta- laupun dengan laju yang lebih lambat. menurut kelompok) 20.9 pi peningkatan cakupan yang cukup besar dapat 18.4 16.1 dilihat di antara desil ke-5 dan ke-8. Secara rata-rata, rumah tangga JKN-PBI menunjukkan adanya korelasi dengan kemi- Program JKN-PBI yang telah berubah dan skinan yang diakibatkan pendapatan. Cak- diperluas ini memberikan lebih banyak man- upan keseluruhan JKN-PBI (dalam Susenas 2009 2012 2016 faat bagi rumah tangga miskin dan hampir 2016) adalah sekitar 18 persen rumah tangga, miskin. Untuk memudahkan membuat per- hampir tiga kali lipat dari tahun 2009. Dana bandingan antara JKN-PBI dan dana bantuan manfaat PBI tambahan ini rata-rata disalurkan sosial lainnya (yang mungkin memiliki kelom- ke rumah tangga yang sebagian besar memiliki pok sasaran yang sedikit berbeda), Gambar 2.19 korelasi dengan kemiskinan yang disebabkat TABEL 2.5 menunjukkan cakupan dan insidensi untuk oleh pendapatan (Tabel 2.5) Karakteristik penduduk Indonesia, 64 Cakupan rumah tangga yang dibahas di sini dan yang diukur di dalam survei Susenas mungkin berbeda dari perkiraan resmi 2016 jumlah kartu yang didistribusikan, setidaknya untuk tiga alasan: (i) Bobot survei Susenas mungkin tidak mencerminkan besarnya kemungkinan di dalam melakukan wawancara dengan rumah tangga penerima JKN-PBI yang benar; (ii) rumah tangga itu sendiri mungkin merupakan pemegang kartu KIS namun keliru melaporkannya dalam cakupan Jamkesda (atau skema lainnya) atau % dari % dari % dari mungkin menganggap suatu keluarga tercakup meskipun bukan pemegang kartu; dan (iii) tidak semua kartu yang didistribusikan semua penduduk penerima benar-benar sampai ke rumah tangga penerima manfaat. penduduk miskin PBI yang Indonesia yang: GAMBER 2.18 yang: Cakupan JKN-PBI & Jamkesda PBI / JKN Tidak memiliki akses terhadap 16 28 21 menurut desil pengeluaran, 2016 Jamkesda air kemasan, keran atau air Termiskin DESIL Terkaya sumur 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Tidak memiliki 22 41 34 akses terhadap sarana sanitasi 30.2 pribadi Tinggal di 49 63 58 27 pedesaan 23.9 Hidup bersama 22 38 26 20.9 dengan lebih dari 5 anggota 17.8 rumah tangga 16.7 Tidak lulus 9 13 14 14.1 Sekolah Dasar 11.7 10.5 Buta huruf 7 13 10 10.2 9.7 10 9.5 8.8 8.3 8.2 Bekerja 33 56 44 6.9 6.6 di sektor 4.8 pertanian 2.7 Sumber: Susenas 2014 (untuk menanpilkan data bantuan langsung dari akhir tahun 2013 ke awal tahun 2014) dan perhitungan staf Bank Dunia. 'Bekerja di ...' mengacu pada pangsa orang perseorangan yang bekerja, bukan semua Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. penduduk Indonesia. 51 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Peralihan ke penetapan sasaran berbasis Ba- GAMBAR 2.20 sis Data Terpadu (BDT) telah memberikan bagian manfaat yang lebih besar kepada ru- Insidensi JKN-PBI dan pemanfaatan layanan rawat Kejadian PBI mah tangga miskin dan hampir miskin. Anal- jalan menurut desil pengeluaran, 2016 (persen) Pemanfaatan Layanan Rawat Jalan PBI isis sebelumnya mengenai penetapan sasaran Jamkesmas menemukan bahwa cara-cara yang 57 dilakukan dalam mendistribusikan manfaat 55 55 53 53 53 53 54 54 bagi masyarakat sasarannya tidak efisien (TN- 52 P2K, 2014c; Bank Dunia, 2013d; TNP2K, 2013). 20 Gambar 2.20 mengilustrasikan bahwa pada tahun 2016, manfaat JKN-PBI terkonsentra- 17 si pada kelompok desil terendah: lebih dari separuh penerima manfaat JKN-PBI berasal 14 dari kelompok 30 persen rumah tangga yang 12 berada di bagian paling bawah. Namun demiki- an, misalokasi ke warga yang tidak miskin ma- 10 9 sih terlihat, dengan 37 persen manfaat JKN-PBI disalurkan kepada kelompok 60 persen rumah 7 tangga dari desil teratas. Gambar 2.20 juga mer- 5 angkum tingkat pemanfaatan layanan rawat jalan (untuk mereka yang memiliki cakupan 3 1 PBI tertentu): tingkat pemanfaatan layanan rawat jalan oleh rumah tangga yang paling kaya 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 umumnya sama di semua desil, yang menun- DESIL jukkan bahwa mungkin sulit untuk menghil- angkan misalokasi sepenuhnya bila manfaat Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. yang tersedia bernilai cukup tinggi. Tingkat pemanfaatan layanan kesehatan bagi para penerima manfaat PBI tumbuh dengan AKS E S I B IL ITAS tingkat yang sama dengan tingkat peman- faatan dari mereka yang mendapatkan man- faat dari program asuransi lainnya (Gambar GAMBAR 2.21 2.21). Misalnya, tingkat pemanfaatan layanan Tingkat pemanfaatan menurut jenis Rumah tangga yang memiliki fasilitas PBI rawat jalan telah bertumbuh sekitar 3 poin jaminannya jarang memanfaatkan layanan dari penyedia persentase antara tahun 2012 dan 2016 untuk layanan — terutama penyedia layanan rawat penerima manfaat Jamkesmas / JKN-PBI; dan Tingkat Pemanfaatan Rawat Jalan (2012) inap dengan biaya yang tinggi — sehingga Tingkat Pemanfaatan Rawat Inap (2012) sekitar 2 poin persentase untuk mereka yang Tingkat Pemanfaatan Rawat Jalan (2016) pangsa pemanfaatan dari manfaat mereka tidak memiliki jaminan kesehatan formal. Tingkat Pemanfaatan Rawat Inap (2016) tidak proporsional. Melihat tren sebelumnya: Tingkat pemanfaatan layanan rawat inap juga Gambar 2.20 menunjukkan bahwa sebagian meningkat sekitar 2 poin persentase untuk besar penerima PBI terkonsentrasi di rumah penerima manfaat JKN-PBI / Jamkesmas; dan tangga yang lebih miskin dan penggunaan sekitar 1,5 poin persentase untuk mereka yang PBI kurang lebih konstan terlepas dari tingkat tidak memiliki jaminan kesehatan formal. pendapatannya, dan Gambar 2.21 menunjuk- Jamkesmas Askes Swasta Tanpa kan bahwa tingkat pemanfaatan layanan kes- Sebagian besar peningkatan pemanfaatan /PBI /BPJS Jaminan ehatan rumah tangga PBI secara umum telah Kesehatan Kesehatan layanan yang difasilitasi oleh PBI berasal meningkat. Namun demikian, Gambar 2.22 di dari klinik rawat jalan swasta maupun rumah bawah ini menunjukkan bahwa manfaat PBI — sakit umum . Untuk mereka yang tidak memi- 19.2 pemanfaatan layanan kesehatan di penyedia liki jaminan kesehatan: klinik rawat jalan swas- 17.9 layanan kesehatan — umumnya tidak terkon- ta, serta rumah sakit swasta dan umum (dalam sentrasi di antara rumah tangga miskin. Mis- 16 jumlah yang sama) mempengaruhi kenaikan 15.4 alnya, sementara 30 persen dari jumlah dari 15.6 tingkat pemanfaatan layanan. Karena pening- 13.9 mereka yang memanfaatkan adalah lebih dari katan pemanfaatan layanan (setidaknya un- 50 persen penerima manfaat PBI, kelompok 30 12.6 tuk penerima PBI) tidak terjadi secara tidak 14.2 persen terbawah yang sama hanya menyum- proporsional dari rumah tangga miskin atau bang 32, 26, dan 12 persen dari semua fasilitas kaya (sepertipreferensi untuk memilih fasilitas rawat jalan, rawat inap atau fasilitas rawat inap rawat jalan swasta di antara anggota PBI), dan swasta, masing-masing, yang dicatatkan oleh mereka yang tidak memiliki jaminan, menun- 6.0 5.6 penerima PBI atau pemegang kartu KIS. jukkan bahwa perbedaan total biaya bagi ru- 19.2 mah tangga di antara berbagai jenis penyedia 3.3 Adanya perbedaan akses dan mutu (penyedia layanan (lihat di bawah) tidak melebihi perbe- layanan swasta vs pemerintah) bagi rumah 3.1 2.7 2.3 1.5 daan mutu layanan yang diterima. tangga miskin dan rentan mengindikasikan adanya pengaruh dari berbagai faktor yang Sumber: Susenas berbagai tahun dan perhitungan staf Bank Dunia. saling mempengaruhi. Dengan kata lain, 52 Bab 2 – JKN–PBI GAMBAR 2.22 Rawat jalan, rawat inap, manfaat jaminan kesehatan swasta, & insidensi Insidensi Rawat Jalan pemanfaatan manfaat JKN-PBI menurut desil pengeluaran, 2016 Rawat Inap di Fasilitas Swasta Insidensi Rawat Inap Insidensi Pemanfaatan Manfaat 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 DESIL layanan berkualitas tinggi mungkin tidak ter- bedaan nilai PBI yang diterima oleh dua orang program JKN dengan pemerintah daerah.67 sedia bagi segmen masyarakat miskin sehingga yang berusia sama dengan status kesehatan se- Selama ini, dalam jangka pendek dan menen- menurunkan nilai akses berbasis PBI terhadap rupa bisa jadi sangat berbeda, tergantung pada gah, pemerintah daerah tidak berperan dalam perawatan kesehatan. Berdasarkan karakteris- lingkungan layanan di tempat mereka berada. mengusulkan penambahan atau perubahan tik demografi dan rumah tangga saja, rumah Artinya, ada kendala terkait dengan lokasi dan daftar penerima, dikarenakan data penerima tangga miskin diperkirakan akan lebih memi- kendala pasokan berbasis sistem yang dihada- manfaat diolah secara terpusat melalui sara- lih perawatan kesehatan daripada rumah tang- pi rumah tangga miskin untuk sepenuhnya na BDT. Meskipun pemerintah daerah telah ga yang lebih kaya (Bank Dunia, 2013d). Meski- mendapatkan manfaat PBI. Walaupun kenda- ditugasi untuk melakukan “sosialisasi” pro- pun demikian, rumah tangga terkaya yang la ini tidaklah khusus untuk, atau terjadi oleh gram JKN, dan mereka telah sepakat untuk diwakili dalam survei Susenas pada tahun 2016 karena adanya, JKN-PBI, hal ini menunjukkan menyampaikan informasi mengenai program memiliki tingkat pemanfaatan fasilitas layanan bahwa dana bantuan kesehatan secara natura secara khusus kepada para peserta JKN-PBI, rawat jalan, rawat inap, dan fasilitas layanan ke rumah tangga miskin haruslah secara logis satu-satunya sistem penyampaian keluhan dan rawat inap swasta yang berada pada kisaran 22, mengkoordinasikan kegiatannya dan memili- penyelesaian masalah yang ada saat ini adalah 131, dan 610 persen lebih tinggi dibandingkan ki tujuan yang sama dengan penyedia layanan sistem yang berpusat pada BDT, yang saat ini dengan rumah tangga termiskin.65 (seperti PKH; lihat volume PKH di rangkaian tidak memungkinkan untuk memutakhirkan laporan ini). data calon penerima secara dinamis. Selain Terdapat bukti yang secara tidak langsung itu, sistem ini tidak mampu menanggapi kelu- menunjukkan bahwa biaya akses merupakan Pemantauan dan Evaluasi (M&E) PBI secara han mengenai, misalnya, penolakan layanan kendala: di provinsi-provinsi dengan per- reguler telah mencatat tingkat pencairan dan (termasuk waktu tunggu yang lama), layanan bedaan jumlah penggunaan fasilitas rawat pemanfaatan. Namun demikian, tidak secara berkualitas rendah, kurangnya layanan, pen- jalan swasta yang mencolok antara rumah eksplisit memantau atau menargetkan hasil genaan biaya yang salah atau pengenaan biaya tangga kaya dan miskin — kebanyakan di perlindungan kesehatan atau keuangan di an- yang tidak diizinkan, dan kekurangan di sisi provinsi di wilayah timur yang terpencil — tara penerima manfaat. Informasi yang dikum- fasilitas atau di sisi pasokan lainnya yang men- jumlah layanan rawat jalan yang digunakan pulkan dan dibahas selama siklus M&E reguler gurangi nilai manfaat yang diterima. oleh rumah tangga miskin juga adalah yang telah digunakan dalam perhitungan premi dan terendah. Dengan kata lain, di daerah dimana untuk menghilangkan kemacetan dalam me- fasilitas kesehatan swasta terlalu mahal un- kanisme pembayaran dan penggantian biaya tuk diakses oleh masyarakat berpenghasilan (re-imbursement).66 Informasi tersebut tidak rendah, fasilitas kesehatan pemerintah juga ti- digunakan untuk merevisi mekanisme pem- 65 Jika terlebih dahulu menghitung rata-rata hari pemanfaatan rawat jalan (di bulan lalu) menurut desil dan menurut provinsi dak menyediakan alternatif yang lebih murah berian layanan kesehatan untuk memastikan serta mengambil rata-rata perbedaan di 33 provinsi dalam hari rawat jalan rata-rata provinsi antara rumah tangga dan kualitasnya juga rendah sampai-sampai terjadinya perbaikan kualitatif pada hasil kes- terkaya dan termiskin, rumah tangga terkaya yang terwakili tidak diminati oleh rumah tangga berpendapa- ehatan di rumah tangga PBI sasaran. di Susenas 2016 hanya 8 persen di atas rumah tangga termiskin. Bahkan ada satu provinsi – DKI Jakarta – di mana tan rendah. Selain itu, faktor biaya untuk rumah tangga termiskin memperoleh hampir dua kali jumlah hari rawat jalan (di bulan lalu) sama seperti rumah tangga transportasi dan kesempatan bepergian juga Sistem Basis Data Terpadu (BDT) hanya terkaya. berkontribusi terhadap akses. menyediakan akses langsung terhadap JKN- 66 Misalnya, pada tahun 2011, Kementerian Kesehatan dan TNP2K mengembangkan sebuah model dan pedoman untuk PBI bagi para calon penerima atau peneri- menghitung premi bagi para peserta Jamkesmas. Namun, penyelenggara program JKN-PBI telah menghitung struktur Nilai manfaat PBI tidak distandarisasi; nilai ma yang memenuhi syarat. Sebagian besar premi dan biaya mereka sendiri bagi para peserta JKN. ini sebanding dengan tingkat dan kualitas kegiatan pelaksanaan persiapan sejauh ini 67 Misalnya, telah tercapai kesepakatan umum mengenai infrastruktur kesehatan, modal manusia, dan kampanye layanan tersedia. Dapat diartikan bahwa per- difokuskan untuk menyelesaikan peluncuran penyadaran kesehatan masyarakat. 53 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 TAN TAN G AN , R E KO ME N D AS I & R E N C AN A KE D E PAN JKN-PBI harus terus mengurangi kesalahan hatan. Meskipun bukan merupakan tanggung peningkatan nilai manfaat JKN-PBI untuk ru- penetapan sasaran yang mengurangi efek- jawab JKN-PBI untuk mengawal reformasi yang mah tangga miskin. tifitasnya sebagai program bantuan sosial. berarti dalam penyediaan, kualitas, dan pen- Penetapan sasaran yang kurang tepat sebagian yampaian layanan kesehatan, sekiranya secara Kendati tujuan JKN adalah untuk meningkat- besar disebabkan oleh perbedaan yang sig- eksplisit perlu disadari bahwa dengan semakin kan akses terhadap, dan kualitas dari, layanan nifikan dalam penetapan kelayakan dan prak- banyaknya administrator program dan penye- kesehatan sambil memprioritaskan kese- tik penetapan sasaran yang dilakukan di ting- dia layanan yang saling membantu dan men- taraan, banyak tantangan yang membentang kat lokal (Bank Dunia, 2013d). Saat ini, peserta dukung, semakin berharga pula program dana di depan. Sebelum tahun 2014, penyelengga- JKN-PBI akan dipilih sesuai dengan sistem dan bantuan ini bagi para penerima manfaat yang raan, pembiayaan70 dan sistem pelayanan kes- prosedur penetapan sasaran nasional, sehingga berpenghasilan rendah. ehatan pada umumnya terpecah-pecah. Keter- risiko yang mungkin muncul (bagi para calon libatan asosiasi rumah sakit, profesional medis penerima manfaat) adalah saat perbedaan “pu- JKN-PBI harus memantau dan berupaya dan akademisi akan menjadi bagian yang pent- sat versus lokal” terlalu besar ke satu sisi: jika memperbaiki perbedaan-perbedaan yang tak ing dalam mencapai Cakupan Semesta Jami- tidak ada pemutakhiran dua arah terhadap terduga69 dalam “penerimaan manfaat”, atau nan Kesehatan (Universal Health Coverage) pada daftar penerima JKN-PBI atau tidak ada sistem perawatan kesehatan berbasis fasilitas yang tahun 2019. Rencana untuk mencapai cakupan Basis Data Terpadu (BDT) yang dapat menerima diperoleh antara rumah tangga miskin dan warga secara semesta melalui JKN pada tahun dan menyesuaikan berdasarkan pemutakhi- yang tidak miskin. Untuk mengurangi perbe- 2019 akan memerlukan adanya peningkatan ran data dari lapangan, kurangnya informasi di daan-perbedaan ini, JKN-PBI harus melakukan pengeluaran dalam perawatan kesehatan yang tingkat daerah dapat menghasilkan distribusi upaya yang jauh lebih baik untuk menjelas- luar biasa besarnya, khususnya perencanaan penerima manfaat JKN-PBI yang tidak memuas- kan kepada rumah tangga penerima manfaat yang bijaksana untuk mengalokasikan pengel- kan dari perspektif tingkat daerah. Untuk men- bagaimana memanfaatkan hak mereka. Se- uaran secara optimal. Integrasi skema jaminan gurangi risiko ini, JKN-PBI harus mengembang- bagai contoh, rumah tangga penerima JKN- kesehatan yang ada di tingkat nasional, dan juga kan sistem penyampaian keluhan dan pelaporan PBI tidak mengetahui perawatan, prosedur, di daerah, akan menjadi tantangan besar dalam yang baik dan berfungsi secara paralel dengan penyedia layanan, dan obat-obatan yang ter- jangka pendek dan memerlukan pemantauan sistem pelaporan keluhan berbasis BDT. cakup dan yang tidak tercakup (dikecualikan). dan evaluasi terus menerus (TNP2K, 2015c). Kesenjangan informasi ini dengan sendirinya Sistem M & E untuk JKN-PBI harus ditingkat- mengurangi tingkat pemanfaatan (pada mar- 68 Misalnya, kriteria yang merangkum karakteristik rumah kan untuk memantau permasalahan terkait gin-nya) dan oleh karena itu mengurangi nilai tangga berbeda-beda di setiap kabupaten; Di beberapa kabupaten, bidan dan petugas puskesmas membagikan kepesertaan, kesehatan, perawatan kesehatan, PBI (Bank Dunia, 2012). Meskipun perbedaan kartu Jamkesmas sesuai dengan kriteria mereka sendiri, perlindungan keuangan dan pembiayaan tingkat pemanfaatan ditentukan juga oleh fak- terlepas dari status ekonominya; tidak ada insentif dalam sistem untuk memaksimalkan jumlah kunjungan peserta (dari sisi rumah tangga), serta indikator dan tor-faktor selain faktor informasi -- contohnya Jamkesmas atau meminimalkan kesalahan penetapan sasaran sementara daftar penerima manfaat yang layak yang disusun hasil kesiapan sisi penawaran. Saat ini, sisi total biaya untuk mengakses layanan kesehatan oleh petugas kabupaten tidak divalidasi oleh administrator penawaran merupakan mata rantai yang lemah dengan kualitas yang memadai -- upaya untuk program di tingkat yang lebih tinggi. 69 Tak terduga dalam arti bahwa karakteristik demografi rata- dalam program dana bantuan JKN-PBI: ada menetapkan standar informasi yang berlaku rata dan komposisi rumah tangga saja dapat menyebabkan tingkat pemanfaatan yang lebih tinggi untuk rumah tangga perbedaan yang signifikan, biasanya, namun secara umum untuk JKN-PBI dan memastikan miskin. tidak selalu, berkorelasi dengan letak geografis, standar tersebut diterima oleh semua rumah 70 Besarnya pembiayaanbiaya yang harus dikeluarkan sendiri (out-of-pocket payments – OPP) di atas rata-rata dari dalam ketersediaan dan kualitas layanan kese- tangga sesungguhnya akan berkontribusi pada perspektif daerah. 54 Bab 2 – JKN–PBI Mengingat adanya perbedaan yang besar antar kabupaten di Indonesia, M&E akan menjadi hal 01. Inventarisasi terhadap distribusi 04. Memperkuat DJSN (Dewan 07. Menyelaraskan penyediaan dana yang sangat penting dalam men- dan kebutuhan fasilitas kesehatan Jaminan Sosial Nasional) sebagai kesehatan pemerintah dengan capai Cakupan Semesta Jaminan pemerintah dan swasta; lembaga M&E untuk pelaksanaan rencana ini; Kesehatan (Universal Health Cover­ SJSN; age - UHC). Berdasarkan studi TN- P2K yang diterbitkan pada tahun 2014, cara-cara yang paling efisien 02. Promosikan obat-obatan yang 05. 08. Meningkatkan pembiayaan untuk mencapai UHC tahun 2019 dapat mencegah penyakit kepada Mengadaptasi sistem dan praktik sektor publik untuk perawatan memerlukan setidaknya (TNP2K, seluruh penduduk; yang ada untuk mendorong kesehatan melalui strategi 2015c): aparat desa untuk berinvestasi investasi yang memenuhi syarat 03. Meningkatkan akuntabilitas dalam masalah kesehatan prioritas; yang mendorong kesiapan sisi pasokan; dan melalui pemantauan dan evaluasi; 06. Mengembangkan rencana induk 09. Menilai struktur pembayaran untuk mengintegrasikan sektor dan pencairan dana yang layanan kesehatan pemerintah dikoordinasikan dengan prioritas dan swasta; kesehatan pemerintah di berbagai tingkat. Besarnya premi dan pembayaran kapita per bulan hasil perhitun- yang rasional dan penggunaan harus dihitung secara ilmiah gan sebelumnya. Pada tahun 2017, dana tersebut.71 Selanjutnya, infor- untuk mendorong penggunaan premi yang dibayarkan oleh pe- masi yang dihasilkan oleh siklus layanan kesehatan, bukan un- merintah untuk para penerima M&E JKN-PBI sekarang menjadi tuk menghambat penyediaan PBI adalah Rp 23.000. Demikian masukan bagi proses perhitun- Dana kapitasi adalah jumlah dana layanan. Pada bulan Juli 2013, 71 juga, penyelenggara JKN telah gan premi PBI, serta rasionalisasi bulanan yang dibayarkan terlebih dahulu misalnya, premi untuk peserta menunjukkan kepedulian terha- prosedur penggantian pemba- ke Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama (FKTP) berdasarkan jumlah penerima miskin (PBI) dihitung sebesar dap peningkatan kualitas fasilitas yaran (reimbursement) dan pem- manfaat, terlepas dari jenis dan jumlah layanan medis yang diberikan (Peraturan Rp 19.225 per kapita per bulan — kesehatan melalui pembentukan bayaran tagihan. Presiden No. 32/2014 tentang Pengelolaan suatu kenaikan yang sangat besar dana kapitasi dan penyusunan dan Pemanfaatan Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional Pada Fasilitas Kesehatan dari “premi” sebesar Rp 6.000 per peraturan mengenai pengelolaan Tingkat Pertama Milik Pemerintah Daerah). 55 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Program Indonesia Pintar (PIP) Dengan perluasan cakupan yang besar ditambah dengan reformasi yang signifikan terhadap pelaksanaan — termasuk pada penargetan, volatilitas kelayakannya, besarnya nilai manfaat, IKHTISAR dan jadwal pembayaran —PIP, yang sebelumnya dikenal sebagai BSM (Bantuan Siswa Miskin), mulai menunjukkan potensinya sebagai dana bantuan sosial. Agar lebih banyak yang dapat diberikan, PIP harus berfokus pada pemantauan, evaluasi, dan Indonesia menjunjung tinggi pendidikan se- namun awal yang baik ini tidak menghasil- penyempurnaan yang terkoordinasi bagai hak dasar bagi semua warga negara. Se- kan pencapaian pendidikan yang tinggi bagi jak kemerdekaan, Pemerintah Indonesia telah rumah tangga miskin. Siswa dari rumah tangga secara terus menerus. Yang terpenting mencurahkan sumber daya pada berbagai pro- miskin yang putus sekolah selama masa transisi adalah, pemutakhiran besarnya nilai gram untuk memperluas kepesertaan di pendi- dari sekolah dasar ke sekolah menengah pertama manfaat harus lebih sering dilakukan dikan tingkat dasar, menengah, dan perguruan dan dari sekolah menengah pertama ke sekolah agar dana bantuan PIP ini tetap tinggi bagi semua warga negara. Pada tahun menengah atas besar jumlahnya (Gambar 2.23). 1970, angka partisipasi sekolah dasar berada relevan; PIP harus mempertimbangkan di bawah 70 persen; pada tahun 1994, ketika pro- Kendala utama bagi rumah tangga miskin penjangkauan yang positif kepada siswa gram wajib belajar 9 tahun dicanangkan, kepeser- adalah biaya terhadap akses. Gambar 2.24 di miskin di tingkat SMA karena mereka taan di pendidikan dasar bagi semua penduduk bawah ini menunjukkan bahwa biaya untuk menanggung pengeluaran biaya yang menjadi hal yang standar; dan pada tahun 2016, masuk sekolah mahal: biaya yang harus dike- angka partisipasi sekolah menengah pertama luarkan sendiri (termasuk biaya transporta- harus ditanggung sendiri dan biaya secara kasar mencapai 90 persen. Kepesertaan si) berkisar antara Rp 1 juta sampai lebih dari kesempatan yang paling tinggi, dan pendidikan di perguruan tinggi telah mening- Rp 3 juta (US$ 77 sampai US$ 230) (tergan- menghadapi risiko paling besar untuk kat, dari sekitar 2.000 mahasiswa di tahun 1945 tung pada tingkat sekolahnya), rumah tangga tidak dapat melanjutkan pendidikan; menjadi sekitar 5,7 juta pada tahun 2016. miskin membayar lebih sedikit dan rumah tangga yang lebih kaya membayar sedikit lebih dan PIP harus menemukan cara untuk Sementara tingkat pendidikan rata-rata terus banyak. Pendidikan menengah (SMU, atau SMA melakukan integrasi dalam fungsi meningkat, jumlah siswa dari rumah tang- dan SMK) dapat menjadi sangat mahal biayanya program seperti sosialisasi, pemantauan ga miskin tetap tertinggal. Pada tahun 2016, bagi rumah tangga termiskin: biaya rutin untuk dan evaluasi (M&E), penetapan sekitar 94 persen warga berusia 26 sampai 28 menyekolahkan satu anak ke sekolah menengah tahun72 dari semua tingkat pendapatan telah atas mengkonsumsi sekitar 18 persen dari kes- kebijakan, dan penyelesaian pengaduan. menyelesaikan tingkat pendidikan dasar 6 ta- eluruhan anggaran rumah tangga miskin. Bagi hun. Namun demikian, hanya 90 persen war- rumah tangga miskin, biaya untuk pendidikan ga usia 26 sampai 28 tahun dari keluarga yang — yang muncul karena hilangnya potensi peng- paling miskin yang menyelesaikan pendidikan hasilan yang akan didapat ketika seorang anak dasar 6 tahun (sementara untuk mereka yang bersekolah dan bukannya bekerja — akan relatif berasal dari rumah tangga terkaya proporsinya lebih besar juga, membuat pendidikan menen- tetap hampir 100 persen). Bahkan belajar sela- gah menjadi dua kali lipat lebih mahal.74 ma satu tahun di tingkat pendidikan setelah pendidikan dasar pun tidak terjangkau oleh banyak anak dari rumah tangga miskin: tingkat 72 Mayoritas individu dalam kelompok ini diharapkan telah menyelesaikan pendidikan mereka; dengan kata lain, pencapaian pendidikan sampai setidaknya ke- 2.4 pencapaian mereka seperti yang tercatat dalam survei rumah tangga Susenas ini diperkirakan adalah pencapaian pendidikan las 7 turun menjadi 51 persen bagi mereka yang mereka seumur hidup. Kelompok yang lebih muda masih berasal dari rumah tangga termiskin (sementa- bersekolah dalam jumlah yang signifikan, sementara kelompok yang lebih tua berkembang melalui sistem pendidikan dengan ra mereka yang berasal dari rumah tangga ter- cara-cara yang berbeda dari sistem yang ada saat ini. Pada tahun 2010, tingkat pencapaian pendidikan sampai kaya mencapai sekitar 90 persen). Tingkat pen- 73 setidaknya kelas 7 masing-masing adalah 44 dan 90 persen capaian pendidikan di tingkat menengah lebih untuk anak usia 26 sampai 28 tahun pada kuintil termiskin dan terkaya, sementara untuk tingkat pencapaian pendidikan besar: tingkat pencapaian pendidikan sampai sampai setidaknya kelas 10 tahun di tahun 2010 adalah 50 persen lebih tinggi di kuintil terkaya dibandingkan dengan setidaknya kelas 10 di tahun 2016 bagi warga kuintil termiskin. yang berasal dari keluarga termiskin 50 pers- 74 Biaya yang dilaporkan di Susenas dianggap sebagai pembayaran resmi. Tidak ada penelitian kualitatif yang en lebih rendah dibandingkan dengan yang meneliti pembayaran tidak resmi atau pembayaran yang hanya dinikmati oleh segelintir elit (elite capture). Namun berasal dari rumah tangga terkaya.73 Sementara demikian, adanya kategori biaya seperti 'biaya untuk kursus' tingkat partisipasi murni sekolah dasar telah dan 'biaya lain-lain' yang berada di luar kategori biaya resmi menunjukkan mengapa biaya riil untuk bersekolah lebih tinggi lebih dari 90 persen sejak awal tahun 2000an, dibandingkan dengan perkiraan resminya. 