69491 中国交通专题系列之六 2012 年 6 月 中国铁路发展面临的环境挑战 王佩珅，杨宁，Juan D. Quintero 中国铁路近年来突飞猛进的发展给中国的人民和商业带来了实实在在的经济效益。同时，对于已经受到飞 速经济发展很大压力的环境而言，铁路发展对其也产生了一定影响。国际经验表明，采取适当的措施可以 有效减缓环境影响，避免灾难发生。那么，中国是如何应对铁路发展带来的重大环境挑战的呢？本文通过 总结世界银行从近 30 年来对中国铁路发展提供支持的过程中获得的经验来试图回答这个问题。中国铁道 部已经系统地采纳了一系列有效的措施来应对环境挑战，包括通过替代方案分析来避让敏感点，采用隧道 -桥梁-隧道方案设计，创新的边坡防护措施的采用，重视与周围社区沟通，景观设计的应用等。但同时， 在处理累积影响、提高公众参与的质量以及将社会影响减缓措施融合到环境保护措施中方面仍面临着挑 战。 铁路发展面临的环境挑战 铁路环境保护的发展历程 2004 年实施的《中长期铁路网规划》使得中国铁 不断强化的法规和制度框架为环境实践的不断完 路进入了一个崭新的发展阶段。该计划于 2008 年 善奠定了坚实的基础。《中华人民共和国环境保 又进行了调整，将 2005 年 7.5 万公里铁路营业里 护法》（ 1979 ）的实施标志着环境保护法制化的 程提高到 2020 年的 12 万公里。该综合铁路网络 正式启动。随后，铁路建设项目便开始采取一系 由中国铁道部管理，包括主要走廊上的高速客运 列具体的环境保护措施。 1986 年，前国家环境保 专线、新建区域城际铁路网络、新建货运专线以 护总局1（ SEPA）颁布了《建设项目环境保护管理 及大规模复线建设和铁路电气化。该规划是百年 办法》。该办法规定了对环境影响评价报告 来世界上规模最大的一次国家铁路开发项目。 （ EIA）的要求，并要求建设项目执行将污染防治 设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产 这个规模宏大的项目对全国各个地区都产生了一 使用的“三同时”制度。中国铁道部根据《办法》的 定的影响：包括人口稠密、经济发达的东南和东 要求，将环境影响减缓和措施纳入项目设计、施 北地区；在生态脆弱、经济欠发达的西北地区； 工和运营中。 以及在自然风景引人入胜的西南地区。如此大规 模的发展建设不论是在环境还是在社会方面都将 自 1995 年起，中国铁道部制定了一系列的环境保 面临巨大的挑战。比如，一些新建铁路线或穿越 护规定、指南和标准，并不断改善其执行情况。 敏感生态系统，或建于脆弱的山区生态系统，或 铁路项目的规划和实施都符合环境影响评价 和 通过人口稠密地区，或对农村社区造成分隔影 “三同时”政策的要求。此外，铁道部还出资派 响。 遣环境管理人员和环评人员前往德国、美国和法 国进行考察和学习环境管理经验。 世界银行于 20 世纪 80 年代就开始资助中国的铁 路部门，迄今共为 17 个铁路项目提供资金，总计 随着中国《环境影响评价法（ 2003 ）》的颁布实 1 万公里。所有铁路项目的实施都要求铁道部准备 施，宏观层面的环境保护措施开始出现在铁路网 环境影响评价报告（ EIA）以及其他相关的安全保 的规划中。《环评法》要求对具体行业规划（包 障文件。过去数年间，世界银行见证了中国的环 括能源、农业和交通等）在规划审批之前进行环 境实践逐渐向国际实践靠拢的过程，特别是在环 境影响品评价。中国环境保护部将铁路行业确定 境影响减缓措施体系（避免、减缓和补偿）的应 为规划环评的试点行业之一，因此铁道部针对铁 用 ，以及一系列环境管理 的实践（比如公众参 路“十一五”规 划（ 2006-2010 ）开展了规划环 与、替代方案分析、环境管理计划的采纳等）。 1 现为环境保护部（MEP） 中国交通专题系列之六 2 世界银行驻华代表处 评。目前，国家层面和项目层面的铁路环境影响 评价已步入正轨。 由于桥梁和隧道的施工成本比路堤施工成本普遍 高出 50%到 100%左右，因此，这种设计方案显著 铁路项目环境保护实践 增加了总成本。但这种做法并不仅仅是应用于山 区线路。