71955 Peru: Modelos de politica financiera en la dotacion de servicios de agua y saneamiento sostenibles a comunidades rurales Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial Peru: Modelos de politica financiera en la dotacion de servicios de agua y saneamiento sostenibles a comunidades rurales Francisco Verdera Lima, iunio de 1998 EI Programa de Agua y Saneamiento es una iniciativa conjunta del Banco Mundial, el Progra­ ma de Naciones Unidas para el Desarrollo y 15 agencias de cooperaci6n bilateral, surgida del Decenio Internacional de Agua Potable y Saneamiento Ambiental de los anos ochenta. Con su participaci6n en distintas actividades en mas de 28 poises, el Programa apoya los esfuerzos nacionales y locales para ayudar a comunidades de bajos recursos a obtener acceso sosteni­ ble a servicios mejorados de agua y saneamiento. Las actividades del Programa en 10 Regi6n Andino son apoyadas por las siguientes agencias de cooperaci6n internacional: Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Agencia Suiza para el Desarrollo y 10 Cooperaci6n [COSUDE) Cooperaci6n TfKnica Holandesa Esta es una publicaci6n del Programa de Agua y Saneamiento que ha sido posible gracias al financiamiento de COSUDE y 01 esfuerzo de las siguientes personas: Autor: Francisco Verdera Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial, Regional Andino Alain Mathys Rafael Vera Oscar Castillo Remy Orgaz Isabel Hernandez Si tiene algun comentario 0 requiere ejemplares de 10 presente publicaci6n, por favor comuni­ quese con nosotros: Grupo Regional de Agua y Saneamiento-Regi6n Andino Oficina Regional Oficina en Peru Banco Mundial Banco Mundial Av. 16 de Julio 1628 Av. Pardo y Aliaga 640 Casillo 8992 Of. 503-San Isidro La Paz, Bolivia lima, Peru Telefono: (5912) 316-718 Telefono: (511) 222-5277 Fax: (5912) 392-769 Fax: (511) 222-2877 E-mail: rorgaz@worldbank.org E-mail: aguabm@mail.cosapidata.com.pe Reservados todos los derechos 01 Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial, bajo el protocolo 2 de 10 Convenci6n Universal de Derechos de Autor. Sin embargo, por 10 presente se concede permiso para reprodudr este material total 0 parcialmente para prop6sitos educativos, cientificos 0 en desarrollo -no as! para fines comerciales-, siempre y cuando se haga una mend6n completa de 10 fuente. Edid6n: Jose Luis Carrillo M. Revisi6n: Remy Orgaz Lima-Peru Junio de 1998 ii Contenido RESUMEN EJECUTIVO PRESENTACION 5 L INTRODUCCION 6 1. Finalidad 6 2. Objetivos 7 3. Antecedentes 7 4. Con~~o 8 II. MARCO CONCEPTUAL DE UNA POLiTICA FINANCIERA PARA EL SECTOR 9 1. Bases de la politica financiera de los programas sociales del gobierno 9 Cobertura en el abastecimiento de agua potable en areas rurales 10 Cobertura en servicios de desague 12 2. Bases de la politica financiera de las agencias bilaterales 13 COSUDE 13 Gobierno de Holanda 14 3. EI Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial y las bases de una politica financiera 14 III. PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD EN LA DOTACION DE SERVICIOS 16 1. En la dotaci6n de servicios basicos 16 2. Ingresos familiares en areas rurales 19 IV. MODELOS ACTUALES DE POL1TICA FINANCIERA Y SU IMPACTO EN LA SOSTENIBILIDAD DE LOS SERVICIOS 21 1. Marco legal en la dotaci6n de los servicios y el papel de las instituciones 21 iii 2. Estrategias de las entidades promotoras 24 La estrateg ia de FONCODES 24 La estrategia de DIGESA 25 Entidades de cooperaci6n y organismos bilateroles 26 3. Costos per capita y por servicios 27 4. Politica financiera actual 31 Participaci6n en el financiamiento 31 La capacidad de aporte de los municipios 34 V. liNEAMIENTOS PARA UN MODELO DE pOliTICA FINANCIERA EN UN PROGRAMA NACIONAl 35 1. Enfoque conceptual y criterios b6sicos 35 2. La experiencia del PROSABAR de Bolivia 36 3. Criterios de elegibilidad para la selecci6n de las comunidades 37 4. Consideraciones paro elaboror modelos de polltica financiera en el Peru 37 5. Modelo de politica financiera y marco institucional 39 Ejercicio de aplicaci6n de un modelo de politica financiera 39 Esquemas institucionales identificados 41 6. Propuesta para asegurar la sostenibilidad 42 Aportes de las familias campesinas 43 VI. CONClUSIONES 46 BIBLIOGRAFIA 49 , INDICE DE CUADROS 51 iv Resumen ejecutivo EI objetivo de este estudio es identificar y se identificaran varios esquemas de traba­ proponer elementos para diseiiar linea­ jo institucionales que pretenden lIevar ade­ mientos en la definicion de una politica lante una politic a financiera con costos financiera en el sector de saneamiento compartidos, y que pueden ser validados basico rural. De este modo, se busca a traves de experiencias piloto. Posterior­ mejorar las politicas que vienen siendo mente, estos modelos podrian ser inclui­ ejecutadas, 0 desarrollar alternativas que dos en inversiones mayores en el subsec­ busquen ampliar la participacion de los tor de Saneamiento Basico Rural. usuarios en los proyectos para, de esta Para estimar los costos de algunos de manera, garantizar la sostenibilidad de los modelos sugeridos se ha cuantificado los sistemas. Para formular este modelo el nivel inicial de las variables que los se han tomado en cuenta las distintas ex­ definen, utilizando como fuentes de infor­ periencias de las entidades de promocion macion las estadisticas del INEI para la de los sistemas de dotacion de agua: el cobertura de la provision de agua, refe­ Estado, los municipios, las ONG y las en­ rencias a los ingresos familiares en co­ tidades de cooperacion internacional. La munidades campesinas y areas rurales practica actual de estas instituciones con­ tomadas de distintos estudios de campo siste en determinar un costo per capita y el analisis de costos de 59 proyectos maximo en los proyectos, promover una de construccion de sistemas de agua de participacion mas amplia y un mayor cinco entidades de promocion que reali­ aporte de la comunidad y buscar el in­ zo el Programa de Agua y Saneamiento cremento de la colaboracion publica y PNUD-BM. Los resultados de este estudio privada a traves de sus entidades repre­ permiten sugerir un monto de subvencion sentativas. para una parte del costo per capita, y Para avanzar en la elaboracion de un porcentajes en los aportes de los usua­ programa nacional de inversion en abas­ rios y de las entidades publicas 0 finan­ tecimiento de agua y saneamiento basico cieras que participan en los proyectos. 1 La politica financiera en los programas de principalmente a la que se encuentra de dotacion de agua y saneamiento ba­ en condicion de pobreza en el area ru­ sica se fundamenta en la estrategia de ral: alrededor de 4 millones de personas. lucha del gobierno peruano contra la De elias, cerca de 2,7 millones de perso­ pobreza, que se concentra en areas rura­ nas viven en condiciones de extrema po­ les -particularmente en la sierra-, y que breza y no tienen cobertura de agua. se dirige especialmente a los ninos y a Estos indicadores muestran la necesi­ las mujeres. EI objetivo es dotar a los po­ dad de desarrollar una estrategia nacio­ bladores de menores recursos de niveles nal que, acompanada de inversion finan­ de vida que les permitan mejorar su sa­ ciera, permita ampliar significativamente Iud y su posicion relativa en la sociedad, la cobertura en el pais, con la consecuente buscando la igualdad de oportunidades. mejora de las condiciones de vida del En esta perspectiva, el gobierno conside­ poblador rural. Por ello, en su "Estrate­ ra prioritarias las acciones de saneamien­ gia focalizada para la lucha contra la to basico en el area rural. pobreza para el periodo 1996-2000", el Esta estrategia se fundamenta en el sig­ Ministerio de la Presidencia (PRES) tiene nificativo deficit de cobertura de los ho­ previsto ampliar el acceso al agua pota­ gares rurales en materia de servicios de ble y a sistemas de eliminacion de excre­ agua potable y eliminacion de excretas. tas en el ambito rural y urbano-marginal: En 1996, la cobertura de hogares con para el periodo 1995-2000 se planea agua potable en el area rural fue de incrementar la cobertura del servicio de 24,8%. Esto es, 75,2% de los hogares agua de 64% a 80%, y la cobertura del rurales no tenian acceso a agua potable servicio de alcantarillado de 60% a 75%. o limpia, hecho que los obligaba a recu­ EI Gobierno del Peru y el Banco Mun­ rrir a pozos, rlOS, acequias y manantia­ dial han manifestado interes en apoyar les. No obstante, se observa un aumento el saneamiento basico rural para incre­ de la cobertura de hogares rurales con mentar el acceso a los servicios de sa­ abastecimiento de agua con red dentro neamiento en el area rural y crear la ca­ de la vivienda: de 13,6% en 1985-1986 pacidad local para su gestion y adminis­ a 26,9% en 1994, con un crecimiento tracion, proponiendo el inicio de una in­ anual del 11 %. Este avance refleja los version mayor para el ano 2000. Por su esfuerzos del gobierno, la cooperacion parte, las agencias de cooperacion de los internacional y lAS ONG por aumentar la gobiernos de Suiza (COSUDE) y Holanda cobertura de hogares rurales con acceso vienen contribuyendo de modo importan­ al agua potable. En 1996, la cobertura te en el esfuerzo por aumentar la cober­ de abastecimiento dentro de la vivienda tura de saneamiento basico. en hogares rurales fue de 20,2%, 10 que En el contexte de reforma y moderni­ representa un incremento de cerca de zacion del Estado, la tendencia en la do­ 50% con respecto a 1985-86. tacion de servicios es a la co-responsabi­ Por otro lado, la cobertura en abaste­ lidad; esto es, a que las comunidades ru­ cimiento de agua segun condicion de rales participen activamente desde la eta­ pobreza por ambito geografico en 1996 pa de diseno del proyecto, compartien­ fue entre tres y cuatro veces mayor en los do los costos y asumiendo la responsabi­ hogares urbanos que en los hogares ru­ lidad en la gestion del servicio. Las politi­ rales en las tres regiones geograficas del cas de subvencion total 0 indiscriminada pais. En la sierra rural, tan solo el 17,9% y el financiamiento de la gestion de los de los hogares pobres y el 28,1% de los servicios vienen siendo reemplazados de no pobres disponian de agua de red pu­ manera creciente por estrategias partici­ blica. La poblacion no cubierta correspon­ pativas. En el caso de la dotacion de ser­ 2 vicios de agua en las comunidades rura­ des, estan asumiendo la administracion les, la administraci6n esta a cargo de dis­ de los sistemas. Pero esta pendiente defi­ tintos organismos, tales como las Juntas nir con mayor precisi6n la competencia de Administraci6n de los Servicios de de las JASS y de las otras formas de ges­ Saneamiento !JASS) y las asociaciones de tion que existen actualmente en el area usuarios, entre otros. La sostenibilidad de rural, aSI como la de los municipios distri­ los sistemas depende de la capacidad tales. organizativa de la comunidad para ha­ Los criterios basicos de una politica fi­ cer efectivos los pagos de las cuotas y nanciera se fundamentan en la estrategia administrar con eficiencia el servicio. que promueve el Programa de Agua y La capacidad de las familias de pa­ Saneamiento y en la sistematizaci6n y gar una cuota mensual depende de sus evaluaci6n de las experiencias de los pro­ posibilidades y de la prioridad que otor­ yectos realizados. EI objetivo del progra­ guen al servicio de agua. EI ingreso me­ ma es proporcionar servicios sostenibles dio per capita de las familias campesi­ de abastecimiento de agua y saneamien­ nas -a precios de 1994- fue de Us$ 23 to al mayor numero posible de personas. al meso EI ingreso per capita maximo fue Para e"o, se promueve una participaci6n de us$ 46, y el mas bajo fue de us$ 9 al comunal mas amplia con el fin de gene­ meso Existe una fuerte variaci6n entre fa­ rar un sentido de propiedad de parte de milias y comunidades, incluso sobre un las comunidades, de modo que estim nivel muy bajo de ingresos. EI ingreso meior dispuestas a operar, mantener y salarial oscila entre el 5 y el 10% del in­ reparar el sistema que hayan elegido y greso total. Por e"o, estas comunidades construido. En este sentido, la comunidad generalmente aportan a la construcci6n debe manifestar su demanda por un sis­ de los sistemas en trabajo, materiales y tema de dotaci6n de agua y su voluntad transporte. En general, no se ha desarro­ de aportar al financiamiento del proyec­ lIado una cultura de pago de la cuota to, ademas de hacerse responsable por para la gesti6n, operaci6n y mantenimien­ la sostenibilidad del mismo. to del servicio. Con la informaci6n disponible, y dada Existe consenso en que hay un vado la condici6n econ6mica de las comuni­ legal e institucional en el sector de abas­ dades -incluso de las calificadas como tecimiento de agua y saneamiento basi­ "no pobres"-, se podria proponer que se co en el ambito rural. No obstante, la generalice y consolide el nivel de aporte cobertura de sistemas de agua va en au­ promedio actual en trabajo yen especies. mento. Diversas entidades de promoci6n, En todo caso, habria que distinguir el ni­ con distintas pollticas financieras, desa­ vel economico de cada comunidad y la rrollan sus actividades en medio de una opcion h~cnica seleccionada para acor­ falta de definici6n de sus bases legales y, dar un aporte en efectivo para la cons­ en ocasiones, superponi€mdose unas a trucci6n del sistema. En el caso de los otras. Las entidades promotoras exigen hogares rurales no pobres pod ria estable­ que las comunidades asuman la respon­ cerse con mayor facilidad un aporte en sabilidad del funcionamiento y manteni­ efectivo. 5i parece factible, en cambio, miento de los sistemas de dotaci6n de que aumente la participacion de los mu­ agua. Dos de los mecanismos para lograr nicipios distritales en el financiamiento de que los sistemas de dotaci6n de agua dichos sistemas, en la medida que el mon­ sean sostenibles son la politica financie­ to que reciben del Fondo de Compensa­ ra de costos compartidos, y la institucio­ ci6n Municipal (FCM) va en aumento y ya nalizaci6n de la capacitacion y el apoyo se ha avanzado en la construccion de h§cnico. Las JASS, con todas sus dificulta­ diversas obras en el radio urbano de los 3 distritos. Tomando en cuenta que el FCM se otorga en funci6n del mayor peso de la poblaci6n rural, se puede proponer que parte de este fondo se dirija a proyectos en las comunidades rurales, dando prio­ ridad a los proyectos de agua y sanea­ miento. En conclusi6n, los elementos basicos para la definici6n de una politica finan­ ciera son los niveles iniciales de cobertu­ ra en la provisi6n de agua y los costos per capita por nivel de servicio, las me­ tas a alcanzar en terminos de cobertura, los recursos a aplicar, y la modalidad y metas de cofinanciamiento. Dados los costos per capita por nivel de servicio y las metas con respecto al aumento de la cobertura y al cofinanciamiento a alean­ zar, se obtendran las cifras de inversi6n necesarias para lograr dichas metas de cobertura. lima, junio de 1998 4 Presentacion La estimacion de los montos necesarios activa y tomar decisiones con conocimien­ de inversion para proyectos de sanea­ to en las distintas fases de implementa­ miento basico rural depende sin duda de cion de los servicios. la poblacion objetivo que se quiere be­ En el Peru se han ido desarrollando neficiar y del tipo de servicio que se pre­ una serie de proyectos con distintos enfo­ tende ofrecer. ques; sin embargo, no existe informacion Tradicionalmente se asume que las co­ sobre los resultados alcanzados en U~rmi­ munidades rurales se encuentran en ex­ nos de la sostenibilidad de las estrategias trema pobreza y que su capacidad de utilizadas, especialmente en cuanto a la participacion y aporte es minima, por 10 politica financiera y el aporte de las co­ que unicamente se demanda de ellos el munidades. aporte de mano de obra no calificada y Por ello, con el proposito de apoyar los materiales locales. al sector de saneamiento basico en el Peru Esta estrategia de implementacion ba­ en el proceso de sistematizar las expe­ sada unicamente en la satisfaccion de las riencias y lecciones aprendidas, la Direc­ necesidades sentidas y con un fuerte con­ cion Regional del Programa de Agua y tenido de subsidio, ha tenido como resul­ Saneamiento PNuo/Banco Mundial pre­ tado una baja sostenibilidad de los servi­ senta este estudio esperando que sus re­ cios de agua y saneamiento y la necesi­ sultados y conclusiones puedan ser de dad de nuevas inversiones para la reha­ utilidad para el diseno de nuestros pro­ bilitacion de los mismos. yectos. Asi, 10 que se busca es lograr que Como respuesta a 10 anterior, se ha las inversiones que se realicen en el area ido desarrollando una nueva estrategia rural puedan ser de utilidad para el dise­ de trabajo para la dotadon de servicios no de nuevos proyectos, y que las inver­ de agua a la poblacion rural, la misma siones que se realicen en el area rural que se basa en el enfoque de la deman­ puedan proveer servicios de agua y sa­ da, que considera que el agua debe ad­ neamiento de una manera sostenible. ministrarse cada vez mas como un bien tanto economico como social y que la Alain Mathys comunidad debe tener una participacion DIRECTOR REGIONAL 5 I. Introduccion 1. Finaliclad complementar las politicas en ejecudon 0 sugerir alternativas. Para formular un mo­ Para los ~nes de este informe, se entiende delo es fundamental recoger las distintas por politico ~nanciera el con junto de dispo­ experiencias de las entidades de promocion siciones y mecanismos que establece una en­ de los sistemas de dotacion de agua -el tidad promotora para ~nanciar la construc­ Estado, los municipios, las ONG y las enti­ cion de sistemas sostenibles de agua pota­ dades de cooperacion internacional- con ble en comunidades rurales. La politica fi­ miras a ampliar la participacion de los usua­ nanciera consiste en determinar un limite rios en los proyectos y garantizar la soste­ maximo a la subvencion que requieren los nibilidad de los sistemas 1 . La experiencia proyectos, la contribucion de la comunidad actual de estas instituciones consiste en de­ para su ejecucion mediante aportes en tra­ terminar un costo per capita maximo en los bajo, en especies 0 en efectivo, y la contri­ proyectos, promover una mayor participa­ bucion flnanciera y aportes de entidades cion y aportes de las comunidades -uno de publicas y privadas. La participacion de la los criterios de elegibilidad de los proyec­ comunidad, y su disposicion a opera rio y tOr, y buscar el incremento de las contribu­ mantenerlo, resultan indispensables para dones de entidades publicas y privadas. generar el sentido de propiedad del sistema EI Programa de Agua y Saneamiento elegido y construido. PNUD-BM ha hecho un estudio de costos EI propOsito de este estudio es identifi­ de los proyectos de construccion de siste­ car y proponer lineamientos para la defini­ mas de agua de cinco entidades de pro­ cion de una politica financiera con el fin de mocion y de 59 proyectos realizados en· 1 En Isham et at. (1995) se sostiene, sobre Ia base de la informacion de 121 proyectos de dotaci6n de agua en areas rurales, que 10 evidencia estodistica senoia que 10 porticipaci6n directa de los beneficiarios meiora los resultados de los proyectos. 