Responsabilisation des paysans en afrique Sub-Saharienne: les meilleures pratiques Page 1 of 8 THEWORLD BANK GROUP Aà*rr:i Fil ol PrJ 23101 Région Afriqule. Nuiméro 3d !, février 1995 FINDINGS présente les travaux sur les analyses économiques et sectorielles réalisées par la Région Afrique de la Banque Mondiale et les gouvernements membres. FINDINGS est une publication périodique du Département technique, Région Afrique de la Banque Mondiale. Responsabilisation des paysans en afrique Sub- Saharienne: les meilleures pratiques On considère généralement que l'approche la mieux appropriée pour sortir les paysans Africains de la pauvreté consiste à les rendre plus performants. Cette étude, Responsabilisation des agriculteurs en Afrique par le biais des organisations paysannes répond à la demande d'information du Comité des Directeurs de Projets de la Banque Mondiale sur les voies et moyens de promouvoir la création des coopératives et d'autres organisations autonomes de paysans. L'idée centrale qui se retrouve dans les meilleurs exemples de bonnes pratiques qui y sont décrits est que les organisations de paysans peuvent réussir si: * Les paysans peuvent diriger ces organisations de façon autonome, avec une interférence limitée du Gouvernement; * Les paysans participent activement à tous les niveaux d'élaboration et de prise de décision; et * Si la coopération dans leurs activités leur est profitable. Une approche du développement rural qui implique les paysans dans le processus d'élaboration et de prise de décision est appropriée dans le contexte de démocratisation en cours dans plusieurs sociétés Africaines et du déclin de la capacité des Gouvernements Africains à gérer et financer le développement rural. Révision de la législation sur les coopératives en Ouganda Le secteur agricole a contribué pour 51% dans la formation du Produit Intérieur Brut (PIB) de l'Ouganda en 1991, et a représenté plus de 90% des exportations. La production agricole provient presqu'exclusivement d'environ 2,5 millions de petits exploitants, dont environ 1,6 millions sont membres de coopératives. L'Acte de 1970 portant Statuts des coopératives considérait celles-ci comme un simple prolongement de l'appareil bureaucratique du Gouvernement par le fait qu'il conférait au Ministère concerné un pouvoir discrétionnaire important. En 1984, une étude http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind33.htm 11/2/2001 Responsabilisation des paysans en afrique Sub-Saharienne: les meilleures pratiques Page 2 of 8 commandée par le Gouvernement Ougandais pour examiner la Loi sur les coopératives a conclu sur la nécessité urgente de mettre en place des structures légales garantissant une autonomie au mouvement coopératif. Le rôle du Ministère responsable devrait se limiter à l'enregistrement des membres, aux contrôles financiers, et à veiller au respect de la loi. Le Gouvernement du Mouvement de Résistance Nationale qui a pris le pouvoir en 1986, est fermement engagé dans une stratégie d'économie mixte dans laquelle le mouvement coopératif est appelé à assurer l'équilibre entre le secteur public, caractérisé par la bureaucratie, et le secteur privé qui est compétitif et parfois exploiteur. En permettant des discussions sur les mérites de chaque section de la Loi sur les coopératives de 1970 et en proposant des changements, un panel organisé en 1987 a défini de nouvelles orientations. Les membres des coopératives de base ont participé aux discussions et à l'élaboration de la nouvelle Loi de 1991. Les quelques réformes qui ont été initiées portent notamment sur: * La fixation à 30 du nombre minimum de membres d'une coopérative, ce qui élimine donc des sociétés contrôlées par un spéculateur; * L'obligation légale de faire procéder à un audit régulier des comptes de la société, ce qui assure le transfert de la responsabilité aux membres sociétaires; * La liquidation de la société en cas de dilapidation des deux tiers de son capital. Les membres propriétaires sont donc encouragés d'assurer un fonds de roulement suffisant; et * La loi exige que le Ministère concerné consulte le Conseil de l'Alliance des Coopératives de l'Ouganda (Board of the Uganda Co-operative Alliance), l'organe de supervision des coopératives, lorsqu'il doit élaborer des règlements pour l'application du Statut des Coopératives. La révision de la Loi sur les coopératives en Ouganda évolue d'un système caractérisé par une grande supervision et un contrôle étroit du Gouvernement sur les coopératives, vers un système contrôlé par les sociétaires, et qui leur soit d'abord profitable. L'Alliance des Coopératives de l'Ouganda a énormément contribué à ces travaux en réalisant la traduction du texte de la Loi dans les langues vernaculaires, et en lançant une campagne d'éducation sur les implications de la nouvelle Loi pour les membres de base des coopératives et pour la population en général. Promotion