在石家庄-郑州铁路线路中，全线有 60% 环境保护已经融入了整个项目的全过程，包括路 采用了高架桥的方式跨越平原地区。这种高架铁 网规划、预可行性研究、可行性研究、初步设 路的红线内宽度为 18 米，桥墩占地面积较小，高 计、施工和运营，形成了一套 环境保护措施体 架铁路下方区域还可作为通道或供耕作。而传统 系。 铁路路堤则将永久性占据 30-50 米宽的土地。 避让敏感点 ：选择铁路线路时尽量避免对生态环 中国的铁路项目基本上都采用了先进的水土保持 境、生物多样性以及周围社区造成影响。聘请第 技术，包括工程和非工程措施，并辅以大量的景 三方环境影响评价咨询单位进行替代走廊路线方 观美化工程。其目的是将铁路线路与通过地区景 案进行分析，并对潜在环境敏感度较高的区域进 观相融合。 行详细评价。避免或大幅度减少潜在负面环境和 社会影响的最重要的措施之一，就是采用适当的 方法进行替代方案分析。 通过替代分析避免敏感场地 贵阳-广州铁路项目全长 857 千米，为双轨电 气化铁路，设计速度达到 250 千米/小时。竣 工后，该项目将穿跨贵州东南部和广西境内生 态系统和风景资源丰富的广大偏远山区。该项 目规划走廊沿线共发现了 47 个环境敏感点， 包括自然保护区、森林公园、风景区、水源保 护区以及文化遗产。可行性研究开展了大量替 代方案分析，最终确定的路线避开了 40 个上 边坡侵蚀防护措施 述区域。 综合影响减缓措施 ：某些社会和环境影响是不可 避免的。在这种情况下，则将综合影响减缓措施 纳入项目设计和环境管理计划。 完善的工程方案： 在山区建设铁路，在替代方案 分析之上再施以大比例隧道-桥梁-隧道设计，能够 弃渣处置和场地恢复 ：大比例桥隧方案的实施不 减少因山体滑坡和水土流失作用对山区生态系统 可避免地会产生大量的弃土弃渣。施工过程中， 产生的潜在破坏性环境影响。在贵阳 -广州铁路项 通过土石方平衡，移挖作填来减少弃方。 目中，桥梁和隧道所占的比例达到了 81% ，从而 从一定程度上避免了最敏感的占地问题，并减少 了生态足迹。表 1 中列出了隧道-桥梁-隧道方案在 该项目和其他项目中的应用情况。 表 1：几个世界银行项目的设计特征 世 界 银行 资助 的 铁 总长 桥隧比 弃方 路项目 (km) (%) （百万 m3） 贵阳-广州铁路 857 81 41 南宁-广州铁路 400 33 7 吉林-珲春铁路 360 66 14 弃土场恢复为耕地 张家口 - 呼和浩特铁 286 68 5 路 中国交通专题系列之六 3 世界银行驻华代表处 序。此外，项目建设单位还开展各项检查，以及 剩余弃方通常被复垦为可耕作的土地，或用作修 制定并实施奖惩制度。 建挡墙 、景观美化，或交由当地农民和社区使 用。隧道施工废水中的沉积物必须先清除才能排 入河流。临时施工占地和建筑物通常被恢复成农 田。必要时，临时施工便道被留作永久性乡村道 路。 施工员工宿舍 2007 年，铁道部颁布了“六位一体”政策，将铁 路项目总体目标分为 6 个控制目标：即，质量、 安全、环境保护、施工工期、投资和技术创新。 制梁厂场地恢复中 这些目标均由铁路项目施工的相关责任方进行细 化、量化并实施。2008 年，铁道部发布了 《关于 推进铁路建设标准化管理的实施意见》（即“四 个标准化”），强制实施标准化管理程序、人员 分配、施工场地管理和程序控制。此外，铁道部 下属的 18 个铁路局都制定了综合实施办法和程 序，并由各铁路建设单位实施。各承包商也相应 被要求制定了一系列标准化实施办法。如今，绝 大多数施工场地的整洁有序，便是这些标准得以 实施的重要表现。 物质文化资源 ：环境影响评价过程包括文物调查 工作，包括现场调查以及咨询当地有关单位和社 区。替代方案分析包括采取措施从最大程度上避 取土坑被当地社区利用为鱼塘 免对文化资源所在地造成影响。如怀疑存在文化 遗产，并可能对其造成影响，则由专业授权的机 施工场地管理 ：噪音、震动和水土流失等临时施 构在施工之前进行详细的现场勘察和发掘。所有 工影响都可以通过采取一系列保护环境的施工管 从该场地发掘的文物都交由当地博物馆保管。环 理措施得到减缓。