56 Bab 2 – PIP GAMBAR 2.23 Biaya pendaftaran sekolah dan biaya-bi- aya lainnya seperti uang sekolah dan biaya Tingkat pendidikan, warga berusia 26–28 tahun komite sekolah merupakan sebagian besar menurut kuintil konsumsi, 2016 (persen) dari pengeluaran untuk pendidikan, namun biaya kuasi-diskresi (quasi-discretionary) sep- 120 erti seragam, buku, dan persediaan juga men- catatkan porsi yang signifikan, terutama di 100 tingkat sekolah dasar. Meskipun aliran dana pemerintah yang cukup besar seperti BOS75 Q1 dan peraturan di tahun 2008 melarang adanya Q2 80 Q3 pengenaan biaya di lembaga pendidikan neg- Q4 eri, total biaya pendidikan meningkat antara Q5 60 tahun 2009 dan 2012: pengeluaran pendidikan rumah tangga rata-rata (tidak termasuk trans- 40 portasi) meningkat sekitar 13, 19, dan 15 persen di tingkat SD, SMP dan SMA.76 20 Program Indonesia Pintar (PIP) menurunkan LAMANYA BELAJAR keseluruhan biaya akses pendidikan dengan 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 >12 0 memberikan bantuan tunai secara langsung Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. kepada siswa miskin. Siswa dari rumah tang- ga miskin yang memenuhi persyaratan yang diverifikasi oleh sekolah mereka77 masing-mas- GAMBAR 2.24 ing diberi bantuan uang tunai tahunan sebesar Rp 450.000 (US$ 35), Rp 750.000 (US$ 58), atau Pengeluaran pendidikan rumah tangga per siswa, menurut tingkat sekolah, 2015 (Rp juta) 1,000,000 Rp 1 juta (US$ 77) untuk biaya pendaftaran di tingkat sekolah dasar, sekolah menengah per- HiNggA tama, dan sekolah menengah atas. Dengan menurunkan rintangan biaya pendaftaran dengan cara yang tersasar, Pemerintah Indone- LEBiH DAri sia berharap dapat mengatasi tingkat partisipa- si yang rendah dan probabilitas putus sekolah 3,000,000 yang tinggi untuk siswa miskin, dan menghil- angkan kesenjangan pendidikan (Bank Dunia, 2012h). PIP juga membantu Pemerintah Indo- nesia untuk memenuhi janji konstitusionalnya “…biaya untuk dengan memberikan insentif kepada semua masuk sekolah anak untuk setidaknya menyelesaikan pendi- mahal: biaya yang dikan dasar 9 tahun. harus dikeluarkan sendiri (termasuk biaya transportasi) berkisar antara Rp 1 juta sampai lebih dari Rp 3 juta (US$ UKURAN PROGRAM, 77 sampai US$ 230) (tergantung pada PENYIAPAN KELEM- tingkat sekolahnya), rumah tangga miskin BAGAAN, PERS- membayar lebih sedikit dan rumah YARATAN, & MANFAAT tangga yang lebih kaya membayar sedikit lebih banyak. SMP . RT NON MISKIN SMA . RT NON MISKIN PIP telah berkembang setiap tahunnya; dari SD . RT NON MISKIN tahun 2012, laju perkembangannya mening- 5, 469, 088 SMP . RT MISKIN SMA . RT MISKIN 2 ,246, 640 3, 43 5, 454 SD . RT MISKIN 1 ,0 99,57 5 kat secara drastis (Gambar 2.25). Pada tahun 2 ,1 90, 1 50 3, 747, 81 7 dimulainya penyelenggaraannya (2008), Pro- 75 Bantuan OperasionalOperasi Sekolah. 76 Pengeluaran untuk pendidikan di tingkat universitas telah meningkat lebih dari 60 persen secara nominal antara tahun 2009 dan 2012. 77 Peran sekolah, komite sekolah, dan pemangku kepentingan pendidikan lokal dalam menyeleksi penerima manfaat sedikit Sumber: Susenas 2015 dan perhitungan staf Bank Dunia. dirubah ketika program PIP setuju untuk menggunakan Catatan: Biaya transportasi rata-rata dihitung dari rumah tangga yang mengindikasikan prosedur BDT untuk identifikasi awal dari siswa yang berhak penggunaan angkutan umum atau kolektif. mendapat PIP. 57 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 gram Bantuan Siswa Miskin (BSM) mencapai GAMBAR 2.25 tingkat pengeluaran lebih dari seperlima dari keseluruhan program terbesar yang terdahulu, Target cakupan & anggaran PIP Pengeluaran program subsidi beras yang dikenal dengan menurut tahun Target penerima manfaat nama Beras Sejahtera atau Rastra (lihat catatan program Rastra dalam rangkaian laporan 16,000 25 ini).78 Pada tahun 2016, PIP mencapai sekitar 19.5 juta siswa sementara pengeluaran menca- pai Rp 10.5 triliun, atau lebih dari 8 kali tingkat 20.4 19.5 pengeluaran di tahun 2008. Sementara PIP ma- 14,100 sih merupakan program bantuan sosial tetap terbesar yang ketiga (dalam hal pengeluaran atau cakupan) dari program bantuan sosial TARGET PENERIMA MANFAAT (JUTA SISWA) tetap, porsi rata-rata anggaran bantuan sosial- 16.6 nya meningkat dari 9 persen di tahun 2005-10 menjadi 14 persen pada tahun 2016 (lihat Ring- ANGGARAN (RP MILIAR) kasan Laporan Pengeluaran dalam rangkaian 10,572 laporan ini).79 PIP adalah bantuan langsung tunai tingkat 11.2 nasional yang diberikan kepada siswa yang 9.5 terdaftar atau anak usia sekolah dari 25 pers- en rumah tangga termiskin, yang memiliki 8.2 6,600 Kartu Indonesia Pintar (KIP) atau Kartu Kel- 6,388 5,400 uarga Sejahtera (KPS/KKS) (lihat Box 2.5). 80 5.8 Pada tahun 2016, PIP menargetkan pendaft- 4.9 aran 19,5 juta siswa berusia antara 6 dan 21 4,700 4.6 tahun. Penerima manfaat program bantuan sosial lainnya — misalnya, bantuan langsung 3,607 tunai bersyarat yang disebut PKH — secara otomatis berhak mendapat PIP. PIP member- 2,562 ikan dana bantuan kepada siswa sekolah dari sekolah dasar (SD), sampai SMP atau sederajat, 1,238 dan SMA atau sederajat).81 Dua kementerian yang bertanggung jawab untuk pendidikan di Indonesia, Kementerian Pendidikan dan Kebu- 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 dayaan (Kemdikbud) dan Kementerian Agama (Kemenag), keduanya menyelenggarakan pro- gram PIP untuk siswa di sekolah reguler dan Sumber: Kementerian Keuangan. Data 2008-14 adalah total yang dianggarkan, sekolah madrasah.82 Perubahan utama dalam data 2015 adalah yang terealisir dan 2016 adalah revisi anggaran perpindahan dari program BSM ke PIP adalah bahwa anak-anak sekolah yang belum mener- Pengalokasikan PIP dilakukan menggunakan ima PIP baik di lembaga pendidikan formal Perubahan utama dalam Basis Data Terpadu (BDT). 83 Setelah dimint- maupun non-formal, atau mereka yang tidak perpindahan dari program akan datanya ke BDT dan diperoleh daftar siswa bersekolah, dapat meminta dan mendaftar BSM ke PIP adalah bahwa dari 25 persen rumah tangga termiskin, kartu untuk mendapatkan bantuan langsung tunai anak-anak sekolah yang KPS atau KIP didistribusikan ke rumah tang- PIP asalkan keluarga mereka memiliki kartu belum menerima PIP baik ga (melalui perusahaan khusus pengiriman). KPS/KKS. Program BSM tersebut menargetkan di lembaga pendidikan Pendaftaran ke PIP dibedakan dengan bebera- anak-anak yang sudah bersekolah dan terdaft- formal maupun non- pa kategori, apakah sekolah tersebut berada di ar di Basis Data Terpadu (BDT) sebagai warga formal, atau mereka yang bawah Kemdikbud atau Kemenag, apakah seko- miskin atau rentan. PIP memiliki lebih banyak tidak bersekolah, dapat lah itu formal atau bukan, apakah siswa memi- mekanisme (sebagian besar terkait dengan kar- meminta dan mendaftar liki kartu KIP atau tidak dan apakah keluargan- tu perlindungan sosial KPS dan KKS) yang me- untuk mendapatkan bantuan ya memiliki kartu KKS atau KPS. Secara umum, mungkinkan siswa untuk terdaftar di PIP, tujuan- langsung tunai PIP asalkan siswa yang memenuhi syarat (atau orang tua atau wali mereka) membawa kartu identifikasi nya adalah agar anak-anak yang tidak bersekolah keluarga mereka memiliki KIP, KKS atau KPS mereka dengan mendaftar dapat kembali ke sekolah dan untuk meningkat- kartu KPS/KKS. di sekolah untuk mengakses PIP (Bank Dunia, kan tingkat pemanfaatannya (TNP2K, 2016). 78 Rastra adalah program bantuan sosial tetap terbesar di tahun 2008, namun ada juga bantuan langsung tunai sementara, yang disebut BLT, pada tahun tersebut; lihat laporan BLSM dalam rangkaian laporan ini untuk informasi lebih lanjut mengenai bantuan langsung tunai sementara ini (yaitu, tidak berulang). 79 Pada tahun 2014, salah satu lembaga pelaksana BSM, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, melakukan realokasi pengeluaran diskresi (termasuk pengeluaran BSM) ke reformasi kurikulum dan anggaran BSM berkurang cukup besar. Tidak diketahui apa yang terjadi pada sebagian besar penerima manfaat BSM yang manfaatnya dipangkas antara tahun anggaran 2013 dan 2014. 80 Bank Dunia (2014d). Sejak tahun 2014 dan seterusnya, PIP juga akan mencakup program Kartu Indonesia Pintar (KIP). KIP menargetkan anak-anak usia sekolah yang saat ini tidak terdaftar atau yang terdaftar dalam kursus pelatihan yang bukan merupakan bagian dari kurikulum wajib belajar 9 tahun di Indonesia. 81 SMA digunakan disini untuk merujuk Sekolah Menengah Atas, namun jika mengacu pada data Susenas, Sekolah Menengah Kejuruan, SMK, juga dimasukkan. 82 Pada tahun 2016, Kemdikbud mengelola sekitar 92 persen semua beasiswa sekolah dasar, sekolah menengah, dan sekolah teknik dan Kementerian Agama 8 persen (sesuai dengan dokumen administrasi program). 83 Validasi tambahan – untuk penerima manfaat PIP yang memenuhi syarat yang ditetapkan oleh BDT – dilakukan dengan mencocokkan penerima manfaat PIP yang diusulkan dengan database Dapodik (data pokok pendidikan), yang merupakan sistem Basis Data Terpadu yang digunakan oleh Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan untuk perencanaan program pendidikan nasional. 58 Bab 2 – PIP 2014d). Setelah menyelesaikan pendaftaran pada tahap ini sekolah dapat menambah- BOX 2.5 kan penerima manfaat PIP yang awalnya tidak ada di daftar BDT, tetapi diidentifikasi me- Program Membangun Keluarga menuhi syarat oleh sekolah. Lalu sekolah mengirimkan daftar usulan penerima manfaat Produktif, Kartu Indonesia Pintar (KIP) PIP kepada Tim Pengelola Kabupaten untuk dilakukan verifikasi. Selanjutnya, tim tingkat kabupaten meneruskan daftar tersebut ke Tim Pengelola PIP Pusat.84 Program Indonesia Pintar (PIP) dan Kartu Indonesia Pintar (KIP) dikelola oleh Kementerian Pendidikan dan Pencairan pembayaran dan nominasi peserta PIP diumumkan oleh Kemdikbud Kebudayaan serta Kementerian Agama. PIP, atau KIP, dan Kementerian Agama, melalui suatu keputusan dan daftar penerima yang merupakan bagian dari skema baru bantuan sosial yang dikirim ke dinas pendidikan tingkat kabupaten dan lembaga pembayaran, bank dilaksanakan oleh Pemerintah Indonesia saat ini. Tujuan BNI dan BRI, yang dilakukan di bawah pengelolaan Kemdikbud dan Kemenag se- PIP adalah untuk memastikan anak-anak usia sekolah pada jak 2013. Kemudian, daftar penerima dan waktu pencairan serta lokasi pencairan- rumah tangga miskin dan rentan dapat menyelesaikan se- nya dikirim ke sekolah secara langsung dari dinas pendidikan kabupaten. Sekolah kolah menengah atas. Hal ini dilakukan melalui penyediaan kemudian memberitahukan kepada siswa atau orang tuanya tentang waktu dan lokasi akses terhadap bantuan langsung tunai untuk menutup bi- aya sekolah yang dikeluarkan sendiri (out-of-pocket). pencairan PIP mereka. Pengambilan PIP tergantung pada siswa yang membawa KIP, KKS atau KPS mereka ke sekolah, karena tidak semua siswa yang ditargetkan dapat Cakupan dan kelayakan menggunakan PIP, sekolah dan pejabat pendidikan lokal dapat menominasikan siswa Sejak tahun 2014, pemerintah telah mendistribusikan PIP yang tidak termasuk dalam daftar yang dihasilkan BDT hanya jika kuota PIP un- kartu KIP untuk menggantikan kartu KPS sebagai sarana tuk Kabupaten belum terisi. Kriteria untuk nominasi tersebut dimaksudkan untuk utama pembuktian kelayakan peserta program. Distribu- mengikut-sertakan anak usia sekolah (6-21) yang memiliki karakteristik seperti ting- si dilakukan melalui tiga tahap. Tahap pertama dilakukan gal di keluarga PKH; memiliki risiko lebih tinggi untuk tidak melanjutkan karena pada bulan Maret-April 2015, tahap kedua dilaksanakan kesulitan keuangan; tinggal di panti asuhan; menjadi korban bencana alam; dan mer- pada bulan Juni-Agustus 2015. Untuk tahap ketiga, pada eka yang tidak lagi bersekolah. (TNP2K, 2016)85 tahun 2016, 19,5 juta kartu didistribusikan oleh Kemendik- bud dan Kemenag kepada para penerima PIP. Besarnya nilai manfaat PIP sedikit meningkat (Gambar 2.26) tetapi ada kesenjan- gan yang besar antara nilai PIP dan total biaya yang harus dikeluarkan sendiri (out- Kelayakan umum untuk KIP pada tahun 2016 adalah untuk of-pocket) bagi rumah tangga. Menurut perkiraan resmi, biaya untuk satu anak untuk anak usia sekolah, 6 sampai 21 tahun: di keluarga pemegang bersekolah selama setahun penuh (termasuk transportasi, makanan, seragam dan ba- kartu KPS yang menerima BSM pada tahun 2014, peme- han ajar, serta sebagian besar barang-barang lainnya yang disampaikan sebelumnya) gang KPS/KKS yang belum menerima manfaat PIP, pada keluarga PKH, mereka yang tinggal di panti asuhan, mereka adalah sebesar Rp 450.000 (US$ 35) untuk sekolah dasar, Rp 750.000 (US$ 58) untuk yang putus sekolah karena kesulitan ekonomi atau bencana sekolah menengah pertama, Rp 1 juta (US$ 77) untuk sekolah menengah atas; dan Rp alam dan yang belum bersekolah atau yang putus sekolah 1,8 juta (US$ 138) untuk mahasiswa (TNP2K, 2016). Namun demikian, rumah tangga berdasarkan data rekapitulasi pada semester kedua tahun melaporkan terjadinya pengeluaran yang lebih besar (pada tahun 2012), sekitar Rp 2015 (TNP2K, 2016). 1,0, 1,5, dan 2,0 juta (US$ 78, US$ 115 dan US$ 154) untuk satu siswa di sekolah dasar, sekolah menengah pertama, atau sekolah menengah atas. Dengan kata lain, perkiraan Alur program dan struktur manfaat resmi tampaknya terlalu rendah sekitar setengahnya. Tidak ada perbedaan besarnya Kartu ini dikirim (bersama dengan kartu lain yang tercan- nilai manfaat antara daerah perkotaan dan pedesaan, walaupun pada umumnya biaya tum di atas) ke rumah tangga yang berhak melalui dua di daerah perkotaan diperkirakan lebih tinggi. bank. Melalui program PIP, pemegang kartu berhak mener- ima manfaat seperti ditunjukkan pada diagram berikut. Se- Nilai dana bantuan PIP telah menyusut dari waktu ke waktu. Manfaat PIP sudah lanjutnya, manfaat KIP rencananya akan dicairkan melalui pernah direvisi dan nilai manfaat riil PIP diperkirakan turun sekitar 27 persen an- bank dan kantor pos, dan struktur pengiriman pemba- tara tahun 2008 dan 2012, jika disesuaikan dengan inflasi berdasarkan indeks harga yaran nampaknya menggunakan metode yang sama den- konsumen. Besarnya nilai meningkat pada tahun 2013 sebesar 25 sampai 35 persen gan program BSM yang lalu: setelah konfirmasi dilakukan (tidak termasuk PIP di tingkat universitas yang meningkat sebesar 50 persen), teta- di sekolah tempat pendaftaran dilakukan, dana disalurkan secara tunai melalui kantor pos terdekat. pi dengan adanya inflasi reguler berarti bahwa bahkan dengan meningkatnya nilai manfaat seperti ini, nilai yang diterima oleh rumah tangga secara riil pada tahun 2015-16 adalah sama seperti nilai pada tahun 2012. Selain itu, kenaikan biaya yang harus dikeluarkan sendiri (out-of-pocket) bagi rumah tangga untuk menyekolahkan Tingkat Pendidikan Manfaat PIP sebelum Manfaat PIP setelah seorang siswa telah melampaui nilai inflasi umum, yaitu meningkat 35 sampai 60 tahun 2013 per siswa direvisi di tahun 2013 persen dari tahun 2009 sampai 2012. Nilai manfaat PIP kurang memadai, baik se- per semester dan PIP yang berlaku saat ini per siswa per cara riil maupun dalam hal daya beli pendidikan. Kegagalan untuk menyesuaikan semester meningkatnya biaya hidup dan meningkatnya biaya pendidikan sebenarnya dapat merusak tujuan PIP. SD Rp 190.000 (US$15) Rp 225.000 (US$18) SMP Rp 275.000 (US$22) Rp 375.000 (US$30) Transfer bantuan PIP diterima oleh rumah tangga sebelum tiba waktunya pem- SMU Rp 375.000 (US$30) Rp 500.000 (US$40) bayaran biaya sekolah. Yang pertama dari dua tahap penyaluran diterima antara bulan Agustus dan September. Yang kedua diterima antara bulan Maret dan April di tahun kalender berikutnya. Jadwal pencairan ini diharapkan dapat menurunkan angka putus sekolah. Karena sebagian besar penerima manfaat PIP sekarang dipilih dengan permintaan data ke BDT, kemungkinan adanya interupsi dalam transfer PIP 84 Prosedur ini menjelaskan pelaksanaan PIP, baik di lingkungan Kemdikbud maupun Kemenag 85 Sekolah juga dapat menghapus penerima manfaat yang terdaftar dari program PIP dengan menetapkan bahwa penerima manfaat yang berhak tersebut tidak miskin. Sebelum tahun ajaran 2012-2013, alokasi BSM didasarkan secara eksklusif pada rujukan dari sekolah (berkoordinasi dengan komite sekolah) dan akurasi penetapan targetnya rendah: hanya 10 persen dari semua penerima BSM di tingkat sekolah dasar masuk kategori paling miskin. (TNP2K, 2014a). Peraturan program menyatakan bahwa untuk PIP di masa mendatang, penerima Sumber: TNP2K, 2014k dan laporan media lokal. manfaat yang diusulkan akan ditetapkan sebagai penerima manfaat hanya setelah Pemerintah menetapkan tingkat pengambilan KIP untuk setiap tingkat pendidikan. 59 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 GAMBAR 2.26 Besarnya nilai manfaat PIP disesuaikan dengan inflasi Index Harga Konsumen SMA SMP Nilai manfaat BSM/PIP disesuaikan dengan inflasi (Rp) SD 780,000 742,455 704,797 700,492 654,444 621,004 615,690 602,125 583,821 550,000 523,526 528,598 493,937 465,753 461,467 434,141 451,594 437,866 342,671 550,000 323,304 317,159 302,051 270,957 262,720 284,165 279,452 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Sumber: Kemenkeu, BPS, dan perhitungan staf Bank Dunia. C AKU PAN , PE N E TAPAN S AS ARAN , & D AMPA K ini — yaitu, menerima PIP di satu tahun namun tidak menerimanya di PIP mencakup hampir 30 persen desil rumah tangga termiskin yang tahun yang berikutnya — telah dikurangi. Hal ini juga diharapkan dapat memiliki anak usia sekolah88 (Gambar 2.27). Namun demikian, cak- menurunkan angka putus sekolah. upannya di antara rumah tangga non sasaran berkisar antara 13 dan 21 persen untuk rumah tangga berpendapatan menengah, dan antara 1 Nilai dana bantuan PIP telah menyusut dari waktu ke waktu. Manfaat dan 11 persen untuk rumah tangga yang lebih kaya. Rumah tangga yang PIP sudah pernah direvisi dan nilai manfaat riil PIP diperkirakan turun memiliki anak-anak lebih cenderung untuk mendapat PIP jika mere- sekitar 27 persen antara tahun 2008 dan 2012, jika disesuaikan dengan ka tinggal di daerah pedesaan. Memang, pangsa penerima manfaat PIP inflasi berdasarkan indeks harga konsumen. Besarnya nilai mening- pedesaan adalah sebesar 63 persen pada tahun 2016. kat pada tahun 2013 sebesar 25 sampai 35 persen (tidak termasuk PIP di tingkat universitas yang meningkat sebesar 50 persen), tetapi dengan Secara rata-rata, PIP diterima oleh siswa di rumah tangga yang menun- adanya inflasi reguler berarti bahwa bahkan dengan meningkatnya nilai jukkan korelasi dengan kemiskinan akibat pendapatan. Cakupan kes- manfaat seperti ini, nilai yang diterima oleh rumah tangga secara riil eluruhan PIP untuk rumah tangga yang termiskin (tahun 2016), adalah pada tahun 2015-16 adalah sama seperti nilai pada tahun 2012. Selain itu, sekitar 18 persen rumah tangga dengan setidaknya satu anak usia seko- kenaikan biaya yang harus dikeluarkan sendiri (out-of-pocket) bagi ru- lah, sekitar 12 persen lebih tinggi dari tingkat penerimaan di tahun 2013. mah tangga untuk menyekolahkan seorang siswa telah melampaui nilai Dana PIP tambahan ini rata-rata telah disalurkan kepada siswa di rumah inflasi umum, yaitu meningkat 35 sampai 60 persen dari tahun 2009 tangga yang berbagi bersama dengan sebagian besar rumah tangga yang sampai 2012.86 Nilai manfaat PIP kurang memadai, baik secara riil mau- tidak memiliki korelasi dengan kemiskinan akibat pendapatan (Tabel 2.6). pun dalam hal daya beli pendidikan. Kegagalan untuk menyesuaikan meningkatnya biaya hidup dan meningkatnya biaya pendidikan sebe- Setelah melanjutkan perluasan program dan revisi terhadap praktik narnya dapat merusak tujuan PIP. penetapan targetnya, PIP telah meningkatkan kemampuannya untuk mengidentifikasi siswa dari rumah tangga yang hampir miskin. Untuk Transfer bantuan PIP diterima oleh rumah tangga sebelum tiba wak- memudahkan perbandingan antara PIP dan dana bantuan sosial lain- tunya pembayaran biaya sekolah. 87 Yang pertama dari dua tahap peny- nya (yang mungkin memiliki kelompok sasaran yang sedikit berbeda), aluran diterima antara bulan Agustus dan September. Yang kedua diter- Gambar 2.28 menunjukkan cakupan dan insidensi untuk rumah tangga ima antara bulan Maret dan April di tahun kalender berikutnya. Jadwal “Miskin”, “30 Persen Berikutnya”, dan “Sisanya”. Gambar 2.29 menun- pencairan ini diharapkan dapat menurunkan angka putus sekolah. Kare- jukkan bahwa sementara tingkat kemiskinan turun kurang dari 1 poin na sebagian besar penerima manfaat PIP sekarang dipilih dengan per- persentase antara tahun 2012 dan 2016, cakupan PIP meningkat secara mintaan data ke BDT, kemungkinan adanya interupsi dalam transfer PIP signifikan dan porsi manfaat PIP yang dicatatkan oleh kelompok rumah ini — yaitu, menerima PIP di satu tahun namun tidak menerimanya di tangga “Miskin” turun sekitar 1 poin persentase. Kelompok “30 Persen tahun yang berikutnya — telah dikurangi. Hal ini juga diharapkan dapat Berikutnya”, yang memiliki proporsi rumah tangga hampir miskin di menurunkan angka putus sekolah. hampir setiap tahun, memiliki pangsa PIP yang tumbuh sekitar 6 poin persentase selama periode yang sama. Akhirnya, sementara cakupan PIP di antara kelompok “Sisanya” telah bertumbuh lebih besar (sekitar 86 Bank Dunia (2012g) mencatat bahwa pengeluaran untuk pendidikan bagi rumah tangga miskin 6 poin persentase), pangsa PIP ini telah turun 5 poin persentase. Semen- secara riil meningkat 20 sampai 50 persen antara tahun 2006 dan 2009. Dengan inflasi (yang diukur dengan indeks harga konsumen) sebesar sekitar 16 persen di antara tahun 2009 dan tara tren di tahun 2012-16 terlihat positif, perubahan dalam insidensi di 2012, pengeluaran untuk pendidikan bagi semua rumah tangga telah meningkat secara riil sekitar 20 sampai 45 persen antara tahun 2009 dan 2012. kelompok “Miskin” dan “Sisanya” masing-masing turun sebesar 2 poin 87 Skema pembayaran ini dilaksanakan mulai tahun ajaran 2013/14. Untuk rincian lebih lanjut persentase dan meningkat sebesar 5 poin, antara 2015 dan 2016, yang mengenai ketidakcocokan yang terjadi sebelumnya antara bukti penyaluran dana BSM dan pembayaran biaya sekolah, lihat Bank Dunia (2012g). menunjukkan bahwa perluasan program antara tahun 2015 dan 2016 88 Yaitu untuk rumah tangga yang memiliki setidaknya satu anak berusia antara 7 sampai 21 tahun. mungkin telah menyebabkan hasil penetapan sasaran yang lebih buruk. 60 Bab 2 – PIP GAMBAR 2.27 GAMBAR 2.28 Cakupan PIP di kalangan rumah tangga yang memiliki anak usia sekolah, 2016 (persen) Cakupan dan insidensi PIP menurut kelompok kemiskinan 32 30 30 Perkotaan 29 Pedesaan Miskin Sisanya 25 25 30 selanjutnya 21 21 20 22.8 17 16 Cakupan (% dari 18.8 13 14 rumah tangga yang 12 11 10 menerima manfaat ) 7 7 4 7.13 1 3.28 2.41 1.38 2.3 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 1.5 0.6 Desil Pengeluaran Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. 2016 2009 2012 Setelah melanjutkan perluasan program dan Insidensi (% dari revisi terhadap praktik penetapan targetnya, total penerima manfaat menurut 43.0 44.2 41.8 PIP telah meningkatkan kemampuannya kelompok ) 38.2 38.0 30.6 untuk mengidentifikasi siswa dari rumah 27.6 19.0 tangga yang hampir miskin. 17.7 Dengan demikian, di sepanjang periode sejak TABEL 2.6 2009 2012 2016 tahun 2012, pola tersebut mengindikasikan bahwa seiring dengan terjadinya perubahan Karakteristik penduduk Indonesia Sumber: Susenas (berbagai tahun) dan kondisi kemiskinan di tingkat mikro — ban- perhitungan staf Bank Dunia. yak rumah tangga yang keluar dari kemiskinan dari tahun ke tahun, sementara lebih sedikit Cakupan (% dari rumah tangga yang menerima yang masuk ke garis kemiskinan — penyeleng- manfaat) menurut desil pengeluaran garaan PIP yang terkini dan revisi terhadap % dari % dari % dari cakupannya telah memungkinkannya untuk 40 semua penduduk penerima terus mendapatkan rumah tangga yang me- penduduk miskin PIP yang 35 Indonesia yang: menuhi syarat miskin dan hampir miskin. yang: 30 Rumah tangga miskin dan hampir miskin Tidak memiliki 16 28 16 25 SD akses terhadap SMP menerima sebagian besar manfaat PIP yang 20 air kemasan, tersedia (Gambar 2.28). 