                                                                        70799




                               UKRAINE
                               Public Financial Management
                               Performance Report



                                           Budget Formulation




External Audit and Oversight




                                                                         Budget Execution
                                                                         Budget Execution
                                                                         Budget Execution
                                             Accounting and Reporting
УКР�?Ї�?�?
Звіт з ефективно�?ті управлінн�?
державними фінан�?ами




                     2011
© 2012 Міжнародний банк рекон�?трукції
  та розвитку / Світовий банк

Website: http:// www.worldbank.org.ua

У�?і права захищені.

Спо�?тереженн�?, тлумаченн�? та ви�?новки, викладені в цьому
матеріалі, належать авторові (авторам) і можуть не відповідати
погл�?дам Ради виконавчих директорів Світового банку або тих
ур�?дів, �?ких вони пред�?тавл�?ють.

Світовий банк не гарантує до�?товірно�?ті даних, пред�?тавлених
у цьому до�?лідженні. Кордони, кольори, назви та інші відомо�?-
ті, наведені в цій роботі, не вказують на на�?вні�?ть у Світового
банку будь-�?ких �?уджень щодо правового �?тату�?у будь-�?кої те-
риторії або �?хваленн�?, або підтримки таких кордонів.

Права та дозволи

Пред�?тавлений у цій роботі матеріал захищено автор�?ьким
правом. Копіюванн�? та/або передаванн�? цієї роботи ча�?тково
або в повному об�?�?зі без дозволу може бути порушенн�?м чин-
ного законодав�?тва. Світовий банк заохочує поширенн�? цієї
роботи та, зазвичай, нада�?ть дозвіл у �?кнайкоротший �?трок.

Дл�? отриманн�? дозволу на фотокопіюванн�? або передрук
будь-�?кої ча�?тини цієї роботи надішліть запит до
Пред�?тавництва Світового банку в Україні.
                              �?БРЕВІ�?ТУРИ І СКОРОЧЕ�?�?Я
                  �?МК     �?нтимонопольний комітет
              �?МР СШ�?     �?гент�?тво міжнародного розвитку СШ�?
                   ВВП    Внутрішній валовий продукт
                    ГКУ   Го�?подар�?ький кодек�? України
                 ДВФЗ     Ефективні�?ть державних видатків та фінан�?ової звітно�?ті
                 ДВФК     Державний внутрішній фінан�?овий контроль
                   ДКУ    Державне казначей�?тво України
                 ДМСУ     Державна митна �?лужба України
                     ДП   Державне підприєм�?тво
                   ДП�?    Державна податкова адміні�?траці�?
                   ДПС    Державна податкова �?лужба
                   ДФІ    Державна фінан�?ова ін�?пекці�?
                   ЄКР    Єдиний казначей�?ький рахунок
                     ЄС   Європей�?ький Союз
                   ЄЦ�?    Європа і Центральна �?зі�?
Закон про держзакупівлі   Закон України «Про здій�?ненн�? державних закупівель»
                    ІВБ   Індек�? відкрито�?ті бюджету
                    ІСК   Індек�? �?прийн�?тт�? корупції
                КДВСР     Країна з доходами вище �?ереднього рівн�?
                КД�?СР     Країна з доходами нижче �?ереднього рівн�?
                   КМУ    Кабінет Міні�?трів України
                   КРУ    Контрольно-ревізійне управлінн�?
                 МБРР     Міжнародний банк рекон�?трукції та розвитку
                  МВФ     Міжнародний валютний фонд
                  МІВ�?    Міжнародний ін�?титут внутрішніх аудиторів
          Мінекономіки    Міні�?тер�?тво економічного розвитку і торгівлі України
                Мінфін    Міні�?тер�?тво фінан�?ів
               МСБОДС     Міжнародні �?тандарти бухгалтер�?ького обліку в державному �?екторі
                 МСДФ     Модернізаці�? �?ектору державних фінан�?ів
                 МСФЗ     Міжнародні �?тандарти фінан�?ової звітно�?ті
                   �?БУ    �?аціональний банк України
                   �?УО    �?еур�?дова організаці�?
                  ОЕСР    Організаці�? економічного �?півробітництва та розвитку
                   ППП    Публічно-приватне партнер�?тво
                   ПЦР    Позика на цілі розвитку
                   РПУ    Рахункова палата України
                 РСДФ     Рекомендації МВФ щодо �?тати�?тики державних фінан�?ів
                  СІД�?    Швед�?ьке агент�?тво міжнародного розвитку
                   УДФ    Управлінн�? державними фінан�?ами
                 ХДПС     До�?лідженн�? «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища»
                   ЦУГ    Центральна у�?танова з гармонізації

                               В�?ЛЮТ�?І ЕКВІВ�?ЛЕ�?ТИ
                   (Обмінний кур�?, дій�?ний �?таном на 8 лютого 2012 р.)
                              Грошова одиниц�? – гривн�?
                               1,00 грн.= 0,125 дол. СШ�?
                               1,00 дол. СШ�? = 8,00 грн.

                           ФІ�?�?�?СОВИЙ РІК УРЯДУ УКР�?Ї�?И
                                 1 �?ічн�? – 31 грудн�?

                                      МІРИ Т�? В�?ГИ
                                     Метрична �?и�?тема
                                                                              Змі�?т

ОГЛЯД КОМПЛЕКСУ ПОК�?З�?ИКІВ .................................................................................. 5


РЕЗЮМЕ ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я ..................................................................................................... 7
         I. Комплек�?не оцінюванн�? ефективно�?ті УДФ ................................................................................7
         II. Можливо�?ті дл�? удо�?коналенн�? .....................................................................................................13


1. ВСТУП ....................................................................................................................................16
         A. Цілі .........................................................................................................................................................16
         B. Методологі�?..........................................................................................................................................16
         С. Об�?�?г та межі до�?лідженн�? ..............................................................................................................17


2. З�?Г�?ЛЬ�?�? І�?ФОРМ�?ЦІЯ ПРО КР�?Ї�?У .......................................................................18
         A. Економічне �?тановище ....................................................................................................................18
         B. Си�?тема державної влади та державний бюджет .......................................................................19
         C. Законодавча та ін�?титуційна база УДФ ........................................................................................22
         D. Програма реформуванн�? УДФ .......................................................................................................24


3. ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ ......................................................................................................... 25
         A. �?адійні�?ть бюджету ..........................................................................................................................25
         B. Повнота та прозорі�?ть ......................................................................................................................29
         C. Складанн�? бюджету відповідно до цілей політики ...................................................................37
         D. Передбачувані�?ть та контроль у проце�?і виконанн�? бюджету ..............................................40
         E. Облік, веденн�? документації та звітні�?ть ......................................................................................58
         F. Зовнішній контроль та аудит...........................................................................................................62
         G. Практика, що за�?то�?овуєть�?�? організаці�?ми-донорами ...........................................................67


ДОД�?ТКИ .................................................................................................................................71
         Додаток 1: Резюме оцінювань 2005 та 2010 років за показниками ефективно�?ті .................71
         Додаток 2: УДФ та пов’�?зані порівнювані показники ур�?дуванн�? в Україні ...........................86
         Додаток 3: Джерела інформації – проведені інтерв’ю ..................................................................96
         Додаток 4: Джерела інформації – викори�?тані документи...........................................................98
         Додаток 5: Таблиці з даними, що обґрунтовують окремі показники оцінюванн�?..............100
УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами                                           5

                           ОГЛЯД КОМПЛЕКСУ ПОК�?З�?ИКІВ 12

                                                                                Оцінка      Оцінка
    A. РЕЗУЛЬТ�?ТИ ВИКОРИСТ�?�?�?Я УДФ: надійні�?ть бюджету
                                                                              у 2010 році у 2005 році
    PI-1    Сукупні показники виконанн�? видаткової ча�?тини бюджету                  B             B
            порівн�?но з початково затвердженим бюджетом
    PI-2    Структура видатків порівн�?но з початково затвердженим бюд-             D+             B
            жетом
    PI-3    Сукупні показники виконанн�? доходної ча�?тини бюджету                    B             A
            порівн�?но з початково затвердженим бюджетом
    PI-4    Сума заборговано�?ті за видатками та їх моніторинг                      B+             B+
                                                                                Оцінка      Оцінка
    B. ОС�?ОВ�?І З�?Г�?ЛЬ�?І Х�?Р�?КТЕРИСТИКИ: повнота та прозорі�?ть
                                                                              у 2010 році у 2005 році
    PI-5    Кла�?ифікаці�? бюджету                                                    A             A
    PI-6    Повнота інформації, �?ка мі�?тить�?�? у бюджетній документації              A             A
    PI-7    Об�?�?г неврахованих державних операцій                                  D+             D+
    PI-8    Прозорі�?ть міжбюджетних фі�?кальних відно�?ин                             A             B+
    PI-9    �?агл�?д за �?укупним фі�?кальним ризиком, пов’�?заним з                    D+             D+
            ді�?льні�?тю інших �?уб’єктів державного �?ектору
    PI-10   До�?туп громад�?ько�?ті до о�?новної фінан�?ової інформації                  B             B
                                                                                Оцінка      Оцінка
    C. БЮД ЖЕТ�?ИЙ ЦИКЛ
                                                                              у 2010 році у 2005 році
    C (i) Складанн�? бюджету відповідно до цілей політики
    PI-11   Упор�?дковані�?ть та уча�?ть у проце�?і підготовки річного бюджету          B             B+
    PI-12   Багаторічна пер�?пектива у фі�?кальному плануванні, політиці             C+              C
            державних видатків та бюджетуванні
    C (ii) Передбачувані�?ть та контроль у проце�?і виконанн�? бюджету
    PI-13   Прозорі�?ть зобов’�?зань та обов’�?зків платників податків                C+              C
    PI-14   Ефективні�?ть заходів дл�? реє�?трації платників податків                  C              C
            та нарахуванн�? податків
    PI-15   Ефективні�?ть збору податків                                            B+             D+
    PI-16   Передбачувані�?ть на�?вно�?ті коштів дл�? виконанн�? зобов’�?зань            C+             D+
            з покритт�? видатків
    PI-17   Облік та управлінн�? ка�?овими залишками, боргом та гаранті�?ми           B+             B
    PI-18   Ефективні�?ть механізмів контролю за фондом заробітної плати            D+             D+
                                                                                        1
    PI-19   Прозорі�?ть, конкуренці�? та механізми о�?карженн�? у �?фері                C+             D+
            державних закупівель
    PI-20   Ефективні�?ть механізмів внутрішнього контролю видатків,                C+             C+
            не пов’�?заних із заробітною платою
    PI-21   Ефективні�?ть внутрішнього аудиту                                       D+2            C+



1
      В оцінюванні 2010 року за�?то�?ована нова методика підрахунку. В результаті змінила�?�? о�?нова дл�? оцінки
      незалежного механізму о�?карженн�?, що призвело до зменшенн�? оцінки за параметром iv цього показника.
2
      Зменшенн�? оцінки пов’�?зане зі змінами в за�?то�?уванні методології ДВФЗ з ча�?у проведенн�? попередньої
      оцінки, а не з погіршенн�?м ефективно�?ті.
6                                 УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


                                                                          Оцінка      Оцінка
C. БЮД ЖЕТ�?ИЙ ЦИКЛ
                                                                        у 2010 році у 2005 році
C (iii) Облік, веденн�? документації та звітні�?ть
PI-22   Своєча�?ні�?ть та регул�?рні�?ть звірки рахунків                        A            A
PI-23   �?а�?вні�?ть інформації про ре�?ур�?и, отримані у�?тановами, що           B            B
        надають по�?луги
PI-24   Які�?ть та �?воєча�?ні�?ть звітів про виконанн�? бюджету, що             A           C+
        подають�?�? прот�?гом року
PI-25   Які�?ть та �?воєча�?ні�?ть річних фінан�?ових звітів                     C+          D+
C (iv) Зовнішній контроль та аудит
PI-26   Ма�?штаб, характер зовнішнього аудиту та вжитт�? заходів              D+          D+
        на о�?нові його результатів
PI-27   Розгл�?д закону про річний бюджет законодавчим органом               C+          B+
        влади
PI-28   Розгл�?д звітів зовнішніх аудиторів законодавчим органом влади       D+          D+
                                                                          Оцінка      Оцінка
D. ПР�?КТИК�?, ЩО З�?СТОСОВУЄТЬСЯ ОРГ�?�?ІЗ�?ЦІЯМИ-ДО�?ОР�?МИ
                                                                        у 2010 році у 2005 році
D-1     Передбачувані�?ть пр�?мої підтримки бюджету                           D           NA
D-2     Фінан�?ова інформаці�?, що надаєть�?�? організаці�?ми-донорами           D            D
        дл�? �?кладанн�? бюджету та звітно�?ті за проектами і програмною
        допомогою
D-3     Ча�?тка коштів, отриманих у �?ко�?ті фінан�?ової допомоги,              C            D
        управлінн�? �?кими здій�?нюєть�?�? з викори�?танн�?ми національних
        процедур
РЕЗЮМЕ ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я                                                                                       7
                                           РЕЗЮМЕ ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я



                  I. Комплек�?не оцінюванн�? ефективно�?ті УДФ
Удо�?коналенн�? �?и�?тем УДФ в Україні, �?ких вдало�?�? до�?�?гнути прот�?гом о�?таннього де-
�?�?тирічч�?, призвели до покращенн�? управлінн�? у фі�?кальній �?фері загалом та допомогли
країні дотримувати�?ь бюджетної ди�?ципліни упродовж періоду значної економічної та
політичної не�?табільно�?ті у 2008-2009 рр. �?адійний та прозорий бюджетний проце�?, потужна
централізована �?и�?тема Казначей�?тва та удо�?коналена �?и�?тема збиранн�? податків �?творили о�?но-
ву дл�? відно�?но ви�?окої ефективно�?ті функціонуванн�?.
Проте пі�?л�? попереднього оцінюванн�? УДФ, проведеного у 2006 р., загальний по�?туп
з впровадженн�? реформ у �?фері УДФ та підвищенн�? її ефективно�?ті був повільним.
Позитивні зрушенн�? у де�?ких важливих напр�?мках чергували�?�? з кроками у зворотному на-
пр�?мку за іншими напр�?мками. Сталим фактором підвищенн�? ефективно�?ті було викори�?танн�?
Казначей�?ької �?и�?теми – це забезпечувало покращенн�? у тому, що �?то�?уєть�?�? на�?вно�?ті коштів,
управлінн�? ка�?овими залишками, заборговані�?тю та зобов’�?занн�?ми, а також підвищенн�? �?ко�?ті
та �?воєча�?но�?ті поданн�? фінан�?ової звітно�?ті. Зниженн�? ефективно�?ті у таких �?ферах, �?к надій-
ні�?ть бюджету та �?кладанн�? бюджету відповідно до цілей політики, значною мірою �?причине-
ні фінан�?ово-економічною кризою, �?ка поглиблювала�?ь через політичну невизначені�?ть; про-
те, �?к ви�?вило�?�?, �?и�?тема швидко відновила�?ь. Упродовж цього періоду Україна зробила кілька
негативних кроків щодо підзвітно�?ті та нагл�?ду, з огл�?ду на обмеженн�? повноважень та �?фери
відповідально�?ті РПУ. З 2010 р. швидкі�?ть реалізації реформ значно при�?корила�?ь; мали мі�?це
удо�?коналенн�? бюджетного проце�?у та адміні�?труванн�? податків, а також покращенн�? у �?фері
державних закупівель, хоча повний потенціал цих реформ в�?е ще залишаєть�?�? невикори�?таним.

Ри�?унок 1. Ефективні�?ть державних видатків та фінан�?ової звітно�?ті (ДВФЗ) в Україні
      порівн�?но з �?ередніми показниками регіону Європи і Центральної �?зії 3

                                                До�?товірні�?ть бюджету
                                                     3.5
                                                       3
                                                     2.5
                                                       2                          Повнота/
                         Зовнішній аудит
                                                     1.5                          прозорі�?ть

                                                       1
                                                     0.5
                                                       0




                            Підзвітні�?ть                                          Складанн�? бюджету
                           та звітуванн�?                                          відповідно до цілей
                                                                                  політики


                                             Контроль в проце�?і виконанн�?

                                             Україна, 2010 р.               ЄЦ�?




3
    Порівн�?нн�? ґрунтуєть�?�? на о�?танніх оцінках ДВФЗ в 15 інших країнах регіону ЄЦ�? (за вин�?тком 10 кра-
    їн-членів ЄС) за під�?умками 2005 та 2010 років. У�?і оцінки ДВФЗ були переведені у чи�?лові значенн�?,
    відповідно 4 бали –A, 3,5 бали – B+, 3 бали – B, 2,5 бали – C+, 2 бали – C, 1,5 бали – D+ та 1 бал – D.
 8                                       УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

 Ри�?унок 2. Ефективні�?ть УДФ в Україні порівн�?но з країнами з рівнем доходів вище
                  �?ереднього у регіоні Європи і Центральної �?зії

                                                     �?адійні�?ть бюджету
                                                         3.5
                                                           3
                                                         2.5
                                                           2                                Повнота/
                       Зовнішній аудит
                                                         1.5                                прозорі�?ть

                                                           1
                                                         0.5
                                                           0




                          Підзвітні�?ть                                                      Складанн�? бюджету
                         та звітуванн�?                                                      відповідно до цілей
                                                                                            політики


                                                 Контроль в проце�?і виконанн�?

                                                 Україна, 2010 р.               КДВСР ЄЦ�?



Джерело: оцінюванн�? ДВФЗ.


За в�?іма параметрами ефективно�?ті �?и�?теми УДФ України залишають�?�? позаду інших
країн із вищим за �?ередній рівнем доходів у регіоні Європи та Центральної �?зії (ЄЦ�?),
хоча вони перевищують загальний �?ередній рівень у�?іх країн регіону, адже по�?туп групи
країн Європи та Центральної �?зії є кращим, ніж �?ередній загально�?вітовий рівень. У наведених
нижче ри�?унках 1 та 2 порівнюєть�?�? по�?туп України за ші�?тьма параметрами ефективно�?ті УДФ.
Це порівн�?нн�? ґрунтуєть�?�? на найо�?танніших оцінках ДВФЗ дл�? інших країн регіону.
Стабільно �?лабкі зв’�?зки у загальній �?и�?темі УДФ унеможливлюють ефективне функці-
онуванн�? інших �?кладових, �?кі могли б підвищити ефективні�?ть видатків та забезпечити
кращі результати виконанн�? видаткової ча�?тини бюджету. Резюме може бути таким:
     a)   від�?утній зв’�?зок між ціл�?ми політики, поточними бюджетними а�?игнуванн�?ми та рі-
          шенн�?ми щодо капітальних інве�?тицій;
     b)   бюджет є фрагментарним та на�?вні значні за об�?�?гом �?пеціальні позабюджетні фонди
          �?оціального �?трахуванн�? тощо, на �?кі не розпов�?юджують�?�? загальні �?тандарти щодо
          фінан�?ової звітно�?ті та нагл�?ду з боку Парламенту та РПУ;
     c)   цільовий підхід до збиранн�? доходів забезпечив ви�?окі показники виконанн�? доходної
          ча�?тини бюджету, але це дорого коштувало бізне�?у та додало негативу до міжнародно-
          го іміджу України �?к мі�?ц�? веденн�? бізне�?у;
     d)   від�?утній цільовий нагл�?д за державними підприєм�?твами, на �?кі припадає значна ча�?-
          тина економіки України та �?кі, ча�? від ча�?у, л�?гали значним т�?гарем на бюджет через
          �?пи�?анн�? податків та рекапіталізацію;
     e)   є прогалини у �?и�?темі державних закупівель (�?кі на �?ьогодні вже виправлено), що об-
          межували че�?ну і відкриту конкуренцію, а отже знижували ефективні�?ть викори�?танн�?
          коштів;
РЕЗЮМЕ ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я                                                                          9

    f)   має мі�?це потужний акцент на перевірці дотриманн�? законодав�?тва, а також від�?утні�?ть
         �?уча�?ної функції внутрішнього аудиту �?к причини від�?утно�?ті уваги до питань ефектив-
         но�?ті функціонуванн�? �?и�?теми;
    g)   обмежені повноваженн�? РПУ та недо�?татн�? увага до звітів зовнішнього аудиту в
         Парламенті звужують підзвітні�?ть щодо викори�?танн�? державних коштів та зменшують
         мотивацію дл�? міні�?трів та інших по�?адовців дбати про ефективні�?ть та дієві�?ть.
Слабко�?ті за z практиками УДФ також �?при�?ли утвердженню негативного іміджу України �?к мі�?-
ц�? веденн�? бізне�?у. О�?таннє до�?лідженн�? Світового банку «Характери�?тика ділового та підпри-
ємницького �?ередовища» та Глобальний індек�? че�?но�?ті за�?відчують, що недо�?конала практика
збиранн�? податків та державних закупівель є о�?обливою проблемою в Україні (див. Додаток 2),
адже відповідні показники знаход�?ть�?�? на багато нижчому за �?ередній рівень у регіоні. Індек�?
�?прийн�?тт�? корупції міжнародної організації «Тран�?перен�?і Інтернешнл», в о�?нові �?кого лежить
широке коло показників, також за�?відчує, що Україна обрала шл�?х розвитку, відмінний від до-
роги інших країн Східної Європи та колишніх ре�?публік Рад�?н�?ького Союзу.


�?� �?. �?адійні�?ть, повнота та прозорі�?ть бюджету
�?адійні�?ть бюджету в Україні зазнала негативного впливу фінан�?ово-економічної кризи,
а також загальнодержавних виборів – упродовж 2008-2010 років, �?кі знаход�?ть�?�? у межах
періоду цього оцінюванн�?. Зазначені тимча�?ові фактори значною мірою �?тали причиною за-
гального погіршенн�? �?итуації з надійні�?тю бюджету, �?ке �?по�?терігало�?�? з ча�?у минулого оціню-
ванн�? у 2006 р. Подвійна криза у 2008-2009 рр. призвела до неочікуваного та різкого зменшенн�?
об�?�?гів виробництва (на 14,8%) та доходів. Програма МВФ допомогла втримати бюджетну ди�?-
ципліну на загальнонаціональному рівні. У 2006 р. коливанн�? �?укупних показників бюджету були
на�?лідком �?ередньорічних коригувань, а не зовнішніх шоків; відповідно, можна припу�?тити –
о�?новоположна бюджетна ди�?ципліна покращила�?ь.
�?е�?тача доходів державного бюджету, у�?кладнена на�?лідками виборів та надто опти-
мі�?тичними прогнозами щодо наповненн�? доходної ча�?тини бюджету, �?тала причиною
значних незапланованих відхилень фактичних показників від плану видатків за різними
�?екторами, зокрема це �?то�?уєть�?�? різких підвищень зарплат та пен�?ій у 2010 р. та �?короченн�?
капітальних видатків. У �?ередньому, розбіжно�?ті між показниками бюджету та фактичними ви-
датками за о�?новними категорі�?ми зро�?ли до більш ніж 16% у 2009 та 2010 роках. �?езважаючи
на значний �?екве�?тр бюджету, Ур�?д України зберіг до�?татній рівень загального контролю за за-
борговані�?тю з покритт�? видатків. Цьому �?при�?ло введенн�? в дію �?и�?теми контролю зобов’�?зань
з боку Казначей�?тва, �?ка працює з 2008 р.
Бюджет є загалом повним, а �?и�?тема кла�?ифікації бюджету передбачає адміні�?тративну,
економічну та програмну кла�?ифікації і відповідає Рекомендаці�?м МВФ щодо �?тати�?тики
державних фінан�?ів у редакції 1986 р. У грудні 2011 року Міні�?тер�?тво фінан�?ів затвердило еко-
номічну кла�?ифікацію, що відповідає Рекомендаці�?м МВФ щодо �?тати�?тики державних фінан�?ів
у редакції 2001 р. Бюджетна документаці�? повною мірою відображає фі�?кальну позицію Ур�?ду
України. Варто зауважити, що за комплек�?ом показників Індек�?у відкрито�?ті бюджету у 2010 р.
Україна зайн�?ла 19-те мі�?це у �?віті щодо розкритт�? бюджетної інформації, що перевищує відпо-
відний рейтинг за методологією оцінюванн�? державних видатків та фінан�?ової звітно�?ті (ДВФЗ).
�?а прозорі�?ть бюджету та показники оцінюванн�? ДВФЗ негативним чином впливає
на�?вні�?ть чотирьох важливих фондів �?оціального �?трахуванн�? та інших �?уперечливих
фондів, звітуванн�? �?ких відокремлено від о�?новного бюджету. Згідно з новим Бюджетним
кодек�?ом в�?і позабюджетні фонди, починаючи з 2013 року, повинні будуть подавати звітні�?ть
на о�?нові національних �?тандартів бухгалтер�?ького обліку, що відповідають МСБОДС. Це �?та-
не першим кроком на шл�?ху до кон�?олідованої звітно�?ті. Хоча це й не має впливу на оцінку за
10                             УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

ДВФЗ, �?укупні зобов’�?занн�? ДП також �?тановл�?ть потенційну небезпеку дл�? бюджету, з точки
зору потенційних зобов’�?зань та �?пи�?ань заборговано�?ті зі �?плати податків.
Фі�?кальні відно�?ини між органами державного управлінн�? різних рівнів регулюють�?�?
відповідно до чіткої формули визначенн�? тран�?фертів центрального ур�?ду на кори�?ть
мі�?цевих органів влади, згідно з тим принципом, що органи влади в�?іх рівнів повинні мати
можливі�?ть виконати �?вої законодавчо в�?тановленні зобов’�?занн�? із наданн�? державних по�?луг.
Більше 90% тран�?фертів ґрунтують�?�? на загальному правилі, а решта �?то�?ують�?�? фінан�?уванн�?
інве�?тиційних проектів або наданн�? компен�?ації за втрачені доходи. Ц�? �?и�?тема, �?к правило, �?лаб-
ко мотивує мі�?цеві органи влади до забезпеченн�? ефективно�?ті чи заощаджень. Викори�?танн�?
централізованої �?и�?теми Казначей�?тва з боку мі�?цевих органів влади �?при�?є �?воєча�?ному та по-
вному звітуванню щодо їх видатків.
Головним джерелом фі�?кальних ризиків �?уб’єктів державного �?ектору поза централь-
ними органами влади є ді�?льні�?ть державних підприєм�?тв, на �?кі припадає 18-20% від
ВВП. �?а противагу цьому фі�?кальна �?торона ді�?льно�?ті органів мі�?цевої влади контролюєть�?�?
більш ретельно завд�?ки відповідним механізмам щодо запозичень та повній прозоро�?ті у рам-
ках �?и�?теми Казначей�?тва. �?агл�?д за ді�?льні�?тю ДП є загалом неповним та фрагментарним по
в�?іх міні�?тер�?твах та відом�?твах. При цьому квазі-фі�?кальна ді�?льні�?ть здебільшого зо�?ереджена в
енергетичному �?екторі, на �?кий припадає близько 40% від у�?ього �?ектору ДП. Робл�?ть�?�? �?проби
по�?илити нагл�?д за допомогою перевірок Контрольно-ревізійного управлінн�?. У 2006 р. КРУ
отримало повноваженн�? з проведенн�? перевірок ді�?льно�?ті ДП, а у 2009 р. – з моніторингу вели-
ких та ризикованих фінан�?ових операцій, �?кі провод�?ть�?�? �?и�?темно важливими ДП.


�?� B. Складанн�? бюджету відповідно до цілей політики
Україна має надійний бюджетний проце�?, �?кий забезпечує проведенн�? �?воєча�?них кон-
�?ультацій з міні�?тер�?твами та відом�?твами, а також з Парламентом. Політичні події, �?кі
мали мі�?це прот�?гом аналізованого проміжку ча�?у, �?причинили �?уттєву затримку із прийн�?тт�?м
Парламентом Державного бюджету на 2010 р., що призвело до погіршенн�? показників ДВФЗ по-
рівн�?но з 2005 р. У 2011 р. проце�? підготовки бюджету знову відбуваєть�?�? �?воєча�?но.
Бюджетний кодек�?, �?кий був затверджений у 2010 р. та набув чинно�?ті у поточному фі-
нан�?овому році, дає надію на по�?иленн�? зв’�?зків між політикою та бюджетом. Раніше Ур�?д
готував �?ередньо�?трокові фі�?кальні прогнози, але вони не знаходили �?вого відображенн�? у �?е-
редньо�?трокових а�?игнуванн�?х за програмами або міні�?тер�?твами і, відповідно, мали незначний
вплив на річні бюджети. Бюджетний кодек�?, прийн�?тий у 2010 р., привні�? значні покращенн�?,
адже було запроваджено граничні обмеженн�? видатків за окремими �?екторами, а також �?ередньо-
�?троковий підхід до довго�?трокових інве�?тиційних програм, що реалізують�?�? коштом держави.
О�?новним �?лабким мі�?цем залишаєть�?�? практика бюджетуванн�? капітальних видатків;
оцінка проектів но�?ить не�?и�?темний характер та не є цілком об’єктивною, а на�?лідки дл�? по-
точних видатків не завжди враховують�?�? у бюджеті. При цьому де�?кі ключові програми, �?к-от
ЄВРО-2012, є прикладами набагато вищої ефективно�?ті, �?кі �?лід поширити й на інші напр�?мки
інве�?туванн�? коштом держави.


�?� C. Передбачувані�?ть та контроль у проце�?і виконанн�? бюджету
Си�?тема УДФ в Україні є ви�?окоцентралізованою, при цьому о�?новна увага приділ�?єть�?�?
механізмам вхідного контролю. �?втоматизована казначей�?ька �?и�?тема за�?то�?овуєть�?�? в орга-
нах державної влади на в�?іх рівн�?х, і результати її роботи є задовільними, з точки зору контр-
олю видатків та зобов’�?зань. Ви�?ока �?тупінь контролю підтверджуєть�?�? ви�?окими оцінками за
більші�?тю показників ДВФЗ, пов’�?заних із механізмами контролю з боку Казначей�?тва, а також
внутрішнім аудитом. Доходи, видатки та ка�?ові залишки Казначей�?тва до�?тупні у щоденному
РЕЗЮМЕ ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я                                                                          11

режимі через Єдиний казначей�?ький рахунок. При цьому �?аціональний банк концентрує о�?нов-
ну ча�?тину ліквідних ре�?ур�?ів Ур�?ду. ЄКР надає у режимі реального ча�?у дані про на�?вні ка�?ові
залишки. Також є процедури контролю �?тану позик та гарантій. При�?утні також ін�?трументи
внутрішнього контролю за зобов’�?занн�?ми, не пов’�?заними із зарплатою, проте вони не є до�?ко-
налими. Згідно зі звітами РПУ та Державної фінан�?ової ін�?пекції, є де�?кі недотриманн�? відповід-
них вимог, але вони є незначними та пов’�?зані зі �?таді�?ми, що передують виконанню платежів, та
�?по�?терігають�?�? здебільшого поза центральними органами влади.
З ча�?у о�?таннього оцінюванн�? відбули�?�? �?уттєві покращенн�? у �?фері державних заку-
півель, �?ка наразі значною мірою відповідає передовій практиці іноземних країн. Закон
України «Про здій�?ненн�? державних закупівель» у редакції 2005 року мав �?уттєві розбіжно�?ті з
передовим до�?відом та викривл�?в �?и�?тему держзакупівель через приватизацію ключових функцій
з регулюванн�? та нагл�?ду. Цей закон було �?ка�?овано у 2008 р., а його нову редакцію, прийн�?ту у
червні 2010 р., було узгоджено з Європей�?ькою комі�?ією та Світовим банком. Слабким мі�?цем
нині діючого закону є не чітке визначенн�? під�?тав дл�? викори�?танн�? неконкурентних методів за-
купівель, що призводить до ча�?тих випадків за�?то�?уванн�? процедури закупівлі в одного уча�?ника.
�?аразі робл�?ть�?�? �?проби додатково удо�?коналити цей закон та по�?илити відповідальні�?ть за за-
�?то�?уванн�? неконкурентних методів закупівель. Відповідний законопроект у цей ча�? знаходить�?�?
на розгл�?ді у Парламенті.
Підхід до адміні�?труванн�?, орієнтований на виконанн�? цільових показників доходної
ча�?тини бюджету, не допоміг покращити бізне�?-клімат та не �?при�?в розвитку торгівлі.
Водноча�?, о�?таннім ча�?ом мали мі�?це де�?кі покращенн�?; прийн�?тий у 2010 р. Податковий
кодек�? заклав фундамент дл�? комплек�?ного, уніфікованого законодав�?тва у �?фері оподаткуванн�?
в Україні та прийшов на зміну чи�?ленним законодавчим актам, �?кі раніше регулювали �?феру
податкової політики та адміні�?труванн�? податків. Запровадженн�? нової технології забезпечило
до�?туп до інформації дл�? платників податків та імпортерів/ек�?портерів. Це, �?еред іншого, вклю-
чає �?творенн�? гар�?чих телефонних ліній Державної податкової �?лужби та поширенн�? поданн�?
звітно�?ті в електронній формі. Завд�?ки процедурам, запровадженим на виконанн�? �?пільного на-
казу Державного казначей�?тва, Державної податкової �?лужби та Державної митної �?лужби, було
покращено обмін інформацією між цими у�?тановами.
�?е дивл�?чи�?ь на те, що дедалі ча�?тіше за�?то�?овують�?�? елементи перевірки на о�?нові
управлінн�? ризиками, о�?новною проблемою залишаєть�?�? політика виконанн�? цільових
показників доходної ча�?тини бюджету, що призводить до значної кілько�?ті перевірок
імпортних вантажів на митниці, а також до надзвичайно великої кілько�?ті перевірок
відшкодуванн�? ПДВ та податкових перевірок вцілому. Ще нещодавно 100% за�?в на від-
шкодуванн�? ПДВ передбачали проведенн�? перевірок. За о�?танні 2 роки було зроблено значні
позитивні кроки у напр�?мку впровадженн�? ризико-орієнтованої �?и�?теми планованих перевірок.
Через це по�?тупово зменшила�?ь кількі�?ть перевірок цього типу. Проте у 2010 р. �?тали широко
розпов�?юдженими позапланові перевірки. Значна кількі�?ть аудитів доходів в Україні є т�?гарем
дл�? бізне�?у, о�?обливо дл�? малих та �?ередніх підприєм�?тв. Зро�?танн�? кілько�?ті перевірок означає
зро�?танн�? можливо�?тей дл�? корупції.


�?� D. Облік, веденн�? документації та звітні�?ть
Єдиний казначей�?ький рахунок (ЄКР), запроваджений у рамках першого етапу реформу-
ванн�? УДФ, є о�?новою ефективно�?ті фінан�?ової звітно�?ті та практики управлінн�? ка�?о-
вими залишками у бюджетній �?фері. Охопленн�? ЄКР є комплек�?ним та його результативні�?ть
по�?илюєть�?�? завд�?ки поєднанню з удо�?коналеною �?и�?темою бюджетної кла�?ифікації, що дає
можливі�?ть Казначей�?тву отримувати упродовж року �?воєча�?ні та ви�?око�?кі�?ні звіти з виконанн�?
бюджету та потоків грошових коштів.
12                              УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

Практична ді�?льні�?ть Казначей�?тва також характеризуєть�?�? покращенн�?ми порівн�?но
з оцінюванн�?м, проведеним у 2006 р. Казначей�?тву вдало�?�? зменшити ча�?, що витрачаєть�?�?
на підготовку прот�?гом року проміжних звітів про виконанн�? бюджету, а разом з тим продукува-
ти набагато більш детальні звіти, ніж раніше (завд�?ки удо�?коналенню бюджетної кла�?ифікації).
Звіти генерують�?�? за трьома різними кла�?ифікаці�?ми (адміні�?тративною, економічною та функ-
ціональною) та за різними рівн�?ми влади (центральні та мі�?цеві органи).
Позабюджетні фонди, �?к-от Пен�?ійний фонд України, Державний дорожній фонд
України, державні фонди �?оціального �?пр�?муванн�?, розгл�?дають�?�? у рамках бюджетної
та фінан�?ової звітно�?ті Ур�?ду в о�?обливий �?по�?іб. Де�?кі позики вважають�?�? доходами (напри-
клад, у випадку Укравтодору), а амортизаці�? позик – видатками. Це напр�?му �?уперечить положен-
н�?м та визначенн�?м щодо відне�?енн�? до доходів та витрат за позиками, викладеним у міжнарод-
них �?тандартах фінан�?ової звітно�?ті (МСФЗ 18 та МСФЗ 23, відповідно). Водноча�? кон�?олідовані
бюджетні звіти (включно з бюджетною звітні�?тю Пен�?ійного фонду) готують�?�? з дотриманн�?м
затверджених ча�?ових меж, звітні�?ть за трьома �?оціальними фондами характеризуєть�?�? значними
запізненн�?ми.


�?� E. Зовнішній нагл�?д та аудит
В Україні вищим органом зовнішнього державного фінан�?ового контролю є Рахункова
палата України (РПУ). �?ею проводить�?�? річний фінан�?овий аудит виконанн�? державно-
го бюджету. Такий річний аудит є, переду�?ім, аналізом відповідно�?ті; він не мі�?тить аудитор�?ько-
го ви�?новку щодо �?тану державних фінан�?ів чи фінан�?ової звітно�?ті та не передбачає на�?вно�?ті
щодо �?проможно�?ті ур�?дових у�?танов готувати таку звітні�?ть, а отже не відповідає міжнародним
�?тандартам.
Порівн�?но з іншими вищими органами аудиту повноваженн�? РПУ є обмеженими.
Відповідно до рішенн�? Кон�?титуційного Суду України, ухваленого у вере�?ні 2010 р., поза межами
річного аудиту РПУ залишаєть�?�? аудит державних доходів, ді�?льні�?ть мі�?цевих органів влади та
позабюджетних фондів. �?а ча�? проведенн�? оцінюванн�? голова РПУ вже вичерпав другий термін
перебуванн�? на по�?аді (з двох можливих), але Парламент ще не призначив нового голову цього
відом�?тва.
За о�?танні кілька років Рахункова палата України (РПУ) до�?�?гла певного по�?тупу у зміні
підходу до аудиту державних видатків. Рахункова палата регул�?рно проводить аудити ефек-
тивно�?ті викори�?танн�? коштів (більш відомі �?к «аудити ефективно�?ті») у рамках річної програми
роботи, і ці аудити по�?илили нагл�?д за програмами викори�?танн�? державних коштів та розпо-
ділом бюджетних ре�?ур�?ів. Однак вірогідно, що можна �?уттєво по�?илити методологічну о�?нову
ді�?льно�?ті РПУ через її оновленн�? та приведенн�? у відповідні�?ть до �?тандартів І�?ТОС�?І. Поза
тим, до�?і незрозуміло, �?кий позитивний вплив такий новий підхід матиме на політику у �?фері
державних видатків і чи буде мати мі�?це цей вплив взагалі.
У Верховній Раді Україні немає �?пеціального комітету з питань аудиту; �?луханн�?, що про-
вод�?ть�?�? парламент�?ькими комітетами, та відповіді Ур�?ду на запити, що піднімають�?�?
Парламентом, не від�?лідковують�?�?. Комітет з питань бюджету та інші (профільні) комітети
не�?уть �?пільну відповідальні�?ть за аналіз аудитор�?ьких звітів відповідно до їх предмету, проте �?пе-
ціалі�?ти, �?кі проводили це оцінюванн�?, не змогли отримати чітку інформацію щодо ретельно�?ті
розгл�?ду аудитор�?ьких звітів відповідними комітетами та уча�?ті у такому розгл�?ді по�?адовців з
відповідних міні�?тер�?тв.
РЕЗЮМЕ ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я                                                                           13

                       II. Можливо�?ті дл�? удо�?коналенн�?
Подальше удо�?коналенн�? �?и�?тем УДФ в Україні може відіграти важливу роль у до�?�?г-
ненні цілей з підвищенн�? �?ко�?ті наданн�? державних по�?луг, покращенн�? ділового та ін-
ве�?тиційного клімату, по�?иленн�? контролю за �?итуацією у �?фері боротьби з корупцією
при збереженні фінан�?ової ди�?ципліни. За результатами оцінюванн�? ефективно�?ті роботи
та аналізу поточних ур�?дових ініціатив з проведенн�? реформ �?лід виокремити кілька питань, що
потребують уваги Ур�?ду у рамках за�?то�?овуваних заходів зі зміцненн�? �?и�?тем УДФ та підвищенн�?
ефективно�?ті їх роботи:
    1.   Запровадженн�? �?ередньо�?трокового бюджетуванн�? та його удо�?коналенн�? у �?фері
         капітальних видатків.
    2.   Зміни цілей у�?танов, відповідальних за забезпеченн�? надходжень до державного бюд-
         жету, – перене�?енн�? акценту з до�?�?гненн�? в�?тановлених цільових показників доходів на
         забезпеченн�? дотриманн�? платниками податків відповідного законодав�?тва.
    3.   Впровадженн�? нової �?и�?теми державних закупівель та моніторинг її роботи з метою
         забезпеченн�? повнома�?штабної ефективно�?ті.
    4.   Удо�?коналенн�? у �?фері управлінн�? ризиками та нагл�?ду за фі�?кальними ризиками,
         �?причиненими ді�?льні�?тю ДП.
    5.   Розвиток внутрішнього аудиту, що зо�?ереджуватиме більшу увагу на удо�?коналенні
         механізмів контролю та ефективно�?ті.
    6.   Розширенн�? об�?�?гу повноважень вищого органу аудиту (РПУ) шл�?хом у�?уненн�? на�?вних
         обмежень щодо функцій нагл�?ду, �?кі �?уперечать передовому �?вітовому до�?віду.
    7.   По�?иленн�? ролі законодавчої гілки влади у розгл�?ді аудитор�?ьких ви�?новків та подаль-
         ших ді�?х за їх результатами.
Елементи �?ередньо�?трокового бюджетуванн�? є в на�?вно�?ті та розвивають�?�?, але зв’�?зку
між політикою та бюджетом в�?е ще не про�?тежуєть�?�?. Де�?кі з елементів �?ередньо�?троково-
го бюджетуванн�? працюють вже прот�?гом кількох років (зокрема це �?то�?уєть�?�? �?ередньо�?тро-
кової фі�?кальної �?и�?теми та граничних меж бюджетних видатків дл�? профільних міні�?тер�?тв).
О�?танньою такою подією �?тало ухваленн�? Бюджетного кодек�?у, �?кий передбачає кількарічні
а�?игнуванн�? за інве�?тиційними програмами. Проте зв’�?зки між �?ередньо�?троковими прогнозами
щодо політики та �?тратегі�?ми і відповідними ціл�?ми, що �?тавл�?ть�?�?, здебільшого від�?утні. Згідно
зі �?т. 21 нового Кодек�?у, бюджетні запити профільних міні�?тер�?тв повинні охоплювати не лише
рік, на �?кий готуєть�?�? бюджет, але й на�?тупні два роки. При цьому Кабінет Міні�?трів зобов’�?заний
приймати рішенн�? щодо прогнозних об�?�?гів доходів та видатків у �?ередньо�?троковому періоді
через один мі�?�?ць пі�?л�? прийн�?тт�? Парламентом закону про державний бюджет. Важливим є
забезпеченн�? неперевищенн�? в�?тановлених граничних меж бюджетних видатків у майбутньому,
а також дотриманн�? чітких правил та належне обґрунтуванн�? при вне�?енні будь-�?ких змін у на-
�?тупних роках.
Ухвалено законодавчу базу у �?фері державних закупівель, �?ка здебільшого відповідає
передовому міжнародному до�?віду, хоча її впровадженн�? залишаєть�?�? незавершеним.
Ключовими заходами, що їх в�?е ще необхідно вжити дл�? забезпеченн�? прозоро�?ті, ефективно�?ті
та конкуренції у рамках проце�?у державних закупівель в Україні, є: (1) затвердженн�? підзаконних
нормативно-правових актів, �?кі дозвол�?ть забезпечити ефективне функціонуванн�? �?и�?теми, зок-
рема у тому, що �?то�?уєть�?�? комунальних підприєм�?тв та природних монополій; (2) запроваджен-
н�? �?и�?теми моніторингу дл�? оцінюванн�? ефективно�?ті функціонуванн�? �?и�?теми, зокрема наданн�?
до�?тупу громад�?ько�?ті до інформації про результати, �?кі можна визначити (�?к-от від�?оток закупі-
вель в одного уча�?ника у їх загальному об�?�?зі), аби громад�?н�?ьке �?у�?піль�?тво могло здій�?нювати
14                            УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

моніторинг відповідних проце�?ів; (3) подальша гармонізаці�? законодавчої бази у �?фері держав-
них закупівель із директивами ЄС та інве�?тиції у розбудову потенціалу у�?танов-бенефіціаріїв,
відповідальних за впровадженн�? нового законодав�?тва.
Слід розвинути �?и�?теми і підходи, що ґрунтують�?�? на забезпеченні дотриманн�? вимог,
у податковій та митній �?ферах. Як податкова, так і митна �?фера значною мірою керують�?�?
цільовими показниками виконанн�? дохідної ча�?тини бюджету. Це �?понукає по�?адкових о�?іб до
необ’єктивної поведінки, зокрема ча�?тота митних та податкових перевірок є вищою, ніж це ви-
магаєть�?�? фактичними ризиками, а під ча�? оцінюванн�? ча�?то не береть�?�? до уваги о�?новна до-
кументаці�?. Це породжує негативне �?прийн�?тт�? ді�?льно�?ті обох �?лужб, а також �?творює підґрунт�?
дл�? корупційних дій та �?причинює затримки із імпортом вантажів. �?езважаючи на те, що завд�?ки
вне�?енню змін до відповідних нормативних актів, удо�?коналенню �?и�?тем і процедур у �?фері опо-
даткуванн�? були до�?�?гнуті значні зрушенн�? у розбудові законодавчого пол�?, митна �?права в�?е ще
від�?тає від такого по�?тупу. Подальші покращенн�? вимагають запровадженн�? нового законодав-
�?тва у �?фері оподаткуванн�? та удо�?коналенн�? бізне�?-проце�?ів, звуженн�? пол�? дл�? довільних дій
по�?адовців. Процедури о�?карженн�? рішень податкової �?лужби та відшкодуванн�? ПДВ є недо-
�?коналими; обидві ці �?фери потребують змін з точки зору підходів до управлінн�? та філо�?офії,
�?кі мають по�?тавити за о�?новну мету забезпеченн�? дотриманн�? законодав�?тва, а не мак�?имізацію
надходжень.
�?агл�?д за ДП є �?лабким і фрагментарним; він потребує значного по�?иленн�? та оптиміза-
ції. Від�?утні�?ть єдиного реє�?тру у�?іх працюючих в Україні ДП �?творює труднощі в отриманні да-
них, а отже і в прийн�?тті рішень щодо ді�?льно�?ті ДП. Покращити �?итуацію з прозорі�?тю та під-
звітні�?тю ДП можна через запровадженн�? обов’�?зкової публікації цілей операційної ді�?льно�?ті,
зокрема некомерційних цілей, незалежного щорічного звіту та перегл�?ду �?и�?теми вимірюванн�?
ефективно�?ті задл�? включенн�? в неї �?тандартних заходів та методологій оцінюванн�? ефективно�?-
ті функціонуванн�? ДП.
�?езважаючи на заходи, що наразі вживають�?�?, в�?е ще залишаєть�?�? великим об�?�?г робо-
ти, �?ку необхідно прове�?ти дл�? підготовки профільних міні�?тер�?тв та відом�?тв до вико-
нанн�? та фік�?ації транзакцій відповідно до нових �?тандартів обліку. Очікуєть�?�?, що �?тра-
тегі�? реформуванн�? �?и�?теми обліку у державному �?екторі надалі підвищить �?кі�?ть та комплек�?-
ні�?ть фінан�?ової звітно�?ті Ур�?ду. Проте повною мірою вплив від впровадженн�? Міжнародних
�?тандартів фінан�?ового обліку в державному �?екторі (МСФОДС) за методом накопиченн�? не
буде відчутним у коротко�?троковій пер�?пективі та/або одразу ж, адже результатом цих реформ
буде запровадженн�? аб�?олютно нової, �?кладної �?и�?теми обліку у державному �?екторі. До того
ж, необхідно прове�?ти роботу з підготовки відповідних підрозділів у Державній казначей�?ькій
�?лужбі та Міні�?тер�?тві фінан�?ів України, щоб фінан�?ова звітні�?ть Ур�?ду готувала�?ь відповідно
до нових �?тандартів за методом нарахуванн�?. Ур�?д вживає заходів, аби завершити розробку та
ухваленн�? 19 нових �?тандартів обліку в державному �?екторі до грудн�? 2011 р., а також затверд-
женн�? о�?танніх 3 �?тандартів у 2012 р.; Ур�?д очікує, що уве�?ь пакет �?тандартів набере чинно�?ті
у �?ічні 2013 р.
Функції внутрішнього та зовнішнього аудиту в�?е ще наражають�?�? на значні перешкоди
на шл�?ху до забезпеченн�? ефективного нагл�?ду. У 2011 році активізувала�?�? ді�?льні�?ть із про-
веденн�? реформи внутрішнього аудиту, і майже в у�?іх центральних органах влади були �?творені
підрозділи внутрішнього аудиту. Розбудова ефективної функції внутрішнього аудиту відповідно
до міжнародних �?тандартів вимагає прийн�?тт�? комплек�?ної програми з розвитку �?проможно�?тей,
а також оновленн�? відповідних функціональних повноважень Державної фінан�?ової ін�?пекції та
внутрішнього аудиту. �?еобхідно по�?илити незалежні�?ть РПУ та поширити її повноваженн�? на
мі�?цеві бюджети та державні доходи. Дл�? забезпеченн�? відповідно�?ті передовому міжнародному
до�?віду �?лід забезпечити деполітизацію призначень на керівні по�?ади. �?еобхідно прове�?ти до-
даткову роботу з приведенн�? �?тандартів та методологій аудиту РПУ у відповідні�?ть до міжнарод-
них �?тандартів.
РЕЗЮМЕ ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я                                                                            15

Більш ретельний та �?и�?темний розгл�?д Парламентом звітів за результатами зовнішніх
аудитів може по�?илити підзвітні�?ть по�?адовців та �?при�?ти більш раціональному вико-
ри�?танню державних коштів. Хоча РПУ подає �?вої звіти до Парламенту, їх розгл�?д не має
�?и�?темного характеру та не документуєть�?�? належним чином. Парламент повинен по�?илити ко-
ординаційну функцію підкомітету, відповідального за зовнішній аудит, або �?творити окремий
підрозділ, �?кий би відповідав виключно за перевірку �?тану державних рахунків та звітів за резуль-
татами аудиту. Си�?темний моніторинг та подальші дії за його результатами, �?кі вживають�?�? від-
повідними державними �?труктурами дл�? вирішенн�? питань, викладених у звітах за результатами
аудитор�?ьких перевірок, також є джерелом передової міжнародної практики. Подібні комітети у
де�?ких інших країнах дл�? покращенн�? рівн�? поінформовано�?ті про �?вою роботу та її результати
також провод�?ть публічні обговоренн�? та пре�?-конференції, що тран�?люють�?�? на телебаченні.
РПУ так і не було розроблено �?тратегію ін�?титуційного розвитку у �?ередньо- та довго�?троковій
пер�?пективі, �?ка б започаткувала �?уча�?ні програми з навчанн�? та профе�?ійного розвитку, оновила
методологію та ін�?трументи аудиту.
Це оцінюванн�? дає можливі�?ть ознайомити�?ь з результатами реалізації поточного комп-
лек�?у ініціатив у �?фері реформуванн�? УДФ та вне�?ти, за необхідно�?ті, відповідні зміни.
Переорієнтаці�? �?и�?теми УДФ із традиційної моделі, що ґрунтуєть�?�? на вхідному контролі, на
модель, орієнтовану на результат, більшу уча�?ть громад�?н�?ького �?у�?піль�?тва та ефективніші ме-
ханізми оцінюванн�? та зворотного зв’�?зку через �?уча�?ний внутрішній та зовнішній аудит та відпо-
відальні�?ть за результати може допомогти в управлінні державними фінан�?ами та �?кі�?тю по�?луг.
Безперервні удо�?коналенн�? й підвищенн�? ефективно�?ті та комплек�?но�?ті практики державних
закупівель, оподаткуванн�? та митної �?прави можуть зменшити ма�?штаби корупції, покращити
фі�?кальний балан�? та �?творити краще �?ередовище дл�? веденн�? бізне�?у в Україні.
16                               УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами
                             1. ВСТУП



�?� A. Цілі
1.1 Оцінюванн�? ДВФЗ 2011 року має на меті оцінити зміни, що відбули�?�? у �?и�?темі УДФ
між 2005 та 2010 фінан�?овими роками, та надати інформацію щодо подальших напр�?мків реа-
лізації ур�?дової програми реформуванн�? �?фери управлінн�? державними фінан�?ами. Зокрема у
цьому звіті: (і) викладаєть�?�? актуальний огл�?д ефективно�?ті УДФ з викори�?танн�?м Си�?теми вимірюван-
н�? ефективно�?ті ДВФЗ; (іі) визначають�?�? та по�?�?нюють�?�? зміни в ефективно�?ті функціонуванн�? по-
рівн�?но з результатами попереднього оцінюванн�?; (ііі) мі�?тить�?�? огл�?д ефективно�?ті ді�?льно�?ті України
у �?фері УДФ на фоні інших країн та відповідних орієнтовних показників та (iv) оцінюєть�?�? вплив ви�?-
новків до�?лідженн�? та їх на�?лідки дл�? програми ур�?дових реформ, що наразі впроваджуєть�?�?.


