76207 Тематическая записка Регуляторные варианты снижения долгового стресса К ризис субстандартного ипотечного кредитования в США в середине 2000-х годов заставил по-новому посмотреть на риски экономически неприемлемого Этот вывод основывается на том понимании, что долговой стресс и чрезмерная задолженность (см. во Вставке 1 термины, используемые для описания долгового бремени как для финансового сектора, так этого феномена и различных сегментов кредитова- и для реальной экономики. Это привело к широким ния домашних хозяйств) создают риски для развития реформам нормативно-правовой системы в области кредитного рынка, а также для защиты потребителей, кредитования как в странах-членах Организации эко- т.е. риски, которые требуют определенных методов номического сотрудничества и развития (ОЭСР), так регулирования и политических подходов. Потреби- и в других развивающихся странах. В большом числе тели в развивающихся странах получают все более ши- развивающихся стран и стран с формирующимся рын- рокий доступ к различным формам финансирования, ком в течение последнего десятилетия средствами от банковских и потребительских кредитов до займов массовой информации широко освещались случаи от микрофинансовых организаций (МФО) и небанков- резкого роста задолженности домашних хозяйств и растущего долгового стресса, ведущих к банкрот- ству институтов и государственным интервенциям.1 Вставка 1. Терминология: долговой Одним из крайних случаев является Южная Африка, в стресс, чрезмерная задолженность, которой цикл все более агрессивного кредитования микрокредит и потребительский и чрезмерной задолженности в секторе потребитель- кредит ского кредитования привел к банкротству целого ряда банков и эффекту цепной реакции, затронувшей весь Используемый в настоящем документе термин «долго- банковский сектор. вой стресс» означает финансовое состояние отдельного лица, домашнего хозяйства или рыночного сегмента, Усиление долгового стресса может вести к социаль- грозящее чрезмерной задолженностью. Определение ным волнениям и серьезным политическим послед- «чрезмерной задолженности» и методов ее измерения является предметом широких дискуссий, особенно если ствиям. В Боливии демонстранты, примотавшие к необходимо принятие субъективного решения относи- своим телам динамит, взяли в заложники сотрудни- тельно того, какая сумма кредита является чрезмерной, ков центрального банка (Rhyne 2001). В Никарагуа в то время как весь спектр личных обстоятельств может движение No Pago спровоцировало насильственные быть трудно установить. Соответственно, термин «дол- уличные протесты, а президент назвал микрокреди- говой стресс» пользуется широкой трактовкой и обо- торов «ростовщиками» (Pachico 2009). Такое развитие значает спектр ситуаций, которые могут указывать на событий может угрожать развитию всего финансового угрозу долгового кризиса на индивидуальном уровне или уровне всего рынка. сектора. Недавнее недовольство в Индии, вызванное проблемой задолженности, захватило передовицы В настоящем документе часто упоминаются «микрокре- международной прессы и показало, насколько долго- диты» и «потребительские кредиты». Обобщенно микро- вой стресс может служить объединяющим политиче- кредиты обычно подразумевают небольшие кредиты ским фактором. Например, он выразился в политиче- работникам, которые не получают заработной платы ской поддержке призывов бойкотировать погашение и управляют неформальными «микропредприятиями». Напротив, большинство потребительских кредитов (на- кредитов, чрезмерном вмешательстве государствен- пример, по кредитным картам или розничных кредитов) ных органов в сферу регулирования в одном из штатов получают работники предприятий формального сек- страны и уменьшении поддержки микрокредиторов тора, получающие заработную плату. Однако из этого со стороны органов государственного управления, общего описания существует много исключений, и на доноров и социальных инвесторов.2 практике возможно значительное совпадение рынков, обслуживаемых различными типами кредиторов. Кре- В данной тематической записке делается вывод о том, диторы, выдающие потребительские кредиты, могут что соответствующие механизмы мониторинга и ин- обслуживать некоторых заемщиков, не получающих заработной платы, а МФО иногда выдают кредиты ра- тервенции органов регулирования предпочтительно ботникам, получающим заработную плату. Вследствие вводить на ранних этапах развития кредитного рынка такого дублирования важно смотреть на рынок кре- в целях выявления потенциального долгового стресса дитования домашних хозяйств в целом. Проблемы с и предотвращения неосмотрительной кредитной потребительскими кредитами могут затронуть микро- № 83 Март 2013 года практики, чтобы избежать рисков для финансовых кредитование, а небанковское кредитование может рынков, потребителей и доверия к органам регули- сказаться на работе банков. рования. Габриел Давел 1 К ним относятся Боливия (1998–1999 годы), Колумбия (1999–2000 годы), Южная Африка (1999–2002 годы), Босния и Герцеговина (2008 год), Никарагуа (2009–2010 годы), Индия (2010 год) и Чили (2010–2011 годы). 2 См., например, Micro-Credit Ratings International Limited (2011b) и CGAP (2011). 2 ских кредиторов. Быстрый рост кредитования от этих • принятие мер для совершенствования кредитной различных подсекторов может привести к быстрому практики, потенциально включающих в себя ре- усилению долгового стресса и неплатежам по креди- комендации по оценке платежеспособности или там среди как банковских, так и небанковских кре- надзора за агентами и брокерами; диторов. В документе ставится цель сформулировать • расширение обмена кредитной информацией и соз- практические рекомендации для органов регулиро- дание кредитных бюро. вания3 и разработчиков политики, сталкивающихся с такими вызовами. Эти и другие меры (см. Таблицу 1) будут более под- робно обсуждены ниже в настоящем документе с ак- В качестве справочной информации для обсуждаемых центом на несколько важных страновых примеров. в настоящей работе предложений по вопросам поли- Дополнительные страновые примеры по каждой из тики и регулирования в Разделе I приводится краткий мер приводятся в Приложении 1. обзор динамики циклов кредитного рынка и описы- вается то, как факторы, определяющие рост кредит- При осуществлении любых из этих мер важно учиты- ного рынка, могут породить кредитный пузырь, за вать, что страны существенно различаются по степени которым последует увеличение числа дефолтов и, в развития кредитных рынков, профилю кредиторов и конечном счете, замедление экономической актив- продуктов, уровню проникновения кредитования и ности. Знание этой динамики важно для понимания потенциала регулирования. Возможны существенные ограничений традиционных показателей риска и ин- различия в степени развития кредитных рынков в тервенций, используемых для пруденциального над- пределах одной страны. Например, определенный сег- зора, для выявления и преодоления рисков долгового мент населения (например, государственные служа- стресса и чрезмерной задолженности. Мы указываем щие/работники, получающие заработную плату) или на то, что в случае, когда кредитный рынок быстро географический район (например, городские центры) растет, возросшее предложение кредитов и высо- могут быть близки к насыщению, в то время как другие кая ликвидность в секторе домашних хозяйств мо- по-прежнему не имеют базового доступа к финансиро- гут скрывать за собой реальные уровни долгового ванию. Эти факторы сказываются на риске долгового стресса: в течение некоторого времени количество стресса, а также определяют характер ответных мер дефолтов может быть относительно небольшим, даже политики. Чрезмерно ограничительная или дирек- когда долговой стресс может достигать экономически тивная система регулирования может ограничивать неприемлемого уровня. Органы регулирования часто возможности кредиторов внедрять инновационные не осознают степени долгового стресса до тех пор, продукты или механизмы доставки. Это, в свою оче- пока не становится слишком поздно для принятия редь, может сдерживать развитие кредитных рынков превентивных мер. и подрывать стратегии расширения доступа к финан- В Разделах II и III предлагаются меры политики и ре- сированию. Таким образом, приоритетами на ранних гулирования для кредитных рынков, находящихся на этапах развития рынков должны быть мониторинг за ранних этапах и переживающих высокие темпы раз- предупредительными сигналами, создание вспомога- вития. Этот подход имеет своей целью устранить на- тельной инфраструктуры, например кредитных бюро, рождающиеся риски долгового стресса без ущерба или устранение правовых препятствий кредитованию. для расширения доступа к финансированию. Хотя существует потенциальное противоречие между Аналогично важно учитывать различия в режимах ре- этими целями политики, в настоящем документе де- гулирования и полномочиях организаций, что может лается вывод о том, что разумная стратегия может ограничивать возможности органов регулирования обеспечить необходимый баланс. Основные предло- охватывать все соответствующие сегменты кредитных женные меры в порядке их значения включают в себя рынков. Такие ограничения могут затруднять задачу следующее: любого отдельно взятого органа регулирования эф- фективно управлять долговым стрессом, являющимся • принятие мер для раннего выявления потенциаль- результатом деятельности в нерегулируемых или ного долгового стресса (когда мониторинг дефолтов слабо регулируемых сегментах рынка. Важную роль может быть недостаточным); играют координация между органами регулирования • регулирование кредитной практики, которая и усилия, предпринимаемые на уровне политики с це- может создать стимулы для неосмотрительной кре- лью заполнить такие пробелы. Тем временем органы дитной практики; регулирования должны, как минимум, расширять мо- • принятие правил в отношении действенного ниторинг, наблюдая за потенциальными вторичными раскрытия информации и рассмотрения жалоб эффектами ситуации в других сегментах рынка, кото- кредиторами; рые могут вести к усилению общего долгового стресса. 3 Для простоты в данном документе термин «орган регулирования» используется для обозначения органа, занимающегося регулированием и надзором за финансовыми организациями в определенной стране. 3 Таблица 1. Резюме принимаемых на раннем этапе мер регулирования и политики для предотвращения и преодоления долгового стресса Мониторинг признаков Органы регулирования могут вести мониторинг тенденций изменения статистических потенциального показателей, указывающих на потенциальный долговой стресс, и оценивать рыноч- долгового стресса ную практику, которая может усиливать риск долгового стресса. К числу ранних пред- упреждающих показателей относятся быстрый рост портфелей отдельных организа- ций при одновременном быстром увеличении количества кредитных организаций; концентрация кредитования среди определенных сегментов населения (например, государственные служащие/работники, получающие заработную плату); быстрый рост среднего размера или удлинение сроков кредитов; рост реструктуризации или рефинансирования кредитов; а также увеличение просроченной задолженности и дефолтов. Регулирование Органы регулирования должны контролировать рыночную практику, усиливающую высокорискованной риск неосторожного или хищнического кредитования.a Например, механизмы выче- рыночной практики тов из заработной платы привели к появлению долгового стресса во многих странах, часто в политически чувствительных сегментах рынка, например среди государствен- ных служащих. Аналогичным образом, когда методы взыскания задолженности не регулируются, практика хищнических кредиторов может становиться политической проблемой, даже если она затрагивает только небольшое число людей. Кредитование по инициативе банка без запроса клиента и автоматическое повышение кредитных линий также служат примерами высокорискованной практики. Регулирование такой высокорискованной практики на ее ранних этапах может уменьшить стимулы для высокорискованного кредитования, не создавая необоснованных препятствий для ответственных кредиторов. Поддержка кредитных Эффективные и охватывающие все слои населения кредитные бюро являются цен- бюро ным дополнением практически во всех условиях. В случае низкого охвата населения совершенствование кредитной информации ведет к снижению затрат на кредитную оценку и стоимости оформления кредита, а также создает стимулы для роста. В усло- виях высокого риска это может помочь кредиторам в выявлении лиц, испытывающих долговой стресс, что ведет к снижению кредитного риска на рынке. Кредитные бюро должны хранить как положительную (полные досье), так и отрицательную информа- цию и охватывать как банковских, так и небанковских кредиторов. Поддержка отраслью Органы регулирования могут потребовать, чтобы отраслевые кодексы содержали стандартов кредитования руководящие принципы ответственного кредитования, включая требования к оценке и механизма омбудсмена платежеспособности. Органы регулирования могут также потребовать, чтобы финан- совые организации создавали внутренние механизмы рассмотрения жалоб и пере- давали им информацию о поступающих жалобах. Кроме того, введенный отраслью механизм омбудсмена может послужить доступным способом рассмотрения и урегу- лирования жалоб, не требуя затрат ресурсов органа регулирования. Повышение информиро- Сообщения о регулировании задолженности домашних хозяйств и риска чрезмерной ванности потребителей задолженности должны быть частью любой национальной программы повышения информированности потребителей и улучшения финансовой грамотности. a. Единого определения хищнического кредитования не существует. Этот термин может охватывать целый диапазон обманной, манипулирующей или злоупотребляющей доверием заемщиков кредитной практики. Джон Хоук мл. дал определение этому термину и привел примеры целого диапазона такой практики в своем выступлении в 2000 году перед Комиссией Конгресса США по банковской деятельности и финансовым услугам. В работе Моргана (2007 год) хищническая практика описывается в более общем плане как «предоставление кредита, ведущее к снижению благосостояния». См. Hawke (2000) and Morgan (2007). I. Динамика кредитных следствия для проведения политики и осуществления регулирования: циклов и долговой стресс на расширяющихся рынках • Понимание этого может помочь вовлеченным сторонам подняться над противоборствующими Системный взгляд на циклы кредитного идеологиями, которые обвиняют в чрезмерной задолженности либо исключительно безответ- рынка ственных потребителей, потворствующих своим Присущая кредитным рынкам динамика развития мо- желаниям, либо хищнических и неосмотрительных жет вести к циклам роста кредитования и увеличения поставщиков кредита. задолженности потребителя, за которыми следуют • Понимание этих циклов помогает органам регули- крупномасштабные дефолты и замедление эконо- рования определить уровень долгового стресса мической активности. Эти циклы имеют важные по- относительно уровня развития кредитного рынка. 