6 tre 1992 y 19962 . Los resultados de este Para avanzar en la elaboraci6n de un estudio permiten establecer un monto de programa nacional de inversi6n en abas­ subvend6n per capita, asi como prope­ tecimiento de agua y saneamienlo oosico ner porcentajes de los aportes de los usua­ se identificaran y propondran varios me­ rios y de las entidades publicas 0 finan­ delos de politica financiera que pueden cieras que participen en los proyectos. Se validarse a traves de experiencias piloto. cuenta, por tanto, con los elementos basi­ cos para realizar un ejercicio de proyec­ ci6n de costos y de politica financiera que 3. Antecedentes haga posible formular un programa na­ donal de agua y saneamiento basico en EI Programa de Agua y Saneamiento del areas rurales a mayor escala. PNUD-Banco Mundial tiene el compromi­ so de utilizar una estrategia de trabajo 2. Objetivos con sus asociados para apoyar inversie­ nes sostenibles, fortalecer la capacidad EI objetivo general de este estudio es ana­ de los gobiernos y de la poblaci6n para lizar los modelos de polltica financiera establecer y mantener sistemas de abas­ orientados a dotar de servicios de agua tecimiento de agua limpia y saneamien­ a los hogares rurales pobres, a traves de to basico e intercambiar los conocimien­ un mayor grado de cofinanciamiento de tos adquiridos (PNUD-Banco Mundial los proyectos (costos compartidos), que 1996:6l. Frente a la baja cobertura en permita consolidar el sentido de propie­ la dotaci6n de agua potable en areas dad de los beneficiarios y mejorar la sos­ rurales, el desafio es como incrementar tenibilidad de tales servicios. las inversiones en el sector de abasteci­ Sobre la base de las experiencias de miento de agua y saneamiento por me­ las entidades de promoci6n de estos siste­ dio de tecnologias mejoradas que esren mas, el objetivo especifico de este infor­ al alcance de la poblaci6n. Despues de me es identificar, definir y proponer me­ varios anos de experiencia se aprendi6 delos de politica financiera que incluyan: que las nuevas inversiones y la tecnole­ i. la sustentaci6n de un costa por proyec­ gia mejorada no eran sufidentes: los sis­ to per capita base, y de una propues­ temas construidos estaban inactivos y ta de incremento de la cobertura; deteriorados por no haberse prestado ii. un esquema institucional para las enti­ suficiente atencion a la capacidad de las dades encargadas de dotar de servi­ instituciones y comunidades que debian cios de agua; administrarlos y pagar sus costos. Es de­ iii. las bases para una politica de aportes dr, no lograban ser sostenibles: no se de los participantes en la dotacion de habra consultado a las comunidades y a los servicios acorde con la situaci6n los usuarios que servidos deseaban y es­ economica de los beneficiarios-usua­ taban dispuestos a pagar y sostener (op. rios; y, cit.:7). iv. una definici6n de los aportes de enti­ A comienzos de la decada de 1990, dades publicas 0 privadas relaciona­ el programa empez6 a promover proyec­ das con el sector de dotacion de agua tos destinados a apoyar inversiones sos­ y saneamiento. tenibles, fortaleciendo la capacidad de 2 Las cinco enlidades promoloras fueron tres ONG: APRISABAC, CAR~RU Y SANBASUR Ydos entidades estata­ les, DIGESA y FONCODES. Vease Hernandez (1997) yel Estudio de costos del Grupo Regional de Agua y Saneo­ miento en 10 Region Andino (1998). 7 las instituciones, considerando el agua recursos, tanto en las ciudades como en como un bien economico y empleando las areas rurales. En 10 inmediato, esta enfoques basados en la demanda que inversion contribuye sustancialmente con fomentasen la participacion de los intere­ la generacion de empleos e ingresos tem­ sados en la eleccion, funcionamiento y porales y con el alivio de la pobreza. En mantenimiento de los sistemas. Sobre la ellargo plazo, de lograrse la sostenibili­ base de esa experiencia, el Programa de dad y un uso eficaz de la infraestructura Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial construida, se podra mejorar el bienestar considera que los principios que deben de la poblacion en varios sectores, inclu­ guiar una politica financiera son: yendo la salud y la sanidad. i. Asegurar la sostenibilidad de los siste­ mas y la calidad del agua mediante la participacion continua de la comu­ nidad, desde la demanda economica del proyecto durante su instalacion, hasta su operacion y mantenimiento; ii. Reducir los costos de los proyectos con el fin de aumentar su cobertura sin afec­ tar su calidad; iii. Lograr la contribucion de los usuarios y de las instituciones locales en el fi­ nanciamiento de la construccion del sistema yen su operacion y manteni­ miento. 4.Contexto En el marco de las reformas estructurales que liberalizan el funcionamiento de los mercados, la reforma del Estado en Peru ha consistido en cambiar radical mente su papel. EI Estado ha dejado su papel de interventor en los mercados de los dife­ rentes sectores productivos y de servicios, y se esta concentrando en la promocion de la inversion en infraestructura produc­ tiva y social, en ampliar la cobertura de la atencion en educacion, salud y nutri­ cion y en regular la prestacion de servi­ cios publicos. La consecuente reduccion del empleo publico, la busqueda del equi­ librio fiscal, la reforma de la tributacion y la privatizacion de las empresas y los ser­ vicios publicos apuntan en esa direccion. Por otra parte, la importante inversion publica en obras de infraestructura social a pequena escala esta aumentando la cobertura en servicios sociales y publicos basicos para la poblacion de menores 8 II. Marco conceptual de una politica financiera para el sector 1. Bases de la politica financiera ce y trabaja con 105 comites del vasa de de los programas sociales del leche y los comedores populares. Los pro­ gobierno yectos se concentran en las zonas de mayor pobreza, yentre 1991 y 199.4 se La politica financiera en los programas ha logrado una reduccion del porcentaje de dotacion de agua y saneamiento ba­ de familias pobres. sica se fundamenta en la estrategia de EI Ministerio de la Presidencia (PRES) y lucha contra la pobreza -aspecto central el FONCODES son las institucianes con de la accion del gobierno-, la misma que mayor actividad directa en esta area. La se concentra en areas rurales, particular­ participaci6n de las comunidades orga­ mente en la sierra rural, y que esta dirigi­ nizadas se logra cuando esta es un re­ da principalmente a la ninez y a la mu­ quisito para financiar proyectos presen­ jer. EI objetivo es dotar a la poblacion de tados conjuntamente por un nucleo eje­ niveles de vida que les permitan mejorar cut~r elegido por 10 comunidad 0 case­ su salud y su posicion relativa en la so­ rio, y un inspector encargado de la eje­ ciedad, buscando la igualdad de oportu­ cucion de la obra. nidades. Ademas, el Ministerio de Salud !MINSA) Esta estrategia se materializa en poli­ senala en sus lineamientos de Politica de ticas de promocion y financiamiento Sal ud 1995-2000 que «... la crec iente de llneas de inversion en las que se bus­ urbanizacion no ha disminuido los facto­ ca la participacion de la poblacion orga­ res de riesgo para la salud de la pobla­ nizada. En el caso del Fondo Nacional cion peruana. Incluso hoyes baja la pro­ de Compensacion y Desarrollo Social porci6n de poblacion que dispone de [FONCODES), los proyectos se !levan a agua con tuberia en la vivienda, as! como cabo a traves de 105 nucleos ejecutores las que disponen de algun servicio sani­ elegidos por la comunidad. En 105 pro­ tario de disposicion de excretas, sea ex­ gramas de apoyo alimentario se recono­ clusivo 0 comun, con el agravante de 9 deficiencias en la provision continua yel con red dentro de la vivienda paso de acceso a agua segura» (1996:7). Frente 13,6% en 1985-1986 a 26,9% en 1994, al deficit de servicios de agua potable, es decir, el doble de la cobertura con un las metas del MINSA para el periodo 1995­ ritmo de crecimiento anual de cerca del 2000 son «vigilar la calidad del agua al 11 %. Los hogares con agua de pilones 100% de la poblacion y promover los suben, en menor proporcion, de 4,3% a medios que posibiliten el consumo de 5,4%. Este avance refleja los esfuerzos agua segura» {1996:46J. del sector publico, la cooperacion inter­ Como parte de la estrategia de lucha nacional y las ONG por aumentar la co­ contra la pobreza, el gobierno considera bertura de hogares rurales con agua po­ como prioritarias las acciones de sanea­ table. miento basico en el area rural. En mate­ Las cifras de la encuesta de 1996 in­ ria de dotacion de agua y saneamiento dican una cobertura de abastecimiento basico, esta estrategia se fundamenta en dentro de la vivienda de 20,2%, un in­ el aun significativo deficit de cobertura cremento de cerca de 50%, y un ritmo de de los hogares en materia de servicios crecimiento neto anual de 5% con respec­ de agua potable y eliminacion de excre­ to a 1985-86. Podemos concluir que la tas. cobertura de sistemas de agua en hog a­ res rurales, segun la medicion mas recien­ Cobertura en el abastecimiento de agua te, es de 25%, y que el ritmo de creci­ potable en areas rum/es miento promedio anual de los hogares cubiertos en los ultimos diez anos fluctua EI cuadro 1 presenta el grado de cober­ entre el 5 y el 11 %. tura de hogares segun tipo de abasteci­ Si atendemos a las cifras de cobertu­ miento de agua por areas urbana y ru­ ra en abastecimiento de agua segun con­ ral entre 1981 y 19963 . En 1996, la dicion de pobreza por ambito geografi­ cobertura de hogores con agua potable co en 1996 (cuadro 2), se observa que (dentro de la viviendo, dentro del edifi­ en las tres regiones geograficas los ho­ cio y pilon) en el area rural fue de gares urbanos tienen una cobertura en­ 24,8%. Es decir, 75,2% de los hogares tre tres y cuatro veces mayor que los ru­ en el area rural no ten Ian acceso a agua rales. En la sierra rural tan solo el 17,9% segura 0 limpia, por 10 que debfan recu­ de los hogares pobres y el 28,1 % de los rrir a pozos, rios, acequias y manantia­ no pobres tenlan agua de red publica. les. En cambio, la cobertura en el area La costa y la selva rurales, con menos urbana alcanzo en el mismo ano al poblacion, tienen porcentajes de vivien­ 86,4% de los hogares, 10 que significa das sin agua potable aun mas baios, 3,5 veces mas. tanto para los hogares pobres como no Si comparamos la informacion de fuen­ pobres. tes similares, en el caso de los censos de La poblacion no cubierta corresponde poblacion y vivienda se registra un au­ principalmente a la que se encuentra en mento de los hogares rurales que cuen­ condici6n de pobreza en el area rural, re­ tan con pilon 0 pileta publica: el porcen­ presentada por mas de cuatro millones de taje sube de 2,5% en 1981 a 7,1% en personas. De elias, mas de 2,5 millones 1993. Segun las encuestas de hogares, de personas viven en condiciones de ex­ la cobertura de abastecimiento de agua trema pobreza y no tienen cobertura de 3 La informaci6n proviene de diferentes fuentes. Los porcentajes son mayores cuando la Fuente son encuestas -en 1985·86, 1994 y 1996- y menores cuando se trata de censos. 10 Pozo 13,9 8,2 11,6 8,4 7,6 Rio, acequia, manantial 30,1 24,4 23,3 13,5 18,3 Cam ion cisterna 5,5 4,4 5,2 2,4 3,5 Otro 1,3 3,2 2,5 1,6 5,4 No especificadod 0,2 Cubiertos, Pozo 8,0 3,7 5,7 3,7 3,0 Rio, acequia, manantial 5,1 0,2 4,2 0,8 1,0 Cam ion cisterna 8,2 6,4 6,8 3,4 5,1 Otro 1,6 4,6 2,5 2,3 4,1 No especificadod 0,3 Dentro de la vivienda Dentro del edificio Pilon de uso publico Cvbiertos Pozo 23,9 15,7 24,2 19,8 16,1 Rio, acequia, manantial 71,7 64,5 64,2 44,9 50,7 Camion cisterna 1,0 1,1 1,8 0,1 0,5 Otro 0,9 0,9 2,7 1,2 7,8 No especificadod 0,1 No cvbiertos Fuentes y nofos: °INEI Censos naeionales de poblaci6n y vivienda, 1981 y 1993. En INEI, Compendia estodistieo 1996-97. bENNIV 1985-86 Y 1994. '1NE1, Eneuesto nacional de hogares, 1996; dEsto opci6n 5010 se eontempla en 10 Eneuesta nacional de hogares de 1996. 11 Fuente: INEI: Encuesta nadonal de hogares. Tomado de Peru: Medicion de nlve/es de vida y pobreza. Lima: lNEl, 1997, pp. 47 Y 94. Nota: °Suma horizontal para porcentoies de hogares y vertical para poblaci6n en miles. agua (ultima fila del cuadro 2). N6tese que En el area urbana los hogares con ser­ la poblaci6n urbana en extrema pobreza vicio de desague representaban el 74,6% sin cobertura de agua potable asciende a de los hogares, de los cuales e168% con­ 371 mil personas. En el caso de los po­ taban con red publica dentro de la vivien­ bres extremos del area rurat la proporci6n da !cuadro 3). entre los que no tienen agua potable y los Estos indicadores muestran la necesi­ que la tienen es de 4,3 a 1, mientras que dad de desarrollar una estrategia nacio­ en elarea urbana esta relaci6n es de 0,38. nal que, acompaiiada de una inversi6n financiera, permita la ampliaci6n signifi­ Cobertura en servicios de desagUe cativa de la cobertura a escala nacional y la consecuente mejora de las condicio­ La cobertura del servicio de desague en nes de vida del poblador de las areas el area rural en 1996 segura un patron rurales. parecido: el 35% de los hogares tenian Por ello, en su «Estrategia focalizada un sistema de desague, basicamente po­ para la lucha contra la pobreza para el zos septicos (3 1, 1%). perrodo 1996-2000», el Ministerio de la 12 Red publica denlro de 10 vivienda d30,l 43,3 35,7 50,8 45,4 Red publica fuera de 10 vivienda 4,3 2,5 4,6 Pozo seplico 1,5 8,6 Pozo ciego 8,9 20,5 14,6 21,1 Acequia, canal 1,7 2,4 1,1 No liene 69,9 46,29 37,8 21,0 27,3 No especificado 0,1 0,4 Red publica denlro de 10 vivienda d48,2 67,7 52,4 70,1 68,0 Red publica fuera de 10 vivienda 6,3 3,5 6,6 Pozo seplico 2,0 7,1 Pozo ciego 10,9 19,2 9,7 15,9 Acequio, canal 1,5 1,6 0,7 No liene 51,8 19,4 20,7 8,0 8,3 No especificado 0,0 0,5 Red publica dentro de 10 vivienda dO,O 3,0 3,0 3,2 Red publica fuera de 10 vivienda 0,1 1,0 Pozo saplico 0,6 12,4 31,1 Pozo ciego 5,7 23,3 26,6 Acequio, canal 10,6 4,5 1,9 No tiene 100,0 90,7 66,1 53,3 62,6 No especificodo 0,1 0,2 Fuentes y no/as: QINEI· Censos nacionoles de 1981 y 1993. En Compendio estadistico 1996-97. bENNIV 1994; cEncuesta naclonol de hogares (ENAHO] 1996; dSe refiere a los que tienen olgun tipo de desague, yo que en el censo de 1993 5610 sa pregunt6 si se tenia o no desague; eNi el censo de 1993 ni 10 ENAHO 1996 incluyen 10 opci6n cPozo septico». f/ ENNIV 1985-86 no hoce distincion entre red publico «dentro» y «fuero» de '0 viviendo. Ademos, no considero 10 opci6n cacequio 0 canal». Presidencia (PRES) tiene previsto ampliar nacional. Estos son los casos de COSUDE el acceso al agua potable y a sistemas (Suiza) y el Gobierno de Holanda. de eliminaci6n de excretas en el ambito rural y urbano-margina" incrementando COSUDE 10 cobertura del servicio de agua en el periodo 1995-2000 de 64% 080%, y 10 La politico sectorial de 10 Agencia Suiza cobertura del servicio de alcantarillada para el Desarrollo y Cooperaci6n (COSUDE) de 60% a 75% (PRES 1996: 12). concentra su atenci6n en el abastecimiento de agua potable y saneamiento, para pro­ 2. Bases de la politica financiera de mover 10 autosuficiencia en los poises en las agencias bilaterales desarrollo y mejorar las condiciones es­ tructurales en 10 lucha contra 10 pobreza. Una contribuci6n destacable en el esfuer­ Para ello, considera entre sus metas pro­ zo por aumentar 10 cobertura correspon­ mover y asegurar activamente el acceso de a las acciones de saneamiento basico de todos los pobladores 01 agua potable en el area rural que vienen siendo ejecu­ de buena calidad y en cantidades sufi­ tadas por agencias de cooperaci6n inter­ cientes. 