89 Siswa yang berse- keran atau air 15 SMA kolah di SD, SMP dan SMA atau tingkat seko- sumur lah yang setara di kelompok 30 persen rumah 10 Tidak memiliki 22 41 32 tangga yang paling bawah masing-masing akses terhadap 5 mendapat sekitar 57, 55 dan 45 persen, dari sarana sanitasi semua dana bantuan PIP. Misalokasi ke siswa pribadi 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 di rumah tangga non-sasaran masih cukup Tinggal di 49 63 63 besar, karena para siswa di desil kelima atau DESIL pedesaan lebih mendapat 31, 32 dan 43 persen dari total Hidup bersama 22 38 35 manfaat PIP yang disalurkan ke setiap jenjang dengan lebih sekolah pada tahun 2016. Misalnya, rumah dari 5 anggota Insidensi (% dari total penerima manfaat rumah tangga menurut kelompok) menurut desil pengeluaran tangga dengan setidaknya satu anak usia seko- lah90 di bagian 4 terbawah desil pengeluaran Tidak lulus 9 13 8 25 Sekolah Dasar* SMP mendapat hampir 70 persen manfaat PIP yang 20 SD tersedia di tingkat SD dan SMP. Di tingkat SMA, Buta huruf 7 13 6 jumlah yang sama hanya 57 persen. Di antara 15 Bekerja 33 56 44 di sektor SMA 10 89 Insidensi sesuai dengan peringkat penerima manfaat per pertanian desil sebagai bagian dari total penerima manfaat. Karena 5 manfaat PIP mengubah konsumsi per kapita rumah tangga, maka untuk dapat secara adil mencerminkan penetapan sasaran konsumsi rumah tangga sebelum penyelenggaraan 0 program, konsumsi telah disesuaikan dengan jumlah rumah 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 tangga yang dilaporkan telah menerima PIP. 90 Data cakupan dan insidensi hanya untuk rumah tangga DESIL dengan setidaknya satu anak usia sekolah di jenjang sekolah yang relevan, jadi untuk sekolah dasar (dan yang sederajat), adalah usia 7 sampai 12 tahun; untuk SMP (dan Sumber: Susenas 2016, dan perhitungan staf Bank Dunia. yang sederajat), adalah usia 13-15; dan untuk SMA (dan yang *Untuk anggota rumah tangga yang menerima PIP yang Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. sederajat), adalah usia 16 sampai 18 tahun. berusia lebih dari 18 tahun 61 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 kelompok “Miskin”, “30 Persen Selanjutnya”, dari rumah tangga miskin dan hampir mi- GAMBAR 2.29 dan “Sisanya”, pangsa kelompok miskin untuk skin. Insidensi rumah tangga miskin dan ham- manfaat PIP untuk jenjang SMA menurun an- pir miskin yang lebih rendah untuk bersekolah Angka partisipasi murni (%) menurut tara tahun 2012 dan 2015. di tingkat SMA kemungkinan sebagian dise- tingkat pendidikan babkan oleh biaya terkait sekolah yang jauh Meski tingkat kemiskinan turun, PIP tel- lebih tinggi (dan nilai manfaat PIP yang relatif 100 ah berkontribusi melampaui manfaat yang rendah). Selain itu, peningkatan nominasi PIP tersedia bagi siswa dari rumah tangga yang oleh sekolah (di tingkat SMA) juga berkorelasi hampir miskin. Gambar 2.29 menggambar- dengan jumlah angka putus sekolah yang ting- kan bahwa sebagian besar kenaikan tersebut gi dan tingkat partisipasi yang rendah untuk SD 80 disebabkan oleh dana bantuan PIP di tingkat keluarga miskin dan hampir miskin.92 Dengan sekolah dasar dan sekolah menengah pertama. kata lain, nominasi PIP berbasis sekolah lebih 91 Namun demikian, akurasi penetapan sasaran besar di tingkat SMA di mana terdapat lebih bantuan langsung tunai PIP untuk siswa seko- sedikit penerima manfaat PIP berbasis BDT 60 lah dasar (SD) secara signifikan belum mening- dan angka putus sekolah yang lebih tinggi ser- SMP kat sejak tahun 2012. Hasil penetapan sasaran ta tingkat partisipasi yang lebih rendah ini se- di jenjang SD meningkat sedikit pada tahun cara logis terkait dengan ekspektasi mengenai 2014 (tidak ditunjukkan): dari sebelumnya 68 biaya. Biayanya bisa mencapai dua sampai tiga 40 persen manfaat bagi kelompok 40 persen pal- kali lebih mahal untuk satu tahun sekolah SMA ing miskin, menjadi hampir 70 persen, namun dibandingkan dengan satu tahun bersekolah turun kembali menjadi 68 persen pada tahun di SD, sedangkan bagian dari biaya ini yang SMA 2015 dan 2016. Bagi jenjang SMP, hasil peneta- diharapkan dapat ditutup oleh dana bantuan /SMK 20 pan sasarannya turun hampir sebesar 5 poin PIP rendah (dan terus menurun).93 Hanya jika persentase, tetapi tampaknya meningkat lagi PIP dapat mengatasi semua masalah ini secara di awal tahun 2016 sebanyak 1 poin persentase. bersamaan, dan berkoordinasi dengan sekolah Dengan demikian, program ini telah mengala- maupun dengan calon siswa, kemungkinan be- 0 mi perluasan besar pada tahun-tahun tersebut sar alokasi PIP untuk tingkat pendidikan SMA dan tahun 2015, serta ketepatan sasaran PIP di akan meningkat secara substansial. 2000 2016 jenjang SMP dan SMA benar-benar meningkat pada marginnya (keduanya 1 poin persentase Naiknya tingkat partisipasi siswa yang sig- Sumber: Susenas (berbagai tahun) dan perhitungan lebih tinggi dari alokasi manfaat di kelompok nifikan pada tahun 2015 menunjukkan peran staf Bank Dunia. 40 persen termiskin). Bagi kelompok “Miskin” positif dari program PIP yang diperluas dan antara tahun 2015 dan 2016, insidensi yang direvisi. Gambar 2.29 menunjukkan bahwa GAMBAR 2.30 dicatatkan oleh kelompok miskin terhadap setelah 15 tahun, di mana rata-rata angka par- manfaat program pada umumnya turun sedik- tisipasi murni (APM) tahunan meningkat mas- Angka partisipasi murni (%) menurut it, namun turun sebesar hampir 3 poin persen- ing-masing sebesar 0,8 dan 1,0 poin persentase tingkat pendidikan dan status kemiskinan tase untuk tingkat sekolah dasar, menunjukkan di tingkat SMP dan SMA, APM tersebut mas- / kerentanan Seluruhnya penurunan akurasi penetapan targetnya (tar- ing-masing meningkat sebesar 4,1 dan 4,6 poin Rentan geting-nya). pada tahun 2015. Dengan kata lain, besaran ra- Miskin ta-rata APM tahun 2015 meningkat di tingkat Alokasi uang sekolah tingkat SMA bagi siswa SMP dan SMA masing-masing setara dengan 25 41.1 miskin yang lebih besar jumlahnya akan me- dan 29 persen dari total peningkatan APM ta- SMA 51.1 /SMK merlukan upaya koordinasi yang berkelan- hun 2000 sampai 2014. Hal ini tidak member- 59.9 jutan. Penetapan sasaran berbasis Basis Data ikan bukti yang meyakinkan bahwa perluasan Terpadu (BDT) dan prosedur penetapan kelay- program PIP yang signifikan, ditambah dengan 70.0 SMP 75.2 akan KIP/KPS/KKS yang telah direvisi (lihat di reformasi penyelenggaraan yang diberlakukan, 77.9 atas) telah mengurangi risiko adanya penerima bertanggung jawab atas peningkatan APM yang manfaat PIP yang tidak memenuhi syarat (dari tidak normal ini. Namun demikian, hal ini mem- 96.4 tahun ajaran yang manapun sampai tahun aja- beri sedikit kelegaan terhadap kurangnya perger- SD 96.9 96.8 ran berikutnya). Selain itu, skema pembayaran akan APM pada tahun-tahun setelah diselengga- yang telah direvisi (lihat di atas) diharapkan rakannya PIP (2008) atau perluasan besar yang Sumber: Susenas 2016 & perhitungan staf Bank Dunia dapat mengurangi risiko siswa tidak mampu pertama kali dilaksanakan antara tahun 2010 melunasi pembayaran sebagai syarat untuk dan 2012 (Bank Dunia, 2012g).94 Pada tahun 2016, memulai tahun ajaran, sehingga mengurangi peningkatan APM lebih kecil, sekitar hanya 0,1 jumlah angka putus sekolah. poin persentase untuk setiap tingkat pendidikan. Lebih sedikit siswa yang mendaftar untuk mendapatkan pendidikan menengah atas 91 “Pendidikan dasar”, yang menurut Undang-Undang Dasar Indonesia adalah hak setiap warga negara, didefinisikan sebagai 9 tahun sekolah, dari sekolah dasar sampai sekolah menengah pertama. 92 Menurut Susenas 2016, hampir 45 persen anak-anak yang memenuhi syarat dari kelompok 20 persen rumah tangga termiskin tidak bersekolah di SMA. 93 Selain itu, biaya kesempatan pendidikan (diukur sebagai upah dan produksi rumah tangga yang hilang) meningkat ketika anak memperoleh lebih banyak pendidikan, sehingga biaya totalnya (biaya yang harus dibayar sendiri ditambah biaya kesempatan) dari satu tahun bersekolah di tingkat SMA / SMK kemungkinan akan lebih besar. 94 Sebagian besar kekurangan di sisi operasional atau penyelenggaraan program BSM versi yang terdahulu, yang dianggap membatasi dampak program — nilai dari manfaat; ketidakcocokan antara jadwal pencairan dan jadwal pembayaran uang sekolah; dan fokus pada siswa terdaftar yang dipilih oleh sekolah — setidaknya sebagian ditangani dalam reformasi yang dilakukan baru-baru ini. 62 Bab 2 – PIP tahun 2014, kelompok kerja ini sudah mulai dikan yang terinci), besarnya nilai bantuan PIP ku- mengembangkan pedoman bagi para penerima rang dari setengah dari total biaya pendidikan per PIP untuk melaporkan sekolah-sekolah “di luar siswa seperti yang dilaporkan oleh rumah tangga. AKSES I B I LI TAS siklus” untuk menghindari penundaan proses rekapitulasi data, sambil mempertimbangkan PIP harus mempertimbangkan berbagai cara program pemantauan dan evaluasi yang lebih alternatif untuk mendorong pendaftaran, Kebijakan, pelaksanaan, dan pemantauan PIP terpadu — termasuk Sistem Informasi Mana- pendaftaran ulang, dan kelanjutan pendidikan dilaksanakan oleh dua kementerian dan be- jemen (Management Information System - MIS) pada dalam kelompok siswa yang paling mun- berapa direktorat dengan koordinasi yang bersama yang sudah digunakan di Kemdikbud — gkin tidak aktif dalam sistem pendidikan, yaitu lemah dan mekanisme pemantauan atau untuk melacak kemajuan reformasi PIP (IPC, 2014). di kalangan siswa SMA di rumah tangga mi- umpan balik bersama yang minim. Peman- skin dan hampir miskin. Karena kesenjangan tauan internal PIP yang dilakukan — misalnya, antara pengeluaran rumah tangga untuk satu terhadap proses seleksi, alokasi bantuan langsung tunai yang dihasilkan, realisasi peny- TAN TAN G AN , R E KO M E N D AS I tahun pendidikan dan besarnya nilai bantuan tunai PIP yang terbesar adalah di tingkat SMA aluran dana, atau proses pencairannya — dilakukan oleh direktorat yang menyelengga- D AN R E N C AN A KE D E PAN dan, bukan kebetulan, di tingkat pendidikan ini juga merupakan tingkat pendidikan di mana PIP rakan program bantuan tunai tertentu berupaya keras untuk mendapatkan dan menja- (bersama dengan kantor di tingkat provinsi PIP harus terus membangun keberhasilan ga siswa yang berasal dari rumah tangga miskin dan kabupaten).95 Tidak ada prosedur yang yang telah diraih baru-baru ini dalam pelak- dan hampir miskin sebagai sasaran penerima ditetapkan untuk mengumpulkan informasi sanaan program dan dalam memberi kontri- bantuan untuk tetap bersekolah, penyelenggara ke dalam siklus pengembangan program PIP se- busi positif terhadap kesejahteraan rumah PIP harus mengembangkan strategi dan prinsip cara keseluruhan dan tidak ada insentif bagi opera- tangga. Dengan peningkatan cakupan dan yang khusus untuk perekrutan siswa yang lebih tor PIP untuk berbagi hasil atau pengalaman. reformasi yang masih terus berlanjut, PIP telah miskin di tingkat pendidikan yang lebih tinggi. berkontribusi positif dan signifikan terhadap Sosialisasi PIP dan penanganan pengaduan kesejahteraan rumah tangga miskin dan ham- Rintangan terbesar PIP untuk perbaikan leb- mungkin akan membaik. Sejak tahun 2014, pir miskin (yang memiliki anak usia sekolah) ih lanjut dalam penyampaian bantuan adalah kelompok kerja yang terdiri dari TNP2K, Kem- dan terhadap dorongan pemerintah untuk bentuk kelembagaannya saat ini. PIP terbagi dikbud dan Kemenag sebagai Kementerian memberikan pendidikan dasar universal. Ke- di antara dua kementerian dan beberapa di- Pelaksana, meningkatkan upaya sosialisasi dan tika cakupan dan pengeluaran meningkat se- rektorat, yang masing-masing melaksanakan kehadiran PIP. Melalui rapat koordinasi pe- cara dramatis antara tahun 2012 dan 2016 serta sebagian besar fungsi program secara inde- mangku kepentingan, pelaksanaan kampanye menambahkan lebih dari sekitar 10 juta, sistem penden. Beberapa upaya koordinasi yang tel- di media tradisional dan sosial baik di dalam penetapan sasaran berbasis Basis Data Terpadu ah dilakukan oleh TNP2K dan Kementerian maupun di luar lingkungan birokrasi pemer- (BDT) yang diadopsi PIP membantu menyal- Koordinator Bidang Pembangunan Manusia intah, pembuatan dan pendistribusian materi urkan sebagian besar bantuan tunai tersebut dan Kebudayaan (Kemenko PMK) sejak tahun sosialisasi yang baru, dan kampanye sosialisa- kepada siswa yang berasal dari rumah tangga 2013, tetapi masih dirasa kurang. Selain itu, saat si berbasis acara yang lebih besar di wilayah miskin dan hampir miskin. Konsekuensi posi- ini tidak ada mekanisme untuk secara bersa- perkotaan diperkirakan akan mendapatkan tif lainnya dari beralihnya prosedur seleksi dan ma-sama memberikan (dan meninjau secara jumlah calon penerima manfaat PIP yang sig- kelayakan penerima PIP menjadi berbasis BDT bersama-sama efektivitas dari), misalnya, tin- nifikan; pemerintah pusat telah memperluas adalah mengurangi ketidak-pastian (volatili- jauan kinerja pengelolaan, upaya pemantauan cakupan dan kedalaman informasi program tas) kelayakan untuk memenuhi syarat — yai- dan evaluasi (M&E) yang dilakukan, kampanye PIP. Kelompok kerja yang sama juga telah me- tu, ketika status kelayakan penerima PIP beru- sosialisasi, platform penyelesaian keluhan, meriksa kembali mekanisme penanganan kelu- bah-ubah dari tahun ke tahun karena adanya ataupun tinjauan terhadap kebijakan menge- han dan pengaduan yang ada, termasuk keluhan proses seleksi yang tidak dapat diprediksi. Revi- nai kesesuaian “bonus transisi” bagi siswa yang mengenai PIP terkait pemakaian Basis Data si yang disesuaikan dengan skema pembayaran memenuhi syarat untuk melanjutkan pendi- Terpadu (BDT) dan sistem kartu KPS. Pedoman meningkatkan aksesibilitas, dan karena itu dikannya dari satu tingkat pendidikan ke tingkat PIP yang baru menunjukkan bahwa akses terh- relevansi dari, bantuan PIP di antara siswa dan pendidikan berikutnya. Jika tidak diperbaiki, ku- adap mekanisme ini harus diperluas, mungkin rumah tangga yang menghadapi biaya pendaft- rangnya pemantauan dan evaluasi yang dikelola melalui dukungan pemerintah daerah dan juga aran yang besar (dan yang terus berlanjut). secara terpusat dan kapasitas untuk melakukan upaya yang terus dilakukan oleh administrator penjangkauan kasus per kasus kepada penerima program di tingkat pusat. Di situs TNP2K tersedia Besarnya nilai bantuan harus lebih sering manfaat PIP akan terus menjadi kelemahan PIP. daftar lengkap rincian kontak untuk menyam- ditinjau dan disesuaikan jika PIP terus me- Dengan kata lain, meskipun reformasi signifikan paikan keluhan berdasarkan jenis manfaat PIP layani siswa di semua tingkat pendidikan. yang baru-baru ini dilakukan tidak diragukan yang diberikan (IPC, 2014; TNP2K, 2016). Dalam skenario terbaiknya, besarnya nilai lagi telah memperbaiki program PIP, masih ban- bantuan secara otomatis akan disesuaikan yak peluang untuk integrasi dan pemantauan Upaya sedang dilakukan untuk memperbaiki dengan kenaikan biaya sekolah dengan, mis- program yang dapat diperbaiki sehingga pada protokol penetapan sasaran untuk konteks alnya, mengaitkan perhitungan besarnya nilai gilirannya dapat memberikan layanan yang leb- PIP. Ketika dilakukan “pemeriksaan menda- manfaat secara langsung terhadap indeks biaya ih baik bagi siswa dan rumah tangga. dak”96 untuk menilai efektivitas sistem berba- sekolah yang dilaporkan oleh rumah tangga. sis kartu yang baru untuk mengakses manfaat Penyelenggaraan PIP saat ini menyebabkan ha- 95 Siswa penerima PIP menerima dana bantuan di saat pendaftaran namun tidak ada verifikasi atau pemantauan PIP, temuan awal menunjukkan kurangnya nya dilakukan satu kali revisi terhadap besarnya lebih lanjut atas kehadirannya di sekolah. pemanfaatan, dan kurangnya sosialisasi men- nilai bantuan dalam delapan tahun penyeleng- 96 Dilakukan dengan mewawancarai 632 rumah tangga yang setidaknya memiliki satu anak kelas 7 dari 15 kabupaten di 8 genai program dan kartu, sedangkan ketida- garaan program, sementara tingkat harga umum provinsi. 97 Misalnya, hanya 22 persen kartu yang dikirimkan yang kjelasan mengenai peran dan tanggung jawab meningkat sebesar 45 sampai 50 persen pada dimanfaatkan selama masa belajar. daerah menyebabkan terjadinya penundaan periode yang sama.98 Pada tahun 2009 dan 2012 98 inflasi pada biaya pendidikan di rumah tangga yang dilaporkan adalah sekitar dua kali tingkat inflasi (pada tingkat pembayaran dan ketidakakuratan data.97 Pada (tahun di mana tersedia data pengeluaran pendi- harga umum) pada tahun-tahun yang telah diukur. 63 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Program Keluarga Harapan (PKH) IKHTISAR PKH telah menunjukkan dampak positif Perbaikan terus-menerus dalam hasil pendi- GAMBAR 2.31 dikan dan kesehatan untuk semua warga Neg- pada perilaku konsumsi dan perilaku Sekilas pencapaian di bidang ara senantiasa menjadi fokus kebijakan sosial hidup sehat (dan dampak kecil dalam Pemerintah Indonesia. UUD 1945 menetapkan pendidikan & kesehatan pendidikan) bagi keluarga99 miskin hak warga negara Indonesia terhadap pendi- Telah berhasil mendapat gelar dan masyarakat tempat mereka ting­ dikan dan layanan kesehatan yang berkualitas. Telah menyelesaikan pendidikan dasar Di era pasca-kemerdekaan dan Pemerintah- (SD + SMP) gal. Sistem pemantauan dan evaluasi an Suharto, strategi pembangunan ekonomi Telah menyelesaikan pendidikan tinggi (M&E) yang diterapkannya telah mam­ berfokus pada pembiayaan investasi modal di pu memberikan indikator pengelolaan bidang pendidikan, kesehatan, dan layanan 83 87 73 internal, serta indikator pengalaman sosial terkait. Bahkan saat krisis keuangan 69 64 Asia merebak di akhir 1990-an — dengan an- rumah tangga yang dimasukkan ke 51 49 gka kemiskinan yang berlipat ganda, aktivitas dalam siklus pengembangan program. ekonomi riil berkontraksi sebesar lebih dari 13 26 28 20 PKH terus melakukan eksperimen untuk persen, dan rezim Suharto akhirnya tumbang — menyempurnakan panduan program tingkat pengeluaran untuk kesehatan dan pendi- 0.2 0.9 dikan tidak berbeda dari sebelumnya. Selanjut- dan paket manfaat agar tetap relevan Desil Desil Desil Desil nya, amandemen Undang-Undang Dasar tahun termiskin terkaya termiskin terkaya untuk semua penerima manfaat yang 2000 menegaskan kembali hak semua warga berhak, namun dengan tetap memas­ tikan berjalannya fungsi verifikasi negara terhadap pendidikan dan perawatan kese- hatan, dan undang-undang tahun 2003 mewajib- 2007 2 01 6 kan negara untuk memberikan pendidikan bagi kepatuhan dan merancang ulang pro­ semua anak berusia 7 sampai 15 tahun. gram untuk dapat diselenggarakan di Menggunakan layanan dokter atau bidan daerah terpencil. Sementara PKH tidak Indonesia telah membuat kemajuan besar untuk persalinan selalu berjalan dengan benar, sebaiknya dalam bidang-bidang tersebut, tetapi rumah Penerima Bantuan Iuran (PBI) tangga miskin terus tertinggal. Misalnya, se- tetap didorong untuk terus berinova­ mentara prestasi pendidikan terus meningkat si dan meningkatkan kapasitasnya untuk semua kelompok (Gambar 2.31), pada 98 untuk mendukung keluarga penerima tahun 2016, 51 persen warga yang tinggal di 83 manakala program tersebut memperlu­ rumah tangga miskin tidak menyelesaikan pendidikan SD dan SMP atau yang sederajat as programnya. 40 45 39 dan hampir tidak satupun dari mereka yang 26 6 7 menyelesaikan pendidikan tinggi. Juga pada tahun 2016, tidak satupun dari sekitar 17 pers- Desil Desil Desil Desil en dari semua ibu yang tinggal dirumah tangga termiskin terkaya termiskin terkaya termiskin tidak menggunakan layanan dokter atau bidan untuk melahirkan. yang mendapat imunisasi sementara perbaikan dalam indika- 2007 2 01 6 tor ini pada tahun 2007 hanya sedikit. Program Keluarga Harapan (PKH), diluncur- Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia. 2.5 kan tahun 2007, merupakan program bantu- an langsung tunai bersyarat untuk rumah tangga miskin100 yang dimaksudkan untuk mengurangi kemiskinan jangka pendek dan meningkatkan investasi di bidang pendi- dikan dan kesehatan. Satu rumah tangga ber- hak untuk menerima dana bantuan tunai PKH apabila memenuhi persyaratan kesehatan atau pendidikan tertentu. Bantuan langsung tunai ini memberikan kesejahteraan dalam jangka pendek dan juga mengurangi biaya untuk memperoleh layanan pendidikan dan keehatan, sementara persyaratan yang ditetapkannya haruslah meng- 99 PKH ditargetkan untuk “keluarga” bukannya arah pada perbaikan dalam jangka panjang. “rumah tangga,” dan untuk tujuan peninjauan ini kedua istilah tersebut digunakan secara bergantian. 100 PKH ditargetkan untuk “keluarga” bukannya PKH ditargetkan untuk “keluarga” bukannya “rumah 100 “rumah tangga,” dan untuk tujuan peninjauan ini tangga,” dan untuk tujuan peninjauan ini kedua istilah kedua istilah tersebut digunakan secara bergantian. tersebut digunakan secara bergantian 64 Bab 2 – PKH PKH dilaksanakan oleh Kementerian Sosial dengan dana yang disalurkan kepada rumah tangga melalui bank milik negara (Gam- bar W). Sebelum tahun 2017, dana disalurkan U KU RA N P RO G RA M , PE N YI APAN melalui sistem pos Indonesia (PT Pos). Kantor pelaksana program yang terpusat di lingkun- K E LE M B AG A A N , P E RSYARATAN , gan Kemensos102 mengawasi semua tahap pelaksanaan program. Pada tahap pertama pro- & M A N FAAT gram ini, kuota tingkat provinsi dan kabupaten dinegosiasikan dan disepakati. Kemudian den- gan memanfaatkan Basis Data Terpadu (BDT) disusunlah daftar penerima manfaat yang me- menuhi syarat (persyaratan kelayakan dibahas di bawah). Kemensos kemudian mendistribusikan Perluasan PKH yang dilakukan dengan man- Total anggaran PKH telah meningkat oleh daftar itu ke Dinas Sosial di daerah, yang ber- tap telah memungkinkan tersedianya man- karena faktor yang hampir sama dengan pen- tanggung jawab untuk memastikan kelayakann- faat program di 34 provinsi di Indonesia den- ingkatan cakupan: dari di bawah Rp 1 triliun ya. Setelah dilakukan verifikasi terhadap kepatu- gan cakupan sebesar hampir 6 juta keluarga pada tahun 2007 menjadi di atas Rp 8 triliun han, pembayaran diotorisasi oleh Kemensos dan (Gambar 2.32). Pada tahun 2007, PKH diluncur- pada tahun 2016 (Gambar 2.32). Meskipun tel- dana yang dianggarkan disalurkan ke penyedia kan di tujuh provinsi dan dinikmati hanya oleh ah berkembang secara signifikan, PKH tetap layanan pembayaran seperti PT. Pos, yang pada kurang dari setengah juta keluarga. Pada tahun merupakan dana bantuan sosial yang terkecil gilirannya mengirimkan dana ke cabang-cabang 2016, PKH memperluas cakupannya menjadi (Gambar 2.33) dengan kurang dari 50 staf yang di daerah. Manfaat tunai PKH kemudian ditrans- enam kali lipat (menjadi lebih dari 3,5 juta kel- mendukung penyelenggaraannya di tingkat fer langsung hanya kepada para ibu saja. Mulai uarga) di hampir semua provinsi, termasuk di pusat. Program Rastra memiliki besaran penge- tahun 2016, mengikuti arahan Strategi Nasional kawasan timur Indonesia.101 luaran sekitar 2,5 kali lebih besar dari PKH Keuangan Inklusi, Kemensos telah mengalihkan pada tahun 2016, tetapi PKH diperkirakan jauh pembayaran PKH dari sebelumnya menggunakan lebih efektif untuk mengurangi ketimpangan model berbasis tunai menjadi model berbasis elek- dan kemiskinan, dibandingkan dengan Rastra tronik non-tunai yang didukung oleh sekelompok (Bank Dunia, 2016a). bank milik negara (Kemensos, 2016d) dengan tujuan untuk melaksanakan semua pembayaran melalui sistem ini di tahun 2017. GAMBAR 2.32 GAMBAR 2.33 Verifikasi pencapaian rumah tangga di bidang Cakupan & anggaran PKH Belanja pemerintah pusat untuk kesehatan dan pendidikan, yang memicu ber- program bantuan sosial lanjutnya dana bantuan PKH, dilakukan bersa- ma-sama dengan penyedia layanan. Fasilitator Anggaran (nominal Rp miliar) Rastra PKSA Rumah tangga penerima 6.0 PBI/KIS JSPACA PKH di tingkat lokal mengunjungi sekolah, pusat PIP ASLUT kesehatan, dan rumah sakit terdekat untuk me- BLT/BLSM/KKS&KSKS PKH mastikan bahwa ibu dan anak dari rumah tangga PKH telah melakukan kunjungan dan memper- TRILIUN RP oleh atau mendapatkan layanan yang dibutuh- TAHUN 0 25 50 75 100 kan. Di beberapa fasilitas dan di beberapa daerah, 2004 fasilitator program PKH mengunjungi penyedia 9.01 layanan dan bertemu dengan staf untuk bersa- 2005 ma-sama memverifikasi kehadiran. Formulir 3.5 2006 verifikasi kemudian dikirimkan, biasanya, secara manual, keSistem Informasi Manajemen (SIM) 2007 dalam database PKH nasional (Kemensos, 2016e). 2.8 2008 6.115 Pemerintah daerah memberikan dukungan 2.4 2009 melalui koordinasi dan pengelolaan sektor 5.2 2010 jasa, tetapi tidak ikut melaksanakan program PKH. Penyelenggaraan di tingkat lokal ham- 1.5 2011 pir seluruhnya dilakukan oleh unit pelaksana 3.6 1.1 2012 program PKH Kemensos di tingkat regional. 0.8 Akibatnya, PKH mengkonsumsi lebih dari tiga 0.7 0.7 2013 perempat dari anggaran unit Kesejahteraan 1.9 0.4 Keluarga Kementerian Sosial. 1.6 2014 1.12 0.9 9.46 Pada tahun 2017, keluarga PKH tersebar di 504 kabupaten 6.05 101 2015 dari 514 kabupaten. Pada kuartal ketiga tahun 2016, karena penerimaan pemerintah yang diproyeksikan lebih rendah dari 2016 yang diproyeksikan, Kemensos dan juga kementrian lainnya 2007 2016 mengalami pemotongan anggaran; PKH harus mengurangi anggarannya menjadi Rp 9 triliun 102 Pada tahun 2016, unit pelaksana sebelumnya, UPPKH, saat ini digabung di dalam struktur kelembagaan dan disebut Sumber: Kemensos (2014/2015/2016) dan Kementerian Sumber: Kementerian Keuangan; Bappenas; dan perhitungan sebagai Subdirektorat Jaminan Sosial Keluarga (JSK) di Keuangan (2008-13) staf Bank Dunia. bawah Direktorat Jenderal Perlindungan dan Jaminan Sosial Catatan: Data tahun 2011-16 adalah data realisasi anggaran. Catatan: Data untuk tahun 2011-16 adalah realisasi anggaran. di Kemensos (Ditjen. Linjamsos). 