4 Рисунок 1. Цикл кредитного рынка: от расширения до спада ФАЗА 3 Высокая ФАЗА 4 ликвидность Низкий уровень дефолтов ФАЗА 2 Дефолты Нарастание долга Ц ен Взыскание долгов ы ивы на Сети дистрибуции кт ак ФАЗА 5 а ти ФАЗА 1 Комиссии на вы ы Сокращение Доступ к заемному Ц ен капиталу Эскалация Коммодитизация • Коммодитизация и коммерциализация дефолтов Коммерциализация стимулируют мощный рост • Высокая ликвидность скрывает долговой стресс уровень Банкротство дефолтов низок банков…? • Когда стресс достигает критического уровня, начинаются дефолты, что ведет к сокращению рынка и эскалации стресса • Возможно наиболее важным является то, что диторами за одну и ту же клиентскую базу может вести понимание этих циклов играет важную роль в фор- к быстрому насыщению рынка. См. рис. 1. мировании надлежащей политики и ответных мер Типичными фазами расширения и сжатия рынка яв- регулирования. ляются следующие: Фазы роста и сокращения кредитных • Фаза 1 – Предпосылки расширения. Ряд организа- рынков ций-первопроходцев разрабатывают эффективные с точки зрения затрат методы кредитования, по- Циклы роста и сокращения вполне предсказуемы и зволяющие охватить слабо обслуживаемые или наблюдаются в различных секторах рынка.4 Недав- не пользующиеся достаточным доступом к фи- ние циклы долгового стресса на кредитных рынках с нансированию сегменты клиентов. Это включает низкими доходами следовали за высокими темпами в себя низкозатратные модели отбора клиентов, роста среди существующих организаций, который сти- распределения и администрирования кредита, информационных технологий и эффективного взы- мулировался быстрым расширением доступного ком- скания задолженности. мерческого финансирования. Часто микрокредиторы расширяли свою коммерческую деятельность (с точки • Фаза 2 – Коммерциализация и расширение доступа к финансированию. Примеры успеха привлекают зрения общего размера портфеля и размера отдель- новых участников. Дистрибутивные системы про- ных кредитов), в то время как коммерческие банки должают развиваться, часто вовлекая в свою пытались охватить низкодоходные сегменты рынка, деятельность агентские или брокерские сети и предоставляя кредиты меньшего размера фирмам и порождая агрессивные структуры стимулов для потребителям. Агрессивная конкуренция между кре- дальнейшего роста.5 Высокая норма прибыли при- 4 В данном разделе используется предложенный в работе Мински анализ рынка потребительского кредитования в разрезе колебаний между устойчивостью и неустойчивостью финансовых систем, когда за наращиванием долга следует чрезмерная задолженность и сжатие кредита, что, в свою очередь, порождает крайне сильные экономические циклы. См. Minsky (1992). См. также в работе Kindleberger (2005) описание финансовых кризисов и кредитных циклов. Вопрос о таких кредитных циклах привлекает к себе повышенное внимание с начала глобального финансового кризиса, в частности, как основа для макропруденциальной (в отличие от микропруденциальной) или антициклической политики для смягчения кредитных циклов. См., например, Bank of England (2009). 5 МФО пользовались доступом к широким новым источникам долгового финансирования в Боснии и Герцеговине, Пакистане, Никарагуа и Марокко в период (2004-2008 годы) до начала дефолтов и кризиса погашения кредитов. См. Chen, Rasmussen, and Reille (2010). До начала кризиса субстандартных ипотечных кредитов в США связь между ипотечными брокерами и секьюритизацией обеспечивала аналогичные темпы роста посредством новых источников капитала. 5 влекает коммерческих инвесторов, порождая рост, в возникновении кредитных циклов. Каждый креди- который, в свою очередь, требует быстрого расши- тор по сути определяет размер задолженности своей рения кредитного портфеля и рыночной доли для клиентской базы путем выбора целевого рынка и тем- получения ожидаемой прибыли. пов роста, оценки показателей платежеспособности и • Фаза 3 – Накопление задолженности при высокой критериев кредитования, а также структуры стимулов ликвидности заемщиков и низком уровне дефол- для кредитных сотрудников. Некоторые методы кре- тов. В то время как рынок вступает в фазу быстрого дитования, такие как предоставление кредитов, пога- роста, конкуренция может вести к ослаблению шаемых вычетами из заработной платы, кредитование стандартов и процедур кредитования. Заемщики по инициативе банка без запроса клиента или автома- могут иметь доступ к множественным кредитам тическое/поэтапное авансирование, ведут к увеличе- от различных кредиторов, что позволяет им брать нию задолженности и могут усиливать риск долгового в долг у одного, чтоб заплатить другому. Высокий стресса. (Дополнительно о методах микрокредитова- уровень ликвидности означает, что дефолты могут ния и сопутствующих рисках см. Приложение 2.) оставаться на удивление ограниченными в течение длительного периода времени, даже несмотря на Традиционно органы регулирования считают, что увеличение общего уровня задолженности. риск дефолта должен удерживать кредиторов от предоставления новых кредитов клиентам, которые • Фаза 4 – Эскалация дефолтов и сжатие рынка. находятся под угрозой чрезмерной задолженности. Ситуация с дефолтами ухудшается, будучи вы- К сожалению, несколько факторов опровергают это званной экономически неприемлемым уровнем допущение. В условиях высоких процентных ставок задолженности домашних хозяйств и иногда или возможности применения крупных штрафов за внешними шоками, например, замедлением задержки погашения, а также взыскания коллектор- экономического роста. Кредиторы начинают бес- ских сборов, появляются стимулы для высокориско- покоиться, сокращают выдачу новых кредитов и ванного кредитования.6 До тех пор пока доход от ставят во главу угла взыскание задолженности. Это расширения кредитования (включая все проценты, ведет к сокращению ликвидности домашних хо- сборы и потенциальные штрафы за просрочку пла- зяйств, что вызывает эскалацию дефолтов. тежей с клиентов, которые не соблюдают графики по- • Фаза 5 – Банкротство организаций и возмож- гашения) достаточно велик, чтобы покрывать потери ность «эффекта домино». Уровень дефолтов может капитала от дефолтов, кредитор может выдерживать сказаться на ряде кредиторов, включая банки, в высокий уровень просрочек платежей, добиваясь в результате либо их собственной кредитной прак- то же время максимальной прибыли от своего сово- тики, либо предоставления заемного капитала купного портфеля. (См. Приложение 1 в отношении розничным кредиторам. В зависимости от уровня вариаций микрокредитования.) Высокие проценты открытых позиций банков, это может привести к их и штрафы за задержки платежей или коллекторские банкротству. сборы ведут к повышению прибыльности кредитова- ния клиентов, характеризующихся высокой вероятно- Долговой стресс служит предупреждающим знаком, стью просрочек, что создает стимулы к ориентации на но также знаком успеха предшествующих стратегий заемщиков со слабой кредитной историей. расширения кредитования и финансовой доступно- сти. Задача состоит в разработке надлежащих страте- Очевидно, что «финансовая неосторожность»7 клиент- гий регулирования, способных предупредить послед- ской базы также играет свою роль в долговом стрессе, ствия расширения доступа к кредитованию, вместо как и «заимствование от отчаяния» клиентов, которые того, чтобы пытаться ограничить уровень коммерци- берут кредиты, чтобы дополнить свой очень низкий ализации. или нестабильный доход. Исследования показывают, что такие факторы, как неосмотрительное заимство- Причины долгового стресса: практика вание или заимствование с намерением не платить, не кредиторов и поведение заемщиков являются существенной причиной чрезмерной задол- женности.8 Домашние хозяйства с низкими доходами Меры регулирования и политика должны коррек- или уязвимые домашние хозяйства вполне могут ока- тировать поведение отдельных субъектов, которые зываться в ситуации, когда им требуется заимствовать коллективно способствуют появлению кредитных ци- дополнительные средства для преодоления кризиса клов. Стратегии кредитования и кредитная политика в домашнем хозяйстве или внешнего события (напри- отдельных кредиторов играют определяющую роль мер, при сокращении денежных переводов от работ- 6 См., например, Gardner (2010). 7 В Соединенном Королевстве, например, кредитные консультанты указывают на такие факторы, как низкая финансовая грамотность и когнитивные искажения в выборе клиентов в качестве предпосылок того, что может выглядеть как безответственное поведение (чрезмерное заимствование, недостаточное страховое покрытие); они считают такую «финансовую неосторожность» основным фактором чрезмерной задолженности (Disney, Bridges, and Gathergood 2008). 8 См., например, Disney, Bridges, and Gathergood (2008). 6 Таблица 2. Примеры практики кредиторов, усиливающей риск долгового стресса Кредитование без запроса Кредитование без запроса клиента и предварительное одобрение кредита создают клиента/предварительное естественный стимул для повышения уровня задолженности клиентов, своевременно одобрение кредита обслуживающих свои долги. Этот цикл заканчивается только тогда, когда клиенты начинают подавать признаки долгового стресса. Автоматическое увеличение размера кредитов или кредитных линий оказывает аналогичный эффект. Вычеты из заработной Разрешение вычитать платежи в счет погашения кредитов непосредственно из зара- платы ботной платы подрывает стимулы для кредиторов оценивать общий уровень задол- женности заемщиков, в том числе по кредитам, полученным от кредиторов, не име- ющих механизмов вычетов из заработной платы. Это порождает стимул кредитовать вплоть до достижения уровня максимально разрешенных вычетов.a Штрафы за просроченную Чрезмерные штрафы за просрочку платежей создают стимулы кредитовать клиентов задолженность с существующим высоким уровнем долга. Скрытые сборы и Скрытые сборы и комиссионные и слабое раскрытие информации подрывают комиссионные/слабое возможности клиентов оценивать обязательства по погашению кредитов и раскрытие информации управлять собственными долговыми обязательствами. Комиссионные, взимаемые Высокие агентские или брокерские комиссионные создают стимулы для агрессивного оформителем кредита, оформления кредитов. Ситуация усугубляется, когда структура комиссионных не агентом или брокером наказывает за низкое качество кредита или последующий дефолт. Нерегулируемая практика Нерегулируемое взыскание задолженности позволяет хищническим кредиторам взыскания задолженности использовать принудительные методы, чтобы добиться погашения и избежать дефолта, даже когда клиенты имеют чрезмерную задолженность. Отсутствие обмена или В отсутствие кредитных бюро кредиторы не имеют достаточной информации об ненадлежащий обмен общем уровне задолженности заявителей на получение кредитов. Бюро, которые кредитной информацией учитывают только отрицательную информациюb, или бюро, которые учитывают только банковские кредиты, подрывают эффективность использования информации кредитных бюро. a. Любой механизм, который обеспечивает кредиторов преобладающим правом взыскивать средства непосредственно с банковских счетов заемщиков в случае определенной категории заемщиков, будет вести к тому же отрицательному результату. Преобладающие права вычетов для оплаты страховых полисов, из заработной платы или с банковского счета, могут также причинить ущерб. b. Учет только отрицательной информации означает, что кредитор не имеет доступа к информации обо всех непогашенных кредитах и, следовательно, не будет знать об увеличении заимствования до дефолта заемщика. ников-мигрантов). Последним фактором является то, В таблице 2 приводится обзор различной практики что кредиторы могут использовать уязвимость заем- кредиторов, создающей искаженные стимулы и усили- щиков и поведенческие предубеждения,9 прибегая к вающей риск неустойчивого кредитного роста. Меры вводящему в заблуждение маркетингу или техноло- регулирования, направленные против такой практики, подробно обсуждаются в Разделе III «Меры регулиро- гии агрессивных продаж. Ранее сложившийся высокий вания и политики». уровень задолженности может дополнительно уси- ливать уязвимость10 домашних хозяйств или рынков потребительских кредитов при возникновении нега- II. Индикаторы системы раннего тивных шоков, таких как потеря работы, несостоятель- предупреждения и мониторинг ность предприятия, неурожай, болезнь или смерть Учитывая данную динамику, мониторинг рынка явля- родственника, развод, которые ведут к неожиданному ется первым необходимым шагом любого упредитель- сокращению доходов или росту расходов домашнего ного интегрированного подхода к уменьшению долго- хозяйства.11 Наиболее пагубными являются шоки, ко- вого стресса. В данном разделе мы приводим обзор торые затрагивают целые регионы или сегменты на- индикаторов и механизмов раннего предупреждения, селения, такие как засуха или сокращение во всем ре- которые органы регулирования могут использовать гионе притока переводов от работников-мигрантов. для мониторинга долгового стресса (в Разделе III   9 Обзор ряда таких поведенческих исследований приводится в работе Schicks and Rosenberg (2011), с. 16–17. 10 Например, возросшая еще до начала глобального финансового кризиса задолженность на рынках микрофинансирования в Боснии и Герцеговине обусловила уязвимость страны и усилила последствия финансового кризиса, а также способствовала возникновению кризиса просрочек по кредитам (Leshner and Frachaud 2010). 11 Проведенные в Великобритании исследования показывают, что тремя основными факторами, которые «подвергают домашние хозяйства риску чрезмерной задолженности и других финансовых проблем являются потеря работы (включая несостоятельность предприятия), бракоразводный процесс и плохое управление финансами домашнего хозяйства» (Disney, Bridges, and Gathergood 2008). 7 «Меры регулирования и политики» рассматриваются долга к доходу. Суть проблемы состоит в том, что от- меры политики и инфраструктура рынка, например ношение долга к доходу основано на сумме долга, кредитные бюро, используемые для уменьшения ри- а не на обязательствах по обслуживанию долга или ска чрезмерной задолженности. Полный перечень числе потребителей. Когда средний срок погашения вариантов мониторинга и регулирования приводится кредита в стране или в рамках портфеля уменьша- в Приложении 3.) ется, низкое отношение долга к доходу будет скрывать истинную степень долгового стресса (коэффициент Мониторинг рынка позволяет сосредоточить внима- обслуживания долга является более точным показа- ние на индикаторах, которые помогают органам регу- телем). лирования выявлять риски чрезмерной задолженно- сти на уровне организаций или секторов, а не только Общим недостатком традиционных индикаторов на уровне отдельных домашних хозяйств (U.K. Task служат степень использования агрегированных или Force on Tackling Over-Indebtedness 2003). Традицион- средненациональных показателей. Дезагрегирова- ные индикаторы, такие как отношение совокупного ние статистических данных или тенденций по раз- долга к доходу или уровень просроченной задолжен- личным группам дохода, регионам или категориям ности в отдельных организациях, часто могут давать занятости может помочь выявить стресс на местном неверное представление или не служить точными уровне и предупредить проблемы, завуалированные показателями степени чрезмерной задолженности средненациональными показателями. заемщиков на рынке. Индикаторы системы раннего предупреждения и другие механизмы превентивного Индикаторы системы раннего мониторинга позволяют уменьшить риски как для фи- нансовой системы, так и для доверия к органам регу- предупреждения лирования. В дополнение к традиционным индикаторам кредит- ного риска могут использоваться различные другие Недостатки традиционных показателей индикаторы, которые будут служить более эффектив- Низкий уровень просроченной задолженности тра- ными ранними сигналами при повышении долгового диционно рассматривается как сильный показатель стресса. В частности, наиболее широко используются низкого долгового стресса. Однако высокая ликвид- следующие: ность домашних хозяйств, созданная на фазе расши- рения экономической активности и экономического • Быстрый рост – высокие темпы роста портфеля кре- дитора на протяжении нескольких лет,14 особенно роста, и быстро растущие кредитные портфели и чис- если кредиты сконцентрированы в определенных ленность клиентов (что часто совпадает с появлением сегментах рынка, должны служить поводом для новых кредиторов на рынке),12 могут скрывать за со- дальнейшего расследования. Риск возрастает, когда бой уровень долгового стресса. Кроме того, если порт- рост происходит в нескольких организациях при фель, включающий как малые, так и крупные кредиты, большом числе новых участников, стремящихся не дезагрегирован по размеру кредитов и сегментам клиентов, то проблемы с задолженностью домашних работать в одном и том же сегменте рынка. Риски хозяйств вскроются в нормативной отчетности только усугубляются, если нет системы кредитных бюро, после того, как большое число клиентов уже окажется с помощью которых кредиторы могут оценивать в состоянии чрезмерной задолженности.13 открытые позиции заемщиков перед всеми кре- диторами, а также не существует требований об Аналогичными недостатками характеризуются и дру- оценке платежеспособности. гие макроиндикаторы, традиционно используемые • Увеличение размера/срока кредита и рост рефинан- органами регулирования. Часто в качестве показателя сирования – быстрое увеличение среднего размера задолженности используется отношение совокупного и срока выдаваемых кредитов в сочетании с ростом долга к доходу, однако оно может давать неверную рефинансирования и реструктуризации займов картину. Структура базового долга (соотношения кра- указывают на повышение уровня задолженности тко- и долгосрочных, а также малых и крупных кре- клиентов. Когда уровень рефинансирования и ре- дитов) в любой отдельной взятой стране будет иметь структуризации начинает расти, вероятно, долговой большое значение для интерпретации отношения стресс достиг уже продвинутой стадии. 