13 Para esta agencia, la baja cobertu­ ferenda Internacional sobre Agua y ra de los servicios de saneamiento b6­ Medio Ambiente celebrada en Dublin en sica muestra la necesidad de desarro­ 1992: liar una politica y una estrategia nacio­ !i) EI agua es un bien tanto economico nal. COSUDE senala que una inversion como social, y debe administrarse importante permitir6 ampliar significa­ como tal; y, tivamente la cobertura nacional, mejo­ (ii) EI agua debe administrarse al minimo rando las condiciones de vida del po­ nivel apropiado, con la intervencion blador rural. de los usuarios en la planificacion y Actualmente, COSUDE apoya la ejecu­ ejecucion de los proyectos. cion de los proyectos de APRISABAC, Estos elementos ayudan a crear un re­ SANBASUR, un proyecto de desinfeccion laci6n m6s coherente entre el valor, el de sistemas de provision de agua con precio y el costa de los servicios de pro­ CEPIS y parte de las actividades del Pro­ vision de agua y saneamiento. Esto per­ grama de Agua y Saneamiento PNUD­ mite que «el uso del agua y las inver­ Banco Mundial en saneamiento b6sico siones en este recurso sean tales que rural en el Peru. el valor asignado por la poblacion (0 por el grupo de usuarios) a un determi­ Gobierno de Holanda nado servicio sea mayor que el costo y, como consecuencia, que ese sea un EI objetivo de la Cooperacion Holande­ servicio por el cual este dispuesta a sa para el Desarrollo es mejorar las con­ pagar» (PNuD-Banco Mundial 1996:9). diciones de vida de los grupos menos fa­ EI programa tiene como mision ayu­ vorecidos de la sociedad. Dentro de este dar a las comunidades de bajos recursos marco, la salud ha sido una de las 6reas a acceder a servicios sostenibles de agua prioritarias de la cooperacion. y saneamiento. Su objetivo es apoyar el Esta agencia considera el saneamien­ desarrollo de las capacidades de todos to b6sico como una premisa para me­ los actores del subsector, y su estrategia jorar las condiciones de la atencion pri­ consiste en el aprendizaje y diseminacion maria en salud. Por ello, desde 1992 de las lecciones aprendidas, el fortaleci­ apoya las acciones de saneamiento b6­ miento de las politicas sectoriales, y el sica del proyecto APRISABAC, que en un apoyo a la sostenibilidad de las inversio­ principio tomaba en cuenta solo la aten­ nes. cion primaria, y que en los ultimos anos En 1997 se realizo un taller de concer­ incluye el saneamiento b6sico. La Co­ tacion sectorial auspiciado por el Vicemi­ operacion Holandesa tiene el proposi­ nistro de Infraestructura del PRES y por el to de continuar financiando la ejecucion Programa de Agua y Saneamiento PNUD­ de una nueva fase para el periodo Banco Mundial, que conto con la partici­ 1998-2000, que tendria como meta pacion de las instituciones publicas, de consolidar y transferir las acciones de­ cooperacion, y las ONG m6s representati­ sarrolladas. vas que trabajan en saneamiento b6sico. En esa oportunidad, entre las acciones 3. EI Programa de Agua y necesarias para fortalecer el desarrollo del Saneamiento PNUD-Banco subsector de saneamiento b6sico, se iden­ Mundial y la bases de una tificaron tanto el diseno de estrategias politic a financiera como una politic a financiera que incluya los conceptos de demanda por los servi­ EI enfoque del programa se basa en dos cios y la voluntad de pago de los usua­ de los principios formulados en la Con­ rios (Ministerio de la Presidencia 1997). 14 EI Gobierno del Peru y el Banco Mun­ dial han manifestado interes en apoyar el saneamiento b6sico rural para incre­ mentar el acceso a los servicios de sa­ neamiento de las poblaciones rurales y para crear la capacidad local de admi­ nistracion de los servicios, proponiendo para ello el inicio de una inversion ma­ yor en el ana 2000. 15 III. Participacion de la comunidad en la dotacion de servicios En la dotacion de servicios bosicos para rurales han ido logrando un acceso cad a las comunidades rurales se observan dis­ vez mayor a servicios tales como salud, tintas formas y niveles de participacion educacion, electricidad y agua, pero las de la comunidad. Estos eston asociados respuestas que han dado con el fin de tanto con su capacidad organizativa asegurar la continuidad de su prestacion como con los ingresos de las familias. la han sido muy diversas. dotacion de los servicios y la posibilidad de su sostenibilidad dependero de la for­ 1 • En la dotacion de servicios taleza de las organizaciones, de la parti­ basicos cipacion de sus integrantes y de sus in­ gresos. las comunidades rurales tienen una larga En el contexto de reforma y moder­ tradicion de organizacion para la atencion nizacion del Estado, la tendencia en de sus necesidades. En gran medida, esa la dotacion de servicios es a la corres­ organizacion es una continuacion de las ponsabilidad; esto es, a que las comu­ formas tradicionales de cooperacion en las nidades rurales participen activamen­ actividades productivas, tanto comunales te desde el momento en que se disena (minko, faena) como de ayuda mutua y el proyecto, compartiendo los costos y reciprocidad (oym1. los trabajos comuna­ asumiendo la responsabilidad en la les tambien se originan en la labor de los gestion del servicio. las politicas de campesinos en el antiguo regimen de cons­ subvencion total 0 indiscriminada y el cripcion vial, esto es, en la obligacion de financiamiento de la gestion de los ser­ trabajar en la construccion y mantenimiento vicios vienen siendo reemplazados de de carreteras y caminos. manera creciente por estrategias parti­ las principales actividades y formas de cipativas. organizacion de las comunidades para Como se vera a continuacion, en los la provision de servicios productivos y ultimos anos las comunidades y caserios sociales eston contenidas en el cuadro 4. 16 riego Educacion Asociaci6n de Activo Pago de cuota No se acepta 10 Padres de Fami­ anual al momento motriculo. Presion a cion lia, APAFA de 10 matricula troves de los hijos Electricidad, con Comite de Electri- Media Pago de tarifa se- Corte de suminis- Empresa privada dos casos de pro­ cidad. Provee­ gun medidor co- Iro a la comuni­ veedor dor: empresa pri­ lectivo 0 a domi­ dod 0 a los moro­ vada cilio sos Com ire de Electri- Baja 0 incierta Pago de cuota 01 "Presion" 0 para- Propia comunidad cidad. Provee­ comite lizacion general dor: la propia del servicio • comunidad Agua y sanea- Junta de Adminis­ . Baja 0 incierta Pago de suota "Presion" 0 para- Propia comunidad miento Iracion de Servi­ simbolica. lizacion general cios de Sanea- Pago por nueva del servicio mienlo, JASS conexion . Salud Comile Local de Media No hay pago al Participacion vo- Posta de MINSA y Salud (experien. comite. luntaria Area de Salud cia muy recientel Si hay pago por consultas Nota: °Elaborado sobre 10 bose de visitas de compo durante anos recientes a comunidades ruroles de Ancash, Arequi­ pa, Cajamarca, Cusco, Puno, Tarapoto y Ucayali. Repasemos brevemente cad a una para de las comunidades cuando el servicio luego hacer un balance. es vital, y la fuente y provision del ser­ las iuntas de regantes son una de vicio depende de la comunidad misma. las formas de organizacion mas anti­ Por ello hemos calificado la participa­ guas y solidas, tanto en las cuencas hi­ cion de los miembros en las juntas drograficas como en las propias comu­ como activa. nidades. la administracion del agua de En el area de servicios sociales vienen riego es fundamental para la actividad ocurriendo varias modificaciones. Tradi­ agricola, y los propietarios 0 agricul­ cionalmente, las comunidades rurales han tores participan y cotizan para el fun­ aportado en la educacion con la cons­ cionamiento de estas juntas. General­ trucci6n de escuelas. Gradualmente el mente, la junta cuenta con un local pro­ Estado ha ido asumiendo la construccion pio y sus asambleas son concurridas. de los centros educativos y las aulas me­ Mediante faenas comunales se hace diante las obras del Instituto de Fomento limpieza de canales y zanjas para el Educativo y de Salud (INFES) y los proyec­ riego. Ningun agricultor puede dejar tos de FONCODES. Tambieln han evolucio­ de cotizar 0 de participar, pues se Ie nado las Asociaciones de Padres de Fa­ suspende el suministro de agua de rie­ milia (APAFA) de los centr~s escolares es­ go. las juntas de regantes son un ejem­ tatales: ahora tienen reconocimiento plo de organizacion y funcionamiento legal yesta normada la obligacion de los 17 padres de pagar una cuota 01 momento rurales apartadas, empezando por las de 10 matricula. Esto funciona como un capitales de distritos eminentemente ru­ mecan ismo de control, pues no se acepta roles, han empezado a contar con una 10 matricula si no se pogo esa cuota. En oferta de servicios de electricidad que el coso de barrios perirericos de lima, 10 brindan los proyectos de FONCODES y cuota actual es de Sj. 50 (alrededor de empresas privadas de electricidad, es­ us$ 18). En 10 medida que el pogo de 10 pecialmente para localidades cerca­ cuota coincide con 10 matricula -por 10 nos a las capitales de provincia 0 a que tambi€m se pagan actualmente 30 10 empresa de energia. En ambos ca­ soles 0 us$ 11- y con 10 compro de utiles sos se forma un comite de electricidad, escolares y del uniforme escolar, una parte solo que en el coso de los proyectos de los padres solicita el fraccionamiento de FONCODES este comite es una conti­ del pogo. nuacion del nucleo ejecutor y 10 fuen­ En estos casos, 10 presion para que te de energia es un generador que ad­ los padres cumplan con el pogo de 10 ministra. Cuando este es el coso -es cuota fraccionada se ejerce sobre los decir, cuando el comite se encarga de hijos. Dado que 10 mayorfa de padres administrar 10 distribucion-, los usua­ pagan 10 cuota debido a su interes en 10 rios generalmente dejan de pagar y educacion de sus hijos y las convocato­ no se puede operar ni mantener el ser­ rias de los maestros, 10 participacion de vicio. los padres en las APAFA generalmente es Cuando el comite se relaciona con activo. una empresa privada, esta emite sus fac­ En el coso de 10 salud ha habido un turas a partir de medidores colectivos 0 gran avance, no solo por 10 construccion de medidores en las viviendas. De no de numerosas postas medicos y centros cumplirse con el pogo mensual, el servi­ de salud -principalmente a troves de pro­ cio es cortado y 10 inversion hecha en yectos de FONCODES-, sino tambien por infraestructura se deteriora 0 lIega a per­ 10 puesta en marcha de postas anterior­ derse. mente construidas que no funcionaban. En el coso de 10 dotacion de agua Las postas y centros de salud cobran tari­ administrada por 10 JASS, no existe un fas por sus consultas y servicios, segun mecanismo de control sobre los usuarios directivas de las areas de salud. Este he­ similar 01 de los otros servicios mencio­ cho reduce 10 mayor demanda de servi­ nados. En 10 practica, 10 posibilidad real cios de salud que podria haberse gene­ de cortar el suministro es nula: que ello rado con esta ampliacion de 10 oferta de suceda dependera de un juego de pre­ los servicios. siones entre los dirigentes que buscan 10 Una iniciativa reciente del sector ha continuidad del servicio y los usuarios sido conformar comites de salud en coda que no tengan disposicion de pagar 0 localidad en 10 que exista posta 0 centro que dispongan de Fuentes alternativas de de salud, con 10 participacion de autori­ agua. dades y representantes de 10 comunidad. EI futuro del sistema dependera de 10 Estos comites pueden tener un gran po­ capacidad organizativa de 10 comunidad tencial para 10 capacitacion yeducacion pora hacer efectivos los pagos de las cuo­ sanitaria que complemente los esfuerzos tas y administrar con eficiencia el siste­ de promocion y capacitacion de las enti­ ma. Cuando las necesidades de manteni­ dades promotoras. miento y reparaciones aumentan, los re­ Una experiencia reciente a destacar cursos pueden no ser suficientes y el siste­ se encuentra en 10 dotacion del servi­ ma puede deteriorarse 0 dejar de funcio­ cio de electricidad. Las comunidades nor. 18 2. Ingresos familiares en de los ingresos promedio urbanos. En areas rurales 1994, los ingresos familiares promedio en Lima se encontraban alrededor de los EI cuadro 5 reune la informaci6n que he­ S/' 500 al meso Por ello, un promedio mos podido recabar de distintos estudios de S/. 306 mensuales para familias de sobre los ingresos totales de familias cam­ la sierra rural resulta relativamente ele­ pesinas en dieciseis comunidades, cator­ vado. Esto se puede deber a que: (i) las ce de elias en la sierra: siete en Cajamar­ comunidades en que se aplicaron algu­ ca, cinco en Cusco, dos de la sierra de nas encuestas se encuentran cerca de las Lima y Tacna y dos en la costa 4 . Los in­ grandes ciudades 0 cuentan con tierras gresos son totales, es decir, incluyen los de calidad, como son los casos de Cal­ que provienen de la venta de productos, ca y Anta en Cusco 0 Namora y Talla­ los ingresos por trabajo y la valorizaci6n mac en Cajamarca; (ii) la valorizaci6n del autoconsumo. de la producci6n para la venta y el au­ Los datos que corresponden a varios toconsumo resulta compleja, pues es di­ anos -de 1992 a 1996- se expresan a ficil obtener cifras precisas acerca del precios constantes de 1994. EI ingreso volumen producido y de los precios de promedio, sobre todo en especies valori­ venta. zadas en dinero -yen menor proporci6n En el cuadro 5 tambien se percibe la en dinero en efectivo-- de una familia cam­ poca significaci6n que tienen los ingre­ pesina es de S/' 3.670 al ano, esto es, sos monetarios promedio. Los ingresos S/' 306 al meso Si trabajan dos miem­ salariales, como porcentaje de los ingre­ bros de la familia, el ingreso por trabaja­ sos totales de las familias, apenas alean­ dor serra de S/.153. Si el numero de zan un promedio de 4,7%: son nulos en miembros por familia es de seis, el ingre­ dos de las comunidades y alcanzan un so per capita seria de S/. 51 -alrededor maximo de 14,2% en una sola comuni­ de us$ 23-. dad, la unica con un porcentaje de ingre­ EI ingreso familiar real maximo encon­ sos salariales sobre el ingreso total ma­ trado es de S/. 7.645 al ana 0 S/. 637 yor aI10%. mensuales, poco mas del doble que el En la medida que los ingresos reales promedio. Por otra parte, el ingreso fa­ de las familias siguen siendo bajos, que miliar real minimo es de S/. 1.448 al ana la proporci6n de ingresos monetarios es o S/. 121 mensuales. En este ultimo caso, reducida y que existe una ya significati­ que nos parece mas pr6ximo a la situa­ va presi6n para pagar por los servicios ci6n de la mayor parte de familias, el de educaci6n, salud y electricidad, la ingreso por trabajador es de S/. 60 al pregunta es ac6mo fijar una cuota para mes 0 us$ 27 y el ingreso per capita de la operaci6n, mantenimiento y repara­ S/.20 0 us$ 9. ci6n de los sistemas de agua? aC6mo Los ingresos familiares promedio que definir la prioridad del servicio de agua presentamos en el cuadro 5 nos pare­ sobre los otros servicios? Responder a cen elevados. En el Peru existe una mar­ estos interrogantes requiere de un ma­ cada diferencia entre los ingresos urba­ yor estudio de las diferencias de ingre­ nos y los rurales. Los resultados de la sos entre hogares rurales, 10 que lIeva a ENNIV de 1994 indican que los ingresos clasificarlos en no pobres, pobres y po­ promedio de la sierra rural son la mitad bres extremos. 4 La informacion sobre ingresos proveniente de la ENNIV de 1994 nos ho parecido que sobrevalora los ingresos promedio de las familias, y por ello no la hemos utilizado. 19 1992-93 (oct.