65 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 GAMBAR 2.34 Siklus pembayaran (panel atas) & siklus penyelenggaraan PKH (panel bawah) 4 P E NYE LE NGGARAAN 3 S ID ANG UNTUK 5 P E M I L I H AN ME MVA LID AS I D AN P E NYUSUNAN RUM AH TAN GGA ME MUTAKHIR KAN R E GISTRI RUMAH DA R I B AS I S INFO D AS AR TANGGA DATA T ER PAD U (BDT ) 2 6 P EN I L A I A N SIS I P E MBAYARAN PAS O K A N KE -1 1 8 7 PE M I LI H A N P E MBAYARAN VERI FI KASI PROV I N S I / KE -2 KE PATUHAN DENGAN KAB U PAT E N / BE R IKUTNYA PERSYARATAN KE C A M ATA N PENETAPAN S AS ARA N 1 Penghimpunan Data Program berasal dari BDT L AYA K No BERA KHIR Yes Usulan Kabupaten & Rekomendasi Provinsi T ETA PKA N LOKASI Keputusan Dirjen Sistem Rekrutmen secara Daring REKRUT DA N PIL IH 2 (Online) & Luring (Offline) FASIL ITATOR & OPERATOR Seleksi administratif, psikotes dan FGD/ wawancara 3 Fasilitator & Operator PEL AT IHA N Bagan Alur dan Mekanisme PKH Validasi PEL A KSA NA A N PKH 4 Pencairan LU LUS Verifikasi Pemutakhiran ( 6 TA HUN) Tidak Resertifikasi RESERT IF IKAS I: Pengaduan T RAN SF ORMASI STATUS K EMIS KINAN & K ELAYAKAN Ya Ditingkatkan dalam waktu 3 tahun FDS, KUBE PKH T RAN SIS I 66 Bab 2 – PKH Kelayakan PKH bergantung pada tingkat an selama 3 tahun disertai dengan tambahan usia, ASLUT) dan para penyandang disabilitas konsumsi dan komposisi demografis rumah dukungan penghidupan dan pendapatan dari berat. Persyaratan dan pelaksanaan program tangga. Agar dapat memenuhi syarat di ting- program, seperti Kelompol Usaha Bersama ini bagi para penerima PKH yang ditargetkan kat target cakupan saat ini, rumah tangga harus (KUBE) - PKH. Pemerintah juga telah bertujuan masih dalam pengembangan dan diperkirakan dianggap “miskin”, atau berada di kelompok 14 untuk meningkatkan integrasi program ban- baru dapat dilaksanakan secara lebih luas pada persen rumah tangga terbawah, sebagaimana tuan sosial lainnya seperti PBI/JKN, PIP dan tahun 2017 (Kemensos, 2016c). ditetapkan oleh BDT. Untuk kondisi keseha- Rastra dengan PKH selama siklus pelaksanaan tan dan pendidikan, rumah tangga harus me- program untuk meningkatkan efektivitas ban- Kecukupan nilai manfaat PKH ditingkat- menuhi setidaknya satu dari kondisi berikut tuan sosial dan memungkinkan keluarga men- kan pada tahun 2013 dan 2015 untuk lebih ini: ada anggota rumah tangga yang sedang jadi sejahtera secara berkelanjutan oleh karena baik dalam membantu rumah tangga miskin hamil atau menyusui; rumah tangga memiliki telah ikut serta di dalam program ini. Langkah meningkatkan pencapaian pembangunan satu atau lebih anak di bawah 5 tahun; rumah awal menuju integrasi semacam ini adalah pem- manusia. Sebelum tahun 2013, manfaat PKH tangga memiliki anak dari usia 6 sampai 15 ta- berlakuan Basis Data Terpadu (BDT) oleh TNP2K mewakili sekitar 10 poin persentase dari penge- hun yang bersekolah di sekolah dasar atau se- pada tahun 2012 sebagai sumber data tunggal luaran rata-rata para penerima manfaat, den- kolah menengah; atau rumah tangga memiliki dari penerima semua program bantuan sosial. gan pangsa yang sedikit lebih tinggi di tahun anak berusia 16 sampai 21 tahun yang belum 2007 dan pangsa yang sedikit lebih rendah di menyelesaikan pendidikan dasar.103 Pencairan Pada tahun 2016, telah dilakukan bebera- tahun 2013 (Fernandez dan Hadiwidjaja, 2012). bantuan langsung tunai PKH dilakukan setiap pa perubahan kebijakan terhadap program Nilai dari manfaat PKH ditingkatkan pada awal triwulan jika rumah tangga diverifikasi telah PKH. Untuk menghadapi perluasan melam- 2015 dan lagi pada tahun 2016 (Tabel 2.8) den- memiliki kondisi yang relevan sebagaimana paui 6 juta keluarga, kelompok sasaran dire- gan dana bantuan tahunan maksimum (min- tercantum pada Tabel 2.7 berikut. visi menjadi penduduk “miskin” (dulunya imum) per rumah tangga sebesar Rp 3,7 juta “sangat miskin”) untuk memungkinkan ma- (Rp 800.000) atau sekitar US$ 284 (US$ 61).104 Keluarga yang ikut serta di dalam program suknya lebih banyak keluarga. Melalui peng- Pada tahun 2017, struktur manfaat tersebut di- menerima dana bantuan PKH selama 6 ta- gunaan e-Warung dan jaringan agen di bawah rubah menjadi satu kesatuan manfaat sebesar hun, jika memenuhi persyaratan dan tetap bank-bank milik negara, 1,2 juta keluarga telah Rp 1.890.000 (US$ 140) per keluarga per tahun. memenuhi syarat. Selain kehadiran di layanan menerima pembayaran PKH yang dilakukan Pada nilai dana bantuan ini, rumah tangga PKH pendidikan reguler dan layanan kesehatan, secara elektronik melalui rekening bank. Ke- menerima dana bantuan sekitar 13 persen dari ibu-ibu penerima PKH menghadiri pertemuan mensos bertujuan untuk melakukan pemba- rata-rata pengeluaran rutin mereka. Gambar bulanan yang diselenggarakan oleh fasilitator yaran secara digital kepada semua penerima 2.35 menunjukkan dana bantuan PKH rata-rata program. Pada pertemuan ini, mereka mener- PKH pada tahun 2018. Selain itu, Kemensos yang diukur sebagai proporsi biaya yang harus ima panduan dan nasihat untuk dapat me- juga telah mulai memasukkan komponen dikeluarkan sendiri (out-of-pocket) dari kun- menuhi persyaratan agar tetap dapat diterima baru untuk menyalurkan dana bantuan PKH jungan rawat jalan reguler, atau rata-rata satu ta- di dalam program PKH. Setiap keluarga yang di- kepada para lanjut usia (berusia 70 tahun ke hun biaya sekolah. Sementara beberapa kunjun- anggap masih miskin setelah berlalunya masa atas) dalam keluarga PKH yang teridentifikasi gan kesehatan dapat dibiayai dari dana bantuan 6 tahun keikut-sertaannya dalam program PKH melalui program bantuan sosial lainnya (sep- PKH, untuk pendidikan hanya dapat dibiayai dapat diberikan dana bantuan PKH tambah- erti program bantuan sosial bagi para lanjut dengan dana bantuan PKH selama satu tahun. Ibid. Anak-anak penyandang disabilitas yang bersekolah di Sekolah Luar Biasa, sekolah untuk anak-anak penyandang disabilitas, juga berhak untuk mendapat PKH. 103 Total dana bantuan bagi rumah tangga didasarkan pada komposisi demografis. Misalnya, rumah tangga dengan satu anak yang bersekolah di sekolah dasar dan satu di sekolah menengah 104 pertama akan menerima setidaknya Rp 1,7 juta setiap tahun. Rumah tangga menerima jumlah tetap sebesar Rp 500.000 (US$ 38) walaupun tidak ada persyaratan yang terpenuhi. Dana bantuan PKH dikucurkan setiap triwulan. TABEL 2.7 TABEL 2.8 Kelayakan utama PKH & persyaratan kondisi yang sesuai Nilai bantuan langsung PKH menurut komponennya di tahun 2016 RU M A H TA N G G A . . . H A RU S M E M I L I K I S E T I D A K N YA KON DISI IN I UN TUK DAPAT T ERUS RUMAH TAN GGA …D ITER IMA S EC ARA DENGAN… MENERIMA PKH MISK IN YAN G TAH U NAN Ibu hamil atau menyusui 1. Melakukan empat kali kunjungan perawatan antenatal dan minum tablet penambah kadar MEMILIK I… besi selama kehamilan. Anak berusia < 6 tahun Rp 1.200.000 (US$92) 2. Dibantu oleh seorang profesional terlatih selama persalinan. atau ibu yang sedang 3. Ibu menyusui harus melakukan dua kali kunjungan pasca persalinan sebelum anak yang hamil atau menusui baru lahir berusia satu bulan. Anak yang bersekolah Rp 4.500.000 (US$39) Anak berusia 0-6 tahun 4. Memastikan anak-anak sudah diimunisasi di masa kanak-kanak dengan lengkap, minum di sekolah menengah kapsul Vitamin A dua kali setahun dan dibawa ke fasilitas kesehatan membawa anak-anak pertama (SD/MI/Paket A) untuk pemeriksaan pemantauan pertumbuhan bulanannya. Anak yang bersekolah di Rp 750.000 (US$58) Anak berusia 6 - 21 tahun 5. Menyekolahkan anak-anak mereka di tingkat pendidikan yang sesuai dan memastikan sekolah school (SMP/MT/ kehadiran setidaknya 85 persen dari hari sekolah Paket B) Orang tua berusia 70 tahun 6. Melakukan pemeriksaan kesehatan lengkap di fasilitas kesehatan atau melakukannya di Anak yang bersekolah di Rp 1.000.000 (US$77) atau lebih rumah tangga melalui perawatan di rumah dan mengikuti kegiatan di klub lansia (day care sekolah menengah atas untuk lansia) atau kegiatan sosial jika ada. (SMA/MA/Paket C) Penyandang disabilitas berat 7. Melakukan pemeriksaan kesehatan lengkap sesuai kebutuhan di fasilitas kesehatan atau melakukannya di rumah tangga melalui perawatan di rumah dan mengikuti kegiatan day care untuk penyandang disabilitas atau kegiatan sosial jika ada. Sumber: Kemensos, 2016c; Nilai tukar: US$1 = Rp 12.900 Sumber: Kemensos 2016c. pada bulan Oktober 2016. 67 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 GAMBAR 2.35 TABEL 2.9 Rata-rata biaya Karakteristik penduduk kunjungan C A KU PA N , P E N E TAPAN Indonesia kesehatan dan pendidikan sebagai SAS A RA N , & D A M PAK PKH % dari % dari % dari bagian dari rata- semua penduduk penerima rata manfaat PKH penduduk miskin PKH yang Indonesia yang: (persen) yang: Cakupan penerima PKH pada akhir tahun Tidak memiliki akses terhadap air 18 31 27 2016 — 6 juta keluarga — telah memberi kemasan, keran atau air sumur manfaat bagi hampir semua keluarga termi- SEKOLAH skin di Indonesia, kendati masih ada beberapa Tidak memiliki akses terhadap 27 53 49 sarana sanitasi pribadi misalokasi PKH yang dinikmati oleh keluarga yang tidak miskin (Gambar 2.36). Berdasarkan Tinggal di pedesaan 50 62 63 data tahun 2014, umumnya cakupannya jauh lebih tinggi pada keluarga miskin, tetapi ma- Hidup bersama dengan lebih dari 25 44 43 sih terdapat keluarga penerima PKH dengan 5 anggota rumah tangga jumlah yang signifikan pada desil kedua, keti- ga, dan keempat. Ada juga beberapa keluarga Tidak lulus Sekolah Dasar 10 13 12 yang berada dalam kelompok 60 persen ter- kaya yang menerima dana bantuan PKH. Cak- Buta huruf 8 14 11 upan jumlah penerima yang ditunjukkan pada Gambar 2.36 diambil dari semua keluarga. Jika Bekerja di sektor pertanian 34 58 49 cakupannya hanya diambil dari keluarga yang memenuhi syarat secara demografis — misaln- Sumber: Susenas 2014. ya, sekitar 67 persen keluarga di desil termiskin secara demografis memenuhi syarat105 — maka 11 persen keluarga yang memenuhi syarat se- cara demografis di desil termiskin tercakup. GAMBAR 2.36 Secara rata-rata, PKH dialokasikan kepada keluarga yang menunjukkan korelasi dengan Cakupan PKH, menurut desil kemiskinan yang disebabkan oleh pendapa- pengeluaran di tahun 2014106 tan. Meskipun ada beberapa keluarga PKH Perkotaan yang tidak miskin, rata-rata keluarga PKH “ter- Pedesaan lihat” sangat mirip dengan rata-rata keluarga 76 miskin di sepanjang semua dimensi kemi- skinan yang tidak disebabkan oleh pendapatan 8% yang tercantum di dalam Tabel 2.9. 7% Proses penetapan sasaran PKH adalah pros- es penetapan sasaran program bantuan langsung yang paling progresif yang diliput di dalam rangkaian laporan ini. 107 Pada ta- 5% KUNJUNGAN hun 2014, lebih dari dua pertiga penerima KE SARANA manfaat PKH berasal dari keluarga di tiga de- 4% KESEHATAN 3% sil terendah. Karena tujuan PKH adalah untuk 3% 2% memberi bantuan bagi keluarga yang secara 2% 2% demografis paling miskin, setiap misaloka- 2% 1% si yang diterima oleh keluarga tidak miskin 1% 1% 1% 1% akan terlihat (Gambar 2.37). Namun demikian, 0% 0% 0% 0% 0% dibandingkan dengan program bantuan sosial lainnya yang dibahas di dalam rangkaian lapo- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ran ini, misalokasi PKH kepada warga yang ti- 19 dak disasar terbilang minim. Ada beberapa fak- tor yang secara bersama-sama mengarah pada hasil penetapan sasaran yang lebih baik dalam Sumber: Susenas 2014. DESIL 105 Dalam memperkirakan cakupan dan insidensi, dilakukan penyesuaian untuk mensimulasikan hasil penetapan sasaran dan insidensi dengan lebih baik. Manfaat PKH mengubah konsumsi per kapita rumah tangga. Untuk dapat secara adil mencerminkan penetapan sasaran konsumsi rumah tangga sebelum penyelenggaraan program, telah dilakukan penyesuaian terhadap konsumsi. Penyesuaian tersebut mengasumsikan bahwa semua nilai bulanan manfaat PKH tercakup di Susenas ketika rumah tangga disurvei. 106 Data terbaru yang tersedia untuk pelacakan data PKH adalah untuk bulan September 2014. Data Susenas untuk tahun 2015 dan 2016 tidak mengandung variabel PKH yang digunakan untuk melacak kepesertaan program; variabel ini diatur untuk kembali muncul pada Susenas di bulan Maret 2017. 107 “Progresif” adalah pangsa manfaat PKH menurun seiring dengan peningkatan pendapatan penerima manfaat. Harap dicatat bahwa yang dibandingkan adalah Sumber: Susenas 2014 semua program-program bantuan sosial dengan sasaran dan tingkat cakupan yang berbeda. 68 Bab 2 – PKH GAMBAR 2.37 GAMBAR 2.38 Cakupan dan Insidensi PKH Insidensi PKH menurut desil pengeluaran, 2014 Miskin Sisanya Perkotaan 30 selanjutnya Total Pedesaan PKH108 termasuk mengadopsi proses seleksi penerima berdasarka Basis Data Terpadu Cakupan (% Desil dari rumah (BDT) di awal proses dan sistem verifikasi yang mencakup pemutakhiran dua arah secara dinamis terhadap data para peserta program dan status kelayakan mereka. 109 tangga yang 1 37% 7 menerima 33% manfaat) Karena telah cukup berkembang, PKH telah meningkatkan kemampuannya untuk 6 memberikan manfaat bagi keluarga miskin. Untuk memudahkan perbandingan 2 17% antara PKH dan dana bantuan sosial lainnya (yang memiliki kelompok sasaran yang 4 sedikit berbeda), Gambar 2.37 menunjukkan cakupan dan insidensi untuk kelompok 3 20% 3 “Miskin”, kelompok “30 Persen Berikutnya”, dan kelompok “Sisanya”. Gambar ini 2 2 2 2 menunjukkan bahwa sementara tingkat kemiskinan turun sekitar 2 poin persentase 1 1 1 3 17% antara tahun 2010 dan 2014, pangsa manfaat PKH yang dicatatkan oleh kelompok 12% “Miskin” meningkat sekitar 8 poin persentase. Kelompok “30 Persen Berikutnya”, 2012 2013 2014 yang memiliki proporsi keluarga hampir miskin hampir di setiap tahun, memili- ki pangsa PKH yang hampir konstan selama periode waktu yang sama, sementara 4 10% kelompok “Sisanya” telah tumbuh lebih besar (sebesar 2 poin persentase, sama den- 10% gan turunnya angka kemiskinan), pangsa kelompok “30 persen Berikutnya” telah Insidensi menurun. Garis lintasan menunjukkan bahwa seiring dengan adanya perubahan (% dari total kondisi kemiskinan di tingkat mikro — banyak keluarga yang keluar dari garis ke- penerima 5 4% 45 miskinan dari tahun ke tahun, sementara yang masuk dalam garis kemiskinan lebih 43 manfaat 40 10% sedikit — PKH terus menambahkan sejumlah besar keluarga miskin yang tersisa.110 menurut 35 kelompok) 33 32 Manfaat PKH terkonsentrasi di keluarga miskin (Gambar 2.38). Pada tahun 2014, 27 6 23 7% 22 kelompok 10 persen keluarga termiskin menerima lebih dari sepertiga dari manfaat 6% yang ada. Kelompok 20 persen terbawah menerima lebih dari separuh manfaat yang ada, sementara kelompok 30 persen teratas menerima lebih dari dua pertiga manfaat yang ada. Hal ini menempatkan PKH setara dengan program-program sejenis seperti 7 4% Bolsa Familia di Brasil dan Pantawid di Filipina, yang mencatatkan penerima man- 5% 2012 2013 2014 faat program Bantuan Tunai Bersyarat (Conditional Cash Cransfer – CCT) yang mas- ing-masing mencapai 57 dan 52 persen dari kelompok 20 persen keluarga termiskin. 111 Sumber: Susenas 2014. 8 2% 2% Secara keseluruhan, kepatuhan penerima manfaat terhadap persyaratan PKH nam- pak tinggi dan dampak positif yang terjadi di awal PKH berlanjut seiring dengan 9 2% matangnya program dan keluarga yang tercakup di dalam program ini. Kepatuhan 1% terhadap komponen pendidikan dan kesehatan mencapai sekitar 80 persen untuk keduanya, secara rata-rata terdapat di empat tahap verifikasi. Tahap verifikasi perta- ma di awal tahun memiliki tingkat kepatuhan yang agak rendah, sementara tiga tahap 10 1% verifikasi yang lainnya sangat tinggi.112 Dari segi dampak secara aktual, ujicoba PKH 0% awalnya (diluncurkan pada tahun 2007) dirancang untuk mengakomodasi percobaan terkontrol acak (randomized controlled trial, RCT), yang melibatkan eksperimen den- gan membandingkan dua kelompok keluarga yang berbeda hanya dalam hal apakah mereka mendapat “perlakuan” — dalam hal ini, program PKH — atau tidak (Bank Sumber: Susenas 8 2014 dan perhitungan Dunia, 2011b). Baik evaluasi statistik di masa berjalannya program (mid-line – tengah) staf Bank Dunia. maupun di akhir program (end-line – akhir) telah dilakukan; evaluasi yang pertama tadi, evaluasi tengah, dilakukan dengan mengunjungi kembali keluarga-keluarga penerima manfaat setelah mereka memiliki pengalaman selama sekitar 3 tahun den- + PP gan program tersebut dan evaluasi yang yang terakhir tadi, evaluasi akhir, dilakukan 108 Misalnya, dengan adanya kendali institusional yang ditetapkan dengan baik terhadap program PKH mungkin akan mengurangi perbedaan dalam hal preferensi atau keterampilan administratif di tingkat lokal yang dapat mempengaruhi hasil program. Atau, rumah tangga non-sasaran mungkin merasa bahwa keinginan untuk mendapatkan manfaat yang terbatas dari sebuah program yang ditujukan bagi “mereka yang paling miskin” di lingkungan mereka akan terlalu mahal biayanya secara sosial. 109 PKH telah menggunakan BDT sejak awal penyusunan programnya di akhir tahun 2011. Program bantuan sosial lainnya yang tercakup dalam rangkaian laporan ini dapat menghasilkan kuota program secara keseluruhan (melalui “…sementara tingkat kemiskinan permintaan data ke BDT) atau mungkin menghasilkan daftar penerima manfaat yang disarankan (melalui permintaan turun sekitar 2 poin persentase an- data ke BDT) tanpa mengintegrasikan sistem seleksi, verifikasi, dan pemutakhiran data berbasis BDT secara penuh. tara tahun 2010 dan 2014, pangsa 110 Cakupan program-program kecil seperti PKH ini (sebesar 3,5 juta keluarga pada tahun 2015 dan pertengahan 2016) kemungkinan tidak masuk hitungan dalam survei rumah tangga Susenas; Cakupan PKH aktual sedikit lebih dari manfaat PKH yang dicatatkan oleh dua kali lipat yang ditunjukkan pada Gambar 2.37. kelompok “Miskin” meningkat seki- 111 Database Aspire (Accelerating Sustainable Public-Private Investments for Infrastructure Renewal) Bank Dunia. tar 8 poin persentase” 112 Data MIS PKH tahun 2016. 69 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 dengan mengunjungi kembali keluarga-kelu- tanggung jawab atas peningkatan perawatan tan dengan bantuan tenaga profesional di fasil- arga penerima manfaat setelah mereka memiliki pra-persalinan secara statistik. Kemungkinan itas kesehatan tidak signifikan. Dampak sig- pengalaman selama lebih dari 6 tahun. Hasil dari untuk melakukan setidaknya empat kun- nifikan tercatat pada anak-anak yang mendapat evaluasi ini, yang mengindikasikan bahwa pro- jungan pra-persalinan meningkat sebesar 9 imunisasi. Keluarga PKH mengalami pening- gram PKH secara langsung bertanggung jawab atas poin persentase, sementara persalinan yang katan 7 poin persentase dalam imunisasi. PKH investasi yang lebih besar dalam pendidikan dan dilakukan di fasilitas kesehatan atau dibantu meningkatkan kunjungan neo-natal sebesar perilaku hidup sehat sambil memberikan dukun- oleh tenaga profesional meningkat sebesar 5 7,1 poin persentase namun tidak berdampak gan anggaran konsumsi, dirangkum di bawah ini. poin persentase. Perawatan pasca persalinan signifikan terhadap kunjungan rawat jalan atau meningkat hampir 10 poin persentase, semen- peningkatan asupan tablet besi. Berlawanan den- PKH meningkatkan kesejahteraan dan dapat tara imunisasi dan pemantauan pertumbuhan gan hasil evaluasi tengah, tampaknya tidak ada membawa keluarga ke tingkat di atas tingkat balita masing-masing meningkat 3 dan 22 poin dampak yang signifikan dari PKH terhadap kun- pengeluaran mereka yang berada di garis ke- persentase. PKH juga berdampak pada severe jungan pasca-persalinan ke fasilitas kesehatan miskinan. Evaluasi tengah (mid-line) menun- stunting, hingga 3 poin persentase Perilaku (TNP2K, 2015a). Laporan evaluasi akhir mencatat jukkan bahwa keluarga PKH secara statistik kesehatan yang tidak bersyarat (unconditioned) penjelasan yang mungkin terjadi oleh karena mengalami peningkatan signifikan rata-rata juga meningkat, yang menunjukkan bahwa adanya keyakinan di kalangan ibu-ibu bahwa jika sebesar 10 persen dalam pengeluaran bulanan PKH bertanggung jawab atas peningkatan per- persalinan mereka berjalan dengan baik, tidak rata-rata. Peningkatan ini terutama digunakan ilaku hidup sehat secara umum di keluarga perlu melakukan pemeriksaan pasca-persalinan untuk membeli makanan berprotein tinggi penerima manfaat. Kunjungan oleh anggota dan bahwa beberapa wanita mendapat kesulitan dan untuk menutup biaya perawatan keseha- keluarga ke fasilitas kesehatan swasta atau pe- dalam mengatur janji bertemu dengan tenaga tan. Evaluasi akhir (end-line) menunjukkan merintah meningkat lebih banyak di keluarga profesional kesehatan (TNP2K, 2015). bahwa belanja keluarga penerima manfaat PKH dibandingkan dengan di keluarga yang meningkat sebesar 3,3 poin persentase, semen- memenuhi syarat di wilayah non-PKH, wa- Dampak positif PKH terhadap pendidikan tara pengeluaran keluarga penerima manfaat laupun pada tingkat yang lebih kecil, yaitu 0,5 muncul belakangan. Evaluasi tengah menun- untuk makanan 3,4 persen lebih tinggi diband- poin persentase. Studi tersebut juga menunjuk- jukkan bahwa anak-anak dari keluarga PKH ingkan dengan keluarga bukan penerima man- kan bahwa dampak PKH lebih terasa di daerah menghabiskan lebih banyak waktu di seko- faat. Untuk konsumsi protein, dampaknya jauh perkotaan di Jawa, karena ketersediaan yang leb- lah (jika mereka sudah bersekolah), namun lebih rendah, yaitu 1 persen (TNP2K, 2015a). ih tinggi, kualitas yang lebih baik, dan kedekatan perkiraan dampaknya kecil, dengan tingkat ke- jarak fasilitas kesehatan (IPC, 2013). hadiran yang hanya meningkat sebesar 0,7 jam PKH memberi motivasi perilaku hidup se- per minggu. Secara umum, evaluasi tengah ini hat secara umum, dan praktik persalinan Dampak positif ini kurang terasa pada hasil menunjukkan bahwa meskipun perilaku ter- serta neo-natal membaik secara nyata. Eval- evaluasi akhir (end-line). Dampak terhadap kait pendidikan membaik dari waktu ke waktu uasi tengah menunjukkan bahwa PKH ber- pemberian atau penyampaian layanan keseha- di semua keluarga — partisipasi, pendaftaran, dan tingkat peralihan ke jenjang pendidikan 7.1 PP PKH meningkatkan kunjungan neo-natal se- yang lebih tinggi meningkat — keluarga PKH tase besar 7,1 poin persen­ tidak mengalami peningkatan yang lebih be- sar dibandingkan dengan keluarga non-PKH (Bank Dunia, 2012i; 2011b).113 Namun demiki- an, pada saat evaluasi akhir dilakukan, kelu- arga PKH menunjukkan perubahan positif, walaupun kecil, dalam praktik ini. Misalnya, menurut hasil evaluasi akhir, ada peningka- tan 2 poin persentase yang signifikan secara statistik dalam angka partisipasi kotor untuk sekolah dasar dan hampir 10 poin persentase dalam angka partisipasi kotor untuk SMP (TN- P2K, 2015a). Sementara probabilitas anak di keluarga PKH untuk melanjutkan ke sekolah menengah meningkat sebesar 8,8 persen, tidak ada dampak signifikan pada kemungkinan pu- tus sekolah di sekolah menengah. Jumlah pekerja anak terus menurun di Indo- nesia namun tidak ada dampak signifikan se- cara statistik yang terkait dengan PKH, sesuai dengan hasil evaluasi tengah maupun akhir. Indikator pekerja anak dalam evaluasi tengah menunjukkan adanya pola yang sama dengan indikator yang berkaitan dengan pendidikan yang secara langsung dibahas di atas: sementa- ra secara umum jumlah pekerja anak menurun Ketika evaluasi lini tengah dilakukan, alasan berikut ini 113 disampaikan untuk menjelaskan tidak adanya dampak pada perilaku pendidikan yang terkondisi: pembayaran tidak sesuai dengan tahun ajaran, sehingga orang tua tidak memiliki dana ketika diperlukan, sementara jumlah yang diterima tidak mencukupi untuk menutup biaya pendidikan yang biasanya harus dibayar oleh orang tua. 70 Bab 2 – PKH di wilayah PKH dan non-PKH, PKH tidak menyebabkan penurunan yang lebih besar di keluarga penerima manfaat. Sementara itu, hasil evaluasi akhir mengindikasikan terjadinya penurunan jumlah pekerja anak di keluarga PKH yang kecil (namun secara statistik masih sig- nifikan) sebesar lebih dari 1 persen, yaitu hampir sama dengan penurunan angka putus sekolah di sekolah dasar (IPC, 2013; TNP2K, 2015a). AKSES I B I LI TAS Menurut rancangannya, sistem pemantauan dan evaluasi (M&E) PKH menyediakan bukti kepada unit pelaksana dan akan digunakan untuk meningkatkan efisiensi dan fungsi program. Pemantauan terhadap penyeleng- garaan dilakukan secara bersama-sama oleh MIS yang lemah, menunjukkan bahwa dana Bank, 2012i). Hal ini sebagian disebabkan oleh tim pelaksana PKH pusat bekerjasama dengan bantuan PKH ke keluarga tidak sinkron den- adanya batasan kelembagaan: Kementerian Ko- dan mendapat bantuan dari banyak tim pelak- gan tanggal jatuh tempo untuk biaya sekolah. munikasi dan Informatika bertanggung jawab sana regional dan lokal. Siklus pemantauan Begitu kendala terhadap akses keluarga PKH atas pengelolaan kegiatan sosialisasi PKH (dan dan evaluasi (M&E) PKH dimulai dengan me- ini diketahui, solusinya sampai dengan tahun anggaran dari kegiatan tersebut). Namun de- masukkan data ke SIM. Data ini dikumpulkan 2015 — harmonisasi seluruh jadwal verifikasi mikian, dengan membentuk tim komunikasi dan dimasukkan oleh fasilitator PKH setempat kepatuhan dan jadwal pencairan dana bantu- “internal” di tingkat pusat dan dengan mem- dan merangkum indikator utama keluarga an dengan siklus penagihan penyedia layanan berikan arahan yang kuat kepada Kementerian dan administratif.114 Fasilitator bekerja sama pendidikan — dijadikan bagian dari prosedur Komunikasi dan Informasi, PKH telah mampu dengan koordinator kabupaten dan operator115 operasi standar PKH melalui peraturan dan memproduksi dan menyebarluaskan media yang berada di tingkat kecamatan. Sementara fungsi MIS ditingkatkan sehingga bisa mem- yang terkait dengan manfaat, kriteria kelaya- itu, kantor PKH kabupaten bekerjasama den- beri sinyal saat terjadi akumulasi penundaan kan dan aksesibilitas program secara meluas gan dua koordinator kecamatan tersebut, serta di dalam prosedur. Memastikan proses ini dan dalam jumlah yang lebih besar dan beragam. lima kelompok kerja khusus PKH di tingkat berjalan dengan lancar adalah kunci agar PKH kabupaten: tim data, tim layanan kesehatan dapat berfungsi dengan efektif dan responsif. Sistem penanganan keluhan PKH secara te- dan pendidikan, tim alokasi dana, tim verifi- Demikian pula, setelah diketahui bahwa nilai oritis mudah diakses, akan tetapi kurang ber- kasi dan tim pemantauan dan evaluasi (M&E). dana bantuan PKH tidak sepadan dengan biaya fungsi. Peserta PKH (dan anggota masyarakat) Akhirnya, kantor PKH kabupaten dan provinsi sekolah yang sebenarnya, bantuan langsung tu- dapat mengajukan keluhan langsung ke fasilita- berkoordinasi dengan penyedia layanan lokal nai BSM/PIP untuk siswa miskin dan berisiko tor desa, fasilitator PKH, dan unit pelaksana PKH tetap secara bersama-sama bertanggung jawab dikaitkan dengan manfaat PKH, sementara di tingkat kabupaten, provinsi, dan pusat, dengan untuk membantu memastikan bahwa layanan besarnya nilai dana bantuan PKH ditingkat- membuat laporan secara langsung, dengan for- dasar lokal tersedia dan berfungsi sehingga kan. Kedua tindakan tersebut meningkatkan mat yang bebas, atau dengan mengisi formulir penerima manfaat PKH hanya menghadapi kemungkinan bagi keluarga PKH untuk dapat standar (Kemensos, 2016e). Terdapat sub-manual sedikit kendala di saat memenuhi persyaratan mengakses pendidikan dan tetap mematuhi operasional yang dikhususkan untuk pelaporan yang diminta. Sistem MIS menyediakan salu- persyaratan yang ditetapkan. keluhan dan ganti rugi yang menggambarkan tu- ran informasi yang berkaitan dengan program gas dan tanggung jawab dari tingkat desa sampai untuk meneruskan data secara langsung dari PKH telah meningkatkan upaya kampanye ke tingkat atas (Oxford Policy Management, 2012). lapangan ke unit pelaksana di tingkat pu- informasi publik karena program tersebut Namun demikian, sistem penanganan keluhan sat. Selain itu, struktur pengawasan PKH dan telah diperluas. Penyebarluasan informasi hampir tidak berfungsi dan tidak dimanfaatkan prosedur pemantauan dan evaluasi (M&E) program dan kebijakan PKH, yang dikenal secara efektif untuk memperbaiki hasil bagi kel- mencakup banyak arus informasi dua arah an- sebagai “sosialisasi” di Indonesia, telah men- uarga PKH: sampai tahun 2013, 7 persen pener- tara tingkat lokal, regional, dan nasional serta galami ketidakkonsistenan yang sama seperti ima manfaat telah mengajukan keluhan secara arus informasi dua arah pada tingkat manapun kebanyakan fungsi kebijakan dan pelaksanaan tertulis (Bank Dunia, 2011b). antara penyedia layanan dan pelaksana PKH program lainnya di lingkungan pemerintah- atau antara keluarga dan fasilitator. an yang sepenuhnya terdesentralisasi (World Pemantauan program telah menyebabkan dilakukannya revisi administratif, sehing- ga memudahkan penerima manfaat untuk mengakses dana bantuan PKH secara efektif. Saat PKH mulai diselenggarakan pada tahun 114 Indikator utama meliputi: pangsa peserta yang tidak dapat memenuhi persyaratan PKH di bidang kesehatan dan pendidikan; 2007, terjadi hambatan (bottleneck) dalam jenis dan isi pengaduan yang diterima melalui sistem penyampaian keluhan terpusat dan dimasukkan ke MIS; pencairan dana, verifikasi keluarga, pemantauan kepatuhan, ketepatan waktu pencairan dana, dan penyebab terjadinya penundaan pencairan (jika ada). 