12 Домашние хозяйства с низкими доходами могут идти на большие жертвы для погашения своих кредитов. В случае таких заемщиков высокий уровень долгового стресса (о котором свидетельствуют недопустимо высокие «жертвы» или снижение благосостояния) не будет отражаться в просроченной задолженности. В этой ситуации важным способом определения долгового стресса могут служить обследования домашних хозяйств (Schicks 2011a). 13 В отношении дальнейшего обсуждения недостатков отчетности просроченной задолженности как индикатора текущего долгового стресса см. Schicks and Rosenberg (2011). 14 Не существует общего правила, позволяющего судить, какие темпы роста являются слишком высокими, без подробного понимания контекста. Следует отметить, что применительно к микрокредитам в работе Gonzalez (2010) делается вывод о том, что темпы роста отдельных кредиторов слабо коррелируют с последующими проблемами взыскания платежей. Однако, как представляется, риск возрастает, когда либо совокупный рост рынка, либо проникновение микрокредитования на рынке является крайне высоким. 8 • Усиление активности по взысканию платежей и хищ- • Специальные отчеты по задолженности – Если су- ническая коллекторская практика – такая практика ществует беспокойство относительно долгового может указывать на высокий уровень долгового стресса, но нет четких статистических указаний стресса, равно как и увеличение числа судебных на него, может быть целесообразно заказать у ис- исков по взысканию задолженности.15 следовательской фирмы или профильной группы подготовку специального отчета для оценки дол- Ни один из этих сигналов сам по себе не является на- гового стресса на основе подробного анализа дежным признаком чрезмерной задолженности. Од- соответствующей статистики, опросов кредиторов нако устойчивая повышательная тенденция более чем и проведение другой аналогичной деятельности. одного из этих индикаторов системы раннего пред- Статистический анализ поможет уточнить масштабы проблемы и определить уровень необходимых мер. упреждения может вполне свидетельствовать о том, Кроме того, такой отчет может проинформировать что органам регулирования необходимо собрать до- представителей сектора об обеспокоенности орга- полнительную информацию для оценки масштабов нов регулирования.18 проблемы. • Специальные отчеты кредиторов – Орган регу- лирования может потребовать от регулируемых Общей проблемой в случае многих кредитных рын- учреждений представления специальных отче- ков, находящихся на ранней стадии развития, является тов об их практике оценки уровня задолженности ограниченность национальной статистики и ресур- клиентов, а также об их мнениях относительно сов для проведения дополнительных анализов или долгового стресса в клиентской базе каждого уч- обследований. Но даже в этих случаях часто имеются реждения, тенденций изменения просроченной альтернативные источники информации, такие как задолженности и ее причинах. Эти отчеты служат финансовая отчетность регулируемых учреждений, источником информации для органа регулирова- отчеты кредитных бюро, журналы учета жалоб,16 су- ния, а также повышают степень информированности дебная статистика, или менее формальные источники, самих кредиторов, не приводя к существенному такие как сообщения средств массовой информации. увеличению нагрузки на органы регулирования. Органы регулирования должны обращаться в стати- • Отчеты о выездных инспекциях – Составляемые для стические ведомства, отделы юстиции и другие ор- целей пруденциального регулирования отчеты о ганы для получения надлежащей информации,17 кото- выездных инспекциях могут содержать отдельный рая может помочь выявить долговой стресс. раздел, посвященный кредитной практике и инди- каторам потенциального долгового стресса. Механизмы мониторинга • Выборочная проверка документации кредиторов – Орган регулирования может принять решение о В странах, находящихся на ранней стадии развития выборочной проверке кредитных досье клиентов кредиторов с высоким риском19 для оценки степени кредитного рынка или имеющих ограниченные объ- долгового стресса в клиентской базе кредиторов. емы формального кредитовая, значительные вложе- Такие оценки требуют высоких затрат и оправданы ния в механизмы мониторинга могут быть нецелесоо- только в случае высокой обеспокоенности. Они бразны. Однако, когда уровень кредитной активности наиболее эффективны при наличии независимого повышается или система раннего предупреждения источника информации о задолженности клиен- подает тревожные сигналы, углубленные расследова- тов, например через систему кредитных бюро. ния и более системный мониторинг могут быть оправ- (Такие оценки регулярно проводит Совет по регу- даны. В частности, могут быть рассмотрены следую- лированию микрофинансирования Южной Африки. щие механизмы: См. Вставку 2.) 15 Количество исков является более значимым индикатором, чем денежное выражение вынесенных судебных решений. Если взыскание задолженности, главным образом, происходит за рамками судебной системы, органы регулирования могут обратиться к таким источникам информации, как отчетность о поступивших жалобах или сообщения в средствах массовой информации. 16 В следующем разделе описываются две интервенции на ранних стадиях, которые, хотя и служат иным целям, могут также служить индикаторами раннего предупреждения: (i) создание систем для сбора жалоб или ведения журналов учета жалоб; и (ii) создание или совершенствование инфраструктуры кредитной отчетности и повышение участия в ней. 17 Соответствующая информация может включать: (a) информацию об отношении суммы месячного погашения долга к доходу; (b) информацию о числе договоров; (c) информацию о видах договоров; и/или (d) информацию о наименовании и типах кредиторов. Важно, чтобы в агрегированной статистике указывалось число потребителей и количество договоров, а не только их денежная стоимость. Информация о месячных обязательствах по обслуживанию долга важнее, чем информация об общей сумме непогашенного долга. Кроме того, будут полезны данные о компонентах долга (разграничение основной суммы непогашенного долга, начисленных процентов, комиссионных, взысканного долга или судебных сборов). 18 В Южной Африке ежеквартально публикуются подробные отчеты кредитных бюро и отчеты кредиторов, и оба вида отчетов содержат статистическую информацию, которая может служить индикатором долгового стресса. 19 Кредиторы с высоким риском обычно выявляются на основе индикаторов раннего предупреждения по их портфелям, большому числу рассматриваемых в судах исков о взыскании задолженности, большому числу поданных против них жалоб и т.д. 9 Вставка 2. Нормативные требования об изучении платежеспособности Ниже приводятся примеры формулировок требований что основной объем информации, полученной креди- об оценке платежеспособности тором, указывал на то, что (i) потребитель в целом не понимал и недооценивал Европейский союз, Директива о потребительских потребительский риск, затраты или обязательства кредитах, Статья 8 по предложенному кредитному договору; или (ii) заключение такого кредитного договора ведет к Обязательство об оценке кредитоспособности чрезмерной задолженности потребителя. потребителя (Чрезмерная задолженность определяется в другом разделе Акта) «1. Государства-члены обеспечивают, чтобы до заключе- ния кредитного договора кредиторы оценивали креди- Австралия, Национальный акт о защите тоспособность клиентов на основе достаточного объема потребительских кредитов информации, полученной в соответствующих случаях от потребителей и при необходимости из соответствующих 131(2) Договор является неприемлемым для потреби- баз данных.» теля, если на момент оценки существуют основания предположить, что: «2. Государства-члены обеспечивают, чтобы в тех случаях, когда стороны соглашаются изменить общую сумму кре- (a) потребитель не сможет выполнить свои финансовые дита после заключения кредитного договора, кредиторы обязательства по договору или сможет выполнить их, обновляли финансовую информацию о заемщиках, имею- только испытав значительные трудности, если дого- щуюся в их распоряжении, и оценивали кредитоспособ- вор заключается или кредитный лимит увеличивается в ность клиентов до любого существенного увеличения период, охватываемый оценкой общей суммы кредита.» Мексика, Закон о прозрачности и запросе Южная Африка, Национальный кредитный акт финансовых услуг 2007 года 80. (1) Кредитный договор заключен не осмотрительно, (с изменениями и дополнениями по 2010 год) если на момент подписания договора или увеличения (неофициальный перевод) суммы, согласованной в условиях договора… Art. 18 Bis 1. Организации выдают кредиты и займы или (a) кредитор не провел оценки … независимо от того, ка- предоставляют возобновляемое финансирование посред- кими могли бы быть результаты оценки на тот момент ством кредитных карт только после проведения оценок времени; или способности заявителей погашать задолженность на ос- нове анализа количественной и качественной информа- (b) кредитор провел оценку … и заключил кредитный ции, позволяющей определить их кредитоспособность и договор с потребителем несмотря на тот факт, возможности для погашения займов. • Рабочая группа по долговому стрессу – Орган ре- • Опросы кредитных сотрудников – Вопрос о долговом гулирования может пожелать учредить рабочую стрессе может включаться в периодические опросы группу в составе представителей отрасли и эко- старших кредитных сотрудников банков и других номистов, в задачи которой будет входить оценка кредиторов для оценки и анализа мнений кредит- долгового стресса и выработка предложений. По- ных сотрудников по наиболее важным темам. Такая мимо повышения информированности отрасли работа имеет наибольшую ценность, если она прово- об обеспокоенности органа регулирования, столь дится ежегодно для выявления тенденций. важный шаг может помочь органу регулирования • Отчетность кредитных бюро – Кредитным бюро определить надлежащие ответные меры, пытаясь может быть предписано анализировать соб- одновременно преодолеть политическое давле- ственные данные и готовить отчеты о тенденциях ние.20 изменения долгового стресса, а также представлять • Годовые обзоры долгового стресса – На рынке с вы- другую соответствующую информацию. сокими темпами роста орган регулирования может • Национальные опросы – Хотя национальное пожелать ввести в свой годовой отчет специальный исследование проводится для сбора информации раздел, посвященный оценке и анализу уровня дол- более общего характера, орган регулирования гового стресса. может попросить о включении ряда вопросов для 20 В частности, такие рабочие группы использовались в Великобритании, Соединенных Штатах Америки и Южной Африке. 10 сбора информации об уровнях задолженности ятно, приведут к выработке дополнительных реко- домашних хозяйств и долгового стресса.21 мендаций в этой области.24 Комплексная стратегия регулирования должна также III. Меры регулирования охватывать ряд смежных вопросов, например касаю- и политики щихся раскрытия информации, жалоб потребителей и средств их правовой защиты, ограничений на кре- Возможно определенное противоречие между ме- дитование без запроса клиента, правил взыскания ханизмами регулирования, призванными бороться задолженности и консультирования по вопросам за- с чрезмерной задолженностью, и требованиями эф- долженности. фективной стратегии повышения финансовой до- ступности. Стратегия, которая имеет своей целью не В качестве первого приоритета системы регулиро- допустить чрезмерную задолженность, но устанавли- вания в настоящем документе предлагается ограни- вает столь высокие нормативы, что люди с низкими чить рыночную практику, создающую стимулы для доходами и люди с непостоянными доходами не будут неосмотрительного кредитования. Это рыночная иметь права на получение кредита, является непро- практика, подрывающая стимулы для оценки креди- дуктивной.22 Однако имеются достаточные возможно- торами платежеспособности клиентов или повышаю- сти для принятия разумных стратегий, сочетающих эти щая прибыльность безответственного кредитования. цели политики. Такие стратегии сдерживают практику К ней относится такая практика, как прямые вычеты из чрезмерно агрессивных и хищнических кредиторов, заработной платы платежей в счет погашения креди- но не оказывают большого влияния на кредиторов, тов, чрезмерные штрафы за просрочки платежей или работающих с клиентами, которые имеют ограничен- жесткая коллекторская практика. Второй приоритет ный доступ к финансированию, или кредиторов, при- – ограничить практику, поощряющую экономиче- меняющих разумные процедуры, чтобы не допустить ски неприемлемый рост кредитных рынков, напри- чрезмерной задолженности своих клиентов. Такие мер инициативные предложения кредита без запроса стратегии одновременно сдерживают экономически клиента, маркетинг методом отрицательного выбора25 неприемлемый рост задолженности клиентов и по- или автоматическое повышение кредитных лимитов. вышают стабильность кредитного рынка. Крайне Кроме того, важно улучшить инфраструктуру рынка важно, чтобы органы регулирования имели четкое путем введения кредитных бюро и обмена инфор- представление о различных методах кредитования и мацией. Как только эти механизмы будут внедрены, бизнес-моделях, используемых на рынке. обязательные оценки платежеспособности могут рассматриваться как дополнительная интервенция в Кризис субстандартных ипотечных кредитов в США случае сохранения отрицательных стимулов. Однако, придал импульс нормативной реформе и реформе как обсуждается ниже, может быть целесообразно не политики в этой области, и рядом стран были предписывать количественных лимитов (например, приняты специальные меры для снижения чрезмер- определенных лимитов отношения платежей по об- ной задолженности. «Стандартного набора мер» для служиванию задолженности к доходу). решения проблемы чрезмерной задолженности не существует. Директива о потребительских кредитах Ряд нормативных и иных мер, повышающих защиту ЕС 2008/48/EC (European Union 2008)23 представляет потребителей и благотворно влияющих на поведение собой ценный ориентир и содержит статьи, касающи- участников рынка в целом, могут также способство- еся оценок платежеспособности (статья 8), кредитных вать принятию комплексной стратегии решения про- бюро и обмена кредитной информацией (статья 9) блемы долгового стресса. Например, долговой стресс и раскрытия информации (в частности, статьи 4-7). может быть уменьшен посредством обязательного Принципы высокого уровня Группы 20 о защите по- раскрытия некоторых видов информации, что помо- требителей финансовых услуг и сопроводительный жет потенциальным заемщикам лучше понять свои доклад Совета по финансовой стабильности, веро- обязательства по погашению задолженности и общую 21 Примеры соответствующей информации приводятся в сноске 19. 