-set.) Bambamarca Tallamac 25 4.493,1 6.049,0 240,3 504,1 0 0 La Camaca 25 3.573,4 4.810,9 160,3 400,9 92,3 2,6 Fruti II 0 10 3.005,9 4.046,8 127,1 337,2 114,1 3,8 Promedio 3.866,8 5.205,9 175,9 414,1 96,0 2,1 1996 Cajamarca Encanada 29 4.205,0 3.510,0 350,4 292,5 122,0 2,9 Provo Cajamarca 12 2.126,0 1.774,6 177,2 147,9 0,0 0,0 Namora 8 9.159,0 7.645,2 763,3 637,1 900,0 9,8 Banos Inca 10 1.735,0 1.448,2 144,6 120,7 21,0 1,2 Promedio 4.306,3 3.594,6 358,9 299,5 260,8 3,5 1994 Espinar Alecazana 153 3.761,1 3.761,1 313,4 313,4 239,2 6,4 Canas Oquebamba 78 3.789,4 3.789,4 315,8 315,8 146,5 3,9 Promedio 3.775,3 3.775,3 314,6 314,6 192,9 5,1 1996 Anta 10 7.121,0 5.710,5 593,4 475,9 608,0 8,5 Calea 20 8.304,0 6.659,2 692,0 554,9 396,0 4,8 Urubamba 26 5.491,0 4.403,4 457,6 367,0 777,0 14,2 Promedio 6.972,0 5.591,0 581,0 465,9 593,7 9,2 Fuentes: Para Bambamarca, Candarave, M6cupe y MorropOn, tomado de Gonzales 1996: 52, 101 Y 102. Para Cuseo, Espinar y Canas, tornado de Hermoza y Ricasca 1995:96. Para el resto: IEP, Eneuesto Andenes y desarrollo, Ms. Notas: °A precios eonstantes de 1994. "Gasto total. 20 IV. Modelos actuales de politica financiera y su impacto en la sostenibilidad de los servicios Las entidades promotoras exigen que las sas entidades de promocion, con distin­ comunidades asuman la respansabilidad tas politicas financieras, desarrollan sus del funcionamiento y mantenimiento de los actividades en medio de una falta de de­ sistemas de dotacion de agua . Dos de los finicion de sus bases legales y, en ocasio­ mecanismos para lograr que la adminis­ nes, superponiendose unas a otras. eCu61 tracion del sistema permita su sostenibili­ es el marco legal actual para el financia­ dad son la politica financiera de costos miento de la construccion, operacion y compartidos y la capacitacion practico y mantenimiento de los sistemas de agua y apoyo tecnico. En las p6ginas que siguen saneamiento b6sico en 6reas rurales? nos ocuparemos de la politica financiera Veamos el papel de las instituciones en la que puede contribuir a tal sostenibilidad. prestacion de servicios de saneamiento, empezando por su definicion. La presta­ 1. Marco legal en la dotacion de cion de servicios de saneamiento, segun los servicios y el papel de las la Ley General de Servicios de Sanea­ instituciones miento (Art. 2 de la Ley 26338 de 1994L comprende la prestacion regular de ser­ Existe consenso en que hay un vado le­ vicios de agua potable, alcantarillado gal e institucional en el sector de abaste­ sanitario y pluvial y disposicion sanitaria cimiento de agua y saneamiento basico de excretas en los 6mbitos urbano y ru­ en el 6mbito rural. No obstante, la cober­ ral. tura de sistemos de agua -como ya he­ En su Art. 5, la ley senala que las muni­ mos comentado- va en aumento. Diver­ cipalidades provinciales son las responsa­ 5 Un sistema es sostenible si es capaz de suministrar un nivel apropiado de beneficio -caudal y calidad apropiados de agua- a 10 comunidad durante sus anos de vida util. La sostenibilidad de un sistema dependera de 10 organizacion, participaci6n y compromiso de 10 comunidad en su operaci6n y manteni­ miento. 21 1984 Ley Organica de Mu­ Organiza, reglamenta y adminis­ Construir servicios de agua y sa­ Municipios nicipalidades tra servicios publieos. neamiento. Municipios distritales: sos/ener 0 vigilar el abastecimiento de agua potable y desague. 1994, SUNASS Ley General de la Propone normas y reglamentos Evaluar y promover a las EPS. SUNASS para la gestion yadministraeion de los servieios en el area rural. 1994, Ministerio de la ley General de Servi­ PRES: Organo rector, formula las Municipios provinciales: respon­ Presidencia, PRES eios de Saneamiento politicas y normas para el sec­ sabilizarse por la prestacion de tor. MINSA: formula politicas y servicios de saneamiento via los normas de ealidad sanitaria del EPS a partir de mil eonexiones do­ agua y de pro/eecion del am­ miciliarias. biente. 1995, PRES Reglamento de 10 Ley PRES: Promueve 10 participacion Munieipios provinciales: respon­ General de Servicios de las organizaciones de los po­ sabilizarse de 10 prestadon de de Saneamiento bladores en 10 inversion, opera­ servicios de saneamiento en todo cion, mantenimiento, ordena­ el ambito de 10 provincia. En el miento y modernizacion de los ambito rural (menos de dos mil servicios de saneamiento, en los habitantes) 10 explotacion de los pequeiios een/ros poblados. servicios se realizara por aecion eomunal, mediante juntos admi­ nistradoras de los servicios que seran reguladas por 10 SUNASS. bles de la prestacion regular de los servi­ cion de los servicios sera realizada por cios en todo el ambito de sus provincias. accion comunal mediante la organizacion AI respecto, en un estudio de la SUNASS y de Juntas Administradoras que operen y PROAGUA de la GTZ se indica que « ... en la mantengan dichos servicios. EI funciona­ actualidad, los municipios 0 sus represen­ miento de las Juntas Administradoras sera fantes no se han hecho cargo del manejo regulado por la Superinfendencia». Ade­ de los servicios de saneamiento de la ma­ mas, indica que los costos de operacion y yoria de localidades rurales, permanecien­ mantenimiento seran cubiertos con cuotas do estas sin orientacion tecnica, adminis­ familiares 6 . trativa y comercial» (SUNASS-PROAGUA AI Ministerio de la Presidencia (PRES), 1997:118). segun el Art. 11, inc. h, del Reglamento, Para la explotacion de los servicios en Ie corresponde «promover la participacion el ambito rural, el Reglamento de la ley de las organizaciones de los pobladores reconoce la permanencia de las antiguas en la inversion, operacion, mantenimien­ Juntas Administradoras UASS). En su Art. to, ordenamiento y modernizacion de los 25 establece que «en los pequenos cen­ servicios de saneamienfo en los peque­ tros poblados del ambito rural, la explota­ nos centros poblados». Segun el Estudio 6 La regulaeion de las JASS por parte de 10 SUNASS no se ha implementado. 22 de la SUNASS-PROAGUA (1997: 119) cita­ cional al numero de habitantes de su ju­ do, « ... ello esta vinculado directamente risdicci6n (Art. 19). con la existencia de Juntas Administrado­ Hasta la fecha existe el marco legal y ras, ya que la esencia de la misma se una infraestructura completa para elarea encuentra en la participaci6n en la ges­ urbana en la organizaci6n y puesta en ti6n del servicio de la comun idad de un marcha de las EPS. En cambio, hay va­ centro poblado». dos legales para el area rural. Las EPS EI PRES es el organismo rector del Esta­ deberfan disenar un plan para servir al do en los asuntos referentes a los servi­ area rural que resuelva las dificultades de cios de saneamiento. Como tal, Ie com­ atenderla con un criterio de rentabilidad pete formular las pollticas y dictar las nor­ empresarial. Actualmente, pareciera que mas para su prestaci6n (Art. 8 de la Ley la unica forma viable que tienen las EPS General). Sin embargo, el Viceministro de para atender las zonas rurales es a tra­ Infraestructura que tiene a su cargo esta yeS de un subsidio por parte del gobier­ responsabilidad no cuenta con una de­ no que cubrirfa la asistencia tecnica en pendencia, instancia u organismo espe­ la operaci6n y mantenimiento de los ser­ cializado que se encargue de manera vicios (Castillo y Vera 1998). espedfica de planificar el crecimiento del La Superintendencia Nacional de Ser­ sector y de establecer una polltica institu­ vicios de Saneamiento (SUNASS) se cre6 cional. Estas funciones se han delegado en diciembre de 1992. Segun el Art. 9 al Programa Nacional de Agua Potable de la Ley General de Saneamiento, es la (PRONAP), que tiene objetivos y duraci6n entidad encargada de garantizar a los definidos. usuarios la prestaci6n de los servicios de La Ley General de Servicios de Sanea­ saneamiento en las mejores condiciones miento (Art. 5) delega la responsabilidad de calidad. Por otra parte, la Ley Gene­ del saneamiento (agua y disposici6n de ral de Creaci6n de la SUNASS senala que excretas) a las municipalidades provincia­ sus funciones son proponer normas para les. La responsabilidad de administrar los la prestaci6n de servicios, fiscalizar la servicios de saneamiento debera ejecu­ prestaci6n de los mismos, evaluar el des­ tarse a traves de entidades prestadoras empeno de las EPS y promover su desa­ de servicios (EPS), que pueden ser publi­ rrollo y aplicar las sanciones que establez­ cas, privadas 0 mixtas (Art. 5 y 6)7. Las ca la legislaci6n sanitaria 8 . Hasta princi­ EPS actuales son empresas municipales, y pios de 1998, la SUNASS era una institu­ son los municipios sus principales accio­ ci6n publica descentralizada del Ministe­ nistas. Sin embargo, s610 los municipios rio de la Presidencia (PRES) (Art. 1 de la provinciales son responsables de la pres­ Ley de SUNASS), pero en la actualidad ha taci6n de los servicios de saneamiento y, pasado a depender de la Presidencia del en consecuencia, les corresponde otorgar Consejo de Ministros. Por ley, la SUNASS el derecho de explotaci6n a las EPS (Art. debe fiscalizar tambien los sistemas de 5). Las municipalidades distritales, en cam­ agua en areas rurales. bio, s610 tienen participaci6n en el capi­ La intervenci6n del MINSA en la dota­ tal social de las EPS de manera propor- ci6n de agua potable en areas rurales 7 Para el caso de Chile, Moranda y Dona (1997: 1) fundamentan que los servicios sanitarios sean prestodos moyoritariamente por empresas de propiedad del Estado, a diferencia de los servicios de elec­ tricidad y telefonia, senalando que: « ... es probable que en los servicios sanitarios sea mayor 10 discrepan­ cia entre 10 valorizaci6n social (incluyendo externalidades) y 10 disposici6n de pogo de los usuarios de bajos ingresos, 10 que justificaria un apoyo preferencial del Estado». 8 Art. 1 del DL 25965 de 1992 y Art. 5 de 10 Ley 26284 de 1994. 23 abo rca tres aspectos: ti) 10 normatividad; 2. Las estrategias de las entidades (ii) 10 educaci6n sanitaria y el control de promotoras 10 calidad del agua; y, (iii) 10 promoci6n y ejecuci6n de proyectos de sistemas de Existe una diversidad de modalidades de agua y saneamiento. Veamos brevemen­ operaci6n y de politicos financieras en te coda aspecto. las entidades de promoci6n del sanea­ (i) La competencia del MINSA en definir 10 miento basico rural. Esta diversidad res­ normatividad de los sistemas de agua ponde a las distintas estrategias que tie­ en areas rurales data de 10 Ley 13997 ne coda instituci6n. Empezaremos por de 1962 -Ley de Saneamiento Basico presentar las estrategias seguidas por las Rural-, y de su reglamento. En esta ley entidades, y algunos de sus principales se dispone que 10 administraci6n de los caracterlsticas. En 10 siguiente secci6n lra­ sistemas de agua en las areas rurales taremos espedficamente de sus politicos corresponda a las juntas administrade­ financieras. ras. EI MINSA tambien estableci6 nor­ mas tecnicas para 10 construcci6n de La esfrafegia de FONCODES los sistemas, las mismas que tendrian vigencia hasta 10 fecha. EI Fondo Nacional de Compensaci6n y (ii) Las dependencias especializadas del Desarrollo (FONCODES) es una instituci6n MINSA, como 10 Direcci6n General de publica que responde 01 proceso de me­ Salud Ambiental (DIGESAj, lIevan a dernizaci6n de 10 politico socia" atendien­ cabo 10 educaci6n sanitaria de 10 pe­ do de manera directa a las zonas mas blaci6n rural, el analisis del agua, y pobres a troves de 10 organizaci6n de 10 proveen el cloro para 10 desinfecci6n poblaci6n de 10 comunidad en los dene­ de los reservorios. minados «nucleos ejecutores». La impor­ (iii)DIGESA, ademas, es una importante tancia de 10 labor de esta instituci6n se enlidad promotora y ejecutora de sis­ ha puesto en evidencia con el financia­ temas de agua. Algunos direcciones miento de mas de 17 mil proyectos, por ejecutivas departamentales -como 10 un monte que equivale a los 650 mille­ DESA, en Cajamarca- son entidades nes de d61ares, entre noviembre de 1991 ejecutoras de proyectos. Volveremos y diciembre de 1995. Es importante re­ sobre esla ultima funci6n en 10 siguien­ calcar que, hasta 1993, los recursos con te secci6n. que FONCODES cont6 fueron exclusivamen­ En sintesis, en medio del vado legal y te estatales (tesoro publicoL 10 que de­ 10 superposici6n de competencias en 10 muestra el esfuerzo del gobierno en 10 que concierne 01 abastecimiento de agua atenci6n de las necesidades mas sentidas en el ambito rural, 10 cobertura esta au­ de 10 poblaci6n. A partir de 1994, esta mentando gracias 01 impulso con junto de entidad cont6 con el apoyo financiero del entidades promotoras. Banco Mundial y del Banco Interamerica­ Las JASS, con todas sus dificultades, no de Desarrollo, con un aporle de 100 estan asumiendo 10 administraci6n de los millones de d61ares por parte de coda sistemas. Esta pendiente definir con ma­ instituci6n (PRES 1996: 5). yor precisi6n lanto 10 competencia de es­ FONCODES promueve proyectos de sis­ tas entidades como 10 de otros organ is­ temas de agua potable, pero no constru­ mos que existen en el area rural encarga­ ye los sistemas. Su labor es aprobar el dos de 10 gesti6n de los servicios, y 10 de proyecto presentado, supervisor su ejecu­ los municipios distritales, las instituciones ci6n y administrar el monto donado a tra­ mas cercanas a las comunidades (Casti­ yeS del nucleo ejecutor y el inspector. llo y Vera 1998). Aprobado un proyecto, FONCODES trans­ 24 fiere los recursos para su ejecuci6n al nu­ [Le6n y Prins 1996:9; Hernandez 1997: cleo ejecutor, formado por cuatro miem­ 8)9. Por ello, en la estrategia facalizada bros elegidos por la comunidad organi­ de la palltica social del PRES para 1996­ zada. Este n(ideo, asesorado por el ins­ 2000 se plantea que la sostenibilidad de pector (generalmente un ingeniero cons­ los proyectos se lograra mediante: (i) la tructorL se encarga de hacer los tramites incorporaci6n de programas de capaci­ ante FONCODES para concretar la ejecu­ tacion tE~cnica y gestion administrativa ci6n de la obra y presentar la rendici6n acordes con los planes de desarrollo en de cuentas del proyecto. la localidad. Cada plan 0 programa, com­ Entre las caracteristicas que distinguen plementado con 10 capacitaci6n respecti­ el trabajo de FONCODES destaca que: va, asegura la sostenibilidad de la acci6n (i) es la instituci6n con el mayor numero y potencia el desarrollo de 10 comunidad; de proyectos (Le6n y Prins 1996: 9); (ii) ofre­ y, (ii) el fomento a la participaci6n activa ce un nivel basico de servicio, que es la de la poblaci6n en los planes de acci6n pileta publica, cuyo costa cubre total mente local en todas sus eta pas, para garanti­ sin solicitar aportes de la comunidad (si zar la adecuada combinacion, integra­ la poblaci6n demanda conexiones a do­ cion y dimensi6n de las actividades 0 pro­ micilio, tiene que cubrir la diferencia en yectos prioritarios. 5610 a traves de esta el costo de pasar de pileta a conexi6n); participacion se asegura 10 armonizacion (iii) tiene como modalidad de trabajo de las necesidades mas urgentes de la pagar jornales a la mana de obra local; poblaci6n mas pobre con los planes de y, [iv) en su primera fase de operaci6n, inversion social y las acciones del Estado no realizaba actividades de capacitaci6n (PRES 1996: 15). a la poblaci6n para la operaci6n y man­ En los proyectos de 10 segundo eta­ tenimiento de los sistemas (Hernandez pa de FONCODES se ha considerado un 1997: 8). companente de capacitaci6n que se en­ Hasta el ana 1996, el 100% del cargo a las supervisores, para 10 cual se financiamiento fue responsabilidad de les otorga una partida en el presupuesto. FONCODES. EI aporte de la comunidad FONCODES tam bien ha elaborado y viene s610 correspondia a la adquisici6n de los distribuyendo manuales para la capad­ terrenos y, en algunos casos, al paso del taci6n. servicio de piletas publicas a conexiones domiciliarias. Segun los lineamientos de La estrategia de DIGESA 10 la segundo fase de FONCODES, el aporte comunal para la ejecuci6n de los proyec­ La Direcci6n General de Salud Ambien­ tos debe ser como minimo del 10% de tal (DIGESA) es una direcci6n de linea del mana de obra no calificada. MINSA y desempena en todo el pais un Una de las observaciones que se ha popel tecnico-normativo con respecto a formulado a los proyectos de FONCODES la proteccion del medio ambiente, sanea­ es que, pese a 10 participaci6n del nu­ miento basico, higiene alimentaria, con­ deo ejecutor, no se capacita a la pobla­ trol de zoonosis y salud ocupacional. En cion para asegurar, de esta manera, la 10 relativo a la lucha contra la pobreza, sostenibilidad de los sistemas construidos DIGESA tiene una estrategia orientada a 9 «Son conscienles (en FONCODES) de 10 necesidad de promocion y capacitacion paro 10 operocion y montenimienlo de los sistemos, 01 punlo que, en concordoncio con 10 politico nodonol esloblecido en reloci6n a esle lemo, piensan incluirlo como una de los oclividodes de los proyectos» (leon y Prins 1996: 9). 10 Sobre 10 base de DIGESA 1996. 2S desarrollar programas integrales en las to basico en areas rurales: el proyecto Aten­ zonas mas pobres. Con este fin ha defini­ ci6n Prima ria y Saneamiento Basico a do 39 zonas de trabajo, a las cuales se Cajamarca (APRISABAC), el proyecto Sanea­ apresta a lIevar agua potable, desague, miento Basko en 10 Sierra Sur ISANBASUR), protecci6n de alimentos, educaci6n para y CARE PERU. Las dos primeras cuentan con el trabajo, fomento del turismo y apoyo a el apoyo hknico y el financiamiento de 10 agricultura. 