115 Koordinator penyelenggaraan memantau dan membantu fasilitas layanan yang dikunjungi oleh penerima manfaat agar tetap dan pelaksanaan pembayaran, serta sistem sesuai dengan PKH serta mengawasi dan membantu tim administrasi dan MIS di tingkat kecamatan. 71 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 pengurangan kemiskinan dan ketimpangan yang eksplisit dengan program-program yang dapat diperkirakan dari suatu program pelengkap yang ditargetkan ke keluarga mi- TANTA NGA N, REKO M E N D AS I Bantuan Langsung Tunai Bersyarat (CCT) yang diperluas.116 Diperkirakan bahwa PKH yang skin, terutama JKN-PBI dan PIP. Pada tahun 2014, kurang dari 30 persen keluarga PKH di & RENCA NA K E DE PA N diperluas, dari 3,5 menjadi 6 juta keluarga pada akhir tahun 2016, Bantuan Langsung Tunai desil termiskin yang mendapat PIP, JKN-PBI dan Rastra, walaupun secara otomatis telah me- Bersyarat ini dapat mengurangi angka kemi- menuhi syarat untuk ketiga program tersebut. PKH harus terus membangun pondasi yang skinan sekitar 0,8 persen. Oleh karena itu, per- Melalui kantor ombudsman bantuan sosial telah dibangun dengan baik karena program luasan ini sendiri dapat menurunkan tingkat atau wakilnya, pemerintah daerah dapat dimo- ini sedang memperluas layanannya untuk me- kemiskinan masyarakat dari 10,6 persen saat bilisasi untuk membantu keluarga termiskin layani lebih banyak keluarga, sambil meng- ini menjadi 9,8 persen.117 untuk mengakses semua dana bantuan yang gabungkan inovasi yang meningkatkan rele- tersedia yang persyaratannya telah mereka vansinya dan efektivitasnya bagi masyarakat Agar dapat mengelola PKH yang diperluas penuhi. Seperti yang dilakukan melalui pelak- Indonesia. PKH telah dua kali menunjukkan, ini dengan baik, program ini harus mam- sanaan verifikasi / validasi di awal tahun 2016 dengan protokol eksperimental yang ketat, bah- pu memperkuat sumber daya manusia serta yang dipimpin oleh Kemensos dan pemerintah wa program ini menghasilkan dampak positif kapasitas kelembagaannya sendiri, sistem TI, kabupaten, dukungan lebih lanjut dari pemer- terhadap kesejahteraan, perilaku hidup sehat, dan juga kapasitas penyedia layanan yang intah daerah terhadap BDT, dan revisi yang ter- dan pendidikan. PKH juga menunjukkan bah- dapat diandalkan oleh para penerima man- kait serta pemutakhiran protokol akan menja- wa program ini dapat bersikap agak fleksibel faat. Peningkatan jumlah dan peningkatan di hal yang penting untuk mendukung sasaran dengan protokol operasionalnya dan melaku- secara terus menerus melalui pelatihan tim program dan mendapatkan persepsi positif da- kan pendekatan yang berbeda terhadap koordi- lokal, regional, dan nasional yang mengawasi lam jangka pendek dan menengah. Dalam jang- nasi dan bantuan penyedia jasa agar keluarga fungsi program inti sangatlah penting untuk ka panjang, harus dibangun suatu mekanisme PKH dapat dilayani dengan lebih baik. Misaln- penyampaian manfaat dan akses bagi keluarga pemutakhiran data secara tetap, seperti melalui ya, pada tahun 2014, “Sesi Pengembangan Kelu- secara efektif dan efisien. Fungsi dan penyem- Sistem Layanan Rujukan Terpadu (SLRT) dan Ap- arga” (Family Development Sessions, FDS) diujico- purnaan program utama meliputi: verifikasi likasi On-Demand (On-Demand Application - ODA) bakan untuk melayani keluarga yang memasuki status penerima dan pemenuhan persyaratan untuk membantu pengintegrasian portofolio tahap transisi dalam kepesertaan PKH. Manfaat secara tepat waktu dan lengkap; pemutakhi- bantuan sosial secara keseluruhan.119 program ini tersedia bagi keluarga yang masih ran MIS secara reguler, penyesuaian besarnya dianggap miskin setelah enam tahun menjadi nilai manfaat dan pencairan yang tepat waktu; Besarnya nilai manfaat PKH harus tetap se- peserta program PKH dan mereka menyediakan penetapan kapasitas di tingkat daerah untuk padan dengan perubahan harga regional atau modul pelatihan untuk pendidikan anak usia mendukung pelaksanaan program; dan saran lokal dalam biaya layanan yang bersyarat. dini, pola asuh, kesehatan dan gizi, anggaran kel- untuk meningkatkan kekurangan pasokan di Kecukupan nilai manfaat ditingkatkan pada uarga, pengembangan usaha kecil dan kewirau- tingkat lokal dalam bidang kesehatan, pendi- tahun 2013, 2015 dan hanya sedikit di tahun sahaan, sambil memperpanjang (sampai 3 ta- dikan dan sosialisasi program, adalah bebera- 2016, atau sebanyak tiga kali sepanjang periode hun) penerimaan bantuan langsung tunai. Pada pa aspek yang harus ditingkatkan.118 Perluasan 9 tahun. Ini terlalu jarang untuk dapat mengi- tahun 2017, pelaksana program bergerak untuk PKH yang baru-baru ini dilakukan dan potensi kuti laju inflasi dan, mengingat kenaikan biaya memastikan modul FDS tersebut diberikan di perluasan lanjutannya akan memerlukan kon- kesehatan dan biaya sekolah secara khusus, tahap yang lebih awal dalam siklus program PKH solidasi dan penguatan sistem penyampaian terlalu jarang dilakukan untuk dapat menja- (Kemensos, 2016c). program dan, secara khusus, proses verifikasi ga agar dana bantuan PKH tetap relevan bagi persyaratan. Hal ini perlu dilakukan dengan keluarga yang ingin mematuhi persyaratan Setelah sekarang ini penerima manfaat pro- memperhatikan sumber daya manusia dan per- PKH. Dibandingkan dengan program Bantu- gramnya berkembang menjadi 6 juta kel- sonil, serta sistem TI, di tim tingkat pusat dan an Langsung Tunai Bersyarat (CCT) lainnya, uarga, atau sekitar 10 persen dari jumlah daerah yang mengelola fungsi inti PKH. Yang dengan sekitar 13 persen, besarnya nilai man- penduduk, PKH akan menghasilkan dampak terakhir, adalah penting untuk secara teratur faat PKH relatif rendah dan dapat ditingkat- signifikan terhadap kemiskinan dan juga memantau kinerja pelaksanaan program dan kan: Bolsa Familia dari Brasil dan Prospera dari berdampak pada ketimpangan, jika program berkomunikasi dengan para pemangku kepent- Meksiko masing-masing mencatatkan sekitar ini dikelola dengan baik. Pada awal 2016, ber- ingan dan masyarakat luas untuk memastikan 19 persen dan 22 persen dari pengeluaran bu- dasarkan permintaan dari Kemensos, telah transparansi dan kepastian pelaksanaannya. lanan keluarga.120 dilakukan simulasi untuk memperkirakan PKH harus terus mengupayakan hubungan 116 Simulasi dari Susenas 2014. Konsumsi per kapita penerima PKH yang memenuhi syarat meningkat dan kemiskinan serta ketimpangan diperkirakan ulang dengan menggunakan garis kemiskinan saat ini. Penetapan sasaran bagi penerima manfaat baru dilakukan dengan menggunakan pendekatan proxy means test yang digunakan oleh BDT. Dampak kemiskinan dan ketimpangan tidak memperhitungkan dampak pertumbuhan ekonomi di masa depan, meningkatnya pendapatan rumah tangga atau tingkat inflasi yang lebih tinggi. Simulasi ini didasarkan pada biaya dan kualitas administrasi dan operasional saat ini; perluasan PKH dapat menyebabkan peningkatan biaya penyelenggaraan per penerima manfaat. Dampak aktual dari kemiskinan dan ketidaksetaraan akan bergantung pada semua faktor-faktor tersebut. 117 Tidak memperhitungkan pertumbuhan dan inflasi yang akan mempengaruhi hasil. Simulasi yang sama menunjukkan bahwa perluasan PKH yang disarankan adalah, jika segala sesuatunya tetap sama, bertanggung jawab atas penurunan ketimpangan yang tidak terlalu besar juga. Perkiraan perluasan yang lebih besar — menjadi 8,4 juta keluarga — diperkirakan memiliki dampak pengurangan kemiskinan sebesar 1,5 persen, yang akan akan membuat pemerintah saat ini berada di jalur yang benar untuk mencapai target RPJMN 2019. 118 Seluruh proses PKH tersebut (dan juga beberapa yang lainnya) ternyata tidak operasional atau hanya beroperasi secara sporadis dalam putaran pertama pelaksanaan “pemeriksaan mendadak” yang dilakukan pada tahun 2008 dan 2009; lihat Pusat Penelitian Kesehatan Universitas Indonesia, 2010. 119 SLRT, Sistem Layanan Rujukan Terpadu (untuk program-program perlindungan sosial) telah dilaksanakan di 59 kabupaten oleh Kemensos di bawah bimbingan Bappenas, sementara ODA, suatu program pelengkap untuk memutakhirkan Basis Data Terpadu (BDT), telah diujicobakan di 12 kabupaten oleh TNP2K. 120 Susenas 2014 dan database Aspire (Accelerating Sustainable Public-Private Investments for Infrastructure Renewal) tahun 2015. [Tidak ada referensi di bagian referensi.] 72 Bab 2 – PKH Agar dapat mengelola PKH yang diperluas dengan baik, program ini harus mampu memperkuat sumber daya manusia serta kapasitas kelembagaannya, sistem TI, dan juga kapasitas penyedia layanan yang dapat diandalkan oleh para penerima manfaat. P.73 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Pendekatan “Siklus Kehidupan (Life-Cycle)” untuk Bantuan Sosial dan Jaring Pengaman IKHTISAR S istem bantuan sosial yang efektif dan efisien mem- jar untuk ujian masuk perguruan tinggi (misalnya). Sistem bantu rumah tangga dan pesertanya untuk men- bantuan sosial yang efektif juga harus stabil di sepanjang gurangi risiko. Program bantuan sosial berkaitan siklus kehidupan seseorang atau rumah tangga. Misalnya, dengan membantu rumah tangga untuk menyerap, jika bayi yang baru lahir yang tidak memiliki akses terhadap mengurangi, dan mengatasi risiko terhadap kesejahteraan pemeriksaan berat badan dan imunisasi kemudian menjadi mereka. Program-program bantuan sosial biasanya ditar- siswa yang tidak mampu membayar biaya untuk mengikuti getkan pada rumah tangga miskin dan rentan yang tidak bimbingan belajar untuk ujian masuk perguruan tinggi dan mampu mengakses barang dan jasa (yang disediakan oleh kemudian menjadi seorang pekerja tua yang menatap masa pemerintah dan yang disediakan pasar) yang dikonsumsi pensiun tanpa adanya tunjangan pensiun, sistem bantuan oleh masyarakat miskin secara tidak langsung, termasuk sosial harus tetap dapat diakses dan efektif bagi individu investasi pada modal manusia, seperti kesehatan dan pen- tersebut, pada usia berapapun. didikan yang secara langsung mengurangi risiko terhadap kesejahteraan. Program-program tersebut juga menye- Bagian ini mengidentifikasi risiko utama siklus kehidupan diakan kebutuhan dasar bagi rumah tangga yang mengala- yang dihadapi oleh penduduk miskin dan hampir miskin di mi kesulitan bahkan untuk membeli kebutuhan dasar dan Indonesia untuk menentukan kapan dan dimana program memberikan alternatif strategi penanggulangan hal-hal bantuan sosial saat ini menangani risiko yang menonjol, yang negatif, seperti penjualan aset atau investasi berkelan- dan juga apakah solusi bantuan sosial yang ada saat ini jutan dalam modal manusia, yang mengorbankan stabilitas dapat relevan untuk semua orang miskin dan rumah tangga dan produktivitas di masa depan untuk mengurangi kemu- rentan. Dengan menggunakan data yang kaya di tingkat in- ngkinan untuk jatuh miskin sekarang ini. dividu dan rumah tangga dalam survei sosial ekonomi Suse- nas, dapat dihasilkan katalog risiko empiris (yang diwakili Individu yang berisiko, risiko yang besar, dan waktu yang oleh kesenjangan hasil) yang dihadapi pada setiap tahap da- tepat untuk menawarkan manfaat atau strategi khusus ban- lam siklus kehidupan sesorang atau rumah tangga. Katalog tuan sosial , semuanya bergantung pada lintasan seseorang, ini kemudian memberikan tolok ukur logis untuk meninjau atau posisinya dalam “siklus kehidupannya” sendiri. Sistem program bantuan sosial, mengikuti Masterplan Percepatan bantuan sosial yang efektif akan menggabungkan instru- dan Perluasan Pengurangan Kemiskinan Pemerintah Indo- men dan strategi sehingga efektif bagi orang-orang miskin nesia (2013 sampai 2025), yang juga menggunakan pendeka- yang tidak memiliki dana pensiun layaknya karyawan yang tan siklus kehidupan sebagai kerangka untuk menentukan menjelang saat pensiun, dan bagi siswa SMA yang tidak karakteristik positif seperti apa yang seharusnya dimiliki mampu membayar biaya untuk mengikuti bimbingan bela- oleh sistem bantuan sosial (Box 3.1). BAB 3 75 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 BOX 3.1 Masterplan Percepatan dan Perluasan Pengurangan Kemiskinan Indonesia 2013–2025 Indonesia menginginkan adanya program perlindungan sosial yang komprehensif. Menurut Masterplan Percepatan dan Per- luasan Pengurangan Kemiskinan Indonesia (MP3KI) 2013-2025, program perlindungan sosial harus membantu masyarakat miskin I DE NTI FI KASI RI SI KO dan rentan untuk mengatasi krisis atau gon- BE RDASA RKA N PE NDE KATA N cangan sosial politik, ekonomi atau lingkungan SI KLUS KE HI DUPA N alam melalui bantuan tunai langsung dan ti- dak langsung. Untuk mencapai hal ini, MP3KI menyelenggarakan program perlindungan so- sial preventif dan bersifat memberi dorongan untuk dapat secara komprehensif menangani BALITA USIA SEKOLAH USIA PRODUKTIF LANJUT USIA risiko terhadap kesejahteraan di tingkat orang perseorangan, rumah tangga, dan masyarakat. Perlindungan sosial di Indonesia akan meng- 0 6 19 gunakan pendekatan siklus kehidupan untuk mengidentifikasi risiko di setiap tahap ke- hidupan. Kerangka kerja perlindungan sosial akan berfokus pada dua bentuk risiko: SAMPAI 5 KEKURA NGAN GIZI SAMPAI 18 PUTUS SEKOLAH SAMPAI 60 UNEMPLOYED >60 NO PENSION FUND TIDAK D IIMUNISASI PEKERJA ANAK CONTAGIOUS ABANDONED 1. Risiko di tingkat individu dan rumah tang- ga, baik untuk pria maupun wanita, pada seti- DITELANTARKAN PENYAKIT DISEASE DISCRIMINATION ap kelompok umur, yang dapat terjadi selama ACCIDENT AT WORK AT WORKPLACE siklus kehidupan. Karena risiko ini mungkin PERNIKAHAN DINI bersifat jangka panjang atau menetap, pent- / KEHAMILAN DI DIVORCE HEALTH ing untuk memiliki program bantuan sosial dan MASA REMAJA jaminan sosial yang diselenggarakan secara CANNOT SEND CHILD D E G R A D AT I O N reguler, termasuk perlindungan dari kekerasan DITELANTARKAN TO SCHOOL dan eksploitasi. KEKERASAN REPRODUCTIVE 2. Risiko di tingkat masyarakat, yang terjadi TERHADAP ANAK HEALTH RELATED karena faktor eksternal, seperti bencana alam, DISEASE goncangan ekonomi, dan konflik sosial. Jenis risiko ini harus ditangani dengan program ban- UNSAFE DELIVERY/ tuan sosial temporer yang dapat disalurkan se- LABOR lama terjadinya bencana atau krisis dan ditarg- DOMESTIC VIOLENCE etkan ke penerima manfaat tertentu. GENDER MP3KI menunjukkan bahwa perlindungan sosial DISCRIMINATION terdiri dari (i) jaminan sosial; (ii) dana bantuan sosial; dan (iii) jaminan sukarela, individual, yang DISCRIMINATION dibeli secara pribadi. Masing-masing dari ketiga AT WORKPLACE komponen ini harus dilaksanakan melalui: • Penguatan kelembagaan, pengintegrasian KONDI SI KE SE HATA N YA NG BURUK TE RM ASUK KE CACATAN kebijakan dan intervensi perlindungan sosial, termasuk keterlibatan para pekerja sosial dan fasilitator, serta masyarakat dan badan sosial. BE NCA NA A LA M , GONCA NGA N E KONOM I DA N SOSI A L • Identifikasi, dan penguatan keterkaitan di antara para penyedia perlindungan sosial dan Sumber: Bappenas (2013). fasilitas serta sumber daya berbasis sektor, termasuk infrastruktur, yang juga mendorong mata pencaharian yang berkelanjutan. • Dukungan keuangan secara otomatis yang konsisten dan berkesinambungan untuk semua program perlindungan sosial. Sumber: Bappenas (2013). 76 Bab 3— Pendekatan “Siklus Kehidupan (Life-Cycle)” untuk Bantuan Sosial dan Jaring Pengaman GAMBAR 3.1 KOMP OSI SI D E M O G RA FI Piramida penduduk Indonesia, 2014 Perkotaan N ASI ONA L M E N U RUT STATU S Pedesaan UMUR KEM I SK I N A N –6 0—5 6—18 19—24 25—60 60+ Rumah tangga miskin pada umumnya berada RUMAH TANGGA MISKIN di pedesaan. Gambar 3.1 di bawah ini menya- –4 jikan piramida penduduk untuk tiga kelompok yang berbeda: (i) penduduk miskin, atau mer- –2 eka yang pengeluaran konsumsinya di bawah garis kemiskinan nasional; (ii) penduduk yang “hampir miskin” atau rentan, atau mereka yang 0 berada di kelompok 40 persen rumah tangga berdasarkan peringkat pengeluaran konsumsi 2 per kapita yang tidak dihitung sebagai penduduk miskin; dan (iii) sisanya, atau semua orang yang tidak miskin atau tidak hampir miskin.121 Pada 4 tahun 2014, penduduk Indonesia dibagi secara merata menjadi daerah pedesaan dan perkotaan, 6 122 tetapi rumah tangga dan individu miskin ter- konsentrasi di daerah pedesaan: hanya sedikit di bawah dua per tiga dari semua penduduk miskin 8 ditemukan di daerah pedesaan.123 Dalam bab-bab UMUR berikut, akan dievaluasi penetapan sasaran pro- 0—5 6—18 19—24 25—60 60+ gram bantuan sosial — atau kemampuan untuk 20 RUMAH TANGGA RENTAN menemukan dan memberi manfaat program (KELOMPOK 30% BERIKUTNYA) bagi para lanjut usia dan rumah tangga yang mi- 15 skin dan rentan — dan kembali ke karakteristik ini sebagai paduk (benchmark). 10 Rumah tangga miskin dan rentan memiliki 5 jumlah tanggungan anak yang belum berusia 0 sekolah, anak berusia sekolah, dan orang tua berusia lanjut yang lebih banyak. Misalnya, 5 anak-anak dari usia 0 sampai 5 tahun menyum- bang sekitar 15 persen dari semua individu mi- 10 skin dan 13 persen dari semua individu rentan, namun hanya 10 persen dari semua individu 15 yang tidak miskin dan tidak rentan. Frekuensi untuk individu “Berusia Sekolah” (dari usia 6 20 sampai 18 tahun) pada warga miskin, warga rent- an, dan warga yang tidak miskin dan tidak rentan 25 masing-masing adalah 28, 25, dan 21 persen; dan UMUR untuk “Lanjut Usia” (61 tahun atau lebih) mas- 0—5 6—18 19—24 25—60 60+ ing-masing adalah 8.4, 7.0, dan 7,2 persen. Den- 20 gan kata lain, penduduk “Berusia Kerja” (berusia SISANYA (TIDAK MISKIN ATAU 25 sampai 60 tahun) terjepit dari kedua sisi oleh TIDAK RENTAN) lebih banyak tanggungan pada penduduk miskin 10 dan rentan. Selain menciptakan beban kumulatif yang lebih besar bagi pendapatan rumah tangga dari persalinan, memiliki lebih banyak tanggu- 0 ngan biasanya berarti pengeluaran yang lebih besar untuk layanan kesehatan dan pendidikan 121 Lebih tepatnya: “Rumah Tangga Miskin” adalah rumah tangga dengan konsumsi per kapita di bawah garis kemiskinan 10 tahun 2014; penduduk yang yang rentan adalah kelompok 30 persen termiskin berikutnya (atau “30 persen” berikutnya) dari mereka yang tidak dianggap miskin; dan “Sisanya” adalah semua penduduk lainnya. Tingkat kemiskinan pada tahun 2014 adalah 11,3 persen, sehingga kelompok “Miskin” adalah 11,3 persen 20 warga, kelompok “Rentan” adalah 30 persen warga, Kelompok “Miskin” bersama dengan kelompok “Rentan” adalah 41,3 persen warga, dan kelompok “Sisanya” adalah 58,7 persen warga yang tidak dihitung sebagai “Miskin” atau “Rentan”. 122 Dalam hasil yang tidak ditunjukkan, telah diperiksa jumlah kelompok usia penduduk di masing-masing 33 propinsi di 30 Indonesia dan tidak menemukan perbedaan di tingkat provinsi yang signifikan dalam kelompok usia. Sumber: Susenas 2014 dan perhitungan staf Bank Dunia; batang mewakili 123 56 persen warga rentan dan 42 persen warga yang tidak jutaan individu dalam rentang usia yang berada pada sumbu x. miskin dan tidak rentan ditemukan di daerah pedesaan. 77 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 tidak bersekolah tepat waktu dan kesenjangan erampilan mereka, “tingkat pengangguran” di RI SIKO UTA M A DA R I warga miskin - warga tidak miskin dalam indika- tor ini telah meningkat sejak tahun 2004 (den- antara penduduk aktif tersebut adalah 5 persen. Untuk anak usia 19 sampai 24 tahun, Gambar 3.2 S I KLUS KEH I D U PA N gan kata lain, perbedaan tingkat keterlambatan pendaftaran murid antara rumah tangga miskin mengilustrasikan bahwa pendidikan universitas adalah pilihan yang diperuntukkan hanya untuk dan rumah tangga tidak miskin dan tidak rentan rumah tangga tidak miskin dan tidak rentan, dan Anak-anak dari rumah tangga miskin meng- telah meningkat sejak tahun 2004). Meskipun lagi-lagi kesenjangan tingkat pendaftaran di uni- hadapi kerugian yang lebih awal. Gambar 3.2 kita tidak dapat mengamati pendaftaran masuk versitas antara rumah tangga miskin dan rumah menyajikan hasil dan kesenjangan yang dipilih ke dalam sistem pendidikan dasar dalam satu tangga tidak miskin dan tidak rentan telah ber- menurut kelompok usia dan tingkat kesejahter- penampang rumah tangga (seperti Susenas), ada tumbuh sejak tahun 2004. Ini juga menggambar- aan yang sama, yaitu “Miskin”, “Rentan”, dan alasan yang cukup untuk menyatakan bahwa kan bahwa sementara tingkat masuk pasar tena- “Sisanya”. Pendidikan pra-sekolah124 mungkin anak-anak dari rumah tangga miskin lebih ser- ga kerja untuk orang dewasa muda dari rumah masih dipandang sebagai suatu kemewahan di ing tidak siap — secara sosial, emosional, atau tangga tidak miskin dan tidak rentan akhirnya Indonesia karena hanya kurang dari separuh mental — untuk memasuki sistem sekolah for- berhasil menyamai tingkat untuk orang dewasa rumah tangga tidak miskin dan tidak rentan mal dan bahwa kurangnya kesiapan ini mungkin muda dari rumah tangga miskin, mereka yang yang memiliki anak-anak yang terdaftar. Teta- berasal dari kurangnya kesempatan untuk ikut berasal dari rumah tangga miskin lebih sering pi untuk anak-anak dari rumah tangga miskin, serta dalam program pengembangan terstruktur, membawa kredensial sebagai orang yang putus ini sesuatu yang sangat jarang: hampir 70 pers- seperti PAUD dan taman kanak-kanak. Kelom- sekolah (artinya, mereka tidak memiliki ijazah). en anak usia pra sekolah dari rumah tangga pok usia 13 sampai 15 tahun (yang mendekati miskin tidak terdaftar dalam program pra-se- akhir dari amanat pendidikan dasar 9 tahun di Individu berusia kerja di rumah tangga mi- kolah apapun. Selanjutnya, sementara ting- Indonesia) dari rumah tangga miskin menun- skin memiliki pekerjaan berkualitas rendah. kat pendaftaran pra-sekolah telah meningkat jukkan risiko non-pendaftaran yang sedikit lebih Hampir 90 persen orang usia kerja dari kelom- sejak tahun 2004 untuk semua rumah tangga, tinggi di tingkat SLTP dan risiko putus sekolah, pok miskin membawa “pendidikan dasar atau kesenjangan antara mereka yang miskin dan atau tidak melanjutkan dari tingkat pendidikan kurang” sebagai kredensial ke pasar kerja. yang tidak miskin125 sebenarnya telah melebar: dasar (Gambar 1.2). Anak-anak berusia 13 sampai Meskipun hal ini tidak menghalangi mereka un- tingkat pendaftaran pra-sekolah telah mening- 15 tahun dari rumah tangga miskin juga menun- tuk mencari pekerjaan — untuk semua tingkat kat lebih cepat di rumah tangga tidak miskin jukkan tingkat keterlambatan pendaftaran yang aktivitas angkatan kerja rumah tangga sebesar dibandingkan dengan di rumah tangga miskin. lebih tinggi (atau tinggal kelas) dibandingkan hampir 80 persen, sementara tingkat pengang- dengan rumah tangga tidak miskin, dan kes- guran (di antara angkatan kerja “aktif”) cukup Risiko bagi anak-anak yang lebih muda dapat enjangan ini juga meningkat sejak tahun 2004. rendah — kemungkinan membatasi mereka terwujud lebih awal. Sementara tingkat per- Gabungan dari risiko ini adalah jumlah tenaga pada jenis pekerjaan yang memberikan sedik- salinan tanpa bantuan tenaga profesional di kerja yang lebih tinggi yang disumbangkan oleh it (jika ada) tunjangan atau kompensasi di luar rumah tangga miskin telah berkurang dua kali anak usia 13 sampai 15 tahun dari rumah tang- gaji. Misalnya, sementara tingkat informalitas lipat sejak tahun 2004, ibu hamil di kelompok ga miskin. Dengan kata lain, bahkan anak-anak di antara pekerja laki-laki sama di semua rumah 20 persen rumah tangga termiskin mengakses yang bersekolah mungkin memiliki tanggung tangga sejak tahun 2004, tingkat informalitas di layanan pemeriksaan kehamilan (ante-natal) jawab tambahan di luar sekolah yang membuat kalangan pekerja wanita meningkat secara men- dari dokter umum, dokter spesialis kebidanan mereka kurang produktif di sekolah. colok sejak tahun 2004, dan tingkat informalitas dan kandungan, atau perawat kurang dari 5 persen ini meningkat terutama bagi wanita pekerja dari dari ketentuan (Riskesdas, 2013).126 Sebaliknya, ibu Ketika pendidikan dasar 9 tahun berakhir, kelompok miskin. Selain itu, cakupan skema ja- hamil di kelompok 20 persen rumah tangga ter- mayoritas siswa dari rumah tangga miskin minan kesehatan publik yang disubsidi pemerin- kaya mengakses layanan pemeriksaan kehamilan keluar dari sistem pendidikan. Misalnya, ham- tah di antara warga usia kerja dari kelompok mi- dari dokter lebih dari sepertiga dari ketentuan.127 pir 60 persen anak usia 16 sampai 18 tahun dari skin adalah sekitar 50 persen, yang berarti bahwa Rata-rata tingkat kekurangan gizi pada usia 0 sam- rumah tangga miskin tidak terdaftar di sekolah hanya setengah dari rumah tangga miskin yang pai 5 tahun antara 20 dan 36 persen128 masing-mas- menengah atas, sementara hampir 50 persen memiliki tanggungan lebih besar (muda dan tua) ing 3 sampai 4 kali lipat di Indonesia dibandingkan dari kelompok yang sama telah putus sekolah. dan tempat di mana pencari nafkah utama ke- dengan rata-rata Asia Tenggara dan Pasifik.129 Ting- Sementara sekitar sepertiga anak usia 16 sam- mungkinan memiliki pekerjaan dengan tunjan- gi badan rata-rata secara signifikan lebih rendah pai 18 tahun dari rumah tangga miskin aktif di gan tambahan di luar gaji dapat bergantung pada untuk anak laki-laki dan anak perempuan dari pasar tenaga kerja dan dengan demikian dapat dana bantuan bagi pengeluaran kesehatan.131 daerah pedesaan dibandingkan dengan di daerah menambahkan pengalaman kerja ke basis ket- perkotaan, dan perbedaan yang signifikan ini terlihat 124 Yang meliputi taman kanak-kanak, tempat penitipan anak, dan ECED (Early Childhood Education and Development, yang pada usia 5 tahun (jika tidak sebelumnya) dan berlan- dikenal dengan singkatan bahasa Indonesia sebagai PAUD). jut hingga dewasa. Karena rumah tangga miskin ke- 125 Kesenjangan antara yang miskin dan yang tidak miskin didefinisikan sebagai perbedaan poin persentase dalam, misalnya, tingkat partisipasi siswa, antara rumah tangga miskin dan rumah tangga tidak miskin dan tidak rentan. mungkinan besar berada di daerah pedesaan, dapat 126 Sebaliknya, ibu hamil dari rumah tangga miskin paling sering dilayani oleh bidan saat mereka mendapatkan layanan pemeriksaan kehamilan. Peringkat rumah tangga di sini mengacu pada indeks kekayaan yang disusun secara independen dari disimpulkan bahwa jumlah kasus dan tingkat kepar- ukuran konsumsi Susenas. Selain itu, perbedaan kualitas penyedia layanan ini (antara rumah tangga miskin dan kaya) bergantung ahan gizi kurang adalah lebih tinggi untuk anak-anak pada pemanfaatannya. Ringkasan data Riskesdas yang tersedia untuk umum mencakup tingkat rata-rata dalam menyelesaikan empat kunjungan pemeriksaan kehamilan yang disarankan di antara wanita hamil atau wanita yang baru hamil: sebesar 70 persen dari rumah tangga miskin dibandingkan dengan ru- pada tahun 2013, naik dari 61 persen di tahun 2010. Ringkasan tersebut tidak menerbitkan data mengenai tingkat perawatan pemeriksaan kehamilan menurut kuintil dari indeks kekayaan; diperkirakan tingkat perawatan pemeriksaan kehamilan lebih mah tangga kaya (Riskesdas, 2013).130 rendah di antara rumah tangga miskin. 