�?� B. Методологі�?
1.2 Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами було підготовлено групою
фахівців Світового банку за уча�?ті кон�?ультантів, фінан�?ованих коштом Європей�?ького
Союзу, на чолі з ек�?пертами зі Світового банку Івором Бізлі та Олек�?ієм Балабушко. До �?кла-
ду групи також входили Світлана Будагов�?ька (Світовий банк), Себа�?тіан Дубо�?т (кон�?уль-
тант Європей�?ької Комі�?ії), Янні�? Хадзі�?накі�? (кон�?ультант Європей�?ької Комі�?ії), Йоко Кагава
(Світовий банк), Мунавер Кваджа (Світовий банк), Крі�? Пейдж (кон�?ультант Європей�?ької Комі�?ії),
Ру�?лан Піонтков�?ькі (Світовий банк), Пабло Сааведра (Світовий банк), Ірина Шмельова (Світовий
банк), Юлі�? Сніжко (Світовий банк), Раджив Свамі (Світовий банк) та Джон Уіггін�? (кон�?ультант
Європей�?ької Комі�?ії). Польова робота проводила�?ь у квітні-ли�?топаді 2011 року; мі�?ії з ви�?вленн�?
фактів у �?кладі іноземних �?пеціалі�?тів працювали у квітні 2011 р. та у травні-червні 2011 р.
1.3 �?наліз, що лежить в о�?нові підготовленого у 2011 р. звіті з оцінюванн�? ефективно�?ті,
ґрунтуєть�?�? на проце�?ах та даних звітно�?ті за 2010 рік – о�?танній рік щодо �?кого була на�?в-
на повна інформаці�? на момент підготовки оцінюванн�? в 2011 році. Дл�? де�?ких показників
оцінка включала дані попереднього року, �?к це вимагаєть�?�? згідно з методологією ДВФЗ.
Результати за 2010 рік порівнювали�?�? із даними за 2005 рік (що викори�?товували�?�? дл�? підготовки
звіту ДВФЗ за 2006 рік), а у звіті опи�?ують�?�? події, що призвели до зміни оцінок ДВФЗ. Дл�? змалюван-
н�? повної і актуальної картини на ча�? підготовки звіту в оцінюванні також опи�?ують�?�? важливі події,
що �?тали�?�? в 2011 році, хоча дані за 2011 рік не викори�?товували�?�? дл�? цілей розрахунку показників
ДВФЗ. �?ижче опи�?уєть�?�? базовий підхід до підготовки звіту за результатами оцінюванн�? ДВФЗ:
     ■    Збір та огл�?д на�?вних первинних джерел інформації, зокрема відповідних законів, ад-
          міні�?тративних процедур, фінан�?ових даних та іншої інформації щодо ефективно�?ті.
     ■    Збір додаткової інформації та �?пілкуванн�? з по�?адовими о�?обами у рамках мі�?ій за різ-
          ними проектами та під ча�? �?пеціальних зу�?трічей, проведених задл�? завершенн�? по-
          чаткового оцінюванн�?.
     ■    Кон�?ультації з органами державної влади та іншими організаці�?ми-донорами дл�? під-
          твердженн�? позиції групи щодо інформації про ефективні�?ть та проведенн�? обгово-
          рень рейтингів ДВФЗ.
Багато з членів команди покладали�?�? на вла�?ний до�?від, здобутий під ча�? роботи за проектами та
у рамках наданн�? кон�?ультативно-дорадчої допомоги Ур�?дові України з проблематики управлінн�?
державними фінан�?ами. Це, �?еред іншого, включає Проект реформуванн�? у �?фері УДФ та Проект
модернізації податкової �?лужби, а також тра�?товий фонд з бюджетуванн�? капітальних видатків.
1.4 Як під ча�? розробки концептуального документу з оцінюванн�?, так і упродовж під-
готовки �?амого звіту проводили�?ь детальні кон�?ультації з іншими організаці�?ми-донора-
ми. Серед цих донорів, �?кі мають значну зацікавлені�?ть у покращенні �?итуації у �?фері УДФ, –
ВСТУП                                                                                         17

Міжнародний валютний фонд (МВФ), що забезпечує підтримку бюджету та надає технічну допо-
могу у �?фері УДФ, Європей�?ька Комі�?і�? (ЄК), що надає підтримку бюджету за різними �?екторами,
а також Швед�?ьке агент�?тво міжнародного розвитку (СІД�?), що надає кон�?ультативно-дорадчу
допомогу Міні�?тер�?тву фінан�?ів у �?фері координації та звітно�?ті з питань фінан�?уванн�?, одержа-
ного від організацій-донорів.
1.5 В оцінюванні ДВФЗ активну уча�?ть брав Ур�?д України. Проведенн�? повторного оці-
нюванн�? ДВФЗ було заплановано �?к ін�?трумент вивченн�? по�?тупу в реформуванні �?фери УДФ
у зв’�?зку з Проектом реформуванн�? у �?фері УДФ Світового банку. Ур�?д України забезпечував
підтримку через наданн�? даних, інтерв’ю та валідацію попередніх результатів оцінюванн�? ДВФЗ.
Головним партнером у підготовці цього звіту ви�?тупало Міні�?тер�?тво фінан�?ів. Також прово-
дили�?ь кон�?ультації з пред�?тавниками Секретаріату Верховної Ради України, Рахункової палати
України, Державної податкової �?лужби та Державної митної �?лужби, Державного казначей�?тва,
Державної фінан�?ової ін�?пекції, Міні�?тер�?тва економіки та �?нтимонопольного комітету.
1.6 У повторному оцінюванні ДВФЗ вз�?то до уваги нещодавно опубліковані аналітичні
матеріали, у тому чи�?лі Огл�?ди державних фінан�?ів за 2006 та 2008 роки, оцінюванн�? державних
фінан�?ів, підготовлене ОЕСР/СІГМ�? у 2011 р., Огл�?д бюджетної �?фери, підготовлений ОЕСР
у 2011 р., та Оцінюванн�? бюджетуванн�? у �?ередньо�?троковій пер�?пективі автор�?тва, проведене
МВФ у 2011 р. У відповідних звітах про�?тежуєть�?�? тенденці�? до аналізу прогре�?у, до�?�?гнутого
за ключовими напр�?мками управлінн�? державними фінан�?ами, �?к ча�?тини поточних заходів, а
також на�?вні�?ть пакетів пропозицій з реформуванн�? у �?фері політики. Поза тим, оцінюванн�?
ДВФЗ проводить�?�? за комплек�?ною, �?тандартизованою методологією, що ґрунтуєть�?�? на чітко
визначених показниках та зо�?ереджує увагу на вимірюванні загальної результативно�?ті та на�?лід-
ків функціонуванн�? �?и�?тем УДФ.
1.7 Методологічна допомога та забезпеченн�? �?ко�?ті здій�?нювали�?ь Уїль�?мом Доротин�?ькі
(керівник програм держаного �?ектору, Регіон Європи та Центральної �?зії, Світовий банк),
�?ндреа�?ом Пападопуло�?ом (Європей�?ький Союз) та Мартіном Райзером (Директором
Світового банку у �?правах України). Додаткові коментарі до концептуальної запи�?ки та про-
екту звіту були отримані від ек�?пертів-рецензентів з Європей�?ької Комі�?ії (DG Budget, DEVCO
та ECFINC), Фран�?а Рон�?хольта (Frans Ronsholt, Секретаріат ДВФЗ), Го�?ти Л’юнгаман (МВФ) та
Санджа�? �?. Вані (Світовий банк). [Попередні ви�?новки звіту були передані Ур�?дові України та ін-
шим зацікавленим �?торонам, і їх реакці�? знайшла �?воє відображенн�? в оцінюванні ефективно�?ті].


�?� С. Об�?�?г та межі до�?лідженн�?
1.8 Об�?�?г повторного до�?лідженн�? обмежував�?�?, переду�?ім, центральними органами
державної влади в Україні, а �?аме міні�?тер�?твами, відом�?твами, �?лужбами та у�?тановами. Огл�?д
охоплює ді�?льні�?ть ДП та органів мі�?цевої влади відповідно до того, на�?кільки великі фі�?кальні
ризики вони не�?уть дл�? центрального бюджету. Проте у до�?лідженні не мі�?тить�?�? оцінюванн�?
�?и�?тем УДФ та їх ефективно�?ті на �?убнаціональному рівні. Питанн�? децентралізації охоплюють-
�?�? у рамках таких показників, �?к: PI 8 (�?и�?тема фі�?кальних відно�?ин між різними органами дер-
жавної влади); PI 9 (фі�?кальні ризики, пов’�?зані з ді�?льні�?тю мі�?цевих органів державної влади); а
також PI 23 (на�?вні�?ть інформації про ре�?ур�?и, отримувані у�?тановами, що надають по�?луги).
1.9 Оцінюванн�? охоплювало по�?туп України у питанн�?х реформуванн�? УДФ порів-
н�?но з іншими країнами, а також на фоні міжнародних орієнтирів у �?фері ур�?дуванн�?
та управлінн�? державними фінан�?ами. Дл�? того, щоб більш детально розгл�?нути ді�?льні�?ть
України у відповідному напр�?мку група ек�?пертів проаналізувала ефективні�?ть ДВФЗ у порівн�?н-
ні з комплек�?ом показників низки порівнюваних країн та �?пів�?тавила по�?туп України (за 2005-
2010 роки) з іншими країнами, в �?ких проводили�?ь повторні оцінюванн�? ДВФЗ за аналогічний
проміжок ча�?у (див. Додаток 2). Крім того, група ек�?пертів аналізувала на�?вні характери�?тики ур�?-
дуванн�?, пов’�?зані з УДФ, зокрема індек�?и за результатом до�?лідженн�? «Характери�?тика ділового
та підприємницького �?ередовища», Індек�? відкрито�?ті бюджету та Глобальний індек�? че�?но�?ті,
аби отримати триєдині ви�?новки, пред�?тавити їх у вигл�?ді трикутника та оцінити вплив змін в
УДФ на загальний �?тан �?прав щодо ур�?дуванн�? та �?ко�?ті по�?луг.
18                              УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами
2. З�?Г�?ЛЬ�?�? І�?ФОРМ�?ЦІЯ ПРО КР�?Ї�?У



�?� A. Економічне �?тановище
2.1 Україна є �?хідноєвропей�?ькою країною, на�?еленн�? �?кої �?кладає приблизно 46 міль-
йонів громад�?н. �?езважаючи на те, що відхід від �?оціалі�?тичної економіки було розпочато на по-
чатку 1990-х років та вже є значні здобутки на шл�?ху до ринкової економіки, навіть через 20 років
пі�?л�? започаткуванн�? перетворень ще на�?вні �?уттєві залишки колишньої �?и�?теми.
2.2 Темпи зро�?танн�? України були �?ередніми (в �?ередньому 7% у 2000-2008 рр.) на тлі
інших країн регіону зі швидко зро�?таючою економікою. Індек�? бідно�?ті та показник чи�?ла
уразливих громад�?н продемон�?трували �?тале падінн�? з 46,9% у 2002 р. до лише 12,3% у 2007 р.
(у доларовому виразі, при за�?то�?уванні межі бідно�?ті за паритетом купівельної �?проможно�?ті).
Упродовж цього періоду зро�?танн�? в о�?новному було обумовлено зовнішніми та тимча�?овими
факторами, а не �?труктурними змінами в економіці.
2.3 Із розгортанн�?м фінан�?ової кризи у 2009 р. економіка України �?коротила�?�? на 15%,
що �?тало відображенн�?м її о�?новоположної уразливо�?ті з точки зору макроекономічного
�?ередовища та �?труктурних факторів. Зокрема це �?то�?уєть�?�? таких чинників, �?к: (і) коротко-
�?трокові�?ть зовнішніх боргів приватного �?ектору, об�?�?г �?ких швидко зро�?тав, (іі) уразливі�?ть бан-
ків�?ького �?ектору, �?ка була пов’�?зана зі швидким зро�?танн�?м об�?�?гу кредитуванн�?, �?причиненим
в о�?новному зовнішнім фінан�?уванн�?м та �?лабким регулюванн�?м та нагл�?дом; (ііі) швидко змінні
умови торгівлі та від�?утні�?ть дивер�?ифікації зовнішніх по�?тавок попиту (�?кий зо�?ереджуєть�?�? на
�?талі та продукції важкого машинобудуванн�? в ек�?порті та на по�?тавках газу в імпорті), (iv) ек�?-
пан�?іоні�?т�?ька фі�?кальна політика на тлі проблемної �?труктури видатків та доходів; (v) �?лабка
конкуренці�? та не�?проможні�?ть забезпечити дивер�?ифікацію та �?творенн�? продукції з більшою
доданою варті�?тю, (vі) загалом обт�?жливе регул�?торне �?ередовище та �?уттєве державне втручан-
н�?, �?кі перешкоджають розвиткові приватного �?ектору.
2.4 Економіка України продемон�?трувала зро�?танн�? на 4,1% у 2010 р. через де�?ке покра-
щенн�? попиту на внутрішньому та зовнішніх ринках та низьку базу порівн�?нно з 2009 року.
Приватне �?поживанн�? зро�?ло на 5,8% у 2010 р., а інве�?тиції в о�?новний капітал у тому ж році збіль-
шили�?�? на 5,8%. Зміна рівн�? запа�?ів забезпечила 1,3% від ВВП, що призвело до зро�?танн�? об�?�?гу
валових інве�?тицій у реальному виразі на рівні 18,7%. �?а відміну від 2009 р., вне�?ок чи�?того ек�?-
порту у зро�?танн�? ВВП у 2010 р. був від’ємним, а зро�?танн�? імпорту у реальному виразі на 11,5%
перевищувало зро�?танн�? ек�?порту (4,6%). �?ижче наведено таблицю 1, в �?кій показані ключові мак-
роекономічні показники. Загальний бюджет центральних органів державної влади �?кладаєть�?�? з (і)
державного бюджету; (іі) у�?іх бюджетів органів мі�?цевої влади та (ііі) бюджетів у�?іх позабюджетних
фондів, у тому чи�?лі бюджетів Пен�?ійного фонду України, Фонду загальнообов’�?зкового державно-
го �?оціального �?трахуванн�? України на випадок безробітт�?, Фонду �?оціального �?трахуванн�? з тим-
ча�?ової втрати працездатно�?ті, Державного агент�?тва резерву України, Фонду держмайна, Фонду
�?оціального �?трахуванн�? від неща�?них випадків на виробництві та Державного дорожнього фонду
України (Укравтодор), �?кщо такі не увійшли до �?кладу пункту (і).
2.5 Через недо�?татні �?труктурні перетворенн�? та вна�?лідок впливу економічної кризи
Україна �?ьогодні наражаєть�?�? на значний фі�?кальний ти�?к, �?кий �?тановить загрозу дл�?
економічної �?табільно�?ті і зро�?танн�?. Це �?то�?уєть�?�?, зокрема, значних потреб в інве�?тиці�?х
в інфра�?труктуру, що дедалі зро�?тають (за оцінками Огл�?ду державних фінан�?ів, проведеного
Світовим банком у 2006 р., вони �?�?гають 100 міль�?рдів доларів на період 2006-2015 рр.).; демо-
графічних проблем, пов’�?заних зі �?тарінн�?м на�?еленн�?, та незавершеної реформи пен�?ійної
�?и�?теми; зро�?танн�? �?уверенного та гарантованого боргу; ви�?окого �?ереднього рівн�? податкового
З�?Г�?ЛЬ�?�? І�?ФОРМ�?ЦІЯ ПРО КР�?Ї�?У                                                                          19

навантаженн�? та ви�?оких граничних �?тавок пр�?мих податків (а �?аме, податок на прибуток підпри-
єм�?тв та збори з фонду заробітної плати), а також обт�?жливої і �?кладної �?и�?теми адміні�?труванн�?
доходів.
2.6 Фі�?кальна політика в о�?новному зо�?ереджуєть�?�? на по�?туповому �?короченні фі�?-
кальних дефіцитів. �?ова програма �?півпраці з МВФ, �?хвалена у червні 2010 р., визначила об�?�?г
кон�?олідованого загального дефіциту бюджетів органів державної влади на рівні 5,5% від ВВП
у 2010 р. та 3,5% від ВВП у 2011 р. Крім того, очікувало�?�?, що монополі�?т газового ринку �?�?К
«�?афтогаз України», �?кий є 100% вла�?ні�?тю держави, матиме дефіцит на рівні 1% від ВВП у 2010
р. та збалан�?ує фінан�?и у 2011 р. Хоча цільових показників загального дефіциту було до�?�?гнуто,
мали мі�?це значні труднощі в ді�?льно�?ті �?�?К «�?афтогаз України», що призвело до перевищенн�?
цільового показника дефіциту.
                                                                                                   Таблиц�? 1
                              Ключові макроекономічні показники

                                                2005 р.    2006 р.   2007 р.   2008 р.   2009 р.    2010 р.
�?омінальний ВВП, млрд. грн.                       441,5      544,1     720,7     948,1     913,3     1082,6
Реальний ВВП, % зміна                               2,7        7,3       7,9       2,1     -14,8        4,1
Споживанн�?, % зміна                                15,7       12,4      13,6       9,0     -12,2        5,9
Інве�?тиції в о�?новний капітал, % зміна              3,9       21,2      23,9       1,6     -50,5        4,9
Ек�?порт, % зміна                                  -12,2       -5,6       3,3       5,2     -22,0        3,9
Імпорт, % зміна                                     6,4        6,8      21,5      17,1     -38,9       11,3
Дефл�?тор ВВП, % зміна                              24,6       14,8      22,7      29,2      13,0       13,8
ІСЦ, % зміна �?таном на кінець періоду              10,3       11,6      16,6      22,3      12,3        9,1
Поточний платіжний балан�?, % від ВВП                2,9       -1,5      -3,7      -7,0      -1,5        -2,1
Умови торгівлі, % зміна                             8,3        4,9       9,8       6,1      -6,8        4,4
�?адходженн�? до бюджету, % від ВВП                  41,8       43,7      42,3      43,9      40,7       43,2
Видатки бюджету, % від ВВП                         44,1       45,1      44,3      47,0      49,4       50,6
Податково-бюджетний балан�?                          -2,3      -1,3      -2,0      -3,1      -8,7        -7,4
(включно з �?�?К «�?афтогаз України», але без
урахуванн�? рекапіталізації банків), % від ВВП
Зовнішній борг, % від ВВП                          45,3       50,4      58,6      83,6      90,8       85,0
Суверенний та гарантований борг, % від ВВП         17,7       14,8      12,3      20,0      34,8       39,5

Джерело: Держком�?тат України, звіти Державного казначей�?тва України про виконанн�? бюджету.




�?� B. Си�?тема державної влади та державний бюджет
2.7 Україна має багаторівневу �?и�?тему державної влади. Центральні органи державної вла-
ди �?кладають�?�? з Парламенту, Президента, Кабінету Міні�?трів та �?удової гілки влади (Верховного
Суду України). За результатами проведеної на виконанн�? �?хваленого наприкінці 2010 року ука-
зу Президента України адміні�?тративної реформи, �?ка мала на меті �?короченн�? та оптимізацію
державного апарату, наразі функціонує 16 міні�?тер�?тв, 53 державних у�?танови центрального
рівн�?, �?кі підпор�?дковані відповідним міні�?тер�?твам, та 3 органи влади зі �?пеціальним �?тату�?ом,
�?кі є незалежними від будь-�?кого міні�?тер�?тва (Фонд держмайна, �?нтимонопольний комітет та
Держкомтелерадіомовленн�?). Рахункова палата України є вищим органом аудиту, �?кий підзвітний
Парламенту. Органи мі�?цевої влади першої ланки пред�?тавлені у 24 обла�?т�?х, двох мі�?тах дер-
жавного значенн�? (Київ та Сева�?тополь) та �?втономній Ре�?публіці Крим. Друга ланка територі-
ального у�?трою репрезентована 488 районами та 177 мі�?тами. Трет�? ланка �?кладаєть�?�? з 12 ти�?�?ч
органів мі�?цевої влади (включаючи �?ела та �?елища мі�?ького типу).
20                                  УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

2.8 Видатки центральних органів влади �?тановл�?ть менше половини центрального
бюджету, ще одна четверта припадає на мі�?цеві бюджети, а решта – на фонди �?оціаль-
ного �?пр�?муванн�?, зокрема Пен�?ійний фонд України. Через на�?вні демографічні тенденції,
економічну кризу та популі�?т�?ьку політику ча�?тка бюджету, що припадає на Пен�?ійний фонд,
Фонд �?оціального �?трахуванн�? з тимча�?ової втрати працездатно�?ті, Фонд �?оціального �?трахуван-
н�? від неща�?них випадків на виробництві та Фонд �?оціального �?трахуванн�? України на випадок
безробітт�?, значно зро�?ла та перевищила 30% від загальних видатків. Ча�?тка мі�?цевих бюджетів є
�?талою і залишаєть�?�? на рівні трохи нижче 25%.


                 Ри�?унок 3. Структура видатків органів центральної влади



               100%

                80%

                60%

                40%

                20%

                 0%
                                 2010                     2009                                 2008


                                        Мі�?цеві    Державний             Позабюджетні
                                        бюджети    бюджет                фонди




Джерело: інформаці�? органів влади України, оцінки �?півробітників Світового банку.



2.9 Фі�?кальні показники центрального бюджету подають�?�? у наведеній нижче таблиці
та відображають значну уча�?ть держави в економіці.

                                                                                                                Таблиц�? 2
                                 Центральний бюджет (% від ВВП)

                                                               2007 р.          2008 р.               2009 р.    2010 р.
 Загальний об�?�?г доходів                                          23,0              24,4                 24,6       22,0
 — надходженн�? від податків                                       16,2              17,7                 16,3       15,2
 — надходженн�?, не пов’�?зані з податками, доходи                   5,8                  5,6               7,2        6,0
   від капіталу та гранти
 Загальний об�?�?г видатків                                         24,2              25,4                 26,5       27,7
 — видатки, не пов’�?зані з виплатою від�?отками                    23,7              25,0                 25,4       26,2
 — видатки, пов’�?зані з виплатою від�?отків                         0,5                  0,5               1,1        1,5
 Сукупний дефіцит (включно з грантами)                            -1,2                  -1,0             -1,9        -5,7
 Первинний дефіцит                                                -0,6                  -0,6             -0,8        -4,2
 Чи�?те фінан�?уванн�?                                                1,4                  1,3               3,9        5,9

Джерело: Держком�?тат України, звітні�?ть Державного казначей�?тва України про виконанн�? бюджету.
З�?Г�?ЛЬ�?�? І�?ФОРМ�?ЦІЯ ПРО КР�?Ї�?У                                                                        21

2.10 Структура розподілу ре�?ур�?ів за о�?танні 5 років зазнала значних змін. �?айбільш
значущі тенденції пред�?тавлені �?уттєвим зро�?танн�?м ча�?тки �?оціальних тран�?фертів та
�?короченн�?м ча�?тки капітальних видатків у загальному об�?�?зі ре�?ур�?ів. Це про�?тежуєть-
�?�? �?к з точки зору а�?игнувань за �?екторами економіки, так із точки зору а�?игнувань відповідно
до економічної кла�?ифікації. Іншою тенденцією є збільшенн�? платежів, пов’�?заних з виплатою
від�?отків, через зро�?танн�? об�?�?гу запозичень Україною під ча�? кризи. �?айбільше занепокоєнн�?
викликає тенденці�? �?короченн�? державних інве�?тицій з 15% до 4% від загального об�?�?гу держав-
них видатків прот�?гом 2007-2009 років, незважаючи на незначне зро�?танн�? на 7% у 2010 році.
�?аведені нижче таблиці 3 та 4 узагальнюють а�?игнуванн�? з центрального бюджету.


                                                                                                 Таблиц�? 3
                  Фактичні бюджетні а�?игнуванн�? за �?екторами економіки
                             (% від загального об�?�?гу видатків)

Статт�? видатків                                                 2007 р.      2008 р.   2009 р.    2010 р.
Загальні функції органів влади                                      9,7           9       10,3       11,4
Оборона                                                             5,4          4,9        4         3,7
Громад�?ький пор�?док, безпека та �?уди                               10,5         10,3       10         9,4
Захи�?т навколишнього природного �?ередовища                          1,1          0,9       0,7        0,8
Житлово-комунальне го�?подар�?тво                                     0,4          0,2       0,1        0,3
Охорона здоров’�?                                                    3,6          3,1       3,1        2,9
Духовний та фізичний розвиток                                       1,1          1,2       1,3        1,7
О�?віта                                                              8,7          8,9       9,9        9,5
Соціальний захи�?т                                                  16,8          21       21,2       22,8
Економічна ді�?льні�?ть                                              17,1          16       13,7       11,9
— Сіль�?ьке го�?подар�?тво, лі�?ництво, рибаль�?тво та полюванн�?         4,6          3,9       2,5        2,4
— Паливно-енергетичний комплек�?                                     4,1          6,4       4,9        4,0
— Тран�?порт                                                         6,6          4,3       4,8        4,2
Міжбюджетні тран�?ферти                                             25,6         24,5      25,7       25,6
Загалом                                                            100          100       100        100

Джерело: звіти Державного казначей�?тва України про виконанн�? бюджету.




                                                                           Таблиц�? 4
         Фактичні бюджетні а�?игнуванн�? відповідно до економічної кла�?ифікації
                            (% від загального об�?�?гу видатків)

Статт�? видатків                                                 2007 р.      2008 р.   2009 р.    2010 р.
Поточні видатки                                                         85       89        96          93
— Зарплата                                                              19       18        19          17
— Товари та по�?луги                                                     3         3         3           3
— Сплата від�?отків                                                      2         2         4           5
— Тран�?ферти                                                            62       67        70          68
Капітальні видатки                                                      15       11         4           7
— Капітальні тран�?ферти                                                 10        7         2           5
Загалом                                                            100          100       100        100

Джерело: звіти Державного казначей�?тва України про виконанн�? бюджету.
22                                 УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


�?� C. Законодавча та ін�?титуційна база УДФ
2.11 Ролі та функціональні обов’�?зки у �?фері УДФ в Україні є чітко визначеними та роз-
поділеними відповідно до комплек�?у законодавчих актів, до �?кладу �?ких вход�?ть:
     ■    Кон�?титуці�? України (визначенн�? ролей та функціональних обов’�?зків виконавчої, за-
          конодавчої та �?удової влади у проце�?і підготовки та розгл�?ду бюджету);
     ■    Бюджетний кодек�? (регулюванн�? у�?іх етапів бюджетного проце�?у, в тому чи�?лі етапів
          плануванн�?, затвердженн�?, виконанн�? та аудиту);
     ■    Податковий кодек�? (врегулюванн�? питань, пов’�?заних з політикою у �?фері оподатку-
          ванн�? та адміні�?труванн�? податків);
     ■    Митний кодек�? (врегулюванн�? питань, пов’�?заних з політикою у митній �?праві та адмі-
          ні�?труванн�? митних зборів);
     ■    Закон України «Про Рахункову палату України» (визначенн�? функціональних обов’�?зків
          та проце�?и зовнішнього аудиту);
     ■    Закон України «Про внутрішній фінан�?овий контроль» (регулюванн�? питань внутріш-
          нього аудиту та контролю, а також ролей Державної фінан�?ової ін�?пекції та інших ор-
          ганів влади у цьому проце�?і);
     ■    Закон України «Про здій�?ненн�? державних закупівель» (регулюванн�? проце�?у держза-
          купівель та визначенн�? ролей і функціональних обов’�?зків різних уча�?ників проце�?у,
          �?к-от у�?танов, що здій�?нюють закупівлі, уповноваженого органу державної влади у цій
          �?фері та органу о�?карженн�?).

Зазначені законодавчі акти доповнюють�?�? нормативними документами, �?кими затверджено �?та-
тути органів влади. У Додатку 3 мі�?тить�?�? повний перелік нормативних актів, �?кі викори�?товува-
ли�?ь під ча�? проведенн�? оцінюванн�? ДВФЗ.
Бюджетний проце�? в Україні розподіл�?єть�?�? між виконавчою владою, �?ка готує та виконує дер-
жавний бюджет, та законодавчим органом влади, �?кий відповідає за затвердженн�? бюджету, вне-
�?енн�? до нього змін і доповнень, а також за контроль виконанн�? державного бюджету за допомо-
гою Рахункової палати України. Перелік ключових уча�?ників бюджетного проце�?у та їх о�?новні
функції узагальнено у таблиці 5.
                                                                                                Таблиц�? 5
           Організації, відповідальні за УДФ на центральному рівні в Україні

     Організації              О�?новні функції                 Коментарі щодо ключових функцій

Міні�?тер�?тво фінан�?ів   Підготовка та виконанн�? бюд- Відповідно до Указів Президента України, прийн�?-
                        жету                         тих у грудні 2010 р. та на початку 2011 р., Державна
                                                     фінан�?ова ін�?пекці�?, Державна казначей�?ька �?луж-
                        Управлінн�? боргом            ба, Державна податкова �?лужба та Державна митна
                                                     �?лужба перейшли у підпор�?дкуванн�? Міні�?тер�?тва
                        Політика у �?фері доходів     фінан�?ів

 Державна фінан�?ова     Служба внутрішньої ін�?пекції   Централізована внутрішн�? ін�?пекці�? по в�?іх органах
 ін�?пекці�?                                             і рівн�?х влади з питань дотриманн�? законодав�?тва
                                                       Кожне міні�?тер�?тво має у �?воєму �?кладі підрозділ
                                                       внутрішньої ін�?пекції
                                                       �?аразі розбудовуєть�?�? функці�? проведенн�? аудиту
                                                       ефективно�?ті; виконують�?�? аудити ефективно�?ті ви-
                                                       конанн�? бюджетних програм

 Державна казначей-     Казначей�?ьке об�?луговуванн�? Функці�? управлінн�? грошовими коштами є нерозви-
 �?ька �?лужба            бюджетних видатків та доходів, нутою
                        а також позабюджетних фондів
З�?Г�?ЛЬ�?�? І�?ФОРМ�?ЦІЯ ПРО КР�?Ї�?У                                                                           23


        Організації             О�?новні функції                  Коментарі щодо ключових функцій

    Державна податкова   Збір податків                    Здій�?нює адміні�?труванн�? політики у �?фері оподатку-
    �?лужба                                                ванн�?, у той ча�? �?к центральний апарат Міні�?тер�?тва
                                                          фінан�?ів визначає цю політику

    Державна митна       Забезпеченн�? виконанн�? мит- Здій�?нює адміні�?труванн�? політики у митній �?праві,
    �?лужба               ного законодав�?тва та митні тоді у той ча�? �?к центральний апарат Міні�?тер�?тва
                         збори                       фінан�?ів визначає цю політику

    Міні�?тер�?тво         Макроекономічне прогнозу-        Багаторічне плануванн�? не є ча�?тиною бюджетного
    економіки            ванн�?                            проце�?у
                         Державна економічна політика До�?і не розбудовано функцію з огл�?ду ДП
                         Багаторічне плануванн�?
                         Відбір проектів, що передбача-
                         ють капітальні інве�?тиції
                         Закупівлі (моніторинг та регу-
                         люванн�?)
                         Огл�?д ефективно�?ті ді�?льно�?ті
                         ДП
                         Публічно-приватне партнер-
                         �?тво

    Рахункова палата     Зовнішній аудит                  Вищий орган аудиту
                                                          Має право проводити аудит виключно видатків дер-
                                                          жавного бюджету; позабюджетні фонди, державні
                                                          підприєм�?тва та органи мі�?цевої влади є поза меж-
                                                          ами повноважень РПУ4


2.12 Інші організації також відіграють �?вою роль у �?и�?темі УДФ, проте вона є не такою
�?уттєвою. Держком�?тат відповідає за збір фі�?кальних даних та їх розпов�?юдженн�?. Фонд держ-
майна відповідає за управлін�?ький нагл�?д за неунітарними ДП. �?а �?нтимонопольний Комітет
покладено обов’�?зки з нагл�?ду за дотриманн�?м законодав�?тва у �?фері державних закупівель.
2.13 У �?и�?темі УДФ критичну роль відіграють міні�?тер�?тва, відповідальні за здій�?ненн�?
видатків, проте розбудові їх �?проможно�?тей паралельно з функціональними обов’�?зками з
УДФ приділ�?ло�?�? менше уваги. До об�?�?гу повноважень міні�?тер�?тв, відповідальних за здій�?ненн�?
видатків, належить �?тратегічне та багаторічне плануванн�?, підготовка бюджетів, розробка проек-
тів, що передбачають капітальні видатки, та управлінн�? ними, державні закупівлі, управлінн�? бюд-
жетом, управлінн�? акці�?ми, нагл�?д за ДП та ін�?трументи внутрішнього контролю. Цим напр�?мкам
�?лід буде приділити значну увагу з огл�?ду на запровадженн�? у рамках Бюджетного кодек�?у багато-
річного бюджетуванн�?, плани щодо започаткуванн�? �?и�?теми відбору та оцінюванн�? проектів, що
передбачають капітальні видатки, а також з огл�?ду на розвиток публічно-приватних партнер�?тв.
2.14 �?а пор�?дку денному залишаєть�?�? питанн�? координації дій різних міні�?тер�?тв.
Однією з найбільш проблемних �?фер є координаці�? ді�?льно�?ті Міні�?тер�?тва економіки та
Міні�?тер�?тва фінан�?ів з питань �?тратегічного плануванн�? та бюджетуванн�? капітальних видатків.
Ці проце�?и до�?і залишають�?�? неузгодженими, що призводило до таких проблем, �?к недовико-
нанн�? проектів з капітальних видатків.
2.15 �?ещодавно було зроблено �?уттєвий крок з інтеграції низки функцій у �?фері УДФ.
Відповідно до Указу Президента України №1085/2010, підпи�?аного у грудні 2010 р., було реорганізо-
вано �?и�?тему органів виконавчої влади та, �?еред іншого, підпор�?дковано Державну податкову �?лужбу та
Державну митну �?лужбу Міні�?тер�?тву фінан�?ів України; раніше у підпор�?дкуванн�? Міні�?тер�?тва фінан-
�?ів вже перейшли Державна фінан�?ова ін�?пекці�? (колишнє КРУ) та Державна казначей�?ька �?лужба.


4
      Див. пункт 3.161 щодо обмеженн�? об�?�?гу повноважень вищого органу аудиту.
24                             УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

2.16 �?аразі еволюціонує законодавча база УДФ; готують�?�? та очікують на затверджен-
н�? багато ініціатив у �?фері законодав�?тва та політики. �?ещодавно, пі�?л�? довгих років об-
говорень та кон�?ультацій, було прийн�?то Податковий кодек�?; нова редакці�? Бюджетного кодек�?у
запровадила багаторічний підхід до проце�?у бюджетуванн�?; у 2011 році були прийн�?ті зміни та
доповненн�? до Митного кодек�?у, �?кі набиратимуть чинно�?ті прот�?гом 2012 року. В на�?тупному
розділі розгл�?дають�?�? де�?кі ключові �?тратегії, що лежать в о�?нові подальшого реформуванн�?
ключових напр�?мків у �?фері УДФ.


�?� D. Програма реформуванн�? УДФ
2.17 Починаючи з 1990-х років, ді�?льні�?ть Ур�?ду України характеризуєть�?�? по�?лідовним
удо�?коналенн�?м проце�?ів УДФ та підвищенн�?м ефективно�?ті у цій �?фері. Реформуванн�? у
�?фері УДФ проводило�?ь Ур�?дом України у 2006-2010 роках через прийн�?тт�? низки �?тратегічних
документів. Головними ініціативами були затверджена у 2005 році Концепці�? розвитку державно-
го внутрішнього фінан�?ового контролю на період до 2017 р., затверджена у 2007 році Стратегі�?
модернізації �?и�?теми УДФ, затверджена у 2007 році Стратегі�? реформуванн�? обліку у державному
�?екторі на період 2007-2015 років, а також затверджена у 2007 році Концепці�? реформуванн�? мі�?-
цевих бюджетів на період до 2011 р. �?а виконанн�? прийн�?тої у 2010 р. Програми економічних
реформ Президента України у рамках одного з о�?новних напр�?мків реформ було об’єднано у�?і
заходи у �?фері УДФ. Цим охоплюєть�?�? багато заходів, �?кі наразі впроваджують�?�? (�?к-от реформа
мі�?цевих бюджетів, реформа у �?фері заборговано�?ті, реформа бюджету, реформа внутрішнього
аудиту, а також Податковий та Митний кодек�?, бюджетуванн�? капітальних видатків, управлінн�?
державними активами та реформи у �?фері �?тратегічного плануванн�?). Зазначені програми ре-
форм запроваджували�?ь із різною швидкі�?тю та з різною ефективні�?тю, що опи�?уєть�?�? у відпо-
відних розділах звіту з оцінюванн�? ефективно�?ті.
2.18 З ін�?титуційної точки зору реформи у �?фері УДФ координують�?�? Міні�?тер�?твом
фінан�?ів �?к головним органом, відповідальним за цей напр�?мком ді�?льно�?ті у виконавчій
гілці влади. Хоча ключові ролі у �?фері УДФ є чітко визначеними, виконанн�? де�?ких функцій за-
лишаєть�?�? фрагментарним та поділеним між кількома у�?тановами. Проблемою є координаці�? ді-
�?льно�?ті між різними у�?тановами. �?айбільш �?�?кравим прикладом є розділена між Міні�?тер�?твом
фінан�?ів та Міні�?тер�?твом економічного розвитку і торгівлі координаці�? з питань макроеконо-
мічного прогнозуванн�?, �?ередньо�?трокового плануванн�? та бюджетуванн�?, бюджетуванн�? капі-
тальних видатків. �?агл�?д за ді�?льні�?тю ДП розподілений між цілою низкою у�?танов, включно з
Фондом держмайна, Міні�?тер�?твом економічного розвитку і торгівлі, Міні�?тер�?твом фінан�?ів та
профільними міні�?тер�?твами. Обнадійливими є о�?танні події, пов’�?зані з виконанн�? підпи�?аного
у грудні 2010 р. Указу Президента України та чітким підпор�?дкуванн�?м Міні�?тер�?тву фінан�?ів не
лише Державної казначей�?ької �?лужби та Державної фінан�?ової ін�?пекції, але й обох �?лужб, від-
повідальних за доходи. Очевидно, така централізаці�? призведе до удо�?коналенн�? координації та
покращенн�? �?итуації з впровадженн�?м реформ у �?ередньо�?троковій пер�?пективі.
2.19 �?аразі Міні�?тер�?тво фінан�?ів реалізує два проекти, фінан�?овані коштом Світового
банку: Проект модернізації державних фінан�?ів �?при�?є розвиткові комплек�?ної інформацій-
ної �?и�?теми з управлінн�? фінан�?ами та удо�?коналенню бізне�?-проце�?ів у Міні�?тер�?тві фінан�?ів
України, Державній казначей�?ькій �?лужбі та Державній фінан�?овій ін�?пекції, а Проект модернізації
Державної податкової �?лужби націлений на підвищенн�? ефективно�?ті адміні�?труванн�? податків та
�?при�?нн�? добровільному дотриманню податкового законодав�?тва. Технічна допомога надаєть�?�? за
напр�?мками управлінн�? державним боргом та бюджетним прогнозуванн�?м (угоди про партнер�?тво,
що фінан�?ують�?�? коштом ЄС), зміцненн�? фінан�?ового управлінн�? на рівні муніципалітетів (�?МР
СШ�?), управлінн�? заборговані�?тю (Казначей�?тво СШ�?), управлінн�? та облік допомоги з розвитку
(СІД�?) та капітального бюджетуванн�? (Світовий банк). Питанн�? УДФ також вирішують�?�? у рам-
ках програми кредитуванн�? політики розвитку, що реалізуєть�?�? Світовим банком задл�? підтримки
реформ бюджетуванн�? капітальних видатків, публічно-приватних партнер�?тв, адміні�?труванн�? по-
датків та політики у цій �?фері, а також загального макроекономічного управлінн�?.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                25
                                        3. ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ


3.1 У цьому розділі звіту викладено детальне оцінюванн�? за кожним з 28 показників
ДВФЗ та трьома показниками ефективно�?ті, запропонованими донорами. За кожним із за-
значених показників було проведено оцінюванн�? актуальної ефективно�?ті, �?ке передувало �?пів�?тав-
ленню з оцінюванн�?м ефективно�?ті 2005 року. Зокрема роз’�?�?нено ключові події, �?кі �?тали підґрун-
т�?м дл�? зміни �?итуації з ефективні�?тю. Зрештою, у рамках окремого розділу приділено увагу в�?ім
поді�?м 2011 року, �?кі можуть мати вплив на ефективні�?ть у майбутньому. У Додатку 1 наводить�?�?
коротка довідкова таблиц�? із рейтингами та їх обґрунтуванн�?м відповідно до �?убпоказників.


�?� A. �?адійні�?ть бюджету
           PI-1. Сукупні показники виконанн�? видаткової ча�?тини бюджету
                    порівн�?но з початково затвердженим бюджетом

                     Показник PI-1                        Оцінка 2010 року     Оцінка 2005 року
Сукупні показники виконанн�? видаткової ча�?тини бюджету           B                    B
порівн�?но з початково затвердженим бюджетом



Оцінка 2010 року
3.2 Фактичні �?укупні видатки відрізн�?ли�?�? від планованих показників у 2008 та 2009 ро-
ках в о�?новному вна�?лідок зовнішніх шоків, �?ких зазнала економіка. Відхиленн�? �?укупних
видатків �?тановило 4,6% та 11,6% у 2008 та 2009 роках, відповідно (тобто фактичні показники були
нижче планових). Дані, що обґрунтовують при�?воєні оцінки, викладені у таблиці 5.2 Додатку 5. Дл�?
обрахунку відхилень викори�?товував�?�? функціональний розподіл. Показники економічного розпо-
ділу �?то�?ують�?�? �?коригованих планових значень, натомі�?ть показники функціонального розподілу
– початкових планових значень. До �?ередини 2008 р. зро�?танн�? дефіциту торговельного балан�?у
покривало�?�? за рахунок значного припливу зовнішнього позикового капіталу та пр�?мих іноземних
інве�?тицій (ПІІ), але відповідні потоки різко вичерпали�?ь в о�?танньому кварталі 2008 р. Значні по-
зитивні надходженн�? від умов торгівлі також змінили�?�? на протилежні через падінн�? цін на метал,
що �?причинило ти�?к на доходну ча�?тину бюджету у другому півріччі 2008 р. З огл�?ду на підви-
щенн�? цін на продовольчі товари та енергоно�?ії зро�?ла інфл�?ці�?. Дл�? того, щоб опанувати попит
наве�?ні 2008 р., Ур�?д по �?уті започаткував жор�?ткий фі�?кальний контроль через недовиконанн�?
видаткової ча�?тини бюджету. Із розгортанн�?м кризи у 2009 р. мало мі�?це падінн�? ВВП на 15% – на-
багато нижче очікувань Ур�?ду. Падінн�? об�?�?гів виробництва призвело до колап�?у доходів, а отже
вимагало �?уттєвого переформатуванн�? видаткової ча�?тини бюджету.
3.3 Різкі підвищенн�? пен�?ій та зарплат на початку 2010 р. були до певної міри �?компен-
�?овані �?короченн�?м видатків за іншими категорі�?ми відповідно до нової угоди «�?тенд-
бай» з Міжнародним валютним фондом, укладеної у другому півріччі. Як результат, бюд-
жет, затверджений попереднім ур�?дом у березні 2010 р., та, переду�?ім, різко підвищило пен�?ії
та зарплати. Проте у контек�?ті програми �?півпраці з МВФ, започаткованої у червні 2010 р., та
з огл�?ду на недовиконанн�? дохідної ча�?тини бюджету (в о�?новному через надто оптимі�?тичні
прогнози, зроблені на початку року) об�?�?ги фінан�?уванн�? були перегл�?нуті та �?корочені за в�?іма
категорі�?ми видатків.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.4 Оцінюванн�? ДВФЗ 2006 року зафік�?увало відхиленн�? на рівні 0,4% у 2003, 10% у 2004 р.
та – 6% у 2005 р., що по�?�?нює рейтинг В. Отже, жодних змін у 2010 р., порівн�?но з 2005 р., не
26                                  УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

відбуло�?�?. Поза тим, причини відповідних відхилень �?уттєво різн�?ть�?�? між �?обою. У контек�?ті оці-
нюванн�? ДВФЗ 2006 р. відхиленн�? за �?укупним об�?�?гом витрат здебільшого були �?причинені пере-
гл�?дами бюджету, що проводили�?ь у �?ередині року (зазвичай це були різкі підвищенн�? пен�?ій та
зарплат з огл�?ду на збільшенн�? надходжень). У рамках поточного оцінюванн�? більші�?ть пов’�?заних
з перегл�?дом бюджету в �?ередині року відхилень та коригувань у бік зменшенн�? видатків у 2008-
2010 р. були �?причинені факторами, �?ких зазнала економіка, та відповідним негативним впливом
на державні фінан�?и, девальвацією валюти (більш ніж на 40% у 2008-2009 роках), �?короченн�?м об-
�?�?гу виробництва, негативними умовами торгівлі тощо. Крім того, вони також робили�?�? у контек�?ті
програм �?півпраці з МВФ із обґрунтованим приділенн�?м значної уваги �?короченню фі�?кальних
дефіцитів. Зрештою, період оцінюванн�? також �?півпав з ча�?ом внутрішнього політичного проти-
�?то�?нн�? (2008-2009 роки) та зміною Ур�?ду України (2010 р.).


Події 2011 року
3.5 Бюджет на 2011 р. розробл�?в�?�? та затверджував�?�? на тлі більш �?табільного макроекономіч-
ного та політичного �?ередовища, і, �?к очікуєть�?�?, він зазнає менших змін, ніж у попередні роки.
Поза тим, підвищенн�? цін на імпортований газ, від�?утні�?ть до червн�? 2011 р. пен�?ійної реформи
та нереформовані�?ть тарифів може призве�?ти до необхідно�?ті вне�?енн�? додаткових змін до ви-
даткової ча�?тини бюджету.

       PI-2. Структура видатків порівн�?но з початково затвердженим бюджетом

                                                                                   Загальна
                                                                        Оцінка                 Оцінюванн�?
      Показник PI-2                Параметри оцінюванн�?                             оцінка
                                                                       2010 року               2005 року*
                                                                                   2010 року

 Структура видатків порів- (i) Відхиленн�? у �?труктурі видатків про-
 н�?но з початково затвер- т�?гом о�?танніх трьох років, за вин�?тком         D
 дженим бюджетом           необов’�?зкових �?татей
                                                                                      D+           B

                            (ii) Середній об�?�?г видатків, �?коригова-      A
                            ний на кори�?ть необов’�?зкових �?татей

* Примітка: мала мі�?це зміна методології розрахунку цього показника порівн�?но з 2005 р.




Оцінка 2010 року
3.6 Економічні фактори 2008-2009 років та зміна керівництва держави у 2010 р. мали �?ут-
тєві на�?лідки дл�? �?труктури видатків. Середньорічні відхиленн�? за категорі�?ми �?тановили 6,3%
у 2008 р., 16,5% у 2009 р. та 16,7% у 2010 р. Дл�? обрахунку відхилень викори�?товував�?�? функціо-
нальний розподіл. Показники економічного розподілу �?то�?ують�?�? �?коригованих планових зна-
чень, натомі�?ть показники функціонального розподілу – початкових планових значень. З точки
зору економічної кла�?ифікації, фі�?кальна корекці�? у 2008 та 2009 роках здебільшого �?то�?увала�?�?
капітальних видатків, а також товарів і по�?луг. З функціональної точки зору, у цей період �?уттєві
коригуванн�? торкнули�?�? державного управлінн�? та житлово-комунальних по�?луг. У 2010 р. значні
відхиленн�? за категорі�?ми видатків �?причинили запроваджені у березні різкі підвищенн�? зарплат
та пен�?ій та подальші коригуванн�? на виконанн�? затвердженої у червні програми �?півробітництва
з МВФ. �?а тлі збільшенн�? об�?�?гів капітальних видатків та капітальних тран�?фертів (відповідно до
економічної кла�?ифікації), що мало позитивний вплив дл�? �?фери житлово-комунальних по�?луг
та ділової активно�?ті, упродовж року були значно звужені бюджетні а�?игнуванн�? на державне
управлінн�?.
3.7 У 2008 році було за�?новано Стабілізаційний фонд, ді�?льні�?ть �?кого підтримувала�?ь
у бюджетах на 2009 та 2010 роки. Хоча цей фонд було �?творено, перш за в�?е, дл�? фінан�?уван-
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                               27

н�? таких конкретних потреб, пов’�?заних з кризою, �?к рекапіталізаці�? банків, відповідно до �?вого
�?татуту він має ширший �?пектр потенційних видатків за різними �?ферами витрат. У �?ередньому
його розмір є трохи меншим за 10% від загального об�?�?гу бюджету. Джерелами фінан�?уванн�?
є доходи, не пов’�?зані з оподаткуванн�?м, �?кі до певної міри залежать від надходжень від при-
ватизації. Проте у кожному законі про державний бюджет чітко визначають�?�? видатки цього
фонду; а�?игнуванн�?, об�?�?г �?ких так �?амо затверджуєть�?�? Парламентом у цьому законі, �?тають
ча�?тиною а�?игнувань кожної відповідної бюджетної у�?танови. З огл�?ду на процедури, прита-
манні видаткам, цей фонд не можна відне�?ти до категорії типових фондів на випадок неперед-
бачуваних об�?тавин.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.8 Розбіжно�?ті у �?труктурі видатків у рамках поточного оцінюванн�? є значно більши-
ми порівн�?но з тими, що оцінювали�?�? у попередньому огл�?ді ДВФЗ. Показник 2005 року,
оновлений відповідно до змін в методології, перебуває на тому ж рівні, що і за �?тарої методології
(рейтинг В). Відповідно до ДВФЗ 2006 р., �?труктурні розбіжно�?ті �?кладали 5,7% у 2003 р., 12%
у 2004 р. та 6,7% у 2005 р. Отже, ефективні�?ть погіршила�?ь (з рівн�? В до рівн�? D). Відхиленн�? в
окремих категорі�?х видатків у кожному з попередніх 3 років (о�?обливо у 2008 та 2009 рр.) можна
здебільшого відне�?ти до на�?лідків дії зовнішніх факторів, що їх зазнали державні фінан�?и (ці
шоки вимагали коригувань видатків). Проте такі відхиленн�? також ча�?тково є результатом не-
реалі�?тичних очікувань щодо наповненн�? дохідної ча�?тини бюджету та політичного ти�?ку на
державні фінан�?и, о�?обливо у 2010 р.


Події 2011 року
3.9 Тенденці�?, відповідно до �?кої в �?ередині року відбували�?�? �?уттєві перерозподіли за
категорі�?ми видатків, має перервати�?�? у 2011 р., зокрема з огл�?ду на більш �?табільне макро-
економічне �?ередовище та більш реалі�?тичні припущенн�? щодо об�?�?гу надходжень.
            PI-3. Сукупні показники виконанн�? доходної ча�?тини бюджету
                    порівн�?но з початково затвердженим бюджетом

                    Показник PI-3                       Оцінка 2010 року      Оцінка 2005 року
Сукупні показники виконанн�? доходної ча�?тини бюджету           B                     A
порівн�?но з початково затвердженим бюджетом



Оцінка 2010 року
3.10 �?едовиконанн�? дохідної ча�?тини бюджету порівн�?но з планом у 2008 та 2009 рр. в
о�?новному по�?�?нюєть�?�? тими шоками, �?ких зазнала економіка та проми�?лове виробни-
цтво. У 2008 та 2009 р. доходи �?тановили, відповідно, 99,9% та 85,5% від планових надходжень.
Хоча у 2008 р. доходи �?коротили�?�? через зменшенн�? (порівн�?но з початково затвердженим бюд-
жетом) об�?�?гів проми�?лового виробництва, вони водноча�? збільшили�?ь через більш ви�?окий
(порівн�?но з прогнозом) рівень інфл�?ції, головним чином з огл�?ду на ціни на газ та продовольчі
товари. У Додатку 5 навод�?ть�?�? дані, що обґрунтовують відповідну оцінку.
3.11 �?едовиконанн�? доходної ча�?тини бюджету порівн�?но з планом у 2010 р. пере-
важно �?причинено надто оптимі�?тичними прогнозами щодо доходів бюджету. У 2010 р.
виконанн�? доходної ча�?тини бюджету було на рівні 94% від плану. Планові показники ґрун-
тували�?ь на оптимі�?тичних макроекономічних прогнозах, що л�?гли в о�?нову очікувань щодо
надходжень. Вони також базували�?�? на очікуванні нетто-надходжень від ПДВ, �?кі були нере-
алі�?тичними навіть за оптимі�?тичними макропрогнозами, зокрема через надто оптимі�?тичні
очікуванн�? щодо валових надходжень ПДВ (на тлі �?лабкого зро�?танн�? внутрішнього попиту) та
28                                 УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

недооцінки об�?�?гів відшкодуванн�? ПДВ (прогнозовані показники були нижчими за і�?торично
в�?тановлені рівні).


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.12 �?епевні�?ть у контек�?ті економічної кризи та �?причинена нею �?кладні�?ть коректно-
го прогнозуванн�? є о�?новними причинами проблеми, зокрема у 2008 та 2009 роках. У 2010
р. негативну роль могли зіграти надто оптимі�?тичні підходи разом із необхідні�?тю фінан�?уванн�?
різких �?трибків у �?поживанні.