通常情况下，铁路项目建设单 境管理计划中还包括了符合国家法律法规的现场 位都会设立一个环境保护管理领导小组。该小组 发现文物的保护程序。 由一名指挥长担任，成员包括相关部门领导和环 境管理人员。环境影响减缓措施包含在招标文件 中。 同时还制定项目具体的 环境管理制度和程 中国交通专题系列之六 4 世界银行驻华代表处 庆 -怀化铁路）还聘请了独立的环境监理公司，以 进一步加强环境安全保障工作。 定期监督能够强化减缓措施的实施。世界银行资 助项目中采用独立环境监理的这一做法已经被推 广到了一些铁道部内资项目上，如北京 - 上海铁路 和武汉 -宜昌铁路。目前，国内已经有数家独立的 具有铁路项目经验的环境监理咨询公司在运营。 前景展望 从很多方面看来，在将环境影响分析和管理纳入 基础设施建设项目的这一做法上，中国的铁路行 业一直走在国内前列。而且，铁路行业还正在以 下几个领域继续着不懈的努力： 标准化环境规范 ：铁道部的“四个标准化”详细 说明了环境管理制度和程序，但具体执行仍由各 施工前进行文物调查与发掘 （贵广铁路中山古墓保护区） 铁路管理局负责。可在整个铁路领域内采用一项 关于铁路施工环境管理的铁路环境规范，从而使 良好实践得到进一步的标准化，并确保应用的一 社区隔离 ：作为一种线性基础设施，铁路经常下 致性。 会 隔断一些社区、交通道路 以及灌溉系统。因 此，在项目设计时，项目单位都通过咨询当地社 环境影响评价文件编制 ：由铁路设计单位编制的 区，在条件允许的地方设计出安全的交叉路口， 环境影响评价文件在文件结构和内容上都是按照 或设置上跨或下穿通道来减缓这类影响。对于灌 环境保护部的要求编制的。这些文件在技术方面 溉设施，也采取了同样的措施。 较为扎实，但如果能对社会和文化影响以及诱发 和累积影响做进一步分析则会使整个文件更加完 表 2：社区连通性措施示例 善。 世界银行资助的铁 社区连通性措施 公众参与和信息披露 ：尽管与公众参与和信息披 路项目 露相关的中国环评法规和国际实践的宗旨是相同 贵阳-广州铁路 约 300 处立交、20 座人行天 的，但二者之间仍存在实际差异。对前者而言， 桥、15 个地下通道和 900 多 公众参与的范围和深度较国际实践而言还存在诸 个涵洞 多差距，且信息披露也常常不足。 南京-广州铁路 约 290 座人行天桥和地下通 道，以及近 1200 个涵洞 环境管理计划 ：尽管每个世界银行资助的项目都 制定了独立的《环境管理计划》，但中国的环评 吉林-珲春铁路 约 30 座公路跨线桥和 280 法对此并没有要求。独立的环境管理计划包括了 个涵洞 环境影响评价的结论和建议，是用于管理环境影 哈尔滨 - 佳木斯铁 约 300 个涵洞 响，以及将环境保护措施纳入项目设计、招标文 路 件和工程实践的最简洁、明晰的工具。 张家口 - 呼和浩特 约 5 座公路跨线桥、200 多 铁路 个涵洞（同时作为小型社区 整合社会影响 ：中国环境影响评价法主要关注对 通道） 生态自然环境造成的潜在影响，但目前业界已逐 渐认识到，更广泛的社会影响（如土地征用和非 自愿移民）也应该被纳入统一的评估过程。 环境监理：根据 2002 年颁布的一项通知，铁道部 **************** 要求 将环境监理纳入工程监理工程师的责任 范 围。一些重大的国家铁路项目（如青藏铁路、重 中国交通专题系列之六 5 世界银行驻华代表处 杨宁是世界银行驻华代表处的环境专家。 Juan D. Quintero 和王佩珅为世界银行的环境顾问。孙重 武为本文提供了同业评审意见。 本文为中国交通专题系列的一部分，该系列文章 旨在分享中国交通领域转型的相关经验。如对本 文 有 任 何 建 议 或 意 见 ， 请 联 系 杨 宁 (nyang@worldbank.org) 、 John Scales (jscales@worldbank.org) 或 Gerald Ollivier (gollivier@worldbank.org)。 本文中提到的任何调查结果、阐释和结论均属于 作者本人，不必然代表世界银行的观点。世界银 行和作者均不保证任何数据或本文件中包含的其 他任何信息的准确性，且不对任何方面因使用这 些数据或信息造成的后果承担责任。