127 Rangkuman Riskesdas juga menunjukkan bahwa ibu yang memiliki tingkat pendidikan paling tinggi (terlepas dari tingkat kekayaannya) yang mendapatkan layanan pemeriksaan kehamilan dari bidan sekitar 95 persen; Susenas menunjukkan bahwa Risiko tersebut mungkin memiliki dampak hampir 80 persen penduduk usia kerja dari rumah tangga miskin memiliki tingkat pendidikan paling tinggi pendidikan dasar (lihat di bawah). Dengan demikian, kendala untuk mendapatkan perawatan pemeriksaan kehamilan berkualitas tinggi tidak hanya yang menetap karena program pendidikan masalah keuangan saja. dasar wajib yang terstandar sudah dimulai. San- 128 Apabila masing-masing diukur dengan indikator berat badan untuk usia dan tinggi badan untuk usia 129 Menurut database World Development Indicators (diakses pada tanggal 4 Juni 2015). Negara-negara Berkembang di Asia gat sedikit anak-anak berusia 7 - 12 tahun yang Timur dan Pasifik terdiri dari Kamboja, Tiongkok, Fiji, Indonesia, Rep. Korea, Laos, Malaysia, Mongolia, Myanmar, Papua Nugini, Filipina, Thailand, Timor-Leste, Vietnam dan beberapa negara kepulauan kecil di Pasifik. tidak bersekolah di pendidikan dasar. Namun 130 Dapat disimpulkan bahwa perbedaan antara pedesaan dan perkotaan dalam ukuran tinggi badan untuk usia adalah indikasi demikian, hampir 16 persen anak-anak sekolah adanya kekurangan gizi yang lebih tinggi untuk rumah tangga miskin. Hasil Riskesdas yang tersedia untuk umum tidak termasuk tingkat kekurangan gizi menurut kuintil kekayaan. dasar yang terdaftar dari rumah tangga miskin 131 Analisis Susenas 2004 & 2014 78 Bab 3— Pendekatan “Siklus Kehidupan (Life-Cycle)” untuk Bantuan Sosial dan Jaring Pengaman Bagi para lanjut usia, keamanan pendapa- entanan meningkat secara nyata bagi mereka persen, lansia miskin dan rentan adalah mer- tan adalah masalah serius karena orang tua yang berusia lebih dari 64 tahun. Lebih dari 40 eka yang tinggal sendirian atau tinggal dengan menyerap dampak yang menetap dari pilihan persen lansia adalah warga miskin atau rent- satu orang lain menyingkapkan risiko lain yang pasar tenaga kerja. Seperti yang dijelaskan an, bila dibandingkan dengan 31 persenwarga melekat pada pertambahan usia di Indonesia. pada Gambar 3.3, tingkat kemiskinan dan ker- umum. Selain itu, sebagian besar, sekitar 35 Berdasarkan gambar di atas, dana pensiun GAMBAR 3.2 bagi orang usia pensiun dari keluarga mi- skin dan rentan sangat jarang (Gambar 3.2). Hasil & kesenjangan menurut kelompok usia, 2014 (persen) Tetapi cakupan yang rendah hanyalah separuh dari persoalan: diperkirakan bahwa total man- faat dari skema pensiun beriuran untuk pegawai 0—6 7—12 pemerintah yang diterima oleh penduduk tidak miskin dan tidak rentan adalah 2,8 kali lebih be- Tidak mendaftar (TK) Tidak mendaftar (SD) sar (bila diukur berdasarkan per kapita) diband- Tidak mendaftar (PAUD) Telat mendaftar SD ingkan dengan yang diterima oleh penduduk yang rentan (Bank Dunia, 2016).132 Dengan kata 97 96 96 lain, cakupan pensiun untuk semua kelompok 75 24 penduduk rendah, sementara rumah tangga 70 17 yang tidak miskin dan tidak rentan memperoleh 61 9 12 7 8 sebagian besar manfaat pensiun yang tersedia. Hasil ini secara logis terkait dengan kualitas Miskin Rentan Sisanya Miskin Rentan Sisanya pekerjaan dari para individu rumah tangga mi- skin: pekerjaan informal seringkali tidak disertai dengan manfaat non-gaji (Bank Dunia, 2014a).133 13—15 16—18 Para penyandang disabilitas juga cenderung Tidak mendaftar (SMA) menjadi miskin atau rentan karena kes- Tidak mendaftar (SMP) Putus sekolah empatan mereka seringkali terbatas untuk Menyumbang tenaga kerja Menjadi pekerja mendapatkan penghasilan. Selain itu, mereka Putus sekolah Tingkat pengangguran (di antara warga aktif) mungkin menghadapi masalah dalam hal bi- aya yang berada di atas rata-rata sehubungan 36 dengan perawatan kesehatan. Sampai saat ini, 9 28 36 hanya tersedia sedikit data mengenai prevalen- 16 6 28 28 25 9 6 si dan kecenderungan kecacatan; Survei Suse- 6 16 nas tidak memasukkan variabel kunci pada 9 6 9 6 5 16 9 6 subyek ini dan karenanya, saat ini hanya ada sedikit landasan yang dapat digunakan mem- Miskin Rentan Sisanya Miskin Rentan Sisanya bangun analisis. 131 Analisis Susenas 2004 & 2014 19—24 25—60 132 Sekitar 12 persen dari angkatan kerja (atau 5 sampai 6 persen dari jumlah penduduk) tercakup oleh pensiun pada Tidak mendaftar (Universitas) Pendidikan dasar atau di bawahnya tahun 2012 dengan sebagian besar cakupan oleh karena skema pensiun beriuran untuk pegawai negeri (dikenal sebagai Menjadi pekerja Pasar tenaga kerja aktif Taspen dan Asabri). Tingkat pengangguran (di antara warga Tingkat pengangguran (di antara warga 133 Sekitar 60 persen dari seluruh lapangan kerja dianggap aktif) aktif) “informal” di Indonesia (perkiraan tahun 2010). 134 BDT berisi bauran variabel kecacatan. Tidak berijazah (jika menyelesaikan Cakupan jaminan kesehatan pemerintah pendidikan) bersubsidi 99 95 89 79 75 80 GAMBAR 3.3 76 72 80 62 64 62 55 Ukuran kemiskinan, kerentanan & 40 rumah tangga 23 5 9 7 6 5 Miskin 3 1 1 1 Miskin dan Rentan Pangsa kelompok Miskin dan Rentan Miskin Rentan Sisanya Miskin Rentan Sisanya yang tinggal sendirian atau tinggal bersama satu orang teman 44.34 38.38 38.35 33.16 31.54 31.34 ≥60 55 45 20.41 16.78 Cakupan jaminan kesehatan pemerintah bersubsidi 13.40 Cakupan dana pensiun 28 9.60 9.23 5.21 6 1 2 Sumber: Susenas 2014 dan perhitungan staf Bank Dunia. Miskin Rentan Sisanya 18—54 55—64 65—74 75+ Sumber: Susenas 2016 dan perhitungan staf Bank Dunia 79 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 BOX 3.2 orang berpendapatan rendah, namun diang- sesuai dengan persyaratan pasar; kelompok 40 Kebijakan Perumahan di Indonesia gap terlalu kecil (nilainya) untuk dapat mem- persen di bagian tengah tidak mampu membeli beri dampak yang signifikan. Pada tahun 2013, perumahan di pasar formal tanpa adanya sub- Perumahan merupakan bagian penting dari pengeluaran untuk program perumahan ini sidi; kelompok 40 persen di bagian bawah tidak infrastruktur publik sekaligus layanan penting mencapai sekitar 0,05 persen dari PDB, yang mampu membeli unit pemula (starter) dasar bagi semua keluarga. Di Indonesia, permintaan jauh lebih kecil dibandingkan dengan, misalnya, bersubsidi (seharga Rp 15 sampai 30 juta). Ru- untuk unit perumahan yang terjangkau melebihi di Filipina (0,31 persen dari PDB), Thailand (2,15 mah tangga berpendapatan rendah juga cend- pasokan yang tersedia: ada sekitar 64 juta unit persen dari PDB), atau Inggris (1,42 persen dari erung menyisihkan pendapatan yang siap untuk rumah di Indonesia (sementara jumlah rumah PDB). Namun demikian, belanja pemerintah un- dibelanjakan (secara proporsional) dalam jum- tangga lebih dari 65 juta), namun 20 persen tuk perumahan di Indonesia bersifat regresif lah yang lebih kecil untuk perumahan, dan jum- dari unit ini kondisinya buruk. Perusahaan real karena anggarannya menguntungkan kalangan lah yang lebih besar (proporsional) pada hal-hal estat swasta dan formal memproduksi sekitar menengah, menengah atas, atau kalangan atas. penting lainnya seperti air bersih, makanan dan 400.000 unit setiap tahun, dan sekitar 50.000 Program perumahan yang menargetkan rumah transportasi. Rumah tangga berpenghasilan sampai 100.000 di antaranya adalah bagian tangga berpenghasilan rendah menyumbang rendah lebih sering membiayai pembelian ru- dari program kredit pemilikan rumah bersub- kurang dari setengah anggaran tahunan untuk mah atau perbaikan rumah dengan berpaling ke sidi. Program subsidi yang kedua menyediakan subsidi perumahan. lembaga keuangan mikro yang umumnya memi- 150.000 hingga 200.000 unit baru setiap ta- liki persyaratan yang lebih buruk (tingkat suku hunnya dengan memberi bantuan renovasi ru- Perbaikan Rumah dan Perluasan Tambahan bunga lebih tinggi dan persyaratan pelunasan mah (untuk rumah yang sudah ada yang kondis- untuk Rumah Tangga Berpenghasilan Rendah yang lebih pendek) dibandingkan dengan lemba- inya buruk), perumahan sewa, atau perumahan Sekitar 70 persen dari total stok perumahan ga pembiayaan formal. Program BSPS (Bantu- sosial. Hal ini membuat sekitar 200.000 rumah di Indonesia setidaknya dibangun sendiri atau an Stimulan Perumahan Swadaya), yang dikelola tangga baru tidak memiliki alternatif di pasar secara informal; Di antara rumah tangga ber- oleh Kementerian Negara Perumahan Rakyat formal; rumah tangga ini — terutama rumah pendapatan rendah, angka tersebut kemungk- (sekarang Kementerian Pekerjaan Umum dan tangga berpendapatan rendah dengan tingkat inan bahkan lebih tinggi lagi. Sebagian besar ru- Perumahan Rakyat – pent.), memberi subsidi pertumbuhan penduduk yang tinggi — beralih mah tangga berpendapatan rendah lebih suka kepada keluarga berpenghasilan rendah (Rp 7,5 ke pasar perumahan informal. membangun dan memperbaiki tempat tinggal juta untuk perbaikan rumah atau Rp 15 juta un- mereka secara bertahap karena sulit bagi ru- tuk membangun rumah baru) untuk konstruksi Belanja Pemerintah untuk Perumahan mah tangga miskin untuk mengakses kredit tambahan semacam itu. Dana BSPS dirancang Indonesia telah mengembangkan program KPR: hanya kelompok 20 persen di bagian atas untuk mencakup hanya sebagian dari total bi- untuk memperbaiki kondisi perumahan dan (diperingkat menurut tingkat pendapatan) ru- aya; sisanya harus dibayar melalui tabungan memberikan bantuan pembelian kepada orang- mah tangga yang mengakses perumahan formal pemilik rumah atau aset lainnya. SK EM A PE LA KSA NA A N PROGRA M BSPS 03 05 01 Beberapa Konsultan kabupaten 04 membantu 06 Pemerintah 02 Dana disalurkan Indonesia terpilih dikunjungi Daftar penerima Pemerintah penerima langsung ke memilih beberapa daerah memilih dan beberapa bantuan untuk pemasok material wilayah di setiap manfaat mengidentifikasi kabupaten rumah tangga disetujui dalam dua kali provinsi miskin dipilih bahan bangunan cicilan secara acak yang tepat Sumber: Bappenas, 2011. Cakupan Unit perumahan dengan berbagai Keterjangkauan perumahan menurut Sementara lebih dari 80 persen keluarga memi- karakteristik di bawah standar , 2014 peringkat pendapatan dan pengeluaran liki rumah milik mereka sendiri, hampir 30 juta 80% unit rumah dari stok yang ada saat ini kuali- 60% 15 tasnya dianggap di bawah standar (karena ter- IDR MILLION 40% lalu padat, bahan bangunan berkualitas rendah, 10 20% atau kurangnya akses terhadap layanan dasar). 5 Rumah tangga berpendapatan rendah lebih ser- 0% ing mendapat rumah yang di bawah standar: 27 1 2 3 5 6 7 8 9 10 4 0 persen rumahtangga di desil pertama memiliki DESIL 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Terlalu padat rumah yang penuh sesak dan 22 persen tidak Tanpa fasilitas air bersih dan sanitasi DESIL memiliki akses terhadap utilitas dasar. Namun Kualitas Bahan Bangunan Semuanya Buruk demikian, BSPS mencakup sekitar 140.000 ru- Terlalu padat atau Tanpa fasilitas Pendapatan Bulanan RT mah tangga setiap tahunnya, sehingga 1 persen utilitas dasar atau Bahan bangunannya Pengeluaran Bulanan RT berkualitas buruk rumah tangga Indonesia (dari tingkat pendapa- Terlalu padat atau Tanpa fasilitas Dana untuk Investasi Rumah tan yang manapun juga) yang memiliki rumah di utilitas dasar dan Bahan bangunannya bawah standar tercakup di dalam program ini. berkualitas buruk Sumber: Bappenas, 2015. 80 Bab 3— Pendekatan “Siklus Kehidupan (Life-Cycle)” untuk Bantuan Sosial dan Jaring Pengaman GAMBAR 3.4 Rumah tangga miskin lebih terpapar risiko ekonomi makro dan keuangan dibandingkan Perumahan dan kesenjangan Bahan bangunan ringan (bambu, lainnya) untuk dinding dengan rumah tangga tidak miskin. Jika kita Bahan bangunan ringan (tanah, lainnya) untuk lantai layanan dasar, 2014 (persen) Bahan bangunan ringan (rumbia, lainnya) untuk atap menganggap bahwa rumah tangga adalah se- bagai kumpulan perilaku dan preferensi, kita PENGGUNAAN BAHAN BANGUNAN YANG MURAH dapat menganalisis keluaran yang dihasilkan 41 kumpulan ini. Misalnya, anggaran pengelu- aran rumah tangga untuk makanan, perumah- 36 an, transportasi, dan jasa (dan seterusnya) ada- 31 lah sebagai keluaran: rumah tangga miskin dan rentan menyisihkan dua pertiga dari anggaran mereka untuk makanan saja; dan rumah tang- ga yang tidak miskin dan tidak rentan meny- isihkan lebih dari setengah dari pengeluaran 18 yang dianggarkan untuk makanan.135 Kurangn- ya diversifikasi dalam sumber mata pencahari- an untuk kesejahteraan rumah tangga136 meny- 9 7 iratkan adanya risiko yang lebih besar ketika 5 harga barang-barang konsumsi bergejolak.137 2 2 PRO G RAM B ANTUAN Miskin Rentan Sisanya S O S I AL & RISIKO SIKLUS 61 TINGKAT AKSES LAYANAN DASAR KE HI D U PAN YANG DITANGANI Tanpa air bersih Program bantuan sosial saat ini menangani Tanpa sanitasi banyak risiko yang dikupas di atas. Misalnya, Tanpa toilet program Rastra menyediakan paket beras ber- 42 Tanpa listrik subsidi bulanan untuk rumah tangga sasaran; pelaksana program bermaksud untuk menjaga 32 harga beras lokal tetap stabil, dan juga mem- 29 berikan bantuan langsung ke rumah tangga 25 24 yang lebih miskin. Program jaminan keseha- 20 19 tan JKN-PBI atau program pembebasan iuran (fee-waiver program) JKN-PBI dan Program 9 11 Keluarga Harapan (PKH) keduanya berupaya meningkatkan akses terhadap layanan kese- 3 2 hatan; program yang pertama menurunkan biaya akses untuk individu dari segala usia, sementara program yang terakhir menyeleng- garakan bantuan langsung tunai saat kunjun- gan perawatan kesehatan untuk ibu hamil, bayi Miskin Rentan Sisanya baru lahir, dan balita mereka. Program PIP dan PKH juga harus bekerja sama di sektor pendi- Sumber: Susenas 2014 dan perhitungan staf Bank Dunia. dikan: kedua program tersebut memberikan 135 Susenas (2014). 136 Di sini diambil nilai pengeluaran rumah tangga sebagai proxy untuk kesejahteraan rumah tangga. Rumah tangga miskin lebih 137 Bayangkan perubahan harga tertimbang dari pangsa pengeluaran dalam anggaran konsumsi rumah tangga ketika harga makanan meningkat sebesar 10 persen: di rumah tangga miskin, 66 persen anggaran konsumsi telah menjadi 10 persen lebih mahal sementara terpapar risiko ekonomi makro di rumah tangga tidak miskin hanya 50 persen dari jumlah anggaran konsumsi yang menjadi 10 persen lebih mahal. Diversifikasi sebagai strategi pengurangan risiko ekonomi makro bekerja pada tingkat pemilahan/disagregasi yang manapun juga. Misalnya, rumah tangga dan keuangan dibandingkan miskin menghabiskan seperempat dari anggaran makanan mereka untuk beras saja (dan tidak ada jenis makanan lain yang memiliki porsi anggaran makanan yang lebih besar) sementara rumah tangga tidak dengan rumah tangga tidak miskin dan tidak rentan menghabiskan seperempat dari anggaran makanan mereka untuk makanan olahan saja (dan tidak ada makanan lain yang memiliki porsi anggaran makanan yang lebih besar). Tetapi makanan olahan itu sendiri terdiri dari masukan di luar masukan miskin. pertanian mentah; makanan olahan seringkali membutuhkan bahan bakar (untuk memasak dan transportasi), jasa transportasi dan logistik, investasi dan infrastruktur modal, serta tenaga kerja. Oleh karena itu, ketika harga beras naik sebesar 10 persen, 25 persen dari anggaran konsumsi makanan rumah tangga miskin akan meningkat sebesar 25 persen. Untuk rumah tangga tidak miskin, anggaran konsumsi makanan akan naik kurang dari jumlah tersebut karena harga bahan bakar, tenaga kerja, dan modal (dan masukan lain untuk “makanan olahan”) tidak terpengaruh. 81 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 bantuan langsung tunai kepada rumah tangga Para lanjut usia lebih cenderung menjadi Indonesia juga memberikan sedikit bantuan sasaran yang telah menunjukkan bahwa mere- miskin atau rentan karena mereka pensiun melalui program “aktivasi” pasar tenaga ker- ka melakukan investasi di bidang pendidikan tanpa mendapat akses ke dana pensiun dan ja. Misalnya, orang dewasa muda yang memili- untuk anak-anak mereka. Yang terakhir adalah sebagian besar (40 persen di antara mereka ki kredensial buruk dan memasuki pasar tena- bantuan langsung tunai tanpa syarat, BLSM, berusia di atas 65 tahun141) tidak memiliki ja- ga kerja akan menjadi orang dewasa dengan memberi perlindungan kesejahteraan umum minan kesehatan juga. Indonesia telah mulai pekerjaan berkualitas rendah dan pensiunan pada saat terjadi tekanan ekonomi makro akut menangani risiko ini melalui program BPJS tanpa adanya tunjangan pensiun. Memberikan yang disebabkan oleh reformasi subsidi dan Ketenagakerjaan dari SJSN, yang menginte- program “pelatihan di tempat kerja” dengan harga barang-barang yang harganya diatur grasikan dan memperluas rangkaian program biaya rendah melalui pengusaha, melalui se- negara. Dengan kata lain, rangkaian program jaminan terkait tenaga kerja, termasuk pro- kolah, atau melalui lembaga kemasyarakatan bantuan sosial saat ini sangat sesuai dengan gram dana pensiun dan tabungan hari tua. dapat memberi jalur pendidikan selepas pen- risiko yang sekarang ini dihadapi oleh rumah Namun demikian, risikonya cenderung tetap didikan dasar untuk mendapatkan pekerjaan tangga miskin. ada dalam jangka menengah bagi para lansia yang berkualitas lebih tinggi.144 Atau tinggin- miskin dan rentan, terutama yang memiliki ya tingkat pekerjaan paruh waktu di kalangan Namun demikian, fragmentasi menghasilkan riwayat pekerjaan informal. Untuk menang- penduduk miskin — 33 persen warga usia kerja sistem yang kurang efektif. Program bantuan gapi risiko ini, yang terutama nampak pada dari kelompok miskin diperkirakan “setengah sosial saat ini tidak terintegrasi pada tingkat para lansia miskin dan rentan dengan riwayat menganggur” — dapat diperbaiki sebagian penyediaan atau pelaksanaan yang manapun. pekerjaan informal, dana pensiun tanpa pen- dengan adanya program kerja, termasuk “dana Analisis survei rumah tangga menunjukkan genaan iuran bagi mereka yang mencapai usia bantuan pendapatan dasar” kepada keluarga bahwa dari rumah tangga termiskin yang me- pensiun tanpa memiliki dana pensiun jelas akan yang tidak memiliki penghasilan yang cukup menuhi syarat untuk masing-masing program bermanfaat bagi para lansia tersebut, serta rumah besar, sehingga program ini dirasakan man- Rastra, PIP, dan JKN-PBI, hanya 8 persen yang tangga yang menyokong mereka.142 Terdapat ban- faatnya. 145 benar-benar menerima ketiga program terse- tuan langsung tunai khusus untuk para lansia yang but (pada tahun 2015), sedangkan sekitar 37 rentan, ASLUT, namun cakupannya sangat rendah Meningkatnya risiko terhadap paparan persen menerima sebagian besar dari tiga untuk keseluruhan penyelenggaraannya. ekonomi makro juga tetap tidak tercakup. program tersebut.138 Oleh karena itu, rumah Sementara Kajian Belanja Pemerintah untuk tangga membutuhkan strategi dan alat untuk Menangani risiko terkait penyandang dis- Bantuan Sosial tahun 2012 merekomendasikan menangani semua risiko yang dihadapi ketika abilitas akan memerlukan pendekatan yang agar menyelenggarakan pemberian fasilitas hal tersebut benar-benar mengancam, sistem lebih sistematis dan terprogram, dan merupa- penunjang pendapatan darurat otomatis dan bantuan sosial di Indonesia kurang efektif.139 kan langkah awal yang telah diambil baru-baru sementara untuk rumah tangga termiskin yang ini. Sebuah undang-undang yang baru-baru ini mengalami kesulitan akibat tekanan ekonomi Sementara itu, beberapa risiko penting belum diterbitkan143 mengenai penyandang disabili- makro, fasilitas tersebut belum ada. Sistem Pe- memiliki solusi mengenai mitra penyeleng- tas membuka jalan untuk beberapa reformasi, mantauan dan Respon Krisis (Crisis Monitoring gara bantuan sosial yang memadai. Misalnya, setidaknya dalam hal upaya untuk masuk ke and Response System – CMRS) yang baru lahir tel- rendahnya partisipasi dalam kegiatan pra-se- dalam pasar tenaga kerja: perusahaan publik ah membentuk sebuah protokol pemantauan kolah yang terstruktur cenderung mengurangi dan swasta masing-masing harus memiliki 2 yang baik yang diselenggarakan oleh TNP2K, kesiapan untuk bersekolah di rumah tangga persen dan 1 persen karyawan penyandang namun respon bantuan sosial otomatis yang miskin, sementara bukti internasional menun- disabilitas yang dipekerjakan. Undang-undang kontra siklis, yang dipicu oleh dampak samp- jukkan bahwa program PAUD yang dirancang tersebut juga merinci tugas pemerintah untuk ing yang telah ditetapkan sebelumnya, masih dengan matang140 dapat menyebabkan pen- melindungi dan merehabilitasi para penyan- dalam pembahasan. Oleh karena itu, CMRS ini ingkatan gizi dan kesehatan anak, tingkat dang disabilitas, misalnya, antara lain melalui dapat membantu rumah tangga miskin dan pendaftaran yang lebih tinggi (ketika mulai bantuan sosial, tetapi tanpa adanya peraturan rentan untuk mampu mengantisipasi gon- memasuki pendidikan dasar), dan peningka- pelaksanaan, undang-undang tersebut tidak cangan yang akan datang, namun hal tersebut tan kecerdasan (aptitude) mental, dan juga ser- menjelaskan secara tepat program dan inisi- tidak memberi mereka fleksibilitas tambahan ingkali memberi hasil positif yang lebih tinggi, atif apa yang akan dilaksanakan untuk men- dalam menghadapi goncangan saat goncan- khususnya untuk rumah tangga miskin (Bank erapkan undang-undang tersebut. Program gan tersebut tiba. Pada tahun 2013 menyusul Dunia, 2012b). Peningkatan kemampuan dan yang telah ada yakni ASODKB, mempunyai terjadinya penurunan subsidi energi yang sig- keterampilan dapat terakumulasi melalui cakupan yang rendah (seperti program ban- nifikan dan lonjakan inflasi, skema kompensa- pendidikan anak secara keseluruhan, sehing- tuan langsung tunai untuk anak dan program si sementara ini (dikenal dengan BLSM; lihat ga “awal yang baik” mungkin akan mengarah bantuan sosial untuk lanjut usia). Sama seper- juga Bagian 4) dinegosiasikan dan disalurkan. pada berkurangnya kemiskinan antar gener- ti program untuk lanjut usia, ASLUT, ASODKB BLSM memperbaiki pembagian sumber daya asi antara lain dengan meningkatkan kemam- dapat digabungkan dan diperluas dalam pro- yang disalurkan ke rumah tangga miskin dan puan belajar, sekolah dan pengembangan ket- gram bantuan langsung tunai bersyarat (CCT) hampir miskin (relatif terhadap versi program erampilan di masa depan. unggulan yaitu PKH. yang sama sebelumnya), namun tidak dipasti- kan bahwa kompensasi akan diberikan. 