Події 2011 року
3.13 Прогнози доходів на 2011 р. були більш реалі�?тичними; можна очікувати де�?ке перевико-
нанн�? щодо надходжень до бюджету.
                   PI-4. Сума заборговано�?ті за видатками та їх моніторинг

   Показник PI-4               Параметри оцінюванн�?                 Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                      Сума заборговано�?ті за видатками (�?к від�?о-
                      ток від �?уми фактичних видатків у відповід-
Сума заборговано�?- ному фі�?кальному році) та будь-�?кі нещо-           A                  A
ті за видатками та їх давні зміни в цій �?умі                                   B+                 B+
моніторинг
                      �?а�?вні�?ть даних дл�? моніторингу �?уми про-       B                  B
                      �?троченої заборговано�?ті



Оцінка 2010 року
3.14 Бюджетна заборговані�?ть у 2008-2010 роках характеризувала�?�? низькими рівн�?ми.
У 2008-2010 рр. �?таном на кінець бюджетного року заборговані�?ть (�?к ча�?тка загальних видатків
бюджету) дорівнювала 0,1%, 0,2% та 0,1%, відповідно, але ці цифри не враховують заборгова-
ні�?ть з відшкодуванн�? ПДВ. О�?кільки момент ча�?у, коли заборговані�?ть з відшкодуванн�? ПДВ
�?тає про�?троченою, не визначено, цей показник обраховував�?�? �?к різниц�? між �?умою вимог до
відшкодуванн�? наприкінці року та новими вимогами, поданими прот�?гом о�?танніх двох мі�?�?ців.
Відповідно, �?ума бюджетної заборговано�?ті за 2010 р. з урахуванн�?м ПДВ дорівнювала приблиз-
но 1% від загального об�?�?гу видатків, хоча у 2009 р. через фінан�?ову кризу �?итуаці�? була набагато
гіршою і заборговані�?ть �?�?гала 5% від загального об�?�?гу видатків.
3.15 Створенн�? �?и�?теми контролю зобов’�?зань з боку Казначей�?тва (див. РІ-16) покра-
щило управлінн�? зобов’�?занн�?ми та, відповідно, зменшило ризики накопиченн�? забор-
говано�?ті з платежів. Інформаці�? про заборговані�?ть на�?вна на рівні міні�?тер�?тв і відом�?тв, що
підтримують �?и�?тему обліку методом нарахуванн�?. Казначей�?тво звір�?є облік за ка�?овим методом
з результатами обліку бюджетних у�?танов. У 2006 р. �?и�?тема а�?игнувань була змінена, і відтоді
Казначей�?тво надає повну інформацію про помі�?�?чний розподіл коштів за �?татт�?ми прогнозо-
ваного бюджету. Оцінка В обґрунтовуєть�?�? тим, що бюджетні у�?танови удо�?коналили облік ме-
тодом нарахуванн�?, Казначей�?тво викори�?товує ка�?овий метод, а дані обліку різних бюджетних
у�?тановах є неоднорідними за �?кі�?тю.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.16 З ча�?у попереднього оцінюванн�? Казначей�?тво запровадило автоматизовану �?и�?тему
управлінн�? зобов’�?занн�?ми разом із наданн�?м повної інформації про помі�?�?чний розподіл ко-
штів за прогнозованими �?татт�?ми.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                               29

�?� B. Повнота та прозорі�?ть
                                  PI-5. Кла�?ифікаці�? бюджету

               Показник PI-5                    Оцінка 2010 року          Оцінка 2005 року
Кла�?ифікаці�? бюджету                                   A                         A



Оцінка 2010 року
3.17 Ур�?д України викори�?товує адміні�?тративну та економічну кла�?ифікацію відповід-
но до Рекомендацій МВФ щодо �?тати�?тики державних фінан�?ів у редакції 1986 р. І�?нують
також програмні кла�?ифікації, до �?ких вход�?ть в�?і видатки центральних органів державної влади,
включені до Державного бюджету, у тому чи�?лі Спеціальний і Загальний фонди Державного
бюджету. Позабюджетні фонди (Пен�?ійний фонд та три фонди �?оціального �?трахуванн�?) не-
ними підпор�?дковують�?�? їм.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.18 Упродовж 2005-2010 років шл�?хом прийн�?тт�? кількох законодавчих актів до бюд-
жетної кла�?ифікації були вне�?ені де�?кі незначні зміни. Серед них – �?аказ Міні�?тер�?тва фі-
нан�?ів №1024 від 4 �?ерпн�? 2008 р., �?ким економічну кла�?ифікацію бюджету у певних �?ферах
(�?к-от кла�?ифікаці�? по�?луг та вдо�?коналенн�? кла�?ифікації капітальних витрат) було приведено
у відповідні�?ть до Рекомендацій МВФ щодо �?тати�?тики державних фінан�?ів у редакції 2001 р.,
�?аказ Міні�?тер�?тва фінан�?ів №11 від 14 �?ічн�? 2011 р. змінив бюджетну кла�?ифікацію і привів її у
відповідні�?ть до нового Податкового кодек�?у та нової редакції Бюджетного кодек�?у, ухваленої у
2010 році. Зміни включали перене�?енн�? митних зборів з податкових до неподаткових доходів, а
також приведенн�? переліку податків у відповідні�?ть до Податкового кодек�?у.


Події 2011 року
3.19 Робота з втіленн�? Рекомендацій МВФ щодо �?тати�?тики державних фінан�?ів у ре-
дакції 2001 р. триває і добре узгоджуєть�?�? з реформою бухгалтер�?ького обліку, �?ка перед-
бачає запровадженн�? МСБОДС на о�?нові методу нарахувань у 2013 році. Стратегі�? роз-
витку державної �?тати�?тики до 2012 року (�?хвалена По�?тановою КМУ №1413-p від 5 ли�?топада
2008 р.) та �?тратегі�? реформуванн�? бухгалтер�?ького обліку у державному �?екторі на 2007-2015 рр.
(�?хвалена По�?тановою КМУ 34 від 16 �?ічн�? 2007р.) передбачають відповідні зміни у �?тати�?тиці
державних фінан�?ів та �?тандартах бухгалтер�?ького обліку.
          PI-6. Повнота інформації, �?ка мі�?тить�?�? у бюджетній документації

               Показник PI-6                    Оцінка 2010 року          Оцінка 2005 року
Повнота інформації, �?ка мі�?тить�?�? у бюджетній          A                         A
документації



Оцінка 2010 року
3.20 Поданн�? річного бюджету надає повне розумінн�? щодо �?тану бюджету, порівн�?ль-
них показників пропонованого бюджету і бюджету попереднього року. Документи, що подають-
�?�? до законодавчого органу, відповідно до �?татті 38 Бюджетного кодек�?у, включають перелічені
нижче. Приклади такого поданн�? розміщено на веб-�?айті Верховної Ради України (http://w1.c1.
rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=39205).
    ■    макроекономічні припущенн�?, на �?ких ґрунтуєть�?�? бюджет
    ■    дефіцит бюджету
30                              УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

      ■    фінан�?уванн�? боргу та його очікувана �?труктура
      ■    і�?нуючі боргові зобов’�?занн�?
      ■    фінан�?ові активи
      ■    податкові витрати
      ■    узагальнені пропоновані бюджетні показники надходжень та видатків, включаючи
           прогнозоване виконанн�? бюджету за поточний рік та за попередній рік
      ■    за�?ва про цілі, �?ких планує до�?�?гти міні�?тер�?тво вна�?лідок виконанн�? бюджетних програм
      ■    обґрунтуванн�? бюджетних програм на під�?таві бюджетних за�?вок, поданих міні�?тер�?твом
      ■    оцінка міжбюджетних тран�?фертів, передбачених бюджетом.

3.21 І�?нує дві о�?новні �?фери дл�? потенційного удо�?коналенн�?. По-перше, від�?утн�? �?и�?-
тематична реє�?траці�? заборговано�?ті державних підприєм�?тв (ДП). О�?кільки заборговані�?ть ДП
юридично не підпадає під �?уверенні гарантії, це не є під�?тавою дл�? заниженн�? значенн�? цього
показника. Однак �?ектор ДП є великим і може викори�?товувати�?ь відповідними міні�?тер�?твами
�?к одна з форм позабюджетних видатків, а тому пред�?тавл�?ти загрозу дл�? бюджету у формі по-
тенційних зобов’�?зань. І�?нує також питанн�? щодо податкової заборговано�?ті ДП, �?ка у минулому
регул�?рно підл�?гала ре�?труктуризації. Звіт «Си�?тема фінан�?ового надзору та управлінн�? ДП в
Україні» (Світовий банк, 2011 рік) також передбачає накопиченн�? фінан�?ових ризиків через �?лаб-
кий нагл�?д за ДП. У 2011 році Парламент ухвалив Закон, �?кий до�?і чекає на підпи�? Президента,
про �?пи�?анн�? майже 20 млрд. грн. податкової заборговано�?ті, штрафів і пені державних підпри-
єм�?тв енергетичного �?ектору. По-друге, �?кі�?ть аналізу впливу нових політичних ініціатив на бюд-
жет значно варіюєть�?�? і потребує покрашенн�?.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.22 У 2006 році жодних змін не відбуло�?�?. �?овий Бюджетний кодек�? у редакції 2010 року не
змінив вимог щодо повноти бюджетної документації �?то�?овно методики показників. Однак він
додав до неї два важливих елемента (цілі міні�?тер�?тв у �?фері політики на на�?тупний рік �?то�?овно
бюджетних програм та багаторічні граничні межі бюджетних видатків дл�? міні�?тер�?тв).
                       PI-7. Об�?�?г неврахованих державних операцій

     Показник PI-7           Параметри оцінюванн�?              Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                   (i) Об�?�?г неврахованих витрат (інших, ніж
                   проекти, що фінан�?ують�?�? донорами), не        D                  D
Об�?�?г неврахованих включених до бюджетних звітів.                         D+                 D+
державних операцій (ii) Інформаці�? про доходи/витрати проек-
                   тів, що фінан�?ують�?�? донорами, включена       A                  A
                   до бюджетних звітів.



Оцінка 2010 року
3.23 Річний Державний бюджет охоплює операції за надходженн�?ми та видатками у�?іх
центральних органів державної влади, за вин�?тком чотирьох фондів – Пен�?ійного фонду,
Фонду �?оціального �?трахуванн�?, Фонду �?оціального �?трахуванн�? на випадок безробітт�?
та Фонду �?оціального �?трахуванн�? на випадок тимча�?ової втрати працездатно�?ті. Видатки
цих фондів �?клали 20% від ВВП у 2009 році і дещо менше (приблизно 19,7%) у 2010 році. Кожен
фонд подає квартальну та річну фінан�?ову звітні�?ть та публікує її на �?воєму веб-�?айті. Бюджетний
кодек�? також вимагає поданн�? проектів бюджетів цих фондів до Парламенту разом з проек-
том річного бюджету (�?татт�? 38). У�?і державні фонди �?оціального �?трахуванн�? об�?луговують�?�?
Казначей�?твом.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                    31

3.24 �?айбільш значущі позабюджетні видатки пов’�?зані з квазі-фі�?кальною ді�?льні�?тю
державних підприєм�?тв. Згідно з Оцінкою державних фінан�?ів, проведеною у 2010 році за
програмою СІГМ�?, «відображенн�? у бюджеті квазі-фі�?кальних операцій державних підприєм�?тв
та фінан�?ів таких підприєм�?тв, в �?ких Ур�?д має контрольну ча�?тку уча�?ті, є нечітким». Значний
ризик дл�? бюджету �?тановл�?ть, зокрема, підприєм�?тва енергетичної галузі. �?априклад, дефі-
цит �?�?К «�?афтогаз Україна» у 2009 році �?клав 2,5% від ВВП, що дорівнює приблизно 10%
Державного бюджету. Вирішенн�? проблематики показників дефіциту �?�?К «�?афтогаз України»
в даний ча�? є ча�?тиною програми �?півробітництва з МВФ. Об�?�?г квазі-фі�?кальної ді�?льно�?ті ДП
призводить до рейтингу D за цим показником.
3.25 Інформаці�? про доходи/видатки за в�?іма видами ді�?льно�?ті, що фінан�?ують�?�? за
рахунок позик, подаєть�?�? організаці�?ми-впроваджувачами до управлінн�? бухгалтер�?ько-
го обліку відповідного міні�?тер�?тва і згодом включаєть�?�? до щомі�?�?чних звітів про виконанн�?
бюджету Міні�?тер�?тва фінан�?ів. Допомога у натуральній формі не включаєть�?�? до звітів про ви-
конанн�? бюджету органів державної влади. Інформаці�? про гранти також включаєть�?�? до таких
звітів. Звітні�?ть про фінан�?уванн�? за рахунок грантів та позик відрізн�?єть�?�? тільки зразками звітів,
що за�?то�?овують�?�?.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.26 Прот�?гом періоду з 2005 р. до 2010 р. жодних значних змін не відбуло�?�?.


Події 2011 року

3.27 Починаючи з 2011 року, згідно з новою редакцією Бюджетного кодек�?у, від трьох
�?оціальних фондів більше не вимагаєть�?�? поданн�? бюджетів до Парламенту, адже члени їх
правлінь �?промогли�?�? дове�?ти, що вони не повинні підпадати під парламент�?ький нагл�?д, о�?кіль-
ки відповідні фонди є �?амовр�?дними у�?тановами.
                     PI-8. Прозорі�?ть міжбюджетних фі�?кальних відно�?ин

     Показник PI-8             Параметри оцінюванн�?               Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                         Прозорі�?ть та об’єктивні�?ть у горизон-
                         тальному розподілі органами держав-        A                  B
                         ного управлінн�? різних рівнів
Прозорі�?ть    міжбюд-
жетних фі�?кальних від- Своєча�?ні�?ть до�?товірного інформуван-                  A                 B+
                       н�? органів державного управлінн�? різ-        B                  B
но�?ин                  них рівнів про об�?�?ги їх фінан�?уванн�?
                         Рівень кон�?олідації фі�?кальних даних       A                  A
                         дл�? загального Ур�?ду за �?екторами



Оцінка 2010 року
3.28 Україна має чотирирівневу �?труктуру державного управлінн�?, в �?кій один рівень ор-
ганів державного управлінн�? здій�?нює нагл�?д за на�?тупним нижчим рівнем. Таким чином, Ур�?д
України �?тоїть над �?втономною Ре�?публікою Крим, обла�?т�?ми та мі�?том Києвом, а обла�?ті �?то�?ть
над районами (та підпор�?дкованими ним мі�?тами), а райони мають підпор�?дковані муніципалітети
та �?ела. Тоді �?к в обла�?т�?х та районах є мі�?цеві підрозділи центральних органів влади, у мі�?тах та �?е-
лах на�?вні лише органи мі�?цевого �?амовр�?дуванн�?. Однак адміні�?тративна логіка ієрархії не за�?то�?о-
вуєть�?�? до �?и�?теми фі�?кальних тран�?фертів, а органи державної влади районного рівн�? отримують
�?вою ча�?тину фі�?кальних тран�?фертів безпо�?ередньо від Міні�?тер�?тва фінан�?ів, а не від обла�?тей.
3.29 Організаці�? фінан�?уванн�? мі�?цевих органів влади затверджена Бюджетним ко-
дек�?ом, нову редакцію �?кого було ухвалено у 2010 році. Податковий кодек�? передбачає
32                               УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

�?т�?гненн�? у�?іх податкових та неподаткових надходжень Державною податковою адміні�?траці-
єю та Державною митною �?лужбою, підпор�?дкованими Міні�?тер�?тву фінан�?ів. Кожен підроз-
діл державної влади отримує ча�?тину податкових надходжень, �?т�?гнутих у його межах, розмір
�?кої залежить від виду податку та рівн�? влади. Суми фі�?кального перерозподілу визначають�?�?
за формулою, �?ка призначена дл�? забезпеченн�? �?пів�?тавного рівн�? державних по�?луг в у�?ій
країні. Це враховує прогнозовані податки та інші надходженн�? (окремі з �?ких не враховують�?�?
дл�? цих цілей) та фактори, що визначають об�?�?г необхідного фінан�?уванн�? видатків, �?к-от
кількі�?ть на�?еленн�?, кількі�?ть �?поживачів відповідних по�?луг та вла�?ний потенціал надходжень.
Це забезпечує �?итуацію, за �?кої кожен мі�?цевий орган влади має рівні умови дл�? виконанн�?
�?воїх зобов’�?зань з видатків. Формула розподілу діє з 2001 року (По�?танова №1195 від 5 вере�?н�?
2001 р.) і перегл�?дала�?�? у рамках По�?танови №1149 від 8 грудн�? 2010 р. з метою включенн�? до
неї додаткових елементів.
3.30 У �?татті 97 Бюджетного кодек�?у наведено перелік різних видів фі�?кальних тран�?-
фертів: дотації вирівнюванн�?, додаткові дотації вирівнюванн�?, �?убвенції на виконанн�? держав-
них програм, �?убвенції дл�? компен�?ації втрат доходів вна�?лідок наданн�? пільг, в�?тановлених дер-
жавою, �?убвенції на виконанн�? інве�?тиційних проектів тощо.
3.31 Розподіл о�?новної ча�?тини ре�?ур�?ів на кори�?ть органів мі�?цевої влади (ча�?тки від
�?уми податкових надходжень і тран�?фертів центрального ур�?ду) здій�?нюєть�?�? за прозо-
рими правилами. У �?татті 94 Бюджетного кодек�?у викладено принципи визначенн�? відповідної
формули, а правила �?то�?овно тран�?фертів на вирівнюванн�? викладені у По�?танові №1149, �?хва-
леній у грудні 2010 р., �?ка включає, �?к вже зазначало�?�?, формулу розподілу фі�?кальних тран�?-
фертів. Розподіл фі�?кальних тран�?фертів на такі, що здій�?нюють�?�? за правилами (тобто визна-
чають�?�? за чіткими і прозорими критері�?ми), та інші наведена у таблиці нижче. Варто зауважити,
що наведені у таблиці цифри є �?ередніми по країні, а це означає, що фактична �?труктура на�?вних
ре�?ур�?ів мі�?цевих органів влади може варіювати�?ь.

                                                                                               Таблиц�? 6
                       Розподіл міжбюджетних тран�?фертів в Україні

                                                               2008 р.        2009 р.           2010 р.
Фі�?кальні тран�?ферти, що здій�?нюють�?�? за правилами               83,3%          90,9%             92,2%
Інші фі�?кальні тран�?ферти                                        16,7%           9,1%              7,8%

Джерело: звіти Державного казначей�?тва України за результатами виконанн�? Державного бюджету.


3.32 Фі�?кальні тран�?ферти, що здій�?нюють�?�? за правилами, �?кладають�?�? з ча�?тки над-
ходжень та �?убвенцій на �?пеціальні цілі. Ча�?тка надходжень, �?ка нараховуєть�?�? мі�?цевим ор-
ганам державної влади із загальнодержавних податків (в о�?новному податку на доходи фізичних
о�?іб), �?кладає майже половину доходів о�?танніх, а надходженн�? від фі�?кальних тран�?фертів на
вирівнюванн�?, що розраховують�?�? за формулою, та �?оціальних �?хем (додаткових �?убвенцій на
вирівнюванн�?) �?кладають приблизно 30% та 10% доходів мі�?цевих органів влади, відповідно.
Фі�?кальні тран�?ферти включають �?убвенції на �?пеціальні цілі, що компен�?ують витрати за кон-
кретними інве�?тиційними проектами, і тран�?ферти, що компен�?ують втрату доходів вна�?лідок
рішень держави. Чітких правил щодо них не і�?нує.
3.33 Розподіл коштів, що визначаєть�?�? на центральному рівні (тобто ча�?тка надход-
жень плю�? фі�?кальні тран�?ферти), у �?ередньому перевищує 95% доходів мі�?цевих ор-
ганів державної влади. За вин�?тком єдиного податку, що �?плачуєть�?�? малими підприємц�?ми,
адміні�?тративно-територіальні органи в Україні не можуть запроваджувати вла�?ні податки або
змінювати �?тавки загальнонаціональних податків. Таким чином, на доходи, що нараховують�?�?
за рішенн�?м окремого мі�?цевого органу державної влади, припадає лише дуже незначна ча�?тка
їх загального бюджету. Це залишає мі�?цевим органам державної влади дуже мало прав щодо
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                             33

визначенн�? об�?�?гу і �?по�?обу здій�?ненн�? витрат, о�?кільки видатки значною мірою визначають�?�?
необхідні�?тю збереженн�? і�?нуючої �?итуації щодо надавачів по�?луг та їх �?півробітників, кількі�?ть
�?ких – норми і мінімальні �?тандарти, а розмір винагороди визначають�?�? централізовано. Таким
чином, �?и�?тема, що в о�?новному визначаєть�?�? централізовано в�?тановленими нормами і �?тан-
дартами, фактично запобігає ефективній економії ре�?ур�?ів, �?кі можна було б викори�?тати на
інве�?тиції або покращенн�? по�?луг.
3.34 З 2009 року ча�?тка «інших фі�?кальних тран�?фертів» �?коротила�?�?, а більше ніж 90%
тран�?фертів у 2009-2010 роках здій�?нювали�?�? за правилами. Водноча�?, �?лід зазначити, що
збільшенн�? ча�?тки тран�?фертів, здій�?нюваних за правилами, може бути на�?лідком �?короченн�?
капітальних видатків вна�?лідок фінан�?ової та економічної кризи.
3.35 Прогноз податкових та інших бюджетних надходжень, що нараховують�?�? кож-
ному органу мі�?цевої влади, здій�?нюєть�?�? централізовано і доводить�?�? до відома цир-
кул�?ром Міні�?тер�?тва фінан�?ів в червні дл�? початку бюджетного проце�?у. В подальшому
ці прогнози враховують�?�? при роботі з формулою розподілу, а отримані граничні межі бюд-
жетних видатків довод�?ть�?�? до мі�?цевих органів державної влади у �?ерпні, аби надати до�?тат-
ньо ча�?у дл�? підготовки бюджету. Тран�?ферти, що не ґрунтують�?�? на формулі, є предметом
кон�?ультацій між Міні�?тер�?твом фінан�?ів та кожним мі�?цевим органом державної влади в ході
підготовки річного бюджету. Згідно з Бюджетним кодек�?ом, бюджетні пропозиції (�?к цен-
трального ур�?ду, так і мі�?цевих органів державної влади) кон�?олідують�?�? у проект Закону про
державний бюджет і подають�?�? до Верховної Ради України 15 вере�?н�?. Повідомленн�? про
о�?таточний розподіл коштів надають�?�? упродовж тижн�? пі�?л�? ухваленн�? Парламентом відпо-
відного Закону, що має відбувати�?�? до 1 грудн�? перед початком нового фінан�?ового року. У
Додатках № 6 та 7 до Закону про державний бюджет наводить�?�? розподіл коштів між мі�?цеви-
ми органами державної влади.
3.36 Бюджетний проце�?, �?к правило, забезпечує �?воєча�?ну та до�?товірну інформацію
дл�? мі�?цевих органів державної влади. Фактичний розподіл коштів �?тає відомим тільки пі�?л�?
�?хваленн�? Державного бюджету Парламентом, що має відбувати�?�? до 1 грудн�? згідно з Бюд-
жетним кодек�?ом 2001 року, �?кий залишав�?�? чинним у 2010 році. Однак мі�?цеві органи державної
влади отримують інформацію щодо запропонованого розподілу коштів раніше, до завершенн�?
�?кладанн�? �?воїх бюджетів. У 2010 році Державний бюджет на 2011 рік було затверджено тільки 28
грудн�?, у зв’�?зку з чим отриманн�? інформації необхідної мі�?цевим органам державної влади було
затримано майже на мі�?�?ць порівн�?но зі в�?тановленими �?троками.
3.37 �?адходженн�? та видатки державних у�?танов в�?іх рівнів проход�?ть через �?и�?тему
Казначей�?тва та відображають�?�? у відповідно�?ті до тієї ж кла�?ифікації за Рекомендаці�?ми
МВФ щодо �?тати�?тики державних фінан�?ів/Кла�?ифікацією функцій органів державного управ-
лінн�?, що забезпечує повну кон�?олідацію в�?іх державних видатків за �?екторами.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.38 Хоча дл�? визначенн�? розподілу коштів Державного бюджету на 2011 рік викори�?-
товувала�?ь нова, запроваджена у грудні 2010 року формула, з 2005 року жодних фунда-
ментальних змін у розподілі бюджетних коштів на кори�?ть мі�?цевих органів влади не
відбуло�?�?. Покращенн�? рейтингу пов’�?зане зі збільшенн�?м ча�?тки тран�?фертів, що здій�?нюєть�?�?
за правилами, через падінн�? їх об�?�?гів на інве�?тиції, що здій�?нюєть�?�? довільно.


Події 2011 року
3.39 О�?новною подією у 2011 році був перегл�?д формули розподілу фі�?кальних тран�?-
фертів.
34                                 УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

                     PI-9. �?агл�?д за �?укупним фі�?кальним ризиком,
              пов’�?заним з ді�?льні�?тю інших �?уб’єктів державного �?ектору

     Показник PI-9               Параметри оцінюванн�?               Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
�?агл�?д за �?укупним        Ступінь контролю державою державних         D                  D
фі�?кальним ризиком,       у�?танов та �?уб’єктів державного �?ектору
пов’�?заним з ді�?льні�?тю                                                        D+                 D+
інших �?уб’єктів держав-   Ступінь контролю державою �?тану бюд-        A                  A
ного �?ектору              жетів мі�?цевих органів влади



Оцінка 2010 року
3.40 �?агл�?д за державними підприєм�?твами є �?лабким і фрагментарним. Згідно з п. 2
�?татті 141 Го�?подар�?ького кодек�?у України (ГКУ), у�?і державні підприєм�?тва підпор�?дковують-
�?�? Кабінету Міні�?трів України (КМУ), �?кий, в �?вою чергу, може делегувати �?вої повноваженн�?
та функції центральним або мі�?цевим органам виконавчої влади. Статт�? 5 Закону України «Про
управлінн�? об’єктами державної вла�?но�?ті» визначає широке коло обов’�?зків КМУ з управлінн�? під-
приєм�?твами державного �?ектору, включаючи розробку політики, підготовку проектів законів,
вибір керівних органів та делегуванн�? (їм) функцій з управлінн�?, контролю і оцінки, а також
нагл�?д за державними підприєм�?твами. КМУ делегує �?вої функції з нагл�?ду за державними під-
приєм�?твами профільним міні�?тер�?твам та відом�?твам �?к керівним органам (�?уб’єктам права
вла�?но�?ті) �?то�?овно підприєм�?тв, �?кі не мають �?тратегічного значенн�? дл�? економіки або без-
пеки держави. Міні�?тер�?тво фінан�?ів не здій�?нює активного нагл�?ду та не має функцій без-
по�?ереднього нагл�?ду. Хоча Міні�?тер�?тво фінан�?ів контролює виконанн�? фінан�?ових планів,
ним не оцінюють�?�? окремі державні підприєм�?тва на предмет їх виконанн�? та не перевір�?ють�?�?
фінан�?и державних підприєм�?тв. Міні�?тер�?тво фінан�?ів не дає погодженн�? щодо заборгова-
но�?ті державних підприєм�?тв, �?кщо тільки вона не передбачає �?уверенні гарантії або �?трок
погашенн�? більший ніж рік. Міні�?тер�?тво фінан�?ів також затверджувало зовнішні запозиченн�?
державних підприєм�?тв.
3.41 �?агл�?д за державними підприєм�?твами �?кладаєть�?�? з двох о�?новних компонентів:
(i) показники ефективно�?ті ді�?льно�?ті та (ii) перевірки КРУ, що провод�?ть�?�? по�?тфак-
тум, – ці заходи здій�?нюють�?�? задл�? зміцненн�? функції внутрішнього аудиту у державному
�?екторі. Хоча державні підприєм�?тва повинні мати вла�?ні підрозділи внутрішнього аудиту,
фактично цю функцію виконує �?лужба внутрішнього аудиту Ур�?ду України (КРУ). По�?танова
Кабінету Міні�?трів України № 955 від 08 �?ерпн�? 2001 року визначає загальну �?феру ді�?льно�?ті
та о�?новні процедури з плануванн�? перевірок та ревізій КРУ. У �?ічні 2006 року було вне�?ено
зміни до закону про державний аудит, �?кими КРУ було надано повноваженн�? проводити фі-
нан�?ові та го�?подар�?ькі аудити державних підприєм�?тв. У травні 2009 року Кабінет Міні�?трів
України уповноважив КРУ на здій�?ненн�? нового виду ді�?льно�?ті – моніторингу фінан�?ових
операцій 42 найбільших і �?тратегічно важливих державних підприєм�?тв (По�?танова Кабінету
Міні�?трів України № 506 від 20 травн�? 2009 року). Ц�? нова роль передбачає, що аудитори КРУ
перевір�?тимуть ризиковані та �?кладні/великі фінан�?ові операції. Дана ініціатива була націлена
на наданн�? допомоги в ді�?льно�?ті Ур�?ду України з про�?уванн�? ефективніших запобіжних захо-
дів та передової практики з ви�?вленн�? забороненої та незаконної ді�?льно�?ті. Рахункова палата
не перевір�?є державні підприєм�?тва, о�?кільки її роль з нагл�?ду обмежуєть�?�? перевіркою вико-
ри�?танн�? бюджетних ре�?ур�?ів.
3.42 Мі�?цеві органи державної влади здій�?нюють �?вою ді�?льні�?ть через Казначей�?тво
і не можуть витрачати більше коштів, ніж передбачено їх бюджетом. Таким чином, мі�?-
цеві бюджети є ча�?тиною звичайної звітно�?ті Казначей�?тва. Тільки муніципалітети певного
розміру (із на�?еленн�?м більше 500 000 мешканців) можуть випу�?кати боргові ін�?трументи, але
Бюджетний кодек�? в�?тановлює чіткі порогові значенн�? рівн�? боргу і об�?луговуванн�? боргу,
а Міні�?тер�?тво фінан�?ів повинно затверджувати в�?і емі�?ії боргових ін�?трументів мі�?цевих
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                 35

органів влади. Річні фінан�?ові звіти пред�?тавлені кон�?олідованими загальнодержавними і
мі�?цевими звітами.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.43 У період з 2005 р. до 2010 р. жодних значних змін не відбуло�?�?.
              PI-10. До�?туп громад�?ько�?ті до о�?новної фінан�?ової інформації

                         Показник PI-10                        Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
 До�?туп громад�?ько�?ті до о�?новної фінан�?ової інформації               B                   B



Оцінка 2010 року
3.44 В Україні громад�?ькі�?ть має до�?туп до значного об�?�?гу інформації з питань бюд-
жету, і країна обіймає ви�?оке (19-е з 94-х) мі�?це в Індек�?і відкрито�?ті бюджету за 2010 рік.
Показники України також є до�?ить ви�?окими порівн�?но з іншими країнами регіону, включеними
до Індек�?у відкрито�?ті бюджету.

                     Ри�?унок 4. Індек�? відкрито�?ті бюджету за 2010 рік:
                         Україна та вибрані країни дл�? порівн�?нн�?



                       Туреччина

                        Словені�?

                         Україна

                           Ро�?і�?

                         Румуні�?

                         Польща

                           Чехі�?

                        Болгарі�?

                         �?лбані�?

                                   0      10      20      30   40     50     60      70




Джерело: індек�? відкрито�?ті бюджету за 2010 р.


3.45 Рейтинг у рамках оцінюванн�? ДВФЗ ґрунтуєть�?�? на на�?вно�?ті різних типів інфор-
мації, зокрема:
     1.    Документаці�? �?то�?овно річного бюджету. Громад�?ькі�?ть має до�?туп до повно-
           го комплекту документації на веб-�?айті Парламенту (www.rada.gov.ua), коли Закон
           про Державний бюджет на відповідний рік подаєть�?�? до Парламенту Кабінетом
           Міні�?трів України. Змі�?т опублікованого документу опи�?уєть�?�? у Показнику PI-6,
           кожен Додаток публікуєть�?�? �?к окремий документ дл�? полегшенн�? до�?тупу до необ-
           хідної інформації.
36                              УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

     2.   Звіт про виконанн�? бюджету упродовж року. Щомі�?�?чні і квартальні звіти �?клада-
          ють�?�? Казначей�?твом прот�?гом кількох днів пі�?л�? закінченн�? періоду і подають�?�? до
          Міні�?тер�?тва фінан�?ів, �?ке потім публікує ці звіти (www.min�?n.gov.ua, www.treasury.gov.
          ua). Це передбачено Бюджетним кодек�?ом України, �?татт�? 28 �?кого зобов’�?зує публі-
          кувати квартальні та річні звіти про виконанн�? бюджету, а також щомі�?�?чні показники
          виконанн�? бюджету.
     3.   Звіти на кінець року. Фінан�?ова звітні�?ть на кінець року �?тає до�?тупною дл�? громад-
          �?ько�?ті до 1 квітн�? на�?тупного року, перед проведенн�?м аудиту Рахунковою палатою
          України – вищим органом аудиту. (www.min�?n.gov.ua).
     4.   Звіти за результатами зовнішнього аудиту. Річний огл�?д результатів аудиту розміщу-
          єть�?�? на веб-�?айті Рахункової палати (http://www.ac-rada.gov.ua), а детальні результати
          аудиту подають�?�? до Парламенту.
     5.   При�?воєнн�? договорів за результатами держзакупівель. Інформаці�? про при�?воєнн�? до-
          говорів публікуєть�?�? у «Ві�?нику державних закупівель» (www.tender.me.gov.ua) прот�?гом
          7 днів пі�?л�? визначенн�? переможц�? торгів згідно з вимогами �?татті 10 Закону України
          «Про здій�?ненн�? державних закупівель» №2289-VI. Державне казначей�?тво України пе-
          ревір�?є на�?вні�?ть публікації до реє�?трації зобов’�?зань.
     6.   Ре�?ур�?и, на�?вні дл�? о�?новних надавачів по�?луг первинної ланки. Ре�?ур�?и, до�?тупні дл�?
          надавачів по�?луг, �?тають відомими, о�?кільки Державне казначей�?тво об�?луговує в�?іх ко-
          ри�?тувачів бюджету через Єдиний казначей�?ький рахунок. Інформаці�? викори�?товуєть-
          �?�? дл�? контролю видатків, але не підпадає під активний моніторинг з боку Міні�?тер�?тва
          фінан�?ів та не публікуєть�?�? дл�? забезпеченн�? до�?тупу громад�?ько�?ті.

3.46 �?а�?вні чотири з ше�?ти елементів, що вимірювали�?ь у рамках оцінюванн�? ДВФЗ
(звіти за результатами зовнішнього аудиту не публікують�?�? у повному об�?�?зі, а інформаці�? про
ре�?ур�?и, до�?тупні дл�? надавачів по�?луг, не є публічною), – відповідно при�?воєно рейтинг B.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.47 Важливим зрушенн�?м �?тало те, що знову публікуєть�?�? інформаці�? про при�?удженн�?
договорів за результатами держзакупівель. Це �?тало на�?лідком �?ка�?уванн�? порочної норматив-
но-правової бази у �?фері державних закупівель та її заміни у червні 2010 р. Законом України
«Про здій�?ненн�? державних закупівель» у новій редакції, �?кий було визнано прийн�?тним �?к
Європей�?ьким Союзом, так і Світовим банком. Хоча загальний рейтинг оцінюванн�? ДВФЗ не
змінив�?�?, Індек�? відкрито�?ті бюджету за�?відчив покращенн�? результатів України з 55 до 62 балів
за період 2008-2010 років за цілою низкою показників. Показники Індек�?у відкрито�?ті бюджету
(щодо бюджетних прогнозів, виконанн�? та аудиту бюджету) відповідають параметрам оцінюва-
ної прозоро�?ті у рамках ДВФЗ.
3.48 Хоча загальна �?итуаці�? з до�?тупом громад�?ько�?ті до о�?новної фінан�?ової інфор-
мації між 2005 та 2010 роками не змінила�?ь порівн�?но з 2005 роком і залишаєть�?�? до-
�?ить публічною, важливо зауважити, що публікацію звітів про виконанн�? бюджетів було
здебільшого припинено у другій половині 2008-2009 рр. під ча�? економічної кризи, коли
Казначей�?тво та Міні�?тер�?тво фінан�?ів пере�?тали розміщувати звіти про виконанн�? бюд-
жетів на відповідному веб-�?айті. Такі випадки вказують на те, що така практика не є �?амодо�?-
татньою без залученн�? за�?обів ма�?ової інформації і громад�?н�?ького �?у�?піль�?тва до проце�?у
моніторингу виконанн�? бюджету.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                     37

�?� C. Складанн�? бюджету відповідно до цілей політики
        PI-11. Упор�?дковані�?ть та уча�?ть у проце�?і підготовки річного бюджету

 Показник PI-11              Параметри оцінюванн�?                  Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                   (i) �?а�?вні�?ть в�?тановленого бюджетного графі-     B                  B
                   ку та його дотриманн�?
                   (ii) Прозорі�?ть/ комплек�?ні�?ть та політична
Упор�?дковані�?ть    уча�?ть в управлінні щодо підготовки бюджету
та уча�?ть у про-                                                     B                  B
                   до поданн�? (бюджетний циркул�?р або еквіва-                  B                 B+
це�?і підготовки    лентний документ)
річного бюджету
                   (iii) Вча�?не прийн�?тт�? бюджету законодавчим
                   органом або у�?тановою з аналогічними повно-       C                  A
                   важенн�?ми (прот�?гом о�?танніх трьох років)


Оцінка 2010 року
3.49 І�?нує прозорий графік прийн�?тт�? бюджету, в�?тановлений Бюджетним кодек�?ом
України. Розпор�?дженн�? видаєть�?�? у червні дл�? поданн�? пропозицій до кінц�? червн�?. Міні�?тер�?тва
мають чотири тижні дл�? поданн�? �?воїх бюджетних пропозицій з моменту видачі розпор�?дженн�?.
Загалом графік виконуєть�?�?. Однак в 2009 році графік не був дотриманий і майже в�?і кінцеві етапи,
включаючи поданн�? на розгл�?д парламентом, були виконані з �?уттєвим запізненн�?м.
3.50 Обмеженн�? у видатках повідомл�?ють�?�? Міні�?тер�?твом фінан�?ів пі�?л�? затвердженн�?
розпор�?дженн�?. Кабінет Міні�?трів затверджує економічні прогнози, �?кі викори�?товують�?�? при
підготовці бюджету, а також рівень �?укупних витрат перед поданн�?м до парламенту. Упродовж
проміжку ча�?у, що розгл�?даєть�?�?, Кабінет Міні�?трів не затверджував граничних меж бюджетних
видатків за окремими �?екторами економіки на етапі розпор�?дженн�?, а тільки пі�?л�? його виданн�?.
Міні�?тер�?тво фінан�?ів над�?илає граничні обмеженн�? профільним міні�?тер�?твам та відом�?твам
дл�? підготовки бюджетних запитів.
3.51 Як Кабінет Міні�?трів, так і парламент �?хвалюють щорічний попередній бюджет
перед виданн�?м. О�?танній в�?тановлює загальні напр�?мки політики, за �?кими �?лід розробл�?ти
бюджет, а також рівень �?купних видатків, прибутків та дефіциту. Хоча до бюджетного проце�?у
залучено політичних ді�?чів, він не передбачає затвердженн�? граничних меж бюджетних видатків
за окремими �?екторами економіки.
3.52 Зазвичай бюджет приймаєть�?�? законодавчим органом до початку фінан�?ового року.
Втім Закон «Про Державний бюджет України на 2010 рік» було затверджено лише у квітні 2010 року
через президент�?ькі вибори та внутрішні політичні конфлікти в ур�?ді. Бюджет на 2011 рік було
прийн�?то в межах в�?тановленого графіку – 23 грудн�? 2010 року. Однак через прийн�?тт�? нового
Податкового та Бюджетного кодек�?ів вне�?енн�? до парламенту було відкладено. Через це розгл�?д
законодавчим органом тривав лише один мі�?�?ць, а не три, �?к це в�?тановлено законодав�?твом.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.53 Упродовж періоду, що розгл�?даєть�?�?, не вно�?или�?ь жодні зміни до щорічного про-
це�?у підготовки бюджету. Порушенн�? графіку підготовки та прийн�?тт�? бюджету у 2009 році з
огл�?ду на коротко�?трокові політичні причини призвело до того, що завершенню в�?іх необхідних
проце�?ів, було приділено недо�?татньо ча�?у, зокрема проект бюджету було розгл�?нуто Верховною
Радою України лише у 2010 році. За іншими а�?пектами формальне дотриманн�? графіку підготов-
ки та прийн�?тт�? бюджету було виконано відповідним чином.

Події 2011 року
3.54 Із прийн�?тт�?м нового Бюджетного кодек�?у у редакції 2010 року було вперше за-
проваджено граничні межі бюджетних видатків дл�? окремих �?екторів економіки у рам-
ках загального бюджету, що повинно покращити �?кі�?ть діалогу між міні�?тер�?твами та їх
38                                УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

уча�?ті у бюджетному проце�?і. Крім того, початок бюджетного проце�?у перене�?ено на мі�?�?ць,
аби надати більше ча�?у дл�? підготовки та наданн�? відповідей Міні�?тер�?твом фінан�?ів та інших
міні�?тер�?тв на запити Бюджетному комітету. Складаєть�?�? враженн�?, що в 2011 році Ур�?д �?тав на
правильний шл�?х і забезпечить вча�?не завершенн�? бюджетного проце�?у.
Програма економічних реформ Президента, �?к і �?апр�?мки бюджетної політики, передбачає удо-
�?коналенн�? бюджетного проце�?у.
               PI-12. Багаторічна пер�?пектива у фі�?кальному плануванні,
                      політиці державних видатків та бюджетуванні

     Показник PI-12             Параметри оцінюванн�?               Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                          Підготовка багаторічного фі�?кального        C                 C
                          прогнозу та функціональних а�?игнувань
Багаторічна пер�?пекти-    Об�?�?г та ча�?тота аналізу економічної        A                 A
ва у фі�?кальному пла-     прийн�?тно�?ті заборговано�?ті
нуванні, політиці дер-    �?а�?вні�?ть �?екторальних �?тратегій з ба-              C+                  C
жавних видатків та бюд-   гаторічним коштори�?ом поточних та          D                  D
жетуванні                 інве�?тиційних видатків
                          Зв’�?зок між прогнозними коштори�?ами         C                 D
                          капіталовкладень та майбутніх витрат


Оцінка 2010 року
3.55 До 2010 року Ур�?д зазвичай надавав законодавчому органу прогноз о�?новних мак-
роекономічних та фі�?кальних показників за о�?новними категорі�?ми видатків, доходів та
фінан�?уванн�? на на�?тупні три бюджетні періоди (�?татт�? 28 Бюджетного кодек�?у у редакції
2001 року), але без розподілу за міні�?тер�?твами. І�?торично �?клало�?�? так, що під ча�? підготовки
бюджету на на�?тупні роки цими видатками нехтували. �?овим Бюджетним кодек�?ом, прийн�?тим
в червні 2010 року (�?татт�? 21), в бюджетний проце�? впроваджено �?ередньо�?трокову пер�?пективу.
Крім того, що опрацьовувало�?�? раніше, від Ур�?ду тепер вимагаєть�?�? наданн�? законодавчому ор-
гану прогнозу видатків на роки t+1 та t+2 за кожною бюджетною програмою, �?ка передбачає ви-
конанн�? упродовж кількох років (найча�?тіше це програми інве�?туванн�?). Програми з виконанн�?
адміні�?тративних функцій міні�?тер�?тв не можуть бути багаторічними.
3.56 �?наліз економічної прийн�?тно�?ті заборговано�?ті проводить�?�? �?аціональним бан-
ком України один раз на рік. Також у рамках підготовки щорічного бюджету кожного року
Міні�?тер�?тво фінан�?ів готує звіт про коштори�? об�?луговуванн�? заборговано�?ті та графік платежів
на на�?тупні три роки.
3.57 Законодавчо зафік�?ованих вимог до багаторічних �?екторальних �?тратегій немає. У
де�?ких �?екторах економіки (наприклад, тран�?портна галузь) на�?вні багаторічні �?тратегії, але вони
�?то�?ують�?�? виключно капітальних видатків та не враховують поточні витрати. Паралельно з цим
і�?нує �?и�?тема державних цільових програм, �?кі не �?то�?ують�?�? �?кого�?ь окремого �?ектору та, незва-
жаючи на на�?вні�?ть відповідних коштори�?ів, дуже �?лабко пов’�?зані з бюджетним проце�?ом.
3.58 Практика бюджетуванн�? капітальних видатків є �?лабкою. Якщо галузеві міні�?тер�?тва в�?е
ж виокремлюють проекти/програми капітальних видатків у рамках граничних обмежень їх річного
бюджету відповідно до на�?вних фінан�?ових ре�?ур�?ів, їм не ви�?тачає багатьох елементів нормальної
�?и�?теми бюджетуванн�?. Відбір та оцінка проектів є �?лабкими та незадовільними, о�?кільки вони не
ґрунтують�?�? на ретельному економічному аналізі, а ек�?плуатаційні витрати у більшо�?ті випадків
взагалі не беруть�?�? до уваги в проце�?і прийн�?тт�? рішень. Як вже зазначало�?�? в Огл�?ді державних
фінан�?ів – II, впровадженн�? проектів, що передбачають капітальні видатки, також є �?лабким. Тим
не менш, де�?кі ключові програми в�?е ж мають коштори�? �?к поточних, так і капітальних витрат, �?кі
є пов’�?заними між �?обою. Головним прикладом є Євро-2012, �?кий є єдиною найбільшою програ-
мою із здій�?ненн�? капіталовкладень коштом бюджету. Також і�?нують запити бюджетних програм
та «па�?порти», що мі�?т�?ть витрати �?к за напр�?мком ді�?льні�?ті, так і відповідно до економічної кла-
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                             39

�?ифікації. �?езважаючи на те що �?тавленн�? до них є здебільшого формальним, а відповідні зв’�?зки
характеризують�?�? �?лабкі�?тю, прот�?гом о�?танніх 5 років відбуло�?�? покращенн�? �?ко�?ті розрахунків.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.59 Впровадженн�? багаторічного підходу було розпочато у 2008 р. із введенн�?м прогно-
зуванн�? на три роки, що йдуть за роком щорічного бюджету. Однак ці ініціативи є далекими
від прийн�?тного Середньо�?трокового прогнозу витрат: бюджети попередніх років не мали �?ут-
тєвого впливу на плануванн�? та прийн�?тт�? рішень, а зв’�?зок між початковими розрахунками на
другий рік та бюджетом на на�?тупний рік є незначним.
3.60 Де�?кі о�?новні програми, що передбачають капітальні видатки, відтепер пов’�?зані з
поточними витратами майбутніх періодів бюджету.


Події 2011 року
3.61 �?овим Бюджетним кодек�?ом запроваджено багаторічний підхід до бюджетного
проце�?у, �?кий в�?тупить в �?илу упродовж 2011 та 2012 року, о�?кільки наразі в�?е ще незро-
зуміло �?кими будуть обов’�?зкові граничні обмеженн�? та розрахунки, а також інші деталі, �?к-от
процедура впровадженн�? граничних меж бюджетних видатків. Формуванн�? бюджету на �?еред-
ньо�?троковий період, аби мати �?ен�?, повинно відображати річні бюджети на по�?тійній змінній
о�?нові, брати до уваги багаторічні обмеженн�? об�?�?гів видатків, враховуючи базові розрахунки
прогнозних показників, а також включати �?к капітальні, так і поточні видатки. Ці питанн�? наразі
у�?кладнюють впровадженн�? Середньо�?трокового прогнозу витрат, а також є тим, чому Ур�?д по-
винен приділити увагу у проце�?і впровадженн�?, зокрема це �?то�?уєть�?�?:
    ■    В�?тановленн�? прозорого зв’�?зку між �?тратегічним плануванн�?м та підготовкою бюд-
         жету вимагатиме �?к вне�?енн�? змін до Закону України «Про державне плануванн�? та
         �?тратегічне прогнозуванн�?», так і відповідного впровадженн�? та контролю за дотриман-
         н�?м нового Бюджетного кодек�?у;
    ■    По�?иленн�? процедур плануванн�? капіталовкладень коштом бюджету дл�? більш ретель-
         ного та �?и�?темного оцінюванн�? та відбору проектів. Разом зі збільшенн�?м передбачу-
         вано�?ті фінан�?уванн�? це повинно підвищити рівень виконанн�? проектів та забезпечити
         ефективні�?ть викори�?танн�? та кори�?ть від державних інве�?тицій;
    ■    По�?�?ненн�? та обґрунтуванн�? змін розрахованих граничних меж бюджетних видатків
         міні�?тер�?тв дл�? років t+1 та t+2.
3.62 �?а�?вні поточні плани з покращенн�? плануванн�? капітальних видатків через впро-
вадженн�? удо�?коналеної методології відбору та оцінюванн�? інве�?тиційних проектів.
Вже прийн�?то нормативно-правові акти, �?кі в�?тановлюють процедури оцінки проектів на за�?а-
дах публічно-приватного партнер�?тва (ДПП) та проектів, �?кі потребують державної підтримки.
Впровадженн�? багаторічних граничних меж бюджетних видатків також збільшило б передба-
чувані�?ть фінан�?уванн�? капіталовкладень. До того ж, Ур�?д розробл�?є нормативно-правові акти
щодо управлінн�? державними капіталовкладенн�?ми, �?кі �?пр�?мовані на удо�?коналенн�? проце�?ів та
зв’�?зків між програмами державних капіталовкладень та бюджетним циклом.
3.63 Кабінетом Міні�?трів України �?хвалено підготовлений за технічної підтримки МВФ
новий проект закону України «Про державний борг та державні гарантії», �?кий має уза-
гальнити в�?і і�?нуючі закони та нормативні акти.
3.64 Стратегі�? управлінн�? державним боргом у �?ередньо�?троковій пер�?пективі, �?ка охо-
плює період з 2011 по 2013 рр., була затверджена По�?тановою Кабінету Міні�?трів №170.
Ц�? по�?танова має на меті зменшенн�? �?піввідношенн�? боргу до ВВП з 32% від ВВП в 2011 році до
28% в 2013. Починаючи з лютого 2011 року, Департамент заборговано�?ті подає міні�?трові що-
мі�?�?чні звіти з прогнозними показниками та даними щодо заборговано�?ті до 2025 року.
40                                 УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


�?� D. Передбачувані�?ть та контроль у проце�?і виконанн�? бюджету
             PI-13. Прозорі�?ть зобов’�?зань та обов’�?зків платників податків

                                                        Оцінка 2010 року         Оцінка 2005 року
 Показник PI-13      Параметри оцінюванн�?
                                                                                     Сукупна
                                                 Податкова Митниц�?     Сукупна
                   Зрозумілі�?ть та повнота по-      C          C                   C         C
                   даткових зобов’�?зань
                   До�?туп платників податків
Прозорі�?ть         до інформації про податкові
зобов’�?зань та                                      B          C                   C
                   зобов’�?занн�? та адміні�?тра-                             C+
обов’�?зків плат-   тивні процедури
ників податків
                   �?а�?вні�?ть та функціонуванн�?
                   механізму о�?карженн�? рі-         C          C                   C
                   шень податкових органів



Оцінка 2010 року
3.65 Оцінюванн�? ґрунтуєть�?�? на окремому аналізі проце�?ів, пов’�?заних з оподаткуван-
н�?м та митною �?правою, за трьома параметрами показника, �?кі згодом у�?ереднюють�?�? та
дають кінцеве значенн�? на рівні С+. При порівн�?нні значень �?лід зазначити, що рейтинг 2005
року не охоплює митне адміні�?труванн�?. Розрахунки ча�?тки податкового та митного адміні�?тру-
ванн�? у загальній оцінці виконані на о�?нові ча�?ток доходів Державного бюджету, �?кі були майже
однаковими за даними Державної податкової адміні�?трації та Державної митної �?лужби через те,
що митниц�? збирає ПДВ в міжнародній торгівлі товарами.


Оподаткуванн�?
3.66 �?овий Податковий кодек�? було прийн�?то в 2010 році на зміну чи�?ленних норматив-
но-правових актів у �?фері оподаткуванн�? задл�? �?творенн�? підґрунт�? дл�? комплек�?ного та
по�?лідовного податкового законодав�?тва. Податковий кодек�? забезпечує прозоре законодавче
підґрунт�? дл�? управлінн�? більші�?тю податків, хоча де�?кі ча�?тини Податкового кодек�?у (а �?аме ті,
що �?то�?ують�?�? оподаткуванн�? майна та малого бізне�?у) розробл�?ли�?�? в 2011 році. Податковий
кодек�? набув чинно�?ті 1 �?ічн�? 2011 року, і наразі відбуваєть�?�? його впровадженн�?. Із прийн�?тт�?м
цього �?кладного податкового законодавчого акту значною мірою було звужено довільне викори�?-
танн�?м повноважень ДП�?, а також зменшено кількі�?ть підзаконних актів та внутрішніх ін�?трукцій
з питань адміні�?труванн�? податків. �?а жаль, Податковий кодек�? в�?е ж передбачає де�?кі податкові
пільги дл�? �?екторів економіки, �?кі можуть �?потворювати та підривати базу оподаткуванн�?. Зокрема,
такі пільги надано виробникам м’�?�?ної та молочної продукції; ко�?мічній галузі; літакобудуванню;
видавничій �?праві; виробництву біологічного палива; видобуванню природного газу тощо. У�?і
пільги но�?�?ть «тимча�?овий» характер, але, тим не менш, де�?кі з них діють до 2020 року.
Податковий кодек�? �?прощує до�?туп до податкового законодав�?тва та зменшує витрати платників
податків на виконанн�? �?воїх податкових зобов’�?зань, а �?аме:
     a)   чітко визначають�?�? ча�?ові межі аудитів, о�?каржень та інших проце�?ів;
     b)   запроваджують�?�? �?хеми автоматичного відшкодуванн�? дл�? платників ПДВ з низьким
          ризиком – це вже здій�?нюєть�?�? зараз і по�?тупово ма�?штаби за�?то�?уванн�? цього ре-
          жиму зро�?тають; незважаючи на це, за�?то�?уванн�? цього режиму в�?е ще залежить від
          підтвердженн�? попередньої оплати та результатів аудиту, а крім того, період ча�?у дл�?
          відшкодуванн�? залишаєть�?�? задовгим (�?к мінімум 28 днів), залишаєть�?�? проблемним
          відшкодуванн�? заборговано�?ті за ПДВ;
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                             41

    c)   довільне за�?то�?уванн�? повноважень ДП�? були обмежені через запровадженн�? більш
         чітко визначених та обґрунтованих прав �?к дл�? платників податків, так і дл�? податкових
         органів (�?татті 16, 17, 20 та 21);
    d)   заплановані перевірки но�?�?ть обмежений характер та ґрунтують�?�? на критері�?х ризику
         (�?татт�? 77); критерії проведенн�? позапланових перевірок також були чітко звужені задл�?
         обмеженн�? зловживань ними.
Водноча�? ці удо�?коналенн�? не призвели до загального поліпшенн�? значенн�? показника, о�?кільки
положенн�? Податкового кодек�?у набули чинно�?ті з 1 �?ічн�? 2011 року.
3.67 Податковий облік ґрунтуєть�?�? на бюджетній кла�?ифікації, затвердженій
Міні�?тер�?твом фінан�?ів. Уніфіковані рахунки платників податків ще не впроваджено, та
вони мають з’�?вити�?�? із завершенн�?м Державної програми модернізації податкової �?лужби
України. Платники податків мають до�?туп до нормативно-правових актів та ін�?трукцій че-
рез веб-�?айт та отримують безкоштовне програмне забезпеченн�? дл�? поданн�? податкових
декларацій в електронному вигл�?ді. За даними Державної податкової адміні�?трації кількі�?ть
платників податків, �?кі надають податкові декларації за допомогою електронної пошти,
збільшила�?�? з 38 500 о�?іб в 2008 році до 95 200 о�?іб у 2010 році. Крім того, інформаці�? про
компанії, що знаход�?ть�?�? під о�?обливим контролем/увагою податкових у�?танов до�?тупна на
офіційному веб-�?айті, і це допомагає зменшити ризики відно�?ин з ненадійними партнерами.
Державна податкова адміні�?траці�? також регул�?рно проводить �?емінари та наради задл�? за-
безпеченн�? платників податків інформацією про зміни в законодав�?тві, зокрема щодо змін,
запроваджених дл�? окремих �?екторів економіки. В 2007 році було за�?новано інформацій-
но-довідкову �?лужбу, ді�?льні�?ть �?кої ґрунтуєть�?�? на уніфікованій інформаційній базі. Цією
�?лужбою було надано 1 153 000 кон�?ультацій в 2010 році порівн�?но з 798 400 довідками у
2006 році. Функціонує механізм о�?карженн�? рішень податкових органів, �?кий до 2010 року
мав 3-ланкову �?труктуру (розгл�?даєть�?�? у параграфі 3.75).