22 Например, строгие требования к залоговому обеспечению или пороги оценки абсолютной платежеспособности могут служить ненужными барьерами для клиентов с низкими доходами. Другие меры политики, такие как ограничение процентной ставки или ограничения множественных займов могут иметь столь же нежелательный эффект. 23 См. также Ramsay (2004). 24 Текущий проект Принципов Группы 20 о защите потребителей финансовых услуг напрямую не касается чрезмерной задолженности, но содержит положения о раскрытии информации, прозрачности и оценках платежеспособности/приемлемости («поставщики финансовых услуг, прежде чем давать согласие на предоставление продукта или оказание услуги, должны оценивать финансовые возможности, положение и потребности своих клиентов»). Консультационный документ Совета по финансовой стабильности о финансовой защите потребителей широко охватывает вопросы чрезмерной задолженности и ответственного кредитования. 25 При маркетинге методом отрицательного выбора продукт предлагается таким образом, что отсутствие реакции со стороны клиента рассматривается как согласие, т.е. клиент должен утвердительным образом отклонить оферту. 11 стоимость займа и принять обоснованные решения В следующем разделе приводится обзор различных об уровне своего долга и обязательствах по его по- мер, которые могут быть рассмотрены для регулиро- гашению. Аналогичным образом, правила, которые вания чрезмерной задолженности. Более подробная предписывают и устанавливают стандарты для эффек- таблица с примерами по странам приводится в При- тивного рассмотрения жалоб, могут помочь в выяв- ложении 1. лении и мониторинге уровней долгового стресса и облегчить положение клиентов с потенциально чрез- Неэффективность стимулов мерной задолженностью. Эффективное раскрытие ин- формации и правовая защита клиентов необходимы Приоритетом должно быть выявление и регулиро- для комплексного подхода, но в отдельности не до- вание рыночной практики, порождающей стимулы, статочны для устранения риска чрезмерной задол- в результате которых усиливается риск чрезмерной женности. Меры, призванные повысить финансовую задолженности. Это включает в себя практику, снижа- грамотность потребителей в отношении управления ющую стимулы для кредитора проводить оценку пла- задолженностью, также являются важным дополни- тежеспособности, или практику повышения платежей тельным элементом, но только в сочетании с более за кредиты до уровня, когда возрастает прибыльность жесткими мерами в отношении практики кредито- кредитования потребителей, которые уже испыты- ров.26 Такие механизмы, как консультирование по во- просам задолженности, вероятно, будут оправданы вают чрезмерную задолженность или находятся непо- только в странах с достаточно развитыми рынками и средственно перед лицом риска такой задолженности. значительным долговым стрессом. Примерами служат механизмы вычетов из заработной платы (часто такая практика в первую очередь направ- Многие страны ввели контроль за процентными лена на государственных служащих, что усиливает ставками как элемент нормативных интервенций для риск политического недовольства), предпочтительная ограничения долгового стресса в целях не допустить обработка поручений о списании с дебетового счета эксплуатации заемщиков или формирования условий в счет погашения долга,27 практика принудительного высоких процентных ставок, которые могут служить взыскания задолженности,28 чрезмерные штрафы за стимулом для чрезмерно агрессивного кредитования. просрочку платежей и коллекторские сборы. Однако упрощенный или неверный подход к кон- тролю за процентными ставками может повредить Возможные меры регулирования в этих случаях могут предложению кредита и ограничить доступ к финан- включать: сированию. Эти недостатки могут вполне перевесить положительный эффект от уменьшения чрезмерной • Введение лимитов и/или условий применения задолженности. Аналогичным образом могут повре- взысканий путем вычетов из заработной платы дить лимиты на множественные займы или займы от (в частности, в Кении, Южной Африке,29 Филиппинах множественных кредиторов, подавляя конкуренцию и Бразилии). и развитие рынка. • Ограничения штрафов за просрочку платежей или коллекторских сборов, чтобы они не служили сти- Наконец, целесообразной отправной точкой на ран- них этапах развития рынка могут служить отраслевые мулом для высокорискованного кредитования и кодексы профессиональной этики и аналогичные чтобы предотвратить хищнических кредиторов от механизмы саморегулирования, так как при этом не применения чрезмерных штрафов. происходит широкого нормативного регулирования, • Правила поведения коллекторов задолженности когда риск долгового стресса еще низок. Такие меха- для ограничения хищнической практики подобные низмы привлекают внимание к кредитной практике и тем, которые стали частью пакета нормативных стандартам, что является полезной отправной точкой ответных мер в Индии после кризиса в штате Анд- на развивающихся рынках. хра-Прадеш. 26 В данной работе не рассматриваются более широкие вопросы раскрытия информации, рассмотрения жалоб, информированности клиентов и мер повышения финансовой грамотности и лишь отмечается их значение для предотвращения долгового стресса. 27 Вычеты из заработной платы и дебетовые поручения могут быть удобны для клиентов и снижать стоимость кредитования/заимствования, но опыт показывает, что с ними возможны широкие злоупотребления. 28 Например, угрозы, домогательство или общественное порицание, как это имело место в штате Андхра-Прадеш, Индия, где, как сообщается, произошла серия самоубийств среди микрозаемщиков. 29 Казначейские правила, принятые в 2001 году, установили лимиты для вычетов из заработной платы государственных служащих, а также лимиты процентных ставок по таким кредитам. В отношении дополнительной информации см. Republic of South Africa Public Service Commission (2007). 12 Рыночная практика, поощряющая комиссионные должны быть привязаны к стандар- экономически неприемлемый рост там выдачи и качеству кредитов33 кредитования • Введение безусловной ответственности кредиторов за поведение их агентов.34 Некоторые виды рыночной практики – такие как маркетинг методом отрицательного выбора, креди- Обязательные оценки тование без запроса от клиента, автоматическое по- платежеспособности вышение кредитных лимитов и автоматическое или приростное реавансирование или рефинансирова- В последние годы все большее число стран вводят ние30 – ведут к экономически неприемлемому росту нормативные требования о проведении оценок пла- кредитования и создают условия, в которых долго- тежеспособности.35 Директива о потребительских вой стресс, вероятно, будет со временем расти. На кредитах ЕС (2008 год) требует проведения оценок рынках с высокими темпами роста фактором эконо- платежеспособности при оформлении всех потреби- мически неприемлемого роста кредитования часто тельских кредитов (включая повышение кредитных служат комиссионные, выплачиваемые кредитным лимитов). Аналогичные требования были введены, в сотрудникам, а также агентские и брокерские комис- частности, в Соединенных Штатах (в отношении ипо- сионные. Индия, Южная Африка и Никарагуа являются течных кредитов на основе Закона Додда-Франка), примерами стран, в которых используемая кредит- Южной Африке, Мексике, Австралии и Уганде. ными сотрудниками и агентами по продажам практика агрессивного кредитования способствовала усилению Определение платежеспособности обычно включает долгового стресса и вела к нестабильности и полити- в себя следующие компоненты: ческим интервенциям или и к тому, и к другому (более подробно см. Приложение 2). • Требование о проведении оценки платежеспособ- ности, за исключением случаев, когда она считается Потенциальные меры на уровне регулирования не уместной или могут применяться иные стан- включают следующее: дарты, например для образовательных кредитов,36 и стандарты, принятые для определенных характе- • Запреты на кредитование без запроса клиента и ристик группового микрокредитования37, 38 маркетинг методом отрицательного выбора31 • Ограничение или регулирование автоматического • Определения источников дохода и расходов, ко- повышения кредитных лимитов (например, уве- торые должны приниматься во внимание при личение овердрафта или кредитной линии) или проведении оценки приростного реавансирования (например, путем • Перечень минимальной информации, которая требований в отношении демонстрируемого по- должна быть рассмотрена, например справка о до- тенциала погашения на основе новой оценки ходах или отчет кредитного бюро (такие стандарты платежеспособности)32 должны быть достаточно гибкими, чтобы их можно • Анализ структуры комиссионных для кредит- было применять к людям, работающим в нефор- ных сотрудников и агентов с потенциальным мальном секторе или не имеющим регулярного введением лимитов или требований о том, что источника дохода). 30 Многие методологии микрокредитования позволяют контролировать риск посредством того, что кредитование начинается с очень малых займов, размер которых увеличивается при успешном погашении заемщиком предыдущих займов. Однако в отсутствии надежных оценок платежеспособности данная практика сопряжена с высоким риском того, что клиенты, в конечном счете, получат займы, которые превышают их нормальный потенциал погашения. 31 См., например, South Africa’s National Credit Act (2005). 32 См., например, South Africa’s National Credit Act (2005); в Мексике финансовые организации могут повышать кредитные линии только клиентов, имеющих положительную историю погашения кредитов. 33 Например, в Перу финансовые организации должны следить за тем, чтобы стимулы для их сотрудников не противоречили задачам контроля за риском чрезмерной задолженности. SBS Resolution 6941-2008. 34 Проблемы в плане поведения агентов и брокеров часто являются результатом ограниченного надзора со стороны основного кредитора и его подотчетности. Если подотчетность улучшается, в прямом регулировании может не быть необходимости. Данный подход, в частности, использовался в Бразилии, Колумбии и Европейском союзе (Dias and McKee 2010). Базельские основные принципы (пересмотренный вариант 2012 года) также предписывают, что банки должны нести ответственность за услуги, которые они передают своим подрядчикам. 35 В работе Ramsay (2004) описывается диапазон механизмов, которые различные страны либо уже ввели, либо рассматривают. 36 Однако следует отметить, что образовательные кредиты охватываются некоторыми правилами, например, издаваемыми Бюро финансовой защиты потребителей в США. 37 Во многих моделях группового микрокредитования члены группы играют важную роль в оценке потенциала платежеспособности ее отдельных членов. 38 В случае кредиторов, предоставляющих кредиты на очень короткие сроки (например, три месяца и менее), требование об оценке платежеспособности перед выдачей каждого кредита может быть несколько ослаблено для кредитов заемщикам с положительной историей погашения займов. 13 Вставка 3. Последствия дополнительных сборов и пени для погашения кредита Пример: Кредит на $500 под 33% подлежит погашению представляется приемлемым на основе номинальной за 12 месяцев. Кредитор взимает следующие сборы: суммы платежей может оказаться трудно погасить с (a) административный сбор в 15%; (b) страховой сбор учетом дополнительных сборов. Взимание пени озна- в 10%; и (c) пени в 10% за просрочку платежей. чает, что сумма платежей возрастет именно в тот момент времени, когда клиент может испытывать Примечание: Эти дополнительные сборы обычно не включаются в указываемую в рекламных материалах финансовые трудности, что еще более затруднит сумму погашения кредита, что не позволяет потре- восстановление его финансового положения. На прак- бителю понять всех последствий сборов до получения тике именно кредиторы, придерживающиеся худших продукта. стандартов, взимают наиболее высокие сборы и пени. Месячные платежи без В нормативных актах предлагается предусмо- дополнительных сборов 49,48 треть: (a) простую форму раскрытия информации Месячные платежи с до заключения договора, включающую общие месячные дополнительными сборами 61,86 платежи с учетом всех комиссионных или дополни- Месячные платежи с тельных сборов; (b) рекламные материалы, брошюры дополнительными сборами и пени 68,04 и проспекты, в которых должны указываться суммы Таким образом, сумма регулярных платежей увеличива- платежей, включая все дополнительные сборы и пени; ется на 25% с учетом дополнительных сборов и еще на и (c) раскрытие информации о пени, штрафах или кол- 10% при просрочке платежей. Поэтому кредит, который лекторских сборах и лимиты для них. Во Вставке 2 приводится краткий обзор правовых стоимость кредита и уровень обязательств по его по- определений, действующий в некоторых странах. гашению относительно ожидаемого дохода. Ключе- вым требованием является раскрытие информации о Часто от органов регулирования требуют установить совокупных регулярных платежах, включая все сборы определенный «процент платежеспособности» (на- и платежи. Предпочтительно, чтобы это было обяза- пример, допустимый лимит отношения платежей по тельным требованием, и были приняты стандарты в обслуживанию задолженности к доходу заемщика). отношении рекламы, маркетинговых проспектов и Однако существуют веские основания против та- раскрытия информации до подписания договора.41 кого подхода. Основное беспокойство вызывает то, Во Вставке 3 проиллюстрировано влияние дополни- что уровень платежеспособности сильно зависит от тельных положений и платежей на стоимость кредита целевого рынка каждого кредитора, его политики в и последствия слабого раскрытия информации.42 отношении кредитного риска и продолжительности срока погашения. Трудно установить единый опре- Столь же важны методы и сроки раскрытия инфор- деленный процент, который будет уместен для всех мации. Органы регулирования могут предписывать типов кредиторов, всех видов продуктов39 и всех раз- сроки раскрытия информации (например, достаточно личных сегментов потенциальной клиентской базы. заблаговременно до заключения договора), предо- Как правило, эти вопросы должны быть оставлены на ставление четкого краткого перечня наиболее важ- усмотрение кредиторов. ных сроков и условий, а также информации, которая должна приводится в рекламных материалах и про- Раскрытие информации спектах, и устные пояснения раскрываемой информа- и прозрачность40 ции. Например, Закон о заемщиках и кредиторах Ганы 2008 года требует от всех кредиторов использовать Действенные требования о раскрытии информации стандартный перечень раскрываемой информации, повышают возможность заемщика оценивать общую включая годовую процентную ставку, общую сто- 39 Например, для долгосрочного кредита должен устанавливаться более низкий лимит, чем лимит, который может быть допустим в случае краткосрочного кредита. 