10 cooperaci6n tecnica internacional me­ DIGESA tiene tres direcciones ejecutivas: diante convenios con los gobiernos de de Normas y control, de Saneamiento Suiza y Holanda. basico y de Higiene de alimentos y zoo­ EI proyecto APRISABAC naci6 en 1991 nosis. En materia de saneamiento basi­ y trabaja en forma multilateral con Peru co, DIGESA vigila 10 calidad del agua de -a troves del MINSA-; 10 cooperaci6n tec­ consumo humano en las ciudades y pro­ nica de Holanda, y COSUDE, de Suiza. EI mueve y ejecuta proyectos de saneamien­ proyecto desarrollo acciones de salud in­ to basico en el ambito rural, tarea que tegral en el ambito de 10 Subregi6n IV Ca­ viene asumiendo desde hace 35 anos 11. jamarca mediante convenios con insti­ En las zonas de extrema pobreza del tuciones ejecutoras, a las que se denomi­ ambito rural, busca generar, a partir del nan «interlocutores». saneamiento basico, un movimiento mul­ EI objetivo principal de este proyecto tisectorial que ayude a mejorar 10 calidad es contribuir a mejorar las condiciones de de 10 vida de 10 poblaci6n. salud de 10 poblaci6n rural a troves de Los laboratorios de 10 sede central de sistemas de saneamiento basico integra­ DIGESA y de sus dependencias en todo el do que comprendan tres componentes: pais hacen los analisis fisico-quimicos y agua potable, letrinizaci6n y educaci6n microbiol6gicos del agua de consumo sanitaria. Como objetivos espedficos bus­ humano. Por esta actividad y por 10 ven­ co aumentar 10 cobertura de saneamien­ to del cloro a las comunidades, DIGESA y to basico rural, mejorar los servicios de sus dependencias cobran una tarifa. Los salud y fortalecer las instituciones del sec­ programas de DIGESA en saneamiento tor. APRISABAC encarga 10 construcci6n de basico se pueden lIevar a cabo gracias a las obras a ONG e instituciones locales, fondos del tesoro publico. En 1997, su entre las que se encuentran DESA (reparti­ presupuesto para ampliar 10 cobertura de ci6n de DIGESA-MINSA en Cajamarca) yel servicios sanitarios (agua, excretas y ba­ propio CARE. sura), principalmente en el area rural, fue La educaci6n sanitaria que imparte de 9.220 millones de soles (alrededor de APRISABAC tiene como principio fundamen­ 3,5 millones de d6Iares). tal promover 10 participaci6n comunita­ ria -de manera que acompane el proce­ Entidades de cooperacion y organismos so de construcci6n de 10 obra Fisico y bi/aterales continue con las acciones- y el segui­ miento de los promotores de salud ca­ Son tres las entidades no gubernamenta­ pacitados por el Equipo de Educaci6n les de mayor significaci6n dedicadas a Sanitaria. Este trabajo abo rca a los dis­ 10 promoci6n de servicios de saneamien­ tintos participantes activos, colaborado­ 11 Los servicios de saneamiento basico en el area rural empiezan a promoverse desde 1962 cuando se promulga 10 Ley NQ 13997 que encorgo 10 responsabilidod al Ministerio de Salud Publica a traves de la Direccion de Saneamiento Bosko (DISABAR), que organiz~ sus actividodes a troves de 17 Oficinas de Saneomiento Bosko Rural. los servicios que construian fueron entregados a Juntos Administradoros inta­ gradas por poblodores (Exposici6n de motivos de la ley 26338) (SUNASS 1996: 80). 26 res y beneficiarios del proyecto, como son sitorio Departamental) del MINSA, en la los propios promotores de salud, profe­ Regi6n Inca. EI prop6sito del proyecto es sores, ninos en edad escolar, grupos de contribuir a mejorar el nivel de vida de la mujeres (madres y j6venes) y adultos de poblaci6n mas pobre, con enfasis en: ambos sexos. (i) la reducci6n de riesgos de enfermeda­ CARE PERU inici6 sus acciones asocian­ des diarreicas; (ii) el mejoramiento de los dose con las Corporaciones de Desarro­ servicios de saneamiento basico (agua po­ llo (CORDES) y las Direcciones Regionales table, letrinas, redes de desague, mante­ de Salud desde 1985 hasta 1989, para nimiento); (iii) la capacitaci6n de organi­ instalar sistemas de agua potable con zaciones funcionales WASS); (iv) la educa­ conexiones domidliarias, construir letri­ ci6n sanitaria a la poblaci6n; y, (v) el es­ nas, pozos de drenaje y de basura, ca­ timulo del empleo en beneficio de la po­ pacitar en su operaci6n y mantenimiento blaci6n local. . y brindar atenci6n primaria a la salud. EI area de influencia de SANBASUR Su objetivo final es mejorar la calidad de abarca la zona rural de cinco provincias vida y salud de la poblaci6n rural median­ del departamento del Cusco (Paruro, Cal­ te cuatro componentes: infraestructura, ca, Quispicanchis, Acomayo y Chumbi­ saneamiento basko, capacitaci6n yaten­ vilcasJ. La ejecuci6n de las obras es reali­ ci6n primaria de la salud. En cuanto a zada por ONG (89%) y por municipios sus Fuentes de financiamiento, trabaja con distritales (11 %). el Fondo Contra Valor Peru-Suiza, ONG, la Subregi6n y municipios. 3. Costos per capita y por servicios En dkiembre de 1993, CARE PERU fir­ m6 un convenio interinstitucional con el Dados los objetivos de aumentar la co­ Ministerio de Salud por cinco anos y re­ bertura de la poblaci6n con dotaci6n de novable. Este convenio senala que la co­ agua y de evaluar el esfuerzo financiero operaci6n hknka de CARE se establece para lograrlo, se requiere analizar los con base en proyectos espedficos, y que costas de la construcci6n de los servicios los acuerdos 0 addendas para su ejecu­ de agua por beneficiario. AI conocer el ci6n seran concertados con el Ministerio costo promedio per capita 0 por benefi­ de Salud en los niveles administrativos que cia rio, podremos calcular el monte de la correspondan. Bajo este convenio, CARE inversi6n requerida para alcanzar una lIev6 a cabo cuatro proyectos, entre los determinada meta de cobertura, sea en cuales figura el proyecto «Agua potable terminos de la poblaci6n a cubrir 0 del y salud comunitaria». Su objetivo gene­ aumento del porcentaje de cobertura. EI ral es mejorar la salud a traves de la pro­ costo per capita tambien sera la cifra de visi6n de agua potable, de saneamiento referenda para conocer el aporte propor­ y de promoci6n y educaci6n apropiada cional de la entidad promotora, de la en salud, para ast beneficiar a aproxima­ comunidad y de «otras entidades» en el damente 54 mil familias de 180 locali­ cofinanciamiento del proyecto. EI calculo dades rurales de las regiones Nor Orien­ de beneficiarios depende de la relaci6n tal del Maran6n y La Libertad hasta junio beneficiario/servicio de agua, es decir, de 1997 (CARE-MINSA 1993). del numero de miembros de la familia por EI proyecto SANBASUR inici6 sus activi­ conexi6n domiciliaria, 0 de usuarios por dades en 1996. Fue realizado por la pileta publica. Si las metas se fijan en ter­ Agencia Suiza para el Desarrollo y la minos de numero de servicios y de alter­ Cooperaci6n (COSUDE) mediante un con­ nativas entre niveles de servicio -esto es, venio con la Direcci6n de Salud Ambien­ entre conexi6n domiciliaria y pileta pu­ tal (DISA) (hoy convertida en Comite Tran­ blica-, sera necesario medir y analizar 27 el costo promedio de cada nivel de servi­ el caso de los proyectos de APRISABAC, este cio, esto es, de la conexi6n domiciliaria monto no supera los Us$ 40 per capita. y de la pileta publica. Este nivel maximo, aunque aun no sepa­ Los costos totales per capita de los 59 ra los costos por servicios -como hare­ proyectos de dotaci6n de agua que se mos mas adelante-, resultara fundamen­ analizaron en el «Estudio de costos de tal para poder fijar un techo al costo di­ proyectos de agua potable en areas ru­ recto per capita para los proyectos 12. rales del Peru» (Hernandez 1997), varian Si aplicamos el porcentaje del finan­ entre us$ 44,4 en FONCODES, y us$ 65,7 ciamiento que aporta la entidad promo­ para APRISABAC. EI promedio ponderado tora sobre el costo directo per capita por el numero de usuarios para promo­ -porcentaje que tomamos del cuadro 10, toras es de us$ 56,7 (cuadro 7). Estos que se vera mas adelante- se obtiene el costos totales per capita excluyen el cos­ costo directo per capita promedio que to (directo) de las letrinas, que en los ca­ determina cada entidad promotora. EI sos de APRISABAC y CARE se construyen en resultado, que presentamos en el cuadro numero importante como parte de los pro­ 8, es muy similar para cuatro de elias. yectos de dotaci6n de agua. En efecto, cuatro entidades promoto­ En la valorizaci6n de los costos tota­ ras aportan como costo directo per capi­ les per capita se incluyen los costos que ta un promedio de Us$ 33. Para los pro­ corresponden a los aportes de la comuni­ yectos de estas cuatro entidades, el apor­ dad y de «Otras entidades», sean estas te promedio de las comunidades al costo publicas (municipalidades, subregi6n) 0 directo per capita es de Us$ 7,8, y el de privadas (ONG). «Otras entidades» de us$ 5,7. En cuanto al financiamiento de la enti­ La excepci6n la constituye el caso de dad promotora, esta fija un nivel maximo los proyectos DIGESA. Esta entidad tiene un de costo directo per capita a financiar costo directo per capita de us$ 49,6, ape­ cuando se aprueba el presupuesto de di­ nas superior al promedio de us$ 46,3 (cua­ sene del proyecto, que es una parte del dro 7). Empero, figura con el mayor apor­ costo total que figura en el cuadro 7. En te como entidad promotora al costo direc­ DIGESA FONCODES SANBASUR Fuente: Tomado de Grupo Regional 1998 (Ms.'. 12 En los proyectos de las entidades promotoras que construyen simultaneamente mas de un servicio, esto es, conexiones domiciliarias y piletas publicas 0 conexiones domiciliarias y letrinas, no se separa el costa per capita de cada servicio. 28 Entidod promotoro Comunidad Olros entidodes TOlol a La columna de porcentajes que se aplica 01 costa directo per capito del cuadro 7 proviene de 10 ullima columna del cuadra 10 (mas adelanle), en 10 parte que corresponde a los aporles en proporci6n 01 cosio direclo. to per capita, con Us$ 46 0 93% del cos­ los recursos. En cambio, en APRISABAC los to directo per capitd [cuadro 10), un apor­ componentes de capacitaci6n y educa­ te escaso de la comunidad -01 igual que ci6n sanitaria son muy importantes y, FONCODES-, y un nulo aporte de otras en­ aunque no se incluya el costa directo de tidades. Esto se debe a que tiene costos la construcci6n de letrinas en los proyec­ totales per capita mayo res en Us$ 15 a tos que las consideran, este aumenta el los de FONCODES, aunque el porcentaje de costo indirecto de la administraci6n de financiamiento del costo directo como en­ los proyectos. tidad sea igualmente alto. En otras pala­ Una dificultad al utilizar los costos to­ bras, FONCODES, aun aportando el 93% tales per capita de los proyectos es que del costo directo per capita, esta en el gru­ no distinguen el nivel de servicio -esto eSt po de los cuatro, con un aporte de us$ 33 entre conexi6n domiciliaria y piletas pu­ per capita, porque su costa directo per blicas- ni entre tipo de servicio -si se tra­ capita es menor en us$ 11 que el prome­ ta de dotaci6n de agua 0 de letrinas-. dio. Puede notarse, ademas, que DIGESA S610 unos pocos proyectos se dedican tiene un bajo nivel de costa indirecto per exclusivamente a la instalaci6n de piletas capita. En el caso de CARE, hemos suma­ publicas, pera varios de ellos son mixtos, do la participaci6n en el financiamiento 10 que significa que se construyen ambos de la propia entidad -de s610 8,3% como niveles de servicios. Los 59 proyectos promedio- con el financiamiento de «Otras considerados incluyen la construcci6n de entidades», puesto que para los sistemas cinco combinaciones de tres servicios. En estudiados recibi6 recursos principalmen­ este sentido, tenemos varios tipos de pro­ te de APRISABAC, que es otra entidad pro­ yectos segun la combinaci6n de servicios motora y no un municipio 0 entidad priva­ que ofrezcan: da, como en los otras casos. (i) s610 conexiones domiciliarias, como en En el cuadro 7 tambiem observamos el caso de SANBASUR; que la parte correspondiente al costa [Ii) s610 piletas publicas, como se observa indirecto per capita varia entre US$ 9 en dos de los proyectos de FONCODES; en FONCODES y cerca de Us$ 13 para (iii) mixtos: conexiones domiciliarias y pi­ APRISABAC. En parte esto se explica por­ letas publicas en diez proyectos de que, como hemos indicado, en los pro­ FONCODES y DIGESA. yectos de FONCODES se incluyen piletas FONCODES concentra e176% de las pi­ publicas, y la informaci6n proporciona­ letas; da no registra gastos en capacitaci6n. (iv) conexiones domiciliarias y letrinas en Por otra parte, la labor de la entidad se el caso de CARE; centra en la aprobaci6n del proyecto y [v) conexiones domiciliarias, piletas publi­ la supervisi6n de la obra y del uso de cas y letrinas en APRISABAC. 29 Esta variedad obliga a distinguir los cos­ observa que el costo de una pileta publi­ tos por cada servicio. Por ello, en el cua­ ca es de us$ 1.116, es decir, 3,2 veces dro 9 hemos separado el numero y los mas que el costo de una conexion domi­ costos de los servicios, segun se trate de ciliaria lus$ 353). conexiones domiciliarias, piletas publicas En el cuadro 9 se destaca la importan­ o letrinas. En el costo per capita se utiliza cia de las conexiones domiciliarias sobre el numero de beneficiarios 0 usuarios en el total de servicios. En efecto, del total el denominador. de 5.207 servicios construidos en los 59 En el caso de los proyectos con piletas proyectos, el 73% corresponde a conexio­ publicas, el costo per capita tendera a nes domiciliarias, 25,4% a letrinas y 1,6% ser menor por el mayor numero de fami­ a piletas publicas. Los hknicos de las en­ lias consideradas como usuarias. En cam­ tidades promotoras argumentaron que los bio, los proyectos con conexiones domi­ sistemas con conexiones domiciliarias ciliarias, especialmente aquellos con el contribuian a la sostenibilidad de los ser­ menor numero de conexiones 0 familias vicios, mientras que en el caso de las pi­ beneficiadas, tend ran los mayores costos letas publicas ocurre 10 contra rio. por beneficia rio. AI comparar los costos Por otra parte, puede notarse el impor­ totales por tipo de servicio (cuadro 9) se tante numero de letrinas construidas en APRISABAC 264.584 1.300 203,5 705 336,1 12 1.042,0 583 19,9 CARE PERU 229.703 1.458 157,5 710 304,8 NA NA 748 17,8 DIGESA 405.135 1.258 322,0 1.249 317,3 9 983,6 NA NA FONCODEse 334.522 645 518,6 579 426,9 66 1.323,0 NA NA SANBASUR 206.654 546 378,5 546 378,5 NA NA NA NA CosIo por beneficiari09 58,8 18,5 Fvente: Elaoorado a partir de Hernondez, anexos del Estvdio de costos, 1997. NA .. No aplicable, parque en los doce proyectos considerados no se incluian estos servicios. Notos: "La infarmacion correspande a doce proyeclos par coda entidad, salvo para SANBASUR, en que san once. bCoslo Iotol de los doce proyeclos, solvo 10 anotodo para SANBASUR. eEl numera Iotol de servicios se distribuye en conexiones domiciliarias, piletos publicas y letrinas. En eslos dace proyeclos sOlo APRISABAC y CARE incluian letrines en sus proyeclos. dEl cosio par latrina considera 10 losa de concrelo armado y 10 tvberla de ventilaci6n que aparta 10 entidad promoloro. No incluye covar el hoyo, ni la construcci6n y los materiales de 10 caselo que es apartodo par 10 comunidad. -En el coso de dos de los proyeclos de FONCODES $010 se contruyeron pilas publicas. EI cosio promedio par pila publica en esas dos proyeclos fue de us$ 1.453,5. los restontes diez proyectos considerados fueron mixlos, esto es, se construyeron conexio­ nes domiciliorios y pilos publicas. Hemos separado 10 parte proporcional que correspande a coda servicio del cosio tolol de coda proyecto y obtenido sus promedios. fPorcenloje de cado servicio (conexion domiciliorio, pilos publicos y latrinas) sabre el numera 10101 de servicios. IlSe osume un promedio de seis miembros par familio bene~ciorio de una conexi6n domiciliaria y que una pila publico aoostece a diez familias, eslo es, 0 sesenlo bene~ciarios. Eslos cifros san los que utlizamos en el ejercicio del cuodro 12. 