Митна �?права
3.68 �?ині діючий Митний кодек�?, що набув чинно�?ті в 2004 році, є у багатьох а�?пек-
тах недо�?коналим, а о�?обливим недоліком є те, що його положенн�? не узгоджують�?�? із
зобов’�?занн�?ми України перед СОТ. У відповідь на цю проблему в Держаній митній �?луж-
бі України (ДМСУ), Міні�?тер�?тві фінан�?ів та апараті віце-прем’єр-міні�?тра були започатковані
окремі ініціативи з розробки оновленого кодек�?у. �?орми провадженн�? більшо�?ті митних опе-
рацій розроблені у чи�?ленних підзаконних актах. Оцінка імпортних товарів, що здій�?нюєть�?�?
ДМСУ, ча�?то ігнорує вимоги Угоди СОТ про оцінку митної варто�?ті, а натомі�?ть ґрунтуєть�?�?
на різноманітних неопублікованих та змінюваних додаткових переліках мінімальної ціни, а не
на �?плаченій варто�?ті за товари – варто�?ті, зазначеній у рахунку-фактурі. ДМСУ понад міру ви-
магає додаткові документи дл�? підтвердженн�? за�?вленої �?плаченої варто�?ті, іноді такі, що мають
виключно комерційне призначенн�? або є недо�?тупними дл�? імпортера. Іноді ДМСУ довіль-
но призначає тарифи, керуючи�?ь найвищою можливою �?тавкою мита дл�? відповідних партій
імпортованого товару. Такі механізми контролю головним чином відбувають�?�? з боку Ур�?ду
щодо збільшенн�? додаткових надходжень, хоча ДМСУ також за�?вл�?є про загальну тенденцію
уникненн�? від �?плати мита та розгортанн�? шахрай�?тва імпортерів. При цьому методи оціню-
ванн�? є непрозорими, а їх о�?карженн�? є �?кладним дл�? імпортерів; натомі�?ть і�?нує забагато про-
�?тору дл�? маневру з подальшим довільним прийн�?тт�?м рішень щодо рівнів варто�?ті та розміру
�?тавки, �?кі зрештою �?лід в�?тановити.
3.69 З у�?іма нормативно-правовими актами з питань митної �?прави можна ознайомити-
�?�? на веб-�?айті Верховної Ради, але тільки україн�?ькою мовою. Інформацію щодо норматив-
но-правового регулюванн�? митної �?прави та митних процедур можна знайти на веб-�?айті ДМСУ
україн�?ькою та ро�?ій�?ькою мовами. Митні брокери та агенти наразі є найкращим джерелом ін-
42                             УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

формації про митні зобов’�?занн�?, нормативно-правове регулюванн�? та процедури дл�? імпорте-
рів та ек�?портерів. �?�?оціаці�? митних брокерів України, пред�?тавники �?кої періодично проход�?ть
навчанн�?, що проводить�?�? по�?адовими о�?обами ДМСУ дл�? оновленн�? знань щодо процедури,
організовує безкоштовні тренінги дл�? більш ніж 100 �?воїх членів та, за плату, дл�? інших броке-
рів, агентів, імпортерів та ек�?портерів. І�?нує два види програмного забезпеченн�? (обидва з них
затверджені ДМСУ), �?кі викори�?товують агенти/брокери дл�? здій�?ненн�? митного оформленн�?.
Це програмне забезпеченн�? регул�?рно оновлюєть�?�? ДМСУ дл�? відображенн�? важливих змін у
митних зобов’�?занн�?х, вимогах до документації тощо. Однак отримати інформацію від брокерів
зазвичай можна тільки пі�?л�? прийн�?тт�? рішенн�? про імпорт/ек�?порт та узгодженн�? контракту; її
не можна безкоштовно отримати заздалегідь �?к підґрунт�? вла�?не дл�? прийн�?тт�? рішенн�?. ДМСУ
не оприлюднює викори�?товуваних нею методів визначенн�? митної варто�?ті, хоча різні методи
можна знайти в окремих нормативних документах.
3.70 Імпортери та ек�?портери, �?кі не погоджують�?�? з рішенн�?м митниці, можуть звер-
нути�?�? до ДМСУ або �?уду дл�? його перегл�?ду. Що �?то�?уєть�?�? рішень щодо оподаткуванн�?,
вони мають зробити це упродовж 10 днів з моменту отриманн�? такого рішенн�?. Згідно з законо-
дав�?твом, ДМСУ зобов’�?зана надавати відповідь на зверненн�? упродовж 30 днів, хоча внутрішні
ін�?трукції відвод�?ть на це 15 днів. У �?кладних випадках період наданн�? відповіді може збільши-
ти�?ь до 60 днів, �?кщо початкову відповідь надано упродовж законного тридц�?тиденного �?троку.
Ці процедури опубліковані та є прозорими. Що �?то�?уєть�?�? �?уперечок щодо митної варто�?ті дл�?
видів ді�?льно�?ті, в �?ких імпорт не забезпечуєть�?�? фінан�?овими гаранті�?ми, вилученн�? �?пірної
партії товару митними органами упродовж проце�?у розгл�?ду за�?ви вимагає попередньої �?плати
в�?ього об�?�?гу мита, визначеного ДМСУ, і подальша за�?ва про відшкодуванн�? має бути задоволе-
на. �?льтернативою дл�? таких товарів є зберіганн�? на �?кладі митниці упродовж у�?ього проце�?у
розгл�?ду за�?ви, фактично без �?плати мита, але зазвичай з оплатою зберіганн�?. Трейдери, що ма-
ють змогу так вчинити, найча�?тіше віддають перевагу вирішенню �?уперечки в �?удовому пор�?дку.
Така практика також відображає тенденцію, відповідно до �?кої у переважній більшо�?ті випадків
ДМСУ погоджуєть�?�? з рішенн�?м �?уду першої ін�?танції, а також те, що багато рішень приймають-
�?�? довільно – на о�?нові �?уперечливих критеріїв.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.71 Певного по�?тупу було до�?�?гнуто за другим параметром показника, пов’�?заного з
оподаткуванн�?м. Покращено до�?туп платників податків до інформації завд�?ки організації ДПС
централізованої інформаційно-довідкової �?лужби та поширенню електронного обміну файлами.
Крім того, по�?тупове впровадженн�? в �?и�?темі �?т�?гненн�? податків перевірок на о�?нові ризиків та
електронна реє�?траці�? рахунків-фактур з ПДВ є позитивними кроками, що можуть зменшити ви-
трати на дотриманн�? нормативно-правових вимог у довго�?троковому періоді.


Події 2011 року
3.72 Функціонує механізм о�?карженн�? невірно нарахованих податків, �?кий було удо�?ко-
налено з прийн�?тт�?м Податкового кодек�?у. Показник кілько�?ті �?карг зменшив�?�? з 3 до 2, а ча�?
на поданн�? �?карги є чітко визначеним і обмежуєть�?�? загалом 140 дн�?ми дл�? в�?іх ланок порівн�?но
з 210 дн�?ми у 2005 році. Цим виключено попередню �?итуацію конфлікту інтере�?ів, коли о�?кар-
женн�? на першій ланці розгл�?дало�?�? тим �?амим органом податкової ін�?пекції, що �?т�?гнув податок
або пеню. Відповідно до нових положень, �?карга має подавати�?�? до (регіонального) органу вищо-
го рівн�?, що, відповідно, у�?уває конфлікт інтере�?ів. Ча�? дл�? поданн�? �?карги зменшено з 210 днів
до 150 днів, а податкові зобов’�?занн�? набувають чинно�?ті пі�?л�? завершенн�? проце�?у о�?карженн�?.
Ча�?тини Податкового кодек�?у, що �?то�?ують�?�? �?прощеного оподаткуванн�? та податку на нерухо-
мі�?ть, були прийн�?ті у ли�?топаді 2011 року.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                            43

3.73 Проект нового Митного кодек�?у подано на розгл�?д до Верховної Ради 12 травн�? 2011
року. �?овий Митний кодек�? є більш комплек�?ним, ніж чинний, та включає положенн�?, �?кі (a) ві-
дображають принципи Оновленої Кіот�?ької конвенції5, до �?кої приєднала�?�? Україна, (b) узгоджу-
ють його з Модернізованим митним кодек�?ом ЄС, а також (c) впроваджують концепцію електро-
нного митного проце�?ингу (електронної обробки митних процедур). У розробку загального про-
екту Митного кодек�?у зробили вне�?ок пред�?тавники україн�?ької підприємницької �?пільноти за
уча�?ті �?�?оціації митних брокерів України. Через �?проби охопити у�?і без вин�?тку а�?пекти митних
зобов’�?зань проект нового Митного кодек�?у розрі�?�?�? до більш ніж 700 �?торінок, і це забагато дл�?
документу первинного правого регулюванн�? митної �?прави6. Його об�?�?г та �?кладні�?ть, незважа-
ючи на змі�?т, найімовірніше �?тануть на заваді, а не �?про�?т�?ть отриманн�? інформації та розумінн�?
імпортерами, ек�?портерами та їх пред�?тавниками.
                  PI-14. Ефективні�?ть заходів дл�? реє�?трації платників податків
                                    та нарахуванн�? податків

      Показник PI-14                Параметри оцінюванн�?               Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                            Механізми контролю в �?и�?темі реє�?трації      C                  C
                            платників податків
    Ефективні�?ть заходів    Ефективні�?ть штрафних �?анкцій, за�?то-
    дл�? реє�?трації плат-    �?овуваних у разі невиконанн�? вимог, що       C         C        C         C
    ників податків та на-   ви�?увають�?�? до реє�?трації та заповненн�?
    рахуванн�? податків      податкових декларацій
                            Плануванн�? та моніторинг програм подат-      C                  C
                            кового аудиту та перевірок на шахрай�?тво



Оцінка 2010 року

Податкова �?лужба
3.74 І�?нує уніфікований реє�?тр в�?іх видів підприємницької ді�?льно�?ті за в�?іма податка-
ми. Реє�?траці�? платників ПДВ набула чинно�?ті у 1997 році, а з 2005 року є обов’�?зковою дл�? видів
підприємницької ді�?льно�?ті з об�?�?гом продажів понад 300 000 гривень на рік. Добровільна реє-
�?траці�? раніше не була упор�?дкована. Тим не менш, Податковим кодек�?ом �?формульовано прави-
ла добровільної реє�?трації задл�? уникненн�? порушень у �?и�?темі відшкодуванн�? – через фаль�?ифі-
кації податкових декларацій компані�?ми-одноденками. Тільки підприємці, �?кі мають щонайменш
50% розрахунків із зареє�?трованими платниками ПДВ, можуть добровільно зареє�?трувати�?�? �?к
платники ПДВ. Крім того, на відміну від попередньої практики, ДП�? відтепер має повноважен-
н�? анулювати реє�?трацію фірм, що не ведуть ді�?льно�?ті понад 12 мі�?�?ців. �?езважаючи на нові
положенн�?, ще зарано оцінювати, чи відбули�?�? значні покращенн�? щодо контролю реє�?трації
платників податків та чи зменшила�?�? кількі�?ть фаль�?ифікацій з боку фіктивних фірм. Більше
того, роль визначенн�? незареє�?трованих або тіньових фірм в�?е ще в значній мірі належить по-
датковій міліції і не є звичайною функцією податкової адміні�?трації. І�?нуючі штрафи за пору-
шенн�?, однак, не надто ефективні через велику кількі�?ть нормативно-правових о�?обливо�?тей, �?кі
заохочують до о�?карженн�?, від�?уненн�? термінів �?плати та �?удового розгл�?ду відповідних �?прав.
�?овий Податковий кодек�? вно�?ить зміни до �?и�?теми, але на�?лідки його за�?то�?уванн�? в�?е ще за-
лишають�?�? на майбутнє.
3.75 Перевірки з урахуванн�?м рівн�? ризику за�?то�?овують�?�? з 2009 року, а відтепер в�?і
планові перевірки також ґрунтують�?�? на цих критері�?х. Фактори ризику визначають�?�? на
о�?нові макропоказників, відомо�?тей про �?тан ринку та інформації третіх о�?іб. Тим не менш, у
2010 році майже дві третини в�?іх перевірок були позаплановими, що підриває практичну кори�?ть


5
      Міжнародна конвенці�? зі �?прощенн�? та гармонізації митних процедур.
6
      �?априклад, чинний Митний кодек�? ЄС �?кладає в�?ього 88 �?торінок.
44                                   УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

за�?то�?уванн�? перевірок з урахуванн�?м критерію ризику. Роз�?лідуванн�? ухиленн�? від �?плати по-
датків проводить�?�? податковою міліцією, на о�?нові зібраних відомо�?тей та інформації третіх о�?іб.
3.76 Хоча було здій�?нено багато ініціативних заходів дл�? удо�?коналенн�? �?и�?теми, клю-
чем до у�?піху є їх практична реалізаці�?. Так, �?таном на 2010 р., адміні�?тративний т�?гар зі �?пла-
ти податків за міжнародними �?тандартами є ви�?оким.
                                                                                                    Таблиц�? 7
                           �?дміні�?тративний т�?гар зі �?плати податків

                                                   Платежі          Ча�?         Сумарна �?тавка оподаткуванн�?
                                                   (# на рік)   (год. на рік)            (% прибутку)
 Україна                                              135           657                     55.5
 ЄЦ�?                                                   42           314                     41.2
 Країни з рівнем доходів, нижчим за �?ередній           35           359                     40.3
 Середнє значенн�? по �?віту                             30           282                     47.8
Джерело: до�?лідженн�? «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» за 2010 р.




Митна �?лужба
3.77 Україн�?ькі імпортери та ек�?портери реє�?трують�?�? ДМСУ у найближчому до їх мі�?-
ц�? розташуванн�? підрозділі. В проце�?і реє�?трації імпортери/ек�?портери мають відвідати під-
розділ митної �?лужби та надати низку документів та відомо�?тей, у тому чи�?лі номер �?відоцтва про
реє�?трацію платника податків, �?кий є о�?новним �?відченн�?м їх офіційного і�?нуванн�?. У�?і ці дані
вно�?�?ть�?�? до електронної бази та передають�?�? до о�?новної бази даних в Києві, �?ка автоматично
видає окремий унікальний номер реє�?трації на митниці. Дані митниці про в�?іх зареє�?трованих
імпортерів та ек�?портерів можна отримати �?к за номером �?відоцтва платника податків, так і за
номером реє�?трації на митниці.
3.78 �?егнучкі процедури обмежують можливо�?ті кон�?олідації (групуванн�?) партій ім-
портних товарів, що негативно впливає на розвиток торгівлі. Через те, що імпортери та
їх митні брокери/агенти припи�?ані до певної митниці, вони повинні подавати окрему за�?ву до
митного органу дл�? проведенн�? митних процедур в іншому мі�?ці. �?кредитацію в іншому тери-
торіальному підрозділі зазвичай можна пройти за 10 днів. Проце�? реє�?трації ефективно допо-
внюєть�?�? законодавчою вимогою до імпортерів за�?вл�?ти про намір імпортувати вказаний товар
за допомогою попередньої загальної декларації. О�?танн�? вводить�?�? до бази даних ДМСУ та може
�?лугувати о�?новою дл�? від�?теженн�? та оцінки варто�?ті можливого імпорту.
3.79 По �?уті, неможливо працювати у �?ко�?ті імпортера/ек�?портера без первинної реє-
�?трації на митниці. Відповідно, питанн�? про штрафи за від�?утні�?ть реє�?трації не по�?тає. Митні
декларації, �?кі мі�?т�?ть навми�?ні чи інші помилки, відкладають�?�? дл�? виправлень та кон�?ультацій
або, навпаки, призвод�?ть до вжитт�? заходів приму�?ового характеру, до �?ких відно�?�?ть�?�? (а) ви-
моги зі �?плати будь-�?ких не задекларованих зборів та ПДВ на імпорт та (b) штрафи у грошовій
формі на �?уму від 25% до 100% цієї додаткової �?уми, в залежно�?ті від т�?жко�?ті порушенн�?. Оплату
необхідно вне�?ти прот�?гом 10 днів з моменту отриманн�? імпортером/ек�?портером вимоги, за ви-
н�?тком випадку поданн�? о�?карженн�?.
3.80 Тарифікаці�? штрафів в�?тановлена на до�?ить ви�?окому рівні дії у �?ко�?ті �?тримую-
чого фактору. Однак ча�?то підозра, на �?кій ґрунтуєть�?�? оцінка податкових зобов’�?зань, зменшує
ефект від за�?то�?уванн�? �?анкцій через той факт, що вони обраховують�?�? �?к від�?оток від �?уми оцін-
ки. Значним є ризик того, що, знаючи про можливі �?уперечно�?ті з по�?адовими о�?обами митниці,
імпортер задекларує �?комога нижчу варті�?ть задл�? можливо�?ті проведенн�? переговорів при по-
дальшому проце�?і оцінки.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                             45

3.81 Більші�?ть механізмів фі�?кального контролю у митній �?праві викори�?товуєть�?�? з
імпортованими парті�?ми, тоді �?к товар в�?е ще перебуває під митним контролем на кор-
доні чи на території країни. О�?новною метою цих механізмів контролю є оцінка задекларо-
ваної варто�?ті товарів, а також приділенн�? уваги тарифній кла�?ифікації. В обох випадках по-
літика у �?фері такого контролю відчуває ти�?к Ур�?ду на ДМСУ щодо збору додаткових митних
платежів дл�? виконанн�? коротко�?трокових планів надходжень. Через це ДМСУ значною мірою
ігнорує вимоги Угоди СОТ про оцінку митної варто�?ті7, за �?кою в більшо�?ті випадків потрібно
приймати за базу оподаткуванн�? дл�? розрахунків митних платежів �?плачену варті�?ть (зазна-
чену у рахунку-фактурі варті�?ть) товарів, що імпортують�?�?; замі�?ть цього вона оцінює варті�?ть
відповідно до закритих переліків цін, �?ередньої варто�?ті та відомо�?тей про попередні операції
імпорту із за�?то�?уванн�?м в�?іл�?ких методів в різних у�?тановах митниці. Без �?умніву, оцінка вар-
то�?ті ДМСУ є вищою, ніж задекларована імпортером. �?налогічним чином в�?е ча�?тіше ДМСУ
змінює кла�?ифікацію товарів, що імпортують�?�?, дл�? в�?тановленн�? більш ви�?оких тарифних
�?тавок порівн�?но з тими, що задекларовані. Такі організації, �?к �?�?оціаці�? митних брокерів та
Європей�?ька бізне�? а�?оціаці�?, повідомл�?ють, що імпортери почувають�?�? некомфортно за такої
політики у �?фері контролю.
3.82 ДМСУ у більшо�?ті випадків проводить контроль імпортних операцій пі�?л�? про-
веденн�? митних процедур, в �?ередньому на рівні 1 000-1 200 індивідуальних перевірок
на рік. Такі перевірки, що провод�?ть�?�? за мі�?цем знаходженн�? імпортера, поєднують у �?обі
механізми планового та позапланового контролю, �?кі організовуєть�?�? незалежно від переві-
рок Державної податкової �?лужби. Додаткові надходженн�? пі�?л�? перевірок у 2010 році �?клали
184 мільйони гривень. Партії імпортованих товарів дл�? перевірки у рамках митних процедур
відбирають�?�? на о�?нові аналізу бази даних митниці, націленому, головним чином, на визначен-
н�? товарів з надлишковим прибутком через помилки в визначенні варто�?ті та кла�?ифікації, а не
з урахуванн�?м оцінки ризиків.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.83 З точки зору розвитку управлінн�? оподаткуванн�?м є прогре�? у податкових пере-
вірках у тому, що �?то�?уєть�?�? впровадженн�? �?и�?теми вибору з урахуванн�?м критеріїв ризику дл�?
планових перевірок на мі�?ц�?х. Ча�?тка перевірених компаній загалом значно �?уттєво знижуєть�?�?
(з 24% до 16%), однак залишаєть�?�? значно вищою за міжнародні �?тандарти.
3.84 Різниц�? між 2010 та 2005 роками зумовлена включенн�?м розділу щодо митної �?луж-
би, �?кого не було в оцінці 2005 року (звіт 2006 року).


Події 2011 року
3.85 �?абутт�? чинно�?ті Податковим кодек�?ом з 1 �?ічн�? 2011 р. здій�?нило де�?кі покращен-
н�? щодо положень про штрафні �?анкції. Це, зокрема, �?то�?уєть�?�? нового підходу до штрафів,
�?кі у багатьох випадках (�?к-от неподанн�?, поданн�? із запізненн�?м, не�?плата, �?плата із запізнен-
н�?м, поданн�? звітно�?ті про неповний об�?�?г доходів/продажів тощо) відтепер будуть зро�?тати
із кожним подальшим випадком правопорушенн�? (перше порушенн�?, друге порушенн�? тощо).
Положенн�? є нововведенн�?м і �?анкції будуть за�?то�?овувати�?ь на практиці пі�?л�? по�?ви нових ви-
падків порушень.




7
    Статт�? VII Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (Г�?ТТ) 1994 р.
46                              УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

                            PI-15. Ефективні�?ть збору податків

  Показник PI-15            Параметри оцінюванн�?                 Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                   Коефіцієнт збору про�?трочених податкових
                   платежів (від�?оток заборговано�?ті за подат-
                   ками �?таном на початок фінан�?ового року,        B                  D
                   �?т�?гненої прот�?гом фінан�?ового року (�?е-
                   реднє за о�?танні два фінан�?ові роки)

Ефективні�?ть збору Ефективні�?ть перерахуванн�? податковим
                   органом зібраних податків на рахунок            A        B+        A        D+
податків           Казначей�?тва
                   Періодичні�?ть повного погодженн�? �?кла-
                   деної звітно�?ті з нарахованими податками,
                   отриманими податками, заборговано�?ті з          B                  D
                   податкових платежів та податків, отриманих
                   Казначей�?твом



Оцінка 2010 року
3.86 Показник �?т�?гненн�? валової заборговано�?ті зі �?плати податків дорівнював 83% у
2009 році та 73% у 2010 році, що відповідає �?ередньому показнику на рівні 78%. Загальний
об�?�?г заборговано�?ті зі �?плати податків, �?к ча�?тка надходжень від податків, залишала�?�? в �?еред-
ньому на рівні 5,5% упродовж цього ж періоду. Це означає дуже �?уттєве покращенн�? порівн�?но з
2006 р., коли аналогічний показник �?�?гав 18%, що відповідає 73% зібраних податків у 2010 році.
3.87 У�?і податки та митні збори �?плачують�?�? на рахунок відповідного підрозділу
у Державному казначей�?тві, а отже переведенн�? грошей відбуваєть�?�? невідкладно.
Інформаці�? про платежі згодом подаєть�?�? Казначей�?твом до Державної податкової �?лужби.
3.88 ДПС звір�?є дані про надходженн�? з Державним казначей�?твом України відповід-
но до �?аказу Міні�?тер�?тва фінан�?ів №317 від 28 березн�? 2006 року. Звірка відбуваєть�?�? першого
чи�?ла мі�?�?ц�?, на�?тупного за звітним. Казначей�?тво обліковує доходи за методом ка�?ових залишків
і тому не включає нарахуванн�? податків, �?кі швидко (прот�?гом 10 днів) обробл�?ють�?�? �?и�?темою
обліку ДПС. �?аказом ДП�? №276 від 18 липн�? 2005 року вводить�?�? в дію Ін�?трукці�? з обліку на-
рахуванн�? податків та податкових платежів Державною податковою �?лужбою. Ін�?трукцією в�?та-
новлюють�?�? бланки форм та процедури звірки. Відповідно до цієї ін�?трукції звірка має повні�?тю
завершити�?ь прот�?гом 10 днів пі�?л�? отриманн�? від Казначей�?тва реє�?тру платежів. Таке узгоджен-
н�? відбуваєть�?�? на регіональному рівні, а потім кон�?олідуєть�?�? у центрі. Щомі�?�?ц�?, не пізніше 4
дн�? на�?тупного мі�?�?ц�?, ДПС проводить повну звірку податків за кодами бюджетної кла�?ифікації
на о�?нові даних з рахунків платників податків (кожний платник податків має окремий рахунок дл�?
кожного податку, о�?кільки уніфікований рахунок від�?утній). Ц�? процедура виконуєть�?�? відповід-
но до �?пільного �?аказу ДПС та Казначей�?тва № 436/6724 від 20 травн�? 2005 року, з подальшими
змінами та доповненн�?ми.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.89 �?айбільш значні удо�?коналенн�? відповідних �?и�?тем, порівн�?но з попереднім звітом
за результатами оцінюванн�? ДВФЗ, �?то�?ують�?�? покращенн�? обміну інформацією між
Державною митною �?лужбою, Державною податковою �?лужбою та Державною казна-
чей�?ькою �?лужбою.
3.90 Покращенн�? рівнів �?т�?гненн�? податків ча�?тково може завд�?чувати агре�?ивно-
му �?т�?гненню податкової заборговано�?ті у 2009 році у відповідь на фінан�?ову кризу та
ре�?труктуризацію заборговано�?ті державних підприєм�?тв (наприклад, �?�?К «�?афтогаз
України»). З 2009 року рівень �?т�?гненн�? знизив�?�?, але в�?е ще залишаєть�?�? ви�?оким порівн�?но з
попереднім періодом оцінюванн�?.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                      47

Події 2011 року
3.91 Заборговані�?ть зі �?плати податків компаній енергетичної галузі, переду�?ім, �?�?К
«�?афтогаз України», може бути ре�?труктуризована відповідно до законодав�?тва, і, за да-
ними річних звітів Рахункової палати, така ре�?труктуризаці�? дій�?но відбуваєть�?�?. Тим не
менш, прийн�?тий Верховною Радою України закон №3220 �?пи�?ує в�?ю податкову заборговані�?ть
�?�?К «�?афтогаз України» �?таном на 1 �?ічн�? 2011 року. Це могло б обґрунтувати зниженн�? рей-
тингу до рівн�? С або нижче за першим підпараметром, �?кби оцінюванн�? базувало�?�? на поді�?х
2011 року. О�?кільки зміни другого та третього параметру показника не очікують�?�?, податкова за-
борговані�?ть має залишати�?�? під контролем, а її ре�?труктуризаці�? (що проводить�?�? відповідно до
Закону України «Про заходи, �?пр�?мовані на забезпеченн�? �?талого функціонуванн�? підприєм�?тв
паливно-енергетичного комплек�?у») має бути мінімальною.
        PI-16. Передбачувані�?ть на�?вно�?ті коштів дл�? виконанн�? зобов’�?зань
                                з покритт�? видатків

   Показник PI-16               Параметри оцінюванн�?                Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                        Ступінь прогнозуванн�? та моніторингу          A                  D
                        грошових потоків
Передбачувані�?ть        До�?товірні�?ть і ча�?овий горизонт інформа-
на�?вно�?ті коштів        ції про ліміти, що обмежують зобов’�?занн�?     A                  A
дл�? виконанн�?           за видатками, �?ка періодично подаєть�?�?                 C+                 D+
зобов’�?зань з покрит-   МДВ прот�?гом року
т�? видатків
                        Періодичні�?ть та прозорі�?ть коригувань
                        бюджетних а�?игнувань, рішенн�? за �?кими        C                  D
                        приймають�?�? на рівні, вищому за МДВ



Оцінка 2010 року
3.92 Пі�?л�? прийн�?тт�? Державного бюджету Міні�?тер�?тво фінан�?ів затверджує помі�?�?ч-
ний розподіл бюджетних коштів на о�?нові за�?вок профільних міні�?тер�?тв. Відповідно до
прогнозу надходжень, розподілу бюджетних коштів та даних Казначей�?тва щодо попередніх пе-
ріодів Міні�?тер�?тво фінан�?ів оцінює помі�?�?чні ліміти а�?игнувань та кредитів із загального фонду
бюджету дл�? головних розпор�?дників. �?а цій о�?нові головні розпор�?дники готують помі�?�?чні
розпи�?и за програмами та економічною кла�?ифікацією, �?кі надають Міні�?тер�?тву фінан�?ів.
3.93 Казначей�?тво щомі�?�?чно оновлює річний прогноз, ґрунтуючи�?ь на даних про фак-
тичні потоки грошових коштів. Казначей�?тво подає до Міні�?тер�?тва фінан�?ів прогнози, в �?ких
надаєть�?�? оцінка прогнозного �?тану ЄКР, аби Департамент боргової та міжнародної фінан�?ової
політики Міні�?тер�?тва фінан�?ів міг завча�?но планувати емі�?ії боргових ін�?трументів на внутріш-
ньому ринку. Казначей�?тво здій�?нює активне управлінн�? потоком грошових коштів, в�?тановлю-
ючи дати здій�?ненн�? регул�?рних витрат, наприклад, заробітної плати, відповідно до очікуваного
потоку надходжень.
3.94 Міні�?тер�?тва, департаменти і відом�?тва (МДВ) знають �?вій річний бюджет, а про-
т�?гом одного мі�?�?ц�? пі�?л�? затвердженн�? бюджету Міні�?тер�?тво фінан�?ів надає їм річний
розподіл за мі�?�?ц�?ми, відповідно до програм та за економічною кла�?ифікацією, на о�?но-
ві методу ка�?ових залишків. Казначей�?тво контролює видатки за планом та розподілом.
Повний щомі�?�?чний звіт про витрати виконуєть�?�? дл�? захищених �?татей державного бюджету, а
щотижневий звіт про витрати виконуєть�?�? дл�? незахищених �?татей видатків. Звіт про витрати ко-
штів ґрунтуєть�?�? на розподілі, а також на зобов’�?занн�?х, �?кі реє�?трують�?�? в �?и�?темі Казначей�?тва
одразу ж пі�?л�? їх виникненн�? у бюджетній у�?танові. Модуль зобов’�?зань в �?и�?темі Казначей�?тва
гарантує, що в�?і зобов’�?занн�? прийн�?то відповідно до бюджетного розподілу а�?игнувань. МДВ
можуть розпор�?джати�?�? коштами в межах �?воїх річних бюджетних а�?игнувань.
3.95 Дотриманн�? бюджетного розподілу а�?игнувань відповідно до бюджетної кла�?ифі-
кації ефективно контролюєть�?�? за допомогою автоматизованої �?и�?теми Казначей�?тва.
48                                УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

Міні�?тер�?тва можуть перерозподіл�?ти кошти між програмами та за періодами ча�?у в межах загаль-
них граничних меж витрат бюджетних коштів, але такі зміни вимагають погодженн�? Міні�?тер�?тва
фінан�?ів. Перерозподіл між міні�?тер�?твами та збільшенн�? бюджету понад затверджений бюд-
жетний розподіл вимагає ухваленн�? Верховною Радою. Такі об�?тавини розгл�?дають�?�? у кожному
випадку окремо та в о�?новному пов’�?зані з пріоритетними програмами (наприклад, з Євро-2012).
У �?ередньому в 2009 та 2010 роках до державного бюджету вно�?или�?ь зміни 14 разів.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.96 Суттєві покращенн�? у рейтингу за першим параметром ча�?тково є результатом но-
вої інформації про �?и�?тему до 2006 року, а ча�?тково пов’�?зані з більш деталізованим про-
гнозуванн�?м потоку грошових коштів, запровадженим, починаючи з 2009 року. О�?кільки
Казначей�?тво не отримує автоматично інформації з планів закупівель бюджетних у�?танов і не має
централізованої �?и�?теми виплати заробітної плати, воно бере на �?ебе прогнозуванн�? потоку гро-
шових коштів, ґрунтуючи�?ь на розподілі витрат Міні�?тер�?тва фінан�?ів та прогнозах, �?кі надають-
�?�? Державною податковою �?лужбою, Державною митною �?лужбою, позабюджетними фонда-
ми та �?аціональним банком України (щодо заборговано�?ті та від�?отків). Відомо�?ті Казначей�?тва
попередніх періодів також є надійним ін�?трументом передбаченн�? тенденцій потоку грошових
коштів на майбутнє. З о�?танньою оцінкою Казначей�?тва впроваджено повний щомі�?�?чний роз-
поділ захищених �?татей бюджету (заробітна платн�? тощо), �?кі �?кладають майже 80% видатків.
Дл�? інших �?татей введено в дію щотижневий розподіл.
3.97 Ключовою подією, що відтепер допомагає покращити передбачувані�?ть фінан�?у-
ванн�? та вже удо�?коналила управлінн�? потоками грошових коштів, �?тало запровадженн�?
�?и�?теми контролю витрат �?к ча�?тини �?и�?теми Казначей�?тва. Це додало ди�?ципліни і допо-
могло гарантувати, що бюджетні у�?танови не вдають�?�? до витрат, перевищуючих їх бюджет, бо
це потенційно може �?причинити заборговані�?ть. Си�?тема контролю зобов’�?зань також забезпе-
чує більш надійну базу дл�? прогнозуванн�? потоку грошових коштів.
         PI-17. Облік та управлінн�? ка�?овими залишками, боргом та гаранті�?ми

     Показник PI-17            Параметри оцінюванн�?                Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                       Які�?ть обліку даних про борг та звітно�?ті     A                  A
                       Ступінь кон�?олідації ка�?ових залишків
Облік та управлінн�?                                                  B                  B
                       Ур�?ду
ка�?овими залишками,                                                           B+                  B
боргом та гаранті�?ми
                       Си�?теми укладенн�? угод про позики та          B                  C
                       видачі гарантій



Оцінка 2010 року
3.98 Які�?ть обліку даних про кошти та заборговані�?ть є непоганою. Україна є по�?тійним
членом �?и�?теми ССРД МВФ і має відповідати критерію по�?тійного відображенн�? ключових фі�?-
кальних даних. Департамент боргової та міжнародної фінан�?ової політики є невід’ємним підроз-
ділом Міні�?тер�?тва фінан�?ів України та зберігає дані щодо обліку за у�?ім державним боргом та
державними гаранті�?ми. За�?то�?уванн�? Єдиного казначей�?ького рахунку та автоматизованої �?и�?те-
ми Казначей�?тва забезпечує на�?вні�?ть кон�?олідованої щоденної звітно�?ті про ка�?ові залишки.
3.99 Державне казначей�?тво України має у �?воєму розпор�?дженні модуль, �?кий облі-
ковує у�?і транзакції, пов’�?зані із заборговані�?тю. Дані за запозиченн�?ми на внутрішньому
ринку ввод�?ть�?�? на о�?нові інформації �?аціонального банку про проведені розміщенн�? цінних
паперів, дані щодо запозичень на зовнішньому ринку надход�?ть з підпи�?аних угод та даних про
кошти, отримані на рахунки Казначей�?тва. Дані про позики міжнародних фінан�?ових організа-
цій отримують�?�? від підрозділу міжнародних фінан�?ових у�?танов Міні�?тер�?тва фінан�?ів та пере-
хре�?но звір�?ють�?�? з міжнародними фінан�?овими організаці�?ми.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                      49

3.100 Глибина та �?кі�?ть інформації про борг, що публікуєть�?�?, є задовільними та вклю-
чають інформацію про об�?луговуванн�? боргу, �?уму боргу і транзакції. Звіти публікують�?�?
щомі�?�?чно на 25-й день мі�?�?ц�?, на�?тупного за звітним. Звірка обліку боргових зобов’�?зань від-
буваєть�?�? в режимі реального ча�?у разом із щоквартальним комплек�?ним звір�?нн�?м. Квартальна
звірка є необхідною дл�? коригуванн�? незначних затримок в обліку транзакцій міжнародних фі-
нан�?ових організацій та де�?ких транзакцій, пов’�?заних з гарантованим боргом.
3.101 За�?то�?уванн�? Єдиного казначей�?ького рахунку гарантує, що інформаці�? про ка-
�?ові залишки надаєть�?�? на кон�?олідованій о�?нові. Тільки о�?обливі рахунки проектів, фі-
нан�?ованих донорами, не вход�?ть до об�?�?гу операцій Казначей�?тва, �?кі охоплюють в�?і тран-
закції Державного та мі�?цевих бюджетів, Пен�?ійного фонду та інших фондів �?оціального �?тра-
хуванн�?. Викори�?танн�? Єдиного казначей�?ького рахунку регулюєть�?�? Законом України «Про
�?аціональний банк України».
3.102 Міні�?тер�?тво фінан�?ів затверджує у�?і запозиченн�? та гарантії. І�?нують обмеженн�?
�?к дл�? �?уверенного боргу, так і дл�? гарантованого державою боргу. Обмеженн�? в�?танов-
люють�?�? щорічно Законом «Про Державний бюджет України». Бюджетний кодек�? визна-
чає ліміт об�?луговуванн�? мі�?цевого боргу в розмірі 10% від видатків загального фонду та обмежує
їх залученн�? муніципалітетами з на�?еленн�?м більше півмільйона мешканців. Бюджетний кодек�?
мі�?тить загальні принципи наданн�? державних гарантій (�?татт�? 17). Закон «Про Державний бюд-
жет України» на кожен рік визначає мак�?имальну �?уму гарантій, �?кі можуть бути надані, а та-
кож перелік інве�?тиційних програм, за �?кими вони можуть бути виконані. Пі�?л�? цього Кабінет
Міні�?трів визначає процедуру наданн�? таких гарантій шл�?хом ухваленн�? відповідних по�?танов.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.103 Публікаці�? Казначей�?твом більш детальних щоквартальних звітів про державний
борг забезпечуєть�?�? за допомогою удо�?коналеного обміну даними між Казначей�?твом
та Департаментом боргової та фінан�?ової політики Міні�?тер�?тва фінан�?ів. Покращенн�?
рейтингу за третім параметром витікає з повторного оцінюванн�?. Граничний загальний розмір
боргу та граничні межі гарантій в�?тановлюють�?�? щорічним Законом «Про державний бюджет
України». При�?утні критерії наданн�? гарантій, але вони не є цілком прозорими та деталізованими.
Це �?лугує обґрунтуванн�?м рейтингу на рівні В.
        PI-18. Ефективні�?ть механізмів контролю за фондом заробітної плати

   Показник PI-18              Параметри оцінюванн�?                 Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                       Ступінь інтеграції та узгоджено�?ті між об-
                       ліковою документації щодо пер�?оналу та         D                  D
                       даними про фонд зарплати
Ефективні�?ть           Своєча�?ні�?ть вне�?енн�? змін до облікової
механізмів контролю
за фондом заробітної   документації щодо пер�?оналу та до даних        C        D+        C        D+
                       про фонд зарплати
плати
                       Механізми внутрішнього контролю вне-
                       �?енн�? змін до облікової документації щодо      A                  A
                       пер�?оналу та до даних про фонд зарплати
                       Проведенн�? аудитор�?ьких перевірок фон-
                       ду зарплати з метою ви�?вленн�? недоліків        A                  A
                       �?и�?теми контролю та/або фіктивних �?пів-
                       робітників



Оцінка 2010 року
3.104 Кожне Міні�?тер�?тво не�?е відповідальні�?ть за підтримку вла�?ної �?и�?теми заробітної
плати. У галузевому міні�?тер�?тві заробітна плата була модулем інтегрованого пакету програмно-
го забезпеченн�? бухгалтер�?ького обліку. Облік пер�?оналу в�?е ще в о�?новному ведеть�?�? вручну.
Казначей�?тво виконує роль банкіра дл�? галузевих міні�?тер�?тв, здій�?нюючи електронні платежі
    50                                УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

дл�? �?півробітників через централізовану автоматизовану �?и�?тему Казначей�?тва. О�?кільки інфор-
маці�? про пер�?онал, заробітну плату та виплати зо�?ереджуєть�?�? у багатьох різних �?и�?темах, ча�?-
тина з �?ких об�?луговуєть�?�? вручну, а інші є автоматизовано, рівень інтеграції є низьким, а звірити
відповідні дані �?кладно. Інформаці�? передаєть�?�? з галузевого міні�?тер�?тва �?к електронний файл,
а також �?упроводжуєть�?�? відповідним запи�?ом на паперовому но�?ії. Кожне міні�?тер�?тво не�?е від-
повідальні�?ть за відповідні�?ть даних про пер�?онал та заробітну плату.
3.105 Попередній аналіз за�?відчив, що оновленн�? фонду заробітної плати дл�? відобра-
женн�? змін інформації про пер�?онал займає до трьох мі�?�?ців, що ча�?то призводить до ви-
правлень в фонді заробітної плати заднім чи�?лом. Однак децентралізований характер управлінн�?
фондом заробітної плати означає можливу на�?вні�?ть значних відмінно�?тей у показниках за міні�?-
тер�?твами і оцінити показники в�?ього Ур�?ду в цьому а�?пекті неможливо.
3.106 Міні�?тер�?тва мають чіткі та докладні правила та процедури щодо вне�?енн�? змін в
інформацію про пер�?онал та фонд заробітної плати, �?кі передбачають на�?вні�?ть підпи�?ів
уповноважених о�?іб та веденн�? журналу реє�?трації.
3.107 Фонд заробітної плати регул�?рно перевір�?єть�?�? Державною фінан�?овою ін�?пекцією
у рамках звичайних фінан�?ових перевірок. О�?танні провод�?ть�?�? в �?ередньому кожні 18 мі�?�?ців
– в рамках комплек�?них перевірок. З огл�?ду на на�?вні дані вони передбачають перевірку обліку пер-
�?оналу та вибіркову перевірку одержувачів коштів. Крім того, і�?нують вла�?ні ін�?пекційні підрозділи
міні�?тер�?тв, �?кі можуть проводити комплек�?ні перевірки транзакцій фонду заробітної плати.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.108 Порівн�?но з 2006 р. значних змін до загальної �?и�?теми не вно�?ило�?�?. Більш ранні плани
з впровадженн�? централізованого фонду заробітної плати �?к ча�?тини нової �?и�?теми Комплек�?ної
інформаційної �?и�?теми фінан�?ового управлінн�? не були реалізовані. �?налогічні плани із запровад-
женн�? інтегрованої �?и�?теми управлінн�? пер�?оналом дл�? Ур�?ду також не були втілені у житт�?.

                      PI-19. Прозорі�?ть, конкуренці�? та механізми о�?карженн�?
                                   у �?фері державних закупівель

     Показник PI-19                         Параметри оцінюванн�?                           Оцінка 2010 року
                        Прозорі�?ть, комплек�?ні�?ть та конкуренці�? відповідно до норматив-     B
                        но-правової бази
    Прозорі�?ть, конку-
    ренці�? та механіз- Викори�?танн�? конкурентних методів закупівель                          C
    ми о�?карженн�? у До�?туп громад�?ько�?ті до повної, надійної та �?воєча�?ної інформації                 C+
    �?фері державних у �?фері закупівель                                                       A
    закупівель
                       �?а�?вні�?ть незалежної �?и�?теми адміні�?тративного розгл�?ду �?карг,        D8
                       що �?то�?ують�?�? державних закупівель


     Показник PI-19                         Параметри оцінюванн�?                           Оцінка 2005 року
                        Свідченн�? за�?то�?уванн�? відкритої конкуренції дл�? визначенн�? пе-
                        реможц�?, з �?ким укладаєть�?�? контракт, у разі перевищенн�? в�?та-
    Конкуренці�?,                                                                             D
                        новлених державою обмежень �?уми закупівлі щодо невеликих за-
    ефективні�?ть ви-    купівель
    кори�?танн�? коштів                                                                                 D+
    та механізми      Ступінь обґрунтовано�?ті за�?то�?уванн�? менш конкурентного методу         C
    контролю у �?фері  державних закупівель
    закупівель
                      �?а�?вні�?ть та ді�? механізму о�?карженн�? в �?фері державних закупі-        C
                      вель


8
      �?езалежна �?и�?тема о�?карженн�? у �?фері державних закупівель і�?нує. Вона була �?творена в 2010 році, однак
      до неї не вход�?ть пред�?тавники громад�?н�?ького �?у�?піль�?тва та приватного �?ектору. До уча�?ті громад�?н-
      �?ького �?у�?піль�?тва потрібно підходити з обережні�?тю, враховуючи зловживанн�?, пов’�?зані з законом про
      державні закупівлі в минулому.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                 51

Оцінка 2010 року
3.109 Починаючи з 2006 року до нормативно-правової бази у �?фері державних закупівель
було вне�?ено де�?кі �?уттєві зміни. Першу редакцію Закону України «Про здій�?ненн�? держав-
них закупівель» було �?хвалено у лютому 2000 року, і вона відповідала передовим міжнародним
�?тандартам. Значні зміни, вне�?ені упродовж 2004-2005 років, змінили �?итуацію та �?потворили
�?и�?тему державних закупівель через переданн�? о�?новних регул�?торних та нагл�?дових функцій
приватному �?ектору. Закон України «Про здій�?ненн�? державних закупівель» було �?ка�?овано у
березні 2008 року та замінено По�?тановою Кабінету Міні�?трів, �?ка ді�?ла до 1 червн�? 2010 року,
коли набув чинно�?ті затверджений Верховною Радою України проект нового Закону України
«Про здій�?ненн�? державних закупівель», розроблений завд�?ки кон�?ультаці�?м зі Світовим банком
та Європей�?ьким Союзом. Цей Закон значною мірою відповідає передовим міжнародним �?тан-
дартам та Директивам ЄС, але потребує подальших змін, �?кі наразі розробл�?ють�?�? Верховною
Радою. �?аведена нижче оцінка ґрунтуєть�?�? на на�?вній інформації про функціонуванн�? �?и�?теми з
1 червн�? 2010 року.
3.110 Державні закупівлі регулюють�?�? Законом України «Про здій�?ненн�? державних за-
купівель», �?кий має пріоритетну �?илу порівн�?но з іншими нормативними актами у �?фері
держаних закупівель. Заходи з його реалізації визначають�?�? По�?тановами Ур�?ду України, тоді
�?к де�?кі питанн�? методології регулюють�?�? наказами Міні�?тер�?тва економіки.
3.111 З тек�?том Закону України «Про здій�?ненн�? державних закупівель» можна вільно
ознайомити�?�? на веб-�?айті Верховної Ради, �?к і з іншими нормативно-правовими актами
України, а також на веб-�?айті відповідного уповноваженого органу державної влади у
�?фері державних закупівель (веб-�?айті Міні�?тер�?тва економічного розвитку та торгівлі
України). По�?танови Кабінету Міні�?трів та �?акази уповноваженого органу є у вільному до�?тупі
на веб-�?айті даного органу.
3.112 Закон України «Про здій�?ненн�? державних закупівель» за�?то�?овуєть�?�? бюд-
жетними у�?тановами, �?кі викори�?товують бюджетні кошти дл�? (повного або ча�?ткового)
фінан�?уванн�? договорів із загальною варті�?тю понад 12 000 доларів СШ�? дл�? товарів та
по�?луг і понад 37 500 доларів СШ�? дл�? будівельно-монтажних робіт. �?аразі Закон України
«Про здій�?ненн�? державних закупівель» передбачає де�?кі вин�?тки. Зокрема, о�?танні зміни, вне�?ені
до Закону України «Про здій�?ненн�? державних закупівель», передбачають збільшенн�? кілько�?ті
вин�?тків, �?кі можуть не відповідати передовому �?вітовому до�?віду. Закон України «Про здій�?ненн�?
державних закупівель» передбачає за�?то�?уванн�? о�?обливих законів в де�?ких �?пецифічних випад-
ках; однак, ц�? �?пеціалізована нормативна база в�?е ще знаходить�?�? в �?тадії розробки (зокрема це
�?то�?уєть�?�? розробки закону з регулюванн�? державних закупівель, що здій�?нюють�?�? комунальни-
ми підприєм�?твами).
3.113 В Україні нормативно-законодавча база у �?фері закупівель задовольн�?є п’�?ть з ше�?-
ти критеріїв підпоказника (i) – єдиним вин�?тком є критерій (iii):
    (i)    Вона має ієрархічну �?труктуру та передбачає чітко визначену підпор�?дковані�?ть Закону
           України «Про здій�?ненн�? державних закупівель» над по�?тановами Кабінету Міні�?трів та
           уповноваженого органу у �?фері державних закупівель, виданих в межах повноважень
           цих у�?танов та відповідно до положень Закону України «Про здій�?ненн�? державних за-
           купівель».
    (ii)   Забезпечено вільний та про�?тий до�?туп громад�?ько�?ті до неї через веб-�?айт Верховної
           Ради (http://portal.rada.gov.ua/rada/control/en/index) та друковані виданн�?, зокрема че-
           рез офіційні виданн�? Верховної Ради України («Відомо�?ті Верховної Ради України» та
           «Голо�? України»); офіційний бюлетень України («Офіційний ві�?ник України») та ур�?-
           дову газету («Ур�?довий кур’єр»).
52                             УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

     (iii) Вона за�?то�?овуєть�?�? до в�?іх державних закупівель, �?кі відбувають�?�? з викори�?танн�?м
           державних коштів, але має де�?кі вин�?тки, передбачені �?татт�?ми 2 та 3 Закону України
           «Про здій�?ненн�? державних закупівель» (виключенн�? державних закупівель, �?кі здій-
           �?нюють�?�? �?грарним фондом, державні закупівлі товарів, робіт та по�?луг дл�? підготов-
           ки виборів та референдумів) та в параграфі 4 Прикінцевих положень Закону України
           «Про здій�?ненн�? державних закупівель» (державні закупівлі продуктів харчуванн�? дл�?
           Збройних Сил та закладів о�?віти в 2011 році).
     (iv) Вільна конкуренці�? в державних закупівл�?х є головним �?по�?обом, що лежить в о�?нові
          їх проведенн�? відповідно до �?татті 20 Закону України «Про здій�?ненн�? державних за-
          купівель».
     (v) Ур�?дові плани здій�?ненн�? державних закупівель, цінові пропозиції, визначенн�? пе-
         реможц�? та дані щодо по�?танов про о�?карженн�? публікують�?�? в офіційному друко-
         ваному виданні у �?фері державних закупівель («Ві�?ник державних закупівель») та на
         веб-�?айті �?нтимонопольного комітету України. Плани державних закупівель публі-
         кують�?�? на �?айті бюджетної у�?танови. Відповідно до �?татті 10 Закону України «Про
         здій�?ненн�? державних закупівель» інформаці�? про цінові пропозиції, перелік тен-
         дерної документації зі змінами, протокол початку торгів, закритт�? торгів, переможц�?
         торгів, звіт про проведенн�? торгів розміщують�?�? на веб-�?айті уповноваженого агент-
         �?тва з вільним до�?тупом пі�?л�? реє�?трації; (https://tender.me.gov.ua/EDZFrontOf�?ce/)
         та публікують�?�? в офіційному друкованому виданні у �?фері державних закупівель
         відповідного уповноваженого органу, у тому чи�?лі у виданні англій�?ькою мовою у
         разі перевищенн�? певних �?ум (більше 200 000 євро дл�? тендерів на закупівлю това-
         рів; 300 000 євро дл�? тендерів на закупівлю по�?луг; більше 500 000 євро дл�? тендерів
         на закупівлю робіт).
     (vi) І�?нує процедура незалежного перегл�?ду рішень у �?фері державних закупівель в адміні-
          �?тративному пор�?дку. Скарги розгл�?дають�?�? �?нтимонопольним комітетом, а його рі-
          шенн�? можна о�?каржити в �?дміні�?тративному �?уді мі�?та Києва.