des nouvelles coopératives et des groupements de fermiers en Namibie A son accession à l'Indépendance, la Namibie a dû préparer le terrain pour un mouvement coopératif démocratique et indépendant accessible à tous les groupes de la population. En cette époque-là, le mouvement coopératif n'était ouvert qu'à des grandes sociétés et des syndicats contrôlés par les blancs et qui n'avaient jamais pénétré les territoires non occupés par ceux-ci. D'autres groupes de la population ne savaient pas grand chose sur les coopératives et n'avaient virtuellement aucune expertise dans la gestion de celles-ci. Lorsque le Gouvernement a initié des changements, ceux-ci étaient conçus étroitement avec les organisations coopératives et les organisations non gouvernementales (NGOs), et étaient réalisés grâce à une assistance technique et financière à court terme fournie par des agences donatrices internationales (plus de 200,000 dollars en trois ans et demi). Les quatre plus grandes coopératives contrôlées par les blancs préféraient un modèle qui allait perpétuer les inégalités économiques pendant que les autres groupes et associations se battaient pour un mouvement coopératif Namibien avec des droits égaux pour tout le monde. Les différences dans les approches et les priorités ont donné lieu à des discussions très animées. Le projet de Loi qui en est sorti reconnaît aux quatre http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind33.htm 11/2/2001 Responsabilisation des paysans en afrique Sub-Saharienne: les meilleures pratiques Page 3 of 8 grandes coopératives le droit de poursuivre leurs activités sans interférence et aux autres coopératives le droit d'opérer en toute indépendance. Beaucoup de groupes informels en Namibie peuvent maintenant se faire reconnaître comme sociétés coopératives sans qu'il soit nécessaire de passer par des procédures complexes. Toute personne impliquée dans le processus manifestait le désir d'apprendre les expériences des autres pays Africains. Le résultat en fut une politique cohérente et pragmatique sur les coopératives, une loi innovatrice, et une très petite administration gouvernementale des coopératives dont le rôle reste limité à l'enregistrement et à la liquidation des coopératives, à l'administration de la Loi, et à la coordination des services d'appui. On peut retenir deux principales leçons de l'expérience de la Namibie. * Une politique sur les coopératives est indispensable pour définir les rôles respectifs de ceux qui sont concernés par le développement des celles-ci, mais la politique et la législation sur les coopératives doivent faire l'objet d'un grand consensus de la part de tous les intéressés; * Les donateurs doivent appuyer le processus d'élaboration de la politique par une assistance technique à court terme et en fournissant, si nécessaire une aide financière pour l'organisation des ateliers et des voyages d'études. Ils ne doivent toutefois pas utiliser leur pouvoir financier pour imposer des changements aux membres et aux promoteurs des coopératives. Les changements réalisés en Namibie pourraient servir d'exemple utile pour l'Afrique du Sud et pour d'autres régions ayant des problèmes identiques. Appui aux Organisations de paysans du Cameroun Dans les années 1980, la plupart de coopératives dynamiques du Cameroun opéraient dans les secteurs de commercialisation de café et de crédit. L'Etat imposait un contrôle strict sur les coopératives dans les secteurs d'exportation. Et dans plusieurs coopératives de production de cacao, les faiblesses de gestion et le manque de transparence causaient souvent des déficits de financement. La crise des coopératives qui s'en est suivie et l'adoption des nouvelles politiques économiques limitant le rôle de l'Etat ont conduit à une révision de la politique sur les coopératives à partir de 1989. L'Etat a réalisé des réfornes législatives et institutionnelles accordant une très grande autonomie aux coopératives et limitant son propre rôle aux fonctions statistiques et d'enregistrement. Après une première phase ayant permis aux organisations de paysans de se développer librement, la Gouvernement a mis en place un fonds de financement d'appui pour créer des mécanismes d'appui au développement des coopératives et financer les activités de formation et de conseils afin de permettre l'amélioration de la qualité des services fournis par les coopératives et les groupements de paysans. Les agences donatrices, en présentant généralement un front uni, ont joué un rôle important dans la transformation des coopératives. Elles ont mis en lumière la nécessité de rendre les organisations rurales plus autonomes, de réduire le niveau de la supervision de l'Etat, et de prendre des actions positives à travers le fonds d'appui. Les deux plus grands développements ont été: * Une campagne d'information par des séminaires et des brochures qui clarifient la loi et peuvent