138 PKH masih merupakan program yang sangat kecil yang mencakup sekitar 5 sampai 6 persen rumah tangga di Indonesia pada tahun 2014. Persentase rumah tangga yang memenuhi syarat yang menerima keempat program utama — PKH, Rastra, PIP, dan PBI — hanya di atas 2 persen pada tahun 2014. 139 Bagian berikutnya dari laporan ini mengeksplorasi kompleksitas institusional dari pemberian bantuan sosial di Indonesia yang berujung pada ketidakcocokan antara sistem yang “efektif di atas kertas” dan hasil “di lapangan.” 140 Secara internasional, inisiatif-inisiatif Pendidikan Anak Usia Dini yang efektif mencakup keterlibatan orang tua di disain program, pemberian pelayanan, dan penyediaan pelatihan orang tua; kolaborasi dengan pemangku kepentingan lokal dan lembaga non-profit masyarakat yang aktif; dan pembagian biaya antara pemerintah dan penerima manfaat sehingga setiap pihak memiliki peran penting. 141 Susenas 2016. 142 Indonesia sebelumnya memiliki program dana pensiun non-iuran sangat kecil yang hanya mencakup sekitar 26.500 individu. Ketika program dana pensiun di bawah Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) ini beroperasi penuh, pemerintah bermaksud menawarkan jaminan social dengan iuran bersubsidi sebagai manfaat bagi rumah tangga miskin dan rentan yang ditargetkan. Untuk masalah lanjut usia secara lebih detail di Indonesia dan sekitarnya, lihat Bank Dunia 2016c. Live Long and Prosper – Aging in East Asia and Pacific. 143 UU No. 8 tahun 2016 144 Lihat, misalnya, Bank Dunia 2011c “From evidence to policy. Do vouchers for job training programs help?” Catatan Pembangunan Manusia No. 65766 untuk bukti dari Kenya. 145 Melakukan ujicoba program kerja dan dana bantuan “kebutuhan dasar” juga merupakan rekomendasi dari PER (Public Expenditure Review – Kajian Belanja Pemerintah) untuk Bantuan Sosial tahun 2012. 82 Bab 3— Pendekatan “Siklus Kehidupan (Life-Cycle)” untuk Bantuan Sosial dan Jaring Pengaman Memberikan program “pelatihan di tempat kerja” dengan biaya rendah melalui pengusaha, melalui sekolah, atau melalui lembaga kemasyarakatan dapat memberi jalur pendidikan selepas pendidikan dasar untuk mendapatkan pekerjaan yang berkualitas lebih tinggi. P.83 BAB 4 Bantuan sosial terintegrasi: kemungkinan & manfaatnya Indonesia perlu membe- laju pengurangan kemiskinan telah i lanjakan lebih banyak untuk bantuan sosial dan yang lebih penting lagi menggunakan sum- ber daya yang tersedia secara lebih melambat: dari penurunan angka kemiskinan nasional sebesar 1,2 poin persentase per tahun antara tahun 2007 dan 2010, menjadi 0,5 persen per tahun antara tahun 2011 efektif untuk melanjutkan kontri- dan 2017, maka permintaan terhadap businya dalam pengurangan kemi- kinerja implementasi yang lebih baik skinan dan ketimpangan. Semen- dan dampak kolektif program bantu- tara rumah tangga yang menjadi an sosial utama menjadi lebih besar sasaran belanja bantuan sosial telah dibandingkan dengan sebelumnya. bertumbuh sejak tahun 2005, karena persentase dari total pengeluaran Karena ada penurunan sekitar 6 juta 146 publik, pengeluaran bantuan sosial warga miskin pada tahun 2015 (dibandingkan dengan tahun 2005), pengeluaran bantuan secara keseluruhan tetap berjalan sosial riil “per kapita miskin” sebagai secara konstan dalam dekade antara persentase dari GNI per kapita telah meningkat dari 3,3 persen di tahun 2005 tahun 2005 dan 2016.146 Oleh karena menjadi 4,6 persen pada tahun 2015. 85 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Program bantuan sosial yang sudah ada dapat Suatu sistem yang terintegrasi juga dapat juga, program yang diselenggarakan secara membawa dampak kolektif yang lebih besar menyesuaikan strategi perlindungan untuk terpisah dari kerangka kebijakan bersama ti- dalam pengentasan kemiskinan jika terinte- semua penduduk yang rentan. Di Indonesia, dak akan secara alamiah mengkoordinasikan grasi dengan lebih baik. Laporan ini mendo- setiap program secara alami berfokus pada ke- target kinerja di seluruh sektor. kumentasikan bahwa setiap program individ- butuhan warga tertentu yang menjadi tanggung ual relevan dalam pengentasan kemiskinan jawabnya. Sebagai akibatnya, individu dengan dengan menciptakan jalur yang transparan beberapa karakteristik unik mungkin tidak ma- bagi rumah tangga penerima manfaat untuk mengurangi risiko yang ditetapkan secara jelas, suk hitungan di dalam program-program yang ada. Misalnya, tidak ada program di tingkat na- POT E N S I D AMPAK DARI tidak satu pun dari program-program individ- sional atau badan yang secara khusus bertang- ual ini dirancang untuk membantu semua gungjawab untuk melayani rumah tangga yang PE N G I N T E G RASIAN rumah tangga yang ditargetkan sepenuhn- kepala keluarganya adalah perempuan, pekerja ya mengurangi atau menyerap semua risiko. sektor informal yang hidup sendiri atau untuk Program-program ini tidak memberikan dana yatim piatu.148 Jika ada, program tambahan ini bantuan yang cukup besar, atau mencakup se- kemungkinan besar akan dilaksanakan dalam Sementara bantuan sosial di Indonesia men- jumlah besar rumah tangga miskin dan rent- cara-cara yang “mandiri” dan dengan sedikit cakup lebih banyak individu dibandingkan an, untuk dapat memiliki dampak yang sig- koordinasi dengan program-program lain yang dengan sebelumnya, beberapa rumah tangga nifikan terhadap kemiskinan147. Oleh karena relevan atau bahkan yang saling melengkapi. miskin dan rentan belum mendapatkan pa- itu, penting untuk mengkoordinasikan dan Di bawah sistem terintegrasi untuk pembua- ket bantuan yang lengkap. Program-program menggabungkan program-program tersebut tan kebijakan, perencanaan, dan pelaksanaan, bantuan sosial yang tercakup dalam rangkaian untuk meningkatkan dampak kolektifnya. Se- setiap lembaga akan memiliki insentif untuk laporan ini memiliki potongan pendapatan bagai contoh, paket dana bantuan yang terdiri secara individual dan secara bersama-sama (atau “sarana”) yang lebih luas atau sempit dari empat dana bantuan sosial utama tersebut untuk menetapkan cara yang terbaik untuk yang membatasi penduduk yang menjadi sasa- akan meningkatkan pendapatan rumah tangga menjangkau kelompok-kelompok yang kurang ran mereka, namun semuanya menargetkan yang memenuhi syarat secara signifikan lebih beruntung ini. setidaknya semua rumah tangga miskin. Se- besar dibandingkan dengan yang sebenarnya jak diterbitkannya Kajian Belanja Pemerintah telah terlihat di antara penduduk miskin. Integrasi akan membantu Indonesia menca- untuk Bantuan Sosial tahun 2012, JKN-PBI pai kinerja fiskal yang lebih baik. Mengingat menargetkan 15 juta penerima tambahan; PIP Sistem bantuan sosial yang benar-benar ter- adanya keterbatasan sumber daya, untuk men- menargetkan 10 juta siswa tambahan; dan PKH integrasi akan membantu rumah tangga gurangi kemiskinan secara efisien, kesalahan menargetkan hampir 4,5 juta keluarga baru. merespon setiap risiko yang dihadapi secara penetapan sasaran atau manfaat harus diteri- Cakupan Rastra tetap, dalam hal jumlah mutlak efektif. Misalnya, goncangan ekonomi yang ma oleh sesedikit mungkin rumah tangga non penerima manfaat, yang kira-kira sama dengan meluas seperti hasil panen yang buruk dapat sasaran seperti kelayakan secara politik, sosial, yang ditargetkan. Namun demikian, proporsi mengakibatkan pengeluaran konsumsi banyak dan budaya. Namun demikian, sementara pro- rumah tangga miskin yang menerima keempat orang terpapar risiko. Rumah tangga mungkin gram-program bantuan sosial Indonesia saat program “utama” — Rastra, JKN-PBI, PIP, dan merespon dengan jalan menarik anak-anak ini memiliki warga sasaran pada prinsipnya PKH — hanya sedikit di atas 1 persen pada ta- mereka dari sekolah atau menunda perawatan yang sama, kenyataannya program-program hun 2013 dan hanya 2 persen di tahun 2014.149 kesehatan. Sistem bantuan sosial yang setida- tersebut menjangkau warga yang berbeda knya dapat mengembalikan tingkat konsumsi karena pelaksanaannya tidak terkoordinasi. Kurangnya standar yang berlaku secara ke tingkat semula akan menyelamatkan in- Misalnya, sejumlah besar rumah tangga tidak umum yang dapat dilaksanakan untuk pelak- dividu dan rumah tangga dari kemiskinan miskin menerima beras bersubsidi Rastra dan sanaan bantuan sosial secara lokal mening- jangka pendek. Namun demikian, jika nilai memanfaatkan JKN-PBI. Kesalahan penetapan katkan efek negatif dari arsitektur bantuan dana bantuannya tidak cukup besar atau jika sasaran ini meningkatkan biaya (bagi Pemer- sosial yang terfragmentasi. Cakupan program tidak ada insentif tersendiri agar anak-anak intah) untuk mengurangi kemiskinan melalui yang rendah teramati di berbagai bantuan tetap bersekolah, mungkin masih ada dampak program-program tersebut. Keuntungan sosial, dan sebagian disebabkan oleh adanya negatif jangka panjang terhadap kesejahteraan efisiensi potensial lainnya adalah dari berbagi misalokasi manfaat bagi rumah tangga tidak akibat berkurangnya pendidikan. Oleh kare- proses yang sama. Praktik yang ada saat ini ada- miskin dan tidak rentan. Bukti kualitatif dan na itu, sistem bantuan sosial terintegrasi ini lah setiap lembaga yang memberikan bantuan kuantitatif dari Indonesia menunjukkan bah- akan memberikan intervensi multipihak na- sosial mengelola semua praktik bisnis yang ter- wa prosedur penetapan kelayakan, kerangka mun terkoordinasi baik untuk bantuan daru- kait — pengelolaan data, verifikasi kepatuhan, penetapan sasaran, dan hak kepemilikan dan rat maupun insentif jangka panjang untuk pemutakhiran data dan pembayaran — yang pengendalian manfaat yang idiosinkratik biaya kesehatan, pendidikan, dan juga dalam memerlukan struktur dan keterampilan yang (idiosyncratic, sesuatu yang khas untuk individu beberapa kasus, kegiatan yang menghasilkan seringkali tidak dikembangkan dengan baik atau organisasi tertentu – pent.) dan beragam, pendapatan yang lebih berisiko namun lebih secara internal. Pengalaman internasional semuanya memiliki dampak negatif. Misalnya, produktif yang mampu mengurangi ketidak- menunjukkan bahwa dengan mendelegasikan alokasi “hak” untuk membeli beras Rastra ber- setaraan kesempatan bagi anak-anak maupun proses atau sub-proses program ini memungk- subsidi dilakukan oleh kepala desa dan perang- bagi orang dewasa. inkan setiap agen untuk berfokus pada keung- kat kelurahan; sebagian manfaat PIP (dan hak gulan komparatif mereka sendiri. Demikian untuk menyalurkannya) masih dikuasai oleh 147 Untuk mengurangi tingkat kemiskinan atau berkorelasi dengan kemiskinan (kesenjangan pencapaian dalam pendidikan, perilaku hidup sehat dan hasil kesehatan, atau upah dan produktivitas, misalnya), nilai manfaat yang diberikan kepada rumah tangga sasaran harus cukup besar untuk menghilangkan kesenjangan pendapatan mereka atau, jika pemberian dana bantuan dikaitkan dengan perilaku, nilainya cukup besar agar rumah tangga mematuhi sepenuhnya dengan tanpa terjadinya proses pemiskinan lebih lanjut. Di kelompok 10 persen rumah tangga termiskin menurut pengeluaran konsumsi, program Rastra mencakup sebagian besar rumah tangga (68 persen dari desil ini membeli beras Rastra) tetapi program Rastra memiliki nilai manfaat bantuan yang terendah, yaitu sebesar 4 persen dari total pengeluaran konsumsi rata-rata pada desil ini. Sebaliknya, PKH memiliki cakupan yang terendah, sebesar 9 persen, dan nilai manfaat bantuan yang tertinggi, sebesar sekitar 13 persen. 148 Terdapat program bagi para lanjut usia, atau untuk penyandang disabilitas namun tetap pada cakupan yang sangat rendah. 149 Pengamat menyarankan peningkatan poin persentase dalam cakupan portofolio lengkap program bantuan sosial (SA) dapat dilacak ke upaya koordinasinya (dipimpin oleh TNP2K) yang menyebabkan pengadopsian standar BDT oleh semua program bantuan sosial utama untuk menentukan kelayakan penerima yang baru. 86 Bab 4 — Bantuan sosial terintegrasi: kemungkinan & manfaatnya sekolah dan pemangku kepentingan lokal dan penting.150 Lebih jauh lagi, prinsip penyelengga- nilai uang dari bantuan natura Rastra, dima- regional mereka; dan penyaluran Jamkesmas raan yang sudah mengakar dan idiosinkratik ini sukkan ke dalam model pengeluaran statis. sebelumnya, sekarang Kartu Indonesia Sehat menunjukkan bahwa meningkatkan cakupan Kelompok yang lebih kecil dan lebih besar “di- (kartu KIS yang membuktikan penerima ada- program tunggal hanya akan mengakibatkan targetkan”: kelompok yang lebih kecil (lebih be- lah bagian dari JKN-PBI), belum dipantau atau sebagian kecil dari rumah tangga sasaran yang sar) ditetapkan sebagai kelompok 10 (40) pers- dievaluasi sebelumnya. Bahwa praktik-praktik mendapatkan manfaat secara “penuh”. en terbawah rumah tangga Susenas yang diberi seperti itu dapat ditolerir mengindikasikan peringkat melalui pengeluaran sebelum pajak. rendahnya tingkat koordinasi antara peren- Pengurangan kemiskinan yang cukup besar Tabel 4.1 mengilustrasikan bahwa satu manfaat cana kebijakan di tingkat pemerintah pusat dan sekaligus dapat dicapai melalui integra- terintegrasi dapat memberikan dorongan yang dan otoritas pendanaan dengan pemerintah si di tingkat rumah tangga. Untuk mensimu- signifikan terhadap pengeluaran konsumsi se- tingkat regional dan lokal yang telah mende- lasikan dana bantuan “terintegrasi”, satu man- besar 14 sampai 21 persen dari rata-rata angga- legasikan bagian-bagian penting dari proses faat yang terdiri dari semua program bantuan ran rumah tangga sasaran. 151 penyelenggaraan program bantuan sosial yang langsung tunai yang ada (PKH dan PIP) dan 150 Tidak seperti kebanyakan belanja pemerintah untuk bantuan sosial lainnya yang sebagian besar dilaksanakan oleh pemerintah daerah (terutama pemerintah daerah tingkat kabupaten), 86persenpengeluaran program bantuan sosial dilaksanakan secara terpusat. Lihat laporan Ringkasan Pengeluaran dalam seri laporan ini atau Bank Dunia (2012j) untuk rincian lebih lanjut mengenai sejarah dan rincian dari berbagai hal yang berlangsung secara bersamaan (contemporaneous) dari pengaturan ini. 151 Dana bantuan yang lebih besar diharapkan memiliki dampak ekonomi makro maupun perilaku mikro. Misalnya, inflasi (termasuk pengenaan biaya yang lebih tinggi oleh penyedia layanan yang mengetahui tentang status seseorang sebagai penerima manfaat), keputusan dalam hal keluarga berencana, dan pola konsumsi, yang semuanya diharapkan dapat berubah jika manfaat program bantuan sosial terintegrasi di tingkat rumah tangga. Model pengeluaran statis yang dieksplorasi di sini tidak dapat menjelaskan efek keseimbangan (equilibrium) umum ini. GAMBAR 4.1 Perubahan dalam konvergensi bantuan sosial di TABEL 4.1 kelompok 10 persen rumah tangga termiskin Skenario pangsa integrasi dari pengeluaran rumah tangga menurut kelompok sasaran Kelompok Rata-rata Rata-rata Dana sasaran pengeluaran nilai dana bantuan bulanan RT bantuan sebagai (Rp) (Rp) bagian dari pengeluaran RT 10% 1.306.137 251.406 19% RAST RA Termiskin 7 8% 40% 1.814.236 234.972 13% Termiskin Sumber: Susenas 2016. 43% PBI 53% Kurangnya standar yang berlaku secara umum yang dapat dilaksanakan P IP untuk pelaksanaan 16% bantuan sosial secara PKH lokal meningkatkan efek 6.5% negatif dari arsitektur bantuan sosial yang terfragmentasi. KEEMPAT-EMPATNYA 2.2% PIP,PKH 2.6% RASTRA, PBI, PIP 11% RASTRA,PIP 14% RASTRA,PIP,PKH 2.5% RASKIN, PKH 6% PBI,PIP,PKH 2.3% Sumber: Susenas 2014 dan perhitungan staf Bank Dunia. Catatan: Cakupan keseluruhan PKH rendah dan (secara teknis) terbatas pada masyarakat yang sangat miskin; Karena ukuran PKH yang kecil, Susenas cenderung memperkirakan ukuran program lebih kecil dari yang sebenarnya, yang menyebabkan lebih rendahnya tumpang tindih program di kalangan warga miskin atau rentan. 87 Menuju Sistem Bantuan Sosial yang Menyeluruh, Terintegrasi, & Efektif di Indonesia – SAPER 2017 Manfaat tunggal juga menghasilkan pengu- Sejalan dengan upaya pemerintah untuk men- rangan kemiskinan, kerentanan dan ketimpa- dorong tercapainya keuangan inklusi yang ngan yang lebih besar dibandingkan dengan lebih besar, pemerintah telah mengamanat- paket manfaat terfragmentasi yang ada saat kan untuk melaksanakan semua pembayaran ini (Tabel 4.2). Misalnya, penurunan “seketika” bantuan sosial secara digital. 153 Dengan tu- dalam tingkat kemiskinan yang akan dihasil- juan meningkatkan efisiensi dan kemudahan kan dari integrasi manfaat ini diperkirakan akses terhadap dana bantuan sosial, pemerin- sebesar 2 sampai 4 poin persentase. Sebagai tah berencana untuk mengintegrasikan semua rujukan, jika tingkat kemiskinan aktual terus pembayaran bantuan sosial di bawah Kartu menurun pada tingkat yang dialami antara ta- KKS. Perkembangan terkini mengenai pembe- hun 2013 dan 2016 (sekitar 0,1 sampai 0,5 poin rian dana bantuan sosial yang dilaksanakan persentase per tahun), diperlukan waktu seki- secara digital, yang saat ini dipelopori oleh Ke- tar 10 tahun untuk mencapai penurunan “seke- mensos, dengan 1,4 juta penerima Rastra sebel- tika” yang dapat dengan segera tercapai melalui umnya yang sekarang menerima manfaat be- skenario integrasi yang paling murah.152 rupa e-voucher melalui kartu KKS dan sistem pengiriman melalui E-Warung. Selain itu, Ke- mensos bertujuan untuk memberikan dana I NTEGRASI H A RU S bantuan PKH kepada semua 6 juta penerima manfaat melalui himpunan bank milik negara DIPERCEPAT & (HIMBARA) dan juga menggunakan kartu KKS sebagai platform pembayaran terintegrasi. M E NGA MBI L PE LAJ A RA N Pengalaman Amerika Latin dapat menja- DA RI NEGA RA LA I N di inspirasi bagi Indonesia untuk membuat strategi yang memungkinkan pengintegra- Indonesia telah mengambil langkah awal sian di seluruh sektor dan untuk menginte- menuju integrasi yang lebih besar dengan grasikan seluruh tingkat pemerintahan agar meluncurkan program SLRT dan ODA serta dapat melaksanakan tugas pemberian dana gerakan untuk melaksanakan pembayaran bantuan sosial bersama dengan lebih baik. bantuan sosial secara digital. Sistem Layanan Pengalaman internasional menunjukkan bah- Rujukan Terpadu (SLRT) ini dilaksanakan oleh wa ada lebih dari satu cara untuk dapat secara Kementerian Sosial. Program ini bertujuan un- efektif dan efisien mendistribusikan proses tuk membantu mengidentifikasi dan merujuk pemberian bantuan sosial yang penting antar rumah tangga miskin dan rentan ke program lembaga, serta antar otoritas administratif pu- perlindungan sosial melalui kantor fasilitator sat dan daerah. Sebagai contoh, Brasil melaku- dan ‘layanan satu pintu’ di tingkat kabupaten. kan konsolidasi di tingkat pemerintah pusat Fasilitator program menggunakan aplikasi berbagai program bantuan sosialnya ke dalam berbasis tablet yang berisi data yang relevan satu program yang menyatukan dana bantuan dari Basis Data Terpadu (BDT), informasi pent- pendidikan, kesehatan, perbaikan gizi, dan dana ing mengenai program nasional dan lokal ser- bantuan yang berfokus pada pendapatan bagi ta instrumen penilaian untuk menentukan keluarga miskin dan rentan. Chili dan Kolombia status kesejahteraan rumah tangga. Setelah TABEL 4.2 melakukannya dengan cara yang sedikit berbe- tahap percontohan awal sepanjang 2015-2016, Perkiraan dampak integrasi terhadap da: mengkoordinasikan standar pengiriman un- program ini dianggap memiliki potensi yang kemiskinan, kerentanan & ketimpangan tuk program-program nasional dan lokal, serta tinggi dan ditingkatkan untuk dilaksanakan memperkuat penyediaan layanan publik peleng- di 50 kabupaten pada tahun 2016 dan sampai kap untuk meningkatkan cakupan rumah tangga 150 kabupaten di tahun 2019. Sampai tahun Jumlah Koefisien Gini miskin dan rentan di tingkat lokal. 2016, 59 pemerintah daerah telah membantu penduduk miskin merujuk 146.000 rumah tangga untuk bantuan (%) Penyusunan dan penyempurnaan prosedur selanjutnya. Aplikasi On Demand (On Demand September 2016 10,7 0,397 penetapan sasaran dan seleksi penerima Application ODA), yang dikelola oleh TNP2K, manfaat yang umum dan otoritatif telah dirancang untuk dapat bekerjasama dengan menjadi katalis yang integratif. Pendekat- SLRT dan bertujuan untuk memutakhirkan in- Integrasi: di 8,65 0,394 an untuk integrasi yang terinci di bawah ini tingkat 10% formasi rumah tangga yang digunakan untuk memiliki dasar yang sama (dan pengemban- menentukan status kelayakan dan status kes- gan lebih lanjut) dari sistem penetapan sasa- Integrasi: di 6,72 0,388 ejahteraan relatif yang digunakan dalam pen- tingkat 40% ran yang terintegrasi yang mengidentifikasi etapan sasaran. ODA telah diujicobakan dan dan menyeleksi penerima manfaat dari mas- beroperasi di 12 kabupaten. yarakat yang sama. Di Kolombia, misalnya, Sumber: Susenas 2015/16. program bantuan sosial yang diselenggarakan Catatan: asumsi akurasi penetapan sasaran berikut ini didasarkan pada data survei tingkat insidensi bantuan sosial secara nasional dan lokal secara operasional yang diekstrapolasikan ke tingkat cakupan keseluruhan yang 152 Dalam hasil yang tidak disajikan, simulasi integrasi diperluas sebesar 40 persen: bergabung untuk melayani target masyarakat dijalankan dengan parameter yang menggambarkan kelemahan pelaksanaan bantuan sosial yang diketahui, seperti Di tingkat 10% 55% dari Desil 1 (D1), 20% dari D2, 15% dari pengurangan manfaat di tingkat lokal atau realokasi manfaat D3, 10% dari D4 di tingkat lokal kepada jumlah warga yang lebih besar (dan Di tingkat 40%: 90% dari D1, 75% dari D2, 65% dari D3, menghasilkan penurunan nilai manfaat). Dengan parameter 50% dari D4, 40% dari D5, 30% dari D6, 153 Penyaluran dana program PIP di bawah Kemendikbud 153 ini, dampaknya terhadap tingkat kemiskinan berkurang 20% dari D7, 15% dari D8, 10% dari D9, 5% dan Kemenag ini telah dilakukan dengan bantuan dari bank sebesar 0,12-0,18 poin persentase. . dari D10. BRI dan BNI sejak tahun 2013 88 Bab 4 — Bantuan sosial terintegrasi: kemungkinan & manfaatnya yang sama, yang ditetapkan oleh suatu pusat Cadastro Unico; dan menghubungkan (link) ru- grasikan penyelenggaraan bahkan jika lanskap pencatatan (registry) rumah tangga yang memi- mah tangga penerima manfaat Bolsa Familia programnya beragam dan lembaga penyeleng- liki kewenangan. Program-program di Indo- ke layanan dan manfaat pelengkap dalam pro- garanya banyak. Juga mirip dengan Kolom- nesia memiliki target masyarakat yang pada gram kesehatan, pendidikan, dan mata penca- bia, operasi sehari-hari seperti pemeliharaan, prinsipnya sama, namun dalam praktiknya, harian (termasuk kredit mikro dan konseling pemutakhiran, dan penanganan pengaduan masing-masing program membuat penetapan profesional). didelegasikan ke pemerintah kota, sementara kelayakan dan seleksi penerima manfaat yang pembiayaan, perencanaan, pengelolaan, pen- khas untuk program itu sendiri. Jika dilakukan Kolombia telah menggunakan kerangka gendalian mutu, evaluasi dan penyusunan bukan untuk masing-masing program, melain- penetapan sasaran tunggal untuk menginte- pedoman pengguna diselesaikan oleh pemer- kan suatu pusat pencatatan rumah tangga yang grasikan program secara kelembagaan dan intah pusat. Hal-hal yang sangat penting, yaitu memiliki kewenangan dikonsultasikan untuk di tingkat rumah tangga. Pada tahun 1994, pemeringkatan rumah tangga dan penetapan menyeleksi penerima manfaat sesuai dengan Kolombia membentuk sistem penetapan sasa- kelayakan, juga diselesaikan di tingkat pusat prosedur yang berlaku umum dan memiliki ran nasional - Sistem Seleksi Penerima Man- dan dikomunikasikan ke pemerintah kota. kewenangan, rumah tangga miskin dan rentan faat bagi Program Sosial (SISBEN) Kolombia akan mendapatkan paket manfaat terintegra- - untuk menyalurkan semua belanja bantuan Chile juga menggunakan penjangkauan, si, terlepas dari luasnya integrasi institusional sosial; SISBEN dimutakhirkan secara berkala hubungan ke penyedia layanan, dan pen- atau antara pusat dan lokal.154 dan tetap menjadi sistem yang otoritatif un- yampaian bantuan sosial secara terkoordi- tuk mengidentifikasi dan menyeleksi peneri- nasi untuk memperbaiki kemiskinan secara Brasil telah memimpin dalam menciptakan ma manfaat untuk rangkaian program bantu- holistik. Rumah tangga yang hidup dalam layanan “satu pintu” untuk penerima bantuan an keuangan dan sosial yang berkembang.156 kemiskinan ekstrim diberi layanan konseling sosial. Pada tahun 2003, Brasil mulai mengga- Lembaga pemerintah pusat secara formal men- sosial secara profesional dari pekerja sosial bungkan program-program subsidi makanan, gelola dan menyelenggarakan sistem ini — yang ditempatkan di daerah selama dua tahun. subsidi bahan bakar, dan bantuan langsung tu- misalnya pemutusan hubungan kerja dan pen- Pekerja sosial ini merumuskan strategi keluar nai ke dalam satu manfaat tunggal yang disebut etapan kelayakan diselesaikan secara terpusat dari kemiskinan dengan rumah tangga dan Bolsa Familia atau “Dana Bantuan Keluarga”.155 — sementara pemerintah kota ditugasi untuk menghubungkannya dengan layanan peleng- Bolsa Familia sampai saat ini adalah program melaksanakan operasional sehari-hari seperti kap (dan tersedia secara lokal) untuk mening- bantuan langsung tunai bersyarat dalam hal memelihara dan memutakhirkan pencatatan katkan modal manusia kolektif rumah tangga, penerimaan manfaat yang tergantung pada (registri) melalui permohonan dan pengaduan nilai dan produktivitas hunian mereka, serta pemanfaatan untuk perawatan kesehatan, serta yang diterima. 