3.114 Вільна конкуренці�? є о�?новним методом, що за�?то�?овуєть�?�? при проведенні дер-
жавних закупівель. Поточна редакці�? закону дозвол�?є укладанн�? пр�?мих контрактів у «невід-
кладних випадках». Однак Закон не мі�?тить визначенн�? «невідкладно�?ті», і можливе зловживан-
н�? цим положенн�?м, наприклад, �?кщо державна закупівл�? не проводить�?�? вча�?но. Створюєть�?�?
�?итуаці�? «невідкладно�?ті», і це дозвол�?є уповноваженому органу у �?фері закупівель підпи�?ати
контракт за процедурою закупівлі в одного уча�?ника (зокрема, це �?то�?уєть�?�? продуктів харчу-
ванн�? дл�? лікувальних закладів та шкіл, лікар�?ьких препаратів дл�? лікувальних закладів тощо).
Раніше погодженн�? на укладенн�? пр�?мих договорів із закупівель надавав уповноважений орган
у �?фері держзакупівель; однак, починаючи з жовтн�? 2011 року, кожна організаці�?, що про-
водить державну закупівлю, �?амо�?тійно за�?то�?овує процедуру закупівлі в одного уча�?ника та
надає його обґрунтуванн�?. За даними Міні�?тер�?тва економічного розвитку та торгівлі ча�?тка
пр�?мих договорів (в загальній кілько�?ті укладених договорів) �?кладала 40,7% в 2010 році та 26%
у першій половині 2011 року. Кількі�?ть порушень нормативно-правових вимог під ча�? про-
веденн�? торгів з одним уча�?ником не можна оцінити точно. Втім, за даними Державної фінан-
�?ової ін�?пекції, аудитор�?ькі перевірки та ін�?пекці�? державних закупівель ви�?вили порушенн�?
законодавчих вимог щодо закупівлі в одного уча�?ника через дозволи, надані Міні�?тер�?твом
економічного розвитку та торгівлі, на �?уму в 1 міль�?рд гривень упродовж 2008-2010 років або
близько 1% від загальної �?уми державних закупівель з єдиним уча�?ником в цей період. З огл�?ду
на те, що за�?то�?уванн�? процедури закупівлі в одного уча�?ника є некоректним, хоч і законним,
рейтинг за цим параметром набуває значенн�? С.
3.115 Законом передбачено до�?туп громад�?ько�?ті до інформації, пов’�?заної з держа-
ними закупівл�?ми. У�?і три �?кладові, тобто плани державних закупівель, цінові пропозиції,
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                53

переможці торгів та дані про о�?карженн�? результатів торгів з державних закупівель, до�?тупні
громад�?ько�?ті через веб-�?айт уповноваженого органу пі�?л�? вільної безкоштовної реє�?трації та
в офіційному друкованому виданні «Ві�?нику державних закупівель». Відповідно до �?татті 7.4
Закону України «Про здій�?ненн�? державних закупівель», відповідні�?ть вимогам до публікації
підтверджуєть�?�? Державним казначей�?твом до реє�?трації договору на закупівлю. За�?вки не ре-
є�?трують�?�?, а платежі не здій�?нюють�?�?, �?кщо бюджетною у�?тановою не виконані вимоги до
опублікуванн�?. Водноча�?, за даними �?нтимонопольного комітету �?карги про порушенн�? про-
цедури опублікуванн�? інформації �?кладають 29% від загальної кілько�?ті о�?каржень у �?фері дер-
жавних закупівель.
3.116 �?нтимонопольний комітет (�?МК) є незалежним органом з розгл�?ду у�?іх �?карг щодо
державних закупівель, �?кий:
    (i)    Має у �?воєму штаті до�?відчених профе�?іоналів, обізнаних з нормативно-правовою ба-
           зою у �?фері державних закупівель, однак, до її �?кладу не вход�?ть пред�?тавники при-
           ватного �?ектору, громад�?ьких організацій чи Ур�?ду. �?нтимонопольний комітет (�?МК)
           має в �?воєму �?кладі незалежний підрозділ, �?кий розгл�?дає в�?і �?карги. Колегі�? з розгл�?ду
           �?карг �?кладаєть�?�? з 3 членів, включаючи Голову. У�?і члени Колегії обізнані з норматив-
           но-правовою базою у �?фері державних закупівель, однак мають обмежені знанн�? щодо
           �?пеціалізованих закупівель та обмежені можливо�?ті отриманн�? кон�?ультацій технічних
           фахівців. До Колегії не вход�?ть члени, �?кі пред�?тавл�?ють приватний �?ектор, громад�?ькі
           організації або інші ур�?дові у�?танови.
    (ii)   �?е бере жодної уча�?ті у процедурах закупівель та у проце�?і прийн�?тт�? рішень щодо
           визначенн�? переможц�? торгів. Члени Колегії з розгл�?ду �?карг не беруть жодної уча�?ті
           у процедурах закупівель та у проце�?і прийн�?тт�? рішень щодо визначенн�? переможц�?
           торгів.
    (iii) �?е �?т�?гує жодних платежів, �?кі могли б унеможливити до�?туп до процедури о�?карженн�?
          будь-�?кої із зацікавлених �?торін. Платіж за розгл�?д �?карги є не на�?тільки значним, щоб
          демотивувати уча�?ників торгів (625 доларів СШ�? дл�? процедур, що �?то�?ують�?�? продук-
          тів харчуванн�? та по�?луг, та 1 875 доларів СШ�? дл�? процедур, що �?то�?ують�?�? робіт).
    (iv) Дотримуєть�?�? чітко визначеного та загальнодо�?тупного проце�?у поданн�? та розгл�?ду
         �?карг. Процедура визначена Законом України «Про здій�?ненн�? державних закупівель»
         та �?МК, дл�? деталізації проце�?у розгл�?ду �?карг додатково розроблено Ін�?трукцію з роз-
         гл�?ду �?карг, �?ка до�?тупна на відповідному веб-�?айті.
    (v)    Має повноваженн�? призупинити проце�? державної закупівлі. Закон України «Про здій-
           �?ненн�? державних закупівель» заборон�?є укладанн�? контракту упродовж 14 днів, про-
           т�?гом �?ких може бути подана �?карга. Скарги щодо конкур�?ної (тендерної) документа-
           ції мають бути подані до закінченн�? терміну поданн�? конкур�?них (тендерних) за�?вок.
           Колегі�? має право призупинити проце�? державної закупівлі за вла�?ною ініціативою або
           за вимогою �?каржника до прийн�?тт�? рішенн�? за �?каргою.
    (vi) Ухвалює рішенн�? відповідно у межах �?троку, в�?тановлених відповідними правилами/ре-
         гул�?торними документами. Скарга розгл�?даєть�?�? упродовж 30 днів з моменту її поданн�?.
    (vii) Ухвалює рішенн�?, �?кі є обов’�?зковими дл�? виконанн�? в�?іма �?торонами (без обмеженн�?
          подальшого до�?тупу до вищих у�?танов). Рішенн�? прийн�?те Колегією є обов’�?зковими
          дл�? виконанн�? в�?іма �?торонами без обмеженн�? подальшого до�?тупу до вищих у�?танов
          (�?дміні�?тративного �?уду м. Києва).


3.117 Механізм о�?карженн�? задовольн�?є критерії (ii) - (vii); проте до �?и�?теми розгл�?ду
�?карг не вход�?ть пред�?тавники приватного �?ектору та громад�?ьких організацій. Таким
54                                    УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

чином, відповідно до методологій оцінюванн�? ДВФЗ він не задовольн�?є перший критерій і має
оцінку D. Втім варто звернути увагу на те, що в Україні у період чинно�?ті попередньо �?и�?теми,
запровадженої в 2004-2005 роках, у �?фері держзакупівель неналежним чином викори�?товували�?ь
в �?ко�?ті незалежних ек�?пертів недержавні у�?танови та приватний �?ектор. Тоді кілька недержавних
у�?танов здій�?нювали неприйн�?тний вплив на функціонуванн�? �?и�?теми, що призвело до по�?ви
хабарницьких �?хем, а не до захи�?ту інтере�?ів держави.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.118 �?едо�?конала �?и�?тема державних закупівель, опи�?ана у звіті ДВФЗ за 2006 рік, була
змінена і наближена до міжнародних �?тандартів за в�?іма показниками. У березні 2008 р.
було �?ка�?овано цю �?и�?тему, запроваджену із законодав�?твом 2004 року, за �?кої в дер-
жавних закупівл�?х домінували кілька приватних компаній, значно �?потворюючи �?и�?тему
загалом. Зрештою, у 2010 році було �?хвалено аб�?олютно нову редакцію Закону України
«Про здій�?ненн�? державних закупівель», �?кий більшою мірою відповідає міжнародним
�?тандартам.
3.119 Створенн�? незалежного органу о�?карженн�? в �?труктурі �?нтимонопольного коміте-
ту �?тало однією з ключових подій, �?ка по�?илила �?и�?тему закупівель. Оцінка D за параме-
тром 4 зумовлена зміною методології ДВФЗ в період з 2005 до 2010 р., а не погіршенн�?м механіз-
му о�?карженн�?.


Події 2011 року
3.120 Враховуючи значне погіршенн�? �?итуації у �?фері державних закупівель в період з
2004 до 2010 року, необхідно в�?е ще докла�?ти значних зу�?иль дл�? поверненн�? �?и�?теми в
правильне ру�?ло. Спотворенн�? у �?фері державних закупівель почали з’�?вл�?ти�?�? ще в 2005 році, і
�?и�?тема продовжувала погіршувати�?�? аж до о�?таннього ча�?у – про це �?відчить Глобальний індек�?
че�?но�?ті, за �?ким рейтинг у �?фері закупівель впав із більш ніж 60 балів (зі 100 можливих) у 2007 році
до приблизно 50 у 2009 році. Запроваджені у 2011 р. зміни мають покращити у майбутньому ефек-
тивні�?ть та функціональні�?ть Закону України «Про здій�?ненн�? державних закупівель» через по�?и-
ленн�? відповідально�?ті у�?танов, що провод�?ть закупівлі, за за�?то�?уванн�? неконкурентних методів,
запровадженн�? угод про наміри та удо�?коналенн�? визначенн�? у�?танов, що провод�?ть закупівлі.
3.121 В�?е ще потрібно виконати великий об�?�?г робіт дл�? забезпеченн�? прозоро�?ті, ефек-
тивно�?ті та конкуренції у �?фері державних закупівель в Україні. Подальшого удо�?конален-
н�? потребують такі ключові �?кладові: (1) прийн�?тт�? законів та нормативно-правових актів дл�? за-
безпеченн�? ефективної роботи �?и�?теми, включно з комунальними підприєм�?твами та природни-
ми монополі�?ми; (2) запровадженн�? �?и�?теми моніторингу дл�? оцінюванн�? дієво�?ті �?и�?теми держ-
закупівель, включно з до�?тупом громад�?ько�?ті до вимірюваних результатів роботи і, відповідно
моніторингу проце�?ів з боку �?у�?піль�?тва; (3) подальша гармонізаці�? �?фери державних закупівель з
вимогами Директив ЄС, а також інве�?тиції у розбудову �?проможно�?тей у�?танов-бенефіціаріїв дл�?
впровадженн�? нового законодав�?тва.
            PI-20. Ефективні�?ть механізмів внутрішнього контролю видатків,
                          не пов’�?заних із заробітною платою

  Показник PI-20                 Параметри оцінюванн�?                  Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                        Ефективні�?ть контролю зобов’�?зань за ви-         B                  B
Ефективні�?ть меха-      датками
нізмів внутрішньо-      Комплек�?ні�?ть, актуальні�?ть та розумінн�? ін-                                 C+
го контролю видат-                                                       C        C+        C
                        ших правил/процедур внутрішнього контролю
ків, не пов’�?заних із
заробітною платою       Ступінь дотриманн�? правил обробки та реє-        C                  C
                        �?трації операцій
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                             55

Оцінка 2010 року
3.122 Україна має у ви�?окоцентралізовану �?и�?тему управлінн�? та контролю бюджету, що
характерно дл�? багатьох країн колишнього Рад�?н�?ького Союзу. Її о�?новною ри�?ою є зо�?еред-
жені�?ть на надходженн�?х із за�?то�?уванн�?м централізованого контролюванн�? окремих позицій та
транзакцій бюджету. Дл�? цілей цього оцінюванн�? «механізми внутрішнього контролю» включа-
ють Державну фінан�?ову ін�?пекцію (ДФІ).
3.123 Си�?тема Казначей�?тва, �?ка за�?то�?овуєть�?�? у в�?іх підрозділах Ур�?ду на в�?іх рів-
н�?х, мі�?тить модуль, в �?кому мають реє�?трувати�?�? зобов’�?занн�? перед розміщенн�?м за-
мовленн�? чи укладанн�?м контракту, що будуть �?хвалені тільки за умов відповідно�?ті бюд-
жетним а�?игнуванн�?м на кори�?ть зацікавленої бюджетної у�?танови. Відповідно до цієї �?и�?теми
зобов’�?занн�? не можуть виходити за межі бюджету поточного року, та, �?кщо вони не перед-
бачені, потребуватимуть погодженн�? перерозподілу між �?татт�?ми видатків або, залежно від �?и-
туації, нових а�?игнувань. За проектами, що тривають пі�?л�? закінченн�? терміну року від дн�? їх
початку, Казначей�?тво, вочевидь, веде окремий облік майбутніх витрат за межами бюджетного
року. Проте немає гарантій, що відповідні бюджетні а�?игнуванн�? дл�? забезпеченн�? завершенн�?
проекту будуть до�?тупні в на�?тупному році.
3.124 Державне казначей�?тво дотримуєть�?�? ін�?трукції з технічних процедур, в �?кій ви-
кладено у�?і операційні а�?пекти у�?іх ін�?трукцій Казначей�?тва. У 2004 році Міні�?тер�?тво фі-
нан�?ів видало �?аказ №136, в �?кому опи�?ано визначенн�? обліку на о�?нові зобов’�?зань та в�?танов-
лено процедуру обліку зобов’�?зань. У 2006 році реє�?трацію зобов’�?зань та проце�? їх контролю
було по�?илено із запровадженн�?м автоматизованого модул�?, інтегрованого до загальної �?и�?теми
Казначей�?тва, що, �?к повідомл�?ло�?�?, мало значний позитивний вплив на бюджетну ди�?ципліну.
3.125 �?е було можливо�?ті отримати до�?товірні �?и�?тематичні �?відченн�? про міру дотри-
манн�? бюджетними у�?тановами �?и�?теми контролю зобов’�?зань. Однак видаєть�?�? мало-
ймовірним, щоб у реє�?трації зобов’�?зань було багато очевидних помилок. Си�?тема контролю
зобов’�?зань не дозвол�?є одразу ж перехопити випадки, коли бюджетна у�?танова намагаєть�?�? зро-
бити витрати поза межами бюджетних а�?игнувань, і може не повідомл�?ти про це Казначей�?тво
заздалегідь, або ж визначити міру, в �?кій бюджетні у�?танови могли некоректно опи�?увати
зобов’�?занн�? дл�? забезпеченн�? їх відповідно�?ті бюджетним а�?игнуванн�?м. �?езважаючи на це,
прийн�?ті незаконні зобов’�?занн�? мають визначати�?�?, а відповідні платежі – блокувати�?�? на по-
дальшій �?тадії проце�?у.
3.126 Здій�?нюваний ДФІ та його підрозділами контроль по�?тфактум по в�?ій території
країни продовжує ви�?вл�?ти чи�?ленні помилки та порушенн�?. Дані звіту ДФІ за 2010 рік �?від-
чать про те, що загальна �?ума незаконних або неналежних витрат дорівнює 32,6 млрд. грн., і це
�?причинило збитки бюджету на �?уму 7,6 міль�?рдів гривень. Як ви�?вило�?ь, багато з цих проблем
виникає на державних підприєм�?твах, а не у бюджетних у�?тановах. Загальна �?ума порушень �?�?г-
нула 58,2 міль�?рда гривень без урахуванн�? втрат державних коштів; об�?�?г втрат бюджету не ви-
значено. Ці дані, що підтверджують�?�? аналогічними результатами перевірок Рахункової палати
України (РПУ), за�?відчують на�?вні�?ть певних недоліків щодо відповідно�?ті механізмам контролю,
не пов’�?заної з такими, що здій�?нюють�?�? за зобов’�?занн�?ми. Тоді ж завд�?ки інтерв’ю з ур�?довц�?ми
�?тало очевидним, що велика ча�?тка помилок/порушень є технічними та не �?причин�?ють будь-
�?ких втрат бюджету. Ча�?тка ви�?влених втрат бюджету у бюджетних видатках в 2010 році �?кладає
близько 2%, а отже, такий характер порушень та їх значущі�?ть обґрунтовують рейтинг на рівні С.
3.127 ДФІ та РПУ ви�?вили чи�?ленні помилки та невідповідно�?ті, однак у їх звітах не ви-
значають�?�? походженн�? та причини цих помилок. У де�?ких випадках, ймовірно, ці помилки
були порушенн�?ми технічних правил, наприклад, при дебетуванні �?пеціалізованих фондів або
фондів розвитку дл�? покритт�? витрат, �?кі відно�?�?ть�?�? до загального фонду. Це, головним чином,
по�?�?нювало�?�? ти�?ком на виконавців щодо покритт�? неди�?креційних поточних витрат за захи-
щеними �?татт�?ми, витрат за рахунок ди�?креційних капіталовкладень та витрат на об�?луговуван-
56                               УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

н�?. В інших випадках вони виникали через помилки менеджменту щодо дотриманн�? мінімаль-
них вимог до �?упроводжувальної документації перед виконанн�?м платежів. Хоча фактичні пла-
тежі виконують�?�? в електронній формі через банків�?ькі рахунки, це надає широкі можливо�?ті
дл�? ручного втручанн�? на більш ранніх �?таді�?х цього проце�?у: �?упроводжувальна документаці�?
подаєть�?�? на паперових но�?і�?х, і багато залежить від уважно�?ті пер�?оналу Казначей�?тва до недо-
ліків документів.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.128 Порівн�?но із 2005 роком відбули�?�? покращенн�? в �?и�?темі контролю, о�?обливо щодо
запровадженн�? �?и�?тематичної реє�?трації та контролю зобов’�?зань. Ймовірно, що задовіль-
не функціонуванн�? і�?нуючих �?и�?тем та правил обґрунтувало б вищий рейтинг порівн�?но з оцін-
кою звіту з ДВФЗ за 2011 рік. Оцінюванн�? 2011 року, напевне, �?то�?уєть�?�? ча�?ів більш �?кладної по-
літичної та економічної �?итуації порівн�?но з попереднім звітом. Щорічний звіт РПУ за 2009 рік
за�?відчив, що, за даними аудитів Палати, найважливішою перешкодою на шл�?ху задовільного
розвитку державних по�?луг була нездатні�?ть Міні�?тер�?тва фінан�?ів та Міні�?тер�?тва економічного
розвитку та торгівлі забезпечити бюджетотримувачів необхідними ре�?ур�?ами.


Події 2011 року
3.129 Реформа Державного внутрішнього фінан�?ового контролю наразі переходить у
�?тадію впровадженн�? розробки �?тандартів внутрішнього аудиту та організації підрозділів
внутрішнього аудиту в у�?іх о�?новних міні�?тер�?твах та відом�?твах. Сфера компетенції ДФІ
знову була визначена Указом Президента №499/2011 від 28 квітн�? 2011 року таким чином, щоб
зробити більш чіткою відповідальні�?ть �?лужби за удо�?коналенн�? в�?ього державного механізму
внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. За підтримки Швед�?ької національної у�?танови
управлінн�? фінан�?ами – Economistyrningsverket (ESV Швеції) – у рамках проекту партнер�?тва з
ЄС, �?ка надала рекомендації з управлінн�? та шл�?хів удо�?коналенн�? �?лужби, вже відбуло�?�? пілотне
випробуванн�? відповідних підходів до внутрішнього аудиту. Кінцевим результатом цієї допомоги
�?тав проект Закону про державний внутрішній фінан�?овий контроль, а також План дій з його
реалізації. ДФІ розгл�?дає таку роботу окремо від її ді�?льно�?ті з контролю по�?тфактум, що призво-
дить до виправлень та покарань. Плануєть�?�? розбудувати функцію внутрішнього аудиту по в�?іх
органах державної влади упродовж на�?тупних кількох років; при цьому ДФІ має ви�?тупати у �?ко�?-
ті Центральної у�?танови з гармонізації (ЦУГ). Такий підхід не відповідає �?тандартним рекоменда-
ці�?м ЄС щодо підпор�?дкуванн�? ЦУГ міні�?тер�?тву фінан�?ів. Крім того, о�?новною �?ферою ді�?ль-
но�?ті ДФІ відповідно до нового Указу залишають�?�? заходи з контролю по�?тфактум. �?еобхідні�?ть
розвитку внутрішнього контролю у рамках кожної бюджетної у�?танови була визнана у По�?танові
Кабінету Міні�?трів № 59 від 26 �?ічн�? 2011, �?кою в�?тановлюєть�?�? відповідальні�?ть бухгалтер�?ько-
го пер�?оналу та передбачаєть�?�? по�?иленн�? бухгалтер�?ьких підрозділів. Водноча�? ДФІ за�?терігає
не покладати�?�? на те, що культура адміні�?тративної відповідально�?ті (наразі практично від�?утн�?
в у�?іх бюджетних у�?тановах) з’�?вить�?�? автоматично пі�?л�? �?ка�?уванн�? апарату зал�?куванн�? конт-
ролем по�?тфактум: вони підкріплюють �?вою позицію, звертаючи�?ь до до�?віду країн колишнього
Рад�?н�?ького Союзу, де по�?лабленн�? контролю по�?тфактум призвело до низки порушень.

                          PI-21. Ефективні�?ть внутрішнього аудиту

  Показник PI-21             Параметри оцінюванн�?               Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                    Охопленн�? та �?кі�?ть функції внутрішнього      D                  C
                    аудиту
Ефективні�?ть вну-   Періодичні�?ть та розпов�?юдженн�? звітів        C                  A
                                                                           D+                 C+
трішнього аудиту
                    Характер дій, за�?то�?овуваних керівництвом
                    у відповідь на результати внутрішнього        B                  B
                    аудиту
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                 57

Оцінка 2010 року
3.130 Внутрішній аудит у розумінні міжнародних �?тандартів (Стандартів внутрішнього
аудиту або МСФОДС) в 2010 році в Україні ефективно не функціонував. Функці�? децентра-
лізованого внутрішнього аудиту розробл�?ла�?�? на о�?нові Білої книги 2007 року щодо державного
внутрішнього фінан�?ового контролю, однак підрозділи внутрішнього аудиту були �?творені лише
в 2011 році. �?ова редакці�? Бюджетного кодек�?у та Укази Президента України №499 та №504 від
2011 р. заклали підвалини нормативно-правової бази дл�? розбудови внутрішнього аудиту.
3.131 �?езначна ча�?тка роботи Державної фінан�?ової ін�?пекції (близько 3%) припадає на
аудит ефективно�?ті, �?кий має де�?кі ознаки �?и�?темного моніторингу. З цієї причини ц�? діл�?нка
роботи ДФІ була проаналізована в рамках цієї оцінки. Однак такі звіти ДФІ �?пр�?мовані головним
чином на зауваженн�? тих цілей, �?кі не були до�?�?гнуті, а не на ви�?вленн�? �?и�?темних �?лабих мі�?ць та
наданн�? рекомендацій щодо покращенн�?. О�?новна робота ДФІ пол�?гає в проведенні ретро�?пектив-
них перевірок відповідно�?ті та роз�?лідувань і перебуває у �?фері внутрішнього контролю (див. РІ-20).
3.132 Поточний рейтинг �?лід �?приймати не �?к �?відченн�? погіршенн�? �?итуації у порівн�?н-
ні з 2006 роком, а �?к більш точну оцінку �?тану внутрішнього аудиту в Україні, що ґрунтуєть�?�? на
чіткому розмежуванні між характером роботи ДФІ та характером роботи внутрішнього аудитора.
В оцінці 2006 року ін�?пекційна робота, що її проводила ДФІ, зрівнювала�?�? з внутрішнім аудитом,
що не відповідає методології ДВФЗ.
3.133 Звіт ДФІ про ін�?пекційну та аудитор�?ьку ді�?льні�?ть не передаєть�?�? до вищого орга-
ну аудиту. З цієї причини рейтинг другого показника не може бути вищим за С. Щорічний звіт
ДФІ є узагальненн�?м чи�?ленних регул�?рних звітів, що були подані на розгл�?д Кабінету Міні�?трів,
у ньому наводить�?�? інформаці�? про об�?�?ги коштів, викори�?таних з порушенн�?м правил та про-
цедур, заходи, вжиті дл�? поверненн�? неналежним чином витрачених коштів, та мі�?тить�?�? перелік
по�?адовців, до �?ких вжито ди�?циплінарних заходів.
3.134 Повноваженн�? ДФІ щодо за�?то�?овуванн�? �?анкцій та коригувань робл�?ть її роботу
більш ефективною з точки зору забезпеченн�? ефективних дій у відповідь з боку у�?танов та
організацій, що ін�?пектують�?�?/перевір�?ють�?�?, порівн�?но з Рахунковою палатою України.
Відповідно до звіту ДФІ за 2010 рік, з 3 700 наданих рекомендацій 922 були «управлін�?ькими рішен-
н�?ми». Звіт не визначає об’єкту або мети цих управлін�?ьких рішень. Це є віддзеркаленн�?м ролі ДФІ
�?к ін�?пекційної у�?танови з повноваженн�?ми накладати �?анкції та вно�?ити корегуванн�?. Загалом її зві-
ти не надають керівництву будь-�?кої �?вободи дій або незалежної відповідально�?ті у відповідь на них.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
Під ча�? оцінки не було ви�?влено ні�?кого погіршенн�? ефективно�?ті ДФІ порівн�?но з 2005
роком. Зменшенн�? оцінки зумовлене тим фактом, що в 2006 році оцінюванн�? не було проведене
в �?уворій відповідно�?ті до методології ДВФЗ. Робота ДФІ розгл�?дала�?�? �?к внутрішній аудит, тоді
�?к у поточній оцінці визначено, що ДФІ проводить дуже обмежений аналіз ефективно�?ті і не ви-
конує функції внутрішнього аудиту відповідно до міжнародно прийн�?тих визначень.


Події 2011 року
3.135 Робота із запровадженн�? функції внутрішнього аудиту активізувала�?�? в 2011 році.
Ур�?д �?творив підрозділи внутрішнього аудиту (по�?танова КМУ №1001 від 28 вере�?н�? 2011 року)
практично в у�?іх центральних органах влади і провів навчанн�? перших 100 внутрішніх аудиторів
(ли�?топад-грудень 2011 року). �?аказом Міні�?тер�?тва фінан�?ів №1247 від 20 жовтн�? 2011 року
були затверджені �?тандарти внутрішнього аудиту. Центральний підрозділ гармонізації в �?трук-
турі ДФІ розробив Кодек�? етики внутрішнього аудитора, �?кий був затверджений Міні�?тер�?твом
фінан�?ів у вере�?ні. ДФІ також доклала значних зу�?иль дл�? підвищенн�? компетенції підрозділів
внутрішнього аудиту. Ці реформі�?т�?ькі заходи були підтримані проектом ЄС Твінінґ зі Швецією,
Проектом з модернізації державних фінан�?ів Світового банку та іншими донорами.
58                                УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


�?� E. Облік, веденн�? документації та звітні�?ть
                    PI-22. Своєча�?ні�?ть та регул�?рні�?ть звірки рахунків

 Показник PI-22              Параметри оцінюванн�?                 Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
Своєча�?ні�?ть       Регул�?рні�?ть узгодженн�? банків�?ьких рахунків     A                  A
та регул�?рні�?ть    Регул�?рні�?ть звірки та погодженн�? проміжних                A                  A
звірки рахунків                                                     A                  A
                   �?татей та аван�?ових платежів


Оцінка 2010 року
3.136 Державне казначей�?тво України (ДКУ) відповідає за управлінн�? ЄКР, а також
іншими банків�?ькими рахунками органів державної влади (�?кі можуть відкривати�?�? у
Центральному банку або у комерційних банках з обов’�?зковою реє�?трацією у ДКУ). Центральні
органи державної влади майже у�?і операції з видатків та доходів виконують через Єдиний казна-
чей�?ький рахунок, а Казначей�?тво щоденно звір�?є потоки грошових коштів та залишків. �?аказ
Міні�?тер�?тва фінан�?ів України № 263 визначає періодичні�?ть, ча�?тоту та змі�?т управлін�?ьких
звітів – має мі�?це щоденне поданн�? звітів за рахунками щодо кла�?ів 1-4 бюджетної кла�?ифікації.
�?аказ ДКУ № 39 вимагає поданн�? мі�?�?чних та квартальних звітів за рахунками кла�?ів 1-9 бюд-
жетної кла�?ифікації, а також позабалан�?ових рахунків за 15 днів до закінченн�? мі�?�?ц�?/кварталу.
3.137 Мі�?цеві органи влади зазвичай провод�?ть �?вої видаткові та доходні транзакції че-
рез мі�?цеві відділенн�? ДКУ. ДКУ проводить транзакції/а�?игнуванн�? одразу ж пі�?л�? отриманн�?
відповідного погодженн�? мі�?цевою бюджетною у�?тановою. Мі�?цеві відділенн�? ДКУ щоденно
провод�?ть звірку рахунків мі�?цевих органів влади, а залишки за ними також до�?тупні на щоденній
о�?нові. Отже, о�?кільки Казначей�?тво проводить практично у�?і транзакції мі�?цевих і центральних
органів державної влади, зокрема децентралізованих бюджетних у�?танов, �?и�?тема звірки
3.138 В Україні не за�?то�?овують�?�? проміжні рахунки. �?ван�?ові платежі дозвол�?ють�?�?
лише за окремими видами договорів (зазвичай у �?фері будівництва та/або у ма�?штабних інфра-
�?труктурних проектах) і обмежують�?�? 30-40% від загальної �?уми договору, залежно від його умов.
Пі�?л�? перерахуванн�? аван�?у від бюджетних у�?танов вимагаєть�?�? пред’�?вленн�? та поданн�? звітної
документації щодо викори�?танн�? аван�?у (тобто звіт про виконанн�? договору або управлін�?ький
та фізичний прогре�?) перед проведенн�?м подальших платежів. Така звірка (або наданн�? докумен-
тального підтвердженн�?) має відбути�?�? прот�?гом одного мі�?�?ц�? з моменту перерахуванн�? аван�?о-
вого платежу. Якщо бюджетна у�?танова не дотримуєть�?�? цієї вимоги, Державне казначей�?тво при-
зупин�?є подальші платежі за договором, і такі договори подають�?�? у мі�?�?чних/квартальних звітах.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.139 �?е було запроваджено жодних змін, і �?и�?тема продовжує ефективно функціонувати.
                          PI-23. �?а�?вні�?ть інформації про ре�?ур�?и,
                         отримані у�?тановами, що надають по�?луги
                       Показник PI-23                             Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
�?а�?вні�?ть інформації про ре�?ур�?и, отримані у�?тановами, що нада-          B                  B
ють по�?луги


Оцінка 2010 року
3.140 Відповідальні�?ть за облік, веденн�? документації та звітні�?ть, а також за загальне
управлінн�? видатками покладаєть�?�?, передов�?ім, на профільний підрозділ з питань бух-
галтер�?ького обліку та бюджету мі�?цевої державної адміні�?трації або іншої у�?танови, �?кий
також реалізує у�?і функції у �?фері бюджету, обліку та звітно�?ті, наприклад, щодо в�?іх шкіл у ме-
жах юри�?дикції мі�?та або району. Мі�?ьке управлінн�? о�?віти, у �?вою чергу, звітує перед обла�?ним
управлінн�?м о�?віти, а також управлінню фінан�?ів облдержадміні�?трації.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                          59

3.141 Є чіткий графік (та проце�?) розробки бюджетних пропозицій – бюджети готують�?�?
профільним управлінн�?м (наприклад, управлінн�?м о�?віти) на рівні мі�?та. Початкові граничні
обмеженн�? бюджетних видатків визначають�?�? Міні�?тер�?твом фінан�?ів і є рамками, в �?ких розробл�?-
ють�?�? детальні бюджетні пропозиції. �?а чолі проце�?у �?то�?ть обла�?ні держадміні�?трації, �?кі �?пільно з
адміні�?тративними підрозділами на рівні мі�?та узгоджують початкові бюджетні пропозиції із затверд-
женими граничними межами. �?дміні�?тративні підрозділи на рівні мі�?та відповідають за інформуванн�?
надавачів по�?луг про кінцеві об�?�?ги а�?игнувань та детальні �?татті бюджету (за економічною кла�?ифіка-
цію), а також про а�?игнуванн�? дл�? кожної у�?танови, що надає по�?луги (наприклад, дл�? школи).
3.142 Мі�?цеві надавачі по�?луг (наприклад, школи, лікарні) �?амо�?тійно не здій�?нюють
управлінн�? �?воїми рахунками. У�?і доходи, у тому чи�?лі платежі та інші позабюджетні доходи,
отримані завд�?ки вне�?кам членів громади (наприклад, вне�?ки батьків у школі), управл�?ють�?�? та
контролюють�?�? ДКУ через його територіальні відділенн�?. Доходи та платежі, отримані надавача-
ми по�?луг, зараховують�?�? до Спеціального (не Загального) фонду Державного бюджету України, і
ці кошти, у �?вою чергу, зазвичай до�?тупні дл�? викори�?танн�? тими надавачами по�?луг, що їх отри-
мали/залучили. Якщо зібрані доходи/отримані платежів не мають попередньо визначеного при-
значенн�?, ДКУ надаватиме дозвіл на викори�?танн�? цих ре�?ур�?ів у межах затверджених параметрів
бюджету. Якщо ці доходи дебетують�?�?, але мають попередньо визначене призначенн�? (прикладом
може бути заміна шкільних меблів), ДКУ документує це у �?воєму обліку та перевір�?є викори�?танн�?
коштів відповідно до початкового призначенн�?. Територіальні підрозділи ДКУ кожного мі�?�?ц�?
готують звіти, �?кі згодом узгоджують�?�? з квартальними звітами мі�?ьких управлінь.
3.143 �?адавачі по�?луг первинної ланки отримують інформацію про ре�?ур�?и від управ-
лінь о�?віти чи охорони здоров’�? обла�?ного рівн�? пі�?л�? затвердженн�? мі�?цевого бюд-
жету. �?адавачі по�?луг розгл�?дають�?�? �?к бюджетоотримувачі нижчого рівн�? у рамках бюджетної
�?и�?теми України і, відповідно, отримують інформацію про �?вої бюджети від головних бюд-
жетоотримувачів, тобто управлінь о�?віти і охорони здоров’�? або ж Міні�?тер�?тва охорони здоров’�?
у випадку �?пеціалізованих лікарень загальнодержавного значенн�?.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.144 Польова робота проводила�?ь з тим, щоб отримати більш детальну інформацію, ніж
у рамках попереднього звіту. Виход�?чи з інформації, до�?тупної зі звіту 2006 року, не ви�?влено
жодних �?уттєвих або вимірюваних відмінно�?тей у тому, що �?то�?уєть�?�? політики, процедур або
практики роботи органів державної влади, а також у тому, що �?то�?уєть�?�? впливу цієї політики,
процедур та практики на мі�?цевих надавачів по�?луг.
                 PI-24. Які�?ть та �?воєча�?ні�?ть звітів про виконанн�? бюджету,
                                 що подають�?�? прот�?гом року

  Показник PI-24                 Параметри оцінюванн�?                   Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
Які�?ть та �?воєча�?-     Ма�?штаб звітів з точки зору охопленн�? та �?пів-     A                  C
ні�?ть звітів про ви-   �?тавно�?ті даних з бюджетними коштори�?ами
конанн�? бюджету,                                                                    A                 C+
                       Своєча�?ні�?ть поданн�? звітів                        A                  A
що подають�?�?
прот�?гом року          Які�?ть інформації                                  A                  B



Оцінка 2010 року
3.145 Річні звіти про виконанн�? бюджету охоплюють �?ектор загального державно-
го управлінн�? в цілому та готують�?�? відповідно до програм, функціональної, адміні-
�?тративної та економічної бюджетної кла�?ифікації. Їх легко порівн�?ти з ухваленим бюд-
жетом. Звіти, що охоплюють видатки та надходженн�?, а також �?уверенний борг, гарантії та
зобов’�?занн�? (боргові зобов’�?занн�? та кредитор�?ька заборговані�?ть), �?кладають�?�? регул�?рно
(щомі�?�?ц�? та щоквартально). Квартальні звіти із заборговано�?ті мі�?т�?ть дані про умовні та га-
рантовані боргові зобов’�?занн�? та па�?иви. Чотири (4) позабюджетних фонди (Пен�?ійний фонд
60                                  УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

України, Фонд загальнообов’�?зкового державного �?оціального �?трахуванн�? України на випадок
безробітт�?, Фонд �?оціального �?трахуванн�? з тимча�?ової втрати працездатно�?ті, Фонд �?оціаль-
ного �?трахуванн�? від неща�?них випадків на виробництві), а також державні підприєм�?тва не
включають�?�? до звітів Казначей�?тва про виконанн�? бюджету. Хоча це �?ерйозний недолік, він
не �?то�?уєть�?�? державного бюджету, і тому є �?кладовою показника PI-7 та не впливає на показ-
ник, що розгл�?даєть�?�? зараз.
3.146 ДКУ �?кладає щомі�?�?чні та квартальні звіти органів державної влади центрального
рівн�? (надходженн�?, видатки, борг, зобов’�?занн�?/боргові зобов’�?занн�? та зовнішні пози-
ки) упродовж 15 днів пі�?л�? закінченн�? мі�?�?ц�? та прот�?гом 25 днів пі�?л�? закінченн�? кварта-
лу. Звіти мі�?цевих органів державної влади �?кладають�?�? регіональними у�?тановами Казначей�?тва
та подають�?�? до центральної у�?танови упродовж 8 днів пі�?л�? закінченн�? мі�?�?ц�?, що дозвол�?є кон-
�?олідувати відомо�?ті. Потім ДКУ �?кладає щомі�?�?чні та квартальні кон�?олідовані звіти відповідно
до функціональної, адміні�?тративної та економічної бюджетної кла�?ифікації, включаючи відо-
мо�?ті, отримані від мі�?цевих органів державної влади, упродовж 25 днів пі�?л�? закінченн�? мі�?�?ц�?.
3.147 Єдиний казначей�?ький рахунок об�?луговує в�?і транзакції бюджету (надходженн�?
та видатки) дл�? в�?іх міні�?тер�?тв центрального ур�?ду та бюджетних у�?танов центрального
рівн�?. Крім того, регіональні відділенн�? Казначей�?тва провод�?ть транзакції бюджету мі�?цевих
органів державної влади (включаючи обла�?ті) та децентралізованих бюджетних у�?танов. Такі
�?хеми дозвол�?ють ретельно та регул�?рно контролювати та звір�?ти (у тому чи�?лі проводити пере-
хре�?ні перевірки) фінан�?ову інформацію та потоки коштів.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.148 У 2005-2010 роках �?феру ді�?льно�?ті �?и�?теми Казначей�?тва було розширено, і відтепер
вона охоплює майже в�?і платежі органів державної влади, включно з Пен�?ійним фондом
та видатками Міні�?тер�?тва оборони і Міні�?тер�?тва внутрішніх �?прав, не пов’�?зані з фон-
дом заробітної плати, що покращило об�?�?г та точні�?ть звітно�?ті про надходженн�? та ви-
датки. ДКУ також впровадило до �?и�?теми Казначей�?тва модуль зобов’�?зань, �?ким удо�?коналено
вмі�?т та �?кі�?ть проміжної бюджетної звітно�?ті упродовж року. Таким чином, було покращено здат-
ні�?ть Ур�?ду керувати та обліковувати зобов’�?занн�? за договорами та інші зобов’�?занн�?, �?кі пр�?мо
впливають на ді�?льні�?ть Казначей�?тва з управлінн�? грошовими коштами. Удо�?коналені процеду-
ри �?коротили ча�?, необхідний дл�? �?кладанн�? щомі�?�?чних та квартальних звітів про витрати.


Події 2011 року
3.149 Завд�?ки новій редакції Бюджетного кодек�?у бюджетна та фінан�?ова звітні�?ть буде
удо�?коналювати�?�? надалі. Зміни, �?кі були вне�?ені до Бюджетного кодек�?у у 2010 р. (і набули
чинно�?ті в 2011 році), вне�?ли �?�?ні�?ть у бюджетну та фінан�?ову звітні�?ть і �?про�?тили її. Статт�? 48
Бюджетного кодек�?у визначає змі�?т звітно�?ті щодо бюджетних зобов’�?зань (дебітор�?ької забор-
говано�?ті/аван�?ових платежів та кредитор�?ької заборговано�?ті/поточних зобов’�?зань). Статті 59
та 60 в�?тановлюють вимоги до змі�?ту та кінцевого терміну/проце�?у підготовки та поданн�? щомі-
�?�?чної та квартальної звітно�?ті відповідно. �?аказ Мінфіну №11 від 14 лютого 2011 року визначив
новий змі�?т та формат звітно�?ті за результатами виконанн�? бюджету прот�?гом року – включаючи
повторне підтвердженн�? 3 рівнів звітно�?ті відповідно до функціональної, адміні�?тративної та еко-
номічної бюджетної кла�?ифікації.

                     PI-25. Які�?ть та �?воєча�?ні�?ть річних фінан�?ових звітів

 Показник PI-25               Параметри оцінюванн�?                   Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                    Повнота фінан�?ових звітів                          B                  D
Які�?ть та �?воє-
ча�?ні�?ть річних     Своєча�?ні�?ть поданн�? фінан�?ових звітів             A        C+        A        D+
фінан�?ових звітів
                    За�?то�?овувані �?тандарти бухгалтер�?ького обліку     C                  C
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                              61

Оцінка 2010 року
3.150 Кон�?олідована річна фінан�?ова звітні�?ть охоплює надходженн�?, видатки, заборго-
вані�?ть, фінан�?ові активи, зобов’�?занн�? та бюджетні а�?игнуванн�? центральних та мі�?це-
вих органів державної влади. Втім, мають мі�?це �?уттєві прогалини. �?езважаючи на той факт, що
включенн�? чотирьох позабюджетних фондів (Пен�?ійного фонду, Фонду загальнообов’�?зкового
державного �?оціального �?трахуванн�? на випадок безробітт�?, Фонду �?оціального �?трахуван-
н�? з тимча�?ової втрати працездатно�?ті, Фонду �?оціального �?трахуванн�? від неща�?них випадків
на виробництві) у фінан�?ову звітні�?ть не вимагаєть�?�?, у фінан�?овій звітно�?ті ур�?ду не кон�?оліду-
ють�?�? державні підприєм�?тва, у �?ких ур�?д має більші�?ть та контрольну ча�?тку. В Україні державні
підприєм�?тва не вважають�?�? ча�?тиною загального ур�?ду, незважаючи на ту важливу роль, �?ку
вони відіграють �?к з огл�?ду на одержанн�? бюджетних призначень та тран�?фертів, так і з огл�?ду на
формуванн�? прибутку та податків дл�? фінан�?уванн�? державного бюджету. З огл�?ду на те, що об-
�?�?г Пен�?ійного фонду �?кладає понад 10% від ВВП, зазначені недоліки кон�?олідованої фінан�?ової
звітно�?ті є дуже �?уттєвими. Позабюджетні фонди кори�?тують�?�? окремими �?и�?темами показни-
ків обліку, �?кладають окрему фінан�?ову звітні�?ть та подають її до Міні�?тер�?тва фінан�?ів, ДКУ,
Кабінету Міні�?трів, Верховної Ради та Рахункової палати відповідно до �?пеціальних процедур.
Водноча�? позабюджетні фонди не є ча�?тиною бюджету центрального ур�?ду і тому, відповідно до
методології ДВФЗ, цей недолік не впливає на значенн�? показника, що розгл�?даєть�?�?.
3.151 Ур�?д �?кладає �?вою річну фінан�?ову звітні�?ть упродовж чотирьох мі�?�?ців пі�?л�? за-
кінченн�? фінан�?ованого року (відповідно до По�?танови № 419 та �?татті 61 Бюджетного кодек�?у
України). Щороку �?аказом Міні�?тер�?тва фінан�?ів визначаєть�?�? конкретний графік та процедура
дл�? ДКУ щодо підготовки та поданн�? річної фінан�?ової звітно�?ті, і ці вимоги до цього ча�?у ви-
конували�?ь. Під ча�? підготовки річної фінан�?ової звітно�?ті за�?то�?овують�?�? національні �?тандарти
бухгалтер�?ького обліку, �?кі здебільшого ґрунтують�?�? на методі ка�?ових залишків з елементами об-
ліку за методом нарахуванн�?, �?к-от звітні�?ть за активами та зобов’�?занн�?ми, заборговані�?тю тощо.
Ці �?тандарти не відповідають МСБОДС та не гармонізовані з ними, хоча задл�? забезпеченн�? від-
повідно�?ті їм Ур�?дом наразі розробл�?ють�?�? нові �?тандарти обліку у державному �?екторі за ме-
тодом нарахуванн�?, �?кі відповідають МСБОДС. �?аціональні �?тандарти за�?то�?овували�?�? �?и�?тема-
тично упродовж тривалого проміжку ча�?у та добре відомі Міні�?тер�?тву фінан�?ів та Казначей�?тву.
Розкритт�? інформації про політику обліку/�?тандарти у щорічному звіті є обмеженим.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.152 Покращенн�? рейтингу базуєть�?�? на оновленій інтерпретації методології ДВФЗ
відно�?но трактуванн�? позабюджетних фондів. Відповідно до рекомендації Секретаріату ДВФЗ
позабюджетні фонди були виключені зі значенн�? підпоказника повноти фінан�?ової звітно�?ті.
Змін в політиці Ур�?ду або �?по�?обів дій, �?кі б вплинули на рейтинг, не відбуло�?�?.
3.153 У 2007 році Кабінет Міні�?трів ухвалив Стратегію модернізації управлінн�? держав-
ними фінан�?ами, а Міні�?тер�?тво фінан�?ів/Казначей�?тво наразі розробл�?ють нові �?тандарти об-
ліку у �?екторі державних фінан�?ів на о�?нові МСБОДС за методом нарахуванн�?. �?а ча�? підготовки
цього звіту вже було підготовлено та офіційно �?хвалено Міні�?тер�?твом фінан�?ів проекти 12 �?тан-
дартів. Очікуєть�?�?, що розробка та �?хваленн�? ще 12 �?тандартів завершить�?�? упродовж 2011 року,
а решта 7 �?тандартів буде розроблено та ухвалено у 2012 році. �?ові �?тандарти наберуть чинно�?ті
починаючи з 2013 року.
3.154 За�?то�?уванн�? МСБОДС, починаючи з 2013 р., має забезпечити кон�?олідацію ак-
тивів ДП, зобов’�?зань та операцій до фінан�?ової звітно�?ті Ур�?ду України. �?аразі тільки
транзакції між Ур�?дом та ДП (�?уб�?идії та �?плати дивідендів) відображають�?�? в бюджеті та звітах
про видатки за відповідними галузевими міні�?тер�?твами. Операції ДП, на �?кі припадає 22-25% від
ВВП, мають і�?тотне значенн�?, і їх включенн�? до фінан�?ової звітно�?ті Ур�?ду �?уттєво покращить її
прозорі�?ть та повноту.
62                                 УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


�?� F. Зовнішній контроль та аудит
            PI-26. Ма�?штаб, характер зовнішнього аудиту та вжитт�? заходів
                               на о�?нові його результатів

  Показник PI-26              Параметри оцінюванн�?                 Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                     Ма�?штаб і характер аудиту, що проводить�?�?       D                  D
 Ма�?штаб, харак-
 тер зовнішнього     Своєча�?ні�?ть поданн�? звітів за результатами     B                  A
 аудиту та вжитт�?    аудиту законодавчому органу                              D+                 D+
 заходів на о�?нові
 його результатів    Факти, що підтверджують вжитт�? заходів від-     B                  B
                     повідно до рекомендацій аудиторів



Оцінка 2010 року
3.155 Рахункова палата України (РПУ) офіційно підпор�?дкована Верховній Раді
України. Сфера її компетенції передбачає «контроль» видатків Державного бюджету.
При цьому її контрольна ді�?льні�?ть дуже подібна до того, чим займаєть�?�? Державна фінан�?о-
ва ін�?пекці�? – ДФІ (також відома �?к КРУ); різниц�? ж пол�?гає в тому, що ДФІ звітує Ур�?дові, в
той ча�? �?к РПУ – Верховній Раді. �?езважаючи на те, що законодав�?твом, �?хвалене у 1997 р.
дл�? регулюванн�? роботи РПУ, передбачена �?півпрац�? з ДФІ, на практиці цього не відбуло�?�?.
Голова та інші члени правлінн�? РПУ призначають�?�? Верховною Радою на �?емирічний термін.
Фінан�?ові положенн�? роботи Палати в�?тановлюють�?�? у щорічному бюджеті таким же чином,
�?к і дл�? інших бюджетних у�?танов.
3.156 Згідно з об�?�?гом повноважень, передбаченим у законодав�?тві 1997 р., робота РПУ в
о�?иновому зо�?ереджуєть�?�? на контролі по�?тфактум відповідно�?ті видатків Державного
бюджету. Під ча�? інтерв’ю пред�?тавники РПУ �?тверджували, що підхід пол�?гає у прове-
денні «інтегрованих» аудитів, �?кі охоплюють питанн�? дотриманн�? законодав�?тва, фінан�?ові
та функціональні �?торони ді�?льно�?ті об’єктів аудиту. В об�?�?г повноважень потрапл�?ють у�?і
�?уб’єкти державного �?ектору упродовж трирічного циклу, �?кий передбачає охопленн�? менше
50% �?уб’єктів на рік, а те, що позабюджетні фонди не підл�?гають цьому аудиту ще більше
�?корочує його.
3.157 До об�?�?гу повноважень РПУ не вход�?ть бюджетні надходженн�?, мі�?цеві органи
державної влади, позабюджетні фонди та державні підприєм�?тва, крім випадків, коли
це �?то�?уєть�?�? коштів Державного бюджету. РПУ не відіграє жодної ролі у контек�?ті дер-
жавних підприєм�?тв чи позабюджетних фондів (на чотири позабюджетних фонди припадає
близько 20% ВВП). Де�?кі додаткові напр�?мки аудиту можуть окремо �?хвалювати�?ь Верховною
Радою. Крім того, вне�?енн�? змін до Кон�?титуції України (відповідно до Закону України «Про
вне�?енн�? змін до Кон�?титуції України» №2222-IV від 8 грудн�? 2004 року) надало РПУ право,
починаючи з 2005 року, проводити перевірки не тільки видатків, але й надходжень. Однак, таке
розширенн�? об�?�?гу повноважень було �?ка�?овано Рішенн�?м Кон�?титуційного Суду №20рп/2010
від 30 вере�?н�? 2010 року. Таким чином, об�?�?г повноважень РПУ є вужчим за повноваженн�?
ДФІ. РПУ не за�?відчує фінан�?ову звітні�?ть Ур�?ду (або активи та зобов’�?занн�? у будь-�?кому ви-
гл�?ді) та не звітує про надійні�?ть �?и�?тем, за допомогою �?ких вона �?кладаєть�?�?.
3.158 Річні звіти РПУ мі�?т�?ть �?укупні дані щодо �?ум помилок різного виду, ви�?влених
при перевірках упродовж року (звіт за 2009 рік демон�?трує тенденцію різкого зро�?танн�? їх
об�?�?гу – загалом з 12 міль�?рдів гривень у 2007 році до 36 міль�?рдів гривень у 2009 році), разом
з переліком обла�?тей перевірки, але не мі�?тить будь-�?кого аналізу причин проблем чи прикла-
дів дій, необхідних дл�? їх подоланн�?. За �?при�?нн�? �?аціонального органу аудиту Швеції РПУ
ініціювала роботу з аудиту впровадженн�? програм Ур�?ду із визначенн�?м по�?тавлених цілей та
графіку їх до�?�?гненн�?.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                              63

3.159 РПУ зобов’�?зана подавати до Верховної Ради офіційний ви�?новок за результата-
ми розгл�?ду звіту Кабінету Міні�?трів про виконанн�? річного бюджету упродовж двох
тижнів з моменту його отриманн�? від Ур�?ду (див. �?татті 61 та 62 Бюджетного кодек�?у).
Суд�?чи з у�?ього, РПУ витримує такі �?уворі терміни, але ви�?новки, про �?кі йдеть�?�?, мають лише
опи�?овий характер і ґрунтують�?�? на в�?іх аудитах відповідно�?ті та ефективно�?ті із попередньо-
го року. Щорічний загальний звіт РПУ за попередній рік �?кладаєть�?�? до 1 грудн�? поточного
року (�?татт�? 35 Закону України «Про Рахункову палату України» 1996 року), але він не мі�?тить
жодних рішень щодо фінан�?ової звітно�?ті Ур�?ду. О�?кільки цей загальний щорічний звіт �?кла-
даєть�?�? упродовж 8 мі�?�?ців з моменту отриманн�? звітно�?ті про виконанн�? бюджету, рейтинг
показника (ii) є на рівні В. Графік було дотримано у 2010 році дл�? щорічного звіту за 2009 рік.
Інші звіти про окремі перевірки публікують�?�? упродовж року та невідкладно передають�?�? до
Верховної Ради та Кабінету Міні�?трів.
3.160 Офіційна реакці�? на результати перевірки та рекомендації походить головним чи-
ном від перевірених державних у�?танов та Кабінету Міні�?трів, �?кі мають надати відпо-
відь упродовж 15 днів з моменту отриманн�? відповідного звіту (�?татт�? 29 Закону України
«Про Рахункову палату України»). Верховна Рада обговорює ви�?новки РПУ ча�? від ча�?у та
«за згодою Верховної Ради», �?к це визначено �?таттею 34 Закону України «Про Рахункову палату
України». Річний звіт РПУ за 2009 рік за�?відчує, що у де�?ких випадках перевірені у�?танови вжили
корегуючі заходи та при�?тали на рекомендації перевірки. Окремий підрозділ РПУ відповідає,
крім інших задач, за від�?теженн�? заходів, вжитих об’єктами аудиту, за результатами ви�?новків
РПУ та її рекомендацій. Під ча�? �?пілкуванн�? по�?адові о�?оби РПУ відзначили, що рекомендації
не були враховані в бажаній мірі, і, таким чином, �?уттєво не вплинули на удо�?коналенн�? �?ко�?ті та
ефективно�?ті наданн�? державних по�?луг.
3.161 Хоча по�?адові о�?оби РПУ беруть уча�?ть у за�?іданн�?х кількох комітетів Верховної Ради,
ви�?вл�?єть�?�?, що на практиці Парламент приділ�?є недо�?татньо уваги роботі РПУ. Ви�?вл�?єть�?�?,
що від Кабінету Міні�?трів або Міні�?тер�?тва фінан�?ів РПУ також отримує �?лабку підтримку. О�?кільки
РПУ бракує повноважень із за�?то�?уванн�? �?анкцій, до�?тупних ДФІ (крім повноважень зверненн�? до
прокуратури), її рекомендації можуть легше �?приймати�?�? державними у�?тановами.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.162 З 2006 року відбули�?�? �?к позитивні, так і негативні події. Була проведена робота з
розбудови ефективно�?ті аудиту, хоча РПУ і надалі здебільшого зо�?ереджуєть�?�? на аудитор�?ьких
перевірках відповідно�?ті законодав�?тву. Було звужено �?феру ді�?льно�?ті РПУ, і виключено з неї
аудит надходжень. Відповідно, об�?�?г аудитор�?ьких перевірок в у�?іх роках залишав�?�? на рівні, зна-
чно нижчому за 50% (згідно з річними звітами РПУ), а аудит виконанн�? бюджету Ур�?дом та іншої
фінан�?ової звітно�?ті не проводить�?�?.