30 los proyectos de APRISABAC y CARE, institu­ rios (que se paga por jornal a los bene­ ciones que trabajan vinculadas: la prime­ ficiarios que trabajan en la obra), orien­ ra es contratante de la segunda como in­ tandose entonces ese gasto al financia­ terlocutora. Resalta, finalmente, el bajo miento de conexiones domiciliarias». En costo de las letrinas. Esto se debe a que la nueva etapa, denominada FONCODES ", este costo 5610 induye el costo de la losa se establece que el aporte comunal debe de concreto y del tubo de ventilaci6n. Los representar como minimo el 10% de la materiales locales y la mano de obra res­ mano de obra no calificada, ademas del tante se cuentan como aporte de los be­ terreno. neficiarios, y no se contabilizan. DIGESA, por su parte, no tiene una pro­ puesta unica nacional sobre las condicio­ 4. Politica financiera actual nes del aporte de la comunidad para los proyectos financiados con recursos del Participacion en el financiamiento tesoro publico. Segun informaci6n oral proporcionada por la instituci6n, la co­ Este estudio permiti6 identificar la existen­ munidad debe aportar la mano de obra cia de diversos criterios institucionales en no calificada y el transporte local. Asi­ la aplicaci6n de politicas para compartir mismo, se Ie exige, de acuerdo con su ca­ los gastos de inversi6n en la dotaci6n de pacidad econ6mica, el reembolso en efec­ servicios de agua y saneamiento en las tivo del 10% del monte de la inversi6n, comunidades rurales. En los sistemas de que puede ser pagado con facilidades. dotaci6n de agua construidos con el apo­ En los expedientes tecnicos y los presu­ yo de FONCODES y DIGESA, la participa­ puestos de disefio no se especifica el apor­ ci6n de la comunidad para cubrir los cos­ te de la comunidad, ni tampoco se dispo­ tos con sus aportes es muy baja, y la par­ ne de una valorizaci6n final del proyecto ticipaci6n de otras instituciones es practi­ que permita cuantificar el costo y el sub­ camente nula. En el cuadro 10, DIGESA Y sidio real del Estado. En los proyectos de FONCODES aparecen con porcentajes de DIGESA financiados por el Fondo Contra aportes promedio de la comunidad de Valor Peru-Suiza, en distintas localidades 6,7 y 5,6% respectivamente. En cuanto de los departamentos de Ayacucho y a la contribuci6n de otras entidades pu­ Apurimac, se aplica el financiamiento blicas 0 privadas, los porcentajes son de compartido con daridad: la comunidad cero y 1,3%. aporta un promedio de 24% de los cos­ FONCODES transfiere los recursos para tos directos, contribuyendo con mano de la ejecuci6n de un proyecto a un nudeo obra no calificada, materiales de la zona ejecutor y supervisa el uso de estes fon­ y transporte local (Hernandez 1997). dos. Hasta 1996, el 100% del financia­ Las otras tres entidades de promoci6n miento era responsabilidad de FONCODES, -APRISABAC, CARE YSANBASUR- vienen apli­ y el aporte de la comunidad estaba limi­ cando y fomentan una politica financiera tado al terreno y a los pagos para am­ de participaci6n compartida de los costas pliar el nivel del servicio de piletas pu­ de la construcci6n de los sistemas. Su es­ blicas a conexiones domiciliarias, en quema de trabajo es el siguiente: caso que la comunidad expresase este (i) Los beneficiarios (Ia comunidad) ma­ deseo. Como sefialan Le6n y Prins (1996: nifiestan su voluntad y disposici6n de 9), «las obras ejecutadas (de FONCODES) contribuir con el proyecto. En la cons­ son piletas publicas (entre seis y veinti­ trucci6n, la comunidad aporta la mano seis, segun el orden de magnitud del sis­ de obra no calificada y los materiales tema), excepto en caso que la comuni­ locales (agregados), los terrenos para dad renuncie al pago de los S/. 8 dia­ la construcci6n de los sistemas (capta­ 31 Cion, conducci6n y reservorio) y el con la capacitaci6n y educaci6n sa­ transporte local. EI promedio de estos nitaria, contribuyendo a la sosteni­ aportes yarra entre 21 y 34% del cos­ bilidad del proyecto, pero esta par­ to directo Icuadro 10). ticipacion no es cuantificada por las (ii) La entidad promotora contribuye con entidades promotoras (Hernandez el 65 0 70% del costo directo, que 1997). comprende la mano de obra califica­ En el cuadro 11 presentamos los valo­ da, materiales no locales, transporte, res maximo y mrnimo de estos aportes por capacitaci6n y educaci6n sanitaria. entidad promotora. Se observan dos pa­ (iii) Las instituciones publicas locales (muni­ trones de comportamiento: cipios, gobiernos regionales 0 subregio­ En un extremo se encuentran FONCODES nales) participan en algunos proyectos y DIGESA, que lIegan a valores maximos contribuyendo con los costos de prein­ de aportes de la entidad promotora de versi6n (Ia elaboraci6n del expediente 100% y minimos de 77,4 y 71%, res­ tecnico y el diagnostico), materiales lo­ pectivamente. No obstante, los valores cales, transporte de materiales y herra­ maximos de aportes de la comunidad mientas. En los proyectos de APRISABAC, que presentan estas ,mismas entidades este aporte alcanza un promedio de son de 22,6 y 29%. Estos son los casos 13% del costo directo del proyecto. en que la comunidad aporta para pasar (iv)EI Ministerio de Salud participa tam­ de piletas publicas a conexiones domi­ bien en el desarrollo del proyecto ciliarias. Entidad promotora 64,9 8,3 69,9 93,1 93,3 70,9 Comunidad 21,3 33,8 28,9 5,6 6,7 16,8 Olras institucionesb 13,8 57,9 1,1 1,3 0,0 12,3 Fuente: Elaborado sobre 10 base de Hernandez, Estudio de costos, 1997, Anexo 3. Notas: aTipo de cambio: 1 us$ "" Sf. 2,60. bMunicipios, subregiones, convenios con entidades de promoci6n y de cooperaci6n internacional. cProyectos en Cojomorco. En nueve de doce casos de aporte de olros instiluciones se trolo de convenios con APRISABAC, y en siele con 10 Subregi6n. dEn dos de once proyeclos con aporle de olras instiluciones. ·En cualro de doce proyeclos sin aporle de 10 comunidad, y en un solo coso con oporle de olro inslituci6n. fEn ningun coso con oporles de olros insliluciones, y en cinco de doce proyeclos sin oporle de 10 comunidad. 32 Fuenle: Elaborado sobre la base de Hernandez, Estudio de coslos. 1997, Anexo 3. Notas: "Tipo de cambio: 1 us$ = S/. 2,60. bMunicipios, subregiones, convenios con entidades de promocion y de coope­ racion inlernacionaL cProyectos en Cajamarca. En nueve de los doce casos de aporte de olras instituciones se Irala de convenios con APRISABAC, y en siete con la Subregion. dEn dos de once proyectos con aporte de olras instituciones. eEn cuatro de doce proyectos sin aporle de la comunidad, yen un solo caso con aporte de olra inslilucion. fEn ningun caso con aporles de olms instituciones, y en cinco de doce proyectos sin aporte de la comunidad. En el otro extremo se encuentran las maximo de otras instituciones es tambiim otras tres entidades con variaciones en­ muy elevado (37,5% y 83,4%). En el pri­ tre sl. La entidad que tiene una distribu­ mer caso ello se debe al apoyo de las cion mas regular de los aportes de los instituciones de promocion del desarrollo participantes -en el sentido que es la que de la region logrado por APRISABAC, y en mas se asemeja al promedio y que no el segundo al aporte que CARE obtiene de presenta valores extremos-, es APRISABAC. APRISABAC en los proyectos que correspon­ En sus proyectos, las comunidades parti­ den a Cajamarca. Por ello, en el caso de cipan en una proporcion del costo direc­ CARE los aportes maximos de la comuni­ to de entre 15,3 y 23,6%, y otras institu­ dad y de «Otras entidades» son valores ciones con porcentajes de entre 9 y extremos. 37,5%. En total, estos aportes irian de Por su parte, en SANBASUR el aporte 24,3% a 61,1 %. Estas proporciones po­ comunal se acerca al de APRISABAC y el drian tomarse como la meta a lograr en aporte de «Otras entidades» es, en pro­ los proyectos del conjunto de entidades. medio, muy bajo: basicamente esta cons­ En total -por diferencia- significaria que tituido por el aporte de algunos munici­ la entidad promotora financiaria entre un pios con el expediente tecnico y con ma­ 75% como maximo y un 40% como mini­ teriales y transporte. Esto puede deber­ mo de un sistema. se al poco tiempo que tiene SANBASUR Casos particulares son los de CARE y en funcionamiento, en comparaci6n con SANBASUR: tienen aportes maximos de la APRISABAC, que cuenta con una mayor tra­ comunidad de 55,3 y 32,5% respecti­ yectoria y reconocimiento de las institu­ vamente. Del mismo modo, el aporte ciones publicas de Cajamarca. 33 La capacidad de aporie de los municip;os han visto favorecidas por el FCM. Los de­ portamentos de la sierra sur han sido en Las finanzas municipales en el ambito de promedio los mas beneficiados por esta los distritos se vieron modificadas sustan­ redistribucion. No obstante, 10 pobreza no cialmente en marzo de 1994, cuando es el criterio para la distribuci6n del FCM, empez6 a operar el Fondo de Compen­ sino que los indicadores son 10 tasa de saci6n Municipal (FCM). La base legal mortalidad infantil en las provincias y 10 para este fondo se encuentra en 10 Cons­ proporcion de poblaci6n urbana y rural: tituci6n Politico del pais y en el DL 776, a 10 primera se Ie otorga un peso de 1, y que busca favorecer a las municipalida­ a 10 segundo un peso de 2. De esta mane­ des mas pequenas. En el DS 06-94 se es­ ra -segun el trabajo citado-, de los distri­ tablecen los criterios, la forma de distri­ tos que conforman 10 muestra nacional uti­ buci6n del fondo y los dispositivos opera­ lizada en ese estudio, 10 mitad de sus con­ tivos cada ano. La fuente del FCM previe­ cejos vieron aumentar sus ingresos por ne de dos puntos porcentuales del 18% encima del 100% por efecto del FCM reci­ delIGV. A medida que aumente el PBI y 10 bido entre 1993 y 1994. Esto !leva a los recaudaci6n, el monto del fondo se ira autores a mostrar una inquietud por el uso incrementando. No s610 hay una conti­ adecuado de estos recursos. Nos porece nuidad en el financiamiento, sino que relevante citor que: « ... varios de los co­ adem as este aumentara. sos de mas altos tasas de crecimiento invo­ Este fondo se distribuye entre los 1.820 lucran a distritos con participaciones que distritos del pais. EI monto del FCM trans­ siguen siendo de las mas pequenas, 10 que ferido en 1994 -de 660 mi!lones de so­ se explicaria por su caracteristica de rurali­ les- represent6 el 38,2% de los ingresos dad ... ». La intencion de este fondo es, por de los gobiernos locales. Como conse­ tanto, beneficiar a las areas rurales en las cuencia de este mayor financiamiento, los provincias con mayores tasas de mortali­ ingresos de capital de los municipios su­ dad infantil. Una de las prioridades debe­ bieron de 25,8% a 42,9% (Araoz y Urru­ ria ser, por tanto, financiar la construcci6n nag a 1996: 71 y 146). En 1995, el fon­ de sistemas de agua, y una parte del FCM do fue de 800 mi!lones de soles, 10 que pod ria orientarse en esa direcci6n. represent6 el doble de los fondos asigna­ En la actualidad, algunos municipios dos a FONCODES. EI FCM, que en el presu­ intervienen para dotar del servicio de agua puesto de 1998 se estima que alcanzara a las comunidades rurales brindando ma­ 10 sumo de 380 mi!lones de d61ores, cons­ teriales 0 asistencia tecnica en 10 fase de tituye 10 Fuente de ingresos mas importan­ construccion de los sistemas, pero no in­ te de los municipios distritales. tervienen en la fase de posconstrucci6n, EI funcionamiento del FCM es simple. esto es, en el seguimiento de la operaci6n Las municipalidades presentan sus deman­ y mantenimiento, por tener limitaciones de das al MEF, y los presupuestos para asig­ recursos y de personal. La intervenci6n que nor estos fondos se discuten en el mes de cumpla el municipio dependera del con­ agosto de coda ano. Mensualmente, el texto socioeconomico en el que este ope­ MEF deposita en una cuenta del Banco de re, de las relaciones que establezca con 10 Nacion, a nombre de coda concejo la poblacion local, de su capacidad finan­ distrital, el monto que Ie corresponde. EI dera y del popel que cumplan las organi­ destino del fondo es supervisado por el zaciones de cooperaci6n externa. A tra­ Viceministerio de Finanzas y por 10 Con­ yeS de 10 orientacion del FCM se puede traloria General de 10 Republica. aumentar 10 capacidad financiera para 10 Segun Araoz y Urrunaga (1996: 147), construccion y seguimiento de los proyec­ las zonas rurales mas pobres del pais se tos de agua potable. 34 v. Lineamientos para un modelo de politica financiera en un programa nacional 1. Enfoque conceptual y criterios 2. Las contribuciones en dinero y en es­ basicos pecies de municipios y comunidades permiten al gobierno distribuir una EI Programa de Agua y Saneamiento PNUD­ misma cantidad de dinero a un mayor Banco Mundial promueve criterios basicos numero de personas. Los proyectos de politica financiera que se fundamentan promueven la participaci6n de los go­ en la sistematizaci6n y evaluaci6n de las biernos locales y de otras instituciones experiencias de los proyectos realizados. publicas y privadas de las regiones y Estos criterios se refieren al papel de los di­ zonas y definen sus aportes. ferentes participantes y a sus efectos sobre 3. EI obietivo de beneficiar al mayor nu­ la sostenibilidad y cobertura de los sistemas. mere posible de personas con recur­ 1. Una fuerte participaci6n comunitaria en sos muy limitados implica la definici6n efectivo y en especies genera un senti­ de un techo universal de inversi6n per do de propiedad en las comun idades, capita. Sin este techo existe el riesgo de manera que estaran mas propensas de financiar proyectos muy caros con a operar, mantener y reparar el siste­ elevados costos per capita. En cambio, ma que han escogido y construido. En con la definici6n de un techo de inver­ este sentido, la comunidad debe: si6n se podran financiar proyectos que Ii) expresar su demanda por un siste­ beneficia ran a un mayor numero de ma de dotaci6n de agua, y su vo­ personas en otras comunidades. En luntad de aportar al financiamien­ consecuencia, para lograr este objeti­ to del proyecto; vo la entidad promotora debe: (ii) hacerse responsable de la sosteni­ Ii) fqar un limite a la subvenci6n, en bilidad del sistema, asegurar la un monto en d61ares 0 como por­ calidad del agua y pagar una cue­ centaje del costa directo per capi­ ta para cubrir los gastos de opera­ ta. Este techo financiero para la ci6n y mantenimiento. construcci6n del sistema es, junto 35 con los aportes de 10 comunidad y preinversion, 10 ejecucion de las obras y otras instituciones, un componente 10 posconstruccion. Coda componente tie­ de 10 inversion. Este techo debe ne sus objetivos, actividades y una uni­ evaluarse en coda coso de acuer­ dad responsable. do con el nivel de recursos de 10 Las carocterfsticas de 10 politico finan­ comunidad; ciera de PROSABAR son las siguientes: (ii) definir, de acuerdo con 10 deman­ P) Se establecen por Resolucion 23/95 do expresada por 10 comunidad, del 11.08.95 techos maximos para el correspondiente nivel de servi­ 10 contribucion del gobierno en pro­ cio que pod ria establecerse como yectos de saneamiento basico para un nivel basico -digamos, piletas el area rural, de 10 siguiente mane­ publicas-. ro: Financiar hasta us$ 70 por habitante 2. La experiencia del PROSABAR actual para proyectos de agua potable; de Bolivia Financiar hasta Us$ 65 por habitante actual para proyectos de alcantarilla­ Un modelo de politico financiera a te­ do sanitario; ner en cuenta es el establecido en el Financiar hasta Us$ 65 por unidad de proyecto PROSABAR de Bolivia (1996). letrinas. Este proyecto tiene como principios (ii) EI financiamiento de los proyectos es basicos: 0)10 participacion comunitaria, como sigue: 10 que es esencial para optimar 10 ejecu­ • 70%, aporte del gobierno con fon­ cion del proyecto y lograr sus obietivos; dos de credito hasta los topes (ii) 10 realizacion de los proyectos den­ maximos per capita mencionados tro de un marco institucional estableci­ anteriormente; do; (iii) 10 necesidad de meiorar los ni­ • 10%, aporte municipal en efectivo; veles de costoleficiencia del proyecto • 20%} aporte de 10 comunidad be­ para aumentar 10 cobertura; (iv) La bus­ neficiaria, de los cuales 5% son en queda del financiamiento coniunto de efectivo y 15% en mono de obra y programas que impliquen el mejoramien­ materiales. to de 10 base productiva de 10 comuni­ (iiilSi el costa del proyecto excediese 10 dad; Iv) el uso de tecnologia apropia­ sumo de contribuciones senaladas, 10 do; (vi] 10 inversion, entendida como 10 diferencia deb era ser cubierta median­ agrupacion de una masa crHica de co­ te aportes en efectivo de 10 comunidad, munidades dentro de un municipio, 10 provenientes de recursos propios, do­ que incluye necesariamente su capital; naciones, 0 con cargos 01 presupues­ (vii) 10 participacion del gobierno muni­ to municipal. cipal en 10 inversion de PROSABAR. EI (ivlEI municipio garantizara el 20% del municipio se hace responsable de apo­ aporte comunal en eFectivo, median­ yar a las comunidades de su jurisdiccion te su registro en el Plan Anual Opera­ en 10 sustentabilidad de los servicios ins­ tivo. talados. La contribucion de los munici­ (v) Las comunidades beneficiarias seran pios con el proyecto promueve su soste­ responsables de los costos de 10 admi­ nibilidad y se encuadra en el marco de nistracion, operacion y mantenimien­ 10 politico de descentralizacian del go­ to de los servicios de saneamiento ba­ bierno. sico. EI proyecto tiene dos componentes: 10 (vi)Esta politico financiera del sector de inversion y 10 asistencia tEknica. A su vez, Saneamiento Basico Rural debe ser 10 inversion tiene tres subcomponentes: 10 aplicada en todo el pars por el flS y 36 se revisa periodicamente de acuerdo (iv] Compromiso comunitario. La comuni­ con 10 establecido en el convenio de dad debe manifestar su disposicion y credito. compromiso en materia de saneamien­ to. Esto implica que exista la disposi­ 3. Criterios de elegibilidad para la cion de participar en la capacitacion seleccion de comunidades en el manejo del sistema de agua yen la educacion sanitaria. Sobre la base de las experiencias de (v) Informacion. La comunidad debe co­ PROSABAR de Bolivia y de las entidades nocer, discutir y aprobar el modelo de promotoras en Peru -cuya actividad he­ politica financiera propuesto. Esto sig­ mos resenado brevemente-, se pueden nifica que debe saber el costa deriva­ proponer los siguientes criterios: do de la opcion tecnica, y estar dis­ (il Tamano de las comunidades. En ge­ puesta a, dentro de sus posibilidades, nera" deben seleccionarse comunida­ aportar en la construccion del proyec­ des que no sean muy pequenas. En to en trabajo, materiales, transporte, caso de fijarse tamanos reducidos, yen efectivo, segun su capacidad eco­ debe tenerse en cuenta el efecto en nomica. Debe tambien manifestar su los costos per capita, que aumentan voluntad de pqgo de una cuota para cuando el numero de habitantes es la operacion y el mantenimiento del muy pequeno. En otras palabras, los sistema, y responsabilizarse por el mis­ costos promedio por beneficiario de­ mo. ben ser razonables. Si hubiese mu­ chos proyectos para poblaciones muy 4. Consideraciones para elaborar pequenas, los costos per capita subi­ modelos de politica financiera rian 13 . en el Peru (ii) Agrupacion de proyectos. Una forma adicional de lograr economias de es­ Los modelos de politica financiera debe­ cala es agrupar a las comunidades de rian tomar en cuenta los siguientes aspec­ una zona. De esta manera, los costos tos, que hemos considerado en este infor­ directos fijos y los costos indirectos se me: prorratearan entre un numero mayor (i) Cobertura actual y metas: EI grade de de beneficiarios. cobertura actual (1996) en hogares po­ (iii] Relaciones con la comunidad. EI pro­ bres de la sierra rural es de 18% de yecto debe ser presentado por la co­ los hogares (614 mil personas). Entre munidad organizada, conjuntamente los hogares en extrema pobreza la co­ con la institucion ejecutora 0 contratis­ bertura es de 15,5% (350 mil perso­ ta 14. Esto supone que la comunidad nas 0 57% de los pobresL y entre los ha participado en la eleccion de la hogares no pobres es de 28% (606 institucion ejecutora, que la fase de mil). preinversion ya ha sido hecha, que se EI grade de avance en la cobertura, ha tomado una decision sobre las op­ sobre la base de las comparaciones ciones tecnicas, y que el proyecto es pertinentes, ha ido de 18% en 1985· factible. 