être utilisés comme des guides pratiques; et * L'enregistrement des coopératives de paysans qui devra conduire à la liquidation de certaines http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind33.htm 11/2/2001 Responsabilisation des paysans en afrique Sub-Saharienne: les meilleures pratiques Page 4 of 8 d'entre elles, le nettoyage de certaines autres et la reconnaissance officielle de certains groupes jusqu'ici marginaux. Il n'est pas évident que les coopératives et les groupements de paysans tireront pleinement avantage de nouvelles opportunités, étant donné que les organisations rurales n'ont pas initié de changements. Avec les organisations de paysans, la meilleure approche consiste toujours à s'appuyer sur un mouvement existant bien enraciné dans la communauté rurale. Lorsqu'un tel mouvement n'existe pas, les interventions extérieures peuvent aider à lever les obstacles et à introduire des outils flexibles et accessibles qui peuvent alors être proposés aux organisations de paysans. Cependant, avec les interventions extérieures, les résultats sont toujours incertains. Les ressources nécessaires pour soutenir la consolidation des organisations rurales au Cameroun étaient modestes. En outre, si elles avaient été sagement utilisées, elles auraient pu permettre de construire des structures économiques viables qui pouvaient créer des économies d'échelle, ralentir la migration rurale vers les villes, et créer un véritable partenariat avec l'Etat dans l'élaboration de la politique de développement rural. L'appui à la gestion et l'investissement local au Mali Le secteur agro-pastoral au Mali compte pour plus de 40% dans la formation du Produit Intérieur Brut (PIB) et emploie 70% de la population active. Depuis 1974, des efforts significatifs ont été accomplis pour promouvoir les associations de villages, la consultation et les structures inter-villages et la formation des leaders des paysans. Cependant, les organisations de paysans dépendaient énormément d'un seul produit, le coton, et d'une agence unique de vulgarisation et de développement agricole, la Société Malienne de Développement des Textiles (CMDT). Au cours des années récentes, les crises politiques et économiques ont accéléré un mouvement vers des organisations de paysans plus autonomes. Les étapes importantes dans cette voie furent la création des associations de crédit et d'épargne (1988), la création d'un syndicat de producteurs (1992), la création de centres d'appui à la gestion (1992) financés et gérés par les producteurs, et la constitution de fonds locaux d'investissement (1993) dont les règlements d'opérations sont élaborés par une commission de paysans assistés par un consultant. Ces initiatives peuvent servir d'exemple pour de nouvelles initiatives dans d'autres régions produisant du coton. Les centres d'appui à la gestion s'occupent chacun d'environ 40 villages et les fonds locaux d'investissement d'environ 10 villages chacun. L'une des expériences les plus significatives est qu'en utilisant les profits tirés par la commercialisation du coton, les Associations de Villages du Sud-Mali (environ 1500) sont responsables de la collecte de récoltes de coton, de la distribution des intrants, des démarches pour l'obtention des crédits et de la réalisation des investissements sociaux et économiques (écoles, clubs, magasins de stockage, etc...). Le processus lui-même a une application très large. L'idée était de renforcer l'autonomie et l'efficacité des organisations inter-villages de paysans qui soient gérables et contrôlables par la population locale. Avec l'assistance d'un facilitateur extérieur, et sur la base des besoins dûment identifiés, les représentants de paysans prennent des décisions sur les procédures et les structures. Dès le départ, il est nécessaire de renforcer les nouvelles structures, pour permettre aux Centres d'appui à la gestion de s'autofinancer et aux fonds locaux d'investissement d'être maintenus et alimentés régulièrement, plutôt que de les traiter comme des projets ou des interventions temporaires. Les Gouvernements et les donateurs ont tiré la leçon selon laquelle il est plus efficace et moins coûteux de soutenir la dynamique des initiatives des paysans--qui est plus fréquente que l'on n'imagine, plutôt que de http://www.worldbank.org/afr/fmdings/french/ffind33.htm 11/2/2001 Responsabilisation des paysans en afrique Sub-Saharienne: les meilleures pratiques Page 5 of 8 concevoir des projets, des programmes, et des agences nationales qui leur seraient imposés. Les centres d'appui à la gestion et les fonds locaux d'investissement ont stimulé ou renforcé l'émergence des opérateurs du secteur privé dans le domaine d'appui à la gestion, des études techniques, des travaux liés à la construction et au transport, et les services de livraison. Le défi à relever consiste à maîtriser l'expansion de ces initiatives au delà de plusieurs