40 В отношении более подробного обсуждения см. Chien (2012). 41 Четкое раскрытие информации о полной стоимости кредита в рекламных и маркетинговых материалах имеет особо важное значение. Это позволяет потребителю понять полную стоимость обязательств по погашению кредита до заключения договоренности с кредитором и при необходимости получить независимую консультацию и избежать принятия решения под давлением в ходе переговоров с кредитным сотрудником. 42 Исследования показали, что в некоторых условиях заемщикам важнее знать некоторую другую информацию, нежели годовую процентную ставку (например, общую стоимость кредита, совокупную сумму платежей за весь срок кредита) (Chien 2012). 14 имость кредита, график погашения и факторы по- Рисунок 2. Реклама в рамках кампании вышенного риска. Эта форма включает пояснения, повышения информированности составленные простым языком. Южная Африка тре- потребителей, проводимой Национальным бует от кредиторов раскрывать стоимость кредита управлением регулирования в рекламных материалах и брошюрах и предостав- кредитования Южной Африки лять потребителям предварительные условия и сто- имость договора. Другие органы регулирования, на- пример Управление банков и страховых организаций 3. (УБСО) Перу, требуют от кредиторов регулярно пред- ставлять информацию о ценах на продукты, которую УБСО затем публикует для целей сопоставления их стоимости. Раскрываемая информация должна также включать контактную информацию для подачи жалоб в адрес самой организации или внешнему омбудсмену. Финансовая грамотность, консультации по вопросам задолженности и реструктуризация задолженности Повышение информированности потребителей, улуч- шение финансовой грамотности и обучение вопро- сам, касающимся долгового стресса, призваны сде- лать заемщиков более осторожными при получении кредитов. Это также имеет своей целью помочь им в преодолении последствий чрезмерной задолжен- ности и долгового стресса. Соответствующие меры the dti могут ограничиваться общими предупреждениями о чрезмерной задолженности и ценности правиль- ного поведения в качестве заемщика (см., например, www.ncr.org.za 0860 627 627 рис. 2), или они могут охватывать такие вопросы, как формирование бюджета и финансовое планирование. Как уже отмечалось, такие меры следует рассматри- задолженности, оказание помощи в реструктуризации вать только как дополнение к надежным нормативным долга43 и содействие в оформлении личного банкрот- актам, нацеленным на повышение ответственности ства. Такие страны, как Малайзия и Южная Африка поведения кредиторов. приняли несколько иной подход,44 во многом про- Консультирование по вопросам задолженности диктованный степенью развития кредитного рынка и представляет собой услуги, которые предоставляются уровнем долгового стресса в каждом случае. Что каса- потребителям, уже находящимся в состоянии чрез- ется управления долговым стрессом, то Великобрита- мерной задолженности. Консультации по вопросам ния обладает богатым институциональным опытом, и задолженности могут ограничиваться рекомендаци- работа ведется с привлечением как организаций госу- ями по формированию бюджета и финансовому пла- дарственного сектора, так и финансируемых частным нированию, или они могут охватывать все вопросы сектором механизмов долгового арбитража.45 43 В данном контексте под консультированием по вопросам задолженности понимается услуга, оказываемая потребителям с целью оказания им помощи при проведении переговоров с различными кредиторами о реструктуризации долга. Обычно реструктуризацией охватываются все долговые обязательства, и потенциально она включает в себя уменьшение процентной ставки, продление срока погашения или уменьшение основной суммы долга. Такие меры обычно возможны только тогда, когда соответствующие полномочия вводятся специальным законодательством. 44 В Малайзии Bank Negara Malaysia учредил в 2006 году Агентство по кредитному консультированию и управлению долгом (Agensi Kaunseling dan Pengurusan Kredit [AKPK]), которое оказывает безвозмездные услуги физическим лицам. В соответствии с Национальным кредитным актом 2005 года потребители в Южной Африке могут получать консультации по вопросам задолженности от целого ряда частных консультационных фирм, зарегистрированных и регулируемых Национальным управлением регулирования кредитования. 45 Консультационная служба по потребительскому кредитованию (КСПК) является мировым лидером в области консультационных услуг по вопросам задолженности и реструктуризации долга. Это зарегистрированная благотворительная организация, под эгидой которой работает ряд консультационных служб в Великобритании. Она финансируется, главным образом, отраслью и оказывает бесплатные услуги по телефону, а также организует личные консультации в региональных центрах. В 2011 году КСПК предоставила консультации по вопросам задолженности 350 000 потребителей (CCCS Research 2012; CCCS Statistical Yearbook 2011). 15 Кредитные бюро и инфраструктура осмотрительном кредитовании в законодательные кредитного рынка акты Южной Африки, кредитные бюро Южной Африки разработали специальные индикаторы задолженно- Кредитные бюро оказывают ценные услуги, предо- сти в дополнение к обычным кредитным рейтингам. ставляя кредиторам информацию, которая помогает В случаях, когда распространено неформальное кре- им выявлять случаи чрезмерной задолженности, избе- дитование, органы регулирования могут искать ин- гать будущей чрезмерной задолженности и повышать новационные способы для получения более полных финансовую доступность.46, 47 Кроме того, благодаря отчетов, в том числе от неформальных кредиторов.50 кредитным бюро могут быть снижены затраты кре- диторов на проведение оценок платежеспособности, Кодексы поведения, органы уменьшены случаи дефолтов и снижены процентные ставки для потребителей. Наконец, для органов регу- саморегулирования и механизмы лирования кредитные бюро могут служить мощным отраслевого омбудсмена инструментом мониторинга рынка. Саморегулирование на основе отраслевого кодекса Эффективная система кредитных бюро должна охва- поведения может быть важным отправным пунктом тывать банки, а также организации потребительского для введения базовых стандартов кредитования, кредитования, микрокредиторов и других небанков- принципов оценки платежеспособности и аналогич- ских кредиторов, с тем чтобы в ответах на запросы ных мер для уменьшения долгового стресса. Орган отражались все займы, полученные в формальном регулирования может способствовать формированию секторе. Кроме того, система должна позволять соби- рать как отрицательную, так и положительную инфор- кодекса поведения, взаимодействуя с отраслевыми мацию (полное досье).48 Реестр сугубо отрицательной ассоциациями. В некоторых юрисдикциях органы над- информации имеет ограниченную ценность и, в част- зора формально контролируют реализацию инициа- ности, не служит надежным индикатором в системе тив по саморегулированию. Главной трудностью при раннего предупреждения, когда уровень задолженно- саморегулировании является мониторинг и обеспе- сти растет, но дефолты еще не начались. Формируется чение соблюдения требований.51, 52 Кроме того, даже общее мнение, что при системе, в которой и банки, и если саморегулирование применяется эффективно, небанковские организации обмениваются информа- на его действенности может сказываться ограничен- цией в режиме «полного клиентского досье», отчеты ность охвата: например, если значительная доля кре- кредитных бюро могут стать важным вкладом в повы- дитования остается за рамками механизмов саморегу- шение финансовой доступности.49 лирования. Саморегулирование может быть разумной Например, кредитные бюро в Мексике и Южной отправной точкой на ранних этапах развития рынка, ΩАфрике расширили объем собираемой информации но обычно не является достаточным при высокой и охватывают значительно большую долю общего кре- степени коммерциализации и быстром расширении дитования в низкодоходных сегментах рынка (Lyman кредитования или в условиях агрессивного кредито- et al. 2011). В результате введения положений о не- вания. 46 См., например, Chen, Rasmussen, and Reille (2010) at pp. 7–8. 47 Кредитные бюро помогают кредиторам вычленять из групп клиентов тех потенциальных клиентов, которые лишены доступа к финансовым услугам, используя некредитные индикаторы, такие как месячные платежи по счетам или месячная оплата мобильного телефона. 48 Под системой отрицательных отчетов понимается система кредитных отчетов, в рамках которой поставщики данных выборочно сообщают в кредитные бюро только отрицательную информацию о клиентах. Таким образом, бюро обладают только частичной информацией о динамике счетов клиентов и не могут точно отобразить всю кредитную историю. Напротив, система «полного досье» включает данную негативную информацию наряду со многими другими индикаторами, такими как «сальдо счета, количество запросов о предоставлении информации, коэффициент задолженности, своевременное осуществление платежей, кредитные лимиты, тип счета, тип кредита, кредитное учреждение, процентные ставки и данные публичных реестров», что позволяет получить более полное и точное представление о кредитном риске (PERC 2009). 49 В одном исследовании было показано, что введение такой системы ведет к расширению кредитования в частном секторе в масштабе 48-60 процентов от валового внутреннего продукта страны (PERC 2009). Такой рост, в зависимости от рынка, может вести к расширению доступа к финансовым услугам. 50 Например, в Гане рассматривается предложение о том, чтобы коллекторы susu сообщали информацию в кредитные бюро по мобильному телефону. Коллекторы susu являются своего рода «мобильными минибанкирами», которые ездят по селам и собирают депозиты от организованных женщинами групп сберегателей susu. Коллекторы susu регулируются Банком Ганы с 2011 года. В Южной Африке категория данных, названная «данными для общественного пользования», позволяет участвовать в обмене информацией как кредиторам, так и другим поставщикам услуг. 51 Движение «за ответственное финансирование», возглавляемое организацией «Smart Campaign» (www.smartcampaign.org) в области микрофинансирования, придало новый импульс добровольному соблюдению общего набора стандартов кредитования; кроме того, недавно была введена система сертификации третьей стороной для подтверждения соблюдения стандартов. Тем временем внешние обзоры и оценки социальными инвесторами (например, микрофинансовыми капитальными фондами) создают высокие стимулы для соблюдения стандартов организациями, широко практикующими такое финансирование. 52 Например, в Сенегале орган регулирования требует, чтобы организации участвовали в отраслевых ассоциациях МФО, что усиливает стимул к соблюдению кодекса поведения в секторе. Южная Африка служит примером эффективного применения механизма отраслевого омбудсмена на основе обязательного участия в нем. 16 Введение финансируемого отраслью механизма ом- 1. основан на широких эмпирических исследова- будсмена может компенсировать некоторые недо- ниях фактической стоимости кредитования; статки методов саморегулирования, так как он может 2. структурирован с учетом разумных затрат на служить доступным и эффективным механизмом объ- оформление и административное обслуживание ективного урегулирования недопонимания и рассмо- малых кредитов и кредитов микро предприятиям; трения жалоб клиентов. Эффективность механизма 3. структурирован на основе таких критериев, как омбудсмена повышается, если его задачи официально размер и срок кредита или его обеспечение, с утверждены и оформлены в законе или нормативном тем чтобы были учтены различия в стоимости и акте. риске между такими категориями, как ипотечные кредиты, кредитные карты, необеспеченные кре- Предупреждение в отношении диты и кредиты микро предприятиям. контроля над процентными ставками и лимитов в отношении множественного С такой же осторожностью следует подходить к кредитования введению лимитов в отношении множественного кредитования. После ряда кризисов задолженности Политической реакцией на чрезмерную задолжен- в развивающихся странах большое внимание уделя- ность часто бывает введение контроля за процент- ется вопросу о том, в какой степени чрезмерная задол- ными ставками или нормой прибыли, как это было женность обусловлена тем, что клиенты заимствуют в Индии, Никарагуа и других странах. Выдвигаются средства одновременно у нескольких кредиторов. доводы за и против такого подхода. С одной стороны, Однако возможность множественного кредитования высокие процентные ставки позволяют кредиторам является неизбежным следствием расширения кре- терпимо относится к повышенному уровню дефолтов дитного рынка и может быть на пользу потребителям, и, таким образом, создают стимул кредитовать клиен- тов, которые уже могут быть в ситуации чрезмерной предоставляя им выбор между различными кредито- задолженности. Некоторые утверждают, что лимиты рами. Кроме того, любой отдельно взятый кредитор на процентные ставки могут препятствовать появле- может ограничить размер кредита на уровне, кото- нию на рынке высокорискованного или хищнического рый будет значительно ниже потребностей заемщика кредитования и, следовательно, уменьшают давление и его фактической платежеспособности. Введение на кредитную сферу. ограничений в отношении множественного кредито- вания или требования о том, чтобы займы получались Однако выдвигаются также сильные доводы про- только у одного кредитора, будет подрывать конку- тив введения лимитов процентных ставок. В первую ренцию и ограничивать выбор потребителей. Нако- очередь, это высокий риск непреднамеренных по- нец, хотя в некоторых исследованиях делается вывод следствий. Лимиты процентных ставок, основан- о том, что множественное кредитование коррелирует ные на определении годовой процентной ставки с с чрезмерной задолженностью, в других исследова- учетом всех условий и платежей, неизменно будут ниях такой корреляции не прослеживается, а в одном оказывать отрицательное воздействие на малые или краткосрочные кредиты.53 Таким образом, исследовании даже делается вывод о наличии отри- единое ограничение процентных ставок может цательной корреляции (Schicks and Rosenberg 2012). привести к уменьшению предложения кредита По этим причинам рыночные меры регулирования, малым и микро предприятиям, которые наи- более необходимы с точки зрения финансовой такие как обязательные оценки платежеспособности, доступности и развития малых и микро пред- создание кредитных бюро и введение механизмов для приятий и которые могут давать большую фи- ограничения отрицательных стимулов, должны быть нансовую отдачу, чем альтернативное кре - реализованы до того, как будет рассмотрена возмож- дитование в неформальном секторе. Таким ность высокорискованных интервенций, таких как образом, если рассматривается введение контроля лимиты процентных ставок, размеров кредитов или над процентными ставками, то он должен быть: их сроков. 