Події 2011 року
3.163 І�?нує нагальна потреба у розширенні повноважень РПУ дл�? забезпеченн�? ауди-
ту надходжень, а також позабюджетних фондів. Проект закону щодо РПУ розробл�?єть�?�?
вже упродовж кількох років, однак дл�? розширенн�? повноважень вищого органу аудиту по-
трібне вне�?енн�? змін до Кон�?титуції. РПУ пропонували�?�? зміни до закону, але вони до�?і не
вз�?ті до уваги. Зміни керівництва відбули�?�? цього року через те, що добіг кінц�? другий �?еми-
річний термін обійманн�? по�?ади Головою Палати. Тим ча�?ом, �?к видаєть�?�?, Ур�?д є більш
зацікавленим в удо�?коналенні внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, а не зовніш-
нього аудиту. Об�?�?г повноважень РПУ є дій�?но значно вужчим, ніж у ДФІ. Обмежені повно-
важенн�? РПУ заважають Палаті ефективно виконувати �?вої функції �?к гаранта че�?но�?ті у
циклі державної звітно�?ті.
64                               УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

       PI-27. Розгл�?д закону про річний бюджет законодавчим органом влади

  Показник PI-27             Параметри оцінюванн�?                  Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                   Ретельні�?ть розгл�?ду з боку законодавчого         B                  B
                   органу влади
                   �?а�?вні�?ть добре налагоджених процедур
                   розгл�?ду бюджету законодавчим органом та          B                  A
                   їх дотриманн�?
                   До�?татні�?ть ча�?у, що надаєть�?�? законодавчо-
Розгл�?д закону     му органу дл�? розгл�?ду проекту бюджету, аби
про річний бюд-    надати відповіді на пропозиції Ур�?ду �?к у ви-
жет законодавчим                                                              C+                 B+
                   гл�?ді докладних прогнозів, так і, за потреби,
органом влади                                                        A                  A
                   пропозиції щодо �?укупних макрофі�?кальних
                   показників на більш ранній �?тадії бюджетного
                   циклу (ча�?, до�?тупний на практиці дл�? в�?іх
                   �?тадій разом)
                   Правила вне�?енн�? змін до бюджету прот�?гом
                   року без попереднього затвердженн�? зако-          C                  A
                   нодавчим органом



Оцінка 2010 року
3.164 Розгл�?д законодавчим органом охоплює фі�?кальну політику та зведені показники
на майбутній рік, а також детальні прогнози видатків та надходжень. Обов’�?зки Верховної
Ради та Комітету ВРУ з питань бюджету визначено у Бюджетному кодек�?і. �?аразі �?клад Комітету
ВРУ з питань бюджету відображає �?труктуру Верховної Ради загалом з точки зору �?піввідношен-
н�? партій та фракцій. Комітет ВРУ з питань бюджету �?кладаєть�?�? з 33 членів. Крім того, 30 по-
�?адовців працюють у Секретаріаті Комітету ВРУ з питань бюджету.
3.165 Хоча процедури загалом є надійними, вони не розгл�?дали�?�? у контек�?ті Бюджету
на 2010 рік (див. детальні дані за параметром PI-11) через політичні �?уперечно�?ті на тлі
дуже �?кладної економічної �?итуації. Згідно з попередньою редакцією Бюджетного кодек�?у,
�?кий за�?то�?ував�?�? при підготовці бюджету на 2008-2010 рр., Ур�?д подавав О�?новні напр�?ми
бюджетної політики до Верховної Ради, і вона ухвалювала їх по�?тановою до кінц�? травн�?. Це
надавало Верховній Раді можливі�?ть розгл�?нути більше а�?пектів фі�?кальної політики перед
розгл�?дом пропонованого бюджету во�?ени. Верховна Рада має чітку процедуру розгл�?ду бюд-
жету. Комітет ВРУ з питань бюджету має чіткі процедури щодо його розгл�?ду, а комітети за
�?екторами економіки можуть подавати до Комітету ВРУ з питань бюджету зауваженн�? щодо
його ж відповідного розділу, �?к додаткову інформацію.
3.166 Загалом процедуру �?хваленн�? Бюджету на 2011 рік було дотримано. Проект Закону
України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» було подано Кабінетом Міні�?трів
України 10 грудн�? 2010 року із затримкою через прийн�?тт�? нового Бюджетного кодек�?у. Тим
не менш, Комітет ВРУ з питань бюджету розгл�?нув цей законопроект упродовж грудн�?, і 28
грудн�? 2010 року Закон України «Державний бюджет України на 2011 рік» був затверджений
Верховною Радою.
3.167 Законодавчий орган має більш ніж два мі�?�?ці дл�? розгл�?ду пропонованого бюджету.
Ур�?д має подати до Парламенту законопроект про бюджет до 15 вере�?н�?, а Міні�?тр фінан�?ів
зобов’�?заний пред�?тавити �?вої пропозиції до 20 вере�?н�?. 20 жовтн�? проводить�?�? перше читанн�?,
на під�?таві �?кого Верховна Рада України повертає Бюджет Ур�?дові зі �?воїми коментар�?ми. До
3 ли�?топада Ур�?д має подати проект Бюджету з відповідними змінами, аби його знову розгл�?нули
та ухвалили наприкінці ли�?топада – у грудні.
3.168 Регламент Верховної Ради України передбачає �?ти�?лі ча�?ові рамки дл�? поданн�?
змін до бюджету з боку законодавчого органу (ці обмеженн�? були �?формульовані Бюд-
жетним кодек�?ом, але нова редакці�? ґрунтуєть�?�? на Регламенті Верховної Ради України).
Пропозиції мають бути збалан�?ованими у тому �?ен�?і, що пропозиції зі збільшенн�? видатко-
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                      65

вої ча�?тини повинні також визначати джерела фінан�?уванн�? (тобто бюджетні надходженн�?), а
пропозиції зі зменшенн�? бюджетних надходжень повинні визначати джерело покритт�? втрат
(інші джерела надходжень дл�? �?короченн�? видатків). Пропозиції щодо зміни прогнозу подат-
кових надходжень не приймають�?�?.
3.169 Бюджетний кодек�? дозвол�?є вно�?ити зміни до Бюджету у випадках невиконанн�?
в�?тановлених цільових показників щодо надходжень до дохідної ча�?тини. Якщо за ре-
зультатами квартального звіту фактичне виконанн�? бюджету відхил�?єть�?�? від цільових показ-
ників на 15% або більше в будь-�?кому напр�?мку, Міні�?тер�?тво фінан�?ів ініціює вне�?енн�? змін
до Закону про річний бюджет. Статт�? 55 виключає зменшенн�? упродовж року а�?игнувань за
захищеними �?татт�?ми бюджету. Вне�?енн�? змін до бюджету прот�?гом року, за вин�?тком кіль-
кох випадків, вимагає вне�?енн�? Верховною Радою змін до Закону про бюджет. Якщо зміни
�?то�?ують�?�? перерозподілу між програмами в межах однієї бюджетної у�?танови, або ж �?кщо
бюджетна програма передаєть�?�? від однієї бюджетної у�?танови до іншої, такі зміни можуть
бути вне�?ені Міні�?тер�?твом фінан�?ів за погодженн�?м Комітету Верховної Ради України з пи-
тань бюджету. �?езважаючи на це, Міні�?тер�?тво фінан�?ів зберігає широкі можливо�?ті �?коро-
ченн�? розподілу нижче рівн�? прийн�?того бюджету без �?хваленн�? Верховною Радою. Через
широкі можливо�?ті Міні�?тер�?тва фінан�?ів, �?кі залишили�?�? без коментарів в Оцінюванні 2006
року, дл�? параметру (iv) запропоновано рейтинг С, що призводить до загального рейтингу
дл�? цього показника на рівні С+.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.170 Значних змін в практиці між 2005 та 2010 роками не відбуло�?�?. У де�?ких випадках
мало мі�?це зниженн�? ефективно�?ті, що пов’�?зано з політичним циклом (наприклад, вибори
Президента України вплинули на �?хваленн�? бюджету на 2010 рік в 2009 році, однак бюджет
на 2011 рік було �?хвалено із дотриманн�?м графіку). �?овий Бюджетний кодек�? був �?хвалений
у 2010 році та набув чинно�?ті з 1 �?ічн�? 2011 року, а його впровадженн�? триватиме під ча�? під-
готовки бюджету на 2012 рік. �?ижчий рейтинг дл�? 2010 року відображає на�?вні�?ть повноважень
Міні�?тер�?тва фінан�?ів зі �?короченн�? а�?игнувань без погодженн�? законодавчого органу, �?к це
відбувало�?�? у по�?ткризовий рік (2009).


Події 2011 року
3.171 Бюджетний кодек�? 2010 року надав більше ча�?у Міні�?тер�?тву фінан�?ів та головним
у�?тановам з цих питань дл�? підготовки пропозицій до бюджету пі�?л�? �?хваленн�? відповід-
ної по�?танови з питань бюджету Верховною Радою України. Поданн�? та �?хваленн�? О�?новні
напр�?ми бюджетної політики від�?унуто на один мі�?�?ць, і Верховна Рада має затвердити їх до 1
травн�?. Це залишає більше ча�?у Міні�?тер�?тву фінан�?ів дл�? підготовки Бюджету, а отже, більше
ча�?у дл�? поданн�? бюджетних пропозицій о�?новними бюджетними у�?тановами. �?аразі, з точки
зору по�?танови з питань бюджету Верховною Радою України, новий графік був дотриманий. За
умови належного впровадженн�? це дає можливі�?ть покращити перший параметр з В до �?.

        PI-28. Розгл�?д звітів зовнішніх аудиторів законодавчим органом влади

  Показник PI-28              Параметри оцінюванн�?                  Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
                     Своєча�?ні�?ть розгл�?ду звітів за результатами     B                  B
                     аудиту законодавчим органом
Розгл�?д звітів зо-
                     Ма�?штаб �?лухань з о�?новних результатів
внішніх аудиторів                                                     D                  D
законодавчим         аудиту                                                    D+                 D+
органом влади        �?аданн�? законодавчим органом на�?танов
                     щодо рекомендованих заходів та виконанн�?         C                  D
                     цих на�?танов органами виконавчої влади
66                               УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

Оцінка 2010 року
3.172 Розгл�?д звітів зовнішнього аудиту з боку законодавчого органу в Україні є �?лабким.
�?а це також звертаєть�?�? увага у рамках Індек�?у відкрито�?ті бюджету за 2010 р. Загальний показник
за параметром розгл�?ду законодавчим органом та вищим органом аудиту є низьким (49) порівн�?но з
�?укупним значенн�?м на рівні 62, �?ке має Україна. У рамках Індек�?у відкрито�?ті бюджету також зазна-
чають�?�? й інші недоліки, включно з від�?утні�?тю оприлюдненн�? звіту вищого органу аудиту та від�?ут-
ні�?тю від�?лідковуванн�? коригуючих заходів, що їх вживають органи виконавчої влади. Таким чином,
Індек�? відкрито�?ті бюджету узгоджуєть�?�? з рейтингом за результатами звіту з оцінюванн�? ДВФЗ.
3.173 Група ек�?пертів, �?ка проводила це оцінюванн�?, не змогла отримати до�?татню ін-
формацію про �?утні�?ть та вплив роботи РПУ та увагу до неї з боку Верховної Ради, аби
мати змогу прове�?ти повноцінний аналіз цього показника ефективно�?ті. �?наліз та наведе-
ний нижче рейтинг головним чином базують�?�? на наданій РПУ �?тати�?тичній інформації щодо
кілько�?ті та ча�?тки її звітів, розгл�?нутих Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.
3.174 Рахункова палата України надає ви�?новки про звіт з виконанн�? бюджету попереднього
року упродовж двох тижнів, пі�?л�? отриманн�? о�?таннього від Кабінету Міні�?трів (�?татт�? 62 Бюд-
жетного кодек�?у). Ці ви�?новки є аналітичними та не базують�?�? на аудитор�?ькій перевірці. Вони роз-
гл�?дають�?�? Верховною Радою у рамках формулюванн�? ви�?новків щодо звіту з виконанн�? бюджету
(абзац 2(3) �?татті 109 Бюджетного кодек�?у). Крім того, �?татт�? 110 Бюджетного кодек�?у вимагає щоквар-
тального поданн�? звітів про виконанн�? бюджету до Верховної Ради, а �?татт�? 33 Закону України «Про
Рахункову палату України» від 1996 року вимагає розгл�?ду Парламентом впливу механізмів контролю
РПУ щонайменше два рази на рік. Річний та квартальний звіти аналізують�?�? Комітетом ВРУ з питань
бюджету перед їх розгл�?дом Верховною Радою, що у 2009-2010 роках здій�?нювало�?ь упродовж 6
мі�?�?ців пі�?л�? поданн�?. Інші аудитор�?ькі звіти з окремих питань та бюджетних програм розгл�?дають�?�?
Верховною Радою України через парламент�?ькі комітети, але дл�? цього немає чітко визначеного гра-
фіку, і група ек�?пертів не змогла отримати інформацію щодо ча�?у, потрібного Верховній Раді дл�? їх
опрацюванн�?. Значенн�? дл�? параметру (і) ґрунтуєть�?�? на огл�?ді річних та квартальних звітів.
3.175 Інші аудитор�?ькі звіти можуть розгл�?дати�?�? Комітетом ВРУ з питань бюджету або
іншими парламент�?ькими комітетами, відповідальними за окремі �?ектори економіки, за-
лежно від предмету розгл�?ду. За інформацією РПУ, у 2009-2010 роках вищим органом ауди-
ту було направлено до Верховної Ради 225 ли�?тів з ви�?новками за результатами аудиту. За цей
період Верховна Рада розгл�?нула 64% звітів у 2009 році та 47% звітів у 2010 році; решту ж було
про�?то вз�?то до уваги Комітетом ВРУ з питань бюджету. Співробітники РПУ та пред�?тавники
об’єктів аудиту були при�?утні під ча�? обговоренн�? у Комітеті питань бюджету. Подальші заходи
вживають�?�? РПУ на о�?нові переліку рекомендацій щодо коригуючих дій; �?кщо рекомендації ви-
конують�?�? в повному об�?�?зі, вони вилучають�?�? з переліку неврегульованих питань.
3.176 Річний звіт РПУ кон�?татує, що її рекомендації були вз�?ті до уваги Верховною Радою
та Ур�?дом України, але не наводить конкретних прикладів рекомендацій або дій вчине-
них в пор�?дку реагуванн�? на них.
3.177 Вжитт�? заходів за рекомендаці�?ми Верховної Ради України, прийн�?тими на о�?нові
звітів РПУ, має дуже обмежений характер, що зумовило ви�?тавленн�? оцінки D за параме-
тром (ііі). Увага аудиту і надалі зо�?ереджуєть�?�? на перевірці відповідно�?ті конкретних транзакцій
за�?то�?овуваним правилам, а не визначенн�? можливо�?тей дл�? удо�?коналенн�? �?и�?тем.


Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.178 Жодних �?відчень про �?уттєві зміни у �?тавленні Верховної Ради до звітів РПУ з 2006
року ви�?влено не було. Парламент вочевидь приділ�?є відно�?но мало уваги роботі РПУ, і не пра-
цює над новим законопроектом, що має на меті по�?иленн�? нормативно-правової бази ді�?льно�?ті
вищого органу аудиту. Водноча�? мали мі�?це де�?кі зрушенн�? щодо вивченн�? звітів РПУ та наданн�?
рекомендацій за їх результатами.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                               67

�?� G. Практика, що за�?то�?овуєть�?�? організаці�?ми-донорами
                        D-1. Передбачувані�?ть пр�?мої підтримки бюджету

      Показник D-1              Параметри оцінюванн�?                 Оцінка 2010 року         Оцінка 2005 року
                       Річне відхиленн�? фактичної річної підтримки
                       від прогнозу, наданого донорами щонаймен-
    Передбачувані�?ть                                                   D                        NA
                       ше за 6 тижнів до поданн�? Ур�?дом пропозиції
    пр�?мої підтримки   з бюджету до законодавчого органу влади                      D                      NA
    бюджету
                       Своєча�?ні�?ть виділенн�? коштів донорами          D                        NA
                       упродовж року



Оцінка 2010 року
3.179 У 2008-2010 роках позики Світового банку на підтримку політики розвитку та
Програми підтримки бюджетного �?ектору Європей�?ького Союзу були двома о�?новними
джерелами підтримки бюджету України9. Як показано у наведеній нижче таблиці, упродовж
трьох років, що розгл�?дають�?�?, виконанн�? плану з підтримки бюджету зафік�?увало відхиленн�?
від прогнозу більше ніж на 15%. Вони були �?причинені головним чином затримками у виконанні
Ур�?дом умов виплат чи девальвацією та додатковою підтримкою бюджету наприкінці 2008 року
вна�?лідок фі�?кальної кризи. Водноча�? програми донорів та цикли їх впровадженн�? не �?півпадали
з графіком бюджетуванн�? в Україні, що у�?кладнювало передбачувані�?ть щодо виділенн�? коштів.
3.180 Комплек�?ні та �?воєча�?ні річні та поквартальні прогнози не надають�?�? у�?іма органі-
заці�?ми-донорами. �?аданн�? коштів за позикою Світового банку на підтримку політики розвит-
ку прив’�?зано до задовільного функціонуванн�? та вжитт�? ін�?титуційних або політичних заходів,
через що поквартальні прогнози виділенн�? коштів є не за�?то�?овуваними. Європей�?ька комі�?і�? є
єдиним донором, �?кий надає �?к річний, так і квартальний графік виділенн�? коштів, відповідно
до угод про фінан�?ову підтримку окремих �?екторів бюджету, укладених з Ур�?дом України. Ц�?
інформаці�? оновлюєть�?�? за запитом Міні�?тер�?тва фінан�?ів під ча�? проце�?у підготовки річно-
го бюджету задл�? узгодженн�? прогнозів бюджету на багаторічну пер�?пективу. Однак, упродовж
періоду, що розгл�?даєть�?�?, ці квартальні прогнози не �?правджували�?�? більше ніж на 50% через
затримки із надходженн�?м коштів.
                                                                          Таблиц�? D-1a
          Планові та фактичні показники щодо підтримки бюджету у 2008-2010 рр.

                                                                                        ти�?. грн.
                                                                         2008 р.           2009 р.       2010 р.
    Загальний об�?�?г запланованого фінан�?уванн�? підтримки бюджету     2 803 400,0 10 020 160,1         4 522 522,0
    — Заплановані гранти                                               303 400,0         662 160,1      522 522,0
    — Заплановані програмні позики                                    2 500 000,0       9 358 000,0   4 000 000,0
    Загальний об�?�?г наданого фінан�?уванн�? підтримки бюджету          5 698 263,6    3 398 670,5        125 468,7
    — �?адані гранти                                                    288 263,6         195 950,5      125 468,7
    — �?адані програмні позики                                         5 410 000,0       3 202 720,0             0,0
    Виконанн�?                                                            192,9%             33,9%           2,8%

Джерело: закони про Державний бюджет за відповідні роки, дані Міні�?тер�?тва фінан�?ів.


9
      Ча�?тина Кредиту МВФ «�?тенд-бай», �?ка була надана дл�? підтримки державного бюджету в 2009 та
      2010 роках (36,8 міль�?рдів гривень та 15,9 міль�?рдів гривень відповідно) не брали�?�? до уваги у рам-
      ках цього оцінюванн�?, зважаючи на те, що угоди «�?тенд-бай» не можуть відображати�?�? у звітно�?ті �?к
      офіційна допомога розвитку (див. Додаток 2 до Директив Комітету �?при�?нн�? розвитку ОЕСР щодо
      �?тати�?тичної звітно�?ті).
68                                   УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.181 Показник D-1 не оцінював�?�? у рамках звіту ДВФЗ за 2006 р., о�?кільки на той ча�?
ді�?ла лише одна програма підтримки бюджету (Позика Світового банку на підтримку полі-
тики розвитку), та не було можливо�?ті зробити ви�?новки на о�?нові даних, до�?тупних на момент
оцінюванн�?.


Події 2011 року
3.182 Жодних помітних змін щодо передбачувано�?ті підтримки бюджету порівн�?но з 2006
р. помічено не було. Дл�? України і до�?і залишаєть�?�? актуальним питанн�? передбачувано�?ті під-
тримки бюджету, і воно може бути вирішено виключно через приділенн�? йому більшої уваги та
покращенн�? координації між Ур�?дом України та організаці�?ми-донорами.
 D-2. Фінан�?ова інформаці�?, що надаєть�?�? організаці�?ми-донорами дл�? �?кладанн�?
           бюджету та звітно�?ті за проектами і програмною допомогою

  Показник D-2                  Параметри оцінюванн�?                  Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
Фінан�?ова інфор-       Повнота та �?воєча�?ні�?ть бюджетних кошто-
маці�?, що нада-        ри�?ів, що подають�?�? донорами дл�? проектної       D                  D
єть�?�? організаці�?-     підтримки
ми-донорами дл�?                                                                  D                  D
�?кладанн�? бюджету      Періодичні�?ть та охопленн�?, що надаєть�?�? до-
та звітно�?ті за про-   норами за фактичними потоками донор�?ьких         D                  D
ектами і програм-      коштів дл�? проектної підтримки
ною допомогою



Оцінка 2010 року
3.183 За даними Міні�?тер�?тва фінан�?ів більші�?ть донорів не надає повного прогнозу щодо
виділенн�? коштів за проектною допомогою відповідно до �?тадій, що узгоджують�?�? з графіком
бюджетуванн�? Ур�?ду України, та за розподілом відповідно до бюджетної кла�?ифікації Ур�?ду.
3.184 Світовий банк та Європей�?ька Комі�?і�? надають прогнози щодо виділенн�? коштів.
Тим не менш, ці розрахунки подають�?�? у форматі організацій-донорів, �?кий не відповідає бюд-
жетній кла�?ифікації Ур�?ду України та не узгоджуєть�?�? з графіком державного бюджету.
3.185 Під ча�? підготовки бюджету Управлінн�? �?півробітництва з міжнародними фінан-
�?овими організаці�?ми Міні�?тер�?тва фінан�?ів України �?кладає вла�?ні бюджетні прогнози,
що ґрунтують�?�? на (і) оновленій інформації від організацій-донорів, отриманій за запитом, та
(іі) інформації, що мі�?тить�?�? в бюджетних запитах бюджетних у�?танов, з урахуванн�?м попередніх
виплат за на�?вними проектами та їх планом державних закупівель. Потім інформаці�? передаєть�?�?
до Департаменту економіки і бюджетного плануванн�? Міні�?тер�?тва фінан�?ів.
3.186 Як і у випадку з бюджетними прогнозами, більші�?ть організацій-донорів не надає
звітів про фактичні потоки коштів за �?воїми проектами та програмами. Ур�?д покладаєть�?�?
на вла�?ну �?и�?тему звітів на о�?нові Єдиного казначей�?ького рахунку дл�? програмної допомоги та
дані організацій-впроваджувачів відповідних проектів. Міні�?тер�?тво фінан�?ів кон�?олідує інфор-
мацію під ча�? підготовки щомі�?�?чних звітів про виконанн�? бюджету.
3.187 Щодо Світового банку Ур�?д України має до�?туп до електронної �?и�?теми «Зв’�?зок з
клієнтом», �?ка забезпечує регул�?рне оновленн�? щодо фактичних виплат, у тому чи�?лі помі�?�?чні
кумул�?тивні виплати. Світовий банк над�?илає інформацію про кумул�?тивний об�?�?г наданих за
попередній мі�?�?ць коштів на початку кожного на�?тупного мі�?�?ц�?. Ці звіти надають�?�? у форматі,
відмінному від бюджетної кла�?ифікації Ур�?ду, і за�?то�?овують�?�? дл�? звірки між обліком наданих
позик організації-донора та рахунками проектів Ур�?ду. О�?кільки ча�?тка проектів Світового банку
не може бути вирахувана через те, що організації-донори не надають звітів про фінан�?ові потоки,
рейтинг параметру (іі) дорівнює D.
ОЦІ�?ЮВ�?�?�?Я УДФ                                                                                      69

Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.188 Значних змін з 2006 р. не відбуло�?�?. Комплек�?ної інформаційної �?и�?теми щодо міжнарод-
ної допомоги розвитку в Україні немає, а інформаці�? щодо потоків коштів організацій-донорів є
фрагментарною та неповною.


Події 2011 року
3.189 У Законі України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» було вперше на-
ведено в окремому Додатку перелік проектів із зовнішнім фінан�?уванн�?м дл�? виділенн�?
коштів зі Спеціального фонду10.
             D-3. Ча�?тка коштів, отриманих у �?ко�?ті фінан�?ової допомоги,
       управлінн�? �?кими здій�?нюєть�?�? з викори�?танн�?ми національних процедур

                          Показник D-3                              Оцінка 2010 року   Оцінка 2005 року
 Ча�?тка коштів, отриманих у �?ко�?ті фінан�?ової допомоги, управлін-          C                  D
 н�? �?кими здій�?нюєть�?�? з викори�?танн�?ми національних процедур



Оцінка 2010 року
3.190 В Україні немає проектної допомоги, �?ка б повною мірою відповідала у�?ім крите-
рі�?м до за�?то�?уванн�? національних �?и�?тем (тобто, коли банків�?ькі операції, платежі, держав-
ні закупівлі, бухгалтер�?ький облік, аудит, виплата позик та кла�?ифікаці�? звітів є однаковими �?к
дл�? коштів організацій-донорів, так і дл�? державних коштів)11. Міжнародна фінан�?ова допомога
включаєть�?�? до щорічного закону про державний бюджет та відображаєть�?�? у звітах про вико-
нанн�? державного бюджету. Реалізації фінан�?ової ді�?льно�?ті організацій-донорів поза межами
підтримки бюджету, �?ка за визначенн�?м викори�?товує національні процедури, зазвичай перед-
бачає �?пеціальні заходи, відмінні від звичайної �?и�?теми УДФ України. Де�?кі елементи внутріш-
ніх �?и�?тем України дуже незначною мірою викори�?товують�?�? Світовим банком. У�?і проекти,
фінан�?овані Світовим банком, �?кі набули чинно�?ті пі�?л�? 1 липн�? 2007 року, реалізують�?�? із за-
�?то�?уванн�?м �?и�?теми Казначей�?тва12. Кошти в іноземній валюті розміщують�?�? у комерційному
банку (В�?Т «Укрек�?імбанк», �?кий перебуває у державній вла�?но�?ті) на рахунках, �?кі відкриті на ім’�?
Казначей�?тва та є ча�?тиною Єдиного казначей�?ького рахунку, а ка�?ові залишки контролюють�?�?
та кон�?олідують�?�? щодн�?. Крім того, за одним з проектів (а �?аме за Проектом вдо�?коналенн�? �?и�?-
теми �?оціальної допомоги в Україні) РПУ проводить щорічний аудит.
3.191 Департамент �?півробітництва з міжнародними фінан�?овими організаці�?ми та ко-
ординації міжнародної технічної допомоги Міні�?тер�?тва економічного розвитку та тор-
гівлі веде базу даних проектів (грантів) технічної допомоги в Україні. До о�?новних органі-
зацій-донорів належать ур�?дові у�?танови СШ�? (�?МР СШ�?, DoE, USDA), Європей�?ька комі�?і�?,
�?імеччина (GiZ), Швеці�? (СІД�?) тощо. Згідно з чинним законодав�?твом, у�?і проекти організацій-
донорів мають бути зареє�?тровані в Міні�?тер�?тві економічного розвитку та торгівлі. Стати�?тика,
�?ка ведеть�?�? Міні�?тер�?твом економічного розвитку та торгівлі, викори�?товуєть�?�? �?аціональним
банком України дл�? розрахунку платіжного балан�?у.


10
     Додаток 9 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік»; Бюджетний кодек�?, �?татт�?
     21, �?татт�? 40 (параграф 10).
11
     Також дивіть�?�? Паризьку декларацію з підвищенн�? ефективно�?ті зовнішньої допомоги 2011 року.
     Огл�?д України.
12
     По�?танова Кабінету Міні�?трів №1090 від 5 вере�?н�? 2007 року «Де�?кі питанн�? виконанн�? бюджетних
     програм, �?пр�?мованих на реалізацію проектів економічного та �?оціального розвитку, �?кі підтримують�?�?
     Міжнародним банком рекон�?трукції та розвитку».
70                                  УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

3.192 Як випливає з таблиці D-3, понад 57% від загального об�?�?гу коштів допомоги, �?кі
�?початку виділ�?ли�?�? центральним органам державної влади у період 2008-2010 років, пе-
редбачали дотриманн�? внутрішньо державних процедур через те, що загалом в їх �?труктурі пере-
важала підтримка бюджету. Ча�?тка допомоги із за�?то�?уванн�?м національних процедур забезпечує
рейтинг показника на рівні С.
                                                                    Таблиц�? D-3
Планований об�?�?г допомоги, що передбачає викори�?танн�? національних процедур

                                                                        ти�?. грн.
                                                   Загалом            �?аціональні        Процедури орга-
                                               у 2008-2010 рр.        процедури          нізацій-донорів
 Грантова підтримка бюджету                           1 488 082,1          1 488 082,1
 Програмні позики                                    19 716 000,0         19 716 000,0
 Позики на реалізацію інве�?тиційних проектів          8 918 580,3                               8 918 580,3
 Проекти технічної допомоги                           6 806 817,9                               6 806 817,9
 Загалом                                             36 929 480,3         21 204 082,1         15 725 398,2
 % від загального об�?�?гу коштів допомоги                                        57,1%               42,9%

Джерело: закони про Державний бюджет України на 2008-2010 рр., Міні�?тер�?тво економічного розвитку і торгівлі
України.




Порівн�?нн�? між 2010 та 2005 роками
3.193 �?езважаючи на затримки із виділенн�?м коштів, пі�?л�? 2006 року �?клала�?�? чітка тен-
денці�? наданн�? більшої бюджетної підтримки організаці�?ми-донорами, �?ка підвищує рі-
вень за�?то�?уванн�? національних процедур в управлінні допомогою. Важливим позитивним
рушенн�?м є ухваленн�? По�?танови №1090 у другому півріччі 2007 року, �?ка передбачає об�?луго-
вуванн�? проектів, фінан�?ованих Світовим банком, з викори�?танн�?м �?и�?теми Казначей�?тва. Крім
того, розпочато діалог між Рахунковою палатою України (РПУ) та Світовим банком щодо прове-
денн�? РПУ аудиту проектів, фінан�?ованих коштом Світового банку. Однак, варто зазначити, що
навіть коли Рахункова палата України проводила аудит одного з проектів Світового банку, РПУ
була змушена модифікувати за�?то�?овувані �?тандарти аудиту, аби приве�?ти їх у відповідні�?ть до
вимог Світового банку.
ДОД�?ТКИ                                                                                                   71
                                          ДОД�?ТКИ



Додаток 1: Резюме оцінювань 2005 та 2010 років за показниками
ефективно�?ті
                                                                  По�?�?ненн�? рейтингу,
             Показник             2010 р. 2005 р.
                                                            зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
�?. РЕЗУЛЬТ�?ТИ ВИКОРИСТ�?�?�?Я УДФ: надійні�?ть бюджету
 PI-1   Сукупні показники           B        B      Відхиленн�? фактичних �?укупних видатків від планових
        виконанн�? видатко-                          показників �?тановило 4,6% у 2008 р., 11,6% у 2009 р. та
        вої ча�?тини бюджету                         лише 1,4% у 2010 р. (тобто фактичні показники були ниж-
        порівн�?но з почат-                          че планових). Дані, що обґрунтовують при�?воєні оцінки,
        ково затвердженим                           викладені у таблиці 5.2 Додатку 5. Відхиленн�? �?лід роз-
        бюджетом.                                   гл�?дати з обережні�?тю, о�?кільки вони мали мі�?це на тлі
                                                    значної девальвації національної валюти (більш ніж на
                                                    40% за 2008-2009 рр.), падінн�? об�?�?гів виробництва, не-
                                                    гативних умов торгівлі та інших шоків.
 PI-2   Структура видатків          D+       B
        порівн�?но з почат-
        ково затвердженим
        бюджетом.
        (i) Відхиленн�? у �?трук-     D        -      Події, що відбули�?�? в економіці у 2008-2009 роках, та змі-
        турі видатків про-                          на керівництва держави у 2010 р. мали �?уттєві на�?лідки з
        т�?гом о�?танніх трьох                        точки зору змін �?труктури видатків. Середньорічні від-
        років, за виключенн�?м                       хиленн�? за категорі�?ми �?тановили 6,3% у 2008 р., 16,5% у
        необов’�?зкових �?татей .                     2009 р. та 16,7% у 2010 р.
        (ii) Середній об�?�?г         A        -      У ли�?топаді 2008 р. було �?творено Стабілізаційний фонд,
        видатків, �?кориго-                          ді�?льні�?ть �?кого �?пр�?мовувала�?ь на безпо�?ередню бо-
        ваний на кори�?ть                            ротьбу з кризовими �?вищами в економіці та підтримува-
        необов’�?зкових                              ла�?ь у рамках бюджетів на 2009 та 2010 роки. У �?ередньо-
        �?татей.                                     му його розмір приблизно дорівнює 10% від загального
                                                    об�?�?гу бюджету. Проте у кожному законі про державний
                                                    бюджет чітко визначають�?�? видатки цього фонду; а�?игну-
                                                    ванн�?, об�?�?г �?ких так �?амо затверджуєть�?�? Парламентом
                                                    у цьому законі, �?тають ча�?тиною а�?игнувань кожної відпо-
                                                    відної бюджетної у�?танови. З огл�?ду на процедури, прита-
                                                    манні видаткам, цей фонд не можна відне�?ти до категорії
                                                    типових фондів на випадок непередбачуваних об�?тавин.
 PI-3   Сукупні показники           B        A      У 2008, 2009 та 2010 роках доходи �?тановили відповідно
        виконанн�? доходної                          99,9%, 85,5% та 94,4% від планових надходжень. �?епевні�?ть
        ча�?тини бюджету по-                         у контек�?ті кризи та пов’�?зані з цим труднощі коректного
        рівн�?но з початково                         прогнозуванн�? є о�?новними причинами проблеми, зо-
        затвердженим бюд-                           крема у 2008 та 2009 роках. У 2010 р. негативну роль могли
        жетом.                                      зіграти надто оптимі�?тичні підходи разом із необхідні�?тю
                                                    фінан�?уванн�? різких �?трибків у �?поживанні. Прогнози щодо
                                                    наповненн�? дохідної ча�?тини бюджету у 2011 р. були більш
                                                    реалі�?тичними, а отже можна очікувати де�?ке перевико-
                                                    нанн�? бюджету у ча�?тині надходжень.
 PI-4   Сума заборговано�?ті         B+      B+
        за видатками та їх
        моніторинг.
        (і) Сума заборгова-         A        A      У 2008-2010 рр. �?таном на кінець бюджетного року за-
        но�?ті за видатками                          борговані�?ть (�?к ча�?тка загальних видатків бюджету)
        (�?к від�?оток від �?уми                       дорівнювала 0,1%, 0,2% та 0,1%, відповідно.
        фактичних видатків
        у відповідному фі�?-
        кальному році) та
        будь-�?кі нещодавні
        зміни в цій �?умі.
        (іі) �?а�?вні�?ть даних        B        B      Інформаці�? про заборговані�?ть на�?вна на рівні міні�?-
        дл�? моніторингу                             тер�?тв і відом�?тв, що підтримують �?и�?тему обліку мето-
        �?уми про�?троченої                           дом нарахуванн�?. Казначей�?тво звір�?є облік за ка�?овим
        заборговано�?ті                              методом з результатами обліку бюджетних у�?танов.
                                                    У 2006 р. �?и�?тема а�?игнувань була змінена, і відтоді
                                                    Казначей�?тво надає повну інформацію про помі�?�?чний
                                                    розподіл коштів за �?татт�?ми прогнозованого бюджету.
72                                УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


                                                               По�?�?ненн�? рейтингу,
            Показник           2010 р. 2005 р.
                                                         зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
B. ОС�?ОВ�?І З�?Г�?ЛЬ�?І Х�?Р�?КТЕРИСТИКИ: повнота та прозорі�?ть
PI-5   Кла�?ифікаці�? бюд-         A        A      Ур�?д України викори�?товує адміні�?тративну та еконо-
       жету.                                     мічну кла�?ифікацію відповідно до Рекомендацій МВФ
                                                 щодо �?тати�?тики державних фінан�?ів у редакції 1986 р.
                                                 І�?нують також програмні кла�?ифікації, що охоплюють в�?і
                                                 видатки центральних органів державної влади, включе-
                                                 ні до Державного бюджету, у тому чи�?лі Спеціальний і
                                                 Загальний фонди Державного бюджету.
PI-6   Повнота інформації,       A        A      Поданн�? річного бюджету надає повне розумінн�? щодо
       �?ка мі�?тить�?�? у бюд-                      �?тану бюджету, порівн�?льні показники пропонованого
       жетній документації.                      бюджету і бюджету попереднього року, а �?аме макро-
                                                 економічні припущенн�?, на �?ких ґрунтуєть�?�? бюджет,
                                                 його дефіцит бюджету, фінан�?уванн�? боргу та його очіку-
                                                 вана �?труктура, і�?нуючі боргові зобов’�?занн�?, фінан�?ові
                                                 активи, податкові витрати, узагальнені пропоновані
                                                 бюджетні показники надходжень та видатків, включа-
                                                 ючи прогнозне виконанн�? бюджету за поточний рік та
                                                 за попередній рік, за�?ва про цілі, �?ких планує до�?�?гти
                                                 міні�?тер�?тво вна�?лідок виконанн�? бюджетних програм,
                                                 обґрунтуванн�? цих програм на під�?таві бюджетних за-
                                                 �?вок, поданих міні�?тер�?твом, оцінка міжбюджетних
                                                 тран�?фертів.
PI-7   Об�?�?г неврахованих        D+      D+
       державних операцій
       (i) Об�?�?г неврахова-      D        D      Річний Державний бюджет охоплює операції за надхо-
       них витрат (інших ніж                     дженн�?ми та видатками у�?іх центральних органів дер-
       проекти, що фінан�?у-                      жавної влади, за вин�?тком чотирьох фондів – Пен�?ійного
       ють�?�? організаці�?ми-                      фонду, Фонду �?оціального �?трахуванн�?, Фонду �?оці-
       донорами), не вклю-                       ального �?трахуванн�? на випадок безробітт�? та Фонду
       чених до бюджетних                        �?оціального �?трахуванн�? на випадок тимча�?ової втрати
       звітів.                                   працездатно�?ті. Видатки цих фондів �?клали 20% від ВВП
                                                 у 2009 році і дещо менше (приблизно 19,7%) у 2010 році.
                                                 Кожен фонд подає квартальну та річну фінан�?ову звіт-
                                                 ні�?ть та публікує її на �?воєму веб-�?айті. Бюджетний ко-
                                                 дек�? також вимагає поданн�? проектів бюджетів цих фон-
                                                 дів до Парламенту разом з проектом річного бюджету.
                                                 У�?і державні фонди �?оціального �?трахуванн�? об�?лугову-
                                                 ють�?�? Казначей�?твом. �?айбільш значущі позабюджетні
                                                 видатки пов’�?зані з квазі-фі�?кальною ді�?льні�?тю ДП.
       (ii) Інформаці�? про       A        A      Інформаці�? про доходи/видатки за в�?іма видами ді-
       доходи/витрати про-                       �?льно�?ті, що фінан�?ують�?�? за рахунок позик, подаєть�?�?
       ектів, що фінан�?ують-                     організаці�?ми-впроваджувачами до управлінн�? бух-
       �?�? організаці�?ми-до-                      галтер�?ького обліку відповідного міні�?тер�?тва і згодом
       норами, включена до                       включаєть�?�? до щомі�?�?чних звітів про виконанн�? бюд-
       бюджетних звітів.                         жету Міні�?тер�?тва фінан�?ів. Допомога у натуральній
                                                 формі не входить до звітів про виконанн�? бюджету
                                                 органів державної влади. Інформаці�? про гранти також
                                                 вно�?ить�?�? до таких звітів. Звітні�?ть про фінан�?уванн�? за
                                                 рахунок грантів та позик відрізн�?єть�?�? тільки зразками
                                                 звітів, що за�?то�?овують�?�?.
PI-8   Прозорі�?ть міжбюд-        �?       B+
       жетних фі�?кальних
       відно�?ин.
       (і) Прозорі�?ть та         A        B      Кожен підрозділ державної влади отримує ча�?тину по-
       об’єктивні�?ть у гори-                     даткових надходжень, �?т�?гнутих у його межах, розмір
       зонтальному розпо-                        �?кої залежить від виду податку та рівн�? влади. Суми фі�?-
       ділі органами дер-                        кального перерозподілу на кори�?ть обла�?тей, районів
       жавної влади різних                       та мі�?т визначають за формулою, �?ка призначена дл�?
       рівнів.                                   забезпеченн�? �?пів�?тавного рівн�? державних по�?луг в
                                                 у�?ій країні. Це враховує прогнозовані податки та інші
                                                 надходженн�? (окремі з �?ких не враховують�?�? дл�? цих
                                                 цілей) та фактори, що визначають�?�? об�?�?г необхідного
                                                 фінан�?уванн�? видатків, �?к-от кількі�?ть на�?еленн�?, кіль-
                                                 кі�?ть �?поживачів відповідних по�?луг та вла�?ний потен-
                                                 ціал надходжень. Через зниженн�? об�?�?гу �?убвенцій на
                                                 виконанн�? інве�?тиційних проектів, �?кі мають довільний
                                                 характер, в Україні ча�?тка тран�?фертів, що здій�?нюють�?�?
                                                 відповідно до формули, перевищувала 90%, �?к у 2009
                                                 році, так і в 2010 році.
ДОД�?ТКИ                                                                                                   73


                                                                  По�?�?ненн�? рейтингу,
             Показник             2010 р. 2005 р.
                                                            зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
        (іі) Своєча�?ні�?ть до-       B        B      Прогноз податкових та інших бюджетних надходжень,
        �?товірного інформу-                         що нараховують�?�? кожному мі�?цевому органу мі�?цевої
        ванн�? органів дер-                          влади, здій�?нюєть�?�? централізовано і доводить�?�? до відо-
        жавної влади різних                         ма циркул�?ром Міні�?тер�?тва фінан�?ів в червні. В подаль-
        рівнів про об�?�?ги їх                        шому ці прогнози враховують�?�? при роботі з формулою
        фінан�?уванн�?.                               розподілу, а отримані граничні межі бюджетних видатків
                                                    довод�?ть�?�? до мі�?цевих органів державної влади у �?ерп-
                                                    ні, аби надати до�?татньо ча�?у дл�? підготовки бюджету.
                                                    Тран�?ферти, що не ґрунтують�?�? на формулі, є предметом
                                                    кон�?ультацій між Міні�?тер�?твом фінан�?ів та кожним мі�?це-
                                                    вим органом державної влади під ча�? підготовки річного
                                                    бюджету. Повідомленн�? про о�?таточний розподіл коштів
                                                    надають�?�? упродовж тижн�? пі�?л�? ухваленн�? Парламентом
                                                    відповідного Закону, що має відбувати�?�? до 1 грудн�? пе-
                                                    ред початком нового фінан�?ового року.
        (ііі) Рівень кон�?оліда-     A        A      �?адходженн�? та видатки державних у�?танов в�?іх рівнів
        ції фі�?кальних даних                        проход�?ть через �?и�?тему Казначей�?тва та відображають�?�?
        дл�? загального Ур�?ду                        у відповідно�?ті до тієї ж кла�?ифікації за Рекомендаці�?ми
        за �?екторами.                               МВФ щодо �?тати�?тики державних фінан�?ів/Кла�?ифікацією
                                                    функцій органів державної влади, що забезпечує повну
                                                    кон�?олідацію в�?іх державних видатків за �?екторами.
 PI-9   �?агл�?д за �?укупним          D+      D+
        фі�?кальним ризиком,
        пов’�?заним з ді�?ль-
        ні�?тю інших �?уб’єктів
        державного �?ектору.
        (i) Ступінь контролю        D        D      �?агл�?д за державними підприєм�?твами є �?лабким і
        державою державних                          фрагментарним. КМУ делегує �?вої функції з нагл�?ду за
        у�?танов та �?уб’єктів                        державними підприєм�?твами профільним міні�?тер�?твам
        державного �?ектору.                         та відом�?твам �?к керівним органам �?то�?овно підприєм�?тв,
                                                    �?кі не мають �?тратегічного значенн�? дл�? економіки або
                                                    безпеки держави. Міні�?тер�?тво фінан�?ів не здій�?нює ак-
                                                    тивного нагл�?ду та не має функції безпо�?ереднього на-
                                                    гл�?ду. Хоча Міні�?тер�?тво фінан�?ів контролює виконанн�?
                                                    фінан�?ових планів, ним не оцінюють�?�? окремі державні
                                                    підприєм�?тва на предмет їх виконанн�? та не перевір�?ють-
                                                    �?�? фінан�?и державних підприєм�?тв. Хоча ДП повинні мати
                                                    у �?воєму �?кладі підрозділи внутрішнього аудиту, на прак-
                                                    тиці ці функції виконує КРУ – орган внутрішнього аудиту
                                                    Ур�?ду України. Рахункова палата не перевір�?є державні
                                                    підприєм�?тва, о�?кільки її роль з нагл�?ду обмежуєть�?�?
                                                    перевіркою викори�?танн�? бюджетних ре�?ур�?ів.
        (ii) Ступінь контролю       A        A      Мі�?цеві органи державної влади здій�?нюють �?вою ді-
        державою �?тану бюд-                         �?льні�?ть через Казначей�?тво і не можуть витрачати
        жетів мі�?цевих орга-                        більше коштів, ніж передбачено їх бюджетом. Таким
        нів влади.                                  чином, мі�?цеві бюджети є ча�?тиною звичайної звітно�?ті
                                                    Казначей�?тва. Тільки муніципалітети певного розміру (із
                                                    на�?еленн�?м більше 500 000 мешканців) можуть випу�?ка-
                                                    ти боргові ін�?трументи, але Бюджетний кодек�? в�?танов-
                                                    лює чіткі порогові значенн�? рівн�? боргу і його об�?луго-
                                                    вуванн�?, а Міні�?тер�?тво фінан�?ів повинно затверджувати
                                                    в�?і емі�?ії боргових ін�?трументів мі�?цевих органів влади.
                                                    Річні фінан�?ові звіти пред�?тавлені кон�?олідованими
                                                    загальнодержавними і мі�?цевими звітами.
PI-10 До�?туп громад�?ько�?ті          B        B      Громад�?ькі�?ть має до�?туп до повного набору документа-
      до о�?новної фінан�?о-                          ції на веб-�?айті Парламенту, коли Закон про Державний
      вої інформації.                               бюджет на відповідний рік подаєть�?�? до Парламенту
                                                    Кабінетом Міні�?трів України. Щомі�?�?чні і квартальні звіти
                                                    �?кладають�?�? Казначей�?твом прот�?гом кількох днів пі�?л�?
                                                    закінченн�? періоду і подають�?�? до Міні�?тер�?тва фінан�?ів,
                                                    �?ке потім публікує ці звіти. Фінан�?ова звітні�?ть на кінець
                                                    року �?тає до�?тупною дл�? громад�?ько�?ті до 1 березн�? на-
                                                    �?тупного року, перед проведенн�?м аудиту Рахунковою
                                                    палатою України. Інформаці�? про при�?воєнн�? догово-
                                                    рів розміщуєть�?�? в мережі Інтернет та публікуєть�?�? у
                                                    «Ві�?нику державних закупівель» прот�?гом 7 днів пі�?л�?
                                                    визначенн�? переможц�? торгів. Звіти за результатами
                                                    зовнішнього аудиту не публікують�?�? у повному об�?�?зі, а
                                                    інформаці�? про ре�?ур�?и, до�?тупні дл�? надавачів по�?луг
                                                    первинної ланки, не є публічною.
74                                   УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


                                                                По�?�?ненн�? рейтингу,
           Показник            2010 р. 2005 р.
                                                          зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
C. Бюджетний цикл
C (i) Складанн�? бюджету відповідно до цілей політики
PI-11 Упор�?дковані�?ть та         B         B+
      уча�?ть у проце�?і під-
      готовки річного бюд-
      жету.
      (i) �?а�?вні�?ть в�?танов-     B          B     І�?нує прозорий графік прийн�?тт�? бюджету, в�?танов-
      леного бюджетного                           лений Бюджетним кодек�?ом України. Розпор�?дженн�?
      графіку та його до-                         видаєть�?�? у червні дл�? поданн�? пропозицій до кінц�?
      триманн�?.                                   червн�?. Міні�?тер�?тва мають чотири тижні дл�? розгл�?ду
                                                  �?воїх бюджетних пропозицій з моменту виданн�? роз-
                                                  пор�?дженн�?. Загалом графік виконуєть�?�?. Однак в 2009
                                                  році графік не був дотриманий і майже в�?і кінцеві етапи,
                                                  включаючи поданн�? на розгл�?д Парламентом, були ви-
                                                  конані із запізненн�?м.
      (ii) Прозорі�?ть/           B          B     Як Кабінет Міні�?трів, так і Парламент �?хвалюють що-
      комплек�?ні�?ть та                            річний попередній бюджет перед виданн�?м. О�?танній
      політична уча�?ть в                          в�?тановлює загальні напр�?мки політики, за �?кими �?лід
      управлінні щодо під-                        розробл�?ти бюджет, а також рівень �?купних видатків,
      готовки бюджету до                          прибутків та дефіциту. Хоча до бюджетного проце�?у
      поданн�? (бюджетний                          залучено політичних ді�?чів, він не передбачає затвер-
      циркул�?р або еквіва-                        дженн�? граничних меж видатків за окремими �?екторами
      лентний документ).                          економіки.
      (iii) Вча�?не прийн�?тт�?     C          A     Зазвичай бюджет приймаєть�?�? законодавчим органом до
      бюджету законодав-                          початку фінан�?ового року. Тим не менш, Закон «Про дер-
      чим органом або                             жавний бюджету України на 2010 рік» було затверджено
      у�?тановою з аналогіч-                       лише у квітні 2010 року через президент�?ькі вибори та
      ними повноваженн�?-                          внутрішні політичні конфлікти в ур�?ді. Бюджети на 2009 та
      ми (прот�?гом о�?тан-                         2011 роки були �?хвалені згідно зі в�?тановленим графіком.
      ніх трьох років).
PI-12 Багаторічна пер�?пек-       C+         C
      тива у фі�?кальному
      плануванні, політиці
      державних видатків
      та бюджетуванні.
      (і) Підготовка багато-     C          C     До 2010 року Ур�?д зазвичай надавав законодавчому ор-
      річного фі�?кального                         гану прогноз о�?новних макроекономічних та фі�?кальних
      прогнозу та функціо-                        показників за о�?новними категорі�?ми видатків, доходів
      нальних а�?игнувань.                         та фінан�?уванн�? на на�?тупні три бюджетні періоди (без
                                                  розподілу за міні�?тер�?твами). �?овим Бюджетним кодек-
                                                  �?ом, прийн�?тим в червні 2010 року, в бюджетний проце�?
                                                  впроваджено �?ередньо�?трокову пер�?пективу. Крім того,
                                                  що опрацьовувало�?�? раніше, від Ур�?ду тепер вимагаєть-
                                                  �?�? наданн�? законодавчому органу прогнозу видатків на
                                                  роки t+1 та t+2 за кожною бюджетною програмою, �?ка
                                                  передбачає виконанн�? упродовж кількох років.
      (іі) Об�?�?г та ча�?тота      A          A     �?наліз економічної прийн�?тно�?ті заборговано�?ті про-
      аналізу економічної                         водить�?�? �?аціональним банком України один раз на рік.
      прийн�?тно�?ті забор-                         Також у рамках підготовки щорічного бюджету кожного
      говано�?ті.                                  року Міні�?тер�?тво фінан�?ів готує звіт про коштори�? об-
                                                  �?луговуванн�? заборговано�?ті та графік платежів на на-
                                                  �?тупні три роки.
      (ііі) �?а�?вні�?ть �?екто-     D          D     Законодавчо зафік�?ованих вимог до багаторічних �?екто-
      ральних �?тратегій з                         ральних �?тратегій немає. У де�?ких �?екторах економіки
      багаторічним кошто-                         (наприклад, тран�?портна галузь) на�?вні багаторічні
      ри�?ом поточних та                           �?тратегії, але вони �?то�?ують�?�? виключно капітальних
      інве�?тиційних ви-                           видатків та не враховують поточні витрати. Паралельно
      датків.                                     з цим і�?нує �?и�?тема державних цільових програм, �?кі не
                                                  �?то�?ують�?�? �?кого�?ь окремого �?ектору та, незважаючи на
                                                  на�?вні�?ть відповідних коштори�?ів, дуже �?лабко пов’�?зані
                                                  з бюджетним проце�?ом.
ДОД�?ТКИ                                                                                               75