années. La privatisation des coopératives agricoles au Burundi En 1993, le Gouvernement du Burundi a initié une réforme majeure du Mouvement coopératif national et des services d'appui. Cette réforme était destinée à donner une autonomie aux organisations coopératives et tenir les membres responsables de la gestion de leurs organisations. Les services gratuits fournis par le Gouvernement ont devaient être remplacés par des services commerciaux fournis par le secteur privé. Bien que la réalisation de ces réformes a été compromise par les événements tragiques survenus au Burundi depuis Octobre 1993, la stratégie qui avait été élaborée pour la mise en oeuvre de ces réformes et qui a été partiellement exécutée peut s'avérer utilisable ailleurs. Trois types d'organisations coopératives fonctionnaient dans les milieux ruraux du Burundi, pays où le relief accidenté du terrain rend difficile les communications entre les régions; il s'agit des coopératives de production et de commercialisation, des coopératives de prêts et d'épargne, et des groupements de services de production. Devant le phénomène de déclin rapide des coopératives, le Gouvernement a progressivement évolué entre 1989 et 1991 vers une libéralisation plus grande de celles-ci. Une firme de consultation ayant des rapports avec le mouvement coopératif Danois a recommandé le transfert au secteur privé des services du Département des Coopératives, ce qui a permis de réhabiliter les coopératives, de renforcer les mécanismes spontanés intercoopératifs, et la révision de la législation et l'appui institutionnel. L'exécution devait suivre une stratégie intégrant la recherche, l'action et la formation, et être basée sur le processus de démocratisation qui était déjà en cours. Le programme de réformes devait se dérouler en quatre étapes: i. Le lancement au niveau national; ii. Harmoniser des réformes; iii. Des actions régionales; et iv. La consolidation au niveau national. L'expérience du Burundi mettait l'accent sur les éléments suivants: * Les réformes actuelles doivent accompagner les activités guidant [orientant] les réformes; * Le Gouvernement doit clairement définir et annoncer ses objectifs de réforme avant d'aller plus loin pour rendre le message plus clair; * Pour assurer le succès des réformes, il est souhaitable d'avoir au niveau de la coordination plus de représentants des organisations coopératives que ceux du Gouvernement; * L'organe de coordination doit se comporter comme une entité privée, et non comme une agence du Gouvernement. Le partenariat entre les paysans et les chercheurs au Mali http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind33 .htm 11/2/2001 Respensabilisation des paysans en afrique Sub-Saharienne: les meilleures pratiques Page 6 of 8 La population du Mali est à 80 pour cent composée de paysans. Les services de recherche et de vulgarisation agricole qui servent mieux les besoins des paysans, qui promeuvent la diversification agricole et donnent aux fermiers des incitations pour augmenter leur production pendant qu'ils assurent la conservation des ressources naturelles ont un effet direct sur la sécurité alimentaire et le revenu rural. La recherche au Mali a cependant mis au point des techniques qui n'intéressaient pas les paysans ou que ceux-ci étaient incapables d'assimiler. La recherche cotonnière qui a connu de grands succès a constitué la seule exception. On a commencé à se rendre compte que le succès dans de la recherche agricole et la technologie est possible quand les paysans -- pris dans le cadre des organisations de paysans et non individuellement--, participent à son développement. Inspirée par cette évidence, l'Institut d'Economie Rurale (IER), principal institut de recherche agricole au Mali, a initié un partenariat entre les organisations de paysans et celles de recherche, étant entendu qu'à moins que les paysans, les chercheurs et les agents de vulgarisation agricole travaillent ensemble sur le terrain, il n'est pas avantageux de donner la possibilité aux paysans de s'exprimer dans les commissions. Les étapes ci-dessous ont été suivies * Les paysans étaient encouragés à participer à toutes les étapes du processus d'élaboration de la technologie y compris le diagnostic des contraintes, l'identification des solutions et la surveillance et l'évaluation des techniques transférées; * Les paysans étaient impliqués dans le processus de prise de décision tant au niveau local qu'au niveau national; * Un Comité des utilisateurs de la recherche comprenant les représentants des organisations des paysans, a été mis en place sous la responsabilité du Centre National de Recherche Agricole. Ce Comité était aussi chargé de gérer un fonds de recherche pilote mis en place grâce à un prêt assorti de conditions libérales (prêt de l'IDA) de la Banque Mondiale; * Des sièges ont été réservés aux paysans dans le Comité des utilisateurs dans le but