53 Это связано с включением сборов за оформление и административное обслуживание кредита, которые могут быть высокими относительно размера самого кредита. 17 IV. Определение Библиография приоритетности, Anderloni, Luisa, and Daniela Vandone. 2008. “Household последовательность и Over-Indebtedness in the Economic Literature.” Milan: адаптация интервенций с State University of Milan, December. учетом странового контекста Arango, Miguel. 2006. “Evolución y Crisis del Sistema Financiero Colombiano.” Bogota: Comisión Económica para В данной тематической записке описывается общая си- América Latina, June. стема мер политики и регулирования для предотвра- щения и преодоления долгового стресса, и приводятся Australia. 2009. National Consumer Credit Protection примеры из опыта некоторых стран. Выбор набора Act No. 134. мер политики или регулирования должен зависеть от конкретных обстоятельств страны. На ранних стадиях Banco Central de Chile. 2010. “Endeudamiento de los развития кредитного рынка страны при низком риске hogares en Chile: Análisis e implicancias para la долгового стресса было бы не целесообразно направ- estabilidad financiera.” Informe de Estabilidad Financiera, лять значительные ресурсы органа регулирования на First Trimester. решение вопроса чрезмерной задолженности. Напро- тив, ситуация будет сильно отличаться во многих стра- Bank of England. 2009. “The Role of Macro-Prudential Policy: нах со средним уровнем дохода, в которых кредитные A Discussion Paper.” London: Bank of England, November. рынки быстро растут, и проблема чрезмерной задол- женности может быть одним из приоритетов органов Bank of Uganda. 2011. Financial Consumer Protection регулирования. Guidelines. Kampala: Bank of Uganda. Определенная рыночная практика может иметь не- Bankowska, Ewa. 2010. “Facing Over-indebtedness at желательные последствия почти при любых условиях. Partner Microcredit Foundation.” Washington, D.C.: Кроме того, создание некоторых институтов (таких Smart Campaign, May. как кредитные бюро) полезно даже на ранних этапах развития кредитного рынка как для обеспечения на- Bateman, Milford, Dean Sinkovic, and Marinko Skare. 2012. дежной кредитной практики, так и для расширения “Bosnia’s Microfinance Meltdown.” Presented at American доступа к финансированию. Как уже неоднократно Economics Association Annual Conference, Chicago, подчеркивалось в данном документе, введение си- January. стемы мониторинга активности кредитного рынка и выявления предупреждающих индикаторов должно Betti, Gianni, Neil Doumashkin, Maria Cristina Rossi, Vijay быть приоритетом в большинстве ситуаций. Опыт по- Verma, and Yaping Yin. 2001. “Study of the Problem of следних лет показывает, что долговой стресс может не Consumer Indebtedness: Statistical Aspects.” London: только причинять вред соответствующим заемщикам, ORC Macro, October. но также иметь серьезные политические последствия и вести к ненадлежащим интервенциям, которые могут Biswas, Soutik. 2010. “Crisis Hits India’s Small Loans подорвать многолетние усилия по развитию кредит- Industry.” BBC News, 21 December. ного рынка. В идеале органы регулирования должны первыми выявлять усиление долгового стресса, с тем Borio, Claudio, Robert McCauley, and Patrick McGuire. 2011. чтобы они могли принимать заслуживающие доверие “Global Credit and Domestic Credit Booms.” BIS Quarterly ответные меры до того, как проблема попадет в газет- Review, September: 43–57. ные заголовки. Это защитит заемщиков и кредиторов, уменьшит репутационный риск для органов регулиро- Burki, Hussan-Bano, and Mehr Shah. 2007. “The Dynamics вания и ослабит риск продиктованных политическими of Microfinance Expansion in Lahore.” Islamabad: Pakistan соображениями и нецелесообразных интервенций. Microfinance Network, June. 18 Burki, Hussan-Bano. 2009. “Unraveling the Delinquency Davis, Polk & Wardwell, LLC. 2011. “SEC Issues Final Problem (2008/2009) in Punjab—Pakistan.” Islamabad: Rules Implementing Dodd-Frank Amendments to the Pakistan Microfinance Network, October. Investment Advisers Act of 1940.” New York: Davis, Polk & Wardwell, LLC. Calem, Paul, Matthew Cannon, and Leonard Nakamura. 2011. “Credit Cycle and Adverse Selection Effects De Larosiere Group. 2009. “The High-Level Group on in Consumer Credit Markets—Evidence from the Financial Supervision in the EU: Report.” Brussels: De HELOC Market.” Philadelphia: Federal Reserve Bank of Larosiere Group. Philadelphia, Research Department, March. De Mariz, Frederic, Xavier Reille, and Daniel Rozas. 2011. Campbell, John Y., Howell E. Jackson, Brigitte C. Madrian, “Discovering Limits: Global Microfinance Valuation Survey and Peter Tufano. 2011. “Consumer Financial Protection.” 2011.”New York, New York: J.P. Morgan Global Equity Journal of Economic Perspectives, 25(1): 91. Research, July. Cardenas, Mauricio, and Alejandro Badel. 2003. “La Crisis Department for Business Enterprise and Regulatory Reform. 2007. “Tackling Over-Indebtedness: Annual Report de Financiamiento Hipotecario en Colombia: Causas 2007.” London: Department for Business Enterprise and y Consecuencias.” Washington, D.C.: Inter-American Regulatory Reform. Development Bank, October. Dias, Denise, and Katharine McKee. 2010. “Protecting Center for Financial Inclusion at Accion. 2012. “Summary Branchless Banking Consumers: Policy Objectives and of Client Protection in Bosnia and Herzegovina.” Regulatory Options.” Focus Note 64. Washington, D.C.: Somerville, MA: Accion International. CGAP, September. CGAP. 2010. “Andhra Pradesh 2010: Global Implications Disney, Richard, Sarah Bridges, and John Gathergood. of the Crisis in Indian Microfinance.” Focus Note 67. 2008. “Drivers of Over-Indebtedness.” Nottingham: Center Washington, D.C.: CGAP, November. for Policy Evaluation. Chen, Greg, Stephen Rasmussen, and Xavier Reille. 2010. Engel, Kathleen C., and Patricia A. McCoy. 2011. “The “Growth and Vulnerabilities in Microfinance.” Subprime Virus. Reckless Credit, Regulatory Failure, and Next Steps.” Boston: Suffolk University Law School, 9 March. Chien, Jennifer. 2012. “Designing Disclosure Regimes for Responsible Financial Inclusion.” Focus Note 78. European Union. 2008. DIRECTIVE 2008/48/EC on credit Washington, D.C.: CGAP, March. agreements for consumers. Brussels: European Union. Citizens Advice Bureau. 2005. “Can You Cancel It? Faruqee, R. and M. A. Khalily. 2011. “Multiple Borrowing by CAB/ECC Clients’ Experience of Cancellation Rights in MFI Clients: Current Status and Implications for Future of Consumer Contracts.” London: Citizens Advice Bureau, Microfinance.” Dhaka, Bangladesh: Institute of Microfinance. December. Financial Stability Board. 2011. “Consumer Finance Colwell, Peter F., and Joseph E. Trefzger. 1995. “Loan Protection with Particular Focus on Credit.” Basel: Financial Underwriting Rules of Thumb.” Illinois Real Estate Letter, Stability Board. Summer/Fall: 11–14. Forero, Efrain. 2004. “Evolution of the Mortgage System Consumer Credit Counseling Service (CCCS) Research 2012 in Colombia: From the UPAC to the UVR System.” Housing and Statistical Yearbook 2011. London: CCCS. Finance International, March. 19 Fortin, Mario, and André LeClerc. 2007. “Determinants of Hawke, John D. 2000. “Statement of John D. Hawke, Mortgage Indebtedness.” Quebec: University of Sherbrooke, Comptroller of the Currency, before the U.S. House April. Committee on Banking and Financial Services, on Predatory Lending.” Washington, D.C.: U.S. House of Gardeva, Anita, and Elisabeth Rhyne. 2011. “Opportunities Representatives, 24 May. and Obstacles to Financial Inclusion: Survey Report.” Washington, D.C.: Center for Financial Inclusion, July. Hurst, Erik and Paul Willen. 2006. “Social Security and Unsecured Debt.” Boston, MA: Federal Reserve Bank of Gardner, Nick. 2010. “Banks Make Huge Profit Margins on Boston. Penalty, Exception Fees.” News Limited, 24 May. Igan, Deniz, and Heedan Kang. 2011. “Do Loan-to-Value Ghana. 2008. Borrowers and Lenders Act. Accra: and Debt-to-Income Limits Work? Evidence from Korea.” Government of Ghana. Washington, D.C.: International Monetary Fund, December. Gonzalez, Adrian. 2008. “Microfinance, Incentives to Jimeno, Pamela, and Christian Viancos. 2012. “Raphael Repay, and Over-indebtedness: Evidence from a Household Bergoeing: ‘La Sbif supervisará a los emisores de crédito no Survey in Bolivia.” Columbus: Ohio State University. bancarios’.” La Tercera, 8 July. ———. 2010. “Is Microfinance Growing Too Fast?” Kamath, Rajalaxmi, and R. Srinivasan. 2009. “Microfinance Washington, D.C.: Microfinance Information Exchange in India: Small, Ostensibly Rigid and Safe.” Bangalore: (MIX), June. Indian Institute of Management, June. ———. 2011. “Microfinance, Financial Crises, and Kappel, Vivien, Annette Krauss, and Laura Lontzek. 2010. Fluctuations in Food and Fuel Prices.” Washington, D.C.: “Over-Indebtedness and Microfinance—Constructing an MIX, March. Early Warning index.” Zurich: Center for Microfinance, University of Zurich, December. Gonzalez, Adrian, and Claudio Gonzalez-Vega. 2003. “Sobreendeudamiento en las microfinanzas bolivianos, Kempson, Elaine. 2002. “Over-Indebtedness in Britain: 1997–2001.” Columbus: Ohio State University, Rural A Report to the Department of Trade and Industry.” Bristol: Finance Program, September. University of Bristol, Personal Finance Research Centre. Gonzalez, Adrian, and Emmanuelle Javoy. 2011. Kindleberger, Charles, and Aliber, Robert. 2005. “Manias, “Microfinance and the Role of Policies and Procedures in Panics and Crashes.” Hoboken, New Jersey: John Wiley & Saturated Markets and During Periods of Fast Growth.” Sons, Inc. Washington, D.C.: Microfinance Information Exchange and Paris: Planet Rating, September. Krishnaswamy, Karuna. 2007. “Competition and Multiple Borrowing in the Indian Microfinance Sector.” Chennai: Gravesteijn, Robin, Ging Ledesma, and Ben Simmes. 2011. Institute for Financial Management and Research, Centre “Over-indebtedness.” Amersfoort: Oikocredit, January. for Microfinance, September. 20 Leshner, Sarah, and Pauline Frachaud. 2010. “Focus on Minsky, Hyman. 1992. “The Financial Instability Bosnia and Herzegovina.” Blue News: Special Edition— Hypothesis,” Working Paper No. 74, prepared for Handbook Over-indebtedness: 2. of Radical Political Economy, edited by Philip Arestis and Malcolm Sawyer. Aldershot, U.K.: Edward Elgar Lyman, Timothy, Tony Lythgoe, Margaret Miller, Xavier Publishing Ltd. Reille, and Shalini Sankaranarayan. 2011. “Credit Reporting MIX (Microfinance Information Exchange). 2011. at the Base of the Pyramid: Key Issues and Success “Monitoring Industry Risk.” Presentation at SEEP 2011 Factors.” Forum 1. Washington, D.C.: CGAP and IFC, October. Annual Conference, Washington, D.C. Marulanda Consultores Ltda and DAI Mexico. 2011. Morgan, Donald P. 2007. “Defining and Detecting Predatory Lending.” New York: Federal Reserve Bank of New “Estudio ‘Microfinanzas en Mexico’.” San Jose, Costa Rica: York, January. Calmeadow Foundation. Murphy, Robert G. 1999. “Household Debt and Aggregate Maurer, Klaus, and Justyna Pytkowska. “Indebtedness of Consumption Expenditures.” Chestnut Hill, Mass.: Boston Microcredit Clients in Bosnia and Herzegovina: Results College, March. from a Comprehensive Field Study.” Frankfurt: European National Credit Regulator. 2009 “Over-indebtedness.” Fund for Southeast Europe. Presentation at SEEP Annual Conference, Washington, D.C. Meagher, Patrick. 2005. “Microfinance Regulation and Ng, Dennis. Undated. “Making Sense of Home Loans.” Supervision in South Africa.” College Park, Md.: University Singapore: Financial Planning Association of Singapore. of Maryland, IRIS Center, April. Nicaragua. 2011. Law on the Promotion and Regulation of Mexico. 2007. Law on Transparency and Ordering of Microfinance. Managua: Government of Nicaragua. Financial Services (as amended). Mexico City: Government OCC (Office of the Comptroller of the Currency). 2008. of Mexico. “Comptroller Dugan Says CRA Not Responsible for Subprime Lending Crisis.” Washington, D.C.: OCC, 19 November. Micro-Credit Ratings International Limited. 2011a. “Comments on the Recommendations of the RBI OECD. 2011. G-20 High-Level Principles on Financial Sub Committee of the Central Board of Directors to Study Consumer Protection. Paris: OECD. Issues and Concerns in the MFI Sector.” Gurgaon: M-CRIL, OFT (Office of Fair Trading). 2010. “Irresponsible lending— January. OFT Guidance for Creditors.” London: OFT, March. Micro-Credit Ratings International Limited. 2011b. “M-CRIL Okeahalam, Charles C. 2001. “Structure and Conduct in Microfinance Sector Review 2011: Anatomy of a Crisis the Commercial Banking Sector of South Africa.” Trade (Executive Summary).” Gurgaon: M-CRIL, November. and Industrial Policy and Strategy (TIPS) Annual Forum, Johannesburg, South Africa. Minister of Finance, South Africa. 2000. Treasury Olteanu, Cosmin. 2011. “Over-indebtedness in Microfinance Regulations on Government Payroll Deductions. Case-study of the clientele of Financiera CREAR in Los Government Notice 3098 of 2000. Pretoria: Ministry of Olivos, Lima Norte, Peru.” Geneva: Graduate Institute of Finance, South Africa. International and Development Studies, March. 21 Pachico, Elyssa. 2009. “’No Pago’ Confronts Microfinance in Reserve Bank of India. 2011c. NBFI-MFI Directions. Mumbai: Nicaragua.” New York: North American Congress on Latin Reserve Bank of India. America, October. Rhyne, Elisabeth. 2001. Mainstreaming Microfinance: Persson, Mattias. 2009. “Household Indebtedness in How Lending to the Poor Began, Grew and Came of Age in Sweden and Implications for Financial Stability—The Use Bolivia. Sterling, Va.: Kumarian Press. of Household-Level Data.” Basel: Bank of International Settlements, May. Sapundzhieva, Ralitsa. 2011. “Geographic Concentration of Lending in Bosnia and Herzegovina.” Washington, D.C.: Peterson, Christopher L. 2008. “Over-Indebtedness, MIX Market, March. Predatory Lending, and the International Political Economy of Residential Home Mortgage Securitization: Schicks, Jessica. 2010. “Microfinance Over-indebtedness: Comparing the U.S. Subprime Home Mortgage Understanding Its Drivers and Challenging the Common Lending Crisis to Home Finance in the United Kingdom, Germany, and Japan.” New York: Social Science Research Myths.” Brussels: Université Libre de Bruxelles, Solvay Council. Brussels School of Economics and Management, Center Emile Bernheim. Picherit, David. 2009-11. “The multiple times of debt bondage and its practices in southern India: ———. 2011a. “From a Supply Gap to a Demand Gap? Temporary protection and over-indebtedness.” Paris: The Risk and Consequences of Over-Indebting the Rural Microfinance and Employment. Underbanked.” Brussels: Université Libre de Bruxelles, Solvay Brussels School of Economics and Management, Porteous, David. 2009. “Policy Focus Note 2: Consumer Center Emile Bernheim. Protection in Credit Markets.” New York: Financial Access Initiative, July. ———. 2011b. “Over-Indebtedness of Microborrowers in Ghana: An Empirical Study from a Customer Protection Ramsay, Iain. 2004. “Consumer Credit Regulation as ‘The Third Way’?” Australian Credit at the Crossroads Perspective.” Washington, D.C.: Center for Financial Conference, Melbourne, 8–9 November. Inclusion, November. Reille, Xavier. 