86, a 34% en 1994, 10 que significa 13 Queda pendiente la discusi6n sobre que demandas esperar de las comunidades muy pequenas y que opciones tecnicas y niveles de servicio pueden lograr. 14 La instituci6n ejecutora 0 contratista 0 interlocutor puede ser una ONG, el municipio 0 una entidad publica. 37 un crecimiento de 1,8% promedio mente bajos (Grupo Regional 1998). anual. Con la actividad de FONCODES Puede notarse, ademas, que en rela­ y los demas programas en los ultimos cion al nivel del costo directo, la pro­ anos, el ritmo de avance en la cober­ porcion de costo indirecto es relativa­ tura debe haberse incrementado. mente alta: us$ 23,90 18,3% del cos­ Como metas, pod ria plantearse lIegar to per capita total1 5 . a cubrir cuando menos un 50% de los Con cargo a evaluar el diseno y hogares pobres, pobres extremos y no la calidad de los servicios -para 10 pobres. En el caso de estos ultimos, cual cada entidad usa sus propias puede proponerse una mayor partici­ normas tecnicas- el costo per capita pac ion en los aportes a la construccion que cubre la entidad promotora es del sistema. la suma del costo directo, us$ 32,8, (ii) Capacidad economica de las familias mas el indirecto, us$ 10,4. En total, rurales: Como se desprende de la in­ us$ 43,2. formacion presentada, el ingreso per Resulta dificil fijar techos 0 limites capita medio en hogares rurales en de costos per capita estratificados 1994 fue de us$ 23 al meso EI ingre­ segun niveles de servicio, porque so per capita maximo fue de us$ 46 solo dos de los proyectos que se in­ y el mas bajo fue de us$ 9 al meso cluyeron en el estudio correspondian Existe una fuerte variacion, incluso 50­ a piletas publicas, y el numero total bre un nivel muy bajo de ingresos. EI de piletas publicas represento el ingreso salarial esta entre el 5 y el 1,6% de todos los servicios construi­ 10% del ingreso total. Por estas razo­ dos en los 59 proyectos. EI costo nes, en las comunidades rurales el total por pileta publica es 3,2 veces aporte a la construccion de los siste­ mayor que el costo total por co­ mas generalmente se manifiesta en nexion domiciliaria. No obstante, en trabajo, materiales y transporte. No terminos per capita, calculamos el obstante, algunas comunidades pue­ costo promedio de una pileta publi­ den asumir pagos por el servicio elec­ ca en us$ 18,5 y el de la conexion trico, pero no por el del qgua. Una domiciliaria en us$ 56,9. posible explicacion es que el servicio (iv) Participacion de la comunidad y de electrico se suspende ante la falta de otras entidades: La diferencia entre la pago, mientras que el abastecimien­ parte del costo per capita que cubre to de agua no. la entidad promotora, de us$ 43,2, (iii) Costo promedio per capita de los pro­ y el costo per capita total, es cubier­ yectos: EI costo total per capita pro­ ta por la comunidad y otras institu­ medio a diciembre de 1996 fue de ciones. En promedio, el aporte de la us$ 58,8. Este costo incluye el aporte comunidad es de 16,8% del costo di­ de la comunidad y otras institucio­ recto per capita -0 us$ 7,8-, y el apor­ nes, y no distingue por nivel de servi­ te de otras instituciones es de us$ 5,7 cio. EI costo directo per capita fue de -0 12,3%-. us$ 46,3, de los cuales en promedio Dada la situacion economica de las la entidad promotora cubrio us$ 32,8. comunidades -incluso las calificadas Estos niveles, comparados con los de de no pobres-, con la informacion dis­ proyectos de otros paises, son suma­ ponible se sugiere tomar inicialmente 15 Esto puede deberse a que una parte de los costos direclos como el pogo 01 ingeniero residente y sus gastos y el pogo 01 ingeniero supervisor de 10 entidad promotora se clasifican como costos indireclos. 38 como punto de referencia el nivel de mejorar el bienestar de la poblacion ru­ aporte promedio actual. En cada caso, ral de bajos recursos mediante la dota­ habria que distinguir el nivel economi­ cion de agua potable 0 limpia y sanea­ co de las comunidades, para fijar un miento basico. Antes de iniciar un pro­ aporte en efectivo para la construccion grama de inversion a mayor escala, de­ del sistema. La informacion sobre co­ beria definirse este marco institucional bertura que presentamos en el cuadro mediante un acuerdo 0 convenio entre el 2 distingue entre hogares rurales no gobierno nacional -el MEF- y las entida­ pobres y pobres, y, dentro de estos 61­ des financieras multilaterales y bilatera­ tim~s, entre pobres no extremos y ex­ les. tremos. No deben perderse de vista los crite­ Por cierto, la menor cobertura corres­ rios para promover una mayor partici­ ponde a los hogares pobres extremos pacion de la comunidad desde el dise­ en las areas rurales. Pero tambien es no del proyecto, de modo que se logre muy importante la baja cobertura en el mayor nivel de cofinanciamiento por el resto de hogares rurales. En el caso parte de los usuarios, principalmente con de las comunidades con predominio el fin de asegurar la sostenibilidad de de hogares no pobres, pod ria estable­ los sistemas de dotacion de agua, incre­ cerse un aporte en efectivo desde el mentar los fondos disponibles y aumen­ inicio del programa 16. tar la cobertura. En cambio, si parece factible que la participacion de los municipios distritales E;ercicio de aplicaci6n de un modelo de aumente. Por una parte, el monte que re­ politica financiera ciben del FCM se esta incrementando, y, por otra, ya se ha avanzado en la cons­ Se consideran como elementos basicos truccion de diversas obras (plaza, local para la definicion de una politica finan­ municipal, obras en el radio urbano de ciera: (i) los niveles iniciales que descri­ la capital del distrito). ben la realidad en materia de avance en Toca ahora, y partiendo de que el FCM la provision de agua y costos per capita se otorga en funcion del mayor peso de por nivel de servicio; (ii) las metas (] al­ la poblacion rural, que una proporcion canzar en terminos de cobertura; (iii) los mayor del FCM se dirija a proyectos en recursos a aplicar; y, (iv) la modalidad y las comunidades rurales, dando priori­ metas de cofinanciamiento. La informa­ dad a los proyectos de agua y sanea­ cion relacionada con tres de estos elemen­ miento, que son decisivos para enfren­ tos ya ha sido presentada en este infor­ tar otro de los aspectos que sustentan la me. EI monto de recursos a aplicar es una distribucion del FCM: la mortalidad infan­ resultante de los otros tres elementos. ti I. Dado un nivel de costos per capita por servicio y unas metas referidas al aumen­ 5. Modelo de politica financiera y to de la cobertura y al cofinanciamiento marco institucional a alcanzar, se obtendra una estimacion de la cifra de inversion necesaria para EI marco institucional nacional de una lograr dichas metas de cobertura. Presen­ politica financiera para el sector debe ser tamos la informacion basica antes de re­ el resultado de una voluntad politica para lacionarla. 16 Este monte hubiera sido, en diciembre de 1996, de us$ 2,94, alrededor de 7 soles por familia, para conexi6n domiciliaria. 39 (i) Niveles iniciales Cobertura actual Hogares pobres de 10 sierra rural: 18% Ritmo de crecimiento, ultimos nueve anos: ',8% promedio anual. Costos totales per capita Nivel de servicio I: Pileta publica: us$ 18,5 Nivel de servicio II: Conexion domiciliaria: us$ 58,8 Cofinanciomiento con aportes sobre el costa total per capita de: Entidad promotoro: 76,1% Comunidad (en trabajo y moterioles): 13,7% Otras entidodes (municipio, region): 10,1 % (ii) Metas Cobertura a logror De 18% de los hogares pobres de 10 sierra rural, a 50% en cinco anos. Ritmo de crecimiento a logror: 6,4% promedio anual. Costos totales per capita AI ser muy bOjos, mantener los promedios octuales. Estos costos deberian estar sujetos o una evoluacion de 10 normas tecnicos que se aplican en 10 construccion de los siste­ mas, su calidad y 10 del agua, su sostenibilidad, y 10 proporcion actual de proyectos destinados a rehabilitarlos. Recursos totales Monto totol de 10 inversion, por definir. A titulo de ejemplo, los resultados del cuadro 12 son los siguientes: Nivel de servicio I: , 00% pileto publico: 20,2 millones de dolores. Nivel de servicio II: 100% conexion domicilioria: 64,7 millones de dolores. Nivel de servicio III: 50% pileto publica, 50% conexion domiciliaria: 41,4 millones de dolores. Nivel de servicio IV: 25% pileto publico, 75% conexion domiclliario: 53,6 millones de dolores. (iii) Cofinanciamiento Aportes sobre el costa totol per capito de: Entidad promotoro: 76,1% a 60% Comunidod: en trobajo y moterioles: 13,7% a 15% En efectivo: 0% 0 5% (segun 10 condicion economica de 10 comunidad). Otros entidodes (municipios, region): de 10,1 % 020%. Toto I aportes distintos de entidoa promotoro: 23,9% 0 40%. EI monto de inversion 0 finonciar por parte del Estado, descontondo aportes, es el 60% de 10 inversion totol: Nivell: 12,' millones de dolores Nivelll: 38,8 millones de dolores Nivellll: 24,8 millones de dolores NivellV: 32,1 millones de dolores Estos niveles iniciales y metos se presentan en el cuadro 12. 40 Sobre la base de los niveles iniciales y tal, una entidad normativa estatal y el diferentes metas a definir se pueden ir convenio gobierno-cooperacion interna­ calculando los montos de inversion nece­ cional; Iii) el municipio es la entidad pro­ sarios. La informacion de base utilizada motora y, segun su grado de desarrollo, debe ser materia de mayor evaluacion, y tambi€m ejecutora. De no ser posible, con­ las metas de cobertura y aportes deben trata a un interlocutor, que a su vez pre­ desagregarse segun la ubicacion y la si­ senta el proyecto conjuntamente con la tuacion economica de las comunidades. comunidad organizada; (iii) este esque­ ma logra un mayor aporte del municipio, Esquemas instituciona/es identiFicados por ejemplo, destinando mas fondos del FCM y, dado el vinculo estrecho entre el Para lIevar a cabo un modelo de politica municipio y las comunidades, puede per­ financiera, se debe contar con un esque­ mitir un seguimiento del sistema que ase­ ma institucional que 10 haga factible. gure su sostenibilidad. Este segundo es­ Actualmente, los arreglos instituciona­ quema puede permitir un aumento del les que reunen parte de las caracteristi­ aporte y la participacion del municipio cas descritas en la seccion anterior son distrital, y reducir parte de los costos de ejecutados por la entidades promotoras, transporte e indirectos. cuya experiencia y costos hemos revisa­ do. Los esquemas institucionales se pue­ Esquema III: Limita la participaci6n de la den resumir en tres: comunidad Esquema I: Da prioridad a la Tiene los siguientes componentes: (i) un participaci6n comunitaria convenio entre una entidad promotora estatal, una entidad normativa estatal y Para la realizacion de los proyectos se el convenio gobierno-cooperacion inter­ define: [i) un convenio entre una ONG re­ nacional; Iii) la entidad promotora esta­ gional, una entidad normativa estatal y tal contrata a un interlocutor y a la comu­ el convenio gobierno-cooperacion inter­ nidad organizada a traves de un nucleo nadonal; (ii) la ONG es la entidad pro­ ejecutor, y se presenta el proyecto con­ motora que contrata la construccion de juntamente; (iii) los proyectos ofrecen un la obra con la institucion ejecutora 0 in­ nivel basico de servicio Ipiletas publicas), terlocutor, que a su vez presenta el pro­ pero la comunidad puede solicitar co­ yecto conjuntamente con la comunidad nexiones domiciliarias aportando dinero organizada; (iii) este esquema de alta aten­ o trabajo por este nivel de servicio; y, cion a la participacion de la comunidad (iv) hasta la fecha, este esquema paga logra los mayores aportes de la comuni­ salarios a la mano de obra local y consi­ dad y de los municipios, y brinda capaci­ gue el menor aporte de la comunidad y tacion y educacion sanitaria para el ade­ otras instituciones. Sin embargo, ha sido cuado uso y la sostenibilidad del sistema. modificado para que la comunidad apor­ Si se adoptara este primer esquema, te cuando menos un 10% del trabajo co­ se podria lograr la participacion en los munal sin retribucion, y se ha aiiadido aportes fijados como meta en el cuadro 12. una actividad de capacitacion. Este tercer esquema es el que tend ria Esquema II: Enfatiza los aportes del mu­ que adecuarse mas a la propuesta de po­ nicipio local litica financiera. Hasta el momento signi­ fica la mayor subvencion 0, 10 que es 10 Con los siguientes componentes: [il se de­ mismo, el menor cofinanciamiento. Se fine un convenio entre el municipio distri­ requeriria de un cambio en sus pautas de 41 Metos de aumenlo De 18% a 50% De De De De de 10 cobertura y NA de hogares NA 76,1% 10,1% 13,7% 0 los aportes pobreso 060% 020% a 15% 05% Nivell: 100% De 4,5% us$ 20,2 us$ 12,1 us$ 4,0 us$ 3,0 us$ 1,0 piletos piiblicas us$ 18,5 a 16%b millones millones millones millones millones Nivelll: 100% conexiones us$ 58,8 De 20% us$ 64,7 us$ 38,8 us$ 12,9 us$ 9,7 us$ 3,2 domidliarias a 36%b millones millones millones millones millones Nivellll: 50% piletos y 50% De 4,5%y 20% us$ 41,4 us$ 24,8 us$ 8,3 us$ 6,2 us$ 2,1 conexiones idem en coda nivel a millones millones millones millones millones domiciliarias o 10% y 28%b NivellV: 25% pilelos y 75% De4,5%0 20% us$ 53,6 us$ 32,1 US$ 10,7 us$ 8,0 us$ 2,7 conexiones idem en coda nivel a millones millones millones millones millones domiciliorias 7,4% y 32%b NA " No oplicable. o Signifieapasar de 615 mil personas a 1.715 mil personas: un aumento de 1.100 mil personas. Estos porcentajes son sobre el total de hogares rurales. b La proporcion entre hogares con conexi6n y can piletas publicas es de 4,4 a 1. En el orea rural, la cobertura de piletas publicas es de 318 mil personas, y la de conexiones de 1.398 mil personas. EI incremento del porcentaje de cobertura pretende lograr un aumento de 1.100 mil personas en las cualro opciones. trabaio para aproximarlo a la propuesta Se puede seleccionar el Esquema I te­ de cofinanciamiento. mando como referencia las experiencias EI ultimo esquema tiene como positiv~ de APRISABAC y SANBASUR, y, a traves de el compromiso y el aporte de la comuni­ experiencias piloto, aproximarse a la de­ dad, al solicitar pasar del nivel de servi­ finicion de un programa a partir de las cio de pileta publica al de conexion domi­ opciones de politica financiera propues­ cilioria. tas en el cuadro 12. En los otros esquemas se ofrece directa­ mente el nivel de conexi6n domidliaria, 6. Propuesta para asegurar la dado que la experiencia indica que, en este sostenibilidad caso, la