157 kemampuan rumah tangga untuk menghasil- pendidikan dasar dan menengah. Masyarakat kan pendapatan. Lembaga yang menyediakan sasaran Bolsa Familia mencakup keluarga yang Kolombia telah menyebarkan program pen- layanan dan program didorong untuk meng- hidup di bawah garis kemiskinan nasional jangkauan dan fasilitasi untuk menginte- koordinasikan jadwal layanan khusus untuk ru- (sekitar 13 juta keluarga pada tahun 2015), na- grasikan beragam bauran program di tingkat mah tangga yang sangat miskin. Sementara itu, mun besarnya nilai manfaat bergantung pada penerima bantuan. Kolombia juga menggu- rumah tangga menerima bantuan langsung tu- komposisi dan karakteristik rumah tangga. nakan sistem SISBEN yang dioperasikan secara nai yang dapat terus mereka terima hingga 3 tahun lokal untuk mengidentifikasi keluarga untuk setelah dilakukannya fasilitasi selama 2 tahun (Ga- Dana bantuan tunggal Brasil diselengga- program "Bersama", yang menyediakan seorang lasso, 2011),160 sementara fasilitator secara teratur rakan oleh satu kementerian, sementara pekerja sosial atau fasilitator kepada keluarga memantau kemajuan rumah tangga terkait dengan sub-prosesnya dilimpahkan ke badan-badan untuk menghubungkan keluarga tersebut den- rencana yang mereka buat sendiri. pemerintah yang memiliki keunggulan kom- gan program sosial dan penyedia layanan lokal, paratif. Bolsa Familia direncanakan, dikelola, misalnya penyedia layanan penitipan anak dan dilaksanakan, dan dievaluasi oleh Kement- remaja, fasilitas kredit mikro, program bantu- erian Pembangunan Sosial, namun banyak an tunai bersyarat atau beasiswa, dan subsidi sub-penyelenggaraannya didelegasikan kepada perumahan. Jadi, sementara integrasi “di ting- 154 Indonesia telah membuat langkah besar dalam arah ini badan-badan pemerintah lainnya di tingkat kat atas” dicapai melalui kepatuhan terhadap dengan pembentukan Basis Data Terpadu (BDT) untuk lokal, regional, dan nasional. Misalnya, bank standar yang berlaku umum (yang diwujudkan Perlindungan Sosial. Namun demikian, BDT belum memiliki kewenangan untuk memilih penerima manfaat, yang Federal Caixa Economica milik negara meng- oleh sistem SISBEN), integrasi di tingkat ru- membatasi kegunaannya sebagai standar yang berlaku umum yang dapat digunakan oleh pelaksana program. umpulkan dan melaporkan data kepatuhan mah tangga dicapai dengan menghubungkan 155 Ditetapkan di bulan Oktober, 2003, UU No. 10.836, tahun yang dihasilkan oleh penyedia layanan keseha- manfaat ke rumah tangga melalui fasilitasi dan 2003. 156 Pemberlakuan pertama instrumen penetapan sasaran tan, dan pendidikan; dan pemerintah daerah penjangkauan secara aktif. untuk mengalokasikan subsidi dari program-program sosial ini ditetapkan dalam UU No. 60 tahun 1993 (Pasal 2 dan 3). mengumpulkan dan melaporkan pemutakhi- Satuan tugas di dalam Departemen Perencanaan Nasional ran data (yang dibuat oleh pemerintah kota) ke Pencatatan (registry) rumah tangga di Chili (DNP) bertanggung jawab untuk merancang dan menerapkan SISBEN; tim yang sama memberikan bantuan kepada Pusat Pencatatan Penerima Manfaat Terpadu yang telah dilakukan sejak lama158 dan yang pemerintah daerah (departemen dan pemerintah kota) dalam pelaksanaan SISBEN di wilayah mereka. Kelayakan (Unified Beneficiary Registry - Cadastro Unico), memiliki kewenangan (otoritatif) telah berev- penerima ditentukan melalui prosedur proxy means test dan menghasilkan instruksi pembayaran, dan olusi agar mampu menangkap terjadinya (PMT) terhadap seperangkat variabel sosial ekonomi dan demografis. kemudian melakukan pembayaran, kepada kemiskinan, kerentanan, dan risiko yang ber- 157 Pemerintah kota juga memberikan sedikit kontribusi untuk anggaran operasional SISBEN. semua penerima manfaat aktif. Pemerintah kaitan dengan kesejahteraan dalam segala 158 Sistem penetapan sasaran utama Chili, Ficha Comites de kota mendaftarkan keluarga, atau memutakh- bentuk. Saat ini, sekitar dua pertiga penduduk Acción Social (Registri Komite Aksi Sosial), dibentuk pada tahun 1981. irkan informasi dari mereka yang sudah ter- (3,7 juta rumah tangga yang berisi sekitar 11 159 Sementara program-program tunggal menggunakan definisi kelayakan yang berbeda — beberapa menggunakan kelompok daftar, di Cadastro Unico; mengkoordinasikan juta individu di tahun 2011) sudah terdaftar. 5 persen termiskin, kuintil termiskin pertama, kedua, ketiga, dan memantau pelaporan verifikasi kepatuhan Ada 14 kementerian, 24 badan layanan sosial atau keempat, dan beberapa menggunakan means cutoff (prosedur dalam perhitungan statistik – pent.) dengan oleh penyedia layanan kesehatan, pendidikan; dan 200 program yang menggunakan registri karakteristik tambahan seperti disabilitas atau usia lanjut — semuanya secara implisit tunduk pada standar kelayakan yang dan pemerintah daerah adalah titik kontak tersebut untuk menyeleksi penerima man- ditetapkan oleh registri rumah tangga yang sama. pertama yang menerima pengaduan dan kelu- faat,159 yang menunjukkan bahwa standar yang 160 Program inisiatif ini sekarang juga mencakup tujuan perlindungan sosial: rumah tangga yang menghadapi risiko han baik tentang Bolsa Familia sendiri maupun berlaku umum, jika otoritatif, dapat menginte- yang tidak dijamin dilindungi dari pemiskinan lebih lanjut. Ringkasan & BAB 5 Rekomendasi Utama Pemerintah Indonesia telah menerapkan revisi yang Bantuan Sosial sebelumnya dan laporan ini mencatat bah- dilaksanakan secara logis, progresif, dan empiris terha- wa terdapat kesenjangan yang nyata pada titik-titik penting dap penyelenggaraan bantuan sosial dan struktur kelem- dalam siklus kehidupan individu (di samping kesenjangan P.89 bagaannya, namun secara keseluruhan, laju reformasi ini cakupan untuk bantuan sosial yang menangani risiko yang bersifat sementara. Misalnya, meskipun belanja pemerin- menonjol, lihat di bawah). Secara khusus, untuk anak-anak tah untuk program bantuan sosial berbasis rumah tangga usia di bawah usia sekolah dan orang tua mereka, tidak telah meningkat hampir 1 persen dari PDB di tahun-tahun ada program PAUD yang diselenggarakan secara nasional di mana subsidi bahan bakar dikurangi atau dihilangkan, ke- dan terprogram. Bagi mereka yang pada akhir masa seko- naikan tersebut bersifat sementara; sebagai bagian dari PDB, lah mereka memasuki pasar tenaga kerja untuk pertama tingkat pengeluaran untuk program bantuan sosial berbasis kalinya, atau bagi mereka yang kurang dalam pendidikan rumah tangga tetap hampir konstan dari tahun 2005 sampai yang mengakibatkan mereka mendapat pekerjaan dengan 2016. Demikian juga, kenaikan cakupan utama sebagian be- keterampilan dan gaji yang rendah, tidak ada aktivasi pasar sar program-program tetap yang utama terlalu kecil untuk tenaga kerja nasional, pelatihan ketrampilan, kesempatan dapat sepenuhnya menjangkau masyarakat sasaran. Pada kedua untuk mendapat pendidikan, atau program layanan tingkat pengeluaran dan cakupan ini, program-program ban- pencarian pekerjaan. Bagi mereka yang menjelang pensiun, tuan sosial Indonesia menghilangkan kurang dari 20 persen tidak ada sistem dana pensiun sosial yang dapat dimanfaat- dari total kesenjangan kemiskinan. Reformasi operasional kan untuk mempertahankan tingkat kesejahteraan bahkan telah dilakukan secara serampangan: beberapa program telah setelah produktivitas pasar kerja menurun. Sistem Peman- menerapkan reformasi terhadap penyelenggaraannya, sambil tauan dan Respon Krisis (Crisis Monitoring and Response Sys­ mengabaikan pengaturan kelembagaan mereka sendiri yang tem – CMRS) yang baru dibentuk telah melahirkan sebuah tidak efisien; beberapa telah secara kelembagaan direformasi protokol pemantauan yang baik, namun respon otomatis secara radikal, sementara mengabaikan praktik penyelengga- bantuan sosial yang kontra siklis (countercyclical), yang dip- raannya yang tidak efektif; dan beberapa belum melakukan icu oleh dampak samping yang telah ditetapkan sebelumn- reformasi yang signifikan di kedua wilayah tersebut. ya, belum dilembagakan. Terwujudnya CMRS saat ini dapat membantu rumah tangga miskin dan rentan mengantisi- Kumpulan program yang ada saat ini harus ditingkatkan pasi gangguan yang akan datang, tetapi hal tersebut tidak untuk mencakup lebih banyak risiko siklus kehidupan memberi mereka fleksibilitas tambahan dalam menghadapi yang menonjol. Baik Kajian Belanja Pemerintah untuk gangguan tersebut saat gangguan tersebut tiba. Program yang dilaksanakan secara sendi- evisi besarnya nilai manfaatnya bagi rumah lam prosedur operasi standar. Misalnya, Rastra ri-sendiri harus diintegrasikan dengan tangga penerima bantuan untuk mengikuti menggunakan BDT untuk menghasilkan kuota pendekatan “Satu-Sistem” untuk mencakup kenaikan biaya pendidikan (di mana PKH dan beras regional; penetapan identitas bagi mer- semua individu pada masyarakat yang ditar- PIP memerlukan adanya investasi). Sementa- eka yang berhak membeli beras Rastra dilaku- getkan dan memberikan sistem penyampaian ra program Rastra — yang memberi manfaat kan di tingkat lokal. Sementara komitmen PKH program bantuan sosial pemerintah yang sangat kecil bagi masyarakat dengan proporsi terhadap prosedur BDT, lebih menyeluruh dan lebih efisien dan efektif. Tiga dari empat pro- penerima manfaat yang tidak ditargetkan dan bahkan mencakup pemutakhiran status rumah gram bantuan sosial tetap secara dramatis telah tidak memenuhi syarat — tetap merupakan tangga secara dua arah,161 yang membuat data meningkatkan cakupannya antara tahun 2012 program bantuan sosial terbesar kedua (dalam di dalam daftar kelayakan PKH, maupun BDT, dan 2016 (sementara yang keempat memiliki hal belanja pemerintah), program PKH — yang sesuai dengan data terkini. Paket manfaat ter- cakupan yang hampir konstan), namun pada memberikan manfaat signifikan bagi sejumlah integrasi dari keempat program bantuan sosial tahun 2014 hanya sekitar 2.2 persen rumah kecil masyarakat yang sebagian besar benar-be- yang ada saat ini, yang dapat secara handal dis- tangga yang memenuhi syarat di desil pengel- nar ditargetkan oleh program ini — tetap mer- alurkan kepada semua penerima manfaat yang uaran kelompok termiskin menerima keempat upakan program bantuan sosial yang terkecil berhak, hanya akan terjadi jika semua program program tersebut. Dengan kata lain, terdapat (dalam hal total pengeluaran publik yang dis- benar-benar menerapkan prosedur penetapan batasan untuk cakupan bantuan sosial yang erap oleh program PKH ini). Dengan kata lain, sasaran yang terintegrasi. komprehensif hanya melalui perluasan pro- program bantuan sosial yang kurang efektif gram saja. Baik laporan ini maupun Kajian Be- masih menerima sebagian besar anggaran, Akhirnya, reformasi program bantuan sosial lanja Pemerintah untuk Bantuan Sosial sebel- sementara program-program bantuan sosial yang penting yang akan mendorong kon- umnya merekomendasikan untuk mencapai yang lebih efektif menerima hanya sebagian vergensi program yang lebih besar sudah cakupan komprehensif terhadap rumah tangga kecil anggaran. Solusi pertama untuk masalah berjalan. Pemerintah telah menyadari pent- dan risiko melalui koordinasi dan integrasi di penurunan nilai manfaat Rastra adalah menye- ingnya pemutakhiran registri nasional secara sektor bantuan sosial. Semakin besar tingkat leksi penerima manfaat secara ketat dari regis- teratur, mengubah BDT statis yang ada men- integrasinya, dengan cara yang bagaimanapun tri nasional. Solusi kedua adalah menerapkan jadi registri dinamis dan dua arah dari rumah untuk mencapainya, semakin kecil kemun- platform pengiriman standar yang transparan tangga miskin dan rentan, seperti yang ada di gkinan setiap rumah tangga yang memenuhi dan akuntabel. Program e-Warung berpotensi negara-negara lain seperti Chili, Turki, Brazil, syarat akan gagal untuk mendapatkan bantuan menjadi platform seperti itu dengan meman- dan Australia. Registri sosial yang lebih dina- sosial atau layanan tertentu, atau program yang faatkan mekanisme e-voucher untuk manfaat mis untuk rumah tangga miskin dan rentan disediakan oleh sektor bantuan sosial, dan se- Rastra. Jika dikelola dengan hati-hati, program akan mendukung integrasi program-program makin besar kemungkinan kemiskinan — yang ini cenderung dapat meningkatkan alokasi beras bantuan sosial, respon program yang lebih merupakan masalah multi-dimensi — dapat Rastra ke penerima manfaat yang ditargetkan se- cepat terhadap perubahan kebutuhan keluar- secara signifikan diatasi melalui serangkaian hingga mengurangi kesalahan inklusi program. ga, dan juga memungkinkan keluarga miskin program berdimensi tunggal yang menangani yang belum dimasukkan sebagai penerima berbagai kebutuhan keluarga miskin dan rentan. Sosialisasi yang buruk dan beragam cara pen- program bantuan sosial memiliki peluang un- etapan sasaran yang merusak kinerja di masa tuk dapat disertakan. Program SLRT dan ODA Secara simultan, program-program bantuan lalu sebagian hanya dapat diatasi dengan yang pada dasarnya merupakan sistem ruju- sosial yang saat ini diselenggarakan harus penerapan sistem penetapan sasaran terin- kan terintegrasi akan memerlukan pemantau- bertujuan untuk memberikan manfaat yang tegrasi; perlu dilakukan adanya reformasi an dan evaluasi (M&E) yang menyeluruh agar tepat kepada orang yang tepat pada waktu tambahan. Misalokasi ke masyarakat bukan program-program tersebut dapat secara efektif yang tepat. Misalnya, Rastra menjanjikan ke- sasaran masih berkisar dari yang rendah (mis- memutakhirkan BDT, sehingga menjadi regis- pada para penerima 15 kilogram beras per bu- alnya di PKH) sampai yang tinggi (misalnya tri rumah tangga miskin dan rentan yang be- lan, namun hanya memberikan sebagian kecil di Rastra). Hal ini sebagian dapat dilacak dari nar-benar dinamis dan inklusif. dari jumlah tersebut. PIP sangat jarang mer- keseluruhan prosedur yang dimasukkan ke da- Oleh karena pemerintah telah mengindikasikan bahwa jadwal pemutakhiran BDT secara nasional saat ini — BDT dibentuk pada tahun 2011 dan dimutakhirkan di tahun 2015 — akan berakhir, 161 maka sistem pemutakhiran dan rujukan terpadu dua arah ini — di mana semua program yang memanfaatkan BDT dapat memberikan informasi terkini tentang penerima manfaat (atau calon penerima manfaat) dalam program mereka sendiri — cenderung menjadi fitur penting dari antarmuka (interface) registri nasional yang baru. P.91 Referensi Bappenas (Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional Republik Indonesia). 2013. Masterplan Percepatan dan Perluasan Pengurangan Kemiskinan Indonesia Tahun 2013-2025. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Bappenas (Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional Republik Indonesia). 2014. Tabel Bantuan Sosial. Dokumen internal. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Bappenas (Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional Republik Indonesia). 2015. Peta Jalan Indonesia menuju Reformasi Kebijakan Perumahan. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Bappenas (Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional Republik Indonesia). 2017. Strategi Pengembangan Penghidupan Berkelanjutan Bagi Rumah Tangga Miskin. Infografik. Jakarta, Indonesia. Castaneda, Tarsicio, dan Kathy Lindert, beserta Benedicte de la Briere, Luisa Fernandez, Celia Hubert, Osvaldo Larranaga, Monica Orozco dan Roxana Viquez. 2005. Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin American and the United States. Social Protection Discussion Paper 0526. Washington, DC: Bank Dunia. Pusat Penelitian Kesehatan, Universitas Indonesia. 2010. Pemeriksaan Mendadak PKH: Penilaian Kuantitatif dan Kualitatif untuk Memantau Penyelenggaraan Bantuan Tunai Bersyarat (BTB) bagi Rumah Tangga. Catatan yang tidak dipublikasikan. Centre for Social Protection (CSP). 2011. Are Conditions Pro-Women? A Case Study of a Conditional Cash Transfer in Indonesia. Brighton: Laporan Penelitian CSP 03. Fernandez, L., Hadiwidjaja G. 2012. Analysis of the Size of the Cash Transfer of PKH (CCT) Program in Indonesia. Catatan teknis Bank Dunia. Jakarta: Bank Dunia. Galasso, Emanuela. 2011. Alleviating Extreme Poverty in Chile: The Short-term Effects of Chile Solidario. Estudios de Economía. 38 (1): 101-127. Juni 2011. Grosh, Margaret, Carlo del Ninno, Emil Tesliuc, Azedine Ouerghi. 2008. For Protection and Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety Nets. Washington, DC: Bank Dunia. IPC (International Policy Centre for Inclusive Growth). 2013. Program Keluarga Harapan (PKH): Indonesian Conditional Cash Transfer Program. Research Brief (Penjelasan Ringkas mengenai Penelitian). Jakarta. IPC (International Policy Centre for Inclusive Growth). 2014. Indonesian Cash Transfer Program for Poor Students. Research Brief. Jakarta. Kemenkeu (Kementerian Keuangan). Rangkaian Nota Keuangan, tahun jamak. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Kemenkes (Kementerian Kesehatan). 2016. “Pengantar Dialog Konstruktif untuk Peningkatan JKN.” Presentasi, 30 April 2016. Kemensos (Kementerian Sosial). 2014. Struktur Organisasi PKH. Dokumen Internal. Jakarta. Kemensos (Kementerian Sosial). 2016a. Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran Petikan PKH Tahun Anggaran 2016. Catatan anggaran. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Kemensos (Kementerian Sosial). 2016b. “Perluasan Program Keluarga Harapan (PKH) / CCT untuk pengurangan kemiskinan dan ketimpangan.” Presentasi pada rapat pleno TNP2K, 4 Februari 2016. Jakarta. Kemensos (Kementerian Sosial). 2016c. “Kebijakan Program PKH 2016.” Presentasi. Jakarta. Kemensos (Kementerian Sosial). 2016d. “Pembayaran Bantuan Keuangan Non Tunai melalui e-Warung KUBE PKH.” Presentasi. Jakarta. Kemensos (Kementerian Sosial). 2016e. Pedoman Umum Program Keluarga Harapan. Edisi cetakan. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Oxford Policy Management. 2012. Review of, and Recommendations for, Grievance Mechanisms for Social Protection Programs. Ringkasan Laporan Akhir. Oxford. ODI (Overseas Development Institute). 2010. Gender and Social Protection in Indonesia: Raskin the food subsidy program. Briefing proyek. Jakarta. Oktober, 2010. Perdana, A. Prima, R.A. Satriawan, E. 2015. Pelajaran dari Uji Coba Desain Baru Program Raskin untuk tahun 2012: Temuan dari Pemantauan TNP2K. Akan terbit, TNP2K. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Peraturan Presiden. 2016. Strategi Nasional Keuangan Inklusif. Jakarta, Indonesia. Riskesdas. 2013. Penyajian Pokok-Pokok Hasil Riset Kesehatan Dasar 2013. Kementerian Kesehatan. Jakarta. Smeru. 2008. The Effectiveness of the Raskin Program. Jakarta: Smeru Research Institute. Smeru. 2011. Qualitative Impact Study for PNPM Generasi and PKH on the Provision and Utilization of Maternal and Child Health Services and Basic Education Services in the Provinces of West Java and East Nusa Tenggara. Jakarta: Smeru Research Institute. Susenas (tahun jamak). “Survei Sosial Ekonomi Nasional”. Dataset survei rumah tangga nasional. Jakarta: Badan Pusat Statistik (BPS): Timmer, P. et al. 2017. Evolution and implementation of the Raskin Program in Indonesia. Bab buku yang akan terbit. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2013. “Indonesian Experience toward Targeted Social Assistance Reform.” File presentasi. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Presentasi oleh Dr. Bambang Widianto pada Konferensi Akademi Pengentasan Kemiskinan, 12 Juni 2013. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2014a. “Perbaikan Pelaksanaan Program Bantuan Siswa Miskin (BSM).” TNP2K Infografik. Jakarta: Pemerintah Indonesia. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2014b. “Memperkuat Raskin”. TNP2K Infografik. Jakarta: Pemerintah Indonesia. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2014c. Memperkuat Jaminan Kesehatan Nasional. TNP2K Infografik. Jakarta: Pemerintah Indonesia. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2014d. “Peran Pemerintah Daerah dalam Implementasi Jaminan Kesehatan Nasional (JKN).” Jakarta, May 13, 2014. File presentasi TNP2K. Jakarta: Pemerintah Indonesia. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2014e. “Upaya Meningkatkan Ketepatan Sasaran dan Jumlah Beras yang Diterima RTS-PM dalam Rangka Percepatan Penanggulangan Kemiskinan.” File Presentasi TNP2K. Jakarta: Pemerintah Indonesia. Presentasi oleh Sri Kusumastuti Rahayu di ISEI, Jakarta, 2 Januari 2014. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2014f. “Menjangkau Masyarakat Indonesia yang Miskin dan Rentan dan Mengurangi Ketimpangan: Memperbaiki Ketepatan sasaran, Desain, dan Mekanisme Program.” TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2015a. “Evaluasi Dampak Jangka Panjang Program CCT di Indonesia: Bukti dari Uji Coba Pengendalian Secara Acak.” Akan terbit. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2015b. “Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin.” TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2015c. “Perjalanan Menuju Jaminan Kesehatan Nasional.” Jakarta. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2016. Halaman Informasi PIP, Indonesia. http://www.tnp2k.go.id/id/tanya-jawab/ klaster-i/program-indonesia-pintar-melalui-kartu-indonesia-pintar-kip/. Diakses di bulan Desember 2016. TNP2K (Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan). 2017. Laporan uji coba penyaluran bantuan sosial non-tunai tahun 2016. Jakarta, Indonesia. Bank Dunia. 2009. Social Assistance Public Expenditure Review. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2011a. “Current Challenges, Future Potential.” Indonesia Economic Quarterly. June 2011. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2011b. “Program Keluarga Harapan: Main findings from the Impact Evaluation of Indonesia’s Pilot Household Conditional Cash Transfer Program.” Jakarta: Bank Dunia. World Bank.2011c. “From Evidence to Policy: Do Vouchers for Job Training Programs Help”. Washington DC: Bank Dunia. Bank Dunia. 2012a. “Protecting Poor and Vulnerable Households in Indonesia.” Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2012b. “Early Childhood Education and Development in Indonesia, Strong Foundations, Later Success.” Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2012c. “BLT Temporary Unconditional Cash Transfer: Social Assistance Program and Public Expenditure Review 2.” Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2012d. “Poverty Targeting in an Urban Setting: Indonesia’s Evolution.” Presentasi di Seminar Forum Kajian Pembangunan. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2012e. “Raskin: Subsidized Rice Delivery. Social Assistance Expenditure Review 3.” Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2012f. “Protecting Poor and Vulnerable Households in Indonesia.” Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia 2012g. “Bantuan Siswa Miskin – Cash transfers for poor students.” Social Assistance Program and Public Expenditure Review. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia.2012h. “PKH Conditional Cash Transfer.” Social Assistance Program and Public Expenditure Review 6. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2012i. “Protecting Poor and Vulnerable Households in Indonesia.” Social Assistance Program and Public Expenditure Review 2012. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2013a. “Slower growth, high risks.” Indonesia Economic Quarterly. December 2013. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2013b. “Adjusting to Pressures.” Indonesia Economic Quarterly, Juli 2013. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2013c. “The Double Burden of Malnutrition in Indonesia.” Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2013d. “The Nuts & Bolts of Jamkesmas, Indonesia’s Government-Financed Health Coverage Program for the Poor and Near-Poor.” UNICO Studies Series 8. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2013e. “Indonesia: Urban Poverty and Program Review.” Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2014a. “East Asia Pacific at Work: Employment, Enterprise, and Well-being.” Washington DC: Bank Dunia. Bank Dunia. 2014b. “The State of Social Safety Nets 2014.” Washington DC: Bank Dunia. Bank Dunia. 2014c. “Social Assistance Strategy for the RPJM (2015-2019) Budget Estimations.” Catatan yang tidak dipublikasikan. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2014d. “Urban Safety Net Case Study: Conditional Cash Transfer (PKH) Program in Urban Indonesia.” Akan terbit. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2015a. “The Social Impacts of BLSM.” Laporan yang tidak dipublikasikan. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2015b. “High expectations.” Indonesia Economic Quarterly. Maret 2015. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2015c. “Raskin Business Process Review”. Presentasi yang tidak dipublikasikan. Jakarta: Bank Dunia and Deloitte. Bank Dunia. 2016a. “The Distributional Impact of Fiscal Policy in Indonesia.” Laporan yang tidak dipublikasikan. Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2016b. “Indonesia Health Financing Systems Assessment.” Jakarta: Bank Dunia. Bank Dunia. 2017a. “Indonesia Consolidated Fiscal Dataset”. Tidak dipublikasikan. Jakarta: Bank Dunia Bank Dunia. 2017b. “Food Based Safety Net Initiatives - Bab 7 Evolution and Implementation of the Raskin Program in Indonesia” oleh Peter Timmer, Hastuti, dan Sudarno Sumarto. Tidak dipublikasikan. Washington DC: Bank Dunia. World Food Programme. 2015. Food Security and Vulnerability Atlas of Indonesia. Dewan Ketahanan Pangan, Kementerian Pertanian dan World Food Programme (WFP). Jakarta.