2010. “The Rise, Fall, and Recovery of the Schicks, Jessica, and Richard Rosenberg. 2011. “Too Microfinance Sector in Morocco.” Brief. Washington, D.C.: Much Microcredit? A Survey of the Evidence on Over- CGAP, January. Indebtedness.” Occasional Paper 19. Washington, D.C.: CGAP, September. Republic of South Africa Public Service Commission. 2007. “Report on the Indebtedness of Public Servants.” Shukla, Rajesh, Prabir Kumar Ghosh, and Rachna Sharma. 2011. “Assessing the Effectiveness of Small Borrowing in Republic of South Africa. 2005. National Credit Act No. 34. India.” New Delhi: National Council for Applied Economic Pretoria: Republic of South Africa. Research, Centre for Macro Consumer Research. Reserve Bank of India. 2011a. Circular on Bank loans to Micro Finance Institutions—Priority Sector Status. Mumbai: Siringi, Samuel. 2010. “New Scheme Limits Civil Servant’s Reserve Bank of India. Loans.” Daily Nation, 15 November. Reserve Bank of India. 2011b. Monetary Policy Statement Smart Campaign. 2012. “Avoidance of Over-Indebtedness: 2011–12: Malegam Committee Recommendations. Guidelines for Financial and Non-Financial Evaluation.” Mumbai: Reserve Bank of India. Washington, D.C.: Smart Campaign. 22 Stamp, Stuart. 2009. “A Policy Framework for Addressing United States. 2009. Credit Card Accountability Over-Indebtedness.” Dublin: Combat Poverty Agency, Responsibility and Disclosure Act. Washington, D.C.: April. U.S. Government. Superintendencia de Bancos y Seguros de Peru. 2008. ———. 2010. Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Resolution 6941-2008: Risk Management for Over- Protection Act. Washington, D.C.: U.S. Government. Indebtedness of Small-Scale Borrowers. Lima, Peru: White, Alan M. 2012. “Credit and Human Welfare: Lessons Superintendencia de Bancos y Seguros de Peru. from Microcredit in Developing Nations.” Washington & Lee Law Review 69: 1093–139. Turner, Michael, Robin Varghese, Patrick Walker, and Katrina Dusek. 2009. “Optimal Consumer Credit Bureau Market Wilson, Therese. 2008. “Responsible Lending or Restrictive Structure in Singapore.” Chapel Hill, N.C.: PERC Results and Lending Practices? Balancing Concerns Regarding Over- Solutions, May. Indebtedness with Addressing Financial Exclusion.” The Future of Consumer Credit Regulation: Creative Approaches U.K. Task Force on Tackling Over-indebtedness. 2003. to Emerging Problems. Hampshire: Ashgate, 91–105. “Second Report of the Task Force on Tackling Over- Wisniwski, Sylvia. 2010. “Over-indebtedness: Evidence, indebtedness.” London: U.K. Task Force on Tackling Over- Causes and Consequences.” Prague: European Fund for indebtedness. Southeast Europe, 24 September. 23 Приложение 1. Подробное сопоставление мер надзора, регулирования и политики Категории Примеры проблем и Примеры соответствующих ответных мер обеспокоенности мер регулирования Примеры из опыта стран Выявление и • Часто долговой стресс • Выявление потенциальных Перу: Постановление 6941-2008 УБСО мониторинг позволяют выявить индикаторов системы раннего предписывает финансовым организа- только традиционные предупреждения и мониторинг циям регулярно и ежегодно тестировать микропруденциаль- тенденций. портфели мелких заемщиков для выяв- ные методы, когда • Подготовка годового отчета ления долгового стресса и риска чрез- он уже является до- для оценки степени долгового мерной задолженности, докладывать о статочно сильным, стресса и чрезмерной задол- результатах такого анализа директорам затрагивает большое женности. и принимать превентивные меры/меры число клиентов и, воз- • Совершенствование на- к исправлению ситуации. Отдел анализа можно, угрожает даже циональных статистических риска в каждой финансовой организации целым организациям. обследований путем включения должен ежеквартально отчитываться • Многие механизмы в них соответствующих вопро- сов, касающихся задолженности. перед директорами, и такая отчетность должна быть доступна УБСО. мониторинга, которые обычно являются ча- • Включение в программу над- Южная Африка: Национальное управ- зорных инспекций банков ление регулирования кредитования стью пруденциального специальных контрольных отвечает за ведение мониторинга и надзора, неэффек- перечней и процедур. информирование об уровнях чрезмер- тивны. • Проведение регулярных «опро- ной задолженности и социально-эконо- сов кредитных сотрудников». мических последствиях. • Проведение специальных исследований. Структура • Механизмы вычетов • Введение лимитов на исполь- Индия: Директивы о НБФК-МФО 2011 стимулов из заработной платы зование механизмов вычетов года (с дополнениями и изменениями) � Практика, под- • Предпочтительное из заработной платы или огра- устанавливают лимиты в отношении норм рывающая сти- оформление поруче- ничения по видам операций, в прибыли; запрещают взимать штрафы за мулы к прове- ний на списание случае которых возможны вы- задержку платежей; и допускают только дению оценок с дебетовых счетов четы из заработной платы. непринудительные методы взыскания платежеспособ- клиентов в счет • Введение минимальных стан- (перекрестные ссылки на руководящие ности погашения долга дартов для практики взыскания принципы Кодекса справедливой прак- � Практика, веду- • Чрезмерные штрафы задолженности. Запреты на жест- тики для НБФК). щая к росту за задержку платежей кую принудительную практику. Уганда: Руководящие принципы защиты прибыльности • Чрезмерные коллек- • Введение максимальных лими- потребителей финансовых услуг 2011 неосмотритель- торские сборы тов для штрафов за просрочку года запрещают взыскание чрезмерных ного кредитова- ния • Жесткая практика платежей или коллекторских коллекторских сборов/расходов (§ 6[9]). взыскания задолжен- сборов. ности • Введение минимальных кри- Южная Африка: Национальный акт о • Упрощенный доступ к териев доступа к судебным кредитовании запрещает взыскание судебным процедурам процедурам, требующим прове- штрафов за задержку платежей и опре- без учета поведения дения судебных расследований, деляет неосмотрительное кредитование кредиторов например оценок платежеспо- таким образом, что при ненадлежащей собности кредиторов. оценке платежеспособности долг не под- • Введение максимальных ли- лежит принудительному взысканию; для митов для судебных процедур, коллекторов установлен кодекс поведе- касающихся задолженности ния; и большинство механизмов вычетов (максимальный размер вычетов из заработной платы запрещены. в процентном отношении к до- ходам потребителей). Рыночная • Широкое привлечение • Запретить маркетинг кредитов Южная Африка: Национальный акт о практика, агентов и брокеров без запроса клиента. кредитовании (в частности) запрещает стимулирующая к инициированию • Введение ограничений для маркетинг методом отрицательного экономически кредитов при высоких автоматического повышения выбора и ограничивает автоматическое неприемлемый комиссионных и огра- кредитных лимитов и реа- повышение кредитных линий. рост кредитова- ниченном надзоре вансирования или введение ния Мексика: Финансовые организации со стороны основных требования о предварительной могут повышать кредитные линии только кредиторов оценке платежеспособности. клиентам с положительной историей • Кредитование без • Введение минимальных погашения и только на основе их четкого запроса клиента и стандартов ответственности согласия на это. Все сборы за овердрафт автоматическое по- кредиторов за поведение их также запрещены. вышение кредитных агентов. лимитов • Введение лимитов в отношении Перу: Финансовые организации должны • Автоматическое и уровня и характера комиссион- следить за тем, чтобы стимулы для работ- приростное реаванси- ных, выплачиваемых агентам и ников не противоречили целям управле- рование брокерам. ния риском возникновения чрезмерной задолженности. 24 Приложение 1. Подробное сопоставление мер надзора, регулирования и политики (продолжение) Категории Примеры проблем и Примеры соответствующих ответных мер обеспокоенности мер регулирования Примеры из опыта стран Обязательные • Интенсивное кре- • Введение требования о Мексика: Финансовые организации оценки платеже- дитование без проведении оценок платеже- могут выдавать кредиты только на основе способности предварительных способности. оценок кредитоспособности и платеже- оценок платежеспо- • Введение минимальных способности клиентов. собности стандартов для проведения Уганда: Кредиторам запрещается при- оценок платежеспособности. менять «практику неосмотрительного • Введение минимальных кредитования», что определяется таким стандартов для внешней до- образом, что требуется (в частности) кументации, которая подлежит проведение определенной оценки рассмотрению в ходе оценки платежеспособности. платежеспособности. Раскрытие • Клиенты, которые • Введение требований о рас- Южная Африка: Стандартное раскрытие информации и неполностью по- крытии информации, включая информации до заключения договора. прозрачность нимают порядок стандартные условия ценообра- Требования о раскрытии информации ценообразования или зования, с уделением особого в рекламных материалах и брошюрах. другие условия внимания общей стоимости Требования об использовании простых кредита. формулировок. Регулярное проведение • Правила раскрытия инфор- аудитов и обследований на предмет мации должны охватывать соблюдения требований. рекламные материалы, бро- Гана: Все кредиторы обязаны раскрывать шюры и сведения, сообщаемые определенную информацию по установ- до заключения договора. ленной в законе форме до заключения • Введение требования об ис- кредитного договора. пользовании в договорах простых формулировок. Перу: Информация о порядке ценообра- зования и других условиях должна выве- шиваться в видных местах во всех фили- алах и на веб-сайте. Кредиторы должны регулярно информировать органы регу- лирования о порядке ценообразования. Контроль над • Крайне высокие ** Проблема: Нереалистичные Южная Африка: Для кредиторов уста- процентными процентные ставки, лимиты, основанные на годо- новлены различные лимиты в отношении ставками служащие стимулом вой процентной ставке, делают процентных ставок (в зависимости от � ВНИМАНИЕ: для неосмотритель- малые кредиты не прибыльными типа кредита), которые привязаны к бан- ВЫСОКИЙ ного кредитования и вынуждают уязвимых клиентов ковской референтной ставке и были раз- РИСК СНИЖЕ- и привлекающие на обращаться к услугам нелегальных работаны после проведения широкого НИЯ ДОСТУПА рынок беспринципных ростовщиков. ** эмпирического исследования рынка. К ФИНАНСИ- кредиторов РОВАНИЮ • Отсутствие конку- • Требование о проведении оценки платежеспособности рентного давления, предпочтительнее контроля ведущего к снижению над процентными ставками, процентных ставок так как непосредственно решает базовую проблему платежеспособности без не- преднамеренных негативных последствий. Лимиты в отно- • Чрезмерное заимство- ** Проблема: Лимиты подрывают Индия: Согласно Директивам о шении множе- вание у различных конкуренцию, ограничивают воз- НБФК-МФО 2011 года, одного и того ственных кре- кредиторов, ведущее можные варианты кредитования, же заемщика могут кредитовать не дитов к чрезмерной задол- сдерживают развитие рынка. ** более двух НБФК-МФО. � НЕ РЕКОМЕН- женности ДУЮТСЯ • Требование о проведении оценки платежеспособности является более предпочти- тельной и более эффективной мерой. 25 Приложение 1. Подробное сопоставление мер надзора, регулирования и политики (продолжение) Категории Примеры проблем и Примеры соответствующих ответных мер обеспокоенности мер регулирования Примеры из опыта стран Консультирова- • Отчаявшиеся потре- • Внедрение на уровне отрасли Южная Африка: Национальный акт о ние по вопросам бители, не имеющие механизмов рассмотрения кредитовании предусматривает реги- задолженности доступа к иной под- жалоб и посредничества, ко- страцию сети консультантов по вопросам держке или помощи торыми могут пользоваться задолженности для оценки уровня задол- заемщики, оказавшиеся в ситуа- женности и посредничества между потре- ции долгового стресса. бителями и финансовыми организациями • Создание государственной в целях добровольной реструктуризации или независимой горячей задолженности. До взыскания задолжен- линии для предоставления ности финансовые организации должны консультаций по вопросам рекомендовать потребителям, чтобы те задолженности. обратились за помощью консультанта • Предоставление консультаций по вопросам задолженности или другого или оказание помощи без- органа Ассоциации альтернативного раз- возмездными юридическими решения споров/агента. службами или НПО. Босния: Центральный банк страны под- держал и одобрил работу некоммерче- ского центра консультаций по вопросам финансирования и кредитования. Кодексы поведе- • Слабая практика кре- • Работа с представителями от- Индия: Резервный банк Индии издал ния и механизмы дитования расли для введения кодекса Руководящие принципы справедливой омбудсмена • Усиление агрессивной поведения. практики для НБФК и предписал всем или хищнической • Включение в кодекс надлежа- НБФК принять собственный кодекс спра- практики щих минимальных стандартов ведливой практики. • Отсутствие механизма кредитования. Южная Африка: Закон о механизме для подачи жалоб • Включение в кодекс определен- омбудсмена в финансовом секторе от потребителями на ных механизмов мониторинга 2004 года содержит требование о созда- неправомерную и правообеспечения. нии механизма отраслевого омбудсмена. практику • Поддержка создания меха- Национальная ассоциация посредниче- низма омбудсмена или другой ства по вопросам задолженности также формы правовой защиты. разработала кодекс поведения для кре- дитной отрасли в целях борьбы с чрез- мерной задолженностью. Кредитные • Увеличение случаев • Создание структуры для регу- Никарагуа: Новый орган регулирова- бюро и обмен заимствования у раз- лирования кредитных бюро. ния микрофинансирования (CONAMI) кредитной личных кредиторов • Привлечение как банков, так и уполномочен создать кредитное бюро, и информацией или множественного небанковских организаций к все зарегистрированные МФО обязаны заимствования обмену информацией. обращаться за информацией в это или • Отсутствие механизма • Обмен как положительной, так другие бюро. для оценки совокуп- и отрицательной информацией. Индия: Согласно Директивам о НБФК- ного заимствования МФО 2011 года, одного и того же заем- щика могут кредитовать не более двух НБФК-МФО (внимание сосредоточено на результате, не поясняется порядок полу- чения необходимой информации для проведения оценки). Все кредиты подле- жат утверждению и выдаче центральным офисом кредитора. Азербайджан: В 2011 году центральный банк расширил свой центральный кре- дитный реестр, включив в него НБФК, в том числе МФО, и установив обязатель- ное представление отчетности. 