                                                              По�?�?ненн�? рейтингу,
           Показник           2010 р. 2005 р.
                                                        зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
      (іv) Зв’�?зок між про-     C        D      Практика бюджетуванн�? капітальних видатків є �?лабкою.
      гнозними коштори�?а-                       Якщо галузеві міні�?тер�?тва в�?е ж виокремлюють про-
      ми капіталовкладень                       екти/програми капітальних видатків у рамках граничних
      та майбутніх витрат.                      обмежень їх річного бюджету відповідно до на�?вних
                                                фінан�?ових ре�?ур�?ів, їм не ви�?тачає багатьох елементів
                                                нормальної �?и�?теми бюджетуванн�?. Відбір та оцінка
                                                проектів є �?лабкими та незадовільними, о�?кільки вони
                                                не ґрунтують�?�? на ретельному економічному аналізі, а
                                                ек�?плуатаційні витрати у більшо�?ті випадків взагалі не
                                                беруть�?�? до уваги в проце�?і прийн�?тт�? рішень. Як вже
                                                зазначало�?�? в Огл�?ді державних фінан�?ів – II, впрова-
                                                дженн�? проектів, що передбачають капітальні видатки,
                                                також є �?лабким. У де�?ких ключових програмах є оцінка
                                                �?к поточних, так і капітальних витрат, �?кі поєднані між
                                                �?обою (прикладом може �?лугувати Євро-2012).
C(ii) Передбачувані�?ть та контроль у проце�?і виконанн�? бюджету
PI-13 Прозорі�?ть                C+       C      Цей показник визначаєть�?�? окремо дл�? податкової адмі-
      зобов’�?зань та                            ні�?трації та митної �?лужби та згодом у�?ереднюєть�?�? дл�?
      обов’�?зків платників                      отриманн�? кінцевого значенн�?.
      податків.
      (i) Зрозумілі�?ть та      С (по-    C      �?овий Податковий кодек�? було прийн�?то в 2010 році на
      повнота податкових      датко-            зміну чи�?ленним нормативно-правовим актам у �?фері
      зобов’�?зань               ва) /           оподаткуванн�? задл�? �?творенн�? підґрунт�? дл�? комп-
                              C (мит-           лек�?ного та по�?лідовного податкового законодав�?тва.
                              ниц�?)             Ухваленн�? уніфікованого законодав�?тва у �?фері оподат-
                                                куванн�? �?коротило кількі�?ть підзаконних та норматив-
                                                них актів та внутрішніх ін�?трукцій. �?а жаль, Податковий
                                                кодек�? в�?е ж передбачає де�?кі податкові пільги дл�? �?ек-
                                                торів економіки, �?кі можуть �?потворювати та підривати
                                                базу оподаткуванн�?. У�?і пільги в принципі но�?�?ть «тим-
                                                ча�?овий» характер, але, тим не менш, де�?кі з них діють
                                                до 2020 року.
                                                Податковий облік ґрунтуєть�?�? на бюджетній кла�?ифіка-
                                                ції, затвердженій Міні�?тер�?твом фінан�?ів. �?ині діючий
                                                Митний кодек�?, що набув чинно�?ті в 2004 році, має не-
                                                доліки. Зокрема його положенн�? не узгоджують�?�? із
                                                зобов’�?занн�?ми України перед СОТ. �?орми провадженн�?
                                                більшо�?ті митних операцій розроблені у чи�?ленних під-
                                                законних актах. При цьому методи оцінюванн�? є нечітки-
                                                ми, а їх о�?карженн�? є �?кладним дл�? імпортерів; натомі�?ть
                                                є забагато мі�?ць дл�? маневру з подальшим довільним
                                                прийн�?тт�?м рішень щодо рівнів варто�?ті та розміру �?тав-
                                                ки, �?кі зрештою �?лід в�?тановити.
      (ii) До�?туп платників    B/C       C      Уніфіковані рахунки платників податків ще не впро-
      податків до інфор-                        ваджено, та вони мають з’�?вити�?�? із завершенн�?м
      мації про податкові                       Державної програми модернізації податкової �?лужби
      зобов’�?занн�? та                           України, фінан�?ованої коштом Світового банку. Платники
      адміні�?тративні про-                      податків мають до�?туп до нормативно-правових актів
      цедури.                                   та ін�?трукцій через веб-�?айт та отримують безкоштовне
                                                програмне забезпеченн�? дл�? поданн�? податкових де-
                                                кларацій в електронному вигл�?ді. За даними Державної
                                                податкової адміні�?трації кількі�?ть платників податків, �?кі
                                                надають податкові декларації за допомогою електронної
                                                пошти, збільшила�?�? з 38 500 о�?іб в 2008 році до 95 200
                                                о�?іб у 2010 році. В 2007 році було за�?новано інформацій-
                                                но-довідкову �?лужбу, ді�?льні�?ть �?кої ґрунтуєть�?�? на уні-
                                                фікованій інформаційній базі. Цією �?лужбою було надано
                                                1 153 000 кон�?ультацій в 2010 році порівн�?но з 798 400
                                                довідками у 2006 році.
                                                З у�?іма нормативно-правовими актами з питань митної
                                                �?прави можна ознайомити�?�? на веб-�?айті Верховної
                                                Ради, але тільки україн�?ькою мовою. Інформацію щодо
                                                нормативно-правового регулюванн�? митної �?прави
                                                та митних процедур можна знайти на веб-�?айті ДМСУ.
                                                Однак отримати інформацію від брокерів зазвичай
                                                можна тільки пі�?л�? прийн�?тт�? рішенн�? про імпорт/ек�?-
                                                порт та узгодженн�? контракту; її не можна безкоштовно
                                                отримати заздалегідь �?к підґрунт�? вла�?не дл�? прийн�?тт�?
                                                рішенн�?. ДМСУ не оприлюднює викори�?товувані нею
                                                методи визначенн�? митної варто�?ті.
76                                      УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


                                                                   По�?�?ненн�? рейтингу,
            Показник              2010 р. 2005 р.
                                                             зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
       (iii) �?а�?вні�?ть та функ-    C/C         C     Функціонує механізм о�?карженн�? рішень податкових
       ціонуванн�? механізму                          органів, �?кий до 2010 року мав 3-ланкову �?труктуру.
       о�?карженн�? рішень                             Імпортери та ек�?портери, �?кі не погоджують�?�? з рішенн�?м
       податкових органів.                           митниці, можуть звернути�?�? до ДМСУ або �?уду дл�? його
                                                     перегл�?ду. Дл�? видів ді�?льно�?ті, в �?ких імпорт не забезпе-
                                                     чуєть�?�? фінан�?овими гаранті�?ми, вилученн�? �?пірної партії
                                                     товару митними органами упродовж проце�?у розгл�?ду
                                                     за�?ви вимагає попередньої �?плати в�?ього об�?�?гу мита,
                                                     визначеного ДМСУ, і подальша за�?ва про відшкодуванн�?
                                                     має бути задоволена. �?льтернативою дл�? таких товарів є
                                                     зберіганн�? на �?кладі митниці упродовж у�?ього проце�?у
                                                     розгл�?ду за�?ви, фактично без �?плати мита.
PI-14 Ефективні�?ть заходів          C          C     Цей показник визначаєть�?�? окремо дл�? податкової адмі-
      дл�? реє�?трації плат-                           ні�?трації та митної �?лужби та згодом у�?ереднюєть�?�? дл�?
      ників податків та на-                          отриманн�? кінцевого значенн�?.
      рахуванн�? податків
       (i) Механізми контр-         C          C     І�?нує уніфікований реє�?тр в�?іх видів підприємницької ді-
       олю в �?и�?темі ре-                             �?льно�?ті за в�?іма податками. Реє�?траці�? платників ПДВ
       є�?трації платників                            набула чинно�?ті у 1997 році, а з 2005 року є обов’�?зковою
       податків.                                     дл�? видів підприємницької ді�?льно�?ті з об�?�?гом продажів
                                                     понад 300 000 гривень на рік. Добровільна реє�?траці�?
                                                     раніше не була упор�?дкована. Тим не менш, Податковим
                                                     кодек�?ом �?формульовано правила добровільної реє�?трації
                                                     задл�? уникненн�? порушень у �?и�?темі відшкодуванн�? - че-
                                                     рез фаль�?ифікації податкових декларацій компані�?ми-од-
                                                     ноденками. Тільки підприємці, �?кі мають щонайменш 50%
                                                     розрахунків із зареє�?трованими платниками ПДВ, можуть
                                                     добровільно зареє�?трувати�?�? �?к платники ПДВ. �?а відміну
                                                     від попередньої практики, ДП�? відтепер має повноважен-
                                                     н�? анулювати реє�?трацію фірм, що не ведуть ді�?льно�?ті
                                                     понад 12 мі�?�?ців. �?езважаючи на нові положенн�?, ще за-
                                                     рано оцінювати, чи відбули�?�? значні покращенн�? щодо
                                                     контролю реє�?трації платників податків та чи зменшила�?�?
                                                     кількі�?ть фаль�?ифікацій з боку фіктивних фірм.
                                                     Україн�?ькі імпортери та ек�?портери реє�?трують�?�? ДМСУ
                                                     у найближчому до їх мі�?ц�? розташуванн�? підрозділі. В
                                                     проце�?і реє�?трації імпортери/ек�?портери мають відвіда-
                                                     ти підрозділ митної �?лужби та надати р�?д документів та
                                                     відомо�?тей, у тому чи�?лі номер �?відоцтва про реє�?тра-
                                                     цію платника податків, �?кий є о�?новним �?відченн�?м їх
                                                     офіційного і�?нуванн�?. У�?і ці дані вно�?�?ть�?�? до електро-
                                                     нної бази та передають�?�? до о�?новної бази даних, �?ка ав-
                                                     томатично видає окремий унікальний номер реє�?трації
                                                     на митниці. Через те, що імпортери та їх митні брокери/
                                                     агенти припи�?ані до певної митниці, вони повинні по-
                                                     давати окрему за�?ву до ДМСУ дл�? проведенн�? митних
                                                     процедур в іншому мі�?ці. Такі негнучкі процедури об-
                                                     межують можливо�?ті кон�?олідації (групуванн�?) партій
                                                     імпортних товарів, що негативно впливає на розвиток
                                                     торгівлі.
       (ii) Ефективні�?ть            C          C     �?а�?вні штрафи за недотриманн�? законодав�?тва, проте
       штрафних �?анкцій,                             вони не є дуже ефективними через положенн�? зако-
       за�?то�?овуваних у разі                         нодав�?тва, що �?понукають до о�?каржень, затримок та
       невиконанн�? вимог,                            �?удового розгл�?ду �?прав. �?овим Податковим кодек�?ом
       що ви�?увають�?�? до                             запроваджено зміни до цієї �?и�?теми, проте ефект від їх
       реє�?трації та запо-                           впровадженн�? поки що незрозумілий.
       вненн�? податкових
       декларацій.                                   Тарифікаці�? штрафів в�?тановлена на до�?ить ви�?око-
                                                     му рівні дл�? дії у �?ко�?ті �?тримуючого фактору. Однак
                                                     ча�?то підозра, на �?кій ґрунтуєть�?�? оцінка податкових
                                                     зобов’�?зань, зменшує ефект від за�?то�?уванн�? �?анкцій
                                                     в �?илу того факту, що вони обраховують�?�? �?к від�?оток
                                                     від �?уми оцінки. Значним є ризик того, що, знаючи про
                                                     можливі �?уперечно�?ті з по�?адовими о�?обами митниці,
                                                     імпортер задекларує �?комога нижчу варті�?ть задл�? мож-
                                                     ливо�?ті проведенн�? переговорів при подальшому про-
                                                     це�?і оцінки.
ДОД�?ТКИ                                                                                               77


                                                               По�?�?ненн�? рейтингу,
           Показник            2010 р. 2005 р.
                                                         зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
      (iii) Плануванн�? та        C        C      Урахуванн�? рівн�? ризику за�?то�?овуєть�?�? до в�?іх пла-
      моніторинг програм                         нових перевірок з 2009 року. Фактори ризику визнача-
      податкового аудиту                         ють�?�? на о�?нові макропоказників, відомо�?тей про �?тан
      та перевірок на шах-                       ринку та інформації третіх о�?іб. Тим не менш, у 2010 році
      рай�?тво.                                   майже дві третини в�?іх перевірок були позаплановими,
                                                 що підриває практичну кори�?ть за�?то�?уванн�? перевірок
                                                 з урахуванн�?м критерію ризику. Роз�?лідуванн�? ухиленн�?
                                                 від �?плати податків проводить�?�? податковою міліцією, на
                                                 о�?нові зібраних відомо�?тей та інформації третіх о�?іб.
                                                 ДМСУ у більшо�?ті випадків проводить контроль імпорт-
                                                 них операцій тоді, коли товар знаходить�?�? на кордоні або
                                                 вже перебуває в країні. ДМСУ широко за�?то�?овує пере-
                                                 вірки пі�?л�? митного оформленн�? – наразі у �?ередньому
                                                 �?тановить на рівні 1 000-1 200 індивідуальних перевірок
                                                 на рік. Такі перевірки, що провод�?ть�?�? за мі�?цем знахо-
                                                 дженн�? імпортера, поєднують у �?обі механізми планового
                                                 та позапланового контролю, �?кі організовуєть�?�? незалеж-
                                                 но від перевірок Державної податкової �?лужби.
PI-15 Ефективні�?ть збору         B+      D+
      податків.
      (i) Коефіцієнт збору       B        D      Показник �?т�?гненн�? валової заборговано�?ті зі �?плати по-
      про�?трочених подат-                        датків дорівнював 83% у 2009 році та 73% у 2010 році, що
      кових платежів (від-                       відповідає �?ередньому показнику на рівні 78%. Загальний
      �?оток заборговано�?ті                       об�?�?г заборговано�?ті зі �?плати податків �?к ча�?тка надхо-
      за податками �?таном                        джень від податків залишала�?�? в �?ередньому на рівні 5,5%
      на початок фінан�?о-                        упродовж цього ж періоду. Це означає дуже �?уттєве по-
      вого року, �?т�?гненої                       кращенн�? порівн�?но з 2006 р., коли аналогічний показник
      прот�?гом фінан�?ово-                        �?�?гав 18%, що відповідає 73% зібраних податків у 2010
      го року (�?ереднє за                        році. Можна до�?�?гти значних покращень у �?фері ре�?трук-
      о�?танні два фінан�?ові                      туризації заборговано�?ті, зокрема щодо �?�?К «�?афтогаз
      роки)).                                    України». Тим не менш, прийн�?тий Верховною Радою
                                                 України законопроект №8532 �?пи�?ує в�?ю податкову за-
                                                 борговані�?ть �?�?К «�?афтогаз України» �?таном на 1 �?ічн�?
                                                 2011 року. Це могло б обґрунтувати зниженн�? рейтингу
                                                 до рівн�? С або нижче за першим підпараметром, �?кби
                                                 оцінюванн�? базувало�?�? на поді�?х 2011 року.
      (ii) Ефективні�?ть пе-      A        A      У�?і податки та митні збори �?плачують�?�? на рахунок
      рерахуванн�? подат-                         відповідного підрозділу в Державному казначей�?тві,
      ковим органом зібра-                       а отже переведенн�? грошей відбуваєть�?�? невід-
      них податків на раху-                      кладно. Інформаці�? про платежі згодом подаєть�?�?
      нок Казначей�?тва.                          Казначей�?твом до Державної податкової адміні�?трації.
      (iii) Періодичні�?ть        B        D      ДП�? звір�?є дані про надходженн�? з Державним казна-
      повного погодженн�?                         чей�?твом України відповідно до �?аказу Міні�?тер�?тва фі-
      �?кладеної звітно�?ті                        нан�?ів №317 від 28 березн�? 2006 року. Звірка відбуваєть-
      за нарахованими                            �?�? першого чи�?ла мі�?�?ц�?, на�?тупного за звітним. Тим не
      податками, отри-                           менш, така звірка не є повноцінною, адже Казначей�?тво
      маними податками,                          обліковує доходи методом ка�?ових залишків і, відповід-
      заборговано�?ті з по-                       но, не охоплює податкову базу.
      даткових платежів та
      податків, отриманих
      Казначей�?твом.
PI-16 Передбачувані�?ть на-       C+      D+
      �?вно�?ті коштів дл�? ви-
      конанн�? зобов’�?зань з
      покритт�? видатків.
      (i) Ступінь прогнозу-      A        D      Міні�?тер�?тво фінан�?ів затверджує помі�?�?чний розподіл
      ванн�? та моніторингу                       бюджетних коштів на о�?нові за�?вок профільних міні�?-
      грошових потоків.                          тер�?тв. Казначей�?тво надає помі�?�?чні прогнози з поден-
                                                 ним прогнозом грошових потоків. Казначей�?тво що-
                                                 мі�?�?чно оновлює річний прогноз, ґрунтуючи�?ь на даних
                                                 про фактичні потоки грошових коштів. Казначей�?тво по-
                                                 дає до Міні�?тер�?тва фінан�?ів прогнози, в �?ких надаєть�?�?
                                                 оцінка прогнозного �?тану ЄКР, аби Департамент боргової
                                                 та міжнародної фінан�?ової політики Міні�?тер�?тва фінан-
                                                 �?ів міг завча�?но планувати емі�?ії боргових ін�?трументів
                                                 на внутрішньому ринку. Казначей�?тво здій�?нює активне
                                                 управлінн�? потоком грошових коштів, в�?тановлюючи
                                                 дати здій�?ненн�? регул�?рних витрат, наприклад, заробіт-
                                                 ної плати, відповідно до очікуваного потоку надходжень.
78                                    УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


                                                                 По�?�?ненн�? рейтингу,
           Показник             2010 р. 2005 р.
                                                           зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
      (ii) До�?товірні�?ть і        A          A     Міні�?тер�?тва, департаменти і відом�?тва (МДВ) знають
      ча�?овий горизонт                             �?вій річний бюджет, а прот�?гом одного мі�?�?ц�? пі�?л�? за-
      інформації про                               твердженн�? бюджету Міні�?тер�?тво фінан�?ів надає їм
      ліміти, обмежуючі                            річний розподіл за мі�?�?ц�?ми, відповідно до програм та
      зобов’�?занн�? за ви-                          за економічною кла�?ифікацією, на о�?нові методу ка�?ових
      датками, �?ка періо-                          залишків. Казначей�?тво контролює видатки за планом
      дично подаєть�?�? МДВ                          та розподілом. Повний щомі�?�?чний звіт про витрати
      прот�?гом року.                               виконуєть�?�? дл�? захищених �?татей державного бюд-
                                                   жету, а щотижневий звіт про витрати виконуєть�?�? дл�?
                                                   незахищених �?татей видатків. Звіт про витрати коштів
                                                   ґрунтуєть�?�? на розподілі, а також на зобов’�?занн�?х, �?кі
                                                   реє�?трують�?�? в �?и�?темі Казначей�?тва одразу ж пі�?л�? їх
                                                   виникненн�? у бюджетної у�?танови. Модуль зобов’�?зань в
                                                   �?и�?темі Казначей�?тва гарантує, що в�?і зобов’�?занн�? при-
                                                   йн�?то відповідно до бюджетного розподілу а�?игнувань.
      (iii) Періодичні�?ть         C          D     Дотриманн�? бюджетного розподілу а�?игнувань відповід-
      та прозорі�?ть кори-                          но до бюджетної кла�?ифікації ефективно контролюєть�?�?
      гувань бюджетних                             за допомогою автоматизованої �?и�?теми Казначей�?тва.
      а�?игнувань, рішенн�?,                         Міні�?тер�?тва можуть перерозподіл�?ти кошти між про-
      �?кіприймають�?�? на                            грамами та періодами ча�?у в межах загальних гранич-
      рівні, вищому за МДВ.                        них меж витрат бюджетних коштів, але Казначей�?тво
                                                   вимагає від міні�?тер�?тв погодженн�? Міні�?тер�?твом
                                                   фінан�?ів кожного відхиленн�? від бюджету такого роду.
                                                   Перерозподіл між міні�?тер�?твами та збільшенн�? бюд-
                                                   жету понад затверджений бюджетний розподіл вимагає
                                                   затвердженн�? Верховною Радою. Такі об�?тавини роз-
                                                   гл�?дають�?�? у кожному випадку окремо та в о�?новному
                                                   пов’�?зані з пріоритетними програмами (наприклад, з
                                                   Євро-2012). У �?ередньому в 2009 та 2010 роках до дер-
                                                   жавного бюджету вно�?или�?ь зміни 14 разів.
PI-17 Облік та управлінн�?         B+         B
      ка�?овими залишками,
      боргом та гаранті�?ми.
      (i) Які�?ть обліку даних     A          A     Які�?ть обліку даних про кошти та заборговані�?ть є непо-
      про борг та звітно�?ті.                       ганою. Україна є по�?тійним членом �?и�?теми ССРД МВФ і
                                                   має відповідати критерію по�?тійного відображенн�? клю-
                                                   чових фі�?кальних даних. Департамент боргової та між-
                                                   народної фінан�?ової політики є невід’ємним підрозділом
                                                   Міні�?тер�?тва фінан�?ів України та зберігає дані щодо облі-
                                                   ку за у�?ім державним боргом та державними гаранті�?ми.
      (ii) Ступінь кон�?оліда-     B          B     За�?то�?уванн�? Єдиного казначей�?ького рахунку та авто-
      ції ка�?ових залишків                         матизованої �?и�?теми Казначей�?тва забезпечує на�?вні�?ть
      Ур�?ду.                                       кон�?олідованої щоденної звітно�?ті про ка�?ові залишки.
                                                   Тільки о�?обливі рахунки проектів, фінан�?ованих ор-
                                                   ганізаці�?ми-донорами, не вход�?ть до об�?�?гу операцій
                                                   Казначей�?тва, �?кі охоплюють в�?і транзакції Державного
                                                   та мі�?цевих бюджетів, Пен�?ійного фонду та інших фондів
                                                   �?оціального �?трахуванн�?. Викори�?танн�? Єдиного казна-
                                                   чей�?ького рахунку регулюєть�?�? Законом України «Про
                                                   �?аціональний Банк України».
      (iii) Си�?теми укладен-      B          C     Міні�?тер�?тво фінан�?ів затверджує у�?і запозиченн�? та
      н�? угод про позики та                        гарантії. І�?нують обмеженн�? �?к дл�? �?уверенного боргу,
      видачі гарантій.                             так і дл�? Державних гарантій боргу. Обмеженн�? в�?та-
                                                   новлюють�?�? щорічно Законом «Про Державний бюджет
                                                   України». Бюджетний кодек�? визначає ліміт об�?луго-
                                                   вуванн�? мі�?цевого боргу в розмірі 10% від видатків
                                                   загального фонду та обмежує їх залученн�? муніципа-
                                                   літетами з на�?еленн�?м більше півмільйона мешканців.
                                                   Бюджетний кодек�? мі�?тить загальні принципи наданн�?
                                                   державних гарантій (�?татт�? 17). Закон «Про Державний
                                                   бюджет України» на кожен рік визначає мак�?имальну
                                                   �?уму гарантій, �?кі можуть бути надані, а також перелік
                                                   інве�?тиційних програм, за �?кими вони можуть бути на-
                                                   дані. Пі�?л�? цього Кабінет Міні�?трів визначає процедуру
                                                   наданн�? таких гарантій шл�?хом ухваленн�? відповідних
                                                   по�?танов.
PI-18 Ефективні�?ть меха-          D+        D+
      нізмів контролю за
      фондом заробітної
      плати.
ДОД�?ТКИ                                                                                                79


                                                               По�?�?ненн�? рейтингу,
           Показник            2010 р. 2005 р.
                                                         зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
      (i) Ступінь інтеграції     D        D      Кожне міні�?тер�?тво не�?е відповідальні�?ть за підтримку
      та узгоджено�?ті між                        вла�?ної �?и�?теми заробітної плати. Облік пер�?оналу в�?е
      обліковою докумен-                         ще в о�?новному ведеть�?�? вручну. Казначей�?тво виконує
      тації щодо пер�?оналу                       роль банкіра дл�? галузевих міні�?тер�?тв, здій�?нюючи
      та даними про фонд                         електронні платежі дл�? �?півробітників через централі-
      зарплати.                                  зовану автоматизовану �?и�?тему Казначей�?тва. О�?кільки
                                                 інформаці�? про пер�?онал, заробітну плату та виплати зо-
                                                 �?ереджуєть�?�? у багатьох різних �?и�?темах, ча�?тина з �?ких
                                                 об�?луговуєть�?�? вручну, а інші автоматизовано, рівень
                                                 інтеграції є низьким, а звірити відповідні дані �?кладно.
      (ii) Своєча�?ні�?ть вне-     C        C      Попередній аналіз за�?відчив, що оновленн�? фонду за-
      �?енн�? змін до об-                          робітної плати дл�? відображенн�? змін інформації пер-
      лікової документації                       �?оналу займає до трьох мі�?�?ців, що ча�?то призводить
      щодо пер�?оналу та                          до виправлень в фонді заробітної плати заднім чи�?лом.
      до даних про фонд                          Однак децентралізований характер управлінн�? фондом
      зарплати.                                  заробітної плати означає можливу на�?вні�?ть значних
                                                 відмінно�?тей у показниках за міні�?тер�?твами, і оцінити
                                                 показники в�?ього Ур�?ду в цьому а�?пекті �?кладно.
      (iii) Механізми вну-       A        A      Міні�?тер�?тва мають чіткі та докладні правила та проце-
      трішнього контролю                         дури щодо вне�?енн�? змін в інформацію про пер�?онал та
      вне�?енн�? змін до                           фонд заробітної плати, �?кі передбачають на�?вні�?ть підпи-
      облікової документа-                       �?ів уповноважених о�?іб та веденн�? журналу реє�?трації.
      ції щодо пер�?оналу
      та до даних про фонд
      зарплати.
      (iv) Проведенн�? ауди-      A        A      Міні�?тер�?тва мають чіткі та докладні правила та проце-
      тор�?ьких перевірок                         дури щодо вне�?енн�? змін в інформацію про пер�?онал та
      фонду зарплати з ме-                       фонд заробітної плати, �?кі передбачають на�?вні�?ть підпи-
      тою ви�?вленн�? недо-                        �?ів уповноважених о�?іб та веденн�? журналу реє�?трації.
      ліків �?и�?теми контр-
      олю та/або фіктивних
      �?півробітників.
PI-19 Прозорі�?ть, конку-         C+      D+      Зміни методології обрахунку показника �?причинили до
      ренці�? та механізми                        різних значень (див. о�?новний тек�?т звіту за більш де-
      о�?карженн�? у �?фері                         тальною інформацією).
      державних закупі-
      вель.
      (i) Прозорі�?ть, комп-      B               Державні закупівлі регулюють�?�? Законом України «Про
      лек�?ні�?ть та конку-                        здій�?ненн�? державних закупівель», �?кий має пріоритетну
      ренці�? відповідно до                       �?илу порівн�?но з іншими нормативними актами у �?фері
      нормативно-право-                          держаних закупівель. Заходи з його реалізації визнача-
      вої бази.                                  ють�?�? По�?тановами Ур�?ду України, тоді �?к де�?кі питанн�?
                                                 методології регулюють�?�? наказами Міні�?тер�?тва економі-
                                                 ки. �?аразі Закон України «Про здій�?ненн�? державних заку-
                                                 півель» передбачає де�?кі вин�?тки. Зокрема, о�?танні зміни,
                                                 вне�?ені до Закону України «Про здій�?ненн�? державних
                                                 закупівель», передбачають де�?кі вин�?тки. Цей Закон перед-
                                                 бачає за�?то�?уванн�? о�?обливих законів в де�?ких �?пецифіч-
                                                 них випадках; однак, ц�? �?пеціалізована нормативна база
                                                 в�?е ще знаходить�?�? в �?тадії розробки (зокрема це �?то�?уєть-
                                                 �?�? розробки закону з регулюванн�? державних закупівель,
                                                 що здій�?нюють�?�? комунальними підприєм�?твами).
      (ii) Викори�?танн�?          C               Вільна конкуренці�? є о�?новним методом, що за�?то�?о-
      конкурентних мето-                         вуєть�?�? при проведенні державних закупівель. Втім
      дів закупівель.                            поточна редакці�? закону дозвол�?є укладанн�? пр�?мих
                                                 контрактів у «невідкладних випадках». Однак Закон не
                                                 мі�?тить визначенн�? «невідкладно�?ті», і можливе зло-
                                                 вживанн�? цим положенн�?м, наприклад, �?кщо державна
                                                 закупівл�? не проводить�?�? вча�?но, �?творюєть�?�? �?итуаці�?
                                                 «невідкладно�?ті», і це дозвол�?є уповноваженому органу
                                                 у �?фері закупівель підпи�?ати контракт за процедурою
                                                 закупівлі в одного уча�?ника.
      (iii) До�?туп громад-       A               Законом передбачено до�?туп громад�?ько�?ті до інформа-
      �?ько�?ті до повної,                         ції, пов’�?заної з держаними закупівл�?ми. У�?і три �?кладові,
      надійної та �?воєча�?-                       тобто плани державних закупівель, цінові пропозиції,
      ної інформації у �?фері                     переможці торгів та дані про о�?карженн�? результатів тор-
      закупівель.                                гів з державних закупівель, до�?тупні громад�?ько�?ті через
                                                 веб-�?айт уповноваженого органу пі�?л�? вільної безкоштов-
                                                 ної реє�?трації та в офіційному друкованому виданні.
80                                     УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


                                                                  По�?�?ненн�? рейтингу,
            Показник             2010 р. 2005 р.
                                                            зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
       (iv) �?а�?вні�?ть не-          D                Оцінка D за параметром 4 зумовлена зміною методоло-
       залежної �?и�?теми                             гії, а не погіршенн�?м механізму о�?карженн�?. �?авпаки,
       адміні�?тративного                            �?творенн�? незалежного органу о�?карженн�? в �?труктурі
       розгл�?ду �?карг, що                           �?нтимонопольного комітету �?тало однією з ключових по-
       �?то�?ують�?�? держав-                           дій, що по�?илила �?и�?тему закупівель. Цей орган розгл�?дає
       них закупівель.                              у�?і �?карги щодо державних закупівель. До його �?кладу
                                                    входить Колегі�? з розгл�?ду �?карг з 3 членів, включаючи
                                                    Голову, �?кі не беруть жодної уча�?ті у процедурах заку-
                                                    півель та у проце�?і прийн�?тт�? рішень щодо визначенн�?
                                                    переможц�? торгів. Рішенн�? Колегії можуть бути о�?каржені
                                                    в �?дміні�?тративному �?уді м. Києва. Відповідна процедура
                                                    визначена у Законі України «Про здій�?ненн�? державних
                                                    закупівель» та Ін�?трукції �?МК з розгл�?ду �?карг. Закон
                                                    України «Про здій�?ненн�? державних закупівель» забо-
                                                    рон�?є укладанн�? контракту упродовж 14 днів, прот�?гом
                                                    �?ких може бути подана �?карга. Скарги щодо конкур�?ної
                                                    (тендерної) документації мають бути подані до закінченн�?
                                                    терміну поданн�? конкур�?них (тендерних) за�?вок. Си�?тема
                                                    розгл�?ду �?карг не передбачає уча�?ті пред�?тавників при-
                                                    ватного �?ектору та громад�?н�?ького �?у�?піль�?тва.
PI-20 Ефективні�?ть меха-           C+        C+
      нізмів внутрішнього
      контролю видатків,
      не пов’�?заних із заро-
      бітною платою.
       (i) Ефективні�?ть            B          B     Си�?тема Казначей�?тва, �?ка за�?то�?овуєть�?�? у в�?іх підроз-
       контролю                                     ділах Ур�?ду на в�?іх рівн�?х, мі�?тить модуль, в �?кому мають
       зобов’�?зань за ви-                           реє�?трувати�?�? зобов’�?занн�? перед розміщенн�?м за-
       датками.                                     мовленн�? чи укладанн�?м контракту, що будуть �?хвалені
                                                    тільки за умов відповідно�?ті бюджетним а�?игнуванн�?м
                                                    на кори�?ть зацікавленої бюджетної у�?танови. Відповідно
                                                    до цієї �?и�?теми зобов’�?занн�? не можуть виходити за межі
                                                    бюджету поточного року, та, �?кщо вони не передбачені,
                                                    потребуватимуть погодженн�? перерозподілу між �?татт�?-
                                                    ми видатків або, залежно від �?итуації, нових а�?игнувань.
                                                    За проектами, що тривають пі�?л�? закінченн�? року їх
                                                    початку Казначей�?тво, вочевидь, веде окремий облік
                                                    майбутніх витрат за межами бюджетного року. Проте
                                                    немає гарантій, що відповідні бюджетні а�?игнуванн�? дл�?
                                                    забезпеченн�? завершенн�? проекту будуть до�?тупні в
                                                    на�?тупному році.
       (ii) Комплек�?ні�?ть,         C          C     Державне казначей�?тво дотримуєть�?�? ін�?трукції з тех-
       актуальні�?ть та розу-                        нічних процедур, в �?кій викладено у�?і операційні а�?пек-
       мінн�? інших правил/                          ти у�?іх ін�?трукцій Казначей�?тва. У 2004 році Міні�?тер�?тво
       процедур внутріш-                            фінан�?ів видало �?аказ №136, в �?кому опи�?ано визна-
       нього контролю.                              ченн�? обліку на о�?нові зобов’�?зань та в�?тановлено
                                                    процедуру обліку зобов’�?зань. У 2006 році реє�?трацію
                                                    зобов’�?зань та проце�? їх контролю було по�?илено із
                                                    запровадженн�?м автоматизованого модул�?, інтегрова-
                                                    ного до загальної �?и�?теми Казначей�?тва, що, �?к повідо-
                                                    мл�?ло�?�?, мало значний позитивний вплив на бюджетну
                                                    ди�?ципліну. Проте було неможливо отримати �?и�?темні
                                                    �?відченн�? щодо міри відповідно�?ті бюджетних у�?танов із
                                                    вимогами �?и�?теми реє�?трації зобов’�?зань.
       (iii) Ступінь дотриман-     C          C     ДФІ та РПУ ви�?вили чи�?ленні помилки та невідповідно�?-
       н�? правил обробки та                         ті, однак у їх звітах не визначають�?�? походженн�? та при-
       реє�?трації операцій.                         чини цих помилок. У де�?ких випадках, ймовірно, ці по-
                                                    милки були порушенн�?ми технічних правил, наприклад,
                                                    при дебетуванні �?пеціалізованих фондів або фондів
                                                    розвитку дл�? покритт�? витрат, �?кі відно�?�?ть�?�? до загаль-
                                                    ного фонду. Це, головним чином, по�?�?нювало�?�? ти�?ком
                                                    на виконавців щодо покритт�? неди�?креційних поточних
                                                    витрат за захищеними �?татт�?м витрат за рахунок ди�?кре-
                                                    ційних капіталовкладень та витрат на об�?луговуванн�?. В
                                                    інших випадках вони виникали через помилки менедж-
                                                    менту щодо дотриманн�? мінімальних вимог до �?упро-
                                                    воджувальної документації перед виконанн�?м платежів.
                                                    Хоча фактичні платежі виконують�?�? в електронній формі
                                                    через банків�?ькі рахунки, це передбачає широкі можли-
                                                    во�?ті дл�? ручного втручанн�? на більш ранніх �?таді�?х цьо-
                                                    го проце�?у: �?упроводжувальна документаці�? подаєть�?�?
                                                    на паперових но�?і�?х, і багато залежить від уважно�?ті
                                                    пер�?оналу Казначей�?тва до недоліків документів.
ДОД�?ТКИ                                                                                                  81


                                                                 По�?�?ненн�? рейтингу,
            Показник             2010 р. 2005 р.
                                                           зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
PI-21 Ефективні�?ть вну-            D+      C+
      трішнього аудиту.
       (i) Охопленн�? та            D        C      Внутрішній аудит у розумінні міжнародних �?тандартів
       �?кі�?ть функції вну-                         (Стандартів внутрішнього аудиту або МСФОДС) в 2010
       трішнього аудиту.                           році в Україні ефективно не функціонував. Функці�? де-
                                                   централізованого внутрішнього аудиту розробл�?ла�?�? на
                                                   о�?нові Білої книги 2007 року щодо державного внутріш-
                                                   нього фінан�?ового контролю (ДВФК), однак підрозділи
                                                   внутрішнього аудиту були �?творені лише в 2011 році.
                                                   �?ова редакці�? Бюджетного кодек�?у та Укази Президента
                                                   України №499 та №504 від 2011 р. заклали підвалини
                                                   нормативно-правової бази дл�? розбудови внутрішнього
                                                   аудиту. �?езначна ча�?тка роботи Державної фінан�?ової
                                                   ін�?пекції (близько 3%) припадає на аудит ефектив-
                                                   но�?ті, �?кий має де�?кі ознаки �?и�?темного моніторингу.
                                                   Поточний рейтинг �?лід �?приймати не �?к �?відченн�? погір-
                                                   шенн�? �?итуації у порівн�?нні з 2006 роком, а �?к більш точ-
                                                   ну оцінку �?тану внутрішнього аудиту в Україні, що ґрун-
                                                   туєть�?�? на чіткому розмежуванні між характером роботи
                                                   ДФІ та характером роботи внутрішнього аудитора.
       (ii) Періодичні�?ть та       C        A      Звіт ДФІ про ін�?пекційну та аудитор�?ьку ді�?льні�?ть не
       розпов�?юдженн�?                              передаєть�?�? до вищого органу аудиту. З цієї причини
       звітів.                                     рейтинг другого показника не може бути вищим за С.
                                                   Щорічний звіт ДФІ – це узагальненн�? чи�?ленних регул�?р-
                                                   них звітів, що були подані на розгл�?д Кабінету Міні�?трів,
                                                   у ньому наводить�?�? інформаці�? про об�?�?ги коштів, ви-
                                                   кори�?таних з порушенн�?м правил та процедур, заходи,
                                                   вжиті дл�? поверненн�? неналежним чином витрачених
                                                   коштів, та мі�?тить�?�? перелік по�?адовців, до �?ких вжито
                                                   ди�?циплінарних заходів.
       (iii) Характер дій, за-     B        B      Відповідно до звіту ДФІ за 2010 рік, з 3 700 наданих ре-
       �?то�?овуваних керів-                         комендацій 922 були «управлін�?ькими рішенн�?ми». Звіт
       ництвом у відповідь                         не визначає об’єкту або мети цих управлін�?ьких рішень.
       на результати вну-                          Це є віддзеркаленн�?м ролі ДФІ �?к ін�?пекційної у�?танови
       трішнього аудиту.                           з повноваженн�?ми накладати �?анкції та вно�?ити корегу-
                                                   ванн�?.
C(iii) Облік, веденн�? документації та звітні�?ть
PI-22 Своєча�?ні�?ть та ре-          A        A
      гул�?рні�?ть звірки
      рахунків.
       (і) Регул�?рні�?ть узго-      A        A      Центральні органи державної влади майже у�?і операції
       дженн�? банків�?ьких                          з видатків та доходів виконують через Єдиний казначей-
       рахунків.                                   �?ький рахунок, а Казначей�?тво щоденно звір�?є потоки
                                                   грошових коштів та залишків. �?аказ Міні�?тер�?тва фінан-
                                                   �?ів України № 263 визначає періодичні�?ть, ча�?тоту та
                                                   змі�?т управлін�?ьких звітів – має мі�?це щоденне поданн�?
                                                   звітів за рахунками щодо кла�?ів 1-4 бюджетної кла�?ифі-
                                                   кації, а також щомі�?�?чне звітуванн�? щодо кла�?ів 1-9 бюд-
                                                   жетної кла�?ифікації та позабалан�?ових рахунків.
       (ii) Регул�?рні�?ть           A        A      В Україні не за�?то�?овують�?�? проміжні рахунки. �?ван�?ові
       узгодженн�? і звірки                         платежі дозвол�?ють�?�? лише за окремими видами до-
       проміжних �?татей та                         говорів (зазвичай у �?фері будівництва) і обмежують�?�?
       аван�?ових платежів.                         30-40% від загальної �?уми договору, залежно від його
                                                   умов. Пі�?л�? перерахуванн�? аван�?у від бюджетних у�?та-
                                                   нов вимагаєть�?�? пред’�?вленн�? та поданн�? звітної доку-
                                                   ментації щодо викори�?танн�? аван�?у перед проведенн�?м
                                                   подальших платежів. Така звірка (або наданн�? докумен-
                                                   тального підтвердженн�?) має відбути�?�? прот�?гом одного
                                                   мі�?�?ц�? з моменту перерахуванн�? аван�?ового платежу.
                                                   Якщо бюджетна у�?танова не дотримуєть�?�? цієї вимоги,
                                                   Державне казначей�?тво призупин�?є подальші платежі за
                                                   договором, і такі договори відображають�?�? у мі�?�?чних/
                                                   квартальних звітах.
82                                      УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


                                                                   По�?�?ненн�? рейтингу,
            Показник              2010 р. 2005 р.
                                                             зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
PI-23 �?а�?вні�?ть інформації          B          B     Мі�?цеві надавачі по�?луг (наприклад, школи, лікарні)
      про ре�?ур�?и, отри-                             �?амо�?тійно не здій�?нюють управлінн�? �?воїми рахунками.
      мані у�?тановами, що                            У�?і доходи, у тому чи�?лі платежі та інші позабюджетні
      надають по�?луги                                доходи, отримані завд�?ки вне�?кам членів громади,
                                                     управл�?ють�?�? та контролюють�?�? ДКУ. �?адавачі по�?луг
                                                     первинної ланки отримують інформацію про ре�?ур�?и від
                                                     управлінь о�?віти чи охорони здоров’�? обла�?ного рівн�?
                                                     пі�?л�? затвердженн�? мі�?цевого бюджету.
PI-24 Які�?ть та �?воєча�?ні�?ть        A         C+
      звітів про виконанн�?
      бюджету, що пода-
      ють�?�? прот�?гом року.
       (i) Ма�?штаб звітів з         A          C     Звіти, що охоплюють видатки та надходженн�?, а та-
       точки зору охоплен-                           кож �?уверенний борг, гарантії та зобов’�?занн�? (бор-
       н�? та �?пів�?тавно�?ті                           гові зобов’�?занн�? та кредитор�?ька заборговані�?ть),
       даних з бюджетними                            �?кладають�?�? регул�?рно (щомі�?�?ц�? та щоквартально).
       коштори�?ами.                                  Квартальні звіти із заборговано�?ті мі�?т�?ть дані про умов-
                                                     ні та гарантовані боргові зобов’�?занн�? та па�?иви.
       (ii) Своєча�?ні�?ть по-        A          A     ДКУ �?кладає щомі�?�?чні та квартальні звіти органів дер-
       данн�? звітів.                                 жавної влади центрального рівн�? (надходженн�?, видат-
                                                     ки, борг, зобов’�?занн�?/боргові зобов’�?занн�? та зовнішні
                                                     позики) упродовж 15 днів пі�?л�? закінченн�? мі�?�?ц�? та 35
                                                     днів пі�?л�? закінченн�? кварталу. Потім додають�?�? дані
                                                     мі�?цевих органів влади та готують�?�? кон�?олідовані звіти
                                                     за такою ж �?труктурою прот�?гом 25 днів пі�?л�? закінчен-
                                                     н�? мі�?�?ц�?.
       (iii) Які�?ть інформації.     A          B     Єдиний казначей�?ький рахунок об�?луговує в�?і транзакції
                                                     бюджету (надходженн�? та видатки) дл�? в�?іх міні�?тер�?тв
                                                     центрального ур�?ду та бюджетних у�?танов центрально-
                                                     го рівн�?. Крім того, регіональні відділенн�? Казначей�?тва
                                                     провод�?ть транзакції бюджету мі�?цевих органів дер-
                                                     жавної влади (включаючи обла�?ті) та децентралізованих
                                                     бюджетних у�?танов. Такі �?хеми дозвол�?ють ретельно та
                                                     регул�?рно контролювати та звір�?ти (у тому чи�?лі про-
                                                     водити перехре�?ні перевірки) фінан�?ову інформацію та
                                                     потоки.
PI-25 Які�?ть та �?воєча�?ні�?ть        C+        D+
      річних фінан�?ових
      звітів.
       (i) Повнота фінан�?о-         B          D     Кон�?олідована річна фінан�?ова звітні�?ть охоплює над-
       вих звітів.                                   ходженн�?, видатки, заборговані�?ть, зобов’�?занн�? та бюд-
                                                     жетні а�?игнуванн�? центральних та мі�?цевих органів дер-
                                                     жавної влади. Тим не менш, мають мі�?це �?уттєві прога-
                                                     лини: до неї не включено чотири позабюджетних фонди
                                                     (Пен�?ійний фонд України, Фонд загальнообов’�?зкового
                                                     державного �?оціального �?трахуванн�? України на випа-
                                                     док безробітт�?, Фонд �?оціального �?трахуванн�? з тимча-
                                                     �?ової втрати працездатно�?ті, Фонд �?оціального �?траху-
                                                     ванн�? від неща�?них випадків на виробництві).
       (ii) Своєча�?ні�?ть по-        A          A     Ур�?д �?кладає �?вою річну фінан�?ову звітні�?ть упродовж
       данн�? фінан�?ових                              чотирьох мі�?�?ців пі�?л�? закінченн�? фінан�?ованого року.
       звітів.                                       Щороку �?аказом Міні�?тер�?тва фінан�?ів визначаєть�?�?
                                                     конкретний графік та процедура дл�? ДКУ щодо підготов-
                                                     ки та поданн�? річної фінан�?ової звітно�?ті, і ці вимоги до
                                                     цього ча�?у виконували�?ь.
       (iii) За�?то�?овувані          C          C     Під ча�? підготовки річної фінан�?ової звітно�?ті за�?то�?о-
       �?тандарти бухгалтер-                          вують�?�? національні �?тандарти бухгалтер�?ького обліку,
       �?ького звіту.                                 �?кі здебільшого ґрунтують�?�? на методі ка�?ових залишків
                                                     з елементами обліку за методом нарахуванн�?, �?к-от
                                                     звітні�?ть за активами та зобов’�?занн�?ми, заборговані�?тю
                                                     тощо. Ці �?тандарти не відповідають та не гармонізовані з
                                                     МСБОДС, хоча задл�? забезпеченн�? відповідно�?ті Ур�?дом
                                                     наразі розробл�?ють�?�? нові �?тандарти обліку у держав-
                                                     ному �?екторі за методом нарахуванн�?, �?кі відповідають
                                                     МСБОДС.
ДОД�?ТКИ                                                                                                83


                                                                По�?�?ненн�? рейтингу,
           Показник             2010 р. 2005 р.
                                                          зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
C(iv) Зовнішній контроль та аудит
PI-26 Ма�?штаб, характер           D+      D+
      зовнішнього аудиту
      та вжитт�? заходів на
      о�?нові його резуль-
      татів.
      (i) Ма�?штаб і характер      D        D      Згідно з об�?�?гом повноважень, передбачених у за-
      аудиту, що прово-                           конодав�?тві 1997 р., робота РПУ в о�?новному зо�?еред-
      дить�?�? (зокрема до-                         жуєть�?�? на фактичному контролі відповідно�?ті витрат
      триманн�? �?тандартів                         Державного бюджету. Вони охоплюють у�?і �?уб’єкти дер-
      аудиту).                                    жавного �?ектору в межах �?воїх повноважень упродовж
                                                  трирічного циклу. До об�?�?гу повноважень РПУ не вхо-
                                                  д�?ть доходи, мі�?цеві органи влади, позабюджетні фонди
                                                  та державні підприєм�?тва, за вин�?тком тих випадків,
                                                  коли йдеть�?�? про кошти Державного бюджету, а також
                                                  вона не виконує жодної ролі у контек�?ті ДП та позабюд-
                                                  жетних фондів.
      (ii) Своєча�?ні�?ть           B        A      РПУ зобов’�?зана подавати до Верховної Ради офіцій-
      поданн�? звітів за                           ний ви�?новок за результатами розгл�?ду звіту Кабінету
      результатами аудиту                         Міні�?трів про виконанн�? річного бюджету упродовж
      законодавчому ор-                           двох тижнів з моменту його отриманн�? від Ур�?ду. РПУ ви-
      гану.                                       тримує такі �?уворі терміни, але ви�?новки, про �?кі йдеть-
                                                  �?�?, мають опи�?овий характер і ґрунтують�?�? на аудитах,
                                                  проведених у попередньому році. Щорічний загальний
                                                  звіт РПУ за попередній рік �?кладаєть�?�? до 1 грудн�? по-
                                                  точного року, але він не мі�?тить жодних рішень щодо
                                                  фінан�?ової звітно�?ті Ур�?ду. Звіти про окремі перевірки
                                                  публікують�?�? упродовж року та невідкладно передають-
                                                  �?�? до Верховної Ради та Кабінету Міні�?трів.
      (iii) Факти, що під-        B        B      Офіційна реакці�? на результати перевірки та рекоменда-
      тверджують вжитт�?                           ції поход�?ть головним чином від перевірених державних
      заходів відповідно                          у�?танов та Кабінету Міні�?трів, �?кі мають надати відповідь
      до рекомендацій                             упродовж 15 днів з моменту отриманн�? відповідного
      аудиторів.                                  звіту. Річний звіт РПУ за 2009 рік за�?відчує, що у де�?ких
                                                  випадках перевірені у�?танови вжили коригуючі заходи
                                                  та при�?тали на рекомендації перевірки. Окремий під-
                                                  розділ РПУ відповідає, крім інших задач, за від�?теженн�?
                                                  заходів, вжитих об’єктами аудиту, за результатами ви�?но-
                                                  вків РПУ та її рекомендацій.
PI-27 Розгл�?д закону про          C+      B+
      річний бюджет за-
      конодавчим органом
      влади.
      (i) Ретельні�?ть розгл�?-     B        B      Розгл�?д законодавчим органом охоплює фі�?кальну по-
      ду з боку законодав-                        літику та зведені показники на майбутній рік, а також
      чого органу влади.                          детальні прогнози видатків та надходжень. Обов’�?зки
                                                  Верховної Ради та Комітету ВРУ з питань бюджету ви-
                                                  значено у Бюджетному кодек�?і. �?аразі �?клад Комітету
                                                  ВРУ з питань бюджету відображає �?труктуру Верховної
                                                  Ради загалом з точки зору �?піввідношенн�? партій та
                                                  фракцій. Комітет ВРУ з питань бюджету �?кладаєть�?�? з 33
                                                  членів. Крім того, 30 по�?адовців працюють у Секретаріаті
                                                  Комітету ВРУ з питань бюджету.
      (ii) �?а�?вні�?ть добре        B        A      Процедури у рамках законодавчого органу загалом є на-
      налагоджених про-                           дійними та передбачають три читанн�? річного бюджету,
      цедур розгл�?ду бюд-                         а також ширший розгл�?д питань фі�?кальної політики у
      жету законодавчим                           рамках затвердженн�? О�?новних напр�?мів бюджетної по-
      органом та їх дотри-                        літики. Проте цих процедур не було дотримано у проце�?і
      манн�?.                                      підготовки бюджету на 2010 р. через політичні �?упереч-
                                                  ки на тлі о�?обливо важкої економічної �?итуації.
84                                     УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


                                                                  По�?�?ненн�? рейтингу,
            Показник             2010 р. 2005 р.
                                                            зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
       (iii) До�?татні�?ть ча�?у,     A          A     Законодавчий орган має до�?татньо ча�?у дл�? розгл�?ду
       що надаєть�?�? за-                             бюджету. Парламент затверджує О�?новні напр�?мки
       конодавчому органу                           бюджетної політики у травні. Ур�?д подає до Парламенту
       дл�? розгл�?ду проекту                         законопроект про бюджет до 15 вере�?н�?. 20 жовтн�?
       бюджету, аби надати                          проводить�?�? перше читанн�?, на під�?таві �?кого Верховна
       відповіді на пропози-                        Рада України повертає Бюджет Ур�?дові із зауваженн�?ми.
       ції Ур�?ду �?к у вигл�?ді                       До 3 ли�?топада Ур�?д має подати проект Бюджету з відпо-
       докладних прогнозів,                         відними змінами, аби його знову розгл�?нули та ухвалили
       так і, за потреби,                           наприкінці ли�?топада – у грудні.
       пропозиції щодо
       �?укупних макро-фі�?-
       кальних показників
       на більш ранній �?тадії
       бюджетного циклу
       (ча�?, до�?тупний на
       практиці дл�? в�?іх
       �?тадій разом).
       (iv) Правила вне�?ен-        C          A     Бюджетний кодек�? дозвол�?є вно�?ити зміни до Бюджету
       н�? змін до бюджету                           у разі невиконанн�? цільових показників бюджету. Якщо
       прот�?гом року без                            за результатами квартального звіту фактичне виконан-
       попереднього за-                             н�? бюджету відхил�?єть�?�? від цільових показників на
       твердженн�? законо-                           15% або більше в будь-�?кому напр�?мку, Міні�?тер�?тво
       давчим органом.                              фінан�?ів ініціює вне�?енн�? змін до Закону про річний
                                                    бюджет. Статт�? 55 виключає зменшенн�? упродовж року
                                                    а�?игнувань за захищеними �?татт�?ми бюджету розподіл.
                                                    Міні�?тер�?тво фінан�?ів кори�?тувало�?�? широкими повно-
                                                    важенн�?ми на вла�?ний роз�?уд �?корочувати а�?игнуванн�?
                                                    нижче затвердженого рівн�? без погодженн�? Парламенту,
                                                    �?к це відбувало�?�? у по�?ткризовий період (2009).
PI-28 Розгл�?д звітів зовніш-       D+        D+
      ніх аудиторів зако-
      нодавчим органом
      влади.
       (i) Своєча�?ні�?ть роз-       B          B     �?наліз аудитор�?ьких звітів проводить�?�? прот�?гом 6 мі�?�?-
       гл�?ду звітів за резуль-                      ців з моменту їх поданн�?, проте не в�?і звіти розгл�?дають-
       татами аудиту зако-                          �?�? до�?татньо ретельно.
       нодавчим органом
       (дл�? звітів, отриманих
       упродовж о�?танніх
       трьох років).
       (ii) Ма�?штаб �?лухань з      D          D     Рахункова палата України надає ви�?новки про звіт з вико-
       о�?новних результатів                         нанн�? бюджету попереднього року упродовж двох тиж-
       аудиту, що прово-                            нів, пі�?л�? отриманн�? о�?таннього від Кабінету Міні�?трів. Ці
       д�?ть�?�? у законодав-                          ви�?новки є аналітичними та не базують�?�? на аудитор�?ькій
       чому органі.                                 перевірці. Вони формально розгл�?дають�?�? Верховною
                                                    Радою у рамках формулюванн�? ви�?новків щодо звіту з ви-
                                                    конанн�? бюджету. �?аразі немає �?и�?теми від�?лідковуванн�?
                                                    отриманн�? аудитор�?ьких ви�?новків та вжитт�? заходів за їх
                                                    результатами. Детальні �?луханн�? не провод�?ть�?�?.
       (iii) �?аданн�? зако-         C          D     За інформацією РПУ, у 2009-2010 роках вищим органом
       нодавчим органом                             аудиту було направлено до Верховної Ради 225 ли�?тів
       на�?танов щодо реко-                          з ви�?новками за результатами аудиту. За цей період
       мендованих заходів                           Верховна Рада розгл�?нула 64% звітів у 2009 році та 47%
       та виконанн�? цих                             звітів у 2010 році; решту ж було про�?то вз�?то до уваги
       на�?танов органами                            Комітетом ВРУ з питань бюджету. Увага аудиту і надалі
       виконавчої влади.                            зо�?ереджуєть�?�? на перевірці відповідно�?ті конкретних
                                                    транзакцій за�?то�?овуваним правилам, а не визначенн�?
                                                    можливо�?тей дл�? удо�?коналенн�? �?и�?тем.
D. ПР�?КТИК�?, ЩО З�?СТОСОВУЄТЬСЯ ОРГ�?�?ІЗ�?ЦІЯМИ-ДО�?ОР�?МИ
D-1    Передбачувані�?ть            D         NA
       пр�?мої підтримки
       бюджету.
ДОД�?ТКИ                                                                                              85


                                                               По�?�?ненн�? рейтингу,
            Показник           2010 р. 2005 р.
                                                         зміни рейтингу та обґрунтуванн�?
       (i) Річне відхиленн�?      D       NA      Упродовж трьох років, що розгл�?дають�?�?, виконанн�?
       фактичної річної під-                     плану з підтримки бюджету зафік�?увало відхиленн�?
       тримки від прогнозу,                      від прогнозу більше ніж на 15%. Вони були �?причинені
       наданого організаці�?-                     головним чином затримками у виконанні Ур�?дом умов
       ми-донорами щонай-                        виплат чи девальвацією та додатковою підтримкою бюд-
       менше за 6 тижнів                         жету наприкінці 2008 року вна�?лідок фі�?кальної кризи.
       до поданн�? Ур�?дом                         Водноча�? програми організацій-донорів та цикли їх
       пропозиції з бюджету                      впровадженн�? не �?півпадали з графіком бюджетуванн�?
       до законодавчого                          в Україні, що у�?кладнювало передбачувані�?ть щодо виді-
       органу влади (або                         ленн�? коштів.
       аналогічного органу
       влади, що затверджує
       бюджет).
       (ii) Своєча�?ні�?ть ви-     D       NA      Комплек�?ні та �?воєча�?ні річні та поквартальні прогнози
       діленн�? коштів орга-                      не надають�?�? у�?іма організаці�?ми-донорами. �?аданн�?
       нізаці�?ми-донорами                        коштів за Позикою Світового банку на підтримку по-
       упродовж року (від-                       літики розвитку прив’�?зано до задовільного функціону-
       повідні�?ть �?укупним                       ванн�? та вжитт�? ін�?титуційних або політичних заходів,
       прогнозам за кварта-                      через що поквартальні прогнози виділенн�? коштів є не
       лами).                                    за�?то�?овуваними. Європей�?ька комі�?і�? є єдиною органі-
                                                 зацією-донором, �?ка надає �?к річний, так і квартальний
                                                 графік виділенн�? коштів, відповідно до угод про фінан-
                                                 �?ову підтримку окремих �?екторів бюджету, укладених з
                                                 Ур�?дом України. Ц�? інформаці�? оновлюєть�?�? за запитом
                                                 Міні�?тер�?тва фінан�?ів під ча�? проце�?у підготовки річ-
                                                 ного бюджету задл�? узгодженн�? прогнозів бюджету на
                                                 багаторічну пер�?пективу. Однак, упродовж періоду, що
                                                 розгл�?даєть�?�?, ці квартальні прогнози не �?правджува-
                                                 ли�?�? більше ніж на 50% через затримки із надходжен-
                                                 н�?м коштів.
 D-2   Фінан�?ова інформа-        D        D
       ці�?, що надаєть�?�?
       організаці�?ми-доно-
       рами дл�? �?кладанн�?
       бюджету та звітно�?ті
       за проектами і про-
       грамною допомогою.
       (i) Повнота та �?воє-      D        D      За даними Міні�?тер�?тва фінан�?ів, більші�?ть організацій-
       ча�?ні�?ть бюджетних                        донорів не надає повного прогнозу щодо виділенн�? ко-
       коштори�?ів, що пода-                      штів за проектною допомогою відповідно до �?тадій, що
       ють�?�? організаці�?ми-                      узгоджують�?�? з графіком бюджетуванн�? Ур�?ду України,
       донорами дл�? проек-                       та за розподілом відповідно до бюджетної кла�?ифікації
       тної підтримки.                           Ур�?ду. Світовий банк та Європей�?ька Комі�?і�? надають
                                                 прогнози щодо виділенн�? коштів. Тим не менш, ці розра-
                                                 хунки подають�?�? у форматі організацій-донорів, �?кий не
                                                 відповідає бюджетній кла�?ифікації Ур�?ду України та не
                                                 узгоджуєть�?�? з графіком державного бюджету.
       (ii) Періодичні�?ть        D        D      Як і у випадку з бюджетними прогнозами, більші�?ть ор-
       та охопленн�?, що                          ганізацій-донорів не надає звітів про фактичні потоки
       надаєть�?�? органі-                         коштів за �?воїми проектами та програмами. Ур�?д по-
       заці�?ми-донорами                          кладаєть�?�? на вла�?ну �?и�?тему звітів на о�?нові Єдиного
       за фактичними по-                         казначей�?ького рахунку дл�? програмної допомоги та
       токами донор�?ьких                         дані організацій-впроваджувачів відповідних проектів.
       коштів дл�? проектної                      Міні�?тер�?тво фінан�?ів кон�?олідує інформацію під ча�?
       підтримки.                                підготовки щомі�?�?чних звітів про виконанн�? бюджету.
                                                 Щодо Світового банку, Ур�?д України має до�?туп до елек-
                                                 тронної �?и�?теми «Зв’�?зок з клієнтом», �?ка забезпечує
                                                 регул�?рне оновленн�? щодо фактичних виплат, у тому
                                                 чи�?лі помі�?�?чні кумул�?тивні виплати. Ці звіти надають�?�?
                                                 у форматі, відмінному від бюджетної кла�?ифікації Ур�?ду,
                                                 і за�?то�?овують�?�? дл�? звірки між обліком наданих позик
                                                 організації-донора та рахунками проектів Ур�?ду.
 D-3   Ча�?тка коштів,            C        D      Понад 57% від загального об�?�?гу коштів допомоги, �?кі
       отриманих у �?ко�?ті                        �?початку виділ�?ли�?�? центральним органам державної
       фінан�?ової допомоги,                      влади у період 2008-2010 років, передбачали дотри-
       управлінн�? �?кими                          манн�? внутрішньо державних процедур через те, що
       здій�?нюєть�?�? з ви-                        загалом в їх �?труктурі переважала підтримка бюджету.
       кори�?танн�?ми націо-                       Ча�?тка допомоги із за�?то�?уванн�?м національних проце-
       нальних процедур.                         дур забезпечує рейтинг показника на рівні С.
 86                                       УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


Додаток 2: УДФ та пов’�?зані порівнювані показники ур�?дуванн�? в
Україні
1.1 Дл�? забезпеченн�? міжнародного порівн�?нн�? ефективно�?ті управлінн�? державними фінан-
�?ами у цьому розділі �?пів�?тавл�?ють�?�? отримані Україною оцінки з показниками інших країн, зо-
крема держав цього ж регіону зі �?хожим рівнем доходів. Різні а�?пекти ефективно�?ті України в УДФ
також �?пів�?тавл�?ють�?�? з відповідними показниками УДФ та пов’�?заними показниками ур�?дуван-
н�?, отриманими з Індек�?у відкрито�?ті бюджету, до�?лідженн�? «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у», Індек�?у
�?прийн�?тт�? корупції міжнародної організації «Тран�?перен�?і Інтернешнл», Глобального індек-
�?у че�?но�?ті та до�?лідженн�? «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища».