d'intégrer le syndicat de commercialisation des paysans (SYCOV) et la Chambre de l'Agriculture dans les activités du partenariat; et * Une organisation non gouvernementale locale a été engagée pour servir de facilitateur entre les organisations de paysans et l'IER dans l'organisation des réunions et l'amélioration de la qualité du dialogue. Un partenariat avec les organisations des paysans exige des changements importants: notamment dans l'administration des instituts de recherche, pour les rendre responsables des résultats; sous les directives des chercheurs, pour les rendre aussi responsables des résultats; et dans la planification du programme formel et la revue, pour qu'il puisse assimiler la contribution des paysans. Examen de l'approche participative au Madagascar Depuis les élections libres de 1993 et le lancement du processus de démocratisation, le Madagascar manifeste un intérêt croissant pour des approches participatives de développement. Les Directeurs de Projets de la Banque Mondiale essayent d'impliquer la population locale concernée par les projets, aussi bien que les organisations non gouvernementales. Dans plusieurs projets, des évaluations économiques et techniques participatives ainsi qu'une évaluation importante de la pauvreté ont été réalisées dans le monde rural. Ces efforts restent encore isolés, car dépendant énormément des Directeurs de Projets. http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind33.htm 11/2/2001 Respensabilisation des paysans en afrique Sub-Saharienne: les meilleures pratiques Page 7 of 8 En Octobre 1993, un Directeur de Projet de la Banque a sollicité l'attribution d'un don spécial du Fonds de Participation pour lancer un processus pilote d'enseignement collaboratif sur la participation. L'audit des approches participatives qui avait été proposé a provoqué quelques réactions négatives de la part des Directeurs de Projets qui ne voulaient pas être audités ni jugés par des éléments extérieurs. L'audit s'était transformé en une évaluation, et cinq grands projets de développement ont accepté d'être évalués. Une proposition de révision du projet fut envoyée à la fédération des organisations non gouvernementales du Madagascar, qui a suggéré quelques changements. Six mois sont passés de la soumission de la proposition initiale jusqu'à la sélection de l'agence d'exécution. Au Madagascar, l'accent a été mis sur les éléments suivants: * Rendre les divers acteurs sociaux capables de contrôler eux-mêmes le processus participatif; et * Appuyer une séquence des améliorations et des interactions soutenables entre les projets, les organisations non gouvernementales et les universités. La séquence planifiée se présente comme suit: i. Une équipe du personnel local provenant des organisations non gouvernementales expérimentées, soutenue par un chercheur en sciences sociales provenant d'une université locale, visite un certain nombre de grands projets de développement et suscite des évaluations des approches participatives locales qui sont en même temps sensibles aux différences de sexes. Chaque visite devra conduire à des propositions concrètes pour l'amélioration de la participation. ii. Un atelier est organisé chaque année au niveau national pour partager les expériences et vulgariser les meilleures pratiques. iii. L'université locale rend disponibles toutes les informations à l'intention des étudiants locaux et des universités ainsi que des spécialistes extérieurs participants. Le premier cycle du processus est en voie de réalisation. Heureusement, à partir du deuxième et du troisième cycles, les activités vont gagner en validité et vont progresser pour devenir un processus auto-soutenu, avec des contributions éventuelles des projets eux-mêmes et des organisations non gouvernementales, tous les deux devant voir les mérites de cet exercice croisé de fertilisation. Les expériences présentées par cette étude montrent qu'une nouvelle dynamique reposant sur les intérêts partagés et les initiatives communes est en train d'émerger des profondeurs de l'Afrique Sub- Saharienne. Faciliter la participation active et la responsabilisation conséquente des paysans Africains constitue un progrès important vers une productivité accrue et une croissance dans l'égalité. E. Beaudoux, André Bourque, Marie-Hélène Collion, Jean Delion, Dominique Gentil, Charles Kabuga, Jurgen Schwettman, Ashih Shah. 1994. Responsabilisation des agriculteurs en Afrique par le biais des organisations paysannes. Document de travail No. 14, Division Environnement et développement durable, Département technique, Région Africa, Banque Mondiale, Washington. http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind33.htm 11/2/2001 . Pespensabilisation des paysans en afrique Sub-Saharienne: les meilleures pratiques Page 8 of 8 SEARCH tEDS»ACK SU1E MAP stOCAs5 a http://www.worldbank.org/afr/findings/french/ffind33.htm 11/2/2001