sostenibilidad del servicio es ma­ yor que cuando se trata de la pileta publica. EI tema al que se debe prestar especial En el esquemalll.siia comunidad no atencion es el de la sostenibilidad de los aspira a la conexion domiciliaria y acep­ servicios. AI respecto, el Banco Mundial ta el nivel de pileta, el riesgo de menor y algunas agencias de cooperacion bila­ sostenibilidad serla mayor. AI respecto, teral en las ultimas decadas han sistema­ se requiere de un estudio sobre la soste­ tizado las lecciones mas importantes en nibilidad de ambos sistemas. la dotacion de servicios sostenibles de 42 agua para las comunidades rurales. Esta mayores 0 las emergencias que pueden experiencia se resume en el concepto de surgir. enfoque basado en la demanda, cuyas Por otra parte, es diHcil asegurar el caracteristicas principales son: pago de la cuota por parte de los usua­ a. Los miembros de la comunidad pueden rios a la JASS y garantizar la compra del actuar con conocimiento de causa y cloro y la limpieza periodica del sistema. decidir sobre las siguientes opciones: Aun cuando se abone la tarifa, esta es, • si van a participar 0 no en el pro­ en muchas comunidades, muy baja, y no yecto; permite cubrir los costos de operacion y • cuales van a ser los niveles de tec­ mantenimiento. nologia y servicios, segun su dispo­ Por ello formulamos una propuesta en nibilidad de pago, partiendo del el cuadro 14 que permitiria aumentar el principio de que los sistemas mas grado de participacion del MINSA y el caros resultan antieconomicos; municipio distrital en el seguimiento y su­ • cuando y como presta ran sus servi­ pervision de los sistemas, en las areas de cios; la organizacion de la JASS, la capacita­ • como se administraran los fondos y cion, y la supervision y asistencia tecni­ se dara cuenta de ellos; ca. Se trata de asegurar una capacita­ • como funcionaran y se mantendran cion efectiva, para que los sistemas pue­ los servicios. dan seguir operando y garantizar la cali­ b. EI gobierno desempefia una labor de dad del agua a traves de las JASS. promocion, establece pollticas y es­ trategias nacionales daras, alienta Aporte de las familias campesinas un proceso de consulta con las par­ tes interesadas y facilita el fortaleci­ EI enfoque de demanda propone, como miento de la capacidad y el apren­ uno de los mecanismos para asegurar la dizaje; sostenibilidad, involucrar a las comunida­ c. Se crea un entorno propicio para la des en la dotacion de los servicios, espe­ participacion de una gran diversidad cialmente en la adopcion de la polltica de proveedores de bienes, servicios y financiera que mas se adecue a las nece­ asistencia tecnica a las comunidades, sidades locales, no solo para determinar incluyendo el sector privado y las ONG; el aporte en efectivo para construir el sis­ d. Se ofrece a la comunidad abundante tema de agua, sino tambien en su com­ informacion y se adoptan procedimien­ promiso de dar un aporte mensual para tos para facilitar las decisiones colec­ asegurar la gestion del servicio. En este tivas dentro de la comunidad, yentre sentido, a partir de las opciones propues­ la comunidad y otras partes activas tas en el cuadro 12 para aumentar la (intermediacion social). (Sara et al. cobertura en la dotacion de agua segu­ 1998: 3). ra, se debera promover el aporte econo­ Estos aspectos del enfoque de deman­ mico de las familias campesinas. Basan­ da, con distintos enfasis y niveles, se estan donos en esas cifras, en el cuadro 14 aplicando en los programas de SANBASUR mostramos la magnitud del aporte de las y APRISABAC. Sin embargo, cabe indicar comunidades en trabajo y materiales y que en las visitas de campo hemos obser­ en efectivo por familia y beneficia rio para vado que el seguimiento por parte de la una comunidad de cien familias. entidad promotora es por periodos cor­ En el caso de las piletas publicas, el apor­ tos. La capacitacion a las JASS es muy te en efectivo por familia es de Us$ 5,6, positiva, pero es dificil pensar que esten y en el de la conexion domiciliaria, de en capacidad de enfrentar reparaciones Us$ 17,6. Deben aiiadirse al ejemplo 43 Adecuado uso del sistema. Vigilancia e informacion NA NA Permanente Mensual oportuna. Parlicipacion en Entidad promotora, capacitaciones. MINSA, municipios Por definir Dos anos Trimestral JASS Operacion y mantenimiento. Cuota familiar mensual SI. 3,45 0 Permanente Mensual Administracion. de 1% de 10 RMV Participacion en capacitaciones y en Cobro por nuevo Variable!> Permanente Cuando hoy asociaciones de JASS. conexion demanda Entidad Capacitacion desde el diseno Entidad Por calcular Dos anos Bimestral promotora y construccion, y en el manejo promotora el de del sistema. Supervision capacitacion conjunto con el municipio. y por definir Municipios Supervision conjunta con 10 entidad promotora. Municipio Por definir Permanente Bimestral MINSA Capacitacion y educacion MINSA Por calcular Permanente Bimestral sanitoria. An61isis de la calidad del agua. Vento de cloro. NA: No oplicoble. oEste monto es el 1% de 10 remuneroci6n minima legal vigente a 10 fecha. En vorios sistemas no se cobra torifa y cuondo surge uno necesidod de reporaci6n se reline el dinero necesario para ofrontor elgasto [Castillo y Vera 1998; le6n y Prins 19961. b Los JASS cobran un equivalente a cierto numero de jornados -por ejemplo, los destinodas a construir el reservorio- con que contribuye­ ron a 10 construcci6n del sistema por SI. 8 para instalar uno nueva conexi6n y este fondo constituye un ingreso muy importante. En los visitas, estos cobros eron hasto de SI. 300 por nueva conexi6n. Conexi6n domiciliaria 58,8 35.280 7.056 5.292 1.764 17,6 2,9 Nota: EI aporte total de 10 comunidad es de 20% del costo total. 44 presentado dos consideraciones: (iJ que los costos promedio por beneficia rio co­ rresponden a un con junto de 59 proyec­ tos, algunos de los cuales tienen un nu­ mero elevado de beneficiarios, 10 que reduce el costo promedio. En un proyec­ to para una comunidad de cien familias, el costo promedio puede ser mayor, de­ pendiendo de una serie de factores, es­ pecialmente de las caracteristicas fisicas del sistema de agua; Iii) la magnitud del aporte en efectivo dependera de las con­ diciones econ6micas de las familias, as! como de la voluntad de pago que estas tengan. De tratarse de comunidades con predominio de hogares en extrema po­ breza, deber6 dorse otro tratamiento: sus­ tituir el aporte en efectivo por aporte en trabajo. De tratarse de comunidades con predominio de hogares no pobres, tam­ bien tendr6 que redefinirse el aporte de las familias. 45 VI. Conclusiones 1. La politico financiera de los programas quias y manantiales. EI porcentaje de de dotaci6n de agua y saneamiento hogares rurales que cuentan con pil6n basico se fundamenta en 10 estrategia o pileta publica subi6 de 2,5% en de lucha contra 10 pobreza, aspecto 1981 a 7,1% en 1993. En 1996,10 central de 10 acci6n del gobierno. Esta cobertura de abastecimiento dentro de se concentra en areas rurales, particu­ 10 vivienda fue de 20,2%, 10 que re­ larmente en 10 sierra, y pone especial presenta un incremento de cerca de atenci6n en 10 ninez y en 10 mujer. EI 50%, y un ritmo de crecimiento neto objetivo es dotar a 10 poblaci6n de anual de 5% con respedo a 1985-86. niveles de vida que les permitan meje­ Este avance refleja los esfuerzos del rar su salud y su posici6n relativa en sedor publico, 10 cooperaci6n interna­ 10 sociedad, buscando 10 igualdad de cional y las ONG por aumentar 10 co­ oportunidades. EI gobierno considera bertura de hogares rurales con agua prioritarias las acciones de saneamien­ potable. to basico en el area rural. En materia 3. Si atendemos a las cifras de cobertu­ de dotaci6n de agua y saneamiento ra en abastecimiento de agua segun basico, esta estrategia se fundamenta condici6n de pobreza por ambito gee­ en el significativo deficit de cobertura grafico en 1996, se observa que en de los hogares en materia de servicios las tres regiones geograficas los he­ de agua potable y eliminaci6n de ex­ gores urbanos tienen una cobertura cretas. entre tres y cuatro veces mayor que 2. En 1996, 10 cobertura total de hoga­ los rurales. En 10 sierra rural tan s610 res con agua potable en el area rural 17,9% de los hogares pobres y fue de 24,8%. Esto es, 75,2% de los 28,1% de los no pobres tenian agua hogares en zonas rurales no tenlan de red publica. La poblaci6n no cu­ acceso a agua segura 0 lim pia, por 10 bierta corresponde en mayor numero que debian recurrir a pozos, rlos, ace­ a 10 que se encuentra en condici6n 46 de pobreza en el area rurat con 4,1 ra creciente por estrategias participa­ millones de personas. De elias, estan tivas. en condiciones de extrema pobreza 7. En las comunidades rurales, la admi­ y sin cobertura de agua cerca de 2J nistracion de los servicios de agua esta millones de personas. a cargo de distintos tipos de organis­ 4. Estos indicadores muestran la necesi­ mos, especialmente de las Juntas de dad de desarrollar una estrategia na­ Administracion de los Servicios de cional que, acompanada de una inver­ Saneamiento 0ASS). En este caso no sion financiera, permita la ampliacion existe un mecanisme de control sobre significativa de la cobertura nacional los usuarios similar al de otros servi­ y la consecuente mejora de las condi­ cios. Por ello, la sostenibilidad de los ciones de vida del poblador de areas sistemas depende de la capacidad rurales. Por ello, el Ministerio de la Pre­ organizativa de la comunidad para sidencia (PRES) tiene previsto ampliar hacer efectivos los pagos de las cuo­ el acceso al agua potable y a siste­ tas y administrar con eficiencia el sis­ mas de eliminacion de excretas en el tema. ambito rural y urbano-marginal, en el 8. EI ingreso promedio de una familia periodo 1995-2000, incrementando la campesina entre 1992 y 1996, estima­ cobertura del servicio de agua de 64 do a precios constantes de 1994, fue a 80%, y la cobertura del servicio de de S/. 3.670 al ano, esto es, S/' 306 alcantarillado de 60 a 75%. al mes. Este ingreso consiste mayorita­ 5. EI Gobierno del Peru ha manifestado ria mente en especies valorizadas en su interes en apoyar el saneamiento dinero y, en menor proporci6n, en di­ basico rural para incrementar el acce­ nero. Si trabajaran dos miembros de so a los servicios de saneamiento a la familia, el ingreso por trabajador las poblaciones rurales y crear la ca­ serla de S/. 153. Si el numero de pacidad local para la administracion miembros por familia fuera de seis, el de los servicios, proponiendo para ello ingreso per capita seria de S/' 51 , al­ el inicio de una inversion mayor para rededor de Us$ 23 por mes. EI ingre­ el ano 2000. Una contribuci6n desta­ so familiar real maximo encontrado es cada en el esfuerzo por aumentar la de S/' 7.645 al ano, 0 de S/' 637 cobertura corresponde a las acciones mensuales, poco mas del doble que el de saneamiento basico en el area ru­ promedio, mientras que el ingreso fa­ ral que vienen siendo Ilevadas a cabo miliar real minima es de S/' 1.448 al por agencias de cooperacion. Estos ano, 0 de S/. 121 mensuales. En este son los casos de COSUDE y el Gobier­ ultimo caso, que parece el mas proxi­ no de Holanda. mo a la situacion de la mayor parte 6. En el contexte de reforma y modern i­ de familias, el ingreso por trabajador zacion del Estado, la tendencia en la rural es de S/. 60 al mes (us$ 27J yel dotacion de servicios es promover la ingreso per capita de S/. 20 (us$ 9) corresponsabilidad; esto es, que las co­ al mes. Los ingresos salariales como munidades rurales participen activa­ porcentaje de los ingresos totales de mente, desde el diseno del proyectol las familias apenas alcanzan un pro­ compartiendo los costos y asumiendo medio de 4,7%. la responsabilidad en la gesti6n del 9. Existe consenso en que hay un vado servicio. Las politicas de subvenci6n legal e institucional en el sector de total 0 indiscriminada y el financia­ abastecimiento de agua y saneamien­ miento de la gesti6n de los servicios to basico en el ambito rural. No obs­ vienen siendo reemplazados de mane­ tante, la cobertura de sistemas de agua 47 -como hemos comentado- va en au­ En el caso de los hogares rurales no mento. Diversas entidades de promo­ pobres pod ria establecerse un apor­ cion desarrollan sus actividades con te en efectivo del costo del sistema. distintas politicas financieras, en me­ Parece, en cambio, factible incremen­ dio de una falta de definicion de sus tar la participacion de los municipios bases legales y, en ocasiones, super­ distritales. Por una parte, el monto que ponilmdose unas a otras. Las entida­ reciben del FCM va en aumento, y por des promotoras exigen que las comu­ otra yo se ha avanzado en la cons­ nidades asuman la responsabilidad del truccion de diversas obras. Sobre la funcionamiento y mantenimiento de los base de que el FCM se otorga en fun­ sistemas de dotacion de agua. Los me­ cion del mayor peso de 10 poblacion canismos para lograr 10 sostenibilidad rural, se puede proponer que una par­ son 10 polltica financiera de costos te mayor del FCM se dirija a proyec­ compartidos, la capacitacion y el apo­ tos en las comunidades rurales, dan­ yo tecnico. Las JASS, con todas sus difi­ do prioridad a los proyectos de agua cultades, estan asumiendo 10 adminis­ y saneamiento. tracion de los sistemas. Pero esta pen­ 12.Los elementos basicos para 10 defini­ diente de reglamentar 10 competencia cion de una politica financiera son los de las JASS y el papel de los munici­ niveles iniciales de cobertura en la pro­ pios distritales, las instituciones mas vision de agua y los costos per capita cercanas a las JASS. por nivel de servicio, las metas a 01­ 1O.En cuanto al costo de los proyec­ canzar en terminos de cobertura, los tos para dotar de servicios de agua recursos a aplicar, y la modalidad y a las comunidades, se ha estimado metas de cofinanciamiento. Dodos los que el costo total per capita prome­ costos per capita por nivel de servicio dio a diciembre de 1996 de una co­ y las metas respecto al aumento de la nexlon domiciliaria fue de us$ 58,8. cobertura y 01 cofinanciamiento a al­ Este costo incluye el aporte de 10 co­ canzar, se obtendra una cifra de in­ munidad y otras instituciones y no version necesaria para lograr dichas hace distinciones por nivel de servi­ metas de cobertura. cio. EI costo directo per capita fue 13. Para Ilevar a cabo la propuesta de de us$ 46,3/ de los cuales en prome­ politica financiera presentada, debe se­ dio 10 entidad promotora cubria leccionarse un esquema institucional us$ 32/8. EI costo per capita que esta para 10 realizacion de los proyectos cubriendo la entidad promotora es 10 que defina un convenio entre una ONG sumo del costo directo, us$ 32,8, mas regional, una entidad normativa esta­ el costo indirecto, de us$ lOA: en tal y el convenio gobierno-cooperacion total, us$ 43,2. internacional. La ONG es 10 entidad 11. Dada la condicion economica de las promotora que contrata la construccion comunidades, incluso las calificadas de la obra con 10 institucion ejecutora de no pobres, sobre 10 base del pre­ o interlocutor, que a su vez presenta el sente estudio se pod ria proponer que proyecto conjuntamente con 10 comu­ se tome como punto de referencia el nidad organizada. Este modelo pres­ nivel de aporte promedio actual en ta mucha atencion a la participacion trabajo y materiales de un 15%. En comunitaria, logra los mayores apor­ todo caso, habria que distinguir el ni­ tes de la comunidad y de los munici­ vel econ6mico de coda comunidad pios, y permite brindar capacitacion y para fiiar un aporte adicional en efec­ educacion sanitaria para el uso ade­ tivo para la construccion del sistema. cuado y 10 sostenibilidad del sistema. 48 Bibliografia ARAOZ, Mercedes y Roberto URRUNAGA. Finanzas municipales: Ineficiencias yexcesiva dependencia del gobiemo central. Lima: CIUP-CIE, 1996. 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Marco legal y papel de las instituciones en la dotaci6n de agua y saneamiento basico en areas rurales 22 7. Costo per capita de los proyectos de dotaci6n de agua, ponderados por el numero de usuarios 28 8. Aporte al costo directo per capita segun aportante 9. Costo total, numero de usuarios y costos promedio de los servicios en proyectos de dotaci6n de agua y saneamiento por entidad promotora 30 10. Contribuci6n de los participantes en los proyectos de dotaci6n de agua y saneamiento basico segun entidad promotora, valores promedio 32 11 . Contribuci6n de los participantes en los proyectos de dotaci6n de agua y saneamiento basico segun entidad promotora, montos maximo y minimo 33 12. Opciones de politica financiera para la sierra rural segun metas de cobertura y niveles de servicio 42 13. Propuesta para asegurar la sostenibilidad de los sistemas de dotaci6n de agua 44 14. Monto del aporte en trabajo, materiales y efectivo sugerido para una comunidad 44 51 Impreso en iunio de 1998 por Punto y Coma editores, RUC: 34873747, telefonos 467.0707/932-6556.