Порівн�?нн�? з викори�?танн�?м даних ДВФЗ
2.1 Вимірюванн�? �?ко�?ті УДФ за допомогою �?укупних �?ередніх показників України за ДВФЗ
дає оцінку на рівні 2,64 (у разі тран�?формації оцінок відповідно до ДВФЗ за шкалою від 1 до 4,
де 4 – найвищий бал13), що еквівалентно рейтингу C+. Це означає, що країною вже �?творено
фундаментальні �?и�?теми УДФ, але в�?е залишаєть�?�? багато роботи з їх удо�?коналенн�?. Рейтинг
України є вищим за �?ередній показник по в�?ьому �?віту (2,53), що ґрунтуєть�?�? на порівн�?нні 11414
національних оцінювань ДВФЗ, проведених у різних країнах (див. ри�?унок 1).

       Ри�?унок 1. Порівн�?нн�? ДВФЗ, що характеризує Україну у 2005 та 2010 роках,
                         із загально�?вітовим �?ереднім рівнем


                                                          �?адійні�?ть бюджету
                                                               3.5
                                                                3
                                                               2.5
                                                                2                         Комплек�?ні�?ть/
                     Зовнішній аудит
                                                               1.5                        прозорі�?ть

                                                                1
                                                               0.5
                                                                0




                    Облік та веденн�?                                                      Складанн�? бюджету
                       документації                                                       відповідно до цілей
                                                                                          політики



                                                    Механізми контролю виконанн�?
                                       Україна, 2005 р.              Україна, 2010 р.   Світ



Джерело: оцінюванн�? ДВФЗ (2005-2010 рр.).




13
     У�?і оцінки за ДВФЗ були тран�?формовані у чи�?лові значенн�?: 4 замі�?ть A; 3,5 замі�?ть B+; 3 замі�?ть B;
     2,5 замі�?ть C+; 2 замі�?ть C; 1,5 замі�?ть D+ та 1 замі�?ть D.
14
     Оцінюванн�? ДВФЗ проводили�?ь прот�?гом 2005-2010 років. Якщо в одній країні проводило�?ь більше
     одного оцінюванн�? викори�?товували�?ь дані о�?таннього з них. З-поміж 114 оцінювань 40 проводило�?ь
     в африкан�?ьких країнах на південь від Сахари, 15 – у країнах Східної �?зії та Тихоокеан�?ького регіону.
     Дл�? цілей порівн�?нн�? оцінки України не враховують�?�? дл�? цих країн.
ДОД�?ТКИ                                                                                                                                   87

2.2 Показники України є непоганими у порівн�?нні з іншими країнами з аналогічними рівн�?ми
доходів (див. ри�?унок 2). Хоча Україна кла�?ифікуєть�?�? �?к країна з рівнем доходів нижче �?еред-
нього, її показники ближче до �?ередніх показників країн із рівнем доходів вищим за �?ередній. За
трьома параметрами результати України були кращими, ніж в �?ередньому дл�? країн із рівнем до-
ходів вищим за �?ередній: надійні�?ть бюджету; цілі�?ні�?ть та прозорі�?ть; облік, веденн�? документа-
ції та звітні�?ть – за ними показники були значно вищими, ніж в �?ередньому та загалом �?еред країн
із доходом вище �?ереднього. В цілому показники аналогічних країн з доходами нижче �?ереднього
рівн�? погіршують�?�? із про�?уванн�?м у бюджетному циклі. �?а противагу цьому, показники України
вниз по циклу виконанн�? бюджету є ви�?окими, о�?обливо у тому, що �?то�?уєть�?�? обліку та фінан-
�?ової звітно�?ті, – �?відчить про потужні�?ть централізованої �?и�?теми Казначей�?тва.

       Ри�?унок 2. Середні показники за групою доходів та бюджетними �?ферами

            4


           3.5


            3


           2.5


            2


           1.5


            1


           0.5


            0
                 �?адійні�?ть бюджету    Комплек�?ні�?ть/    Складанн�? бюджету        Механізми            Облік та               Зовнішній
                                         прозорі�?ть          відповідно           контролю        веденн�? документації          аудит
                                                          до цілей політики       виконанн�?

                              Україна 2010 р.    Країни з низьким       Країни з рівнем доходів     Країни з рівнем доходів
                                                 рівнем доходів         нижче �?ереднього            вище �?ереднього



Джерело: оцінюванн�? ДВФЗ (2005-2010 рр.).


2.3 Тим не менш, до�?�?гненн�? України є менш вражаючими на тлі �?у�?ідніх країн в Європі та
Центральній �?зії (див. ри�?унок 3). Показники України є �?пів�?тавними з �?ередніми значенн�?ми
дл�? регіону Європи та Центральній �?зії та перевищують їх за такими параметрами (�?к-от повно-
та і прозорі�?ть, передбачувані�?ть і контроль виконанн�? бюджету, облік та звітні�?ть). При порів-
н�?нні з країнами з рівнем доходів вище �?ереднього з регіону Європи та Центральної �?зії (�?кі, �?к
видаєть�?�?, є більш прийн�?тною базою порівн�?нн�? з огл�?ду на прагненн�? та потенціал України)
Україна від�?тає за параметрами надійно�?ті бюджету та �?кладанн�? бюджету відповідно до цілей
політики, а також має �?ередні показники за іншими напр�?мками.
88                                      УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

     Ри�?унок 3. Порівн�?нн�? ДВФЗ України з �?ередніми показниками регіону Європи
                та Центральної �?зії, а також з країнами з рівнем доходом
                  вище �?ереднього регіону Європи та Центральної �?зії


                                                        �?адійні�?ть бюджету
                                                             3.5
                                                               3
                                                             2.5
                                                               2                             Комплек�?ні�?ть/
                   Зовнішній аудит
                                                             1.5                             прозорі�?ть

                                                               1
                                                             0.5
                                                               0




                  Облік та веденн�?                                                           Складанн�? бюджету
                     документації                                                            відповідно до
                                                                                             цілей політики



                                                  Механізми контрол�? виконанн�?
                                                   Україна, 2010 р.              ЄЦ�?



                                                        �?адійні�?ть бюджету
                                                             3.5
                                                              3
                                                             2.5
                                                              2                              Комплек�?ні�?ть/
                        Зовнішній
                                                             1.5                             Прозорі�?ть
                            аудит
                                                              1
                                                             0.5
                                                              0




                  Облік та веденн�?                                                          Складанн�? бюджету
                     документації                                                           відповідно до
                                                                                            цілей політики



                                                        Контроль виконанн�?
                                     Україна, 2010 р.                 Країни з доходами вище �?ереднього рівн�?
                                                                      у регіоні Європи і Центральної �?зії


Джерело: оцінюванн�? ДВФЗ.


2.4 Водноча�? �?лід зазначити, що разом із Близьким Сходом та Північною �?фрикою регіон
Європи та Центральної �?зії має найкращі показники �?еред ші�?тьох регіонів, в �?ких працює
Світовий банк (оцінка С+ або 2,66), тоді �?к інші регіони характеризуєть�?�? лише рейтингом
С. Потужні позиції країн регіону Європи та Центральної �?зії, у тому чи�?лі України, можуть
бути ча�?тково по�?�?нені ви�?оким рівнем розвитку люд�?ького капіталу та на�?вні�?тю утверджених
�?и�?тем централізованого ур�?ду. �?втоматизовані казначей�?ькі �?и�?теми є �?пільною ри�?ою у�?іх
країн регіону, і це лежить в о�?нові до�?ить ви�?оких показників контролю виконанн�? бюджету,
обліку та фінан�?ової звітно�?ті. Крім того, реформи УДФ у багатьох країнах зазнали потужного
ДОД�?ТКИ                                                                                                              89

позитивного впливу проце�?ів інтеграції з ЄС, хоча це знаходить лише обмежене відображенн�?
у показниках ДВФЗ через те, що у жодній з 10 країн-членів ЄС у цьому регіоні не проводило�?ь
оцінюванн�? ДВФЗ.
2.5 Загальний огл�?д у�?іх ші�?тьох �?фер ефективно�?ті УДФ (див. ри�?унок 3) дає під�?тави
�?тверджувати, що Україна характеризуєть�?�? значно вищими за �?ередні показники у тому, що
�?то�?уєть�?�? обліку, веденн�? документації та звітно�?ті та, незважаючи на регре�?ні кроки пі�?л�?
2006 р., в�?е ж має до�?ить непогані показники щодо надійно�?ті бюджету, повноти та прозоро�?-
ті бюджету. З огл�?ду на на�?вну �?табільну �?итуацію в економіці та політиці, Україна, вірогідно,
знову демон�?труватиме у�?піхи за цими напр�?мками. Зовнішній аналіз та аудит є най�?лабкі-
шою �?тороною України через обмежені повноваженн�? вищого органу аудиту та недо�?татню
увагу до цих питань з боку Парламенту. Зазвичай за цим напр�?мком низькі рейтинги отриму-
ють у�?і країни �?віту. Поза тим, рейтинги України є нижчими і без того низького �?ереднього
рівн�? по �?віту загалом.
2.6 Показники України щодо передбачувано�?ті та контроль виконанн�?, �?кладанн�? бюд-
жету відповідно до цілей політики, зовнішнього аналізу та аудиту є нижчими �?ереднього
рівн�? у регіоні. У порівн�?нні з іншими країнами регіону Європи та Центральної �?зії най�?лаб-
шими є ефективні�?ть контролю за фондом зарплати (PI-18) та внутрішній аудит (PI-21) – див.
ри�?унок 4.

      Ри�?унок 4. Показники передбачувано�?ті та контролю за виконанн�?м бюджету
                         у регіоні Європи та Центральної �?зії


         4,00

         3,50

         3,00

         2,50

         2,00

         1,50

         1,00

         0,50

         0,00
                  PI-13        PI-14     PI-15        PI-16      PI-17      PI-18        PI-19   PI-20       PI-21

                Країни з низьким       Країни з рівнем доходів       Країни з рівнем доходів     Україна у 2010 р.
                рівнем доходів         нижче �?ереднього              вище �?ереднього


Джерело: оцінюванн�? ДВФЗ (2005-2010 рр.) та оцінюванн�? ДВФЗ в Україні, що проводило�?ь у 2011 р.



2.7    Як можна порівн�?ти по�?туп, до�?�?гнутий Україною з 2006 р., з до�?�?гненн�?ми інших країн?
Порівн�?нн�? здобутків України прот�?гом 2005-2010 років з до�?�?гненн�?ми інших країн регіону
у�?кладнюєть�?�? через обмежене чи�?ло країн, в �?ких проводило�?ь повторне оцінюванн�? ДВФЗ
упродовж аналогічного проміжку ча�?у (див. ри�?унок 5). �?ещодавно були проведені повтор-
ні оцінюванн�? у чотирьох інших країнах регіону – їх узагальнені результати викладено нижче.
Вочевидь значно по�?тупаєть�?�? їм за швидкі�?тю по�?тупу Україна.
90                                      УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

                              Ри�?унок 5. Порівн�?нн�? зміни оцінок
                        в окремих країн регіону Європи і Центральної �?зії




         Україна


      Молдова


     Киргизька
     Ре�?публіка


         Ко�?ово


          Сербі�?

                   0%    10%      20%       30%     40%      50%     60%     70%    80%   90%   100%

                               Позитивні зміни     �?егативні зміни    Жодних змін



Примітка: дані щодо Ко�?ова базують�?�? на �?амооцінюванні.




Порівн�?нн�? з викори�?танн�?м пов’�?заних показників ур�?дуванн�?
3.1 Де�?кі міжнародні та регіональні оцінюванн�? та до�?лідженн�? доповнюють та деталізують
оцінюванн�? ДВФЗ, а також дають додаткову інформацію про ефективно�?ті УДФ в Україні, �?ку
можна порівн�?ти з результатами оцінюванн�? ДВФЗ. У цьому розділі розгл�?даєть�?�? інформаці�?,
отримана з таких джерел:
     ■      Індек�? відкрито�?ті бюджету(2010 р.)
     ■      До�?лідженн�? Світового банку «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» (2010 р.)
     ■      Індек�?и �?прийн�?тт�? корупції міжнародної організації «Тран�?перен�?і Інтернешнл»
            (2006-2010 роки)
     ■      Глобальний індек�? че�?но�?ті (2009 р.)
     ■      До�?лідженн�? «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища» (2008 р.).

Варто зауважити, що ці показники здебільшого ґрунтують�?�? на до�?лідженн�?х та відображають
�?прийн�?тт�? ефективно�?ті ур�?дуванн�? – тобто �?повідують підхід, відмінний від за�?то�?овуваного у
рамках оцінюванн�? ДВФЗ, що ґрунтуєть�?�? на вимірюваних показниках та результатах ефективно�?ті.
3.2 Індек�? відкрито�?ті бюджету оцінює те, на�?кільки влада забезпечує до�?туп громад�?ько�?ті до
інформації з питань бюджету та надає можливі�?ть брати уча�?ть у бюджетному проце�?і на наці-
ональному рівні. Дані дл�? цього до�?лідженн�?, що проводить�?�? раз на два роки, збирають неур�?-
дові організації. Його можна �?пів�?тавити з показником PI-10 (до�?туп громад�?ько�?ті до о�?новної
фінан�?ової інформації). Поза тим, Індек�? відкрито�?ті бюджету передбачає дещо ширший погл�?д
на проблематику, зокрема у ньому розгл�?дають�?�? ін�?трументи уча�?ті громад�?ько�?ті та на�?вні�?ть
різних видів інформації. �?а тлі інших країн �?таном на 2010 рік за Індек�?ом відкрито�?ті бюджету
(див. ри�?унок 6) Україна має кращі показники порівн�?но з оцінюванн�?м ДВФЗ. �?езважаючи на
те що рейтинг В відповідно до ДВФЗ є до�?ить ви�?оким, за Індек�?ом відкрито�?ті бюджету Україна
ДОД�?ТКИ                                                                                      91

по�?ідає 19-те мі�?це у �?віті, що включає її до групи країн-лідерів поруч з �?імеччиною, І�?панією та
Індією. Порівн�?но з 2006 р. рейтинг України за Індек�?ом відкрито�?ті бюджету �?уттєво покращив-
�?�?, тоді �?к відповідна оцінка ДВФЗ залишила�?ь без змін.

                Ри�?унок 6. До�?тупні�?ть ур�?дової інформації та документів
                           з питань бюджету дл�? громад�?ько�?ті




                  Туреччина

                   Словені�?

                     Україна

                       Ро�?і�?

                    Румуні�?

                    Польща

                       Чехі�?

                    Болгарі�?

                    �?лбані�?

                               0     10          20   30    40      50       60       70




Джерело: індек�? відкрито�?ті бюджету за 2010 р.



3.3 Підвищенн�? рейтингу України за Індек�?ом відкрито�?ті бюджету значною мірою �?причине-
но тим, що Ур�?д України почав публікувати більш відкриті бюджетні запити органів виконавчої
влади та започаткував оприлюдненн�? проміжних звітів, що готують�?�? упродовж року, та кінцево-
го річного звіту пі�?л�? аудитор�?ької перевірки. До�?туп громад�?ько�?ті до інформації з питань бюд-
жету можна додатково по�?илити через ширше залученн�? ма�?-медіа та громад�?н�?ького �?у�?піль�?тва
до моніторингу бюджетних проце�?ів; започаткуванн�? презентацій бюджету громад�?н (іншими
�?ловами, нетехнічних презентацій ур�?дового бюджету); через наданн�? громад�?ько�?ті можливо�?ті
ви�?ловлювати �?вою позицію під ча�? �?луханн�? проекту бюджету у Парламенті. У рамках Індек�?у
відкрито�?ті бюджету також рекомендуєть�?�? відкрити дл�? широкого загалу проміжні огл�?ди бюд-
жету упродовж року.
3.4 До�?лідженн�? Світового банку «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» ґрунтуєть�?�? на аналізі ділових
кіл та оцінює регул�?торне �?ередовище, в �?кому працює бізне�?. О�?таннє до�?лідженн�? проводи-
ло�?ь у 2010 р. Такі пред�?тавлені в ньому показники, �?к «про�?тота �?плати податків», є кори�?ною
базою дл�? порівн�?нн�? за параметрами РІ-13 та РІ-14, що оцінюють прозорі�?ть зобов’�?зань та
обов’�?зків платників податків, реє�?трацію платників податків та адміні�?труванн�? податків. Тоді
�?к у рамках ДВФЗ оцінюєть�?�? ефективні�?ть внутрішніх проце�?ів, до�?лідженн�? «Легкі�?ть веденн�?
бізне�?у» аналізує до�?від платників податків �?к кори�?тувачів відповідної державної по�?луги. Згідно
з до�?лідженн�?м «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» за 2010 р., ви�?ока кількі�?ть податкових платежів, а та-
кож завеликий об�?�?г ча�?у, що витрачаєть�?�? на підготовку та подачу податкової звітно�?ті в Україні
(Таблиц�? 1), робл�?ть її режим �?плати податків одним з найгірших в у�?ьому �?віті (у рейтингу з 183
країн країна по�?ідає 181-ше мі�?це) – див. таблицю 1.
92                                   УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

                                                                                                       Таблиц�? 1
                           �?дміні�?тративний т�?гар зі �?плати податків

                                                                                                Сумарна �?тавка
                                                      Платежі                  Ча�?
                                                    (к-�?ть на рік)         (год. на рік)        оподаткуванн�?
                                                                                                  (% доходів)
 Україна                                                  135                  657                   55,5
 Європа і Центральна �?зі�?                                     42               314                   41,2
 Країни з рівнем доходів, нижче �?ереднього                    35               359                   40,3
 Середній �?вітовий показник                                   30               282                   47,8

Джерело: до�?лідженн�? «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» за 2010 р.



3.5 Інший ін�?трумент на о�?нові огл�?ду безпо�?ереднього до�?віду ділових кіл пред�?тавлений до-
�?лідженн�?м «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища», �?ке вимірює т�?гар
дотриманн�? компані�?ми вимог податкових органів (див. ри�?унки 7 та 8). З точки зору загально-
го об�?�?гу ча�?у, що витрачаєть�?�? на роботу з податковими органами, ефективні�?ть України була
низькою порівн�?но з регіоном в цілому, хоча й приблизно відповідала �?ередньому показнику
країн колишнього Рад�?н�?ького Союзу. Ча�?тота податкових перевірок залишаєть�?�? вищою по-
рівн�?но з іншими країнами регіону.

                     Ри�?унок 7. Кількі�?ть робочих днів, що витрачають�?�?
                      на взаємодію з податковими та іншими органами


                                                    Податки
                                                     90

                                                     72

                                                     54

                                                     36

                                                     18
                                                                                  Обов’�?зкові
                         Дозволи                      0
                                                                                  �?ертифікати




                                                   Перевірки
                                     Україна      Кол. СРСР        ЄС-10    ЄЦ�?



Джерело: до�?лідженн�? «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища», при�?в�?чене корупції (2008 р.).
ДОД�?ТКИ                                                                                                  93

                            Ри�?унок 8. Ча�?тота податкових перевірок



         6,00


         5,00


         4,00


         3,00


         2,00


         1,00


         0,00
                      Україна              Кол. СРСР              ЄС-10                 ЄЦ�?




Джерело: до�?лідженн�? «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища», при�?в�?чене корупції (2008 р.).


3.6 Розбіжно�?ті між оцінкою C+ за PI-13 та РІ-14 відповідно до ДВФЗ та низьким рейтингом
згідно з до�?лідженн�?ми «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у» та «Характери�?тика ділового та підприємниць-
кого �?ередовища» можуть ча�?тково віддзеркалювати те, що потрібен де�?кий ча�? на те, щоб ділові
кола відчули і �?хвалили удо�?коналенн�?, запровадженні у 2010 р. Разом з тим, вони вказують на
необхідні�?ть розбудувати культуру дотриманн�? податкового законодав�?тва на зміну ча�?тим пере-
віркам та вимогам зі �?плати податків, в о�?нові �?ких є цільові показники наповненн�? бюджету.
3.7 Індек�? �?прийн�?тт�? корупції міжнародної організації «Тран�?перен�?і Інтернешнл» є уза-
гальненим комбінованим індикатором �?прийн�?тт�? громад�?ькі�?тю поширено�?ті корупції в країні.
І�?торі�? його за�?то�?уванн�? нараховує немало років, і він також є кори�?ним дл�? від�?ліковуванн�?
тенденцій у ча�?і. Хоча у рамках оцінюванн�? ДВФЗ немає його повноцінного еквіваленту, ко-
рупці�? відображає прогалини �?и�?тем УДФ щодо запобіганн�? шахрай�?тву та зловживанню дер-
жавними ре�?ур�?ами. Зокрема, з ви�?оким рівнем корупції міцно пов’�?зані недоліки �?и�?теми ад-
міні�?труванн�? податків, механізмів внутрішнього контролю та процедур державних закупівель.
У 2010 році Україна була в кінці цього рейтингу, по�?ідаючи 134 мі�?це �?еред 178 до�?ліджуваних
країн, порівн�?но з 99 мі�?цем зі 138 країн у 2006 році. �?ижченаведений ри�?унок 9 �?відчить про
погіршенн�? �?итуації зі �?прийн�?тт�?м корупції пі�?л�? 2006 року. �?езважаючи на певні покращенн�?,
започатковані у 2009 році, рейтинг України в�?е ще залишаєть�?�? нижче рівн�? 2006 року. У межах
регіону нові країни-члени ЄС продовжували демон�?трувати позитивні зрушенн�? – так �?амо, �?к
і країни Південно-�?хідної Європи та Грузі�?. У�?піх інших країн- членів колишнього СРСР був
більш �?триманим.
94                                        УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами

 Ри�?унок 9. Рейтинг України та інших країн регіону за Індек�?ом �?прийн�?тт�? корупції


         4.5

          4

         3.5

          3
                                                                                    Кол. СРСР/країни з доходами
         2.5                                                                        нижче �?ередніх

          2                                                                         �?ові члени ЄС
         1.5
                                                                                    Україна
          1

         0.5

          0
                  2006          2007          2008        2009    2010


Джерело: індек�? �?прийн�?тт�? корупції «Тран�?перен�?і Інтернешнл» у 2006-2010 рр.


3.8 Більш детальну інформацію про рівень �?прийн�?тт�? корупції, пов’�?зану з окремими �?фера-
ми УДФ, можна отримати з Глобального індек�?у че�?но�?ті та До�?лідженн�? «Характери�?тика ділово-
го та підприємницького �?ередовища». Хоча ці доповіді датують�?�? 2008 та 2009 роками (і відповідно
не мі�?т�?ть цілком актуальної оцінки), вони в�?е ж таки добре демон�?трують найбільш уразливі до
корупції ланки �?и�?теми прот�?гом 2006-2011 років.

                    Ри�?унок 10. �?нтикорупційна �?кладова в УДФ в Україні



                   Податкова та митниц�?


                    Вищий орган аудиту                                                        2007

                                                                                              2009
                         Держзакупівлі


                     Бюджетний проце�?


                                          0          20     40   60      80   100


Джерело: глобальний індек�? че�?но�?ті за 2009 р.


3.9 Доповідь «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища» за 2008 р. по Україні
мі�?тить інформацію щодо даванн�? хабарів з метою одержанн�? державних контрактів та хабарів
податковим ін�?пекторам. Зміна такого розумінн�? разом із реальні�?тю, що лежить в його о�?нові,
вимагає змін в ширшій площині заходів боротьби з корупцією (зокрема вне�?енн�? змін до антико-
рупційного законодав�?тва, зміни етики, роз�?лідувань, правоза�?то�?уванн�? та �?анкцій) поза межами
�?и�?теми УДФ та цього оцінюванн�?.
ДОД�?ТКИ                                                                                              95

                                                                                              Таблиц�? 2
               Від�?оток тих, хто �?плачує відкати дл�? отриманн�? держзамовлень

                               Від�?оток тих,
                               хто �?плачував
                                                      Жодних                  Відмова
                                                                �?е знаю                      Загалом
                                 «відкати»            хабарів               відповідати

 Україна                            31%                49%        11%            9%           100%
 Колишні ре�?публіки СРСР            25%                50%        10%            15%          100%
 ЄС-10                              13%                68%        11%            8%           100%
 ЄЦ�?                                15%                64%        12%            9%           100%

Джерело: до�?лідженн�? «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища» (2008 р.).



               Ри�?унок 11. Ча�?тота хабарів: оподаткуванн�? / збиранн�? податків



         30%


         25%


         20%


         15%


         10%


         5%


         0%
                     Україна              Кол. СРСР             ЄС-10                  ЄЦ�?




Джерело: до�?лідженн�? «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища» (2008 р.).



Також необхідно зазначити, що будь-�?кі зміни у рівні �?прийн�?тт�? корупції вна�?лідок покращень,
пов’�?заних з ухваленн�?м Податкового кодек�?у та законодав�?твом у �?фері державних закупівель у
2009-2012 роках, не могли знайти �?воє відображенн�? у цих доповід�?х.
96                            УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


Додаток 3: Джерела інформації – проведені інтерв’ю
1.   Глобенко Сергій Володимирович, начальник Управлінн�? фінан�?ів підприєм�?тв державного
     �?ектору економіки, майнових відно�?ин та підприємництва Міні�?тер�?тва фінан�?ів України.
2.   Возненко �?ндрій �?натолійович, начальник відділу фінан�?ів проми�?лово�?ті та інве�?тиційної
     ді�?льно�?ті Управлінн�? фінан�?ів проми�?лово�?ті Департаменту фінан�?ів виробничої �?фери та
     майнових відно�?ин Міні�?тер�?тва фінан�?ів України.
3.   Тиводар Тара�? Михайлович, за�?тупник начальника Управлінн�? фінан�?ів �?ПК та природо-
     охоронних заходів.
4.   Крижев�?ький Володимир В’�?че�?лавович, за�?тупник начальника відділу Управлінн�? фінан�?ів
     тран�?порту, зв’�?зку, �?фери по�?луг та відно�?ин вла�?но�?ті Міні�?тер�?тва фінан�?ів України.
5.   Вознюк Олек�?андр Володимирович, державний уповноважений �?нтимонопольного
     комітету України.
6.   Шершун Сергій Миколайович, державний уповноважений �?нтимонопольного комітету
     України.
7.   Рибак Олена Валентинівна, начальник Управлінн�? з питань о�?карженн�? у �?фері державних
     закупівель �?нтимонопольного комітету України.
8.   Зубар Влади�?лав Володимирович, за�?тупник директора Департаменту державних закупівель
     та державного замовленн�? Міні�?тер�?тва економічного розвитку і торгівлі України.
9.   Шимко �?атал�? Миколаївна, начальник відділу аналізу державних закупівель та державного
     замовленн�? Департаменту державних закупівель та державного замовленн�? Міні�?тер�?тва еко-
     номічного розвитку і торгівлі України.
10. Рибак Сергій Олек�?андрович, За�?тупник міні�?тра фінан�?ів України.
11. Коло�?ова Вікторі�? Павлівна, за�?тупник директора Департаменту управлінн�? державним бор-
    гом та міжнародного �?півробітництва – начальник Управлінн�? �?півробітництва з міжнарод-
    ними фінан�?овими організаці�?ми Міні�?тер�?тва фінан�?ів України.
12. Чечуліна Олена Олек�?андрівна, за�?тупник Голови Державної фінан�?ової ін�?пекції України
13. Тимохін Мак�?им Георгійович, начальник Управлінн�? гармонізації ДВФК Державної фінан-
    �?ової ін�?пекції України.
14. Котькало Олек�?андр Бори�?ович, за�?тупник Голови Державної податкової адміні�?трації
    України.
15. Охтень Олег, Директор Департаменту розвитку та модернізації ДПС України Державної по-
    даткової адміні�?трації України.
16. Літков�?ька Вікторі�? Іванівна, за�?тупник начальника Управлінн�? зі зв’�?зків з міжнародними
    фінан�?овими організаці�?ми Міні�?тер�?тва фінан�?ів України.
17. Гнатюк �?ндрій, за�?тупник начальника Управлінн�? моніторингу адміні�?труванн�? платежів
    Міні�?тер�?тва фінан�?ів України.
18. Черкашин В’�?че�?лав, за�?тупник директора Департаменту по роботі з великими платниками
    податків ДП�? України.
19. Ко�?ьміна Людмила Вікторівна, за�?тупник директора Департаменту податку на додану
    варті�?ть.
ДОД�?ТКИ                                                                                97

20. �?льбіна Маргарита Семенівна, за�?тупник директора Департаменту контролю за відшкоду-
    ванн�?м ПДВ.
21. Слаутіна Людмила Миколаївна за�?тупник Директора Департаменту податкового контролю
    юридичних о�?іб.
22. Коновалов Сергій Вікторович, за�?тупник начальника Управлінн�? з питань о�?каржень.
23. Синиц�? Григорій Миколайович, начальник Управлінн�? координації нормотворчої роботи
    та взаємодії з органами державної влади.
24. Марченко Юрій Ва�?ильович, начальник управлінн�? адміні�?труванн�? акцизного збору.
25. Романов Іван Володимирович, Директор Інформаційно-довідкового департаменту
    Державної податкової �?лужби України.
26. Тов�?та �?аталі�? Миколаївна, Департамент державного бюджету Міні�?тер�?тва фінан�?ів
    України.
27. Латинін Сергій, за�?тупник директора Департаменту оподаткуванн�? фізичних о�?іб.
28. Шкільна Людмила Володимирівна, за�?тупник директора Департаменту обліку та звітно�?ті
29. Тара�?енко Володимир Олек�?андрович, за�?тупник директора Департаменту погашенн�? по-
    даткового боргу.
30. Дзюба Бори�? Петрович, за�?тупник начальника Головного управлінн�? податкової мілі-
    ції ДПС України.
31. Книшенко Інна Федорівна, за�?тупник завідувача �?екретаріату Комітету Верховної Ради
    України з питань бюджету.
32. Фещук Світлана Леонідівна, за�?тупник завідувача �?екретаріату Комітету Верховної Ради
    України з питань бюджету.
33. Тол�?танов Михайло Ко�?т�?нтинович, за�?тупник начальника управлінн�? міжнародного �?пів-
    робітництва Рахункової палати України.
34. Романюк Ольга Пана�?івна, за�?тупник міні�?тра регіонального розвитку, будівництва та жит-
    лово-комунального го�?подар�?тва.
35. Войтюк �?ндрій �?поллонович, за�?тупник начальника Управлінн�? з наданн�? дозвільних та
    адміні�?тративних по�?луг - начальник відділу дозвільних процедур Головного управлінн�? з
    питань регул�?торної політики та підприємництва Київ�?ької мі�?ької держадміні�?трації.
36. Бураков�?ький Ігор Валентинович, Голова Правлінн�? та Директор Ін�?титуту економічних
    до�?ліджень і політичних кон�?ультацій.
37. Карп Галина Ва�?илівна, директор Департаменту мі�?цевих бюджетів Міні�?тер�?тва фінан�?ів
    України.
38. Жаман Ігор, начальник відділу Управлінн�? о�?віти і науки Житомир�?ької обла�?ної державної
    адміні�?трації.
39. Сивоконенко Ганна, економі�?т Управлінн�? о�?віти і науки Житомир�?ької обла�?ної державної
    адміні�?трації.
40. Руденко Леонід Вікторович, завідувач інфарктним відділенн�?м Київ�?ької мі�?ької клінічної
    лікарні швидкої медичної допомоги.
98                            УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами


Додаток 4: Джерела інформації – викори�?тані документи
1.   Кон�?титуці�? України

2.   Бюджетний Кодек�? України № 2456-VI від 8 липн�? 2010 р.

3.   Податковий Кодек�? України № 2755-VI від 2 грудн�? 2010 р.

4.   Закон України № 315/96-ВР «Про Рахункову палату України».

5.   Закон України № 2289-VI «Про здій�?ненн�? державних закупівель» від 1 червн�? 2010 р.

6.   Закон України № 2626-VI «Про управлінн�? об’єктами державної вла�?но�?ті» від 21 жовтн�?
     2010 р.

7.   Проект Закону України «Про �?уверенний борг та �?уверенні гарантії»

8.   Проект Закону України № 8532 «Про �?тату�? та пер�?пективи економічних відно�?ин з ЄС
     (ЗСТ) та Митним Союзом»

9.   Проект Закон України «Про державний внутрішній фінан�?овий контроль».

10. Закон України № 2222-IV «Про вне�?енн�? змін до Кон�?титуції України» від 8 грудн�? 2004 р.

11. По�?танова Кабінету Міні�?трів України № 1149 «Де�?кі питанн�? розподілу об�?�?гу міжбюд-
    жетних тран�?фертів» від 8 грудн�? 2010 р.

12. Рішенн�? Кон�?титуційного Суду України №20рп/2010 від 30 вере�?н�? 2010 р.

13. Указ Президента України № 1085/2010 «Про оптимізацію �?и�?теми центральних органів
    виконавчої влади» від 9 грудн�? 2010 р.

14. По�?танова Кабінету Міні�?трів України № 955 «Про затвердженн�? Пор�?дку плануванн�?
    контрольно-ревізійної роботи органами державної контрольно-ревізійної �?лужби» від 08
    �?ерпн�? 2001 р.

15. Указ Президента України № 499/2011 «Про Положенн�? про Державну фінан�?ову ін�?пек-
    цію України» від 28 квітн�? 2011 р.

16. По�?танова Кабінету Міні�?трів України № 59 «Про затвердженн�? Типового положенн�?
    про бухгалтер�?ьку �?лужбу бюджетної у�?танови» від 26 �?ічн�? 2011 р.

17. Укази Президента України № 504/2011 «Про �?аціональний план дій на 2011 рік щодо
    впровадженн�? Програми економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне �?у�?піль�?тво,
    конкуренто�?проможна економіка, ефективна держава» від 27 квітн�? 2011 р.

18. По�?танова Кабінету Міні�?трів України № 506 «Про затвердженн�? Пор�?дку проведенн�?
    Державною фінан�?овою ін�?пекцією, її територіальними органами державного фінан�?ово-
    го аудиту окремих го�?подар�?ьких операцій» від 20 травн�? 2009 р.

19. Розпор�?дженн�? Кабінету Міні�?трів України № 1413-р «Про Стратегію розвитку державної
    �?тати�?тики на період до 2012 року» від 5 ли�?топада 2008 р.

20. По�?танова Кабінету Міні�?трів України № 34 «Про затвердженн�? Стратегії модернізації �?и�?-
    теми бухгалтер�?ького обліку в державному �?екторі на 2007-2015 роки» від 16 �?ічн�? 2007 р.
ДОД�?ТКИ                                                                                      99

21. По�?танова Кабінету Міні�?трів України № 170 «Про затвердженн�? Середньо�?трокової �?тра-
    тегії управлінн�? державним боргом на період 2011-2013 років» від 2 березн�? 2011 р.

22. �?аказ Міні�?тер�?тва фінан�?ів України №1024 «Про вне�?енн�? змін та доповнень до бюд-
    жетної кла�?ифікації» від 4 �?ерпн�? 2008 р.

23. �?аказ Міні�?тер�?тва фінан�?ів України № 11 «Про бюджетну кла�?ифікацію» від 14 �?ічн�?
    2011 р.

24. �?аказ Міні�?тер�?тва фінан�?ів України №317 від 28 березн�? 2006 р.

25. �?аказ Міні�?тер�?тва фінан�?ів України №263 «Про ча�?тоту поданн�? та змі�?т управлін�?ької
    звітно�?ті»

26. �?аказ Державного казначей�?тва України №39 «Про затвердженн�? Пор�?дку �?кладанн�? фі-
    нан�?ової звітно�?ті розпор�?дниками та одержувачами бюджетних коштів»

27. �?аказ Міні�?тер�?тва фінан�?ів України №11 «Про змі�?т та формат звітно�?ті про виконанн�?
    бюджету прот�?гом року» від 14 лютого 2011 р.

28. Розвиток �?ередньо�?трокового бюджетуванн�? в Україні, МВФ, квітнень 2011 р.

29. Оцінюванн�? державних фінан�?ів України, Попередній звіт з оцінюванн�?, СІГМ�?, липень
    2010 р.

30. Бюджетний огл�?д ОЕСР, ОЕСР, 2011 р.

31. Створенн�? фі�?кального про�?тору дл�? економічного зро�?танн�?. Огл�?д державних фінан�?ів
    України, Світовий банк, звіт № 36671-UA, 2006 р.

32. Удо�?коналенн�? міжбюджетних фінан�?ових відно�?ин і �?тратегії державних видатків у �?фе-
    рах

33. охорони здоров’�? та о�?віти в Україні: вибрані питанн�?, Світовий банк, звіт № 42450-UA,
    2008 р.

34. Індек�? відкрито�?ті бюджету, 2010 р.

35. До�?лідженн�? «Легкі�?ть веденн�? бізне�?у», 2011 р.

36. До�?лідженн�? «Характери�?тика ділового та підприємницького �?ередовища», 2008 р.
Додаток 5: Таблиці з даними, що обґрунтовують окремі показники оцінюванн�?
                                                                                                                                                           100




                                                                                                                      Таблиц�? 5.1
     Видатки державного бюджету (з урахуванн�?м міжбюджетних тран�?фертів) відповідно до економічної кла�?ифікації, млн. грн.

                                                        2008 р.                              2009 р.                              2010 р.
                                                                    Виконанн�?,                           Виконанн�?,                           Виконанн�?,
                                              План        Факт                     План        Факт                     План        Факт
                                                                        %                                    %                                    %
Поточні видатки                             225 016,4   215 865,0      95,9      249 171,4   231 991,1      93,1      294 847,4   282 531,6      95,8
Фонд зарплати                               33 151,2    32 930,0       99,3      34 584,7    34 318,5       99,2      39 125,1    39 000,6       99,7
Оподаткуванн�? фонду зарплати                10 604,0    10 450,5       98,6      10 973,4    10 863,6       99,0      12 346,2    12 248,6       99,2
Медикаменти та перев’�?зочні матеріали        2 025,5     1 880,9       92,9       2 520,5     2 498,5       99,1       2 324,7     2 248,6       96,7
Продоволь�?тво                                1 762,3     1 669,3       94,7       1 883,8     1 828,3       97,1       2 226,9     2 142,4       96,2
Житлово-комунальне го�?подар�?тво              2 730,6     2 631,7       96,4       3 179,1     3 105,8       97,7       4 527,2     4 164,3       92,0
Від�?откові платежі                           4 565,1     4 418,8       96,8      12 855,0     9 907,3       77,1      16 656,0    16 639,5       99,9
Суб�?идії та поточні тран�?ферти на кори�?ть
підприєм�?тв, у�?танов, організацій           26 696,5    24 814,6       93,0      20 858,6    18 498,3       88,7      22 023,7    20 370,5       92,5
Поточні тран�?ферти на кори�?ть інших
органів влади                               56 729,8    53 556,2       94,4      62 982,8    61 811,7       98,1      78 666,9    75 362,9       95,8
Поточні тран�?ферти на кори�?ть на�?еленн�?     51 561,7    51 010,2       98,9      53 896,0    52 503,6       97,4      70 502,0    69 713,5       98,9
— пен�?ії та допомога                        41 997,8    41 919,9       99,8      50 634,2    49 573,9       97,9      66 765,7    66 074,0       99,0
— �?типендії                                   787,0       776,8        98,7        886,1       877,2        99,0       1 004,1     1 001,9       99,8
— інші поточні тран�?ферти на кори�?ть
  на�?еленн�?                                  8 776,9     8 313,4       94,7       2 375,7     2 052,5       86,4       2 732,2     2 637,6       96,5
Інші поточні видатки                        35 189,7    32 502,9       92,4      45 437,6    36 655,5       80,7      46 448,8    40 640,7       87,5
Капітальні видатки                          32 144,8    25 625,1       79,7      18 208,5    10 365,6       56,9      29 729,6    21 057,1       70,8
Капітальне будівництво / придбанн�?           2 452,2     1 902,2       77,6       2 243,7     1 249,8       55,7       2 827,5     1 495,2       52,9
Капітальні ремонти та рекон�?трукції          2 778,9     2 397,0       86,3       1 687,0     1 127,4       66,8       4 288,5     1 472,9       34,3
Капітальні тран�?ферти                       21 006,5    16 437,9       78,3      11 287,8     5 964,6       52,8      18 813,8    15 111,0       80,3
�?ерозподілені видатки                        6 194,6                   0,0       17 284,8                   0,0        208,2                     0,0
Загалом (з урахуванн�?ми
міжбюджетних тран�?фертів)                   263 355,8   241 490,1      91,7      284 664,8   242 356,7      85,1      324 785,1   303 588,7      93,5
                                                                                                                                                           УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами
                                                                                                                                             Таблиц�? 5.2
                                      Видатки державного бюджету за функціональною кла�?ифікацією, млн. грн.
                                                                                                                                                           ДОД�?ТКИ




                 Роки                                 2008 р.                              2009 р.                              2010 р.
Видатки за функціональною кла�?ифі-                                Виконанн�?,                           Виконанн�?,                           Виконанн�?,
                                            План        Факт                     План        Факт                     План        Факт
кацією                                                                %                                    %                                    %
Державне управлінн�?, у т.ч.               27 727,8    21 769,5       78,5      51 760,4    24 868,2       48,0      56 683,5    34 694,3       61,2
— Об�?луговуванн�? боргу                     4 384,7     3 774,7       86,1      14 227,3     9 038,7       63,5      14 202,9    15 539,0      109,4
Оборона                                   11 009,0    11 733,0      106,6      12 255,8     9 654,4       78,8      12 012,9    11 347,1       94,5
Громад�?ький пор�?док, безпека та           22 883,6    24 871,1      108,7      23 651,5    24 164,1      102,2      26 140,0    28 570,7      109,3
�?уди
Захи�?т навколишнього природного            2 115,3     2 230,2      105,4       1 492,2     1 824,3      122,3       2 002,6     2 292,7      114,5
�?ередовища
Житлово-комунальне го�?подар�?тво             982,7      444,0         45,2       101,9       247,9        243,2        49,0       844,4       1 724,0
Охорона здоров’�?                           7 266,1     7 365,5      101,4       6 738,3     7 530,5      111,8       7 418,4     8 759,0      118,1
Духовний та фізичний розвиток              3 027,3     2 917,6       96,4       2 335,8     3 216,2      137,7       2 615,7     5 165,5      197,5
О�?віта                                    21 121,5    21 554,3      102,0      25 153,2    23 925,1       95,1      27 091,4    28 807,5      106,3
Соціальний захи�?т                         51 892,7    50 798,3       97,9      53 646,5    51 512,3       96,0      70 199,9    69 311,3       98,7
— Соціальний захи�?т пен�?іонерів            40 256,6   40 256,6      100,0      48 966,6    47 912,8       97,8      64 770,9    64 086,5       98,9
Економічна ді�?льні�?ть                     42 469,3    38 693,0       91,1      35 537,6    33 233,6       93,5      23 120,6    36 030,0      155,8
— Сіль�?ьке го�?подар�?тво, лі�?ництво,        10 894,8    9 494,7       87,1       5 811,7     6 173,5      106,2       5 277,2     7 208,3      136,6
рибаль�?тво та полюванн�?
— Паливно-енергетичний комплек�?            16 214,7   15 386,3       94,9       6 181,9    11 884,2      192,2       6 188,9    12 024,4      194,3
— Тран�?порт                                11 713,7   10 461,7       89,3      11 497,4    11 627,8      101,1       7 640,8    12 608,4      165,0
— Інші види економічної ді�?льно�?ті         3 646,1     3 350,2       91,9      12 046,5     3 548,2       29,5       4 013,6     4 188,8      104,4
Міжбюджетні тран�?ферти                     62 712,4   59 113,6       94,3      61 483,2    62 180,1      101,1      80 414,2    77 766,2       96,7
Загалом                                   253 207,9   241 490,1      95,4      274 156,4   242 356,7      88,4      307 748,2   303 588,7      98,6
                                                                                                                                                           101
                                                                                                                                                         Таблиц�? 5.3
                                                                                                                                                                       102



                                                          Доходи державного бюджету, грн.

                                                                       2008 р.                             2009 р.                             2010 р.
                                                               План              Факт              План              Факт              План              Факт
Податкові находженн�?                                       170 890 786 200   167 883 445 232   175 436 944 700   148 915 639 961   190 623 498 000   166 872 190 119
Податок на доходи фізичних о�?іб                            42 148 549 100    47 456 339 574    41 936 144 200    32 569 802 512    40 035 011 900    39 969 208 780
Податок на прибуток підприєм�?тв                            42 148 549 100    47 456 339 574    41 936 144 200    32 569 802 512    40 035 011 900    39 969 208 780
Плата за викори�?танн�? природних ре�?ур�?ів                    2 815 932 000     2 369 910 902     3 196 366 200     2 624 376 208     3 904 401 800     2 928 855 170
ПДВ                                                        98 628 605 700    92 082 618 591    94 839 598 900    84 596 655 849    107 135 191 300   86 315 915 750
�?кцизи на національні товари                               11 133 120 000    10 124 955 337    19 342 630 000    17 584 549 714    25 342 000 000    23 019 888 823
�?кцизи на імпортні товари                                   2 573 125 400     2 553 002 841     5 862 360 000     3 690 001 223     4 374 000 000     4 600 812 585
Ліцензійні збори                                                 0            575 275 445       449 578 000       459 896 476       395 120 000       365 757 208
Податки, пов’�?зані з міжнародною торгівлею                 12 589 540 000    12 302 635 143    10 875 177 000     6 929 286 287     8 875 940 000     9 071 895 852
Інші податки                                                418 000 000       418 707 399       508 000 000       461 071 691       561 833 000       599 855 951
Доходи, не пов’�?зані з оподаткуванн�?м                      47 352 386 700    52 817 612 162    47 813 617 700    66 296 375 094    55 278 788 700    65 055 095 191
Доходи від операцій з капіталом                             5 396 744 400     2 125 318 857     2 460 356 000     1 060 057 302     785 917 000       586 957 023
Від іноземних держав та міжнародних організацій              95 343 700       135 241 282       838 040 100       645 285 020       680 464 300       180 173 410
Цільові фонди                                               773 506 600       1 022 702 529     424 881 400       633 573 751       537 147 100       1 157 970 625
Загальні доходи без урахуванн�? міжбюджетних тран�?фертів    224 508 767 600   223 984 320 062   236 773 839 900   217 550 931 128   247 905 815 100   233 852 386 368
З�?Г�?ЛЬ�?ИЙ ОБСЯГ ДОХОДІВ                                   231 931 966 700 231 686 298 203 245 515 055 400 225 319 939 927 254 995 704 100 240 477 142 293
                                                                                                                                                                       УКР�?Ї�?�?: Звіт з ефективно�?ті управлінн�? державними фінан�?ами