26 Приложение 2: Связанные с задолженностью кризисы, политическая реакция и ответные меры политики в разных странах с развивающимся кредитным рынком Боливия (1998–1999 годы) • Кризис: По мере того, как рынок малых кредитов страны начал разогреваться, низкая кредитная дисциплина и слабые стандарты андеррайтинга привели к чрезмерному кредитованию, в том числе экономически неприемлемому множе- ственному заимствованию.a После резкого экономического спада увеличение числа дефолтов превратилось в острую политическую проблему, и группы потребителей даже взяли финансового регулятора в заложники. С ухудшением по- гашения кредитов одна крупная МФО и ряд организаций потребительского кредитования были вынуждены объявить банкротство. • Ответные меры: Ответные меры органа регулирования были связаны с представлением отчетности по кредитам и вве- дением лимитов для максимальной суммы обслуживания долга в отношении работников, получающих фиксированную заработную плату (50% оклада). Южная Африка (1999–2006 годы) • Кризис: После 1992 года началось быстрое расширение деятельности по выдаче займов и потребительского креди- тования, часто ориентированного на работников, получающих фиксированную заработную плату. Увеличение числа дефолтов привело к банкротству двух банков, которые сконцентрировали усилия на кредитовании домашних хозяйств с низкими доходами. Возникновение эффекта цепной реакции привело к дальнейшему банковскому стрессу и вызвало необходимость спасения крупного ипотечного кредитора. • Ответные меры: Высокие уровни задолженности и хищническая кредитная практика вначале привели к созданию в 1999 году Совета по регулированию микрокредитования и введению запрета на механизмы вычетов из заработной платы. Впоследствии это привело к принятию в 2005 году Национального акта о кредитовании, включающего правила о запрете неосмотрительного кредитования, строгие требования к раскрытию информации (касающиеся рекламных материалов и предоставления информации на этапе до заключения договора), а также положения о регулировании кредитных бюро, консультировании по вопросам задолженности и регулировании процентных ставок и сборов. Нацио- нальное управление регулирования кредитования в настоящее время осуществляет регулирование всего потребитель- ского кредитования, как банковскими, так и небанковскими кредиторами. Колумбия (1998–2000 годы)b • Кризис: Беспрецедентный рост рынка жилищных ипотечных кредитов (достигший 8% ВВП) частично был основан на системе финансирования (система UPAC), которая перестала быть привязана к темпам инфляции и обеспечивала до- ступность ипотечных кредитов вплоть до 1990х годов. Когда начался экономический спад, портфель кредитов перестал быть устойчивым. Цены на жилье обвались; количество просроченных ипотечных кредитов резко увеличилось с 3,3% в 1995 году до 13,6% в 1998 году и 18% в 1999 году. Один специализированный ипотечный банк был национализирован, а другие подверглись слиянию или были закрыты. В конечном счете, данная категория банков была ликвидирована. • Ответные меры: Перед лицом кризиса правительство потребовало от финансовых организаций изымать за неплатеж жилье, независимо от его стоимости относительно размера непогашенного займа. Затем в 1999 году конституционный суд провозгласил систему UPAC неконституционной и обязал конгресс принять новый жилищный закон. В долгосроч- ной перспективе были введены новые модели оценки риска и была проведена реформа судебного обращения взыска- ния на залог. Босния и Герцеговина (конец 2008 года)c • Кризис: Услуги микрофинансирования быстро росли с 2006 по 2008 годы. Кризис погашения задолженности совпал с глобальным финансовым кризисом, что сказалось на платежеспособности клиентов. МФО в качестве ответной меры на- чали активно списывать займы. К концу кризиса количество клиентов вернулось к уровню 2006 года. • Ответные меры: Ответные меры включали создание нового кредитного бюро при центральном банке и обязательное представление отчетности МФО и другими кредиторами. В одном из городов с наивысшей концентрацией микрокреди- тов был создан некоммерческий консультационный центр по вопросам задолженности. Никарагуа (2009–2010 годы) • Кризис: В 2009 году стало поступать большое число сообщений о множественном заимствовании и высоком уровне задолженности. Зародилось движение No Pago, люди перекрывали дороги, нападали на МФО и угрожали кредитным сотрудникам, требуя прощения долга и снижения процентных ставок. При громкой поддержке со стороны президента движение становилось все более политизированным и подрывало культуру возврата долгов. • Ответные меры: Был предложен закон со строгими лимитами на процентные ставки, 6-месячным беспроцентным льготным периодом и продлением срока погашения задолженности до 4-5 лет. В 2011 году парламент принял закон об МФО и учредил орган регулирования микрофинансирования (CONAMI). 27 Приложение 2: Связанные с задолженностью кризисы, политическая реакция и ответные меры политики в разных странах с развивающимся кредитным рынком (продолжение) Индия (2010 год) • Кризис: Согласно оценкам, в результате десяти лет расширения микрокредитования, осуществлявшегося различными кре- диторами, включая спонсируемые государством группы взаимопомощи, банки и МФО, особенно в штате Андхра-Прадеш, к концу марта 2011 года образовалось почти 32 миллиона счетов заемщиков, что оказалось даже несколько выше, чем 100% отвечающих установленным критериям «лишенных доступа к финансовым услугам» домашних хозяйств. (Micro-Credit Ratings International Limited 2011b). Анализ данных в штате Андхра-Прадеш показал, что некоторые из этих семей имели по 7-8 кредитов из всевозможных источников и тратили значительную долю своего валового дохода на обслуживание задолженности. В условиях растущей обеспокоенности чрезмерной задолженностью и сообщений о принудительной коллекторской практике и случаях самоубийства заемщиков правительство штата пошло на принятие «драконовских» нормативных актов, которые сделали операции микрокредитования практически невозможными и поставили под угрозу выданные в штате кредиты на сумму 2 млрд долл. США. В условиях продолжающихся политических нападок погашение кредитов МФО упало до 10%, а банки остановили кредитование компаний микрофинансирования. • Ответные меры: После того как были приняты законы штата Андхра-Прадеш, Резервный банк Индии (РБИ) затребовал отчета Комитета Малегама, и в итоге им были приняты нормативные акты, включавшие требования об обязательной проверке платежеспособности и ограничения в отношении практики взыскания долга. Находящийся на рассмотрении парламента закон о микрофинансировании приведет к дальнейшей формализации правового статуса МФО, включая предоставление им возможности предлагать услуги привлечения депозитов при соблюдении определенных условий. Хотя взыскание долгов в штате Андхра-Прадеш в течение длительного времени оставалось на низком уровне, сектор микрофинансирования восстанавливается и начинает вновь расти в других регионах Индии. Чили (2011 год)d • Кризис: За период с 2000 по 2009 годы коэффициент задолженности домашних хозяйств (отношение долга к доходу) вырос с 35,4% до 59,9%, особенно в случае долгов по кредитным картам и потребительским кредитам. Возникший в середине 2011 года скандал с четвертым по величине розничным кредитором, La Polar, привел к его банкротству и политизации проблемы чрезмерной задолженности. • Ответные меры: Центральный банк принял меры к расширению полномочий органа надзора (SBIF), распространив их на небанковских эмитентов кредитных карт и поставщиков розничных кредитов. a. Под множественным заимствованием понимается одновременное получение кредитов клиентами от кредиторов различных типов для удовлетворения своих различных потребностей. http://www.cgap.org/events/day-1-session-4-multiple-borrowing-%E2%80%93-definition-concepts-and-reasons b. См. Cardenas and Badel (2003); Forero (2004); и Arango (2006). c. См. Bateman, Sinkovic, and Skare (2012). d. См. Jimeno and Viancos (2012) и Banco Central de Chile (2010). 28 Приложение 3. Долговой стресс в сфере микрокредитования Технология кредитования, используемая микрокре- и которые, таким образом, имеют более низкий риск дитными организациями, затрудняет применение оказаться в ситуации чрезмерной задолженности. Вы- обычных нормативов, например об обязательной сокая платежная дисциплина заемщиков с низкими проверке платежеспособности. Кредиты на создание доходами была важным элементом операций микро- микропредприятий и ссуды особо бедным семьям, по- кредитования на протяжении последних трех десяти- видимому, почти неизбежно будут превышать возмож- летий, и существует опасение того, что гибкие подходы ности микропредприятия или семьи по погашению к платежным обязательствам могут подорвать данную задолженности, особенно если не принимать во вни- платежную дисциплину в результате возникновения мание ожидаемый доход от предприятия. При предо- эффекта цепной реакции, особенно если кредиты не ставлении кредитов солидарным группам заемщиков обеспечиваются традиционным залогом. Однако ко- оказывается трудным и дорогостоящим оценивать личество случаев долгового стресса в странах с отно- обязательства по погашению долга в сопоставлении сительно высоким проникновением микрокредитова- с источниками дохода отдельных членов группы, осо- ния в последние годы указывает на усиление риска. бенно если учитывать обязательства каждого члена по Потенциальный ущерб от чрезмерной задолженности погашению задолженности других членов группы. Для для уязвимых домашних хозяйств также указывает на организаций, занимающихся микрокредитованием и необходимость проявления осторожности для предот- работающих с лицами, не имеющими доступа к фи- вращения долгового стресса. При оценке процедур, нансированию, обеспечение эффективности расходов имеет крайне важное значение, и кредиторы будут используемых организациями микрокредитования, обосновано стремиться избегать ненужных трат. органы регулирования должны учитывать и контроли- ровать факторы, которые обычно характеризуют рынки Микрокредитование рассчитано на людей, которые микрокредитов, методы микрокредитования и клиент- не имеют доступа к традиционному финансированию скую базу, как указано ниже. Факторы микрокредитования Возможные меры политики/методы органов регулирования Соображения, касающиеся • Следует учитывать, что при низких уровнях финансовой доступности разумно всего рынка ожидать, что организации будут испытывать высокие темпы роста. • Следует усиливать надзор для выявления признаков долгового стресса, если не- сколько различных организаций работают с одним и тем же сегментом клиентов в одном и том же регионе. • Необходимо осуществлять мониторинг среднего размера кредитов, среднего периода погашения и уровня реструктуризации задолженности. Увеличение значения этих переменных может быть причиной для беспокойства. Следует контролировать коэффициенты просроченной задолженности в разбивке по реги- онам. Необходимо следить за тем, не связаны ли повторные кредиты на все более высокие суммы или более длинные сроки с более высоким уровнем просроченной задолженности. • Необходимо следить за потенциальной угрозой, вытекающей из кредитования одной и той же клиентской базы различными категориями кредиторов (МФО, банки, кредитные кооперативы, ростовщики). Высокие темпы роста и насыщенные • Если имеет место агрессивная конкуренция между различными кредиторами высококонкурентные рынки в одном и том же регионе, следует требовать определенного обмена инфор- мацией о клиентах. Изначально это может ограничиваться обменом списками клиентов, имеющих просроченную задолженность, хотя предпочтительнее уча- стие кредиторов в работе кредитного бюро. • Необходимо, чтобы кредиторы учредили систему рассмотрения жалоб от клиен- тов, испытывающих трудности с погашением задолженности. • Следует анализировать темпы роста крупных организаций. • Следует анализировать структуры стимулов для кредитных сотрудников в целях обеспечения сбалансированности стимулов для роста и качества кредитов. • Следует анализировать, учитываются ли руководством риски того, что погаше- ние кредитов может финансироваться путем использования других источников дохода (например, денежных переводов от работников-мигрантов, социальных пособий). • Необходимо, чтобы кредиторы вводили оценки платежеспособности. Следует проявлять гибкость в плане применимых подходов различными кредиторами и использования косвенныхa вместо прямых показателей дохода. • Необходимо, чтобы кредиторы представляли годовой отчет, в котором каждый кредитор приводил бы самооценку риска чрезмерной задолженности и соб- ственных процедур. 29 Факторы микрокредитования Возможные меры политики/методы органов регулирования Кредитование солидарных групп • Следует включать определенную форму оценки бизнес-плана, которая могла бы заменить оценку платежеспособности. • Необходимо, чтобы кредитные процедуры включали определение существую- щего долгаb и обсуждение долговых проблем. • Необходимо, чтобы кредитные сотрудники проводили дополнительные оценки, если группа регулярно имеет просроченную задолженность. Нерегулярный доход, зависимость от • Кредитные сотрудники должны определять, являются ли источники дохода реа- дохода всего домашнего хозяйства листичными и разумными,c и проводить дополнительные оценки, если имеются или неформального дохода основания для беспокойства. • Следует устанавливать разумный уровень погашения относительно оценочного дохода семьи. Автоматически повышаемые • Следует признать, что предоставление права на получение повторного кредита повторные кредиты служит мощным стимулом для своевременного погашения задолженности, что также снижает издержки и повышает эффективность. Однако при увеличении сумм повторных кредитов со временем повышается риск того, что размер кре- дита может превысить предел платежеспособности. • Следует установить лимит для повышения размера кредита в случае нарушения регулярности платежей. a. В случаях нежелания или неспособности клиентов предоставить надежные данные о своих доходах косвенные показатели дохода часто становятся более надежными, чем прямые показатели. В кредитных программах, включающих компонент сбережений, сумма сбереженных средств может служить индикатором способности заемщика обслуживать более крупные кредиты. Важно, чтобы каждый кредитор руководствовался здравым смыслом, определяя индикатор платежеспособности, применимый в его конкретном контексте. b. Клиенты, которые желают получить более крупный кредит, могут утаивать свои обязательства. Однако возможны косвенные источники информации о клиентах с чрезмерно высокими обязательствами. c. Хотя такие оценки могут быть дорогостоящими и ненадежными, возможны косвенные показатели, которые будут устанавливать параметры «разумности». Такие косвенные показатели могут учитывать размер семьи, источники дохода и т.д. № 83 Март 2013 года Будем рады, если вы ознакомите ваших коллег с этой тематической запиской либо закажете дополнительные экземпляры этой или других работ из этой серии. CGAP будет Вам признателен за любые комментарии и отзывы об этой работе. Все публикации CGAP доступны на веб-сайте CGAP по адресу: www.cgap.org. CGAP 1818 H Street, NW MSN P3-300 Washington, DC 20433 USA Тел.: 202-473-9594 Факс: 202-522-3744 Автором данной тематической записки является Габриел Давел, Меган Чапман за помощь в редактировании текста и проведении Email: независимый консультант и бывший руководитель Совета по ре- исследований, а также Катрин Макки и Ричарда Розенберга за их cgap@worldbank.org гулированию микрокредитования и Национального управления ценный вклад, без которого ему не удалось бы завершить данную © CGAP, 2013 регулирования кредитования Южной Африки. Автор благодарит тематическую записку. Рекомендуемая ссылка в публикациях на данную тематическую записку: Davel, Gabriel. 2013. “Regulatory Options to Curb Debt Stress.” Focus Note 83. Washington, D.C.: CGAP, March (Габриел Давел, 2013 год. «Регуляторные варианты снижения долгового стресса». Тематическая записка 83. Вашингтон, округ Колумбия, CGAP, март 2013 года.). Print: ISBN 978-1-62696-000-8 epub: ISBN 978-1-62696-002-2 pdf: ISBN 978-1-62696-001-5 mobi: ISBN 978-1-62696-003-9 Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands AFRICAN DEVELOPMENT BANK GROUP